Nm.

32 (1995)

EL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

COMO MANIFESTACION DE LA POTESTAD DE
LA ADMINISTRACION PUBLICA DE EJECUCION
FORZOSA DE SUS ACTOS

Jorge Dans Ordoez

Abogado
Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Catlica del Per

El procedimiento de cobranza coactiva constituye

sin duda alguna una de las ms intensas manifestaciones de las potestades que nuestro ordenamiento
confiere a la administracin pblica para ejecutar
por s misma sus decisiones, sin necesidad de requerir el auxilio de los tribunales.

El procedimiento de cobranza coactiva regulado en

el Cdigo Tributario y en el Decreto Ley N 17355,
adolece de ciertas imprecisiones que han contribudo
a los frecuentes abusos cometidos por lo auxiliares
coactivos que, en el ejercicio de sus funciones, se
muestran como una manifestacin abusiva del poder de la Administracin Pblica.
Preocupado por esta situacin, el autor analiza en
el presente artculo, la naturaleza, caractersticas
de este procedimiento, as como su adecuacin a
algunos principios estructurales del Derecho Administrativo tales como: la autotutela administrativa, la presuncin de legalidad de los actos y su
ejecutoriedad.
En este orden de ideas, en aras de preservar las
garantas de los partculares, el autor concluye
precisando las modificaciones legislativas y el nuevo rol que le corresponde desempear a los ejecutores
coactivos.

Mediante el procedimiento de cobranza coactiva las

entidades que forman parte de la administracin
pblica persiguen el cobro forzoso de acreencias
pecuniarias de derecho pblico, independientemente de la voluntad del obligado, estando facultadas
para detraer del patrimonio jurdico del deudor
bienes y derechos hasta la satisfaccin de lo adeudado.
Su configuracin actual como un procedimiento de
carcter exclusivamente administrativo data del
Decreto Ley N 17355, promulgado el31 de diciembre de 1968, que cre la figura de los denominados
"Jueces Coactivos" designados por el Banco de la
Nacin y a los que se les encarga el ejercicio de los
actos de apremio o coercin sobre los deudores.
Como se sabe, dicho Decreto Ley No 17355 sigue
vigente hasta la fecha, con muy pocas modificaciones1, entre ellas es importante resaltar que se ha
corregido la errnea denominacin de "Jueces Coactivos" por la ms apropiada de "Ejecutores Coactivos"2, que pone en evidencia el carcter meramente administrativo del procedimiento.

THEMIS
43

Sin embargo, el mbito del Decreto Ley No 17355 se

ha circunscrito a la ejecucin de aquellas acreencias
de derecho pblico de la administracin estatal
distintas a las tributarias, para las que rigen ms
bien las reglas establecidas en los artculos 114 al
3
123 del Cdigo Tributario .
Actualmente, el marco legislativo del procedimiento de cobranza coactiva est contenido en dos cuerpos legales: el Cdigo Tributario, el cual, en los
dispositivos antes citados establece las reglas para el
cobro coercitivo de las deudas tributarias, concepto
que conforme al artculo 28 de dicho Cdigo comprende al tributo, las multas, los intereses y el recargo; y por otra parte el Decreto Ley No 17355 y sus
modificatorias, que regula el cobro de otras obligaciones pecuniarias de carcter pblico, " .. distintas
de las obligaciones comerciales o civiles de derecho
privado ... " (inciso f, artculo 2, in fine), como es el
caso de las multas que puede imponer la administracin a quienes cometan infracciones de ndole administrativa, diferente a las de carcter tributario.
Las reglas de cobranza coactiva del Cdigo Tributario son aplicadas por SUNAT, ADUANAS, los gobiernos locales cuando actan como acreedores de
obligaciones tributarias y, por otras entidades estatales que administran algunos tributos, tales como
SENATI, SENCICO, etc. El Decreto Ley No 17355
que tambin regula la ejecucin forzosa de obras, la
suspensin, paralizacin o destruccin de las mismas (inciso g, artculo 2, in fine), disciplina el trmite de la cobranza coactiva de todos los dems entes
estatales e inclusive de los gobiernos locales cuando
pretenden la ejecucin forzosa de obligaciones de
carcter pblico que no participan de la naturaleza
tributaria.
La existencia de dos cuerpos legales que disciplinan
el trmite del procedimiento de cobranza coactiva
de ingresos pblicos, necesariamente originados
como consecuencia de una relacin jurdica pblica,
ha trado consigo cierta dosis de confusin en la
aplicacin de sus reglas por parte de los ejecutores

