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ESCUELA DE GOBIERNO
Anlisis del modelo de los fondos sociales: El caso del Fondo Social
Michiquillay y su funcionamiento entre los aos 2010 y 2012
Presentada por:
Asesora de Tesis:
NDICE
Introduccin................................................................................................................................. 3
Captulo 1.Minera, inversin social y conflictos.................................................................. 8
1.1.
Antecedentes ............................................................................................................ 34
2.2.
2.3.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
INTRODUCCIN
la
identificacin
de
lecciones
aprendidas
posibles
Si bien el periodo se plantea desde 2009 por tratarse del ao de su creacin, la operatividad
del Fondo se inici en el ao 2010 y es desde esta etapa que se cuenta con informacin.
que
el
sector
Minera
aporta
al
pas
en
trminos
las
diferentes
versiones
de
este
documento.
Captulo 1.
Echave y otros, 2009). Este pas, considerado entre los ms ricos del mundo
en trminos de reservas mineras 3 y de la mano con una poltica y marco legal
promotores de la inversin en minera, durante los ltimos aos ha logrado
establecer importantes inversiones en proyectos y megaproyectos mineros,
alcanzando as un crecimiento econmico basado en gran medida en sus
exportaciones mineras (Macroconsult, 2008). Para ello, desde 1990, se ha
venido estableciendo un conjunto de medidas destinadas, de un lado, a facilitar
las inversiones privadas y del otro, a mitigar los impactos negativos que estas
inversiones generan especialmente en el nivel local (Mendoza, Franke y
Cruzado, 2008). En efecto, en el pas el sector privado ha ganado un
importante espacio de poder a partir de la adopcin de un modelo de desarrollo
hegemnico basado en el mercado. Las empresas han dejado de ser meros
actores privados de la dinmica productiva, para pasar a ser actores sociales
que logran importantes niveles de influencia en las altas esferas del poder.
Entre ellos, los representantes de la minera tienen reservado un espacio
gravitante, siendo el pas uno de los principales receptores de la inversin
minera a nivel mundial (Carrillo, 2011). Es as que durante el ao 2011 se
registraron 39 448 concesiones mineras vigentes, establecidas sobre una
superficie de 17 418 228 hectreas, equivalentes al 13,6% del territorio
nacional (Anuario Minero 2011, 2012).
La principal riqueza minera del pas est centrada en los metales, siendo
el Per el segundo productor de cobre y plata a nivel mundial y el primero a
Puesto 9 a nivel mundial en atractivo geolgico en el ao 2011 segn la ltima encuesta del
prestigioso Instituto Fraser entre profesionales del sector a nivel global.
10
Latinoamrica
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
5
Mundo
3
3
4
6
2
2
4
4
9
10
13
17
perodo
sealado
mostrando
un
marcado
incremento
de
las
Angloamerican, Barrick, BHP Billiton, Freeport McMoRan, Gold Fields, Mitsubishi Materials,
Newmont, Nippon Mining and Metals, Rio Tinto, Sumitomo Metal Mining, Teck, Vale y Xstrata.
11
Sectoresproductivos
Tradicionales
Pesqueros
Agrcolas
Mineros
Petrleoyderivados
Subtotal
Agropecuarios
Pesqueros
Textiles
Maderasypapelesysusmanufacturas
Qumicos
Mineralesnometlicos
Siderometalrgicosyjoyera
Metalmecnicos
Otros
Subtotal
TotaldeExportaciones
No
tradicionales
Otros
2007
1470
460
17238
2306
21464
1507
499
1736
362
805
165
906
217
107
6303
114
27881
2008
1791
685
18657
2663
23796
1912
622
2018
425
1041
176
908
324
118
7543
190
31529
Variacin
%
22,74
48,79
8,23
15,47
10,87
26,91
24,61
16,24
17,57
29,35
6,50
0,18
49,34
10,28
19,68
66,67
13,1
Porcentaje
Valorde
Exportacin
2008
5,68
2,17
59,17
8,45
75,47
6,06
1,97
6,40
1,35
3,30
0,56
2,88
1,03
0,37
23,92
0,6
100
12
49% del total de tributos a la renta recaudados por la Sunat (Instituto Peruano
de Economa, 2011).
Grfico 1
Participacindelamineraenlarecaudacin
deimpuestosycargasalaRenta*19982009
(porcentajetotal)
43
14
12
14
11
12
15
20
49
39
28
27
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
*Incluyeimpuestosalarentadeterceracategora,otros
impuestosalarenta,lasregalasyelaportevoluntario.
Fuente: SNMEP/ Instituto Peruano de Economa sobre datos de Sunat.
13
14
15
16
17
18
Grfico 2
Socioambientales
Total
Nmerodeconflictosreportados
450
400
350
Losconflictossociales
crecieron473%entodo
elperodo
Semultiplicaronpor3.5vecesentre
enero2008yseptiembre2009
300
250
200
150
100
50
2007
2008
Julio
2010
Octubre
Abril
Enero
Julio
2009
Octubre
Abril
Enero
Octubre
Julio
Abril
Enero
Octubre
Julio
Abril
Enero
Julio
2006
Octubre
Abril
Enero
Julio
2005
Octubre
Abril
Enero
Fuente:MuozNajar,ZhangCIESUPDatosDefensoradelPueblo
La Presidencia del Consejo de Ministros cuenta con un rea que se encarga de la gestin de
conflictos sociales. Sin embargo la Defensora del Pueblo brinda informacin ms pertinente
para los propsitos de este estudio, en la medida que sistematiza, da seguimiento y difunde la
situacin de los conflictos, bajo un concepto de observatorio.
