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David Collier

EL NUEVO AUTORITARISMO EN AMRICA LATINA


Pese a que se ha entendido que el surgimiento de los
regmenes autoritarios se relaciona con los problemas
del desarrollo econmico a partir del ".modelo burocrtico-autoritario", algunos elementos de este modelo
han producido entre los estudiosos ciertas ideas para
explicarlo. En virtud de ello, un grupo de economistas, politlogos y socilogos se reuni con objeto de
r::
evaluar lo adecuado del modelo y sugerir indicaciones ~
para darle una nueva formulacin. Este volumen es :g
el resultado de discusiones celebradas a lo largo de
un periodo de tres aos, y representa un avance im- ~
portante en la crtica y el refinamiento de ideas acer- ~
o
ca del desarrollo poltico.
~
En este libro se analizan las cuestiones planteadas ~
por el reciente surgimiento del autoritarismo en la ~
Amrica Latina, el autoritarismo burocrtico y las po- ~
sibles pautas futuras del cambio institucional.
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FONDO DE CULTURA ECONMICA

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EL NUEVO
AUTORITARISMO EN
AMRICA LATINA
Compilador
DAVID COLLIER
Colaboradores
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
DAVID CoLLIER
ALBERT

o.

Juuo CoTLER

HIRSCHMAN

KAUFMAN

ROBERT R.

}AMES R. KURTH

GuiLLERMo O'DoNNELL

1
1

Jost SERRA

Traduccin de
RAFAEL LASSALETA

D
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO

Primera edicin en ingls, 1979


Primera edicin en espaol, 1985

AGRADECIMIENTOS

Patrocinado por The ]oint Committee on Latin American Studies del Social
Science Research Council y el American Council of Learned Societies

Las investigaciones presentadas en este libro han sido patrocinadas


por la Comisin Mixta de Estudios sobre Amrica Latina del American Council of Learned Societies y el Social Science Research Council. Estos trabajos forman parte del Programa de Planeamiento de
Investigaciones de la Comisin Mixta, que cuenta con las ayudas de la
Fundacin Ford y la Fundacin Tinker, a las cuales queremos dejar
patente nuestro reconocimiento. Adems de redactar los captulos de
este volumen, los participantes en el proyecto hicieron significativas
aportaciones al planear y realizar nuestro trabajo en colaboracin.
Albert Hirschman, en particular, ha jugado un importante papel, tanto por su apoyo desde la presidencia de la Comisin Mixta como por
sus valiosas sugerencias para solventar los problemas de compilacin
y edicin del presente volumen. Louis Wolf Goodman, en su calidad
de consejero adjunto del Social Science Research Council, facilit
enormemente los aspectos administrativos del proyecto. Tanto l como Alfred Stepan, miembro de la Comisin Mixta, han desempeado
un papel importante en la configuracin del contenido intelectual de
nuestros esfuerzos. Las traducciones del espaol y el portugus las
hicieron Richard C. Miller y David Collier, y Miller desempe hbilmente las funciones de auxiliar de investigacin para el proyecto.
Finalmente, Philippe Schmitter y Abraham Lowenthal proporcionaron valiosos consejos y estmulo durante la fase de planeamiento del
proyecto.

Ttulo original:
The New Authoritarianism in Latin America
1979, Princeton University Press, Princeton
ISBN 0-7606-5

D. R. 1985, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S. A.


Av. de la Universidad, 975; 03100 Mxico, D. F.

ISBN g68-16-2107-7
Impreso en Mxico

DE C.

V.

INTRODUCCION

En 1964 se produjo un golpe militar en Brasil. Dos aos ms tarde,


tambin los militares argentinos tomaban el poder. Se inauguraba con
esos golpes un periodo de gobiernos militares en tanto que institucin, durante el cual las fuerzas armadas buscaron promover un cambio industrial acelerado basado en una nueva e ingente inversin
extranjera. Eliminaron, o controlaron drsticamente, todo tipo de
elecciones; introdujeron importantes restricciones sindicales; y adoptaron programas de austeridad econmica que imponan controles
salariales sobre el "sector popular" urbano. Tales programas de austeridad fueron generalmente interpretados como parte importante del
esfuerzo por crear un clima de inversin que se presuma atractivo
para los inversores extranjeros. Dado que, con frecuencia, el sector
popular se haba opuesto vigorosamente a dichos programas de austeridad, sobre todo por canales tales como las organizaciones sindicales
y las elecciones, el control de esas formas de expresin poltica pareci una parte esencial del esfuerzo de so~tener las nuevas polticas
econmicas y de lograr el nuevo crecimiento econmico.
La reaparicin del poder militar en esos dos importantes pases,
industrialmente avanzados, que contienen aproximadamente el 65 %
la poblacin de Amrica Latina y alcanzan entre ambos aproximadamente el 75% de la produccin industrial de la zona,1 se produjo en un
contexto de erosin de las esperanzas que haban surgido en las dos
primeras dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, segn las
cuales aparecera en Amrica Latina una mayor igualdad econmica y
social y una forma poltica ms democrtica 2 Puso ta.mbin en cues1

Calculado por los datos presentados por. James W. Wilkie, ed., Statistical Abstraer
of Latin America, Volumen 17 (Centro Latinoamericano, University of California at Los
Angeles, 1976) y Robert R. Kaufman, "Mexico and Latin American Authoritarianism" en
Jos Luis Reyna y Richard Weinert, eds.,Authoritarianism in Mexico (Philadelphia; Instltute for the Study ofHuman lssues, 1977).
2

.
Encontramos un anlisis excelente de estas expectativas en Robert A. Packenham,
Liberal America and the Third World (Princeton, Princeton University Press, 1973).

10

INTRODUCCION

tin la hiptesis de la teora de la modernizacin, que estableca que


una industrializacin ms avanzada est asociada con la aparicin de
la democracia y la igualdad 3 ; y estimul una nueva valoracin fundamental de esta relacin dentro del contexto de Amrica Latina4 En
lugar de la confirmacin de aquella primera formulacin, surgi una
nueva serie de 1hiptesis que sugeran que, en las naciones tardamente desarrolladas, los niveles ms avanzados de industrializacin pueden coincidir con el colapso de la democracia y con un incremento
de la desigualdad.
En el curso de la mencionada revaloracin comenz a utilizarse
un nuevo trmino. Argentina y Brasil eran gobernadas por los militares en cuanto que institucin, ms que por gobernantes militares
individuales. Adems, los militares parecan adoptar una aproximacin burocrtica y tecnocrtica a la poltica (en oposicin a la aproximacin ms "poltica", segn la cual el modo de actuar viene conformado por las demandas econmicas y polticas de los diferentes sectores de la sociedad expresados en diferentes canales, como elecciones, legislaturas, partidos polticos y sindicatos). Este modo de aproximarse a la poltica llev a los estudiosos a unir el adjetivo "burocrtico" al trmino "autoritario", denominando as "burocrtico autoritarios" a dichos sistemas5 Esta etiqueta se ha convertido en un importante aadido a las tipologas de los regmenes polticos nacionales6

En la extensa literatura que trata de los diferentes aspectos de esta relacin, hay
tres estudiosinictalesdecisivos: Seymour Martn Lipset, "Sorne Social Requisites of Democracy: Economic Developrr.ent and Political Legitimacy", American Political Science Review, 53 (marzo 1959), pp. 69-105; James S. Coleman, "Conclusion: The Political Systems
of the Developing Areas", en Gabriel A. A1mond y James S. Co1eman, eds., The Politics of
the Developing Areas (Princeton, Princeton University Press, 1960); y Phillips Cutright,
"National Political Development: Measurement and Analysis", American Sociological Review, 27 (abril, 1963), pp. 253-64.
4

Tres de las afirmaciones ms importantes que reflejan esta revalorizacin y que son
accesibles al lector en lengua inglesa son: Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto,
Dependency and Development in Latin America (Berkeley y Los Angeles, University of
California Press, 1978), originalmente publicado en castellano, en 1969; Philipe C. Schmitter, Interest Conflict and Political Change in Brazil (Stanford, Stanford University Press,
1971); y Guillermo O'Donnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in
South American Politics (lnstitute of International Studies, University ofCalifornia, Berkeley; Politics of Modernization Series Nm. 9, 1973).
5
Ejemplos importantes del uso inicial de este trmino se pueden encontrar en O'Donnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism y Fernando Henrique Cardoso,
"Associated Dependent Development: Theoretical and Practica! Implications", en Alfred
Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future (New Haven: Yale University
Press, 1973).
6
Un importante estudio reciente que discute el concepto de autoritarismo burocrtico

INTRODUCCION

11

Los acontecimientos producidos en Amrica Latina en la dcada


de los 70 han acrecentado la importancia de entender el autoritarismo burocrtico. Este tipo de gobierno militar ha persistido en Brasil
y reapareci en Argentina en 1976. En el ao 1973, en otras dos
naciones de Amrica Latina econmicamente avanzadas, Chile y Uruguay, tambin caan regmenes bien fundamentados institucionalmente, siendo reemplazados por sistemas burocrtico autoritarios. En
Argentina, Chile y Uruguay, tanto el nivel de violencia empleado en
la supresin de los partidos polticos, sindicatos y protestas laborales
como la reduccin de los ingresos reales del sector popular llegaron
ms lejos de lo experimentado en Brasil y Argentina en sus perodos
iniciales de autoritarismo burocrtico, de la dcada de los 60. Tambin en Brasil, aproximadamente a partir de 1969, el grado de represin se ha hecho notablemente ms intenso. Estos nuevos acontecimientos han hecho necesario avanzar ms en el replanteamiento de la
relacin entre modernizacin industrial y cambio poltico, que haba
empezado una dcada antes. El objetivo de este libro es contribuir al
replanteamiento y nueva valoracin de esa r,elacin.
Aparte de la importancia que comprensiblemente tiene para los
estudiosos preocupados por Amrica Latina el intento de explicar el
autoritarismo burocrtico, tambin es significativa la investigacin
sobre ese tema por su contribucin a la crtica de la teora de la
modernizacin. Varias de las ms importantes lneas de argumentacin de los estudiosos dedicados a la teora de la modernizacin -por
ejemplo la hipottica relacin entre democracia y modernizacin industrial- han sido gravemente puestas en cuestin desde hace tiem. po 7 El debate prosigue, sin embargo, con respecto a cmo se pueden

dentro del marco de referencia de un amplio anlisis tipolgico de los regmenes polticos es
el de Juan J. Linz, "Totalitarian and Authoritarian Regimes", en Fred Greenstein y Nelson
Polsby, eds., Handbook of Political Science, Volumen 3 (Reading, Mass., Addison-Wesley,
1975).
7
Son ejemplos importantes de la crtica de la teora de la modernizacin los de
Samuel P. Huntine:ton. "Political Develooment and Political Decay", World Politics, XVII,
Nm. 3 (abril, 1965), pp. 386-346; Reinhard Bendix, "Tradition and Modernity Reconsidered", Comparative Studies in Society and History, 9 (abril, 1967), pp. 292-346; Joseph K
Gusfield, "Tradition and Modernity: Misplaced Polarities in the Study of Social Change",
American Journa/ of Sociology, 72 (enero, 1967), pp .. 351-62; C. S. Whitaker, "A
Dysrhytmic Process of Political Change", World Po/itics, 19 (enero, 1967), pp. 190-217;
Lloyd l. Rudolph y Susan Hoeber Rudolph, The Modernity of Tradition: Political Deve/opment in India (Chicago, University of Chicago Press, 1967); Packenham, Liberal America
and the Third World; y Dean C. Tipps, "Modernization Theory and the Comparative Study
of Societies: A Critical Perspective", Comparative Studies in Society and History, 15 (marzo, 1973), pp. 199-226.

12

INTRODUCCION

lograr razonablemente hiptesis tiles y apropiadas acerca de la interaccin entre las esferas poltica, econmica y social en el curso de
la modernizacin industrial. Existe tambin un debate sobre las hiptesis especficas que caracterizan adecuadamente la mencionada interaccin.
La investigacin sobre Amrica Latina ha contribuido a ambas
partes del debate. Con respecto a la primera cuestin, se ha criticado
la supuesta universalidad de las primeras concepciones sobre el cambio poltico, sealndose la necesidad de desarrollar hiptesis concretas para el anlisis de los contextos histricos y culturales diferentes~
Tales crticas no reflejan una desviacin antiterica, sino ms bien
una preocupacin por la especificacin, en trminos de variables tericamente relevantes 9 , de las caractersticas del contexto particular
que se est analizando. Para los investigadores ocupados en la Amrica
Latina contempornea, una de las caractersticas ms sobresalientes
es la industrializacin relativamente tarda de esa zona en comparacin con la industrializacin de la mayor parte de los pases del
Atlntico Norte. Se ha argumentado que esa situacin ha dado lugar
a una serie de problemas econmicos, sociales y polticos concretos. 10
Una caracterstica relacionada con la anterior es la dependencia econmica de la zona de Amrica Latina, que implica un grave sometimiento al capital y tecnologa extranjeros con el fin de promover la
industrializacin. Una tercera caracterstica es que esa dependencia
externa ha consistido, en gran medida en el sometimiento a naciones
Y empresas que actan en el sistema econmico capitalista internacional11.
8

Estas cuestiones son tratados en O'Donnell, Modernization and BureaucraticAutho

ritaria.ni~r;t captulo 1; Philippe C. Schmitter, "Paths to Political Development in Latin


Am~~Ica , en D?uglas A. Chalmers, el., Changing Latin America: New Interpretations of Jts
Polztzc~ and. Soczety Nue~a York, Academy ofPolitical Science, Columbia University, 1972);
Y Glaclo Dillon Soare.s, T~e .New Industrialjzation and the Brazilian Political System", en

James Petras Y Maunce Zeitlm, eds., Latin America: Reform or Revo/ution? (Greenwich,
Conn: Fawcett World Library, 1968).
9E

ste tratamiento corresponde al que se recomienda en Adam Przeworski y Henry


Teune, The Logic of Comparative Social Inquiry (Nueva York John Wiley and Company
1970).
'
'

INTRODUCCION

13

La investigacin sobre Amrica Latina ha significado tambin


un aporte terico para el desarrollo de nuevas hiptesis acerca del
cambio poltico en este escenario concreto .. Tales hiptesis sugieren
el motivo de que las interacciones entre los modelos de cambio econmico, social y poltico que se han producido en este contexto de
desarrollo capitalista, tardo y dependiente, en lugar de conducir de
modo coherente a la democracia parecen estar vinculadas, en algunos
casos al menos, con la aparicin del autoritarismo burocrtico. Tales
hiptesis, a las que nos referiremos, por conveniencia, como "modelo" burocrtico autoritario, constituyen la preocupacin central de
este libro; y son revisadas detalladamente en el captulo l.
Las hiptesis sobre la aparicin del autoritarismo burocrtico
atrajeron considerable atencin entre los estudiosos 12 ,y ello fu as
no slo porque parecan proporcionar una explicacin sugestiva a
una importante serie de acontecimientos polticos contemporneos,
sino tambin porque representaban una nueva especificacin de los
modelos de cambio poltico que haban presentado anteriormente los
tericos de la modernizacin. En el contexto de la dcada de los aos
70, cuando el impulso central de la investigacin poltica sobre el
Tercer Mundo haba pasado de la preocupacin por el anlisis de la
democratizacin y "occidentalizacin" a un inters por las difciles
cuestiones de economa poltica a que se enfrentaban esas sociedades, la nueva especificacin de ese modelo constituy una bien recibida adicin a la investigacin.
Aunque dichas hiptesis fueron una importante contribucin
con respecto al entendimiento del autoritarismo burocrtico, se ha
producido una sensacin creciente de insatisfaccin ante algunos de
los elementos de este modelo b~rocrtico autoritario. Es incuestionable que el modelo plantea cuesflones importantes y adopta una aproximacin valiosa a la explicacin del cambio poltico en el contexto
del desarrollo capitalista dependiente y tardo. Sin embargo, incluso
en la primera fase de evolucin de esa corriente, en la que los anlisis
se centraban en Brasil y Argentina, los estudiosos comenzaron a plantear cuestiones referentes al grado en que el autoritarismo burocrtico, evidentemente un fenmeno nuevo en relacin con los modelos

. . I.O V~ase A!bert O. !f~~chman, "The Political Economy of lmport-substituting Indusi~~~~atlOn m Latm Amenca , Quarterly Journal of Economics, 82, 1 (febrero, 1968), pp.
Il Una declaracin inicial importante que pone de relieve los aspectos del anlisis de
dependencia que aqu nos. interesan se encuentra en Cardoso y Faletto, Dependency and
Development. Para una reciente advertencia de Cardoso con respecto al mal uso del anlisis
de la dependencia, vase su "The Consumption of Dependency Theory in the United Sta-

tes", Latin American Research Review, 12, 3 (1977), pp. 7-24. Otra valiosa y reciente
discusin de esta perspectiva es la de Richard R. Fagen, "Studying Latin American Politics:
Sorne Implications of a Dependencia Approach", Latin American Research Review, 12, 2
(1977), pp. 3-27.

12 Vase la nota 6 del captulo 1, p. 27.

14

INTRODUCCION

polticos de los aos 50 y principios de los 60, representaba de hecho


una "restauracin" de un tipo de autoritarismo que haba existido ya
en. los aos 30 y 40. Cuestionaron, asimismo, los argumentos econmicos empleadoS~ en la explicacin de su aparicin 13
Con el inicio de la segunda mitad de los aos 70 -en el contexto del intento de entender el autoritarismo burocrtico en Chile y
Uruguay, adems de Brasil y Argentina- se extendi aun ms la
insatisfaccin de los investigadores ante este modelo 14. El modelo
P?ltico-econmico que seguan aquellos gobiernos autoritarios pareCia cada vez menos coherente de lo que se pens inicialmente. Los
?Uatro pases mencionados no se hallaban en niveles comparables de
Industrializacin, y las hiptesis iniciales, antes apuntadas, sobre el
papel de los problemas de la industrializacin. en la aparicin del
autoritarismo burocrtico, fueron examinadas cada vez ms crticamente. Tampoco resultaba claro que el crecimiento de la desigualdad
fuera realmente un prerrequisito econmico para el xito de las polticas de desarrollo adoptadas por esos gobiernos. Creci la sensacin de
que era necesario poner mayor nfasis en las explicaciones Polticas
de esos programas econmicos y del surgimiento del autoritarismo.
Por ejemplo, pareca que la estructura del sistema de partidos y la
fuerza poltica del sector popular eran factores determinantes del
grado en que emerga en cada pas el conflicto de clases polarizado.
En algunos pases, la polarizacin ideolgica que se haba producido
ante.s de la aparicin del autoritarismo burocrtico no poda explicarse simplemente come una consecuencia de la interrelacin de las
fuerzas econmicas.
Finalmente, al menos hasta la fecha, el autoritarismo burocrtico no ha aparecido en todos los pases industrialmente ms avanzados de Amrica Latina 15 En Mxico encontramos una forma ms
suave de autoritarismo, basada en un partido poltico en lugar de un
13

Thomas E. Skidmore, "Politics and Economic Policy-Making in Authoritarian Brazil, 1937-71"; Philippe C. Schmitter, "The 'Portugalization' of Brazil? ";Albert Fishlow
"Sornes Ret:Jections on Post-1964 Brazilian Economic Policy"; y Samuel A. Morely y Gor:
don W. Sm1th, "The Effect of Changes in the Distribution of Income of Labor Foreign
Inves~ent, ~d Growth in Brazil", todos ellos en Stepan, ed., Authoritarian Bra;il. Vase
~amb1~ Ma;to S. Br?de,~ohn, "Sobre 'Mrn:emizacin y Autoritarismo' y el estancamiento
inflacctonarto argentmo , Desarrollo Economico 13 51 (octubre a diciembre 1973) pp
591-605.
'
'
'
' .
14
En ste Y ~n el siguente prrafo se resumen las cuestiones planteadas en los debates
. . .
m1c1ales entre los mrembros del grupo de trabajo que se describe ms abijo.
15

En trminos del nivel global de la produccin industrial, variable puesta de relieve


por autores como O'Donnell, los pases latinoamericanos podran situarse en tres grupos

INTRODUCCION

15

gobierno militar. En Colombia y Vene~uela persi~ten los ~obiern~s


competitivos. El gobierno militar expenmentado en el Peru desputes
de 1968 -tanto en su fase inicial, reformista, como en la segunda,
ms conservadora- es tambin distinto del dominio militar en. el
sur. El investigador preocupado por la hiptesis de que en Amnca
Latina hay una asociacin inherente entre industrializacin avanzada
y autoritarismo burocrtico tena que extender el anlisis a pases en
los que no haba aparecido esta forma de autoritarismo, es decir a
otros pases aparte de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Era esencial lograr una comprensin ms amplia que incluyera tambin a los
otros pases relativamente avanzados en los que, por lo menos hasta
entonces, no haba aparecido el autoritarismo burocrtico. Con esa
comparacin ms amplia, tanto de la experiencia de los cuatro casos
mencionados como la de otros pases, se podra deducir un nuevo
entendimiento 16 Aunque en los estudios del autoritarismo en Amrica Latina han empezado a aparecer algunos elementos de esa comparacin ms amplia 17 , an no se ha empleado sta en una revaloracin
sistemtica de las explicaciones del autoritarismo burocrtico.
En 1975 el "Joint Committee on Latn American Studies of
the American' Council of Learned Societies and the Social Science
Research Council" estableci un grupo de trabajo con el fin de consolidar y sistematizar las mencionadas insatisfacciones y crticas18 El
amplios, con Argentina, Brasil y Mxco en el nivel superior; los cinco pases restantes .del
grupo de ocho tratado ms abajo, en un nivel intermedio; y los pases restantes en un mvel
considerablemente inferior. Para un debate sobre las clasificaciones de la modernizacin
socioeoonmica en Amrica del Sur, vase O'Donnell, Modernization and Bureaucratic
Authoritarmism, captulo l. Datos complementarios sobre estos agrupamientos de pases se
extrajeron de las dos fuentes citadas en la nota l.
16
La utilizacin de esta comparacin ms amplia para afinar los debates sobre. la
aparicin del autoritarismo burocrtico refleja el uso del "mtodo comparativo constante"
por el que abogan Barney Glaser y Anselm Strauss en The Discovery o[Urounde Theory:
Strategies [or Qualitative Research (Chicago, Aldine Publishing Company, 1967).
17
Vase Thomas Skidmore, "The Politics of Economic Stabilization in Post-War
Latin America", en James M. Malloy, ed.,Authoritarianim and CorporatiiJI1l in LatinAme
rica (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977); Kaufman, "Mexico and Latin American Authoritarianism"; y "Corporatism, Clientelism, and Partisan Conflict: A Study of
Seven Countries", en Malloy, ed., Authoritarianim; David Collier, Squatters aild Oligarchs:
Authoritarian Rule and Policy Change in Pero (Baltimore, The Johns Hopkins University
Press, 1976); David Collier y Ruth B. Collier, "Who Does What, to Whom, and How:
Toward a Comparative Analysis of Latin American Corporatism", en Malloy, ed., Authoritarianism; Alfred Stepan, The State and Society: Pero in Comparative Perspective (Princeton,
Princeton University Press, 1978), captulos 3 y 4; y Juan J. Linz y Alfred Stepan, eds., The
Breakdown o[ Democratics Regimes (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1978).

18

Un informe inicial sobre las actividades de este grupo se encuentra en David

INTRODUCCION

16

objetivo del grupo de trabajo, coordinado por David Collier y Julio


Cotler, es ampliar el debate sobre la naturaleza y causas del autoritarismo burocrtico al reunir las perspectivas, a menudo en contraste,
de los estudiosos de ambos hemisferios, as como las de diferentes
disciplinas acadmicas. El grupo de trabajo inclua a cientficos, polticos, socilogos y economistas de Per, Argentina, Brasil y Estados
Unidos, todos los cuales haban contribuido previamente a este rea
de investigacin; y todos ellos consideraban que las insatisfacciones y
crticas podan servir de punto de partida til para lograr un entendimiento ms completo del autoritarismo de Amrica Latina. Los
miembros del grupo se reunieron informalmente varias veces en 1975
y 1976, y celebraron una reunin formal de dos das a principios de
1977, en la que presentaron los documentos preliminares. Todos esos
textos han sido sustancialmente revisados sobre la base de un amplio
intercambio de comentarios y crticas (tanto en el encuentro formal
como en la posterior y extensa correspondencia entre algunos de los
autores). Los ensayos publicados en este volumen son el resultado de
ese esfuerzo de colaboracin.
En la Parte Primera de este volumen se proporciona una perspectiva general de los anlisis de la ciencia social planteados por la
reciente aparicin del autoritarismo en estos pases avanzados de
Amrica Latina. El captulo de David Collier revisa los argumentos
bsicos contenidos en el modelo burocrtico autoritario y plantea
algunas cuestiones crticas iniciales. Dado que otros captulos enfatizan particularmente la forma en que esos argumentos se cristalizaron
en la obra de Guillermo O'Donnell, dicha formulacin recibe la atencin central en el captulo de Collier 19
El captulo de Fernando Henrique Cardoso abre luego la discusin
sobre el autoritarismo burocrtico al proponer una clarificacin conceptual importante. Se opone al uso de este trmino como caracterizacin global del sistema poltico, costumbre seguida en la formulacin inicial del modelo burocrtico autoritario. Pone de relieve la
necesidad de distinguir entre las caractersticas centrales de los regCollier, "Industrialization and Authoritarianism in Latin America", Social Science Research
Council Items, vol. 31/32, nm. 4/1 (marzo, 1978), pp. 5-13.
19

Como introduccin adicional a la materia temtica de este libro, los lectores que
no estn familiarizados con la poltica contempornea en Brasil, Argentina, Chile y Uruguay
encontrarn de utilidad consultar los breves esbozos sobre la historia poltica reciente de
esos cuatro pases que forman parte del amplio anlisis que hace Robert Kaufman sobre las
explicaciones del autoritarismo en la Parte Segunda de este volumen (vanse las pp. 174 y
SS.).

17

INTRODUCCION

menes burocrtico-autoritarios y el tipo de estado con el que estn


asociados, en el sentido neomarxista del estado como el sistema ms
amplio de "dominacin" poltica y econmica, que en el contexto de
Amrica Latina se caracteriza como "dependiente" y "capitalista".
Argumenta que la relacin entre rgimen y estado es ms compleja y
manifiesta mayor variedad de la que implica el modelo burocrtico
autoritario. No es posible analizar adecuadamente las diferencias y
similitudes entre casos tan importantes como los de Brasil, Mxico
y Venezuela contemporneos, a los que considera estados capitalistas dependientes, a menos que se distinga cuidadosamente entre
rgimen y estado. Analiza tambin Cardoso las instituciones polticas del autoritarismo burocrtico, llamando la atencin sobre la diversidad de rasgos y contradicciones internas de esos sistemas. Con el fin
de situar en una perspectiva ms clara la experiencia de los pases del
Cono Sur indica una serie de contrastes, as como de similitudes, con
'
.
.
respecto al autoritarismo no militar de Mxico, el reciente gobierno
militar reformista de Per y el rgimen democrtico de Venezuela.
La Parte Segunda plantea el problema de explicar el surgimiento
del autoritarismo burocrtico. En el primer captulo de esta seccin,
el economista Albert O. Hirschman advierte a los investigadores que
no enfaticen las explicaciones econmicas de los fenmenos polticos
hasta el punto de desechar las explicaciones polticas. Situando su
anlisis dentro de la ms amplia tradicin del pensamiento social
referente a las consecuencias polticas de la industrializacin, examina crticamente varias explicaciones econmicas del surgimiento del
autoritarismo, encontrndolas inadecuadas a todas. Argumenta
Hirschman que las diferentes fases de industrializacin tienen importantes. consecuencias para la poltica, en parte, por las expectativas
que crean en las mentes de quienes hacen la poltica con respecto a la
probabilidad del crecimiento econmico sostenido. Parece ser que la
relativa facilidad con que se produjo en Amrica Latina la expansin
inicial de la produccin de bienes de consumo gener esperanzas
poco realistas acerca de las oportunidades de crecimiento, y de reforma econmica por tanto, lo que a su vez tuvo que ver con la secuencia de acontecimientos que condujeron al autoritarismo burocrtico.
Hirschman ampla luego su anlisis del papel de las ideas en la conformacin del cambio poltico y propone un nuevo modo de enfrentarse
a la explicacin del surgimiento del autoritarismo. Analiza la manera
en que interaccionan las ideas y la accin poltica en la evolucin
empresarial y reformista en la sociedad. Esta perspectiva, enfocada en
las diferencias de lo que podra llamarse "la cultura poltica del

18

INTRODUCCION

capitalismo" , fue la utilizada para suminis~rar una_ explicacin pa:cial del contraste entre la reciente experiencia plur~hsta de ~oloT?bta
y Venezuela y la experiencia autoritaria de Argentma, Brasil, Chile Y
Uruguay.
. .
Jos Srra dedica su captulo a analizar crticamente tres htpotesis sobre la relacin entre desarrollo econmico y el surgimiento del autoritarismo burocrtico. Se centran estas hiptesis en la "s~breexpl~ta
cin" de la clase trabajadora, el intento de lograr una profundizacin" de la produccin industrial y la idea de que esta forma de
autoritarismo promueve un determinado tipo de "racionalidad" econmica que contribuye al crecimiento. Dedicando la mayor p~rte de
su atencin a Brasil, pero atendiendo tambin a los casos chileno Y
mxicano descubre Serra que las evidencias disponibles no apoyan
esas hiptesis. Su atento anlisis del caso brasileo es de particular
importancia para este volumen, pues la especial_conjuncin que_se ~a
en ese pas de crisis poltica y econmica, segmdas de ~n autontan~
mo duro de una poltica econmica regresiva y del xito en el crecimiento ~conmico ha hecho de Brasil, en un sentido, el "caso paradigmtico" del modelo burocrtico autoritario. Otros pases, por el
contrario representan aproximaciones parciales al modelo. En Argentina 1~ coherencia del dominio autoritario ha sido, limit~da; en
Chile y Uruguay, por la pequea escala de sus economia~, la Idea de
profundizacin en la industrializacin p~ede considerarse melevant~;
y en Mxico hay un modelo bastante d1fere?~e, ba~a?o e,~ un autontarismo civil que no fue el resultado de las cns1s pohticas desencadenantes" experimentadas en los otros casos, y que se fund~menta en
una coalicin poltica muy diferente. Por tanto, al no confirmar estas
hiptesis en el caso que, presumiblemente, est ms cer~ano.~ mod~
lo de autoritarismo burocrtico, Serra hace una contnbuc10n particularmente til al debate, ms amplio, sobre las explicaciones del
auge del autoritarismo.
.
. El captulo de Robert Kaufman proporcion_a una re~isi~n detallada de la adecuacin entre el modelo burocrtico autontano Y_ las
experiencias recientes de Brasil, Argentina, Chile, Uruguay Y Mxico.
Tras presentar una amplia crtica de la hiptesis de "profu?dizacin"
que es paralela a las de Hirschman y Serra, Kaufman ampha el ~ode
lo para incluir un anlisis de las implicaciones -p~a la evoluc~n de
las coaliciones y regmenes polticos- de las cmco estrategias de

INTRODUCCION

19

20

20
Este trmino fue propuesto por Walter De~n Bumham ;n _la conespondenca que
sostuvo con Albert O. Hirschman con respecto al capltulo de este ultimo.

desarrollo diferentes que se podran adoptar con el fin de promover


el crecimiento econmico en esas sociedades. Tales estrategias son,
adems de la de profundizacin de la industrializacin, las alternativas de promocin de bienes de consumo duraderos, exportacin industrial, exportacin de productos primarios y la expansin del mercado interno en cuanto a bienes de consumo. Dentro de este marco
de referencia modificado, Kaufman piensa que la transicin entre las
diferentes fases de industrializacin ha reducido la gama de polticas
alternativas abiertas a las sociedades latinoamericanas, de tal modo
que ha contribuido a la aparicin del autoritarismo burocrtico. Encuentra as un importante acuerdo entre el argumento subyacente
contenido en el modelo burocrtico autoritario y la experiencia de
esos cinco pases.
Julio Cotler, en el captulo final de la Parte Segunda, se centra
en la necesidad de explorar con mayor sistematizacin en qu manera
la experiencia de desarrollo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay
difiere de Ia de otros pases de Amrica Latina. Cotler establece la
distincin entre los pases del "Cono Sur", en los que el crecimiento
orientado a la exportacin de principios de este siglo era controlado
nacionalmente en una medida importante, y las sociedades de "enclave" en las que el crecimiento orientado a la exportacin se produjo
primordialmente en enclaves aislados de la actividad econmica, que
eran controlados directamente por empresas extranjeras. Centrando
su atencin en el contraste entre los pases del Cono Sur por una
parte y Mxico y Per por la otra, afirma que durante la mayor parte
de este siglo los casos de enclave han seguido un modelo de cambio
poltico muy diferente. Sin embargo, en la dcada presente observa
una importante desviacin en ese esquema, lo que le lleva a especular
acerca de. la posibilidad de que esos esquemas alternativos puedan
converger ahora.
La seccin final del volumen se pregunta por la direccin probable del futuro cambio en el autoritarismo burocrtico, as como
por las direcciones apropiadas de la futura investigacin. Guillermo
O'Donnell, en el primer captulo, da un paso importante para el
desarrollo de una teora poltica de la dinmica del dominio autoritario, al explorar las dificultades polticas genricas inherentes al autoritarismo burocrtico. Argumenta que la sociedad poltica se mantiene
convencionalmente cohesionada merced a dos fuerzas subyacentes,
dominacin y consenso, y que el autoritarismo burocrtico implica un
nfasis en la dominacin con la exclusin prctica del consenso. Ello
se debe, en parte, al gran nfasis que ponen esos gobiernos en el
mantenimiento de unas condiciones econmicas y polticas que resul-

21

INTRODUCCION

INTRODUCCION

ten atractivas a los inversores extranjeros y a las agencias internacionales de prstamos. Se estimula as el desprecio de los sfmbolos tradicionales utilizados frecuentemente para generar consenso interno, como nacionalismo econmico y patriotismo, ambos particularmente
relevantes para el sector popular. Adems, el intento de destruccin
de los partidos polticos y organizaciones sindicales, que haban servido previamente como intermediarios para la relacin entre el estado
y la sociedad, socava otro canal fundamental por el que se consegua
convencionalmente el consenso. O'Donnell observa que el rechazo
del consenso en favor de la dominacin conlleva tensiones y contradicciones graves, sugiriendo que en ltima instancia dichas tensiones se
podran resolver slo mediante la creacin de una nueva frmula
poltica que permitiera alguna forma de democratizacin.
El captulo de James Kurth ampla el examen al explorar la
relacin entre los problemas de la industrializacin enfatizados en el
modelo burocrtico autoritario y los intereses de la investigacin
sobre industrializacin y cambio poltico en Europa. Sita en primer lugar la argumentacin sobre la industrializacin de Amrica
Latina dentro del marco de referencia, ms amplio, de la investigacin sobre las fases de industrializacin que resulta de la obra de
Alexander Gerschenkron 21 Dicha corriente argumenta que los esquemas de cambio econmico, social y polticoque acompaan a la
industrializacin no son los mismos en todos los pases, sino que
difieren de modo importante, y predecible en cierto grado, segn que
la industrializacin se produzca "temprana o tardamente" en relacin con los primeros casos histricos de industrializacin en Europa
Occidental. A continuacin analiza Kurth la poltica de industrializacin de varios pases europeos, utilizando para ello un tratamiento
que combina los argumentos sobre el tiempo en que ocurri la industrializacin con el enfoque del modelo burocrtico autoritario, que
enfatiza diferentes sectores de la industria (por ejemplo bienes de
consumo versus bienes intermedios y de capital). Afirma que analizando simultneamente las diferencias entre los procesos de industrializacin "tempranos", "tardos" y "postardos" (Europa occidental, oriental y meridional, respectivamente) y las diferencias entre los
distintos sectores de la industria, se pueden descubrir sorprendentes
regularidades en la politca de industrializacin europea. Concluye

Kurth su captulo mostrando cmo los esquemas surgidos de su


anlisis de Europa pueden sugerir nuevas percepciones acerca de algunos de los pases latinoamericanos considerados en otros captulos
de este volumen. De este modo, el anlisis de Kurth ejemplifica algunas de las mejoras tericas que pueden derivarse de la aplicacin a
otras regiones de los argumentos sobre el autoritarismo de Amrica
Latina. Deja bien claro, sin embargo, que no es posible confiar en una
extensin mecnica de tales argumentaciones. Lo esencial es ms bien
especificar con sumo cuidado una serie de caractersticas tericamente relevantes en cada contexto que se analiza, con el fin de aplicar de
un modo apropiado la teora a ese contexto.
El captulo final, de David Collier, sintetiza las cuestiones planteadas en el volumen y seala las prioridades de las futuras investigaciones. Collier pone de relieve cinco cuestiones. En primer lugar, que
algunos trminos, como el de autoritarismo burocrtico, son utilizados
de modo distinto por los diferentes autores, dando lugar a una clasificacin inconsistente de los casos. Cmo se puede tratar este problema de descripcin? En segundo lugar, hay un considerable desacuerdo entre los autores con respecto a la importancia relativa de factores
como el econmico, poltico, ideolgico y otros en la contribucin al
alza del autoritarismo Cmo se pueden aclarar estas explicaciones
alternativas? En tercer lugar, varios autores intentaron extender el
argumento burocrtico autoritario a otras naciones de Amrica Latina
como punto de partida de cara a la modificacin de la argumentacin, con el fin de dar cuenta de la no aparicin del autoritarismo burocrtico en algunos pases, y tambin para proporcionar una mejor
explicacin de los casos en los que ha aparecido. Como un primer
paso para la consolidacin de las intuiciones derivadas de esta extensin de la argumentacin, Collier presenta una versin preliminar y
unificada del debate que trata de ilustrar de qu modo es posible
empezar a integrar las explicaciones politcas y econmicas en un
anlisis que incluya a ocho pases latinoamericanos. En cuarto
lugar, revisa las explicaciones que se haban adelantado para dar
cuenta de los diferentes esquemas de cambio una vez establecido el
gobierno autoritario, explorando la posibilidad de que, en ltima
instancia, dichas explicaciones pudieran integrarse a un modelo incorporado que pudiera ayudar a entender los esquemas a largo plazo de
cambio nacional poltico en Amrica Latina. Finalmente, sugiere que
extendiendo la argumentacin a otras zonas del mundo se pueden
obtener ganancias intelectuales similares, sealando particularmente
para ello de qu modo el captulo de Kurth sirve como ejemplo de la
forma en que debera realizarse esa extensin.

20

21
Alexander Gerschenkron, Eco~omic Backwardness in His.torical Perspective (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1962); y "The Typology of Industrial Development
as a Tool of Analysis", en Gerschenkron, ed., Continuity in History and Other Essays
(Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1968).

22

INTRODUCCION

Collier pone tambin de relieve un tema de primordial importancia que subyace en todo el volumen. Aparte de la contribucin a
la teora de la ciencia social, los esfuerzos por entender el autoritarismo burocrtico tienen implicaciones prcticas. Los colaboradores en
este volumen comparten la creencia de que la importanCia de analizar
el autoritarismo burocrtico deriva en parte de la posibilidad de que
un entendimiento ms completo de los problemas econmicos, sociales y polticos que dieron lugar al autoritarismo pueda contribuir al
descubrimiento de soluciones mejores a esos mismos problemas. As
se contribuira al esfuerzo por poner fin a la actual era de autoritarismo severo en Amrica Latina.
David Collier

PARTE PRIMERA

EL NUEVO AUTORITARISMO EN AMERICA LATINA

l. VISION GENERAL DEL MODELO


BUROCRATICO AUTORITARIO

por David Collier*


El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los pases
econmicamente ms avanzados de la Amrica Latina contempornea, plantea un desafo analtico de primordial importancia al estudioso de la poltica latinoamericana, as como a los que se ocupan
del tema, ms amplio, del entendimiento del cambio poltico. Las
antiguas hiptesis, de los textos interesados en el desarrollo, que
sugeran una relacin positiva entre democracia y modernizacin socioeconmica, difcilmente podran servirnos de gua para entender
este nuevo autoritarismo 1 Cmo explicarlo entonces?
Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestin. Una de las principales lneas de anlisis se ha centrado en las
tensiones sociales, econmicas y polticas que en dcadas recientes ha
generado el tipo concreto de modernizacin dependiente y capitalista
que ha experimentado Amrica Latina. Se considera que tales tensiones contribuyen a una reorientacin fundamental de las polticas
nacionales. Ms concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso del antiguo esquema de poltica
"populista", en la cual el "sector popular" era un actor significativo
participante en la coalicin poltica nacional dominante de varios
pases. adems de ser un importante beneficiario de la poltica pbli-

* Me ayudaron a revisar este captulo y el captulo IX de este volwnen las tiles


sugerencis de Ruth Berins Collier, Guillermo O'Donnell, Albert O. Hirschman, Benjamn
Most, Louis Goodman, Abraham Lowenthal, Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Robert
Kaufman, Alfred Diamant, Jean Robinson, Lila Milutin, Robert Packenham, Peter Evans,
Peter Cleaves y Richard Stryker. Algunas partes de este caritulo, as como una primera
versin de algunas partes del captulo IX, aparecieron previamente en World Politics (1978).
Estos captulos forman parte de un estudio ms amplio sobre el cambio poltico en Latinoamrica que ha sido apoyado por la National Science Foundation Grant, Nm. SOC75
19990, el Social Science Research Council y por la Tinker Foundation.
1
Para las citas de estos textos y las crticas de estas hiptesis, vanse las notas 3 y 7
de la Introduccin.

25

26

EL MODELO BUROCRA TICO-AUTORIT ARIO

DAVID COLLIER

ca. Pero al anterior esquema "populista" le ha seguido un periodo de


poltica "postpopulista" caracterizado por la aparicin de gobiernos
represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas tensiones eliminando la participacin del sector popular en la arena poltica nacional y forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector2
As, los niveles ms avanzados de industrializacin se consideran vinculados con un alejamiento de la poltica democrtica y competitiva
y con un incremento de la desigualdad, lo que es completamente
opuesto al esquema que sugeran las hiptesis de la literatura anterior
sobre el tema.
Una de las formulaciones ms importantes de esta argumentacin "populista/postpopulista" se encuentra en la obra de Guillermo
O'DonnelP, cientfico poltico argentino. Basndose explcitamente
2
Una pequea muestra de la literatura en la que han aparecido varias formas de esta
argumentacin podra incluir a Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y
Desarrollo en Amrica Latina (Mxico, Siglo Veintiuno Editores S.A., 1969); Fernando
Henrique Cardoso, Ideologas de la burguesa industrial en las sociedades dependientes
(Argentina y Brasil) (Mxico, Siglo Veintiuno Editores, S.A., 1971); y "Associated Dependent Development: Theoretical and Practica! lmplications", en Alfred Stepan, ed.,Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future (New Haven, Yale University Press, 1973); Octavio
Ianni, Crisis in Brazil (Nueva York, Columbia University Press, 1970) y A formafao do
estado populista na America Latina (Ro de Janeiro, Editora Civiliza~ao Brasileira, 1975);
Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Pattems in Brazil (Princeton, Princeton
University Press, 1971); y The State and Society: Peru in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press, 1978), captulo 3; Helio Jaguaribe, Economic and Political
Development: A Theoretical Approach anda Brazilian Case Study (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1968); y Political Development: A General Theory anda Latin America Case Study (Nueva York, Harper and Row, 1973); Thomas Skidmore, Politics in Brazil,
/930-1964: An Experiment in Democracy (Nueva York: Oxford University Press, 1967); y
Jos Luis de Imaz, Los Que Mandan (Albany, State University ofNew York Press, 1964).

Vase Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in South American Politics (Institute of International Studies, University of California, Berkeley, Politics
of Modernization Series nm. 9, 1973); publicado tambin en espaol como Modernizacin
y Autoritarismo (Buenos Aires, Ediciones Paidos, 1972); "Reflexiones sobre las tendencias
generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario" (inicialmente presentado en la
"Conferencia sobre Historia y Ciencia Social", Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y
publicado como Documento CEDES/G.E. CLACSO/nm. 1, Centro de Estudios de Estado
y Sociedad, Buenos Aires, 1975, y como Procesos Polticos Latinoamericanos, nm. 3,
Universidad Catlica del Per, Lima, 1975. Se ha publicado en ingls una versin revisada
como "Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratio-Authoritarian State",
Latin American Research Review, XIII, nm. 1 (1978), pp. 3-38); "Estado y alianzas en la
Argentina, 1956-1976", Desarrollo Econmico, XVI (enero-marzo de 1977), pp. 523-54; y
"Corporatism and the Question of the S tate", en James M. Malloy, ed., Authoritarianism
and Corporatism in Latin America (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp.
47-88. Vase tambin su "Modernizacin y golpes militares: Teora, comparacin y el caso
Argentino", Desarrollo Econmico, XIII (octubre a diciembre de 1972), pp. 519-66 (publicado en ingls en Abraham F. Lowenthal, ed.,Armies and Politics in LatinAmerica, Nueva
York, Holmes & Meier Publishers, In c., 1976).

27

en las investigaciones de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto,


Octavio Ianni, Luciano Martins, Philippe Schmitter, Albert Hirsch~
man, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de
Imaz, Marcos Kap~an, Celso Furtado, Cndido Mendes, Torcuato di
Tella y otros4 , O'Donnell trat de poner ms de relieve la red de
argumentos desarrollados por dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio poltico nacional ha tenido la industrializacin capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura
social. Trat deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores
econmicos y sociales sobre la poltica, como medio de clarificar
algunas cuestiones conceptuales y empricas bsicas que surgen en el
estudio de las sociedades latinoamericanas. Su finalidad era la de
proveer un mejor "mapa conceptual" de la realidad social, para que
pudiera servir como punto de partida de la investigacin futura, que
considerar tambin el impacto de los factores polticos sobre el
cambio econmico y social, as como las interacciones entre todas
estas dimensiones5
La formulacin que hace O'Donnell del argumento populista/postpopulista ha recibido una atencin considerable en el trabajo
de otros estudiosos, estimulando numerosos esfuerzos por elaborar,
afinar y criticar su argumentacin 6 Se ha convertido en un impor-

Vanse las referencias enModernization, captulo 2, especialmente la nota 2.


Modernization, p. 113. Las innovaciones de O'Donnell con respecto a esta literatura
ms amplia incluyen: su presentacin de un anlisis poitic~ muy detalla~~ Y ela~orad~en:
te conceptualizado; su intento de organizar la :Ugumentac10n en proposic~~nes sistematic~s,
su intento de pasar a una mayor frugalidad t~~rica dedican?o gran atenci~n a_-~m pe_queno
grupo de variables crticas; y su elaborada cntica de la teona de la modermzaciOnexistente
y el tratamiento detallado de cmo los tipos de anlisis comparativos que se emplean
comnmente en las pruebas de la teora de la modernizacin deben ser modific~dos p_ara
tratar, de un modo que sea significativo, las nuevas perspectivas que surgen de la mvestgacin sobre Latinoamrica.
6 Para ejemplos de investigacin que tratan las cuestiones planteadas por O'Do~nell,
vase Mario S. Brodershon "Sobre 'Modernizacin y Autoritarismo' y el estancamiento
inflacionario argentino". Desarrollo Econmico 13, nm. 51 (octubre-diciembre, 19?3),
pp. 591-605; Juan J. Linz, "Totalitarian and Authoritarian Regirnes':, _en Fred Greenste~ Y
Nelson Polsby, eds., Handbook of Political Science Vol. 3, M~cro Polmcal Th~o.ry (ReadiD:g,
Mass. Addison-Wesley Press 1975); Robert R. Kaufman, 'Notes on Defimtion, Genesis,
and Consolidation ofBureau~ratio-Authoritarian Regirnes" (manuscrito sin publicar, Department of Political Science Douglas College, 1975) y "Mexico and Latin American Authoritarianism", en Jos Luis R~yna y Richard S. Weinert, eds.,Authoritarianism in Mexico (Philadelphia, Institute for the Study of Human Issues, 1977), pp. 1?3-~32; Su.san Kaufman
Purcell, The Mexican Proflt-Sharing Decision: Politics in an ;tuthorlta"!a.n Reg1me ~Ber~eley
y Los Angeles University of California Press, 1975), capitulo 1; William C. Smith, The
Armed Forces :md the Authoritarian-Bureaucratic State in Argentina" (documento presentado en el Inter-University Seminar on the Armed Forces and Society, Tempe, Arizona,
5

DAVID COLLIER

EL MODELO BUROCRATICO-AUTORITARIO

tante punto de referencia en los anlisis de la economa poltica del


autoritarismo latinoamericano, y ha servido explcitamente como
punto de partida o "lnea .de base" de la mayor parte de los captulos
de este libro.
Por la importancia que tiene el anlisis de O'Donnell para el
resto del libro, y porque sus anlisis se encuentran esparcidos en
varios artculos y libros que han aparecido durante un periodo de
varios aos, me ha parecido apropiado presentar aqu una breve
sntesis de su argumentacin 7 Como resultar evidente en los captulos siguientes, el anlisis de O'Donnell no es una interpretacin universalmente aceptada de la poltica latinoamericana. Se resume
aqu con el mismo espritu con que l lo present originalmente:
como un marco de referencia conceptual y como una serie de hiptesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.

(incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las


asociaciones de inters y el nivel de represin); la composicin de
clase y sectorial de la coalicin poltica dominante; y determinadas
polticas pblicas cruciales (particularmente en cuanto que se refieran a la distribucin de los recursos entre las diferentes clases sociales
y sectores de la economa). Combina as la preocupacin por la
estructura poltica con el inters por quin gobierna y quin se beneficia. Una distincin central, derivada de estas tres dimensiones, es si
al sistema es "incorporador" o "excluyente", en el sentido de que
"busque a propsito la activacin del sector popular, permitindole
alguna voz en la poltica nacional" o excluya deliberadamente a un
sector popular anteriormente activo de la arena poltica nacional8
O'Donnell identifica ciertas "constelaciones" 9 recurrentes en las
que los diferentes modelos de rgimen, coalicin y poltica han aparecido en Amrica Latina io. Tomando como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas polticos que l ve como representantes de una secuencia histrica ii.

28

TIPOS DE SISTEMAS POLITICOS

El modo en que O'Donnell describe los diferentes tipos de sistemas polticos es similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista/postpopulista ms general. Se centra en tres dimensiones distintas, como son: la estructura del rgimen poltico nacional
1976); Kenneth P. Erickson y Patrick V. Peppe, "Dependent Capitalist Development, U.S.
Foreign Policy, and Repression of the Working Class in Chile and Brazil", Latn American
Perspectives, 111, nm. 1 (invierno de 1976), pp. 19-44; David Collier, "Timing of Economic
Growth and Regime Characteristics in Latn America", Comparative Politics, VII, nm. 3
(abril, 1975), pp. 331-59; y Squatters and Oligarchs: Authoritarian Rulznd Policy Change
in Peru (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1976); James M. Malloy, ed.,
Authoritarianisrn in Latin American (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp.
3-19; David Collier y Ruth B. Collier, "Who Does What, to Whom, and How: Toward a
Comparative Analysis of Latn American Corporatism", en Malloy, ed., Authoritarianism,
pp; 489-512; Silvio Duncan Baretta y Helen E. Douglass, "Authoritarianism and Corporatism in Latin America: A Review Essay", en Malloy, ed., Authoritarianism, pp. 513-24; y
Alfred Stepan, The State and Society: Peru in Comparative Perpective (Princeton, Princeton University Press, 1978), captulo III. Por lo menos cuatro tesis doctorales se estn
elaborando actualmente en las universidades de Stanford, Yale e Indiana centradas en los
elementos principales de la argumentacin de O'Donnell Un ejemplo de la aplicacin de esta
perspectiva a la poltica del Este asitico se puede encontrar en Sungjoo Han, "Power,
Dependency, and Representation in South Korea" (texto presentado en la reunin anual de
1977 de la American Political Science Association, Washington, D.C.).
7

Debe ponerse de relieve que O'Donnell mismo ha introducido muchas aclaraciones


en la argumentacin. En el grado en que ha sido posible, esas aclaraciones han sido incorporadas a la sntesis que hemos presentado aqu, evitando as un debate intil sobre cuestiones
que ya estaban resueltas. Sus numerosas sugerencias para la mejora de esta anlisis quedan
reconocidas y agradecidas~

29

l. Oligrquico i 2 La competencia poltica tiene un alcance limitado.


La lite del sector. exportador de productos primarios (basada en
productos minerales y agrcolas) domina el estado y orienta la poltica pblica alrededor de sus necesidades. Estos sistemas no son incor-

Modernization, pp. 53 y 55.

Ibid., p. 68.
i 0 Aunque en Modernization O'Donnell limita explcitamente el anlisis a los pases
suramericanos (pp. VIII a IX), en "Reflexiones" aade Mxico al anlisis (pp. 44-53),
ampliando su marco de referencia a Amrica Latina. Secundando el nfasis de ese estudio
ms reciente, el presente debate trata su marco de referencia a Amrica Latina en lugar de a
Sudamrica.
11 Modernization captulo 2. Al sugerir que estas diferentes constelaciones de rgimen, coalicin y poltic~ representan distintos tip~s de "sister:nas po}tico.s", estoy s~uiendo
el uso que de ello hace O'Donnell enModernizatzon. En escntos mas recientes ha dicho que
esas constelaciones representan tipos diferentes de "estados" (vase el captulo VII Y el
Glosario). Como dicho uso puede no resultar familiar a muchos lectores de los Estados
Unidos, me pareci ms simple mantener el uso primitivo en el presente captulo introductorio.
i 2 En Modemization, O'Donnell se refiere a stos corno sistemas "tradicionales" (pp.
112 y 114). Sin embargo, este uso podra llevar a la conclusin incorrecta de que su anlisis
est orientado segn la distincin entre tradicin y modernidad, ampliamente criticada. He
sustituido la expresin sistema "oligrquico", que corresponde al uso habitual de los estudiosos de Amrica Latina, que se refieren a ste como al perodo del estado "oligrquico",
as como al uso de O'Donnell en "Corporatism", en donde se refiere a l como al perodo de
"dominacin oligrquica" (p. 66).

30

EL MODELO BUROCRATICO-AUTORITARIO

DAVID COLLIER

paradores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha estado


polticamente activado 13 .

2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de


competitividad y democracia de estos sistemas, son claramente "incorporadores". Estn basados en una coalicin multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la lite industrial y al
sector popular urbano. El nacionalismo econmico es un rasgo comn de esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrializacin, orientndola hacia los bienes de consumo; y lo hace as
directamente, por medio del apoyo a la industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansin del mercado nacional de bienes de
consumo aumentando los ingresos del sector popular14 . O'Donnell
presta particular atencin a los dos ejemplos ms discutidos de populismo: los gobiernos de Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a
1954) y de Pern en Argentina (1946 a 1955).
3. Burocrtico autoritario. Estos sistemas son "excluyentes" y tienen
un nfasis no democrtico. Los actores principales de la coalicin
dominante son los tecncratas de alto nivel -militares y civiles, de
dentro y de fuera del estado- que colaboran en estrecha asociacin con el capital extranjero. Esta nueva lite elimina la competencia electoral y controla severamente la participacin poltica del sector popular. La poltica pblica se centra fundamentalmente en la
promocin de la industrializacin avanzada. Los casos de autoritarismo burocrtico considerados por O'Donnell son el periodo posterior
a 1964 en Brasil, el periodo de 1966 a 1970 y posterior a 197 6 en
Argentina, el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el Mxico contemporneo15. Ejemplos importantes de otras zonas incluyen el periodo ltimo de Franco en Espaa y los sistemas autoritarios que
surgieron en varios pases de Europa oriental entre las dos guerras
mundiales 16 . O'Donnell pone de relieve que el autoritarismo burocrtico no se debe confundir con el fascismo alemn e italiano, a los que
considera como una configuracin poltica diferente que surge en un
contexto social y econmico distinto 17 .
13 Modemization, pp. 112 y 114.
14 /bid., p. 57.
15 !bid., Captulos 2 y 3; "Reflexiones", p. 6; y "Estado y alianzas", p. 1.
16 Modernization, pp. 92-93, y "Reflexiones", p. 51.
17 "Reflexiones", p. 50.

31

CAMBIO ECONOMICO Y SOCIAL

O'Donnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro


especialmente al autoritarismo burocrtico, explorando la dinmica d~
este ltimo. Razona que estas transformaciones polticas derivan de
las tensiones polticas y sociales producidas porJa industrializacin y
por los cambios en la estructura social a nivel tanto de lite como de
masa. Estos cambios socioeconmicos los considera vinculados con el
crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamao
de la _economa nacional en trminos de per capita, que era el factor
enfatizado en numerosos estudios comparativos anteriores 18 . Alcentrar la atencin en e! tamao absoluto, se sita a los pases grandes
con bajos niveles de renta, como Brasil y Mxico, entre los pases
altamente modernizados de Amrica Latina, proporcionando as una
nueva perspectiva desde la que explicar su evolucin poltica.
O'Donnell dedica particular atencin a la interrelacin dialctica
entre los tres aspectos cruciales de la modernizcin socioeconmica,
que son: (l) la industrializacin, particularmente la transicin inicial
a la produccin de bienes de consumo y la subsiguiente "profundizacin" de la industrializacin, que incluye la pr:oduccin de bienes
intermedios y de capitaP 9 ; (2) un incremento de la activacin poltica del sector popular 20 ; (3) el crecimiento de los roles "ocupacionales tecnocrticos" en las burocracias privadas y pblicas 21
l. Industrializacin. Sugiere O'Donnell que las diferentes fases de
industrializacin estn vinculadas en, parte con el cambio poltico por
el hecho de que alteran las coyunturas crticas econmicas de los
diferentes grupos de clase. La transicin a la fase inicial de la industrial~zacin, que implica la produccin de bien's de consumo, est
asociada con la transicin de un sistema oligrquico a uno populista.
Las empresas de propiedad nacional, que gozando a menudo de un
alto nivel de protecciones arancelarias y otras formas de subsidios
estatales, .comienzan a producir. para un
mercado local ya existente '
.
que previamente se abasteca de bienes de importacin. Como la

18 Mo_d~~nizati~n, PP.

16 y ss. Tres estu~i~s bien conocidos que estn dentro de la


trad!Cion de requiSitos de la democracia , que utilizan los indicadores per capita,
se Citan en la nota l.
19 "' d
. .
'
mO ermzatlon,
pp. 37 y ss., Y capitulo
2.

pn~era

20

/bid. , pp. 74 y. SS.


/bid., pp. 79 y SS.

21.

EL MODELO BUROCRATICO-AUTORITARIO

DAVID COLLIER

32

produccin industrial puede expandirse rpidamente, mientras trata


de satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente
referirse a esta fase de la industrializacin como la fase "fcil de sustitucin de importaciones". La proteccin arancelaria y los subsidios
estatales reducen la presin para que la produccin sea competitiva
internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las lites econmicas
y polticas con respecto a la poltica de salarios y otros beneficios de
los trabajadores, puede ser as considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con el inters, por parte de los industriales, de
expandir los ingresos de la clase trabajadora con el fin de ampliar el
mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la oportunidad
de una coalicin populista "incorporadora". Los trabajadores reciben
importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto
que organizaciones, a cambio de su apoyo poltico, reforzando as la
posicin de los industriales en relacin con la lite exportadora previamente dominante. Partiendo del examen inicial del surgimiento
del populismo en Argentina y Brasil, O'Donnell generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de modernizacin industrial en Amrica Latina existe una tendencia mayor hacia
sistemas polticos competitivos ms abiertos 22 .
Segn O'Donnell, el autoritarismo burocrtico deriva de una
compleja serie de reacciones a los problemas que surgen cuando se ha
completado ya la fase se sustitucin de importaciones de bienes de
consumo. Cuando el mercado nacional de productos manufacturados
simples est satisfecho, las oportunidades para la expansin industrial
se limitan considerablemente. Adems, aunque la fase inicial de industrializacin pudo reducir la dependencia de bienes de consumo
importados, es muy alto el costo de la importacin de bienes intermedios y equipo de capital necesarios para la produccin de bienes
de consumo, con lo que se producen o incrementan los dficits de la
balanza de pagos, las deudas externas y la inflacin. Estos problemas
conducen a una situacin econmica de "suma cero" que mina el carcter multiclasista de la anterior coalicin. Las lites que hacen la poltica suelen tratar de pasar a una poltica de desarrollo "ortodoxa"
ms austera, que quite nfasis a la distribucin al sector popular. Ven
una solucin a largo plazo en la "integracin vertical" o "profundizacin" de la industrializacin por medio de la fabricacin nacional
de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los niveles de tecnologa, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase

requieren empresas grandes, ms eficaces y altamente capitalizadas,


que con frecuencia estn afiliadas a las empresas multinacionales. La
preocupacin por atraer a este tipo de inversin extranjera estimula
la adopcin de polticas econmicas ortodoxas, con el fin de enfrentarse a la crisis econnica y crear condiciones de estabilidad econmica a largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos por las empresas multinacionales y las
agencias internacionales de crditos 23

2. Activacin del sector popular. El incremento de la activacin poltica del sector popular, resultado de su creciente importancia econmica y numrica, complement la .orientacin de la coalicin populista y se vio estimulada de hecho por la poltica pblica apoyada por esa
coalicin. Sin embargo, con el final de la primera fase de industrializacin y el paso a polticas econmicas ortodoxas, es de esperar que
el creciente podero del sector popular desafe a la nueva poltica.
Como resultado de ello, se produce un vaco entre demandas y realizaciones, la extensin de las huelgas, el estancamiento del sistema de
partidos y graves crisis polticas y econmicas 24 En algunos casos el
sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno temporal a la poltica del primer perodo populista, con lo que las polticas
de desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rpida
sucesin mientras contina la crisis econmica.
3. Roles Tecnocrticos. Los altos niveles de diferenciacin social que
acompaan a la industrializacin condujeron tambin a una ampliacin del papel de los tecncratas en la sociedad, tanto en el sector
privado como en las burocracias civiles y militares del sector pblico.
Los tecncratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas crh.is polticas y econmicas, y los altos niveles de politizacin
del sector popular los perciben cmo un obstculo al crecimiento
econmico. Entre los militares, esta nueva (lrientacin tecnocrtica se
refleja en lo que otro autor ha denominado "nuevo profesionalismo",
dirigido a la intervencin militar activa en la vida poltica, econmica
y social25 El aumento de la comunicacin entre los tecncratas mili23

Modernization, p. 62, y "Refl,exiones", passim.

24

Modernization, pp. 70 y ss.

25

22

/bid., pp. 113-14.

33

/bid., 154 y ss., y Alfred Stepan, "'Fhe New Professionalism of Intemal Warfare
and Military Role Expansion", pp. 46 a 63 en Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origin,
Policies, and Future (New Haven: Yale University Press, 1973).

34

DAVID COLLIER

EL MODELO BUROCRATICO-AUTORITARIO

tares y civiles, y la creciente frustracin de ambos ante las condiciones polticas y econmicas existentes, estimula el surgimiento de una
"coalicin golpista" que, en ltima instancia, establece un sistema
"burocrtico-autoritario" represivo con el objetivo d~ poner fin a la
crisis poltica y econmica. Esta compleja serie de interacciones entre
industrializacin, activacin del sector popular y la extensin de los
roles tecnocrticos se resume esquemticamente en la figura l.

FIGURA 1,

Element.os seleccionados del argumento de


O'Donnell concernientes al surgimiento
del autoritarismo burocrtico

Preocupacin por la promocin


de a industrializacin avanzada

Problemas econmicos/
inicial de industrializacin

Preo~pacin

por atraer

al capital t=x tranjero

del final de la fase

p .t.
'\ ~ .
Orh:ntacin intervencionista
1
o~t~~~=conomrca
; tecnocrtica de los militares
Crece la acti<idad
.
\
del sector popular -....__.
.
~ Continuacin
~ "
----......, La b~ch~ entre demandas
de la crisis
Incremento d la
re~h.zact~~~s conduce a __. t!cOnmica Y fluctuaciones
a cnsls po ttu.~-a
en poltica econmica
importancia ~e. los
roles tecnocratrcQil

Autoritarismo
burocrtico

~~oalicin golpista
. - 1
-~ d 1
t~:b':~:C.ase os
civiles
R

SURGIMIENTO Y EVOLUCION
DEL AUTORITARISMO BUROCRATICO

Afirma O'Donell que estas crisis han jugado un papel central en


el surgimiento del autoritarismo burocrtico en la mayor parte de los
pases avanzados de Amrica Latina: Brasil en 1964, Argentina en
1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica, adems, una
trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por Mxico, que lleva a un modelo poltico contemporneo que tiene muchos rasgos en
comn con estos casos sudamericanos En Mxico, el final de la fase
inicial de industrializacin se produjo en el contexto de un control
autoritario firmemente establecido, por lo que la transicin a una
industrializacin ms avanzada fue acompaada de una mayor contimddad de lasinstituciones polticas 26

35

.
El autoritarismo burocrtico vara con el tiempo y los pases. Una
importante fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por crear condiciones polticas y econmicas
cond;t~e~tes a una renovacin de la inversin extranjera. Los grupos
que miCialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los empresarios
nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de la poltica econmica ortodoxa y de la procupacin por orientar la expansin industrial alrededor de las inversiones extranjeras y
estatales. Esa preocupacin conduce a una "desnacionalizacin" de la
coalicin que apoya el estado, pues la principal "clase" econmica
que sostiene al estado es el capital extranjero. No parece fcil el
sostenimiento de esa desnacionalizacin durante un perodo de tiempo prolongado. Por la potente presin interna, surge finalmente una
transformacin del "do" coalicional, el estado y el capital extranjero, en un "tro", en el que los empresarios nacionales vuelven a jugar
un papel ms amplio 27
. El modo en que se produce esa transicin, sugiere O'Donnel, es
crucial para el xito de estos sistemas en sus propios trminos, como
. se ve en. el ~ontraste .entre la experiencia brasileia posterior a 1964 y
la expenenc1a argentma posterior a 1966. En donde las crisis previas
al golpe son muy intensas y la nueva coalicin tecnocrtica las percibe como una amenaza importante al orden establecido como sucedi
en Brasil, la nueva coalicin est ms cohesionada y ~s ms capaz de
mantener el control poltico frente a esas presiones Hltemas. El incremento del papel de los empresarios nacionales acaba producindose
pero slo cuando la garanta de estabilidad econmica y poltica ~
corto plazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero.
En cambio, en la Argentina de los aios 60 la crisis previa al
golpe fue menos grave que en Brasil, y por ello ms limitada la
perce~cin de la amenaza. En consecuencia, la cohesin de la lite
despues del golpe no fue suficiente para resistir ala presin del sector
popu~ar y de otros g~pos sociales. El resultado fue un colapso del
auton~ansmo burocratlco, un resurgimiento de una coalicin tipo
P.opuhsta de grupos desafectos, una renovada crisis econmica y poltica Y el fracaso en atraer la inversin extranjera a largo plazo y en
mantener el ctecimiento 28 El caso de Chile sugiere que niveles de

26

Modernization, p. 95, nota 77, y "Reflexiones", pp. 36 y ss.


"Reflextones
.
" , pp. 31 y ss.
2s mo
... demzzatzon,
. . pp. 99-103, y "Reflexiones", pp. 36 y ss.

27

DAVID COLLIER

36

crisis previos al golpe, incluso ms altos que los experim~ntados .e!l


Brasil pueden empeorar la .probabilidad de xito. En Chile :la. cmsis
fue t~n intensa, tan grave la desorganizacin econmica, Y tan VI~len
ta la represin posterior al golpe, que durante un perodo sustancml el
gobierno tuvo dificultades para atraer el capital extranjero a pesar
incluso de la extrema ortodoxia econmica.
Por lo que respecta a los otros pases latinoamericanos que puedan enfrentarse a las crisis d.e la industrializacin avanzada, O'Donnell exige precaucin antes de suponer que se reproducirn los modelos anteriores 29 En primer lugar, dentro de America Latina, el contexto de la modernizacin para los modernizadores tardos puede ser
diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos econmicos o
polticos especiales, como los ingresos petroleros en Venezu.ela o los
modelos peculiares de competencia de. partidos ,e!l Colombia: Estos
factores pueden evitar las transformaciOnes pobtlcas producidas en
los primeros pases que lograron la industrializacin avanzada. En
tercer lugar, mediante una accin poltica resuelta, los lderes P~~den
encontrar soluciones polticas alternativas a los problemas Y cns1s de
la industrializacin avanzada. O'Donnell sugiere as que en Amrica
Latina no .existe una simple "afinidad" entre industrializacin avanzada y autoritarismo burocrtico, sino, tomando prestada una frase de
Weber, una "afinidad electiva" 30

CO:!'"CLUSION

Esta lnea de argumentacin, a la que nos referimos, por conve. tienda como "modelo" 31 burocrtico autoritario, proporciona el
marco 'de referencia analtico alrededor del cual se organizan los
otros captulos. En un nivel relativamente gene~al, este marco .d~
referencia se centra en la interaccin entre determmados rasgos d.eclSlvos de la poltica nacional en Amrica Latina -part~cularment~ la
naturaleza de la coalicin dominante, el rgimen poltico, Y la onentacin de clase y sectorial de la poltica pblica- y las tensiones
sociales y polticas que han surgido en el curso de la industrializacin

29
30

Modernization, pp. 110-11.

!bid., pp. VUI y 196.


Este trmino se utiliza aqu en el sentido informal y no matemtico de un argumento organizado alrededor de una serie interrelacionada de hiptesis o declaraciones
explicatorias.
31

EL MODELO BUROCRATICO,.AUTORITARIO

37

en esa zona. En un nivel ms especfico, el marco de reterencta se


centra en una serie de temas decisivos para el estudio de esa interaccin: los problemas econmicos y sociales que se plantean en diferentes momentos del proceso de industralizacin; las crisis econmicas y polticas que resultan de esos problemas; las reacciones de las
diferentes lites ante esas crisis y el grado de "percepcin de la amenaza" por parte de esas lites; la aparicin, en el contexto de esas
crisis, de nuevos tipos de gobierno autoritario y nuevas formas de
intervencin militar; las notables variedades en los modos en que ha
evolucionado este nuevo autoritarismo; y los diferentes impactos de
las polticas econmicas y sociales adoptadas por esos gobiernos.
La primera serie de preguntas concierne a la caracterizacin del .
autoritarismo en s. Cuales son los modos ms tiles de conceptualizar las semejanzas y diferencias entre las experiencias autoritarias de
esos pases? Cules son los modos alternativos de emplear tilmente conceptos tales como el de autoritarismo burocrtico, tanto en el
anlisis del autoritarismo contemporneo y en la exploracin de los
contrastes, as como las posibles reas de semejanza, como en relacin con los modelos anteriores de autoritarismo?
Este libro se propone examinar, modificar y elaborar los conceptos e hiptesis que se han desarrollado dentro de este amplio
marco de referencia,. Con el fin de anticipar las cuestiones planteadas
en esos captulos, es apropiado proporcionar aqu una visin general
resumida de los prinCipales planteamientos tratados.
En segundo lugar, sobre la base de un cuerpo de nuevos estudios
de casos que va en aumento y de ms anlisis de las evidencias previamente disponibles, qu progresos se pueden hacer en el mejoramiento de la explicacin del nuevo autoritarismo? Es coherente con
estas evidencias el argumento original referente a los vnculos entre el
surgimiento del autoritarismo y las tensiones producidas por las
transiciones. entre las diferentes fases de industralizacin, el aumento
de los roles tecnocrticos, as como el intento de lograr una profundizacin industrial? Podra proporcionar una explicacin ms completa una forma "reespecificada" del modelo? Qu impacto tuvieron las diferencias importantes entre los pases en la estructura del
sistema de partidos y la fuerza poltica del sector popular? Y las
polticas pblicas de perodos anteriores, conformaron modelos de
industrializacin que hayan incrementado o aliviado las crisis experimentadas en perodos ms recientes? En la formacin de estos acontecimientos, jugaron un papel independiente las ideologas e ideas
polticas?

38

DAVID COLLIER

En tercer lugar, la extensin de los anlisis a los pases de Amrica Latina en los que no se ha producido el autoritarismo burocrtico,
podr proporcionar
nuevas hiptesis sobre los casos en que s se
1
produjo, adems de servir para avanzar en el entendimiento de aquellos? Es posible incorporar ms sistemticamente en el modelo los
casos modelo de los regmenes formahnente democrticos, como Venezuela y Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el
que apareci en Per en 1968? Puede Mxico incorporarse ms
plenamente al modelo?
Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: Cmo evoluciona
el autoritarismo burocrtico una vez que se ha establecido? Aunque
resulta apropiado caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es
esencial reconocer que a menudo se enfrentan a graves problemas de
autoridad y legitimidad. Cules son las implicaciones de estos problemas en la dinmica de cambio bajo un gobierno autoritario? Qu
consecuencias tienen para el grado de xito experimentado por estos
gobiernos en la promocin del crecimiento econmico? Cules son
las perspectivas de una reaparicin final de los regmines competitivos en Amrica Latina? Si se produce ese resurgimiento, cmo se
relacionaran con las preocupaciones de los estudios de este libro las
prioridades de investigacin que plantearan?
Finalmente, pueden extenderse con utilidad a otras zonas del
mundo los elementos del modelo burocrtico autoritario, produciendo tales extensiones del anlisis mejoras en el modelo tal como se
aplica a Amrica Latina?
Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.

11. SOBRE LA CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES


AUTORITARIOS EN AMERICA LATINA
por Fernando Henrique Cardoso
En Amrica Latina, en estos ltimos aos, se ha acentuado una
tendencia al autoritarismo. En s mismo, el autoritarismo no es,
claro esta, un fenomeno nuevo. Durante largo tiempo, el caudillismo*
y el militarismo han sido rasgos dominantes de la vida poltica en esa
zona, en la que la democracia ha sido ms una planta extica que el
resultado esperado de una tendencia a largo plazo. Sin embargo, el
militarismo y el caudillismo tradicionales eran el producto de una
sociedad en la que predominaba la hacienda y la economa de exportacin mineral o agraria. Lo que, en cambio, nos sorprende hoy es el
resurgimiento del autoritarismo en sociedades que, en trminos generales, podran describirse como en un proceso de "modernizacin".
Qu conclusin podemos sacar del hecho de que, simultneamente, toda una zona se est volviendo ms modernizada y ms
autoritaria polticamente? ;,Acaso la teora de la modernizacin no
postulaba un proceso de democratizacin, discontinuo pero global,
estimulado por la extensin de las actitudes y valores democrticos e
igualitarios en todas las esferas de la actividad social? Hay una clara
contradiccin entre las consecuencias polticas del crecimiento econmico que postulaba esa teora y el curso real de la historia poltica,
marcado por los golpes militares y el florecimiento de los regmenes
autoritarios.
Puesto que la teora de la modernizacin nos es de poca ayuda
para explicar este nuevo autoritarismo, cmo vamos a explicarlo?
Hay otra aproximacin al tema, la histrica. No debemos olvidar que
en la historia de Amrica Latina el respeto a los derechos polticos, e
incluso la existencia subjetiva de esa nocin, y a las normas formales
de participacin poltica ha sido ms una ideologa para el uso y
disfrute de las oligarquas dominantes que una prctica comn. Sin
embargo, el reconocimiento de una historia de poder arbitrario no
sirve como explicacin del autoritarismo contemporneo.

En espaol en el original (N. del T.)

39

40

FERNANDO,HENRIQUE CARDOSO

Otra posibilidad de explicacin, y para la justificacin moral en


algunas personas, se centra en las necesidades especficas de los
gobernantes y el estado. Pero incluso las personas ms dispuestas a
aceptar como normas morales los hechos de la vida, y a creer que la
poltica de los prncipes exige el ejercicio de la violencia, tienen
dificultades para reconocer en la tortura y el rapto medios legtimos
en defensa del orden establecido. Si' sus dudas no surgen de una
saludable reaccin humana ante tales prcticas, saben, al menos, que
la obediencia sin consentimiento es un dbil cimiento para un orden
poltico estable y duradero.
Hay otros que, no sintiendo inclinacin a justificar el nuevo
autoritarismo, recurren a otros tratamientos para ex,plicarlo. No obstante, tampoco se enfrentan a una tarea sencilla. Una breve hojeada a
la ya amplia bibliografa sobre el autoritarismo en Amrica Latina
deja perplejo al lector. El estado es definido con toda una gama de
adjetivos, como "dependiente", "burocrtico", "corporativo", "fascista", "bonapartista", "militarista", "estado policial", etc. No hace
falta decir que esta proliferacin de adjetivos no puede ser el sustituto de una explicacin coherente.
A la luz de este estado terico, debo suplicar clemencia. Si el
carcter del autoritarismo dominante en Amrica Latina no ha sido
an definido con precisin, sera presuntuoso por mi parte salir
ahora con una detallada teora del autoritarismo. No puedo hacer
ms que sugerir, y de una manera muy esquemtica, algunos de los
problemas subrayados por los autores que se han dedicado al tema, y
adelantar, quizs, algunas ideas extradas de mi experiencia directa de
alguna de las situaciones autoritarias. Examinar, por tanto, algunas
cuestiones concernientes al autoritarismo contemporneo en Amrica
Latina, sin sugerir que hacindolo habr agotado el tema o siquiera
habr tocado los puntos centrales.
AUTORITARISMO BUROCRATICO

Si miramos al Chile posterior a la cada de Allende, al Uruguay


de Bordaberry y de tiempos ms recientes, o al Brasilcontemporneo,
que ha experimentado ya una dcada y media de gobierno militar, no
debemos sorprendernos de que algunos cientficos sociales hayan
proclamado la existencia de una forma de rgimen nueva y homognea; un rgimen militar y autoritario. La tentacin de hacerlo as se
ve adems reforzada por la historia reciente de Argentina, que ha
visto tanto la resurreccin de Pern y su muerte, junto con los breves

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

41

das de magia y terror de Lpez Rega, para luego ser reemplazados


por generales que, aunque deseosos de exorcizar a los magos de la
corte de Isabelita, no se han arredrado de utilizar los potros de tortura y las mazmorras contra la amenaza de subversin del orden existente.
Pero el Cono Sur de Amrica no tiene el dudoso privilegio del
monopolio de los regmenes militares. Aunque en otras partes de
Amrica Latina la influencia de los militares y su eficacia burocrtica
quizs no sea tan grande como en el sur del continente, hace mucho
tiempo que en Paraguay hay un rgimen militar en el poder, y tambin est el autoproclamado gobierno militar revolucionario peruano
que subi al poder en 1968, aunque en este ltimo la tortura ha sido
escasa o nula. Adems, los militares controlan Ecuador, Bolivia,
Panam, Honduras y El Salvador. Y aunque el gobierno de Guatemala ha convocado elecciones, no es posible caracterizarlo de otro
modo que de rgimen militar. Si lo hiciramos de otro modo, ello
significara que el rgimen brasileo (siempre ambivalente al tratar
del difcil problema de la legitimacin) dejara de ser un rgimen
militar a pesar de controlar toda eleccin.
Aunque hay regmenes militares. en el poder en casi toda Amrica Latina, es esencial hacer distinciones entre ellos. En la clasificacin
de situaciones tan diversas, debemos evitar la confusin entre el
caudillismo del viejo militarismo latinoamericano (como en el caso
de Paraguay) o el caudillismo de base familiar (como en el caso de
Nicaragua), y el control ms institucional de poder por el cuerpo de
oficiales como totalidad que existe en algunos otros pases.
Con el fin de hacer distinciones ms efectivas, los cientficos
sociales 'que trataron de caracterizar el nuevo militarismo de Amrica
del Sur aadieron otro adjetivo: "burocrtico". Se ha argumentado
que el rasgo caracterstico de los tipos de regmenes implantados en
Amrica Latina en aos ms recientes ha sido precisamente el hecho
de que no es un solo general o coronel que, como los caudillos del
siglo X IX, impone rdenes personales por decretos. Ms bien es la
institucin militar la que, como tal, asume el poder en orden a restructurar la sociedad y el estado.
No debemos subestimar la importancia de este contraste. El
rgimen burocrtico autoritario es diferente de las viejas formas de
dominacin del caudillo, ya fuera civil o militar. En la Amrica Latina contempornea ha surgido un fenmeno nuevo. Las fuerzas armadas no toman el poder como en el pasado, para mantener en l a un
dictador (como Vargas o Pern) , sino ms bien para reorganizar la
nacin de acuerdo con la ideologa de "seguridad nacional" de la

43

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

doctrina militar moderna. En contraste con las formas tradicionales


de dominio militar en Amrica Latina, el militarismo contemporneo
resalta por el hecho ya mencionado del gobierno de la institucin
militar en cuanto, que organizacin. Este fenmeno no era posible en
el pasado, dado el menor desarrollo de la estructura profesional de las
fuerzas armadas y el poder mucho mayor de las oligarquas civiles,
que para ejercer su dominio slo necesitaban intervenciones militares
ocasionales.
La preocupacin inicial de los autores que han intentado caracterizar el nuevo autoritarismo en Amrica Latina, ha sido la de distinguirlo no slo de los regmenes autoritarios del pasado, sino tambin
del corporativismo y del fascismo europeos. Respecto a este segundo
contraste, las diferencias son ms sutiles. En primer lugar, el autoritarismo de Amrica Latina es diferente de las formas tpicas de fascismo en cuanto que aspira, por encima de todo, a producir apata en
las masas. Tienen miedo de la movilizacin de seguidores, incluso
aunque pudieran ser reclutados de los estratos medios de la sociedad,
en lugar de los inferiores. En consecuencia, prescinden de los partidos
polticos en cuanto que organizaciones vinculantes del estado y la
sociedad civil. El ejrcito, en cuanto que garante del orden autoritario, prefiere una relacin "tcnica" y de apoyo entre el estado y los
grupos sociales, en lugar de una relacin basada en la alianza con
grupos sociales amplios, Por tanto, el autoritarismo burocrtico diverge no slo del modelo democrtico, con vnculos entre los representantes y los electores, sino tambin del fascismo italiano o alemn, en
el que era esencial la movilizacin del partido y el uso de sus miembros extremistas en cuanto que fuerzarepresiva. Tampoco se aproxima plenamente a la forma del corporativismo espaol, pues, a pesar
de las declaraciones de Ongana o Pinochet en favor de tal modelo,
en la esfera de la sociedad civil deja sobrevivir a las organizaciones
representativas de las clases liberal-capitalistas sin vnculos orgnicos
con el estado. El estad<? tiende a excluir del proceso de toma de
decisiones a las organizaciones de clase (aunque no a los intereses de
clase), manteniendo una estructura jerrquica rgida que es controlada burocrticamente por varias agencias nacionales de seguridad y
por los jefes de las fuerzas armadas. Como en el pasado, se establecen
vnculos corporativos dentro de los sindicatos (entre trabajadores y
empresa), y entre stos y el estado, y en donde estos vnculos eran
histricamente dbiles, como. en el caso d.e Chile, los regmenes militares los estimulan. Pero el estado no adopta una forma corporativa.
No trata de estimular la organizacin de clase, de promover una
doctrina de armona orgnica entre los grllpos sociales, o de estable-

cer vnculos corporativos entre ellos, tratando de formar una base


poltica para la dominacin. Las vinculaciones entre el rgimen burocrtico autoritario y la sociedad civil se logran ms bien mediante la
cooptacin de individuos e intereses privados en el sistema. Bajo estas
circunstancias es poco probable que se materialicen grupos estables
de presin, o que emerja una red de vnculos realmente corporativa
entre la sociedad y el estado.
Con respecto a la ideologa, en los regmenes fascistas tpicos
se observa la creencia en una superioridad nacional, basada en la exaltacin de las virtudes de la raza y el destino de la nacin. Este
"cemento ideolgico" estaba de acuerdo con una orientacin a la
expansin econmica y territorial. Los regmenes autoritarios latinoamericanos, dada su dependencia econmica, no podan ambicionar ese nacionalismo. En su lugar, las ideologas oficiales favorecen una mentalidad conservadora y jerrquica cuya visin de la grandeur se ha limitado al refuerzo del aparato del estado. De ah que las
afirmaciones ideolgicas hechas en Amrica Latina difieran de las que
predominaban en el fascismo clsico europeo.
Apata y falta de movilizacin; una mentalidad estatista y jerrquica, en lugar de una ideologa nacionalista ms amplia; estado, pero
no partido; s a la jerarqua y no a la representacin ... todos estos
elementos forman parte de los particulares instrumentos ideolgicos
y organizativos del autoritarismo militar contemporneo en Amrica
Latina. Parece ser, por tanto, que la caracterizacin de las formas
emergentes de dominacin poltica en Amrica Latina como burocrtico-autoritarias tienen algo nuevo que ofrecer a la tipologa de los
regmenes polticos en general.
Al pensar en este nuevo tipo de rgimen, debemos tener en
cuenta sus diferencias y semejanzas con otros regmenes de Amrica
Latina que, aun teniendo rr~uchas caractersticas burocrtico-autoritarias, no son militares. Algunos autores han ampliado el trmino de
autoritarismo burocrtico ms all de los casos de regmenes estrictamente militares, incluyendo a pases como Mxico. Pero si todos esos
regmenes son burocrtico-autoritarios, cul es el valor de tal concepto? Si dicho trmino cubre una gama tan amplia de regmenes,
desde la junta chilena (o para el caso cualquier junta militar), pasando por Per, Panam, Ecuador y llegando hasta Mxico, cul es el
contenido analtico de ese concepto? Su grado de abstraccin es
demasiado grande en tal caso.
Tiendo a pensar que la nocin de autoritarismo burocrtico no
debe utilizarse en un sentido tan amplio. La limitara a las situaciones
en que se produjo una intervencin militar como reaccin contra

42

44

FERNANDO HENRIQUECARDOSO

movimientos izquierdistas, y a los.casos en que la poltica destinada a


servir para li:i reorganizacin del estado y la economa, de modoque
sirvieran al continuo avance del desarrollo industrial capitalista, fue
llevada a cabo por regmenes militares, como en la Argentina y Brasil.
El motivo de esta aplicacin restringida del concepto no es un capricho analtico, sino ms bien la ne.cesidad de subrayar el hecho decisivo de la militarizacin del estado. Resulta esencial la diferenciacin
entre los regmenes autoritarios decididamente militares de otros
que, como el mexicano, aunque no totalmente desprovistos de rasgos
burocrtico-autoritarios, poseen un modo de control indudablemente civil. Cmo conceptualizaremos estas diferencias obvias entre Mxico y los regmenes militares del Cono Sur?

ESTADO Y REGIMEN POLITICO

Para clarificar la caracterizacin de la poltica autoritaria contempornea, es esencial distinguir entre dos conceptos, el de estado y
el de rgimen poltico. Por "rgimen" me refiero a las normas formales que vinculan a las principales instituciones polticas (al legislativo
con el ejecutivo, al ejecutivo con la judicatura, y al sistema de partidos con todos ellos), adems de a la cuestin de la naturaleza poltica
de los vnculos entre los ciudadanos y los gobernantes (democrtica,
oligrquica, totalitaria o la que sea).
La conceptualizacin del estado es un asunto complejo, pero
existe un cierto grado de acuerdo en cuanto a que, en su ms alto
nivel de abstraccin, la nocin de estado se refiere a la alianza bsica
el "pacto de dominacin" bsico, que existe entre las clases sociales~
las fracciones de las clases dominantes y las normas que garantizan su
dominio sobre los estratos subordinados. Cuando Marx y Engels se
referan al estado como al "comit para la ejecucin de los intereses
comunes de toda la burguesa", lo caracterizaron en ese nivel de
abstraccin: el estado capitalista es la "expresin" del modo capitalista de dominacin de clase. Para evitar la metafsica, esta "expresin" deba ser concebida en trminos organizativos; es decir, las
clases dominantes deben realizar un esfuerzo continuo de articulacin de sus objetivos diversos y ocasionalmente contradictorios por
medio de las burocracias e instituciones estatales.
La necesidad de distinguir en este sentido entre rgimen y estado deviene claramente evidente si comparamos a los pases latinoame-

CARACTERIZACION DE LOS REGIM:ENES A:UTORIT ARIOS

45

ricanos. Frecuentemente se argumenta que los regmenes burocrtico-autol1itarios producen reglamentaciones de exclusin poltica en
bene:Dicio del sector privado de la economa. Se entiende que los
intereses econmicos predominantes que apoyan a esos regmenes
favorecen la aceleracin de la acumulacin de capital por medio del
control de la fuerza de trabajo; medida sta que parece un importante concomitante del xito del desarrollo capitalista. Pero, a este respecto, son evidentes las semejanzas entre el Mxico del PRI y el
Brasil de los decretos institucionales impuestos por el ejrcito. En
ambos casos la poltica apunta a la consecucin de un rpido desarrollo capitalista, mientras los gobiernos creen que, a la larga, el empeoramiento continuo de la desigualdad de ingresos y la dependencia no
afectan al destino histrico de sus respectivas naciones. Utilizando
estos criterios, hasta pases democrticos como Venezuela y Costa
Rica tienen ese tipo de estado capitalista. En estos dos pases hay,
asimismo, una exclusin socioeconfuica de la mayora. Existen modelos similares de acumulacin econmica (control de salarios, esquemas de distribucin de las rentas) e incluso polticas similares favorables a las empresas multinacionales. As, el estado, visto como pacto
bsico para la dominacin, es un estado capitalista comparable en
todos esos pases.
Una importante deficiencia de los debates sobre el autoritarismo
es que no han sido centrados adecuadamente sobre esta distincin
entre estado y rgimen poltico. Una forma idntica de estado -capitalista y dependiente en el caso de Amrica Latina- puede coexistir
con una vadedad de regmenes polticos: autoritario, fascista, coq>orativista e incluso democrtico. Una lnea de razonamiento econmico
busca una relacin causal de uno a. uno entre estado y rgimen.
Presupone que para cada "fase" de la acumulacin hay un tipo
apropiado de rgimen. Sin embargo, la misma dificultad histrica que
produce este razonamiento en el caso de los pases capitalistas maduros (es decir, la ausencia de fascismo en los pases anglosajones, que
hicieron las contribuciones ms sustanciales al primer desarrollo del
capitalismo), la encontramos tambin en su aplicacin a Amrica
Latina. El crecimiento de Brasil con Kubitschek y el actual flore.cimiento de Venezuela son casos claros de estados capitalistas dependientes que han mantenido regmenes democrticos.
No obstante, aunque es mejor descartar la idea de un determinismo simple econmico de la poltica, podemos explorar el :grado de
~compatibilidad" entre diferentes formas de estado capitalista depe:n;diente y diferentes tipos de rgimen. :Por ejemplo, cule.s, son Jas
.condiciones en las que un rgimen democrtico puede coexistir con

46

, FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

una dominacin de clase basada en una forma de acumulacin econmica que imponga una desigualdad creciente entre esas clases sociales? No se encuentran las races de las crisis de las tres democracias
del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) en la contradiccin entre
.
l
un sistema de amplia participacin y representacin poltica de las
masas y la necesidad de acumulacin y de control de la fuerza de
trabajo? Dudo que alguien pueda responder afirmativamente a esta
pregunta, y mucho ms que pueda generalizar una respuesta afirmativa a toda Amrica Latina. Como ya seal, los logros econmicos de
la Venezuela contempornea y del Brasil durante el periodo Kibitschek, entre otros, recuerdan que la historia es ms caprichosa de lo
que po'dra parecer a aquellos que rpidamente proclaman que la
dictadura militar es inevitable para abrir el camino a la "fase actual"
del desarrollo capitalista. Adems, es difcil creer que slo hubiera
motivaciones econmicas tras la movilizacin de los militares y la
derecha poltica contra el gobierno de Allende o la administracin
posperonista. Por todo ello, tenemos necesidad de una nueva interpretacin y de un anlisis ms cuidadoso por lo que se refiere al
estudio de la relacin entre un estado capitalista dependiente y las
diferentes formas de rgimen poltico. Hasta la fecha, en su mayor
parte el vaco creado por la. falta de investigacin de esta relacin se
ha visto rellenado por interpretaciones muy polmicas, y generalmente insensibles a la variedad de la experiencia histrica.
Llegados a este punto, creo que resultar obvio que me parece
muy til utilizar el trmino autoritarismo burocrtico para referirme
no a la forma del estado como tal, sino al tipo de rgimen poltico. La
relacin entre ambos est lejos de resultar clara y, dado que es ste
un tema complejo y bastante controvertido, sera ms prudente avanzar modestamente por el nada ambicioso camino de la descripcin
poltica de las instituciones de los regmenes burocrtico-autoritarios.