THEMIS
44

coactivos y sus auxiliares que utilizan indistintamente reglas de una u otra norma.
Ms an, se puede afirmar sin temor a incurrir en
exageraciones, que en la realidad son frecuentes los
abusos cometidos al amparo del procedimiento de
cobranza coactiva por cuanto muchas veces ni
ejecutores y menos an los auxiliares coactivos tienen certeza del marco normativo que los rige o del
carcter meramente administrativo de sus actuaciones. Los excesos incurridos, constatables principalmente a nivel de la administracin municipal, en la
aplicacin de la cobranza coactiva, ya sea porque
muchas veces se inicia el procedimiento sinhabrsele
notificado al afectado previamente la resolucin
4
que sirve de ttulo para la cobranza o porque se
traban indiscriminadamente los denominados" embargos preventivos" con propsitos muchas veces
cercanos a la extorsin , ha trado consigo la
desligitimacin de la cobranza coactiva que se experimenta como una manifestacin abusiva del poder
de la administracin pblica.
En tal sentido urge darle al procedimiento de cobranza coactiva su verdadera dimensin, para que
no se desnaturalize su carcter de mecanismo de
ejecucin forzosa de actos administrativos disponible por entidades estatales que necesariamente deberan estar orientadas al servicio del inters pblico.
El propsito de este trabajo es analizar la naturaleza
y las caractersticas ms importantes del procedimiento de cobranza coactiva desde la perspectiva
del derecho administrativo a fin de determinar su
correspondencia con algunos de los principios estructurales de dicha rama del derecho, tales como:
la autotutela administrativa, la presuncin de legalidad de los actos administrativos y su ejecutoriedad,
etc. No se pretende realizar un anlisis exegtico de
las normas que regulan el procedimiento, sino poner en claro que la cobranza coactiva es uno ms de
los distintos medios que la ley pone al alcance de la
autoridad administrativa como poder pblico para
hacer cumplir sus decisiones.

Dicha tesis es rebatida en base a dos consideraciones: en primer lugar, en el procedimiento coactivo
estn ausentes la notas de neutralidad e independencia propias de los rganos jurisdiccionales, porque la cobranza coactiva es ejercitada por un rgano
de la administracin acreedora de las obligaciones
que se pretenden forzosamente satisfacer. Por regla
general, en los procedimientos administrativos los
7
entes pblicos actan como juez y parte , lo que no
sucede con los rganos judiciales que actan como
terceros a quienes se les encomienda la funcin de
decir el derecho. En segundo lugar, otro aspecto que
distingue a la funcin administrativa de la jurisdiccional estriba en el carcter de cosa juzgada de las
decisiones jurisdiccionales, mientras que por mandato constitucional las actuaciones administrativas
siempre son susceptibles de revisin judicia{

l. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

Se trata a no dudarlo de un procedimiento de carcter exclusivamente administrativo. Al respecto
6
ANTONIO LO PEZ DIAZ seala que el anlisis de
la naturaleza del procedimiento de cobranza coactiva puede llevarse a cabo atendiendo al aspecto
subjetivo, es decir a los rganos que lo impulsan; y
al aspecto objetivo, en funcin de la naturaleza de
las actuaciones que comprende.
En lo referido al aspecto subjetivo, es claro que se
trata de un procedimiento llevado a cabo por funcionarios administrativos que no forman parte de la
organizacin judicial. Los ejecutores coactivos y sus
auxiliares son designados por las entidades pblicas a quienes la ley les confiere expresamente esa
atribucin sin ceirse a las reglas constitucionales
que rigen la seleccin de magistrados judiciales.