19
Cuadro 3
Naturaleza de los conflictos monitoreados por la Defensora del Pueblo
Tipologa
Subcategora
Socioambiental
47
65
Mineros
35
Otros
Asuntosdegobiernolocal
11
Asuntosdegobiernonacional
Laborales
Comunales
Demarcacinterritorial
Electorales
AsuntosdegobiernoRegional
CultivoIlegaldeCoca
Otros
Fuente:MuozNajar,ZhangCIESUPDatosDefensoradelPueblo
Los factores que explican este crecimiento de los conflictos mineros son
mltiples, pero algunos elementos relevantes se relacionan con el incremento
de los proyectos en actividad o exploracin entre 2004 y 2008 la produccin
de cobre se duplic y la de oro increment en 30%; y las exportaciones
mineras se multiplicaron 2,6 veces (Oxfam, 2009) como tambin con la mayor
visibilidad de los conflictos gracias a instrumentos como el observatorio de la
Defensora del Pueblo.
Este estrs de la sociedad en torno a la minera resulta aparentemente
contradictorio con los resultados econmicos que el pas alcanza gracias a esta
actividad. Como ha sido presentado en el acpite 1.1.: Importancia de la
minera en el Per, en trminos macro econmicos las cifras son claras. La
pregunta sera: por qu estos beneficios no se reflejan en drsticos cambios
20
21
22
23
24
25
26
27
28
http://www2.sunat.gob.pe/pdt/pdtModulos/independientes/regaliaMinera/index.html
Consultado: 12 de marzo de 2013.
29
D.S. N 071-2006-EM.
30
31
32
El Grupo Propuesta Ciudadana es una de las pocas instituciones que asumi la tarea de dar
seguimiento y recoger informacin peridica sobre la implementacin de los Fondos Sociales.
A travs de sus Reportes de Vigilancia Cuatrimestrales, nutridos a su vez por los informes que
los Fondos Sociales remiten al Ministerio de Energa y Minas, se logra encontrar informacin
sistematizada y comparativa, dndose cuenta de los avances en la gestin de los seis fondos
que operan en el pas a la fecha. No se trata, sin embargo, de un estudio sino que estos
informes proveen de insumos para anlisis ms profundos, como los realizados por Mendoza,
Francke y Cruzado (2008).
10
Per 2011, Anuario Minero. Reporte Estadstico.
33
2010)
TOTAL
34
Captulo 2.
El fondo social es una buena idea, made in Per. Permite que lleguen fondos a la poblacin
an en poca de exploracin, sin tener que esperar hasta la explotacin. Pero pese a ser un
buen modelo, tiene vacos y necesitara perfeccionarse.
Sonia Balcazar
Gerente de Planeamiento de Desarrollo Regional, Minera Rio Tinto
2.1. Antecedentes
35
36
solventes
con
experiencia,
que
se
encuentran
37
Origen
Lugar
Monto
millonesUS$
Antamina
Antamina
Ancash
111,5
Las Bambas
Apuirimac
62,0
Alto Chicama
La
60,0
Barrick
Libertad
Bayovar
Piura
26,0
Toromocho
Junn
21,0
Cajamarca
11,0
Cajamarca
202,5
proyecto
La Granja
Michiquillay
TOTAL
494,0
38
Grfico 3
Avance en la ejecucin de proyectos de los fideicomisos sociales
a octubre de 2007
80
70
13
63
68
60
50
40
30
20
Proyectosconcluidos
16
36
10
0
3
11
16
Proyectospendientes
24
11
39
Cuadro 6
Causas de la baja ejecucin de los fideicomisos mineros
Factores
atribuibles a
proyectos ya aprobados por los consejos ejecutivos de los fideicomisos fueran revisados y
Proinversin
evaluados nuevamente por la mencionada entidad, duplicando los procesos pese a que la
norma estableca claramente las responsabilidades de los consejos.
-
Visin centralista, pues las oficinas y funcionarios de Proinversin operaban desde Lima y
desde este espacio analizaban las iniciativas y proyectos.
Incentivo perverso de funcionarios del rea de inversin minera, cuyas funciones terminaran
en cuanto los fondos del fideicomiso estuvieran agotados.
Factores
Confusin respecto al carcter pblico o privado de los fondos gener que las iniciativas
atribuibles a
otras causas
Consucode, yendo as en contra del principio por el que el sistema fue creado.
-
Fuente:Mendoza,FrankeyCruzado(2008).
Elaboracinpropia
40
41
42
ejecucin del gasto deba someterse a los parmetros del sistema de inversin
pblica y de Consucode 12 . Por el contrario, en el reglamento de los fondos
sociales se seala taxativamente que estos tienen carcter privado y que se
someten exclusivamente a la auditora que para tal fin se realice 13 .