LAS INSTITUCIONES DEL AUTORITARISMO

Casi por definicin, los regmenes burocrtico-autoritarios organizan las relaciones de poder en favOJ; del ejecutivo. Lo que sobresale en tales regmenes es el reforzamiento del ejecutivo y sus capacidades tcnicas (de su "racionalidad" formal). El reforzamiento del ejecutivo implica un incremento de la centralizacin que mina la tradicin federal en donde exista previamente. Tambin implica la eliminacin, o drstica reduccin, del papel de la legislatura. Adems, la

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

47

j~dica~ura es controlada en la prctica, si no en la teora, por el

ejecutivo.
No obstante, los procedimientos no democrticos de seleccin
del presidente y la expansin burocrtica de la administracin central
quedan sometidas en estos regmenes a un sistema de contrapeso. Por
una pa~t~, la rac~on~lidad forn:tal exige el reforzamiento de un cuerpo
burocratico de ~ecmcos, especialmente en el campo econmico; y por
otra, estos regimenes expresan la voluntad poltica de las fuerzas
armadas como institucin. De este modo, el ejecutivo depende de la
burocracia tecnocrtica y del nico partido real, las fuerzas armadas.
La institucionalizacin de los mecanismos destinados a solucionar los conflictos entre el ejecutivo y la tecnoburocracia es relativan:tente simple. Es ms compleja, en cambio, la relacin entre el ejecutivo Y su ~ase real,_lo.s ~i-litares. Podra pensarse que en estos regmen~s no existe la distmcion entre el ejecutivo y las fuerzas armadas.
Sm embargo, en ,cuanto los sistemas militar burocrticos devienen
estables, las fuerzas armadas, como tales, no determinan ni llevan a
cabo la poltica del estado. Los militares tienen el poder de veto a las
"grandes decisiones" -siendo la ms importante de todas ellas el
control de la sucesin poltica-, pero no se ven necesariamente implicados en la toma de decisiones referentes a la economa u otras
cuestiones importantes. Es por esto por lo que surgen problemas con
re~pecto al funcionamiento de estos regmenes, que llevan a enfrenta~I~nto~ entre e.l ejecutivo. y las fuerzas armadas. Una vez que los
C1Vlles mdependientes empiezan a jugar un papel, por pequeo que
sea, en el proceso de toma de decisiones, el ejecutivo se convierte en
el centro de tales decisiones y resultan inevitables los enfrentamientos con los militares de la "lnea dura".
.
El. xito del rgimen depende en parte del tipo adoptado de
delegacin de la autoridad militar al ejecutivo. Ha habido casos en los
que las juntas y presidentes militares eran directamente responsables
ante el cuerpo d~ oficiales. Cuando el presidente es un general, son
pocas las alternativas con respecto a la duracin de su mandato. Estas
van .desde las s~tuaciones, normalmente transitorias, en las que el
pr~s1deJ?!e es el jefe de las fuerzas armadas, por un extremo, hasta la
preten~10n de una. ~egitimidad presidencial definida por normas no
~xclus1vamente militares por el otro. En el caso brasileo hay un
mteJ?to de conservar en parte .la tradicin electoral presidencial: el
presidente es un general nominado por el mando supremo de las
fuerzas armadas, pero ratificado por el congreso. Recibe un mandato
para ~n nmero limitado de aos. En otros casos queda abierta la
cuestlon del plazo presidencial, lo que provoca crisis en el alto mando

48

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

con respecto a los lmites del mandato y el curso de la sucesin: En


Brasil la sucesin es un acontecimiento traumtico, pero las faccione~ militares rivales tienen tiempo y esperanzas en su horizonte,
dada la limitacin temporal del mandato del general-presidente. Quizs se deba a este factor el que se hayan evitado las crisis militares
previas a la terminacin de los plazos presidenciales, a pesar del hecho de que, hasta la fecha, los presidentes militares del Brasil no hayan
conseguido nunca que alguno de sus candidatos hayan sido nomina
dos como sucesores.
La apariencia de un presidencialismo fuerte, casi dictatorial,
oculta a veces el control efectivo que ejerce la institucin militar
sobre los que estn en el gobierno, ya sean stos civiles o milita~es.
Existe, sin embargo, una gran tensin producida por el enfrentamiento entre el reforzamiento del ejecutivo y su control por parte de las
fuerzas armadas. En los regmenes controlados por instituciones militares menos profesionales, y por ello menos capaces de aceptar los
mandatos de la jerarqua, como en los casos de Bolivia y Ecuador, es
constante la amenaza de nuevos enfrentamientos. Pero la tensin
extrema entre las fuerzas armadas y la presidencia tambin se ha
producido en Argentina; mientras que en Uruguay, las crisis entre el
alto mando y Bordaberry ejemplifican la falta de institucionalizacin
de tales regmenes. Aunque de un modo ms discreto, en Brasil el
poder del alto mando se ha opuesto a veces al poder presidencial.
Paradjicamente, el refuerzo del ejecutivo, combinado con su falta de
base institucional, sigue siendo un rasgo caracterstico del autoritarismo burocrtico en su forma militar. Hay una irtiportante diferencia
entre tal forma de gobierno y el tipo de autoritarismo civil predominante en Mxico, en donde el presidente tiene quizs ms poder que
ningn general-presidente de un gobierno militar de los pases del
Cono Sur.
Otra importante dimensin de los regmenes autoritarios es la
cuestin de los partidos polticos. La ideologa (o mentalidad) oficial
acenta el carcter no partidista de los gobiernos militares, as como
el objetivo de poner fin tanto a la "poltica", en cuanto que expresin de las ideologas en conflicto, como a la existencia de partidos,
que socavan la "unanimidad nacional" deseada por los gobiernos
militares. Y sin embargo, es evidente que, en la prctica, reaparece la
actividad de las facciones polticas. La relacin entre el estado y los
grupos de inters de la sociedad civil se basa ms en los criterios Y
mecanismos de la cooptacin que en los mecanismos de la representacin. Dicho de otro modo, quienes controlan el aparato del estado
seleccionan a varias personas para que participen en el sistema de

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

49

toma de decisiones, proceso de seleccin que se ir extendiento hasta


incluir a las fuerzas sociales ms poderosas, e incluso a sectores de las
clases bajas. Pero nunca suscribirn la idea de representacin. No se
estimula la idea de delegacin de autoridad desde abajo. Por el contrario, la decisin de quin ser llamado a colaborar, y durante cunto tiempo, se toma en el pice rle la pirmide de poder.
Como es natural los grupos de inters de la sociedad civil intentarn penetrar en los crculos de toma de decisiones. Una vez que lo
hayan conseguido, tratarn de promover sus propios interes~s. Sin
embargo, no estn legitimados como representantes de sus propios
constituyentes. Quienes deciden la participacin de una y otra persona son los burcratas o las personas que controlan las altas posiciones
en el aparato estatal. Las personas seleccionadas pueden hablar ocasionalmente en nombre de otras personas o grupos, pero no son una
delegacin como tal. De ah que nunca sean reconocidos formalmente como "representantes" o delegados. Gracias a este mecanismo, los
funcionarios civiles pueden "difuminar" cualquier presin slo con
impartir las oportunidades de participacin segn sus propios medios
selectivos. En otra~ palabras, en los regmenes burocrtico-autoritarios, la representacin de los grupos o facciones -los partidos polticos- no est legitimada per se. El inters que los grupos sociales
consiguen articular en los regmenes autoritarios ha de definirse en el
interior de la maquinaria del estado, mientras que los partidos polticos de los sistemas democrticos tienden a estar enraizados en la
sociedad civil. El mecanismo de cooptacin permite a los intereses
privados establecer sus races dentro del estado, pero slo mediante
comits o grupos de consejo especiales controlados por los funcionarios del estado (civiles o militares). Estos pueden convertirse posteriotmente en los lderes de organizaciones semipolticas a las que he
descrito en otro lugar como "anillos" o racimos burocrticos, que
constituyen los vnculos entre los intereses de la sociedad civil y el
estado, implicando el pacto entre los intereses privados y estatales.
Aunque se puedan asemejar a la forma clsica del grupo de presin,
estos anillos burocrticos no implican una presin autntica y autnoma, sino que ms bien forman parte del aparato mismo del estado
y normalml' ntc se encuentran bajo el liderazgo formal de un funcionario del l'stado.
No podemos aplicar esta caracterizacin a todos los regmenes
autoritarios, y ni siquiera a todas las fases de un mismo rgimen. El
grado de liquidacin de los partidos y mecanismos representativos
depende del grado de desconfianza que esas instituciones inspiraban
en las clases dominantes, y especialmente en la institucin militar,

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

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51

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

durante la fase previa al ascenso del autoritarismo. El populismo, al


igual que la democracia, permita la existencia de partidos de izquierda, y tambin las alianzas entre stos y las fuerzas reformistas. En el
clima de a guerra fra de los aos 50, la revolucin cubana de 1958 Y
la extensin de los movimientos guerrilleros de los aos siguientes
gener un desafo poltico a nivel local e internacional. Fu la reaccin contra la posibilidad del socialismo la que culmin en el actual
"termidor" de Amrica Latina. Las fuerzas armadas adaptaron y
adoptaron las doctrinas francoamericanas de guerra interna y se ocuparon crecientemente de la represin interna. Tambin se ocuparon
de la necesidad de llevar a cabo una poltica que promoviera el crecimiento econmico acelerado, con el fin de pasar rpidamente por Ja
fase inicial del "despegue" econmico en la que, segn las estrategias
contrarrevolucionarias inspiradas por los escritos de W. W. Rostow,
existe una probabilidad mucho mayor de que se produzca la revolucin social.
El tiempo de implantacin de los regmenes autoritarios contemporaneos, as como el grado de sus logros econmi~os Y poltico~,
ha variado mucho entre los diferentes pases. En Brasil, el establecimiento gradual de un orden militar burocrtico acarre con l la
herencia de un sistema multipartidista. Un segundo golpe, en 1965,
cre el actual sistema bipartidista. En Chile y Uruguay el autoritarismo burocrtico emergi con una fuerza ms devastadora que en Argentina, desarrollando una orientacin enfticamente an~i?ar~idista.
No fu una coincidencia que, antes de la llegada del m1htar1smo a
esos pases, un gran nmero d~ pa~tidos de iz~uierda.,d.esde los r.ev?lucionarios violentos a los partldanos del cammo pac1flco al sociahsmo, hubieran llegado a ser una poderosa amenaza al orden esta,blecido. Para las clases dominantes y las fuerzas armadas de esos pa1ses,
la "democracia representativa" suena casi tan aterradora como abrir
la puerta al diablo, metfora sta bastante apropiada, dado ~u.e los
militares se ven a s mismos como defensores de los valores cnst1anos
y occidentales frente a la amenaza mundial del comunismo.
Para desilusin de los coleccionistas de etiquetas claras y explicaciones monocausales, las caractersticas del ms puro autoritarismo
burocrtico no siempre las encontramos en los regmenes polticos y
econmicos ms reaccionarios. Por ejemplo, desde un punto de vista
formal, el llamado "modelo peruano" de tendencias reformistas posee algunas similitudes con los pases del sur gobernados por el
autoritarismo militar. Sera un error, por tanto, pensar que las caractersticas formales que he estado describiendo aparecern siempre, de

forma ordenada y predecible, conjuntamente con otros rasgos importantes de los regmenes autoritarios.
EL FUNCIONAMIENTO DEL AUTORITARISMO

Parece evidente que la presencia o ausencia de un sistema de


partidos abrir caminos alternativos a los regmenes autoritarios. Al
menos indicar un grado diferente de autonoma relativa en las organizaciones polticas controladas por las clases sociales. No existen,
que yo sepa, estudios concernientes al modo en que han sobrevivido
los partidos polticos preexistentes bajo los regmenes militares autoritarios. En el caso del Per, si sobrevive alguna forma de partido es la
del APRA, cuyo programa e ideologa fueron adoptados en parte por
el gobierno posterior a 1968 en un intento, aparentemente logrado,
de los militares de neutralizar este partido. Para asegurarse el xito,
los militares aadieron a su movimiento un tinte de nacionalismo y
reformismo, e intentaron incluso ciertas formas de movilizacin poltica por medio del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin
Social. Sin embargo, ~ebido a las dificultades inherentes que tienen
los regmenes militares para desarrollar cualquer forma de movilizacin popular, dichos intentos se han diluido actualmente. El militarismo predominante en Chile, tras haber destruido las organizaciones
izquierdistas, pas a desmantelar las otras alternativas polticas de la
sociedad civil, los demcratas cristianos; pero es probable, dada la
tradicin social y poltica chilena, que esos partidos estn slo hibernados y reaparezcan finalmente casi intactos. Lo mismo pudo decirse
de la Argentina de Ongana y Lanusse, y en el estado de cuasi guerra
civil evidente en la Argentina de hoy, se ha producido una retirada de
la vida poltica hacia una sociedad prepoltica: una vez ms, "el
hombre es un lobo para el hombre". Sin embargo, aunque es difcil
imaginar en estas circunstancias cmo se podrn reconstituir los partidos polticos, no creo que las organizaciones sindicales ni los partidos polticos del sector popular y las clases medias (previamente
semiorganizadas bajo el peronismo y el radicalismo) hayan sido erradicadas. No me sorprendera que, en un futuro no lejano, las fuerzas
armadas argentinas tuvieran que enfrentarse a unas demandas polticas demasiado grandes para los estrechos cauces del militarismo.
En el anlisis del autoritarismo de Amrica Latina, el contraste
entre Brasil y Mxico parece ser uno de los ms interesantes. Puede
decirse que en esos pases la sociedad civil est bastante dbilmente
organizada en comparacin con las sociedades civiles de los pases del
Cono Sur. La tradicin de estado fuerte ms un control poltico

52

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

elitista (en el caso de Brasil) y de una jerarqua burocrtica (en el


caso de Mxico) aumenta las probabilidades de xito de esos regmenes autoritarios, a pesar de las diferencias que existen en ellos en
cuanto a forma y contenido. Sin embargo, hemos visto recientemente
en Brasil que uno de los dos partidos creados por el rgimen militar
para cumplir el papel formal de oposicin se ha convertido realmente
en un partido de oposicin efectivo. En las elecciones generales de
noviembre de 1974, la oposicin gan diecisis de los veintin escaos del senado. En los meses siguientes, el fuerte impacto resultante
dio la irnica impresin de que este rgimen militar haba hecho una
contribucin bastante original a las formas modernas de autoritarismo al crear un sistema de partidos basado casi exclusivamente en la
oposicin. Es cierto que el sistema poltico dominante reaccion
pronto, utilizando todas las herramientas disponibles para negar a la
oposicin cualquier posibilidad de conseguir el poder por medio del
sistema electoral. En cualquier caso, lo significativo es que los objetivos de los militares no se han cumplido plenamente en absoluto. En
la sociedad civil existe conciencia de la ilegitimidad del rgimen, y la
conviccin de que, ms pronto o ms tarde, habrn de reconstituirse
las organizaciones polticas de la sociedad.
Mxico, rgimen civil, proporciona un ejemplo de gran estabilidad; estabilidad que est muy relacionada con los orgenes del rgimen mexicano que naci de una revolucin que incorpor parcialmente a la vida nacional a amplios sectores de la sociedad, estableciendo un
sistema poltico ms abierto a las presiones y sugerencias de los de
abajo, aunque siga siendo controlado desde arriba. Por otra parte, la
lite burocrtica mexicana tiene una capacidad de control de los
asuntos econmicos y sociales que le asegura una cierta hegemona
dentro de la sociedad. Un amplio sistema de negociacin de los intereses econmicos, junto con una eficaz gestin econmica y financiera
desde Crdenas, convirti al estado mexicano en un eficaz instrumento de dominacin y control poltico. El resultado lgico fue el de
consenso sin democracia, a pesar de la utilizacin continuada de los
instrumentos de represin para sofocar cualquier amenaza al orden
poltico o social. Los aspectos represivos de la poltica mexicana han
quedado diluidos merced al bien conocido mecanismo de la cooptacin de la oposicin practicada por el estado, y a una tolerancia ante
las violaciones de los lmites entre inters privado y pblico. En
consecuencia, es un tipo de rgimen no militar e "incluyente", que
ha logrado una capacidad mayor de duracin al dar races sociales a
un sistema autoritario.
Cules son los factores que afectan al grado de autonoma de la

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sociedad civil frente al gobierno autoritario? Uno de ellos es, claramente, la presencia o ausencia de un sistema de partidos preexistente.
Otros pueden ser el grado de control efectivo que ejercen los regmenes autoritarios sobre la vida cotidiana (y sobre los medios de comunicacin, as como sobre las reacciones de la gente a ese control). Por
ejemplo, el autoritarismo militar peruano es marcadamente diferente
a este respecto de los regmenes de Argentina y Uruguay: Per no ha
g~stionado un sis_tema de terror dentro de la sociedad. Aunque es
cierto que en Peru hay un control estatal de la prensa la formacin
d~ l.a opinin pblica no se enfrenta a los obstculos qu~ son caractenstlcos en Uruguay, por no mencionar a Chile, o en Brasil durante las
fases ms represivas del rgimen.
En Amrica Latina, la ciencia poltica ha avanzado poco en el
estudio de la capacidad de control de los regmenes autoritarios
q~izs por c.ausa de una cierta repugnancia a tener que investigar lo~
diferentes tipos de tumor maligno que se considera que son estas
formas de autoritarismo. Esta capacidad de control vara, por mltiples factores, en los diferentes regmenes autoritarios. El primero de
esos factores viene dado por las circunstancias en que llegaron al
poder. En algunos casos, los militares deshicieron el orden constitucional mediante un bao de sangre. En otros casos, un pronunciamiento radiado bast para deponer al anterior presidente. En segundo lugar, hay que considerar el grado de debilidad o fuerza de una
sociedad civil para explicar la capacidad del rgimen de controlarla.
Obviamente, al rgimen le resulta ms difcil tratar con grupos sociales autnomos, y por tanto potencialmente ms desafiantes, (Chile)
que mantenerse en el poder en una sociedad en la que la poltica es
exclusiva de una burocracia elitista (Brasil). En tercer lugar estn los
factores tcnicos que amplan o estrechan la capacidad de ~ontrol de
esos regmenes. Debemos tener en cuenta que no estamos analizando
casos que se asemejen a la Alemania nazi, que poda llevar a cabo y
mantener formas de control mucho ms completas. El autoritarismo
de Amri~a Latina es an "subdesarrollado": puede matar y torturar,
pero no ejerce un control completo sobre la vida cotidiana. El estado
es lo bastante fuerte para concentrar su atencin y aparato represivo
en los llamados grupos subversivos, pero no es eficaz en el control de
las universidades, por ejemplo, ni de la burocracia misma. Sera imprudente, sin embargo, subestimar los recientes avances hechos en
este campo, aunque la falta de un partido que controle y denuncie a
los ene~~gos del. rgimen dificulta bastante este control. Hasta hoy,
la repres10n ha s1do una labor que compete ms bien a la polica que
a los polticos.

54

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Creemos que hay que decir algo ms sobre el funcionamiento de


los regmenes autoritarios. Los que no estn basados en un partido
poltico (y de nuevo en este aspecto la situacin mexicana, basada en
un partido eficaz, no se corresponde con los regmenes burocrtico
autoritarios puros), son a veces demasiado dbiles para enfrentarse a
sociedades complejas. Adems, sera incorrecto suponer que el aparato del estado opera como totalidad unificada en los regmenes autoritarios de Amrica Latina. La ausencia de un partido, que pueda
cohesionar al sistema, y de una ideologa verdaderamente totalitaria,
impide a los sostenedores de la tecnoburocracia comprometerse con
la ideologa militar del grandeur del estado. En esos regmenes se
produce, por el contrario, un considerable grado de privatizacin del
aparato del estado. Existe ms coherencia del rgimen a un nivel
superior, en los discursos ideolgicos de los ministros y generales, que
en la conducta rutinaria de los funcionarios del estado. Con mucha
frecuencia, estos ltimos controlan partes del aparato del estado casi
con independencia del gobierno, persiguiendo objetivos personales de
naturaleza econmica o burocrtica.
Estos rasgos hacen que el funcionamiento de los regmenes burocrtico-autoritarios sea menos consecuente de lo que parece a primera vista. Casi siempre estn presentes factores potencialmente desestabilizadores, que disminuyen la capacidad gubernamental de absorber las presiones. Ello provoca una utilizacin continua de la represin, con toda la desmoralizacin y alienacin que produce el uso
extensivo de la violencia, aunque se lleve a cabo en nombre de la
seguridad nacional contra sus enemigos internos ocultos. Cuando esos
regmenes se enfrentan a situaciones en que los verdaderos grupos
"subversivos" son escasos, la reiteracin de los mismos argumentos
sobre las amenazas a la seguridad nacional resultan cada vez menos
convincentes a los empresarios y grupos dominantes que apoyan a los
regmenes, por lo que la oposicin de estos grupos puede aumentar
en una medida apreciable.
As, son muchas las fuerzas que tienden a socavar a estos regmenes, incluyendo los factores de erosin antes mencionados, la posibilidad de una reaccin poltica contra} el autoritarismo, ms los
cambios en el grado actual de censura y represin. A veces, se producen variaciones en la efectividad de la represin con los cambios de
gobierno dentro del mismo rgimen poltico, y aun dentro de un periodo del mismo gobierno. Es evidente que la forma del rgimen no
dependo slo del estado de nimo de quienes estn en el poder; aunque ste es importante. Las posibilidades de que tenga xito la accin

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

55

poltica dirigida a la transformacin de los regmenes autoritarios


puede variar en cada coyuntura particular.
Y, FINALMENTE, LAS BASES SOCIOECONOMICAS

En este punto debemos dirigir la atencin a otra difcil cuestin


terica de la ciencia social: la relacin entre estructura y coyuntura.
Prefiero evitar las declaraciones tericas que difcilmente escaparan
a la pedantera, por lo que me gustara plantear simplemente dos o
tres cuestiones b~icas que han surgido en recientes debates sobre
regmenes autoritarios.
Tras ms de una dcada de autoritarismo militar en muchos
pases del continente, y varias dcadas de autoritarismo civil en algunos otros, la mayor parte de las antiguas interpretaciones de sus
bases sociales han sido suplantadas por la historia. La tradicin de un
militarismo concebido como la mano armada de los propietarios de la
tierra y latifundistas, qued desplazada en parte por la poltica econmica conscientemente orientada a la industrializacin de los reg~enes burocrtico-autoritarios. En ocasiones, esa poltica ha daado
mcluso los intereses agrarios; y casi siempre los regmenes militares
han preferido recibir el apoyo de los que actan en el campo como
hombres de negocios que mantener una estrecha amistad con los
latifundistas.
Lo que no est tan claro es qu grupos se han visto favorecidos
por la poltica de industrializacin de estos gobiernos militares. A
quines han dirigido su poltica y en dnde han buscado apoyo? Los
efectos inmediatos de la poltica de estabilizacin monetaria llevada a
cabo por los militares nada ms tomar el poder (normalmente despus de un periodo de crisis poltica, inflacin e incertidumbre econmica) demuestran claramente qu grupos sociales no han sido tomados en cuenta: los trabajadores y asalariados en general, as como
las personas que viven de rentas fijas. Sin embargo, una vez controladas las dos variables econmicas crtica~ -inflacin y formacin de
capital- , es difcil argumentar que los regmenes burocrtico-autoritarios hayan adpotado una poltica de distribucin de salarios o rentas significativamente diferente de la llevada a cabo por los regmenes
democrticos latinoamericanos. Por otra parte, el militarismo gobernante en PerJ, que es evidente que no adopt una poltica socialista,
al menos nv puede ser considerado como un sostenedor deliberado
de la tendencia a la "concentracin de ingresos". Parece ser que, a
este r;spect~, cuenta ms el carcter del estado que el del rgimen,
ademas del mvel de desarrollo de la economa y, sobre todo, la fuerza

56

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

de las presiones sociales ejercidas desde abajo. Precisamente' para controlar esas presiones, facilitando as la acmulac;ij}: del capital, el
autoritarismo burocrtico se vuelve represivo y deprime el nivel de
vida de los trabajadores y las masas~ Las alianzas entre el gran capital
y el estado son implcitas, pero existen incluso en situaciones como
las del Per, en donde los grupos dominantes intentan ser considerados como los defensores del pueblo. Las consecuencias de un pacto
implcito son las mismas, claro est, que si tuviera un carcter explcito: al fin y al cabo, el autoritarismo burocrtico no se puso en prctica para asegurar el bienestar de la gente. Aunque las encuestas sociolgicas han puesto de relieve un bajo nivel de conciencia poltica en
los estratos inferiores, hay una cosa que la gente sabe: este tipo de
rgimen no se corresponde con el modelo poltico de sus sueos.
Siempre que es posible, las masas hacen saber su disentimiento al
rgimen: votando contra l, con revueltas o simplemente mantenindose apartadas de l.
Tambin es difcil identificar a los beneficiarios del autoritarismo simplemente mirando la poltica industrial y de desarrollo del
rgimen. Las hiptesis iniciales ponan de relieve la afinidad entre
autoritarismo y grandes negocios, y que yo sepa no hay ninguna
evidencia para rechazarlas. Sin embargo, no deberamos hacer una
interpretacin mecanicista de estas vinculaciones, argumentando, por
ejemplo, que slo un rgimen militar puede tener xito en el ~stable
cimiento de la produccin de bienes de capital y en la asuncin del
control de la tecnologa moderna en un pas en desarrollo. La poltica ec .mmica llevada a cabo en Venezuela, Mxico, Argentina Y Brasil r, muy similar, pero sus regmenes polticos son claramente distinto . De nuevo nos encontramos que tras una hiptesis subyace una
e mfusin entre rgimen poltico y tipo de estado.
Hechas estas reservas, y dando por supuesto que todos los estados capitalistas deben facilitar y garantizar el proceso de acumulacin
de capital, las preguntas apropiadas con respecto a este problema son
probablemente las siguientes: qu grupos han obtenido ventajas del
actual autoritarismo? Qu centros de acumulacin de capital se
beneficiaron del gobierno autoritario: el sector de la empresa privada
local, el sector privado del estado o las empresas multinacionales? Ha
hecho falto algn tiempo para que sea obvia la respuesta aceptable: el
autoritarismo burocrtico es polticamente provechoso para los burcratas civiles y militares que dominan los despachos del estado. La
dificultad de llegar a esta perogrullada procede de un anlisis terico
que ve al estado slo como la expresin de intereses de clase, sin
reconocer que dicha expresin requiere una organizacin que, puesto

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

57

que no puede ser otra cosa que una red social de personas, existe de
propio derecho y posee intereses propios. Las respuestas a la segunda
cuestin son ms complejas. No es correcto deducir del carcter formal de los regmenes autoritarios el tipo de poltica de crecimiento
econmico que seguirn. La aceptacin de tal interpretacin implicara, precisamente, el error opuesto al que se produce cuando se ignora el hecho de que el estado es el principal beneficiario del autoritarismo burocrtico. Ello implicara que el estado y su burocracia son los
nicos actores histricos reales. El hecho es que, incluso en situaciones autoritarias, el estado est vinculado de diversos modos con las
clases sociales y sus intereses.
Otra importante variacin en la orientacin econmica de estos
regmenes es el relativo nfasis en la promocin de las empresas del
sector pblico frente al sector privado. El Chile de hoy (bajo la
influencia directa de la llamada "escuela de Chicago") est haciendo
considerables esfuerzos por socavar el sector estatal de la economa.
Los dirigentes chilenos estn intentando establecer un tipo peculiar
de economa "liberal", en el sentido de que el estado redistribuye la
riqueza a los grupos de intereses privados que controla econmicamente el rgimen. En el extremo opuesto, los generales peruanos
reforzaron la organizacin estatal e incrementaron la capacidad de
tomar decisiones de stas. Esta construccin del estado se produjo
anteriormente en otros muchos pases, bajo el control poltico de los
empresarios y grupos de profesionales, pero en Per fue necesaria una
intervencin militar para reforzar al estado. Posteriormente, desde
una posicin de mayor fuerza, el rgimen militar intent renegociar
los trminos de la dependencia. Los generales brasileos, inicialmente
enamorados de una ideologa econmica orientada a los intereses
privalos y deseosos de ampliar las relaciones con el capital extranjero, al final han ampliado la esfera de la produccin estatal e incluso
han tenido enfrentamientos con el gobierno americano por la cuestin de la tecnologa nuclear. Por tanto, parece imposible identificar
una tendencia nica entre formas de regmenes autoritarios y una
serie de intereses econmicos homogneos.
Obviamente, la gama de alternativas tiene algunos lmites. Aunque existen importantes diferencias entre unos casos y otros, el carcter fundamental de este tipo de estado autoritario es sin embargo
capitalista. Similarmente, las decisiones tomadas por las burocracias
estatales se producen dentro de lmites bien definidos. Hasta ahora
no han intentado "cambiar de modelo". Es decir, se mantienen las
riormas generales del sistema capitalista local y mundial de produccin. Sin embargo, sera incorrecto reemplazar el clich de que los

58

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

militares son los guardaespaldas de los terratenientes por el de que


ahora forman una milicia destinada a proteger los intereses de las
empresas multinacionales. Los regmenes autoritarios tratan de acomodarse alentomo internacional, aprovechndose de las ocasionales
fisuras del sistema econmico mundial. Hacen tratos con las empresas
multinacionales que en algunos casos implican la renegociacin de los
trminos de dependencia en unos lmites estrechos; aunque en otros
casos, como el de Chile, se Hmiten a aceptar los intereses privados
locales, y eventualmente los internacionales, como si correspondiesen
a las necesidades de la nacin y el pueblo. Pero como norma, a un
nivel ideolgico y a veces a un nivel prctico tratan de reforzar no a
la nacin sino al estado, al menos, si no por otros motivos, para
proteger sus propios intereses en cuanto que burocracia.
En el espacio disponible no es posible desarrollar con detalle las
implicaciones de esta formulacin. Sin embargo, merece la pena poner de relieve que si en los ltimos aos ha habido un rasgo significativo en la conducta de las burocracias pblicas civiles y militares, ha
sido el papel que han jugado en la creacin de una base econmica
para su propio poder. Las empresas estatales se estn expandiendo en
la mayor parte de los pases; y el autoritarismo burocrtico ha sido un
importante factor en esta tendencia. No me estoy refiriendo a la
formacin del modo de produccin ideal de "capitalismo de estado",
sino al uso de las empresas del estado para facilitar el desarrollo
capitalista y reforzar la posicin de los que estn en el poder. Sin
embargo, no es probable la tendencia hacia las ideologas y prcticas
nacionalistas y antiimperialistas. Antes al contrario, en aos recientes
las aventuras conjuntas entre las empresas estatales y las multinacionales se han visto muy estimuladas.
En los trminos de la composicin del estado, el resultado inmediato de este proceso ha sido la creacin de estratos burocrticos
dotados de capacidad empresarial. En ocasiones los altos ejecutivos
de las empresas estatales tienen enfrentamientos con un gobierno que
ha de hacer frente a los intereses y presiones procedentes de los
diferentes grupos sociales; y en ocasiones los gobiernos tienen que
reforzar una poltica que no se conforma a los intereses expansionistas de las empresas estatales. Surge as un estrato social que se ha
creado dentro del estado pero que sin embargo, paradjicamente,
consigue cierto grado de poder independiente y finalmente puede
llegar, en determinadas circunstancias, a enfrentarse con el estado.
Con esta argumentacin no se intenta minimizar el significado
del crecimiento de los vnculos entre las economas latinoamericanas
y el sistema productivo internacional. Pero es difcil creer que la

CARACTERIZACION DE LOS REGIMENES AUTORITARIOS

59

d~pe.ndencia. deriva de la forma autoritaria militar de estos regmenes.


SI bi~n ~s cierto que P.~sibilitan nuevos acuerdos con las empresas
multmaciOnales, paradOJICamente estimulan tambin las aspiraciones
a una mayor autonoma entre los militares y entre los ejecuti~os de
las empresas estatales. Adems, los escasos pases que an estn gobernados por democracias representativas en Amrica Latina difcilmente pu.eden presentarse como prueba del argumento de que la
democracia preserva a un pas de la penetracin extranjera.
ALGUNAS CONCLUSIONES INCONCLUYENTES

Me temo que esta incursin breve en tan complejas materias


puede haber provocado no slo dudas -lo que no sera una mala
c?nsecuencia-: sino ms perplejidades y ambigedades que clarificaCIOnes. Empece tratando de poner de relieve la utilidad de la nocin
de aut~ritarismo _b_urocrtico para describir, aunque no para explicar,
las realidades pohticas contemporneas. No obstante temo haber contribuido a extender la creencia de que los factores de diferenciacin
entre los regmenes latinoamericanos son tan profundos que la nocin amplia de autoritarismo burocrtico es casi intil. Adems no he
con_s~guido ide.nti.ficar un ynculo entre regmenes latinoameric~nos y
poli ticas economicas particulares en relacin de uno a uno. Es cierto
que algunos regmenes militares han reforzado los sistemas econmicos basados en empresas multinacionales as como en las estatales
q.ue ~ambin controlan. Pero tambin es dierto que las empresas mul~
tmac10nales lograron sobrevivir y expandirse con sistemas democrtico_s (por no hablar de sus logros en las sociedades autoritarias civiles)
mientras que se vieron debilitadas, por ejemplo, con el gobierno mili~
tarde Per.
Pudiera ser que el estado de inconclusin de mi argumentacin
sob~e la relacin entre poltica y economa sea el reflejo de una
ansiedad que mis inclinaciones intelectuales impiden expresar ms
claramente. Y sin embargo, no creo que busquemos en vano cuando
tratamos de encontrar secuencias y coherencia en la historia, siempre
que te?gamos en m~nte .que no existe mayor irracionalidad que la
c~eencia de q~e la histona puede set plenamente entendida por mediO de la raciOnalidad fonnal. El carcter del estado -es decir la
estructura de la dominacin de clase y el sistema econmico e~ el
que descansa esa estructura- impone algunos lmites a la fonna del
rgimen poltico. Por ejemplo, las caractersticas burocrticas de estos ~e~fmenes autori~arios (civiles o militares) no pueden impedir la
apanc10n de la funcin empresarial que sobre ellos impone la econo-

CARACTERIZACION DE LOS REG 1M ENES AUTORITARIOS

60

61

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

ma capitalista. Pese a todo esto, es vano el esfuerzo de con~iderar los


acontecimientos polticos slo desde el estrecho punto de vista de los
factores econmicos.
.
. . .,
Es una simpleza imaginar que un proceso de md~stna 1IzaciOn
capitalista dependiente slo puede llevarse a cab? ~ediante el a_utoritarismo. Como demuestran los recientes acontecimientos e? Chile Y
Uruguay, una junta militar puede que ni siquiera abra camm?~ nuevos al crecimiento econmico. Por otra parte, sea cual sea el regimen,
y debido a la creciente internacionalizacin de 1~ produccin, ~as
clases dominantes se ven forzadas a tratar con los mtereses extranjeros y a reorganizar el sistema interno de explotacin econmic~ con
el fin de poder hacer frente a las nuevas realidades. Ello exig~ el
establecimiento de un sistema econmico basado en empresas pnvadas y estatales, y requiere una poltica estatal que promu.eva la expansin capitalista. La valoracin que hace~ la~ clases domi~antes de
lo que significa para ellas un rgimen autontano, que estara en rel~
cin con el apoyo que le presten, depender ante todo de la capacidad efectiva del rgimen de imponer una poltica de desarrollo. P:este respecto son semejantes los sistemas polticos brasileo Y mexicano. Hasta el momento, ambos han logrado reorganizar la so~iedad
para que pueda sta enfrentarse con las formas ms complejas de
crecimiento capitalista. Para conseguirlo, han establecid~ formas relativamente estables de control del trabajo y han expandido las burocracias estatales y las empresas pblicas, senta~do as un~ base para
los peculiares vnculos, ya descritos, entre los mtereses pnv~dos. ~ ~!
estado. As el estado en cuanto que "pacto para la dommacwn
muestra ras~os similares en ambos pases. Sera errneo, sin embargo,
no tomar en consideracin las diferencias polticas entre ambos regmenes; la forma militar del sistema brasileo representa un contra,st.e
decisivo frente a la estructura de partidos en que se presenta el regimen mexicano.
Variaciones menos marcadas, pero todava importantes, podemos encontrar entre los regmenes militares de diferentes pases. Tales variaciones son, ante todo, el resultado de las diferenci~s en el
desarrollo de la lucha de clases. En general, el actual penodo de
gobierno militar es una respuesta a la crisis que p.rovocaron en el
estado los movimientos polticos y las luchas sociales antes de la
toma del poder por los militares. En varios pases latinoam~?cano~,
las clases dominantes han sido incapaces de controlar la pres10n pohtica de los trabajadores y los sectores radicalizados de las clases medias. En tales circunstancias, las clases dominantes no pueden mant~
ner su poder sin la intervencin y el apoyo militar abiertos. El precio

que han de pagar por esta "ayuda" depende del grado de desintegracin poltica previa a la intervencin militar, as como de la capacidad de control de las fuerzas armadas sobre los grupos revolucionarios.
Las fases iniciales del rgimen militar son gravemente represivas
sobre todo cuando las fuerzaspolticas de izquierdas eran fuertes y
estaban bien enraizadas en la sociedad. En esta fase inicial es en la
que sobresale el componente fascista del militarismo. En cambio, el
papel empresarial de estos gobiernos evoluciona gradualmente. Los
intentos de solucionar los problemas econmicos y sociales a los que
estn enfrentados esos pases, as como la aparicin de alianzas entre
las empresas privadas miltinacionales y nacionales y las empresas del
estado, van confiriendo progresivamente a los regmenes autoritarios
sus rasgos empresariales peculiares. La represin no deja de ser un
componente significativo de la vida poltica, pero se hacen intentos
de justificar al rgimen en nombre de un rpido proceso de acumulacin. En el proceso de creacin y proyeccin de la imagen del rgimen, y en su aceptacin por parte de las clases dominantes, las altas
tasas de crecimiento son tan importantes como la represin. El orden
social con progreso econmico es el eslgan utilizado para esconder
cualquier pregunta que plantee: "progreso para quin? "
Quizs deban decirse unas palabras finales acerca de los logros
de los regmenes autoritarios y de su capacidad de imponer una
conformidad poltica en la sociedad. Se dice comnmente que estos
regmenes son "fuertes". Si lo que se entiende por fuerza es la capacidad de violencia, entonces es tautolgicamente cierto. Pero de ello
no se deduce necesariamente que los regmenes autoritarios sean
capac'es de resistir por s solos a cualquier desafo poltico. El ejemplo ms espectacular de esa incapacidad fue el "cordob~o", que
puso fin al intento de Ongana de construir un orden autoritario
estable. Adems de sus "conflictos internos", los regmenes autoritarios no son capaces de evitar los elementos de incertidumbre que
invaden toda la vida poltica. Las actuales dificultades del autoritarismo brasileo ejemplifican todo esto. De ah que en la explicaciones
del cambio sea necesario tomar en consideracin los niveles diferentes de anlisis. El primero se refiere a la interrelacin entre las posibilidades estructurales de accin y la conducta real de los dirigentes y
grupos sociales, pues posibilidades estructurales y conducta real no
coinciden necesariamente. El segundo se refiere al hecho de que los
resultados reales de la accin poltica no coinciden necesariamente
con los resultados deseados. Por ejemplo, en ocasiones los golpes
militares se llevan a cabo con el fin de preservar la empresa privada,

62

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

pero, finalmente, dan lugar a gobiernos que, a pesar de s mismos,


expanden la empresa estatal, creando contradicciones inesperadas.
Por tanto, es mejor reconocer con franqueza el carcter ambiguo de las situaciones histricas que proclamar la nostalgia de unas
explicaciones lgicas y coherentes, que ignoraran los aspectos contradictorios e inesperados de la vida poltica real, reforzando as la
imagen de que los regmenes militares autoritarios se enfrentarn
probablemente CO!l xito a cualquier nueva exigencia.
Las ambigedades de la poltica dejan abierto el camino a. la.
esperanza. A veces abren caminos favorables al cambio generando
fuerzas dentro de un orden establecido que socavan finalmente al
gobierno autoritario. El funcionamiento mismo de los regmenes
autoritarios y la consecucin de los objetivos econmicos propuestos
crean nuevos desafos a los militares, y por ello nuevas formas de
oposicin. Los militares no son capaces necesariamente de superar
esas dificultades. En gran medida, la probabilidad del cambio puede
depender de la capacidad poltica de los grupos de oposicin de
proponer alternativas creativas de poder que, frente a esos desafos
ofrezcan soluciones diferentes y mejores.

PARTE SEGUNDA

EXPLICACION DEL SURGIMIENTO


DEL AUTORITARISMO BUROCRATICO

III. EL PASO AL AUTORITARISMO EN AMERICA LA TINA


Y LA BUSQUEDA DE SUS DETERMINANTES ECONOMICOS
por Albert O. Hirschman *

INTRODUCCION: LAS ESPERANZAS DEL SIGLO XVIII


Y LAS REALIDADES DEL SIGLO XX

El "desarrollo econmico de las reas subdesarrolladas" aparec10 a


finales de los aos cuarenta y primeros de los cincuenta como un
campo de estudio nuevo y especialmente atractivo. La tarea era
verdaderamente formidable, pero dos acontecimientos concurrentes
daban esperanza a la promesa de enfrentarse a ella con xito. Los
avances tericos en la economa del crecimiento, junto con varias
nuevas intuiciones acerca de la naturaleza especfica de las economas
subdesarrolladas, provey a los economistas, o eso se crey al menos,
de las herramientas que necesitaban para dar consejos eficaces a los
gobiernos que deseasen encaminar a sus pases por el sendero de la
rpida expansin econmica. En segundo lugar, el xito del Plan
Marshall en Europa Occidental pareca confirmar la posibilidad de
una rpida transformacin econmica de las economas no socialistas, siempre que estuvieran presentes dos condiciones: (1) que cantidades apropiadas de ayuda extranjera suplementaran la formacin de
capital nacional y (2) que una beneficiosa planificacin "indicativa"
suplementara a las seales del mercado, para asegurar que los recursos
de capital disponibles se invirtieran productivamente.
Por diversas razones, veinticinco aos ms tarde aquel optimismo ha desaparecido en gran parte. El crecimiento, aunque importan*Reconocimientos: Walter Dean Burnham, Bruce Cumings, Marcelo Diamand, Carlos
Daz-Alejandro, Jorge Domnguez, Clifford Geertz, Peter Gourevitch, Sarah Hirschman,
James Kurth, Paul Streeten; y muy especialmente a David Collier, Jos Serra y Judith
Tendler.

65

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

66

ALBERT O. HIRSCHMAN

te en modo alguno ha superado la divisin del mundo en el "norte"


ri~o y el "sur" subdesarrollado. Adems, en el sur mismo los frutos
del crecimiento se han repartido con mayor desigualdad de la que se
esperaba. Y an hay otra razn para el desencanto, a menudo desconocida: va aumentando la creencia de que el esfuerzo por lograr el
crecimiento tenga xito o no, conlleve unos efectos polticos calamitosos en la' esfera poltica, que pueden ir desde las prdida de las
libertades democrticas a manos de regmenes autoritarios Y represivos hasta la completa violacin de los derechos humanos elementales.
Muchos economistas, cmodamente instalados en su disciplina en
coneexpansin continua, se despreocuparon de la posibilidad de tales
1
xiones entre los acontecimientos polticos y econmicos Otros
dieron salida a su consternacin por los acontecimienton polticos
fijndose en los puntos dbiles de la gestin econmica de los regmenes que no les gustaban, como un supuesto "estancamiento estructural" o una distribucin de los ingresos regresiva. Slo unos pocos se
sintieron tan preocupados por el curso de los acontecimientos ,qu~
trataron ansiosamente de averiguar si haba sido el desarrollo economico el que haba forjado el desastre poltico, pero se e~contrar?n co~
que carecan de las herramientas conceptuales necesanas para mvestlgar el problema.
.
.
.
Mi propia reaccin fue la de retirarme al estudio de la. histona;y
ms especficamente al de la historia de las ideas. C~mo mis conte~
porneos haban iluminado tan escasamente las relaciOnes entre. crecimiento econmico y desastre poltico, decid habitar por un tiempo
entre los filsofos y economistas polticos de los siglos XVII Y XVIII,
para averiguar lo que decan sobre las probables consecuencias polticas de la expansin econmica que estaba teniendo lugar entonces
ante sus ojos. De esta retirada al p,asado result mi libro The Passions
and the Interests; Political Arguments for Capitalism be/ore Its Triumph (Princeton, 1977). La idea ms sorprendente, casi extrafi~, con
que me encontr -y cuya intrincada genealoga ~astreo en el h?rofue la especulacin en el sentido de que la expansin del comercio, la
industria y la economa de mercado servira, por varias razones Y
mediante diversos mecanismos, para refrenar las .. pasiones" de los
soberanos ' conduciendo as a un gobierno menos arbitrario
.. Y ms
humano. El crecimiento econmico conllevara restncc10nes que

1 Se debe hacer una excepcin, la de John Sheahan, cuyo serio documento, "MarketOriented Economic Policies and Political Repression in Latn America", que aparecer
prximamente en Economic Development and Cultural Change, lleg a mi atencin cuando
este captulo iba a imprimirse.

67

pondran fin a los abusos de poder y las exacciones injustas: en


suma, al despotismo. Dicho positivamente: una floreciente economa
d~ mercado constituira la base de un orden poltico en el que quedanao a~egurados los derechos y libertades humanos. O, como lo expresaba Tocqu~ville e~~gramticamente; "~xiste un estrecho vnculo y
u~a,, ~ecesana relac10n entre es!as dos cosas: la libertad y la industna . La esperanzadora doctrma del ayer y la consternadora realidad de hoy no podran hallarse ms alejadas, y la sentencia de Tocqueville resultara ms aplicable a la experiencia latinoamericana de
hoy si dijera: "Existe un estrecho vnculo y una necesaria relacin
entre estas dos cosas: la tortura y la industria". Este contraste entre
l_as. dos afirmaciones, o entre esperanzas y realidad, nos puede servir
utllmente como punto de partida para nuestra discusin.
En primer lugar, debe observarse que el contraste no se refiere
tanto a las esperanzas europeas y las decepciones latinoamericanas.
Y no slo porque hubo muchas decepciones en Europa, sino tambin
porque esperanzas similares a las expresadas por los pensadores europeos del siglo XVII al inicio del XIX pueden encontrarse en Amrica
Latina a finales del siglo XIX y principios del XX. La idea de que una
economa en expansin e industrializacin disciplinara los excesos
de los polticos que apasionadamente buscan el poder aparece en una
obra clsic~ s~bre la historia econmica de Colombia, en la que se
hacen los. siguientes comentarios sobre el periodo de consolidacin
poltica Y expansin econmica subsiguiente a la terminacin de la
guerra civil de los mil das, en 1902: "El fundamento ltimo de esta
poltica [de proteccin industrial] no era verdaderamente o principalm~nte econmico. El estmulo (fomento) dado a las empresas industnales era un elemento, y muy importante, en el cambio de direccin
qu~ Reye.s y su grupo queran impartir a la vida social y poltica del
pais. Lo Importante era encontrar un modo de reducir la intensidad
de la lucha poltica cuerpo a cuerpo, que haba llegado a ser insoportable,_ de asegurar que la poltica no absorbiera toda la energa y
atencin de la nacin ... Se inverta la frmula de los radicales: no era
ya . qu~ la libertad traera el progreso; al contrario, se esperaba y
su poma que el progreso nos traera la libertad" 3
2
C~n esta formulacin sinttica, en realidad Tocqueville hablaba mucho de la doctrina pre~Offil~ante, .pero ~uego pasaba a criticarla. Vase Passions and Interests, pp. 122-24.
Luis Ospma Vasquez, Industria y proteccin en Colombia, 181()..1930 (Medelln:
E.S.F., 1955), pp. 326-27. El autor sigue diciendo que el desarrollo industrial con sus
fav,orables consecuencias polticas de "orden y libertad", se esperaba tambin que'hiciera al
~al~ menos vulnerable a los ataques contra su soberana territorial y poltica, lo cual,
logcamente, era un asunto de gran preocupacin para Colombia tras la prdida de Panam.

68

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

ALBERT O. HIRSCHMAN

La idea de que una economa en expansin y su insercin en el


mercado mundial servira para refrenar las pasiones polticas la expresa con fuerza otro autor colombiano, refirindose no slo al crecimiento industrial sino tambin al incremento de la produccin de
una exportacin ~rimordial como la del caf: "[En la era anterior al
caf, los que hacen la poltica] son lricos y romnticos porque .~o
son capaces de dar una posibilidad a un producto cuya producc1on
est aumentando constantemente. Es la poca de la niez y el juego.
El caf traer madurez y seriedad. No permitir a los colombianos
seguir jugando con la economa nacional. Desaparecer el absolutismo econmico y amanecer la poca de la moderacin y sobriedad ...
El caf es incompatible con la anarqua" 4
Resulta particularmente interesante el que la participacin de
Colombia en la economa mundial por medio del mercado del caf
fuera considerada positivamente, como un modo de imponer una
muy necesaria disciplina sobre la poltica nacional y sobre lo~ que
hacan la poltica, en lugar de como una amenaza a la autonom1a del
.
pas y como una manifestacin de su "dependencia".
Desde luego que la historia ha decepcionado en gran med1da las
esperanzas expresadas en tan elocuentes pginas. E.n ~i .libro he trat~
do de explicar algunas de las razones por las que 1dent1cas expectativas optimistas de figuras del siglo XVIII, como Montesquieu y Sir
James Steuart, tampoco se han cumplido en los pases industrializados avanzados 5 Basndome en algunos de los crticos de sus ideas,
como Adam Ferguson y Tocqueville, demostr que esas mismas caractersticas de la "economa moderna" que se supona constituan
un baluarte contra el "despotismo", desde una perspectiva slo ligeramente diferente podan justificar algo muy cercano a la aborrecida
forma de gobierno. Pues la principal intuicin y afirmacin de Montesquieu y de Steuart, as como de los autores colombiano~ citados,
era que una economa ms compleja es un delicado mecams~o con
exigencias propias que no debe descomponerse. Para MontesqUleU (o
Nieto Arteta), esa descomposcin slo puede causarla el gobierno o
su cabeza el caprichoso soberano. Pero el argumento se cruza de
varios modos citndome a m mismo, "si es cierto que la economa
debe ser def~rida, entonces no slo hay que refrenar las acci~n~s
imprudentes del prncipe, sino tambin reprimir las del pueblo, hm14 Luis Eduardo Nieto Arteta El caf en la sociedad colombiana (Bogot: Breviarios
de orientacin colombiana, 1958),' pp. 34-35. Este ensayo, publicado pstumamente, fue
escrito en 1947.
5 Passions and lnterests, pp. 117-28.

69

tando la participacin, en suma, aplastando todo lo que pudiera ser


considerado por algn rey-economista como una amenaza al funcionamiento propio del "delicado reloj" 6
Las principales explicaciones "econmicas" de los gobiernos
autoritarios de Amrica Latina de hoy van por esa lnea. Se dice que
la economa y su crecimiento tienen ciertas exigencias intrnsecas,
que a veces son descaradamente ignoradas por los gobernantes y los
gobernados, o por ambos. Cuando sucede as, resulta probable el
cambio del rgimen, y en fechas recientes ese cambio ha ido en la
direccin de un gobierno ms autoritario 7
Estas explicaciones -que enseguida sern examinadas con mayor detalle- ponen el nfasis en las caractersticas estructurales de la
economa y en las condiciones para su crecimiento continuo, que son
complejas e impertivas. Estas son las exigencias que han de ser deferidas: las deferenda. Los problemas surgen del enfrentamiento entre
esas deferenda y los que se supone que deberan hacer la cesin,
pero que a veces se rehusan a obrar de acuerdo con las disciplinas del
"delicado reloj". As, la diferente propensin a deferir de los que
hacen la poltica podra ser un importante elemento de la historia
que estamos tratando de entender. Los polticos latinoamericanos
han mostrado en ocasiones una baja propensin a hacer la cesin.
Hay veces en que parecen gozar violando los lmites ms elementales
del sistema econmico. La mejor expresin de est actitud es el
conocido consejo que le dio Pern en 1953 a Carlos Ibez, entonces
presidente de Chile:
"Mi querido amigo:
Dle al pueblo, especialmente a los trabajadores, todo lo que sea
posible. Cuando parezca que ya les est dando demasiado, dles ms.
Todos tratarn de asustarle con el espectro del colapso econmico.
Pero todo eso es mentira. No hay nada ms elstico que la economa,
a la que todos temen tanto porque no la entienden." 8
Una negativa similar a creer en la existencia del "delicado reloj",

P. 124. La metfora del reloj fue utilizada repetidamente por Sir James Steuart en
su anlisis de la economa moderna en expansin.
7
Se sabe que se han producido cambios de rgimen en la direccin opues~ y a
menudo se han explicado de modo similar; importantes ejemplos son las cadas de Peron en
1955 y de Rojas Pinilla en 1957.
8

Citado de Alejandro Magnet, Nuestros vecinos argentinos (Santiago de Chile, 1956),


p. 14, por Fredrick B. Pike, "Freedom or Reform in Latin America", OccasionalPaper,
Graduate Center for South American Studies, Vanderbilt University, Nashville, Tennessee,
agosto de 1963, p. 3.

70

71

ALBERT O. HIRSCHMAN

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

y una impaciencia semejante con cualquiera de sus limitaciones, resultaron evidentes en las polticas monetarias y econmicas, de peor
consideracin y destino, de las ltimas dcadas en varios pases latinoamericanos. Despus de todo, quizs no se trata de que la economa plantea en determinados momentos unos problemas particularmente difciles a los que deciden la poltica. Ms bien es que los
hacedores de la poltica son proclives, de vez en cuando, a comprobar
la "elasticidad" de la economa con enorme temeridad, y deciden
revolverse contra esas limitaciones en las que sir James Steuart Y
Nieto Arteta haban puesto la esperanza de acabar con el despotismo
y el mal gobierno* (trmino castellano cuya significacin puede ser
desde mala gestin hasta desgobierno).
Sir James Steuart nos da realmente una pista del motivo de que
tal rebelin pueda casi anticiparse. Observa la contradiccin entre el
poder creciente que es de esperar que acumule al soberano cuando la
economa se expanda y el simultneo incremento de las limitaciones
en el use de ese poder, originndose las limitaciones precisamente en
la creciente vulnerabilidad de la economa: es decir, en la ausencia de
esa elasticidad que afirmaba Pern. Sir James Steuart dice que el
estadista al verse enfrentado a tan desconcertante situacin, "mira a
su alred;dor con asombro", pero llega a la conclusin de que al final
se someter a las inesperadas e irritantes limitaciones, porque "se
encuentra tan atado por las leyes de su poltica econmica que toda
9
transgresin de ellas le mete en nuevas dificultades" Obviamente,
Sir James Steuart no estaba prediciendo al moderno soberano o hacedor de la poltica de Amrica Latina que, al encontrarse. con esa
contradiccin, habra de negarse a verse "atado por las leyes de su
poltica econmica" y a negarse al temor ante la perspectiva de "nuevas dificultades".
Puede parecer que el poner el acento en la naturaleza del factor
poltica, en lugar de ponerlo en la naturaleza de los problemas a que
se han de afrontar, es una interpretacin personalista, y por tanto
bastante pasada de moda. Pero se le puede dar fcilmente un sabor
cientfico social ms moderno. La recurrente ilusin de los factores
polticos con respecto a la "elasticidad" o invulnerabilidad de la
economa se podra poner en relacin con algunas caractersticas de
la industrializacin "postarda" en Amrica Latina. En primer lugar,
se esperaba que la industrializacin no slo aumentara los ingresos Y

el empleo, sino que tambin reducira la dependencia, "transfiriendo


los centros de decisin" desde el extranjero, y dando as unamayor
autonoma a los hacedores de la poltica. Adems, aunque el desarrollo hatia afuera*-:-desarrollo basado en la exportacin de productos
primarios- haba tenido lugar bajo la gida dellaissez-faire, esa fase,
junto con la ideologa que la haba presidido, se consideraba que
haba llegado a un ignominioso final. Por contraste, se supona que la
nueva fase de industrializacin requera mucha gua e intervencin
por parte de un estado activo. As, el "estadista" -por utilizar el
trmino de Sir James Steuart- no slo esperaba hacerse ms poderoso, sino que al utilizar su poder hasta el fondo se senta justificado
por la ideologa ahora predominante. Finalmente, los inesperados y
tempranos xitos de la fase "fcil", de la industrializacin sus ti tutora
de importaciones, pudo llevar a una sobrestimacin de la "elasticidad" de la economa. Esta fue la hiptesis que adelant en un texto
anterior: " .. .la 'eufrica' fase de la sustitucin de importaciones se
acompa de vistosas polticas pblicas que sobrestimaban la tolerancia de la economa en diversas aventuras, ya fuera la redistribucin de
las rentas mediante fat, la construccin de un nuevo capital u otras
extravagancias (... ). Podra conjeturarse que en sus diferentes modos
de actuacin, Pern, Kubitschek, Rojas Pinilla y Prez Jimnez pueden ser considerados como vctimas del engao de la invulnerabilidad
econmica, engao que se vio fomentado por los sorprendentes xitos del principio y por la rpida penetracin de la industria en un
entorno supuestamente hostil" 10
Este punto de vista puede relacionarse con un texto de Guillermo O'Donnell sobre los fenmenos econmicos subyacentes en el
surgimiento del autoritarismo en Amrica Latina 11 Este texto, cuya
tesis principal se discutir en la siguiente seccin, da gran importancia
a la imposibilidad de pronosticar decisiones polticas en Amrica
Latina antes del establecimiento de los regmenes autoritarios, considerndola como un obstculo importante para la acumulacin y la

En castellano en el original. El parntesis es del autor.


9 Para referencias y un tratamiento ms extenso, vase Passions and Interests, pp.
81-87.

En castellano en el original.

10

"The Political Economy of Import-Substituting lndustrialization in Latin America", Quarterly Journal of Economics, 82 (febrero de 1968), reimpreso en mi A Bias for
Hope: Essays on Development and Latin America (New Haven: Yale University Press,
1971), p. 100.
11
Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el
Estado burocrtico-autoritario", CEDES documento nm. 1; Buenos Aires, agosto de 1975
(mimeo). Una versin inglesa, algo diferente, se public en The Latin American Research
Review 13, nm. 1 (1978), pp. 3-38.

73

ALBERT O. HIRSCHMAN

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

planificacin de inversiones a largo plazo. O'Donnell conecta la fase


"superior" de la industrializacin, eil la que han de producirse las
inversiones intermedias y los bienes de capital, con una mayor posibilidad de pronstico. Es obvio que es necesaria alguna posibilidad de
pronstico en cualquier tipo de pases en desarrollo en el que una
gran parte de las decisiones sobre ahorro, inversin y produccin las
toman los agentes econmicos privados. Por tanto, en el grado en que
O'Donnell identifica la carencia de una capacidad de pronstico
mnima de la poltica econmica como un importante factor del
retraso en el desarrollo y del establecimiento de regmenes autoritarios, nos invita a descubrir las razones de esa carencia; y eso es lo que
he intentado hacer aqu, aunque desde una perspectiva bastante diferente.
Quiz puedo decir ahora que mi absorcin en el pensamiento de
los siglos XVII y XVIII no era un intento de escapar totalmente de
una realidad desagradable. Esa expedicin al pasado ideolgico ha
producido al menos una contribucin al entendimiento del giro de
Latinoamrica hacia el autoritarismo. Me ha permitido poner nfasis
en la escasa propensin de quienes deciden la poltica en Amrica
Latina a ceder ante las limitaciones econmicas normales. Esto contrasta con las explicaciones ms comunes, que han hecho hincapi en
las tareas econmicas inusualmente difciles a que se enfrentaron. No
deseo sugerir que todas estas ltimas explicaciones son errneas. De
hecho, la mayor parte de este ensayo la ocupar una discusin que
sigue las lneas de las explicaciones tradicionales. Pero al final volver
brevemente a la argumentacin que acabo de presentar.

ello es el documento de Guillermo O'Donnell que acabamos de mencionar. Su tesis principal es que la aparicin de regmenes autoritarios
en los pases ms grandes de Amrica Latina a partir de los aos 60 se
debe en gran parte, aunque indirectamente, a las dificultades de "profundizacin", capaces de obstruir el proceso de industrializacin.La
"profundizacin" se define como la puesta en su lugar, mediante
vinculaciones atrasadas, de las industrias de inversiones intermedias y
bienes de capital, una vez que estn establecidas las industrias de
"ltima fase" que producen los bienes de consumo o de demanda
final 12 Escrita en 1974-1975 y presentada ante pblicos varios en
1975, esta tesis consigui dominar el debate durante un breve espacio
de tiempo. Naturalmente, la tesis de O'Donnell tena bien preparado
el terreno intelectual gracias a que la nocin de "agotamiento de la
sustitucin de importaciones" era una frase ms o menos corriente
en las discusiones econmicas desde haca diez aos 13 Slo faltaba
dar un paso para relacionar las supuestas dificultades de la industriali~
zacin mediante sustitucin de importaciones (ISI) en Amrica Latina con el alza, en varios pases, de los regmenes autoritarios. Los
huesos desnudos de la idea se pueden encontrar por todas partes, sin
muchas explicaciones y como si no necesitaran ninguna 14 Pero la
formulacin de O'Donnell, que poda preverse en sus trabajos anteriores 15 , result particularmente rica, oportuna y persuasiva.
Dado que he participado en el debate sobre el proceso de industrializacin, tengo, como es natural, algunas opiniones sobre la tesis
de O'Donnell 16 Esas opiniones son ambivalentes. Y lo que es peor,
me doy cuenta ahora de que mis propios escritos han sido ambiguos.

72

l. ARGUMENTOS ECONOMICOS: EXIGENCIAS ESPECIFICAS


DE LA INDUSTRIALIZACION EN TANTO QUE DETERMINANTES
DEL AUTORITARISMO

La coyuntura de "profundizacin" de O'Donnell


Un siglo despus de Marx, la proposicin general de que el
cambio poltico importante se puede explicar mejor por factores
econmicos no resulta ni particularmente nuevo ni totalmente convincente. Sin embargo, aun se puede generar una considerable agitacin intelectual -y muy legtimamente- cuando se prueba, o se
supone, que un giro especfico de la marea poltica tiene su origen en
\!TI rasgo preciso del terreno econmico subyacente. Buen ejemplo de

12
Utilizar "profundizacin" en este captulo tal como .lo haca O'Donnell. Los
economistas deben notar que el sentido de la "profundizacin" de O'Donnell es distinto del
de la "profundizacin de capital", que se refiere a una expansin de la produccin lograda
en conjuncin con un incremento en la relacin capital-trabajo, en contraste con la "ampliacin de capital", que logra tal expansin sin apretar la intensidad del capital.

Es decir, al menos desde el bien conocido artculo de Mara da Concei~tiio Tavares


en "Rise and Decline of Import Substitution in Brazil", Economic Bulletin for Latin America, 9 (marzo de 1964, pp. 1-65).
13

14
Un buen ejemplo es el anlisis que hace Celso Lafer sobre el sistema poltico
brasileo, en el que "el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones" se cita en
varias ocasiones para explicar la crisis de la "repblica populista" y la instalacin de un
nuevo rgimen poltico. Vase Lafer, O sistema poltico brasileiro (Sao Paulo, Perspectiva,
1975), pp. 69 y 76.
15
Ya en su Modernizacin y autoritarismo (Buenos Aires, Paids, 1972), pp. 170 y
ss., O'Donnell puso en relacin las dificultades de lograr la integracin vertical y de establecer las "industrias bsicas" con la tendencia al autoritarismo.
16
O'Donnell se refiere generosamente a mi obra al inicio de su' investigacin "Reflexiones", p. 11. Mi artculo "The Political Economy", construido sobre los Captulos 6 y 7

75

ALBERT O. HIRSCHMAN

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

Por una parte, el propsito central de mi artculo de 1968 ~-ra


cuestionar la nocin de "agotamiento" de la ISI. Es una reaccwn
crtica inmediata a una tesis que atribuye la mayor parte de los
resultados polticos del momento a un fenmeno econmico sobre
,
cuya misma existencia trat de plantear algunas dudas.
Y sin embargo, mientras argumentaba que la ISI no tema_ q.ue
detenerse necesariamente de un modo estrepitoso en toda Amenca
Latina en ausencia de un cambio estructural profundo, tambin sealaba lo siguiente: (a) que la industrializacin en Amrica Latina era
un asunto ms secuencial y ms "ceido a las fases" de lo que lo
haba sido en los primeros industrializadores; (b) que hay ~iertas
resistencias a la dinmica de la vinculacin hacia atrs, es decu a la
"profundizacin" (as como diversos modos de superarlas); Y (e) que
existe lo que se llama una "fase particularmente fcil o exu~era~te de
sustitucin de importaciones, cuando el proceso de fabncacwn se
basa enteramente en maquinaria y materiales importados, mientras la
importacin del artculo es detenida por controles firmes Y eficaces" 17 .
Conjuntamente, estas observaciones pueden prestar apoyo a la
idea de que, despus de todo, la profund.izacin ~e la es!ructura
industrial en la direccin de los insumos mtermedws Y bienes de
capital representaba algn umbral decisivo.
He puesto al descubierto las razones ntimas por las que pueda
gustarme o disgustarme la tesis de O'D<;mnell. Pe~o .es evidente que n_o
se trata de si la tesis se conforma a las Ideas y opmwnes que yo habla
expresado previamente, sino de si es verdadera o falsa; o, ms m.odestamente, de si es una generalizacin sostenible teniendo en consideracin los hechos histricos que tenemos ante nosotros.
.,
Robert Kaufman y Jos Serra intentan responder a esta cuest10n
crucial en otras partes de este libro. En sus trabajos plantean sus
dudas acerca de los fundamentos empricos de la tesis de O'Donnell
con respecto a pases decisivos, como Brasil y Chile. Slo en Argentina es plausible que las dificultades de profundizacin de la estructu~a
industrial, y la necesidad de llevarla a cabo trayendo una compleJa

tecnologa extranjera por medio de empresas multinacionales, hayan


sido experimentadas como problemas reales antes del fracasado intento de 1966 (Ongana) de implantar un rgimen autoritario 18 Unas
correspondencias similares resultan difciles de establecer en otros
lugares.
Parece problemtico, por tanto, el intento de O'Donnell de explicar los acontecimientos polticos basndose en fenmenos econmicos. Su tesis debe ser descartada o reformulada. Personalmente
abogara por la segunda solucin: la investigacin de O'Donnell debe
ampliarse en lugar de abandonarse. Todo el mundo sabe que factores
puramente polticos, y en particular las reacciones a la revolucin
cubana -el "gran miedo" de los grupos gobernantes latinoamericanos, la extensin de la tctica de guerrillas por parte de la izquierda
y la determinacin de los Estados Unidos de impedir una "segunda
Cuba:'- han contribuido poderosamente al establecimiento de regmenes autoritarios en un pas tras otro de Amrica Latina, desde
1959. Sin embargo, eUema de la bsqueda de un desarrollo econmico ha sido tan dominante durante los treinta ltimos aos en Amrica Latina, que la existencia de una conexin sistemtica en el curso
de esa bsqueda entre, por una parte, sus xitos y fracasos, y por la
otra, una tendencia poltica predominante, tiene un atractivo intelectual inherente. Y precisamente en ese atractivo hay que buscar el
motivo de la amplia aceptacin de la tesis de O'Donnell. Tratar
ahora de algunos modos alternativos de establecer esa conexin.
Pero veamos primero un punto metodolgico. Para establecer la
conexin de unos acontecimientos enigmticos -por ejemplo el cambio de rgimen en una direccin autoritaria en diversos pases- con
algn factor causal subyacente, como por ejemplo la dificultad para
la "profundizacin" de la estructura productiva, no basta con demostrar que sta precedi sistemticamente a los cambios de rgimen. Es
necesario demostrar una conexin plausible y significativa entre las
dos series de acontecimientos. En el caso ahora planteado, esa necesidad es particularmente poderosa porque, como resultado del pensamiento marxista de nuestro tiempo, el atractivo de las causas econmicas de los los fenmenos no econmicos tiene una excesiva aura de

74

de The Strategy of Economic Development (New ,Haven, Yal~ Univer~ity Press, 19~~; Nueva
York, Norton, 1978) y los conceptos de vinculacion ~acia a tras y h~c~~. adelante~~ mt~odu
cidos. Se encuentran nuevos pensamientos en un reCiente texto m!? A General~ed Lmkage Approach to Development, with Special Reference to Staples , en Economzc ~evelop
ment and Cultural Change, 1977, Suplemento (Essays in Honor of Bert F. Hosehtz), pp.
67-98.
17

Bias, p. 99.

En los Captulos 14 y 15 de su bien conocid~ libro, La economa argentina


(Mxico-Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica), publicado por primera vez en 1963,
Aldo Ferrer se refiri a la "falta de integracin" de la industria argentina como uno de los
obstculos mayores para una satisfactoria experiencia de crecimiento en el pas. El significado de la "integracin industrial" de Ferrer es muy similar al de la "profundizacin" de
O'Donnell.
18

76

ALBERT O. HIRSCHMAN

plausibilidad a priori. O'Donnell tiene una conciencia clara de estos.


asuntos: no vincula directamente el establecimiento de los regmenes
autoritarios con el "gotamiento" de la ISI, tal como se hace en las
presentaciones ms "vulgares". En lugar de ello, pone como vnculo
intermedio de la cadena causal la carencia y necesidad de una posibilidad de pronstico que ya hemos mencionado. Adems, en un punto
intenta demostrar que su causa se convirti en un motivo real para
los actores, al afirmar que los diversos golpes militares procedieron
(a) de la comprensin de que las perturbaciones poltcas y sociales
que haban de ser reprimidas estaban causadas en parte por las recurrentes crisis inflaccionarias y de balanza de pagos; y (b) de la conciencia "de que esas crisis derivaban a su vez de la falta de una integracin vertical de las estructuras industriales nacionales 19 .El hecho de
que tales afirmaciones procedan de la pluma de O'Donnell demuestra
que senta, acertadamente, la necesidad de probar su tesis con algo
ms que con el simple establecimiento de la existencia de una secuencia temporal, que condujera desde su pretendida causa a la instalacin de los regmenes autoritarios.
Ahora bien, la proposicin (a) es correcta: las altas tasas de
inflacin y las crisis recurrentes de la balanza de pagos son ampliamente aceptadas como sntomas y como propulsoras de la desintegracin sociopoltica; quizs los hacedores de la poltica y de los golpes
rastrearon estos males incluso ms atrs, pero si lo hicieron as no
pudieron atribuirlos a la falta de un proceso de profundizacin, que
ni siquiera exista como problema en muchos de los pases en cuestin.
Este es un buen punto de partida para el mencionado esfuerzo
por ampliar la investigacin de O'Donnell. Si la tsis de la profundizacin no puede sostenerse, hay algo, en la esfera del desarrollo econmico, que pueda ocupar su lugar? Cules son, si existen, los
problemas econmicos, y las ideologas con los que tales problemas
fueron interpretados, que han sido la causa, directa o indirecta, de
que esos pases estuvieran "maduros" para la instalacin de regmenes autoritarios? Planteando la cuestin de esta forma, nos estamos
preguntando acerca de los problemas econmicos como tales, y sobre
el modo en que han afectado a la conciencia de los diversos grupos
sociales y polticos. Tratar a continuacin estos dos asuntos.

19

"Reflexiones", p. 16.

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

77

La transicin a una poltica econmica ms ortodoxa

Exist~ u~a ser~a alternativa para ejercer de candidata al papel


que ha. atnbmdo O Donnell a la profundizacin. Es la necesidad de
una sene de polticas econmicas ms ortodoxas, despus de haber
llevado a cabo la ISI durante algn tiempo, mediante la bien conocida pero poco ortodoxa combinacin de inflacin, sobrevaloracin de
la m~neda, fuertes ~ontroles cuantitativos de la importacin y alguna~ fma~zas extranJeras, tanto en forma de ayuda como de capital
P.nvado , . Com? se ha sealado ~menudo, esta combinacin de polticas tema la VIrtud de conseguir una transferencia de rentas de los
exportado~~s tradicionales de productos primarios al sector industrial
e!l expanswn; Y de hacerlo indirectamente, incluso tortuosamente,
sm cargar realmente a los exportadores. Desde el punto de vista del
est~do, la c?mbinacin funcion mejor y por ms tiempo en algunos
paises. (Brasil) que en otros (Argentina), debido en gran parte a que la
capacidad de los exportadores tradicionales de defenderse cambiando
a actividades no penalizadas vara mucho de un pas a otro tenan
mu~ha ms capacidad los criadores de ganado de Argentina 'que los
cultivadores de caf de Brasil y Colombia, por el hecho simple de que
e~ ganado puede ser sacrificado, a diferencia de los cafetales invirtiendo las ganancias de su venta en actividades no penaliz~das 2 ~
P~ro, al final, este modo particular de promocin de la industrializaCin result problemtico en todas partes debido a la vacilacin en
una Y otra de las condiciones esenciales para el funcionamiento del
modelo.: la exportacin tradicional perdi terreno (como acabamos
de. decir, en unos casos antes y en otros despus) result difcil
mantener la inflacin dentro de unos lmites razonabies los recursos
que. originalmente se haban dedicado a la industrializ~cin fueron
r~?nentados a otras actividades (por ejemplo, en Brasil a la construccwn); Y, en parte como resultado de todos estos hechos los suministradores del capital y la ayuda extranjeros se pusieron ne~iosos.
En la literat~r~, ing~~.sa, a menudo las dos fases se han etiquetado respectivamente
como outward-lookmg e mward-looking" (literalmente "mirando hacia afuera" y "mirando ~acia ade~,tro"). Esta !e~~inologa por el juicio de valor positivo que implica "mirando. hacta afuera, fr~nte al !UICIO de valor negativo de la fase "mirando hacia adentro"
(notese que el termmo e.span.ol, desar:pllo hacia adentro, tiene una connotacin positiva,
pue~ en lug~ ~e .a~tarquta e mtrovers10n evoca la imagen de apertura del mercado interior
naciOnal). M1s JUICios de valor sobre esas dos fases resultarn evidentes en las pginas siguientes . ~ero, a parte.de este h~cho, '_'outward-looking" slo se refiere a un aspecto de las nuevas
pohttcas, es ~ecrr l~s t3f'ifas, tipos de cambios, etc., sin considerar las nuevas polticas
fiscales Y de tipo de mteres, que pueden ser igual de importantes.
2Iv
o
1
ease las, pp. 1-12, para una elaboracin de esta cuestin.

:.o

78

ALBERT O. HIRSC'HMAN

La reduccin de la industrializacin, que se produjo en los diversos pases en distintos momentos de las dcadas de los 50 y 60, se
debi en mayor medida a esas dificultades que a un "agotamiento"
de la ISI; es decir, que se debi a alguna barrera intrnseca a una
mayor expansin industrial. Lo que sucedi fue que la ISI fue llevada
adelante bajo un modelo institucional que en un tiempo represent
una brillante invencin social para rodear los obstculos estructurales, como la dificultad de gravar directamente a los exportadores de
productos primarios o la debilidad de la burguesa nacional. Como
suele suceder, el invento result ms brillante cuando era menos
consciente o estaba menos planificado -es decir, en sus primeras
fases-, y perdi eficacia al poco tiempo de que los que hacen la
poltica comprendieran lo que haba estado sucediendo. Como en los
mitos que demuestran los peligros de arrebatar sus secretos a los
dioses, los que tenan el poder de ,decidir abusaron de su conocimiento recin descubierto, aplicando en exceso la frmula mgica que tan
hermosos dividendos haba producido en un principio 22 .
Por otra parte, mientras el modo institucional original para la
promocin de la ISI perda eficacia, surgan algunas oportunidades
nuevas como resultado de la intervencin en la industrializacin, aunque con frecuencia no fueron percibidas durante un considerable
espacio de tiempo. Con la economa mundial en rpida expansin,
aparecieron posibilidades de exportacin para algunos de los productos nuevos (as como para los productos primarios no tradicionales),
pero permanecieron ocultas por causa de la tasa de intercambio sobrevalorada, segn la cual los precios nacionales no parecan competitivos.23 En segundo lugar, las inversiones industriales podan financiarse cada vez ms con los beneficios obtenidos por las nuevas industrias, con lo que se poda prescindir de las transferencias intersectoriales que haban servido originalmente a ese propsito. Finalmente,
sobre todo en los pases ms grandes, la industrializacin y la expancin del mercado domstico sent la base econmica para la ampliacin de las tasas por rentas y para que el estado y las instituciones
estatales se hicieran con un incipiente mercado de capital.

22

Vase, por ejemplo, "The Goldfish", en Russian Fairy Tales, recogido por A.
Afanasiev (Nueva York, Pantheon, 1973), pp. 528-32.

23

Marcelo Diamand y Daniel Schydlowsky han llamado la atencin sobre esta situacin. Vase Diamand, Doctrinas econmicas, desarrollo e independencia (Buenos Aires,
Paidos, 1973). Captulos 10 y 11; Schydlowsky, "Latin American Trade Policies in the
Seventies: A prospective Appraisal", Quarterly Journal of Economics, 86 (mayo de 1972).

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

79

Como resultado de los cambios y oportunidades, lleg a ser


realmente prometedor prescindir del deteriorado modelo original para la promocin de la ISI. Ello significaba el establecimiento y mantenimiento de una tasa de intercambio no sobrevaluada, combinado
con una mayor dependencia de los impuestos directos sobre los gastos pblicos, con precios realistas para los servicios pblicos y con
mercados de capital, en lugar de confiar en las finanzas inflacionarias
y en los beneficios de las operaciones extranjeras de intercambio.
Esta transicin a una poltica ms ortodoxa y orientada al mercado -a partir de ahora utilizar slo ocasionalmente el trmino
"transicin"- no resultaba en absoluto fcil de conseguir, debido al
gran nmero de intereses implicados en los antiguos convenios. Tanto
en Amrica La tina como en otros lugares, en algunos casos la transiCin se produce de un modo discontinuo, combinando la devaluacin
con el rpido desmantelamiento de ciertos controles de divisas as
c~mo por la promulgacin, durante un breve espacio de tiempd, de
diversas reformas en los campos de los impuestos, los precios de los
servicios pblicos y los mercados de capital. A causa de estas caractersticas de la transicin -la oposicin a ella desde diversos centros de
poder Y la posible necesidad de decisiones discontinuas-, parece ser
un excelente candidato para ocupar el lugar de la "profundicacin"
en cuanto que problema econmico subyacente que condujo a la
instalacin de regmenes autoritarios.
Pero antes de considerar esta hiptesis, es interesante examinar
cmo difiere de la coyuntura de O'Donnell. En Reflexiones... habla
repetidamente de la necesidad de exportaciones de productos como
si tales exportaciones formaran parte de la "profundizacin~' (por
ejemplo en la pgina 17). Pero esto no puede ser legtimo, al menos sin
muchas ms explicaciones. El paso a las exportaciones de manufacturas significa ante todo que algunas industrias existentes consigan nuevas salidas para sus productos: representa una ampliacin ms que
una profundizacin. Y, como demuestra Serra, esta ampliacin tuvo
lugar en Brasil despus del advenimiento del autoritarismo; y se produjo junto con un aumento del coeficiente de importacin de varios
productos industriales bsicos; es decir, precisamente lo opuesto a
profundizacin. Finalmente la transicin de que estoy hablando im~lica otras polticas ms aparte de la promocin de la exportacin; y
estas -reforma de los impuestos y del mercado de capitales, entre
otras- tampoco tienen mucha relacin con la profundizacin.
Sin embargo, desde un punto de vista puede argumentarse que
la profundizacin y la exportacin de productos manufacturados estn estrechamente relacionadas: una tasa de cambio sobrevalorada no

80

ALBERT O. HIRSCHMAN
LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

slo penaliza la exportacin de productos manufact~ra~?s, sino ta'?bin la vinculacin hacia atrs o proceso de prof~nd1z~c10.n: La razon
es simple. La sobrevaloracin de la moneda nacional s1gmflca que las
importaCiones que deja pasar la maquinaria de .controll~evan un p~e
cio de etiqueta atractivamente bajo. C~mo l~,s unportac10nes d.e .bienes de capital tienen prioridad en la as1gnac10n de las escasas d1v1sas,
el bajo costo nacional de la maquinaria importada ~uede ~ctuar como
freno a la fabricacin nacional de bienes de capital, al Igual que 1~
sobrevaloracin desanima a la exportacin. Por tanto, el establecimiento de una tasa de cambio realista puede ser i~portante. para el
desarrollo, a su debido tiempo, de una industria naciOnal .d~ ,bienes de
capital. Pero esto es un efecto no buscado de la trans1c1on (y con
frecuencia muy postergado).
Los problemas econmicos, y el giro decisivo re~ultant~, de ,la
poltica econmica que aqu hemos subrayado, se d1ferenc1an a~n
ms de la profundizacin cuando tenemos en cuenta la~ m.atenas
ideolgicas. Como mencionamos antes, los problemas econom1cos de
los que ms conscientes eran los "hacedores de la poltica Y ?~ l~s
golpes" eran primero la inflacin, y en segundo lugar el deseqm~1~no
de la balanza de pagos, especialmente cuando las reservas de d1;1~as
amenazaban con agotarse. Los responsables del cambio en la po~1tlca
latinoamericana en la direccin autoritaria, parcialmente baJo el
impacto de estas dos crisis gemelas, tenan algunas nociones so~re los
problemas polticos y econmicos responsables de la emergencia. Pero, por lo que yo s, la falt~ de profundiz~c!n slo jug un papel
menor, si acaso, en tales nociOnes; salvo qmzas, nuevamente, en Argentina.
.
.
d' r
La inflacin se atribuy ante todo a la mcompetenc1a, pro. 1ga 1dad e incapacidad de resistir las presiones popular~s de los gob1ern~s
anteriores al golpe. Pero tambin actu la creencia en fa~tor~s mas
profundos y "estructurales". En todos los regmenes autontano~, las
altas posiciones decisorias econmicas fueron ocupadas en pn~er
lugar por un cierto tipo de persona, la que profesaba mayor confianza en las fuerzas del mercado y denunciaba, propo~indose.corregir,
algunas de las graves distorsiones en cuanto a preciOs rel.~tlvos, que
eran el legado usual de la inflacin, sobre todo en relacwn ~o? las
tasas de cambio, de inters y de ~tilidad pbli~a. La i~flueJ?~la !~~o
lgica de esos polticos supoma una ,reacc10n .antlplamflcaclO~,
anti-ISI y anti-ECLA. El componente mas abso~utlsta de este m~vl
miento fue un grupo de economistas latinoamencanos que se hab1an
graduado en la Universidad de Chicag.o, en cuyo departam.ento de econmicas dominaba una estricta doctrma del neo-lazssez-fazre.

81
Pero otras influencias, aparentemente menos doctrinarias actuaban en la misma direccin. De mediados a finales de los aos' 60 las
polticas que haban servido para promover la ISI fueron critic~das
con detalle por un grupo de economistas procedentes ante todo de
los p~ses. desarrollados, y que contaban con el influy~nte apoyd de
orgamzacwnes tales como la Brookings Institution el Banco Mundial
Y la Organization for Economic Cooperation and Development. 24 El
principal concepto tcnico desarrollado en esos informes, acompaado de una gran efusin de artculos en los peridicos profesionales,
fue el de "tasa de proteccin efectiva", que difiere sustancialmente
de la tasa nominal definida por las tasas de aduana. 25 Relacionando la
tasa con el valor aadido en lugar de con el valor total del artculo
protegido, la tasa efectiva expresa la proteccin real concedida por la
tasa de aduana al productor local; es decir, el grado en que los costos
de su fabricacin de producto pueden exceder a los niveles competitivos mundiales. Dadas las fases tpicas de industrializacin en los pases desarrollados, en donde la sustitucin de la importacin de los
bienes de consumo se produjo mucho antes de la de bienes intermedios Y de capital, que eran importados y pagaban tasas bajas, en esos
pases las tasas efectivas de proteccin para los bienes de consumo
eran a menudo un mltiplo de la ya alta tasa nominal.
Ante todo hay dos modos de rebajar la tasa efectiva: uno de
ello:> es redcir drsticamente las tasas nominales de los bienes de
consumo producidos nacionalmente; el otro es incrementar las tasas
de la maquinaria y de los insumos intermedios; en tanto en cuanto
est?s bien.es no .son producidos localmente, pero son necesarios para
la mdustna naciOnal, carecen de tasa o pagan tasas bajas. El incre-

24

Vase Harry G. Johnson, Economic Po/icies Toward Less Deve/oped Countries


Washington, D.C., Brookings, 1967). Este libro fue escrito como anlisis crtico de la
>rimera conferencia de la UNCTAD, de 1964. La OECD patrocin un gran proyecto de
nvestigacin internacional sobre polticas de industrializacin y comercio que cubra a
Jrasil, India, Mxico Pakistn, Filipinas y Taiwan. El principal resultado del proyecto fue
m libro, Industry and Trade in Sorne Developing Co4ntries, de Jan Little, Tibor Scitovsky y
.taurice Scott (publicado para la OECD por la Oxford University Press en 1970). Este
nforme general era con frecuencia ms crtico de la ISI que los estudios nacionales en los
ue se s~pona que estaba basado. Esto resulta particularmente evidente si se le compara con
1 estudio de Joel Bergsman, Brazil: Industrialization and Trade Policies (OECD-Oxford
Jniversity Press, 1970). Otro estudio a gran escala, patrocinado por el Banco Mundial y el
nter-American Development Bank, es el de Bela Balassa y colaboradores, The Structure of
'rotection in Developing Countries (Baltimore, The John Hopkins University Press, 1971).
25

El clculo real de las tasas efectivas requera estadsticas de input-output que a

~ediados de los 60 comenzaban a estar disponibles para varios pases en desarrollo.

82

ALBERT O. HIRSCHMAN

mento de esas tasas es una consecuencia inevitable en cuanto est en


marcha la produccin nacional de esos elementos. Por tanto, la profundizacin de la estructura industrial es otro modo de reducir las
tasas de proteccin efectiva. No es tan directo como la simple reduccin de las tasas nominales. Sin embargo, cabe esperar que por lo menos
algunas de las numerosas publicaciones sobre el tema le presten
atencin. Pero salvo un importante primer artculo en el que se
estableca ese hecho,26 no se puede encontrar ms sugerencias en ese
sentido y todo el peso de la crtica de la ISI va en un solo sentido: si
se quiere reducir las ineficacias asignativas (incluyendo horrores tales
como el "valor aadido negativo") resultantes de los altos niveles de
proteccin efectiva, hay que reducir las tasas nominales. Con este
consejo poltico unilateral, los textos sobre proteccin eficaz revelaron su desviacin anti-industrializacin. Tambin resulta evidente el
hecho de que la profundizacin no formaba parte del clima ideolgico que prepar el terreno para las polticas de transicin: hubiera
sido lgico que los analistas de la proteccin efectiva hubieran recomendado, al menos ocasionalmente, la profundizacin de la estructura industrial; pero no lo hicieron as, pues tal recomendacin no se
adecuaba a sus intenciones y premisas ideolgicas. Esos textos atacaban claramente a la industrializacin; y no porque se considerara que
se haba logrado muy poco, sino porque se pensaba que se haba
llegado demasiado lejos.
Cabe preguntarse entonces si se puede afirmar que el surgimiento de regmenes autoritarios en Amrica Latina estuvo vinculado con
la necesidad de llevar a cabo, en una determinada fase, la transicin a
una serie de polticas econmicas ms ortodoxas. A primera vista,
esta explica~.:in parece estar ~.n lnea con algunos de los hechos
observados ' con las declaraciunes e ideologas de los que tomaron
las decision~s polticas. De hecho, los gobiernos autoritarios que han
llegado al poder han adoptado a menudo la nueva serie de polticas
con considerable fanfarria, adhirindose a ellas con l'Xtraordinaria
obstinacin incluso cuando han estado lejos de tener xito. De este
modo se ha creado la impresin de que le corresponde a un gobierno
autoritario el llevar a cabo la transicin. Sin embargo, examinando la
cuestin ms de cerca, surgen considerables dudas sobre este punto.
Es un hecho que en varios casos la transicin se ha logrado o se
est logrando sin la presencia de un gobierno autoritario. Quizs

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

Co~ombia sea el ejemplo ms claro. En este pas se han tomado una


sene de medidas tpicas de la transicin. En un principio los subsidios
a la ex~ortacin, Y. posteriormente unas pequeas devaluaciones han
promovido con exito nuevas exportaciones agrcolas e industriales se
ha reducido el nivel medio de exportacin; las tasas de inters se han
el~v~do sustanc~almente, de modo que el volumen de las tasas de
credito ya no tiene lugar con tasas de inters real negativo; y se ha
llevado a cabo una reforma sustancial de los impuestos sobre la renta.
Todo_ es~o se_ p:odujo sin el previo establecimiento de un rgimen
autor~tano. Similarmente, en el Chile anterior a Allende en los aos
60 b_aJO la administracin Frei, aparecieron las polticas d~ transicin,
parti~ular~ente ~on respecto al establecimiento de unos tipos de
c~mbio mas reahs_t~s por ~edio de pequeas devaluaciones y subsidio~ a la ex~ortac10n. Brasil es, evidentemente, el pas cuya historia
reciente meJor se adecua a la hiptesis de que la transicin la debe
llevar ~ efecto un rgimen autoritario. Pero parece ser que ello se
debe solo al he~~o de que el autoritarismo se estableci all muy
pronto. Las pohttcas que se piensa que se establecieron en Brasil
como consec~encia del cambio de rgimen que tuvo lugar en 1964,
f~eron ~~stenormente adoptadas en otros pases bajo diversos auspiCIOs pohttcos.
La aceleracin del crecimiento industrial mediante el incremento
de la desigualdad de la renta 27
Me referir brevemente a una tercera conexin posible entre
desarrollo econmico y establecimiento de regmenes autoritarios.
Est~ argumento es el resultado de la conjugacin de una serie de
escntos, debidos principalmente a autores brasileos. 28 Del modo
~s su~in_to posible, sta es la tesis: cuando los pases en proceso de
u:dustnahzacin, con la distribucin de rentas tpica de Amrica Latma, pasan a la fase del nfasis en la fabricacin nasional de automviles Y otros bie_nes ~~ consum_o duraderos, es posible que su poltica se
mueva en la drrecc10n represiva y autoritaria.
La idea de que los esquemas sectoriales de crecimiento tienen
alg~na relacin con la naturaleza del rgimen poltico no es nueva en
r,eahdad. La_ siguiente afirmacin, por ejemplo, parece bastante familiar Y plausible: un gobierno que desea poner todos sus recursos de
27

26

Vase Max Corden, "The Structure of a Tariff Systern and the Effective Protection
Rate", Journal of Political Economy, 14 Gunio de 1966), p. 229.

