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Iberoamericana de
Interoperabilidad
Preparado por J. Ignacio Criado, Mila Gasc y Carlos E. Jimnez, por encargo del CLAD
NDICE
NDICE.....................................................................................................................................................................2
INTRODUCCIN......................................................................................................................................................4
Conceptos clave..................................................................................................................................................5
Los beneficios de la interoperabilidad................................................................................................................6
Sobre este documento.......................................................................................................................................7
Metodologa.......................................................................................................................................................8
PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LAS BASES ...........................................................................................................10
REAS CLAVE DE INTEROPERABILIDAD.................................................................................................................13
Interoperabilidad Tcnica.................................................................................................................................13
Uso de software libre y software de fuentes abiertas..................................................................................14
Utilizacin de estndares abiertos................................................................................................................14
Alineamiento con Internet............................................................................................................................15
Arquitecturas en consonancia con las soluciones adoptadas para la interoperabilidad y los servicios en
Gobierno electrnico....................................................................................................................................16
Seguridad......................................................................................................................................................18
Interconexin................................................................................................................................................19
Organizacin e intercambio de informacin.................................................................................................20
Medios de acceso.........................................................................................................................................21
Integracin....................................................................................................................................................22
Interoperabilidad Semntica............................................................................................................................23
Interoperabilidad tcnico-semntica............................................................................................................24
Interoperabilidad idiomtico-semntica.......................................................................................................27
Interoperabilidad Organizativa.........................................................................................................................28
Procesos........................................................................................................................................................28
Estructuras administrativas..........................................................................................................................29
Liderazgo y personas....................................................................................................................................30
Normativa ....................................................................................................................................................31
GOBERNANZA DE LA INTEROPERABILIDAD...........................................................................................................33
Estrategias y objetivos .....................................................................................................................................33
Factores legales, econmicos y gerenciales......................................................................................................34
reas y sectores de inters...............................................................................................................................35
Estructuras institucionales................................................................................................................................37
Espacio de dilogo comn y mecanismos de colaboracin..............................................................................38
IMPLANTACIN DE LAS INICIATIVAS DE INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL CONTEXTO DE LAS BASES........41
La planificacin de la implantacin...................................................................................................................42
Una herramienta de seguimiento: El modelo de madurez...............................................................................45
EVALUACIN DE LAS INICIATIVAS DE INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL CONTEXTO DE LAS BASES............47
La evaluacin de la eficacia...............................................................................................................................47
La evaluacin de la eficiencia............................................................................................................................51
La evaluacin de la pertinencia........................................................................................................................53
La evaluacin de la equidad..............................................................................................................................53
La evaluacin de la sostenibilidad....................................................................................................................54
INTRODUCCIN
La adopcin de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CIGE), aprobada por la IX
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
signific un hito en la construccin de una perspectiva regional para el desarrollo del Gobierno
electrnico, definido como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC) en el Gobierno y las Administraciones Pblicas con el fin de mejorar los servicios
pblicos, los procesos democrticos y reforzar la gobernanza de las polticas pblicas. La
interoperabilidad se hace, as, crucial en los sectores pblicos nacionales pero, tambin, con
respecto a las relaciones entre diferentes pases. Esa necesidad de interoperabilidad queda,
efectivamente, reflejada en la CIGE: El Gobierno electrnico constituye la oportunidad de dar respuesta
plena al reto de conseguir una gestin pblica ms eficiente y de establecer pautas de colaboracin entre
Administraciones Pblicas. Por ello los Estados debern tomar en consideracin la necesaria interoperabilidad
de las comunicaciones y servicios que hacen posible el Gobierno Electrnico. A esos efectos dispondrn las
medidas necesarias, para que todas las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea su nivel y con
independencia del respeto a su autonoma, establezcan sistemas que sean interoperables (Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrnico, 2007, prrafo 24).
La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas
heterogneos, no slo tecnolgicos, pueden intercambiar informacin y procesos tcnicos o
datos, no es algo completamente nuevo dentro del sector pblico. Recientemente, se ha
amplificado su importancia ante la necesidad de llevar a buen trmino proyectos de Gobierno
electrnico cada vez ms complejos, muchos de los cuales requieren la colaboracin, en mayor
o menor medida, de dos o ms rganos administrativos.
A pesar de lo mucho que se ha escrito y compartido sobre el progreso y los avances en
Gobierno electrnico, donde todava no hay tanto conocimiento ni abundan los buenos
ejemplos es en aquellos servicios con mayor valor agregado, donde los organismos se han
relacionado entre s para absorber ellos mismos el costo de su complejidad ocultndola a la
sociedad. Lejos de ser suficiente con un conjunto de estndares tecnolgicos, la
implementacin de este tipo de servicios requiere levantar muchas barreras y resolver
complejos problemas tecnolgicos, semnticos, organizativos, jurdico-normativos o culturales,
entre otros.
En Iberoamrica se viene enunciando este hecho y se est avanzando en Gobierno electrnico
por diversos caminos, no siempre convergentes, sin encontrar todava un lugar que concentre y
coordine estos esfuerzos. De este modo, muchos pases de la regin han desarrollado marcos
de interoperabilidad, existen libros blancos producidos por expertos regionales, la industria
de tecnologa ayuda a varios Gobiernos a progresar, hay algunos incipientes proyectos
internacionales para abordar esta temtica y la academia comienza a producir algunos trabajos
sobre el tema. Sin embargo, estos esfuerzos, que pueden ser notables individualmente, se
presentan como inconexos, ignorando paradjicamente algunos de los principios bsicos de la
interoperabilidad.
Conceptos clave
Se entiende por interoperabilidad la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y
diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener
beneficios mutuos. La interaccin implica que las organizaciones involucradas compartan
informacin y conocimiento a travs de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de
datos entre sus respectivos sistemas de tecnologa de la informacin y las comunicaciones.
As pues, la interoperabilidad no es slo una cuestin tecnolgica. Parte, por un lado, de
principios que tratan de la diversidad de componentes con la utilizacin de diversos productos
de mltiples proveedores en diferentes organizaciones pero, adems, tiene como objetivo la
definicin de polticas, normas y estndares para la consecucin de la cooperacin entre los
sistemas de diferentes organizaciones pblicas.
La interoperabilidad tiene varias dimensiones. Generalmente, se suele hacer referencia a:
-
La consecucin de una visin integral e integrada de los servicios pblicos tanto por parte
de las Administraciones Pblicas como de los beneficiarios y otros actores implicados,
independientemente del nmero de organismos o procesos que intervengan en su
confeccin final.
Metodologa
La metodologa de desarrollo de las Bases para una Estrategia Iberoamericana de
Interoperabilidad contempla las siguientes fases:
Interoperabilidad como anexo a la CIGE: La definicin de estas Bases para una Estrategia
Iberoamericana de Interoperabilidad ha requerido la adopcin de un modelo de anlisis
pluralista que permite reconocer la importancia de las circunstancias, valores y opiniones
de la pluralidad de actores implicados en el proyecto. En este sentido, ha interesado
obtener informacin que pusiera de manifiesto la diversidad de intereses presentes y la
pluralidad de perspectivas que estos intereses implican. Por ello, ha sido fundamental
completar el anlisis de contenido con la realizacin de consultas a los responsables de
Gobierno electrnico y/o interoperabilidad de los Gobiernos y Administraciones Pblicas
de Iberoamrica. Dichas consultas se han realizado a travs de la aplicacin de un
cuestionario dividido en los siguientes apartados: 1) Ideas y conceptos generales sobre
interoperabilidad, 2) aspectos estratgicos sobre interoperabilidad, 3) gobernanza de la
interoperabilidad, 4) proyectos sectoriales de interoperabilidad, 5) interoperabilidad entre
pases, 6) seguridad, 7) privacidad, normativa e identidad digital, 8) infraestructuras,
estndares y software de fuentes abiertas y 9) perspectivas y enfoque de futuro.