Mientras que algunos autores como Mendoza (2008) califican estos
cambios como necesarios ante la falta de capacidad de Proinversin para
dinamizar el funcionamiento de los fideicomisos, existen posiciones en el
sentido que las modificaciones introducidas generan un debilitamiento del
sistema de control de los recursos del Estado, tiendo a los fondos sociales de
una naturaleza privada que no les corresponde (De Echave y otros, 2009).
Segn la entrevista sostenida con Sonia Balcazar, integrante del Fondo
Social La Granja, el fondo social es un concepto innovador, que no tiene
precedentes. Una buena idea, aunque tiene vacos. Lo ms valioso es que
este mecanismo permite que lleguen recursos a las comunidades provenientes
de la inversin minera cuando an se est llevando a cabo la etapa de
exploracin y no se debe esperar a la explotacin, como ocurre con el canon.
En el diseo se plante como un sistema que poda contribuir a la
gobernabilidad, pues lleva a los principales grupos de inters (comunidad,
empresa, gobierno local) a sentarse a definir las inversiones en un marco
privado, pero enmarcado en las normas que la ley establece para los fondos
sociales. Lo que se buscaba era lograr un adecuado balance entre libertad y
control.
12
13
43
En todo caso, queda claro que con la dacin del modelo de fondos
sociales el Estado redujo sustancialmente su papel en el manejo de estos
recursos. Cre un marco legal que le dio parmetros a su funcionamiento y
dej que fueran los actores locales quienes se hicieran cargo, reservndose el
rol de monitoreo a travs de mecanismos indirectos.
44
Cuadro 7
Beneficiarios e integrantes de los fondos sociales
Fondo social
Las Bambas
Alto Chicama
3 alcaldes provinciales
3 alcaldes distritales
2 representantes de Barrick
La Granja
1 alcalde distrital
2 representantes de Rio Tinto
Yuncn
2 alcaldes distritales
1 alcalde de centro poblado
2 representantes de Enersur
Michiquillay
Toromocho
2 representantes de las
comunidades
2 representantes de
Angloamerican
1 alcalde distrital
1 representante de Chinalco
1 representante de la sociedad
civil de Morococha
14
45
46
47
48
coordinar
los
procesos
de
seleccin
para
adquisiciones y contratos.
o Llevar los libros de actas, libros, elaborar la Memoria Anual.
De acuerdo a varios entrevistados, un factor fundamental para el
funcionamiento de los fondos sociales tiene que ver con la dinmica que se
instala en el consejo directivo, y la calidad de la gerencia. En realidad son
vistas como dos caras de la misma moneda, pues si bien el consejo ha sido
concebido como directivo y no ejecutivo, y por lo tanto debe descansar en una
gerencia eficaz y autosuficiente, ello no siempre ocurre y en esos casos le toca
al consejo ajustar su rol por uno ms activo. Pero en el sentido contrario, si un
consejo directivo busca controlar de manera ms directa el fondo social,
tender a retener ms atribuciones y eventualmente colocar a gerentes
dbiles. Esto se convierte en un problema serio, pues obviamente el consejo
49
50
convenio
para
la
transferencia
de
recursos,
continuara
siendo
51
52
15
53
Rubros
a) Implementacin de obras de infraestructura bsica en
educacin, salud, energa elctrica, agua y saneamiento;
b) Equipamiento, mantenimiento, reparacin y rehabilitacin
de centros de salud y educativos;
c) Proyectos de capacitacin tcnica y fortalecimiento de las
capacidades de gestin en educacin y salud;
d) Proyectos que mejoren el acceso de las madres
la provisin de servicios de
54
enfocados en la alfabetizacin.
SEGUNDA: Proyectos para la
generacin de empleo
productivo
Fuente: DS 082-2008-EF
Elaboracin propia
55
56
Cuadro 9
Fondos sociales a diciembre 2011
Nombre
del fondo
social
Yuncn
Fecha de
constitucin 16
19-12-2008
Empresa
que
aporta
Enersur
Zona de influencia
D: Distrito
P: Provincia
CC: Com. Campesina
D: Paucartambo,
Ubicacin
Pasco
Huachn y el centro
Montos
iniciales
transferidos
por Pro
inversin
US$
8 793 654
poblado de Quiparacra
Alto Chicama
13-1-2009
Barrick
RR PP Trujillo.
P: Santiago de
La
Libertad
61 904 928
Otuzco
D: Quiruvilca,Charat,
Sabagoran
Las Bambas
Michiquillay
La Granja
P: Grau y Cotabambas.
Apurimac
Anglo
CC: La Encaada y
Cajamarca
3 799 991
RR PP Cajamarca
American
Michiquillay
02-3-2009
Ro Tinto
D: Querocoto
Cajamarca
6 650 132
Junin
1 025 856
15-1-2009
Xstrata
RR PP. Apurimac
Tintaya
27-1-2009
RR PP Chota,
40 021 237
(provincia Chota).
Cajamarca.
Toromocho
22-7-2009
Minera
Chinalco
D: de Morococha.
Per
Fuente: Informe de Seguimiento 001 abril 2010 MEM
16
Estas fechas corresponden a la constitucin de los Fondos Sociales, pero en casi todos los
casos las entidades haban sido previamente formadas como Fideicomisos.
