EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO

EGRGIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

PRESIDENTE

DO

CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS

DO BRASIL CFOAB, servio pblico dotado de personalidade jurdica e
regulamentado pela Lei n 8.906/94, inscrito no CNPJ sob o n
33.205.451/0001-14, por seu Presidente, MARCUS VINICIUS FURTADO
COLHO, vem, presena de Vossa Excelncia, por intermdio de seus
advogados infra-assinados, com instrumento procuratrio especfico incluso e
endereo para intimaes na SAUS Qd. 05, Lote 01, Bloco M, Braslia-DF, com
base no art. 103, inciso VII da Constituio Federal e no art. 12-A e seguintes da
Lei n 9.868/99, propor

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO COM

PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR

em face de: a) CMARA DOS DEPUTADOS, por intermdio

de seu Presidente, com endereo para comunicaes no Palcio do Congresso
Nacional, Praa dos Trs Poderes, Braslia-DF; b) SENADO FEDERAL, por
intermdio de seu Presidente, com endereo para comunicaes na Praa dos
Trs Poderes, Braslia-DF; c) PRESIDENTA DA REPBLICA, com endereo
para comunicaes no Palcio do Planalto, Praa dos Trs Poderes;
rgos/autoridades responsveis pela elaborao da Lei de Defesa do Usurio de
Servios Pblicos, nos termos do art. 27 da Emenda Constitucional n 19, de 04
de junho de 1998, pelos seguintes fundamentos:
1

1 DO OBJETO DA PRESENTE AO
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO

DIRETA

DE

A presente ao objetiva obter pronunciamento dessa Excelsa

Corte acerca da mora legislativa do Congresso Nacional no que toca
regulamentao do artigo 27 da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de
1998. Veja o teor do mencionado dispositivo:
Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998
Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da
Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle
de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo
do Distrito Federal, e d outras providncias.
(...)
Art. 3 O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI,
XVII e XIX e o 3 do art. 37 da Constituio Federal passam a
vigorar com a seguinte redao, acrescendo-se ao artigo os
7 a 9:
Art. 37. (...)
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em
geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao
usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade
dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a
informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art.
5, X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente
ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao
pblica.
(...)

Art. 27. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da

promulgao desta Emenda, elaborar lei de defesa do usurio
de servios pblicos.
Grifos nossos.
Eis por que este Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil na qualidade de defensor da cidadania e da Constituio, no exerccio de
sua competncia legal (Art. 44, inciso I da Lei n 8.906/94) e como legitimado
universal para a propositura de ao direta de inconstitucionalidade, legitimao
esta evidenciada, pois, ante a expressa previso contida no 2 do art. 103 da
Constituio Federal e no art. 12-A da Lei n 9.868/98, comparece ao guardio
da Carta Poltica para demonstrar o estado de mora em que se encontra o
Congresso Nacional.
2 CABIMENTO DA PRESENTE AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
DA
MANIFESTA
OMISSO
LEGISLATIVA:
A competncia legislativa dos rgos Estatais um PODERDEVER, porquanto o princpio fundamental do Estado de Direito Republicano
exige que o poder poltico deve ser exercido para a realizao no de interesses
particulares, mas do bem comum do povo (res publica).
Segue-se da que toda competncia dos rgos pblicos, em lugar
de simples faculdade ou direito subjetivo, representa incontestavelmente um
poder-dever.
Assim, ao dispor a Constituio da Repblica que o Legislativo,
o Executivo e o Judicirio so Poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si (art. 2), ela refora o princpio que se acaba de lembrar, pois quando
os rgos estatais constitucionalmente dotados de competncia exclusiva deixam
de exercer seus poderes-deveres, o Estado de Direito desaparece.
O art. 103, 2, da Constituio Federal brasileira, admite o
cabimento da ao direta de inconstitucionalidade por omisso de medida
para tornar efetiva norma constitucional, cuja garantia judicial especfica
contra essa grave disfuno estatal foi regulada pela Lei n 12.063, de 27 de
outubro de 2009.