3) Entrevistas en profundidad a expertos internacionales en materia de interoperabilidad:
Esta tcnica ha permitido obtener informacin detallada del objeto de anlisis desde el
punto de vista de aquellos implicados en proyectos o marcos de interoperabilidad en la
regin o en otros lugares del mundo as como de acadmicos o estudiosos de dichos
proyectos. De las diferentes clases de entrevista en profundidad, se ha optado por la
entrevista abierta semi-dirigida, lo que ha permitido una ms fcil adaptacin a las personas
y circunstancias concretas. As, para cada uno de los cuatro casos se ha preparado una lista
de cuestiones a tratar con el entrevistado que ha contenido una parte comn y una parte
especfica en funcin de su mbito de especialidad.
El documento resultante, que se expone en las siguientes pginas, se estructura en los
siguientes apartados: 1) Principios inspiradores de las Bases para una Estrategia
Iberoamericana de Interoperabilidad, 2) reas clave de interoperabilidad (tcnica, semntica,
organizativa), 3) gobernanza de la interoperabilidad, 4) implantacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto de estas Bases y 5) evaluacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto de estas Bases.
digitales no debe generar restricciones o limitaciones para los ciudadanos que decidan
relacionarse con las Administraciones Pblicas por otros medios. Lo anterior es
especialmente importante en espacios transfronterizos, en la medida que existen diferentes
ritmos de acceso, as como niveles de utilizacin de los servicios de Gobierno electrnico,
de manera que las iniciativas de interoperabilidad deben incentivar la utilizacin de canales
digitales, pero sin olvidar la existencia de medios de contacto tradicionales con la
ciudadana.
2) El principio de accesibilidad se refiere al respeto a las necesidades especiales de las
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sistemas para permitir a un tercero actuar en nombre de otra persona que no tiene
capacidad de hacerlo, temporal o permanentemente, de cara a hacer uso de los servicios de
Gobierno electrnico de manera directa.
3) El principio de legalidad se concreta en el mantenimiento general de las garantas
jurdicas dentro de los intercambios digitales de la misma manera que suceden en el medio
fsico. La interoperabilidad entre diferentes Administraciones Pblicas no deja de requerir
un estricto cumplimiento de la normativa aplicable en cada caso, de forma que todos los
actores implicados en las interacciones en Internet dispongan de una efectiva proteccin de
sus derechos, siendo asimismo responsables de todas sus acciones dentro de esta
dimensin digital.
4) El principio de privacidad en el mbito de la interoperabilidad supone una atencin
una correcta acomodacin de dos dimensiones. Por un lado, los Estados participantes en
procesos de colaboracin en Gobierno electrnico pueden usar las tecnologas que estimen
ms adecuadas para satisfacer sus propias necesidades y las de los ciudadanos. Por otro
lado, la interoperabilidad requiere la promocin de estndares abiertos y del software libre,
de cara a garantizar la seguridad y la sostenibilidad del Gobierno electrnico en el futuro.
Con ello se debe evitar cualquier limitacin en el derecho de los ciudadanos a elegir las
tecnologas que desee para relacionarse con las Administraciones Pblicas. De hecho, se
debe prever el desarrollo de diferentes dispositivos digitales y electrnicos de acceso, como
el computador, la televisin digital terrestre, los telfonos celulares, as como otros que
puedan aparecer, de manera que el acceso quede garantizado independientemente de los
desarrollos tecnolgicos futuros realizados por cada pas.
7) El principio de proporcionalidad implica requerimientos de seguridad adecuados a la
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otros actores administrativos, as como a la garanta de acceso a los datos pblicos por
parte de la ciudadana. Por consiguiente, la seguridad de las comunicaciones se convierte en
un factor bsico del mantenimiento de la confianza entre los diferentes actores
participantes en interacciones que configuran la interoperabilidad, especialmente, dentro de
contextos transfronterizos.
8) El principio de conservacin supone la garanta de que los datos, informacin y
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Es un hecho que los estndares abiertos juegan un papel clave a la hora de garantizar y facilitar
la interoperabilidad as como el principio de adecuacin tecnolgica, lo que beneficia a las
Administraciones Pblicas implicadas pero, tambin, a los usuarios finales. Ello es as porque
los estndares abiertos facilitan el intercambio de informacin, promueven un mejor acceso a
los datos, reducen los costes de produccin de software, proporciona independencia sobre
sistemas hardware y sistemas operativos y limitan la formacin de monopolios de proveedores.
En definitiva, la adopcin de estndares abiertos aumenta las posibilidades tcnicas para
interoperar pero, tambin, refuerza el principio de adecuacin tecnolgica, particularmente
relevante en el front office, que no obliga al ciudadano a acceder a los servicios electrnicos a
travs de aplicaciones propietarias cuya adquisicin puede no estar al alcance de todos.
Al igual que el FLOSS, es necesario adoptar los estndares abiertos con prudencia ya que, en
algunas ocasiones, no estn siempre disponibles para todas las aplicaciones y, en otras, pueden
existir por parte de los proveedores hardware algunas limitaciones que, en cualquier caso,
tambin podran presentarse con respecto a los estndares no abiertos. En este sentido, sera
interesante fomentar los grupos de trabajo en cooperacin para establecer una relacin
unificada de estndares abiertos aceptados comnmente por las Administraciones de la regin
en los procesos de interoperabilidad.
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HTML 5 de W3C, el cual lleva asociado como una de sus caractersticas intrnsecas la
interoperabilidad.
La innovacin puede ser un valor agregado pero, principalmente, es necesario incorporar
soluciones con un grado de madurez suficiente. Por todo lo anterior, debe avanzarse hacia un
alineamiento con Internet, teniendo una visin actualizada de la evolucin tecnolgica e
incorporando paulatinamente soluciones suficientemente maduras bajo la prevalencia de la
interoperabilidad, la adaptabilidad o flexibilidad y la escalabilidad y en consonancia con las
recomendaciones por las que avanzan las instituciones tcnicas de referencia.
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Seguridad
La seguridad es un aspecto determinante para llevar a cabo la interoperabilidad. Tanto a nivel
fsico como lgico y tanto desde una perspectiva preventiva como desde un punto de vista
reactivo, la seguridad garantiza una serie de aspectos crticos para el ciudadano, para la
organizacin que gestiona la informacin as como para el resto de Administraciones con las
que se interopera y que, por tanto, comparten su informacin.
Aspectos como la privacidad, la confidencialidad o la integridad de la informacin tratada estn
ntimamente relacionados con la seguridad. La materializacin de dichos aspectos pasa
necesariamente por la existencia de confianza lo que, a su vez, requiere de unas garantas
mnimas previas que proporcionen un marco seguro para la informacin.
As pues, los intercambios deben realizarse en entornos seguros y, en este sentido, las polticas
de seguridad en el mbito de la interoperabilidad son esenciales. Garantizar la disponibilidad,
autenticidad, integridad, confidencialidad y trazabilidad de los datos, implementar sistemas de
auditoras, control de activos, control de accesos, dotar de seguridad a las comunicaciones y
operaciones, proporcionar privacidad y proteccin a nivel de datos, de aplicacin, de host y de
red, entre otros aspectos, son actuaciones fundamentales para que las instituciones puedan
llevar a cabo iniciativas de interoperabilidad.
Particularmente importante es la implementacin de medios avanzados de autenticacin e
identificacin digital con sello de tiempo, tanto para personas como para organizaciones e
instituciones, as como de la firma digital a travs de certificados provedos por autoridades
certificadoras reconocidas. En este mbito, dada la diversidad existente y la necesidad de
certificar las transacciones, deberan impulsarse grupos de trabajo que tuvieran como objetivo
lograr el reconocimiento mutuo de determinadas autoridades y certificados raz as como
implantar las infraestructuras de clave pblica o, incluso, explorar la posibilidad de crear
una autoridad certificadora iberoamericana comn.