57
Cuadro 10
Montos transferidos a cada fondo social en dlares americanos segn reporte cuatrimestral
presentado al MEM
Fondos
sociales
abril 2010
agosto
diciembre
2010
2010
4
abril 2011
agosto
diciembre
2011
2011
Alto
Chicama
Michiquillay
43 799 991
84 099 991
84 099 991
40 021 237
42 022 863
57 022 863
55 034 558
57 022 863
57 022 863
La Granja
6 650 132
6 650 132
8 400 132
14 171 558
14 600 132
14 600 132
Yucn
8 793 654
9 309 219
9 309 219
10 664 482
10 770 219
11 249 219
Toromocho
1 025 856
1 027 828
1 027 828
1 027 828
1 027 828
1 027 828
106 210 654 109 962 489 127 868 471 127 868 471
Las
Bambas
TOTALES
266 070 687 266 178 312 335 689 504 336 168 504
58
Grfico 4
Flujo de transferencias a los fondos sociales en dlares americanos hasta diciembre
2011
59
Cuadro 11
Evolucin del porcentaje de recursos comprometidos y ejecutados por cada fondo social
FondosSociales
1erInforme
Abril2010
Comp
AltoChicama
LasBambas
LaGranja
Yucn
Ejec
58,53
0
7,61
54,82
Michiquillay
Toromocho
TOTALES
38.8
15,88
0
48,28
47,80
0
0
19
2doInforme
3erInforme
Agosto2010
Diciembre2010
Comp
65,26
49,83
44,46
99,93
0
0
42
Ejec
41,93
34,79
8,26
54,51
0
0
41
Comp
Ejec
69,11
51,82
53,19
100,06
12,31
0
48.09
55,84
47,14
72,36
63,34
0
0
50
4toInformeAbril
2011
Comp
79,48
51,63
38,92
88,42
15,07
36,54
53
Ejec
5toInforme
Agosto2011
Comp
57,36
54,97
72,57
68,28
3,37
87,95
13,79
54
38,75
51,56
41,85
96,60
11,11
51.74
Ejec
6toInforme
Diciembre2011
Comp
54,72
63,18
79,61
66,22
11,57
92,68
68,84
55
38,73
52,16
41,85
93,62
11,07
53.34
Ejec
61,84
70,19
79,61
72,76
16,99
74,14
61
60
Cuadro 12
Recursos transferidos, disponibles, comprometidos y ejecutados en cada fondo social a
diciembre de 2011 en nuevos soles
Alto Chicama
Michiquillay
Las Bambas
La Granja
Yucn
Toromocho
TOTALES
Monto
Transferido
357,025,606.72
349,230,974.53
175,009,895.18
41,664,382.80
33,320,277.00
2,919,031.52
959,170,167.75
Intereses
6,570,491.25
3,466,622.36
4,703,599.05
798,345.18
59,045.26
5,860.66
15,603,963.76
Disponible
Comprometido
363,596,097.97 336,981,223.08
352,697,596.88 39,027,336.96
179,713,494.22 93,742,523.16
42,462,727.98 17,770,744.96
33,379,322.26 31,250,987.98
2,924,892.18
1,132,886.97
974,774,131.49 519,905,703.11
Ejecutado
208,384,529.79
6,629,137.88
65,793,473.00
14,147,902.67
22,737,585.91
839,900.03
318,532,529.28
Comp/
Disp
92.68
11.07
52.16
41.85
93.62
38.73
53.34
Ejec/
Comp
61.84
16.99
70.19
79.61
72.76
74.14
61.27
Grfico 5
Recursos transferidos, disponibles, comprometidos y ejecutados en cada fondo social a
diciembre de 2011
61
llegado al 24%. En ese momento haba dos fondos que no haban logrado
iniciar, Michiquillay y Toromocho.
Cuadro 13
Ejecucin de gasto sobre monto disponible en cada fondo social
en nuevos soles a diciembre 2011
AltoChicama
Michiquillay
Las Bambas
La Granja
Yucn
Toromocho
TOTALES
Disponible
Ejecutado
363,596,097.97 208,384,529.79
352,697,596.88
6,629,137.88
179,713,494.22 65,793,473.00
42,462,727.98 14,147,902.67
33,379,322.26 22,737,585.91
2,924,892.18
839,900.03
974,774,131.49 318,532,529.28
Ejec/Disp
57%
2%
37%
33%
68%
29%
33%
Cuadro 14
Ejecucin de gasto sobre monto disponible en cada fondo social
en nuevos soles a diciembre 2010
Alto Chicama
Michiquillay
Las Bambas
La Granja
Yucn
Toromocho
TOTALES
Disponible
306,627,230.13
238,856,958.63
179,370,228.29
24,410,950.98
27,939,681.39
2,921,397.18
780,126,446.60
Ejecutado
118,329,417.19
0
43,809,485.78
9,394,547.80
17,706,670.97
0.00
189,240,121.74
Ejec/Disp
39%
0%
24%
38%
63%
0%
24%
62
Cuadro 15
Tipo de proyectos priorizados por rubro y prioridad
a diciembre 2011
Prioridad 1
Agua y saneamiento
59
Educacin
102
Salud
41
Energa Electrificacin
48
TOTAL PRIORIDAD 1
250
Prioridad 2
Construccin, mantenimiento, reparacin y rehabilitacin de vas
33
12
4
10
TOTAL PRIORIDADES 1 Y 2
Fuente: Informe de la Oficina de Gestin Social No 6, diciembre 2011
Elaboracin propia
69
319
63
Cuadro 16
Montos comprometidos por cada fondo social segn prioridad
a diciembre 2011
Alto Chicama
Michiquillay
Las Bambas
La Granja
Yucn
Toromocho
TOTALES
Prioridad1
226,124,774.00
36,138,857.00
62,232,513.00
10,433,847.00
13,936,487.00
1,132,887.00
349,999,365.00
Prioridad2
110,856,448.00
2,888,479.00
31,510,010.00
7,336,897.00
17,314,500.00
0.00
169,906,334.00
Total
336,981,222.00
39,027,336.00
93,742,523.00
17,770,744.00
31,250,987.00
1,132,887.00
519,905,699.00
prcticamente
imposible
cumplir
este
parmetro.