83

28

Et
b
'
s a su seccwn se ha aadido corno respuesta a una sugerencia de Jos Serra.

.. d .~gu~as. parte.s de la argumentacin se deben al libro de Celso Furtado, Anlise do


mo elo braszlezro (R10 de Janeiro, Civiliza~ao brasileira, 1972).

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

84

85

ALBERT O. HIRSCHMAN

inversin en armamento y bienes de capital para la industria pesada


debe reducir el consumo, y probablemente ser ms represivo que un
gobierno que deja que una parte del crecimiento econmico tome la
forma de un incremento del consumo. Este tipo de razonamiento se
ha utilizado con frecuencia para explicar el mantenimiento de la
poltica autoritaria en la Unin Sovitica; y en una ocasin muchos
analistas vincularon las perspectivas de liberalizacin poltica en ese
pas con los cambios en poltica econmica que favoreceran la expansin, por mucho tiempo retrasada, de las industrias de bienes de
consumo. Los acontecimientos no han confirmado precisamente esas
coyunturas, pues ahora se producen ms bienes de consumo en la
Unin Sovitica, mientras que no se observa que est menguando la
naturaleza autoritaria del rgimen sovitico. Como resultado de ello,
ltimamente no se han odo muchas argumentaciones en esta lnea.
Para Amrica Latina; ha propuesto una interesante variante de
la idea. Ya no es la compresin del consumo agregado, que debe dar
lugar a una expansin del sector de bienes de capital, el responsable
de la poltica represiva y autoritaria. El acento se pone ms bien en la
desigual expansin del consumo; desigual con respecto a los tipos de
artculos y a las categoras de consumidores.
La argumentacin es la siguiente. En una fase del desarr~ll?
industrial tipo occidental, el modo ms sencillo de promover el rapido crecimiento es por medio de la expansin de las industrias del
automvil y de los bienes de consumo duraderos, que posteriormente se ver ayudada por el florecimiento en la construccin de casas de
rentas medias y altas, que puede constituir una buena contribucin al
crecimiento global. En cuanto que est primordialmente orientada a~
mercado nacional, este tipo de expansin slo puede tener lugar_ SI
existe un bloque adecuado de receptores de rentas medias y supenores que quiera sostener, con nuevas compras, el florecimiento _de
bienes de consumo duraderos (y casas). Como slo las personas mejor
situadas estn en posicin de adquirir los automviles, casas o apartamentos y muchos de los bienes de consumo duraderos, el incremento
en la renta que se produce con la expansin econmica se debe
canalizar hacia ellos. Los sectores ms pobres se encuentran desesperanzadamente lejos de ser los consumidores de las industrias en expansin, y "desperdiciarn" cualquier incremento ?e salarios en arr~z
y judas; por tanto se debe evitar que crezcan sus I?g.resos, tant,o J?as
cuanto que de estos ltimos elementos hay un sum1mstro no elastl~?
Pero con el fin de conseguir ese tipo de perfil de consumo (tamb~en
designado como desarroUo excluyente y concentrador) son necesarios el autoritarismo y la represin poltica.

Hay algo curioso en estas proposiciones. Pero hay que aadir de


inmediato dos observaciones crticas:
l. Ninguno de los regmenes autoritarios de Amrica Latina se
estableci con el fin de lograr la estrategia de crecimiento que acabamos de subrayar. Como en el caso de la profundizacin, la idea de ese
tipo de estrategia no fu nunca un motivo real para los generales y
polticos que marcaron el comienzo de esos regmenes.
2. Como en el caso de la transicin a una poltica ms ortodoxa,
los florecimientos, grandes o pequeos, de las industrias del automvil y de los bienes de consumo duraderos tuvieron lugar en varios
pases de Amrica Latina en los ltimos veinte aos, tanto antes
como despus del establecimiento de regmenes autoritarios, as como en su total ausencia.
Sin embargo, el argumento que acabamos de presentar tiene su
lado convincente, pues describe bastante bien lo que ha sucedido
durante unos aos en Brasil, el pas con un florecimiento ms espectacular en esas industrias. Desde mediados de los 60 hasta 1973, la
poltica econmica brasilea ha canalizado ingentes cantidades de
crdito al consumo para compras de automviles y bienes de consumo duraderos a cualquiera que afirmara ser un cliente serio, ha ampliado los diferenciales de salarios y sueldos y ha mantenido los
salarios en el extremo ms bajo de la escala, por lo menos hasta 1974.
Es probable que esta poltica no se hubiera llevado adelante de modo
tan coherente sin un gobierno "fuerte".
Por tanto, lo que tenemos aqu no es una explicacin econmica del autoritarismo, sino una explicacin poltica de un giro en el
desarrollo econmico brasileo: la existencia previa de un gobierno
autoritario facilit la formacin de una poltica econmica poderosamente orientada a la expansin de una categora especial de consumo. Se podra decir mucho ms sobre las consecuencias econmicas
y poltico-econmicas de los regmenes autoritarios, pero no es se el
tema del presente ensayo, que trata de sus determinantes econmicos.

2. ENF ASIS EN LA IDEOLOGIA: UNA SOBREDOSIS DE


PROBLEMAS PROPUESTOS?

Habiendo encontrado fallos en la conjetura de "profundizacin" de O'Donnell, as como en las dos hiptesis alternativas, vuelvo con las manos vacas de la expedicin de la seccin anterior? No

86

ALBERT O. HIRSCHMAN

lo creo as. Con la base de esa expedicin, resulta posible suger~ que
la relacin entre problemas econmicos sin resolver Y cambio de
rgimen es de una naturaleza algo diferente. La b.squeda .de. una
nica dificultad econmica estructural especfica baJO el surgimiento
del autoritarismo en Amrica Latina me parece poco prometedora.
Pero es obvia una relacin entre el surgimiento de los regmenes
autoritarios y la conciencia generalizada de que. el pas se enfrent_a a
graves problemas econmicos (que pueden ser diferentes d: un pa1s ~
otro) sin ser capaz de solucionarlos 29 Cuanto mayor y mas extendido est el sentimiento de incapacidad para solucionar los problemas
mayor ser la propensin a realizar el cambio de rgimen? ~s cot?~ la
disposicin de los grupos ms grandes a aceptarlo ~ qmzas recibirlo
bien. Y cuanto mayor sea el nmero de problemas sm res~lver, reales
o supuestos, en el momento del establecimiento de un gobier~o autoritario, mayor ser la tentacin y justificacin de. ese gobierno de
instalarse en el poder durante un largo perodo de tiempo, Y mayores
sern sus posibilidades de legitimarse, siempre que sea capaz de solucionar algunos de esos problemas o mejorar la situacin. Plantea.ndo
el asunto de este modo general, se pueden salvar partes de las diVersas hiptesis que habamos examinado. La conciencia de .los problemas de la profundizacin, como por ejemplo en Arge.ntl~a, Y de la
transicin como en Brasil, bien pudieron haber contnbmdo en ambos pase; al cambio de rgimen en una direcci~n autoritaria,. e i~clu
so ms a la determinacin de los nuevos reg1menes autontar10s a
permanecer en el poder y a su p~ten.~ial para .la legitimacin. Pero
con tal formulacin nuestra invest1gac10n camb1a de naturaleza, pues
la atencin ya no se centra tanto en los problemas ocultos que habr
de detectar el ojo penetrante de algn cientfico social cot?o en las
tareas que son propuestas ruidosa y abiertamente a la sociedad por
influyentes portavoces de dentro o de fuera.
Esto me lleva en una nueva direccin. A menudo se da por
supuesta la existencia de una proporcionalidad estricta entre los ~ro
blemas que experimenta una sociedad y los q~e le proponen a esta
sus intelectuales, polticos y otras personas mfluyente~. Per~ esta
suposicin puede cuestionarse. Es conceb.i~le que la art1culac1~n de
los problemas y la elaboracin de proposiciones para su soluc10n se

29 El proceso por el que una parte del estado. de cosas y~ene ~ s~r defin~da c,omo u~
problema que debera ser solucionado o mejorado por la poh_tlca. publi~a se d1s~ute en m1
Journeys Toward Progress: Studies of Economic Pol~cy-Makmg m Latzn Amerzca (Nueva
York, Twentieth Century Fund, 1963, y The Norton L1brary, 1973}, pp. 229-38.

LA BUSQlJEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

87

incremente a veces con independencia de lo que sucede realmente en


la economa y la sociedad. Ese incremento autnomo en la proposicin de problemas y soluciones podra tener, evidentemente, importantes consecuencias polticas, y argumentar ahora, como anttesis de
la seccin precedente, que un fenmeno de este tipo fu evidente
durante las pasadas dcadas en Amrica Latina.
Hace unos aos vea un considerable valor en la escuela estructuralista de Amrica Latina y en su bsqueda de los problemas "profundos" -como ciertas condiciones de posesin de la tierra-, que se
consideraban subyacentes a los problemas de superficie de la inflacin y el desequilibrio de la balanza de pagos. Mi argumentacin era
que el problema de superficie acta como un reflector y ayuda a la
deteccin temprana de males sociales que, si no se tuvieran en cuenta
durante mucho tiempo, podran ser mucho ms difciles de curar.
Desde el punto de vista del presente ensayo, sin embargo, parece que
la estrategia estructuralista de solucin de los problemas puede ser
exagerada, y que probablemente lo ha sido: en dcadas recientes, las
sociedades latinoamericanas han estado sometidas a un barrage
artillero, incesante y sin precedentes, de proposicin de reformas
estructurales. Es como si la inflacin del nivel de precios hubiera
producido en el campo ideolgico una inflacin en la generacin de
"remedios fundamentales". Cuando las polticas as propuestas estn
mucho ms all de la capacidad de una sociedad, se genera fcilmente
un sentimiento de frustracin.
Tratamos aqu del equivalente del fermento, .;:,'{citacin y creatividad que han sido la caracterstica ms notable de la escena intelectual latinoamericana durante los ltimos treinta aos. Fue durante
ese perodo cuando la ciencia social latinoamericana obtuvo un amplio reconocimiento a su vitalidad, aunque sin llegar a alcanzar los
triunfos cosechados por su literatura contempornea. Constantemente se generaban nuevas ideas, que a menudo se convertan en temas
dominantes en las discusiones internacionales. La sobresaliente contribucin de los estudiosos latinoamericanos al anlisis de los problemas de los pases ms pobres fue reconocida, por ejemplo, con la nominacin de Raul Prebish como primer secretario de la Conferencia
de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD).
Pero hFy una contrapartida a estas consecuciones, que slo puede percibirse ahora en retrospectiva, de naturaleza algo similar a la de
otros periodos de fermento intelectual, desde la Ilustracin francesa
al extraordinario florecimiento cultural de Viena en el cambio del
siglo XIX al XX. Esa contrapartida fue la frustracin resultante del

89

ALBERT O. HIRSCHMAN

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

ensanchamiento del vaco entre la realidad de las sociedades latinoamericanas y las tareas que se les proponan.
Cuando miramos retrospectivamente la secuencia de esas tareas,
da la impresin de que fueron propuestas en orden creciente de
dificultad. La tarea proclamada pocos aos despus de la segunda
guerra mundial fu la de la industrializacin, cuando los esfuerzos en
esa direccin estaban ya en progreso. Como una actividad continua,
la industrializacin fue una empresa que estaba claramente al alcance
de las sociedades latinoamericanas. Pero esta tarea, relativamente
sencilla, se vio pronto complementada, en los aos 50, con la peticin de planificacin; esta idea proceda no slo de l ECLA, sino
que fue poderosamente respaldada por los fondos de emprstitos
desde centros tan intachables del "establishment" como los del Banco
Mundial. Se supona que la planificacin para el desarrollo econmico fijara los objetivos para la economa global y para el crecimiento
equilibrado de sus diversos sectores, e indicara el modo en que se
podran lograr esos objetivos mediante una inversin coordinada en
nombre de los sectores pblico y privado. Esta tarea era ms compleja e iba en contra de muchas estructuras institucionales de los gobiernos y sociedades latinoamericanas 30 En numerosos pases se realizaron debidamente intentos de establecer agencias de planificacin y de
elaborar documentos para la planificacin, pero el grado en que tales
esfuerzos tuvo alguna relacin con el curso de la accin gubernamental y del desarrollo econmico fu muy variable entre unos pases y
otros, y fluctu aun ms de un periodo a otro, incluso dentro de
pases en donde tuvo un impacto. Aunque resulte extrao, las agencias le planificacin que se haban establecido para impartir una
estr bilidad mayor a la accin gubernamental en el campo econmico,
se vieron ellas mismas sometidas a una considerable inestabilidad,
p 1sando de febriles estados de actividad y verdadera influencia a una
somnolencia e impotencia casi totales. Finalmente se logr una cierta
consolidacin de las nuevas estructuras burocrticas; pero sus consecuciones fueron realmente modestas en comparacin con las ambiciosas
nociones que haban inspirado su creacin.
La siguiente tarea proclamada, a principios de los 60, fue una
empresa aun ms ambiciosa: la integracin econmica de las diversas

economas latinoamericanas. Se seal, con bastante verosimilitud,


que los pases de Amrica Latina no podran lograr un desarrollo
industrial eficaz y completo en situacin de aislamiento, por causa de
la limitada escala de los mercados y las economas. Se iniciaron enormes negociaciones intergubernamentales, establecindose burocracias
y maquinarias internacionales. Los que llevaron a cabo los acuerdos
no se sintieron satisfechos con el objetivo de una unin aduanera,
pues pensaron que, a causa de las diferencias entre Amrica Latina y
Europa Occidental, resultaba imperativo intentar la difcil tarea de
distribuir las industrias de los diversos pases sobre una base complementaria. Diez o quince aos despus, los diversos esfuerzos realizados -el Mercado Comn Centroamericano, la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio y el Pacto Andino- tuvieron resultados
muy desiguales, pero todos ellos quedaron muy por debajo de sus
metas originales.
Hablando en trminos imprecisos, las tareas de industrializacin,
planificacin e integracin se pueden considerar comparativamente
como "no antagnicas". Como objetivos polticos, no amenazan explcitamente a ninguna clase o sector importante de la sociedad, y
pueden presentarse como de inters a largo plazo para todos. Pero
obteniendo progresos cada vez ms escasos en estas tareas sucesivamente proclamadas, Amrica Latina fu convocada por sus intelectuales entre mediados y finales de los 60 a dar la batalla en el terreno
de tareas antagnicas que implicaban un tipo de dificultad muy diferente: se proclam ampliamente, en una escalada final, que Amrica
Latina deba solucionar sus problemas redistribuyendo nacionalmente la riqueza y los ingresos, y superando la "dependencia", es decir,
reordenando sus relaciones econmicas internacionales en un proceso
con las potencias importantes, y especialmente con los Estados Unidos, que no poda dejar de ser conflictivo. No resulta sorprendente
que la respuesta a esta ltima llamada de atencin, ms cargada de
exigencias, no fuera masiva.
Podemos recurrir otra vez a un viejo mito, en esta ocasin para
ilustrar lo singular que fu realmente el proceso. Todos estamos familiarizados con la historia del pretendiente a la mano de la hija del rey,
al que se le pide que responda a preguntas cada vez ms difciles o
realice tareas de creciente complejidad para concederle el codiciado
premio. En estas historias, las cuestiones ms sencillas deben solucionarse antes de pasar a las ms difciles. En cambio, en Amrica Latina
se presentaban contnuamente tareas nuevas y de creciente dificultad
al estado y la sociedad hubieran o no resuelto con xito la tarea
anterior. Y ciertamente parece que cuanto menos satisfactoriamente

88

30

En relacin con esto, vanse los documentos enviados a una conferencia organizada
por el Instituto Latinoamericano para la Planificacin Econmica y Social (ILPES) y la
Sociedad de Estudios Colombianos de Bogot, 10-12 de junid de 1976, sobre los aspectos
polticos de la planificacin econmica en Amrica Latina (por publicar).

90

ALBERT O. HIRSCHMAN

haba sido tratada una tarea anterior, mayor era la dificultad del salto
a la tarea siguiente, y antes se planteaba ste.
Este extrao proceso de escalada ideolgica bien pudo haber
contribuido a esa generalizada sensacin de hallarse en una situacin
desesperada, que es una de las condiciones previas al cambio radical
de rgimen. En el pasado reciente, algunos pases estuvieron ms
expuestos que otros a esa sensacin. De entre los ms grandes, probablemente Colombia y Venezuela fueron los menos afectados por el
clima ideolgico que acabo de describir. En Colombia hay una tradicin de aislamiento intelectual de las corrientes ideolgicas externas,
y una conviccin de que los problemas del pas podrn ser tratados
por miembros inteligentes y educados en el pas pertenecientes a la
lite poltica. Con su riqueza petrolera, es evidente que Venezuela era
un caso especial; y las ideas elaboradas en pases (y por ciudadanos
de esos pases) sometidos permanentemente a las presiones de la
inflacin y la balanza de pagos se perciban ah como sospechosas? 1
Resulta interesante el hecho de que sean tambin esos dos pases los
que han demostrado mayor resistencia a la marea autoritaria.
He expresado con alguna desgana los pensamientos de las pginas anteriores, aunque slo sea porque pueden molestar a algunos de
mis mejores amigos. Sin embargo, cuando una serie de acontecimientos desastrosos golpea al cuerpo poltico, se deben examinar las responsabilidades de todos, intelectuales incluidos. Una vez realizada esa
tarea, he de aadir enseguida algunas advertencias. Para empezar, no
es fcil decir qu conclusiones polticas se pueden extraer como consecuencia, si es que se pueden extraer algunas. Obviamente, sera una
estupidez desear que el floreciente pensamiento social de las recientes
dcadas en Amrica Latina no se hubiera producido por su posible
contribucin a un clima ideolgico de frustracin que, a su vez,
podra tener alguna responsabilidad ante ciertos acontecimientos polticos deplorables. En otras palabras, sera absurdo sacar la conclusin de que -los intelectuales deberan dejar de ser intelectuales y
evitar el analizar los problemas de esos pases. S cabra sugerir, sin
embargo, que deberan ser ms conscientes de su responsabilidad,
que es mayor cuanto mayor sea su autoridad en esos pases. A causa
31
En relacin con esto, quizs sea significativo que el grupo de economistas de la
ECLA que se reuni alrededor de Ral Prebisch y elabor en los aos 50 las diversas
doctrinas de la ECLA no incluya a ningn colombiano o venezolano de estatura. Para
algunas observaciones acerca del comparativo aislamiento de Colombia con respecto a las
corrientes de la ciencia social en Amrica Latina, vase Francisco Leal Buitrago, "Desarrollo,
subdesarrollo y ciencias sociales", en F. Leal Buitrago y otros, El ogro en el desarrollo
colombiano (Bogot, Punta de Lanza, 1977), pp. 27-28.

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMJCOS

91

de esa autoridad, el proceso que en la esfera de la ciencia y la tecnologa se conoce como secuencia prolongada desde el invento a la
innovacin, tarda un tiempo notablemente reducido en Amrica Latina en el campo de las ideas econmicas, sociales y polticas. Como
el pensamiento social se convierte rpidarriente en intento de construccin social, el precio que a menudo se paga por la influencia de
los intelectuales es una alta incidencia de experimentos fallidos.
Mi segunda advertencia se refiere al paso que hay que dar a las
observaciones precedentes. Al poner de relieve el desarrollo de la
esfera ideolgica, no estoy afirmando que se deben sustituir las explicaciones del giro al autoritarismo que estn centradas en algn punto
de la poltica o estructura econmica. De hecho, me parece probable
que tras la notable actividad intelectual de las ltimas dcadas se
esconden "verdaderos" factores polticos y econmicos que deberan
rodearse de un anlisis ms general. En la siguiente y ltima seccin
de este ensayo realizo un intento en esa direccin.

3. UN MARCO DE REFERENCIA MAS GENERAL: LAS FUNCIONES


EMPRESARIAL Y DE REFORMA Y SU INTERACCION

Las siguientes notas son exploratorias y fragmentarias. Tratan


de sugerir lo prometedor del marco de referencia conceptual propuesto.
Para no tener que sacarlo todo ex nihilo, comenzar con la
observacin, que ahora resultar casi obvia, de que el crecimiento
crea desequilibrios y desigualdades. Y es as en muchas dimensiones:
en The Strategy of Economic Development haba enfatizado los desequilibrios sectoriales y geogrficos, pero las crecientes desigualdades
sociales y de renta constituyen una parte importante de este cuadro.
Con el tiempo surgirn presiones que tiendan a corregir esos desequilibrios, tanto porque la continuacin del crecimiento requiere esa
correccin en algn punto como porque los desequilibrios mismos
conllevan tensiones sociales y polticas, protesta y accin. Esta formulacin conduce inmediatamente a la definicin de las dos tareas o
funciones principales que se deben realizar en el curso del proceso de
crecimiento; y lleva tambin, como resultar pronto evidente, a una
valoracin de los modos tpicos en que el proceso como totalidad
puede producir problemas econmicos y polticos.
La primera de esas dos tareas es la funcin del desequilibrio, o la
funcin empresarial o, como la llama James O'Connc r en The Fiscal

92

ALBERT O. HIRSCHMAN
32

Crisis of the Sta te , la funcin de acumulacin. Puede ser ejecutada


por la empresa nacional privada, por el capital extranjero, por el
estado o por una combinacin de los elementos anteriores. En algn
momento posterior a que esta funcin se haya puesto en marcha,
habr intentos de puesta al da por parte de los sectores y regiones
retrasados, de reformas sociales que mejoren la riqueza y la posicin
de los grupos que haban sido descartados o exprimidos, as como de
una redistribucin en general de la riqueza y las rentas. Esta es la
funcin "equilibradora", distributiva o reformadora Al igual que la
funcin empresarial, puede ser llevada a cabo por diferentes actores;
es decir, por las partes interesadas a travs de la accin colectiva o
por el estado ("la reforma desde arriba"). 33
La eficacia con que estas dos funciones se realicen y coordinen
ser decisiva de cara a los resultados econmicos y polticos del
proceso de crecimiento. Sin duda alguna, varios de los problemas que
pueden surgir es posible rastrearlos hasta las caractersticas de las dos
funciones tomadas aisladamente 34 . Pero en la formulacin presente
trato de llamar la atencin sobre la interaccin entre ellas, aspecto
que quizs es ms decisivo.
32

Nueva York, St. Martin's Press, 1973. Para mi definicin de las funciones desequilibradoras y equilibradoras, vase la seccin "The Two Functions of Government", en The
Strategy of Economic Development, pp. 202-05.
33

El trmino fimcin de legitimacin, utilizado por O'Connor, parece innecesaria


mente restrictivo, pues slo se refiere a las realizaciones de esta funcin llevadas a cabo por
el estado. Adems, el trmino induce a error: implica en parte al objetivo al que apuntan los
actores cuando se comprometen en una actividad reformadora; sin embargo, con mucha
frecuencia, nada podra estar mslejos de las mentes de stos que el buscar la "legitimacin"
del estado, aun cuando tal sea el resultado. Aadir ahora una breve nota sobre mi propia
terminologa: eleg fUncin empresarial en lugar de funcin acumulativa porque, al hablar de
quienes la realizan, el trmino empresarios resulta menos desagradable que el de acumuladores (o capitalistas), especialmente en un contexto de desarrollo. En cuanto al trmino
funcin de reforma, lo eleg con preferencia al de distributiva (o redistributiva) porque ste
ltinio trmino, como el de funcin de legitimacin de O'Connors, implica que slo el
estado puede realizarla Tampoco el trmino funcin de reforma me resulta totalmente
satisfactorio, pues no parece incluir las poltica~ o acciones correctoras pensadas para ayudar
a un sector econmico atrasado a ponerse al nivel de los otros en el proceso de crecimiento.
No obstante, un trmino ms incluyente, como el de funcin "correctora", hubiera sido
demasiado inspido. Por otra parte, el trmino fUncin de reforma tiene la ventaja de que
nos podemos referir a sus realizadores simplemente como "reformadores". No obstante, la
utilizacin de este trmino en el texto no implica el que esas personas sean "r,formistas" en
el sentido de que tengan prevista alguna idea de revolucin; para m incluye a cualquiera
decidido a corregir los desequilibrios y desigualdades que hayan surgido en el curso del
crecimiento, no importa cuales sean las consecuencias; en otras palabras, pueden ser !lmpresarios, agencias estatales, reformistas, traficantes de reformas o revolucionarios.
34

Con respecto a la funcin empresarial (aisladamente), vase Fernando Henrique


Cardoso, Empresario industrial e desenvolvimiento economico (Sao Paulo, Difusao Europia

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

93

Desde un punto de vista algo olmpico, es fcil entender que la


funcin de reforma tiene que jugar un papel esencial, que consiste en
posibilitar el sostenimiento del crecimiento despus de la ofensiva
poderosa, pero desequilibradora, de los empresarios. Esto lo corroboran los ejemplos histricos famosos de experiencias de reforma comparativamente logradas, como el Reform Act de 1832 en Inglaterra,
el New De al en los Estados U nidos y los logros de Lzaro Crdenas
en Mxico. Pero estos ejemplos tambin ilustran que, con la posible
excepcin de los desequilibrios sectoriales, 35 de ordinario los que
estn realizando la funcin empresarial no slo son inconscientes de
la emergente necesidad de una accin complementaria, sino que a
menudo se oponen poderosamente a que se realice funcin reformadora alguna. Dicha funcin, ya se lleve a cabo desde arriba o desde
abajo, tiene sus propios ejecutantes o protagonistas, pero su aparicin
en escena en el momento adecuado y con la fuerza apropiada no est
coordinada de un modo fiable con la funcin empresarial y su ejecucin. La realidad es que, aunque la realizacin de ambas funciones
(en una secuencia apropiada) pueda ser "objetivamente" esencial para el proceso de crecimiento, con frecuencia sus protagonistas son
adversarios decididos, y quizs deban serlo hasta cierto punto para
lograr sus propsitos respectivos.
Tratar ahora de describir algunas caractersticas de las funciones empresarial y reformadora en Amrica Latina, y de su interrelacin, en comparacin con la de los pases industriales avanzados. Ms
adelante discutiremos algunas importantes diferencias entre los pases
latinoamericanos.
Veamos en primer lugar la fuerza de la funcin empresarial. Nos
encontramos aqu en un terreno bastante familiar. Esa fuerza depende del tirn de las oportunidades de inversiones provechosas y del
empuje de las fuerzas ideolgicas. Para los europeos recin llegados,
el poderoso mpetu de la ideologa, con sus prstamos de diversas
do Livro 1964) y "The Industrial Elite", en S. M. Lipset y A. Solari, Elites in Latin America
(Nueva York, Oxford University Press, 1967), pp. 94-116. Para estudlns de casos de la
funcin de reforma (aisladamente), vase miJourneys Toward Progress.
35
Los desequilibrios sectoriales atraen la atencin de los empresarios por la aparicin
de escaseces y alzas relativas de precios; y, si el mercado de capital funciona apropiadamente, la manifestacin de ese tipo de desequilibrios es el principio de su curacion, con la
participacin en esa curacin de los empresarios responsables del desequilibrio. Con respecto
al desequilibrio regional, la correccin es menos inmediata y predecible y mucho ms poltica A falta de fuertes incentivos patrocinados por el estado, es poco probable que en este
caso el desequilibrio sea redirigido por los que lo causaron. Lo que se ha dicho del desequilibrio regional se aplica aun ms a las desigualdades sociales o de rentas que surgen o se
amplan en el curso del crecimiento.

94

LA BUSQUE DA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

ALBERT Q. HIRSCHMAN

fuentes, como el saintsimonismo en Francia y el..marxismo en la


Rusia de finales del siglo XX, ha sido memorablemente descrito por
Alexander Gerschenkron. 36 Adems, el esfuerzo por constituir industrias con las que proceder luego a la conquista de posiciones principales en los mercados mundiales fue a menudo abogado, considerado y
sentido como parte de la competicin por el poder nacional; del
mismo modo que el deseo de recuperar esas posiciones tras una derrota militar ha tenido el aspecto de cruzada nacional. Aunque la
prdida de las provincias septentrionales por Mxico y de Panam por
Colombia han tenido un similar impacto de "concentracin de la
mente" en esos dos pases, las fuerzas ideolgicas que impulsaron la
industrializacin en Amrica Latina no fueron tan poderosas. Finalmente, como resultado de la gran depresin y luego de la segunda
guerra mundial, surgi en Amrica Latina una considerable infelicidad y una bsqueda de su papel econmico en el mundo. Despus de
la guerra, estos afanes culminaron en el manifiesto de Prebisch de
1949 y su llamada a la industrializacin. Las posteriores peticiones de
planificacin e integracin se pueden considerar (con alguna cualificacin) como impulsos ideolgicos adicionales en pro del desarrollo
industrial. En Brasil, en los aos 50, Kubitschek y algunos de sus
aliados ideolgicos, polticos e institucionales fueron la punta de
lanza de un intento de modelar una ideologa nacional para el desarrollo y la industrializacin que se puso en marcha con determinacin
y tuvo xito temporalmente.
Llegamos ahora a otra peculiaridad de la secuencia latinoamericana: el impulso en pro de la industrializacin de despus de la
guerra dur aproximadamente una dcada y fu seguido de una fase
ideolgica muy diferente, en la que predominaron las peticiones de
redistribucin. Lo ms curioso es que esas peticiones venan esencialmente de los mismos centros que haban hecho anteriormente la
vigorosa afirmacin de la funcin empresarial. Esos centros estaban
convencidos de que el desarrollo exiga ahora una redistribucin, en
lugar de proseguir con la acumulacin en las lneas tradicionales.
Las fuerzas ideolgicas que estaban detrs de la funcin empresarial eran ms dbiles en Amrica Latina que en Europa. Pero desde
el punto de vista de los resultados polticos, quizs sea ms importante que en Amrica Latina las voces intelectuales ms importantes que
en otro tiempo haban salido en apoyo de la funcin empresarial, se
unan poco despus tras la bandera de la reforma. Los antig;uos obje36
Economic Backwardness in Hi~torical Perspective (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1962), pp. 22-26.

95

tivos de desarrollo e industrializacin fueron denunciados ahora, y el


tnnino desarrollismo*, que antes era una insignia de honor y progreso, de un modo extrao pero efectivo se haba convertido en un
trmino de oprobio 37 Sin duda se pueden encontrar varios motivos
para esa inversin; uno de ellos, y particularmente importante, fue
probablemente el liderazgo asumido por el capital extranjero en el
curso del proceso de industrializacin. En cualquier caso, este tipo de
inversin no tiene contrapartida en Europa o Norteamrica -al menos durante las primeras fases de industrializacin-, en donde el
apoyo a la funcin empresarial estuvo lejos de evaporarse al aparecer
la funcin de reforma. Aqu las dos funciones tenan distintos constituyentes ideolgicos. En su mayor parte, como ha sucedido ms
recientemente con un cierto tipo de keynesianismo, se daba un apoyo sumultneo a ambas.
En Amrica Latina, la mutacin ideolgica que acabamos de
discutir -la retirada del apoyo intelectual de una funcin y el cambio
a la otra- result particularmente evidente en Chile, Argentina y Brasil. En estos pases, grupos sociales poderosamente atrincherados quedaron sin ni siquiera una hoja de parra ideolgica, posicin que resulta incmoda y quizs precaria. De este modo es posible dar cuenta de
la disposicin de esos grupos a utilizar la fuerza, que les sirvi, por as
decirlo, para compensar el apoyo ideolgico perdido. Pues como seal hace tiempo Rousseau en su Ensayo sobre el Origen de las

En espaol en el original.
La misma inversin puede observarse con respecto a la industrializacin, la cual,
tras un breve periodo de alabanzas, se rode de trminos que transmitan la idea de desprecio o problema inminente. Una serie de metforas extravagantes, con connotaciones despectivas o pesimistas, comenz a utilizarse. Una y otra vez, se supona que la industrializacin
haba llegado a un "impasse", a un "callejn sin salida", incluso a un "callejn sin salida
cromado", y se deca que sufra de "agotamiento" y "estrangulamiento externo" (trmino
utilizado rutinariamente para las dificultades de balanza de pagos que suelen acompaar a un
gran esfuerzo industrial). Tom incluso ei trmino "industrializacin por sustitucin de importaciones", que ahora est consagrado y que casi parece libre de valoracin. Evidentemente, todas las industrializaciones, con la nica excepcin de la de Inglaterra, fueron una
sustitucin de las importaciones en algn grado. Por qu, entonces, se eligi ese trmino
para caracterizar la industrializacin latinoamericana? Quizs porque, sutilmente, degrada
ese esfuerzo? Una sustitucin o Ersatz, como todos sabemos, no es nunca tan buena como
el objeto real. Adems, el trmino industrializacin por sustitucin de importaciones
implica una ausencia total de ajuste creativo y solucin de problema, lo que es muy errneo
en el caso de la mayora de las industrias recin establecidas, con independencia de lo que
produzcan.
Es de notar que las crticas a la ISI de dentro de Amrica Latina y de la izquierda se
produjeron al mismo tiempo que la crtica de la "industrializacin del desarrollo hacia
adentro", que se origin primordialmente en los pases desarrollados, como ya dijimos antes
(pp. 31-32).
37

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

ALBERT O. HIRSCHMAN

96

lenguas, la fuerza es un sustituto de la "elocuencia" y la "persuasin". 38


Varias cosas se pueden decir de las diferencias tpicas entre los
pases latinoamericanos con respecto a nuestras dos funciones y su
interrelacin. Es evidente, por ejemplo, aparece en fechas muy distintas y con retrasos muy diversos despus del surgimiento de la funcin
empresarial.
Obviamente, un modo de empezar a dar cuenta de estas diferencias es ver quines son los propietarios de los recursos y actividades
econmicas, qu.e llevan sobre sus hombros la funcin empresarial. Si
el propietario es extranjero, cabe esperar que el apoyo ideolgico a la
funcin empresarial sea particularmente dbil, y las peticiones de
reforma y redistribucin se escucharn antes y con mayor fuerza que
en el caso de que la propiedad del sector econmico dinmico estuviera en manos nacionales. En Chile, por ejemplo, la posesin extranjera de las minas de nitratos (y posteriormente de cobre) fu el
motivo de las tempranas peticiones por parte de los grupos de la clase
media de que se impusieran contribuciones a los inversores extranjeros y de un fortalecimiento del aparato del estado. 39 Por otra parte,
en Uruguay, en donde importantes componentes del sector econmico dinmico (tierra, ganado vacuno, ovejas) estaban en manos de
miembros de la nacin, se produjo un intento de redistribucin aun
ms temprano y determinado como consecuencia del desarrollo econmico orientado a la exportacin. En Venezuela, en donde la explotacin de los recursos del petrleo estaba en manos extranjeras, las
demandas que surgieron, quizs por la moderacin de las pocas
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se orientaban menos a la
redistribucin que a que el estado mismo tomara en sus manos y
promoviera la funcin empresarial que complementara a la de los
extranjeros o rivalizara con ellos. Es necesario, por tanto, buscar
criterios adicionales si queremos entender la cronologa de las tendencias de reforma en relacin con las actividades empresariales. En
un intento de valorar el motivo de que pueda darse un apoyo ideolgico prolongado a la funcin empresarial en una sociedad, viene a la
38
"Antiguamente, cuando la persuasin ocupaba el lugar de la fuerza pblica, la
elocuencia era necesaria. Qu bueno sera que hoy la fuerza pblica fuera sustituida por la
persuasin! " (captulo 20). Rousseau vea a la fuerza obligando a salir a la elocuencia. Pero
tambin es posible que la desaparicin de la elocuencia (esto es, del apoyo ideolgico)
contribuya a producir la fuerza. Este notable pasaje me lo hizo notar Bento Prado, Jr. Vase
su "O Discurso do Sculo e aCrtica de Rousseau", en Almanaque, 1 (1976), p. 12.
39

Vanse los diversos escritos de Anbal Pinto, por ejemplo sus Tres ensayos sobre
Chile y Amrica Latina (Buenos Aires, Solar, 1971), pp. 67 y ss.

97

mente la nocin de hegemona de Gramsci. 40 Afirmaba ste que,


hasta el momento en que surge una contraideologa efectiva, la ideologa de las clases dominantes penetra y conforma la visin del mundo
de todas las otras clases y grupos sociales, incluso de los ms explotados; y ah, ms que en la fuerza bruta, reside la esencia de los convenios polticos y sociales estables. Cuando gobiernan los capitalistas, la
hegemona se reflejar probablemente en el hecho de que todas las
clases sociales apoyarn el crecimiento capitalista, aunque ese crecimiento p~eda favorecer a unas clases, grupos y regiones ms que a
otros. Por qu sucede as? Para Gramsci, la hegemona era una
intuicin de gran importancia para la poltica revolucionaria. Pero la
trata ms bien como un axioma y, a diferencia de Maquiavelo con
respecto al estado, no nos habla mucho de los procesos por los que la
hegemona se establece, se mantiene o se pierde 41 .
En un artculo mo, "The Changing Tolerance for Income
Inequality in the Course of Economic Development",42 intento ver,
desde una posicin ventajosa, algunos de esos procesos. Deca all
que durante una primera fase de desarrollo econmico rpido, incluso los que se quedan detrs se sienten estimulados y tienden a apoyar
durante un tiempo al orden existente, por la esperanza de que seguramente les llegar su turno; y esta tolerancia a la desigualdad durar
ms cuando los que se quedan detrs son capaces de "empatizar" con
los que progresan social y econmicamente. As, la tolerancia ser
comparativamente de corta vida, surgiendo pronto la tendencia de
reforma, en las sociedades en las que el progreso econmico se limita
a un grupo particular que es percibido por el resto como distinto y
cerrado. Este argumento puede dar cuenta de la temprana aparicin
de la funcin de reforma en Chile y Uruguay, pues el grupo de
grandes terratenientes de Uruguay que prosper durante el periodo
de crecimiento orientado a la exportacin era tan ajeno a la emergente clase media urbana como los dueos extranjeros de las minas de
Chile.
40

Una revisin de las esparcidas notas y observaciones de Gramsci sobre este tema se
encuentra en Thomas R. Bates, "Gramsci and the Theory of Hegemony", Journal of the
History of Ideas, 36 (1975), pp. 351-66; vase tambin Pery Anderson, "The Antinomies of
Antonio Gramsci", New Left Review, Nmero 100 (noviembre 1976 a enero de 1977), pp.
5-80.
41

Como Maquiavelo mismo defmi en una famosa carta a Francesco Vettori, del10
de diciembre de 1513, el Prncipe es un intento de dar cuenta de "cmo se adquieren (los
estados), cmo se mantienen y cmo se pierden".
42

Quarterly Journal o[ Economics, 87, nm. 4 (noviembre de 1973), pp. 543-66


(con un apndice matemtico de Michael Rothschild).

98

ALBERT O. HIRSCHMAN

Deca tambin que una experiencia histrica compartida -como


una guerra, revolucin o el logro de importantes reformas- puede
actuar sobre la sociedad como poderosa influencia homogenizadora,
por lo que despus de esos acontecimientos el escenario est dispuesto para un desarrollo muy desigual y una prolongada tolerancia, incluso, y quizs sobre todo, en los pases en los que la eliminacin o
reduccin de las desigualdades fue uno de los principales objetivos de
la revolucin o la reforma. Cuando la igualdad queda proclamada
como la esencia de la nacionalidad, y se pretende que las barreras y
divisiones sociales estn superadas, la vuelta a la desigualdad pasar
mucho tiempo sin ser reconocida, o ser tolerada durante mucho
tiempo una vez reconocida. El Mxico posterior a Crdenas es un
ejemplo: bajo la cubierta de los logros de la revolucin, el desarrollo
se llev a cabo de un modo muy desigual, pero la estabilidad poltica
permanci hasta la sublevacin de los estudiantes en 1968.
Un punto que no tocaba en el artculo es que la tolerancia
puede ser mayor cuando el crecimiento es rpido que cuando es
lento. Esto puede parecer una afirmacin sorprendente, pues, normalmente, cuanto ms rpido es el crecimiento mayores son las
desigualdades que surgen. Pero con el crecimiento rpido, el cambio
econmico y la transformacin fsica concomitante del pas y sus
ciudades resultan ms evidentes, por lo que la esperanza o posibilidad
de mejora se comunica a los diversos grupos e individuos. Es perfectamente concebible que este efecto de comunicacin del crecimiento
rpido pueda superar al efecto desnivelador, lo que produce el paradjico resultado de que el pas en donde la desigualdad se ha ampliado ms es en realidad el menos sometido a presiones de reforma.
Sera interesante analizar la historia reciente de Brasil y Argentina a
la luz de esta proposicin.
La aparicin temprana o tarda de las presiones nformadoras en
relacin con la de las fuerzas empresariales es un tema de considerable inters intrnsew. Resulta tentador establecer una relacin entre
esa situacin y la ruptura de regmenes pluralistas segn las siguientes
lneas: cuando la reforma aparece "demasiado pronto", paraliza a las
fuerzas empresariales ("mata la gallina de los huevos de oro"), lo que
conducir al descontento y el estancamiento, as como el intento de
asegurar el proceso de acumulacin y crecimiento por medio de un
rgimen autoritario. Cuando la reforma aparece "demasiado tarde",
las presiones en su favor, reprimidas durante largo tiempo, explotarn
con violencia: y en consecuencia es de esperar una configuracin
poltica idntica a menos que triunfe una revolucin (posiblemente
con su propio sello autoritario). Pero este resultado nos hace detener-

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

99

nos: puesto que no es probable que ningn pas lo consiga en el


~omento adecuado, no parece que en el curso del desarrollo capitalista haya escapatoria al autoritarismo. Se deben considerar factores
adicionales.
Los candidatos obvios son las identidades de los port[!dores de
las dos funciones. Como se dijo al principio de esta seccin ambas
funciones, la empresarial y la de reforma, son esenciales para ~1 xito
del ~esarrollo ~ajo los auspicios capitalistas, incluso desde el punto
d.e vista de los mtereses a largo plazo de este proceso. Pero, al mismo
tiempo, no es probable que los reformadores aparezcan como los
"pequeos ayudantes" de los grupos empresariales. Cuando entran en
e~cena pueden estar llenos de invectivas contra los otros, que volveran entonces a los cumplidos. La ruptura de las formas pluralistas
pue~e. estar relacionada entonces con el grado y naturaleza de la
hostlhdad entre los protagonistas de las dos funciones.
Es!o me lo sugiri lo que es casi doctrina sobre la poltica
c.olom~Ia?a: que la estabilidad poltica y el mantenimiento del pluralismo limitado en ese pas ha dependido de que algunos elementos de
la lite duradera ("oligarqua") del pas han podido adaptarse al
papel de :eformadores mientras otros seguan impulsando su funcin
empresanal. A veces se gener considerable hostilidad entre los dos
grupos, Y hubo algunos accidentes graves, como la violencia* de finales
de los 40 Y de los aos 50 y la dictadura de Rojas Pinilla
(1953-1957). Sin embargo, es notable la flexibilidad de las formas
pluralistas durante los crticos aos 30 o en la actual ola de autoritarismo, Y quizs tenga algo que ver con la capacidad de la lite de
asegurar una realizacin mnima de las dos funciones dividindose en
dos grupos. La comunicacin entre ambos grupos ha sido tensa con
frecuencia, pero nunca se ha cortado, en parte por las relaciones
personales Y en parte porque, al cabo de un tiempo, fue obvio que los
ref~rma~ores, cualquiera que fuese su fraseologa, no eran revolucionanos, smo que actuaban en favor de los mejores intereses de sus
hermanos.
. . En Venezuela; las dos funciones se realizan de un modo muy
diferente, pero el resultado ha sido similar al menos durante los
ltimos veinte aos. Aqu es el estado y su bu~ocracia en lugar de un
grupo "priv~do" que ~omine a la economa y al estad~, quien realiza
ambas funciOnes .. Debido a la riqueza del estado, basada en el petrleo, los mayores 1mpulsos para el descubrimiento de nuevas actividades econmicas se originaron en l. v a l Pertenecen los esfuerzos

En espaol en el original

lOO

ALBERT O. HIRSCHMAN

por mejorar servicios sociales, como la salud-~ la_ educ~cin, lo: intentos de reforma agraria y de un mayor eqmhbno regional, asi como
empresas reformadoras similares. Por tanto, en este c~so era. poco
probable que las actividades de una parte de la burocracia paraliZaran
las de la otroa. Result relativamente fcil de establecer un modus
vivendi con el sector privado, ya que, evidentemente, el estado era un
compaero importante prcticamente en cualquier actividad econmica de envergadura.
Todo lo anterior se refiere a los dos regmenes pluralistas importantes supervivientes en Amrica Latina. Pero qu se puede decir de
los otros?
Hay una distincin antigua, pero aun til, entre reforma "desde
arriba" y "desde abajo". El prototipo de "reforma desde arriba" ha
sido la institucin por Bismark en la Alemania de la dcada de 1880
de diversos planes de seguridad social. Como resultado, 'proba~lemen
te de esta experiencia histrica paradigmtica, se ha establecido con
fi;meza la idea de que la reforma desde arriba estabiliza el orden
poltico, al menos temporalmente, y previene la confusin social Y
poltica que se producira si las reformas se hubier~n.lo~rad_o por la
accin decidida de los trabajadores u otros grupos relVlndicativos.
A la luz de la experiencia de Amrica Latina, es preciso revisar
completamente esta nocin 43 . Por causa de la debilidad de los ~indi- .
catos y organizaciones de masas similares, la reforma desde arnba (a
menudo combinada con movilizacin desde arriba) ha sido aqu ms
la norma que la excepcin, pero en muchos casos el resultado ha sido
la inestabilidad y, finalmente, la desintegracin poltica, seguida del
autoritarismo. Un motivo de esto podra encontrarse en el hecho de
que, en ocasiones, los grupos de mentalidad -~ef?rmis~a qu~ se hacen
con el estado no mantienen la menor relac10n de slillpatla con las
lites tradicionales tanto nacionales como extranjeras, que llevan a
cabo la funcin e~presarial, y que al mismo tiempo estn determinadas a no entregar nada si pueden evitarlo. Por tanto, las reformas
intentadas en esas condiciones no son concebidas por las lites reformistas con la idea de que el sistema funcione mejor, ni tampoco son
aceptadas por las lites empresariales con el_ espritu ~e "dar al?o para
no perderlo todo". Adems, al no haber sido obtemdas mediante la
confrontacin directa entre clases opuestas (como sera el caso de la

43 En realidad, lo nico que hay que hacer es demostrar que en Amrica Latina la
reforma desde arriba no produce estabilidad ni siquiera a corto pl~o; a largo plazo _tampoco
1a produjo en Alemania, como han demostrado, ~u~erosos estu~IOs que han relaciOnado el
advenimiento del nacional socialismo con la pohtlca m tema de B1smarck.

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

101

"reforma desde abajo"), las reformas impuestas desde arriba resultan


a menudo irrealistas, fciles de mutilar -y, en ocasiones, no especialmente tiles para los beneficiarios a quienes estaban dirigidas. Como
resultado, nos podemos encontrar con lo peor de los dos mundos: el
enervamiento de los empresarios combinado con la ausencia de avances reales para los grupos desfavorecidos en cuyo nombre se han
introducido las reformas.
Parece resultar til la consideracin del proceso de desarrollo en
Amrica Latina como el desplegamiento secuencial de las funciones
empresarial y de reforma. El cambiante apoyo ideolgico a las dos
funciones, su tiempo de realizacin en relacin la una con la otra, y
la identidad de grupo de los reformadores en relacin con la de los
empresarios son tres temas que han producido algn entendimiento
de la interaccin entre poltica y desarrollo econmico, aunque es
evidente que estamos aun muy lejos de una teora unificada. Un
factor positivo que se puede afirmar de la aproximacin que hemos
descrito aqu es que une los factores "estructurales" e "ideolgicos"
de un modo que no existe en los intentos de explicacin que se han
considerado anteriormente en este ensayo.
El marco de referencia conceptual aqu sugerido tambin podra
utilizarse para contactar con algunas de las proposiciones anteriores
de este ensayo. Por ejemplo, pudiera ser que fuera este "impasse" o
desencuentro*-trmino extraordinariamente vlido acuado en Argentina- entre las lites empresariales y de reforma, el que acta
como irresistible invitacin a los intelectuales para que den a conocer
sus proposiciones y soluciones. Ese desencuentro puede ser responsable del fermento intelectual de recientes dcadas, que fue el tema de
la Seccin II.
Desde nuestra nueva posicin ventajosa, tambin es posible lograr un mejor entendimiento de la introduccin a este texto en
donde hablamos extensamente de las polticas que sobrestim~ la
"elasticidad" de la economa. Podemos pensar ahora que el grado en
que estas polticas son realizadas por los reformadores puede no estar
enraizado en una errnea percepcin, sino proceder de incompatibilidades bsicas de puntos de vista y valores con las otras lites. Desde
esta perspectiva, esas polticas son menos caprichosas y ms inteligibles.

* En espaol en el original

102

ALBERT O. HIRSCHMAN

PALABRAS FINALES

Este captulo ha sido, en parte, una visin general crtica de las


posibilidades de aproximacin al entendimiento del cambio autoritario en Amrica Latina. Adems de las interpretaciones puramente
econmicas, se han presentado otras que ponen de relieve la ideologa, la poltica, la cultura e incluso la personalidad. Al final, se ha
esbozado un marco de referencia ms general que incorpora las fuerzas econmicas, polticas, sociales e ideolgicas. Creo que cada uno
de los intentos de explicacin es una contribucin al entendimiento
del desagradable fenmeno que estamos estudiando.
Dos tipos de crticas se pueden hacer a la manera en que he
procedido: en primer lugar, que he abordado el tema desde varios
lados, que he sido demasiado eclctico; en segundo lugar, que la
proporcionar un nmero tran grande de explicaciones he contribuido
a que el autoritarismo en Amrica Latina aparezca como inevitable, y
quizs como justificado.
Las primeras crticas no me molestan realmente: prefiero ser
eclctico que reduccionista, y es difcil precisar cual es la mitad de
oro entre esos dos supuestos vicios. Pero las segundas crticas son
algo ms serio. Por fortuna son errneas, gracias a un teorema fundamental sobre el mundo social que se puede formular del modo siguiente: cuando un fenmeno social ha sido plenamente explicado
por una variedad de tratamientos convergentes y es por tanto entendido en su mayesttica inevitabilidad y, quizs, incluso permanencia,
ste se desvanece. La existencia de esta ley bsica se me ocurri hace
treinta aos en una conferencia sobre Francia, en la que todas las
razones del retraso econmico e industrial de Francia se sustanciaron
y establecieron convincentemente, pero en el preciso momento en
que el pas estaba estableciendo su notable modernizacin y recuperacin econmica de posguerra. 44 Se pueden dar otros muchos ejemplos del funcionamiento del teorema. A los lectores les corresponde
pensar el por qu las cosas funcionan de ese modo; en el caso de que
encuentren la prueba de mi turbador teorema, pueden animarse por
el hecho de que Hegel expres el mismo pensamiento, pero menos
paradjicamente y con una ms grande hermosura, cuando escribi:
"la lechuza de Minerva slo extiende sus alas con la llegada del
crepsculo".

44
Para las actas de la conferencia, vase Edward M. Earle, ad., Modern France (Princeton, Princeton University Press, 1951).

LA BUSQUEDA DE LOS DETERMINANTES ECONOMICOS

103

, De_ ello se deduce que cuanto ms completamente y de modo


mas van~do _Podamos dar cuenta del establecimiento de los regmenes autontanos en Amrica Latina, antes romperemos con ellos.

TRES TESIS ERRONEAS

IV. TRES TESIS ERRONEAS CON RESPECTO A LA RELACION


ENTRE INDUSTRIALIZACION Y REGIMENES AUTORITARIOS
por Jos S erra*
INTRODUCCION

Son numerosos los analistas que argumentan que los regmenes burocrtico-autoritarios que han aparecido en los pases ms industrializados de Amrica del Sur, as como en Mxico, constituyen la configuracin poltica que el sistema capitalista de dominacin tiende a
asumir en la periferia de Amrica Latina en la era de la "internacionalizacin de la produccin"; o, como diran otros, en el periodo siguiente a la terminacin de la fase "fcil" de sustitucin de la importacin. Algunos autores, trabados en una estructura analtica lineal,
han llegado a postular una relacin causal, ms o menos directa y
necesaria, entre tal forma de rgimen y dichas condiciones econmicas. Dentro de ese sistema analtico, se supone que esos regmenes
surgen como resultado de la lgica implacable del subdesarrollo y la
dependencia que caracterizan a la economa de la zona.
Al escribir este captulo, mi punto de partida es el resultado de
la inquietud que me produce ese tipo de aproximacin. El problema
no est en la falta de correlacin entre este tipo de rgimen y un
determinado esquema de desarrollo econmico, que se ha etiquetado
como socialmente "perverso" y est integrado de un modo en extremo dependiente en el sistema capitalista internacional. El problema
es que dicha aproximacin emplea, en ocasiones, un esquema analtico que es reminiscente del del Comintern de los afios 30. As como desde aquella perspectiva se consideraba al fascismo europeo como el resultado de la dominacin del capital financiero, se postula ahora que el
rgimen burocrtico-autoritario es el resultado de una dependencia

* Me hallo en deuda con David Collier, Paulo Renato C. Souza, y especialmente con
Albert Hirschman, por sus tiles comentarios y sugerencias. Escrib este artculo en el otoo
de 1977, como miembro visitante del "Institute for Advanced Study", Princeton. Expreso
mi gratitud por el apoyo parcial del "Social Science Research Council".
104

105

con respecto al capital monopolista internacional. Sin embargo, desde esa perspectiva no se explica el motivo de que, hasta la fecha, no
haya habido regmenes burocrtico-autoritarios en pases en los que
ha tenido lugar una internacionalizacin de la produccin, como es el
caso de Colombia y Venezuela. Tan limitada perspectiva analtica no
permite tampoco un estudio adecuado de las diferencias, a menudo
importantes, entre los regmenes burocrtico-autoritarios que han
aparecido hasta el momento. Dificulta, adems, la percepcin de nuevos esquemas de cambio poltico y social y, como sugiere Cardoso,
el descubrimiento de las " ... contradicciones y tensiones que, por la
fuerza misma de su existencia, pueden transformar el atropello social
en una fuerza organizada capaz de expresar el punto de vista de los
que estn social y polticamente oprimidos".1
En determinados casos, esta aproximacin simplifica la realidad
hasta el punto de transformar los procesos socioeconmicos en un
continuum libre de contradicciones internas. Alternativamente, reduce las contradicciones existentes a las que se dan entre las clases
dominantes de cada pas (subordinadas al capitalismo internacional)
y las masas dominadas.
Puede encontrarse un ejemplo tpico de esta perspectiva en un
artculo en el que James Petras analiza lo que l llama "la muerte del
capitalismo democrtico" y el "experimento de un nuevo totalitarismo" en Amrica Latina. Afirma que la aparicin de un tipo homogneo de rgimen represivo es una tendencia irreversible, que es un
requerimiento del capitalismo norteamericano, y est garantizado por
las fuerzas armadas, las cuales, segn sugiere este autor, representan
el verdadero "partido poltico de las empresas multinacionales". 2
Segn Petras, esa homogenizacin entre otras cosas implica "la transferencia de las empresas pblicas al sector privado" como un concomitante natural del "modelo de economa de mercado basado en el
estmulo del capital extranjero, el alza de los precios y la contencin
de los salarios, que es llevado a cabo por esos regmenes". 3 Implica
tambin un proceso de "proletarizacin", que se produce "por medio
de la dislocacin de los trabajadores de cuello blanco" y "la reduccin general del nivel de vida", que lleva a una disminucin de "las

1
Fernando Henrique Cardoso,Autoritarismo e democratiza(:O (Ro de Janeiro, Edi
tora Paz e Terra, 1975), p. 27.
2
James F. Petras, "L'Amerique Latine, banc d'essai d'un nouveau totalitarisme", L~
Monde Diploma tique (~bril de 1977), p. 4.

/bid., p. 4.

106

107

JOSE S ERRA

TRES TESIS ERRONEAS

diferencias entre los distintos estratos sociales"~ Y como consecuencia, los "efectos combinados de la poltica econmica y la represin
social eliminan los estratos intermedios, que son los que tradicionalmente haban realizado la funcin de mediacin en los conflictos
sociales" .5
Si se adopta este tipo de perspectiva, resulta difcil incluso empezar a entender los medios de reproduccin, la dinmica interna y la
probable direccin futura del cambio en un rgimen como el del
Brasil, en el que las empresas bajo tutelaje pblico han proseguido
con el modelo de expansin iniciado antes de 1964, y cuya evolucin, en palabras de Florestan Fernandes, ha tenido como su "principal caracterstica ... la rpida diferenciacin y el enorme crecimiento
de las clases medias a escala nacional".6 An resultara peor utilizar
este tipo de perspectiva como base para el desarrollo de proposiciones
para la accin poltica por parte de las clases dominadas.
En este captulo explorar algunas de las complejidades de la
relacin entre economa y poltica, centrndome principalmente en
los anlisis econmicos que subyacen en determinadas explicaciones
del autoritarismo burocrtico. Estoy convencido de que los problemas
de estas interpretaciones no se deben totalmente a las dificultades,
realmente enormes, de captar dialcticamente las conexiones entre
los procesos polticos y econmicos. Creo que, en parte, estos problemas derivan tambin de determinados errores de los anlisis econmicos mismos.
Examinar crticamente tres hiptesis que se refieren a la relacin entre el desarrollo econmico y la aparicin de los regmenes
burocrtico-autoritarios. La primera de ellas, en su intento de explicar la existencia de esos regmenes, pone de relieve la inevitabilidad
de la "superexplotacin" de la clase trabajadora. La hiptesis segunda postula una "afinidad electiva" entre la aparicin de esos regmenes y la profundizacin del capitalismo industrial en las economas
ms diversificadas de Amrica Latina. La tercera hiptesis ve al autoritarismo "moderno" como una especie de encarnacin de la racionalidad econmica, que se supone necesaria para el desarrollo del capitalismo en la zona.
Me limitar ante todo al caso del Brasil, haciendo referencias

breves a otros pases de Amrica Latina al tratar de la hiptesis


segunda. Con respecto a la primera, a la que me referir brevemente,
el argumento se presenta con tal nivel de generalidad que se podra
extender fcilmente a todas las economas ms industrializadas de
Amrica Latina. Al concentrarme en el anlisis de un solo caso, Brasil, evito el riesgo de las generalizaciones abusivas y de un nivel de
abstraccin excesivamente alto. La eleccin de este caso particular
me parece especialmente apropiada, teniendo en cuenta el hecho de
que el rgimen burocrtico-autoritario brasileo es quizs (o al menos
lo ha sido) el caso "paradigmtico" del autoritarismo burocrtico. El
caso brasileo carece de las ambigedades del rgimen mexicano, y
est caracterizado por una longevidad suficiente y un periodo significativo de "estabilidad", a lo que hay que aadir que es el que ms
xito econmico ha obtenido en los trminos de su tasa de crecimiento econmico. Con la excepcin de Mxico, es el nico de estos
regmenes que ha logrado un crecimiento rpido.

S
6

p. 363.

/bid.' p. 4.
/bid., p. 4.

Florestan Fernandes,A revolu;io burguesa no Brasil (Ro de Janeiro, Zahar, 1975),

l. "SUPEREXPLOTAR O PERECER"?

La teora de la mperexplotacin es en extremo ambiciosa, pues


afirma constituir una especie de piedra filosofal para la comprensin
de las leyes que gobiernan el capitalismo dependiente y que explican
la existencia de los regmenes autoritarios que existen actualmente en
algunos pases de Amrica Latina. Si seguimos el razonamiento de
uno de los principales formuladores de esta teora, Rui M. Marini, la
"superexplotacin" de la clase trabajadora aparece como una condicin necesaria del desarrollo capitalista en Amrica Latina. 8 En este
contexto, el autoritarismo es un instrumento esencial para la garanta
de la acumulacin capitalista; es decir, es un medio de impedir que la
clase trabajadora ponga en peligro o frustre, por medio de sus organizaciones y protestas, la realizacin de la superexplotacin.
Pero cul es el motivo de la necesidad de la superexplotacin?
7

Esta seccin se basa sobre todo en un artculo, que escrib junto con Fernando
Henrique Cardoso, titulado "As desventuras da dialctica da dependencia" (Princeton, Institute for Advanced Study, fotocopiado, 1978).
8

Rui M. Marini, Dialctica de la dependencia (Ciudad de Mxico, Nueva Era, 1973),


pp. 92-93. De acuerdo con Marini, la "superexplotacin" no significa simplemente una alta
tasa de explotacin (es decir, una alta tasa de plusvala). Implica algo ms. Significa una
"mayor explotacin de la fuerza fsica del trabajador, en contraste con la explotacin
resultante del incremento de su productividad. Esto se refleja normalmente en el hecho de
que la fuerza de trabajo se paga por debajo de su valor real". Probablemente, "remunerando
menos del valor real de la fuerza de trabaj". Para Marini significa "salarios inferiores al
costo de reproduccin de la fuerza de trabajo". (Marini, Dialctica) pp. 92-93.

108

109

JOSE SERRA

TRES TESIS ERRONEAS

En el anlisis del caso brasileo, Marini, en un libro publicado en


1969, argumentaba que la tasa de plusvala extrada del pas por el
capital extranjero obliga a la burguesa a contener los salarios de los
trabajadores para asegurarse su parte del producto econmico. 9
Otra respuesta, dada por Marini en un libro posterior, intentaba
ser ms global y elaborada, aunque sin excluir la explicacin inicial.
Su punto de partida era un anlisis econmico marxista verdaderamente elemental, que de hecho es vlido en un cierto nivel de
abstraccin. 10 Segn este anlisis, dentro del sistema de cualquier
nivel dado de salarios reales y en cualquier extensin dada de la
semana de trabajo, la tasa de plusvala slo se puede incrementar
abaratando los bienes salariales consumidos por los trabajadores. Tomando esta conclusin como premisa, Marini identifica dos variantes
en ese mismo estudio:
(a) La primera argumenta que como la produccin industrial
de Amrica Latina est "dedicada primordialmente a la produccin de
mercancas que raramente se convierten en elementos del consumo
popular, el nivel salarial de los trabajadores no es un factor importante en la evolucin de la industria latinoamericana. Esto es cierto en
dos sentidos. En primer lugar, como no son un elemento esencial en
el consumo individual del trabajador, el valor de las mercancas manufacturadas no determina el valor de la fuerza de trabajo que las
produce. Por tanto, una reduccin en el costo de las mercancas
manufacturadas no afectar a la tasa de plusvala. Ello hace que sea
innecesario que el industrial se preocupe de incrementar la productividad de los trabajadores, haciendo caer el costo por unidad de produccin para disminuir el costo del trabajo. Inversamente, implica la
bsqueda de modos de incrementar el valor del producto mediante
una mayor explotacin, intensiva y extensiva, del trabajador, as como la reduccin de su salario por debajo de su nivel normal" (el subrayado es mo) 11

(b) La otra variante es un poco ms complicada. Afirma que


las mercancas industriales que no consumen los trabajadores son
bienes de consumo duraderos que representan, a su vez, el sector ms
dinmico de la economa en los trminos de su tasa de innovacin
tecnolgica. 12 Sin embargo, esa innovacin, al no aadirse a la plusvala, no perm'ite incrementar sus beneficios a los empresarios de este
sector. Por tanto slo les queda la alternativa de hacerlo "incrementado el valor total de la produccin" ,13 Marini concluye as:"La difusin del progreso tcnico en la economa dependiente ... coincidir ...
con una mayor explotacin del trabajador, precisamente porque la
acumulacin sigue dependiendo ms del incremento del valor total, Y
por tanto la plusvala, que de la tasa de plusvala". 14
Por otra parte, los problemas implicados en la comercializacin
de los bienes de consumo duraderos (debidos al hecho de que son
producidos por sectores industriales que absorben el progreso tcnico
en una tasa mayor y cuyos productos no son bienes salariales) refuerza la necesidad de la superexplotacin, dado que tales problemas slo
se pueden evitar transfiriendo el poder de compra de los trabajadores
a los grupos de renta superior. Dada esta necesidad, sufrir la produccin de bienes salariales, pus la reduccin de la capacidad de consumo de los trabajadores lleva a una tasa lenta (o incluso al estancamiento) del crecimiento de la demanda de esos bienes. En consecuencia, perder estmulo " ... cualquier posibilidad de atraer la innovacin
tecnolgica al sector de produccin destinado a satisfacer las necesidades del consumo popular" 15 .
Marini extrae de ese anlisis importantes implicaciones polticas.
Como ya indicamos, el autoritarismo es tratado como una condicin
fundamental para el desarrollo del capitalismo en Amrica Latina, en
cuanto que es indispensable como garanta de la superexplotacin,
sin la que el sistema se estancara, o incluso podra no sobrevivir.
Adems, frente al problema de la comercializacin de los productos
industriales que surgen en esta situacin, los pases ms industrializados de la zona se vern impulsados a una expansin "subimperialista"16.

9
Rui M. Marini, Subdesarrollo y revolucin (Ciudad de Mxico, Siglo Veintiuno
Editores, 1969), p. 89. Vase tambin Andr Gunder Frank, "Latinoamrica: Subdesarrollo
capitalista o revolucin socialista", Pensamiento Crtico 13 (febrero 1968), p. 28. Otra causa
de la superexplotacin, discutida tambin por Marini, es el problema de la comercializacin
de los productos manufacturados que deriva de los bajos salarios de los trabajadores. Ello
obliga a la industria nacional a buscar mercados exteriores, lo que a su vez exige reducir los
costos del trabajo con el fin de incrementar la competitividad de estas exportaciones. Marini
ve en esta necesidad de competir en el mercado externo el punto de partida del fenmeno
del "subimperialismo".

10

Marini, Dialctica, implica, por ejemplo, la suposicin de que no existe el problema


de la transformacin del valor en precios.
11

Marini, Dialctica, p. 64.

12

/bid., p. 72.

13

/bid., p. 72.

14

/bid., p. 72.

15

/bid., p. 73.

16 vase la nota 8.
desventuras".

Para un anlisis que refuta esta tesis, vase Serra y Cardoso, "As

110

Antes de examinar crticamente el razonamiento que hay detrs


de este argumento, hara notar que dos de sus premisas son correctas
para el caso brasileo, aunque no son originales de Marini. En primer
lugar, es cierto que el rgimen autoritario inaugur- una poltica de
severa contencin salarial, 17 cuyos efectos pueden verse en el cuadro
l. En segundo lugar, de acuerdo con la CEAL y los economistas
estructuralistas: (a) el sector de bienes de consumo duradero fue
realmente uno de los dos lderes principales del crecimiento industrial en la era de posguerra, especialmente desde mediados de los aos
50 (para el caso de Brasil vase el cuadro 4 ), y (b) existe una significativa disparidad entre el nivel de renta requerido por el modelo de
consumo necesario para sostener la produccin de esos bienes y la
renta per capita de las economas de Amrica Latina, al menos en
comparacin con las econmias capitalistas desarrolladas.

As pues, dnde aparecen las primeras grietas en la "teora" de


la superexplotacin? Desde mi punto de vista, el origen de sus errores fundamentales est en los problemas que mencion en la introduccin, que implican la incapacidad de esta aproximacin para captar el carcter contradictorio de todos los procesos socioeconmicos
y la tendencia a exagerar determinadas tendencias que aparecen en
ciertas fases de este proceso, elevndolas a la categora de "leyes"
frreas y rgidas. Tratar de demostrar ahora de qu modo afectaron
esas deficiencias al anlisis de Marini.
Desde el principio debe ponerse de relieve un defecto terico en

111

TRES TESIS ERRONEAS

JOSE SERRA

CUADRO l. Salarios reales 1

(1960= 100)
Indice de salarios
de 18 sindicatos

1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974

98 2
103 3
944
100
105
105
107
103
98
92
89
92
94
95
98
102
98
1074

Salario mnimo,
ciudad de Ro de Janeiro

114
99
113
100
115
96
89
89
82
76
73
74
71
70
69
71
68
69

Deflacionado por el ndice del coste de la vida de Ro de Janeiro.


Basado en 8 sindicatos.
3 Basado en 10 sindicatos.
4 Basado en 15 sindicatos.
Fuente: E. Bacha y L. Taylor, "Brazilian Income Distribution in the 1960's: Facts,
models, Results, and the Controversy" (Cambridge, Mass., 1977, mimeografiado). Sus datos
estn tomados del Departamento lntersidicial de Estatsticas e Estudios Socio-Economicos,
Dez anos de poltica salarial (Sao Paulo: Estudios Socio-Economicos 3 [agosto de 1975]).
Para 1973 se ha hecho una correccin teniendo en cuenta los datos nuevos sobre el coste de
la vida en Ro de Janeiro en ese ao.
2

17

Esta poltica consisti, por una parte, en terminar con la libertad de los sindicatos

y reducir la seguridad del trabajo. Por la otra, consisti en la fijacin de los salarios por el

gobierno, incluyendo los salarios del sector privado, en base a una frmula de ndice. En la
prctica, por causa del primer factor y de la manipulacin de muchos de los coeficientes de
la frmula, entre 1964 y 1968 los salarios de los trabajadores declinaron en trminos
absolutos, para despus empezar a subir lenta e irregularmente, pero siempre en una tasa
inferior a la del incremento de su productividad. En el sector industrial la productividad se
elev un 75 /0 entre 1959 y 1970, y aproximadamente en la misma proporcin entre 1964
y 1974. En este ltimo perodo, el producto nacional bruto per cpita aument casi en dos
tercios. (Estas cifras deben contrastarse con los datos del cuadro l.) Irnicamente, uno de
los creadores de la poltica de salarios del rgimen autoritario brasileo, Mario H. Simonsen,
afirm que la frmula para el reajuste de los salarios " ... establece un criterio objetivo para
las negociaciones colectivas de los salarios, resolviendo matemticamente lo que en muchos
pases se resuelve con huelgas y presiones polticas". Vase Mario Henrique Simonsen,
"Brasil e suas perspectivas economicas", Brasilia, Ministerio de Fazenda, fotocopiado, 1976.
El gobierno del General Geisel (1974-1979) corrigi algunas de las distorsiones ms extremas
provocadas por la aplicacin de la frmula, con el objetivo de garantizar reajustes ms altos
de los salarios. Sin embargo, el efecto prctico de esta poltica sobre el nivel de salarios
reales termin siendo contrarrestado por la aceleracin de la inflacin (que no fue debida,
debe sealarse, al incremento reciente de los niveles salariales).

uno de los elementos ms importantes de entre los numerosos de que


consta su anlisis. Marini parece ignorar el hecho de que, para la
acumulacin capitalista, la cuestin principal es la tasa de beneficio,
no la plusvala. La primera depende de la ltima, desde luego, pero
no de un modo exclusivo, pues la tasa de beneficio es tambin una
funcin de la relacin productividad-capital, lo que significa que el
beneficio puede crecer sin un crecimiento simultneo de la tasa de
plusvala.18 En consecuencia, el estancamiento de la tasa de plusvala
18

Algebraicamente, r= ex (1- n), siendo r la tasa de beneficios, ex la relacin producti-

113

JOSE SERRA

TRES TESIS ERRONEAS

no significa necesariamente el estancamiento del capitalism?; Y el


incremento en la duracin de la jornada laboral o la reducc10n del
nmero de trabajadores no son los nicos medios de lograr el desarrollo capitalista. 19 Es evidente que en determi~ad?s contextos, dentr?
de ese desarrollo, la reduccin pueda parecer m~Ispensable. Pero denvar, de esa base, una ley inexorable con el dilema de que hay que
elegir entre superexplotar o perecer, es un paso enorme ~ue lleva
implcitos errores tericos y empricos. Enumeraremos aqUI algunos
de ellos:
.
1. Dado que el sector industrial ha sido el ms dinmico dentro
de toda la economa, y puesto que dentro de dicho sector el subsector ms dinmico ha sido el de bienes de consumo duraderos, es
razonable suponer que las innovaciones que ahorran capital que se
produjeron en este sector son de particualr importancia, como, tambin lo es el impacto del crecimiento rpido y de las economias de
escala sobre la relacin productividad-capital. Y as parece haber sucedido en Brasil. Pero si se reconoce que la relacin productivida~-ca
pital calculada sobre la base de los precios corrientes no es la misma
que cuando se calcula sobre la base del valor, es interesante observ~
que para la produccin de bienes de co~sumo dur~d~ro~ . est~ coeficiente, medido en precios corrientes, se mcremen to sigmfic~tlvam~n
te entre 19 59 y 1970: aproximadamente el 12 0 fo en las mdustnas
elctricas y de transporte; 0 habiendo jugado un im~o.rtante papel en
el mantenimiento o incremento de las tasas de beneficio.
2. Llegar a la conclusin de que los industriales no es~aban
interesados por el incremento de la productividad del trab.ajador,
basndose para ello en la errnea suposicin de que los trabajadores
no consumen bienes manufacturados (o bienes de consumo duraderos), no representa simplemente un error terico. En Brasil, Entre
1959 y 1970, la productividad aument en un 75 ofo en el sector

industrial y, aunque Marini lo considerara contraproductivo, de


hecho aument en un porcentaje an mayor en los bienes de consumo duraderos? 1
3. En el mismo periodo hubo un incremento del 4.4 % en la
duracin de 'la semana laboral del sector industrial, factor que por s
solo no puede explicar ms que una pequea parte del incremento
obtenido en la tasa de explotacin? 2
4. Es errneo suponer, como hace Marini, que los productos
industriales no forman parte del consumo de masas. Un estudio de
los modelos de consumo de la clase trabajadora en Sao Paulo puso de
manifiesto que, en 1969-1970, casi el 32 % de los gastos de las
familias cuyos ingresos eran menores a 3.1 veces el salario mnimo
estaban destinados a bienes y servicios distintos de la alimentacin y
el abrigo, siendo de 13.6 el porcentaje de esos gastos destinado a ropa
y aparatos domsticos. En las familias cuyos ingresos estaban entre
3.1 y 6.2 veces el salario mnimo, esos porcentajes eran 37 y 15.5
respectivamente 23 Debe tenerse en cuenta, adems, que muchos alimentos estn procesados industrialmente, y que aquellos que no lo
estn siguen necesitando insumas industriales en su produccin,
transporte y comercializacin.
5. Aunque se ha producido la contencin salarial, no es necesariamente el caso de que "todas las posibilidades de atraccin de la
inversin" estuvieran cerradas al sector productor de bienes salariales,
circunstancia sta que habra impedido al sector industrial incrementar su tasa de plusvala por medio de la reduccin de costos del
trabajo, completando as el crculo vicioso de la superexplotacin.
Entre 1959 y 1970, la productividad en los sectores de bienes salariales (textil, ropa y calzado, alimentacin, bebidas, tabaco) aument
en un 46%, el stock de capital casi en un 90% , y el producto real
en un 80% (sin ponderar todas las medias). Adems, durante el
ciclo de expansin ms reciente, debido al crecimiento del empleo

112

vidad-capital y n la proporcin del producto representada por los salarios, que vara inversamente a la tasa de plusvala.
19Esto no se debe slo a la posibilidad de red}lccin del. C?sto (en. valor real} del
capital fijado y a su efecto consiguiente sobre.~ rel~~ion producttvtdadc~pttal. ~1 abaratamiento (en valor real} de los bienes de p~oduccton utiliz~dos en la pr~uccton de btenes par~
los asalariados pudo causar una reduccion del valor untdad de estos btenes, a~entando ast
la tasa de plusvala (suponiendo que la "depreciacin" de valor se traduzca stempre en una
reduccin en los precios del mercado}.
20 Regs Bonelli, "Growth and Technological Change _in B~azilian Manufacturing !ndustries during the Sixties" (tesis doctoral, University ofCalifomta, Berkeley, 1975}, Apendice. Este porcentaje subestima el incremento, pues m~chos de estos sectores pr.o~u~n
tambin bienes de capital, cuya ejecucin durante esta decada fue mucho menos dmarmca
que la de bienes de consumo duraderos.

21

Bonelli, "Growth and Technological Change", Apndice. En la industria del automvil, el producto por trabajador se increment casi en un 50 /0 entre 1966 y 1972. Vase
E. Suplicy, "A poltica salarial e o ndice de pre~;os" (Brasilia, Comiss1io de Economa do
Senado, 1977}.
22

Esto supone que las horas extras no se aadan al costo de los empresarios industriales, puesto que eran contrarrestadas por una .reduccin en el salario por hora de los
trabajadores.
23

Departamento lntersindical de Estadsticas e Estudos Socio-Econmicos (DIESSE}, Famlia Assalariada: Padrao e Custo de Vida (Sao Paulo: EstudiosSodo-Economicos 2,
Janeiro, 1974}.

114

JOSE SERRA
TRES TESIS ERRONEAS

(entre 1966-1967 y 1972-1973 el incremento de la fuerza de trabajo


dedicada a la manufacturacin fu de un 9% anual) Y el al~a de las
tasas de salarios, 24 as como al incremento de las exportacl~?es_, 1~
produccin de los bienes de consumo no duraderos se expan?lo rapldamente (casi un 12.3% entre 1969 y 1973)25 , lo que.~os mduce a
suponer que inversin y productividad se elevaron tamb1en a~~ paso
acelerado. No hubo, por tanto, ni una "conge~acin" te~nol?g1ca en
el sector de bienes salariales ni un estancamiento en termmos del
crecimiento de la productividad en este sector.
. .
Cabra argumentar que, en cualquier caso, las act1~1dades productoras de bienes-salariales estuvieron siempre por debaJ? de l~_me
dia en el sector industrial con respecto al crecimiento, la mvers10n Y
la productividad. Esto es cierto, pero no resulta sorprendente, dado
el papel secundario de estos sectores dentro del proceso d~ acumulacin capitalista (cuya expansin depende, en gran med1da, de las
decisiones sobre inversin), la elasticidad de la demanda de la_ ;enta
(dado el modelo presente de distribucin de sta) Y la contenc10n de
salarios que se ha producido. Al mismo tiempo encontramos un efecto de sustitucin pues el consumo de algunos bienes de consumo no
duraderos ha sid~ reemplazado por el consumo de bienes duraderos,
incluso entre los sectores de renta ms baja. Esto s~ debe al efecto de
la publicidad, al relativo abaratamiento de los b1enes_ ?e consum?
duraderos en relacin con los no duraderos y a las fac1hdades credlticias?6 Evidentemente, todo esto limit la modernizacin_ de la produccin de bienes salariales; sin embargo, como hemos v1sto, no la
impidi totalmente.
24 Esto se debi a la aceleracin de la demanda, puesto que contin~ la supre_si~ de
los derechos sindicales, junto con la p0Itica conocida como "arrocho salanal" (estru]amen
to de los salarios).
2
5 Los datos para el periodo 1959-1970 estn tomados de los Censos Ind~striais, Y
sacados de los diversos cuadros del artculo de Bonelli, "Gr~wth and Technolo~!~al. ~han
ge" Los datos sobre empleo fueron obtenidos de los Boletms do SEPT _do Mzmsteno do
Trabalho. En el cuadro 4 se presenta la tasa de crecimiento del sector de bienes de consumo
no duraderos.
26 Para los datos de este proceso de sustitucin en los aos 60, vase el estudio cita,d_o
antes sobre los modelos de consumo de la clase trabajadora en Sao Paulo (DIESSE, Famzlza
assalariada). Como indica este estudio, dicha sustit_!lcin tuvo lugar .a pesar de que 1~ renta
real media de estas familias en 1969-1970 era mas o menos la m1sma que en 1~5 C~n
respecto a los precios relativos, entre 1969 (l?s seis primeros meses) Y 1?76, el precio med~o
de los bienes de consumo duraderos se elevo con un factor de 3.4 m1entras que el. prec1o
medio de los bienes de consumo no duraderos se elev con un factor de 5.~ (Conu'!tura
Econmica, octubre de 1977). Es evidente que la diferencia en precios relatiVos constituye
un fenmeno recurrente: limita la demanda de bienes de consumo, no dur~der.os, lo qu~ a su
vez limita el crecimiento de este sector y por tanto su modernizacion (en termmos relativos).

115

En lugar de cerrar esta seccin del captulo tratando de ofrecer


una interpretacin alternativa de la evolucin de los salarios de los
trabajadores y de la forma de la estructura productiva, intentar
sugerir algunas otras cuestiones que deberamos considerar con respecto a este tema. No creo que la contencin salarial, en las proporciones en que se produjo, derivara de una lgica frrea del "capitalismo dependiente". Asimismo, la represin poltica que se produjo, y
que bloque efectivamente la posibilidad de organizacin y protesta
del sector popular, no se llev a efecto slo por la necesidad de
imponer esa supuesta lgica. Concedo, dada la configuracin de fuerzas que tomaron el poder en 1964, que hubiera lmites "estructurales" a las posibles soluciones de la crisis econmica de 1963-1964.
Pero creo que fu el carcter reaccionario de esas fuerzas, y la considerable debilidad de los sindicatos y otras organizaciones del sector
popular, lo que llev a exprimir los salarios y a las polticas econmicas "antisociales" de largo alcance. Y una vez que la economa estaba en vas de recuperacin, con esos bajos niveles de salarios ya
"programados" en los planes de acumulacin capitalista, 27 result
mucho ms difcil cambiar la poltica previamente adoptada, especialmente por medio de cambios iniciados desde arriba. Incluso entre
1968 y 1973, en medio del "milagro" y con la inflacin prcticamente estabilizada y el PNB creciendo anualmente en una tasa de doble
dgito, se mantuvo la poltica oficial de severa restriccin salarial.
Cualquier mejora en la posicin de los asalariados dependi de las
"fuerzas del mercado", sin ser nunca un objetivo de la poltica del
gobierno. Al contrario, la poltica gubernamental sigui siendo restrictiva, tanto a nivel particular en su enfrentamiento a las actividades
sindicales como frente a las protestas sociales ms generales, que
continuaron siendo reprimidas tanto o ms que antes.
No niego que en una economa subdesarrollada, un esquema de
crecimiento que ponga el nfasis en los bienes de consumo duraderos
tender a restringir las posibilidades de redistribucin directa o indirecta de la renta (en este caso por medio de los "gastos sociales" del
estado), ni que contribuir a una mayor concentracin de la renta.
Sin embargo, considerando el caso de Brasil, no hay razn para suponer que, simplemente por su capacidad de cambiar las curvas de
demanda y de crear un nuevo financiamiento para el consumo, el

27

Un ejemplo de este fenmeno fue la oportunidad creada por la contencin de


salarios para facilitar el que las actividades productivas absorbieran los mayores costos
fmancieros derivados de la reorganizacin y desarrollo del sector financiero a partir de 1964.

TRES TESIS ERRONEAS

116

117

JOSE SERRA

sector de bienes de consumo tuviera que crecer en una tasa anual del
20%. Me parece que, en gran parte, el crecimien~o de este sector
respondi tambin a la concentracin de la renta denvada ?~ factore.s
"exgenos", como la represin de los sindica~os Y 1~ ~ebihda~ ~ol~
tica del sector popular. Es decir, en gran medida denvo de la dm~~
ca de la lucha de clases y de las caractersticas de los procesos poh 11cos durante los aos inmediatamente anteriores al golpe de 1964, que
promovieron en los militares y las clases dominantes la idea de la
28
existencia de una amenaza extrema al orden establecido. Y no
haba razn para suponer que la supervivencia o restauracin ?e _l,as
libertades polticas, incluyendo las relativas al poder de negociacw~
de los sindicatos sea necesariamente un impedimento para la superviviencia del siste~a por causa de la lgica implacable de determina_das
"leyes" que gobiernan al "capitalismo d~pe.ndiente"; le~:s que, mientras permaneciera el sistema, no nos deJanan otra opc10n que la de
vivir bajo un rgimen burocrtico-autoritario.
.,
Espero que las observaciones presentadas en esta secc10n hagan
dudar de los rasgos ms simplistas y deterministas de la "ley" de la
superexplotacin. Espero que se posibilite as un a~lisis men~s '_'economicista" de la contencin de salarios y del estilo de creclffiiento
que se ha producido en aos recientes. Ms que, re:isar el anlisis a la
luz de los problemas que se han anotado, trate slffiplemente d~ demostrar la necesidad de dicha revisin. He tratado .d~. advertir ~~
contra de los modelos explicativos -de los que el anahsis de Manm
sirvi de ejemplo- que, como todas las construcciones ~conomi
cistas tratan de lograr el grado de integracin y coherencia de una
elega~te construccin geomtrica, cuando en realidad se basan en
dudosas suposiciones metafsicas.
2.. SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Y "PROFUNDIZACION"

De acuerdo con el anlisis de la industrializacin en Amrica


Latina que fue predominante a principios _de los aos 60, en el
que est implicado particularmente el tr.aba]o _de la CELA Y de los
estructuralistas, el sector fabril de los paises mas desarrollados de la
28 p
l" de la un portan ca de esta amenaza para la aparicin de los regmeara un an lSIS
, .

'
G ill
nes burocrtico autoritarios, de modo ms general en Amen~a Latma, vease u 7r_mo
Q'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias generales de camb1o en el Est~do ~ur~cra~lco
autoritario" (Documento CEDES/G.E. CLACSO/Nm. 1, Centro de Estud~os e sta o .Y
Sociedad, Buenos Aires, 1975), pp. 7-8. Tambin fue publicado en lengua mglesa en Latm
American Research Review, 13, 1 (primavera de 1978), pp. 3-38.

zona, tras varias dcadas de crecimiento, haba sufrido un grado excesivo de diversificacin "horizontal"; es decir, una diversificacin excesiva en la produccin de bienes de consumo terminados. Ello se
debi al hecho de que la distribucin altamente regresiva de la renta,
que no se haba visto reducida de un modo significativo por la industrializacin, gener un esquema de demanda de bienes de consumo
inusualmente diversificado para la renta media predominante. Ello
influy, a su vez, en el esquema de sustitucin de la importacin, lo
que fu causa de que se evitaran o retrasaran las inversiones orientadas a la "profundizacin" de la produccin industrial; es decir, la
produccin de bienes intermedios y de capital? 9 Esto condujo tambin a: (a) una mayor demanda de tecnologa moderna y a la concentracin de recursos para producir esos bienes; (b) una menor inclinacin .de los empresarios a correr el riesgo de expandir la produccin
en esa direccin, 30 ya que podan importar esos bienes a precios ms
favorables, con mejor calidad y una financiacin ms favorable (en el
caso de la maquinaria y el equipo); y (e) al carcter "cerrado" de la
industrializacin en relacin con los mercados de exportacin; es
decir, la despreocupacin por la exportacin de los productos industriales. Resultan evidentes las implicaciones de los rasgos que acabamos de mencionar: (a) agravamiento de los problemas arancelarios y
de barreras de mercado para numerosos productos; (b) un esquema
de importaciones fragmentado y rgido; y (e) una gran parte de las
"vinculaciones hacia atrs" del crecimiento de la produccin interna
fueron canalizadas hacia el extranjero. Puede decirse, de pasada, que
estas dificultades fueron el centro de las teoras ms importantes
sobre el estancamiento surgidas a mediados de los 60, ms que los
problemas de incrementar las exportaciones en una tasa lo bastante
alta, o los problemas derivados de la alta relacin capital-trabajo
implcita en los esquemas de inversin predominantes (que se supone
conduciran a una reduccin del nivel de empleo, hasta el punto de
causar un declinamiento de la relacin productividad-capital).

29
Por ejemplo, a principios de los aos 60, la industria chilena, en los trminos de
una clasificacin de dos dgitos de los tipos de produccin industrial, estaba ms diversificada que las de seis pases desarrollados. Vase Jos Serra, "Economic Policy and Structural
Change in Chile, 1970-1973" (tesis doctoral, Department of Economics, Cornell University,
lthaca, Nueva York, 1976), captulo l.
30

"The Political Economy of Import Substituting Industrialization in Latin America", captulo III, en Albert Hirschman, A Bias for Hope (New Haven, Yale University Press,
1970).

JOSE SERRA

118

TRES TESIS ERRONEAS

La hiptesis de la profundizacin

De este sistema analtico es del que parece sacar Guillermo


O'Donnell la idea de una afinidad electiva entre los reg~m~nes burocrtico-autoritarios y la necesidad? para el_ de~~rr?po caplt~hst~, d~, los
pases de la zona, de la "in tegrac10n vertical o yrofundiZaclOn .
sus sectores industriales en la direccin de los bienes _de producc10_n
con un alto coeficiente capital-trabajo y grandes necesidades tecnologicas. Esta pareca ser la alternativa al estancam~ento causado por la
1

,
,
inadecuada integracin vertic~l. del sector ~-du~~~Ia~_3
En un intento de identificar la relac10n mtima Y sistema_tic~
entre el rgimen burocrtico-autoritario y el desarrollo del capitalismo en Amrica Latina,32 O'Donnell empieza por afirmar que los
regmenes burocrtico-autoritarios: " ... co:responden a una fase.
importantes transformaciones en los mecan_1smos de la acumulac10n
de capital en esas sociedades, transformac10nes que son, a. su _vez,
parte de un proceso de 'profundizacion' de una fo~a de c~~Itahsmo
que, aunque perifrico y dependiente, se caract~riZa tambien por la
industrializacin extensiva" 33 [El subrayado es mio.]
.
.
Este proceso de profundizacin no impl~~a "cualquier cambio
en una economa capitalista, sino la consecucwn de un grado superior de integracin vertical de la estructura productiv~, en e_str~cha
asociacin con el capital internacional, de las econom1as ~apltal~stas
que ya se han caracterizado por la industrializacin extensiva Y diver.
sificada ..." 34 [El subrayado es mo.]
O'Donnell afirma que la profundizacin era necesarza para la
supervivencia misma del capitalismo por causa del problema de los
estrangulamientos externos. 35 Dice as O'Donnell: . .
.
"Cuando los estrangulamientos externos que limitaban el crecimiento de la economa nacional... eran exacerbados por agudos proble-

?e

?e

31

O'Donnell, "Reflexiones".
alza, el impacto social y la dinmica (de la forma mode_rna d_e dominacin
poltica autoritaria que representa el BA) no se puede entend~; o expli~ sm ex~lorar su
relacin ntima y sistemtica con la extru;t~ra y tran~f?nnac10n de un tipo P~~Icular de
capitalismo que tiene una serie de caractenstlcas especificas que se deben Identificar apropiadamente." O'Donnell, "Reflexiones", p. 4.
32 " el

33

mas inflacionarios, y cuando stos contribuan a una crisis sociopoltica creciente, el paso siguiente en el proceso de desarrollo tena que
tener un objetivo central: la produccin nacional de aquellos bienes
(insumas industriales, bienes de capital y en ltima instancia tecnologa) cuyas importaciones se haban incrementado demasiado velozmente" 36 [El subrayado es mo.]
"Esto aliviara de dos modos los problemas del sector externo.
Por una parte, la aparicin de una nueva fase de sustitucin de importaciones (tras las tempranas y prematuras declaraciones de que
este proceso se haba "agotado") eliminara la necesidad de importar
elementos que representaron una gran parte de las deudas. Por otra
parte, al crear una estructura industrial ms "madura" se abriran
posiblidades a nuevas exportaciones industriales que tenan un gran
valor aadido" 37 [El subrayado es mo.]
" ... dadas las condiciones del mercado internacional, que no permitan tener confianza con respecto a las consecuencias de no haber
logrado incrementar significativamente la produccin domstica de
insumas intermedios y bienes de capital; dados los trminos en que se
puede disponer de la tecnologa e inversiones extranjeras; y dado el
hecho de que resultaba poltica e ideolgicamente imposible que las
clases y sectores que haban consolidado su dominio por medio del
B-A consideraran una va no capitalista al desarrollo: la profundizacin apareca como la nica direccin posible. Tambin pareca polticamente indispensable, pues las constantes dificultades de la balanza de pagos y la deficiente integracin vertical de l3 inrlustria haban
contribuido, sin duda alguna, a las crisis econmk~1s que haban nutrido las "amenazantes" sacudidas polticas y sociale:; que trataba de
eliminar la implantacin del B-A" 38 [El subrayado es mo.]
Este ltimo prrafo aade una nueva idea: que los actores del
crculo interno de poder del rgimen autoritario (y por tanto al
menos una gran parte de los que lo respaldan) consideraban la necesidad, supuestamente imperativa, de profundizar como la tarea central de la poltica econmica. Esto se hace explcito ms adelante:
"Los lderes que en la primera fase del B-A estn situados en las ms
altas posiciones de poder institucional... perciben y aprueban claramente estas mismas prioridades: el nfasis en la profundizacin, el
papel indisper sable del capital internacional para lograrla y la necesi-

!bid.' p. 6.