Antnio Roque Carazza, in Ao Direta de Inconstitucionalidade

por omisso e mandado de injuno, Cadernos de Direito Constitucional e
Cincia Poltica, IBDC, Revista dos Tribunais, ano 1, n 3, abril/junho, 1993,
pg. 122, bem enfatiza o deve de legislar:
(...)
I - Est presente, por sem dvida, quando a Constituio o impe
expressamente, isto , quando emite uma ordem concreta de
legislar ...;
II - Est presente, por igual modo, quando a Constituio dirige
ao legislador uma imposio permanente e concreta;
III Est, por fim, presente, quando a Constituio veicula
normas que, embora no tipifiquem ordens de legislar, exigem,
implicitamente, mediao legislativa, para se tornarem
operativas.
No mesmo sentido JOS AFONSO DA SILVA1 apregoa: (...)
No se trata de verificar a inconstitucionalidade em tese, mas in concreto, ou
seja, a de que no se produziu uma medida (lei, decreto, etc ...) concretamente
requerida pela norma constitucional. No se cogitar, portanto, o efeito erga
omnes, mas determinao diretamente dirigida a um Poder. Da provm que a
sentena que reconhece a inconstitucionalidade por omisso declaratria
quando a esse reconhecimento, mas no meramente declaratria, porque dela
decorre um efeito ulterior de natureza mandamental no sentido de exigir do
Poder competente a adoo das providncias necessrias ao suprimento da
omisso. Esse sentido mandamental mais acentuado em relao a rgo
administrativo. Mas ele existe tambm no tocante cincia ao Poder
Legislativo. No h de se limitar mera cincia sem consequncia. Se o Poder
Legislativo no responder ao mandamento judicial, incidir em omisso ainda
mais grave (...).
Em sntese, para o cabimento da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso imprescindvel a existncia de um direito
previsto na Constituio Federal que no possa ser exercido por ausncia de
norma regulamentadora. Ou seja, indispensvel a indicao precisa do
dispositivo constitucional carente de regulamentao infraconstitucional.

Curso de Direito Constitucional Positivo, 1999, 16 edio, Malheiros, pg. 57.

De qualquer modo, os pressupostos acima indicados de

cabimento da ao de inconstitucionalidade por omisso esto presentes nas
matrias objeto desta demanda, como se passa a demonstrar.
manifesta, in casu, a omisso legislativa do Congresso
Nacional, posto que transcorridos mais de 14 (quatorze) anos da promulgao
da referida Emenda Constitucional no restou elaborada a to esperada Lei de
Defesa do Usurio de Servios Pblicos, no obstante o expresso
estabelecimento de prazo de 120 (cento e vinte) dias nesse sentido.
Em verdade, apesar de terem sido apresentados vrios projetos
visando regulamentar no artigo 27 da Emenda Constitucional n 19, fato que,
concretamente, nenhuma lei foi elaborada. E no h falar que a mera existncia
de projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional impede o conhecimento
e a procedncia da presente Ao Direta.
A demora do Congresso Nacional em regulamentar citada
questo no se mostra razovel, principalmente se levarmos em considerao
que diversas unidades da Federao j tiveram a oportunidade de legislar sobre a
matria no mbito de suas competncias2.
Na Cmara dos Deputados, contudo, tramita o Projeto de Lei n
6.953/2002 (Substitutivo do PL n 674/1999), que atualmente pende de anlise e
votao no mbito da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
CCJC.
Impera, assim, respeitosamente, a declarao do estado de mora
legislativa do Congresso Nacional.
3 LEI DE DEFESA DO USURIO DE SERVIO PBLICO - DO
INEQUVOCO INTERESSE DE TODA A CIDADANIA:
Cumpre evidenciar a imprescindibilidade da imediata edio de
lei ordinria que estabelea normas de proteo e defesa dos usurios de
servios pblicos.
O prprio conceito de servio pblico usualmente propalado
denota sua incontestvel importncia a toda a cidadania ptria, posto que
2

Lei n 10.294 de 204.04.1999, do Estado de So Paulo; Lei Estadual de Gois n 14.249 de 05.08.2002; Lei
Estadual de Pernambuco n 12.452 de 04.11.2003.