Es ms, de cara a potenciar la identificacin exclusiva tanto fsica como electrnica, y despus
de un exhaustivo anlisis de las vulnerabilidades y riesgos asociados, podra ser interesante
explorar con precaucin la creacin de documentos con elementos electrnicos comunes
de identificacin universales, vlidos y reconocidos, como es el caso de pasaportes o visados
de carcter biomtrico.
Con respecto a la seguridad tanto en la informacin como los canales y sistemas que
intervienen en los procesos, deben implementarse algoritmos de encriptacin y asegurar los
medios tanto de transmisin como de almacenamiento. Las redes virtuales privadas (VPN)
permiten obtener garantas en cuanto a la transmisin de la informacin. As mismo, de cara al
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Interconexin
La interconexin tiene que ver con aquellas cuestiones tcnicas relacionadas con las
condiciones para la conectividad y comunicacin de equipos entre distintas organizaciones o
distintos niveles dentro de una misma Administracin (infraestructura de red, servicios de red y
mensajes).
Dada la complejidad que puede suponer la interconexin entre mltiples dominios de red con
diferentes arquitecturas, tecnologas y funciones, se requiere tanto flexibilidad como el mayor
nivel posible de estandarizacin y compatibilidad entre los protocolos de comunicaciones para
la interconexin, su evaluacin y la eleccin de aquellos que especialmente facilitan la
interoperabilidad.
Para intercomunicacin sobre protocolos para redes de rea local debe tenerse en cuenta
que la versin del sistema de direccionamiento IP mayoritariamente usada en la actualidad de
IETF -IPV4- ya tiene sucesora. La versin IPV6 tiene, de hecho, una capacidad de
direccionamiento sustancialmente mayor. En este sentido, aunque se recomienda inicialmente
utilizar IPV4, no debe perderse la perspectiva una futura migracin hacia IPV6. As, ante una
necesidad concreta y la posibilidad de adopcin de dos protocolos que sirvan a un mismo
propsito para IPV4, debera elegirse aqul que mejor se pueda adaptar a IPV6.
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Medios de acceso
Los Estados iberoamericanos deben acomodar los servicios de Gobierno electrnico para
desarrollar adecuadamente diferentes medios de relacin con la ciudadana, de manera que
incluso en los servicios transfronterizos debe mantenerse la obligatoriedad de establecer varias
vas de acceso al sector pblico. En particular, las diferentes Administraciones nacionales
deben considerar esta cuestin a la hora de elegir los servicios que se pretende convertir en
transfronterizos, de manera que los procesos integren las diferentes alternativas. La
multicanalidad y la ubicuidad de Internet adquieren, en este sentido, una gran importancia.
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Son varios los aspectos a considerar en este mbito aunque, como teln de fondo, debe
hacerse nfasis en la formulacin de polticas que permitan el acceso generalizado a Internet a
travs de distintos dispositivos y, especialmente, potenciando la oferta de servicios a travs de
los medios que estn ms al alcance del ciudadano, sin descuidar a las minoras y, por tanto
teniendo siempre presente la necesidad de reducir la brecha digital en el interior de los pases
pero, tambin, entre los Estados de la regin.
As mismo, es importante facilitar un punto de acceso/entrada nico a los diferentes
servicios que se ofrecen al usuario final. En este sentido, la interoperabilidad en el back office
debe reflejarse, finalmente, en el front office a travs de un punto nico que aglutine el acceso
a todo tipo de servicios electrnicos, independientemente de las Administraciones que
intervengan en su confeccin.
Los aspectos derivados de la ubicuidad de la web, y sus respectivos estndares y protocolos,
deberan tenerse en cuenta dadas las posibilidades de acceso tanto en computadoras de
escritorio y estaciones de trabajo como en otro tipo de dispositivos como la televisin (IPTV o
TDT) y, en especial dentro de ellos, a travs de los diversos dispositivos mviles, dado el nivel
de penetracin que stos ltimos tienen y, por tanto, las posibilidades de acceso a los mismos.
Tambin con respecto a este aspecto es de especial inters seguir los estndares y
recomendaciones de W3C tanto para web como para web mvil. La web mvil puede permitir
el acceso a un gran rango de personas que no tienen otros medios para acceder a los servicios
electrnicos, aunque se han de tener en cuenta tambin las problemticas que se pueden
plantear en el mbito de la interoperabilidad y la usabilidad. As mismo, es preciso ser
conscientes de la importancia que cobran aspectos como la ampliacin de las comunicaciones
basadas en IP para los sistemas de conversacin total para el acceso a servicios de emergencias
para personas discapacitadas o las recomendaciones WCAG 2.) que han de ser objeto de
referencia como gua de accesibilidad para el contenido web, en ausencia de un modelo
estndar para la accesibilidad en Gobierno electrnico.
En definitiva, en este mbito se han de considerar las especificaciones, estndares y protocolos
que faciliten el acceso, el uso y la interoperabilidad, poniendo especial atencin en las normas
de referencia en cuanto a los diferentes dispositivos de acceso y plataformas para los servicios
de Gobierno electrnico y las tipologas de formatos de estndares abiertos para ficheros que
favorezcan la interoperabilidad como pueden serlo XML, HTML o PNG o, para la
presentacin en terminales mviles, XHTML.
Integracin
La integracin de los elementos entronca directamente con los procesos de negocio en
Gobierno electrnico, los servicios y su gestin, incidiendo en el soporte para el intercambio
de informacin desde una perspectiva transversal.
La integracin de back offices implica la integracin de dominios de informacin. Esto
puede traer consigo problemticas que es necesario evitar, como solapamiento de
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Interoperabilidad Semntica
La interoperabilidad semntica se ocupa del significado en el uso de los datos y la
informacin y, en concreto, garantiza que el significado preciso de la informacin
intercambiada pueda ser entendido por cualquier aplicacin. Permite, en este sentido, que dos
o ms sistemas puedan intercambiar y tratar informacin interpretndolos de la misma manera,
sin posibilidad de confusin, e independientemente de que intervengan personas, instituciones
o tecnologas diferentes, de que dichos datos sean de calidad variable, provengan de distintas
fuentes o estn presentados en variados formatos o de que exista una pluralidad multilinge.
La interoperabilidad semntica viene determinada por la capacidad para la clasificacin,
relacin, interpretacin e inferencia en el mbito del conocimiento a travs de tecnologas. Su
objetivo ltimo comprendera la integracin de todos los datos posibles en un nico formato
lo que, a nivel prctico, puede conseguirse a travs de la integracin de los metadatos de todas
las fuentes de datos.
Esta segunda dimensin de la interoperabilidad comprende diversos aspectos, desde cuestiones
bsicas relacionadas con el uso y la adecuada clasificacin e interpretacin automatizada de la
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Interoperabilidad tcnico-semntica
La interoperabilidad semntica requiere de sistemas de clasificacin e indizacin de la
informacin y el conocimiento que utilicen relaciones de modelos de datos comunes de
intercambio, que estn actualizados, definidos y codificados segn estndares. Estos aspectos
adquieren un papel destacado para la reutilizacin de la informacin.
Herramientas clave en la construccin de estos sistemas y, por tanto, en la referencia y
organizacin del conocimiento, las constituyen los metadatos, datos que describen a otros
datos y dan informacin sobre los datos contenidos o recursos, y los lenguajes controlados,
listas de trminos que, entre otros aspectos, reducen las ambigedades semnticas, incrementan
la consistencia en la representacin y facilitan las bsquedas.
Entre estos ltimos, adems, tambin puede hacerse referencia a:
-
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El nivel de uso de unos u otros elementos depender del nivel que se pretenda alcanzar en el
mbito semntico. En todo caso, el uso adecuado de este tipo de herramientas es crucial para
obtener un catlogo de estndares de datos y metadatos, definiciones con lenguajes para
intercambio, equivalencias, interpretacin y transformacin de los datos entre distintas
aplicaciones y sistemas de informacin, que sea viable independientemente del hardware,
software o aplicaciones que se utilicen.
