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32 (1995)
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coactivos y sus auxiliares que utilizan indistintamente reglas de una u otra norma.
Ms an, se puede afirmar sin temor a incurrir en
exageraciones, que en la realidad son frecuentes los
abusos cometidos al amparo del procedimiento de
cobranza coactiva por cuanto muchas veces ni
ejecutores y menos an los auxiliares coactivos tienen certeza del marco normativo que los rige o del
carcter meramente administrativo de sus actuaciones. Los excesos incurridos, constatables principalmente a nivel de la administracin municipal, en la
aplicacin de la cobranza coactiva, ya sea porque
muchas veces se inicia el procedimiento sinhabrsele
notificado al afectado previamente la resolucin
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que sirve de ttulo para la cobranza o porque se
traban indiscriminadamente los denominados" embargos preventivos" con propsitos muchas veces
cercanos a la extorsin , ha trado consigo la
desligitimacin de la cobranza coactiva que se experimenta como una manifestacin abusiva del poder
de la administracin pblica.
En tal sentido urge darle al procedimiento de cobranza coactiva su verdadera dimensin, para que
no se desnaturalize su carcter de mecanismo de
ejecucin forzosa de actos administrativos disponible por entidades estatales que necesariamente deberan estar orientadas al servicio del inters pblico.
El propsito de este trabajo es analizar la naturaleza
y las caractersticas ms importantes del procedimiento de cobranza coactiva desde la perspectiva
del derecho administrativo a fin de determinar su
correspondencia con algunos de los principios estructurales de dicha rama del derecho, tales como:
la autotutela administrativa, la presuncin de legalidad de los actos administrativos y su ejecutoriedad,
etc. No se pretende realizar un anlisis exegtico de
las normas que regulan el procedimiento, sino poner en claro que la cobranza coactiva es uno ms de
los distintos medios que la ley pone al alcance de la
autoridad administrativa como poder pblico para
hacer cumplir sus decisiones.
Dicha tesis es rebatida en base a dos consideraciones: en primer lugar, en el procedimiento coactivo
estn ausentes la notas de neutralidad e independencia propias de los rganos jurisdiccionales, porque la cobranza coactiva es ejercitada por un rgano
de la administracin acreedora de las obligaciones
que se pretenden forzosamente satisfacer. Por regla
general, en los procedimientos administrativos los
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entes pblicos actan como juez y parte , lo que no
sucede con los rganos judiciales que actan como
terceros a quienes se les encomienda la funcin de
decir el derecho. En segundo lugar, otro aspecto que
distingue a la funcin administrativa de la jurisdiccional estriba en el carcter de cosa juzgada de las
decisiones jurisdiccionales, mientras que por mandato constitucional las actuaciones administrativas
siempre son susceptibles de revisin judicia{
Si bien desde una perspectiva subjetiva la naturaleza administrativa del procedimiento de ejecucin
coactiva es aceptada pacficamente por la doctrina
mayoritaria, existen algunos autores que defienden
posturas jurisdiccionalistas argumentando que la
ejecucin forzosa contra el administrado por el impago de obligaciones pecuniarias supone necesariamente el ejercicio de una funcin materialmente
jurisdiccional.
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3. LIMITES CONSTITUCIONALES
La facultad de la administracin pblica para ejecutar forzosamente sus decisiones no es irrestricta,
sino que obviamente est sujeta a las limitaciones
que impone la Constitucin, sin perjuicio de otros
lmites que puedan establecer las leyes.
Como se sabe, algunos de los derechos fundamentales consagrados por la Constitucin establecen de
manera expresa lmites referidos especficamente a
las potestades administrativas, tal es el caso del
numeral13) del artculo 2, el cual prohbe la disolucin de las asociaciones, fundaciones y otras formas
de organizaciones jurdicas por decisin administrativa y, es tambin el caso del numeral 10) del
citado precepto constitucional que prohibe la incautacin o sustraccin por orden administrativa de
libros, comprobantes y documentos contables y administrativos, salvo por orden judicial.
En lo que respecta a la cobranza coactiva, es evidente que los rganos de la administracin encargados
de la ejecucin no pueden imponer ningn tipo de
restriccin a la libertad personal o de trnsito de los
deudores sometidos a su actuacin.