relacionado satisfao de necessidades diretamente vinculadas a um direito

fundamental constitucionalmente albergado, vejamos:
Servio pblico uma atividade pblica e administrativa de
satisfao concreta de necessidades individuais ou
transindividuais, materiais ou imateriais, vinculadas diretamente
a um direito fundamental, destinada a pessoas indeterminadas e
executada sob regime de direito pblico3. Grifos nossos.
Assim, a atividade de servio pblico emerge como um
instrumento de satisfao direta e imediata dos direitos fundamentais,
notadamente a dignidade da pessoa humana4, expressamente disposta no art. 1,
inciso III da Constituio Federal.
De mais a mais, a defesa do usurio de servio pblico foi alada
ao status de preceito constitucional, na forma fixada pelo j referido art. 37, 3
da Carta Magna, a qual assenta, igualmente, competir ao Poder Pblico a
incumbncia de prestar direta ou indiretamente, sob o regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos, como tambm estabelecer, mediante lei, os
direitos dos usurios. Vejamos:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
(...)
II - os direitos dos usurios;
Logo, a elaborao da lei sub examen , sem qualquer
hesitao, forosa e imperativa. Nessa senda so as lies do ilustre professor
Jos dos Santos Carvalho Filho: (...) A despeito de estudiosos e tribunais j
reconhecerem os direitos dos usurios, mais efetivo ser o respeito a tais
direitos se expressos os meios atravs dos quais possam eles formular suas
reclamaes5.
Em adio, no pode ser ignorado o atual recrudescimento e
intensificao da atuao das agncias reguladoras nas diversas esferas de
3

JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 2005, p. 478.
Ibidem, p. 480.
5
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2007, p. 295.
4

governo federal, estadual e municipal no que tange fiscalizao dos

servios pblicos, especialmente no campo das telecomunicaes (Agncia
Nacional de Telecomunicaes ANATEL) e energia eltrica (Agncia
Nacional de Energia Eltrica ANEEL).
Todavia, como as aes de tais agncias se restringem ao
controle dos servios prestados pblicos prestados pela iniciativa privada sua
mera e simples existncia no garante ao usurio de servios prestados
diretamente pelo Poder Pblico qualquer proteo.
Ante toda a fundamentao jurdica ora esposada urge a
elaborao de legislao que materialize a salvaguarda do usurio de servios
pblicos.
4 APLICAO DO CDIGO DE PROTEO E DEFESA DO
CONSUMIDOR:
Todavia, enquanto no editada apontada legislao, a segurana
jurdica impe a aplicao de normativos que suprimam o vcuo legislativo e
tragam o mnimo de regulamentao ao usurio de servios pblicos.
E nem se alegue tratar de inovao porque a jurisprudncia dos
Tribunais brasileiros, de certo modo, j admite a aplicao das disposies do
Cdigo de Defesa e Proteo do Consumidor CDC na relao do cidado com
empresas concessionrias de servios pblicos, veja:
Processo: AgRg no AREsp 239416 / RJ - AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2012/0208439-3
Relator(a) Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO (1133)
rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento 26/02/2013
Data da Publicao/Fonte DJe 06/03/2013
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
VIOLAO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRNCIA.
SERVIO DE FORNECIMENTO DE GUA E COLETA DE
ESGOTO. ALEGAO DE VIOLAO A PRINCPIO
CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA DO STF. APLICAO
DO CDC. RELAO DE CONSUMO. DEVER DE
7

MANUTENO DAS INSTALAES E CRITRIO DE

FATURAMENTO. EXAME DE LEGISLAO ESTADUAL.
IMPOSSIBILIDADE.
SMULA
280/STF.
AGRAVO
REGIMENTAL DESPROVIDO.
1. (...).
3. firme o entendimento no STJ de que a relao entre a
empresa concessionria de servio pblico de fornecimento de
gua e o usurio final classifica-se como consumerista. Correta,
portanto, a aplicao das disposies do CDC.
4. (...).
5. Agravo Regimental da CEDAE desprovido.
Acrdo: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os
Ministros da PRIMEIRA Turma do Superior Tribunal de Justia,
na conformidade dos votos e das notas taquigrficas a seguir, por
unanimidade, negar provimento ao Agravo Regimental, nos
termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros
Benedito Gonalves, Srgio Kukina, Ari Pargendler e Arnaldo
Esteves Lima (Presidente) votaram com o Sr. Ministro Relator.