En conclusin, el procedimiento de cobranza coactiva indiscutiblemente es un trmite de carcter

administrativo que las leyes ponen a disposicin de
las entidades estatales para ejecutar por s mismas
sus acreencias de naturaleza pblica.

Es significativo apreciar el cambio paulatino que se

ha experimentado respecto de la ubicacin de los
ejecutores coactivos, los cuales a tenor de los dispuesto por el artculo 9 del Decreto Ley N 17355,
seran funcionarios no integrados en la jerarqua
administrativa de las entidades acreedoras quienes
estaban supeditadas a los servicios que les brinden
los ejecutores designados por el Banco de la Nacin
y que posteriormente, desde finales de la dcada
anterior, han pasado a ser asimilados en la organizacin de las entidades pblicas con facultades para
designarlos.

2. FUNDAMENTO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

La doctrina administrativa seala que se han ensayado mltiples respuestas para explicar y justificar
la titularidad por parte de la administracin pblica
del poder para ejecutar el cobro forzoso de cantidades lquidas a su favor mediante la imposicin de
apremios sobre el patrimonio de los particulares,
9
sin necesidad de acudir al auxilio de los jueces

Si bien desde una perspectiva subjetiva la naturaleza administrativa del procedimiento de ejecucin
coactiva es aceptada pacficamente por la doctrina
mayoritaria, existen algunos autores que defienden
posturas jurisdiccionalistas argumentando que la
ejecucin forzosa contra el administrado por el impago de obligaciones pecuniarias supone necesariamente el ejercicio de una funcin materialmente
jurisdiccional.

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El sector mayoritario opina que constituye una

manifestacin clara del principio de autotutela en
cuya virtud las entidades de la administracin pblica ostentan la prerrogativa para ejecutar por s
mismas sus propios actos administrativos sin intervencin judicial previa.

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. . t4 Recadacin de deuda$ t#butarias nya d.:! apr~~o";J~~WJode~stu,4io~ F~scal<:!$M~\C!~l~9iit~adtid.1 ~92: Esta part del
trabajo es tributaria de !o expn~sadopr qicl\o a.u,to; en~ p~giJ1r~1,5$y s~o
> ( . . . .. > ...... .. .. .. . > .. . . ... ..
1.Salvo
.. .. .en. aquellos casos
. . eri
. . que
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ms particulares.

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elementos.. el subjetivo yetobj<:!tivo, q~ ~i:miqril\.::i e cott~eptp 4~1)~~id;it):i~ .11 ~~d~pe:iqe~q~l1i4is\ai~J~ ~trlb~d4t) ~Irgno
judicial de ia fut\cil1. dela cosaj~gad~(j<.E~ ~!Cp~tirnch~rt y?~~9?' l'~cnp$J~$ey/pgs; ?16y !7;
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117, 198S;pg. 3~2; CARLOS MLJ3JN, ~r.a

4~ \:tef~~ et1i~~~i9 Y''*Bti~4ipiq q~ej~~B1f14~4 cteta(Cte agmirti~travvo':
C]3C N"7, 1990; pg. lO ; P,NT()NJQ~OP.E4PIJ\.:Z, op~i>Sit fi$sJ~~ ~}~~- > . ... .. . .
. .. .
.... . . ..
. ... .
...

THEMIS
45

10

A decir de GARCIA DE ENTERRIA , mientras que

en las sociedades actuales rige el principio de "paz
jurdica" o de la heterotutela, de modo que cualquier conflicto entre los particulares, ya se trate del
reconocimiento de un derecho o de obtener la ejecucin de un acto, debe ser obligatoriamente sometido
al conocimiento de los rganos judiciales para su
resolucin, salvo que se trate de alguno de los
supuestos verdaderamente excepcionales en que la
11
legislacin admite la autotutela privada ; en cambio el principio de autotutela administrativa faculta
a los rganos de la administracin pblica para
ejecutar sus propios actos utilizando la coaccin
directa sobre los administrados a travs de los medios que prev la legislacin.
12