34 Jbid.,

pp. 48-49.

35 Evidentemente y

con buenos motivos, dio por supuesto que la naturaleza de las


fuerzas polticas y sociaes que promovieron el rgimen autoritario excluan los intentos de
soluciones "nacionalistas-redistribu tivas".

119

36

O'Donnell, "Reflexiones", p. 15.

37

Jhid., p. 15.

38

/hid.. , pp. 15-16.

120

JOSE SERRA

dad de crear las condiciones para atraer esta inversion" 39 [El subrayado es mo.]
Es importante anotar que la profundizacin, de acuerdo con
O'Donnell, hubiera sido sobre todo de la responsabilidad de las empresas estatales y multinacionales, en parte por las dos razones -(a) y
(b )- indicadas en el primer prrafo de esta seccin. La profundizacin necesitara: (a) "grandes organizaciones capaces financieramente, y en otros aspectos, de esperar los largos periodos requeridos para
la maduracin de sus inversiones"; (b) un "complejo proceso de modificacin de la fabricacin de productos industriales terminados",
debido al hecho de que los insumos y el equipo empleados en la
fabricacin de esos productos sern suministrados por las nuevas industrias creadas por la profundizacin; y (e), en el grado en que se
intenta vincular la profundizacin con la "expansin de las exportaciones industriales, era necesario garantizar la estabilidad en algunos
de los mecanismos institucionales que haban variado de un modo
ms errtico en el periodo previo -sobre todo los sistemas de promocin y los tipos de cambio-. Todo ello requerira un alto grado de
certeza del futuro concerniente a los factores decisivos para la determinacin de los resultados finales de las decisiones sobre inversiones". 40
El prrafo anterior parece sugerir algunas de las razones de
O'Donnell para postular la "afinidad electiva" entre los regmenes
burocrtico-autoritarios y la profundizacin: (a) la necesidad de
incrementar la tasa de mvers10n {Y por tanto de congelar o reducir el
consP m o popular); (b) la necesidad de lograr estabilidad institucional
poli .ica con el fin de garantizar la presencia de las empresas multinaci< .1ales, el grado de certeza en el futuro necesario para el tipo de
ir versin requerido, y el crecimiento de las exportaciones industria ::s. Esto resulta evidente cuando el autor afirma:
"Es obvio que las perturbaciones polticas y econmicas anteriores alB-A no podan garantizar esa certeza. [En] los aos anteriores
alB-A [era] claramente imposible garantizar la continuidad de la poltica pblica y controlar las fluctuaciones econmicas subyacentes.
Un estado golpeado por las sacudidas de la sociedad civil no poda
iniciar un programa de profundizacin, no poda atraer el capital
internacional que la hubiera hecho posible" 41 [El subrayado es mo.]

TRES TESIS ERRONEAS

121

"En suma, tal situacin [la del periodo anterior al B-A] era incompatible con las necesidades objetivas de estabilidad y predictibilidad social de cualquier economa compleja." 42
"El autoritarismo burocrtico implica un intento de poner al
estado 'en forma' , de desarrollar su capacidad de controlar y procesar la informacin, as como de seleccionar y ejecutar medidas que
sirvan para reducir rpidamente las fluctuaciones socioeconmicas
que precedieron a su aparicin, y proporcionar la infraestructura
necesaria para las inversiones futuras en profundizacin. Implica tambin la necesidad de desarrollar la capacidad de negociar los trminos
en que se producirn las nuevas afluencias de capital internacional" 43
[El subrayado es mo.]
Por otra parte, O'Donnell sugiere que los elaboradores de la
poltica del autoritarismo burocrtico realmente perseguan la profundizacin como objetivo fundamental, y quizs tambin (aunque esto
no est claro en el texto) que hubo avances ms o menos significativos en la direccin de la profundizacin dependiendo de los
pases. 44
Como conclusin, O'Donnell resume su argumento del modo
siguiente: " ... dada (a) la crisis anterior de este tipo de capitalismo y
(b) su tendencia resultante a generar amenazadores procesos de activismo popular y suponiendo (e) la derrota de las alternativas no
capitalistas, podemos, con algo ms de confianza, arriesgar la conclusin de que (d) los cambios econmicos que tendern a producirse se
harn en la direccin de la profundizacin, que a su vez (e) estar
asociada con la aparicin y expansin del B-A, y (f) en la primera fase
del B-A encontramos una aproximacin a la poltica econmica orientada al reconocimiento y aprobacin de la necesidad objetiva de
conseguir una profundizacin de estas economas capitalistas"45
[El subrayado es mo.]
Podra aadirse, finalmente, que del anlisis de O'Donnell parece fluir la lgica que apoya la siguiente afirmacin: "[En Mexico] la
profundizacin avanz tanto o ms que en Brasil, habiendo empezado. antes y habiendo continuado de modo ms ininterrumpido",46

42

/bid., p. 7.

43

/bid., p. 21.

39

/bid., p. 28.

44

/bid.' pp. 27-28.

40

/bid., pp. 16-18.

45

/bid., p. 29.

41

/bid., p. 18.

46

/bid.' p. 47.

122

JOSE SERRA

Esto era de esperar, pues Mxico haba tenido un rgimen burocrtico-autoritario desde haca algn tiempo. Un ensayo inspirado en el
trabajo de O'Donnell ha afirmado esto al sugerir que en Mxico "la
temprana consolidacin de los controles corporativistas autoritarios
explican en gran medida el por qu ...los nuevos desafos de la acumulacin del capital se resolvieron con ms xito y tranquilidad".47
Enjuiciamiento de la hiptesis

El estudio de O'Donnell es, sin duda alguna, uno de los ms


valiosos intentos de interpretar, dentro de los lmites de un ensayo, la
aparicin de estos regmenes autoritarios en los pases ms industrializados de Amrica Latina. Sin embargo, basndome en un anlisis de
las experiencias brasilea, chilena, uruguaya y mexicana, no considero que la profundizacin sea una de las "relaciones ntimas" entre los
regmenes burocrtico-autoritarios, por una parte, y la estructura y
transformacin del capitalismo en esos pases por la otra. Adems,
pienso que sobre la base de esta hiptesis es difcil entender la formacin, la dinmica y las contradicciones de estos regmenes.
Por lo tanto, en el caso de Brasil:
a) El proceso de profundizacin avanz considerablemente durante los aos 50 -especialmente en la segunda mitad de la dcaday a principios de los 60. Fue activamente promovido por las administraciones de los regmenes previos al B-A, que podran considerarse
claramente democrticos.
b) La prosecucin de la profundizacin, tal como la describe
O'Donnell, no fue el problema crucial al que se enfrent el capitalismo brasileo en los aos inmediatamente anteriores a la instalacin
del rgimen burocrtico-autoritario; en los parmetros polticos que
devinieron predominantes, una nueva fase de la profundizacin no
pareca necesaria para la supervivencia del capitalismo.
e) La preocupacin por la profundizacin no era un asunto de
particular importancia para los promotores del rgimen autoritario
ni para los actores que aparecieron entre ellos para ocupar las posiciones de poder. Esto sigue siendo cierto aunque no se tenga en cuenta
la inevitable preocupacin en la primera fase del rgimen autoritario
por la inflacin y la concentracin resultante del esfuerzo en las
polticas de estabilizacin.
47
Robert. F. Kaufman, "Mexico and Latn American Authoritarianism", en Jos
Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds., Authoritarianism in Mexico (Filadelfia, Institute for
the Study of Human Issues, 1977), p. 195.

TRES TESIS ERRONEAS

123

d) La profundizacin no constituy el ncl~o de la ,poltica ec?nmica ni el motor del crecimiento en las dos pruneras fases economicas" del rgimen (el periodo de estabilizacin,_ de 1964 a. 1~?7, Y
el periodo de recuperacin de 1967 a 1971); solo se pers1gU1o, en
grado limitado, en la tercera fase (el periodo de crec~iento. rpid.o,
entre 1971 y 1974 ); y se convirti en una preocupac10n prunord1al
slo en la cuarta fase (que implic el declin~iento en la tasa. de
crecimiento que se inici en 1974), tras unos d1ez aos de autont~
rismo. Las dificultades que caracterizaron la entrada de la. ~co~om1a
en la cuarta fase se debieron principalmente a los desequil1bnos del
crecimiento temprano, que derivaban del relativo atraso de la produccin de bienes intermedios y de capital, y que fueron causa de ?esequilibrios en el proceso de integracin ':ertic~l, los cuales produJeron
un extendido impacto sobre la econom1a (veanse los cua?ros 2 Y ~).
La realidad es que el rgimen no m~str? ninguna or!entac.In esp~c1al
hacia la profundizacin. Al contrano, mcluso podna dec1rse, estuando un poco los trminos, que: (a) durante la dcada, en lugar de
profundizacin, la economa estaba "desprofu?diz.~da", al. menos en
trminos relativos; (b) el inters por la profund1Zaci.on Y ~1 mtento ~e
lograrla no aparecieron al principio del rgimen, smo d1ez a~o~ mas
tarde, como resultado de los mismos problemas y contrad1Ccl0n~s
generados al continuar con la estrategia d.e desarrollo que ~e habla
adoptado inicialmente; (e) los intentos recientes de consegu~ la. profundizacin estn entre los principales factores que han contnbUido a
la reciente "desestabilizacin" del rgimen. Tratar de elaborar ahora
los anteriores puntos.
Sustitucin de importaciones

Merece la pena observar como punto de p~rti~a que,. en un


intento de establecer puntos comunes entre los pa1ses mdustnalmente ms avanzados de Amrica Latina, muchos analistas han atribuido los problemas de la economa brasilea del principio d~ los
aos 60 a las dificultades con que se encontr durante el camb1o de
la llamada "fase fcil" de la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) a la fase "difcil". 48 En realidad, en los aos 50, y
48 Este no es el caso de O'Donnell en su artculo "Reflexiones", como demues~an ~~s
comentarios de la p. 13, aunque pudo haber subestimado el alcance ~e la pro.fundJZacto?
que se haba conseguido ya en 1964. En un trabajo anterior resulta mas, clara d1cha sube~t
macin, por ejemplo cuando O'Donnell afirma que: "Lo que sucedio en las econom1as

124

JOSE SERRA
TRES TESIS ERRONEAS

CUADRO 3. Inflacin anual de Brasil


(porcentajes)

Ao

Incremento
de precio 1

1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969

54.8
78.0
87.8
55.4
38.6
28.8
27.8
20.3

Ao

Incremento
de precio 1

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976

18.2
17.3
17.4
10.5
31.5
32.7
41.3

Deflactor implcito del Producto Nacional Bruto.

Fuente: Datos proporcionados por el Centro de Contas Nacionais da


Iio Vargas.

Funda~ao

Getu-

CUADRO 2. Crecimiento del Producto Nacional Bruto brasilefio,


Perodos seleccionados
(porcentajes)
Perodo

Crecimiento medio anual

1947-1961
1947-1952
1952-1956
1956-1961

7.1
7.0
5.6
8.3

1961-1974
1961-1967
1967-1974

_LQ_
3.7
10.0

1974-1977
1975
1976 1
1977 2

5.6
9.2
5.0

1
Datos provisionales.
2 De la prensa del gobierno.
Fuente: Datos proporcionados por el Centro de Contas Nacionais de
lio Vargas.

Funda~iio

Getu-

125

especialmente entre 19 56 y 1961, se haba completado una parte


sustancial de la ISI ms "difcil", y los problemas que surgieron
derivaron ms de la dificultad de "digerir" los resultados de esa ISI
que de las limitaciones en cuanto a su alcance. Naturalmente, esto no
significaba que el pas hubiera conseguido alguna forma de casi autosuficiencia en la fabricacin de bienes de productor. Un ciclo de la
ISI se haba completado, en el cual se expandi rpidamente la produccin de bienes intermedios, y particularmente de los duraderos y
de capital (vanse los cuadros 4 y 5). Durante este periodo se instalaron industrias de automviles, construccin naval, bienes elctricos
pesados y otras industrias de bienes de capital. Las industrias bsicas,
como las de la metalurgia, petrleo metales no ferrosos, celulosa y
papel, y qumicas se extendieron considerablemente. Como puede
verse en los cuadros 7 y 8 y en las figuras 1 y 2, la parte de las
importaciones en el suministro total de productos industriales cay
drsticamente hasta principios de los afios 60. No hay duda de que,
aun considerando las tensiones y contradicciones que acompafiaron a
este proceso, sera una exageracin decir que "este sistema de capitalismo actu escasamente en trminos de profundizacin". Por el contrario, dentro del contexto histrico en que estaba situado, el rgimen preautoriario promovi con una eficacia razonable las "grandes
y complejas inversiones implicadas en la profundizacin". Y eso se
produjo, adems, a pesar del prolongado estancamiento de las exportaciones que, en dlares corrientes, creci slo un 0.85% por afio
entre 1947 y 1948 y en 1961-1962, mientras las importaciones crecan en un 1.6% y el producto nacional bruto se elevaba una media
de un 7% anual en trminos reales. Fue un rasgo notable de lo que
podra llamarse industrializacin introvertida tarda.
Me he referido antes a la terminacin de un ciclo de la ISI, y
considero apropiado elaborar ese punto, como indicacin ms clara
tanto de las limitaciones de la hiptesis de O'Donnell como de las
concepciones errneas que persisten en torno a la naturaleza de la
ISI.
Creo que si se acepta la idea de que en determinados periodos
en Amrica Latina la dinmica del crecimiento industrial deriva del

argentina y brasilea vino a ser conocido como el 'agotamiento' de las fases 'fciles' de la
industrializacin; es decir, el imal del periodo de crecimiento industrial extensivo y horizontal basado en la sustitucin de las importaciones de los bienes de consumo terminados".
Vase Guillermo O'Donnell, Modemization and Bureaucratic-Authoritariansim: Studies in
South American Politics (lnstitute of International Studies, University of California, Berkeley, Politics ofModemization Series nm. 9, 1973), p. 60.

126

TRES TESIS ERRONEAS

JOSESERRA

CUADRO 4. Tasas de crecimiento real anual de la fabricacin de


productos por los principales grupos utilizadores

Bienes de capital
1949-1955 1
1956-1959 1
1959-1965 2
1966-1969 2
1969-1973 2
19742
1975 2
1976 3

10.8
21.9
9.4
7.1
22.5
13.6
5.9
8.5

Bienes
intermedios
10.5
9.7
5.4
10.2
15.5
6.7
4.1

Bienes de consumo
No duraderos
Duraderos
18.4
16.2
8.4
2 i.O
22.0
17.3
3.1

6.7
5.5
5.1
7.8
12.3
5.2
2.4

Fuentes: 1 M. C. Tavares, De substitufo de importafoes ao capitalismo financiero


(Ro de Janeiro, Zahar, 1972).
2 Regis Bonelli y Pedro S. Malan, "Os limites do possvel: Notas sobre balan~o de
pagamentos e indstria nos anos 70", Pesquisa e Planejamento Econmico 6, Nm. 2
(1976).
3 natos proporcionados por el Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica.

CUADRO 5. Tasas medias anuales de crecimiento de industrias de procesado


seleccionadas durante los tres perodos

Industria
Minerales no metlicos
Metalurgia
Mecnica
Materiales elctricos
Materiales de transporte
Papel y cartn
Caucho
Qumicas
Textiles
Artculos alimenticios
Bebidas
Tabaco
Total

1957-1962
5.9%
15.6
16.5
27.0
27.0
9.1
15.0
16.7
8.8
7.5
4.1
6.6
11.9

1962-1967

1967-1972

0.5%
6.2
1.4
8.1
0.0
6.3
6.2
6.0.
-5.0
1.8
0.9
-1.0
2.7

13.9%
12.5
20.5
15.4
19.3
7.1
13.7
. 15.2
6.3
8.7
7.9
5.5
12.1

Fuente: Instituto do Planejamento Economico e Social do Ministerio de Planejamento. Crescimento Industrial no Brasil (Ro de Janeiro, Relatoriode Pesquisa Nm. 26, 1974)

127

proceso de sustitucin de la importacin, es razonable hablar del


agotamiento de ese proceso en un periodo especfico (que, claro est,
vara de un pas a otro), siempre que al menos se hagan dos cualificaciones.
En primer lugar, la idea de agotamiento se refiere a un ciclo
especfico de la ISI. Es decir, la ISI no se agota para siempre, sino
que llega a una cierta fase, que puede ser diferente en cada pas, ms
all de la cual es difcil que contine su papel de estmulo principal
del crecimiento industrial, por lo menos hasta que la expansin del
mercado interno y los cambios en la balanza de pagos la lleven de
nuevo a asumir este papel. En realidad no hay razn para descartar la
idea de que, habiendo encontrado unas "fuentes de expansin" alternativas (el estmulo de la demanda y la posibilidad de obtener ventajas de ellas por medio de inversiones provechosas) y finalmente, resolviendo los problemas de las restricciones externas despus de un
perodo de crecimiento, la economa pudiera sufrir nuevos ciclos de
sustitucin; 49 esto es, periodos en los que estas restricciones se convierten en el estmulo principal para el crecimiento.
Desde esta perspectiva, el error de muchos estructuralistas est
no en llamar la atencin sobre el declinar de la ISI, sino ms bien en
suponer que ese declinar implica un estancamiento inevitable del
sector industrial (y de la economa), y que por tanto el mercado
nacional no se expandir -o lo har muy lentamente- a no ser que
se realicen "reformas estructurales" de naturaleza redistributiva. so
Merece la pena anotar, de pasada, que no estaban solos en ese "pesimismo". Otros analistas no estructuralistas, por ejemplo, aceptaron la
tesis de que el declinar de la ISI se acompaara de estancamiento
industrial, siendo la nica diferencia el que argumentaron que el
estancamiento le seguira una fase en la que la exportacin de bienes
manufacturados sera una fuerza dinmica de crecimiento.

49
Como indicamos antes, esta posibilidad reapareci en Brasil despus de 1974. La
::reencia en el fm de la ISI estaba tan extendida que un artculo del peridico World
'Jevelopment (VoL 5, Nm. 1 y 2, enero-febrero de 1977) dedicado a Amrica Latina se
titulaba "Latn America in the Post Import Substitution Era".
so La lgica de este esbozo de reformas, en trminos relativamente simplificados,
;era la siguiente: la redistribucin de la renta estimulara la demanda de bienes de consumo
10 duraderos, beneficiando as las reas de produccin que (supuestamente) tiene una ms
lita relacin productividad-capital; por otra parte, el aumento de tamao del mercado de
lstos bienes creara indirectamente una demanda de bienes de produccin suficiente pata
tacer provechosa una nueva sustitucin de la importacin en este rea, o para conseguir una
lscala ms eficaz de produccin de bienes de produccin que se estuvieran fabricando ya
tacionalmente.

128

JOSE SERRA

JOSF SERRA

CUADRO 6. Importaciones de bienes de capital:


Tasas de crecimiento real anual
( cruzeiros de 1970)

Tal es el caso, por ejemplo, de Sir Arthur Lewis, quien afirmaba


con respecto a la industrializacin de los pases tropicales:
" ... a finales de los aos 60, los que haban empezado pronto la
sustitucin de las importaciones estaban llegando a sus lmites, con
lo que la industrializacin comenz a descender. .. Si el 70% de la
fuerza de trabajo se compone de granjeros de baja productividad, con
slo una pequea plusvala, el mercado de manufacturas nacionales
est estrictamente limitado. Conforme se aproximan a los lmites, el
paso de la industrializacin slo se puede mantener exportando man
facturas. Y eso es lo que sucedi". 51
La segunda cualificacin est relacionada con el hecho de que,
al hablar del agotamiento de la ISI, los autores estructuralistas pensaban, en mi opinin con alguna justificacin, que el declinar de la ISI
como estmulo principal del crecimiento industrial se produjo porque, pese a la masa de elementos importados que podan ser sustituidos, el mercado nacional no permiti hacerlo provechosamente.
Estas observaciones sugieren la existencia de un doble error bajo
las hiptesis de O'Donnell. En primer lugar, est la idea de que la ISI
puede y debe continuar siendo la fuerza dinmica tras el crecimiento
industrial rpido (siempre que se lleven a cabo las modificaciones
poltico-institucionales asociadas con la aparicin de los regmenes
burocrtico-autoritarios.) Pero la crtica ms elaborada del supuesto
agotamiento de la ISI la hizo Hirschman, 52 y fue una de las que
O'Donnell tuvo explcitamente en cuenta al elaborar sus hiptesis.
Esa crtica se centraba sobre todo alrededor de la idea de que, dados
los problemas del mercado y el pequeo tamao de las fbricas (a lo
que Hirschman trat de quitar relieve), as como la situacin de

1966-1969
1969-1973
1974
1975
1976

20.5
23.0
47.5
5.0
-17.4

Fuentes: Para 19661975, Regis Bonelli y Pedro S. MaJan, "Os limites do possvel:
Notas sobre balan~ o de pagameritos e indstria nos anos 70", Pesquisa e P/anejamento
Econmico 6, Nm. 2 (1976), Banco Central.

CUADRO 7. Parte de las importaciones en el suministro total


de acuerdo con el uso de los bienes manufacturados

Aos
1949
1955
1962
1965
19651
1967
1970
1974

Bienes de
consumo
duraderos

Bienes de
consumo
no duraderos

Bienes
intermedios

Bienes de
capital

64.5%
10.0
2.4
1.6

3.7 /o
2.2
1.1
1.2

25.9%
17.9
8.9
6.3

63.7%
43.2
12.9
8.2
14.5
22.3
24.5
28.4

1
Las cifras para 1949-1965 estn basadas en los ndices de precios y volmen fsico
de 1956. Las cifras para 1965-1974 estn basadas en los ndices de precios y vo!men fsico
de 1970. Puede observarse que 1965 es un ao atpiCo por cuanto que la importacin de
bienes de capital disminuy drsticamente debido a una gran reduccin. en la tasa de inver-

sin.

Fuentes: Para 1949-1965, Instituto de Planejamento Economico e Social do Ministerio do Planejamento, Diagnstico da Industrializas:io Brasileira (Ro de Janeiro, 1968).
Para 1965-1974, R. Bonelli y P. S. MaJan, "Os limites do possvel: Notas sobre Balan~o de
pagamentos e indstria nos anos 70", Pesquisa e Planejamento Econmico 6, Nm. 2
( 1976).

51

129

W.A. Lewis, "The Evolution of the International Economic Order" (Princeton,


Janeway Lectures, fotocopiado, 1977), p. 22. De un modo similar, Grunwald afirma: "Hay
dos amplias estrategias de industrializacin que conducen a las naciones hacia la madurez
econmi~~- Una ,de ellas es el desarrollo del trabajo de manufDcturas intensivar. para la
exportac10n a paises avanzados. La otra estrategia es la industrializacin por sustitucin de
importaciones". Vase Joseph Grunwald, "Sorne Reflections on Latn American lndustrialization Policy", Journal of Political Economy, Vol. 78, nm. 4 (agosto de 1970), p. 848.
Con respecto a la cita de Lewis, debe observarse que la lgica de su razonamiento no
parece depender del porcentaje de la poblacin comprometida en el agricultura, puesto que
en esta economa "dual", dado el nivel de la renta per cpita, al tamao del mercado sera
una f~ncin ~el nmero absoluto de habitantes urbanos. Por otra parte, no sucedi as. En
Amenca Latma hubo un crecimiento significativo de la industria y del mercado nacional
incluso durante el perodo en que la ISI dej de ser el factor dinmico (e incluso uno de
ello~) en ;1_ crecimiento de la economa. La exportacin de manufacturas, aunque haba
crecido rap1damente, no bastaba para explicar la tasa de crecimiento industrial (vase el
cuadro 8 para el caso del Brasil).
52

Albert O. Hirschman, "The Politic~l Economy".

TRES TESIS ERRONEAS

130

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intercambio con el extranjero, se dispona de los medios (por ejemplo, superar la resistencia de los empresarios a la profundizacin) que
habran posibilitado la continuacin de la sustitucin de importaciones. Pero no trat de discutir el problema de si la ISI poda seguir
siendo, o no, la fuente principal de estmulo del crecimiento industrial, y bajo qu circunstancias poda ser as.
En segundo lugar, con referencia al caso brasileo, es innegable
que, como indiqu antes, O'Donnell subestim el grado de avance de
la industrializacin a principios de los aos sesenta, cuando el nivel
que se haba obtenido ya de sustitucin de las importaciones sugera
la posibilidad de un nuevo ciclo de expansin apoyado principalmente por el crecimiento de la demanda interior. De hecho, en los aos
1950, especialmente en la segunda mitad de la dcada, en Brasilia
industrializacin haba dado un paso significativo hacia actividades
ms avanzadas -en trminos de concentracin, densidad de capital y
tecnologa-, incluyendo la fabricacin de bienes de produccin.
En esa misma lnea conviene anotar la idea de Hirschman, tambin tenida en cuenta por O'Donnell, de que la industrializacin en
Amrica Latina (que est experimentando lo que l llama industrializacin "tarda-tarda") tuvo un carcter "muy secuencial" y de "fases rgidas" en comparacin con los industrializadores "tardos" analizados por Gerschenkron (Alemania, Italia, Rusia). Les falt "algunas de las caractersticas esenciales del gran estmulo de Gerschenkron". Sin embargo, en el caso del Brasil, este contraste poda considerarse vlido slo hasta principios de los aos 50.53 Hirschman reco-

/"'

/""

-~

131

!V

53

Hirschman, "The Political Economy", pp. 93-95. Desde una perspectiva "revisiode la CEAL, podra argumentarse que, aunque formalmente ha habido un proceso
1celerado de la sustitucin de la importacin durante esta dcada, que se vio reflejada en la
totable reduccin de los coeficientes de importacin como parte del suministro total de los
mmerosos bienes de produccin y bienes de consumo duraderos (y ello a pesar del aceleralo incremento del suministro), la expansin industrial que tuvo lugar podra no explicarse
,lo por los estmulos proporcionados por las restricciones externas y el favorable mercado
1acional, dado que las ili.versiones del estado y los MNC en estas reas se produjo antes de la
ntroduccin de esos estmulos. Por otra parte, la instalacin de un sector significativo de
Jienes de produccin signific que el movimiento cclico de la economa respondi, ms que
:n las dcadas anteriores, a un factor mucho ms endgeno.
Todo ello explicara la mayor similaridad del caso brasileo con el modelo peuado
10r Gerschenkron para los industrializadores tardos, y apoyara el argumento de que ya en
Js 50 la principal fuente dinmica de crecimiento no era la ISI, tal como se crea convencio.almente. En los otros pases de Amrica Latina, tambin apareci, sin embargo, ese mayor
rado de autonoma, tal como lo seala un autor: "En Brasil. (ms que en Argentina,
'enezuela, Chile y otros pases) el gobierno estaba ansioso por promover la mxima integrain vertical; es decir, por promover tanto las industrias de bienes de consumo f'males como
JS sectores de bienes de capital e intermedios". Vase Werner Baer, "Import Substitution
nd Industrialization in Latin America: Experiences and Interpretations", Latin American
'esearch Review, Vol. 7, nm. 1 (primavera 1972), p. 98.
~ista"

'

TRES TESIS ERRONEAS

132

133

JOSE SERRA

noce esto cuando observa que: " ... al menos una experiencia en
Amrica Latina, la del Brasil durante los afios 50, se acerc mucho al
cuadro trazado por Gerschenkron (para los industrializadores tardos)".54

Profundizacin y pensamiento econmico ortodoxo


Aunque la profundizacin no fuera el problema central o decisivo del desarrollo (por no decir para la supervivencia) del capitalismo
en Brasil, lo consideraban as los promotores, idelogos, beneficiarios y actores del rgimen? No lo creo, y ms bien fue al contrario.
Examinemos, por ejemplo, el Plan de Accin Econmica del gobierno de Castelo Branco o los libros escritos por los idelogos econmicos ms representativos de las fuerzas que tomaron el poder en 1964
-Eugenio Gudin y Mario Simonsen-55 cuya orientacin estaba claramente inspir11da por aquellos que, como dice Hirschman en su captulo del presente volumen, "atacaron la industrializacin no porque se
hubiera logrado muy poco, sino porque se haba llevado demasiado
lejos".
No se puede deducir lgicamente una ideologa de profundizacin partiendo del pensamiento de los economistas identificados con
el rgimen, quienes bsicamente se adheran al pensamiento econmico "ortodoxo". Por ejemplo, podemos tomar la relacin que postula
O'Donnell entre los estrangulamientos externos y la necesidad de
profundizacin. No hay nada ms alejado del pensamiento ortodoxo
que la idea de que la profundizacin sera el modo de aliviar el
equilibrio de la balanza de pagos, y ello al menos por cuatro razones.

Quizs fue en Chile en donde lleg ms lejos esta inversin autnoma (en relacin con
el pequeo tamao de su economa) no slo antes sino tambin despus del agotamiento de
la fase "fcil" de la ISI. En este caso se produjo principalmente bajo el gobierno demcrata
cristiano. El xito de esta experiencia, al menos a corto plazo, fue muy modesto, en parte
por el pequeo tamao del mercado nacional y por la decisin de realizar simultneamente
grandes inversiones en el sector de bienes de consumo duraderos (incluyendo la produccin
de automviles), bienes de produccin, industrias de exportacin, reforma agraria y servicios
sociales "redistributivos".
54 Hirschman, "The Political Economy", p. 95. Esta observacin sugiere que valdra
la pena examinar crticamente un argumento incluido en varios estudios. La literatura sobre
el populismo ha puesto de relieve la afinidad entre el tipo de rgimen y el carcter supuestamente tranquilo y de fases bien delimitadas de la industrializacin. Sin embargo, si esto
fuera cierto, en el caso brasileo el populismo no hubiera llegado ms lejos de 1945.
55 Eugenio Gudin, Anlisis de problemas brasileiros (Ro de Janeiro, Agir, 1965); y
Mario Henrique Simonsen, Brasil2001 (Ro de Janeiro, APEC, 1969).

En primer lugar, ningn pensador, ni ortodoxo ni heterodoxo crea


qu~ la soluci?n a la escasez del intercambio con el exterior fuera r~ducir
las tmp<:rtacwnes (el coeficiente brasilefio de importaciones a primeros
de los _anos 60 era extremadamente bajo, de un 5% en 1964 ). Tampoco
se creta que con una nueva fase de la ISI se conseguira esta reduccin.
En segundo lugar, n~ hay nada ms ajeno a la perspectiva ortodoxa que
el pr~ocuparse por las consecuencias de no lograr incrementar significativamente la produccin local de bienes de capital intermedios"
q~e :esulta de "las condiciones del comercio internacional" y "lo~
termt?os ~,n !0s que se puede d~sponer de la tecnologa e inversiones
5
ex~~no~e~ . ~n t~r~er lugar; stmplemente no era cierto que resultara po~ttica e tdeologt~~mente imposible que las clases y sectores que
co~soltdaron su domt~to por medio del estado del B-A exploraran
sename~te las alternativas [a la profundizacin]". 57 En cuarto lugar
la soluctn a los estrangulamientos externos que defendieron siempr~
los pensadores ortodoxos consista, en orden de importancia en au~e~tar las exp~rtacio_nes (incluyendo los productos primario; no trad_tcton~e~! en mcentivos para la inversin extranjera directa y en la
[.manctact?n ~;:t~rna. Resulta interesante observar de pasada que la
profundtzacton lograda antes de 1964, que fue considerada excesiv~ ,?or los pensadores ortodoxos por no haber promovido la "eficaCia , fue_ vtsta como una de las restricciones a la expansin de las
exp?rtactones porque se supona que reduca la competitividad internacional de los productos internacionales o ignoraba la idea de que el
~ercado extranjero es "una va de doble direccin". En palabras de
s~~onsen: "el crecimiento desordenado de los ndices de nacionalizacton (es~~ es, de la profundizacin) fue la causa de que a menudo se
desperdtctasen, en lugar de ahorrarse, las divisas". 58

56

" , p. 16. SI esta duda existi realmente, y si la profundiza.0'Do.nne11, "R


, .ef1ex10nes

~~n dhu~Ier~ sido el un~co ~.scape, los pen~adores ortodoxos incluso se podran haber consid r~ 0 an~I~~pendentistas . ~sto sena Cierto en la medida en que se aceptase la deimicin
e ardo~? una economia d~pendiente ... es una economa en la que el proceso de
a~umulaCion no s~. desarrolla auto~?mamente. Por causa de la ausencia de un sector de
bienes ~e producc10n -o de su debilidad-, cualquier iniciativa para aumentar la produccin
del capital deb~ proceder de las econ_?mas ';'~trales", (es decir de los pases desarrollados).
Fernando Hennque. Cardo.s~, O modelo !'olztzco brasileiro (Sao Paulo, Difel, 1972), p. 43.
Desde esta_P~rspectlva el regimen bur?cratico autoritario, caso de buscar la profundizacin y
de ~ner .exito, dentr~ de ciertos limites podra llegar, en el menor de los casos, a un
debilitamiento de los vmculos de esa dependencia.

57 O'Donnell, "Reflexiones", p. 16.


58 Sirnonsen, Brasil 2001, p. 290.

134

JOSE SERRA

TRES TESIS ERRONEAS

135

La crisis y la recuperacin del crecimiento

Sobre la base de estas consideraciones, resulta claro, desde mi


punto de vista, que a principios de los aos 60 la profundizacin no
constituye necesariamente una alternativa que estimule el crecimiento econmico. Desarrollar ahora en pocas palabras esta cuestin,
analizando brevemente la crisis de 1962 a 1964, las alternativas polticas que aparecieron y la trayectoria posteriormente seguida.
La contraccin del crecimiento industrial y de la economa en
general se haba iniciado claramente en 1962, y se mantuvo hasta
1967 (vanse los cuadros 2, 4 y 5). Entre 1964 y 1967, esa contraccin fue reforzada por la poltica de estabilizacin, por lo que la
cuestin del mayor inters subyace en la razn del declinamiento
inicial. 59
Una explicacin plausible de este declinamiento se centra en dos
series de circunstancias. La primera hace referencia a un fenmeno
cclico. Los primeros aos de la dcada de los sesenta vieron una tasa
de declinamiento del crecimiento que era el resultado de la interaccin de varios factores. En primer lugar, la ola de ingentes inversiones
que haba comenzado en 1957 alcanzaba su reflujo, y los poderosos
efectos de enlace que cre, y que a su vez tenan un poderoso impacto sobre la inversin, empleo y consumo, empezaron a perder su
intensidad. En segundo lugar, muchos de los "nuevos" sectores de
bienes de produccin y bienes de consumo duraderos se haban extendido en exceso por causa de los incentivos a la inversin proporcionados por el estado, por las expectativas creadas por el periodo de
rpida expansin y/ o por los problemas de la escala mnima de produccin en relacin con el tamao del mercado.60 En tercer lugar, los
productores de bienes de consumo duraderos haban saturado el mercado, que previamente haba sido suministrado por las importaciones
y se haba ampliado por los efectos multiplicadores del incremento
global de la inversin. As, la subsiguiente expansin de los bienes de
consumo duraderos pas a depender de la disminucin de los precios
y del suministro de financiacin a los consumidores, as como del
59
Encontramos una interpretacin similar en M. C. Tavares, "Acumula~ao de capital
e industrializa~'o no Brasil" (Ro de Janeiro, Facultade de Economa e Administra~ao da
UFRJ, fotocopia, 1975).
6
Con respecto a los bienes de capital, los estudios de la CEAL indicaban que la
capacidad improductiva en los sectores de la metalurgia y equipamiento de capital ya haba
ascendido en 1960. En un grado menor, pero aun significativo, tambin hubo una subutilizacin del sector de equipo elctrico pesado.

cambio en la distribucin de la renta y en la elasticidad de renta de la


demanda de los diferentes grupos. En cuarto lugar, la produccin de
bienes de consumo no duraderos, desde largo tiempo muy dependiente del incremento de la demanda debido al crecimiento de la poblacin, no mostr un gran dinamismo, en parte por el lento crecimiento del empleo y por la creciente inflacin que desde 1959 haba
erosionado el poder de compra de las masas asalariadas. En quinto
lugar, el sector de bienes de capital tendi a mostrarse muy resentido
por los subsiguientes desincentives a la inversin que resultaron de
esas condiciones. A su vez, el sector pblico encontr enormes dificultades para ampliar e incluso mantener su nivel de inversin, a
caus~ de los problemas de financiacin, que hacan difcil compensar
la dificultad del componente inducido de la inversin mediante el
incremento del componente autnomo.61 Finalmente, la vacilacin
de las instituciones internacionales de financiacin y la situacin de
la balanz~ de pagos (con la pesada carga de la deuda externa y el
estancamiento de las exportaciones) imposibilit la resolucin del
problema mediante la ayuda del sector externo. 62
Pero esta desaceleracin del crecimiento no hubiera conducido
necesariamente a la crisis si no hubiera coincidido con otra serie de
circunstancias que se relacionaron con aquella: la inestabilidad poltica Y el fracaso en el control de la inflacin. 63 Estas condiciones aumentaron los frenos a la inversin privada y extranjera particular 64
especialmente tras las medidas que apuntaron a controlar los envos
de bene~icio.s al e~tranj.ero. Por otra parte, el gobierno, sin congelar
los salanos, mtento aphcar en 1963 un programa estabilizador reduciendo la inversin pblica y el crdito privado, con lo que la economa entr en una fase de crisis abierta. La naturaleza contribuy
61

Hasta 1962 este ltimo componente creci significativamente, consiguiendo con


ello esta compensacin.
62

Para algunos autores, el factor que redujo decisivamente el crecimiento fueron los
obstculos externos. Vase, por ejemplo, Nathaniel H. Leff, "lmport Constraints and Development: Causes of the Recent Decline of Brazilian Growth", The Review of Economics and
Statistics, VoL 49, nm. 4 (noviembre de 1967), pp. 494-501. Para una crtica convincente
de este artculo, consultar Joel Bergsman y Samuel Morley, "lmport Constraints and Development: Causes of the Recent Decline of Brazilian Economic Growth. A Comment" The
Review o[ Economics and Statistics, VoL 51, nm. 1 (febrero de 1969), pp. 101-04. '
63

Resulta evidente que no es una coincidencia el que estos dos fenmenos se produjeran en conjuncin con el declinar del crecimiento, pero sobre esta base sera arriesgado
considerarlos slo como variables dependientes o, en el otro extremo como variables independientes.
'
64

Aproximadamente un tercio de la produccin industrial se basaba en la inversin


extranjera. Vase Bonelli, "Growth and Technological Change", Apndice.

137

JOSE SERRA

TRES TESIS ERRONEAS

tambin a la crisis, pues la sequa en el centro sur del Brasil produjo


el racionamiento de la energa elctrica,lo cual, unido a la extensin
de las heladas, fue causa de una cada de la produccin agrcola. .
Dadas las consecuencias polticas de la crisis, de qu medios
alternativos se dispona para restablecer el crecimiento econmico?
Un medio de salir de la crisis que, evidentemente, se excluy fue
cualquier intento de llevar a cabo una redistribucin de la renta o
cualquier otra medida que, segn crean algunos, pudiera inyectar
mayor dinamismo a las industrias de consumo ligero. Tambin se
podra haber intentado un renovado e intensivo proceso de profundizacin, pero ello habra implicado no slo una forma de discriminacin contra el sector de bienes de consumo duraderos -una de las
dos fuentes dinmicas de crecimiento en la dcada tmterior-, sino
tambin el declinar de la renta a corto plazo, debido a los problemas
arancelarios y de maduracin de las inversiones. Se hab~a ~nco_ntra
do tambin con una poderosa resistencia externa de las mst1tuc10nes
financieras y de las multinacionales.65 Debe entenderse que esto no
significaba que no hubiera necesidad de nuevas inversiones en la profundizacin, que podran haber eliminado algunos estrangulamientos, permitiendo as el uso de la capacidad productiva instalada en los
aos anteriores, o que no hubiera lugar para nuevas reas de expansin de la produccin de bienes intermedios y bienes de capital, por
ejemplo en la petroqumica.66 Pero parece ser que, dados los parmetros polticos que se hicieron preq.ominantes y la creencia de los
detentadores del poder en la necesidad de abrir e internacionalizar la
economa, as como el enorme potencial para la acumulacin que
exista ya en el sector de bienes de consumo duraderos, era razonable
suponer que los bienes de consumo duraderos podan empezar a
jugar un papel central en la siguiente fase del crecimiento (o seguir
jugndolo).
Este potencial para la acumulacin derivaba de una variedad de
fuentes: el volumen de la capacidad productiva ya instalada en el
sector de bienes de consumo duraderos; su grado de monopolizacin;

y la posibilidad de beneficiarse de significativos incrementos en la


relacin productividad-capital por medio de la utilizacin de economas y economas de escala en general, as como por sus potentes
efectos de enlace en relacin con la economa urbana. Debido a estos
factores, el sector de bienes de consumo duraderos se encontraba en
urta posicin excelente para asegurar la financiacin para la adquisicin de sus productos, tanto por el alcance de los recursos disponibles como por el poderoso estmulo a la economa que resultara de
su expansin, factor ste que siempre fue muy persuasivo para las
autoridades responsables de la poltica de crditos.
Por otra parte, las grandes empresas del sector de bienes de
consumo duraderos tenan una capacidad excepcional para influir en
la demanda interna en su propio beneficio. Esto derivaba del tipo de
bienes producidos, de la disponibilidad de extensos recursos para la
publicidad, y de su afiliacin a empresas multinacionales, que les
garantizaban un flujo constante de innovaciones derivadas de la inversin en investigacin y del desarrollo de las compaas maternas.
La "nueva" fase requera una profunda reorganizacin de los
sistemas de financiacin pblicos, privados y externos, que se hallaban en desorden desde finales de los aos 50. Esta reorganizacin
implicaba cambios institucionales (como legislacin sobre impuestos,
la deuda pblica, la poltica de financiacin, el capital extranjero y el
comercio exterior), as como a las polticas concernientes a la distribucin de la renta, tanto a nivel individual como por sectores. En los
primeros aos se haba hecho mucho en esta direccin, como puede
verse por el alza sustancial de los ingresos pblicos, el rpido crecimiento de la deuda pblica (dirigida en un principio a financiar el
dficit y luego a "absorber" la liquidez), la organizacin de un sistema
efectivo de crdito al consumo y de financiacin de la construccin,
la relajacin de las regulaciones del capital extranjero, la progresiva
liberalizacin de las restricciones a la importacin, y la introduccin
de una amplia serie de incentivos a la exportacin, as como la violenta contencin de los salarios de los trabajadores de cuello blanco y
cuello azul menos especializados.
La trayectoria del crecimiento posterior a 1964 es bien conocida. Entre los factores fundamentales de la recuperacin econmica
estaba el resurgimiento de la produccin de los bienes de consumo
duraderos y de la industria de la construccin, que se produjo principalmente por el establecimiento de un sistema de financiamiento
que tena su centro en el Banco Nacional de la Construccin, 67 y algo

136

65 Las instituciones financieras resistieron gracias a las poljticas proteccionistas Y


"autrquicas" que implicaba ese programa; las multinacionales resistieron por su deseo de
seguir suministrando a sus filiales desde el extranjero.
66 Debe ponerse de manifiesto, como se observ ~~ un estudio ~ealizad.o en esa roca,
que "el hecho de que se haya visto perturbada la expanston del sector mdustrtal pro~oco ~a
serie de desequilibrios (tales como) la insuficiencia de la capacidad instalada en la mdustr1a
de bienes intermedios: metalurgia y qumica bsica, caucho, papel, etc." Vase M. C. Tavares, De Substitu~o de Importa~es ao Capitalismo Financeiro (Ro de Janeiro, Zahar,
1972), p. 165.

67

La mayor parte de los recursos de este banco proceden de un fondo basado en un

138

TRES TESIS ERRONEAS

JOSE SERRA

ms tarde del sector de bienes de capital (estimulado inicialmente por


el resurgimiento de la inversin pblica) y de las exportaciones no
tradicionales. Con respecto al suministro, la capacidad improductiva68 y el existente "potencial para la expansin" desempearon
un papel decisivo, as como el incremento de la capacidad de importacin.69 As, mientras el producto industrial aumentaba ms de
un 75% entre 1967 y 1972, el stock de capital lo haca slo en un
45% entre 1966 y 1971, y entre 1966 y 1972 la cuota de importacin del suministro industrial creci de un 1O a un 15 ofo entre 1966
y 1972.
Qu sucedi con la profundizacin en los primeros aos de
recuperacin econmica? Es evidente que no tuvo un papel decisivo
ni en la poltica econmica ni en la evolucin de la economa. No
hay duda de que la inversin industrial se elev en trminos absolutos, pero la tasa de inversiones de este sector en 1970 fue aun ms
baja que en 1962; adems, la tasa de inversin global apenas aument
(vanse los cuadros 1O y 11 ). El nivel de la inversin pblica (en
petrleo, energa y comunicaciones) se elev tambin considerablemente, y se iniciaron grandes proyectos -por ejemplo en el rea de la
petroqumica-, promovidos principalmente por las empresas estatales y multinacionales. Pero estas iniciativas no jugaron un papel predominante como fuente de crecimiento.
Por otra parte, es esencial tener en mente que la recuperacin
entre 1967 y 1970 no estimularon una expansin comparable en el
sector nacional de bienes de capital, y esto no se debi principalmente a la capaciad de ocio o a la falta de apoyo en este sector. El
hecho es que, en respuesta a la presin de las fuentes externas de
financiamiento, y a las ventajas asociadas con ello, y debido a las
preferencias de las empresas multinacionales y al deseo de maximizar las tasas de crecimiento a corto plazo, la poltica econmica
comenz a discriminar a las industrias que producan maquinaria y
impuesto que equivale al ocho por ciento de los salarios y que es controlado por las
empresas. Los depsitos se hacen en nombre de los empleados, quienes tienen derecho a
retirarlos en el caso de que sean despedidos del trabajo.
68 Un indicador de los mrgenes existentes de la capacidad improductiva viene dado
por el hecho de que en 1965 los niveles de produccin de once de los dieciocho sectores
manufactureros del Brasil, que representaban ms de los dos tercios del valor industrial
aadido (en precios de 1955), estaban por debajo de los niveles de 1962, Este clculo se
raliz sobre la base de los datos proporcionados por el Instituto do PlaneJamento Economico e Social do Ministerio do Planejamento (IPEA), Diagnstico da lndustrilizario Brasileira
(Ro de Janeiro, 1968), p. 218. Y ello a pesar del hecho de que la capacidad productiva de
estos sectores sigui expandindose, aunque en una tasa decreciente.

69 Esto se debe al crecimiento de las exportaciones y

a la deuda externa.

139

equipo, concediendo incentivos fiscales slo para la compra de


bienes de capital importados. Como muestran los cuadros 4 y 6,
entre 1966 y 1969 las importaciones de bienes de capital crecieron
un 20.5 % anual, mientras la produccin nacional slo se elevaba
un 7.1 Ofo . As, una gran parte de los poderosos efectos aceleradores que derivaban de las altas tasas de inversin y del decrecimiento
en los mrgenes de la capacidad improductiva fue canalizada fuera
del pas. Aparte del desperdicio de una parte de la capacidad de
a~umulacin ya instal~da, ello produjo el efecto de limitar la expanswn del sector de bienes de capital y de incrementar su relativo
atraso tecnolgico7
Con respecto a los insumos intermedios, el problema estaba ante
tod~ en el hech? de que, al contrario de lo que suponen algunos
analistas, el gobierno posterior a 1964, no parece haber asumido
realmente de modo muy adecuado un "papel de planificacin ms
persuas~vo", pues las inversiones en este sector -que son las ms
complejas Y las que requieren mayor planificacin y largos periodos
de maduracin-, descendieron marcadamente por debajo de los trminos relativos. As, por ejemplo, a principios de los aos 70 la
eco~oma tena que importar acero, aluminio y fertilizantes, y sufri
crecientemente de la escasez de una amplia gama de insumos bsicos.
Con respecto al acero, debe mencionarse el bien documentado error
d~ pr~?ramacin que cometi el ministerio de Planificacin bajo la
drreccwn de Roberto Campos. Implic una grave subestimacin de la
capacidad instalada de este sector, lo que creo problemas que persistieron muchos aos. Esto representa uno de los mejores ejemplos de
falta d; . talento ~sp~cial, por parte de los tecncratas del rgimen
burocratlco-autontano, para la promocin de la profundizacin.
En 1971, reconociendo las dificultades que resultaran del retraso de!, s~ctor d.e bienes de produccin, entre otras medidas el gobierno
ofrecw mcentlvos a la compra de bienes de capital producidos nacionalmente Y adems inici o aceler diversos programas de inversin
~n insumos bsicos. Pero se hizo as con el objetivo de estimular un
mcremento de la tasa de inversin que ayudara a mantener la espectacular expansin de la produccin de bienes de consumo duraderos la
construccin de casas de lujo y las inversiones pblicas con ello r~la
cionadas, por no mencionar los proyectos que se iniciaron en relacin
70

Evidentemente, el sector de bienes de produccin no pudo expandirse ms rpidamente desp~s de 1967 sin inhibir, en alguna medida al menos, la expansin acelerada del
~ct~r d! b1enes. de ~onsumo. Aun~u~ otras ~osas permaneceran igual, esta inhibicin
1mplicar1a un estilo diferente de creClffilento: mas lento y desde luego ms orientado hacia
la profundizacin.
'
'

140

JOSE SERRA

141

TRES TESIS ERRONEAS

CUADRO 8. Produccin industrial, importaciones y exportaciones


industriales y la parte de importaciones en el
suministro total, 1965-197 5
(millones de cruceiros de 1970)

CUADRO 10. Exportaciones brasileas


(en millones de dlares estadounidenses; cambio del porcentaje anual)

PRODUCTOS
PRIMARIOS

Parte de las
Produccin Exportacin Importacin
Suministro
importaciones
industrial
industrial
industrial
total
en suministro tot.
Ao
(a)
(b}
(e)
(d)-(a}-(b )+(e)
(c}/(d)%

1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975

57,366
64,456
65,552
76,630
84,600
95,513
109,076
128,927
149,298
160,645
166,589

1,105
982
1,303
1,363
1,774
2,459
2,790
3,887
4,023
4,046
4,484

4,130
5,721
6,430
8,819
9,424
11,869
15,631
19,109
22,812
32,304
28,822

60,391
69,195
70,729
84,086
92,250
104,923
121,917
144,149
168,087
188,903
190,927

6.8
8.3
9.2
10.5
10.2
11.3
12.8
13.3
13.6
17.1
15.1

1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976

PRODUCTOS
MANUFACTURADOS

TOTAL

Valor

Cambio

Valor

Cambio

Valor

Cambio

1,340.5
1,466.5
1,598.6
1,490.2
1,706.3
2,066.5
2,373.2
2,381.0
3,160.9
4,864.8
5,804.5
6,165.1
7,579.8

9.4
9.0
-6.8
14.5
21.1
14.8
0.3
32.8
53.9
19.3
6.2
22.9

89.3
129.0
142.5
163.8
175.0
244.7
365.7
522.9
830.3
1,334.4
2,146.7
2,504.8
2,550.6

44.5
10.5
14.9
6.8
39.8
49.4
43.0
58.8
60.7
60.9
16.7
1.8

1,429.8
1,595.5
1,741.4
1,654.0
1,881.3
2,311.2
2,738.9
2,903.9
3,991.2
6,199.2
7,951.2
8,669.9
10,130.4

11.6
9.1
-5.0
13.7
22.9
18.5
6.0
37.4
55.3
28.3
9.0
16.8

Fuente: Datos proporcionados por la Secretaria do Planejarnento.

Fuente: R:egi~ B~nelly Y Pedr?, S. MaJan, "Os lmites do Possvel: Notas sobre balan~o
de pagarnentos e mdustna nos anos 70 ,PesquisaePlanejamentoEconomico 6, Nm. 2 (1976).

CUADRO 9. Indices de comercio exterior y trminos comerciales


(1970 = 100)
EXPORTACIONES

TERMINOS
COMERCIALES

IMPORTACIONES

Aos

Pr.

Qua.

1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976

87
87
86
88

78
74
85
97

Pr.

Global
Qua.

95
97
100
98

lOO

lOO

lOO

96
109
150
189
196
226

106
135
155
158
165
162

104
111
139
214
217
220

60
65
80
83
100
122
148
179
242
222
218

PetrL crudo
Pr.
Qua.

95
106
104
98

lOO
126
138
173
576
582
617

Fuente: Datos proporcionados por el Banco Central.

72
67
79
84
100
118
145
203
207
217
248

Tot.

Petrl.
Ex el.

92
90
86
90

91
91
85
89

lOO

lOO

92
98
108
88
90
103

94
98
108
105
96
111

con las triunfales extravagancias del gobierno de los Medici (por


ejemplo, estadios de ftbol, la autopista transamaznica y el puente
sobre el ro Niteroi). De este modo, se hizo necesario un rpido
incremento del coeficiente de importaciones, lo que a su vez se vio
reforzado no slo por mayores incentivos a las exportaciones, sino
tambin por un mayor incremento en la deuda externa, lo que fue
una elocuente demostracin de la confianza ciega del sector externo
en el rgimen, el cual no se haba visto sacudido por las perturbaciones mayores de la economa internacional, que en aquel momento
resultaban ya evidentes. Por tanto, el intento de profundizacin se
inici sin detener la expansin horizontal. Como ya he escrito en
otro lugar, "al tender un puente en el vaco entre la demanda y la
produccin nacional de bienes intermedios y de capital por medio de
las importaciones, al mismo tiempo que se intenta incrementar la
produccin nacional de esos bienes se podra evitar, posiblemente, la
entrada del ciclo de la ISI en su fase de declinamiento, o al menos se
ayudara a evitar algunos de los problemas de esa fase." 71
71
Jos Serra, "El milagro econmico brasileo: realidad o mito? ", Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Vol 1, nm. 3 (1972), p. 38.

TRES TESIS ERRONEAS

142

143

JOSESERRA

CUADRO 11. Fonnacin de capital fijo bruto en Brasil


(como un porcentaje del PNB)

1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972

1973
1974
1975

18.4
20.2
21.9

23,3
23.8
22.8
22.4

22.1
20.5
19.8
16.1
17.6
17.6
19.. 8
19.8
21.0
22.0

24.4
26.5
28.5
25.3

Fuente: Para 1955 a 1974, Regis Bonelly y Pedro s. MaJan, "Os limites do p ' 1.
atas sobre balan~o de pagamentos e indstri
"
.
osslve .
Economico 6 Nm. 2 (
) Para
. ~ n~s anos 70 Pesqu1sa e Planejamento
1976
cados.
'
1975 miS e cu os basados en datos oficiales no publiN

d d ~i~ e~bargo, antes incluso de que resultara evidente la precaried a_ b e Pan, el programa de profundizacin del gobierno Medici
eJa, a n;tu~ho que desear, al menos en trminos de eficacia Como
d~c1a cnpti~a_me~te un documento de la IPEA (una agencia ~ertene
~Ierie al mm1steno de Planificacin) haciendo referencia al Consejo
~ esarrollo _Indu~!rial (CDI), que era entonces el instrumento rinCipal !?ara la e~ecuc10n de la poltica industrial:
P
En real~d~d, el CDI no ha cumplido los objetivos que se haba
propuesto. Limltandose a resumir los proyectos que se ro onen
P~?cede a otorgar concesiones indiscriminadamente. ConPla ~xce ~
Cion
al~unos sectores cuyo mercado es controlado directamen~e
por e gobierno, el C~I aprueba prcticamente todos los proyectos
qu~ s~
presentan, -~norando problemas de mercado, prioridades
sec ona es, la absorciOn de tecnologa, los costes Y eficacia, Y la

te

:e

compatibilidad sectorial y regional de los proyectos, as como el


objetivo de vincular la poltica industrial con los objetivos globales de
la poltica econmica. Al no afectar a la orientacin de las inversiones, no sirve como rgano de la poltica econmica, privando de
eficacia a los instrumentos de la poltica que administra. El relativo
retraso de la industria nacional de bienes de capital (especialmente
hasta el ao 1970) y la escasez de bienes intermedios son, simplemente, dos ejemplos de los efectos a que contribuy esta 'falta de poltica'." 72
Por ejemplo, en 1973, a pesar del programa de profundizacin
iniciado por el gobierno Medici, no menos del 50% de los proyectos aprobados por el CDI se referan a bienes de consumo. Un ejemplo extremo del desperdicio y la irracionalidad que caracterizaron la
orientacin del gobierno durante ese periodo, y que pone en cuestin
nuevamente la reputacin del rgimen de haber promovido con xito
la profundizacin, fue la decisin de permitir al gobierno estatal de
Minas Gerais la promocin de la instalacin en ese estado de una
fbrica de automviles Fiat. Ello implic una movilizacin extraordinaria, y hasta ese momento probablemente sin igual, de incentivos,
estmulos y exenciones de impuestos, que redujeron al mnimo la
contribucin total de la empresa italiana. La fbrica propuesta iba a
construirse con un costo de seis millones de dlares en un momento
en que el pas tena no menos de siete empresas de automviles. Por
los problemas de la demanda y los del suministro de insumas (que
eran ya claramente perceptibles), era pura fantasa la creencia de que
la produccin de automviles podra continuar con su tasa de un
20 /0 de crecimiento anual.
Las dificultades para llevar a cabo la estrategia adoptada al principio de esta dcada resultaron plenamente evidentes en 1974, cuando se dispar la inflacin y los problemas de la balanza de pagos
alcanzaron un punto crtico (vanse los cuadros 3 y 13), produciendo
un periodo de dificultades econmicas. La poltica de profundizacin
exigi pronto un mayor incremento en la tasa de inversin. Ese incremento se dio de hecho (vase el cuadro ll) y produjo un notable
efecto acelerador de las industrias nacionales de bienes de capital e
insumas intermedios (vanse los cuadros 4 y 6). Adems, este efecto
se vio reforzado por el hecho de que la profundizacin fue realizada
simultneamente con el programa en curso de ingentes obras pblicas
(como las que hemos referido antes), con una rpida expansin de la
produccin de bienes de consumo duraderos, y con un florecimiento
72

IPEA, Crescimento industrial no Brasil (Ro de Janeiro, Relatorio de Pesquisa,

nm. 26, 1974), p. 207.

TRES TESIS ERRONEAS

144

JOSE SERRA

CUADRO 12. Renta e inversin fijas en las industrias de procesado


1962-1972
(en miles de millones de cruce iros de 1969)

Ao
( t)

Inversin
(IJ

Renta
(Yt)

lt.J /Yt (<>/o)

1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972

3.11
2.64
2.41
2.46
2.89
2.77
2.32
3.85
4.81
6.01
7.51

17.69
17.64
18.53
17.66
19.84
20.18
23.59
26.05
28.77
31.67
35.77

18
14
14
12
14
12
13
13
15
17

Fuente: Instituto de Planejamento Econmico e Social do Ministerio de Planejamento, Crescimento Industrial no Brasil (Ro de J aneiro, Relatorio de Pesquisa Nm. 26, 1974 ).

CUADRO 13. Dficit de la balanza de pagos brasilea


(en cuenta corriente)

Como porcentaje de la
formacin total de capital

Como porcentaje del


Producto Nacional Bruto

5.0
6.1
2.8
5.4
9.9
9.5
7.7
21.1
21.2

1.0
1.3
0.7
1.3
2.5
2.4
2.1
6.7
5.4

1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975*
Datos provisionales.

Fuente: Calculado de las "Contas Nacionais", Conjuntura Econmica. julio de 1977.

145

de la construccin de casas de lujo, debidamente sancionado por la


poltica del gobierno y estimulada por las eufricas expectativas del
sector privado. Estas expectativas jugaron, adems, un importante
papel independiente en el alza de la tasa de inversin, que se refleja
en una tendencia a la sobreacumulacin -incluyendo los stocks de
bienes intermedios-, que se vio tambin reforzada por la especulacin estimulada por las incertidumbres del sector externo. 73
En este contexto, como las importaciones de petrleo (y las
importaciones globales) comenzaron a crecer vertiginosamente despus de 1967, y particularmente despus de 1970 (vanse los cuadros
8 y 9), la cuadriplicacin del precio del petrleo vino a representar de
hecho un coup de grace, precipitando una crisis de la balanza de
pagos.
El anterior programa de desarrollo ya haba generado una presin inflacionaria antes de la "crisis" del petrleo, ocasionando el
sobrecalentamiento de la economa y el incremento de l.os precios
internacionales que se haba iniciado al final de la dcada anterior. 74
Esta presin era visible en 1973 y slo pudo ser mitigada con la
reaplicacin de los controles de precios, la sobreevaluacin del cruceiro (cuyo precio en relacin con el del dlar no se vio alterado en
todo el ao) y una dudosa manipulacin de los ndices oficales de
precios (de la que se retractaron ms adelante), que empez a subir
vertiginosamente en .1974, ao en el que la tasa de inflacin subi
una vez y media la de 1973 (vase el cuadro 3), proporcin que
estaba muy por encima de la que habran producido por s solos los
incrementos en el precio del petrleo.
Por otra parte, este programa de desarrollo slo haba sido viable por causa de un enorme endeudamiento externo, el cual fue
necesario a pesar del pronunciado crecimiento de las exportaciones.
En 1973, el dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos
haba sido equivalente a ms de un 2 % del PNB y casi el 8 % del
nivel de formacin de capital bruto en la economa. En 1974, con la
nueva subida de los precios del petrleo y el fuerte incremento de las
importaciones de los bienes de produccin, estos porcentajes se elevaron respectivamente casi en un 8 y un 21 /o, creando una situacin
que no poda sostenerse (vase el cuadro 13 ).
73
De acuerdo con las cuentas nacionales recientemente publicadas (Conjuntura Econmica, julio de 1977), el incremento de estos stocks en la economa en 1973 y 1974. fue en
trminos reales del 95.4 y el 91.3 respectivamente, siendo el nivel alcanzado en cada ao
aproximadamente del 4 y el 7 por ciento del PNB.

74 'Estas presiones se debieron tanto al incremento de los precios de las importaciones


come al alza de los precios de las exportaciones brasileas.

TRES TESIS ERRONEAS

146

147

Dentro de este contexto, el nuevo gobierno, que se haba instalado en 1974, trat de embarcarse en un programa de profundizacin
que podra considerarse ms "clsico", es decir, basado en una reduccin del coeficiente de importacin en un modo ms convencionalmente asociado con la fase "difcil" de la ISI. 75 Importantes sectores
del gobierno salieron en apoyo de esta estrategia, que se consideraba
ahora como necesaria y que fue llevada a cabo con el propsito
explcito de desviar la fuente dinmica del crecimiento desde los
bienes de consumo duraderos a los bienes de produccin. El programa de sustitucin de las importaciones, centrado en los bienes de
capital e insumos bsicos, se acompa tambin de un vasto programa energtico y por el intento de expandir considerablemente la
produccin de exportaciones de productos primarios (celulosa, hierro, aluminio e incluso acero) por medio de grandes inversiones en la
forma de arriesgadas empresas comunes del estado, las multinacionales y, en menor grado, el capital privado nacional. Tambin se intent
poner fin al crecimiento exponencial de la produccin de bienes de
consumo duraderos, especialmente de automviles. Por el lado del
suministro, se eliminaron los incentivos del CDI a este sector de la
produccin, y por lo que respecta a la demanda se redujeron los
lmites de tiempo mximo en los crditos a consumidores.
Debe observarse que la ejecucin de este programa de profundizacin, que fue llevado a cabo en Brasil por el rgimen autoritario, no
se caracteriz por una racionalidad o imaginacin particulares que
resultasen originales o superiores a las que se pusieron de manifiesto
durante el ciclo de profundizacin previo, llevado a cabo antes de la
llegada del rgimen burocrtico-autoritario. Ese segundo programa
debilit, de hecho, la estructura del rgimen B-A; y estirando un poco
los trminos podra llegar a decirse que tal rgimen mostr una cierta
desafinidad con la profundizacin. Y ello es as porque la profundizacin, bajo las condiciones en que haba tenido lugar, hubiera requerido de hecho el abandono de asunciones que eran fundamentales para
la estabilidad del rgimen durante su perodo ms autoritario (el gobierno Medici). Por una parte, haban limitado en gran medida la
expansin del consumo. Por otra, esto haba tenido lugar en el con75

Durante el ao1974, en medio de las repetidas declaraciones de que en el contexto


d,e la crisis mundial la economa brasilea representaba una "isla de tranquilidad", los
responsables de la poltica econmica no crean que fuera necesario reducir el coeficiente de
importacin. No se estableci ningn tipo de control efectivo sobre las importaciones, lo
que en parte fue causa del incremento del 35 /0 en las importaciones con respecto a 1973.
Slo a principios del segundo semestre de 1975 se dieron pasos ms decisivos en esta
direccin.

148

TRES TESIS ERRONEAS

JOSESERRA

texto de una reduccin del crecimiento de la demanda, lo que disminuye en gran medida la probabilidad de xito.. Este factor, junto con
la creciente inflacin y el importante cambio en los modelos de
inversin, reduce la predictibilidad de la poltica econmica ~ aumenta considerablemente el conflicto de interese.s ent~e los di.fere~tes
sectores de la burguesa, incluyendo a sus fracciOnes mternaciOnahzadas, o directamente internacionales, y a los directi~os ~e las empre.sas
estatales. Adems, resultaba importante -en los termmos de sus lffip licaciones dada la debilidad ideolgica del rgimen- el hecho de
'
que no siempre
era posible encontrar alg':n~ parte. " cu1pable" a 1a
que responsabilizar de los problemas econom1cos:. D1chos problemas
surgieron y empeoraron, a pesar de que se cumplieron todas las _condiciones que los idelogos de la derecha cons1de_raban necesa~as Y
suficientes para el crecimiento econmico sostemdo: 1~ ause~c1a de
un movimiento laboral organizado y efectivo, de elecciOnes hbres Y
directas, as como de cualquier rastro de tendencias populistas na~io
nales (es decir, nacionalistas y distributivas) en el cora~n de~ gobierno la absoluta garanta y todo tipo de estmulos e ll_lCentlvo~ a la
Ua~ada comunidad empresarial, tanto nacional como mternac10nal;
y los repetidos y efectivos "votos de confianza" a la buena salud del
,
capitalismo brasileo. 76
Volviendo a las hiptesis de O'Donnell, me gustarla poner de
manifiesto, tal como indican los cuadros 6 y 7 y las figuras 1 Y 2, que
durante la fase de crecimiento observada entre 1966 Y 1967 Y entre
1973 y 1974, la economa aument considerablementt; s';l grado ~e
"dependencia estructural" en relacin con la econo~1a ~?terna~10nal. 77 Durante esos periodos hubo, ciertamente, sust1tuc10n de liD-

76 No pretendo sugerir una simple relacin causal entre las dic~ltades econmicas Y
la apertura poltica, aunque ambas cosas ocurrieron con el gobierno GeiSeL En ~!ros contextos han tenido una correlacin negativa. Debe recordarse que el proyecto ,de des~ompn:
sin" de Geisel fue concebido antes de que la ec,onoma entra~e en es~ penod? d~ m~~tabl
lidad, y que la descompresin se produjo despues de que hubiera hab1do una liqwdac1on de
los grupos polticos de oposicin, tanto los que estaban armadios como los que no lo
estaban.
77 Con respecto a esta mayor dependencia estructural, e~ apropiado mencionar los
resultados de un anlisis de la regresin entre la balanza comercial anual c?mo una proporcin de las exportaciones (BAL) y la diferencia entre' el producto potenc~ el producto
real (DIFERENCIA) en el perodo de 1952 a 1974. El producto po~ncial tiene una tasa
anual de crecimiento del 700 que fue uniforme durante todo elpenodo: De acuerdo con
este anlisis, para que la econ~ma ?peras~ con ."plena: capacidad. ~s decrr con una ~IFE
RENCIA de cero el dficit comercial hubiera s1do equwalente alll 1ode las exportaCiones
durante el perodo de 1952 a 1963 y al 450fo~e las exportaci?nes en~ _19~4 Y 1:974. Para
que BAL fuera igual a cero -es decir, con el fm de conseguu un equilibno en la balanza

r:

149

portaciones y profundizacin, pero en una tasa y un grado insuficientes para representar una "apertura" de la economa. As, aument significativamente el papel de los bienes importados como proporcin del suministro total de la mayora de los bienes de produccin.
Es bien cierto que si se emplea una clasificacin muy desagregada de
las actividades industriales se encontrara una reduccin sustancial de
los coeficientes de importacin de muchas de ellas. Pero en ningn
caso podra tal reduccin, con el alcance con que se produjo, servir
para refutar la existencia de un modelo mayor de aumento de la
dependencia e incluso de "aprofundizacin", entendido en trminos
relativos y dinmicos.
La reflexin sobre lo que ha ocurrido en la economa brasilea,
en relacin con ,el ensayo de O'Donnell, sugerira que si el rgimen
burocrtico-autoritario consigue ciertamente (a) la estabilidad que
desean las multinacionales, (b) un "certificado de buena conducta"
de los centros internacionales de financiacin, y (e) la expansin de
las exportaciones, y teniendo en cuenta la exclusin de las masas
trabajadoras (que conduce a una concentracin de la renta, en trminos tanto funcionales como personales), la tendencia con respecto a
la profundizacin es la opuesta a la sugerida por O'Donnell. Por una
parte, diversos factores, como son la relajacin de los controles de
cambio de divisas, la creciente importancia de las subsidiarias de las
multinacionales y la aceleracin de la tecnologa y la obsolescencia
del producto, tienden a facilitar y a "forzar" mayores importaciones
de bienes de capital, insumos intermedios y tecnologa. 78 Por la otra,
esos mismos factores contribuyen a las altas tasas de crecimiento, la
concentracin de las rentas y la diversificacin de los recursos sustanciales para financiar el consumo "moderno" y sus actividades de
apoyo, lo que acenta nuevamente las disparidades en el crecimiento
sectorial y, en consecuencia, la necesidad de importaciones que las
compensen. En este contexto, tiende a incrementarse agudamente la
elasticidad de las importaciones en relacin con el PNB, 79 y ello no
comercial-. la DIFERENCIA hubiera sido igual a menos del30foen 1952-1963, y cercano al
12/0 en 1964-1974. Vase Edmar Bacha, "Issues and Evidence on Recent Brazilian Economic Growth", World Development, VoL 5, Nm. 1 y 2 (enero y febrero de 1977), p.p.
47-68.
78

Esto tambin es cierto por lo que se refiere a los gastos en turismo y a las importaciones de bienes de consumo innecesarios, causados en gran parte por esta relajacin de los
controles de cambio de divisas.
79 Es interesante observar que, por trmirlo medio, la elasticidad de las importaciones
en relacin con el PNB se elev del O. 3 2 %en el periodo 1954-1962 al 1. 90f0 en el perodo
1965-1973. En el ltimo perodo, la media de Amrica Latina, Brasil incluido, fue del1.3.

150

TRES TESIS ERRONEAS

JOSESERRA

puede deberse a los requerimientos de la profundizacin qUe estaba


teniendo lugar antes del proceso y que, por tanto, terminara no
slo deteniendo el crecimiento de la elasticidad, sino tambin
reducindola.
Chile y Mxico
Qu se puede decir de la relacin entre profundizacin y regmenes burocrtico-autoritarios en otros pases de Amrica Latina?
Me referir brevemente ahora a los casos de Chile y Mxico. Por lo
que respecta al primero, parece extraordinariamente difcil observar
cualquier intento de profundizacin por parte del rgimen militar
incluso al nivel retrico, por no hablar del prctico.
Es cierto, por otra parte, que la economa chilena se consideraba como un locus classicus por lo que respecta a los males de la
expansin horizontal excesiva. Cuestiono, sin embargo, la nocin de
que en los aos 60 la profundizacin, en el sentido que le da O'Donnell, fuera concebida como absolutamente indispensable por la derecha poltica, o que fuera la nica solucin para el capitalismo o
incluso, quizs, una solucin viable. De hecho, el rgimen militar dio
la impresin de querer llevar a cabo una reduccin de la expansin
horizontal por medio no de un mayor grado de integracin de la
produccin nacional (o incluso regional), sino ms bien mediante la
eliminacin de algunas actividades productivas y con una apertura
mayor de la economa.
El examen del caso mexicano, que tiene una economa relativamente industrializada, adems de ser probablemente el rgimen burocrtico-autoritario ms antiguo y estable de Amrica Latina, podra
considerarse tambin como prueba relevante de la hiptesis de
O'Donnell. De hecho, desde el periodo previo a la industrializacin,
el estado mexicano no ha estado "reido" con la sociedad civil. Esta
razn podra haber servido de base para la argumentacin de que el
estado mexicano habra sido capaz de garantizar la estabilidad social
Y la predictibilidad del futuro, aspectos ambos necesarios para asegurar la entrada de capital extranjero y para llevar a cabo la profundizacin de tal modo que "este capitalismo" pudiera cumplir con mayor
eficacia "la funcin esencial de transformar la acumulacin en inversin productiva".
Sin embargo:
a) En Mxico la profundizacin no ha avanzado ms que en
Brasil, ni siquiera tanto; e incluso no ha alcanzado a la sufrida econo-

151

ma argentina. Los uadros 14, 15 v 16 refleian este hecho. En


realidad, a pesar de que su rgimen burocrtico-autoritario est bien
establecido, de acuerdo con los datos de esos cuadros, Mxico ha
progresado menos que el Brasil anterior a 1964.
b) No hay duda de que el rgimen mexicano fue siempre ms
"eficaz" en su papel de arbitrio social interno ni de que, con respecto
a la poltica econmica y a la intervencin directa en la economa
fue e~ ms innovador en Amrica Latina en los aos 30 y 40. S~
capacidad para controlar los mecanismos sociales que generan la in~acin Y la te~prana organizacin (dentro de Amrica Latina) de un
sistema centralizado que sirviera de intermedio a la financiacin, que
no tuvo paralelo en la zona, le permiti sumultneamente garantizar
la relativa estabilidad de precios, 80 tambin nica entre las economas
ms diversificadas de Amrica Latina, y orientar la asignacin de
recursos de un modo que apoyara ms el crecimiento sostenido.
. Pero esto no significaba que Mxico pusiera un nfasis especial
en la ta~ea de la profundizacin. Es importante observar que, a partir
de mediados de los 50, el estado mexicano comenz a reducir su
papel de "motor del crecimiento" (tendencia que slo se reinvertira
a par~ir de mediados de los 60 y nuevamente en los aos 70), 8 1
re~uciendo su papel en el suministro de economas externas al capital
pnvado Y en la regulacin del sistema financiero. Este cambio se
produjo precisamente cuando la profundizacin se convirti en el
orden del da pata el desarrollo industrial en los pases ms grandes
de Amrica Latina, y cuando el rgimen mexicano .;;e estaba volviend? "ms~' autoritario. Uno de los indicadores de la ~enor importancia relativa del estado es, por ejemplo, el nivel de lor impuestos en
relacin con el PNB. En 1970 fue slo del 8.8 %, en contraste con
el 14.3 /o de media en Amrica Latina y el 20.6% en Brasi1.82 Por
lo que concierne a la inversin pblica, la brasilea representa aproximadamente los tres quintos de la inversin totl, mientras en el caso
mexicano la proporcin es slo de dos quintas partes, que es inferior
al nivel del Brasil antes de 1964.
80

L as res tncc10nes
'
' l im1ta
' d as sobre el sector externo resultaron tambin decisivas
mas
para asegurar esta es ~abilidad de precios.
. 81 Sobre est_l tet_Tia, ver. lo~. datos compilados por E. V. K. Fitzgerald, "The S tate and
Capital Accumulauon m Mex1co , (documento presentado ante la Society for Latn American Studies at York, abril, 1977).
82

Estos dat~s f~eron o~tenidos de la Comisin Econmica para Amrica Latina


(CEA~). Las co~tnbuc10nes al sistema de seguridad social no son incluidas como impuestos,
Y las cifras supenores estaban calculadas segn los precios de 1970.

152

JOSESERRA

CUADRO 14. Las importaciones como porcentaje


de la demanda interna, 1970

Argentina

Maquinaria no elctrica
Maquinaria elctrica
Metal-mecnica

25
18
12

153

TRES TESIS ERRONEAS

Brasil

40
16
12

CUADRO 15. Estructura productiva del sector manufacturero


(porcentajes)
Mxico

80
32
31

Fuente: datos proporcionados por la Comisin Econmica para Amrica Latina.

En mi opinin hemos de abandonar dos ideas con respecto a las


diferencias entre Mxico y Brasil en sus realizaciones en el rea de la
profundizacin. En primer lugar, que la relativamente sana capacidad
de la economa mexicana para la importacin durante los aos 50 y
principios de los 60, aos decisivos, permiti el mantenimiento de
una economa abierta al mismo tiempo que haba altas tasas de crecimiento. En segundo lugar, que Mxico tena menos espacio para
maniobrar en relacin con los centros externos de toma de decisiones, por causa de una menor "diversificacin" de sus relaciones de
dependencia. As, ms de las tres cuartas partes de las ganancias
mexicanas por exportacin procedieron de los Estados Unidos, porcentaje que en 1968 era todava de dos terceras partes. Proporciones
simil?.res se mantienen con respecto al origen de las importaciones.
Re Jita interesante la observacin de que, por otra parte, estos dos
far..wres eran esenciales para la mayor estabilidad del rgimen (salvo
f<tl"a la formacin del rgimen en el caso del segundo factor). El xito
1el sector externo en la contribucin al control de la inflacin y la
proximidad y "amenaza" de los Estados Unidos se pueden considerar
como factores contribuyentes esenciales para la cohesin social, puesto que dieron lugar a la formacin de un sentimiento .nacionalista
poderoso que tuvo importantes implicaciones ideolgicas y polticas.
Por tanto, del mismo modo que no existe una vinculacin necesaria entre profundizacin y rgimen burocrtico-autoritario, desde
mi punto de vista tampoco hay vinculacin entre la existencia en
Mxico de un rgimen burocrtico-autoritario ms antiguo y estable,
con una capacidad mayor para el mantenimiento de la cohesin so
cial interna, y el mayor o menor grado de fortalecimiento del estado
como "motor del crecimiento", o por lo menos como" motor de la
profundizacin".

Argentina
Brasil
Mxico
Colombia
Chile
Per
Venezuela
Amrica Latina

1969
B

1971
B

44.5
41.2
53.7
63.4
61.2
63.6
63.5
56.5

26.8
29.4
35.5
27.2
29.1
28.7
29.4
26.1

28.7
29.4
10.8
9.4
9.7
7.7
7.1
14.4

33.9
30.3
47.6
58.8
57.8
60.3
49.9
50.8

31.9
32.7
38.4
29.1
33.2
28.0
40.6
30.0

34.2
37.0
14;0
12.1
9.0
11.7
9.6
19.2

Notas:
A. Principalmente las industrias que producen bienes de consumo corriente: alimentos, bebidas, tela, ropas, zapatos, muebles, ediciones, gneros diversos.
B. Principalmente las industrias que producen bienes intermedios: qumicas, petrleo
Y subproductos del carbn, minerales no metlicos, metalurgia bsica.
. C. Principalmente las industrias que producen bienes de consumo duraderos y de
cap1tal: procesados de metales, maquinaria elctrica, materiales de transporte. /
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina, El proceso de industrializacin en
Amrica Latina en los primeros aos del segundo decenio para el desarrollo (Santiago
1971).

'

CUADRO 16. Parte de las industrias de maquinaria y


de manufacturacin del metal en la generacin
de produccin industrial
(porcentajes)

Argentina
Brasil
Mxico

19601969

19651969

1970

1971

1972

1973

1974

33
31.5
18.5

33.9
31.4
19.8

35.9
32.2
20.4

37.3
34.3
19.7

39.7
35.1
20.0

41.9
35.7
20.9

42.0
36.6
22.7

Fuente: datos suministrados por la Comisin Econmica para Amrica Latina.

JOSESERRA

154

3. EL REGIMEN AUTORITARIO Y LA RACIONALIDAD ECONOMICA

En la seccin anterior, dentro del marco de referencia del anlisis de la hiptesis de profundizacin, resum algunos de los rasgos
principales de la evolucin de la economa brasilea desde mediados
de los aos 50, y especialmente de la que se inici en 1964. Todo ello
constituir ahora la base para la discusin de otro tipo de relacin, la
existente entre rgimen burocrtico-autoritario y crecimiento econmico -implicando en este caso un vncqlo causal directo que ha sido
ampliamente discutido en referencia al Brasil-. Este argumento no
slo lo han presentado los idelogos del rgimen, sino tambin aquellos que, a pesar de oponerse totalmente a la supresin de la democracia, la represin y las consecuencias sociales que se han producido
por el crecimiento econmico, alaban sin embargo las supuestas virtudes del autoritarismo como agente promotor del desarrollo.
Esta posicin se refleja en los escritos de dos autores que, al
analizar la aparicin de nuevos regmenes militares en Amrica Latina, argumentan que: " ... en Amrica Latina los militares funcionan
como un pivote, garantizando la autonoma del estado y creando las
mismas condiciones de poder estatal de las potencias industriales ms
antiguas. Los militares crean las condiciones para el crecimiento, aunque a veces el precio sea extraordinariamente duro en trminos democrticos y parlamentarios." 83
En el caso del Brasil, una de las causas de este supuesto talento
del autoritarismo para el estmulo de la economa parece estar en la
relacin entre este tipo de rgimen y un tipo de "pragmatismo" y
"racionalidad" en el proceso de elaboracin de la poltica econmica,
84
relacin que es ensalzada por los que elaboran la poltica brasilea,

TRES TESIS ERRONEAS

155

Y que t~bin ha sido puesta: de manifiesto por eruditos interesados


por Brasil: "Cules han sido las consecuciones del rgimen militar
desde 1964? Es un hecho cierto que en gran medida han considerado
~a mayor centralizacin del gobierno. La toma de decisiones es ms
efic~, .los recurso,s s~ asignan con mayor racionalidad, y las metas del
crecimiento economico no son ya subvertidas por el torbellino de los
procesos polticos civiles. Lo que sobresale como consecucin positiva del rgimen es su resultado econmico." 8 5
Pero, con un examen ms atento, en qu consiste realmente
ese talento par~ la direccin de la economa? Los argumentos parecen ser los siguientes:

l. El autoritarismo dificulta la erupcin de las aspiraciones sociales "prematuras" producidas por el efecto publicitario que acompafta al desarrollo de los medios de comunicacin y a la competicin
electoral de los regmenes democrticos. Estos fenmenos conducen
a. polticas d~stributivas que son incompatibles con las tasas de inverSion neces~nas para el crecimiento rpido; o llevan a la inflacin, con
sus efectos mterruptores de la actividad econmica. 8 6
~ La "tranq~ilidad" social y poltica garantizada por la mano
de h1e~o del rgm~n resulta esencial para la atraccin de capital
extranjero y para satisfacer a las instituciones financieras internacionales, as como para la realizacin de proyectos inversores a gran
escala, que necesitan de un alto grado de predecibilidad del futuro
con respecto a la economa.
3. El rgimen autoritario no slo permite un aumento de la
formacin de capital al proporcionar los recursos y los incentivos de

:m

85

Army in Politics: The Changing Role of the Brazilian


..
, R"1ord R oett, " A Pretonan
Military , en R1ordan Rostt, ed., BraziJ in the Sixties (Nashville Vanderbilt uruvers1t p

Y ress,
1972), p. 49.
86s
~onsen. airrma: "La organiz~cin

Irving Louis Horowitz y Ellen K. Trimberger, "State Power and Military Nationalism in Latn America", Comparative Politics, Vol. 8, Nm. 2 (enero de 1976), p. 233.
84 As, tras decir que "la Revolucin de Marzo de 1964 abri una nueva fase en la
Historia Econmica del Brasil" (letras maysculas en el original), Simonsen resalta que el
primer aspecto de esta nueva fase implicaba " .. .la identificacin del desarrollo econmico
como objetivo nacional primordial, dentro de una situacin poltica estable que contribuy
a la continuacin de los avances econmicos iniciales y permiti que las decisiones econmicas se formulasen sobre la base de criterios tcnicos, libres de las presiones electorales".
Mario H. Simonsen y Roberto Campos, A nova economia brasileira (Ro de Janeiro, Livraria
Jos Olimpio Editora, 1974), pp. 1-2.
83

de las aspiraciones de la sociedad en un ro rade los funcionarios gubernamentales del ~u!do


:m::o, Y por desgra~~ es necesario decir que muchos de ellos no han sido capaces de
esa tarea. Tamb1en es un hecho desgraciado, pero cierto, que el sufra 0 universal
recompensa frecuentemente a los candidatos que prometen dividir los recurs~s en parte
~rs~S:m; e~. mayor que la totalidad. Ello conduce a un nfasis excesivo en las poltica!
. ecun . u tvas '1 cudyasdconsecuencias son la inflacin rpida, deuda externa, el fracaso del
cr
1en o y e esor en social."
Mario Henrique Simonsen "Pref " d M Mill Filh
Editores, tercc:ra
): p. 2. A
se P e e mundo con~ua luchando con estos problemas, Brasil se ha mantenido
parado,
ibid.,
p. 2. desde la RevoluCion de 1964, como una isla de raCIonalidad" V'ease s1monsen,

m~de aCCion factible e~ el gran desafio

;::iro~lo:h

~dicin,a~74

~ontin~a~futo!eJ~c~~~!~Te:~~!o~:

TRES TESIS ERRONEAS

JOSESERRA

156

157

ejecucin de la economa con respecto al crecimiento global balanza


de pagos, inflacin, tasa de inversin y asignacin de los rec~rsos La
ejecucin de las cuatro ltimas variables no es un fin en s mis~o
pero s es un indicador relevante de las posibilidades de crecimient
sostenido. Examinemos ahora estas cinco variables.

Figura 4. Vaco real en el PNB brasileo, 1947-1977


(Basado en el ndice de 1939 =lOO; escala semi-log.)

PNB

Crecimiento

800
70
1
600

PNB POTENCIAL

500

400

'"1

200

100--~----~------~----~-----L----~----~~

1947

1952

1957

1962

1967

1972

1977

Fuentes: Para 1947-1975, E. Bacha, "Issues and Evidence on Recent Brazilian Economic Growth", World Development 5, Nmeros 1 y 2 (1977). Para 1976 a 1977, basado en
mis propios clculos.

la demanda para las inversiones necesarias, sino que adems asigna los
recursos con mayor eficacia y contribuye a un crecimiento ms equilibrado. Esto es as porque, al abrigo de la inestabilidad inherente a la
democracia en un pas de baja renta per capita, facilita la cuidadosa
planificacin por parte de los tecncratas del estado, "desapasionados y pragmticos". Restablece el saludable funcionamiento del sistema de precios y reemplaza los mecanismos de financiacin inflacionarios por un eficaz sistema de mediacin de la financiacin,
Cmo se puede determinar, en trminos prcticos, esta racionalidad superior? De acuerdo con los criterios establecidos por la
ortodoxia econmica, el mtodo bsico consistira en considerar la

. La tasa de crecimiento del PNB entre 1968 y 1974 fue muy


VIgorosa: aprox~adamente un 1O% anual (vase el cuadro 2). Sin
embargo, es til examinar este dinamismo dentro de un horizonte
temporal ms amplio. As, de 1962 a 1967 (periodo que incluye
cuatro aos ~e rgi~en militar),la tasa fue slo de un 3.7%anual,
lo ~ue perr~ute conJeturar que el crecimiento rpido subsiguiente
pudi~ra _ser mtell?re~~do c~mo parte de una notable mejora del ciclo
economico que sigUlO a seis aos de crecimiento global limitado del
PNB, con estancamiento real en trminos de per capita. Durante esos
aos.se pens q_ue se haban creado mrgenes considerables de capacidad 1mproduct1va y de potencial para la acumulacin, que contribuyeron a la fuerte expansin subsiguiente (al menos en la primera fase,
hasta _197Q-1971 ). Desde esta perspectiva, la ejecucin econmica en
el penodo de 1968 a 1974 simplemente devolvi a la economa a su
nivel general de crecimiento de la era de posguerra, que es aproximad_amente de un 7 % anual, corno se puede ver en el cuadro 2 y en la
f~g~ra 4. Entre 194 7 y 1961, periodo en el que el pas tuvo un
regimen razonablemente democrtico (especialmente entre 1956 y
1961_), la tasa de crecimiento del PNB fue de un 7 % anual, media
que Iguala a la del periodo de 1961 a 1974. Tras este ltimo ao tal
c~mo. mu~stra la figu!a 4 la tasa de crecimiento del PNB cay ; un
mvel mfenor a la media de la poca de posguerra.
Creo que estos hechos por lo menos subrayan el carcter acrtico de las afirmaciones del siguiente tipo:

"El acuerdo poltico (que surgi del golpe de 1964) signific un


abandono de la democracia poltica... y la imposicin directa del
mando militar con el fin de lograr un incremento del producto nacional bruto. En una fase anterior de poltica democrtica Brasil mostr
. ..
'
u~ . creclffiiento menor del sector econmico ... Despus de que los
mihtares hubieran tomado el poder, el producto nacional bruto se
elev anualmente en un 11 o 12 /0 y se estanc en el ltimo nivel de
1974. Por tanto, vemos que el gobierno militar, con su imposicin de

158

JOSE SERRA

un factor coercitivo sobre todas las clases sociales... inici un despegue econmico de un modo muy semejante a ~quel ~o? ~1 que Europa consigui ganancias econmicas con un gobierno CIVIl. [El subra,
yadoesmo.]87
.,
Por lo que respecta a la balanza de pagos, la evoluc10n ~as
notable es, con certeza, la alta tasa de crecimiento de la e~portac1n,
tanto en valor como en cantidad, especialmente despues de 1968
(vase el cuadro 17). Tambin ha habido un~ signi~icativa diversificacin de las exportaciones, en la que en partlcu~ar JUe~a~ un papel
mayor los productos industriales. Se ha produc1do, as1m1smo, una
diversificacin entre los productos no industriales, hasta, el punto ~e
que el caf ha perdido la posicin prominente que ocupo hasta pnncipios de los afias 60.
.
La brillante ejecucin de las exportac10nes se toma, con frecuencia, como uno de los triunfos principales para justificar los m~ri
tos de los gobiernos autoritarios, en contraste con los de los gobiernos democrticamente elegidos, pues, como indicamos antes, tras la
guerra y hasta mediados de la dcada pasada, las ~xportaciones permanecieron prcticamente estancadas. Hasta que punto se puede
atribuir al rgimen esos xitos?
., .
Es innegable que la serie de incentivos a la exportac10n maugurada en 1964, y desarrollada ante todo a partir de 1968, que in~lu~
la poltica de minidevaluaciones iniciada en agosto de ese a~o, Jugo
un importante papel en ese xito. Pero no debemos sobrestimar las
condiciones extremadamente favorables de la demanda externa durante ese periodo. Tenemos que recordar que entre 1952-1953 Y
1958-1959 la tasa mundial de exportaciones creci slo en un 1.8 /o
anual en comparacin con el crecimiento del 10.3% del perodo
1966~1967 a 1972-1973. Es evidente que quienes elaboraron la poltica econmica supieron obtener ventaja de esta situacin cambiante,
pero, como sefiala cuidadosamente Albert ~ishlow: "Las pol~ticas de
explotacin del mercado externo son reactivas a l~s percep~10nes de
la demanda generalizada y no se pueden suponer mdepend1entes de
ella" .88
87 Horowitz y Trimberger, "S tate Power", P 35.
88 Albert Fisholow, "Development Policy: Sorne Lessons fron the Past". Documento

presentado en el Annual Meeting de la American Economic Asso~ation, Nueva York: ~977


Interesa sealar, con respecto a las exportaciones indus~iales, que JUnto ~,on las cond1c1ones
favorables de la demanda externa y el estmulo de la pohtica de exportac1on gube~arn_ental,
no hay duda de que el factor decisivo fue el previo desarrollo d:, la base prod~ctiva m~us
trial, incluyendo el desarrollo de infraestructura que le acompano, que se logro en el Clclo

159

TRES TESIS ERRONEAS

Por otra parte, era un rgimen autoritario una condicin necesaria para la adopcin de esa poltica de exportacin? Thomas
Skidmore parece sugerir una respuesta afirmativa:
"Antes de 1964, Brasil haba fracasado visiblemente en la expansin de las exportaciones, creando as un grave 'embotellamiento
de las importaciones'. Cabe preguntarse si un gobierno elegido hubiera llevado a cabo una poltica tan vigorosa de promocin de la exportacin ... Cabe dudar razonablemente de que ellos fCampos y Bulhes]
hubieran vendido esa poltica [de promocin de la exportacin] a un
gobierno elegido en 1964, cuando la animosidad contra el sector
exportador era todava grande entre los polticos que permanecan
bajo la influencia de las tesis de la CEAL." 89
CUADRO 17. Crecimiento anual de las exportaciones
y reservas internacionales
(porcentajes)
EXPORTACIONES MUNDIALES

EXPORTACIONES BRASIL

RESERVAS
TOTALES

Valor

Quantum

Valor

Quantum

(SDRs)

1952/531958/59

1.5

1.8

-2.6

3.6

1.6

1958/591966/67

5.6

4.7

3.8

3.2

3.2

1966/671972/73

16.5

10.3

20.0

12.4

12.5

Fuente: Datos bsicos del International Financia/ Statistics,

1977, Suplemento (mayo).

expansivo de la dcada de los 50 y primeros aos de los 60. Dlirante este perodo, el
dinamismo de la demanda interna, la limitada demanda externa y el estado incipiente de
desarrollo del sector industrial, que slo recientemente haba empezado a ser ms diversificado, imposibilitaron el logro de un crecimiento dinmico en la exportacin de productos
manufacturados.
8
~ Thomas Skidmore, "Politics and Economic Policy Making in Authoritarian Brazil,
1937-1971", en Alfred Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future (New
Haven: Yale University Press, 1973), pp. 24-25.