Processo: AgRg no AREsp 262212 / RS - AGRAVO

REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2012/0249691-3
Relator(a) Ministro HERMAN BENJAMIN (1132)
rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA
Data do Julgamento 19/02/2013
Data da Publicao/Fonte DJe 07/03/2013
Ementa: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
FUNDAMENTOS NO ATACADOS. SMULA 182/STJ.
FORNECIMENTO DE ENERGIA ELTRICA. COBRANA
INDEVIDA. CULPA DA CONCESSIONRIA. DEVOLUO
EM DOBRO. ART. 42 DO CDC. PRESCRIO. REPETIO
DE INDBITO. REGIME JURDICO APLICVEL. PRAZOS
GERAIS DO CDIGO CIVIL. ENTENDIMENTO FIXADO SOB
O RITO DO ART. 543-C DO CPC. SMULA 412/STJ.
1. (...).
5. Tal posicionamento se aplica presente hiptese
fornecimento de energia eltrica -, pois tambm se refere
pretenso de consumidor de Repetio de Indbito relativo a
servio pblico concedido. Na mesma linha: AgRg no AREsp
8

194.807/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,

DJe 24.9.2012.
6. Agravo Regimental conhecido em parte e, nessa parte, no
provido.
Acrdo: Vistos, relatados e discutidos os autos em que so
partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA
Turma do Superior Tribunal de Justia: "A Turma, por
unanimidade, conheceu em parte do agravo regimental e, nessa
parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto do(a) Sr(a).
Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs.
Ministros Mauro Campbell Marques, Diva Malerbi
(Desembargadora convocada TRF 3 Regio), Castro Meira e
Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.

Processo: AgRg no AREsp 183812 / SP - AGRAVO

REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2012/0107644-9
Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141)
rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA
Data do Julgamento 06/11/2012
Data da Publicao/Fonte DJe 12/11/2012
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
FORNECIMENTO DE GUA. OFENSA AOS ARTS. 130 E 335
DO CPC. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. RELAO
ENTRE CONCESSIONRIA E USURIO. APLICAO DO
CDC. ENTENDIMENTO PACFICO DESTA CORTE.
INVERSO DO NUS DA PROVA. REVISO DAS
CONCLUSES DO TRIBUNAL. IMPOSSIBILIDADE. SMULA
7/STJ.
1. (...).
3. pacfico o entendimento do Superior Tribunal de Justia no
sentido de que os servios pblicos prestados por
concessionrias, como no caso dos autos, so regidos pelo
Cdigo de Defesa do Consumidor.
4. (...).
5. Agravo regimental no provido.
Acrdo: Vistos, relatados e discutidos esses autos em que so
partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA
TURMA do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos
votos e das notas taquigrficas, o seguinte resultado de
9

julgamento: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao

agravo regimental, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Diva
Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3 Regio), Humberto
Martins e Herman Benjamin (Presidente) votaram com o Sr.
Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro
Meira.

Processo: REsp 1210732 / SC - RECURSO ESPECIAL 2010/0155558-9

Relator(a) Ministro LUIS FELIPE SALOMO (1140)
rgo Julgador T4 - QUARTA TURMA
Data do Julgamento 02/10/2012
Data
da
Publicao/Fonte
DJe
15/03/2013
RDDP vol. 122 p. 170
Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL. RECURSO ESPECIAL.
ADVOGADO QUE CONTRATA SERVIOS DOS CORREIOS
PARA O ENVIO DE PETIO RECURSAL. SEDEX NORMAL.
CONTRATO QUE GARANTIA A CHEGADA DA PETIO AO
DESTINATRIO EM DETERMINADO TEMPO. NO
CUMPRIMENTO.
PERDA
DO
PRAZO
RECURSAL.
RESPONSABILIDADE CIVIL DOS CORREIOS PARA COM
OS USURIOS. RELAO DE CONSUMO. DANO MORAL
CONFIGURADO. DANO MATERIAL NO PROVADO. TEORIA
DA PERDA DE UMA CHANCE. NO APLICAO NO CASO
CONCRETO.
1. (...)
2. As empresas pblicas prestadoras de servios pblicos
submetem-se ao regime de responsabilidade civil objetiva,
previsto no art. 14 do CDC, de modo que a responsabilidade
civil objetiva pelo risco administrativo, prevista no art. 37, 6,
da CF/88, confirmada e reforada com a celebrao de
contrato de consumo, do qual emergem deveres prprios do
microssistema erigido pela Lei n. 8.078/90. No caso, a
contratao dos servios postais oferecidos pelos Correios revela
a existncia de contrato de consumo, mesmo que tenha sido
celebrado entre a mencionada empresa pblica e um advogado,
para fins de envio de suas peties ao Poder Judicirio.
3. (...).
7. Recurso especial parcialmente provido.
10