Como hemos sealado en alguna oportunidad , si

bien la autotutela administrativa, como otras importantes potestades de la administracin pblica
nacional, no posee un refrendo explcito en nuestro
texto constitucional, s est expresamente prevista
en normas de rango legal; tal es el caso de los
artculos 92 a 95 del Texto Unico Ordenado de la
Ley de normas generales de procedimientos administrativos, aprobado mediante Decreto Supremo
N 02-94-JUS y de las normas pertinentes del Cdigo Tributario que facultan a las entidades encargadas de administrar tributos para imponer sanciones
consistentes en: cierre de locales, comiso de bienes,
multas; por citar slo el caso de dos de la numerosas
leyes que otorgan potestad a la administracin para
la ejecucin forzosa de sus decisiones.
Desde la perspectiva indicada, el procedimiento de
cobranza coactiva no es sino una modalidad especfica de los mecanismos de que disponen los entes
pblicos para la ejecucin forzosa de sus actos administrativos. La singularidad de dicho procedimiento estriba en que versa sobre el cobro a favor de
la administracin de obligaciones lquidas surgidas
como consecuencia de una relacin jurdica pblica,
facultndose al rgano encargado de la ejecucin
para afectar al patrimonio jurdico del deudor
detrayendo la cantidad de dinero o de bienes necesarios para satisfacer el importe adeudado.

THEMIS
46

Otros sectores de la doctrina consideran que el

fundamento de la potestad de la administracin
para procurarse el cobro de sus acreencias de carcter pblico se encuentra en diferentes principios,
tales como: el de la presuncin de legalidad o validez de los actos administrativos, en cuya virtud los
actos de la administracin pblica se presumen
ajustados a derecho ostentando plena fuerza obligatoria mientras no sean invalidados; o en el principio
de eficacia administrativa, derivado del cual se estima necesario proveer los mecanismos para asegurar la efectividad de las actuaciones de la administracin pblica.

3. LIMITES CONSTITUCIONALES
La facultad de la administracin pblica para ejecutar forzosamente sus decisiones no es irrestricta,
sino que obviamente est sujeta a las limitaciones
que impone la Constitucin, sin perjuicio de otros
lmites que puedan establecer las leyes.
Como se sabe, algunos de los derechos fundamentales consagrados por la Constitucin establecen de
manera expresa lmites referidos especficamente a
las potestades administrativas, tal es el caso del
numeral13) del artculo 2, el cual prohbe la disolucin de las asociaciones, fundaciones y otras formas
de organizaciones jurdicas por decisin administrativa y, es tambin el caso del numeral 10) del
citado precepto constitucional que prohibe la incautacin o sustraccin por orden administrativa de
libros, comprobantes y documentos contables y administrativos, salvo por orden judicial.
En lo que respecta a la cobranza coactiva, es evidente que los rganos de la administracin encargados
de la ejecucin no pueden imponer ningn tipo de
restriccin a la libertad personal o de trnsito de los
deudores sometidos a su actuacin.
Asimismo, en virtud del derecho a la inviolabilidad
del domicilio recogido por elnurneral9) del artculo
2 de la Constitucin, los ejecutores coactivos estn
prohibidos de ingresar al domicilio de los partcula-

res, salvo que obtengan el consentimiento de los

afectados o recaben la respectiva autorizacin judicial.13

A) PRESUPUESTOS OBJETIVOS
1) Caracter pblico de la deuda ejecutable coactivamente

Cabe discutir si es que la proteccin otorgada por el

derecho a la inviolabilidad del domicilio debe alcanzar tambin al de las personas jurdicas o es tan
slo predicable para las personas naturales. En esa
materia, el Cdigo Tributario, en el numeral S) de su
artculo 62 referido a las facultades de la administracin para practicar inspecciones en locales, pareciera exigir la intervencin judicial nicamente cuando se trate de domicilios de particulares "o cuando
los locales estuvieren cerrados".