64
Captulo 3.
17
65
18
DL 996 y reglamento.
66
Cuadro 17
Fondos, beneficiarios, ejecucin y participacin municipal por fondo social
Fondo social
Beneficiarios
US$
Porcentaje
Una o ms
transferidos a
ejecutado
municip
diciembre 2011
sobre lo
integran el
transferido
FS
Las Bambas
127 806
57 022 863
37
Alto Chicama
283 358
57
9229
14 600 132
33
25 626
11 249 219
68
Michiquillay*
3903
No
Toromocho
10 000
1 027 828
29
La Granja
Yucn
*El monto total que constituye el Fondo Social Michiquillay asciende a 201 millones de dlares. El
nmero de pobladores difiere con lo sealado por los informes del FSM, que da cuenta de 4707
pobladores.
67
19
68
69
Tcnica:
Este
equipo
humano
siempre
estuvo
contratado
mediados de 2012, segn lo sealado por una actual funcionaria del FSM
durante la entrevista que nos concedi. Si bien inicialmente todo el personal
tcnico deba pertenecer tambin a las comunidades beneficiarias, esto ha ido
flexibilizndose y desde mediados de 2012 se ha contratado a tcnicos
cajamarquinos pero no integrantes de las comunidades.
Grfico 6
Organigrama del FSM aprobado por el consejo directivo en octubre de 2010
70
71
por pocos votos. Gan la primera vez mediante eleccin a mano alzada, pero la
asamblea pidi una nueva eleccin pues acusaron al presidente del cuerpo
electoral de haber actuado a favor del ganador. Se llev a cabo un segundo
proceso, esta vez con votacin secreta. Acudieron 1200 electores y Daz gan
por 100 votos.
72
73
74
Adems del tema especfico de las negociaciones por las tierras, han ido
surgiendo nuevas formas de vinculacin entre las mineras y las comunidades
aledaas. Las empresas se asientan en la zona, sus trabajadores se convierten
en actores visibles cotidianamente y algunos comuneros tambin empiezan a
incorporarse laboralmente a la empresa. Las mineras tambin despliegan una
serie de acciones orientadas a promover el desarrollo local, buscando as
mejorar sus relaciones comunitarias; con lo cual los pobladores se convierten
en beneficiarios de intervenciones vinculadas a los temas de salud,
educacin, infraestructura, desarrollo productivo, etc., constituyndose en
algunos casos en sustituto del Estado. Por otro lado, y de relevancia ms
directa con el tema de esta investigacin, el destino y manejo de los recursos
provenientes de la minera, sea a travs del canon como de otros mecanismos
entre ellos los fondos sociales, constituye otro canal de relacin que genera
acercamientos como tambin tensiones y factores de cambio en las relaciones
75
20
76
22
77
Vulnerabilidad a la desnutricin
Casero o poblado
Muy
Baja
Media
Alta
baja
Comunidad
Campesina
Muy
Alta
de
Michiquillay
Michiquillay
Quinuamayo Bajo
Quinuamayo Alto
Quinuayoc
Progreso la Toma
Usnio
Punre
Chimchin
Comunidad de La Encaada
La Encaada
Rodacocha
Chancas
Pedregal
Sogorn Alto
X
X
78
25
79
Anglo American anunciaba que tras lograr acuerdos con las comunidades,
retomaba su plan de trabajo 27 .
27
80
81
28
Se alude aqu al hecho de que Anglo American solo ha obtenido permisos para uso de
terrenos, por encontrarse en etapa de exploracin.
82
29
Entendidas como las zonas seleccionadas para realizar los trabajos especficos de
exploracin minera.
83
30
84
que los aos de coexistencia en el marco del FSM pueden contribuir a un mejor
reconocimiento de los actores involucrados y a prevenir las implicancias de
procesos apresurados o poco participativos.
31
Como ha sido mencionado en el captulo anterior, los reportes cuatrimestrales del ao 2012
no cuentan con informacin del FSM, ya que los informes no fueron entregados
oportunamente.