Acrdo: Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros

da QUARTA TURMA do Superior Tribunal de Justia acordam,
na conformidade dos votos e das notas taquigrficas a seguir,
Prosseguindo no julgamento, aps o voto-vista do Ministro
Marco Buzzi, negando provimento ao recurso especial,
divergindo do relator, e os votos do Ministro Raul Arajo, da
Ministra Maria Isabel Gallotti e do Ministro Antonio Carlos
Ferreira, dando parcial provimento ao recurso, acompanhando o
relator, a Quarta Turma, por maioria, dar parcial provimento ao
recurso especial. Vencido o Ministro Marco Buzzi. Os Srs.
Ministros Raul Arajo, Maria Isabel Gallotti e Antonio Carlos
Ferreira votaram com o Sr. Ministro Relator.
O mote que levou a formao desse entendimento justifica sua
aplicao subsidiria prestao de servios pblicos diretamente pelo Poder
Pblico, cabendo ao magistrado --- diante do caso concreto --- ponderar e
encontrar o equilbrio necessrio entre o regime de Direito Pblico e as normas
do CDC.
o que defende ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO6, pgs.
384 e seguintes, a saber:
(...)
Entre a teoria que entende que a relao entre o cidado e o
prestador de servio pblico de direito privado e a que entende
ser de direito pblico, o Direito positivo brasileiro adotou a
posio mista em relao categorizao jurdica do usurio de
servio pblico.
No h dvidas quanto aplicabilidade do Cdigo de Defesa do
Consumidor CDC aos servios pblicos em razo de
dispositivos expressos nesse sentido: por um lado, o art. 77,
6

Arago, Alexandre Santos de, Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 2012.
Art. 7. Sem prejuzo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, so direitos e obrigaes dos
usurios:
I - receber servio adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionria informaes para a defesa de interesses individuais ou
coletivos;
III - obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha, observadas as normas do poder concedente;
III - obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de servios, quando for o caso,
observadas as normas do poder concedente. (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
IV - levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria as irregularidades de que tenham
conhecimento, referentes ao servio prestado;
V - comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela concessionria na prestao do servio;
7

11

caput, da Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos

Lei n. 8.987/95 faz remisso genrica aplicao do DCCD
aos usurios de servios pblicos; por outro, o CDC os
contempla expressamente nos arts. 4, II8 (referncia melhoria
dos servios pblicos como princpio da Poltica Nacional das
Relaes de Consumo); 6, X9 (prestao adequada dos servios
pblicos como direito dos consumidores); e 2210 (obrigao do
Estado e de seus delegatrios pela prestao de servios
adequados).
O STJ vem expressamente identificando as relaes das quais
participam usurios de servios pblicos especficos e
remunerados como uma relao de consumo. H decises nesse
sentido em relao aos usurios pagantes de pedgio pela
manuteno de rodovias (REsp n. 467.883), aos usurios de
servios de distribuio domiciliar de gua potvel (REsp n.
263.229) e de correios (REsp n. 527.137), entre outros.
Todavia, o CDC no pode ser aplicado indiscriminadamente aos
servios pblicos, j que eles no so atividades econmicas
comuns, sujeitas liberdade de empresa e desconectadas da
preocupao de manuteno de um sistema prestacional coletivo.

VI - contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos atravs dos quais lhes so prestados os
servios.
8
Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos
consumidores, o respeito sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a
melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos os
seguintes princpios: (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo;
II - ao governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor:
a) por iniciativa direta;
b) por incentivos criao e desenvolvimento de associaes representativas;
c) pela presena do Estado no mercado de consumo;
d) pela garantia dos produtos e servios com padres adequados de qualidade, segurana, durabilidade e
desempenho.
9
Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:
(...)
X - a adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em geral.
10
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra
forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contnuos.
Pargrafo nico. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigaes referidas neste artigo, sero as
pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste cdigo.