Con respeto a los metadatos, hay que tener en cuenta algunos importantes aspectos. En
primer lugar, debe considerarse la utilizacin de algunas normas estandarizadas tales como
ISO 19139 (GMD) para informacin geogrfica o ISO 15836:2003 (Dublin Core) para la
descripcin en dominios cruzados.
En segundo lugar, se recomienda la construccin de elementos que aseguran identidad; es
decir, que garantizan que todo es identificable unvocamente a travs de identificadores nicos
para los recursos (URI e IRI -Internationalized Resource Identifiers-). Estos elementos
permitirn la utilizacin de enlaces entre datos, en los que toma relevancia la descripcin de los
datos, la no ambigedad y la clasificacin adecuada en las estructuras semnticas.
Sobre estos elementos se asentara la capa que permite que un documento sea autodescriptivo,
a travs de metadatos y a partir del uso de metalenguajes extensibles de etiquetas para el
intercambio de datos estructurados (XML) y espacios de nombres que representan un
conjunto de nombres, dentro de la estructura de datos en la que est definido. Cada uno realiza
una definicin formal de palabras reservadas en su sintaxis y un esquema (XMLSchema) para
describir la estructura y restricciones de los documentos XML, lo cual permite la creacin y
uso de metadatos y promueve la interoperabilidad sintctica de los mismos as como la
integracin con otros estndares XML.
Algunos de los elementos utilizados con estos fines, basados en XML, son XML Schema
(esquema asociado para la descripcin de su estructura), XML Schema Definition - XSD
(herramienta para la definicin de esquemas para los modelos de datos), XSLT (para la
transformacin de documentos XML), RDF (marco de descripcin de recursos para metadatos
que permite realizar aserciones) o UML (como lenguaje unificado de modelado). Es altamente
recomendable el uso de estndares abiertos basados en XML compatibles entre s, por las
amplias posibilidades que ofrece de cara a la interoperabilidad.
Por lo que se refiere a los modelos de metadatos, entre los ms utilizados, se encuentran
Dublin Core ISO 15836:2009- o SKOS para la representacin de vocabulario controlado
estructurado como los tesauros o las taxonomas.
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En este sentido, los metadatos son de gran importancia para los marcos de descripcin de
recursos que permitan poder realizar aserciones (RDF) y su esquema (RDFS) que
proporcionan los elementos bsicos para la descripcin de vocabularios, formando esta capa
de datos una capa de aserciones que permite la interoperabilidad a nivel semntico, la
clasificacin y descripcin de objetos, asociacin de tipos con recursos y links, definicin de
vocabularios que pueden ser referenciados por URI y afirmaciones sobre objetos con URI.
Adicionalmente, a travs de lo que se denomina linked data (abierto, modular y escalable), se
podran relacionar los recursos por medio de sus propiedades, lo que podra servir como base a
la capa que enriquece la informacin con la ontologa. Para ello podran utilizarse diversos
lenguajes tales como OWL (Ontology Web Language), OWL-S (Lenguaje de Ontologas para
Web Services) o WSMO (Web Service Modeling Ontology) para su modelado y RIF (Rule
Interchange Format) para el intercambio de reglas. Hay que tener tambin en cuenta, en este
mbito, la existencia de lenguajes de bsqueda y consulta como SPARQL que dan mayor
riqueza a la ontologa.
En relacin a las ontologas web, la nueva versin del estndar OWL (OWL 2) de W3C
facilita la gestin e integracin de datos y conecta la web del conocimiento con la web de
datos. Basado en la primera versin de OWL, ha sido diseado para cubrir necesidades de la
gestin de la informacin, modelado de dominios y representacin de conocimiento. W3C
hace mencin en este aspecto tambin a una futura posible integracin que podra venir dada
mediante bus RDF (RDF Data BUS) y que permitira el desarrollo de nuevas aplicaciones.
En trminos ms generales, no hay que olvidar que la estandarizacin debe ser sinnimo de
colaboracin y tambin en este mbito este trmino es crucial, no slo para establecer criterios
sobre los que construir estructuras reutilizables semnticamente, sino para alcanzar la identidad
de significados. Los catlogos y normas para la identidad y estructura semntica son
fundamentales y no slo deben crearse, reutilizarse y mantenerse sino, tambin, difundirse para
que sirvan de modelo y aplicacin general. En definitiva, se debe utilizar una metodologa que
permita desarrollos sistematizados y totalmente documentados.
En este sentido, la creacin de normas sistemticas para estandarizar informacin es clave
al igual que lo es el modelado estndar de datos, la homogeneizacin de formatos de
documentos y mecanismos para establecer, diseminar y reformar definiciones comunes, la
utilizacin de especificaciones formales de estructuras de datos, los esquemas de
clasificaciones, los directorios jerrquicos y los diccionarios. Su disponibilidad para la
reutilizacin a travs un registro y repositorio permitira, adems, tener un punto nico de
referencia.
En este campo, como ya se ha avanzando, la utilizacin de estndares basados en XML es
muy apropiada. En lo que respecta al intercambio de documentos, por ejemplo, son
recomendables determinados estndares y formatos para su intercambio, como el estndar
abierto ISO 19005-1:2005 (PDF/A) o ISO/IEC 32000-1:2008 (PDF) que permite, incluso la
firma digital, o el formato para documentos de texto para posterior procesamiento ISO/IEC
26300:2006 (ODF), estndar abierto basado en XML.
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Interoperabilidad idiomtico-semntica
Por su especial relevancia para el contexto iberoamericano, se hace necesario abordar de
manera separada un importante aspecto: El plurilingismo y su relacin con la
interoperabilidad semntica.
No cabe duda de que la interoperabilidad semntica constituye un prerrequisito para una
integracin de los servicios, en diversas lenguas, y su puesta a disposicin para el usuario final.
En Iberoamrica, ello es fundamental porque, a pesar de que en la mayora de los pases de la
regin, el espaol es la lengua oficial, en este idioma un mismo vocablo puede tener muy
diferentes interpretaciones dependiendo del territorio en el que se utilice. Este hecho tiene
enormes implicaciones en trminos de interoperabilidad y, en concreto, de estandarizacin de
los datos porque muestra que para ofrecer servicios pblicos regionales o transfronterizos no
es suficiente con hablar un mismo idioma. Es, tambin, necesario conocer las convenciones en
cuanto al mismo, derivadas del mbito geogrfico en el que se practica.
Obviamente, a lo anterior hay que aadir la utilizacin de otras lenguas (oficiales, como el
portugus, o no oficiales, como las presentes en diferentes Estados) que complican la puesta
en marcha de iniciativas de interoperabilidad en la regin.
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Interoperabilidad Organizativa
La interoperabilidad organizativa se refiere a la definicin de los objetivos y contenidos de los
procesos de las organizaciones implicadas en la prestacin de servicios digitales o de iniciativas
de cooperacin e integracin de back offices. En concreto, la interoperabilidad organizativa
pretende superar los obstculos organizativos, as como ser capaz de integrar los flujos de
procesos inter e intra-organizativamente para lograr servicios digitales que requieren la
intervencin de dos o ms agencias gubernamentales. La interoperabilidad organizativa asegura
la coordinacin y alineamiento de los procedimientos administrativos que intervienen en la
provisin de servicios de Gobierno electrnico. El objetivo de la interoperabilidad organizativa
consiste en lograr la colaboracin de organizaciones que desean intercambiar informacin,
incluso manteniendo ciertas diferencias en sus estructuras administrativas internas y procesos
de Gobierno.