La administracin pblica slo puede ejercer las

potestades que el ordenamiento le confiere para
recaudar coactivamente sus ingresos cuando stos
se hayan generado como consecuencia de una rela16
cin jurdica de carcter pblico . Tal es el caso de
los ingresos tributarios y de otros ingresos que no
tienen ese carcter pero que se fundamentan en la
potestad de imperio de los poderes pblicos, como
las multas, etc.

En otros ordenamientos, como es el caso espaol, la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los
tribunales ordinarios dispensan al domicilio de las
personas jurdicas de anloga proteccin que el de
las personas naturales, tal es el caso de la sentencia
del Tribunal Supremo Espaol del 22 de Enero de
14
1993 que anul un precepto del denominado "Reglamento general de la inspeccin de los tributos"
que permita a la administracin tributaria el ingreso a locales de los contribuyentes fuera de la jornada
de trabajo, sin necesidad de obtener mandamiento
5
judicial.

Por ende, sera totalmente improcedente el cobro de

acreencias surgidas a raz de la actuacin de los
entes estatales en el mbito del Derecho privado
cuando la administracin opera como un particular
sometida a las reglas del derecho comn, corflo
sucede cuando realiza operaciones de carcter civil
o empresarial como arrendar o vender bienes, casos
en los que obligatoriamente deber ventilar sus
controversias con los particulares mediante los procedimientos ordinarios ante el poder judicial, porque de lo contrario se estaran vulnerando los derechos constitucionales de defensa, a la igualdad, a la
17
tutela jurisdiccional y al debido proceso .

4. PRESUPUESTOS DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

Podemos distinguir: A) los de carcter
marcadamente objetivo, como son los referidos a (1)
la naturaleza pblica de las deudas susceptibles de
ejecucin coactiva y (2) la necesidad de la existencia
de un acto declarativo previo o ttulo ejecutivo de la
deuda; y B) los presupuestos de carcter subjetivo,
a fin de precisar (1) qu tipo de sujetos pueden
recurrir a la cobranza coactiva de sus acreencias y
(2) qu rganos son los encargados de tramitar el
procedimiento.

En tal sentido, creemos que en virtud del carcter

meramente administrativo del procedimiento de
cobranza coactiva como mecanismo asignado a los
rganos de la administracin pblica para el cobro
forzoso de sus acreencias de naturaleza pblica y
del necesario respeto que se debe dispensar a los
derechos constitucionales antes aludidos, debe
acotarse el mbito de actuacin de la cobranza coactiva de modo que slo puedan considerarse deudas
susceptibles de ejecucin coactiva a aquellas nacidas en virtud de una relacin jurdica regida por el
derecho pblico. Por esa razn debe interpretarse
correctamente el inciso f) del artculo 2 del Decreto

La. fnalidad del derecho a la. inviolabilidad.del dorrcilio e$pr?t~~er lo~~lllbt~~ ~k q~~$~d~r~qU~)~n~\ri~dk~yla vida privada
de las .personas.. EDtiAROO E~PIN TE~fl.;'\PO,<Jfundarrwnt0 y~kiin;e#~l.~e~~hofiJ!1dal'l)ent.P a !A i.nyiola~lididdel on:dlo".

11

<evstadelCEC. N''.8. t99l.pg,49ns.

14

1~.