12

Os servios pblicos, ao revs, constituem atividades de

prestao de bens e servios muitas vezes titularizadas pelo
Estado com exclusividade, s podendo ser prestados por
particulares enquanto delegatrios (res extra commercium). A
razo para tais atividades econmicas, lato sensu, serem
retiradas da livre-iniciativa e submetidas a um regime jurdico
to especial se explica pelo fato de visarem a assegurar os
interesses dos cidados enquanto integrantes de uma mesma
sociedade, no como pessoas individualmente consideradas.
Ao contrrio das relaes do concessionrio com eventuais
parceiros privados (ex.: fornecedores de insumos), as suas
relaes com usurios podem variar de acordo com as
determinaes de servio do Poder concedente, no tendo o
usurio-consumidor direito adquirido ou ato jurdico perfeito
para impor manuteno das condies iniciais de prestao do
servio, que podem ser unilateralmente alteradas pelo jus
variandi da Administrao Pblica, respeitado o equilbrio
econmico-financeiro da concesso.
Os servios pblicos tm uma conotao coletiva muito mais
ampla que as atividades econmicas privadas. Visam coeso
social, sendo muitas vezes um instrumento tcnico de distribuio
de renda e realizao da dignidade da pessoa humana (art. 1,
III, CF), com o financiamento, atravs de tarifas dos usurios que
j tm o servio, da sua expanso aos que ainda no tm acesso a
ele. Se fosse apenas pelo sistema privatista do CDC, essas tarifas
teriam de ser consideradas abusivas (art. 39, V; e art. 51, IV,
CDC), eis que superam o valor que seria decorrente apenas da
utilidade individualmente fruda.
(...)
Mais adiante o mesmo autor11, considerando as especificidades
que regem e diferenciam, de per si, o regime de Direito Pblico --- inerente
Administrao Pblica --- e o regime de Direito Privado que decorre da aplicao
do CDC, arremata:
(...)

11

Pgs. 386/387.

13

A tcnica da prestao de servios pblicos tambm possui

importncia intergeracional, de maneira que a sua gesto no
pode apenas ter em conta os interesses das atuais geraes,
necessitando dos investimentos necessrios para assegurar que
as futuras geraes tambm lhe tenham acesso. Os servios
pblicos e as atividades econmicas stricto sensu tm uma
relao distinta com o tempo: estas visam satisfao imediata
do sujeito, ao passo que aqueles visam realizao dos interesses
de longo prazo dos cidados enquanto membros da sociedade.
Apesar dessas peculiaridades inerentes ao regime jurdico dos
servios pblicos (polticas tarifrias, jus variandi da
Administrao Pblica etc.), a aplicao do CDC aos servios
pblicos no pode ser excluda, at porque h dispositivos legais
expressos nesse sentido. Todavia, por um lado, a aplicao do
CDC no pode ser absoluta, devendo, ao contrrio, ser realizada
com extrema cautela, sob pena de desnaturar a atividade como
servio pblico, privilegiando os interesses de consumidores
individualmente considerados, e postergando os seus objetivos
maiores de solidariedade social.
sob esse prisma que, apesar de o art. 7, caput, da Lei de
Concesses e Permisses de Servios Pblicos Lei n. 8.987/95
fazer remisso genrica ao Cdigo de Defesa do Consumidor,
qualificando, portando, os usurios de servios pblicos tambm
como consumidores, se entende que, se essa equiparao no
em si incorreta, demanda algumas cautelas, j que muitos dos
dispositivos do Cdigo de Defesa do Consumidor no podero
ser aplicados por no serem compatveis com o regime de direito
pblico dos servios pblicos.
(...)
Nas palavras de MARAL JUSTEN FILHO, no caso das
relaes jurdicas privadas, no se pe em questo interesse
pblico transcendente rbita das partes. (...) Isto significa
reconhecer a predominncia do regime de Direito Administrativo
sobre o Direito do Consumidor. A disciplina do Direito do
Consumidor apenas se aplicar na omisso do Direito
Administrativo e na medida em que no haja incompatibilidade
com os princpios fundamentais norteadores do servio pblico.
Em termos prticos, este soluo pode gerar algumas
14

dificuldades. O que certo a impossibilidade de aplicao pura

e simples, de modo automtico, do Cdigo de Defesa do
Consumidor CDC no mbito dos servios pblicos. Do
contrrio, malferir-se-iam as competncias do Poder Pblico na
gesto do servio pblico de sua titularidade, violando o art. 175
da Constituio Federal e o art. 29, V, da Lei n. 8.987/95.
(...)
A aplicao do CDC aos servios pblicos no que couber foi a
postura adotada pelo STJ, por exemplo, no Recurso Especial n.
485.842, do Rio Grande do Sul, tendo sido Relatora a Ministra
ELIANA CALMON. (...)
O mesmo entendimento perfilhado pelos autores do Cdigo de
Proteo e Defesa do Consumidor, in Cdigo brasileiro de defesa do
consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto / Ada Pellegrini Grinover
...[et. Al.], 6 Ed., Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, pg. 131, a saber:
(...) [11] PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS Quando
aqui se tratou do conceito de fornecedor, ficou consignado que
tambm o Poder Pblico, enquanto produtor de bens ou
prestador de servios, remunerados no mediante a atividade
tributria em geral (impostos, taxas e contribuies de melhoria),
mas por tarifas ou preos pblicos, se sujeitar s normas ora
estatudas, em todos os sentidos e aspectos versados pelos
dispositivos do novo Cdigo do Consumidor, sendo, alis,
categrico no art. 22.
(...)
A seu turno, Antnio HERMAN de Vasconcellos e
BENJAMIN afirma que qualquer servio pblico seja pblico stricto sensu
ou de utilidade pblica, seja uti singuli ou uti universi deve ser prestado de
forma adequada, eficiente e segura.
12