85
Cuadro 19
Proyectos aprobados por el FSM y nivel de recursos comprometidos y ejecutados a
diciembre 2011
Prioridad
Rubro
1 Aguaysaneamiento
1 Educacin
1 Salud
1 Energa
2 Generacindeinfraestructurabsicaagraria
Formacindeconglomeradoscomerciales,desarrollode
cadenasproductivasyasistenciatcnicahaciaproductores
2 agropecuarios
Proyectosdemanejodetecnologasparalarecuperaciny
conservacinymanejodelosrecursosnaturalesparala
2 produccin
TOTALES
Monto
Node comprometido
Monto
proyectos
S/.
ejecutadoS/.
1
2,402,202.68
0
5
16,038,242.28 3,380,666.79
2
1,952,316.31
0
2
15,746,096.04
644,000.00
1
872,052.76
857,975.53
376,085.09
376,085.09
1,640,341.80
39,027,336.96
1,370,410.47
6,629,137.88
%avance
ejec/comp
0
21.08
0
4.09
98.39
100
83.54
43.87
86
proyectos que haban sido terminados a marzo de 2013. Seal que estos son
5, y cree que es un logro que por fin se puede exhibir (no pudo precisar el
nombre exacto de los proyectos):
1 proyecto de electrificacin rural: ampliacin de lneas y redes
primarias.
1 proyecto para el mejoramiento y equipamiento de las instituciones
educativas de las comunidades campesinas de Michiquillay y La
Encaada.
1 proyecto de riego tecnificado.
1 proyecto de agua potable y letrinas.
1 proyecto de agua potable con biodigestores para Quiuamayo Alto.
Aparte, seal, hay proyectos menores, como provisin de uniformes y
tiles escolares para el 2012, habilitacin de mobiliario para escuelas, etc.
Todos los actores entrevistados, tanto directivos y funcionarios del FSM
como dirigentes comunales, han coincidido en que la lentitud y baja ejecucin
han generado mucha desconfianza. Solo algunos sectores han empezado a ver
algn resultado recin desde el 2013, mientras que otros todava no han
recibido beneficios directos.
Como comunidad lo vemos muy lento, demoras en aprobar, reducen costos. Mucho hacen
esperar. Se dice que hay plata pero en algunos caseros no hay ninguna obra.
Teniente gobernador de un sector de Michiquillay
87
No hay tantos logros que podamos destacar. A fines de 2012 se empez a realizar
presentaciones ante las comunidades, apuntando a una mayor transparencia, rendicin de
cuentas; pero se tiene que seguir haciendo para no perder lo avanzado. De otro lado, el dilogo
al interior del consejo directivo ha mejorado un poco. Asimismo, me parece interesante que los
pobladores estn empoderados, no vienen a preguntar sobre el Fondo con la cabeza
agachada, sino que te conversan de igual a igual porque sienten que es su dinero.
Exgerente del FSM
88
los comuneros estn enterados del Fondo, la conclusin sera que aquellos que
lo conocen, ahora entienden mejor su alcance.
En sus inicios la comunidad pensaba que poda repartirse la plata, disponer de ella. Con el
tiempo se ha logrado generar una cultura de que el dinero tiene usos especficos.
Representante de Anglo American ante el consejo directivo
89
programa de becas.
Finalmente, durante la entrevista que le realizamos, el representante de la
comunidad de Michiquillay ante el FSM seal con satisfaccin que una vez
puesto en marcha el proyecto de viviendas saludables en su comunidad, era
evidente el cambio que ello significaba para la vida de los pobladores. Este
proyecto ha sido cuestionado por otros dirigentes comunales y por los
representantes de Anglo American debido a su alto costo 32 y excesiva
sofisticacin, pero su promotor se siente satisfecho:
De haber usado letrinas y carecido de suficiente agua potable, hoy cuentan con baos con
biodigestores y termas solares que los dotan de agua caliente. Los nios pueden baarse al
volver de la escuela, los hbitos de higiene estn cambiando.
Jess Casahuamn, miembro del consejo directivo
32
90
91
92
93
El Fondo se est volviendo una municipalidad, donde se cobran porcentajes por cada obra. En
un proyecto cualquiera, la aprobacin la plantea el representante comunal, el estudio lo hace
su ta, el proyecto lo ejecuta el su hermano y lo supervisa su to.
Dirigente comunal
94
95
Del otro lado, este consejo directivo fuerte y con atribuciones ejecutivas
tiene como correlato una gerencia bastante dbil tanto por sus atribuciones
estatutarias como por los problemas para su eleccin, que se han mencionado
ya. Ello se constituye en un problema porque esta es la instancia que debe
articular al consejo con todo el aparato operativo del FSM. Una funcionaria de
Swisscontact que integr el equipo de administracin durante casi dos aos y a
quien pudimos entrevistar, comparti la frustracin que sentan pues entre ellos
y el consejo directivo rgano ejecutivo estaba de por medio la gerencia, que
en aquella poca no era invitada a las reuniones del consejo directivo. De este
modo, la comunicacin interna era sumamente precaria, y a veces reciban con
mucho retraso un acta con acuerdos que deban haberse cumplido ya. En
sentido contrario, en varias ocasiones el equipo de administracin realiz
acciones por instrucciones de la gerencia, que luego eran desestimadas o
rechazadas por el consejo directivo aduciendo que no haban sido informados o
que no exista aprobacin para tales actos.