.Publicada en

"A~uadad;urdica Ara~di". N'~H~ d~~~:~6~~i~~~(~~i~~

. .. :... :: .. .:: ~:. <

... . .. . .:: ;.: ;: ::.: :: :::!:: ::: ~ :..>:::.~:::.::_:y:::::.:!::::::::::::::::::??:::)~:.:;~ :j.:: ~:~;_:/h::.:::::<>:.: :.::: :.:.: ;:~: : : :::/:"::: :.:.:. :..~>-::: :::.s. _: :.>:~::.::. ": :.: . . .. : : .:: .:. :
ALEJANDRO NIETO sostien~ ql.l la .i~violabiliq<~d del?pri1ipli? Q~)~s .w~t~f9il~ i~pdi~as .ni.et~ ~n alcanl'e diferente a la que
corresponde al domicilio de bs per$pnsfl~teas, da jo quE:> ep a<,l,ii'i!sl,lpue~to n0 ~po~iql~tel)~r en cu~ntJos aspectos deJa ntin:dad,
deia."pnvandad ", que es propia del domcUio de las personas (~c;~sTrEri:C~A0~ a4minisqativos cuya eecuci(Jn ptci$a \ll1a entrada
domci!aria".RAPN''H2~J9$7.pg~l9........ . . <.. i
. (.> / >)..>.".. i ... .
1:~- .:. :: .... :::::. .
.:: . . . . . : :; :: ~::: . :;.: : . . . .:. :_:.: :. ::::: .: :::::: :.:.:::.::::: . :.: : : : .:.: -:: : :.::::>h?)) ::.::r:::.::-:-:.: :> ::::.:.::.::;:)/::: :) : : :.: :}::
ANTONIO LOPEZDIAZ: opusdt. pg. !t~ yJQRJ)I SOPENA@II.;,qpusdt.pg; 37. ..

1
?

En tal sentido es.lamentabie.constatar

q~e.~la tesolud(JJd~.f~~~~l~~e~pti~~bf~d~.i~5, e~~~ie~.~e~1~ss~94,. recada.en u9.

procedin:entode.amparo~laSala<;;on~t~tpcionaly5ocial~elaqi.rt~pJ're~hajf~a~~p~~9~\lJ~~~9#fic~t\a!?ublif"1dei.;imaejecute

el cobro coactivo de arriel)ds deriv-~p{)s de un contrato ~e a!qllil~tptii'l.ttile~l!i$(

THEMIS

47

Ley No 17355 en la parte que seala que puede

ejecutarse coactivamente:

do de la deuda pecuniaria que le imputa la administracin.

"cualquier otro cobro no precisado en la anterior

enumeracin, siempre que corresponda a obligaciones a favor de cualquier entidad del Sector Pblico Nacional proveniente de sus bienes, derechos o
servicios distintos de las obligaciones comerciales o
civiles de derecho privado, as como los que en
forma expresa asuman el carcter de actos de coercin o de ejecucin forzosa".

Por las razones expuestas no queda lugar a dudas

que la ausencia de un acto administrativo que sirva
de ttulo declarativo para el cobro de una deuda
pecuniaria y la omisin de su notificacin al afectado impide el inicio de todo procedimiento de cobranza coactiva tendiente a su ejecucin, por ello es
manifiestamente ilegal la practica abusiva en que
incurren la mayor parte de las municipalidades al
pretender el cobro coactivo de multas originadas en
supuestas infracciones de trnsito o de otro tipo,
que no constan en un acto administrativo formal y
menos an se intenta siquiera notificar a los afectados.

2) El acto administrativo que declare la existencia de una deuda

La recaudacin coactiva exige como presupuesto

inexcusable para su viabilidad, la existencia de un
acto administrativo previo que practique la liquidacin del importe debido, ya sea que se trate de una
deuda tributaria o de una multa para citar los dos
tipos ms frecuentes de ingresos pblicos cobrables
coactivamente, as como su exteriorizacin o notificacin formal al sujeto obligado.
Slo procede la ejecucin coactiva de aquellas deudas cuya existencia est amparada por un acto administrativo vlido que determine el importe de lo
debido y que haya sido debidamente puesto en
conocimiento del particular para darle la posibilidad de proceder al pago voluntario de la deuda o, en
caso de disconformidad, para permitirle la
impugnacin de la legalidad de dicho acto administrativo.
18

En opinin de ANTONIO LOPEZ DIAZ , las razones fundamentales por las que es preciso que antes
de iniciarse el procedimiento de cobranza coactiva
se haya dictado el respectivo acto administrativo
que establezca la existencia de un dbito son las
siguientes: en primer lugar, porque como quiera
que la cobranza coactiva es una modalidad de ejecucin forzosa de las decisiones de la administracin
pblica, es obvio que slo puede hacerse cumplir lo
dispuesto por un acto administrativo que surta
plenos efectos para lo cual se requiere como condicin de eficacia que sea debidamente notificado al
afectado, en segundo lugar porque de lo contrario se
le estara privando gravemente al particular la posibilidad de interponer los recursos que la ley le
franquea para cuestionar la existencia o el conteni-