Assim, e enquanto perdurar a omisso legislativa, revela-se

imperiosa a aplicao subsidiria da Lei n 8.078/90 Cdigo de Proteo e
Defesa do Consumidor - aos usurios de Servios Pblicos, porquanto tal
medida resguarda o mnimo substrato normativo para proteo e defesa dos
usurios de servios pblicos.
12

BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcelos e. In: OLIVEIRA, Juarez de (Coord.) Comentrios ao Cdigo
de Proteo ao Consumidor. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 110-111.

15

5 DA IMPERIOSA NECESSIDADE DE ESTABELECIMENTO POR

ESSA E. CORTE DE PRAZO PARA A ELABORAO DA LEI DE
DEFESA DO USURIO DE SERVIO PBLICO:
Permissa maxima venia, no se pretende a indevida e
inconstitucional intromisso do Poder Judicirio em competncia atribuvel
somente ao Poder Legislativo, mas to somente a preservao de interesse e
direito essencial coletividade de nosso pas.
Nessa toada, iminente que essa Eg. Corte, alm de declarar o
estado de mora legislativa do Congresso Nacional, tambm defina prazo
razovel mximo, no superior a 120 (cento e vinte) dias, para a elaborao da
Lei de Defesa do Usurio de Servio Pblico, na forma j anteriormente
realizada em semelhantes situaes13.
A deciso desse e. Tribunal nesse sentido, na prtica, ter o
condo de renovar o prazo anteriormente concedido pela Emenda Constitucional
n 19/98, no implicando, no mais, em maiores consequncias jurdicas.
6 DA MEDIDA CAUTELAR:
O art. 12-F, 1, da Lei 9.868/1999, com a redao dada pela Lei
12.063/2009, conferiu nova disciplina Medida Cautelar em Ao Direta de
Inconstitucionalidade por Omisso, autorizando o Supremo Tribunal Federal a
determinar qualquer providncia que se revele necessria para a soluo de
problemas decorrentes de omisses e vcuos legislativos.
Nesse sentido, sobre a nova regulamentao da Lei n 9.868/1999,
o Ministro GILMAR MENDES afirma o seguinte, em sede doutrinria:
13

ADI 2240, Relator: Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2007, DJe-072 DIVULG 02-082007 PUBLIC 03-08-2007 DJ 03-08-2007 PP-00029 EMENT VOL-02283-02 PP-00279; ADI 3316, Relator:
Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2007, DJe-047 DIVULG 28-06-2007 PUBLIC 29-062007 DJ 29-06-2007 PP-00021 EMENT VOL-02282-03 PP-00538 RCJ v. 21, n. 135, 2007, p. 101-102; ADI
3489, Relator: Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2007, DJe-072 DIVULG 02-08-2007
PUBLIC 03-08-2007 DJ 03-08-2007 PP-00029 EMENT VOL-02283-03 PP-00425; ADI 3682, Relator: Min.
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2007, DJe-096 DIVULG 05-09-2007 PUBLIC 06-092007 DJ 06-09-2007 PP-00037 EMENT VOL-02288-02 PP-00277 RTJ VOL-00202-02 PP-00583; e ADI 3689,
Relator: Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2007, DJe-047 DIVULG 28-06-2007 PUBLIC
29-06-2007 DJ 29-06-2007 PP-00022 EMENT VOL-02282-04 PP-00635.