JOSE SERRA

TRES TESIS ERRONEAS

Aparte de esta hiptesis extravagante, que postula la supuesta


influencia de la CEAU 0 como vnculo entre la promocin de la
exportacin y el rgimen autoritario, podran sugerirse otros vnculos. Uno de ellos es la hiptesis presentada por Marini, de que "los
salarios bajos aumentan la competitividad de las exportaciones"; o
que existe una necesidad de "estabilidad poltica que garantice la
estabilidad de la poltica de cambio, el estmulo de las exportaciones
y la predecibilidad del futuro que requieren las inversiones en las
industrias de exportacin", hiptesis sta que pone de relieve Robert
Kaufman en el captulo V de este volumen. Tales hiptesis, que son
ms relevantes para la exportacin industrial, resultan ms razonables
que la de Skidmore, pero no me parecen convincentes. Con respecto
a los salarios, sera difcil demostrar que su contencin en el periodo
posterior a 1964 explica el crecimiento de las exportaciones manufacturadas en un grado significativo, especialmente en comparacin
con la importancia de los incentivos del gobierno a la exportacin.91
Por lo que respecta a las otras hiptesis, es apropiado recordar
que, por una parte, la exportacin de bienes manufacturados implic
principalmente el envo al extranjero de parte del producto de industrias que primariamente estaban orientadas al mercado nacional. No
hubo inversiones separadas y a gran escala que hubieran apuntado
primariamente al desarrollo de la produccin para la exportacin. Por
otra parte, est todava por demostrar que las garantas de predecibilidad del futuro -y la necesidad conexa de estabilidad poltica requerida para la inversin en exportaciones- sea superior a la necesaria
para las inversiones dirigidas al mercado nacional. 92 Finalmente, es
difcil creer que una poltica coherente de promocin de la exporta-

cin no hubiera podido ser llevada a cabo por gobiernos ms democrticos, que tambin podran haber respondido a las condiciones
favorables de la demanda externa, adems de a las condiciones favorables del suministro interno, tal como sucedi en Colombia y Chile
en los aos 60. 93
Otro aspecto notable de la evolucin de la balanza de pagos, es
decir el mayor incremento de la deuda externa, fue tambin, en
parte, un resultado del estado de la economa mundial en los aos 60
Y 70, que se caracteriz por una notable expansin del crdito internacional. Entre 1966-1967 y 1972-1973, las reservas internacionales
crecieron en una tasa media del 12.5 % anual, en comparacin con
el slo 1.6 % del periodo 1952-1953 a 1958-1959. La conjuncin
del crecimiento de la exportacin y de esta financiacin externa
permiti (e indujo) que las importaciones crecieran aun ms rpidamente, como indican los cuadros 8 y 9. Y slo a principios de 1974,
cuando el dficit de cuentas corrientes alcanz una proporcin crtica del PNB (vase el cuadro 13), result evidente que no sera posible
romper un equilibrio entre los pagos en rpido crecimiento de los
bienes y servicios externos, por una parte, y los recibos de las exportaciones y flujos de capitales por la otra.
La experiencia brasilea en este rea apunta, ciertamente, a una
interesante paradoja que podra, mutatis mutandis extenderse a otros
pases de Amrica Latina con economas ms diversificadas. Esta
experiencia parece sugerir que el modelo de crecimiento nacional
tiende a reajustarse como respuesta a las posibilidades de apertura
externa d.e la economa, puesto que la elasticidad de la demanda de
las importaciones aumenta rpidamente cuando se incrementan estas
oportunidades de la exportacin, hasta que vuelve de nuevo el problema del desequilibrio externo.
Nunca se pondr de relieve en grado suficiente la recurrencia de
este problema a pesar del crecimiento pronunciado de las exportaciones (y a pesar de la generosa financiacin externa), el cual, en la tasa
en que tuvo lugar, hubiera sido ms que suficiente para evitar este
desequilibrio si hubieran sido correctas las primeras diagnosis estructurales y ortodoxas de la economa brasilea. 94

160

90 El pesimismo de la CEAL con respecto a las exportaciones se puede rastrear hasta


los aos 50, cuando se basaba en una percepcin, no del todo incorrecta, de las condiciones
del mercado internacional, as como en la necesidad inicial de promover vigorosamente la
industrializacin. Por lo que respecta a este ltimo aspecto, como dice el secretario de la
CEAL en referencia a la dcada de los 50: "fEl) inters (por la exportacin de bienes
manufacturados) estaba fuera del marco de referencia historico y objetivo en el que se
planteaba el problema. Lo que realmente estaba en cuestin era el propsito mismo de fa
industrializacin". Vase F. Iglesias, "Situacin y perspectivas de la economa latinoamericana en 1975", Revista CEPAL (primer semestre, 1976), p. 87.
91 En el caso de ciertos productos, la combinacin de incentivos fiscales, de crditos
y de divisas redujo los precios de exportacin ms de un 50 /0 en relacin con los precios
nacionales.
92 Puede decirse, de pasada, que las inversiones en exportacin son siempre ms
inciertas, puesto que dependen de la demanda externa; factor exgeno que est fuera del
control de la poltica econmica interna. Pero esto no tiene nada que ver con la cuestin. que
estamos tratando,

161

93
En Colombia, entre 1960 y 1970, las exportaciones no tradicionales crecieron
desde un octavo a un tercio del total de las exportaciones.
94
Junto con el desequilibrio, habra aumentado la dependencia externa, al menos si
se acepta la defmicin de Simonsen, cuando escribi como ministro de Fazenda: " ...la
verdadera medida de la dependencia externa de un pas la da el volumen de las importaciones esenciales para el funcionamiento de la actividad econmica y para el mantenimiento de
un nivel adecuado de inversin. Puede afirmarse que el modelo de desarrollo industrial

162

TRES TESIS ERRONEAS

JOSE SERRA

Inflacin
En este frente el xito fue ms modesto de lo que usualmente se
cree. Es cierto que el incremento anual de los precios se redujo desde
ms del 80% en 1963 a un nivel cercano al 20 % tras 1968 (vase
el cuadro 3). Pero este nivel sigue siendo demasiado alto para que se
pueda decir que la inflacin se ha "estabilizado" realmente, incluso
aunque se tenga en cuenta el hecho de que han desaparecido dos
factores que la economa ortodoxa seala siempre como causas principales del alza de precios: el dficit gubernamental y la presin
sindical. 95
El hecho de que la inflacin se hubiera reducido a una cuarta
parte de su nivel original reflej la capacidad del rgimen para comprimir los ingresos de los asalariados y las clases populares en general,
pero el mantenimiento de la tasa de inflacin en estos niveles relativamente altos revela la dificultad con que se encuentra el rgimen para
encontrar otros medios de resolver los conflictos distributivos horizontales: entre los diferentes sectores de la burguesa y entre la burguesa y el sector pblico. Por otra parte, esto ilustra muy bien el
hecho de que el autoritarismo no es necesariamente un sustituto
ptimo de los regmenes ms democrticos por lo que respecta a la
eliminacin de la inflacin. 96
Ciertamente, los tecncratas, supuestamente pragmticos y racionales, a los que los regmenes burocrtico-autoritarios dieron el
control de la poltica econmica, quienes no tuvieron que enfrentarse
con competicin alguna en la esfera poltica ni con la oposicin de
los sindicatos, no representan necesariamente una garanta segura
contra la inflacin, y puede mostrar incluso una conducta objetiva
similar a la de las autoridades econmicas de un rgimen democrtico
ordinario. Esto viene ejemplificado por la aceleracin del incremento
de precios que se inici en 1973,97 bajo la influencia del aumento de
seguido hasta 1973 aument la dependencia externa del Brasil". Vase la Gazeta Mercantz1,
9-ll de julio, 1977, p. 6.
95

Vase Jos Serra, "El milagro econmico brasileo".

96

Vase Albert O. Hirschman, "The Social and Political Matrix of lnflation: Elaborations of the Latin American Experience" (Princeton, The lnstitute for Advanced Study,
fotocopia, 1978). La afirmacin anterior me parece plausble siempre que el rgimen autoritario logre de hecho altas tasas de crecimiento, como en el caso de Brasil.
97
Debe reiterarse que en 1973 (y en cierta medida en 197l)los tecncratas mismos
aplicaron una medida anti-inflacionaria que difcilmente puede considerarse ortodoxa: subestimaron el alza en el coste de la vida basando sus clculos en precios oficiales en lugar de
en los precios del mercado. De hecho, la cifra oficial para el incremento del coste de la vida

163

la presin de las demandas que result del sobrecalentamiento del


sector privado en la cima del ciclo de expansin, y que fue estimulado nuevamente por una fuerte expansin del crdito al sector privado.

Tasa de inversin
~ pri.~era vista, una d~ las caractersticas ms sorprendentes de
la realiza.cwn ~~ la economia a partir de 1964 fue el hecho de que la
t?sa. de mv~rswn, tras el declinar de 1965, y el alza de los aos
SigUientes, solo en 1972 sobrepas los niveles alcanzados en el perodo 1958-1963. Los datos de la industria revelan que en 1971 la
tasa de inversin era an inferior a la de 1962 (vanse los cuadros 11 y
12).
Si son correctos los clculos de estas tendencias 98 es necesario
~odificar la idea de que el rgimen autoritario tena ~n talento especial para promover la acumulacin productiva (como si fuera una
especie de estalinismo de la derecha), dado que esa acumulacin se
elev por encima de los niveles mximos obtenidos en los afios 50
slo en los tres ltimos aos del ciclo expansivo de 1968-1974 y
aun estQ se debi, en gran medida, al dficit extremadamente alto' de
la balanza de pagos por cuenta corriente (vase el cuadro 13).
Por otra parte, el logro de esta tasa de inversin pone en cuestin .la hiptesis de que la concentracin de la renta (personal o
funciOnal) entre 1960 y 1970 o la contencin crtica de los salarios
de los trabajadores representaran realmente un precio que hubieran
de pagar los sectores populares para poder permitir a la sociedad la
inversin de una proporcin mayor de sus recursos. Al contrario, los
sectores populares parecen haber proporcionado los recursos para las
clases ms acomodadas de la sociedad, en parte para su consumo y en
parte para que pudieran financiar la compra de bienes de consumo
duraderos por parte de los sectores mejor pagados de las clases media
y trabajadora.
en ~973 (e~ Ro de J.aneiro) fue inicialmente, del 12.3 %, y se utiliz como base para
reali~ar los aJu.stes salariales, as1 como para el clculo del incremento del ndice general de
~reCios. Postenorme~te, .durante el gobierno d~ Geisel, se reconoci que el incremento haba
Sido del 22.5 %. El md1ce DIEESE para la Ciudad de Slio Paulo reflej un incremento aun
mayor (26.5 Ofo).
!-os ~atos sobre la formaci?n de capital en Brasil son de cuestionable fiabilidad
(par~ la. discu~Ion de este problema vease Wilson Suzigan y otros, Crescimento industrial no
Braszl: mcen~vos e desempenho recente. Ro de Janeiro, IPEA/INPES, 1974). Por tanto
estas conclusiOnes deben considerarse con cuidado.
98

164

JOSE SERRA

Asignacin de recursos

No hay evidencias de que la asignacin de los recursos en el


periodo posterior a 1964, o particula~ente d~spus de 19.~8, fuera
ms eficaz, por ejemplo, que la del ciclo previo de expans10n, en el
periodo 1956-1961. Los que dicen lo contrario sue!en.basarse en .l,a
idea de que la poltica econmica del rgimen autor~tano restablec~o
un sistema de precios ms libre, y que la introduccin de. corr~cciO
nes en el sistema monetario neutraliz en buena parte las distorsiOnes
generadas por la inflacin. Sin embargo, aun si admitimos que am??s
fenmenos pudieran haber ocurrido, es difcil llegar a .la concl~s10n
de que la asignacin de recursos "mejor" realmente, si la consideramos desde un punto de vista dinmico y macroeconmico. Como
99
vimos antes el modelo predominante de inversiones y crecimiento
tendi a g~nerar desequilibrio externo, aceler la infl~cin Y cre
desequilibrios entre los tres principales macro~ectores (bienes de producin bienes de consumo no duraderos y bienes de consumo duraderos),' forzando as a los elaboradores de la poltica econmic~ del
rgimen a recurrir a los procedimientos que en el pasado hubiera,n
ofendido a los economistas ortodoxos (volveremos a este tema mas
adelante).
.
. . .
Resulta claramente evidente, por las reflexwnes mdividuales de
los economistas ortodoxos, el que la eficacia de la asignacin de
recursos en 1956-1961 no fue significativamente inferior a la del
periodo posterior a 1964. Por ejemplo, en referencia a las dist~rsio
nes que han acompaado al crecimiento de la economa. despues de
1950 Simonsen en un libro publicado en 1969, menciOna que la
disto;sin "estr~cturalmente ms importante" que result del desarrollo sostenido fue la "explotacin artificial de la relacin capitalproductividad" .100 Tal explotacin se habra conseguido J?Or. me?,io
de un modelo de inversiones que no tuvo en cuenta la capltalizaciOn
de la agricultura y los servicios sociales, as como por el abus? de los.
subsidios de cambio de divisas para las importaciones de eqmpo. Por
tanto, argumenta Simonsen, los mecanismos "artificiales" utilizados

99 Este crecimiento incluy, como ya indicamos en la seccin ru;tterior, gr:mdes


inversiones en obras pblicas innecesarias (muy semejantes ~ l~s de lo~ ~ob1ernos ~aclOnal
populistas criticadas por la derecha), por no I?encionar la perd1da de. diVIsas por la lffiportacin de productos innecesarios que competlan con. productos n.~c10nales, los gastos por
turismo y los pagos de intereses resultantes de la exceSiva acumulaClon de reservas.
100 Simonsen, Brazil 2001, p. 60.

TRES TESIS ERRONEAS

165

para reducir la relacin capital-productividad (es decir, el alza de la


relacin) " ... contribuy sin duda a un brillante crecimiento econmico en la dcada de los 50, pero ninguno de ellos pudo establecer una
poltica de desarrollo estable y a largo plazo".101 Qu nos dice
Simonsen del periodo comprendido entre 1968 y 1974?
" .. .la industria del automvil y el sector de bienes de consumo
duraderos crecieron en general en unas tasas extremadamente altas
con las que no armonizaron las industrias metalrgicas ni la produc-'
cin de insumes bsicos y bienes de capital. Ponindonos en la perspectiva de ese periodo, no hay razn para criticar ese modelo de
desarrollo. El crecimiento de la industria de bienes terminados requiere menos inversiones y produce resultados ms rpidos, en trminos del incremento del producto real, que la expansin de las industrias bs.icas." 102
Es decir, hubo amplios recursos para un. modelo de inversiones
que tambi.n "explot" altas relaciones de productividad-capital, pero al precio del retraso en las industrias de bienes de produccin, de
la generacin del desequilibrio externo y de la aceleracin de la inflacin. Difcilmente se puede considerar a esto "una poltica de desarrollo estable a largo plazo".
Las vicisitudes de la poltica econmica

Siempre es fascinante observar en estas citas de qu modo los


pensadores ortodoxos se centran tan crticamente en las "artificialidades" de la trayectoria econmica anterior a 1964, mientras que en
sus anlisis del desarrollo posterior a 1964 empiezan a ver esas artificialidades -mediante una benevolente sociologa del conocimientocomo lgicas y razonables. Parecen afirmar que sus polticas deben
estar ms all de toda censura, principalmente porque el factor responsable de las dificultades econmicas que emergieron a partir de
1964 fue la mala suerte, no el tipo de crecimiento que tuvo lugar:
"Como no era posible anticipar que el precio del petrleo se
cuadruplicara a finales de 1973, pareca natural acelerar el desarrollo
econmico por el camino ms sencillo, dejando la parte ms difcil
para la poca en la que el pas ya hubiera alcanzado un nivel razona101 /bid., p. 61.
102Mar1o
. H. slffionsen, conferenCia
. en la Escola Superior de Guerra, 9-11 de julio de
1977.
.

TRES TESIS ERRONEAS

167

JOSE SERRA

166

ble de renta per cpita. La desgraciada coincidencia fue que la crisis


del petrleo se produjera precisamente en el momento en que estba, alto de depen denc1a
. m
. t ernac10na.
.
1 "1 03
mos alcanzando el punto mas
Un argumento que es predecible que hagan los elaboradores de
la poltica de la regin es el de echar la "culpa" a los riesgos de la
economa internacional. Para ellos, los florecimientos econmicos se
explican siempre por las virtudes de los elaboradores de la polti~a, Y
los fracasos econmicos por la mala suerte. Esto es comprensible,
pero no persuasivo, pues fue precisamente el fenmeno de la "in-profundizacin" -es decir, el desequilibrio sectorial que acompa al
ciclo expansivo de 1968-1974- el punto de partida de las perturbaciones que empezaron a afectar a la economa a principios de 1974.
Los primeros sntomas de estas perturbaciones eran ya visibles antes
de la crisis del petrleo, como la escasez de trabajo y de materias
primas bsicas y la aceleracin de la inflacin. La crisis del petrleo
fue un factor agravante, ms que una causa, de los problemas producidos. En realidad, las polticas econmicas que acompafaron al ciclo
1968-1974 basadas en una confianza ilimitada en que la economa
internaciodal sostendra casi indefinidamente su rpida expansin,
fueron vctimas de un problema similar al que Albert Hirschman
llam la "ilusin de las divisas" .104 El intento de atribuir la principal
responsabilidad del declinar del ciclo de expansin al sector externo
equivale al intento de culpar a la realidad de no haberse comportado
de acuerdo con los requerimientos de una ilusin. 105
103Jbid

104 Albert O. Hirschman, The Strategy of Economic Development (New Haven, Yale
University Press, 1958). Segn Hirschman: "El consumidor de productos importados reaociona inmediatamente ante un incremento de sus necesidades haciendo ms pedidos, Y el
importador las transmite al extranjero con alegre abandono, no entendiendo que la limitacin de suministros real implica la capacidad del pas de ganar divisas adicionales por medio
de las exportaciones. Esta limitacin de suministros nunca es percibida de antemano, Y por
tanto debe llegar a los operadores econmicos nacionales a travs del alza en el precio de las
divisas o mediante los controles de divisas resultantes de la excesiva demanda de moneda
extranjera." Hirschman, Strategy, p. 168. Es evidente que esta p~rCI_lpc~n se produjo m1;1c~o
ms tarde de lo que hubiera sido de desear, puesto que, como md1que en la nota 75, solo a
mediados del ao 75 se estableci por primera vez algn control sobre las importaciones.
105 Debe tenerse en cuenta que se haban sobrestin1ado las consecuencias adversas de
los cambios en la economa internacional. Por ejemplo, en el perodo siguiente a la "crisis"
del petrleo, los trminos del ndice comercial del Brasil no empeoraron tanto como se suele
suponer. El ndice para 1975-1976 fue prcticamente el mismo que para el perodo de 1970
a 1972 (vase el cuadro 9). No sera correcto tomar el ao 1973 como base, pues fue un
ao excepcionalmente bueno para los precios de exportacin brasileos. Tampoco sera
precisa la comparacin con el ao 1974, en que no se produjeron las reacciones esperadas de
los otros precios internacionales al precio del petrleo.

Finalmente, merece la pena poner de relieve que la experiencia


de la economa brasilea desde 1974 ilustra de modo magnfico cmo los cambios de las condiciones objetivas fuerzan a los responsables de la poltica econmica a adoptar nuevas medidas que en un
pasado reciente hubieran horrorizado a los economistas ortodoxos:
los impuestos negativos sobre actividades consideradas estratgicas
para la sustitucin de importaciones, los depsitos compulsivos para
las importaciones, los reajustes ms lentos de las tasas de utilidad
pblica, y los controles de precios para los bienes de consumo bsicos. Del mismo modo se repiten los dilemas caractersticos del pasado (aunque tambin hay tipos nuevos), como en el caso de la dificultad de devaluar nuevamente el cruceiro (que se consideraba sobrevaluado) por los altos niveles de deuda en moneda extranjera por parte
de las empresas; o la necesidad de detener o reducir considerablemente los grandes proyectos de inversin en el sector de exportacin de
productos primarios, por causa de la desercin de los compaferos
extranjeros, desanimados por las escasas perspectivas de evolucin de
la economa internacional. Encontramos errores de importancia en la
planificacin y ejecucin de estos y otros proyectos, incluyendo los
proyectos de infraestructura, como ejemplifican los problemas que
surgen en la ejecucin del proyecto de ferrocarril.
CONCLUSION

Conviene poner de relieve que no estamos interesados en hacer


juicios de valor sobre la aparicin de obstculos y desequilibrios en el
progreso de la economa que, al final, son simplemente inherentes al
desarrollo capitalista.106 Basta con hacer notar que, en primer lugar,
el rgimen burocrtico-autoritario en modo alguno cre las condiciones para informar a sus "planificadores estatales", hasta el punto de
permitirles racionalizar sus metas, por no mencionar hasta el punto
de permitirles controlar el curso de los acontecimientos mediante la
ignorancia o la superacin del caracter cclico y contradictorio del
desarrollo capitalista. En segundo lugar, problemas como el de la
inflacin acelerada, cuellos de botella externos y el hecho de que los
ciclos de expansin lleguen a su lmite pueden producirse tambin en
ausencia de procesos electorales competitivos efectivos y de cualquier
10
~ y estos tropiezos y desequilibrios pueden producir, en una secuencia dialctica, el
resultado fmal de incrementar (como as ha sucedido realmente) las posibilidades de una
reorientacin fundamental en la esfera econmica, e incluso la aparicin de un sistema
poltico ms democrtico.

168

JOSE SERRA

posibilidad de organizacin y protesta del sector p.opula~. En terc~r


lugar, en la experiencia brasilea de posguerra, baJO regimenes mas
democrticos hubo crecimiento econmico dinmico e importantes
transformaci~nes de la estructura productiva. En cuarto lugar, el rpido crecimiento entre 1968 y 197 4 no fue el resultado de alguna
habilidad superior del rgimen autoritario para la acumulacin ~~pita
lista sino ms bien de la particular combinacin de unas condiciones
favo'rables de la economa nacional y de las condiciones de comercio
y capital del mercado mundial. En quinto lugar, no parece qu,e.la
ejecucin de algunas de las medidas ms fundam~ntales de la J?Ohtlca
econmica -como la promocin de las exportaciOnes- necesitara de
un rgimen autoritario. Finalmente, tampoco parece q~e ~1 es~i_lo de
crecimiento observado (por ejemplo con respecto a la distnbuciOn de
la renta) fuera inevitable por razones tcnico-naturale~..En realid~?
no hay evidencias convincentes de que diferentes condiciones pohtlcas, que respondan a la dinmica muy dif~rent~, de la ~ucha d~ clases,
no hubieran sido compatibles con una direcciOn satlsfactona de la
economa.

V. CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO EN


AME RICA LATINA: UN ANALISIS CONCRETO DEL MODELO
BUROCRA TICO-AUTORIT ARIO
por Robert R. Kaufman *
Por qu muchos de los pases industrialmente avanzados de Amrica
del Sur estn regidos por gobiernos que expresan poderosos compromisos con el desarrollo econmico, al tiempo que pisotean los derechos humanos? Hasta qu punto se pueden entender tilmente esos
gobiernos en los trminos de las contradicciones caractersticas de la
industrializacin retrasada y dependiente? Este captulo trata esas
cuestiones mediante un anlisis comparativo de Brasil desde 1964, de
Chile y Uruguay desde 1973, y de Argentina entre 1966 y 1970:
cuatro casos de lo que se ha llamado gobierno burocrtico-autoritario
(B-A). 1 El Mxico "autoritario", aunque menos represivo que sus
correspondientes de Amrica del Sur, se considerar en determinados
casos para ampliar la comparacin. Me centrar principalmente en los
problemas sociales y econmicos, a los que estos gobiernos parecen
ser una respuesta. Evidentemente, sta es slo una perspectiva desde
la que se pueden considerar los orgenes de esos gobiernos, pero es
una perspectiva esencial, tanto para un entendimiento completo de
estos casos como en los trminos de una serie ms amplia de argumentos tericos que son del inters de este libro.
Resulta claro que el militarismo es un fenmeno comn en
Amrica Latina. Sin embargo, los gobiernos sudamericanos a que
nos hemos referido antes han empleado los instrumentos pblicos de
vigilancia, represin y tortura con una eficacia e implacabilidad inusuales. Han empobrecido o suspendido los procesos electorales y le-

* La investigacin realizada para este ensayo fue apoyada por el Center for International Affairs, Harvard University, y por las concesiones del Social Science Research Council. Thomas Barnat me proporcion una ayuda de extrema utilidad. Quisiera tambin expresar mi agradecimiento por sus valiosas sugerencias a David Collier, Eric Davis, James Kurth,
Guillermo A. O'Donnell, Jos Serra y Alfred Ste pan.
1 Guillermo O'Donnell, Modernization and BureaucraticAuthoritarianism (Berkeley,
Institute of International Studies, University of California, 1973).
169

ROBERT R. KAUFMAN
170
gislativos, han purgado y desmovilizado el movimiento laboral, y han
controlado cuidadosamente las actividades de los medios de comunicacin y las universidades. Entre sus vctimas se incluyen tanto los
guerrilleros y polticos de izquierdas como los moderados e incluso
derechistas. Quizs algunas dictaduras tradicionalistas, como por
ejemplo las de Duvalier, Trujillo o Stroessner, hayan alcanzado ese
rcord de represin sistemtica; pero esos hombres gobernaron sobre
sociedades mucho menos modernizadas, ejerciendo el poder y obteniendo riquezas en su beneficio personal y en el de sus familias. Los
gobiernos de que nos ocupamos muestran una retrica y una intencin que es impersonal y modernizante. Su mandato "arbitrario"
sobre trabajadores, polticos, estudiantes e intelectuales se acompaa
de intentos de establecer relaciones pragmticas y predecibles con el
sector privado empresarial, particularmente con los negocios internacionales, y de racionalizar y hacer avanzar a la econonoma como
totalidad. Esta combinacin de represin y "racionalidad" es la que
autoriza la exploracin emprica y la explicacin terica.
En un sentido, no es difcil entender el motivo de que emergieran estas formas de autoritarismo en unas sociedades relativamente
avanzadas. Todo gobierno que trate de desmovilizar y controlar esas
sociedades durante largos periodos de tiempo debe emplear dosis
bastante grandes de coercin. Tambin es ms probable que esos
gobiernos posean los necesarios recursos tecnolgicos y burocrticos.
Sin embargo, el anlisis ms atento revela algunos rompecabezas tericos con respecto al motivo de que esos regmenes de Amrica Latina emergieran dnde y cundo lo hicieron; rompecabezas que intrigan particularmente a los que estn interesados por descubrir las
conexiones sistemticas que existen entre el cambio poltico y la
socioeconoma.
La modernizacin autoritaria, por ejemplo, se ha considerado a
menudo como un fenmeno asociado con las primeras fases de la
industrializacin. 2 Los principales modelos derechistas son las autocracias alemana y japonesa del siglo XIX, que transformaron unas
sociedades agrarias atrasadas en productores de acero, ferrocarriles,
productos qumicos y de ingeniera gracias a una movilizacin, hecha
con determinacin, del capital industrial y a una estricta organizacin
3
de las demandas populares sociales y polticas. Pero el desafo al
2 Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy (Boston,
Beacon, 1966). A. F. K. Organski, The Stages of Political Development (Nueva York, Alfred
A. Knopf, 1965), especialmente las pp. 122-58.
3 Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cam
bridge, Mass., Harvard Unive~sity Press, 1962).

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

171

que en la esf~r~ del d~sarrollo se enfrentan los gobiernos contempor~eos de _Amen~a Latma no es la transformacin de economas agranas pre-mdustnales. En el momento en que estos gobiernos aparecie~o!l. en esc~na, ?aca y_a ~ari~~ dcadas ,que se haba dado el impulso
miCial hacia la md~st_n~hzaciOn. Ademas, en cualquier caso, la poltica de aquella fase micial de la transformacin industrial parece ms
cercana. a las experiencias britnica o francesa que a las de Japn 0
Ale~ama. En_ gran par~e, la industrializacin de Chile y Uruguay se
h_abia _producido baJO sistemas constitucionales relativamente instituciOnahzado,s ~ue, tras la Segunda Guerra Mundial, haban extendido el
acceso pohhco ~ segmentos cada vez ms amplios de la poblacin.
Incluso ~n Br~sil y Argentina, en donde el constitucionalismo no
est~ba ?,Ien atnnc~erado, muchos han considerado las polticas "populista~ _de los anos 40 y 50 como evidencia de una tendencia hacia
el domm1o _de ~a c~ase ~edia y a unos modelos cada vez ms abiertos,
aunque no mshtuciOnahzados, de participacin poltica.
~eguramente, slo los observadores ms optimistas e ingenuos
sup~s1eron que esas tendencias culminaran necesariamente en democracias e,stables de masas. Incluso en Chile y Uruguay eran evidentes
los ob~!_aculo~ a ese desa~r?llo para todo aquel que se preocupara de
escudrm,ar baJo la_ superficie: la industrializacin extendi, e incluso
exacerb?, las t~ns10nes de clases que estaban ya presentes en la sociedad premdustnal; y las comunicaciones de masas del siglo XX generaron ~nas esperanzas que constituan un desafo continuo para la
capaCidad productiva y distributiva de las economas sudamericanas. Pero a pesar de esos problemas, aquellas sociedades industrializa~,tes pa~e.can marcadas por una creciente competicin y participaciOn ~ohhca, proceso que a su vez pareca incrementar los costos
~ reduc1~ las probabilidades de las opciones autoritarias de desarrollo.
"Por qu~, entonces, los gobiernos contemporneos de Brasil, Argentma, Chile Y Uruguay, aparentemente tan comprometidos con el desarrollo, deseaban pagar esos costos? Y cules fueron los efectos?
Algun?~ autores -:-entre ellos Fernando Henrique Cardoso, Enza
Faletto, Ph1hppe Schmitter y Albert Hirschman- han sugerido que se
pue?~n encontra~ a~gunas respuestas importantes en los problemas
poh hcos Y econom1cos de la acumulacin de capital inherentes al
proceso de _industrializacin atrasada y dependiente.4 En este captulo explorare algunos de los fundamentos empricos y tericos de una
4

L .
F~~ando Henfi:que Cardoso Y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en Amrica
atma (Mexco, D.F., Sglo Veintiuno Editores, 1970); Albert O. Hirschman "The Political
Economy of Import-Substituting htdustrialization in LatiI America", en Albert o. Hirsch-

172

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

importante sntesis y extensin de esos ,argument?s: ~a tesis de


Guillermo O'Donnell, segn la cual esos reg1menes estan vmculad~s a
una fase "avanzada" de la industrializacin de sustitucin de la Importacin (ISI), en la que se han "agotado" las oportunida.~es de
inversin a pequea escala y se percibe que la nueva ex~ans10n depender de una inversin a gran escala, a menudo extranjera, en las
industrias de bienes de produccin. Al sobreimponerse a las tendencias nacionalistas, populistas y participativas de las primeras fases. de
la ISI, ms "fciles", los esfuerzos de promocin de este nuevo ~1po
de inversin exacerban los conflictos, que no pueden ser contem~o.s
por los gobiernos popularmente elegidos y los. ~egmenes co~~~tltl
vos. El incremento de las necesidades de estab1hdad y predec1b1hdad
a largo plazo, as como las presiones a favor de la austeridad fiscal Y
la disciplina laboral, implican unas iniciativas polticas Y u~os ca~
bios estructurales que amenazan los intereses de la burgues1a naciOnal de los consumidores de cuello blanco y de los trabajadores de
m;no azul, que haban constituido las bases de las _coaliciones
"nacional-populistas". O'Donnell argumenta que los reg1mel!es ~-A
emergen de la crisis socioeconmica generada por esa parahzac10n,
tratando de resolver por la fuerza las contradicciones que no podan
resolverse con la negociacin. Estos regmenes, lejos de ser tradicionales y conservadores, en algunos aspectos resultan dinmicos Y adelantados, en el sentido de que su raison d'etre implica una restructuracin fundamental de la economa industrial y de su relacin con los
otros sectores econmicos nacionales y con el orden econmico internacional. 5
Me propongo examinar este argumento concentrndome en algunos componentes limitados, aunque crticos, de una cadena mucho
ms elaborada de razonamiento poltico-econmico. No tratar directamente, por ejemplo, los complejos argumentos histricos que retrotraen la ISI de la primera mitad de siglo a esquemas anteriores de
dependencia neocolonial, as como a las limitaciones nacionales concurrentes. Un vstago particularmente importante de este anlisis,
que se trata aqu en gran parte como una suposicin, es que este
man, Bias for Hope (New Haven, Yale University Press, 1971), pp. 85-123; Philippe C.
Schmitter, "Paths to Political Development in Latin Ame rica", en Douglas A. Chalmers, ed.,
Changing Latn America (Nueva York, Academy ofPolitical Science, 1972), pp. 83-108.
5 O'Donnell trata ms directamente de la evolucin y .carcter de los reg~menes B-A
en "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario", Centro de Estudios de Estado y Sociedad(Buenos Aires, Argentina, 1975). V~e
tambin "Corporatism and the Question of the State", en James M. Malloy, ed.,Authontarianism and Corporatism in Latin America (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press,
1977), pp. 4 7-89, y Modernization.

173

contexto histrico dio lugar a una burguesa industrial nacional tecnolgicamente imitativa y polticamente dbil, actualmente incapaz
de dirigir la "necesaria" transicin a las industrias de bienes de produccin o a la exportacin de productos manufacturados. De modo
similar, algunos de los factores ideolgicos, psicolgicos y polticoinstitucionales que enriquecen y completan los elaborados anlisis
neomarxistas del autoritarismo burocrtico se harn notar cuando
resulten relevantes, pero se deja tambin a otro tiempo y lugar el
tratamiento completo de estas materias.6 En lugar de todo ello, en
e~te captulo se valorarn las contribuciones explicativas que proporciOna la descripcin y anlisis de los dilemas socioeconmicos contemporneos a que se enfrentan los regmenes B-A. Ms especficamente, el captulo se divide en tres partes, cada una de las cuales
trata una cuestin de primera importancia derivada de la proposicin
general segn la cual el gobierno B-A est "asociado", siendo al mismo tiempo una condicin necesaria de ello, con la transicin de las
fases "fciles" de la ISI a las formas ms difciles del desarrollo
industrial.
Parte l. Cul es el carcter de los cuatro gobiernos militares
que surgieron en el cono sudamericano durante la dcada de los 60 y
los 70? La primera seccin analiza, en unos trminos relativamente
concretos y procesuales, los cambios polticos y las polticas econmicas que encontramos en estos gobiernos.
Parte II. Las crisis que condujeron a la formacin de estos gobiernos, pueden rastrearse sistemticamente en el pasado hasta un
umbral especfico en el que la inversin industrial ligera deja de ser
una base viable para la expansin econmica? Aunque los casos de
A~rica del Sur siguen constituyendo el eje central del anlisis, aqu
se mtroducen datos pertenecientes a Mxico para obtener una perspectiva comparativa adicional.
Parte III. Qu tipos de cambios econmicos se produjeron tras
la aparicin de estos gobiernos, y hasta qu punto se pueden atribuir
a la poltica misma de esos gobiernos en lugar de al cambio de las
6

En cuanto a intentos excelentes de construir esos factores dentro de un marco de


referencia explicativo, vase: Alfred Stepan, "The New Profesionalism of Internal Warfare
and Military Role Expansion", en Alfred Stepan, ed., Authoritariari Brazil, Origins, Policies,
and,Future ~ew Have_n ~Londres, Y~e University,Press, 1973), pp. 47-69; y David Collier,
cap1tulos pnmero y ultimo de este libro. Tambien he procurado tratar estos factores en
"Corpora_tism, Clientelism, and Partisan Conflict", en Molloy, ed., Authoritarianism and
Corporatzsm, pp. 109-49; Transitions to Stable Authoritarian-Corporate Regimes: The Chile.an Case? (Sag~ Compara~ve Politics Series, Series 01-060, Vol. 5, 1976); y "Authoritariarus?l and Industnal Change m Mexico, Argentina, and Brazil", en Jos Luis Reyna y Richard
Wemert, eds., Authoritarianism in Mexico (Filadelfia, Institute for the Study of Human
Issues, 1977).

174

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

condiciones internacionales o a las oscilaciones "n~turales" de ~o~


ciclos comerciales? Prestar atencin especial a dos !1pos de cambio.
la aceleracin del crecimiento en las industrias de ?,lenes de _pro~u~~
cin (una indicacin de lo que llama O'Donnellla prof~ndiZ~CIOn
de la industrializacin); y el crecimiento de las exportaczones m?ustriales, fenmeno al que otros autores han vinculado con los regimenes autoritarios derechistas.
He de admitir que para ello vuelvo a recorrer muchos d~ _l~s
caminos tomados ya por O'Donnell, Cardoso Y otros, cuyos, ~n~hs1s
generales derivan primordialmente de un examen de lo~ an~lSls del
Cono Sur de Amrica. Sin embargo, esos argumentos cnstahzaron a
finales de la dcada de los 60 y principios de la de los 70, en un
tiempo en el que el mando B-A de Brasil y A;rgentina se ~ncont~aba
aun en una primera fase, y antes de que hubieran aparecido regimenes autoritarios en Uruguay y Chile. 7 Adems, ~uchos aspecto~ de
sus anlisis an en evolucin, siguen siendo ambiguos, y sometidos
por tanto 'a diferentes interpretaciones y mali~terpre~acione~. La
cuestin planteada y los casos aqu examinados siguen siendo_ vm~,u
los decisivos en la evolucin de modelos tericos con aphcac10n
potencialmente ms general. En la medida en que las respuestas a las
preguntas planteadas sugieran esquemas comunes, podre~os tener
ms confianza en que stos y otros autores nos han encammado por
tiles direcciones tericas y empricas.
PARTE l. UNA VISION GENERAL DEL GOBIERNO B-A

Los regmenes B-A


Empezaremos centrndonos en los propios gobiernos B-A d~
Sudamrica. Como evolucionaron, tras su llegada al poder? sus pohticas econmicas bases de apoyo y mtodos de control social? En la
primera parte d~ esta seccin se prese~~an esbozos en ~iniatura de
cada gobierno, llevando a cabo la relac10n contra el telon d~ ~ondo
de las crisis de la amenaza poltica, inflacin, escasez de d1v1sas Y

reces10n que, en cada caso, acompaaron a la toma de poder. En la


segunda seccin se revisan algunos de los rasgos estructurales e institucionales que, con ms frecuencia, se asocian con el gobierno B-A,
as como algunas de las importantes diferencias entre los cuatro casos
especficos.
Brasil. El tema central que domina una gran parte del anlisis
histrico de este caso -el ms duradero y de mayor "xito" de los
nuevos regmenes B-A- es la provisionalidad e incertidumbre con
que el nuevo gobierno militar busc a tientas la frmula poltico-econmica por la que es ahora tan famoso.8 Es cierto que muchos de los
participantes en el golpe de 1964 se comprometieron con un periodo
indefinido de gobierno, rechazando el papel "moderador" que haban jugado previamente los militares. Pero los contornos precisos del
nuevo rgimen evolucionaron gradualmente y han cambiado continuamente desde entonces, como resultado de una sucesin de elecciones experimentales "ad hoc" realizadas por los "arquitectos" del
nuevo orden. Desde la perspectiva aventajada de mediados de la dcada de los 70, dichas elecciones parecen agruparse formando varias
fases, cada una de las cuales representa cambios importantes en las
polticas econmicas y caractersticas estructurales del rgimen mismo.
La fase inicial (1964-1967) se caracteriz por una evidente interaccin entre un estricto programa de estabilizacin que trataba
primordialmente de controlar la inflacin, y una serie de decisiones
que ampliaban y elaboraban los controles autoritarios. Casi inmediatamente, los tecncratas de la nueva administracin de Castelo Branco congelaron los salarios, redujeron radicalmente los gastos del gobierno y restringieron el crdito al sector privado. Simultneamente,
el gobierno suprimi las organizaciones laborales y a los partidarios
del rgimen depuesto de Goulart, prohibiendo las huelgas y deteniendo
o exilando a los funcionarios de la administracin anterior. El descontento continuo por el programa de estabilizacin dio impulso a supresiones cada vez ms amplias dirigidas a elementos ms extensos, y
obviamente menos "subversivos", de la poltica brasilea. Un punto
decisivo se produjo tras las elecciones a gobernador de octubre de
8

Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en Amrica


Latina (Mxico, Siglo XXI, 1970); Helio Jaguaribe, Political Developme~t: A General Theory anda Latin American Case Study (Nueva York, Evanston, San Fran~1so, Lo~dres, Harper
& Row Publishers, 1973); Rodolfo Stavenhagen, "The Futur~ of Latn ~enea: B~tween
Underdevelopment and Revolution", Latin American Perspectzves, Vol. 1, num. 1, pnmavera de 1974, pp. 124-49).
7

175

Vanse especialmente los artculos en Alfred Stepan, ed., Authoritarian Brazil,


Origins, Policies, and Future (New Haven y Londres, Yale University Press, 1973). Para una
til revisin de la realizacin y poltica econmica de Brasil, vase Wilson Suzigan y otros,
Crescimento Industrial no Brasil, Incentivos e Desempenho Recente (Rio de Janeiro,
IPEA/INPES, 1974). Tambin, Ronald M. Schneider, The Political System of Brazil, Emergence of a "Modernizing" Authoritarian Regime, 1964-1970 (Nueva York, Columbia University Press, 1971).

177

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

1965, en la que los compaeros del antiguo presidente Juscelino


Kubitschek obtuvieron victorias en Minas Gerais y Guanabara, dos de
los ms grandes estados brasileos. Bajo la presin de la "lnea dura"
militar, el gobierno respondi con el Segundo Decreto Institucional,
que aboli los partidos existentes, estableci el sistema de elecciones
presidenciales indirectas y ampli la autoridad del presidente para
que pudiera despedir a funcionarios electos y suspender derechos
polticos. Este decreto marc con bastante claridad los principales
perfiles poltico-institucionales del nuevo orden poltico. Aunque la
administracin de Castelo Branco se hallaba relativamente limitada
con el ejercicio de su poder, concediendo una considerable libertad
para el debate pblico en la prensa, al final de su mandato actu para
suprimir a los ms importantes lderes polticos de todas las partes
del espectro ideolgico. De este modo se lanz Brasil por su trayectoria autoritaria. 9
Sin embargo, los aspectos econmicos del "milagro" brasileo
tomaron forma ms lentamente. Si bien los defensores de Castelo
conceden a su administracin el mrito de haber reducido las expectativas inflacionarias y de haber instituido importantes cambios en
los sistemas fiscales y financieros, la poltica econmica de este primer periodo no tuvo un xito notable ni siquiera en sus propios
trminos. Las medidas de austeridad haban producido una reduccin
aguda (y quizs innecesaria) de los niveles de vida de las clases trabajadoras, con slo una moderada disminucin de la tasa de inflacin.
Aunque durante este periodo la ayuda pblica externa en Brasil fue
fluida, los prestamistas e inversores privados respondieron lentamente
a los incentivos liberales ofrecidos por el gobierno de Castelo, mientras que la recesin que haba atenazado al sudeste industrial mostraba pocos signos de abatirse. La economa brasilea no empez a
mostrar signos espectaculares de recuperacin hasta la segunda fase
de la "revolucin" brasilea, asociada con la ascendencia de Delfim
Neto como ministro de Finanzas (1967-1974). 10
El tratamiento de Delfim fue algo menos ortodoxo que el de sus
predecesores, aunque apenas ms favorable a los objetivos del rgimen en cuanto a las clases inferiores. Como bajo el gobierno de
Castelo, la estrategia global de la recuperacin econmica sigui centrada primordialmente en el fortalecimiento de la demanda de bienes

de consumo duraderos por parte de la clase media superior y en la


atraccin de la inversin directa, los crditos a la importacin y la
cartera de prstamos del extranjero. No obstante, Delfim abandon
el anterior compromiso de lograr la absoluta estabilidad de precios en
favor de incrementos predecibles anuales de precios de aproximadamente un 20%. Se liberaliz la fluencia del crdito al sector privado y las tasas de divisas y salarios mnimos fueron "indexadas" con el
fin de despolitizar estas cuestiones explosivas y para sujetar los costo
laborales. 11 Al mismo tiempo, Delfim aceler los primeros intentos
de estimular y diversificar las exportaciones por medio de subsidios y
de la liberalizacin del comercio. Y hacia 1970, la poltica del gobierno se dirigi ms directamente al estrimlo de las industrias de bienes
de produccin, tras lo cual result evidente que la demanda nacional
de productos tales como el acero y la petroqumica dejaban muy
atrs los clculos previos y las metas de produccin. Las comisiones
combinadas privadas y pblicas encargadas de vigilar la inversin en
estas reas se reorganizaron y reforzaron, aprobndose una variedad
de proyectos en gran escala que anteriormente languidecan en las
mesas. 12
Debe observarse que esta poltica coincidi con unas condiciones internacionales extremadamente favorables: una importante expansin del comercio mundial y la prctica explosin de los fondos
de eurodlares disponibles para la inversin en los pases del tercer
mundo. Por tanto, es imposible determinar con certeza en qu medida la recuperacin econmica es realmente atribuible a la estrategia
de Delfim. Sin embargo, el evidente impacto de su ministerio constituy una explosin rpida y sostenida de la expansin econmica. En
los siete aos de ascendencia de Delfim, la economa brasilea creci
en una tasa anual de aproximadamente el 10%, guiada primero por
una aguda recuperacin de las ndustrias de bienes de consumo duraderos y luego, hacia 1970, tambin por una rpida expansin del
sector de bienes de capital. 13
Aunque Delfim haba sido designado por un presidente Costa e
Silva, que haba llegado a ese puesto prometiendo la liber~lizacin
P?ltica, esta segunda fase del rgimen B-A estuvo marcada primordialmente por el grave endurecimiento y extensin del aparato represi~o. ~a explosin de huelgas salvajes, la extensin del terrorismo y la
diversidad de actos de protesta pacfica proporcionaron a las faccio-

176

9
ThomasE. Skidmore, "Politics and Economic Policy Making in Authoritarian Brazil, 1937-71", en Stepan, ed.,Authoritarian Brazil, pp. 3-47.

10

Albert Fishlow, "Sorne Reflections on Post-1964 Brazilian Economic Policy", en


Stepan, ed., Authoritarian Brazil, pp. 69-119.

11

/bid.

12

suzgan
y o tr os, eresczmento

Industrial, pp. 50-7 3.


/bid., pp. 111-49.

13

ROBERT R. KAUFMAN

178

nes militares de lnea dura el pretexto para tomar la ofensiva. En


diciembre de 1968 ' la administracin Costa suspendi el Congreso Y
.
dict el famoso Quinto Decreto Institucional, que conceda al presidente poderes ilimitados para proteger la "seguridad nacional". La
consiguiente ola represiva -arrestos, despidos, vigilancia policial Y
censura estricta- no decay durante los tres primeros aos de la
administracin Medici (1969-1974), que lleg a ser particualrmente
famosa por la utilizacin de la tortura con los opositores, reales ?
supuestos. En 1971, con la resistencia clandestina totalmente demohda y con los moderados intimidados, se reinstaur el Congreso Y la
situacin se "normaliz" gradualmente. No obstante, por lo menos
hasta 197 4 la polica brasilea de seguridad sigui siendo el brazo
ms poderoso del gobierno, dedicada a controlar todas las instituciones importantes de la sociedad civil y a sofocar en la prctica toda
crtica pblica seria.
Finalmente un tercer aspecto del periodo de 1967-1974 fue la
cristalizacin dei sistema de alianza, que ha sido puesto de relieve por
O'Donnell y Cardoso como un rasgo caracterstico del gobierno burocrtico autoritario "maduro" .14 En el pice de la estructura gubernamental, este sistema descansaba en los intereses complementarios de
los tecncratas civiles (como Delfim) y los oficiales de lnea dura,
interesados respectivamente por el "desarrollo" y por la "seguridad
nacional". En un nivel de anlisis ms fundamental, encontramos la
estrecha relacin de funcionamiento entre los funcionarios del gobierno los directores e inversores extranjeros y algunas empresas
nacion'ales que se beneficiaban de las ayudas estatales Y las disposiciones sobre fondos sociales; en suma, el "tro" dominante const_ituido
por el estado, los capitalistas extranjeros y la burguesa nacional
"asociada" con los anteriores.
Sin embargo, en 1974, con la subida de Ernesto Geisel a. la
presidencia, parece que Brasil se embarc en una tercera fase poltica
y econmica, que implicaba modificaciones potencialme~te ~~or
tantes en la poltica econmica y en los fundamentos soc1opohhcos
del rgimen. En el nivel "poltico", Geisel prometi una "descompresin": reduccin de la censura de prensa, relajacin de los controles policiales y restauracin de un grado limitado de competicin
entre los partidos "oficiales", ARENA y MDB. En 1976, con esta
poltica se eliminaron al menos algunos de los aspectos ms duros de
14

O'Donnell, "Reflexiones"; Fernando Henrique Cardoso, "Associated-Dependent


Development: Theoretical and Practical Implications", en Stepan, ed.,Authoritarian Brazil,
pp. 142-79.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

179

la represin anterior. No obstante, por la oposicin de la lnea dura y


la vacilacin del gobierno, este proceso no lleg tan lejos como algunos haban esperado. Aunque se concedi una mayor libertad para
las crticas al gobierno, las detenciones y censura intermitentes siguieron generando una atmsfera de inseguridad poltica. Una victoria, polticamente embarazosa, del partido de oposicin, MDB, en las
elecciones al congreso de 1974, in1puls al gobierno a prohibir el
debate pblico en las elecciones municipales de 1976. No haba indicios, por otra parte, de que los militares estuvieran dispuestos a abandonar su control sobre las elecciones presidenciales, a relajar el que
ejercan sobre las actividades sindicales o a renunciar a los poderes
especiales que les concedan los decretos institucionales de las administraciones precedentes. 15
Dentro de este marco algo ms relajado, pero aun autoritario,
hubo tambin considerables incertidumbres y debates acerca de las
direcciones econmicas y sociales que tomara Brasil en la segunda
mitad de los aos 70. En 1974-1975, con la crisis energtica, el
aumento del volumen y el precio de otras importaciones, y el peso
creciente de la deuda externa, se haba reducido la expansin econmica general del pas, producindose sustanciales incrementos de la
inflacin nacional. En el contexto de estas dificultades, algunas de las
directrices iniciadas durante la fase Delfim fueron cuestionadas o
alteradas. Por ejemplo, los abogados de la poltica de liberalizacin
del mercado y las inversiones quedaron a la defensiva ante los partidarios de una nueva ronda, ms intensa, de sustitucin de las importaciones que re_dujera la creciente deuda externa de Brasil. Algunos
funcionarios del gobierno presionaron tambin para la revisin de la
poltica salarial, a fin de reforzar el poder de compra de los trabajadores de los sectores ms modernizados de la economa. Y a pesar de
que continu la retrica sobre las virtudes de la economa de libre
empresa, las empresas estatales asumieron una posicin dominante en
las ramas industriales ms importantes, lo que provoc fuertes protestas de los sectores privados nacionales y extranjeros, amenazando el
equilibrio mismo del "tro" dominante.
Por tanto, en 1977 prcticamente todos los aspectos de la economa poltica de Brasil -sus estructuras institucionales, directrices e
incluso las coaliciones de clase que le servan de apoyo- haban sido
sometidos a un anlisis y debate crticos. Seguramente, pocos cam15
Cuando este ensayo estaba redactado, la administracin Geisel se comprometi en
nuevas supresiones, suspendiendo temporalmente el congreso y revisando las leyes electorales con el fin de eliminar cualquier posibilidad de victoria del MDB en elecciones estatales
locales o del congreso.
'

180

ROBERT R. KAUFMAN

bias abruptos parecieron inminentes, pero la direccin global de la


evolucin futura del sistema resultaba menos clara que nunca desde
el golpe de 1964.
.
Argentina. El gobierno Ongana (1966-1970), como .el de Brasil,
tom el poder con vagos comprom~~os de pu~gar a la ~oc~:dad argentina, polticamente dividida, de su demagogia po~uhsta , d~ poner
fin a la inflacin y de aprovechar el amplio potencial product1~0 que
se pensaba que tena la economa argentina. Las nuevas .~utondades
anunciaron inmediatamente que, en inters de la revoluc10n, las elecciones se pospondran y los partidos se prohibira~ indefin~~amente;
pronto siguieron la prohibicin de las huelgas, la mtervenc10n de los
sindicatos claves y una dura purga de los disidentes dentro de las
universidades. Adems, unas semanas despus del golpe.' A.lvaro
Alsogaray, smbolo en Argentina de la ortodoxia econ~mca m ternacional fue designado embajador ante los Estados Umdos, como
signo d;l nuevo compromiso del gobierno d~ imponer _un programa
estabilizador y atraer nuevas corrientes de capital e~tranjero.
Con la designacin, en enero de 1967, de Kn~g.~r V asen~ como
ministro de Economa, esa estrategia general se deflmo aun mas especficamente. El gobierno impuso una congelacin sal~rial a. largo plazo disminuy las deudas por importaciones, aumento los nnpuestos
y 'redujo el dficit fiscal, y decret "de una vez por todas': una
devaluacin del peso de un 40 %. Estas medidas, aunq.~e tem~~ el
propsito inmediato de reducir la inflacin, estaban tamb1en explicitamente indicadas para sentar las bases para la realizaci~~ de lo.s tre.s
objetivos ms importantes del desanollo: ( 1) la expa~s1on Y diversificacin de las exportaciones; (2) el desarrollo de la mfraestructur~
econmica (particularmente en los ferrocarriles~ _elect~icid~d Y servicios portuarios, en donde el gobierno prometlo raclOna~I_Zar y dar
mayor eficacia a las empresas pblicas);.Y (3) l.a promoc10n de una
inversin masiva del sector privado en la mdustna pesada, sobre todo
6
con la ayuda del capital multinacionaP_
.,
Aunque el gobierno de Ongama se h':lnd10 en 197.0, ~esulta
evidente que los perfiles amplios de su. expenmento a~ton~ano er~n
paralelos a la experiencia brasilea. Sm embargo, van~s. ~1ferenc1~s
entre los dos casos resultan relevantes para nuestro anahs1s. En pnmer lugar, a diferencia del programa de estabiliz~~in de ~as~elo
Branco; el de Ongana no incluy una fuerte reducc10n de la hqmdez
16 Para declaraciones de poltica ecmmica ms importantes, vase e~ discurso de
Ongana a la nacin, Review ofthe River Plate (12 de agosto, 1967), p. 215; Kneger Vasena,
Review of the River Plate ((11 de octubre de 1?67), pp. 19-20.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

181

monetaria o crdito al sector privado. En parte por esta razn, y en


parte como resultado del florecimiento econmico internacional de
finales de los 60, el nuevo gobierno argentino no tuvo que esperar
tanto como el brasileo para la recuperacin econmica general. A
finales de 1967, aproximadamente al mismo tiempo que el milagro
econmico brasileo estaba apareciendo en el horizonte, en Argentina las tasas de inflacin haban cado sustancialmente y la inversin
extranjera regresaba en cantidades crecientes. Estos hechos, unidos a
la sustancial inversin del gobierno en la construccin y a una recuperacin parcial de las exportaciones agrcolas, iniciaron un proceso
uniforme de expansin econmica que se mantuvo hasta 1970.
Adems, el gobierno argentino logr estos objetivos con un tacto ms ligero que los brasileos. Como en Brasil, los trabajadores de
las industrias ligeras tradicionales y los empresarios nacionales pequeos y medianos sufrieron considerablemente por el programa de estabilizacin: por ejemplo, a pesar de la prosperidad general, las quiebras de negocios comerciales se doblaron entre 1966 y 1970. 17 Sin
embargo, en general los niveles de vida de la clase trabajadora no
cayeron tanto como lo haban hecho en Brasil con la administracin
de Castelo Branco, o como lo haran posteriormente en Uruguay y
Chile; y en el intento de Ongana de desmovilizar y controlar a la
sociedad no figuran tan prominentemente la tortura y el arresto masivos. 18
Otra posible diferencia entre Brasil y Argentina es el nfasis
relativo que puso la ltima en la "profundizacin", aunque a este
respecto las evidencias son menos claras. De hecho, tanto los argentinos como los brasileos eligieron con frecuencia suministrar las necesidades de capital y equipo por medio de importaciones, en lugar de
mediante el estmulo de la produccin local, confiando en la promocin de las exportaciones y en los crditos externos para obtener las
divisas necesarias. Sin embargo, da la impresin de que las industrias
locales de bienes de capital pudieron recibir un estmulo mayor en la
Argentina. Parece que el concepto de profundizacin apareca con
ms frecuencia en la retrica de los funcionarios argentinos, y las
regulaciones gubernamentales ofrecan incentivos fiscales a las empre17
18

Datos de laReview o[ the River Plate (30 de abril de 1973), p. 604.

Vase Richard D. Mallon, en colaboracin con Juan V. Sourrouille, Economic


Policy-Making in a Conflict Society: The Argentine Case (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1975), p. 30; United Nations, Economic Survey for Latin America, 1969, p. 109;
Guillermo O'Donnell, "Estado y Alianzas en la Argentina, 1956-1976" (Centro de Estudios
de Estado y Sociedad, Buenos Aires, Argentina, octubre de 1976), Grafico nm. III, Series
Mensuales de Salarios Industriales Seleccionados, 1956-1976.

182

183

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

sas que c~mpraran material argentino. 19 Por otra parte, parece que
los argentmos tuvieron un poco ms de xito en su resistencia a las
presio?es en favor de las importaciones de equipo y capital:. en Brasil,
por ejemplo, entre 1966 y 1970, las herramientas de maquinaria
producidas nacionalmente cayeron de un 64 % del consumo total a
slo un 33% ; en Argentina los porcentajes fueron del 79 y el
55% .2 Finalmente, el gobierno argentino dio la impresin de esforzarse ms por controlar la exportacin de las ganancias procurando dirigir las divisas recibidas a la inversin nacional. Por ejemplo, la
?ran devaluacin que mencionamos antes se acompa de grandes
unpuestos a las ganancias inesperadas, medida que produjo una considerable oposicin entre los exportadores de productos agrcolas. 2 1
Los factores que parecen haber pesado ms en la cada del
gobierno de Ongana fueron ms polticos y sociales que de carcter
estrictamente econmico. Los que se citan con ms frecuencia son:
(a) la divisin entre los militares argentinos mismos; (b) el relativo
poder de las fuerzas sociales afectadas negativamente por las directrices de la poltica de Ongana: especialmente las lites agrcolas los
.
.
'
empresanos naciOnales y los sindicatos; y (e) la ausencia, a mediados
de los aos 60, de movimientos de masas amenazadores y "anticapitalistas", que hubieran podido neutralizar la oposicin de las dos
P.ri~eras fuentes. O'Donnell concede particular importancia a la opoSlclon de los empresarios nacionales y las facciones militares nacionalistas, que se quejaron durante todo el periodo de Ongana de la
penetracin de las empresas multinacionales. Sugiere que el miedo a
los sindicatos peronistas no deterior esa oposicin; pues a pesar de
la hostilidad con que las lites argentinas consideraban a esos sindicatos, stos no afirmaban ser una grave amenaza al orden social establecido, ni fueron percibidos como tales. 22
En este contexto, el famoso "cordobazo" de junio de 1969 dio
el coup de grace a un gobierno que, aunque en la superficie era
poderoso Y tena xito, sufra ya de considerables tensiones internas.
Al cabo de unas semanas de confrontacin entre trabajadores estudiantes Y policas, Krieger Vasena dimiti; aproximadamente ~n ao
ms tarde, Ongana mismo era expulsado de la presidencia por militares que no queran pagar el precio poltico de la estrategia de desarro-

llo del presidente. Aunque en los tres aos siguientes sigui habiendo
presidentes militares, esos acontecimientos pusieron realmente fin al
primer experimento burocrtico autoritario en Argentina. Los gobiernos que siguieron al de Ongana abandonaron la estricta poltica
salarial de Krieger, adpotaron una lnea algo ms dura hacia el capital
extranjero (aunque todava flexible) y relajaron el control de los
sindicatos. Tras la ola de huelgas, actividades guerrilleras y presiones
inflacionarias, la administracin Lanusse de 1972-1973 accedi finalmente a transferir el poder al movimiento peronista.
Chile. Mientras que el gobierno Ongana haba tomado el poder
como respuesta a una amenaza relativamente ligera, la crisis de 1973
que precipit el poder B-A en Chile fue el resultado de un desafo sin
precedentes a las lites dominantes del pas. La escalada del conflicto
de clases nacional, las presiones internacionales sobre el gobierno de
Allende y las divisiones dentro de la coalicin misma de Unidad
Popular fueron los factores que contribuyeron a un grado extraordinario de polarizacin social y de caos econmico que imprimi una
huella decisiva en el curso subsiguiente de la poltica chilena. Por una
parte, el miedo de la clase media a las fuerzas revolucionarias que se
desat durante el gobierno de Allende fue muy importante para la
consolidacin del poder poltico del nuevo rgimen militar. En 1976
no existan prcticamente indicios visibles de divisin militar interna,
y slo se oan dbiles protestas de los sectores de trabajadores de
cuello blanco y empresarios nacionales, quienes sufran considerablemente la severa poltica anti-inflacionaria del nuevo gobierno. Al
mismo tiempo, la determinacin de los militares c.; desenraizar las
bases profundamente asentadas de los poderosos pat tidos de izquierda chilenos les llev a la creacin de unos mecanismos de coercin
que sobrepasaron, incluso, a los de Brasil a finales de los 60 y principios de los 70. Junto con Uruguay y la Argentina posterior a 1976,
que tambin se enfrentaba a bien organizadas "amenazas desde abajo", el gobierno militar de Chile ha sido sin duda uno de los ms
represivos de los regmenes B-A de Amrica del Sur. 23
Como en los otros casos de B-A, la junta chilena llam a varios
tecncratas respetados internacionalmente (por ejemplo a Jorge

19
20

Review of the River Plate (22 de julio de 1967), p. 63.


Review ofthe River Plate (31 de octubre de 1972), p. 656.

21

Vase Mallon y otros, Economic Policy-Making in a Conjlict Society p. 32


O'Donnell, "Estado y alianzas en la Argentina", pp. 26-27.
'
'
22

0'Donnell, "Reflexiones", pp. 7-10.

23 Vase Kaufman, Transitions to Stable Authoritarian-Corporate Regimes; tambin


Michael H. Fleet, "r..:hile's Democratic Road to Socialism", Westem Political Quarterly, Vol.
26, nm. 4, dicien; ore de 1973, pp. 766-86; Stanley Plastrik, "A First Word on the Chilean
Tragedy", Dissent Vol. 21, nm. 1 (invierno de 1974), pp. 711; Paul M. Sewwzy, "Chile,
The Question of Powers", Monthly Review, VoL 25, nm. 7 (diciembre de 1973); Paul
Sigmund, "Seeing Allende through the Myths", World View, Vol. 17, nm. 4 (abril de
1974), pp. 1621.

184

ROBERT R. KAUFMAN

Cauas) para que estructuraran una poltica que redujera la inflacin y


librara al sistema econmico de las "irracionalidades" fundamentales
que se haban acumulado bajo las anteriores administraciones civiles.
Sin embargo, el grado en que los chilenos abrazaron los dogmas de la
ortodoxia econmica conservadora fue tambin inusual incluso para
los regmenes B-A. Hasta el gobierno de Castelo Branco, por ejemplo,
se haba resistido a la aplicacin plena del "tratamiento de shock"
que pedan los portavoces del FMI. Sin embargo los chilenos importaron prcticamente sin reservas las estrictas doctrinas monetarista y
del laissez-faire inspiradas por Milton Friedman, convencido de que
las medidas excepcionales resultaban esenciales para el control de la
desesperada inflacin y la crisis de la balanza de pagos, as como para
recuperar la confianza de los prestamistas e inversores internacionales. Ms catlica que el Papa, la Junta desmantel totalmente los
controles de precios, importaciones y distribucin que se haban instalado en las administraciones anteriores; congel los salarios; y restringi severamente el crdito. Tambin se desmantel en gran parte
el sector de "empresas estatales". Entre 1973 y 1977, ms de trescientas empresas nacionalizadas por el gobierno de Allende fueron
devueltas a sus antiguos propietarios; otras doscientas empresas estatales, muchas de las cuales se haban originado en el sector pblico,
fueron vendidas a manos privadas. 24 Finalmente, la determinacin
de la junta de atraer el capital extranjero se reflej en su rechazo a
adherirse a las restricciones del Pacto Andino sobre multinacionales,
y en 1976 por la retirada del gobierno chileno del Pacto Andino
mismo.
La estrategia de recuperacin a largo plazo del gobierno se centr ante todo en la expansin y diversificacin de las exportaciones;
e trategia que, dado el tamafio relativamente pequefio de la econona chilena, era ms conveniente que la de profundizacin. Para
promover las ventas de cobre, la Junta negoci un acuerdo con las
compafias mineras americanas expropiadas, a cambio de promesas de
ayuda en la comercializacin y de nuevas inversiones en la industria
refinera del cobre. El compromiso ante la promocin de las exportaciones no tradicionales se reflej, entre otras cosas, en la formacin
de una nueva agencia, PROCHILE, encargada del desarrollo de mercados extranjeros para los vinos, frutas, zapatos, textiles, productos
de cuero y papel chilenos. Hay que anotar que estos ltimos esfuerzos fueron arropados por una retrica de militancia que caracteriz
24

CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina, Chile, Separata del Estudio
Econmico de Amrica Latina, 19 76 (E/CEPAL/1 026/ Add. 1), p. 305.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

185

tambin a otros muchos aspectos de la conducta de la Junta. La


diversificacin de las exportaciones se consider fundamental para el
despegue de .la larga dependencia chilena con respecto al proteccion~s~?,l,indus~~ial y .las exportac~one~ de .~inerales, una tarea "dura y
dificil que requiere talento, 1magmac10n y perseverancia". Un funcionario adverta que no era un camino para los "blandos e ineficaces", sino para los "hombres y mujeres dedicados", deseosos de
"prepararse sin tregua y sin reposo para una larga e intensa lucha en
pro de la conquista de los mercados ultramarinos. Con la victoria
progresar la soberana de Chile".
En los tres o cuatro primeros afios de gobierno militar, el impacto de esta poltica result, en el mejor de los casos, ineficaz, y contraproducente en el peor. A pesar del tratamiento de shock aplicado a la
economa chilena, la inflacin se redujo lentamente, y en 1976 se
mantuvo en una tasa anual del 175% . Al mismo tiempo, un gran
nm~ro. de empresas chilenas fueron llevadas a la bancarrota por las
~estncc10nes del crdito y la drstica liberalizacin de la poltica
lillportadora; y adems, como indica la figura 3 la fluencia de la
.
'
mversin exterior directa permaneci en niveles insignificantes. En
1975 esta poltica se combin con un fuerte descenso de la economa
mundial, produciendo una de las peores recesiones de la historia de
Chile, con la reduccin de casi un 13 % del PNB. A pesar del modesto incremento del PNB del 3.5% en 1976, el producto per capitade
ese afio slo fue ligeramente superior al alcanzado en 1963. En el
perodo posterior a 1973, el desempleo se ha calculado, conservadoramente, en un 15 %; y a pesar de las bonificaciones y subvenciones
familiares, pensadas para mitigar el efecto del programa de estabilizacin, los salarios chilenos han cado a niveles desconocidos en tiempos recientes. 26
Por otra parte, hubo algunos signos dispersos de mejora de la
ec?noma. ~hilena, que en 1977 empezaron a dar alguna base al optimismo oficial. Tras el golpe se increment la venta de exportaciones
manufacturadas y tJ.:adicionales, y si bien los acreedores europeos se
negaron en 1975 a refinanciar la gran deuda externa de Chile los
b~ncos priva~os americanos y el Banco Mundial empezaron a prdporClOnar a mediados de los afios 70 crditos y ayuda financiera sustan~ase."Las Exportaciones: Visin al Da'' y la declaracin de Jorge Fontaine,
secretario ejecutiVo de PROCHILE; El Mercurio, domingo 22 de febrero de 1976, p. 25.
25
.

26

Datos sobre PNB y la inflacin tomados de CEPAL "Chile" Separata del Estudio

Eco~mic? de ~mrica Latina, 1976 (E/CEPAL/1026/Add: 1), pp. '299 y 301; sobre los
salarios, vease Ricardo Lagos y Osear A. Rufatt, "Military Govemement and Real Wages in
Chile", Latin American Research Review, VoL X, nm. 2 (verano de 1975), pp. 139-47.

186

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

ciales. Chile tena un excedente de la balanza de pagos~ la tasa de


inflacin se haba reducido aproximadamente a un 60 % ; Y la economa prosigui la modesta recuperacin iniciada e~ 1_976. No resultan muy claras las implicaciones .de estos acontec~uen~o~ a corto
plazo. Es evidente que no proporcionan u.na evidencia suftctente para
las afirmaciones del gobierno en el senttdo de que la ec?n~ma se
diriga hacia un "despegue" en lo~ ~os 80. Sin e~bargo, mdtc.a~ un
grado de "normalizacin" y el tmcto de un penodo de actlvtdad
econmica menos catico y difcil.
Uruguay. El rgimen uruguayo se hizo con el poder ms gradualmente que los otros, pues la presente forma de gobierno ~ilitar fu~
evolucionando por fases a partir de las operaciones de segundad reahzadas contra los tupamaros a finales de los aos 60. Conforme los
militares realizaban sus operaciones, aumentaban gradualmente su
control sobre reas sucesivamente ms mplias del gobierno Y.la sociedad, presionando a las autoridades civiles para que ~eahzara?
acciones ms duras y represivas. En enero de 1973 fueron mtervemdas las universidades en marzo de 1973 se estableci un nuevo Consejo de Seguridad N~cional militar, con el fin de coordinar la poltic~
del gobierno; en junio, a insistencia de los militares, un decreto p~est
dencial clausur el Congreso e impuso la censura de prensa. Y a fmales de ao una nueva y dura legislacin laboral haba disciplinado al
movimiento sindical antes poderoso e independiente. Con estas medidas el estado pas a ser dominado por la alianza, algo insegura,
entre' los oficiales militares y los intereses civiles agrarios, representa27
,
dos hasta 1976 por el presidente Bordaberry.
Desde una perspectiva comparativa, uno de los aspectos ~~s
significativos del nuevo y represivo gobierno uruguayo fue que, tmcialmente se mostr menos capaz de llegar a una estrategia claramente definid'a de recuperacin y estabilizacin econmica. J?ent~o de la
institucin militar haba grandes divisiones entre los nactonahstas de
la lnea dura co~o Gregorio Alvarez, y los generales ms orientados
hacia lo int:rnacional, representados por Esteban Cri~ti. Ad.ems, la
administracin civil de Bordaberry estaba formada pnmordtalmente
por polticos-ganaderos; los tecncratas conservadores no jugaban,
en cuanto que grupo, un papel significativo. En realidad, muy pocos
de esos tecncratas se podan encontrar entre las pequeas empresas
que constituan el sector industrial del Uruguay, o en un sistema

2 7 Vanse

los nmeros sucesivos de Latn America (enero a julio de 1973).

187

universitario que, incluso para los niveles de Amrica Latina, segua


dominado por las profesiones "tradicionales". En este contexto, el
nuevo gc>bierno emple una gran parte de sus primeros dieciocho
meses en intentar "eliminar la corrupcin", el mnimo denominador
comn entre las dispares facciones civil-militar. Durante ms de un
ao, esas autoridades no pudieron ponerse de acuerdo para tener un
ministro de Economa permanente; por lo que el puesto fue ocupado
sobre una base de actuacin por una serie de individuos.
Sin embargo, la designacin de Vegh Villegas en setiembre de
1974 cambi significativamente la situacin, sealando la ascendencia de la faccin militar "internacionalista" y poniendo la poltita
uruguaya ms en lnea con los otros regmenes B-A. Cambi, por
ejemplo, la ley de inversin, con el fin de garantizar a los posibles
inversores extranjeros el derecho a repatriar todas las ganancias y
comprometer oficialmente al Banco Central en el suministro de los
necesarios fondos de divisas. Otras directrices recorren de modo similar los caminos ortodoxos, aunque con algunas diferencias de nfasis
y tcticas. El plan de estabilizacin de Vegh, por ejemplo, inclua una
congelacin tanto de precios como de salarios, lo que significaba una
desviacin del tratamiento de shock, ms duro, impuesto por los
chilenos. Similarmente, el requerimiento de un gran depsito de caj'a
(35 %) libre de intereses contrapes parcialmente la liberalizacin
de la poltica de importacin. Las agencias gubernamentales relevantes fueron estimuladas para que ayudaran a los exportadores a desarrollar polticas de ventas ms agresivas; pero aunque las exportaciones manufacturadas recibieron una atencin considerable, el nfasis
se puso ante todo en los productos agrarios, lo que era un reflejo del
peso de los tradicionales intereses rurales en el gobierno uruguayo. 28
Debemos observar que estas iniciativas polticas no dejaron de
ser contestadas. A diferencia delos chilenos, por ejemplo, Vegh no
fue capaz de mantener el compromiso de reducir los dficits fiscales
pasando al sector privado las empresas pblicas ineficaces; movimiento ste que fue impedido, evidentemente, por la oposicin anticipada
de los empleados pblicos y sus simpatizantes en el establecimiento
militar. A mediados de 1975, slo el servicio de autobuses municipales se haba separado del control estatal. Tambin la orientacin
internacionalista de Vegh se mantuvo bajo presin. En 1975, por
ejemplo, la junta de jefes de estado mayor puso en circulacin un
memorndum que pona objeciones a la "indebida" influencia que
28

Review of the River Plate (30 de mayo de 1975), p. 753.

188

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

haba adquirido el FMI en la elaboracin de la poltica econmica, lo


que oblig a Vegh a amenazar con la dimisin. Finalmente, el desalojo de Bordaberry de la presidencia en 1976 fue una evidencia adicional de la divisin interna, a pesar de que, en este caso, las cuestiones de poltica econmica jugaron un papel menor. No obstante, a
pesar de estos indicios de tensin, los rasgos ms importantes de la
estrategia de Vegh siguieron de relieve a mediados de los aos 70, con
pocos indicios de que fueran a ser desechados. Aunque quizs las
divisiones internas se acercaron ms a la superficie que en otros casos
del B-A, con el tiempo la orlen tacin "tecnocrtica" del gobierno
pareci segura.
Revisemos brevemente, para acabar, la actuacin econmica global de Uruguay entre 1973 y 1976. Como en el caso chileno, los
resultados estn bastante entremezclados, si bien los gobernantes uruguayos parecen haber tenido ms xito que los chilenos en la rapidez
con que se dirigieron hacia algunos de sus objetivos principales. En
cada uno de los cuatro afios transcurridos entre 1973 y 1976, la
economa uruguaya registr tasas positivas de crecimiento, espoleado
principalmente por un sustancial incremento del volumen de las exportaciones agrarias y manufacturadas. Por primera vez, en ms de
dos dcadas, Uruguay haba experimentado cuatro aos consecutivos
de expansin econmica. Sin embargo, como en la mayor parte del
resto de los casos (la Argentina de Ongana es una excepcin parcial),
se deterioraron los niveles de vida de la mayora de la poblacin; por
ejemplo, en 197 6 los salarios reales disminuyeron en un 6% . Por
otra parte, la tasa media de. crecimiento anual uruguayo, de un 2 % ,
segua siendo comparativamente muy baja; muy por debajo de las
tasas de expansin experimentadas bajo el gobierno de Ongana en
Argentina o en el Brasil posterior a 1967. Una mirada a la inflacin y
a la inversin extranjera presenta la misma mezcla de resultados. Tras
la subida de precios de 1974 disminuy sustancialmente la tasa de
inflacin. Sin. embargo, la inflacin del 40 /0 experimentada en
1976 indicaba que la estabilizacin de precios se hallaba aun muy
lejos de ser un hecho cumplido. Similarmente, aunque la modesta
recuperacin de Uruguay se vio ayudada por la importante afluencia
de crditos y prstamos extranjeros no compensatorios (que pasaron
de slo 5 millones de dlares en 1973 a 130 en 197 5 ), la situacin de
la balanza de pagos sigui siendo precaria y, como en Chile, los
esfuerzos por atraer la inversin extranjera directa fracas casi totalmente. "El capital privado", deca un periodista, "se muestra receloso, y sin duda Uruguay habr de demostrar primero no slo que el
capital extranjero no corre el riesgo de nacionalizaciones, sino taro-

189

bin que puede operar libremente y con beneficio ... es decir, en una
economa estable con una moneda estable". 29
. En general, podemos concluir que, aunque los registros econmicos gen;~ales puedan haber resultado estimulantes para las autoridade.s poht~c~s uruguayas, la recuperacin global, como en Chile, fue
parcial Y fragil en el mejor de los casos. A pesar de la recuperacin la
~cono.~a uruguaya sigui teniendo un lento crecimiento. Y cod la
mflacwn Y las dificultades de la balanza de pagos apenas controladas
hasta las modestas ganancias registradas entre 1973 y 1976 resultara~
vulnerables a las rpidas y devastadoras inversiones. 30
Comparacin de los regmenes B-A

En el siguiente anlisis comparativo, he aplicado la etiqueta de


"burocrtico-auto.ritarios" a lo~ regmenes antes descritos y he asignado. fechas ~~ecisas a su apancin y desaparicin. Aunque tal abst:acci?? anahtica ~ueda resultar til, es evidente, sin embargo, que
simplifica una realidad que es ms fluida y compleja. Indudablemente, los golpes militares B-A produjeron cambios espectaculares en
las :s~ructuras P?lticas de cada pas: en el alcance de la participacin
pohtica, en los tipos de intereses representados en los procesos polticos Y en el modo en que se ejerci esa influencia. Resulta claro, no
obstante, que el nuevo gobierno no termin completamente los debates en curso sobre poltica econmica, ni los conflictos de intereses
~ue ~~byacen a ese proceso. Ciertamente, las nuevas "reglas del
JUeg~ , pensadas para contener y restructurar esos debates, fueron
contmuamente puestas a prueba y, en ocasiones, revisadas.
Por encima de todo, los precedentes esbozos en miniatura, deben vol~ernos cautelosos en extremo frente a las suposiciones de que
las pol~Icas o caract~rsticas estructurales de uno de los casos puedan
generalizarse .n.ecesariamente a los otros pases. En realidad, algunos
aspectos decisivos de la poltica pblica han variado ampliamente
entre. _ca~a ~~so ~ con el tiempo. En Brasil, por ejemplo, el estado
amplio significativamente su papel empresarial; en Chile la Junta
desm~ntel .en su mayora el gran aparato estatal, que se 'haba expandido uniformemente desde los aos 40. Los cuatro gobiernos
prestaron a!gun~ .ate~~in a los objetivos de desarrollo a largo plazo,
como la diversificacwn de las exportaciones o la inversin en las
29
_J~id., P: 753. Los datos del prrafo anterior proceden de la Comisin Econmica
para Amenca Latma, "Uruguay", Separata del Estudio Econmico de Amrica Latina 1976
(E/CEPAL/1026/Add. 2).
'

30

Latn America (15 de agosto de 1975), p. 249.

ROBERT R. KAUFMAN
190
industrias de bienes de produccin. Es comprensible~ si? e~b~r~o,
que la estabilizacin econmica recibiera la superior pnondad Imctal;
y en 1976, los gobiernos de Chile y Uruguay seguan la lucha sobre
todo con este tipo de problema. Finalmente, se debe tener e~ cuenta
que hubo una gran variacin en el tiempo y entre esas< nac~ones en
cuanto a los tipos de proyectos de desarrollo puestos, de reli~v~ por
cada rgimen. En Argentina, el gobierno de Ongama enfatizo los
objetivos de profundizacin poco .despus del. golpe de 1966. ~~
cambio en Brasil la industria de bienes de capital no se promov10
seriam;nte hasta la dcada de los 70, mucho despus del inicio de los
esfuerzos prioritarios por estimular el sector exi~tente ~e bienes, de
consumo duraderos y por diversificar las exportaciones. hn los paises
ms pequefios, Chile y Uruguay, la profundizacin no ~oda ser una
poltica realista. En ellos la promocin de ~~s expor~aciones e~a un.a
orden del da ms exclusiva, aunque tambien con diferentes enfasis
en cuanto a la importancia relativa de los productos "tradicionales" Y
"no tradicionales".
.
No menos importantes fueron las diferencias en.el contemdo de
clase de esos regmenes. Aunque todos buscaron VIgor?samente .la
inversin extranjera directa, slo dos regmenes (Argentma Y Brastl)
tuvieron respuestas positivas sustanciales. Slo los brasilefios l~gr~ron
consolidar un "tro dominante" de funcionarios estatales, capitahstas
extranjeros y empresarios nacionales "aso~iados~'; .Y aun a~, esta
coalicin slo dur sin ambigedades un penodo hmltado de ti~mpo.
En Uruguay, las lites agrcolas apoyaron poderosamente al go~Ierno,
pero fueron prcticamente excluidas del poder en la Argentma de
Ongana. En todos los casos sufrieron considerablemente los ~mpre
sarios nacionales, los trabajadores de cuello blanco y los trabaJadores
organizados.. Sin embargo, incluso hubo alguna variacin en la fortuna de estos sectores: a los trabajadores no les fue mal del todo con
Ongana, y quizs obtuvieron algunas ventajas en Brasil en los afios
70. Por otra parte, las prdidas econmicas de estos grupos parecen
derivar ms directamente de los programas de estabilizacin patrocinados por el gobierno (como los de Uruguay, Chile y Castelo Branco)
que de los cambios estructurales producidos por la incorporacin de
las multinacionales a la coalicin dominante.
Es innecesario decir, finalmente, que las diferencias de estos
cuatro regmenes son muy marcadas por lo que se refiere a su xito
econmico y estabilidad poltica globales.
Cul es, entonces, la base de comp~racin entre los. ~uatro
casos? Poseen un nmero de caracter~st~~as co~u.nes suft~Ien!e,~
para garantizar el situarlos en una categona burocratlca autontana

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

191

ms general? A pesar de sus diferencias, cada uno de los gobiernos


antes descritos parece haber combinado (con toda seguridad en grados diversos) por lo menos tres rasgos importantes. Vistos en conjunto, estos rasgos parecen ofrecer a su vez un marco de referencia para
una generalizacin que no violenta en exceso las realidades de contexto de los casos individuales.
l. Una severa restriccin de la "protesta pblica". 31 Todos los
gobiernos cambiaron las reglas del juego predominantes de un modo
claramente autoritario. Los funcionarios del gobierno no toleraron
un serio desafo pblico a su incumbencia o medidas bsicas; la competicin electoral y las libertades civiles fueron gravemente reducidas.
Este es un rasgo evidente del gobierno B-A, pero sin embargo
resulta importante para la distincin entre los cuatro casos. Por ejemplo, incluso con las medidas de descompresin de Geisel, la poltica
brasilefia de mediados de los afios 70 difiri considerablemente de la
poltica ms abierta de la era anterior a 1964. Los generales de alto
nivel y sus aliados civiles siguieron controlando la presidencia, que
resultaba invulnerable al desafo electoral directo. Las crticas pblicas al rgimen fueron cuidadosamente aisladas de las masas potenciales de apoyo en los sindicatos y universidades. Los que disentan,
aunque ms libres que a finales de los afios 60, aun seguan intimidados por detenCiones arbitrarias y una vigilancia continua. Y si el
gobierno brasilefio relativamente relajado de mediados de los 70 se
puede considerar aun como autoritario, la poltica se aplica a fortiori
a los otros casos. 32
2. La utilizacin del aparato estatal para despolitizar a las organizaciones laborales. A pesar de las variaciones en las bases de su
apoyo de clase, todos los gobiernos se centraron en las organizaciones
laborales en cuanto que objetivo primario de la represin, utilizando,
para su penetracin y control del movimiento sindical, diversas medidas, como la vigilancia, detenciones y leyes cooptativas y "corporativistas" para el mundo del trabajo. En todos los casos las huelgas estaban
estrictamente prohibidas y los lderes sindicales considerados como
amenazadores por el gobierno fueron purgados.
31 Robert A. Dahl, Polyarchy, Participation and Opposition (New Haven y Londres,
Yale University Press, 1971), pp. 20-21.
32 Segn este criterio Mxico puede ser considerado como autoritario, especialmente
si nos centramos en la ausencia de una poltica electoral autnticamente competitiva. Por
otra parte, a pesar de los casos episdicos de represin y estados de sitio, probablemente
Venezuela y Colombia no pueden ser colocados dentro de esta categora. Los gobiernos de
ambos perodos toleraron la competicin abierta y vigorosa para los cargos pblicos importantes.

192

ROBERT R. KAUFMAN

En conjuncin con las restricciones ms generali~ad~s de la protesta pblica, esta utilizacin sistemtica de~ poder pu?lzco debe entenderse como una caracterstica definitona del gobterno B-~. ~a
ausencia de este rasgo, incluso en el contexto general del auto:ttansmo poltico, significara que nos encont~a.ramos ante _otro tipo de
rgimen. Por ejemplo, las dictaduras tradtctonales menc10nada~ en la
introduccin penetraron menos directa y extensament.e en la v~da de
las clases inferiores, confiando ante todo en los .mec~m~mos pnvados
de control social. Adems, fueron con frecuencia obJetivos del po~er
estatal los miembros de la oligarqua y de la comunidad empresanal,
as como los trabajadores; unos y otros fueron vctimas de la extor, .
sin sistemtica, el terror y la expropiadn.
Por desgracia resulta difcil a veces utilizar ~sta car~~tenstlca
para distinguir el gobierno B-A de los llamados regit;te~es mclu~en
tes", que emplean medios similares de control pubhco para fmes
supuestamente diferentes. Por ejemplo, a pesar de su fama de pop~
lismo, el Estado Novo de Vargas (1937-1945) muestra unos paraleh~
mos muy importantes con el Brasil posteri~r a 1964. ~on t.oda segur~
dad, aqul recurri a los smbolos popuhstas Y nac10nahstas P?r ~-1
empleados en los primeros aos de la d.cada de lo~ 30, Y stgmo
aprovechando la fama de los sistemas de bienestar soctal puesto.s e~
marcha en anteriores administraciones de V arg!ls. Ello le proporct~no
una base de legitimacin que difiri significativamente de los gobiernos de las dcadas de los 60 y 70, ms explcitamente "excluyentes".
Sin embargo, como hace notar Thomas Skidmore, el Estad~ Novo .s~
haba formado esencialmente como reaccin a una previa movilizacin popular y en defensa de las clases adineradas. Su ministerio
de Trabajo al igual que en fecha posterior a 1964, emple una
legislacin ~orporativista para purgar y controlar los sindicatos existentes as como para quitar estmulo a la formacin de otros nuevos.
Las tcnicas de vigilancia e incluso la tortura, actualmente familiares,
33
fueron empleadas tambin en aquella primera poca. En el mismo
sentido el rgimen peronista de los aos 50, Mxico desde los aos
40 y P~r desde mediados de los 70, se asemejan significativament~ ~
los regmenes B-A contemporneos por sus esfuerzos por la despohtlzacin y desmovilizacin de las organizacio~es ~~borales. Por t~nto:
esta caracterstica no es n.:a de la modermzacton avanzada, m esta
tan estrechamente vinculada a ella como se implica a veces.
33 Skidmore, "Politics and Economic Policy Making in Authoritari~ . Br~_ll
1937-71", esp. pp. 39-43. Skidmore sugiere que aunque "cerraron la ~pa de la partic1pac1on
popular...el Estado Novo fue ms rpido y completo en la represion que los reg1menes
posteriores a 1964" (p. 39).