Como explicacin, uno de los integrantes del consejo directivo en
representacin de la empresa, a quien entrevistamos, seal que Hubo
96
momentos en que las gerencias eran tan malas, que era imposible siquiera
conversar con ellas.El problema era que cuando Anglo American no aprobaba
algunos gastos por ineficiencia del gerente, el mensaje era Anglo American no
quiere pagar.
Falta de fluidez
Muchos entrevistados, incluidos los mismos Consejeros, han reconocido
que el consejo nunca ha llegado a funcionar fluidamente. En primer trmino,
hay dificultades para concertar entre los miembros. Pese a que la tendencia era
lograr acuerdos por consenso, muchas veces se ha tenido que optar por el
voto. Conforme relat una integrante del rea administrativa de entonces, entre
los aos 2010 y 2012, la agenda de las reuniones tena 20 o 25 puntos, de los
cuales se llegaba a tratar 3 o 4. Aqu no solo influye el hecho que puedan
existir intereses no coincidentes entre los miembros, sino que segn los
estatutos, el periodo de representacin es solo de un ao. Esto ha sido
destacado por varios entrevistados como un factor crtico, ya que la rotacin
tan alta de dirigentes impide un funcionamiento fluido de esta instancia 33 .
En los anlisis de las demoras en el ciclo de los proyectos, muchas veces
el consejo directivo ha sido mencionado como una de las primeras causas.
Entre otras cosas, no existe un cronograma de reuniones que permita una
planificacin y que adems se cumpla. Se supone que deberan reunirse
33
Esto se refiere sobre todo a los dirigentes comunales, ya que por lo menos uno de los
representantes de la empresa se mantiene desde el inicio.
97
Las actas llegan muy tarde y mientras tanto no se sabe si se ha aprobado o no un tema.
Luego vienen los problemas: por qu no lo hiciste si ya se aprob? Pero nadie me inform! O
al contrario, por qu lo hiciste si no se ha aprobado? Pero en el acta borrador que me
alcanzaron s apareca aprobado! S, pero esa acta era borrador, en la versin en limpio ya no
figura ese acuerdo.
Trabajadora administrativa del FSM
98
Supervisin de obras
Finalmente, y dejando de lado el tema del consejo directivo, por lo menos
dos personas entrevistadas han coincidido en que en la estructura organizativa
del FSM hace falta incorporar un/a especialista en supervisin de obras. Es
cierto que hay un especialista en infraestructura, pero esta persona debera
hacerse cargo de monitorear las dems fases del ciclo del proyecto:
elaboracin del estudio, elaboracin del expediente y ejecucin. La supervisin
debera independizarse en un puesto ad hoc, y no encargarse a terceros pues
en esta tarea recae mucha responsabilidad y presin social. En efecto, en la
medida que todas las empresas involucradas en las obras pertenecen a las
comunidades, existen pocos incentivos para que aquellas encargadas de la
supervisin realicen una tarea efectiva y neutral. Sobre este punto se volver
en el acpite siguiente, ya que parece haberse logrado un consenso al
respecto.
99
34
Vale sealar que hay algunas excepciones referidas a la seleccin de personal (por ejemplo
se ha elegido a gerentes de la regin Cajamarca pero no locales); sin embargo, esto ha
generado tensiones y ha sido producto de largas negociaciones, lo que ha provocado que
hayan sido varios (cinco) los gerentes que pasaron por el FSM entre 2009 y 2012, que hayan
tenido competencias heterogneas y que no hayan gozado de demasiado consenso dentro del
consejo directivo.
100
Eso es cierto, pero las comunidades entienden que esa condicin tambin vale para el Fondo
Social, y se han tomado acuerdos en asamblea, que nosotros tenemos que hacer respetar.
Jess Casahuamn, miembro del consejo directivo en
representacin de Michiquillay
En todo caso, esta posicin est instalada de manera tan firme entre los
actores del FSM, que inclusive la misma empresa Anglo American la ha
respetado, sobre todo en el extremo de otorgar los proyectos a las empresas
de comuneros.
Conforme han ido apareciendo nuevas convocatorias y licitaciones del
FSM, ha ido incrementndose el nmero de empresas creadas, hasta alcanzar
un nmero bastante alto:
Calculo que entre las dos comunidades debe haber unas 800 empresas; solo en el sector de
Michiquillay hay 250 y en los otros 14 caseros habr unas 40 o 50 por cada uno. Y solo
estamos contando las que han sido acreditadas, o sea que han cumplido con presentar
documentacin mnima de formalidad.
101
Ante este escenario, empieza a sonar con mayor fuerza un concepto muy
arraigado en la mentalidad comunal: el de los turnos. En efecto, segn la
entrevista a un dirigente comunal, en las asambleas se discute mucho sobre
asegurar que todas las empresas formadas tengan una oportunidad de brindar
sus servicios al Fondo. Esto no necesariamente concuerda con la lgica de
elegir a la mejor empresa para realizar un trabajo, cuestionndose que sea una
misma la que resulte ganadora para ms de un proyecto. Como consecuencia,
ha ocurrido que en algunos sectores un proyecto se ha paralizado o no se ha
podido iniciar, porque la comunidad no est de acuerdo con la empresa que ha
ganado el concurso. En un caso, la comunidad bloque el inicio de las
actividades y el Fondo tuvo que resolver el contrato y elegir un nuevo ejecutor.