16

A Lei n. 12.063, de 27-10-2009, que regulou a Ao Direta de

Inconstitucionalidade, contudo, parece realizar a superao do
entendimento jurisprudencial adotado at ento. () Nos termos
da nova disciplina, a medida cautelar poder consistir: 1) na
suspenso de aplicao da norma questionada, nos casos de
omisso parcial; 2) na suspenso dos processos judiciais ou dos
procedimentos administrativos; ou, ainda, 3) em qualquer
providncia a ser fixada pelo Tribunal. ()
certo (...) que a complexidade das questes afetas omisso
inconstitucional parece justificar a frmula genrica utilizada
pelo legislador, confiando ao Supremo Tribunal Federal a
tarefa de conceber providncia adequada a tutelar a situao
jurdica controvertida (Controle abstrato de constitucionalidade
ADI, ADC e ADO: comentrios Lei n. 9.868/99. So Paulo:
Saraiva, 2012).
A providncia sumria, pois, consiste em:
(i) determinar aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, bem assim Presidncia da Repblica que
supram a mora legislativa e adotem providncias para que a
anlise do Projeto de Lei n 6.953/2002 (Substitutivo do PL n
674/1999) e sua converso em lei ocorram, no prazo mximo,
de 120 (cento e vinte) dias, a contar da intimao da r. deciso
que deferir a medida cautelar, eis que passados mais 14
(quatorze) anos da promulgao da Emenda Constitucional sem
que a matria sofra a regulamentao necessria; e
(ii) determinar a aplicao subsidiria e provisria da Lei n
8.078/90 Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor
enquanto no editada Lei de Defesa dos Usurios de Servios
Pblicos, de modo a resguardar minimamente o cidado
contribuinte em suas relaes com o Poder Pblico.
Embora esse e. STF apresente competncia para ordenar o
suprimento da omisso a qualquer momento, a cautelar acima requestada atende
de forma mais adequada e menos traumtica o provimento necessrio, resultante
dos pedidos desta ao.
17

Nesse contexto, revela-se imperiosa a concesso de medida

cautelar na presente ao direta.
7 DOS PEDIDOS:
Pelo exposto, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil - CFOAB requer:
(a) com fulcro no artigo 12-F (cabea e 1) da Lei 9.868/99, o
deferimento de medida cautelar para, imediatamente,:
(a.1) determinar aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, bem assim Presidncia da Repblica, que adotem
providncias para que a anlise do Projeto de Lei n 6.953/2002
(Substitutivo do PL n 674/1999) e sua converso em lei ocorram, no prazo
mximo, de 120 (cento e vinte) dias, a contar da intimao da r. deciso que
deferir a medida cautelar;
(a.2) determinar a aplicao subsidiria e provisria da Lei n
8.078/90 Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor enquanto no
editada Lei de Defesa dos Usurios de Servios Pblico, de modo a resguardar
minimamente o cidado contribuinte em suas relaes com o Poder Pblico.
(b) a notificao da PRESIDNCIA DA REPBLICA, da
CMARA DOS DEPUTADOS e do SENADO FEDERAL, por intermdio de
seus Presidentes, para que, como rgos/autoridades responsveis pela
elaborao da Lei de Defesa dos Usurios de Servios Pblicos, manifestem-se,
querendo, no prazo legal;
(c) a notificao, caso Vossa Excelncia entenda pertinente, do
Exmo. Sr. Advogado-Geral da Unio para se manifestar sobre o mrito da
presente ao, no prazo de 15 (quinze) dias, nos termos do art. 12-E, 2, da Lei
n 9.868/99;
(d) a notificao do Exmo. Sr. Procurador Geral da Repblica
para que emita o seu parecer, nos termos do art. 12-E, 3, da Lei n 9.868/99;
(e) a procedncia do pedido de mrito para que seja
declarada a mora legislativa do Congresso Nacional na elaborao da Lei
18

de Defesa do Usurio de Servios Pblicos, em evidente afronta aos termos do

artigo 27 da Emenda Constitucional n 19/1998.
(f) por fim, e caso no deferida a medida cautelar, o
estabelecimento/determinao dessa Eg. Corte de prazo mximo de 120 (cento
e vinte) dias, contados da data de julgamento da presente ao, para que o
Congresso Nacional elabore a Lei de Defesa do Usurio de Servios Pblicos,
conforme fundamentao aduzida nesta ao.
Deixa-se de atribuir valor causa, em face da impossibilidade de
aferi-lo.
Nesses termos, pede deferimento.
Braslia/DF, 19 de junho de 2013.

Marcus Vinicius Furtado Colho

Presidente do Conselho Federal da OAB

Oswaldo Pinheiro Ribeiro Jnior

OAB/DF 16.275

Rafael Barbosa de Castilho

OAB/DF 19.979

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