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

193

Por otra parte, nuestros regmenes B-A contemporneos son


claramente diferentes de los episodios autoritarios ms comnmente
citados en cUanto que ejemplos arquetpicos de gobierno populista
incluyente. Hasta finales de la dcada: de los 40, Pern ofreci activamente un apoyo espontneo al trabajo. El ministerio de Trabajo
argentino se puso abiertamente del lado de trabajadores en huelga;
estimul la formacin de nuevos sindicatos; y deleg en grado considerable en los lderes sindicales el control y la expansin del sistema
de bienestar. Hasta la expulsin de V elasco, las medidas del gobierno
militar del Per en relacin con los trabajadores son tambin fcilmente distinguibles de las de los otros casos de Amrica del Sur. Las
huelgas aumentaron en los aos posteriores al golpe militar de 1968,
y los sindicatos mejor organizados obtuvieron para sus miembros
sustanciales y nuevos beneficios. 34 Es cierto que, a diferencia del de
Pern, el gobierno de Velasco no estimul la militancia sindical, y
que estableci controles corporativistas con el fin de desactivarla.
Sin embargo, en marcado contraste con nuestros casos de estudio
toler la continuacin del liderazgo de sus rivales del APRA en la~
plantaciones costeras de azcar y en otros sindicatos de importancia
en los que el APRA haba adquirido ya una fuerza considerable. Las
asociaciones profesionales siguieron fuertemente influidas por Accin
Popular, as como por el APRA. Y en las minas se le permiti al Partido Comunista el control de una gran parte del movimiento de trabajadores.35
3. Un estilo "tecnocrtico'' de la poltica. A pesar de las diferencias en los objetivos especficos, todos los gobiernos que estamos
estudiando compartieron tambin un estilo comn, que deriva ante
todo de la imagen que se hacen de s mismos como defensores pragmticos y racionalizadores de los modos "capitalistas" de modernizacin econmica. Posiblemente no es necesario, para que un rgimen
adopte este estilo, que exista una gran "masa crtica" de papeles
tecnocrticos; ni tampoco es probable que los ocupantes de esos
papeles apoyen necesariamente a los regmenes derechistas. Lo que s
parece un aspecto importante de este estilo es el hecho de que los
individuos experimentados en la direccin de organizaciones complejas -los tecncratas- ocupen posiciones estratgicas en los procesos
de poltica econmica. Desde sus puestos aventajados en los ministe34 Vase Richard Webb, "Government Policy and the Distribution of In come in Peru,
1963-1973", en Abraham F. Lowenthal, ed., The Peruvian Experiment, Continuity and
Change under Military Rule (Princeton, Princeton University Press, 1975), pp. 79-128.
35 Me encuentro en deuda con Alfred Stepan por haber clarificado
.
este punto.
Comunicacin personal, febrero de 1977.

194

ROBERT R. KAUFMAN

ros econmicos o financieros, hombres como Krieger Vasena, Delfim


Neto, Jorge Cauas y Vegh Vi'llegas fueron algo ms que los arquitectos principales de la poltica econmica: fueron los agentes intelectuales entre sus gobiernos y el capital internacional, y los smbolos de
la determinacin del gobierno de racionalizar su dominancia en trminos de objetivos econmicos.
Vista en una perspectiva ms amplia, la aproximacin de esos
hombres y de los regmenes que les dieron el poder puede entenderse
en trminos muy distintos de los aspectos religiosos, interiorizadores,
anticapitalistas y tradicionalistas que predominaron en Espaa y Portugal hasta los aos 60. En su lugar, la cooperacin con el mundo de
los negocios internacional, la ms plena integracin en la economa
mundial y la voluntad estrictamente secular de adoptar los dogmas
predominantes de la ortodoxia econmica internacional conformaron
una serie de parmetros intelectuales, diferentes pero no por ello
menos vinculados ideolgicamente, dentro de los cuales los tecncratas pudieran proceder "pragmticamente" de acuerdo con las necesidades de la estabilizacin y la expansin. Su estilo no impeda necesariamente la experimentacin, el debate o incluso algunos gestos en
pro de la independencia nacional y el bienestar social. Sin embargo,
la estabilizacin y el crecimiento eran las consideraciones primordiales, que se encontraban por encima de cualquier otra y dignas, prcticamente, de cualquier costo social y poltico. La realizacin "tcnicamente racional" de estos dos objetivos gemelos, ms que el deseo
inherente de las estructuras polticas autoritarias o algunos otros objetivos sociales, constituy a su vez la base primordial de los esfuerzos en pro de la legitimacin y justificacin del mandato B-A.
2. LOS ORIGENES DE LOS REGIMENES B-A:
EL ESCENARIO DEL DESARROLLO

Guillermo O'Donnell ha tratado la aparicin de estas coaliciones


autoritarias y represivas del mundo del trabajo en varios niveles nterdependientes de explicacin. En el sentido ms directo, los regmenes
B-A pueden ser entendidos como las respuestas ante la crisis sociopoItica de una lite dispuesta a "solucionar los problemas"; la crisis
viene sealada particularmente por un grave deterioro econmico
marcado por inflacin y recesin, unido todo ello a la percepcin de
una "amenaza" revolucionaria que vena desde abajo. Las figuras 1 a
4 documentan por lo menos uno de los aspectos de la crisis, pues
muestran un esquema de sorprendente regularidad entre uno y otro

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

195

pas. En todos los casos, los golpes B-A se produjeron en el contexto


de aceleracin de los precios y cada de las tasas de crecimiento
econmico. En todos los pases de los que disponemos de datos
relevantes (Argentina, Brasil y Chile), las cifras revelan tambin una
~ada de la afluencia de la inversin extranjera directa. Igualmente
~po~tantes en c~anto que componentes de la crisis, aunque no estn
mclmdos en las c1fras, fueron los desafos polticos que acompaaron
a estas tendencias econmicas: el miedo que produjeron los gobiernos de Allende y Goulart en Chile y Brasil; el corrosivo desafo de los
tupamaros uruguayos; y la amenaza menos grave, pero aun significativa, planteada por las ganancias electorales de los peronistas en la
Argentina.
Otr? de. los aspectos del anlisis de O'Donnell viene apoyado
por la d1s~us1n precedente: la utilizacin de la represin por parte
d~ los gobiernos que surgieron en esas situaciones guarda una relacin
d1recta con la gravedad de la crisis misma. La versin ms suave de
gobierno B-A que examinamos anteriormente era la de la Argentina
de Ongana, que se enfrentaba a un desafo peronista relativamente
modera~o y a presiones inflacionarias relativamente ligeras; las for~as mas duras las encontramos en Chile y Uruguay, en donde el
s1stema capitalista pareca literalmente al borde de la desintegracin.
Desde un punto de vista econmico estrictamente "tcnico", como
nos hace notar Albert Fishlow con respecto al caso brasileo 36 la
rgida ortodoxia y la represin con que esos regmenes se enfre~tan a
tales problemas pudo haber sido innecesariamente dura e incluso
contraproducente. Sin embargo, desde la perspectiva inmediata de los
iniciadores del rgimen B-A, que se perciban a s mismos como
sitiados, la combinacin de crisis econmica y amenaza poltica pareca dejar poco espacio a la eleccin.
.
En un nivel de anlisis ms "bsico", O'Donnell, Fernando Hennque Cardoso y otros han sugerido que estas crisis y las elecciones
B-A pueden situarse dentro de un "espacio-problema" socioeconmico I?uch~ ms amplio, que apareca tpicamente en el punto en que
las m~ers10nes en mdustrias ligeras (las textiles constituyen el principal ejemplo .que vamos a utilizar ms adelante) disminuan su papel
de motor pnncipal de la expansin manufacturera. 37 El final de esta
fase ~icial de la industrializacin se asoci, discutiblemente, con los
c~~~10s en las estructuras industriales y de clase y con las nuevas
dlVlSlones Y cuestiones, todo lo cual disminua las oportunidades que
36
37

F'shl

1 ow, "S ome Reflectlons


on Post-1964 Brazilian Economic Policy".
0'Donne11,Modernization, pp. 53-78; 132-48.

196
197

Figura l. Argentina
Figura 2. Brasil
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Golpe B-A

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7.1

NOTAS DE LAS FIGURAS 1-4


1
Cifras de inflacin: Raymond F. Mikesell, "Inflation in Latn America", en Charles
T. Nisbet, ed., Latin America, Problems in Economic Development (Nueva York y Londres,
Free Press and Collier-MacMillan, 1969), p. 146; U.N. Economic Comission for Latn America, Economic Survey of Latin America, aos sucesivos.
2
Inversin industrial directa de lo~ EEUU; afluencia neta de capital privado estadounidense: U.S. Department ofCommerce, Survey ofCurrent Business, varios aos.

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P.JV_.B. anual: U.N. Economic Comission for Latn America, Economic Survey of
Latm Amercal
1964, pp. 62-72 y aos sucesivos
4
.
Manufacturas anuales: U.N. Economic Comission for Latn America, Economic
Survey of Latin America, varios aos.

199

198

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Figura 3. Chile

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i6

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

200

tena la lite de acomodar al sistema las reivindicaciones polticas Y


econmicas populistas. Afirma O'Donnell que, para los tecncratas Y
militares nacionales que hacen de actores, as como para la burguesa
internacional, en este punto se incrementaron "los costos de la tolerancia", y se crearon incentivos amplios para el mantenii?iento o
establecimiento de las medidas "excluyentes" que produJeron los
regmenes B-A. 38
En esta seccin nos centraremos en algunas de las principales
caractersticas de este nuevo "espacio-problema", todava vagamente
definido, tal como emergi en los cuatro casos de Amrica del Sur Y
en Mxico, un pas que, aproximadamente al mismo tiempo, alcan~
una fase comparable de industrializacin. Los vnculos entre popuhsmo y la fase inicial de la industrializacin constituirn nuestro primer
tema de anlisis, esencialmente como un modo de preparar el escenario para los anlisis posteriores. En la segunda parte trataremos algunos de los conflictos tpicos relacionados con las nuevas opciones que
parecan incluidas en la "agenda de desarrollo" al final de esta fase
inicial. Examinar algunas de las principales variaciones en cuanto al
modo en que estos problemas fueron tratados en los cinco pases
industriales "avanzados" antes del advenimiento del rgimen B-A.
La aparicin y carcter especficos de esta forma genrica de
gobierno no se pueden explicar directamente slo en los trminos de
este amplio anlisis. Un modelo predictivo ms plenamente elaborado
habra de tener en cuenta muchas "variables que intervienen" adicionalmente; no slo la cronologa y el carcter de las "crisis impulsoras", que al fin y al cabo eran posibles dentro de una variedad de
escenarios de desarrollo, sino tambin factores tales como las caractersticas y percepciones de los dirigentes militares y polticos, las variaciones en los equilibrios entre los intereses contendientes, as como el modo en que esos intereses eran definidos en trminos
concretos. 39 Sin embargo, slo tiene sentido considerarlos como variables que intervienen en tanto en cuanto podamos definir con alguna claridad los nuevos parmetros y limitaciones que se supone
surgen del cambio de estructuras industriales y de clases. Es posible
identificar esquemas estructurales comunes subyacentes a la variacin
poltica econmica entre los pases de Amrica del Sur y Mxico? La
interaccin entre poltica, estructura poltica y realizacin econmi38

O'Donnell, Modemization, p. 90.


Vase el tratamiento que da David Collier a estos factores en el captulo IX de este
libro. Para otra perspectiva de gran importancia: Alfred Stepan, The State and Society: Peru
in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press, 1978). Tambien,Kaufman, Transition to Stab/e Authoritarian-Corporate Regimes: The Chi/ean Case?
39

201

ca, se produce dentro de una serie de lmites predecibles que implican un incremento en el "costo de la tolerancia"? Mientras estas
preguntas no reciban una respuesta afirmativa, de nada sirve dar primaca terica a ninguno de los modos particulares de cambios socioindustrial "retrasado" o "dependiente".

Las fases industriales iniciales y el populismo


Como punto de partida, supongamos que, a pesar de las enormes diferencias en cuanto a tamao y recursos, estos cinco pases
fueron comparables en el carcter y cronologa de las primeras fases
de industrializacin. En primer lugar, parece ser que en todos los
casos tuvieron gran peso los estmulos externos comunes: al impulsar
a las empresas manufactureras existentes, a los comerciantes de importaciones y a algunos segmentos de la oligarqua nacional de exportaciones a expandir las fbricas existentes y a establecer muchas nuevas pequeas empresas, todas las cuales producan ante todo para el
mercado nacional protegido. 40 Es bien conocido el papel catalizador
que jug en este proceso la depresin de los aos 30. La drstica
contraccin de las importaciones industriales, unida a la aparicin de
medidas protectoras y de estmulo adoptadas por los gobiernos nacionales, crearon nuevas e importantes oportunidades para los que
producan en el pas (tanto si eran nacionales como extranjeros), de
modo que pudieran ampliar la capacidad productiva por medio de la
compra a los pases avanzados de equipo subutilizado u obsoleto. La
Segunda Guerra Mundial estimul indirectamente una extensin de
este proceso. Despus de 1945, con la demanda nacional reprimida y
la acumulacin de reservas de divisas, hubo oportunidades e incentivos adicionales para el incremento de la inversin destinada a la
fabricacin.
Un segundo rasgo compartido de esta fase inicial fue el importante papel asumido por las ramas industriales ligeras, como las textiles, en la expansin global del sector manufacturero. Con toda seguridad, la manufacturacin no se limit al "toque final" de las industrias de consumo. En los aos 30 y 40, la mayor parte de nuestros
pases haban empezado a producir maquinaria simple, equipo y suministros; y al.menos en uno de los casos (Brasil), tambin tuvo un
_ V,~ase Albert O. Hirs_chman, "The Political-Economy of Import Substituting Indus. .
tnalization , en Charles T. N1sbet, ed., Latin America: Problems in Economic Deve/opment
(Nueva York, The Free Press; Londres, Collier MacMillan, Limited, 1969), pp. 237-67; Celso
Furtado, Economic Development of Latin America (Cambridge Cambridge University Press
1970).
'
'
40

ROBERT R. KAUFMAN

202
. d t .
.
.,
, blica en gran escala en la m us na
papel importante la mversiOn pu
t de las ramas industriales
b go en la mayor par e
.
S
del acero. m em ar. '.
ms r ido las barreras para entrar eran
ms grandes y de crecu~uento
t ~iales para las empresas privadas
bajas Y haba oportumdades s'!s an
de capi'tal Y tecnologa relati- .
eran unos msumos
.
pequenas, que requ
.
. , el pas ms industrialmente mte1
vamente limitados. En Bras~ qtzas textil dio cuenta de ms de un
grado de Amrica de~ Sur, so o a ~am~.
urante los aos 40, y hasta
20% del valor aadi~O -~n ~a fabnca~~~ ~ndustrial ms grande.41 En
finales de la dcada ~Igmo si_endo 11~ r nte documentado un modelo
todos los otros paises esta amp ame
42
similar.
d
d los cinco pases estas fases indusmisma dcada. A finales de los
Finalmente, en ca a ~no e
triales inici~les pare~en t~r:.lm~ ::~aalcanzado el punto en el que los
40, Argentma, Brasil y , 1 e a_ .
r lama or parte de la demanda
productores locales pod~an su~mistf.a os Jruguay y Mxico aleanexistente de productos mdusdtnlales _:gerso' 43 Los datos de coeficiend'ados e os anos
zaron ese punto-~ me 1 .
A za otros44 sugieren que, para
tes de importaciOn reumdos por / h ~'mite til En ese momento,
propsitos generales, 1950 eJ u~a ~e :p:oximad~ente el 90 % de
los cinco pases estaban pro ucien o

. D lopment in Brazil (Homewood,


41 Wemer Baer, Industrialization and Economzc eve
lliinois, Richard D. Trwin. Tnc.. 1965). o. 76.
'
'
.
nsultadas para cada pals, veanse42 Entre las diversas obras e~
. . 'on and Trade Policies (Londres, Nueva
Brasil: Joel Bergsm~, Br~zzl'p Indu~~~~_agelso Furtado, Diagnosis of the Brazilian
York, Toronto, Oxford Umverst~ .r~ss, f Caliornia Press, 1965).
Crisis (Berkeley y Los Ang~les, Unn:ersljYdo tr" lization and Trade Policies since 1940 (Lo!iMxico: Timothy Kmg, Mexzco, n_ us _za Press 1970) Sandord A. Mosk, Industrial
dres Nueva York, Toronto, Oxford Umver~lty Univ~rsity ofCalifomiaPress, 1950);Clark
Rev~lution in Mexico (Berkeley y LosTw~g~ -~~ Century Structure and Growth (New Haven
W. Reynolds, The Mexic~n Economy,
zntle
.
y Londres, Yale Universlty Press, 1970). d E
t g"as de industrializacin para la Argentz. Argentina: Mario S. Broderso~n, e ., str~ ~ z 1 F Daz Alejandro, Essays on the
na (Buenos Aires, Editorial del ~stRltUt\J9~~~w ~:~:n ; Londres, y ale University Press,
Economic History of the Argentzne epu zc
1970).
.
in Transition (Nueva York, The MacMill:m
Chile: P.T. Ellsworth, ~ile,An conoe7~erodo 1950-1963 (Instituto de Economl~,
Company, 1945); ~a Econ~za ~~ ~~~ e~Chile"' en A. Pepelasis Y otros, eds., Economzc
Universidad de Chile, 1963), DaVl
.
y k Harper y Row 1961); Markos MamaDevelopment, Analysis and Case SEtudzes ( ut~va Cl~~e~n Economy (Homewood, Illinois, Rilakis y Clark Winton Reynolds, ssays on e
chard D. Irwin, Inc., 1965).
t
Asplctos de la industrializacin en el Uruguay
Uruguay: Israel Wonsewer y . o r~s,
(Montevideo, Publicaciones de la Unwersldad, 1959).
43vase intra ala las obras antes citadas.
..
'
'
l z Amrica Latina:/ntegraczon eco44 Juan Ayza, Gerard Fi~et Y N(;~~~~ ;;~o ~e' cultura, Mxico, D.F., 1976).
nmica y sustitucin de importaczones

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

203

su consumo textil; eran los primeros pases de Amrica Latina en


lograrlo. 45 Hay que tener en cuenta que este punto se haba alcanzado en el contexto de unas condiciones muy similares del mercado
interna<i:ional. Las barreras proteccionistas estrecharon los mercados
europeo y estadounidense para el ganado y el trigo de Uruguay y
Argentina a finales de los aos 40; y los beneficios de las exportaciones "tradicionales" de Chile, Brasil y Mxico empezaron a decaer
gravemente como consecuencia de la guerra de Corea. Estas dificultades, unidas al rpido agotamiento de las reservas de divisas en tiempos de la guerra, magnificaron la importancia de las instituciones
crediticias internacionales y del sector privado en el enfrentamiento a
las persistentes dificultades de la balanza de pagos. Otro componente
importante del nuevo entorno internacional fue, claro est, el crecimiento competitivo de los oligopolios multinacionales -fabricantes
tanto de bienes de consumo duraderos como de bienes de produccin-, que trataban de defender o ampliar los mercados internacionales por medio de la inversin directa.
Estos cambios en las oportunidades de inversin nacionales y de
los modelos del mercado mundial comprenden las dimensiones econmicas del espacio-problema comn al que se enfrentaban los pases
industriales avanzados de Amrica Latina. Debe resultar ya evidente,
por supuesto, que el declinar de las oportunidades de inversin en la
industria ligera era slo una de esas dimensiones, y que en absoluto
signific un golpe fatal para las perspectivas de nueva expansin econmica. No obstante, el final de esta fase industrial parece exigir
medidas que puedan ajustarse a los nuevos requerimientos nacionales
e internacionales: la aceleracin de la inversin en las ramas industriales ms complejas de la economa local y/o nuevas medidas comerciales que pudieran enfrentarse de modo ms directo a los estrangulamientos externos de posguerra. Sin embargo, antes de discutir de
manera ms completa estas nuevas posibilidades del desarrollo, se
hace necesario examinar un segundo componente sociopoltico de
este nuevo espacio-problema; especficamente, las medidas y presiones populistas que haban coincidido parcialmente con las fases iniciales del cambio industrial y, en diversos grados, desbordaron a la
nueva.
El "populismo", ampliamente entendido, estaba enraizado en el
descontento de tres grupos sociales separados y a menudo antagonistas. El ms antiguo de ellos, y polticamente el ms importante, era el
45 En 1950, en cambio, Colombia y Per importaban el 20f de su consumo textil;
0
Bolivia y Ecuador estaban cerca del 40% ; en Venezuela la cifra era superior al 70 '1o-

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO


ROBERT R. KAUFMAN

204
de los trabajadores de cuello blanco: funci~narios, ~rofesiona~es,
administradores y trabajadores de servicios, qmenes habla~ apareci~~
ori inalmente como prolongacin del sector exportador. n un pnn
ci 0 los grupos de esta categora presionaron por au~entar su acces> al' sistema poltico, utilizando al estado para garantizar las oportunidades de consumo y movilidad que aseguraran su e~ta~us frent~ a
las clases inferiores. El segundo grupo estaba ~onstltmdo por, o.s
trabajadores de cuello azul de las minas, ferrocarnles, p~e~tos Y fabncas, interesados principalmente en asegurar e~ reconoc~Iento d~ los
sindicatos y la proteccin colectiva en !flatena~ de trabaJo, segut;Idad
social, salarios y condiciones de trabaJO. 46 Fm.almente; despues de
1929 algunas fracciones de las clases empresanales l?c~les empezaron, ~on gran ambigedad, a identificarse con los movim~ent~,s populistas poniendo el nfasis en el proteccionismo y la su_s~Itucion de la
impo~tacin. Desde la Primera Guerra Mu.ndial, los poh ticos que ape-_
laban a diversas combinaciones de estos mtereses ~m~ezaron a ?~sa
fiar el dominio poltico (aunque no el papel eco~om~co) de las ehtes
exportadoras de agro, uniendo a sus diversos partldanos alrededor de
.
.
,
cas y de promesas genevagas apelaciones nacwnahstas
y an t'IO ligarqm
rales de reforma social. En determinados momentos de sus carre~as,
lderes como Alessandri, Irigoyen, Battle, Crd~na~, Vargas~ Agume
Cerda tuvieron un papel prominente en esos episodios popuh~ta~.
En ausencia de un liderazgo burgus agresivo, esto~ m?v~~entos
se concentraron en la reforma de los mecanismos de distnbucwn, en
lugar de alterar las estructuras de produccin. Ciertamen~e, ante.s de
1929 los trabajadores de cuello blanco y los mismos m.~ustnale.s
identificaban su bienestar primordialmente con la expanswn continuada de la economa de exportacin. Por otra parte, c~n la excepcin de Mxico, nunca hubo un desafo serio a la pr~p1edad de las
lites tradicionales ni a su control de los sectores agrano Y de exportacin; y este hecho permiti ~ est~s lite_s .tolerar, ya qu~ ~o dar 1~
bienvenida, a las ocasionales v1ctonas pohtl~as ~e las ~~a!ICiones ~o
pulistas. Sin embargo, la gran depresin no solo mte~sifico las presi~
nes a favor de reformas distributivas, sino que por pnmera v.ez contnbuy a extender la desilusin ante el modelo exporta~o~, VI~~ulando
las cuestiones de distribucin a los modelos d~ in~ustnah~acwn .~ntes
descritos. Ante la amenaza del colapso economico, gobiernos con-

46
oroximacin excelente a las bases sociales de los movimientos pop~listas vase P:rr:d~~~tc"s. Weaver, The Industrialization of South America (Nueva York, Unzon
Pr~ss, de prxima publicacin).

205

servadores" y "progresistas" se comprometieron igualmente en medidas inflacionarias de crdito y fiscales, con la esperanza de que los
productores y los consumidores nacionales compartan el mismo inters por el mantenimiento del poder de compra nacional. Se erigieron barreras proteccionistas alrededor de las ramas de la industria
ligera, al tiempo que se estimul la importacin de suministros y
equipos de la industria pesada. Las medidas sobre precios y comercios (nuevamente con la excepcin de Mxico) tendieron tambin a
colocar una pesada carga sobre los productores de bienes agrcolas de
exportacin, mientras las autoridades polticas trataron de desviar los
productos alimenticios o las divisas extranjeras para satisfacer las
necesidades inmediatas del mercado nacional.
En cada uno de los pases que estamos examinando, estas presiones y medidas polticas constituyeron un importante componente
del contexto poltico en el que gan impulso inicialmente el crecimiento manufacturero. La coincidencia histrica de estos fenmenos,
modelo que es coherente con el anlisis general de O'Donnell, prepara a su vez la escena para los dilemas subsiguientes, que contribuyeron al surgimiento de los regmenes B-A, en este punto es necesario
introducir una advertencia importante: aunque las presiones populistas y la sustitucin de la importacin coincidieran en los aos 30 y
40, no fueron tan causalmente interdependientes como han deducido
O'Donnell y otros autores. Ambos procesos debieron tanto a unas
estructuras econmicas y polticas preindustriales comunes como se
debieron el uno al otro; y la poca firmeza de la "adecuacin funcional" directa entre ellos permiti proceder inicialmente a la industrializacin bajo una gran variedad de circunstancias sociqpolticas concretas. Aunque queda fuera del objetivo de este libro e1 anlisis detallado de estas argumentaciones, resulta necesaria una breve elaboracin de estos puntos si queremos entender plenamente de qu modo
se enfrent cada uno de los pases a los conflictos que surgieron al
final de las fases iniciales de industrializacin.
Volviendo primero a las fuentes del populismo, debe haber quedado ya razonablemente claro que el impulso de esas presiones proceda inicialmente de los centros urbanos y/o de los enclaves extractores relacionados con el comercio exterior. Sin duda alguna la industrializacin contribuy a una expansin del sector popular, especialmente por lo que se refiere a sus componentes de cuello azul. No
obstante, incluso los movimientos de trabajadores estaban significativamente conformados a la economa mundial por los modelos
preindustriales de integracin: por ejemplo, los trabajadores portuarios de Argentina, los mineros del cobre y los nitratos de Chile y los

ROBERT R. KAUFMAN
206
trabajadores del petrleo y los ferrocarriles mexicanos ocuparo~ un
lugar prominente en las presiones populistas de sus pases respectivos.
Ms aun que la industrializacin misma, la forma de dependencia preindustrial nos ayuda a explicar los diferentes resultados polticos de esas presiones populistas. 47 Por ejemplo, Julio Co~ler rastre~
el carcter poderosamente rural-revolucionario del popuhsmo mexicano hasta la predominancia de los enclaves agrarios y mi~eros extranjeros en la economa del siglo XIX. Las presiones explosivas contra esos enclaves contribuyeron a su vez en los aos 30 a la temprana
contencin del populismo dentro del marco de las instituciones
autoritarias. 48 Similarmente, el xito de la amortiguacin corporativista de las presiones de la clase trabajadora en el industrializado
suroeste brasileo slo se puede entender en el contexto de las grandes economas del azcar, deprimidas y "patriarcales", de los estad.os
del noreste. Finalmente, no fue accidental el hecho de que las presiones populistas urbanas fueran ms poderosas y duraderas en Argentina, Uruguay y Chile, en donde el control nacional de los sectores
agrarios relativamente prsperos y comercializados del siglo XIX g~
ner las sociedades preindustriales ms uniformemente modermzadas.49 En suma, a pesar de unos niveles y modelos de industrializacin comparables, el populismo actu dentro de esos pas,es con
grados diferentes de fuerza y xito, en el contexto de regimenes
polticos tanto abiertos como cerrados.
Pero inversamente, lo que resulta aun ms importante para nuestos propsitos, la industrializacin de los aos 30 y 40 no parece
haber dependido estrechamente de los gobiernos que toleraron o
estimularon activamente la organizacin y participacin poltica de
los sectores populares. En efecto, durante este periodo las coaliciones
abiertamente "nacionalistas y populistas" llegaron al poder con relativa infrecuencia: el rgimen de Crdenas en los aos 30 Y el Frente
Popular y los gobiernos peronistas de los aos 40 estn entre esos
4 7 Las instituciones polticas preindustriales resultan tambin decisivas para el anlisis. Muchos de los rasgos esenciales de los rdenes constitucionales institucionalizados, por
ejemplo, existan ya a principios de siglo.
48 Julio Cotler, "State and Regime: Comparative Notes on the Southem Cone and
the Enclave Societies", ("Estado y rgimen: Notas comparativas sobre el Cono Sur Y las
sociedades de enclave"), captulo VI de este libro. Cotler sigue aqu a Cardoso Y Faletto,
Dependencia y Desa"ol/o.
49 El control extranjero del gran enclave chileno del cobre distingue a este pas de Argentina y Uruguay, y ayuda a explicar sobre todo la orientacin explc~~arnente,:narxista.del
movimiento laboral chileno. Sin embargo, a pesar de estos rasgos de enclave , en el sglo
diecinueve una base agrcola relativamente prspera y comercializada, junto con un sector
de. la "pequea minera" nacionalmente controlado, sirvieron de apoyo a niveles muy altos
de modernizacin preindustrial.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

207

pocos casos. Debe ponerse de manifiesto que esos regmenes proporcionaron al menos un marco de referencia viable para el crecimiento
del sector manufacturero. Los rcords de industrializacin del Frente
Popular chileno o de la administracin peronista de los aos 40 no
fueron peores, por ejemplo, que los de sus predecesores ms conservadores, a pesar de que la poltica de Pern con respecto al sector
exportador se ha considerado generalmente como innecesariamente
dura y contraproducente. Aunque los empresarios nacionales apoyaron en ocasiones esas disposiciones o se beneficiaron de ellas, sin
embargo no las necesitaban. Al fin y al cabo, despus de la depresin
los procesos de industrializacin de Argentina y Chile se iniciaron
bajo la gida de regmenes poderosamente influenciados por las propias oligarquas agroexportadoras. 50 Y en el Mxico posterior a Crdenas y el Estado Novo brasileo, el sector manufacturero se expandi con gobiernos que, al igual que los regmenes B-A contemporneos, pusieron graves restricciones a las actividades polticas de los
sectores populares.
El rasgo distintivo de esta temprana fase de la industrializacin,
la cualidad que ms la diferencia de las fases subsiguientes, estrib en
haber sido un proceso relativamente "espontneo". Dadas otras circunstancias histricas e internacionales, no requiri la hegemona de
una determinada coalicin de clases, ni de una serie especfica de
disposiciones polticoinstitucionales.
Las "otras circunstancias" que explican ms plausiblemente la
industrializacin en esos pases fueron las economas exportadoras,
las cuales, por diversas razones (un gran nmero de vinculaciones
hacia atrs, el control nacional de los sectores econmicos claves,
etc.), haban estimulado en los aos 30 la aparicin de unas sociedades preindustriales comparativamente modernizadas. 51 A pesar de las
importantes diferencias entre cada uno de ellos, en los aos 30 todos
esos pases haban desarrollado relativamente extensos mercados nacionales, cualificaciones empresariales y alguna industria local; y, en
50

En el caso de Argentina, Daz-Alejandro hace notar que las fases del crecimiento .
industrial "son cortadas por los regmenes polticos", habindose iniciado la primera fase
(~~25/29-194~/50) con gobiernos conservadores, y habiendo sido llevada adelante por el
regunen peromsta. Essays on the Economic History of the Argentine Republic p. 229. En
Chile, la produccin industrial creci en una tasa media del 5.6 0 cor: Alessandri
(1934-1939), Y un 4. 7 0 ~0 con el Frente Popular (1940-1942). Ellsworth Chile: An Economy
in Transition, p. 162.
'
51

Vase Williarn P. Glade, The Latin American Economies (Nueva York, American
Book, .1969). A.qu ~i interpretacin se diferencia de la de Andre Gunder Frank, quien pone
de relieve el azslamzento frente a los paiSes industriales desarrollados como fuente de la
industrializacin. Vase Frank, Lumpenbourgeoisie: Lumpendevelopment, Dependence
aass, and Politics in Latin America (Nueva York, Monthly Review Press, 1972).
'

208

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

este contexto, los gobiernos, los empresarios nacionales y algunas


fracciones de la oligarqua exportadora pudieron responder con relativa rapidez a las oportunidades que proporcionaron la depresin y la
guerra. Por razones que ya hemos sugerido, no result particularmente costoso a los gobiernos -cualquiera que fuese su orientacin
poltica global- comprometerse con medidas proteccionistas y de
estmulo. Con esos incentivos, los empresarios privados pudieron
trasladarse rpidamente a los mercados establecidos, con inversiones
limitadas que fueron rpidamente amortizadas y no resultaban demasiado vulnerables a las cambiantes condiciones polticas. Este tipo de
industrializacin se pudo llevar a cabo con regmenes que fueran
abiertos o cerrados, de base popular o represivos, estables o relativamente inestables. Sin embargo, cuando termin la fase inicial, parecieron estrecharse los parmetros polticos de la expansin industrial
continuada. En la dcada de los 50 y en la de los 60, las variaciones
en la estructura del estado comenzaron a producir ms de una diferencia econmica: especialmente la capacidad que .tena el estado de
aislar la toma de decisiones econmicas con respecto a las presiones
populistas antes descritas.
El final de la fase industria/ligera:
medidas alternativas de desarrollo

Podemos tratar ahora directamente de las opciones y conflictos


del desarrollo a que se enfrentaron en la poca de posguerra los
pases industrialmente avanzados de Amrica Latina. La lista de estancamientos puramente econmicos derivados de la fase temprana
es bien conocida. Con algunas variaciones, por lo general esta lista ha
incluido: una estructura industrial de alto costo, incapaz de competir
con efectividad en los mercados mundiales; un sector agroexportador
subcapital,izado o ineficaz; unos mecanismos inadecuados para la movilizacin de los recursos pblicos y privados. Tambin est generalmente aceptado que stos, a su vez, fueron las fuentes subyacentes de
la recurrente escasez de divisas extranjeras, de la escasez de importaciones de equipos necesarios, de las presiones inflacionarias, de la
capacidad industrial improductiva, del desempleo y del subempleo.
Las crisis inmediatas que dieron lugar a los golpes B-Ase pueden
rastrear hasta esos estancamientos. No obstante las conexiones son
complejas e indirectas; pues esas crisis ni fueron los productos nicos
de esta fase de industrializacin ni la siguieron inevitablemente como
su consecuencia. Ciertamente, Mxico y Brasil sobrevivieron en la
dcada de los 50, al declinar de las oportunidades de la ISI "fcil",

209

rela~iyamente s~n i?~ident~s. notables, ni graves problemas de estagflaclOn o ~~lanzacwn pohtlca. En cambio, estos fenmenos fueron
rasgos famihares de los paisajes chileno y argentino tanto antes como
despus de la guerra. El significado del punto de transicin de los
aos 50 no est tanto en que produjo dificultades econmicas o
~oltcas que inherentemente resultaban incapaces de tratamiento
smo, en que marc el fin de un periodo en el que esas dificultarle~
podian. s~r t~~tadas (o evitadas) mediante modelos de inversin y
comer~Iahzacwn que no exacerbaran seriamente los antagonismos
sectonales o de clase. Los problemas de las eras de posguerra fueron
de carcter ms socioeconmico que puramente econmico.
La multidimensionalidad de estos dilemas se reconoce con bast~ te. clarid~~ en el anlisis que hace O'Donnell de la profundizacin,
sm bien quiZas no tanto en su formulacin anterior sobre la relacin
~n.t~e !~ ISI Y el gobierno. bur~crtico-autoritario. En el trabajo
Imc~al
parece conceder pnmacia a la saturacin de los mercados
nacwnales: el "agotamiento" de las posibilidades de la ISI y la consecuente aparicin del "pretorianismo masivo" y los golpes B-A. En su
trabajo posterior 53 enfatiza ms el conflicto complejo e intensificado
entre los partidarios de la profundizacin -una integracin vertical
de la economa industrial- y las fuerzas sociales que haban acumulado fuerza en las dcadas anteriores. Sugiere que, para las lites militar~s .Y tecnocrticas, la necesi~a~ de profundizacin pareca derivar
logicamente de las escaseces cromcas de bienes de produccin importados Y de la oportunidad creciente de atraer a esas reas la inversin
extranjera directa. Sin embargo, este objetivo implicaba medidas
"ortodoxas" Y cambios estructurales que amenazaban a los intereses
populistas; Y esta espiral del choque de intereses aumentaba, a su vez
los "costos de la tolerancia" de las lites interesadas en la promoci~
d.el desarrollo dentro de un marco de referencia capitalista. En la
figura 5 se traza un diagrama de esos temas.
Sin embargo, aunque la elaboracin que hace O'Donnell de los
dil~mas sociopolticos de la "profundizacin" es una mejora signifi~atlva co?. res~,ecto a l~s explicaciones ms simples y puramente
economicistas del gobierno B-A, su argumentacin es aun demasiado estrecha. Podemos obtener una extensin ms amplia y compleja
pero potencialmente ms til, de esa argumentacin si consideramo~
O'.J?onnell, Modemiz~tio~. Sin embargo, tambin en este libro sugiere O'Donnellla
argumentac10n que desarrollara mas plenamente en "Reflexiones", vanse especialmente las
pp. 60-70.
52

53

O'Donnell, "Reflexiones".

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

210

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211

las implicaciones coalicionales de algunas otras estrategias de desarrollo de posguerra. Dichas estrategias, que se resumen en la figura 6 (al
igual que en la figura 5), las revisamos de modo esquemtico ms
adelante. Al igual que la profundizacin, cada una de ellas fue llevada
a cabo por lo menos en algunos de los pases industrialmente avanzados de Amrica Latina, y cada una implic tambin conflictos potencialmente significativos con algunos de los ms tpicos modelos de
escisin relacionados concretamente con estas opciones.
l. Profundizacin. De aqu en adelante utilizar este concepto para
referirme primordialmente a la inversin en gran escala en ramas de
"bienes de produccin" como la petroqumica y el acero, as como el
equipo y la maquinaria pesada. Estas ramas -especialmente las dos
primeras- fueron puestas de relieve en gran medida por los regmenes B-A y por algunos de sus predecesores; adems, su expansin
pareci generar la controversia ms observable dentro del sector industrial. En Argentina, Brasil y Mxico, la inversin multinacional
propuesta o real en esas ramas durante las dcadas de los 50 y los 60
atrajo la oposicin ms directa de los productores nacionales ms
pequeos de esas mismas ramas industriales y de los polticos, intelectuales y militares nacionalistas, quienes teman perder el control
de las reas estratgicas de la economa industrial. La creacin o
expansin de empresas estatales encontraba oposicin, por otra parte, en otra fuente: los productores menores, que generalmente preferan comprar importaciones ms baratas y de mayor confianza. De
modo menos directo, la expansin de los sectores dinmicos de bienes de produccin constituy tambin un desafo a la relativa influencia poltica y econmica de los trabajadores y empresarios de las
ramas industriales ms "tradicionales". Finalmente, quizs fueran
ms importantes las amplias luchas defensivas generadas por los planes de estabilizacin, a los que tanto las autoridades gubernamentales
como el mundo de los negocios internacionales perciban como condiciones necesarias para ese tipo de inversin.
O'Donnell afirma que la propia incertidumbre generada por esas
presiones estaba en desacuerdo con los intereses mismos de los inversores en gran escala; esos actores ponan un nfasis especial en la
estabilidad y predecibilidad de las "reglas del juego"; en la capacidad
de realizar proyectos a largo plazo sobre los precios y los tipos de
cambio, las medidas importadoras, las condiciones nacionales de comercializacin y las relaciones con otros compradores nacionales y
con los sindicatos industriales. 54 Tanto antes como despus de la
54

/bid., pp. 11-21.

Figura 6

Estrategia Global
y Medidas
Caractersticas

Profundizacin
Estabilizacin
Devaluacin

Promocin de los Bienes


de Consumo Duraderos
Estabilizacinnecesaria para obtener
crditos a la
importacin

Intereses fuertemente
favorecidos

Intereses fuertemente
amenazados

Intereses
Oscilantes
Productores
locales
competidores

Multinacionales- bienes
de produccin

Prestamistas
externos

Elites
exportadoras

Consumidores de las
clases media y alta

Trabajadores
cualificados

Multinacionalesbienes de consumo
duraderos

Trabajadores y
direccin de las
industrias
tradicionales

Multinacionales-bienes
de consumo duraderos
Consumidores de las
clases media y alta

Prestamistas
externos
Trabajadores
cualificados

Elites
exportadoras
Suministradores
nacionales de
componentes

Consumidores de
renta baja
Consumidores de
cuello blanco

Promocin de la Exportacin
de Productos Primarios
Devaluacin
Elites exportadoras
Estabilizacin

Prestamistas
externos

Multinacionales

Consumidores de
cuello blanco
Trabajo urbano
Empresas nacionales

Consumidores de las
clases media y alta

Promocin de la Exportacin
Industrial
Devaluacin
Productores de
Estabilizacin
productos manufactuExportacin
rados exportables:
Subvenciones
multinacionales y
nacionales

Expansin del Mercado


Nacional
Reforma de los impuestos
Reforma agraria

Trabajadores
organizados
Empresas de bienes
de consumo

Elites
exportadoras
Prestamistas
externos

Subempleo y
trabajadores
desorganizados

Empresas
nacionales de
bienes de
produccin

Consumidores de
cuello blanco
Empresas tradicionales
y multinacionales
nacionalmente orientadas
Trabajadores organizados

La mayor
Consumidores de
parte de las
cuello blanco
multinacionales Trabajadores organizados
Prestamistas
Elites exportadoras
externos

ROBERT R. KAUFMAN
214
institucin de un gobierno B-A, la incertidumbre ante esas cl!estio~es
era causa del retraso 0 abandono de diversos proyectos de mverswn
importantes planificados por las autoridades gubernamentales Y las
55
empresas multinacionales.

2 Inversin en bienes de consumo duraderos: el reforzamzento de !?s


~ercados de las clases media y alta. La industria
la automoc~on
fue la ms tpica beneficiaria de esta opcin estrategt~~- En los ano,~
50 esta rama se expandi espectacularmente en los tres grandes
pases (Argentina, Brasil y Mxico); ms recientemente,.fue un ~cm
ponente central de los modelos de crecimiento del Brasil postenor a .

?e.

1964.
'
h
'd
Los productores multinacionales de estas ~re~s an .asum~, o
tpicamente una considerable cantidad de las inictattvas ~e mverswn
y comercializacin; y en un mercado de consumo pro~egtd~, pueden
haber tenido tambin una tolerancia algo mayor a las mcertldumbr~s
56
de precios y costos, especialmente e~_los pases _ms grandeS.
S~
embargo, la expansin de la automocwn en los .an?_s 50 Y 60 prod.UJO
escisiones y dificultades que requirieron la medtac10n d~ las auton~a
des gubernamentales. El conflicto ms co~n se produJ~- en relac10n
con el suministro de componentes. Las mtsmas compantas de automocin preferan generalmente los componentes importados a los
producidos nacionalmente, y a los. s~ministradore~ multinacional~s en
lugar de a los nacionales. Los sumtmstradores n~cwn~_Ies Y sus abados
polticos nacionalistas han presionado en la ~rre~c10n opuesta, ~o~
bastante xito pero con un costo probable en termmos de produc~!Vl
dad y precios. 57 El estmulo de los mercados de las clases medta Y
alta tambin tuvo, claro est, un gran impacto sobre los modelos d~
empleo y distribucin de la renta;. especialm~_nte en el cas.o del Bras~l
posterior a 1964, en donde el gobterno ~?nf10 en las ~edtdas regresivas de renta para estimular la recuperacwn y expanston
las. ra~_as
de bienes de consumo duraderos. Las necesidades de lffiportacton

?e

S s De los conflictos sobre estas cuestiones se inform regularmen.te en publicaci?~es


tales como The Economic Unit Intelligence Report, Review_ of the Rz~er Plate, Y ~zsao.
Sobre las industrias argentinas petroqumicas y del acero, veanse, por eJ~m!'lo, Revzew of
the River Plate, 22 de noviembre de 1967, p. 249; sobre las pen;oqutmtcas Y el acero.
brasileos vanse Viso: 12 de octubre de 1967, pp. 26-30; 9 de novtembre ~e 1967, p. 29,
21 de no~embre de 1967, pp. 77-86. Economic Unit Intelligence Report, num. 1, 1972, p.
14.
56 Felix, "Technological Dualism in Late Industrializers".
57 Jack Baranson, Automotive Industries in Developing Countrfes (Baltimor~, The
Johns Hopkins Press, 1969). Vase tambin el discurso de Douglas B. Kttte~an, prestdente
de la Ford Motor Argentina, S.A., Review of the River Plate, 22 de septtembre, 1966, p.
481.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

215

relativamente grandes de estas ramas magnificaron, finalmente, la


importancia de los acreedores internacionales para la economa nacional. Quizs m~ incluso que los propios inversores directos, esos
acreedores haban puesto a su vez un nfasis especial en la "respetabilidad" y confianza ante el crdito de los gobiernos nacionales.
3. Exportaciones de productos primarios. Con el declinar de las oportunidades de la manufactura ligera y la persistencia de la escasez
crnica de divisas extranjeras, en la posguerra se produjeron tambin
poderosas presiones para reemplazar los modos de crecimiento industrial "orientados hacia el interior" por un tratamiento ms favorable
del sector exportador de productos primarios. Esta estrategia, en
combinacin con otras, se llev a cabo en Argentina en los aos 50 y
despus de 1976, en Brasil en los ltimos aos de la dcada de los 40,
y en el Chile y Uruguay contemporneos. Su premisa, derivada de la
teora econmica clsica, no careca de razones: a largo plazo, los
intereses de los exportadores, fabricantes y consumidores nacionales
eran complementarios en lugar de conflictivos. Se afirmaba que el
nfasis en la ventaja comparativa internacional de las exportaciones
tradicionales maximizara la capacidad de importar bienes de produccin que no pudieran ser fabricados tan eficazmente dentro de la
economa nacional, y aliviara los estancamientos externos que perturban al sector industrial nacional.
Esta estrategia era ms sensata de lo que han sugerido algunos
crticos de CEAL, y bien podra haber producido un proceso ms
dinmico de expansin industrial si se hubiera llevado a cabo coherentemente en los ltimos cuarenta aos. 58 No obsr'tnt~, los partidarios de las exportaciones de productos primarios han tPndido a subestimar las dificultades planteadas por las grandes fluctuaciones en 'os
precios de las mercancas, as como por las barreras comerciales estadounidenses y europeas. Aun dejando de lado esas objeciones, en la
era de posguerra haba pocas posibilidades de coordinar la industrializacin y la promocin de la exportacin sin generar poderosos antagonismos polticos. Como hemos visto, la depresin haba sacudido
la fe en los modelos de exportacin, lo que en los aos 40 se vio
reforzado por las argumentaciones de la CEAL con respecto al declinar secular en los trminos comerciales de los productos primarios.

58
Vase Nathaniel H. Leff, "Export Stagnation and Autarkic Development in Brazil", en Charles T. Nisbet, ed., Latin America: Problems in Economic Development (Nueva
York, The Free Press; Londres, Collier-MacMillan, Ltd, 1969); Daz-Alejandro, The Economic History of the Argentine Republic, pp. 254-76.

ROBERT R. KAUFMAN

216

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

En los a.os 50, el intento de volver a poner el nfasis en las exporta


ciones tradicionales trajo una serie de medidas -devaluacin, estabilizacin y simplificacin de las estructuras de tipo de cambios-, que
reinvirti unas medidas gubernamentales profundamente enraizadas y
fue causa de importantes transferencias de renta a corto plazo de los
intereses industriales y de los consumidores urbanos: En los sistemas
competitivos y polticamente abiertos de los a.os 50, por tanto, los
esfuerzos en pro de la promocin de la exportacin (particularmente
las medidas devaluatorias) fueron rpidamente anuladas por las pre
siones urbanas en pro de incrementos compensados de los precios y
los salarios.
4. Promocin de la exportacin industrial. Durante los ltimos a.os
de la dcada de los 60, esta estrategia haba atrado considerable
atencin en cuanto que medio de reducir la vulnerabilidad externa y
de expandir las oportunidades de crecimiento del sector industrial.
La experiencia concreta con la promocin de la exportacin indus
trial es aun relativamente nueva, y sus implicaciones plticas resultan poco claras. Sin embargo, de las varias opciones aqu considera
das es sta probablemente la que implica un nmero ms amplio de
coaliciones y escisiones potenciales, dado que en gran parte depende
de los tipos de productos exportados y de si se venden en mercados
mundiales o regionales.
Resulta concebible, por ejemplo, que una base nueva y econmicamente viable para una gran parte del "sector popular" pudiera
ser generada por un impulso exportador que se concentrase en 'tas
rama, manufactureras "tradicionales": textiles, productos de la piel y
ot.rr s bienes de consumo simples que requieren insumos tecnolgicos
y ae capital relativamente bajos. El carcter de trabajo intensivo de
f ;tas industrias proporciona a los pases de Amrica Latina ventajas
.:ompetitivas en los mercados internacionales, adems de aliviar los
continuos problemas de desempleo y subempleo nacionales. Ciertamente, se ha sugerido que pases como la Argentina y el Brasil hubieran podido evitar muchas de las subsiguientes dificultades polticoeconmicas si, tras la Segunda Guerra Mundial, se hubieran comprometido en impulsos concertados para proseguir con las exportaciones
textiles de la poca de la guerra por medio de iniciativas diplomticas
y promocionales vigorosas. 59 A pesar de las desfavorables medidas

comercia~es norteamericanas, esos esfuerzos hubieran podido dar sus


fruto~. Sm embargo, debe tenerse en cuenta que al menos en un caso
(Brasil) los productores textiles iniciaron proposiciones de este tipo
~urante los afios 40, pero fueron rechazadas por las autoridades polticas, que concedan superior prioridad a la satisfaccin de las necesidades del mercado nacional. 60
Por otr~ ~~rte, en la dcada de los 70 pareca aun menos probab~e una coahc10n exportadora "neopopulista". Haban pasado tres
decadas desde que s~ p~rdieran l?s mercados de la poca blica y tras
las, barreras protecciOm~tas h~bian proliferado empresas "marginales .de.,alto costo: ~a SI.t~acion se complicaba, adems, con la diferen~IaciOn Y especiahzaciOn internacional de las filiales de las multinaciOnales~ que ~ransferan productos a travs de las fronteras nacionales. David ~~hx ha sugerido que la inversin.multinacional adscrita
a la exporta~I~>n puede :esultar especialmente sensible a las incertidumbres pohticas; especialmente cuando la inversin implica grandes
desem~olsos d~ capital que finalmente se podra convertir en rehn
d~ las ~rregu!andades de precios y fluctuaciones de divisas 61 A un
mvel aun ~as general, cualquier tipo de exportaciones manufacturada~ reqUie!e probablemente medidas que resultan una amenaza para d~v~rsos mtereses populi~tas nacionales: cargas de devaluacin y
s~bs~d10s sobre .los consumidores urbanos; necesidades de disciplina
smdic~l, Y trabaJO a bajo costo; liberalizacin de las medidas de imP.ortaci~n? Y expectativas estables con respecto a los niveles de preCIOS Y ~~~Isas: en resumen, muchos de los requisitos de predecibilidad
Y es~abll~?ad que O'Donnell sugiri que eran necesarios para la profundizacwn.
5. Redistribucin de la renta y expansin del mercado nacional. En
los a.os. 60, alg~no~ ec~nomistas y polticos reformistas alegaron que
las ll_ledid~s redistnbutiVas que ampliaban el mercado nacional proP?rcwnanan un nuevo mpetu al crecimiento manufacturero espeCialment~ en los bienes de consumo no duraderos y en algunos' sectores de bienes de consumo duraderos de bajo precio. Esta estrategia
era un componente de las medidas generales de varias administraciones en otr?s aspectos muy diferentes: las de Frei y Allende en Chile
Y las de Campora y Pern en Argentina. Tpicamente, sin embargo, 1~
60

59

Esta cuestin me ha sido sugerida en una conversacin privada por James Kurth,
Swarthmore College (otoo de 1976). Vase tambin los comentarios sobre esta cuestin de
Albert O. Hirschman, "The Political-Economy of Import Substituting Industrialization in
Latin America", especialmente las pp. 259-65.

217

Stanley J. Stein, The Brazilian Cotton Manufacture; Textile Enterprise in an


Underv:~ope~ Area, 18501950 (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1957).
F:!ix "!echnological Dualism in Late Industrializers"; Albert Hirschman hace la
::~entaClon mas general en "The Political-Economy of Import Substituting Industrializa-

218

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

opcin se encontr con limitaciones polticas y econmicas particularmente graves. Por una parte, implicaba reformas fiscales y agrarias
que eran antagonistas no slo de las lites tradicionales, sino tambin
de una gran parte de la clase media urbana. Adems, llevaba a suposiciones nada realistas con respecto a las capacidades de inversin de la
burguesa nacional y del propio estado. Ms adelante se tratarn con
mayor extensin otras limitaciones importantes de esta estrategia.
Cules eran las implicaciones polticas de estas cinco estrategias
de desarrollo? Consideradas desde una perspectiva, la lista esquemtica que presentamos anteriormente sugiere cierto grado de flexibilidad en los que tomaban las decisiones en la posguerra. Con toda
seguridad, algunas opciones eran mutuamente excluyentes: por ejemplo, la promocin de bienes de consumo (2) y la redistribucin de la
renta (5). Pero las otras podan vincularse en una gran variedad de
combinaciones interdependientes que invitaban al apoyo de sectores
muy distintos. Adems, algunos de los conflictos ms poderosos relacionados con estas opciones se produjeron con respecto a las medidas
a "corto plazo" que, al cabo de algunos aos, podran haber llevado
a una situacin de "pastel en expansin" de la que se podran haber
beneficiado muchos sectores sociales. Ninguna de estas estrategias
"requera", en un sentido estricto y directo, los regmenes B-A muy
represivos que acabaron apareciendo en Amrica del Sur.
Sin embargo, como he sugerido ya en la seccin anterior, los
que tomaban las decisiones econmicas estaban operando dentro de
una serie de limitaciones que diferan significativamente del de las
fases anteriores del cambio industrial. Como dijimos antes, esas fases
tempranas se pudieron producir en condiciones no hegemnicas, sin
confrontaciones graves entre las fuerzas sociales contendientes e incluso bajo condiciones bastante amplias de incertidumbre poltica.
Las reformas "populistas", al acomodar algunas de las reivindicaciones contendientes de los trabajadores de. cuello azul y cuello blanco,
eran concomitantes factibles, si bien no necesarios, de este proceso.
Por otra parte, cada una de las estrategias de posguerra implic unas
medidas que (cualquiera que fuesen sus beneficios potenciales a largo
plazo) planteaban amenazas importantes y concretas a los intereses
inmediatos de algunos segmentos, al menos, de las antiguas coaliciones populistas. Debe observarse que esto era cierto incluso por lo que
se refiere a las opciones de redistribucin de la renta (5), debido a
que los trabajadores de cuello blanco, as como muchos de cuello
azul sindicados, y tambin las lites tradicionales, podan ser reque~i
dos a soportar gran parte de la carga de las reformas fiscal y agraria
acompaantes. A fortiori, el argumento se aplicaba tambin a las

219

otras opciones de posguerra. Por tanto, los gobiernos que intentaron


realizar esas estrategias estaban amenazados continuamente por la
grave erosin del apoyo popular: una amenaza que reduca sustancialmente su espacio para maniobrar dentro del marco de referencia
de un marco poltico abierto y participativo.
El problema de controlar las presiones inflacionarias -a las que
Albert Hirschman llam en una ocasin una forma de guerra civil
pacfica 62- era al mismo tiempo un sntoma y una causa de estas
circunstancias cambiantes. Ningn gobierno popularmente elegido (y
slo unos cuantos regmenes autoritarios) poda imponer los sacrificios necesarios para contener esas presiones 63 Durante las fases iniciales de industrializacin, sin embargo, las rpidas alzas de precios
no parecieron deteriorar el proceso de expansin industrial, y bien
pudieran haberle servido de ayuda. De cualquier modo, durante los
aos 30 y 40 el crecimiento industrial se llev a cabo en un contexto
inflacionario en Argentina, Chile, Brasil y Mxico. No obstante, en
los aos 50 se consideraba generalmente que los niveles de precios
predecibles (y por tanto una poltica de resistencia a las demandas
populistas) eran prrrequisitos de las nuevas formas de expansin,
bien de las ramas industriales "pesadas" o de los nuevos mercados. La
nica excepcin aparente a esto fue Brasil durante los aos 50; en
donde, a pesar. de la inestabilidad de precios, el tamao del mercado
y el rgido control de la fuerza de trabajo estimul un crecimiento
industrial continuado. Sin embargo, en los otros pases de Amrica
del Sur, ms abiertos, la inflacin y la expansin industrial parecan
fluctuar en direcciones opuestas; casi inmediatamente en el caso de
Uruguay y Chile, y con un intervalo de un ao en Argentina (vanse
las figuras 1, 3 y 4 ).
Adems, aparte del problema especfico de la estabilizacin de
precios, parece razonable decir que cuatro de las cinco estrategias de
la lista anterior eran de carcter predominantemente "conservador".
Las lites internacionales de negocios, la oligarqua exportadora o la
clase media superior recibieron la mayor parte de los beneficios inmediatos de las primeras cuatro opciones. Los trabajadores de las industrias "tradicionales", los pobres urbanos o rurales, o los consumidores urbanos en general, soportaban las cargas ms inmediatas y los
riesgos ms serios a largo plazo. Con toda seguridad se pueden conce62 Albert O. Hirschman, Joumeys Toward Progress (Nueva York, The Twentieth
Century Fund, 1963), p. 221.
63

Vase Thomas E. Skidmore, "The Politics of Economic Stabilization in Postwar


Latn America", en James Malloy, ed., Authoritarianism and Corporatism in Latin America
(Pittsburgh, University ofPittsburgh Press, 1977), pp. 149-91.

220

ROBERT R. KAUFMAN

bir versiones moderadas y extremas de cada estrategia: ve~sio~es q~e


suavizaran los costos a "corto plazo" y aseguraran una d1s~nbuc10n
relativamente equitativa de las ganancias "a largo plazo". Sm_ e~bar
go, en el mundo de la poltica real (especialmente en uno tan mc1erto
y conflictivo), la prosecucin de intereses a corto plazo no era nunca
inusul ni irracional. Los gobiernos que estaban tratando de llevar a
cabo estas opciones tenan, as, ms probabilidades de atraer el apoyo ms vigoroso de los sectores sociales ms conservadores Y de
penalizar a los ms vulnerables.
.,
Finalmente, la redistribucin de la renta Y la expans10n ~el
mercado, la opcin "neopopulista", era probabl~me~~e la elecc10n
menos viable en la posguerra, debido a una combmac1on de razones
polticas y econmicas. Por un lado una gran part~ _del apoyo~ ~sta
estrategia haba de movilizarse entre la masa pohtlcame~te debil Y
socialmente heterognea de los pobres del campo Y_la c1u~a~; Los
nicos beneficiarios inmediatos entre los sectore~ sociales ~a~ establecidos" fueron los productores de bienes termmados trad1c1ona~~s,
as como algunas multinacionales capaces de ajustar su producc10n
para satisfacer las necesidades de un mercado de las masas de renta
baja. Como observamos anteriormente, por otr~ ~arte era de esperar
una oposicin considerable de los elementos pohtlcamente poderosos
de la sociedad nacional, que inclua a menudo a algunos de los t~aba
jadores de cuello blanco y a sindicatos que haban formado el nucleo
de los antiguos movimientos populistas.
.
.
Adems, la adquisicin de suministros y equ1po~ Importados
planteaba problemas especialmente graves a 1~~ estrat~g1as de expansin del mercado; ms inclUso que la promoc10n de bienes d_e consumo duraderos, que descansaba tambin en gran pa~te en es~s Importaciones. Era probable que ambos tipos de estrategia produjeran ~ntes
o despus dificultades de balanza de pagos. Sin embargo, las opciOnes
de expansin de mercado tenan probabilidad de enfrentarse a problemas ms serios para superar ese obstculo. Una de las razo~es era
que el sector exportador tradicional, ms que los pobres, te~1a ms
probabilidades de ser el blanco de los gobiernos ,compr_?m~tld~s en
una redistribucin progresista de la renta. Ademas, las mstltuc~ones
crediticias internacionales -que en ocasiones aliviaban las pres10ne.s
de la balanza de pagos de los gobiernos favoreciendo a los consumidores de renta alta- era menos probable que lo hicieran as en el caso
de reg~enes que tratasen de expandir el mer_cado. Las in~ertidum
bres polticas relacionadas con las reformas fiscal Y ag~~: con la
sindicalizacin y la movilizacin popular y con la opos1c1on de los
oponentes conservadores nacionales, hacan de esos regmenes un

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

221

riesgo crediticio, incluso para los sectores relativamente moderados


de la comunidad financiera internacional que pudieran simpatizar con
los esfuerzos reformistas. En resumen, las opciones de expansin de
mercado eran las que ms necesidad tenan del apoyo externo sostenido, y las que contaban con menos probabilidades de recibirlo.
Anteriormente mencionamos a tres gobiernos -los de Fre y
Allende en Chile y el de Cmpora-Pern en Argentina- por sus intentos de incorporar opciones de expansin de mercado a sus programas
globales. De ellos, slo la versin comparativamente moderada de
Fre fue capaz de jugar con esas presiones en conflicto aunque slo
fuera durante un breve perodo de tiempo. Entre 1965 y 1967, se
pudo estimular un perodo de tres aos de expansin industrial con
la combinacin de una serie de factores, como la redistribucin de la
renta y la tierra, los ingresos por la subida del cobre, la enorme ayuda
de la Alianza para el Progreso y alguna inversin extranjera directa.
Sin embargo, en 1968 los precios reanudaron su espiral hacia arriba,
con lo cual la economa redujo nuevamente su paso. Aguijoneados
por la inflacin y los nuevos impuestos, muchos de los seguidores de
'Clase media de Fre se pasaron al Partido Nacionalista, de derechas.
Esa defeccin no fue compensada por ganancias entre los sectores de
renta baja, que a mediados de la legislatura de Fre empezaron tambin a perder terreno ante la inflacin. La inversin extranjera en la
manufacturacin cay tambin agudamente despus de 1968, evidentemente como respuesta al crecimiento del conflicto nacional y a la
proximidad de las elecciones presidenciales de 1970. En 1970, Radamiro Tomic, el candidato de una batida coalicin Demcrata Cristiana, consigui un pobre tercer puesto, detrs de Allende y Jorge Alessandri, el candidato derechista; y lo que en 1964 haba parecido un
principio prometedor, termin en desilusin y derrota. Los xitos del
gobierno victorioso de Allende y el del rgimen de Cmpora-Pern en
Argentina fueron aun ms breves, y sus aplastamientos ms desastrosos. En ausencia de ayuda externa y de inversin directa, los breves
arranques de expa~sin industrial llegaron a su fin, una vez que la
capacidad fabril existente haba sido plenamente utilizada. Los procesos concomitantes y reforzadores de la polarizacin poltica y la
inflacin nacional condujeron finalmente a los golpes B-A.
LAS NUEVAS FASES DE LA INDUSTRIALIZACION
Y EL PAPEL CRECIENTE DEL ESTADO

Consideremos desde una perspectiva nacional ms global la argumentacin sobre estas limitaciones cambiantes. El anlisis anterior y

222

223

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

las comparaciones que haremos ms adelante indican la considerable


verosimilitud de las siguientes proposiciones: (1) en cada pas, el final
de la fase inicial de la industrializacin ligera (alrededor de
1950-1955) marc un umbral en el que el compromiso entre las
presiones populistas y la expansin industrial se hizo ms inmediato
y grave; y (2) cuanto ms poderosas eran estas presiones en un tiempo o pas dados, ms severas eran las dificultades econmicas. Parece
tener sentido una nueva proposicin como corolario de las otras dos:
(3) que las nuevas fases de la expansin industrial dependan sustancialmente de la capacidad de las lites polticas de llevar a cabo
estrategias econmicas conservadoras y/o de idear estructuras estatales que permitieran aislarlas de las presiones de los polticos competitivos. Como veremos, el aislamiento no debi adoptar las formas extremas del B-A salvo en las situaciones de crisis y amenaza extraordinarias. Tampoco las formas extremas o moderadas de aislamiento
poltico eran condiciones suficientes de la expansin en una escena
industrialmente avanzada. En gran parte sigui dependiendo de las
irregularidades de las condiciones internacionales y de las fuerzas
econmicas nacionales "autnomas". Sin embargo, el rasgo principal
de la nueva fase industrial pareca ser el que el estado -particularmente un estado restrictivo y conservador- jugaba un papel ms
decisivo en la mediacin entre la poltica nacional y las condiciones
econmicas.
En el cuadro 1 se presenta una instantnea representativa de
algunos de los modelos polticos y econmicos coherentes con estos
argumentos. Las columnas de la izquierda del cuadro se refieren a los
pases que, a principios de los aos 50, se hallaban aun en una fase
relativamente temprana de modernizacin industrial. En contraste
con Mxico y los pases del Cono Sur, las empresas de base nacional
de este grupo de pases aun no haban sido capaces de enfrentarse
totalmente a la demanda nacional de productos textiles u otros productos industriales ligeros. Las comparaciones entre los miembros de
este grupo "menos avanzado" de pases apoyan en general las argumentaciones relativas a la "espontaneidad" de la fase inicial de la
industrializacin; pues si aceptamos la validez de las clasificaciones de
rgimen y poltica de Charles Anderson64 , entonces la "poltica" no

parece causar una diferencia global sustancial en la realizacin econmica total. Las experiencias "reformistas" de Costa Rica, Honduras y
Venezuela no les impidieron conseguir tasas de crecimiento comparables a las de las sociedades ms coherentes con las polticas "convencionales". Las tasas de inflacin de los pases "reformistas" fueron en general incluso inferiores a las de los ms "conservadores". Slo en Bolivia y Guatemala -naciones que estaban entonces en proceso de perturbaciones revolucionarias y contrarrevolucionarias- se dan indicaciones de dificultades econmicas excepcionalmente graves.
Frente a este teln de fondo comparativo, resultan sorprendentes los contrastes que encontramos en los pases ms "avanzados"
situados a la derecha del cuadro. Sugieren que, con altos niveles de
modernizacin industrial, las medidas y estructuras polticas pesan
mucho en los resultados econmicos. En Mxico y en Brasil, que
entraron en la dcada de los 50 con grados relativamente altos de
control estatal sobre las presiones populistas, el PNB y las manufacturas siguieron creciendo en tasas muy altas durante toda la dcada. En
Argentina, Chile y Uruguay, pases en los que las presiones populistas
eran extremadamente poderosas, las tasas de crecimiento se encuentran entre las ms bajas del continente, comparables slo a Bolivia y
Guatemala entre los pases menos modernizados.
Un examen ms atento de los "perfiles de rendimiento" previos
al B-A de cada uno de estos cinco pases sugiere una conclusin
similar. En cada uno de ellos, la evitacin de las crisis econmicas de
estagflacin pareca estar relacionada con alguna combinacin de caractersticas polticas e institucionales que ms tarde uniran los regmenes B-A: restricciones de la protesta pblica; control de las organizaciones de trabajadores; y la adopcin y mantenimiento de las revisiones tecnocrticas e internacionalmente orientadas de las polticas
populistas anteriores.

64
Charles W. Anderson, Politics and Economic Change in Latin America, The Gover
ning of New Nations (Princeton, Toronto, Londres, Melboume: D. Van Nostrand Company,
Inc., 1967), p. 314. Anderson encuentra diferencias en los aspectos ms independientes de
realizacin: estructura fiscal, infraestructura, servicios sociales, inversiones gubernamentales,
etc. Vanse las pp. 310-63.

Mxico (crecimiento alto, baja inflacin: sin crisis). El Mxico "revolucionario" fue el nico de los cinco pases industrialmente avanzados que entr en la dcada de los 50 con las presiones populistas ms
o menos completamente controladas. Aunque el gobierno promovi
vigorosamente la agricultura comercial durante la fase temprana de
industrializacin, las orientaciones de la poltica populista "tpica"
predominaron hasta mediados de la dcada: la proteccin de los
pequeos productores, la facilidad dada a las importaciones de bienes
de capital y las medidas fiscales y monetarias inflacionarias. No obstante, el PRI, oficial, dominaba en la escena electoral; las organizaciones de trabajadores est'aban fuertemente controladas; y, en general,

CUADRO 1.
Ejecucin Poltica y Econmica, por Niveles de Desarrollo Industrial
---------1*
Paises posteriores al umbral**
Pasej
- --\Crecimiento Crecimiento
Credm ien to
Inflacin
Industrial
Anual de
Crecimiento
.!:;!
Industrial .!::!
Anual
Anual
.!:;!
PNB
Anual de
~
'";j
11)
Anual
~
(195511)
r195 oPNB
(
194511)
~
3
Tip o de poltica/
(1945~
( 1955Paises
196oF
1958)
~
1960t
2
1960l
--- ---rgimen
1960)
------------8.1
6.2
Civil/
\kxico
10.3
Convencional 1
Brasil
5.7
2
5.6
6.1
Ecuador

Inflacin
Anual
(19503
1958)

-~-

Civil/Militar/
Convencional
Colombia
Per

4.2
4.3

6.1
6.1

9
8

Militar/
Convencional
Nicaragua
El Salvador

6.8
5.8

3.9
6.6

8
5

Incremento de
la alternativa
de convencional
y reforma
Honduras
Costa Rica
Alternativa
radical de
convencion<Il/
reforma
Venezuela
Guatemala
Bolivia

5.4

4.1
6.8

3
3
Argentina
Chile
Uruguay

4.6

4.7
8.3
3.3
1.1

6.4

5.6

5.7
7.7

7.7
6.2
-4.3

8
17

:!.1
3.3
2.1

3.7
3.2
1.0

22
38
10

17.0
1

2
76
---L....--

L-.----

Fuentes:
1
Charles W. Anderson, Politics and Economic Change in Latin America (Princeton. New Jersey, D. Van Nostrand Company, lnc . 1967).
pp. 314-315.
2 Naciones Unidas, Economic Survey for Latin America, 1965, p. 308.
3
Raymond F. Mikesell, "Inflation in Latn America", en Charles T. Nisbet, ed., Latin Ame rica, Problems in Economic Deve/opment (Nueva
York, The Free Press; Londres, Collier-MacMillan Limited, 1969), p. 145.
4
Naciones Unidas, The Economic Deve/opment of Latin America in 1he Post-War Period, 1964, pp. 87, 95, 103, 115.
*Hacia 1950 los productores nacionales suministraban menos del 90 0 de la demanda textil.
**Hacia 1950 los productores nacionales suministraban ms del90 / 0 de la demanda textil.

226

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL y GOBIERNO AUTORITARIO

las autoridades polticas se encontraban en buena posicin para resistir a la oposicin nacional ante los tipos de opciones conservadores
que describimos anteriormente.
De hecho, entre el final de la fase de industrializacin ligera y
mediados de los aos 70 se pusieron en accin diversas combinaciones de esas estrategias. En 1954 Mxico fue el nico de los cinco
pases que respondi con xito a las graves presiones inflacionarias y
de la balanza de pagos con devaluacin y medidas de austeridad
destinadas a revigorizar las exportaciones agrcolas y el control de
precios. A pesar de la oposicin de los sectores nacionalistas del PRI
y de los productores nacionales, representados por la CNIT, el gobierno mexicano abri tambin ampliamente la puerta en aquellas fechas a
los inversores extranjeros. Como indica el cuadro 2, las hhales llegaron a Mxico en mayor cantidad que a cualquiera de los otros tres
pases, produciendo tanto bienes de consumo duraderos para un mercado de clase media como, en menor grado, bienes de produccin.
Debe observarse, finalmente, que Mxico empez a exportar bienes
industriales mucho antes que los dems pases. En 1960, los productos manufacturados (en su mayor parte transbordados desde la plataforma fronteriza de los Estados Unidos) constituan casi una cuarta
parte de las ventas por exportacin mexicanas, frente a slo un 4 y
un 2 por ciento de Argentina y Brasil respectivamente 65 . Las tasas
altas de expansin inqustrial prosiguieron, con algunas variaciones
cclicas, en los aos 50, 60 y hasta 1975 en el contexto de una
inflacin comparativamente pequea.
La proximidad de Mxico con respecto al mercado estadounidense, el comercio turstico y, ms recientemente, sus sustanciales
reservas petrolferas explican algunos de estos xitos econmicos relativos, pero no todos. Como ya he relatado con ms detalle en otro
lugar 66 , la comparacin con las economas de Argentina y Brasil,
similarmente bien situadas pero polticamente distintas, indican que
los factores polticos antes esbozados jugaron un papel importante.
La institucionalizacin de los controles autoritarios en los aos 30 y
40 permitieron posteriormente a las autoridades de Mxico llevar a
cabo una serie de cambios adicionales de poltica ortodoxa para ajustarse al final de la fase industrial ligera. La capacidad de amortigua-

miento de la crisis, vinculada con t t f


.
fase, permiti al sistema mexicano an. a recuencm ~ final de esta
transiciones polticas traumtica s~gmr durante los an?s50 y 60 sin
de represia6'.
s m aumentos sustanciales del nivel

227

CUADR02. Nmero de filiales establecidas de EE UU y E


.
uropa
Argentina

1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
Total

4
2
3
1
4
2
7
7
11
7
13

18
13
22
20
8
13
9
7
18
189

Brasil

Mxico

6
4
5
14
15
8
14
13
18
23
17
16
11
9
14
7
4
20
21
17
256

Fuente: Harvard Business School Multinational

Chile

1
1

5
5
12
11
6
14
7
25
22
27
15
29
14
17
25
30
34
29
332
.

o
1

o
1

o
o
1
2
3
3
2
7
2
6
2
4
6
42
.

..

Vernon. Los datos han sido propo .


d
Enterpnses ProJect, dmgido por Ray
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rcwna os y organ d
"t
Iza os por Lars H. Thunell, del.
en ter for International Affairs Harvard U .
'

mvers1 y.

65 Calculado en la United Nations Handbook of International Trade Statistics, diversos aos.

66 Robert R.

Kaufman, "Authoritarianism and Industrial Change in Mexico, Argentina, and Brazil", en Jos Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds., The Sta te and Society in
Mexico (Filadelfia, Institute for the Study ofSocial and Humanitarian Issues, 1977).

67

Debe observarse ue in
.
de los aos 70 parecen Jire~tamveernsamteerenlte, .las gdraves dificultades econmicas de mediados
'

.
actona as con el resurgnn t d
.
pol ttlcas bajo la administracin "reformista" de Echevarra.
ten o e las prestones

228

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

Brasil (crecimiento elevado, inflacin moderada: crisis aplazada).


Brasil entr en los aos 50 con umr estructura poltica que comparta
tantas similaridades con Mxico como con sus vecinos ms abiertos Y
populistas del sur. El legado del Estado Novo fue un estado fuerte Y
centralizado que sigui ejerciendo un dominio severo sobre las organizaciones laborales y que asumi un papel tutelar frente a una burguesa nacional relativamente dbil. No obstante, la competitividad
del sistema electoral brasileo entre 1945 y 1964 proporcion una
mayor influencia a las fuerzas sociales populistas de la que exista en
Mxico, situacin que impuso importantes limitaciones sobre algu?os
aspectos de la toma de decisiones polticas brasilea. Esta combmacin de factores explica en gran parte las caractersticas "mixtas" de
la realizacin econmica brasilea hasta 1964: una vigorosa expansin industrial durante la dcada de los 50 en un contexto moderadamente inflacionario, seguida "tardamente" de una crisis econmica
y una polarizacin poltica graves, que termin en la imposicin de
un gobierno B-A.
La promocin de bienes de consumo duraderos y, en segundo
lugar, la profundizacin fueron evidentemente los principales motores del crecimiento brasileo durante ese periodo. A pesar de sus
retricas nacionalistas y de las polticas fiscales poco ortodoxas, las
administraciones de Vargas y Kubitschek persiguieron esos objetivos
con considerable determinacin. Las comisiones mixtas pblicas Y
privadas que establecieron tenan la finalidad de coordinar la inversin en varias ramas de bienes de produccin y bienes de consumo
duraderos. Con un apoyo poltico de alto nivel, esas comisiones pudieron pasar por encima de la oposicin nacionalista Y pactar negocios a largo plazo relativamente duraderos con empresas extranjeras.
Durante casi todo el perodo de la administracin Vargas, Y nuevamente en el perodo de Kubitschek, el ministerio de Trabajo sigui
poniendo obstculos a un movimiento de trabajadores independien~e.
Las huelgas se redujeron a un mnimo y se permiti que los salanos
fueran por detrs de la productividad. Esta combinacin de rasgos
polticos, as como el gran tamao del mercado brasileo, atrajeron~
las filiales extranjeras durante toda la dcada de los 50, lo que permiti una transicin relativamente tranquila de la inversin industrial
ligera a la pesada. En la vecina Argentina -pas con atractivos de
mercado comparables pero con un clima poltico menos hospitalario- la entrada de la inversin extranjera fue ms desigual, producindose el impulso mayor alrededor de 1960, con el gobierno de
Frondizi (vase el cuadro 2). Aunque Argentina experiment en los
aos 50 un considerable crecimiento en la produccin de automvi-

229

les, maquinaria y qumicas, las tasas de crecimiento de Brasil en esas


reas son sustancialmente superiores 68
Muchas de las limitaciones de este xito inicial parecieron derivar directamente del proceso electoral relativamente abierto de Brasil.
. Las autoridades brasileas, a diferencia de las mexicanas, mantuvieron muchas de las medidas fiscales expansionistas caractersticas
de los aos 30 y 40, y no quisieron o no pudieron invertir las medidas comerciales, que favorecan a los consumidores urbanos a expensas de los exportadores. Finalmente, adems, la competicin electoral
t~vo influencias "corrosivas" en niveles ms fundamentales, permitiendo que los polticos populistas desafiaran el control del estado
sobre las organizaciones de trabajadores y llevaran a Goulart a la
presidencia en 1961. El efecto acumulativo de estos factores fue
haciendo surgir la inflacin; una reduccin en la confianza de los
inversores directos y los acreedores externos; recesin, y un desafo
creciente desde abajo 69

Argentina, Chile, Uruguay (crecimiento bajo, alta inflacin: estancamiento prolongado y crisis severa). Aunque de tamao y potencial
econmico muy diferentes, estos pases se parecan entre s en la
relativa potencia de sus fuerzas sociales populistas y en la gravedad de
la.s dificulta~es econmicas a las que se enfrentaron desde principios de la decada de los 50. Argentina entr en este perodo con el
rgimen autoritario populista de Pern intentando reinvertir la direccin: estabilizacin, castigo severo a las organizaciones laborales y
esfuerzo~ por atraer la inversin extranjera fueron las principales lneas pohtlcas entre 1951 y 1955. Estas medidas tuvieron algun xito
~ corto ~lazo; pero redujeron tambin el apoyo a Pern de los trabaJad~res sm acallar completamente las sospechas de los negocios internaclOnales, de la oligarqua exportadora ni de los militares conservadore~. El rgimen se desintegr en 1955; la siguiente dcada fue
se.g~Ida por una serie de gobiernos civiles y militares polticamente
deb!le~, nmguno de los cu~les fue capaz de contener los antagonismos
pretonanos entre las cornentes nacional-populistas peronistas los in~ersores internacionales, los exportadores agrarios y las faccio~es militares en conflicto. Chile y Uruguay heredaron de las dcadas ante68

Entre 1950 y 1960, la produccin petroqumica brasilea aument casi un 6ooo,


en Arge!lthl:a el ~~rement~ ~f!l del 88 OJo, Entre 1955 y 1960, la producci~
brasile~a de m3;qumana metlica se triplico y la produccin de automocin se septuplic. En
Argentina, los mcrementos respectivos fueron del 76 y el120/0 Calculado de los datos de
la CEAL reunidos por Guillermo O'Donnell.

mie~tr~s

69

Vase Skidmore,Politics in Brazil, 1930-1964.

231

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

riores unos sistemas ms institucionalizados y enormemente competitivos; sistemas stos que de muchos modos exponan a los que tomaban las decisiones a mayores presiones populistas todava.
Resulta significativo que incluso dentro de estos sistemas abiertos, la realizacin econmica pareciera correlacionarse inversamente
con el flujo y reflujo de esas presiones. Hasta los afios 70, las ms
graves dificultades de posguerra de Chile se produjeron con el rgimen de Carlos lbfiez (1952-1958), de "estilo peronista", cuando la
altsima inflacin y la extensin de las revueltas en Santiago forzaron
la imposicin de un estado de sitio y un abrupto giro del gobierno
hacia la derecha 70 La realizacin econmica mejor con Alessandri y
Frei (1958-1970); recuperacin que se vio ayudada a mediados de los
60 por el aumento de las ganancias por el cobre. Sin embargo, los
precios nacionales tendieron a subir, y la manufactura se hundi
repentinamente hacia la poca de la eleccin presidencial, cuando
cada una de las coaliciones gubernamentales se enfrentaba a una
creciente tensin interna y a la oposicin externa (vase la figura 3).
El peor perodo econmico argentino fue el de los afios 1958-1959,
cuando Frondizi estaba buscando el apoyo electoral del movimiento
peronista; y en 1962-1963, poco despus de perder el poder. Los
mejores afios fueron durante las fases ms ortodoxas del primer gobierno peronista y su predecesor inmediato; y en 1960-1961, cuando
Frondizi volvi la espalda a los peronistas, congel los salarios y abri
la puerta al capital extranjero 71 Incluso en Uruguay, prcticamente
estancado desde mediados de los 50, una breve recuperacin econmica se correlacion con la abolicin del ejecutivo colegiado y la
imposicin de un programa de austeridad de emergencia (vanse las
figuras 1 y 4 ).
Quizs aun ms importante que esas fluctuaciones a corto plazo
fue el contraste entre la realizacin global de estas medidas y la de los
sistemas mexicano y brasilefio, ms cerrados y restrictivos. Argentina
-el pas ms comparable en trminos de tamafio y potencial econmico- fue ms all de la fase industrial ligera en los afios 50, con
grandes esfuerzos en la inversin en bienes de consumo duraderos y
algn crecimiento en las ramas de bienes de produccin. Sin embargo, como ya observamos previamente, los movimientos en esas direcciones fueron ms desiguales y errticos que en Brasil y Mxico. La

gran aceleracin en inversiones pesadas se produjo slo a principios


de los 60, ms de una dcada despus del declinar de las textiles y
.
otras ramas industriales ligeras.
Uruguay, falto de tamafio de mercado o ventajas polticas, permaneci casi totalmente "pegado" al final de la fase inicial. Las cifras
medias del cuadro 1 tienden a disfrazar este hecho y a enmascarar los
mutables intercambios entre la poltica abierta y la expansin industrial. Entre 1950 y 1955, el sector manufacturero (en el que, como
en otras partes, despuntaban los textiles y el procesado de alimentos)
creci vigorosamente en una tasa anual de casi el 7%. Despus de
1955 la economa uruguaya se estanc, y durante los diez afl.os siguientes el sector industrial creci en una tasa anual media de slo el
1 %. Los niveles de precios, que haban sido muy estables a principios de los 50, empezaron tambin a fluctuar ampliamente a partir de
1958, y en 1967la inflacin alcanz la cima del 136%.
En Chile la realizacin econmica parece estar entre la de Uruguay Y Argentina; de nuevo una funcin de los recursos naturales y el
tamafio del mercado. Como ya observamos, el crecimiento econmic~ global chileno volvi a recuperarse en los afios 60; y en esa misma
decada Chile empez a montar automviles y a atraer algunas inversiones nuevas a varias ramas de la industria qumica. Sin embargo,
como en los otros dos sistemas abiertos, los polticos chilenos no
fueron capaces de llegar a una frmula poltico-econmica que permitiera una expansin econmica sostenida. De hecho una buena
~arte de la historia poltica chilena en la poca de posguerra fue
Interpretada por los actuales gobernantes militares como una serie de
"experimentos" fracasados en la bsqueda de esa frmula. El populismo sin reconstituir de Ibfiez fue abandonado a finales de los 50
incluso por los intelectuales y lderes polticos que lo haban apoyado originalmente. La aproximacin moderadamente conservadora.de
Alessandri careca del apoyo electoral suficiente. La frmula reformista moderada de Frei, caracterizada en parte por la estrategia de
expansin del mercado, fracas por las razones ya aludidas antes
debilitando al centro poltico y contribuyendo a la eleccin de Allen~
de. En otras palabras, en la poca de Allende, si no antes, la mayor
parte de las "herramientas" disponibles para enfrentarse al inmovilismo poltico-econmico dentro de un contexto constitucional abierto
eran percibidas como "agotadas". Correcta o errneamente, el gobierno autoritario represivo que reemplaz a Allende apareca como
la nica eleccin "racional" que quedaba.
Es muy discutible, desde luego, esta lgica autojustificante, no
slo en su aplicacin a Chile, sino tambin a otros gobiernos B-A. Por

230

70

71

Hirschrnan, Joumeys Toward Progress, pp. 210-20.

Mallon y otros, Economic Policy-Making in a Conjlict Society. El crecimiento del


PNB fue extraordinariamente alto en 1964 y 1965; pero en realidad era la consecuencia de

la recuperacin de la grave recesin de 1962-1963.

ROBERT R. KAUFMAN

232

una parte, los factores polticos explicaban slo una parte de Io.s
xitos o fracasos econmicos antes descritos. En gran parte, la realizacin econmica estaba condicionada por factores nacionales e internacionales sobre los que los dirigentes polticos no podan ejercer
un control. Adems, est lejos de resultar claro que los gobiernos B-A
que han surgido puedan mejorar sustancialmente la realizacin de sus
predecesores. Sin embargo, incluso para los tecncratas y oficiales
militares que no estaban directamente vinculados con los intereses de
clases contendientes ' los modelos poltico-econmicos de los cinco
.
pases parecan apoyar la opinin de que los costos ~e la_ tolerancia. a
las presiones populistas haban aumentado; perspectiva esta que,. sm
duda, creci y se hizo ms fuerte entre los ejecutivos de las multmacionales y las lites nacionales durante los aos 50 y 60. En algunos
aspectos es indiferente si estas opiniones eran valoraci?nes pre~isas de
realidades causales, percepciones errneas de correlaciOnes accidentales o profecas que tienden a cumplirse por el hecho mismo de haber
sido planteadas: en los aos 60 estaban suficientemente enraizadas en
una base experiencia} y se haban convertido en "supuestos dados" de
la escena poltica y social. No es sorprendente, por tanto, que donde
el populismo ya haba sido parcial o totalmente suprimido hubiera
fuertes frenos a la relajacin de los controles polticos. Y en donde
las fuerzas sociales populistas se haban fortalecido, la experiencia de
estancamiento y crisis fue causa de poderosos incentivos para el establecimiento de regmenes que pudieran desenraizar a esas fuerzas del
cuerpo poltico.
Me veo tentado a concluir esta seccin con una proposicin
final que da la vuelta a un argumento central en los textos "convencionales" sobre el desarrollo 72 Los regmenes B-A ms represivos
parecen tener ms probabilidades de emerger en los pases en los que
los sistemas competitivos haban enraizado con fuerza en las primeras
fases del proceso de industrializacin. Al fin y al cabo, fue en Uruguay y Chile (los pases que tuvieron los primeros y ms institucionalizados sistemas competitivos) en dond'e las amenazas, crisis y regmenes B-A resultantes fueron ms severos. En comparacin con estos,
los casos de Mxico y, ya desde nuestra perspectiva, Brasil parecen
ms suaves. No obstante, la experiencia de Argentina en los aos 60
no se adecua muy bien a este esquema . Dado el poder histrico de
las fuerzas sociales populistas en ese pas, hubiera sido de esperar una
Cf. Dahl, Polyarchy; Richard A. Pride, Origins of Democracy: A CrossNation~l
Study of Mobilization, Party Systems, and Democratic Stability, Sage Profesional Papers m
Comparative Politics (Beverly Hills: Sage Publications, 1970).
72

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

233

polarizacin mayor y una versin mucho ms severa de gobierno B-A


en los aos 1966-1970. El hecho de que surgiera el rgimen bastante
moderado de Ongana nos sirve de recordatorio de que el curso de las
cosas no est determinado con tanta claridad. El xito, estabilidad y
grado de represin de los regmenes B-A sern conformados en parte
por factores y elecciones que no derivan necesariamente de un modo
directo de los amplios modelos institucionales econmicos o polticos. Sin embargo, en general parece plausible que, dentro del contexto de desarrollo antes esbozado, probablemente las contradicciones
sociales se acumulan con mayor intensidad en los sistemas competitivos; y que cuanto ms profundas son las contradicciones, ms duras
son las respuestas autoritarias. La secuencia de acontecimientos que
sigui al colapso del rgimen de Ongana est relacionada con este
punto ms amplio: el resurgimiento de las presiones populistas y el
colapso subsiguiente de la economa Argentina trajeron una nueva
ronda de rgimen B-A, mucho ms duro, que volviera a poner al pas
"en lnea" con los otros pases del Cono Sur, en otros tiempos abiertos73.

3. LAS CONSECUENCIAS ECONOMICAS DE LOS REGIMENES B-A:


UN ANALISIS DE LOS "CASOS DE EXITO"

Hasta qu punto han conseguido los regmenes B-A resolver las


contradicciones en las que nacieron? El colapso del gobierno de
Ongana en la Argentina, as como la continuacin de los problemas
econmicos en Chile y Uruguay, son una indicacin segura de que la
represin poltica no es garanta de xito econmico. Por otra parte,
se ha afirmado que, dadas unas condiciones econmicas y polticas
favorables, los regmenes B-A pueden ser el instrumento que convierta en "virtuosos" los crculos viciosos del desarrollo. En relacin con
esto se ha puesto el nfasis en dos importantes proyectos de desarrollo -posiblemente las ms nuevas y fundamentales de las opciones
antes tratadas-. Ya dijimos que O'Donnell pone de relieve la funcin
potencial de los regmenes B-A de acortar los conflictos relacionados
73 Esta argumentacin ha sido esbozada con ms detalle en Kaufman, "Authoritarianism and Industrial Change in Mexico, Argentina, and Brazil" y "Notes on tite Definition
Genesis and Consolidation of Bureaucratic-Authoritarian Regimes", manuscrito sin publicar:
12 de marzo de 1975.