En la dimensin organizativa de la interoperabilidad los Estados iberoamericanos buscarn
soluciones orientadas a lograr las sinergias necesarias entre los flujos de procesos, las
estructuras organizativas, los liderazgos y las personas y la normativa relevante de las diferentes
Administraciones intervinientes en dinmicas de colaboracin tecnolgica. Asimismo, la
interoperabilidad organizativa se orienta hacia la consecucin de intercambios de informacin
transfronterizos y servicios pblicos iberoamericanos fundamentados en la existencia de
informacin procedente de fuentes situadas en niveles administrativos distintos, dentro de
diferentes pases, as como en la combinacin de servicios pblicos bsicos construidos de
manera coordinada por las Administraciones Pblicas de diferentes Estados.
Procesos
Los servicios pblicos se componen de procesos administrativos o secuencias de actividades
que se han de completar para generar el servicio pblico que reciben los ciudadanos. La
participacin de diferentes agencias gubernamentales en la creacin de un servicio implica la
necesidad de establecer ciertas pautas comunes en el diseo de las actividades que se han de
desarrollar ex novo para llevar a cabo los procesos administrativos. Por otro lado, las
Administraciones Pblicas que intervienen en la prestacin de servicios de Gobierno
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Estructuras administrativas
Los servicios pblicos son responsabilidad de organismos que cuentan con una estructura
organizativa interna, que se manifiesta en una cultura administrativa, as como unas
necesidades y capacidades propias para la accin. Las estructuras administrativas representan
relaciones, comunicaciones y procesos de adopcin de decisiones, de manera que las
Administraciones Pblicas suelen incorporar diferencias en su concrecin, sobre todo, cuando
se trata de diferentes pases. Los Estados iberoamericanos cuentan con sistemas
administrativos con una elevada variabilidad, por lo que las posibilidades para lograr una
convergencia interna en los sistemas de relaciones, comunicaciones y procesos de adopcin de
decisiones son siempre limitadas.
La interoperabilidad organizativa pone el acento en el desarrollo de servicios de Gobierno
electrnico que puedan superar las limitaciones derivadas de las divergentes estructuras
administrativas de las agencias que se encuentran al frente de aqullos. En este caso es
necesario identificar de una manera lo ms ntida posible quines son los responsables de los
servicios pblicos, cmo se adoptan las decisiones relativas a ellos, cules son las relaciones
internas y externas necesarias para su implementacin y cmo es la comunicacin entre los
actores relevantes en esas dinmicas.
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Liderazgo y personas
La interoperabilidad organizativa tambin est ligada a la existencia de personal capacitado
dentro de las instituciones pblicas responsables de los servicios pblicos en una dimensin
intergubernamental. La interoperabilidad organizativa se sustenta en un liderazgo ligado a
directivos TIC con unas competencias y conocimientos adecuados a las necesidades derivadas
de responsabilizarse de procesos en los que intervienen diferentes agencias gubernamentales.
En los servicios de carcter transfronterizo se espera que el liderazgo directivo TIC sea todava
ms importante, en la medida que ha de colaborar con expertos de otras nacionalidades y, por
consiguiente, con unas competencias y conocimientos, en cierta medida, divergentes. El
establecimiento de requerimientos mnimos para el liderazgo de proyectos de Gobierno
electrnico transfronterizos supone una oportunidad para facilitar el desarrollo armonizado de
este tipo de perfiles profesionales dentro de la regin.
Pero no slo se produce liderazgo a travs de la accin de los responsables tecnolgicos de
los proyectos sino, tambin, mediante los gerentes de los servicios pblicos (de salud,
educativos, aduaneros, tributos, etc.) involucrados. En este caso, los directivos de servicios
sectoriales no slo deben contar con la capacidad de gerenciar adecuadamente sus mbitos de
actividad sino, tambin, disponer de las habilidades necesarias para posicionarse
adecuadamente junto a los directivos TIC en proyectos de colaboracin con otras agencias. Al
mismo tiempo, han de capacitarse para atender las necesidades derivadas de la participacin en
proyectos de Gobierno electrnico transfronterizos, que requieren ampliar la perspectiva sobre
la naturaleza de los servicios prestados y los diferentes usuarios a los que se orientan.
Lo anterior deriva en la necesidad de identificar un nuevo liderazgo por parte de directivos
hbridos que faciliten la consecucin de proyectos de interoperabilidad. El carcter hbrido de
estos nuevos directivos les hace aunar los conocimientos y capacidades gerenciales
tradicionales de la gestin pblica directa (estrategia, personal, organizacin, etc.), junto con los
de gestin de redes dentro de las distintas reas de polticas pblicas (sanidad, educacin, etc.)
y la adecuada direccin de sistemas de informacin dentro de la dimensin tecnolgica de la
organizacin. De hecho, la consolidacin de este tipo de perfiles profesionales dentro de las
Administraciones Pblicas es un elemento esencial para la colaboracin entre organizaciones
que basan cada vez ms su trabajo en el intercambio de informacin y conocimiento.
En el mbito del capital humano tambin se ha de mencionar la disponibilidad de empleados
pblicos con la necesaria capacitacin para desarrollar proyectos de Gobierno electrnico con
participacin de agencias de diferentes pases. De la misma manera que en la vertiente del
liderazgo, el personal con perfil tecnolgico debe acompaarse de personas que participen en
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la prestacin de los servicios sectoriales, de manera que se puedan consolidar equipos hbridos,
facilitando la atencin a todos los requerimientos para mejorar la vertiente intergubernamental
de los servicios digitales, sobre todo, en proyectos en los que participan diferentes pases.
Todo lo anterior requiere establecer procesos de capacitacin ad hoc ligados a los proyectos
de Gobierno electrnico transfronterizos, de cara a lograr una convergencia de competencias
directivas, as como de conocimientos tcnicos y profesionales necesarios para la colaboracin.
Dentro de esta dimensin, la generacin de estndares formativos a nivel de todos los Estados
iberoamericanos desempea un papel necesario en la consolidacin de un espacio comn de
iniciativas intergubernamentales de Gobierno electrnico, as como el sustrato indispensable
para liderar iniciativas de alcance para toda la regin.
La formacin del personal directivo debera estar guiada por competencias profesionales y
gerenciales que anen las diferentes vertientes necesarias para promover proyectos de
interoperabilidad. En concreto, la capacitacin recibida por los directivos pblicos de los
Estados iberoamericanos debera potenciar habilidades para integrar la direccin de la
reingeniera de procesos, el conocimiento sobre el funcionamiento de la estructura
administrativa, la orientacin hacia los ciudadanos, as como la adopcin estratgica de las
tecnologas en la organizacin dentro de entornos complejos en los que la informacin y
conocimiento se convierten en recursos bsicos. Asimismo, ese esquema de habilidades
hbridas debera incorporarse progresivamente en las actuaciones de capacitacin del conjunto
del personal de las Administraciones Pblicas de los Estados iberoamericanos, de cara a apoyar
los proyectos de interoperabilidad en el Gobierno electrnico.
Normativa
La interoperabilidad organizativa tambin debe contar con el componente jurdico, en la
medida que los servicios se encuentran ligados a una normativa que regula su funcionamiento
y condiciona su prestacin, singularmente, en entornos intergubernamentales. Los Estados
iberoamericanos cuentan con su propio marco legal de cara a la prestacin de servicios
pblicos y el intercambio de informacin entre organizaciones, de manera que las
incompatibilidades entre las legislaciones nacionales se convierte en una de las potenciales
barreras para desarrollar proyectos transfronterizos de Gobierno electrnico. En particular, la
interoperabilidad organizativa requiere que se establezcan por adelantado criterios y plazos
claros para evitar dilaciones en la implantacin de iniciativas por posibles incompatibilidades
legales.
La normativa sobre identidad digital es uno de los aspectos bsicos para desarrollar servicios
transfronterizos. Dado que se trata de uno de los mbitos donde los Estados iberoamericanos
cuentan con mayores divergencias, la normativa sobre identidad digital de las personas tendra
que lograr un mnimo comn denominador a partir del cual se puedan desarrollar iniciativas
basadas en el reconocimiento mutuo de dos o ms pases a sus correspondientes legislaciones
sobre esta materia.