1~

' '

'

Op cit. pgs+ 208 y209,

THEMIS

48

Si adems se tiene en cuenta que el necesario agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que la
ley habilita a los afectados es un requisito indispensable para recurrir ante el Poder Judicial, es evidente que proceder a la cobranza coactiva de una deuda
respecto de la cual no se la ha dado la posibilidad al
particular de defenderse constituye un atentado
contra los derechos fundamentales a la tutela judicial y a la defensa de los sujetos afectados.
Al respecto, el artculo 116a del Cdigo Tributario
vigente establece un listado de los conceptos que
califica como deudas tributarias exigibles
coactivamente, las cuales en su totalidad figuran en
actos administrativos que han quedado consentidos al haber vencido el plazo para su impugnacin
o constan en actos que constituyen un pronunciamiento en ltima instancia administrativa.
En la legislacin espaola, las leyes que regulan el
denominado procedimiento de apremio no slo
requieren la existencia de un acto administrativo
previo que declare la exigibilidad de un crdito de
derecho pblico a favor de la administracin, sino
que adems es indispensable la concurrencia de
otro requisito de carcter formal consistente en la
emisin de un "ttulo ejecutivo" que sirva de prueba
fehaciente para acreditar la existencia del dbito y
que se encuentra pendiente de cobro. Dicho ttulo
acreditativo de una deuda en favor de la administracin es el nico documento que atribuye al titular

del derecho la legitimacin para iniciar el trmite de

ejecucin forzosa.

de potestades atribuidas por la ley, de lo contrario,

si se atribuyera facultades coactivas a los particulares o, a entes estatales actuando bajo el rgimen
privado, se estara transgrediendo el principio de
separacin de poderes y respecto de los afectados,
se estara violentando sus derechos constitucionales a la igualdad, a la tutela judicial, al debido
proceso y a la defensa.

B. PRESUPUESTOS SUBJETIVOS
1) Entes que pueden recurrir al procedimiento
de cobranza coactiva
El artculo 1o del Decreto Ley No 17355 confiere
dicha prerrogativa a los entes que forman parte de
"la administracin pblica del sector pblico nacional" por lo que se entiende que comprende a todas
las entidades estatales. Asimismo, el artculo 114
del Cdigo Tributario reconoce dicha facultad a los
rganos de la administracin tributaria en general,
es decir a SUNAT, ADUANAS, los gobiernos locales para el cobro de los tributos que administren y a
otros organismos administradores de tributos como
SENA TI, SENCICO, etc.

2) Organos competentes para la ejecucin

Son los denominados "ejecutores coactivos", es decir funcionarios letrados designados por las entidades estatales a quienes la ley les ha conferido expresamente dicha atribucin.
Es preciso tener en cuenta que no todos los entes
facultados para recaudar sus acreencias de derecho
pblico mediante el procedimiento de cobranza
coactiva tienen correlativamente potestad para designar sus propios ejecutores.

Como se observa las mencionadas leyes atribuyen

facultades coactivas a los entes pblicos expresados
en forma genrica, lo que se explica en funcin de su
carcter de mecanismo de ejecucin forzosa de actos administrativos. Por tal razn es criticable que
durante la dcada pasada diversas leyes permitieron que empresas estatales organizadas bajo formas
jurdicas privadas !Y' utilizaran el procedimiento coactivo para el cobro de ingresos derivados de relaciones jurdicas ceidas al derecho privado. Esa fue
tambin la errnea intencin del Decreto Ley No
25897 que cre el Sistema Privado de Administradoras de Fondos de Pensiones, el cual, en sus artculos 36 y 37", otorgaba facultades a las Administradoras de Fondos de Pensiones-AFPs para entablar
la cobranza coactiva de las aportaciones adeudadas,
no obstante su carcter de empresas privadas, situacin que inclusive fue objeto de reglamentacin por
20
la Superintendencia de Fondos de Pensiones , pero
que finalmente ha sido oportunamente corregida
por la ley N" 26336 de 23 de julio de 1994, que ha
configurado un procedimiento expeditivo para que
las mencionadas AFPs demanden el cobro de sus
acreencias ante el Poder Judicial.