234

ROBERT R. KAUFMAN
CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

con la profundizacin 74 Por otra parte, Felix ha afinnado que el


impulso a las exportaciones de manufacturas se ha "producido invariablemente bajo la gida de regmenes autoritarios y derechistas,
antiigualitarios y fervientemente comprometidos con la promocin
de la inversin nacional y extranjera, con incentivos extras a la inversin destinada a la exportacin". Sugiere que las medidas polticas de
estos regmenes "son una parte integral de las econmicas de este
modelo .. .''75
Ambos autores sugieren que Brasil es uno de los principales
"casos de xito", y que el acelern ms breve de la expansin en la
Argentina de Ongana se puede considerar como una posible indicacin de una tendencia similar, aunque abortada. Todos los regmenes
incluyeron entre sus objetivos la profundizacin y la diversificacin
de las exportaciones, y todos evidenciaron algn movimiento en esas
direcciones. Aunque el tamafto del mercado, las iniciativas de las
multinacionales y las condiciones del mercado mundial daban cuenta
en parte, indudablemente, de ese movimiento, es posible que las
seguridades de predecibilidad y estabilidad de esos regmenes fueran
condiciones necesarias para ambos proyectos.
Sin embargo, con el examen ms atento de ambos casos surgen
algunas dudas con respecto a esa prposicin. Cada uno de los gobiernos, as como los de Uruguay y Chile, estaba atenazado por muchas
de las tensiones e incertidumbres que acosaron a sus predecesores, y
ninguno se movi con una determinacin unilateral hacia un objetivo
de desarrollo (mico y decisivo. Adems, al menos hasta finales de los
60, una gran parte del "milagro" brasilefto era atribuible a una mayor
utilizacin de la capacidad existente de bienes de consumo duraderos. Y ambos pases, como ya he sugerido, se beneficiaron enormemente de la prosperidad internacional de la era del Vietnam. Estamos tratando realmente, por tanto, de gobiernos parcialmente responsables de haber dado nuevos e importantes impulsos al desarrollo? Hasta qu punto el cambio que se produjo puede ser atribuible
realmente a las estructuras y medidas polticas de esos gobiernos, y
hasta qu punto el cambio se habra producido de cualquier modo
como consecuencia de las fuerzas de inversin y comercializacin
autnomas y externas?
Aunque no podemos dar aqu una respuesta concreta a esas
preguntas, puede ser de utilidad el examen de los cambios en la
profundizacin y en las exportaciones de manufacturas que acompa74

O'Donnell, "Reflexiones".

75

Felix, "Techonological Dualism in Late Industrializers", p. 226.

235

fiaron al alza Y la cada de esos regmenes. Se aceleraron realmente


esos procesos con los regmenes B-A? Se aceleraron en Argentina
entre 1970 ~ 197.5, tras el colapso del gobierno de Ongana? Las
r~spuestas ~flr~ativas apoyaran la asercin de que las medidas polticas autontanas fonnan parte integral de estos modelos econmicos particulares. Aftadiran tambin credibilidad a los argumentos de
carcter ms general que relacionan el gobierno B-A con los problemas ms amplios de la "industrializacin avanzada" en Amrica Latina.

La profundizacin bajo el mando B-A en Brasil y Argentina


~~ una economa nacional razonablemente grande es una preco~dicin de la profundizacin, Brasil y Argentina eran los nicos
pai~e~ ~vanzad~s ~e

Amrica del Sur en los que esta opcin era una

posib~hdad, autentica. Los parmetros de tamafto ponan este objetivo mas ~lla d~l alcance de los gobiernos de Uruguay y Chile, aunque

los func10nanos B-A de este ltimo pas repitieron ocasionalmente la


retrica ?e sus vecinos ms grandes. Por otra parte, Brasil y Argentina
era~ paises grandes, con razonables aspiraciones a una hegemona
regional. Las autoridades B-A de estas naciones, como algunos de sus
predecesores, consideraban que el desarrollo de la industria de bienes
de ?roduccin era un rasgo realista y esencial de estas aspiraciones
nac10n~les. Depende en gran parte de la perspectiva adoptada el que
se consid~~e que la realidad ha annonizado, o no, con esa retrica. En
comp~rac;on c?n las administraciones anteriores, con estos gobiernos
se registro algun progr~s? en esta direccin. Al mismo tiempo, este
progreso no parece suficiente para satisfacer las necesidades de una
economa en rpido crecimiento. Ms adelante consideramos con detalle cada una de estas perspectivas.
En primer lugar, el mando B-A en Argentina y Brasil coincidi
con una reanudacin y aceleracin de la tendencia hacia una industrializacin en gran escala, que se haba iniciado en los aftos 50, pero
se haba estancado a principios de la siguiente dcada. Esto se puede
~er con mayor claridad en el caso de la inversin extranjera, la cual,
JUnto con el propio estado, era la fuente ms importante de tecnologa Y capital de la industria pesada. Al menos tres fuentes de datos
revelan el mismo esquema de movimiento hacia arriba de la inversin
extranjera en unos aftos tras los golpes B-A: el examen de la Harvard
Busi~ess School sobre las nuevas filiales extranjeras; la compilacin
de O ~onnell so?re el valor en dlares de todas las entradas de capital
extranJero; y mi propia compilacin sobre el valor en dlares de la

ROBERT R. KAUFMAN

236

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO


76

inversin estadounidense en equipo y fbricas industriales En Brasil, el tipo de inversin que he mencionado en ltimo lugar despeg
literalmente despus de 1967-1968, sobrepasando los niveles alcanzados con Kubitschek y distancindose mucho de la Argentina posterior a la cada del gobierno de Ongana en 1970.
Los datos de produccin de ambos pases muestran un modelo
similar de recuperacin y aceleracin, concentrndose primordialmente en el sector de bienes de produccin. Tras ir rezagada con
respecto a otras ramas industriales durante gran parte de los aos 60,
la industria brasilea de bienes de captal reemplaz a los bienes de
consumo duraderos en cuanto a fuente principal del crecimiento industrial a principios de la dcada de los 70. De 1969 a 1972 (la fase
ms represiva del rgimen B-A brasileo) el sector de bienes de capital se extendi en una tasa anual (19.3 /0 ) que casi doblaba el incremento del 10% anual de la totalidad de la industria". Desde 1967 a
1970, las industrias qumicas, de metales bsicos y de maquinaria de
la Argentina tuvieron unas tasas medias de crecimiento del 1O% o
ms, lo que estaba por encima de las tasas del 6 al 7 % conseguidas en
la primera mitad de la dcada de los 60, y eran sustancialmente ms
altas que los incrementos globales de la produccin manufacturera 78
La tesis de profundizacin se ve apoyada tambin por las comparaciones entre los florecimientos industriales de finales de los 60 y
los que se produjeron con Kubitschek y Frondizi. Aunque cada acelern de la industrializacin inclua tanto bienes de produccin como
bienes de consumo duraderos, la mayora de los textos que estudian
el caso ponen un nfasis poderoso en el hecho de que, a finales de los
60, el predominio se haba desviado hacia las ramas industriales ms
"bsicas" 79
Algunas referencias breves a los datos del resumen bastarn como ilustracin de este punto. Entre 1955 y 1960, la automocin era
responsable de casi el 17 %de toda la inversin en activo fijo bruta
en la manufactura de Brasil, cifra que slo es ligeramente inferior a
las de la qumica, metales bsicos y maquinaria combinadas (18 % ).
En 1970, en cambio, la parte combinada de las ltimas tres ramas

haba crecido a ms del 30% de la inversin en activo fijo bruta,


mientras que la de la automocin haba descendido a aproximadamente el 12% 8 ?
Los datos de la Harvard Business School sobre Argentina, aunque incompletos, sugieren una situacin similar. Entre 1959 y 1961,
ms de una cuarta parte (el 26% ) de las nuevas filiales extranjeras se
dedicaba a las ramas de automocin, mientras el 21 % se dedicaba a
la produccin qumica. Entre 1966-1967, la parte de la automocin
haba declinado a slo un 8 % , mientras las industrias qumicas haban crecido hasta el 28% . No se dispone de los datos sobre inversin estadounidense para los aos 1968-1970. No obstante, la informacin sobre las veintitrs filiales europeas establecidas en aquellos
aos indica una desviacin aun ms fundamental. Casi la mitad
(48 /o) de esas filiales se dedicaba a la industria qumica, mientras
slo una estaba en la automocin 81 En resumen, el nuevo paso adelante de la industrializacin en ambos pases no fue una simple aceleracin de las anteriores tendencias, sino que en cierto grado signific
un cambio decisivo de carcter y direccin.
Con todo, la evidencia sobre la integracin vertical de la estructura industrial debe verse aun desde otro ngulo, el cual sugiere la
necesidad de una cuidadosa cualificacin de la tesis de la profundizacin. Aunque la inversin en bienes de produccin creci sustancialmente sobre los niveles pasados, el crecimiento en este rea iba por
detrs de las necesidades nacionales globales. Los coeficientes brasileos de importacin se elevaron agudamente en prcticamente todas
las ramas importantes de bienes de produccin en los aos siguientes
a los golpes B-A, y Argentina sigui un modelo comparable aunque
algo menos pronunciado 82 Adems, en ambos pases se elevaron
agudamente los dficits de cuentas corrientes, alcanzando en
1970-1971 niveles de aproximadamente 500 millones de dlares. En
Brasil, las importaciones de maquinaria, derivados del petrleo y fertilizantes se doblaron entre 1968 y 1973 8 3 ; y en 1972. mucho antes
8

121.
76

Harvard Busines School Multinational Enterprises Project, dirigido por Raymond


Vernon. Estos datos han sido reorganizados y proporcionados por Lars H. Thunell, Center
for International Affairs Harvard University. O'Donnell, "Reflexiones"; datos de Kaufman,
del departamente de Co~erico de E.E.U.U., Survey o[Current Busines, varios aos.

237

Calculado de los datos de Suzigan y otros, Crescimento Industrial no Brasil, p.

81

Harvard Business School Multinational Enterprise Project, dirigido por Raymond


Vernon. Las proporciones de la inversin europea y estadounidense en automocin y qumicas han sido similares en los aos anteriores.
82

77 Suzigan

Ayza y otros, Amrica Latina: Integracin econmica y sustitucin de importaciones; Wilson Suzigan y otros., Crescimento industrial no Brasil (Ro de Janeiro: IPEA/INPES,
1974), p. 140; Jos Serra, captulo IV de este volumen.

79

83
Datos presentados por Fernando Henrique Cardoso, "Estadizacio e autoritarismo
esclarecido: Tendencias e limites", documento sin publicar, Sao Paulo, 1975, p. 3.

y otros, Crescimento Industrial no Brasil, p. 117.


78 Calculado de datos de la CEAL, proporcionados por Guillermo O'Donnell.
Vase la Nota 41.

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

de que la crisis del petrleo golpeara al Tercer Mundo, el dficit de la


cuenta corriente brasilea haba alcanzado 1.400 millones de dlares84.
Los crditos a corto y medio plazo y los prstamos externos en
cartera eran los mecanismos principales para cubrir esos dficits Y
financiar las crecientes necesidades de importacin. Entre finales de
los aos 50 y 1971, la financiacin externa haba doblado su parte de
las entradas totales de capital extranjero, al tiempo que la inversin
directa se reduca en la misma proporcin 85 . A pesar de los enormes
dficits por cuenta corriente, esta entrada de crditos permiti unos
excedentes bastante grandes de la balanza de pagos a finales de los 60
y principios de los 70, en parte como resultado de la confianza que el
nuevo rgimen inspiraba entre los acreedores internacionales. Sin embargo, se debe poner de relieve que lo que actu como sostn principal del florecimiento econmico fue la disponibilidad de crditos a la
importacin en la misma medida que la expansin de la capacidad
industrial. En 1976, la deuda externa brasilea se calculaba en casi
30.000 millones de dlares, siendo una de las ms altas del mundo 86 .
A buen seguro que hay que ser muy precavidos para sacar deducciones de tal informacin. Por ejemplo, las alzas en los coeficientes de importacin antes anotados son en parte el resultado de la
recuperacin de las drsticas restricciones a la importacin que impusieron los gobiernos argentino y brasileo como secuela de las crisis
previas de la balanza de pagos de principios de los 60. En cierta
medida, por tanto, estos incrementos reflejan la vueltllc a unos niveles
ms "naturales" de entradas de importaciones, que eran coherentes
con las necesidades globales de una economa creciente. Debe ponerse de relieve, adems, que a finales de los 60 o principios de los 70 los
gobiernos de Argentina y Brasil instituyeron medidas destinadas a
proteger al sector nacional de bienes de produccin frente a la
competicin externa. Y, como ya hemos visto, aument la capacidad
de esas industrias. Por tanto, a pesar de la evidencia de crecientes
dificultades externas -que, despus de todo, al menos parcialmente
eran el resultado de factores exgenos, como la crisis del petrleo-,
bien pudiera afirmarse que haba aumentado la capacidad "neta" de
Brasil de enfrentarse a tales problemas.

Finalmente, debe observarse que O'Donnell no sugera que las


medidas de profundizacin B-A resolveran de hecho los problemas
de endeudamiento y dependencia, sino ms bien que esas dificultades
seran transplantadas a una nueva escena estructural.
Sin embargo, el concepto de profundizacin no debe oscurecer
el hecho de que el compromiso de los gobiernos B-A con el desarrollo
de un sector industrial verticalmente integrado fue parcial en la mayora de los casos; a menudo se dejaba de lado en favor de otros
objetivos ms "convencionales", como el estmulo a la importacin
de los suministros necesarios para la expansin de las empresas pblicas y privadas existentes. Debe quedar bien claro que la expansin de
la industria pesada que se produjo en Argentina y Brasil no implic,
en un sentido absoluto, espectaculares "avances" en la reduccin de
la vulnerabilidad de esos pases frente al entorno econmico externo.

238

84 Datos de las cuentas corrientes de la CEAL, Economic Survey for Latn America,
1973, pp. 20-21.
85 Calculado segn los datos del Central Bank, tal corno se inform en elEconc;Jmic
Unit Inte/ligence Report-Brazil, mayo de 1961 y aos subsiguientes.
86 New

York Times, 28 de marzo, 1977, p. 43.

239

La promocin de las exportaciones industriales ________ _


Cualquiera que fuese el compromiso de los gobernantes B-A con
la expansin de una base de bienes de produccin, su objetivo primordial no era una economa industrial independiente, sino una ms
abierta, en la que la financiacin de las continuas necesidades de
importacin fuera satisfecha por una mayor flexibilidad y diversidad
en el sector exportador. Como ya hemos visto, la promocin y diversificacin de la exportacin no impiden el crecimiento de los dficits
comerciales ni los aumentos de los niveles de la deuda externa. Ms
que el de la profundizacin, este objetivo constituy probablemente
el aspecto ms nuevo y general de las estrategias B-A de desarrollo. El
objetivo no era una estructura industrial ms autrquica, sino una
que resultara ms competitiva internacionalmente, que redujera la
vulnerabilidad externa y dejara aseguradas las necesidades de equipo
y capital tanto por una mayor capacidad exportadora como por medio de un incremento de la capacidad nacional. Albert Fishlow,
David Felix y otros han identificado ya este rasgo como uno de los
centrales del modelo brasileo87 . Evidentemente, tena aun ms sentido en los pases con pequeos mercados nacionales, como Uruguay

87 Felix, "Technological Dualisrn in Late lndustrializers"; Albert Fishlow, "Foreign


Trade Regirnes and Econornic Developrnent, Brazil". Preparado corno un documento de
fondo para la reunin del 8 de abril de 1975 del Survey Discussion Group on lnternational
Aspects of Brazil's Developrnent, Council on Foreign Relations.

240

ROBERT R. KAUFMAN

y Chile. Y, como dijimos en la primera seccin, todos los regmenes


B-A que estamos tratando parecieron perseguir este objetivo mediante
una gran variedad de instrumentos polticos: devaluacin, subsidios y
descuentos a los productos exportados, el establecimiento de nuevas
agencias burocrticas o la reorganizacin de las existentes, con el fin
de ayudar a los exportadores a abrir nuevos mercados.
Los datos presentados en el cuadro 3 sugieren que con el advenimiento de los gobiernos B-A se asocia un avance importante en las
exportaciones industriales. Durante la segunda mitad de los aos 60,
la exportacin de manufacturas en Argentina y Brasil aument sustancialmente con respecto a los niveles anteriores, tanto en proporcin con las exportaciones totales de cada pas como en proporcin
con la totalidad de las exportaciones industriales de Amrica Latina.
Aunque Brasil es el pas en el que este fenmeno se ha identificado
ms comnmente con un rgimen B-A, se debe observar que la diversificacin de las exportaciones fue aun ms espectacular en la
Argentina de Ongana. En la primera mitad de los aos 60, apenas
crecieron en Argentina las exportaciones de manufacturas; en 1970
aumentaron casi en un 170 Ofo con respecto a los niveles de 1965.
En el Mxico autoritario parece darse un esquema similar. Aunque
las tasas de crecimiento de las exportaciones industriales mexicanas
van rezagadas con respecto a los dos pases de Amrica del Sur, las
exportaciones mexicanas estaban ya muy diversificadas a principios
de los aos 60 y an lo fueron ms en el curso de esa dcada.
Un tipo similar de aceleracin parece seguir tambin a los golpes
B-A de Chile y Uruguay. Las exportaciones industriales de Chile
aumentaron en una media anual de casi un 111 % en los tres aos
siguientes al golpe; y la parte de productos industriales de las ventas
totales por exportacin pasaron en Chile del 6.1% de 1971 al
15.8/oen 1976 (vase el cuadro 4). En Uruguay, las exportaciones
de manufacturas aumentaron casi un 50% en 1974, tras haber aumentado en una media del 15% en el perodo de 1969 a 1973. Los
datos sobre exportaciones uruguayas de manufacturas son incompletos a partir de 1974, pero las evidencias disponibles sugieren que la
tendencia contina. La proporcin del ganado -el producto de exportacin "tradicional" del Uruguay- pas de las tres cuartas partes
de las exportaciones totales en 1973 a menos de la mitad en 1976.
Aunque los productos agrcolas siguieron constituyendo la masa principal de las nuevas ventas de exportacin, el valor de los alimentos
procesados, los bienes de piel manufacturados y las exportaciones
textiles se haban elevado en 1976 a un valor de 93 millones de
dlares, lo <lue representaba aproximadamente un 17% de la totali-

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

241

dad de las exportaciones uruguayas en 1976 88. Estos tres aos de


avances en la exportacin no significan necesariamente una tendencia
a largo plazo; est lejos de resultar claro que Chile o Uruguay sean
capaces de mantener el impulso exportador que era evidente a mediados de los 70. Sin embargo, los datos disponibles sobre los dos pases
B-A ~s pequeos al menos no son incoherentes con las hiptesis
que vmculan la diversificacin de la exportacin con los regmenes
B-A.

Finalmente, una desglobalizacin de los datos sobre exportacin


d~ manufacturas sugiere algunos caminos interesantes para la explora-

CIn de esta vinculacin. Como era de esperar, en los pases ms


pequeos la masa principal de las nuevas exportaciones fue generada
por ~as industrias ligeras o por el procesado de los recursos naturales,
relativamente ~bundantes. En Uruguay, slo las textiles y los product~s de cuero dieron cuenta del 86% del crecimiento de las exportac~~nes de manufacturas en 1973-1974; en Chile, casi el80%procedw de los productos de papel derivados de las tierras boscosas del
sur. Posi~lemente los dos tipos de productos ofrecan una ventaja
c?mpa_ratlva como resultado del bajo costo del trabajo o de las matenas pnmas 89
. _Esas industrias "tradicionales" tuvieron tambin un papel signif~catlvo en los pases ms grandes. Los alimentos procesados, por
ejemplo, fueron particularmente importantes en Argentina en Brasil
lo fueron los textiles, los productos de piel y los muebles. E'n conjunto, l~s sectores manufactureros "tradicionales" dieron cuenta de
apro~Imadamente el 50 % del crecimiento de las exportaciones industnales en estos dos pases en los ltimos aos de la dcada de los
60. Hay que recordar, no obstante, que los productos industriales
ms complejos tambin fueron responsables del florecimiento de la
expo~tacin de es~os pases. El sector "metal-mecnica" -categora
que mcluye a equipos de automocin y otros tipos de maquinariafue ~esponsable de aproximadamente el 30 /0 del crecimiento en Argentma, Y de ms del 40 % en Brasil 90 Mallon al examinar el caso
argen~ino, sugiere que este crecimiento puede s~r consecuencia de la
ventaja en cuanto a especializacin laboral y recursos tecnolgicos
88
.
Dat?s _de la Co~~sin Econmica para Amrica Latina, Uruguay, Separata del
Estudio Econom1co de Amenca Latina, 1976 (E/CEPAL/1026/Add. 2), pp. 830-33.
89
Fue~t~: Com~sin Econmica para Amrica Latina, Las exportaciones de manufac-

turas _en Amerz~a Latma: Informaciones estadsticas y algunas consideraciones generales

(Santiago de Chile: E/CEPAL/L. 128, 22 de enero de 1976), pp. 73 y 79.


90
!bid., pp. 69 y 71.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

242

CUADRO 3. Exportaciones de Manufacturas en Argentina, Brasil y Mxico

Cambio Porcentual Cambio Porcentual


Anual en las Expor- Anual en las Exportaciones de
taciones de
Manufacturas
.Manufacturas
(1966-1970)
(1960-1965)

Argentina
Brasil
Mxico
Resto de
Amrica Latina

10.0
68.0
31.7

169.0
80.0
50.3

74.0

66.0

Las Manufacturas
comoo/ode
todas las
Exportaciones
(1965)

Las Manufacturas
como O/ode
todas las
Exportaciones
(1972)

6.0
8.0
21.0

23.0
20.0
41.0

Fuentes: Calculado a partir de los datos de: Comisin Econmica para Amrica Latina,
Las exportaciones de manufacturas en Amrica Latina: Informaciones estadsticas y algunas
consideraciones generales (Santiago de Chile, E/CEPAL/L. 128, 22 de enero de 1976), pp.
69, 71, 73, 75, 79.

CUADRO 4. Exportaciones de Manufacturas en Chile y Uruguay

Cambio Porcentual
Las Manufacturas
Anual en las Expor Cambio Porcentual
como porcentaie
de Todas las
taciones de
en las Exportaciones.
Manufacturas 1
de Manufacturas2
Exportacionei
(19691973)
1974 1975 1976
1971 1973 1976

Chile
Uruguay
Todos los otros
pases de Amrica
Latina excepto
Argentina,
Brasil, Mxico

14.0
15.0

27.0

225.3 85.8 21.7


47.0 *
*

36.0

6.1

3.6

15.8

No se dispone de datos.
Fuente: Calculado de los datos de: Comisin Econmica para Amrica Latina, Las
exportaciones de manufacturas en Amrica Latina: Informaciones estad(sticas y algunas
consideraciones generales (Santiago de Chile, EfCEPALfL. 128, 22 de enero de 1976), pp.
69, 71, 73, 75, 79.
2 Fuente: oatos sobre Chile de la Comisin Econmica para Amrica Latina, Chile,
Separata del Estudio Econmico de Amrica Latina, 1976 (E/CEPAL/1026/Add. 1), 9. 334.
1

243

que poseen los pases ms grandes dentro de los mercados latinoamericanos91. Sin embargo, se puede centrar una explicacin complementaria ms directamente en el aumento de la divisin del trabajo dentro de los sistemas de produccin de las multinacionales. Por ejemplo, una alta proporcin del comercio de automocin dentro de
Amrica Latina implica el transbordamiento de componentes entre
las filiales. Tambin es posible que Argentina y Brasil se estuvieran
incorporando a la prctica de las multinacionales de "transferir" las
porciones de trabajo intensivo de sus procesos de produccin a pases
del Tercer Mundo y reexportar el producto a los Estados Unidos o
Europa.
Como dijimos en una seccin precedente, todo esto sugiere unas
posibilidades de alianza y conflicto intraindustrial bastante ms complejas de las que se pueden deducir de la tesis de profundizacin. Esta
ltima sugiere que los gobiernos B-A han buscado ante todo resolver
los conflictos entre las industrias bsicas dominadas por el extranjero
y la burguesa nacional, ms dbil, en las ramas tradicionales. El
modelo de exportacin implica escisiones que cortan la lnea, dividiendo a las empresas de la industria pesada y ligera orientadas internacionalmente con respecto a las empresas ms ampliamente relacionadas con el mercado nacional. Mientras que la profundizacin implica un compromiso con una base industrial ms diversificada e independiente, el modelo de exportacin tiene tendencia a una estructura
industrial ms especializada e internacionalmente competitiva: un
proceso de "coordinacin" que amenaza a los productores de muchas
ramas. De hecho, tanto en Brasil como en Argentina hubo debates
entre los partidarios de la profundizacin y los de la diversificacin
de exportaciones; y tales debates se pueden intensificar como consecuencia de las dificultades externas a que se enfrentan actualmente
esos pases 92 .
Se necesitan nuevas investigaciones para entender lo que esto
implica en cuanto a los orgenes y consecuencias de los gobiernos
B-A. No obstante, nada de lo que hemos tratado hasta ahora proporciona razones a priori que rechacen la proposicin de que el autoritarismo puede facilitar la diversificacin de exportaciones. En los impulsos exportadores, al igual que en la profundizacin, probablemente seguirn siendo grandes las divisiones entre las poderosas empresas
extranjeras y las dbiles firmas nacionales; la predecibilidad poltica
91 Mallen y otros,Decision Making in a Conflict Society, pp. 82-85.
92 Por ejemplo, Review of the RiverPlate, 21 de septiembre de 1968, pp. 417-25.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

244

245

ROBERT R. KAUFMAN

puede ser aun ms importante; y son aun mayores las demandas de


disciplina sindical y bajo costo del trabajo. De todos modos, en los
casos que hemos examinado la apertura internacional de unas eco~o
mas industriales, antes cerradas y protegidas, parece haber temdo
"correlacin" con la institucin de rdenes polticos ms cerrados Y
represivos.
Bastan estas "correlaciones" para garantizar la conclusin ms
gener~l de que los gobiernos B-A estuvieron relacionados con los
cambios econmicos "ms importantes"? Nuevamente hemos de
subrayar los lmites de los cambios en la profundizacin y la diversificacin de exportaciones, incluso en los casos de rgimen B-A de ms
xito. Los dos tipos de cambio se acompaaron de medidas Y procesos econmicos ms convencionales: confianza en los prstamos externos, expansin de los bienes de consumo duraderos, etc. Y ninguno de ellos implic reducciones cualitativas en cuanto a la dependencia externa.
En Brasil y Argentina, si no tambin en Uruguay y Chile, d~ntro
de este marco de referencia de continuacin de la dependencia, el
advenimiento del rgimen B-A parece coincidir con importantes cambios econmicos. Como ya he sugerido, el ms nuevo y general de
stos fue el movimiento hacia la diversificacin de exportaciones,
proceso que, al menos potencialmente, estaba tambin al alcance de
los gobiernos B-A tanto de los pases pequeos como de los grandes.
En los pases ms grandes se produjo tambin una aceleracin del
crecimiento de la industria pesada, aunque no se llevara a cabo con
algunas de las connotaciones ms espectaculares de la profundizacin. A estos cambios hemos de aadir la mencin de algunos otros
que, a pesar de no haber sido tratados antes, tiene~ relev~ncia para la
argumentacin general: el crecimiento del comerciO agncola en Brasil, por ejemplo, o la expansin y concentracin de la banca industrial en Argentina y Brasil.
El que estos cambios, tanto separados como en combinacin, se
caractericen como "fundamentales" o insignificantes depender en
gran parte tanto de los propsitos tericos del observador como del
anlisis emprico en s. Es evidente que no son de carcter ms revolucionario que los que se haban producido en dcadas anteriores: el
alejamiento del crecimiento orientado a la exportacin durante la era
de la depresin o el declinar de las oportunidades de la industria
ligera en los aos 50. Sin embargo, esas fechas anteriores parecen
tiles para la designacin de los cambios decisivos de la historia poltico-econmica de Amrica Latina. La combinacin de cambios econmicos en Brasil en los ltimos aos de la dcada de los 60 Y en

la dcada de los 70 podran ser comparables con esos cambios decisivos anteriores. La Argentina de Ongana parece moverse en direcciones similares.
Profundizacin y exportaciones industriales en ausencia
de un rgimen B-A: Argentina, 1970-1976
En Argentina, entre 1970 y 1976, una sucesin de administraciones militares y peronistas intent remediar algunos de los desequilibrios sociales y polticos que se haban acumulado en el gobierno de
Ongana, sin abandonar necesariamente sus objetivos prioritarios con
respecto al desarrollo de las exportaciones industriales y los bienes de
produccin. Para nuestros propsitos, los esfuerzos de esas administraciones se producen en un tiempo y lugar particularmente tiles,
pues nos proporcionan una oportunidad nica para distinguir el impacto B-A sobre la economa con respecto al de otros factores que
posiblemente contribuyeron a los cambios antes descritos. Por una
parte, podemos comparar las realizaciones de las administraciones
posteriores alB-A con las del mismo Ongana: dos tipos de regmenes
actuando dentro de parmetros nacionales idnticos. Al mismo tiempo, puesto que la reapertura de la poltica argentina se produjo simultneamente con una de las fases ms represivas del autoritarismo
brasileo, la comparacin entre naciones nos permite "dejar constancia" de algunas de las fuerzas internacionales que operaron simultneamente en cada pas.
A pesar de la publicidad sobre actividades guerrilleras y del
catastrfico ao final de Isabel Pern, la poltica argentina de principios de los 70 pareca contener algunas promesas. Las administraciones de Levingston y Lanusse adoptaron medidas ms relajadas con
respecto a los trabajadores, y ms favorables para la burguesa nacional. No obstante, tanto ellos como sus seguidores peronistas continuaron revelando un poderoso compromiso retrico ante las exportaciones industriales; y todos buscaron para el capital extranjero un
papel que, aunque reducido, segua siendo importante y provechoso.
El tema principal de esta era fue el de conciliacin de clases ms que
el del conflicto; tema ste expresado ms explicitamente por el pacto
social peronista de 1973, basado en la suposicin de que las mutuas
limitaciones por parte de trabajadores y capitalistas conducira a una
situacin de suma expansin de la que los dos lados saldran ganando 9 ~ Adems, en general, la economa argentina pareca ir relativa93
Vase Robert L. Ayres, "The 'Social Pact' as Anti-Inflationary Policy: The Argentine Experience since 1973", World Politics, Vol. 28, julio de 1976, nm. 4, pp. 473-502.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

247

ROBERT R. KAUFMAN

246

mente bien hasta 1974. A pesar del crecimiento de la inflacin y de


las huelgas, durante esos aos el PNB aument en una tasa media del
4.4 %, y el sector manufacturero creca en una tasa anual de un
7 Ofo .94
No deseo, claro est, subestimar las dificultades que acompaaron a este proceso, y aun menos la prctica desintegracin sociopoltica a que haba llegado Argentina en 1975-76. La cuestin es que
Ongana no fue reemplazado por una demagogia catica ni por un
nacional-populismo sin reconstituir, sino por una serie de administraciones militares y civiles que, en la superficie, parecan esforzarse por
encontrar una alternativa razonable al modelo B-A.
En este contexto, las tendencias anteriores a la profundizacin
parecen detenerse abruptamente. Las cifras desglobalizadas de varias
ramas manufactureras, presentadas en el cuadro 5, indican lo sensibles que eran estos sectores a los cambios que se producan en la
arena poltica argentina. Slo la rama de maquinarias sigui bien en
los aos 70. Las ramas qumicas y de metales bsicos, lderes en los
ltimos aos de la dcada de los 60, quedaron muy por detrs del
sector manufacturero como totalidad en el periodo entre 1970 y
1973, precisamente en los mismos aos en que la industria brasilea
de bienes de capital estaba alcanzando tasas medias de crecimiento de
casi un 20% . Mientras la inversin extranjera a Brasil sigui creciendo rpidamente despus de 1970, disminuy agudamente en Argentina (vase las figuras 1 y 2 y el cuadro 2).
Las pginas de la Review of the River Plate, una revista argentina de negocios de orientacin internacional, nos proporcionan una
til percepcin del modo en que interpretaban este declinar los inversores mismos. Los comentarios de los dirigentes comerciales, editoriales y artculos ponan de relieve una creciente "falta de confianza"
relacionada con la relajacin de los controles polticos establecidos
por Ongana. A principios de 1970, una editorial del River Plate se
quejaba "del .estado de desilusin que aflija a muchas personas del
mundo de los negocios", lamentndose de que haban desaparecido
las "grandes esperanzas que haban predominado en los primeros
meses de 1969" 95 Al ao siguiente, antes de la polarizacin de mediados de los aos 70, E. M. Margan, presidente de la American
Chamber of Commerce, observaba lo siguiente: "los cambios en las
reglas del juego tuvieron lugar en varias reas relativas a la inversin
94 Calculado
95 Review

de la Economic Survey for Latin America, varios aos.

ofthe RiverPlate, 10 de enero de 1970, p. 16.

e~tranjera.

El resultado es nuevamente conocido: una fuerte reducClon de la .cantidad de inversin extranjera que entra en el pas" 96
~stas ~uest10~e~ s~ plant~an aun ms claramente en las palabras de un
fmanc1ero bntamco, reimpresas en la revista a mediados de 1972
Merece la pena citarlas con alguna extensin: 97

"No hace mucho tiempo, en la City no se pensaba en Brasil


pero ahora se habla continuamente del florecimiento econmico d~
ese pas. Se ~: considera como el pas latinoamericano del futuro ...
Per~ la ~~est10n a la que nunca se ha respondido satisfactoriamente
es s1. el ex1to econmico continuar cuando el gobierno tecnocrtico
brasde~? relaje su rgido control sobre el pas y permita a toda la
poblacwn tomar parte en la marcha del estado"
"Por ?tra parte, hace no mucho tiempo Ar~entina era considerada en, la Clt~ como un pas adecuado para la inversin, pero ahora se
lo e.sta considerando como un ejemplo de pas aquejado por perturbacwnes econmicas y polticas. Actualmente Argentina est sufriendo .de un~ balanza de pagos adversa, una inflacin del SO% , un
antlgu? d1ctad~r que v~:e en ~~drid y hace todo lo que puede por
destrmr cualquier solucwn pohtlca y un presidente que desesperadamente trata de encontrar una respuesta a lo que parece insoluble".
Excede .a mi ~ropsito el examinar con detalle el modo en que
esas pe~c~pc1ones mteractuaron con la poltica gubernamental para
p~oducrr el colapso poltico-econmico final a mediados de los 70.
Sm ~mbargo, la discusin precedente basta para subrayar la importan~~~ que ~aban los grandes inversores a la predecibilidad de la
poh~1ca nac.wnal.. Indica tambin un nivel relativam~nte bajo de tolerancla a l~s mcer~1dumbres relacionadas con los intentes de Argentina
de ne~oc1ar un Sistema poltico ms integrado y consensual. Las com~aracwnes de este perodo con el de Ongana y los gobiernos brasilenos,. por otra par~e, par~cen garantizar la deduccin de que estos
gobiernos B-A se d1ferenc1aron por proporcionar lo que los inversores
en gra~ escala consideraban como un clima inversor apropiado. En
ausencia de controles autoritarios fuertes y derechistas (pero mucho
antes de que Pern o las guerrillas se hubieran convertido en amenazas cre~les), ni siq~iera lo~ sucesores militares de Ongana, relativamente. respetables , pod1an proporcionar esas seguridades. Y en
ausencia de ta 1 ~s seguridades, ni el tamao del mercado argentino, ni
96
.
E. M. Morgan, discurso ante la American Chamber of Commerce Review o{ the
RJVer Plate, 13 de julio de 1971, p. 38.
'

97
Earl Cowley, Speech to the British House of Lords Review of the River Plate 29
de febrero de 1972, p. 250.
'
'

248

249

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

los beneficios que se podan obtener en una economa en expansin


general ni la dinmica de la competicin multinacional eran suficientes para impedir una reduccin de las tasas de inversin extranjera o
de la produccin industrial pesada.
En contraste con las ramas industriales bsicas de la economa,
las exportaciones de manufacturas no revelaron una vulnerabilidad
tan extrema a las vicisitudes de la poltica nacional. Por el contrario,
la tendencia a la diversificacin de la exportacin se aceler aun ms
rpidamente a primeros de la dcada de los 70 en comparacin con el
perodo de mediados de los 60; lo que es un reflejo, entre otras cosas,
de la expansin de las oportunidades ofrecidas por el mercado comn
latinoamericano y la inflacin internacional de precios de 1973-1974.
Como ha sealado Albert Hirschman con relacin a Colombia 98 , por
tanto los gobiernos B-A no parecen ser esenciales para el xito del
impulso de la diversificacin de la exportacin. Una gran parte de
esta expansin se hubiera podido producir de cualquier modo, incluso sin la dura imposicin de los controles autoritarios.
Sin embargo, el examen ms atento de la Argentina posterior a
1970 sugiere que el rgimen B-A contribuy parcialmente a ese proceso, al menos dentro de los casos que estamos examinando. Aunque
los dirigentes polticos y de los negocios siguieron expresando despus de 1970 una satisfaccin general por las exportaciones argentinas, las quejas por la sobrevaluacin de la moneda y la inquietud
laboral empezaron a aparecer de modo familiar en la prensa argentina
de aquella poca. Se inform, por ejemplo, de que una larga huelga en
la plmta acerera Acindar haba sido la causante de que las exportacior es de acero laminado se hubieran reducido en un tercio en
19't0 99 Adems, en 1971-1972, mientras Argentina estaba aun bajo
\' .1 gobierno militar, la expansin de las exportaciones manufacturalas qued bastante retrasada con respecto a Brasil y Mxico, pases
que en esos mismos aos doblaron sus ventas.
El cuadro 6 presenta un cuadro comparativo aun ms amplio de
la exportacin en los aos 1969-1975, que indica claramente que el
impulso argentino no fue tan impresionante como pareci a primera

CUADRO 5. El Crecimiento de las Industrias de Bienes


de Produccin en Argentina

98
Albert O. Hirschman, "The Turn to Authoritarianism in Latin America and the
Search for its Economic Determinants", en este volumen. ("El cambio al autoritarismo en
Amrica Latina y la bsqueda de sus determinantes econmicos").
99
Review ofthe River Plate, 11 de noviembre de 1970, p. 806. Tambin los nmeros
subsiguientes: 13 de octubre de 1970, p. 577; 31 de marzo de 1971, p. 545; 30 de abril de
1971, p. 607; 21 de mayo de 1971, p. 726; 10 de agosto de 1971, pp. 211-12; 20 de febrero
de 1973, pp. 224; 30 de septiembre de 1974, p. 473; 31 de octubre de 1974, p. 619.

Qumicas
Metales, excluida maquinaria
Metales bsicos
Equipo y maquinaria metlica
Papel y celulosa
Sector manufacturero

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

-1.7

23.2

10.9

13.3

7.8

3.7

2.5

0.7

25.6

16.6

11.3
14.4

10.1

5.5

0.4

4.5
8.5

9.6
4.7

15.1
-0.7

-1.1

6.0

7.1

7.2

6.8

0.0

7.9

7.3

14.1

Fuente: U.N. Economic Survey for Latin America, varios aos.

CUADR06. Valor de las Exportaciones Manufacturadas


(en millones de dlares)

Argentina
Brasil
Mxico

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

387
426
368

420
580
444

442
729
510

588
1055
731

978
1672
1200

1400
2534
1620

1000
2900
n.a.

Fuente: Calculado a partir de los datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina,
Las exportaciones de manufacturas en Amrica Latina: Informaciones estadsticas y algunas
consideraciones generales (Santiago de Chile, EJCEPAL/L. 128, 22 de enero de 1976), p. 63.

vista. Aunque los tres pases iniciaron la dcada con ventas por exportacin aproximadamente iguales, en 1974 Argentina se haba quedado muy atrs. Las ventas por exportacin de manufacturas en
Brasil en 1974 (2.500 millones de dlares) eran casi un 70 % superiores a las de la Argentina. Entre 1970 y 1974, las exportaciones argentinas a los mercados competitivos de Europa y Amrica crecieron en
una tasa media del 30% , frente al 49% de Mxico y el 40% de
Brasil. Debe observarse que estas cifras no incorporan los resultados
de la desastrosa cada poltica y econmica de 1975. Si se tiene en

250

ROBERT R. KAUFMAN

cuenta ese afio las diferencias son aun ms espectaculares. Las expor'
'
.
taciones industriales
argentinas cayeron durante ese afio en termmos
absolutos, mientras que las de Brasil siguieron creciendo hasta un
nivel casi tres veces superior al de su competidor de Amrica del Sur.
El 19% de tasa de crecimiento anual de Argentina para todo el perodo 1970-1975 era slo la mitad del conseguido en el Brasil autoritario.
Estas consideraciones no deben oscurecer el hecho de que estamos tratando de diferencias en las tasas de expansin, que incluso en
Argentina fueron considerables. Sin embargo, el ensanchamiento del
vaco en las exportaciones que sigui a la relajacin de los controles
autoritarios en la Argentina fue una evidencia adicional de la existencia de una conexin sistemtica entre esos cambios econmicos y un
rgimen B-A.

4. RESUMEN Y CONCLUSIONES

Este estudio es consecuencia de un inters general por las implicaciones polticas de lo que se ha llamado en ocasiones "desarrollo
dependiente retrasado". Esta fea etiqueta (que he procurado utilizar
escasamente en este ensayo), se refiere ms ampliamente a los procesos de modernizacin experimentados en el siglo XX por sociedades muy estratificadas que anteriormente haban estado especializadas en la exportacin de productos primarios, y que segan vinculadas por muchos aspectos a una economa mundial dominada ya por
las potencias industriales avanzadas. En muchos de los pases de
Amrica Latina, particularmente en los que iniciaron la industrializacin en los ai'os 20 y 30, estas condiciones histricas internacionales
parecen haberse planteado en los siguientes modelos estructur.ales
interrelacionados: (1) una extensin inicial de las "industrias ligeras",
que producan de cara a un mercado nacional protegido; (2) una
burguesa nacional polticamente dbil, que a diferencia de la del
siglo XIX, no se senta impulsada a dirigir la bsqueda de nuevos
mercados o tecnologas; (3) la aparicin de presiones "populistas" distributivas y polticas en una fase relativamente temprana de
este proceso de industrializacin; y (4) la confianza en los bienes de
capital y tecnologa importados, financiados mediante crditos externos o exportacin de mercancas. Me he centrado en los problemas
de transicin de los pases que han logrado dentro de este contexto
niveles de industrializacin relativamente altos. Siguiendo a O'Don-

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

251

nell, he examinado la proposicin de que estos problemas de transicin proporcionan una til explicacin de "primer orden" sobr~ la
tendencia contempornea a los regmenes B-A, por lo que constituyen un buen punto de partida para un anlisis comparativo de sus
similitudes y diferencias.
Esta proposicin se vio muy favorecida por .la repentina, ~asi
concurrente, "erupcin" del autoritarismo derechista en Ar?entm?,
Brasil Chile y Uruguay, que se encuentran ahora entre los paises mas
desa..;ollados de Amrica Latina y fueron los primeros en iniciar el
proceso de modernizacin industrial. Quin hubiera pensado al principio de los sesenta que pases tan diferentes, con tan diversas experiencias de constitucionalismo, militarismo y niveles de institucionalizacin poltica, hubieran "convergido" tan dramticamente en la dcada siguiente? A buen seguro esas primeras experiencias no resultan
irrelevantes para la comprensin de los actuales rdenes autoritarios,
particularmente por lo que se refiere a sus variaciones ~n xit~ econmico y estabilidad. Parecen existir razones para exammar el unpacto
de estas variables dentro del marco de referencia de las caractersticas
socioeconmicas que compartieron los pases de Amrica del Sur.
Esta es una de las razones importantes de que se haya prestado una
atencin tan amplia y favorable a las "osadas hiptesis" de O'Donnell, as como a la aproximacin general de las q~e derivan 100 La
significacin primordial de la obra de O'Donnell VIen~ dada p_or ~1
hecho de que fue uno de los primeros intentos de explicar en terminos sistemticos y tericos una aparente conxin entre rgimen B-A e
industrializacin avanzada en Amrica Latina. Resulta aun ms convincente por haber sido elaborada antes de los golpes de 1973 .en
Chile y Uruguay y de la reaparicin de un rgimen B-A en Argentma
en 1976.
Irnicamente, sin embargo, el dramatismo con que los acontecimientos recientes de Amrica del Sur parecen haber "confirmado"
esos argumentos es tambin una buena razn para examinarlos ms
crticamente. En un campo de estudio que no deja de estar bastante
sometido a las modas, las proposiciones tericamente plausibles, as
reforzadas, se popularizan muy pronto, pero las cuidadosas cualificaciones que sostuvieron originalmente la argumentacin se van perdiendo gradualmente. Resulta preocupante, por ejemplo, que el co:'lcepto de autoritarismo burocrtico pueda soltarse de sus amarras his-

lOO Vase Hirschman, "El cambio al autoritarismo y la bsqueda de sus determinantes econmicos", en este volumen.

252

ROBERT R. KAUFMAN

tricas y empricas, aplicndose indiscriminadamente a una amplia


gama de casos. Las hiptesis provisionales pueden tambin formar
parte prematuramente de los "datos" del anlisis, traspasando la esfera de la atencin crtica sostenida. Por otra parte, conforme son
"redescubiertas" y observadas las discrepancias inevitables entre teora y realidad, existe el peligro alternativo de la desilusin intelectual
y el rechazo prematuro de todo el anlisis.
En la estrategia de investigacin reflejada en las pginas anteriores subyacen estas preocupaciones. Fue mi intencin la de permanecer relativamente cercano a los datos, construyendo una sntesis que
proporcionara alguna perspectiva comparativa a los que desean aco~eter casos de estudio suramericanos con ms detalle y, al mismo
tiempo, un anclaje emprico ms firme a los que desean extender la
lnea general de anlisis ms all de la zona de Amrica del Sur. Por
tanto, los gobiernos B-A especficos de Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay constituyeron los ejes de la discusin. Alrededor de ellos,
trat entonces de hacer un examen relativamente concreto de los
cambios econmicos y polticos que precedieron y siguieron a los
golpes B-A. Al mantener las presuposiciones holsticas de la aproximacin terica general al tema101 , he tratado de encerrar este anlisis
de "lo previo y lo posterior" en las complejidades orgnicas de los
casos individuales. Dicho de otro modo, no existi una expectativa
"mecanicista" de que los factores "econmicos" produciran, en todas las cir~unstancia.s, los ~ismos "resultados" polticos o, peor an,
que los pa1ses exammados 1ban a marchar en fila hacia un resultado
buroc.rtico autoritario predeterminado. Se supuso, sin embargo, que
la vahdez del argumento global descansaba en la capacidad de identifica! al menos algunos modelos de cambio comunes: se esperaba que
las mteracciones recprocas entre "poltica" y "economa" variaran
dentro de lmites predecibles, y que, a su vez, esa variacin contribuira sistemticamente a una comprensin de la razn de que el gobierno B-A apareci dnde y cundo lo hizo.
Como prcticamente todos los anlisis de un fenmeno complejo, los "descubrimientos" aqu presentados estn sometidos a diferentes interpretaciones. En algunos casos he hecho notar los puntos
en los que la tenaz idiosincrasia de los pases individuales los hace
salirse de los lmites de la argumentacin general; el lector podr
encontrar otros casos. Resulta de cualquier modo evidente que varias
101

Raymond D. Duvall, "Dependence and Dependencia Theory : Notes toward


Precision of Concept and Argument", preparado para la inclusin en una edicin especial de
lnternational Organization 32, nm. 1 (invierno de 1978), editado por James A. Caporaso.

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

253

proposiciones especficas que hallamos en los escritos sobre el B-A no


encuentran apoyo en el anlisis comparativo. Entre las crticas ya
sugeridas estn las siguientes:
l. No parece necesaria una gran "masa crtica" de tecncratas
para la formacin de los regmenes B-A. El gobierno uruguayo, por
inestable que fuera en el desarrollo de su poltica econmica, logr
adquirir una "orientacin tecnocrtica" sin una gran masa de tecncratas nacionales de donde extraerla.
2. No parece existir una relacin uniforme entre tipos de rgimen y fases de industrializacin, segn la cual en las fases iniciales
hay regmenes populistas y en las finales gobiernos B-A. En general,
las presiones populistas coinciden en parte con las primeras fases de
la industrializacin, y resultan extremadamente importantes para el
entendimiento de las tendencias autoritarias en las fases ms avanzadas. Sin embargo, estas presiones se produjeron dentro de muchos
tipos diferentes de orden poltico, incluyendo algunos muy represivos.
3. En general, los regmenes B-A no llegaron al poder para lograr
el objetivo de la profundizacin. En realidad, ha habido poco consenso entre estos regmenes con respecto a una estrategia especfica de
desarrollo, y los compromisos a corto plazo por la estabilizacin
anularon usualmente la preocupacin inicial. Por otra parte, la represin ms severa parece vinculada ms directamente con la estabilizacin que con los antagonismos a largo plazo generados por los cambios de la estructura industrial.
4. La formacin y supervivencia a corto plazo de los regmenes
B-A no dependieron de la iniciativa o el apoyo de la inversin extranjera directa: las multinacionales. Lo que es seguro es que los funcionarios B-A buscaron activamente ese apoyo y dieron forma al rgimen de modo que pudieran atraerlo. Hay algunas evidencias, adems,
de que las instituciones internacionales de prstamps -bancos privados, el FMI, etc.- proporcionaron fondos, adems de estmulo ideolgico, a las aproximaciones econmicas "ortodoxas" de estos regmenes. Pero la "alianza doble" entre las multinacionales y los funcionarios B-A slo se consum plenamente en Brasil y Argentina.
Sin embargo, aun descartando estas proposiciones especficas,
muchos de los temas que subyacen en el ncleo del anlisis de
O'Donnell parecen mantenerse razonablemente bien. Nuestro estudio
indica, al menos de un modo preliminar, que los importantes y nuevos problemas sociales, los estancamientos del desarrollo y las cuestiones polticas parecen relacionarse con los niveles superiores de
industrializacin, creando "espacios-problema" en los pases desarro-

254

ROBERT R. KAUFMAN

CAMBIO INDUSTRIAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

liados de Amrica Latina que eran "significativamente diferentes de


los que existieron antes de su expansin industrial horizontal y de
aquellos existentes en los niveles inferiores de modernizacin en
otros pases suramericanos" 102 Ms aun que en el pasado, las nuevas
aceleraciones del crecimiento industrial parecen depender de iniciativas polticas coordinadas que ponen el nfasis en la estabilizacin, la
confianza de la burguesa internacional industrial y financiera, as
como la cooperacin de los segmentos ms "internacionalizados" de
las oligarquas nacionales exportadoras y financieras. Esto, a su vez,
parece implicar un estrechamiento de las elecciones coalicionales y
las alternativas institucionales de que disponen las lites polticas y
econmicas: por una parte, una evidente disminucin de la viabilidad
de las estructuras estatales liberales y/o "dbiles" que toleraban el
pluralismo poltico y la amplia competicin electoral; por la otra,
una creciente necesidad de un estado "fuerte", menos penetrado por
las fuerzas en conflicto de la sociedad civil, sobre todo sus componentes populistas.
Partiendo del amplio modelo de evidencias antes presentados, se
puede construir un caso relativamente convincente de esta argumentacin. Incluso antes de la llegada del rgimen B-A, en los pases
avanzados haba una gran diferencia en la ejecucin econmica de los
regmenes polticos ms abiertos y ms restrictivos; circunstancia que
pareca menos pronunciada en estos pases antes de 1950, y en los
pases menos industrializados de Amrica Latina en la era de posguerra. Adems, aunque no se produjo un "xito" econmico global
despus de cada golpe B-A, los principios de estos gobiernos parecen
relacionados con varios "proyectos" econmicos nuevos e importantes; de modo ms general el intento de abrir la economa industrial y
de expandir y diversificar las exportaciones. Sin embargo, debe ponerse de relieve nuevamente que las variaciones de realizacin econmica son tambin parcialmente atribuibles a diversos factores "no-polticos": tamafio del pas, fuerzas autnomas del mercado, recursos
naturales, ventaja geogrfica, etc. No es probable que exista un modo
concreto de separar estos factores de las explicaciones ms polticamente orientadas. No obstante, se puede contribuir tilmente a ello
con el estudio de casos histricos ms detallados, que examine por
una parte las fluctuaciones longitudinales del crecimiento industrial,
y por otra los cambios de poltica, rgimen y presin inflacionaria. Si
el argumento general es correcto, cabe esperar que con el tiempo esos
factores se correlacionen ms estrechamente. Para tales comparaciones

resultan esenciales unos estudios ms en profundidad de los estados


americanos menos industrializados.
Hay que hacer ahora una segunda advertencia: incluso aunque
se pudiera demostrar de modo concluyente que la gama de eleccin
poltica se ha reducido con el desarrollo industrial, nada indica que
los regmenes manifiestamente represivos B-A son las nicas alternativas, o incluso las ms viables, a los sistemas competitivos amplios y
abiertos. Puede sernos aqu de utilidad la distincin que hace Cardoso entre "el estado" y "los regmenes". Aplica el primer trmino a la
amplia red de funciones y procesos que definen la conexin entre
esferas de poder "pblicas" y "privadas", mientras el ltimo se refiere ms estrechamente a las instituciones y procedimientos especficos
que rigen el modo en que lo pblico se toma y sostiene 10 ~ Por
implicacin, sugiere que las alianzas, estructuras de recompensa, polticas econmicas y modelos de influencia poltica tpicos de los regmenes B-A se pueden mantener a travs de diferentes medios institucionales de control, posiblemente ms benignos. Una gran parte del
material aqu presentado implica la utilidad de algunas de esas distinciones conceptuales, a pesar de que la de Cardoso no fuera empleada
explcitamente en el presente anlisis. En Mxico, por ejemplo, las
autoridades pblicas contuvieron las presiones populistas ante todo
mediante la manipulacin de los mitos legitimadores y las esctructuras "corporativistas", manteniendo algunas libertades civiles y al menos una parte del aparato simblico de la democracia liberal. La
experiencia de Brasil en los aos 50, as como quizs las de Colombia
y Per en los 60 y 70, sugieren tambin que las estructuras estatales
"fuertes" se pueden aislar por un tiempo de las fuerzas contendientes
de la sociedad civil sin tener que confiar en un gobierno militar
directo, ni en la coercin de los trabajadores, la manipulacin de los
miedos de las clases medias ni en las cuestionables afirmaciones de
,"racionalidad econmica".
Una cuestin crucial sugerida por esos acuerdos concierne a las
condiciones en las que son alternativas factibles al rgimen B-A.
Puede seguir el gobierno autoritario de Mxico recurriendo con
efectividad a las instituciones y recursos simblicos derivados de la

102

O'Donnell, Modernization, p. 78.

103

255

Fernando Henrique Cardoso, "On the Characterization of Authoritarian Regimes


in Latn America", en este volumen ("Sobre la caracterizacin de los regmenes autoritarios
en Amrica Latina"). En algunos aspectos, la distincin de Cardoso es paralela a la que hace
David Easton entre "sistema poltico" y "regmenes". A Systems Analysis of Poltica/ Life
(Nueva York, Londres, Sidney, John Wiley and Sons Inc., 1965), especialmente las pp.
190-212.

256

CAMBIO INDUSTRIAL YGOBIERNO AUTORITARIO

ROBERT R. KAUFMAN

revolucin? Los "caminos que no se tomaron" en uaa fase temprana


de la industrializacin en Argentina, Chile y Uruguay, impiden ahora la evolucin de regmenes menos coercitivos, y sin embargo viables? Estas cuestiones no slo resultan significativas para los pases
aqu tratados, sino tambin para los otros pases latinoamericanos y
del "Tercer Mundo" que estn empezando el proceso de industrializacin. Las respuestas sistemticas, si es que existen, fluirn no slo de
un conocimiento de la estructura socioeconmica, sino tambin de
una valoracin de las oportunidades cambiantes proporcionadas por
las tradiciones e instituciones polticas, las ideologas predominantes
y las elecciones y percepciones de los dirigentes polticos individuales.
En relacin con esto, el presente estudio puede iluminar algn
otro rasgo importante de la argumentacin de O'Donnell: el papel de
las situaciones de crisis sociopolticas como estmulo de la formacin
de los regmenes B-A. Es concebible, por supuesto, que esos regmenes puedan simplemente evolucionar, cuando gobernantes autoritarios, tradicionales o populistas, traten de apropiarse de las amenazas
revolucionarias o de embarcarse en nuevos proyectos econmicos.
Pern en los 50 y el Per en 1970, por ejemplo, parecan moverse en
esa direccin. Los rdenes polticos de Amrica del Sur que hemos
examinado resultan caractersticos por el alcance de sus orientaciones
antipopulistas y en contra de los trabajadores, as como por su confianza en la "racionalidad tecnocrtica" como base de su legitimacin. Incluso dentro de los "espacio-problema" de los pases industriales avanzados, esas orientaciones slo parecen comprensibles como respuestas a crisis econmicas y polticas bastante graves. Pero
puesto que un gran nmero de sociedades latinoamericanas han sido
siempre vulnerables a esas crisis, parece necesario especificar un poco
ms el modo en que el anlisis de esas "crisis desencadenadoras" se
podran incorporar con utilidad a la discusin de mayor amplitud
sobre el cambio industrial que hemos presentado antes. El anlisis
anterior sugiere dos proposiciones.
En primer lugar, como ya he indicado, la probabilidad de la
crisis, y por tanto de los regmenes B-A, puede ser predecible por los
trminos de los tipos de "elecciones" institucionales y alineamientos
coalicionales que se desarrollan en las primeras fases de un proceso
"retrasado" de industrializacin. Si bien los estancamientos relacionados con el final de las oportunidades de la ISI "fcil" no produjeron automticamente las crisis econmicas y polticas, los pases con
una historia de apertura poltica y/o una poltica competitiva parecen particularmente vulnerables cuando alcanzan altos niveles de modernizacin industrial.

257

Una seg~?da .hiptesis se refiere no a la cronologa y probabilidad de la cnsts, smo al modo en que los cambios en la escena del
d~s~rrollo pueden conformar respuestas de las lites ante esos aconteCimientos. Las perturbaciones econmicas que sufrieron casi todos
los pases de Amrica Latina en los aos 20 y 30 fueron tan graves,
por lo. menos, como las contemporneas. Adems, en algunos casos
(por ejem~lo en Chile despus de la Primera Guerra Mundial y nuevamente. a. fma~es de los aos 30), estos episodios implicaron tambin
un actlVlsmo !~portante y muy amenazador de los trabajadores urbanos. La represtn y la exclusin fue una respuesta a esos desafos.
~ero al ~en.o~ durante algn tiempo las lites aceptaron unas conceswne~ ~~~bobeas y materiales destinadas a ampliar la base y expandir
la legttlmtdad del sistema poltico. En los estados industriales desarr?llados contemporneos suramericanos parecen predominar ms y
mas las respuestas "excluyentes". Ello se debe en parte al hecho de
que las ~menazas desde abajo afectan ahora a un nmero mayor de
esas ~octedades. En parte, se puede tambin buscar la razn en el
c~~bto~ _antes detallado, de las oportunidades de inversin y comerctahza~wn; tale~ cambios parecan elevar el precio econmico de las
conceswnes soctales y en situaciones de crisis hacan de la represin,
en lugar de la reforma, la alternativa ms viable a la revolucin
~o ~s eviden.te que fuera realmente una percepcin vda. La
expenen~ta argentma entre 1966 y 1976 sugiere que quizs lo fuera.
En cambto, en otros casos, es discutible que incluso en situaciones
extre~as de crisis los regmenes B-A no fueran "objetivamente" necesanos104. En Brasi~, por ejemplo, los funcionarios civiles y militares
conservadores que dteron forma a este tipo de rgimen exageraron el
pod~r .real
las fuerzas izquierdistas que actuaron con la depuesta
admt~I~tract~n Goulart. Cabe preguntarse lo que hubiera sucedido si
estas ehte.s st~plemente hubieran esperado a que esas fuerzas se agotaran ~ SI mtsmas Y a que Goulart fuera reemplazado por medio de
~ecamsmos constitucionales "normales". Como la economa internaCional se expandi a finales de los 60, no es inconcebible que la

?.e

104
Sobre .este punto II_~e he beneficiado considerablemente de las conversaciones con
J~es Kurth, qu1e~ .ha sugend? .qu~ l?s sistemas capitalistas de la Europa meridional podn:rn haber. sobrevtv1do a las cnsis SigUientes a la primera guerra mundial sin que los autoritarios tomaran el poder. "Poltica! Parallelisms in Southem Europe since 1815", pronunciado en la Conference on Southern Europe, Columbia University, Nueva York 21-23 de
marzo de 1977. ~a~ Importantes ~iferencias, claro est, entre los casos de Amri~a Latina y
d~ la Europa m,endional. En esta ultima, una gran clase de propietarios campesinos proporCionaron un nucleo de apoyo potencial a los regmenes conservadores no fascistas Sin
embargo, vale la pena explorar las analogas.

258

ROBERT R. KAUFMAN

estabilizacin poltica y la recuperacin econmica pudieran haberse


producido en condiciones polticas menos restrictivas.
Sin embargo, no resulta sorprendente que los arquitectos tecnocrticos y militares de los regmenes B-A decidieran actuar en lugar
de esperar, tomando el poder con la determinacin de err~dic~r las
fuentes de la tormenta. En una situacin polarizada, no era 1rrac1onal
para ellos aislar a los trabajadores y buscar, entre el resto de fuerzas
sociales nacionales e internacionales, los aliados que apoyaran los
intentos de estabilizacin y los "proyectos" viables de desarrollo. Es
imposible, y en muchos casos irrelevante, determinar si los esfuerzos
por promocionar las exportaciones, los bienes de consumo dur~deros
o los bienes de produccin fueron las causas o las consecuencias d~l
deseo de obtener el apoyo del capital internacional. Y no es necesario
demostrar que estos objetivos estaban ya en la mesa ~e trabajo ~uan
do los funcionarios del B-A tomaron el poder con el fm de aprec1ar el
papel central que haban ocupado en el proceso de gobierno autoritario. En el contexto de desarrollo antes descrito esos objetivos eran
plausibles, y el apoyo internacional result~ba esenci~l. Hay, por tanto, una lgica en el modo en que esas p1ezas se umeron cuand? se
buscaba una frmula poltica y econmica aceptable. No nos dejaremos engaar, seguramente, por la retrica que con frecuencia sigui a
esa bsqueda: que los objetivos econmicos seleccionados eran esenciales para el cumplimiento del "destino nacional" y que slo se
podan conseguir en el contexto de un gobierno autoritario duradero.
Sin embargo, descartar el ncleo de realidades econmicas y poderosos intereses socio-polticos que subyace en esta retrica sera ignorar una base esencial para el entendimiento del modo en que se
formaron estos regmenes y de la manera en que actuaron.

VI. ESTADO Y REGIMEN: NOTAS COMPARATIVAS SOBRE EL


CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"
por Julio Cotler*
La aparicin de regmenes polticos caracterizados por algunos como
bu_rocrtico autoritarios -y por otros como fascistas- en los pases
m~s desarrollados de Amrica Latina, ha planteado de nuevo en trmmos escuetos el problema de las alternativas polticas de la regin
en su proceso de transformacin socioeconmica. El debate se suele
centrar en posiciones extremas. Por una parte, muchos analistas afirman que la represin sistemtica del sector popular por parte del
~stado es una. condicin necesaria para el mantenimiento del capitalismo dependiente. Por otra parte, otros analistas se centran en los
fact~r~s s~ciales, econmicos y polticos que contribuyeron a la supervlVlencia de los sistemas liberales democrticos en esas sociedades.
En su contribucin a este libro, el anlisis que hace Cardoso de
estos. pases avanzados sugiere, en contraste con las dos posiciones
antenores, que no existe una correlacin necesaria entre el carcter
de ~~as,~ del estado y el rgimen p~ltico. El mismo "pacto de dominacwn su~~acente puede ser realizado por medio de distintos regmenes pohticos, como en el contraste entre la Argentina, Mxico y
Venezuela de hoy. Pero es evidente que aunque no haya una relacin
causal necesaria entre estado y rgimen en esos pases, esta relacin
t~mpoco se produce por azar. Es conformada por la evolucin histnca concreta de la articulacin de los intereses de las diferentes clases
de cada sociedad, as como por los intentos de las diferentes clases de
generalizar sus propio intereses a la sociedad ms amplia .
. ~~tos anli~is de la relacin entre el carcter del estado y la
~panc1~n .de reg1menes polticos burocrtico-autoritarios en los pases
mdustnalmente desarrollados de Amrica Latina se aplican a veces a
las sociedades latinoamericanas que no han alcanzado esa "fase de
desarrollo", con la esperanza de que acabarn alcanzndolo. Esta

* Quisiera agradecer a David Collier sus sustantivas sugerencias y la ayuda editorial en


la preparacin de este libro.
259

260

JULIO COTLER

extensin de la argumentacin corresponde a la idea de Marx de que


la experiencia de los pases ms desarrollados sugiere el futuro de los
que lo son menos. En consecuencia con esto, la trgica experiencia
histrica de los casos "clsicos" del Cono Sur puede predecir el destino que espera a los otros pases de Amrica Latina.
No obstante, la tentacin de deducir' el futuro de Amrica Latina a partir de la historia del Cono Sur conlleva el riesgo de no
considerar las diferencias cruciales en el tipo de desarrollo que han
experimentado los otros pases de la regin; diferencias que han sido
causantes de los modelos distintos de cambio poltico. As, podra
decirse lo que afirma una cancin peruana: "toda repeticin es una
ofensa y toda supresin es un olvido".
En la obra de Cardoso y Faletto encontramos un til punto de
partida para el anlisis de los distintos modelos de desarrollo fuera
del Cono Sur1 Afirman stos que uno de los factores decisivos en la
formacin poltica de las sociedades latinoamericanas fue el papel
que jugaron la burguesa nacional y el capital extranjero cuando la
regin asumi su funcin en cuanto que parte de la "periferia" en el
sistema capitalista internacional. Los autores mencionados identifican dos variantes bsicas en ese papel. En Argentina, Chile, Brasil y
Uruguay, la burguesa nacional jug un papel poltico dirigente en el
proceso de integracin nacional y tambin en el proceso por medio
del cual la economa y la sociedad se integraron de una manera
subordinada en el sistema internacional. En cambio, en muchos otros
pases el papel jugado por el capital extranjero, ante todo por medio
de la inversin en los "enclaves" exportadores y en relacin directa
con los latifundios "precapitalistas", bloque la integracin nacional. Los ejemplos ms extremos de este modelo son las "repblicas
bananeras" de Amrica Central, pero sin alcanzar esos extremos, encontramos tambin el modelo en los Andes centrales, en Venezuela Y
en Mxico.
Este captulo trata de explorar nuevamente las implicaciones
polticas de esta distincin en cuanto que punto de partida para la
valoracin de la relevancia que los anlisis del autoritarismo burocrtico de los pases desarrollados tienen para las otras sociedades latinoamericanas que han seguido el modelo de desarrollo de enclave.

Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en Amrica


Latina (Ciudad de Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 1969). Publicado tambin como Dependency and Development in Latin America (Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1978).

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

261

ECONOMIAS "NACIONALMENTE" CONTROLADAS

En el caso de las economas "nacionalmente" controladas a que


antes nos hemos referido, la oligarqua exportadora, por su produccin directamente organizada y controlada, fue capaz de establecer
su hegemona relativa sobre los segmentos restantes de la clase dominante y sobre el sector popular. Esta hegemona form la base para la
construccin de un estado nacional que se convirti en punto central
de referencia en el desarrollo de una identidad nacional que a su vez
sirvi de refuerzo a esa hegemona.
'
'
Aunque esta oligarqua exportadora estaba formada en cierto
sentido por. su papel de intermediaria ante el capital extranjero, su
papel orgamzador y dirigente de la pwduccin econmica y de la
vida poltica le dieron un grado significativo de autonoma en relacin con el capital internacional. Esto se reflej en su capacidad de
retener una proporcin significativa de sus ganancias, ampliando as
el alcance de su actividad econmica capitalista y subordinando definitivamente al sector precapitalista, con el que se encontraba estrechamente relacionada.
Esta situacin permiti a la fraccin burguesa de la clase dominante la expansin del mercado nacional y el desarrollo "espontneo" de un proceso inicial de industrializacin de sustitucin de las
importaci~nes, bsicamente de los bienes salariales. En contraste con
lo que haba sucedido en las economas capitalistas ms desarrolladas
de Europa y Amrica, esta industrializacin no signific la integracin vertical de la economa, que hubiera vinculado la produccin de
bienes de capital -la fuerza dinmica decisiva en las economas modernas- con la produccin de bienes de consumo.
Sin embargo, el creciente predominio en estos pases del modo
capitalista de produccin y el crecimiento de la sustitucin de las
importaciones condujo a una mayor diferenciacin social. Esto llev
a su vez, a finales del ltimo siglo, a una serie de ataques a la estructura poltica oligrquica conforme el sector popular y la clase media
lucharon por ampliar sus derechos sociales y polticos. El estado
oligrquico crey necesario responder por segmentos a esas demandas
y poner en marcha unas medidas que beneficiaron a los sectores
urbanos de dichas clases. As, los diferentes gobiernos "radicales" del
Cono Sur promovieron el gasto pblico, que ampli la distribucin
de los recursos sociales a las clases medias, y posteriormente a los
trabajadores. Esto, a su vez, dio un nuevo mpetu a las demandas
urbanas y al desarrollo industrial al que nos hemos referido. La incorporacin de estos sectores sociales al proceso poltico ensanch la

262

JULIO COTLER

coalicin que apoyaba al estado, aumentando su autonoma en relacin con las clases dominantes tradicionales. De este modo, los pases
del Cono Sur parecan repetir la experiencia de Norteamrica y Europa Occidental.
La crisis de los aos 30, que aument el desempleo y redujo los
salarios reales, produjo en todos estos pases una intensificacin de
los conflictos de los sectores populares y de clase media, pues estos
grupos trataron de por lo menos recuperar sus antiguos niveles de
bienestar, producindose as un largo perodo de crisis en el si~tema
de dominacin oligrquica. Dentro de este contexto, la burgues1a Y el
estado se enfrentaban a un problema doble: la necesidad de reactivar
la acumulacin de capital y de controlar la participacin poltica
popular (que no estaba ni polticamente centralizada ni encerrada en
un movimiento autnomo). La alternativa adoptada fue la de adoptar
una poltica keynesiana avant la lettre. De este modo, mediante diferentes tipos de medidas, estos pases entraron aun ms plenamente en
el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones que
fue promovida, en parte, desde el aparato del estado.
En Chile, los conflictos sociales, que hahan comenzado a aparecer a principos de siglo, se expresaron en gran medida a travs de
canales institucionales, estableciendo as la legitimidad de la representacin parlamentaria y de la relativa subordinacin del ejrcito al
poder civil del estado. El estado se alej lentamente de su forma
oligrquica, deviniendo cada vez ms representativo de una amplia
gama de intereses polticos. Como resultado de la crisis poltica que
se desarroll en los aos 30 se consolid el modelo poltico, lo que se
debi en gran parte a la formacin del Frente Popular. De este
modo, se produjo simultneamente en Chile un grado significativo de
democratizacin poltica del estado (pero del que no participaban los
campesinos), la aparicin de una funcin estatal que apoyaba directamente la industrializacin del pas al favorecer la acumulacin de
captal dentro de la fraccin urbana de la burguesa a expensas del
sector agrario, y una poltica de distribucin a los se<;:tores medios de
las ciudades. De este modo sigui Chil'e el modelo tpico de populis-

mo.
En Argentina y Uruguay, la crisis de los aos 30 produjo la
erosin de la democratizacin poltica que se haba producido ya en
ellos. Se establecieron dictaduras que, aunque impidieron el retorno a
la actividad poltica popular, hicieron progresar el desarrollo industrial y aumentaron el empleo en las industrias. La fuerza econmica y
poltica de la burguesa, en combinacin con la articulacin poltica
relativamente dbil de los sectores populares, produjo ese resultado,

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

263

- interrumpiendo el modelo "democrtico" de desarrollo poltico que


haban mostrado esos pases.
En Brasil, la crisis exportadora produjo la cada poltica de los
terratenientes y el surgimiento del ejrcito como agente de cohesin
estatal. Este primer tipo de "estado militar" apoy el desarrollo del
sector industrial y promovi el control poltico de las masas urbanas
populares, al tiempo que negaba la participacin poltica de las masas
campesinas, que seguan dominadas aun por los terratenientes precapitalistas. Posteriormente, el perodo de la Segunda Guerra Mundial
produjo incrementos en los precios y el volumen de las exportaciones, limitaciones a las importaciones industriales y una congelacin
salarial "con el fin de promover los esfuerzos de los aliados". Estos
acontecimientos aumentaron en gran medida la acumulacin capitalista del sector industrial y produjeron el crecimiento numrico de las
clases medias y trabajadores urbanos. Sin embargo, estos grupos siguieron teniendo un papel econmico y poltico restringido en la
sociedad.
La reiniciacin del conflicto de clases llev a la eliminacin de
esta contradiccin y a la aparicin de una configuracin poltica de la
que result el desplazamiento total de la coalicin oligrquica imperialista. Tambin produjo la modificacin del carcter del estado, que
pas a ser un representante de los intereses "nacionales" encarnados
en una burguesa nacional en asociacin con la clase media y la clase
trabajadora. El triunfo de la coalicin nacional dio por resultado lo
que Pern -o ms tarde, en Per, los propagandistas de la "Revolucin Peruana"- hubiera llamado una "segunda independencia", que
produjo la formacin del estado populista, pero sin hacer ningn
intento, sin embargo, por atacar la estructura agraria existente.
Mientras en Uruguay y en Chile el populismo se haba desarrollado por el camino de la representacin liberal-democrtica, en Brasil y Argentina el estado organiz a las clases populares de un modo
cor~orativista, subordinndolas al control del gobierno y, por ende, a
los mtereses del desarrollo capitalista nacional.
A pesar de las diferencias existentes entre los regmenes polticos de estos pases, el carcter de clase del estado populista era
relativamente similar. Promovi simultneamente una poltica de
acumulacin capitalista en la industria -incluyendo al sector
pblico- Y de distribucin a los estratos popular y medio de las
ciudades que se bas en los recursos extrados de los sectores agrcola
Y minero exportadores. De este modo, el estado asumi el papel de
padrino y rbitro de un nuevo pacto de dominacin.
Sin embargo, hubo problemas inherentes al modelo de creci-

264

265

JULIO COTLER

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

miento que se produjo durante el perodo populista. La sustitucin


de las importaciones requera un incremento de la importacin de
bienes de capital e intermedios que, en su coincidencia con la falta de
dinamismo en el sector exportador, fueron causa de una creciente
prdida de reservas internacionales y un sustancial aumento de la
deuda externa. Dado el alto nivel de proteccin tarifaria que se haba
extendido a las industrias nacionales, la naturaleza oligoplica del
comercio internacional, y las tarifas proteccionistas de los pases capitalistas desarrollados, estas sociedades de Amrica Latina no podan resolver este "estancamiento" mediante la exportacin de bienes manufacturados. Adems, este modelo regresivo de distribucin
de la renta pudo limitar el tamao del mercado nacional, con el
resultado de que la industrializacin respondi a las demandas de los
sectores de poblacin con superiores niveles de renta.
Los resultados de estas contradicciones son bien conocidos: problemas con la balanza de pagos y comercial, dficits fiscales, impresin de moneda sin respaldo y, finalmente, una inflacin desbocada
que devast a estos pases en los aos 50 y 60. En cierto sentido, tal
como seala Hirschman, esta inflacin sirvi como alternativa a la
guerra civil, facilitando el mantenimiento del equilibrio entre las clases sociales. Sin embargo, el conflicto de clases que surgi alrededor
de la cuestin de la inflacin acab por desenmascarar el carcter
bsico del "pacto de dominacin", dificultando crecientemente la
armonizacin alrededor del estado de los diferentes intereses de
clase. En Chile y Uruguay, en donde las organizaciones polticas de
las diferentes clases sociales se enfrentaban entre s dentro del parlamento, el estado poda canalizar los conflictos desde el interior de la
estructura institucional existente. En cambio, en Argentina y en Brasil las organizaciones representativas formales del sector popular estaban subordinadas al estado. Ello contribuy a la existencia de un tipo
diferente de movilizacin del sector popular, a la creciente autonoma de este sector con respecto al estado y, finalmente, a una confrontacin con el estado y con su poltica de conciliacin de clases.
As, en Argentina, la "exclusin" poltica de estas clases estaba en la
"agenda" del estado a principios de la segunda mitad de la dcada de
los 50, y en Brasil desde finales de la misma dcada, cuando comenz
a desintegrarse el estado populista.
Pero en todos los casos los partidos polticos del sector popular
fueron incorporados de hecho al sistema de legitimacin que apoy
la orientacin bsica de clase del estado; y no intentaron presentar
una alternativa poltica anticapitalista. Estos partidos, que para entonces haban aumentado significativamente en su fuerza poltica,

trataron de perpetuar la situacin existente. Apareci as una situacin que, en trminos de Gramsci, implicaba un callejn sn salida
hegemnico. Esa situacin sin salida termin cuando la burguesa,
con el apoyo abierto del capital y los gobiernos extranjeros -que
entretanto haban pasado a controlar reas importantes de la industria, el comercio y las finanzas- moviliz el apoyo de la clase media
y resolvi la crisis mediante un golpe militar.
En el "lmite" exterior de este modelo de desarrollo es donde se
vuelven evidentes las diferencias entre los distintos tipos de desarrollo
capitalista, como en el contraste entre los estados del "ncleo" capitalista europeo y estos pases de Amrica Latina de desarrollo "tardo". En estos ltimos casos, esta movilizacin de las "clases peligrosas" expuso el carcter de clase del estado, forzndolo a revelar su
naturaleza coercitiva y su incapacidad de absorber las presiones populares al modo europeo o estadounidense, incorporndolas con xito
en la ms amplia orientacin de clase del estado. En lugar de ello, la
clase dominante derrot a las fuerzas populares con el apoyo de las
clases medias, incorporando eficazmente a stas en un proyecto de
expansin capitalista nacional. La movilizacin poltica de las clases
populares en los pases ms desarrollados de Amrica Latina produjo,
por tanto, una crisis orgnica del sistema de dominacin que oblig al
estado a abandonar su papel ambiguo como rbitro del conflicto de
clases y a poner de manifiesto su naturaleza coercitiva y dependiente.
Las fuerzas armadas eliminaron las institucione~ representativas
de las que la clase dominante haba perdido el conol. Simultneamente ampliaron la esfera de influencia militar hasta el punto de
"militarizar" el aparato estatal, de modo que pudiera participar activamente en la lucha social y derrotar a su enemigo de clase: el sector
popular. La militarizacin del estado signific la eliminacin de las
protecciones de las libertades civiles que se haban conseguido con
largas y difciles luchas sociales, permitiendo al estado militar llevar a
cabo una operacin de apariencia blica que, por su brutalidad sistemtica, resalta como acontecimiento indicador en la historia de la
regin. La militarizacin del estado se llev tambin a cabo con la
intencin de asegurar la subordinacin de las clases populares una vez
que hubieran sido derrotadas en la lucha social. Se hizo as con la
finalidad de reconstituir y expandir el modo de produccin dependiente-capitalista. En este nuevo contexto, los militares consideraron
que la proteccin de esta forma de capitalismo era esencial para los
intereses de seguridad nacional de los militares en cuanto que institucin.
Esta versin abreviada y simplificada del desarrollo de los pases

266

267

JULIO COTLER

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

avanzados de Amrica Latina carece, evidentemente, de numerosos


detalles importantes. Slo quera servir de punto de comparacin con
aquellos pases que no siguieron este modelo "clsico" de los pases
del Cono Sur.

te el capital para los enclaves, sino que se beneficiaban tambin,


indirectamente, de la participacin de sus trabajadores en estos modos de produccin precapitalistas.
Como el propsito de los enclaves era el de extraer productos
primarios, que no resultaban caros en relacin con los que pudieran
obtenerse de otros modos en el mercado nacional de la metrpolis,
no estimulaban el desarrollo industrial del pas deL enclave, sino que
lo organizaban como productor monocultivador de productos primarios. As, no slo las plantaciones y las minas estaban en manos del
capital extranjero, sino tambin todo el sistema de transporte, tanto
interno como internacional, que haba sido pensado y elaborado segn sus intereses; las instituciones financieras, a travs de las cuales se
transferan los fondos necesarios para sus operaciones nacionales e
internacionales; y la comercializacin no slo de las exportaciones,
sino tambin de las importaciones, en las que los enclaves se vetan
implicados en las ventas al por mayor y en las de detalle. De este
modo el enclave se vinculaba con numerosas facetas de la vida econmica y social, crendose estrechos vnculos con la burguesa nacional
y con los terratenientes tradicionales.
En estas condiciones, el carcter de los sectores dominantes de
la sociedad nacional vena a tomar forma por la presencia de los
enclaves. Se convertan en una clase cliente en relacin con esas
empresas, as como con los gobiernos de los respectivos pases de
origen de las empresas extranjeras. Trataban de obtener los favores de
esos actores externo;; con el fin de vincularse a las actividades derivadas de los enclaves.
El estado, que estaba en las manos de diferentes fracciones de la
clase propietaria de la tierra, las cuales competan entre s por obtener los favores de los enclaves, serva a los intereses econmicos que
eran dominantes en esa situacin. Dentro de la compleja evolucin
histrica de estos pases, se produjeron en el interior de la clase
dominante algunos conflictos de clase importantes. Pero para nuestro
presente objetivo basta con tener en cuenta que la tendencia dominante era la subordinacin completa de los terratenientes locales a los
intereses de las empresas y gobiernos extranjeros.
La justificacin ideolgica de esta subordinacin total de los
terratenientes locales y sus representantes polticos a los enclaves
derivaba de la idea de que estos "pases" no podan confiar pata su
desarrollo en sus propios recursos. Como los enclaves creaban recursos para la capitalizacin de los terratenientes y comerciantes, el
estado -al apoyar a los enclaves- estaba ayudando a crear oportunidades, que anteriormente no existan, para el desarrollo nacional. No

LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

Las sociedades que se incorporaron a la periferia del sistema


econmico internacional mediante la implicacin directa del capital
extranjero en la produccin de productos primarios destinados a la
exportacin experimentaron un modelo diferente de evolucin que
pasamos ahora a examinar. En estos casos, el capital extranjero penetr -literalmente- una estructura social y econmica precapitalista
sin alterarla significativamente. Es un hecho que el capital extranjero
se aline con los representantes ms visibles del modo precapitalista
de produccin: los grandes terratenientes y la burguesa comercial.
Surgi as la alianza "feudal-imperialista", que fue percibida por diversos autores de ese perodo.
Ello llev a Haya de la Torre a observar, parafraseando a Lenin,
que mientras que el imperialismo constituye la fase final del capitalismo en los pases avanzados, corresponde a la primera fase del capitalismo en los de desarrollo tardo. Esta simbiosis fue la que llev a
numerosos analistas de las primeras dcadas del siglo a caracterizar de
"duales" a estas sociedades, pues implicaban a un sector capitalista
"moderno" orientado a la empresa extranjera y a un sector precapitalista "tradicional", controlado por los terratenientes y las clases comerciales nacionales.
El capitalismo de enclave se vincul por diversos medios con las
estructuras econmicas precapitalistas. El sector precapitalista proporcion los enclaves con trabajadores cuyos salarios eran bajos en
relacin con los de la metrpolis, debido en parte a que, por el
mantenimiento de una estructura preindustrial, sus posibilidades alternativas de empleo eran muy limitadas. Otro factor que contribua
al bajo costo de mantenimiento de la fuerza de trabajo vena dado
por el hecho de que los trabajadores reciban parte de su salario en
forma de alimentos. En muchos casos, los enclaves mantenan sus
propias granjas y campos en los que, sobre la base de los modos de
produccin precapitalistas, producan los alimentos que se vendan
ms tarde mediante el sistema local de comercializacin. De este
modo, no slo extraan plusvala del trabajo de sus empleados, la
cual era devuelta a los pases de los que haba procedido originalmen-

268

JULIO COTLER

pareca existir ms alternativa real que la de satisfacer todas las condiciones requeridas por el capital extranjero y la de mantener el
sistema de explotacin precapitalista que posibilitara a los exportadores una ventaja comparativa en los mercados internacionales. Slo de
este modo entraran en estos pases el capital extranjero y la tecnologa que lo acompaaba, posibilitando as la consecucin de estabilidad poltica y desarrollo econmico.
Aunque este argumento se repeta interminablemente en todos
los casos, no impeda que los dirigentes intelectuales de la clase dominante percibieran el hecho de que ello colocaba al pas en una situacin casi colonial. Sin embargo, su "realismo" les haca percibir que
no haba otra alternativa que la anarqua poltica y las guerras entre
caudillos locales que haban experimentado antes de la penetracin
capitalista.
De este modo, en contraste con lo que haba sucedido en el
Cono Sur, la clase "dominante nacional" tena slo un margen muy
estrecho de autonoma econmica y poltica frente aL capital y los
gobiernos extranjeros. Ello derivaba de su incapacidad para acumular
capital, salvo de un modo muy limitado y en actividades que estaban
estrechamente vinculadas con los enclaves y subordinadas a stos.
La extensin y profundizacin del mercado nacional era tambin
extremadamente limitada, incluso en el nivel ms simple de sustitucin de importaciones. Por todas estas razones, la estructura seorial
precapitalista de la sociedad en la que se encontraba inmersa la mayor parte de la poblacin se perpetuaba en estas sociedades semicoloniales.
En estas condiciones, la clase polticamente dominante, que era
la representante directa de los intereses combinados del capital extranjero y sus "compaeros menores", los terratenientes y comerciantes, no consegua establecer la hege.mona y crear una identidad
nacional. Las clases dominantes no podan conseguir una identificacin de las masas explotadas con las instituciones polticas nacionales
Y obtener su lealtad, sobre todo en los pases en que esas masas
estaban formadas por indios.
Asimismo, la naturaleza de la estructura social imposibilitaba la
construccin de un estado nacional del tipo que haba surgido en el
Cono Sur. Por una parte, la naturaleza capitalista del enclave conduca a un proceso de dislocacin de la poblacin trabajadora desde sus
medios tradicionales de produccin a las plantaciones y las minas
apartndolos por tanto de sus formas tradicionales de relacin social
Y cultural. Igualmente, el desarrollo capitalista era causa de la eliminacin de algunos sectores tradicionales de poder, as como de los

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

269

segmentos de clase media compuestos por pequeos y medianos terratenientes, comerciantes y artesanos.
Por otra parte, la demanda de alimentos creada por la proletarizacin de los trabajadores de los enclaves llevaba a los terratenientes
a exigir un nivel superior de renta a sus trabajadores dependientes.
Tambin les haca controlar con mayor cuidado los canales para la
comercializacin de los productos agrcolas con el fin de maximizar
su control del mercado recin expandido, impidiendo as a los campesinos vender directamente a ese nuevo mercado.
Esta recomposicin de la estructura de clases fue causa de una
extensin de los movimientos de protesta en los que campesinos,
trabajadores y miembros de las clases medias se unieron e identificaron como enemigo comn a la coalicin que se haba formado alrededor del capital extranjero. Adems, en los pases en los que la masa
de poblacin se diferenciaba tnica y racialmente de esta coalicin
dominante, las protestas adoptaban claras connotaciones indigenistas,
mesinicas y nativistas.
En los pases organizados alrededor de los enclaves, esta movilizacin popular condujo a los campesinos, al naciente proletariado y a
las clases medias a movimientos polticos que eran simultneamente
antioligrquicos y antiimperialistas. Es decir, estos movimientos estaban dispuestos a destruir, por medio de la intervencin directa de las
masas, las bases del poder precapitalista y las del capital extranjero.
Ello implicaba una serie de acciones, c_omo la eliminacin de la hacienda seorial, la nacionalizacin de las empresas extranjeras y la
promocin de un proceso de democratizacin poltico y social, que
proporcionaran la base para la formacin de una sociedad y un
estado nacionales. Por tanto, estos movimientos eran de naturaleza
revolucionaria y tenan una orientacin nacionalista y popular. Esos
movimientos nacional-populistas y nacional-revolucionarios adoptaron posiciones coincidentes con las del socialismo. Como estos movimientos apuntaban a la eliminacin no slo de las bases de dominacin precapitalista sino tambin del capital extranjero, que constituye el ncleo del capitalismo en esos pases, asumieron una postura
anticapitalista.
No es una coincidencia, por tanto, que Mxico, Guatemala, Panam, Per y Bolivia hayan experimentado movimientos nacionales
populistas. Ni es tampoco una coincidencia que Mxico y Per hayan
dado la versin ideolgicamente ms pura de este tipo de movimiento
poltico, ni que los escritos polticos de Haya de la Torre y Maritegui sigan teniendo una gran importancia para la comprensin de estas
sociedades.

270

JULIO COTLER

SOCIEDADES DE ENCLAVE E IDEOLOGIA POLITICA:


HA Y A Y MARIATEGUI

En un primer momento del desarrollo de la movilizacin nacional popular en Per durante los a.os 20, Haya de la Torre, en un
libro que se ha convertido en clsico de la literatura poltica de
Amrica Latina, proclam la necesidad de crear un movimiento poltico nacional y popular basado en campesinos y trabajadores y dirigido por la clase media 2 Este movimiento destruira el "feudalismo" y
eliminara la dominacin del capital extranjero mediante la formacin de un estado antiimperialista similar al que estaba emergiendo
de la revolucin mexicana. Este estado, dirigido por la clase media,
creara un sector capitalista estatal que dominara la economa y
promovera el desarrollo de la burguesa. Sin embargo, controlara
tambin a esa burguesa para poder mantener su carcter nacional y
nacionalista.
No obstante, ese estado protegera al mismo tiempo los intereses de los campesinos y trabajadores, transformndose as en una
estructura poltica en la que la clase media sostendra el poder y
tratara de representar a las otras clases sociales, controlndolas y
organizndolas al mismo tiempo mediante mecanismos corporativistas.
Pero, de acuerdo con la argumentacin de Haya, por la pobreza
y debilidad de las sociedades de Amrica Latina -que eran consecuencia de la explotacin colonial, primero por Espaa y luego por
Inglaterra y los Estados Unidos-, estos pases tenan que encontrar
un modo de obtener de los pases imperialistas capital y tecnologa
en unos trminos que fueran coherentes con los "intereses nacionales". Slo un estado basado en el apoyo nacional-popular podra
negociar con eficacia frente al capital imperialista. Slo de este modo
se podran armonizar los intereses de la nacin y los del capital
extranjero. De este modo el pas conseguira un crecimiento econmico y los capitalistas extranjeros podran adquirir los productos
primarios necesarios para su desarrollo industrial.
Maritegui, escribiendo desde una posicin socialista, estaba de
acuerdo con Haya en la necesidad de formar una amplia coalicin
multiclasista 3 Pero, a diferencia de Haya, Maritegui mantena que
2

Vctor Ral Haya de la Torre, El antiimperialismo y el Apra (Lima, Editorial


Amanta, 1972), cuarta edicin.
3

Jos Carlos Maritegui, 7 ensayos de interpretacin de la realidad peruana (Lima;


Editorial Amanta, 1965), sexta edicin. Publicado en ingls como Seven Interpretive Essays

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

271

slo mediante la consecucin del socialismo podran llevarse a cabo


con xito las reformas democrtico burguesas que necesitaban el Per
y Amrica Latina. Slo de esta forma se podra lograr eficazmente la
nacionalizacin de la sociedad mediante un movimiento de masas de
base popular.
Maritegui bas su anlisis en la premisa de que la naturaleza de
la dominacin extranjera era el resultado de la estrecha vinculacin
entre el imperialismo capitalista y el "feudalismo" nacional. De ah
que la eliminacin de uno de esos elementos implicara necesariamente' la eliminacin del otro. Adems, el carcter imperialista de la
dominacin capitalista imposibilitaba en estos pases el desarrollo
capitalista autnomo. Por otra parte, aunque las clases medias tenan
una posicin poltica algo marginal, en realidad compartan con los
terratenientes y el capital extranjero una fuerte oposicin a la aparicin de cualquier forma efectiva de demanda popular. Ello se debi
en parte a las pronunciadas diferencias tnicas y sociales existentes
entre stos y las masas populares. Llegaba as a la conclusin, en una
argumentacin que ha sido confirmada por la historia, de que el
desarrollo del capitalismo significaba de hecho el desarrollo de la
dominacin semicolonial de Per e lndoamrica.
No hay mejor modo de confirmar este anlisis de Maritegui y
de refutar el anlisis nacional populista de Haya de la Torre que
examinar la experiencia histrica actual de Mxico y Per.
MEXICO

La revolucin liberal que se produjo en Mxico a mediados del


siglo diecinueve produjo la apropiacin y venta de la tierra de la
iglesia, lo que fue causa del surgimiento de un nuevo proceso de
formacin de haciendas. Debido a la aparicin de los Estados Unidos
como potencia capitalista de primer orden, estas haciendas se vincularon pronto con el desarrollo capitalista de ese pas, al mismo tiempo
que las haciendas mantenan intactas, y en muchos casos reforzadas,
las formas precapitalistas de relaciones sociales.
A finales de siglo, el capital estadouniden~e penetr eficazmente
en la sociedad mexicana, formando poderosos enclaves agrcolas y
mineros que tenan estrechas vinculaciones con los terratenientes y
comerciantes mexicanos. La gran dislocacin producida por los enclaon Peruvian Reality (Austin, University ofTexasPress, 1971). Vase tambin su Ideologa y
poltica (Lima, Editorial Amanta, 1972), sexta edicin.