No es menos importante la existencia de legislaciones diversas sobre privacidad de los
ciudadanos y proteccin de los datos personales. El intercambio de datos e informacin
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GOBERNANZA DE LA INTEROPERABILIDAD
La colaboracin en Gobierno electrnico entre los Estados iberoamericanos se ha de
consolidar a travs de mecanismos de gobernanza de la interoperabilidad. La gobernanza
de la interoperabilidad se refiere a las dimensiones de la colaboracin en materia de Gobierno
electrnico, en otras palabras, se utiliza para identificar los principales mbitos que deben
considerar los acuerdos entre Gobiernos que participan en los procesos de interoperabilidad,
incluyendo los espacios de dilogo donde definir dichos acuerdos, as como los mecanismos de
colaboracin institucional para llevarlos a efecto. En suma, el propsito de la gobernanza de la
interoperabilidad consiste en identificar y remover las potenciales barreras, incluyendo las
polticas, legislativas, gerenciales, econmicas, culturales y otras, para agregar los servicios
pblicos y compartir informacin entre diferentes agencias gubernamentales.
En el caso de los Estados iberoamericanos, existen diferentes dimensiones a tener en cuenta en
el mbito de la gobernanza de la interoperabilidad. En primer lugar, se debe considerar la
existencia de diversas estrategias para desarrollar la interoperabilidad en el Gobierno
electrnico, que se ven concretadas en objetivos definidos a nivel nacional. La dimensin
institucional de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la existencia de organismos
administrativos variados que lideran el Gobierno electrnico en los pases de la regin. De la
misma manera, se han de observar factores legales, econmicos y gerenciales como
fundamentales para desarrollar la interoperabilidad desde una perspectiva regional. Todo ello
inspira el establecimiento de mecanismos que faciliten la gobernanza de la interoperabilidad,
considerando su dimensin poltica, dentro de un mbito regional con amplia diversidad y
pluralidad de visiones, actores y niveles administrativos.
Estrategias y objetivos
Los Estados iberoamericanos cuentan con estrategias y objetivos diferenciados para el
desarrollo de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico, si bien tambin se pueden
identificar importantes aspectos comunes. La vertiente estratgica supone que los responsables
nacionales definen sus propias prioridades sobre el desarrollo del Gobierno electrnico, as
como en las maneras de colaborar con otras instituciones de Gobierno nacionales e
internacionales en la materia, independientemente de que hayan plasmado esa voluntad en
directrices polticas, documentos marco o legislacin nacional. En todos los casos existe
acuerdo en entender la interoperabilidad como una de las vas esenciales para mejorar el
Gobierno electrnico y facilitar una mejora coordinada de los servicios prestados a la
ciudadana.
La visin estratgica se considera esencial en la gobernanza de la interoperabilidad ya que los
avances conjuntos en la orientacin del Gobierno electrnico requieren atender las prioridades
sealadas en cada uno de los pases de la regin, buscando al mismo tiempo una sntesis
generalmente asumible. Es por ello que los Estados iberoamericanos sern capaces de definir
estrategias nacionales autnomas, pero subrayando al mismo tiempo aspectos que puedan ser
compartidos tanto dentro como fuera de las fronteras administrativas nacionales, de manera
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Estructuras institucionales
En los Estados iberoamericanos se cuenta con organismos nacionales que se encargan del
impulso y promocin de las polticas e iniciativas de interoperabilidad en el Gobierno
electrnico. Por un lado, existen organismos centralizados que se sitan dentro de algn
ministerio, siempre entre los ms relevantes (tales como Presidencia, Finanzas Economa,
Planeamiento, Tecnologas, etc.), asumiendo la direccin de las actuaciones ligadas con la
interoperabilidad del Gobierno electrnico dentro del mbito federal o nacional. Por otro lado,
algunos pases tambin cuentan con determinados organismos que pretenden alcanzar
acuerdos con entes regionales o locales de cara a colaborar en la prestacin de servicios
pblicos o intercambiar informacin, as como desarrollar labores de coordinacin en las
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diferentes dimensiones del Gobierno electrnico. As, una mnima colaboracin institucional
se hace necesaria para promover la interoperabilidad dentro de un espacio administrativo
transfronterizo.
La gobernanza de la interoperabilidad en los Estados iberoamericanos requiere la
colaboracin entre los organismos nacionales ya existentes en materia de impulso del
Gobierno electrnico, teniendo en cuenta la fragmentacin vertical de los sistemas polticoadministrativos nacionales, sobre todo, en aquellos casos con sistemas federales o muy
descentralizados. La gobernanza de los procesos de Gobierno electrnico transfronterizos se
debe insertar en dinmicas cooperativas que han de preservar la autonoma e independencia de
las instituciones nacionales, al mismo tiempo que sugieren una colaboracin inter-conectada
para que se puedan adoptar acuerdos de manera mancomunada, sin reducir la capacidad de
control y soberana de los agentes nacionales intervinientes en cada proceso. Este tipo de
dinmicas de colaboracin institucional requiere de un alto nivel de dinamismo en el sistema de
relaciones intergubernamentales que se establezca entre los organismos pblicos participantes.
Al mismo tiempo, tambin es necesario que se facilite la coordinacin de abajo a arriba con las
entidades municipales y regionales. En la medida que se disponga de organismos de
coordinacin de los diferentes niveles administrativos dentro de cada pas, tambin ser
deseable que puedan facilitar una visin desde la base para enriquecer los acuerdos a desarrollar
posteriormente en instancias internacionales. Con ello, adems de lograr una mejor
acomodacin de los intereses de cada pas en procesos de gobernanza de la interoperabilidad,
se facilitar que los planteamientos ms locales puedan sustentar los acuerdos adoptados en
otros niveles de decisin superiores. Asimismo, se permitir una mayor rapidez a la hora de
difundir los avances a lograr por las instancias que operan en inters de cada una de las
naciones de la regin.
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(CEPAL, CLAD, OEA) en las que se aborden cuestiones relacionadas con la modernizacin
de las Administraciones Pblicas y la innovacin en el Gobierno electrnico. Lo anterior con el
objeto de institucionalizar una perspectiva intergubernamental en la difusin de las TIC dentro
de los sectores pblicos iberoamericanos y generar espacios de encuentro en los que debatir y,
en su caso, aprobar posiciones y propuestas comunes y todos los documentos o estndares que
sus miembros decidan como necesarios.
Los mecanismos de colaboracin sern tambin decisivos para extender en la regin una
perspectiva intergubernamental sobre el Gobierno electrnico y promover la gobernanza de la
interoperabilidad. Los Estados iberoamericanos podran crear un Observatorio Digital para
la Interoperabilidad en Iberoamrica, que tendra como funciones las de establecer un
espacio de encuentro entre los responsables de las Administraciones Pblicas de la regin,
empleados pblicos, acadmicos, consultores, empresas, organizaciones sin fines de lucro y
ciudadanos que cuenten con inters en colaborar en la innovacin del Gobierno electrnico.
En particular, dicho observatorio se encargara de conectar a las instituciones pblicas, integrar
informacin procedente de los diferentes pases, identificar propuestas de mejora, estudiar la
evolucin del fenmeno y medir sus resultados. Junto a lo anterior, tambin acompaara la
gobernanza de la interoperabilidad que se concretar mediante otros mecanismos
colaboracin.