Asimismo, en virtud del derecho a la inviolabilidad
del domicilio recogido por elnurneral9) del artculo
2 de la Constitucin, los ejecutores coactivos estn
prohibidos de ingresar al domicilio de los partcula-
A) PRESUPUESTOS OBJETIVOS
1) Caracter pblico de la deuda ejecutable coactivamente
La. fnalidad del derecho a la. inviolabilidad.del dorrcilio e$pr?t~~er lo~~lllbt~~ ~k q~~$~d~r~qU~)~n~\ri~dk~yla vida privada
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En opinin de ANTONIO LOPEZ DIAZ , las razones fundamentales por las que es preciso que antes
de iniciarse el procedimiento de cobranza coactiva
se haya dictado el respectivo acto administrativo
que establezca la existencia de un dbito son las
siguientes: en primer lugar, porque como quiera
que la cobranza coactiva es una modalidad de ejecucin forzosa de las decisiones de la administracin
pblica, es obvio que slo puede hacerse cumplir lo
dispuesto por un acto administrativo que surta
plenos efectos para lo cual se requiere como condicin de eficacia que sea debidamente notificado al
afectado, en segundo lugar porque de lo contrario se
le estara privando gravemente al particular la posibilidad de interponer los recursos que la ley le
franquea para cuestionar la existencia o el conteni-
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Si adems se tiene en cuenta que el necesario agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de todos los recursos administrativos que la
ley habilita a los afectados es un requisito indispensable para recurrir ante el Poder Judicial, es evidente que proceder a la cobranza coactiva de una deuda
respecto de la cual no se la ha dado la posibilidad al
particular de defenderse constituye un atentado
contra los derechos fundamentales a la tutela judicial y a la defensa de los sujetos afectados.
Al respecto, el artculo 116a del Cdigo Tributario
vigente establece un listado de los conceptos que
califica como deudas tributarias exigibles
coactivamente, las cuales en su totalidad figuran en
actos administrativos que han quedado consentidos al haber vencido el plazo para su impugnacin
o constan en actos que constituyen un pronunciamiento en ltima instancia administrativa.
En la legislacin espaola, las leyes que regulan el
denominado procedimiento de apremio no slo
requieren la existencia de un acto administrativo
previo que declare la exigibilidad de un crdito de
derecho pblico a favor de la administracin, sino
que adems es indispensable la concurrencia de
otro requisito de carcter formal consistente en la
emisin de un "ttulo ejecutivo" que sirva de prueba
fehaciente para acreditar la existencia del dbito y
que se encuentra pendiente de cobro. Dicho ttulo
acreditativo de una deuda en favor de la administracin es el nico documento que atribuye al titular
B. PRESUPUESTOS SUBJETIVOS
1) Entes que pueden recurrir al procedimiento
de cobranza coactiva
El artculo 1o del Decreto Ley No 17355 confiere
dicha prerrogativa a los entes que forman parte de
"la administracin pblica del sector pblico nacional" por lo que se entiende que comprende a todas
las entidades estatales. Asimismo, el artculo 114
del Cdigo Tributario reconoce dicha facultad a los
rganos de la administracin tributaria en general,
es decir a SUNAT, ADUANAS, los gobiernos locales para el cobro de los tributos que administren y a
otros organismos administradores de tributos como
SENA TI, SENCICO, etc.
Los casos ms no torios fueron los de la Empresa \ja<;io11al de Pu~rtbs~:N;\PU,I& Corpor;~cinReruana d~ Aereop\leitosCOW'AC
y J Compai\a Peruana de Vapore~..CPV, a quienes dartculo28jf' d(:'lDecr~tqLegslativc N~ 39'8l~Qtorg facgltade~ coactivas.
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La Resolucin N"
especial de cobranza coactiva.
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trae consigo que los ejecutores no estn en condiciones de cumplir con un rol de filtro o de control de las
acreencias que se pretenda cobrar, porque su dependencia orgnica y laboral con la entidad que los
design, restringe las posibilidades de que puedan
rechazar la ejecucin de actos administrativos muchas veces carentes de los ms elementales requisitos de validez. Por tanto, a fin de preservar la
garanta de los particulares, debera promoverse la
modificacin de la legislacin de cobranza coactiva
para precisar el rol de filtro que le corresponde a los
ejecutores coactivos en tutela de la regularidad del
procedimiento y precisar las responsabilidades civiles y penales en que incurren los ejecutores coactivos en caso de incumplimiento de sus deberes.
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