Hasta mediados de la dcada pasada, los ejecutores

coactivos designados por el Banco de la Nacin eran
los nicos competentes para tramitar los procedimientos de cobranza coactiva, en virtud de los dispuesto por el artculo 9 del Decreto Ley No 17355, de
modo que las entidades administradoras de tributos, tanto las del gobierno central como los municipios, dependan de los servicios de los ejecutores del
mencionado Banco.
Sin embargo, de manera progresiva diferentes le21
yes , fueron ampliando el nmero de entidades que
podan designar sus propios ejecutores, as sucedi
con los Municipios, con el Instituto Peruano de
Seguridad Social, con SUNAT, ADUANAS, y otras
entidades a quienes las leyes han otorgado tambin
potestad para nombrar ejecutores coactivos y no
depender de los funcionarios del Banco de la Nacin.
Como se seal al comienzo de este trabajo, se
aprecia un cambio importante en la tnica que inspir la expedicin del Decreto Ley No 17355 que a
tenor de sus considerandos entenda que una de las
garantas de los particulares afectados por un procedimiento de cobranza coactiva consista en que el

Es evidente que la cobranza coactiva de ingresos

pblicos es una facultad que slo tiene justificacin
cuando el titular es una entidad estatal en ejercicio

Los casos ms no torios fueron los de la Empresa \ja<;io11al de Pu~rtbs~:N;\PU,I& Corpor;~cinReruana d~ Aereop\leitosCOW'AC
y J Compai\a Peruana de Vapore~..CPV, a quienes dartculo28jf' d(:'lDecr~tqLegslativc N~ 39'8l~Qtorg facgltade~ coactivas.
1
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17~93-EF/SAFP.deja Superint~nd~nciade iffdeoct~bre.Jei99'3,regul~h1prcticamente lll1 protediillento

La Resolucin N"
especial de cobranza coactiva.
21

~r:itiqu~JaS InUrticpalidd~s q~i~nrn

El artculo 312" de la Ley N" 24767 de Presupuesto para 1988

eterutorel) coactiv(JS, el
artculo 274" de la Ley N" 24977de presupuesto para 1989 extendi 4k:hii facultada! IPSSy el pecret(} Le~islativo80~asicomoel art;ulc:i
279" del Decreto LegislatV() 556,le otorgaron igualpotestadaSU~AJ,

THEMIS
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trmite de la ejecucin corra a cargo de un "letrado

responsable" no dependiente del mismo rgano
que encomendaba el cobro, sino del Banco de la
Nacin, que en ese entonces cumpla las funciones
de rgano encargado de la recaudacin de los ingresos tributarios del gobierno central.
En los ltimos aos es evidente que por la conjuncin de diversos factores, entre los que se cuenta la
reduccin del rol del Banco de la Nacin, la regla se
ha invertido y se aprecia ms bien que la tendencia
se orienta hacia permitir que se incremente el nmero de entidades estatales que cuentan con sus propios ejecutores coactivos, como sucede con SUNAT,
ADUANAS y los municipios, entre otros casos. Esto

trae consigo que los ejecutores no estn en condiciones de cumplir con un rol de filtro o de control de las
acreencias que se pretenda cobrar, porque su dependencia orgnica y laboral con la entidad que los
design, restringe las posibilidades de que puedan
rechazar la ejecucin de actos administrativos muchas veces carentes de los ms elementales requisitos de validez. Por tanto, a fin de preservar la
garanta de los particulares, debera promoverse la
modificacin de la legislacin de cobranza coactiva
para precisar el rol de filtro que le corresponde a los
ejecutores coactivos en tutela de la regularidad del
procedimiento y precisar las responsabilidades civiles y penales en que incurren los ejecutores coactivos en caso de incumplimiento de sus deberes.

JORGE E. ORIHUELA IBERICO

NOTARIO ABOGADO
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