Ello gener un atraso de seis meses.
No obstante las buenas intenciones detrs, casi todos los actores
entrevistados han concluido que la prctica de contratar empresas comunales
tiene un balance negativo y ha resultado perjudicial tanto para las empresas
como para el Fondo Social. Junto con las limitaciones en el funcionamiento del
consejo directivo, ha sido considerada la principal causa de las demoras en la
ejecucin de los recursos. Las razones son varias. Estas son:
102
103
104
Una empresa ejecutora a quien las cosas le salen mal, cuestiona que el expediente tcnico
tiene fallas, y la comunidad reclama a la que hizo el expediente. Pero capaz la que ejecuta
tiene que hacer cosas que no estaban previstas inicialmente, perjudicndose. O la supervisora
pasa muy poco tiempo en la obra y luego pide deshacer lo hecho o se demora, y la ejecutora
no puede cobrar. Todos estos problemas entre empresas de familiares o amigos
Especialista de Planificacin del FSM
105
106
paralizacin de las obras. Ello sin embargo result contraproducente por todas
las razones ya expuestas. Hoy, tras cuatro aos de funcionamiento, el consejo
directivo ha decidido asumir el tema y han acordado que las empresas de
comunidades solo quedarn a cargo de la ejecucin de las obras, pero que las
etapas previas sern asumidas directamente por el equipo tcnico del Fondo,
el mismo que ser reforzado. Igual ocurrir con la supervisin. Desde la
perspectiva del consejo directivo y los especialistas entrevistados, con ello las
empresas van a quedar menos expuestas, y el FSM va a poder funcionar
mejor. Queda por verse, sin embargo, cul ser la reaccin de las
comunidades ante esta medida, que todava no ha sido difundida. Habr que
ver si aceptan, nos coment un representante comunal ante el consejo
directivo.
107
108
Justamente las familias ms humildes, las que ms necesitaran del programa de becas, son
los que menos se benefician porque no saben cmo aprovechar mejor el mecanismo.
Encargada del programa de Becas
109
110
111
no
hemos
encontrado
buena
disposicin.
Varios
entrevistados
112
35
Recordemos que el FSM es el nico operando en el pas que no incluye a una municipalidad
en su estructura.
113
De acuerdo, quizs ellos no podan encargarse, pero debieron apoyarnos, derivarnos con
alguien que nos orientara en este tema tan complicado.
Ex integrante del consejo directivo en representacin de La Encaada
De otro lado, el exgerente del Fondo a quien entrevistamos opin que una
mayor presencia del Ministerio de Energa y Minas, por ejemplo con visitas
peridicas, retroalimentacin a los informes, comunicaciones ms constantes,
hubiera ayudado a los integrantes del consejo directivo a resolver ms
rpidamente aspectos para los cuales no tenan una respuesta evidente,
generando demoras, o hubieran logrado consensos basndose en posiciones u
opiniones de estos funcionarios. La misma opinin fue planteada por uno de los
integrantes del consejo directivo en representacin de la comunidad, quien
seal:
Muchas veces interpretan nuestro rol como si estuviramos tratando de bloquear o impedir
procesos por razones de inters de la empresa, cuando lo nico que estamos tratando de
hacer es cuidar el buen uso de los recursos.
Representante de la empresa ante el consejo directivo
114
Se presta a que personas sin escrpulos piensen en poner como gerente a un pelele para
poder sacar el mayor provecho en el corto plazo. Por eso la ley debi dejar claro el perfil del
gerente.
Funcionario entrevistado
115
36
A los pocos das de concluida la visita de campo, realizada en mayo de 2013, y tras una
asamblea que se frustr por la ausencia de Anglo American, los comuneros decidieron iniciar
un nuevo paro, impidiendo el funcionamiento del Fondo.
116
117
118
c) Preocupaciones
Varios entrevistados han coincidido en que si bien hay carencias e
ineficacia en el Fondo Social, parte de la inaccin es producto de medidas
119
120
d) Desigualdades intracomunidades
Los proyectos mineros se asientan sobre un espacio comunal donde convergen historias,
intereses y realidades socioeconmicas diferentes, por lo que no se puede suponer que
generarn ni posiciones similares ni un efecto homogneo sobre toda la comunidad. Es ms,
pueden profundizar las brechas econmicas y polticas ya existentes.
(Burneo y Chaparro, 2011: 16)
121
122
(Encargada del
37
123
4. CONCLUSIONES
Mi conclusin es que no estbamos preparados para recibir tanto dinero y por eso
necesitbamos ms acompaamiento.
Funcionaria del FSM y comunera de Michiquillay
124
125
126
127
128
129
130
131
5. BIBLIOGRAFA
132
http://web.revistargumentos.org.pe/index.php?fp_cont=997
ISSN 2076-7722
2011
BURY, Jeffrey
2007
DAMONTE, Gerardo
2009
133
GOULEY, Clotilde
2005
2011
134
2011
2012
2012
2012
2011
2011
2011
2011
2010
135
2012
PROGRAMA CANON
2009
TANAKA, Martn
2001
136