La difusin de buenas prcticas (benchmarking) y el aprendizaje a travs de ellas
(benchlearning) son instrumentos indispensables para promover el desarrollo de la
interoperabilidad dentro de la regin. La gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno
electrnico requiere compartir el conocimiento sobre las experiencias implantadas y los
acuerdos multilaterales necesarios para llevarlos a cabo. Asimismo, se prev la posibilidad de
instaurar unos Premios Iberoamericanos de Interoperabilidad que permitan reconocer las
experiencias ms sobresalientes y, en especial, aquellas que tengan por objeto el fomento de
una visin lo ms coordinada posible del Gobierno electrnico desde una perspectiva
transfronteriza. Junto a ello, la implicacin de las universidades y la financiacin de
proyectos de investigacin bsica y aplicada sobre interoperabilidad en el Gobierno
electrnico tambin resulta imprescindible de cara a lograr un desarrollo regional coordinado.
En cierta medida ligado a lo anterior se debera establecer una autoridad de certificacin o un
sistema de certificacin digital iberoamericano que permita el reconocimiento de las
iniciativas nacionales en esta materia. La puesta en marcha y desarrollo de proyectos de
interoperabilidad en el Gobierno electrnico requiere una actuacin conjunta en materia de
certificacin e identidad digital, especialmente, en lo que respecta a la posibilidad de prestar
servicios digitales transfronterizos. En consecuencia, y en lnea con los acuerdos existentes en
esta materia entre Espaa y Portugal, el resto de los Estados iberoamericanos tendran que
inscribir sus propias iniciativas nacionales dentro de unos lineamientos que permitan el
reconocimiento de otros pases, de cara a beneficiar a sus respectivos ciudadanos de las
ventajas derivadas de este tipo de acuerdos internacionales.
Otro de los instrumentos a desarrollar ser la creacin de comunidades de prcticas ligadas a
la interoperabilidad en el Gobierno electrnico. Los responsables de Gobierno electrnico de
las Administraciones nacionales debern fomentar la consolidacin de comunidades de actores
implicados en la gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico, de cara a
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Los datos no estn digitalizados y, cuando lo estn, no cuentan con calidad, consistencia y
disponibilidad.
Por otro lado, existe una serie de dificultades, de alcance ms general, entre las que cabe
mencionar las siguientes:
-
No hay una poltica de gestin de la informacin pblica. Es ms, no suele haber inters en
transparentar la informacin porque todava impera en las Administraciones de la regin la
visin de que la informacin es poder lo que da lugar a frecuentes manipulaciones de la
informacin con finalidades polticas. Esta realidad nacional se agrava cuando las iniciativas
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La planificacin de la implantacin
La amplitud y complejidad de las cuestiones abordadas en estas Bases requiere, por un lado,
disear proyectos de implantacin especficos para los diferentes sectores clave en trminos de
cooperacin iberoamericana, tales como los ya reseados, y, por el otro, tomar decisiones
acerca de diferentes cuestiones relacionadas con dichos proyectos. En concreto, las siguientes
acciones son fundamentales de cara a facilitar la implantacin de las iniciativas que promueven
las Bases:
1) Contactos previos: Es ms fcil poner en marcha iniciativas de interoperabilidad en
aquellos contextos donde ya existe una experiencia de cooperacin entre pases, aunque sea
en mbitos diferentes al Gobierno electrnico. Puesto que la colaboracin, aunque no sea
tecnolgica, implica, necesariamente, compartir informacin, en estos casos, se habrn ya
puesto en marcha algunos mecanismos y prcticas as como se habrn empezado a
interiorizar algunos hbitos que pueden ser de gran utilidad en relacin a los proyectos de
interoperabilidad.
No importa que dichas experiencias de colaboracin sean bilaterales. De hecho, a pesar de
que unas Bases de estas caractersticas incentivan la multilateralidad, es prctico empezar
por proyectos de carcter bilateral que, a pesar de no ser siempre eficientemente escalables,
permiten ir afinando los instrumentos, obteniendo buenas prcticas y consolidando la
cultura de cooperacin.
Sin embargo, las colaboraciones formales previas no deben limitar las posibilidades de
interoperar. De hecho, existen en Iberoamrica diferentes espacios de encuentro entre
pases que podran constituirse en entornos propicios para fomentar el dilogo y explorar
las posibilidades de cooperacin regional en Gobierno electrnico. Las conferencias
iberoamericanas de ministros o las actividades de formacin del Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD), los encuentros o reuniones ministeriales de
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La evaluacin de la eficacia
La evaluacin de la eficacia se preocupa de en qu medida se han alcanzado los objetivos del
proyecto, independientemente de los medios o recursos utilizados. No debe ser confundida
con la evaluacin del impacto porque, a pesar de que la metodologa entre ambos tipos de
valoracin es muy similar, la primera tiene en cuenta, nicamente, a los beneficiarios/usuarios
directos mientras que la segunda analiza los efectos del proyecto sobre el conjunto de la
poblacin. Otros aspectos diferenciadores hacen que la evaluacin de impacto sea ms
completa porque 1) valora los resultados tanto positivos como negativos de la iniciativa, 2)
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considera tanto lo que estaba previsto como lo que no estaba previsto y 3) recoge las
consecuencias de la actuacin a largo plazo.
Hay algunas consideraciones a realizar en relacin a la evaluacin de la eficacia de iniciativas de
interoperabilidad. En primer lugar, puesto que los proyectos suelen definir metas intermedias
(resultados parciales relacionados con los procesos) y objetivos finales (resultados definitivos)
ser conveniente identificar, por un lado, indicadores que midan el progreso de la iniciativa, y
por tanto permitan una evaluacin continuada de la misma, e indicadores de logro. En segundo
lugar, hay que tener en cuenta, que la seleccin de parte de los indicadores tiles de cara a
medir la eficacia de una iniciativa de interoperabilidad regional depender del mbito en que
dicha iniciativa se haya desarrollado. De este modo, proyectos iberoamericanos en comercio,
aduanas o seguridad debern valorarse siguiendo criterios diferentes. Finalmente, la medida de
la eficacia de una iniciativa de interoperabilidad incluye tanto efectos tangibles como
simblicos. Estos ltimos tienen que ver con las percepciones y actitudes de los individuos y
organizaciones implicados en la actuacin. Por tanto, ser necesario tambin llevar a cabo
evaluaciones de la satisfaccin de los stakeholders si se quiere obtener una medida completa de
la eficacia de un programa.
Las cualidades ms relevantes que deben satisfacer los indicadores que se definan para medir la
eficacia son:
-
La objetividad: El indicador debe definirse de modo que su clculo pueda realizarse sin
ambigedad sobre las magnitudes observables.
La univocidad: Una variacin del indicador debe entenderse, sin equvoco alguno, como
una alteracin del proyecto evaluado.
La fidelidad: Si el indicador presenta un sesgo con respecto al concepto que expresa, debe
mantenerlo constante para todos los sistemas sobre los sistemas sobre los cuales est
definido.
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En este sentido, algunos de los indicadores de carcter general susceptibles de ser utilizados
para evaluar esta dimensin pueden hacer referencia a:
-
Indicadores de logro1:
o Nmero de procedimientos rediseados (por pas y en total).
o % de procedimientos rediseados sobre el total de procedimientos requeridos (por
pas y en total).
o Nmero de procedimientos eliminados (por pas y en total).
o % de procedimientos eliminados sobre el total de procedimientos existentes antes
de la puesta en marcha de la iniciativa de interoperabilidad (por pas y en total).
o Nmero de horas ahorradas a cada una de las Administraciones participantes como
consecuencia de la iniciativa de interoperabilidad.
Algunos de los indicadores propuestos hacen referencia al diseo de un nuevo servicio. Estas mediciones no
siempre sern adecuadas. nicamente ser as en el caso de que el objeto de la colaboracin entre pases d lugar
al diseo efectivo de un nuevo servicio al ciudadano/organizacin/empresa. Ya ha sido sealado con anterioridad
que esta circunstancia, en el mbito de la interoperabilidad iberoamericana, no siempre acontecer.
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o Nmero de solicitudes (por pas y total) del nuevo servicio a travs del front office
(el origen de la transaccin se encuentra en un ciudadano, organizacin o empresa).
o Nmero de solicitudes (por pas y total) del nuevo servicio a travs del back office
(el origen de la transaccin se encuentra en una de las Administraciones Pblicas
participantes).
o Nmero de lenguas en las que se ofrece el nuevo servicio.
o Nmero de horas ahorradas al beneficiario/usuario final.
o % de la poblacin beneficiaria de la iniciativa (por pas y total).
Por lo que se refiere a la valoracin de la satisfaccin con la iniciativa, es importante remarcar
que los proyectos de interoperabilidad involucran a diferentes grupos de actores. As mismo, el
usuario/beneficiario
tradicional
de
los
planes
de
Gobierno
electrnico
(ciudadanos/organizaciones/empresas) no siempre va a conocer con exactitud o percibir los
beneficios que dichos proyectos implican, dadas las caractersticas intrnsecas de los mismos.
Por ello, es imprescindible evaluar su satisfaccin pero, tambin, la de los distintos
stakeholders que, en iniciativas iberoamericanas de interoperabilidad, incluiran:
-
Ciudadanos/organizaciones/empresas.
Para poder evaluar la satisfaccin de los diferentes grupos de stakeholders, deben considerarse
dos elementos clave: Por un lado, las expectativas que la actuacin en materia de
interoperabilidad les ha generado y, por el otro, su experiencia concreta con la iniciativa (tanto
si es slo a nivel del back office como si, tambin, incluye intervenciones en el front office),
variables que, a su vez, estn determinadas por:
-
La aptitud o capacidades del stakeholder para asumir el uso de las TIC en su relacin con la
(otra) Administracin Pblica. En referencia a individuos (como los ciudadanos o los
empleados pblicos), entre otros aspectos, esta variable suele depender del nivel educativo,
el tipo de formacin y la edad. A nivel institucional, la capacidad de la organizacin estar
en funcin de su tamao, de la dimensin del departamento de sistemas de informacin (si
es que existe), de los recursos disponibles o del grado de centralizacin/descentralizacin.
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La actitud o predisposicin del stakeholder para asumir el uso de las TIC en su relacin
con la (otra) Administracin Pblica que, en trminos generales, puede depender de la
facilidad de uso percibida, de la cantidad de tiempo que se dedica a la puesta en marcha del
proyecto de interoperabilidad, de los costes esperados (no slo econmicos sino, tambin,
humanos y organizacionales) o de la utilidad percibida.
La confianza o percepcin que tiene el stakeholder sobre las caractersticas que posee el
objeto o proceso en el cual se desea confiar. Esta variable suele estar en funcin de las
estrategias de comunicacin y formacin utilizadas as como, en el caso concreto del
entorno de las Administraciones Pblicas, del liderazgo y compromiso poltico-tcnico
percibido.
La evaluacin de la eficiencia
Cuando se utiliza el trmino eficiencia, con l se hace referencia a la relacin que existe entre
los recursos o inputs de cualquier clase empleados en la realizacin de una actividad (recursos
humanos, materiales o financieros, por ejemplo) y los resultados obtenidos o outputs. Valorar
el nivel de eficiencia, consecuentemente, tiene como objetivo conocer el grado de optimizacin
de los medios utilizados en relacin a los objetivos propuestos. En el campo de la
interoperabilidad, la evaluacin de la eficiencia es, bsicamente, una evaluacin de la
rentabilidad econmica del proyecto ejecutado; es decir, una evaluacin centrada en el coste de
la actuacin en relacin a los resultados que consigue.
A grandes rasgos, pueden realizarse tres tipos de evaluacin econmica:
1) Anlisis coste-beneficio: Es el mtodo clsico y consiste en la comparacin de los
beneficios (tangibles e intangibles) y los costes (directos e indirectos) de un proyecto de
interoperabilidad, ambos expresados en medidas monetarias.
2) Anlisis coste-eficacia: Este segundo procedimiento, tambin denominado anlisis costeefectividad, se diferencia del anterior en que no precisa que los costes y los beneficios estn
expresados en la misma unidad de medida.
3) Anlisis coste-utilidad: Se trata del tipo de evaluacin econmica ms difcil de llevar a
cabo y compara y valora la relacin existente entre los costes, expresados en unidades
monetarias, y los resultados, entendidos stos como las utilidades percibidas por el
stakeholder de forma subjetiva, lo que implica tener en cuenta el punto de vista del valor
que los individuos u organizaciones implicadas en la iniciativa de interoperabilidad le
otorgan a los objetivos que sta persigue.
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Algunos de los costes a los que los proyectos de interoperabilidad pueden dar lugar incluyen:
-
Coordinacin y gestin (que hace referencia al coste adicional de ponerse de acuerdo con
otras instituciones pblicas nacionales que tienen diferentes maneras de funcionar y
distintas prcticas y cultura administrativa).
Inversin en formacin.
Costes generados por la resistencia al cambio tanto de los empleados pblicos como de la
estructura en su conjunto.
Por su parte, dichos costes pueden contrastarse con, entre otros, los siguientes beneficios:
-
Reduccin de papel.
Incremento de productividad.
Disminucin de tiempos.
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La evaluacin de la pertinencia
Este tercer tipo de evaluacin hace nfasis en la valoracin de la adecuacin de los resultados y
los objetivos de la iniciativa al contexto en el que se realiza. La pertinencia es, en realidad, una
cuestin de utilidad que permite situar el proyecto de interoperabilidad en un marco mucho
ms global, como puede ser un plan de Gobierno electrnico nacional de mayor alcance o una
estrategia de colaboracin/integracin regional en diferentes campos.
Dada la heterogeneidad en materia tecnolgica pero, as mismo, en relacin a la cultura
administrativa de los pases, los recursos de los que disponen y la prioridad otorgada al
Gobierno electrnico, entre otras cuestiones, la valoracin de este criterio, que normalmente se
realizar a travs de mtodos cualitativos de recopilacin de la informacin, es clave. Si bien las
Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad persiguen objetivos comunes,
identificados colaborativamente y que pueden satisfacer necesidades colectivas, la motivacin
de los pases para firmar acuerdos de cooperacin en este mbito depender, en gran medida,
de la percepcin que cada uno de ellos tenga de hasta qu punto dicho acuerdo est en
armona con las prioridades del pas en cuestin y, por ende, de su sociedad.
La evaluacin de la equidad
Todo proyecto de Gobierno electrnico, y consecuentemente tambin las iniciativas de
interoperabilidad, debera incluir actuaciones que persiguieran la reduccin de la brecha digital,
muy presente en los pases de Iberoamrica, promoviendo la inclusin de los colectivos ms
desfavorecidos tales como las personas con discapacidad, los habitantes de zonas rurales o las
clases ms pobres. En este sentido, debe favorecerse el acceso a los servicios electrnicos,
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La evaluacin de la sostenibilidad
Este concepto se asocia a las perspectivas de duracin y persistencia de los resultados de la
iniciativa, una vez finalizado el perodo de implantacin, a travs del tiempo. De alguna
manera, la evaluacin de la sostenibilidad es la prueba final del xito de un proyecto de
interoperabilidad porque valora si sus beneficios (para cada pas, a nivel regional) permanecen a
pesar de que puedan producirse cambios tcnicos, polticos o del entorno.
En realidad, la sostenibilidad de los beneficios est en ntima relacin con la sostenibilidad de
los acuerdos de colaboracin entre pases que, a grandes rasgos, van a depender de:
-
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El ciclo electoral. De alguna manera, esta ltima variable condiciona los cuatro aspectos
anteriores pues, en muchos casos, los planes se formulan a corto plazo con el objetivo de
conseguir resultados rpidos que garanticen la reeleccin. Sin embargo, las estrategias de
desarrollo y promocin de la sociedad de la informacin, de Gobierno electrnico y, en
ltima instancia, de interoperabilidad son, por definicin, a largo plazo lo que implica que
se deben establecer mecanismos que aseguren la obtencin de impactos a pesar de la
dinmica poltica.
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