272

JULIO COTLER

ves estimul el desarrollo de un incipiente mercado interno y, con l,


de unos cuantos centros industriales que, por las razones antes mencionadas, se vieron pronto bloqueados en su desarrollo.
.
Estos procesos destructivos que dieron. n~eva form_a. a la soc~e
dad mexicana produjeron un poderoso mov1m1en.to poht.Ico qu~ mclua a la burguesa naciente, la clase media, trabajadores m?ustnales
y campesinos, tanto los que haban sido privad?s de sus tierras p~r
las haciendas como los que haban sido sometidos a nuevas Y. mas
intensas prcticas de explotacin que bordeaban con la esc!avitud.
Mediante ese movimiento, todos esos grupos trataron de mejorar su
posicin dentro del orden social.
.
Por medio de la accin directa de las masas campesmas, la
revolucin mexicana erradic el sistema de haciendas existente Y los
enclaves estadounidenses. Pero el estado "antiimperialista", que representaba los intereses de las "clases nacionales", se dio cuenta rpidamente de que tena que establecer mecanismos de conciliacin de
clases para poder controlar la nueva situacin poltica. Es decir, las
clases medias dominantes necesitaban "interrumpir" el proceso revolucionario e institucionalizar la participacin de los diferentes sectores, especialmente de las clases populares. Plutarco Elas Ca~le_s, al
final de la dcada de los 20, cre los fundamentos corporatlVlstas
del estado mexicano al establecer una organizacin de partido que
uniera a los diferentes sectores de la sociedad, por medio de un tipo
de representacin funcional, y sirviera como intermediario entre estos sectores y el aparato del estado. El partido trat de definir los
lmites permisibles de la actividad poltica de cada uno de estos
sectores de un modo que resultara coherente con los intereses generales del estado y la nacin que a su vez estaban definidos por las
clases medias. Este acuerdo permiti el desarrollo del capitalismo de
estado y, bajo su tutela, el de la burguesa nacional, la cual, sin
embargo, estaba institucionalmente incluida y se hallaba privada de
capacidad de expresin poltica autnoma.
.
.
Habiendo conseguido interrumpir el proceso revoluc10nano Y
establecer estas estructuras corporativistas, el estado mexicano inici
el proceso de consolidacin del capitalismo mexicano y de "negociacin de la inversin" con el capital extranjero durante el perodo
decisivo de la Segunda Guerra Mundial. A partir de ese momento se
cre un "clima" de inversin favorable al capital extranjero, con las
correspondientes oportunidades para el intercambio sin lmites de
moneda y la repatriacin de los beneficios, entendiendo que as se
facilitara el desarrollo industrial del pas. Apareci as el "antiimperialismo constructivo" al que haba aludido Haya de la Torre en su

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE" ENCLAVE"

273

plan poltico para el Per. En Mxico se le denomin "desarrollo


estabilizador".
El control efectivo del sector popular, junto con la retencin de
las formas precaptalistas de produccin (con la excepcin de las
condiciones cercanas a la esclavitud, que haban sido eliminadas) y
s s6sid'os saafes, facfit6 fas grandes ganancias de los capitalistas
extranjeros, que reinvertan parte de sus ganancias dentro de Mxico.
De este modo se extendi el capital extranjero fuera del enclave,
contribuyendo as al desarrollo industrial dentro del pas. Este acontecimiento estimul a su vez la aparicin de una burguesa nacional
que estaba subordinada tanto al estado como a las empresas extranjeras. Junto con el capital privado extranjero y nacional, el sector
estatal de la economa asumi un papel importante que tena como
objetivo subvencionar y, al mismo tiempo, "contrarrestar" el capital
privado. Pero, como en los casos del Cono Sur, el proceso de industrializacin afect primordialmente a los bienes de consumo terminados. Como resultado de ello, Mxico se vio atrapado en un modelo
cada vez ms desfavorable de repatriacin de los beneficios de los
inversores extranjeros, una gran dependencia con respecto a las importaciones de bienes intermedios y de capital, as como de deuda
externa, con un modelo concomitante de distribucin regresiva de la
renta.
Sin embargo, el pas experiment una expansin econmica sin
paralelo que signific casi treinta aos de crecimiento sostenido. Pero
por el carcter capitalista dependiente de este desarrollo, Mxico no
ha solucionado en realidad los problemas econmicos y sociales planteados por la Revolucin Mexicana. Se observa as un relativo crecimiento de la pobreza en amplios sectores de las clases populares,
concentradas en las ciudades ms importantes y constituidas en poblacin "marginal" o, por decirlo en los trminos clsicos, de una
poblacin estructuralmente desempleada. Se haba cumplido la prediccin de Maritegui con respecto al destino que aguardaba a Mxico como resultado de haber elegido una estrategia neocapitalista de
desarrollo.
El control corporativo eficaz que ejerce el estado por medio del
PRI sobre las masas populares se basa en su capacidad de establecer
vnculos polticos clientelistas por medio de sus "caciques" polticos
y sindicales. Por causa de la rpida expansin econmica, tanto el
estado como la burguesa fueron capaces de incorporar parcialmente
a las clases populares de una manera "segmentara", mientras el aparato del estado-partido-sindicato trataba de mantener el control sobre
la poblacin, inhibiendo as toda posibilidad de desarrollo autnomo.

274

JULIO COTLER

Sobre la base de estos instrumentos polticos, el estado ~ su


partido han creado una imagen de gran efectividad, de gran capacida?
de neutralizar la oposicin, lo que ha aumentado a su vez su capacidad de control poltico de la poblacin. De este mod? el ~stado se h~
identificado estrechamente con los smbolos del naciOn.ahsm.o? m~~I
lizando con efectividad sus recursos para reforzar esta Identificacioh
del estado con la nacin. Bajo estas condiciones, q~ien. ata~ue ~!
estado 0 a su partido puede ser acusado de conducta an~mac10nal
y de estar coaligado con los intereses olig~:quicos y extranjeros a que
se haba opuesto originalmente la revoluc10n.
_
Sin embargo en varias ocasiones, desde los anos 40 las clases
populares han su~erado el control ,a ~ue les haba sometido el estado,
demostrando que con simple retonca no se pueden comp~nsar. l~s
graves limitaciones de clase de este "nacionalismo r__evolu~l.?na~IO :
Estas erupciones, que amenazaban con minar el ~rd~n pohhco ms.tltucional fueron sistemtica y violentamente repnmidas. Se produ~o,
al mism~ tiempo, una intensificacin del us~ d~stributivo Y cooptivo
de las medidas proteccionistas y un endurecimiento ~e l~~ controles
corporativistas, que dieron como result~d.o la neutral~aciOn ,?e est~
protesta. La alternancia pendular en Mexico entre gobiernos esta?Ilizadores" y "nacionalistas", a la que se hace~ frecuentes referencias
en la literatura sobre el tema, se produce precisamente como respuesta a los episodios de la movilizacin popular.
, .
,
La intensificacin de estas presiones en la ultima de~ada condujo a la explosin de 1968, que fue urt.a .:tara a?vert~ncia d~ ql!e el
rgimen poltico deba adoptar una posicion. nac~o?ah~~a, revltahz~n
do su poltica e ideologa reformista. La diversificaciOn consegmd~
en treinta a.os de capitalismo y la poltica de "desarrollo ~~mpar~!
do", que sera la frmula sustituta del "de~arrollo estab~hza~or ,
provoc finalmente una crisis en el sistema existente de naciOnahsmo
revolucionario.
.
Inicialmente a partir de 1970 el ejecutivo trat de democratiZar
el rgimen polti~o, desmantelando l~s me~anismos clav~ que anteriormente haban posibilitado el funciOnamiento de .un sistema que
haba estado cuidadosamente controlado desde la cima del aparato
estatal. La oposicin de la organiza~in pa~tido-~~ta?~ Y de la burguesa, tanto "nacional" como extranjera, evidenciO rapidam~nte que
ese esfuerzo estaba destinado al fracaso. Lo que permanecia era la
retrica y las medidas tpicas del populismo.
.,
Con respecto a esta retrica, el gobierno se comprometio nuevamente en un discurso nacionalista impreso sobre el nuevo mol.de d~l
"tercermundismo", que tena como finalidad el refuerzo de su Identl-

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

275

ficacin con el "pueblo", atacando el imperialismo y a los "ricos".


Con respecto a la poltica econmica, el gasto pblico destinado a
ayudar a segmentos de los sectores popular y medio inferior se ampli considerablemente, al mismo tiempo que se utilizaban los recursos pblicos para expandir el capitalismo de estado, con el objetivo
de "nacionalizar" en ltima instancia la economa. Entre tanto, el
gobierno prosigui con la costumbre, firmemente establecida, de subvencionar a la burguesa nacional y extranjera.
Estas medidas, as como la inflacin y el estancamiento continuo de los Estados Unidos, llev a una crisis por la contradiccin
entre acumulacin y distribucin. Despus de ms de treinta aos de
estabilidad, Mxico comenz a sufrir el problema econmico de los
otros pases de Amrica Latina: dificultades en la balanza de pagos,
dficits fiscales e inflacin, lo que, unido a la retrica nacionalista,
llev a una grave reduccin de la inversin extranjera. Todo esto
produjo una crisis profunda, tan profunda que a finales de 1976 se
enfrent ,a la situacin sin precedentes de experimentar una espectacular fuga de depsitos bancarios, una amenaza explcita de golpe y
una devaluacin de la moneda de casi un 100%.
Actualmente la situacin es totalmente distinta de la de 1940.
Una burguesa nacional poderosa, intimamente vinculada a la inversin extranjera y salida dentro del marco protector del nacionalismo
revolucionario, juega un papel poltico que va implicando un grado
creciente de autonoma frente al estado. La inversin de capital pblico coincide parcialmente con el capital privado -nacional y extranjero- hasta el punto de que puede ignorar la retrica nacionalista
y reformista.
Al mismo tiempo, sin embargo, los trabajadores de los sectores
productivos ms dinmicos, pertenecientes a organizaciones laborales
vinculadas con la estructura vertical del PRI, estn aumentando sus
demandas de mantenimiento o mejora de su nivel de renta. Esta
presin de los trabajadores obliga a los dirigentes laborales cooptados
a presentar esas demandas al estado, legitimando con ello el' papel
crucial que juegan esos dirigentes dentro del sistema de dominacin.
Sin embargo, tales demandas entran en conflicto con los intereses de
la burguesa nacional y extranjera, que trata de establecer un programa de "estabilizacin" econmica con el objetivo de mejorar su posicin econmica a expensas de la renta de los trabajadores.
Este aumento de las contradicciones dentro del sistema puede
sobrepasar la capacidad del PRI y el gobierno de equilibrar y arbitrar
los intereses en conflicto del capital y el trabajo. As, el estado tiende
hoy a perder su capacidad de disciplina y control de estos sectores de

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

276

JULIO COTLER

la sociedad, que van ganando autonoma con respecto al estado.


Dadas estas condiciones, puede parecer que Mxico est evolucionando gradualmente hacia un rgimen burocrtico-autoritario viniendo a
parecerse a los regmenes de este tipo de Amrica del Sur. Sin embargo, no ha tenido que moverse hacia este tipo de sistema por medio de
un rgimen de "seguridad nacional" basado en una dictadura militar,
pues puede confiar aun en el PRI.
Pero bajo estas nuevas condiciones ha aparecido una contradiccin que tendr dficil solucin y puede empujar a M,xico en esa
direccin. La hegemona del estado en relacin con las diferentes
clases sociales se basa en el legado de la revolucin y en el papel que
se supone que juega en defensa de los intereses "nacionales" y "populares". La amplitud de la represin poltica y econmica requerida
para una poltica de estabilizacin minar la coalicin que apoya al
estado, provocando una divisin entre el estado y la sociedad, con el
consiguiente desmantelamiento del aparato poltico creado como
consecuencia de la Revolucin Mexicana. La precariedad poltica de
la dominacin de clase ser entonces plenamente evidente, siendo
precisa la reorganizacin total del rgimen, con todas las consecuencias crticas que ello podra conllevar.

PERU

Hacia finales del siglo diecinueve, Per segua gobernado por


gamonales y caudillos que estaban vinculados a los intereses divergentes de los diferentes grupos comerciales y terratenientes regionales,
que dominaban a su vez sobre la poblacin india. En este sentido, el
sistema social y poltico era de carcter nacional. Ningn sector de la
clase dominante era capaz de formar un estado nacional y proporcionar una identidad nacional a la sociedad peruana.
Adems, el pas haba quedado seriamente "descapitalizado", a
pesar de haber gozado de cuarenta aos de rentas relativamente altas
derivadas de las exportaciones de guano. Tal descapitalizacin se debi, fundamentalmente, al hecho de que esas rentas haban producido primordialmente el enriquecimiento de la burguesa comercial,
que no encontraron mejor oportunidad para la inversin que dedicarla al comercio de importacin y a hacer prstamos al gobierno; que se
hallaba en un estado de endeudamiento permanente. Las rentas pblicas, a su vez, se dedicaban a sojuzgar las rebeliones de los caudillos
y sus partidarios, deseosos de tomar el control de las lucrativas ganancias del guano. Por eso no se logr la transformacin de la estructura

277

~rodu~_tiva Y social del pas. Posteriormente, en 1870, el gobierno

mcurno en una deuda exorbitante en la construccin del ferrocarril


co~ _la esperanza de que aumentaran as las oportunidades a la expor~
tac10n de productos primarios y a la integracin territorial del pas.
El fracaso de este proyecto, el declinamiento de la produccin de
guano Y la crisis financiera europea llevaron al pas a la bancarrota.
Este ciclo de desastres se complet con la derrota de Per por Chile
en la guerra del Pacfico ( 18 79-1883 ).
,
A finales de siglo se haba reiniciado un nuevo ciclo de d.esarrollo de carcter crecientemente capitalista, pero fue dominadorpidamente por el capital extranjero, debido en parte a la ausencia de
capital nacional. El capital extranjero empez a dominar en las reas
~s importantes de produccin, penetrando en la agricultura, minena, transporte, banca y comercio internacional, creando as una tpica economa exportadora de enclave. Los enclaves a su vez establecieron vnculos con los grandes terratenientes y ia burgue'sa local
con la finalidad de maximizar sus ganancias y beneficiarse de las
relaciones polticas que proporcionaba este grupo.
Aunque durante las dos primeras dcadas de este siglo existi
una situacin de tensin permanente entre los enclaves extranjeros y
algunos de los sectores afectados de la clase dominante nacional en
1920 la situacin se haba resuelto en favor de un modelo de desa~ro
llo dependiente en gran medida del capital extranjero. Para entonces
el gobiern? empez a _representar directamente los intereses del capital extranJe_ro, subord_mando a stos a los grandes terratenientes y a
los comerciantes naciOnales. Para este papel, el gobierno goz del
apoyo poltico y econmico de las empresas de enclave en el interior
del pas, as como del gobierno de los Estados Unidos. Una de las
manifes~a~~ones de ~ste apoyo fue la creciente entrada de prstamos
que rec~biO_,el gobierno con el fin de llevar a cabo el proceso de
modermzaciOn que estaba realizando el capital extranjero y de promover la integracin territorial y nacional del pas.
En el contexto de estos cambios, se produjo una reorganizacin
.
~mportante de la estructura peruana de clases, la cual tuvo un gran
1mpacto en el desarrollo futuro del pas. En el norte, los enclaves del
azcar minaron a la vieja aristocracia terrateniente, absorbieron muchas propiedades pequeas y medianas y convirtieron a muchos agricultores que tenan las tierras en arriendo y a miembros de las comunidades, indias en_ un proletariado rural, desplazando, adems, a la
burguesia comercial y la clase artesana. En las montaas centrales en
la zona del enclave minero, se logr un alto grado de concentra~in
de la produccin por medio de la compra de cientos de propiedades

278

JULIO COTLER

de tamao medio. Se establecieron tambin grandes granjas que proporcionaran tierra de pasto para la produccin de lana, siguiendo el
modelo de la parte sur del pas.
Sin embargo, al mismo tiempo, los terratenientes que no haban
sido desplazados por la expansin del enclave se encontraban ahora
en una posicin mejor para vender los bienes agrcolas producidos
por los campesinos en sus haciendas y por las comunidades indias,
dado el incremento de la demanda de alimentos estimulado por el
desarrollo de los enclaves y por la resultante dislocacin de los trabajadores de sus medios de produccin. De este modo, como anotamos
antes, los enclaves pudieron reducir considerablemente sus costos de
produccin.
Todo ello dio lugar a un movimiento de protesta que fue dirigido por Maritegui y Haya de la Torre. La crisis econmica de 1930
desencaden las fuerzas populares que se haban creado, llevando a la
formacin de los primeros partidos con base de masas con una orientacin nacional y popular y un poderoso componente indgena. Estos
partidos trataron de alterar las bases sociales y las medidas fundamentales del estado. Pero como en Mxico, y en contraste con el Cono
Sur, la limitada autonoma poltico-econmica de los propietarios
nacionales y del estado con respecto al capital extranjero les impidi
absorber y canalizar estas aspiraciones populares. Adems, la posibilidad de que los indios pudieran participar como ciudadanos en la vida
poltica del pas resultaba inaceptable para la gente decente*, proporcionando ms razones para el bloqueo de cualquier apertura importante del sistema poltico. En estas condiciones se produjo una violenta confrontacin entre las principales clases de la sociedad: entre
el ejrcito (dado que la coalicin previamente dominante era incapaz
de controlar la situacin poltica) y el partido APRA, que ocup el
papel de representacin del sector popular. El resultado fue la derrota total del APRA y la supresin de este partido durante ms de una
dcada.
En 1945, debido a un cambio en la atmsfera poltica que se
produjo como resultado de la derrota militar de Alemania y la renovacin de la movilizacin popular, el pas experiment un breve perodo de democracia que interrumpi los quince aos de persecucin
que haban sufrido el APRA y las organizaciones populares. Las masas populares exigieron de nuevo sus derechos, pero, como en 1930,
la clase dominante no poda concederlos, y este breve perodo democrtico se cerr con un nuevo golpe militar en 1948.

En castellano en el original (N. del T.).

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

279

En 1950, como resultado de una importante transformacin del


sistema internacional, se inici en Per un nuevo ciclo de inversin
extranjera. Signific la inversin en recursos naturales y en el desarrollo industrial. Se aadi a esto la expansin de los programas de gasto
pblico, que se destinaron a los centros urbanos en un esfuerzo por
neutralizar las demandas polticas del sector popular. Ello fue causa
de la acentuacin de las diferencias entre el campo y la ciudad y
contribuy a acrecentar la migracin a la ciudad, lo que produjo
cambios fundamentales en la estructura de clase del Per. Estos acontecimientos cumplieron la prediccin que hizo Haya en los aos 20 de
que la expansin de la inversin extranjera acabara con el "feudalismo" y promovera as la modernizacin del pas.
En 1956, el sector exportador de la burguesa -con el fin de
conseguir la representacin directa de sus intereses dentro del estado- se opuso a la "reeleccin" del presidente Odra, quien haba
llegado al poder con el golpe de 1948. En este punto, con el fin de
legitimar su poder mediante canales "democrticos", tuvo que dar al
APRA una oportunidad de compartir el poder. La lite exportadora
estableci una alianza informal con el APRA, formndose as la base
coalicional para la presidencia de Manuel Prado, que empez en
1956. Esta alianza dio fin al perodo de represin del APRA, concedindole la oportunidad de iniciar desde dentro del gobierno una
serie de medidas que satisfacieran a corto plazo las necesidades del
sector popular urbano. Esta aproximacin gradual y nada radical
evit un giro abrupto de poltica que las lites temhn pudiera contribuir al desarrollo del "comunismo internacional"; :) que pudiera llevar a una vuelta a la primera represin contra el APRA.
La alianza del APRA con la lite, que fue muy criticada por los
grupos del sector popular y la nueva clase media que haban surgido
en el contexto de la urbanizacin y el cambio social continuos, cre
un vaco poltico que esos grupos deseaban llenar. De nuevo los
eslganes nacional-populistas de los aos 30 se convirtieron en una
parte central de la retrica poltica del pas. Se lleva~an a ca?o
"cambios estructurales" que crearan una verdadera sociedad naciOnal y la haran independiente de la dominacin "externa".
Apareci al mismo tiempo en Per una ola de movimientos
campesinos e !le continuara hasta los aos 60. El objetivo de estos
movimientos inclua la devolucin a los campesinos de las tierras que
les haban quitado las haciendas y la eliminacin de las formas precapitalistas de control del trabajo agrcola, que para aquel tiempo eran
ya claramente un anacronismo. El movimiento laboral fue alcanzan-

280

281

JULIO COTLER

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

do gradualmente una posicin autnoma que era independiente del


control de la APRA. Asimismo, dentro del ejrcito y la iglesia, que
haban sido los pilares del sistema oligrqui~o, surgi una nueva ideologa del desarrollo que pona de relieve la necesidad de llevar a cabo
en Per cambios estructurales fundamentales como medio de evitar
los conflictos sociales que pudieran acabar dividiendo a la sociedad
nacional.
As, a principios de los aos 60 haba prcticamente un acuerdo
unnime en que el pas necesitaba llevar a cabo reformas estructurales de un carcter nacional popular. En 1963, tras un breve experimento con el primer gobierno militar institucional de las fuerzas
armadas que apareci en Amrica Latina -que haba llegado al poder
en 1962 con el fin de bloquear la eleccin de Haya a la presidencia-,
Fernando Belande Teny subi al poder con el apoyo de los nuevos
partidos reformistas que haban aparecido en los aos 50, as como
con el de la iglesia y las fuerzas armadas.
En esta~oyuntura, pareca que finalmente se iba a llevar a cabo
en Per un programa de reformas significativo. Pero la reforma se vio
bloqueada por dos factores decisivos. En primer lugar, aunque el
sector latifundista de la coalicin dominante haba perdido una gran
parte de su fuerza poltica, segua gozando de una importancia poltica desproporcionada debida a la exclusin de los analfabetos -es
decir, los campesinos indios de las reas de los latifundios- de los
derechos de ciudadana y voto y a la sobrerepresentacin resultante
de los latifundistas en la legislatura nacional. En este contexto, el
APR;\ entr en una alianza conservadora con el movimiento poltico
conc ..1cido por el general Odra, el mismo general que haba perseguido Implacablemente al partido tras el golpe militar de 1948. Esta
al'.mza bloque todas las medidas reformistas propuestas en las cmar' ,s legislativas en medio de la sacudida poltica de los 60, que incluy
:a toma de tierras por parte de los campesinos en las montaas y la
gran formacin de nuevos asentamientos de colonos usurpadores, la
creciente autonoma de las organizaciones laborales con respecto al
control del APRA, el crecimiento de la militancia estudiantil y, finalmente, en 1965, un movimiento de guerrillas que, a los ojos de los
observadores militares, amenazaba con minar el orden social. La contradiccin entre este estado de perturbacin poltica y el fracaso de
la reforma convenci definitivamente a los dirigentes militares de que
el sistema "democrtico representativo" no era capaz de satisfacer las
necesidades fundamentales del pas.
Durante el perodo Belande, tanto la coalicin gobernante como la oposicin, dirigida por el APRA, haban apoyado un modelo

de gasto pblico orientado a extender el patrocinio poltico a diferentes partes del sector popular como un sustituto de las reformas
sociales. Este sustancial incremento (inadecuadamente financiado)
del gasto pblico coincidi con la concesin de importantes exenciones fiscales al desarrollo industrial. Sin embargo, desde 1965 el florecimiento exportador que haba servido de apoyo a ese gasto pblico
se interrumpi, y las exportaciones comenzaron a menguar. Se aadi as una crisis econmica a los problemas polticos que se haban
estado conformando. Se produjeron, adems, una serie de escndalos
pblicos que implicaron a altos funcionarios gubernamentales y a sus
familias. En esta situacin se hizo necesario devaluar la moneda y
llevar a cabo un paquete de medidas estabilizadoras que se supona se
acompaaran de nuevas e ingentes inversiones en la minera que
ayudaran a aliviar los problemas econmicos del pas.
En este contexto, otro escndalo en relacin con las dudosas
negociaciones entre el gobierno peruano y la Internacional Petroleum
Company -una filial de la Standard Oil y smbolo de la dominacin
extranjera- destruy completamente la legitimidad del gobierno. Esto puso finalmente de manifiesto las tendencias intervencionistas que
se haban estado desarrollando en el ejrcito y condujo al golpe
militar del 3 de octubre de 1968 y a la inauguracin de la "revolucin peruana".
La falta de articulacin poltica de la sociedad y el alto grado de
desarrollo organizativo del ejrcito permiti al gobierno revolucionario de las fuerzas armadas una considerable autonoma con respecto a
los diferentes sectores y clases de la sociedad peruana, facilitando a
los militares el intento de transformacin fundamental de la sociedad, de acuerdo con su propio diseo, de cara a la construccin de un
estado-nacin. Este gobierno desarroll desde el principio un amplio
programa de reformas bsicas, logrando en pocos aos la eliminacin
del sistema de haciendas -uno de los ms importantes componentes
precapitalistas de esa sociedad-, la eliminacin de la oligarqua exportadora y la nacionalizacin de la mayor parte de los enclaves
agromineros, lo que produjo un importante crecimiento del sector
pblico.
Pero como el gobierno estaba intentando realizar un programa
cuya responsabilidad resida en las fuerzas armadas, todas estas medidas se llevaron a cabo de un modo estrechamente administrativo y
tecnocrtico que trat de impedir cualquier papel a la movilizacin
popular. Precisamente por el carcter tecnocrtico de las reformas y
el intento de imponer controles corporativistas, el movimiento popular, que haba estado creciendo durante los aos 60, no pudo ser

283

JULIO COTLER

EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

contenido dentro del marco de las directrices gubernamentales, que


trataban de organizar la sociedad de acuerdo con el molde del inefectivo estado militar. Este problema no lo solucion ni siquiera la
cooptacin de un gran nmero de intelectuales y profesionales desilusionados por la poltica de la dcada de los 60, ni el amplio uso que
hizo el gobierno de la retrica nacionalista y anticapitalista del Tercer
Mundo.
Como el estado no fue capaz de organizar a la poblacin al
modo corporativista, trat de romper la autonoma de las organizaciones populares incorporndolas a sus propias organizaciones laborales. Los grupos de trabajadores existentes se resistieron tenazmente a
ese intento. El resultado final fue la derrota poltica del gobierno en
su intento de controlar la participacin popular, intento que form
parte del esfuerzo por transformar la sociedad.
La burguesa industrial, aunque goz de numerosos beneficios y
del apoyo directo del estado en la formacin de capital, tampoco se
senta muy deseosa de seguir las directrices gubernamentales, que
limitaban en gran medida su autonoma y la expresin poltica de sus
intereses, lo que dificultaba que se pudiera defender contra las medidas gubernamentales desfavorables.
Estas dos reas del fracaso poltico -los trabajadores y la burguesa- ilustran claramente el dilema genrico del gobierno militar
enfrentado a todo el espectro de clases e intereses sectoriales de la
nacin. Aunque trat de beneficiar a una amplia gama de grupos y de
vincularlos al estado en una estrategia corporativista de conciliacin
de clases, por distintas razones sus esfuerzos fueron rechazados pncticamente por todas las clases sociales.
En ltima instancia, el gobierno militar fracas tambin en la
esfera internacional. A pesar de la retrica nacionalista y tercermundista del gobierno, el capital extranjero fue compensado realmente
por las expropiaciones -de hecho fue compensado en exceso-. Esto
se produjo en una medida importante con la mediacin del gobierno
de los Estados Unidos, que quiso impedir la "cubanizacin" o "chilenizacin" del Per. El inters por impedir ese resultado llev tambin
a los Estados Unidos a apoyar al gobierno militar en sus esfuerzos por
obtener nuevos prstamos exteriores para financiar su programa de
desarrollo econmico, que a su vez caus un gran incremento del
nivel de importaciones. Adems, a principio de 1974, el gobierno
militar inici compras masivas de armamento en respuesta a la percepcin del peligro inminente de guerra con Chile tras la subida al
poder del gobierno de Pinochet.
Con el inicio de la recesin mundial de primeros de los 70,

disminuy el volumen y el precio de las exportaciones, y la creciente


deuda externa empez pronto a dar cuenta de casi el 45 /0 del valor
total de las exportaciones. En 1975, el dficit fiscal y los graves
problemas de balanza de pagos amenazaron la posicin monetaria
internacional del Per.
A mediados de 1975, las fuerzas armadas tuvieron que reorientar la poltica econmica, pasando gradualmente a una poltica de
estabilizacin que se encontr con una decisiva movilizacin popular,
acelerando as la aparicin de una grave escisin entre el estado y la
sociedad.
En 1977 la intensificacin de la crisis econmica impuls al
gobierno a negociar un programa de medidas estabilizadoras con el
Fondo Monetario Internacional como precondicin para la renegociacin de las deudas de Per con la comunidad bancaria privada internacional. Como era de esperar, el FMI exigi la fiel conformidad con
su doctrina clsica, a lo que se resisti el gobierno, conocedor de las
consecuencias sociales y polticas que resultaran. Pero el gobierno
tuvo que rendirse pronto. Sin embargo, ni siquiera este arreglo content a la burguesa, que quera la eliminacin del sector estatal de la
economa y la apertura definitiva al "libre" movimiento de capitales,
especialmente del capital extranjero.

282

La huelga general nacional del 19 de julio de 1977, que representa un mojn en la historia peruana, la represin del movimiento
laboral que sigui a la huelga; y las dos huelgas generales subsiguientes de 1977-1978, dirigidas por el movimiento de trabajadores y
apoyadas por un amplio espectro de diferentes grupos sociales, pusieron de manifiesto el aislamiento del estado militar con respecto a la
sociedad. En estas condiciones la junta militar convoc una Asamblea
Constitucional para 1978 y ofreci la "transferencia" del gobierno,
pero no del poder, a los civiles en 1980, sentando las bases para la
eliminacin final de los militares del poder.
Con esta convocatoria a la participacin civil reemergieron los
antiguos partidos polticos y, junto con ellos, nuevos partidos de la
izquierda revolucionaria que exigieron la democratizacin poltica
del pas y un paquete de medidas econmicas redistributivas.
Por tanto, a principios de 1978 la situacin poltica implicaba
una contradiccin flagrante entre el intento de adoptar medidas estabilizadoras de las exigidas por el FMI y las demandas de los sectores
populares organizados. Hay una amplia gama de resultados posibles,
pero lo que tiene ms probabilidades es el establecimiento de una
nueva dictadura militar que "ponga las cosas en orden" antes de que

~84

JULIO COTLER
EL CONO SUR Y LAS SOCIEDADES DE "ENCLAVE"

las demandas populares produzcan una confrontacin poltica abierta


con el estado y la burguesa.
Estos acontecimientos han incrementado la tensin dentro del
ejrcito, pues el objetivo original del gobierno militar era, tal como
decan los eslganes, el logro de la unificacin nacional mediante una
alianza del "pueblo y las fuerzas armadas". La aplicacin de las medidas econmicas requeridas por el FMI representa la desaparicin final
de las esperanzas que llevaron a los militares a su fase "revolucionaria". Para descartar todo lo que se ha intentado y lo que se ha
conseguido hace falta no slo eliminar completamente la posibilidad
de integracin nacional, sino tambin el aislamiento de los militares
con respecto a la sociedad ... y eso en el centenario de la guerra del
Pacfico.
CONCLUSION

Qu se puede deducir de este anlisis? La comparacin bsica


en que se ha centrado este captulo implica una serie de diferencias
entre los pases del Cono Sur y Brasil, por una parte, y Mxico y Per
por la otra. Tomando como punto de partida el contraste entre los
pases en los que el perodo de crecimiento de la exportacin que se
inici en el ltimo siglo estaban, en un grado significativamente,
"controlados nacionalmente", en oposicin a los que estaban centrados en enclaves dominados por el extranjero, identificamos una serie
de contrastes en el impacto del crecimiento de las exportaciones, la
naturaleza del sistema de dominacin que apoyaba ese crecimiento y
los tipos de movimientos populistas que aparecieron posteriormente
en esos pases.
Sin embargo, el anlisis de los acontecimientos peruanos y mexicanos ms recientes plantea graves cuestiones con respecto a si estas
dos series de pases estn siguiendo realmente trayectorias de desarrollo diferentes. A mediados de los aos 70, Per y Mxico no slo
experimentaron un grave giro a la derecha en poltica econmica,
sino que parecan dirigirse a una represin flagrante que poda parecerse cada vez ms a la experimentada en el Cono Sur. Sugerimos
antes que el rasgo especial del sistema mexicano que lo haba hecho
tan diferente -el papel del PRI en la ejecucin y legitimacin del
sistema de dominacin- puede estar siendo socavado. Asimismo, los
enrgicos esfuerzos del gobierno militar peruano por conseguir la
integracin nacional y una conciliacin de los intereses de clase han
sido reventados y han producido una de las separaciones entre estado

285

y sociedad ms completas de las experimentadas en ese pas. En


ambos casos, estos acontecimientos parecen indicar la posibilidad de
un importante grado de convergencia con los pases del sur.
Est fuera del objetivo de este libro el proporcionar una respuesta definitiva a la cuestin de si esa convergencia se producir o no.
Pero podemos concluir simplemente con la proposicin de una agenda de prioridades de trabajo sugeridas por la posibilidad de esa convergencia. En el anlisis del anterior perodo histrico de estas dos
series de pases, era decisiva la naturaleza muy diferente de las experiencias populistas. En los pases con enclaves, la cuestin de integracin nacional a la que se enfrentaban los lderes populistas era en
varios modos mucho ms profunda, y requera enfrentarse tanto con
unos sectores precapitalistas de la economa proporcionalmente mucho ms amplios como a un grado mucho mayor de diversidad tnica
y cultural que resultaba de la presencia de grandes poblaciones indgenas. Los recursos simblicos y modelos de movilizacin que surgieron en estos contextos parecen, pues, distintos en aspectos importantes.
En diversos momentos del anlisis anterior se puso de manifiesto que estos sistemas de dominacin estn siempre centralmente interesados por el problema de la proteccin de la acumulacin capitalista, y que su capacidad para lograrlo sin la utilizacin de la represin
abierta depende de la habilidad y recursos que puedan aportar a la
tarea de equilibrar las presiones existentes en favor de la redistribucin y en favor de la acumulacin. En ltima instancia, hemos. de
tratar de descubrir si estas habilidades y recursos son realmente diferentes, de una manera fundamental, en Per y Mxico en contraste
con los pases del Sur. Para ello sern necesarias nuevas y extensas
investigaciones sobre la experiencia pasada de estos pases con. _el
populismo, as como el "control" continuado de su futura evoluc10n
poltica.

PARTE TERCERA

EVOLUCION FUTURA DEL AUTORITARISMO Y


DIRECTRICES PARA LA NUEVA INVESTIGACION

VII. LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO


AUTORITARIO Y LA CUESTION DE LA DEMOCRACIA
por Guillermo
O'Donnell*
'
.
La realidad es compulsiva. En 1974 escrib un ensayo centrado en la
experiencia de los estados burocrtico-autoritarios (BA) existentes en
aquel tiempo; estaba convencido de su inminente reaparicin en Argentina1 . En aquel ensayo trat de las condiciones que contribuyen a
la aparicin de los estados BA, pero mi inters giraba ya en torno a la
dinmica generada por las tensiones internas del BA y por su impacto
en la sociedad. Ahora, a finales de 1978, con un Brasil que hace
precavidos pero significativos movimientos hacia la democracia poltica, con un Chile y un Uruguay sometidos a sistemas de dominacin
que no parecen enfrentarse a un grave desafo, y con una Argentina
que est sufriendo la primera fase de la implantacin del BA, me
gustara reconsiderar la interrelacin entre las tensiones internas del
BA y,su impacto sobre la sociedad.
En contraste con mi ensayo anterior, tan slo examinar aqu la
primera fase de la evolucin del estado BA, y dentro de ella los
efectos de los factores que previamente haban quedado insuficientemente analizados: esto es, los factores estrictamente polticos, en
particular el problema de la democracia. En un nivel superficial, el
hecho de que se haya planteado la posibilidad de una vuelta a la
democracia puede parecer atribuible, en principio, a una "mala conciencia" por parte de los lderes del BA o a presiones externas. Sin
embargo, en un nivel ms fundamental, argumentar que la naturaleza de este estado acarrea cuestiones profundas y permanentes. Mantendr que el hecho mismo de que se haya planteado la cuestin de la

* En memoria de Kalman Silvert, a quien admir.


1

Inicialmente presentado ante la "Conferencia de Historia y Ciencia Social", Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y publicado como "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario" (Documento CEDES/G. E.
CLACSO/Nm. 1, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1975). Se
public tambin en lengua inglesa como "Reflections on the Patterns of Change in the
Bureaucratic-Authoritarian State", Latin American Research Review Vol. 13, nm. 1 (invierno de 1978), pp. 3-38.

289

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

290

291

GUILLERMO O'DONNELL

democracia (con independencia de que se la califique de "orgnica",


"responsable" o incluso "autoritaria") es una ind.icacin de las ~en
sienes fundamentales existentes dentro de este sistema de dommacin, as como frente a los sectores sociales q.ue excluye_el BA.
Este tema es importante, puesto que SI nos centraramos e~ los
rasgos superficiales del estado BA podramos llegar a conclusiones
errneas. Las instituciones del BA suelen aparecer com.o una fue~za
monoltica e impositiva cuya retrica alaba la racionah?~d s~penor
que se debe imponer a la ricin para. _salvarla d~ sus. cnsis mas profundas Estas instituciones dan tambien la apanencia de cambio Y
adapta~in por la evaluacin "imparcial" y "tcnica" del grogreso
que se est haciendo en la imponente tarea de ~alvar la ~acion. Pero
detrs de esta fachada, el estado BA est sometido a tenstones -c.ontradicciones dilemas y peligros- 2 , que son reflejo de la extraordmaria dificultad de consolidar un sistema de dominacin que no p~ede
ocultar ni el hecho de que se basa en la coercin ni el de que qu.Ienes
le apoyan ms decisivamente representan un espectro de 1~ sociedad
mucho ms estrecho que la nacin entera, a la que el BA afirma estar
sirviendo. Su dominacin es particularmente severa porque, por la
naturaleza misma de su fundacin, este estado entraa, para su propia legitimacin, un rechazo anticipado de la base. El B~ surge de
una abrumadora derrota poltica del sector popular y sus abados, q_u~
fue impuesta al precio extremo de imposibilitar que el .BA se legitime. Este alto costo sugiere lo mucho que estaba en JUego en los
conflictos que precedieron a la implantacin del BA. Desde est~ perspectiva debemos considerar un tema, como el de la democracia, que
podra parecer surrealista. Sin embargo, antes de tratarlo habremos
de considerar algunas cuestiones ms generales.
CONCERNIENTE AL ESTADO

El estado es, fundamentalmente, una relacin social de, dominacin' o dicho con ms precisin ' un aspecto -y como tal solo
com
., 3
prensible analticamente- de las relaciones sociales de dommacion
2 Un argumento similar es presentado por Philippe C. Schmitter, "Liberation by
Golpe: Retrospective Thoughts on the Demise of Authoritarian Rule in Portugal", Armed
Forces and Society, Vol. 2, nm. 1 (noviembre de 1975}, pp. 5-33.
3 Este anlisis representa una revisin de la concepci!l del estado q~~ estaba implc~
ta en mi ensayo "Reflexiones". Considero ahora que esta prunera co~cep;1on estab~ excesivamente centrada en los rasgos institucionales del estado. Por desgracm, sol~ pu??o m~odu
cir aqu brevemente los elementos ms indispensables de esta ~onceptualiz~,c10n rev1sada.
Para un anlisis ms completo, vase mis" Apuntes para una teona del ~stado (Documento
CEDES/G. E. CLACSO/Nm. 9, Centro de Estudios de Estado y Soc1edad, B.A. 1977).

~sta~o ~poya Y organiza estas relaciones de dominacin por medio


m~!Itucwnes que suelen gozar de un monopolio de los medios de
coer~10n dentro de un territorio definido, y que generalmente se

El
de

considera que tienen un derecho legtimo a garantizar el sistema de


dominacin social. Como tal, el estado debera ser entendido desde
dentro de la sociedad civil, aunque en su forma objetiva e institucional parezca estar, y as lo proclame, por encima de la sociedad.
El q~e aqu nos interesa es un tipo de estado capitalista. Como
tal, mantiene Y estructura la dominacin de clase en el sentido de
que esta dominacin est enraizada principalmente 'en una estructura
de cl~se que, a su v~z, tiene ~u ~undamento en la operacin y reproduccion de las relaciOnes capltahstas de produccin. Estas relaciones
de p~oduccin son el "corazn de la sociedad civil", dentro de la cual
cons~deramos ~1 estado como el aspecto estrictamente poltico de las
relaci~nes sociales de dominacin. Desde esta perspectiva el estado
es, pnmer~ Y ante todo, una relacin de dominacin que articula de
modo. desigual l~s componentes de la sociedad civil, apoyando y
or~a.n~ando el sistema existente de dominacin social. Lo que da
eficacia a es~e apoy.o son determinadas manifestaciones objetivas del
e.sta?~: sus mstitucwnes y la ley. Sin embargo, las consecuencias y el
sigmflcado autnticos de stas slo se pueden entender como manifestaciones objetivas de determinados aspectos del sistema de domi~
nacin de la sociedad.

Quisiera poner de manifiesto dos temas interrelacionados con


respecto al estado: en primer lugar, su realidad analtica en cuanto
que aspecto poltico de determinadas relaciones sociales de dominacin, Y en segundo lugar su objetivacin concreta como una serie de
instituciones y normas legales. Teniendo en mente la interrelacin
entre estos dos rostros del estado -el analtico y el concreto-, podemos ver la falsedad de la afirmacin de que las instituciones del
estado encierran una racionalidad que es distinta a la de la sociedad
civil Y superior a ella, y en consecuencia la falsedad de negar el papel
fundamental del estado en la articulacin de la sociedad civil de un
modo desigual (o, ms precisamente, contradictorio).
Adems, la aparente separacin de las instituciones del estado
con respecto a la sociedad civil promueve la aparicin de diversas
vinculaciones o "mediaciones" entre la opacidad y fraccionalizacin
de,,o que. es "p~ivado" -es decir, la sociedad civil- y el papel "pblico Y umversahsta (para la poblacin que est dentro de sus fronteras) con el que las instituciones estatales suelen presentarse a s mismas ante la concie~cia ordinaria. Carezco aqu de espacio para desarrollar el razonamiento que subyace a esta conclusin, pero usual-

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

293

GUILLERMO O'DONNELL

292

pueblo y lo popular implican un "nosotros" que es portador de las

mente el estado es tambin el foco organizativo del consenso dentro


de la sociedad, del que extrae la base para su propia legitimacin.
Para lograr el consenso, estas instituciones deben aparecer .como el
estado, como agentes de un inters general de una .com~m?ad -la
nacin- que trasciende a la reproduccin de 1~ ~ida. dmn~ e~ la
sociedad civil. La reificacin del estado en sus obJetivaciOnes ~nst~t,u
cionales oscurece su funcin subyacente de garante de la dommac10n
dentro de la sociedad; sin embargo -puesto que se implica ~ue el
estado y sociedad parecen estar separados- tiende a generar diversas
mediaciones entre ellos, por medio de las cuales se pueda crea~, el
consenso. El estado, en ltima instancia. est basado en la coercion,
pero suele estar basado tambin en el consenso, que al mismo tiempo
cerca y oculta la coercin.
,
.,
.
La principal mediacin a la qul' antes aludi ~s la naci~n. Entie~:
do por nacin las identidades colectivas que deh~en. un nosotr~s
que se compone, por una parte, de una red de s?hdan~a?es sobreimpuestas a la diversidad y antagonismo de la sociedad Civtl, Y por otra
parte del reconocimiento de una colectividad distinta al "ell?s': que
constituyen las otras naciones. La nacin se expresa ~or med1? de un
denso simbolismo representado por la bandera y el hlillno nac10na~es,
as como por una historia oficial que mitifica un pasado compartido
y cohesivo y ensalza un nosotros" colectivo que debera prevalecer
sobre las escisiones de la sociedad civil (no slo las que hay entre las
clases sociales).
Hay otras dos mediaciones polticas fundamentales. Una ,e~ la
ciudadana en el doble sentido de: 1) igualdad abstracta que - basicamente por 'medio del sufragio universal y el corre~p?n~ien~~ rgimen
de democracia poltica- es el fundamento de la reivmdicaclOn de que
el poder ejercido mediante las instituciones estatales por parte de lo.s
ocupantes de las funciones gubernamentales se basa en el ~onsenti
miento de los ciudadanos; y 2) el derecho a poder recurrrr. a una
proteccin jurdicamente regulada frente a los actos arb.itr~;lOs por
parte de las instituciones del estado. La segunda mediacion es el
pueblo o lo popular 4 Esta mediacin se bas~ en un "nosotros" que
no deriva ni de la idea de ciudadana compartida, que abstractamente
implica derechos iguales, ni de la idea de nacin, que implica derechos concretos que se aplican igualmente a todos los que pertenecen
a ella, con independencia de su posicin dentro de la sociedad. El
4

Nota del traductor a lengua inglesa: Estos dos, trminos no se traducen porque los
vocablos ms equivalentes en lengua inglesa, "people" y "popular", tienen significados
diferentes. El significado que le da O'Donnell est indicado en el texto anterior.

demandas de justicia sustantiva, que son la base de las obligaciones


del estado hacia los segmentos menos favorecidos de la poblacin;
Normalmente, en un estado capitalista el sujeto del estado es el
ciudadano, quien tiene el. derecho, que no le es sistemticamente
denegado, a presentar reivindicaciones de justicia sustantiva ante las
apropiadas instituciones del estado. Claro est que ese derecho se
halla en realidad limitado por las desigualdades sistemticas que surgen de la subyacente estructura de clases de la sociedad, as como de
otras formas de desigualdad social. Sin embargo, este derecho es
parcialmente real, y la creencia en su existencia es normalmente un
elemento importante del consenso, y no entraa un desafo ni a la
dominacin ejercida en la sociedad ni a la funcin del estado como
agente o representante del inters general de la nacin.
La eficacia de esta idea de la nacin, junto con la de ciudadana
y lo popular, permite aparecer a las instituciones estatales como agentes que logran y protegen un inters general; es decir, el inters
general de un "nosotros" que est por encima del faccionalismo y los
antagonismos de la sociedad civil. Adems, el efectivo funcionamiento -como una realidad institucional y en los trminos de la aceptacin subjetiva de una gran parte de los actores sociales relevantes- de
las ideas de ciudadana y' lo popular suele proporcionar una base de
consenso para el ejercicio del poder, y en ltima instancia de la
coercin, por parte de las instituciones del estado. Ello es as porque
la base del poder del estado debe parecer residir fuera del estado
mismo. El estado slo puede ser legitimado si parece residir en referentes externos a cuyo inters general se supone que sirven las instituciones estatales. Normalmente estos referentes externos son la nacin, conjuntamente con la ciudadana y el pueblo, que representa la
interseccin de un "nosotros" abstractamente igual (esto es, la ciudadana) y un "nosotros" que es concretamente desigual (que implica
el tutelaje sobre la parte menos favorecida de la sociedad, es decir el
pueblo). De estos referentes suelen emerger identidades colectivas
que estn por encima de las divisiones de clase que puedan surgir de
la sociedad civil. Como el estado aparece separado de la sociedad y
objetivado en sus instituciones, stas no puede legitimar por s mismas el poder que ejercen salvo por medio de referentes colectivos a
cuyos intereses generales afirman servir. Cada uno de estos referentes
colectivos media en la relacin entre el estado y la sociedad, transformando su realidad subyacente; de ah su funcin en la consecucin
del consenso y, por tanto, en la legitimacin del poder ejercido por
las instituciones del estado.

295

GUILLERMO O'DONNELL

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

Por otra parte, merced a esas mediaciones, el sujeto social, en


cuanto que miembro de una sociedad, se eleva por encima de su vida
privada. Identificndose con los smbolos de la nacin, ejerciendo los
derechos de ciudadana, y eventualmente realizando demandas de
justicia sustantiva como parte del pueblo, el sujeto social trasciende
su vida y se reconoce como parte de un "nosotros" que, desde otras
perspectiva, es el referente evocado por las instituciones estatales. De
ah que esas instituciones no aparezcan usualmente como los organizadores y garantes de la dominacin social, sino ms bien como
agentes de los intereses generales expresados por esas mediaciones.
Este hecho tiende a dar como resultado un consenso que expresa la
creencia de que lo que las instituciones del estado hacen y dejan de
hacer -aunque se produzca una desviacin sistemtica por el sistema
subyacente de dominacin social- es consecuencia de los derechos
derivados de ser un ciudadano, as como un miembro de la nacin y
lo popular. Esta tensin entre la realidad subyacente del estado como
garante y organizador de la dominacin social, por una parte, y por
otra como agente de un inters general que, aunque parcializado y
limitado, no es ficticio, es caracterstica de cualquier estado. Esa
tensin es la clave del anlisis terico del estado. No podemos intentar aqu ese anlisis. No obstante, al examinar algunas caractersticas
del estado BA podremos ver, en un contexto en el que se pierden de
vista en gran parte las mediaciones antes mencionadas, su importancia vital al facilitar algo que es fundamental para cualquier sistema de
dominacin social y poltica: enmascarar la realidad de dominacin y
aparecer como la expresin de un inters general que rodea a aqulla.
Antes de volver al tema principal de este captulo, debo presentar otras observaciones indispensables para entender tanto la situacin anterior a la instalacin del BA como su impacto subsiguiente
sobre la sociedad.
l. En Amrica Latina, la formacin de la nacin debe mucho
ms a la mediacin de lo popular que a la de ciudadana. Se produjera o no por medio de los llamados "populismos", la activacin
poltica de los sectores populares previamente marginales surgi mediante relaciones polticas en las que eran tratados mucho ms como
un pueblo, como un portador de demandas de justicia sustantiva, que
como ciudadanos.
2. Este mismo proceso de constitucin de la nacin implic la
postulacin de un "nosotros", cuyos componentes ms visibles eran
el papel del capital transnacional en la exportacin de productos
primarios y las clases nacionales dominantes que estaban ms estrechamente vinculadas al capital transnacional.

3. Este proceso contribuy a la cada del sistema de dominacin


oligrquica y a su reemplazo por un sistema de dominacin burguesa
apoyada por la expansin del sistema institucional del estado, que
abri el camino a la supremaca del capital transnacional en la estructura productiva urbana.
4. En los perodos precedentes a la instalacin del BA, el gran
avance de la transnacionalizacin de la estructura productiva fue causa de una alteracin fundamental en la naturaleza de la sociedad civil
en relacin con el alcance territorial de la autoridad ejercida por el
estado. Es decir, muchos de los centros principales de decisin econmica de la sociedad, los criterios y destino finales para la distribucin
del capital generado en el mercado local, as como muchos aspectos
de las relaciones sociales (no slo econmicas), se extendan ms all
de la capacidad de control del estado dentro de su autoridad territorial. Esta "denacionalizacin" se aada a la que se haba producido
antes en relacin con la exportacin de productos primarios, y ahora
llegaba a afectar a los componentes ms dinmicos de la estructura
productiva y de clase urbana 5 Ya he tratado en otro lugar otros
factores que entraron en juf;!go antes de la implantacin del estado
BA, como los diferentes nivles de "amenaza", la interaccin entre el
modelo de crecimiento econmico que sigui a la transnacionalizacin de la estructura productiva urbana y la creciente activacin
poltica popular, y la gravedad de la crisis que la precedi 6
Podemos delinear ahora, como punto de partida para el anlisis
de la dinmica contradictoria que se puso en movimiento con la
implantacin del estado BA, los rasgos ms importantes de ste.

294

EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO

El BA es un tipo de estado autoritario cuyasprincipales caractersticas son:


l. Es, primero y ante todo, garante y organizador de la dominacin ejercida a travs de una estructura de clase subordinada a las
fracciones superiores de una burguesa muy oligopolizada y transna-

5 La contribucin ms iluminada sobre este tema y otros afines sigue siendo la de


Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto en Dependencia y desarrollo en Amrica Latina
(Ciudad de Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 1969).
6 Vase de nuevo "Reflexiones" y las referencias citadas en el artculo.

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GUILLERMO O'DONNELL

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

cionalizada. Dicho de otro modo, la base social principal del estado


BA es la alta burguesa.
2. En trminos institucionales, se compone de organizaciones en
las que tienen un peso decisivo los especialistas en la coercin, as
como aqullos cuyo objetivo es lograr la "normalizacin" de la economa 7 El papel especial llevado a cabo por estos dos grupos representa la expresin institucional de la identificacin, por parte de sus
propios actores, de las dos grandes tareas que se compromete a realizar el estado BA: la restauracin del "orden" en la sociedad por
medio de la desactivacin poltica del sector popular, por una parte,
y la normalizacin de la economa por la otra.
3. Es un sistema de exclusin poltica de un sector popular
previamente activo, que es sometido a controles estrictos con la finalidad de eliminar su funcin activa en la arena poltica nacional. Esta
exclusin poltica se logra destruyendo o captando los recursos que
apoyaban esa actividad (especialmente los que posean las organizaciones y movimientos polticos de clase). Adems, esta exclusin
viene guiada por la determinacin a imponer un tipo particular de
"orden" en la sociedad y de garantizar su viabilidad en el futuro. Este
orden se ve como una condicin necesaria para la consolidacin de la
dominacin social que garantiza el BA y, tras conseguir la normalizacin de la economa, para reiniciar un modelo muy transnacionalizado de crecimiento econmico caracterizado por una distribucin desviada de los recursos.
4. Esta exclusin implica la supresin de la ciudadana en el
doble sentido antes definido. Esta supresin incluye, en particular, la
liquidacin de las instituciones de democracia poltica. Implica tambin una negacin de lo popular: prohibe (reforzando la prohibicin
con la coercin) cualquier apelacin a la poblacin como pueblo y,
desde luego, como clase. La supresin de los papeles institucionales y
canales de acceso al gobierno caractersticos de la democracia poltica se orienta, en gran medida, a la eliminacin de los papeles y
organizaciones (entre ellos los partidos polticos) que han servido
como canal para las peticiones de justicia sustantiva, que se consideran incompatibles con la restauracin del orden y con la normalizacin de la economa. Adems, el BA aparece como colocado frente a

una nacin enferma -como se expresaba en la retrica derivada de la


gravedad de la crisis que precedi a su implantacin- cuyo inters
general debe ser invocado; sin embargo, a causa de la profundidad de
la crisis, el BA no puede afirmar ser el representante de esa nacin
enferma, que se ve como contaminada por mltiples enemigos internos. Por tanto, el BA se basa en la supresin de las dos mediaciones
fundamentales: la ciudadana y lo popular. Puede evocar de un modo
ambiguo la otra mediacin -la nacin-, pero slo como un "proyecto" (no como una realidad actual) que se propone llevar a cabo
mediante drsticas medidas qujrrgicas.
5. El BA es tambin un sistema de exclusin econmica del
sector popular, en tanto en cuanto que promueve un modelo de
acumulacin de capital muy desviado hacia el beneficio de las grandes unidades oligoplicas del capital privado y algunas instituciones
estatales. Se incrementan, por tanto, agudamente las desigualdades
preexistentes en la distribucin de los recursos sociales.
6. Promueve un crecimiento de la transnacionalizacin de la
estructura productiva, del que resulta una nueva desnacionalizacin
de la sociedad en los trminos del grado en que est de hecho contenida dentro del alcance de la autoridad territorial que el estado afirma ejercer.
7. Por medio de sus instituciones se esfuerza pot "despolitizar"
las cuestiones sociales enfrentndose a ellas en los trminos de criterios de racionalidad tcnica supuestamente neutrales y objetivos. Esta
despolitizacin complementa a la prohibicin de invocar cuestiones
de justicia sustantiva en cuanto se relacionen con lo popular (y, por
supuesto, la clase), pues se supone que ello introduce "irracionalidades" y demandas "prematuras" que interfieren en la restauracin del
orden y la normalizacin de la economa.
8. En la primera fase que estamos considerando aqu, el rgimen
poltico del estado BA -que es claramente identificable aunque aun
no est formalizado- significa el cierre de los canales democrticos
de acceso al gobierno. De modo ms general, significa el cierre de los
canales de acceso de la representacin popular y los intereses de
clase. Tal acceso queda limitado a los que se encuentran en el pice
de las grandes organizaciones (tanto pblicas como privadas), especialmente las fuerzas armadas y las grandes empresas oligoplicas.
Las caractersticas que acabo de enumerar nos permiten distinguir el estado BA de otros estados autoritarios, adems de identificar
los rasgos que comparten los diversos casos de BA. Estos rasgos
interaccionan, a su vez, con otros rasgos del BA que difieren de un
caso a otro. Estas semejanzas y diferencias constituyen el terreno en

Utilizo esta frase para referirme a las tareas llevadas a cabo por los tecncratas
civiles a cargo del aparato econmico del BA, cuyo objetivo es la estabilizacin de determinadas variables cruciales (como la tasa de inflacin y la balanza de pagos) de modo que se
obtenga la confianza de los intereses capitalistas ms importantes; sobre todo, en la primera
fase del BA, del capital financiero transnacional.

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299

GUILLERMO O'DONNFLL

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

el que nos colocaremos en la prxima seccin, que explora algunas de


las tensiones bsicas del BA.

referente ha sido reducido a un "nosotros" mucho menos global que


en el pasado; slo pueden pertenecer a ella los que se adecuen a su
diseo de la nacin futura, socialmente armonioso y tecnocrtico.
Por otra parte, el BA, como todos los estados, afirma ser un
estado nacional. Carente del referente de nacin como idea universalmente global que encierra a toda la poblacin, la retrica de las
instituciones del BA debe "estatalizar" el significado de la nacin; y
ello al mismo tiempo que, en relacin con la normalizacin de la
economa, esa misma retrica defiende una intensa privatizacin. Esa
estatalizacin de la idea de la nacin significa que su inters general
se debe identificar con el xito de las instituciones del estado que
tratan de establecer un orden particular en la sociedad y normalizar
la economa. Como resultado de ello, las instituciones estatales ya no
parecen jugar el papel por el que usualmente se legitiman, el de servir
a un inters superior y externo a s mismas: es decir, los intereses de
la nacin como comunidad que encieq"a a la totalidad de la poblacin, o por lo menos a la mayor parte de ella. Bien al contrario,
cuando las instituciones del estado intentan redefinir la nacin en
trminos de exclusin y de enfermedad nacional, el poder que ejercen no tiene ya una base externa de legitimacin y tiene que aparecer
como fundamento de s mismo. En otras palabras, la dominacin
queda al desnudo y diluye sus mediaciones consensuales; se manifiesta en la forma de coercin fsica y econmica abierta. Adems, la
supresin de la ciudadana, junto con la prohibicin de invocar lo
popular, no slo diluye sino que elimina radicalmente las otras mediaciones legitimadoras entre el estado y la sociedad.
Por qu se aceptan estos costos, que en ltima instancia significan la previa renunciacin no slo de la base de legitimacin del
estado, sino tambin de la posibilidad de que el sistema de dominacin que el BA apoya y organiza pueda alcanzar alguna vez la hegemona? Para responder a esta cuestin debemos entender que la
implantacin del BA es el resultado de una reaccin atemorizada ante
lo que se percibe como una amenaza grave a la supervivencia de los
parmetros capitalistas bsicos de la sociedad. La amplia red de soli.:
daridades de la nacin se ha visto sacudida por una multitud de
conflictos. En la sociedad civil han aparecido antagonismos agudos,
lo que significa la aparicin del "egoismo sectorial" y del amenazante
simbolismo de las identificaciones de clase. Como resultado de ello,
los dirigentes del BA no pueden considerarse, ni son, los representantes de esta nacin en lucha ni de los antagonismos de la sociedad
civiL Por contraste, su misin es la de transformar la sociedad profundamente de tal modo que, en algn futuro distante, el "nosotros" de

AMBIGUEDADES EN EL SISTEMA DE DOMINACION

Qu hay detrs de la impresionante fachada de poder del estado BA? En qu modo la retrica de sus instituciones, dirigida a una
nacin enferma que el estado est determinado a salvar en contra de
su voluntad, es un signo de las incertidumbres y debilidades inherentes a este estado? Espero que el anterior anlisis del estado nos
ayude a explorar una realidad que es ms compleja de lo que sugieren
estas apariencias.
Fundamentalmente, el BA es un tipo de estado que encierra
tendencias muy contradictorias. Por una parte, el BA significa una
nueva desnacionalizacin de la sociedad civil que se produjo primero
como consecuencia de la urgente bsqueda de capital transnacional,
lo que es un requisito para la normalizacin de la economa, y que se
debi despus a la necesidad de mantener un_"clima favorable de
inversin" con el fin de sostener la entrada de capital. Al mismo
tiempo, el BA implica una contraccin drstica de la nacin, la supresin de la ciudadana y la prohibicin de apelaciones al pueblo y a la
clase social como base de demandas de justicia sustantiva. Esta contraccin deriva de la derrota del sector popular y sus aliados; de la
reaccin estimulada por la amenaza que la activacin poltica de este
sector pareca plantear para la supervivencia de los parmetros bsicos de la sociedad cap~talista; y una vez implantado el BA, del objetivo de imponer un "orden" social particular basado en la exclusin
poltica y econmica del sector popular.
Tal exclusin aparece como una condicin necesaria para la
curacin del cuerpo de la nacin, un organismo con partes infectadas
en el que, por su propio bien, es necesaria la ciruga de la eliminacin
del sector popular y sus aliados. Esta exclusin implica una redefinicin del alcance de la nacin, a la que no pueden pertenecer los
agentes que promovieron esta enfermedad ni las partes que han quedado infectadas. Ellos son el enemigo dentro del cuerpo de la nacin 8 , el "no nosotros" de la nueva nacin que ha de ser construida
por las instituciones del BA. Cuando los dirigentes de estas instituciones hablan de la nacin, por la lgica misma de su discurso el
8 Esta imagen orgnica se ve reforzada, claro est, por las doctrinas de la "seguridad
nacional".

300

GUILLERMO O'DONNELL

la nacin est sostenido por la utopa de la integracin social. Ya he


sugerido que la repetida imagen orgnica del cuerpo enfermo, que
aun no comprende que la ciruga radical es en su propio y mejor inters,
es tambin la negacin radical del papel del estado como representante de la nacin (y la sociedad). A su vez, la supresin de lo popular y
la ciudadana, junto con la eliminacin de. las instituciones de la
democracia poltica, son el torniquete que impide la extensin del
veneno, dando tiempo a la curacin. En consecuencia, el BA no tiene
otra opcin que abandonar los referentes usuales de legitimacin y
presentarse en su lugar como la base de su poder. Abandona as las
mediaciones que parcial, pero efectivamente, transforman la vida privada de la sociedad civil en la existencia compartida de las identidades colectivas a travs de las cuales los actores sociales se reconocen
como miembros de la nacin, como ciudadanos, en ltima instancia
como parte del pueblo, y como incluidos en un estado al que normal-
mente conceden el derecho a gobernar y coercionar.
Las instituciones del estado BA intentan llenar el vaco as creado mediante un uso intensivo de los smbolos marciales y patriticos
de la nacin. Pero, para no ser simplemente una retrica grandilocuente, estos smbolos deben estar anclados en algunos de los referentes antes mencionados~ Los dirigentes del BA intentan recrear
mediaciones con la sociedad invitando a la "participacin"; pero como el estado reniega de su papel de representante de la nacin y se
eliminan las ideas de pueblo y ciudadana, esa participacin slo
puede implicar una observacin aprobadora y pasiva de las tareas que
llevan a cabo las instituciones del estado.
En estas condiciones, lo mejor que cabe esperar es un "consenso
tcito"; es decir, despolitizacin, apata y la retirada a una existencia
diaria completamente privatizada. Y miedo. El miedo de los perdedores y de los opositores al BA, que resulta de su efectiva capacidad de
coercin. Y el miedo de los ganadores, que se enfrentan al
espectro de vuelta a la situacin que precedi a la implantacin del
BA. Tambin est el miedo de los que llevan a cabo la coercin fsica
a cualquier "solucin poltica" que pudiera conducir a ese retorno;
este ltimo miedo parece llevarles a veces a un camino de coercin
que no conoce lmites.
El consenso tcito es un fundamento demasiado dbil para sostener al estado. El miedo, junto con la alta burguesa y los sectores
"modernos" de la clase media ms unidos a ella, son los apoyos
sociales ms importantes del estado BA, Pero el miedo difcilmente
sirve como mediacin adecuada entre el estado y la sociedad. Adems, el miedo de los ganadores tiende a disminuir con el paso del

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

301

tiempo (a pesar de los esfuerzos que se hacen por refrescar sus memorias) y con la conciencia de los costos impuestos a muchos de ellos
por la continuacin del BA.
. . .
En realidad, la ciruga que las altas mst1tuc10nes del estado BA
intentan realizar sobre la nacin inflinge altos costos a mu~hos d_e .l?s
que apoyaron la implantacin del BA. Desde_lue~o que la ~pos1c1on
del "orden" castiga gravemente a las orgamzac10nes pohhcas Y de
clase que sirvieron como canales de la actividad poltica ~~1 .~ector
popular. La exclusin econmica de este sector y la pro~tbtcton de
plantear cuestiones de justicia susta~tiva alreded?r de los stmbolos de
pueblo y clase evidencian que, con mdependenctade lo que el estado
BA proclame que es la nacin, sta no incluy~ al s~~tor P?Pular.
Aquellos que eran hasta haca poco una pr~~encta ~?httca act1~a ~on
separados de su propia nacin por la e~clus10n pohtl~a Y ec?nomtca.
Por otra parte, los intentos de normahzar la e~onom1a medtante una
estrecha alianza con la,,alta burguesa (en la pnmera fase del BA, por
encima del capital financiero nacional y transnacional) resultan de
grave dureza para una buena parte de los sectores med.ios Y para las
fracciones ms dbiles (y ms indiscutiblemente nac10nales) d~ la
burguesa. Como resultado de ello, en el perodo inici~l del_BA hene
lugar una rpida contraccin de la alianza que apoyo su tmplantacin. Los apoyos que se retiran de la alianza entran en el "~onsenso
tcito" dedicndose a una desilusionada defensa de sus mtereses
especflcos desde los intersticios de las instituciones estatales. Dependiendo del menor y mayor grado de amenaza previa, los que r~tiran
su apoyo por causa de las medidas de normalizacin econmtca se
combinarn, o no, con los sectores excluidos, particip,ando ~~ caso
afirmativo, como en Argentina en 1969, en un desafto de~1Slvo al
estado BA 9. En los casos de un alto nivel de amenaza prevta, estos
sectores no se retiran, pero refuerzan el silencio y la opacidad de la
sociedad civil.
La retirada de esos partidarios inicales subraya el hecho de que
la base principal de apoyo social (y en ese _momento prcti~amente la
nica) del BA es la alta burguesa; es decrr, las altas fra~ctones de la
burguesa local y el capital transnacional. Ella e~, ost~,nstblemente, la
principal beneficiaria econmica de la nueva sltuacton ~ el componente ms transnacionalizado, y por tanto menos nac10nal, de la
sociedad. A la luz de la exClusin econmica y poltica del sector

9 Este y otros agumentos a los que me referir en las pginas siguientes se presentan
con mayor detalle en "Reflexiones".

302

GUILLERMO O'DONNELL

pop~lar, los ?~uros econmicos que sufre una importante porcin de.
la a~an.za ongma~, la contraccin de la nacin y la supresin de las
~ed1acwnes ~e cmda~ana y ~ueblo, al estado BA sigue ante todo
s~endo sostemd~, y a.si se ve abiertamente, por las fracciones oligophcas. Y tran~na~IOn~hzadas de la burguesa, acompaadas, dentro de
su SI.stema mst1tucwnal, por las fuerzas armadas y los tecncratas
q~e. m ten tan la no.rmalizacin de la economa. Estas fracciones olig~
polleas Y .t~an.snacwnales no resultan muy tiles en cuanto que referente.s legi~Imiadores del estado, pues son la anttesis de lo popular y
del simbolismo de la nacin definida como un "nosotros" que resalta
en cont~aste con. ~l. "ellos" de otras naciones. Por otra parte, la
hurgues~ ~ocal dificdmente proporciona tampoco al estado un refer~nte le~Itimador adecuado. Las medidas econmiyas del BA tienen
diverso Impacto en las diferentes actividades econmicas debilitan
aun ms a la ya dbil burguesa local, colocando a una pordin de ella
entre los que forman parte del "consenso tcito", sin permitir a esta
clase que ~cupe una posicin apropiada para cumplir la funcin de
clase dommante con unos intereses que las instituciones del estado
P~edan argumentar que equivalen a los intereses generales de la naCion.

Por tanto, el BA es la negacin de las mediaciones legitimadoras


del ~st~do usuales: la nacin se contrae, el pueblo y la ciudadana son
suprim!d?s, Y el estado no puede sostenerse mediante el potencial
hegemomco de u~a clase dominante incuestionablemente nacional.
Como consecuencia, queda al descubierto la base en ltima instancia
?el estado: la ~oercin. Adems, resulta evidente que el BA otorga
mmensas ~entaJas a las fracciones de la burguesa ms oligoplicas y
menos nac~on~~es. Fraca~a, por tanto, el intento de saturar los medios
de comumcacwn con s1mbolos de la nacin, pues cae en el abismo
creado ~?r la nueva .desnacionalizacin de la sociedad civil y por la
contraccwn de la nacin.
Frente a estos dilemas puede haber una escapatoria en el hecho
de ~ue el estado ~e. convierta, y no slo en su retrica sino en la
rea~dad de sus actividades, en el centro institucional de un proyecto
~ac1c:nal de desarrollo que se pueda invocar como representante del
mteres gen~~al supremo. Es decir, las propias instituciones del estado
se con.vertman en ~1 centro econmico y social de ese proyecto,
aparec1e~d~ ~omo lideres del "desarrollo" y ocupando el lugar de la
burgues1a dmgente ausente. Este camino conducira al capitalismo de
estado. No obstante, esta alternativa entra en conflicto con el alto
grado de transnacionalizacin de la estructura productiva y con el

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

303

papel crucial que debe jugar el capital privado, especialmente la alta


burguesa, para que permanezca el BA. Ello genera ambigedades y
tensiones, que consideraremos ms adelante, tanto dentro del estado
como con su principal base social.
A otro nivel, el sistema institucional del BA refleja las prioridades que establecen sus propios actores. Las instituciones dedicadas al
uso de la coercin ocupan el pice de este sistema en virtud de haber
sido las que pusieron fin a la crisis que precedi al BA, y porque
siguen estando encargadas de imponer el orden y, lo que no es menos
importante, de garantizar la eficacia futura de ese orden. Al mismo
tiempo, la tarea de normalizacin de la economa es asignada a tecncratas civiles estrechamente identificados con la alta burguesa y con
las instituciones financieras transnacionales. Los tecncratas creen en
la racionalidad de la ortodoxia econmica, saben cmo aplicarla y
son de la confianza de los elementos locales y transnacionales de la
alta burguesa. Las medidas e instituciones de la primera fase del BA
se organizan alrededor de estos dos intereses. Las dos grandes tareas
de imposicin de orden (con su agente organizativo, las fuerzas armadas) y de normalizacin de la economa (con su base social en la alta
burguesa, y sus agentes en los tecncratas que la dirigen) son insertadas institucionalmente en el estado BA. En consecuencia, el BA no
tiene ms remedio que aparecer como una conjuncin transparente
de coercin y dominacin econmica.
Estas prioridades reflejan algo fundamental que ya he mencionado, pero que espero que ahora podamos entender mejor. La implantacin del BA es un intento de salvar una sociedad cuya continuidad
como sistema capitalista se percibi como amenazada. Dada la magnitud de esta amenaza, ese objetivo slo se puede alcanzar, por una
parte, imponiendo severamente el orden, y por otra parte obedeciendo cuidadosamente las reglas de la ortodoxia, lo que es necesario para
tener el apoyo del capital transnacional y de las fracciones ms dinmicas y econmicamente poderosas de estas sociedades. Estas medidas, junto con la supresin de las mediaciones y la exposicin resultante del sistema de dominacin subyacente, son el gran homenaje que se rinde a la reproduccin de la sociedad en tanto que
capitalista. Frente a la alternativa planteada por la profundidad de la
crisis que precedi al BA y a la amenaza que la acompaaba, el
estado es primero y ante todo un estado capitalista, ms que un
estado nacional, popular o de los ciudadanos. No obstante, la puesta
en prctica de esas medidas entraa el inmenso riesgo de implantar
un estado que es incapaz de convertirse en el fundamento de su
propia legitimidad. El estado ha de confiar, en cambio, en el consen-

304

GUILLERMO O'DONNELL

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRA:TICOAUTORITARIO

so tcito, la coerc10n., el miedo y el apoyo de las fracciones menos


nacionales de su sociedad.
No puede haber consenso si no se oculta la conexin entre
coercin y dominacin econmica. Y en el BA sucede lo opuesto.
Adems, en el BA la proximidad de la coercin y la dominacin
econmica yuxtapone a dos actores sociales, las fuerzas armadas y la
alta burguesa, que usualmente estn separadas, a un nivel poltico,
por las mediaciones antes mencionadas, y a un nivel institucional del
estado por otras instituciones de la burocracia civil y la representa
cin democrtica. Es decir, la base social del BA en la alta burguesa,
su apoyo ostensible al BA, y su "cabeza de puente" en el sistema
institucional del estado en forma de tecncratas econmicos se interseccionan de modo directo y visible con las fuerzas armadas. La alta
burguesa y los tecncratas tienen una poderosa orientacin transnacional, tanto en sus creencias como en su conducta econmica. Para
ellos, los lmites polticos de la nacin son, bsicamente, una limitacin intil al movimiento de los factores de produccin, a la libre
circulacin del capital y a las consideraciones de eficacia a un nivel
transnacional. Interfieren tambin con los esfuerzos por reintegrar
estas economas en el mercado mundial despus de las crisis previas al
BA. Todos estos objetivos chocan con lo que estos actores perciben
como la estrechez de la nacin y del "nacionalismo". Por otra parte,
estos actores son los miembros ms plena y dinmicamente capitalistas de estas sociedades. Por tanto, estn motivados sin vergenza
alguna por el beneficio, la fuerza impulsora que hay tras la acumu"lacin del capital y que es sancionada por una ideologa que afirma
que, a la larga, la maximizacin del beneficio ser conducente al
bienestar general.
Dentro del BA es un problema que el otro actor central de su
sistema institucional, las fuerzas armadas, tienda a ser la ms nacionalista y menos capitalista de las instituciones del estado. Con su sentido de misin, los valores marciales con que socializan a sus miembros
y sus doctrinas de seguridad nacional, que presuponen la existencia
de una nacin caracterizada por un alto grado de homogeneidad en
las orientaciones y acciones de todos los civiles, las fuerzas armadas
son la institucin del estado ms predispuesta a definir la nacin
como lo que no es extranjero, y a definir la conducta apropiada
como lo que es inspirado por una visin introvertida y exclusivista de
la nacin. Adems, el motivo del beneficio les parece de segunda
importancia, en el mejor de los casos, y srdido en comparacin con
los grandes intereses e ideales que derivan de sus propias orientaciones. El beneficio puede ser necesario, pero en cualquier caso no debe

ser "excesivo" o ir en contra de la misin de homogtmizacin de la


totalidad de la nacin 10
Cmo es posible que unos actores sociales con tan diferentes
orientaciones y valores se puedan unir comoactores principales dentro de las instituciones del BA? La respuesta es que al haber sido
suprimidas las mediaciones legitimadoras -'Y; desde luego; pendiente
siempre el problema de mantener la desactivacin del sector popular
y la prohibicin de invocar al pueblo y la clase-, la dominacin
econmica y la coercin tienden a volverse transparentemente cercanas y a apoyarse mutuamente. Sobre todo despus de que muchos de
los partidarios originales del BA se han retirado al "consenso tcito"
(adems de haber excluido inicialmente al sector popular), la alta
burguesa necesita de la coercin como garanta del "orden" social
presente y futuro, sin el cual no puede ni reiniciar la acumulacin en
su propio beneficio hi poner su confianza en el futuro de la economa 11 Por otra parte, sin este apoyo y la confianza: resultante, un
estado BA cuyas alianzas se han estrechado hasta ese punto no puede
ni siquiera intentar la normalizacin econmica y se derrumbar
pronto.
En el estado BA, la dominacin econmica y la coercin son
mutuamente indispensables, como lo son sus agentes sociales. Pero
esta Indispensabilidad mutua no impide qu la alianza foijada de este
modo est marcada pot numerosas tensiones en ambos lados. Tmpo:.
co inpide la aparicin de un deseo de reconstituir un sistema de
dominacin que vuelva a: separar a: estos dos componentes interponiendo las mediaciones que faltan ahora. Eri las secciones siguientes recibir nuestra atencin este punto, que es fundamental pata entender
la dinmica del BA.

305

10

Tras examinar de cerca las orientaciones de las fuerzas a:imadas en los pases en
que ha surgido el BA; estoy convencido de que sta es .una. generalizacin vlida. Sin
embargo, tal generalizacin no impide la posibilidad de que en algunos casos el escaln
supeJ;ior de las. fuerzas .armadas pueda estar controlado por grupos ms favorablemente
dispuestos a las orientaciones de la alta burguesa. 'Esta mayor afmidad mitigara sin duda los
problemaS que analizo ms abajo; pero no los eliminara, pues pareceJndicar que el control
que sobre las fuerzas .armadas ejercen esos lderes militares. sera ms precario. El caso ms
importan~ de esa congruencia entre las actitudes de los dirigentes militare,s de alto nivel y la
alta burguesa y los funcionarios del equipo econmico del es'tado BA es 'el de Castelo
Branco .y su grupo en Brasil; de 1964 a 1967. Otro caso es el de La.il.usse en Argentina, de
19:71 a 197.3. Sin embargo, en este caso lo que se .intentaba no era la consolidacin del BA,
sino ms bien la negociacin de la.s, condiciones para su liquidacin.
11
En mis "Reflexiones~ trato .estos puntos, incluido el.de Ja importancia de .la
garanta dequese mantengan en el futuro elorden y la racionalidad en la direccin de la
economa (desde la perspectiva de la alta burguesa).

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

306

GUILLERMO O'DONNELL

TENSIONES EN LA ALIANZA

La mutua indispensabilidad de la alta bur~uesa Y l~s fuerzas


armadas es la clave para descubrir las disonancias Y tens10~es q~e
surgen entre ellas. El objetivo de construccin de una nac10n_ mas
homognea es incoherente con la desnacion~liza~in de la socied~d
civil promovida por los actores ms transnacionalizados de es~, sociedad y con la orientacin de stos a un modelo de acumulac~on del
capital que no puede permanecer limitado al mercado lo~a.l, m en_ los
trminos de sus criterios principales para la toma de declSlon~~ m en
los trminos de los beneficiarios principales de esa acumulac10n. La
abierta alianza del pinculo del aparato del esta~o e~~ los elementos
menos nacionales de la nacin se produce en conjuncion ~on la_exclusin del sector popular y la retirada del apoyo de porc10ne~ Importantes, e inequvocamente nacionales, de los. sectores ~~dios Y la
burguesa, que haban apoyado activame_nte la Implan.tanciOn del BA.
Cmo se pueden resolver las tensiOnes que surJan ent:e la c?_ncepcin que de la nacin tienen las fuerzas armadas, la onent~c10n
transnacional de sus principales aliados en el estado BA, Y_el carac!e.r
nacional no slo del sector popular sino tambin de los ahad~s onginales que sufrieron posteriormente el impacto d~ l~s medidas de
normalizacin? Una posibilidad estara en la amphacwn del a~ar~to
del estado que podra expandir en gran medida su papel economtco
directo, idcluido su papel en la produccin econmica. Es de s~poner
que este papel del estado servira de. contrapeso a 1~ expans10n ~e~
capital privado en gran escala (especialmente el capital transnac10
nal), y permitira al aparato del estad? ~iarse _con la burgues~ locaL
sta, aunque hemos admitido que es debil, posiblemente podna re~u
perar su dinamismo bajo la tutela del aparato del estado_. Este cammo
implicara un modelo de desarrollo nacionalmente onentado, en_ el
que el actor econmico principal sera u~ apa~ato estatal productivo
que servira de vanguardia a la burguesia naci~mal. No .o?stante, es
bastante improbable que este camino se recornera_ con e~Ito_, por lo
menos en la fase inicial del estado BA. La ortodoxia ec~no~1ca debe
ser observada cuidadosamente en el perodo de normahzacion ..sobre
todo si la crisis previa al BA ha sido particularm~nte ~~uda. lf;~a de
las medidas prohibidas en este contexto es la contmua~10n del mt_e~
vencionismo estatal", especialmente por lo que se refiere a las acti~I
dades productivas o comerciales. U~o de, lo~ dogmas de 1~ ~r~od_?.~ta,
por el contrario, consiste en re~ucrr drastlcam_e~te el defiCit hs~.:a~.
volver a unas actividades potencialmente beneficiosas del secto: pr~
vado y eliminar los subsidios a los consumidores y productores mef1-

307

caces (incluyendo en esto a las empresas estatales). Se hace referencia


explcita a estas medidas en los acuerdos con los que se adquiere la
financiacin transnacional, no slo con el Fondo Monetario Internacional, sino tambin con otros prestamistas. Adems, los tecncratas
del BA las prclaman como artculo central en sus profesiones de fe
ortodoxa, la desviacin con respecto a estos criterios, y otros afines,
minara la confianza interna e internacional, sin la cual la normalizacin es imposible. De ah que en el perodo inicial del BAse bloquee
la desviacin hacia el capitalismo de estado 12
El hecho de que esta alternativa resulte imposible es origi:m de
gran preocupacin en el ncleo de las fuerzas armadas, muchos de
cuyos miembros expresan su disgusto por el nfasis en la transnacionalizacin de la economa que entraa la alianza con la alta burguesa. Para otros miembros de las fuerzas armadas, especialmente para
los que tienen altos puestos dentro del gobierno, es evidente que,
"por el momento", la viabilidad del BA y la esperanza de restauracin de la cohesin nacional dependen de la economa ortodoxa y de
una estrecha alianza con la alta burguesa. No obstante, la ambivalencia que subyace en la aceptacin de esta frmula es una espada de
Damocles que pende sobre la consolidacin de la dominacin burguesa.
El perodo de 1967 a 1970 en Argentina es un ejemplo de
poltica de normalizacin con un estado BA en el que estas tensiones
se manifestaron con gran fuerza, introduciendo un importante elemento de incertidumbre en un contexto en el que, de hecho, esas
12
Sin embargo, la importancia relativa del aparato del estado sigue siendo sustancialmente mayor de lo que quisieran los tecncratas ortodoxos, y sigue aumentando la capacidad de control del estado. El crecimiento. del papel del estado implica en parte el aumento
hipertrpico de las instituciones ms directamente relacionadas con la coercin y de los
dems mecanismos institucionales diseados para garantizar la exclusin del sector popular.
Implica. tambin una importante expansin de las instituciones estatales responsables de las
medidas de normalizacin. Estas instituciones ampliadas se suelen sobreimponer sobre las
agencias estatales ms tradicionales. Al mismo tiempo, los intentos de aumentar la eficacia
de las empresas que siguen siendo controladas por el estado tienen una interesante consecuencia a medio plazo: la "racionalizacin administrativa" que se realiza en esas empresas, la
eliminacin de los subsidios del tesoro central, as como el mayor incremento en los precios
relativos (que, tpicamente, haban estado retenidos como un medio de atraer al sector
popular durante el perodo que precede al BA) ayuda a estas empresas a convertirse en
centros importantes de la acumulacin de capital. Esta tendencia los convierte en una
semilla de capitalismo de estado (que no existi en el perodo anterior y es un resultado
paradjico de la aproximacin ortodoxa que trat de reducir su papel), y permite ms
adelante que se sostenga una importante "estatalizacin". A este respecto el ejemplo ms
claro es el de Brasil, pero fueron similares los resultados de la poltica econmica en Argentina en 1967-1970. En Chile, a pesar de la orga de "privatizaciones", en un importante sector
de empresas estatales puede estar sucediendo el mismo fenmeno.

308

niedids haban tenido un buen &rado. d xito. Y a finales de 1967,


como .un alterhativaalasrnedidasque se sibn llevando a cabo, se
cons~d~f<iton otras proposiciones segn las. cuales el estado adoptara
un papel ms activ(), estirillaia ~1 .desarrollo de deterrninadasfrcciones de la burguesa local, impOndra restricCiones significativas al
capital transnacional y reincotporaia a la arena poltica a unos sindicatos pteviamerite domesticados y "d'esproniiados". Esta alternativa
tuvo un apoyo importante .eri las fuerzas arn'lads, generando en la
alta burguesa la grave preocupacin d que' aqullas adoptaran ese
camino. La burguesa vea eil est alternativa: precisamente las consecuenCias que tuvo luego: el firi.al de todo intento de normalizar la
economa, una rpida: desaparicin del capit~l y una renovacin de la
crisis que la imp1ariici6n . del BA haba tratado de eliminar~ Dos
factores parecen se'r de' particular importancia ri la determinacin de
la velocidad con que emerge como alternativa este camino estatalista
y nacionalista, junto Ort la subsiguiente reotierttacin de las alianzas
polticas, que inclua la bsqued d algn' apoyo en el sector popular. Uno de esos factores est relacionado con los diferentes niveles
de :Ullenaza que precedieron al BA 13 . El otro hace referencia a la
cuestin de lo rpido y lo decisivo del xito de las medidas econmicas iniciales del estado BA. Cuanto mayor fuera el grado con que ello
se produjera, ms probabilidades tena de plantearse aritesla alternativa esta:talista y mayor era: su i:rri.pacto sobre l:s fuerzas armadas 14
En Argentina, el nivel de ainenia y crisis eonmica era inferior al
de otros casos de ]:JA, y el programa de estabilizacin que se inici en
marzo de 1967 ya haba logrado algunos xitos significativos en
1968-19691 s. Sintiero.n la tentacin, por tanto, de abandonar las
medidas ortodoxas.y volver a. unas medidas anteriores que significaban el apoyo del estado a fracciones nacionales y ms dbiles de la
burguesa, as como una moderada redistribucin de la renta en bene~
ficio del sector popular .. Estas opciones slo parecan razonables si se
ignoraban los verdaderos parmetros de la situacin, sin embargo este
hecho nO impidi el r'alineamiento de las fuerzas polticas en una

. ,
c1tare.

13

Ya h~ tratado es:te tema. en "Reflexiones", y en inters de la brevedad slo lo

14

Para una argume~tacirt s~ilar desde un punto de Vistams generlil, vase Alfnid
The Sta te and Soczety: Peru m Cotnparative Prspec tive (Pticeton Princeton' Univer.i
srty Press, 1978);
'
'
.

LAS TENSIONES EN EL E~TADO BUROCRATICO-AUTORITATIO

GUILLERMOO'DONNELL

~tepan,

. . .~ s En paiticlar,, la ~~a de iri~acin era baja. el dficit fiscal se haba reducido


sustanc1alfliente, se habla aliviado el deficit de la balanza .de pagos y la economa haba
alcanzado una tasa de crecimiento regpetable.

309

1qi.I:~9cin Q\le s.acudi i:pevitable.mente la renovada confianza de la


;tlta burgues~ ..A .S!J .vez, este grvpo,. ade,mas de lanzar advertencias
con.tra e~te inesperll;do reavivamien.to de las ten<iel1ci~s est;talis~a~ y
naclp!lahst.as,_ ti;a,t d,e estimul~r el ree:mplaz;o de los. dir~g~nt~s guberna!Pel_ltales~ mcluyendo al p,re.sidentt! Ongana, por grupos mlitares
mas, smtomzados c.on sus ori~ntac,iones e inter~ses. De ste modo los
in~er,eses polticos de, fa alta burg\leSa erosionaron aun ms la C~he
si(>ri inter:na del BA,lo cua1, unido a las grande.s expl~siones sociales
d.e1:9.(;)9-1970, precipit su cada16

..

. . En contraste, el Chil.e. posterior a 1973y la Argentina posterior


a.. 1976.. demuestran q.te. si la crisis previa. alBA es significativamente
lll~s intensa Y el ,nivel cl.e. amenaza-as c,omo el corresp()n<ente
mwdo de .los ganadores y perdedores- es superior, se hace ms difcil
la.reducc~n de .la tasa' de inf)acin a niveles mnimamen~ aceptables, p.ermite la contin.uacin de las actividades especulativas tpicas
ciel.perodo anterior, <lisminuye la capacidadde inversin del estado,
Y. prolonga. y profundiza la recesin provocada por las medidas de
normalizacim. Como rsu~tado de ello, las medidas econmicas ortodoxas deben seguirse c:uida<losa.rnente, a pesar del hecho de que en
4na medida significativa ~on estas :rpedjdas las que producen esas
~onsecuencias. A su vez, ~stl:l 11-ecesidad significa que a pesar de las
mnum~rables expre~iones de desacuerclo, la alternatiy nac;ionalista. y
estatahsta antes delmeada no pareca realmente pqsible, Como rest11tado. de ello, se dispone. de ms tiempo para la apljcacin de medidas
o~todoxas Y para pr()seguir, de .una fo.rma abierta y casi exclusiva, la
alianza con la alta burguesa.

Dicho .brevemente, cuanto menor.era el nivel de. crisis y amenaza pre~a~,. ,mayor era la. pro.babilidad de conseguir rpiQ.allleJ)te la
normahza~:aon y. restaurar el crecirnie.nto econmico. }>ero, por otra
~arte, el xito en la .recuperacin del crecimiento. a,u,men tar, dentro
mcluso de las fuerzas armadas, la tentacin de abandonar las medidas
econmicas ortodoxas en un punto que es "prematuro" desde la
perspectiva de la alta. burguesa y de los tecncratas que controlan el
aparato ~con?mico del .. BA. As,, con un nivel ihfe~:ior de crisis y
amenaza previas, se consigue .ms fcil y rpidamente la confianza de
la burguesa, pero al mismo tiempo esta confianza permanece someti~a a un. g~a.do mayor de !ncertid,tJ:mbre. Jnversaiile~te, el nivel supenor_d~ cn~Is y amenaza previas disminuye la .probabilidad de lograr
un .exito (mcluso desde el punto de vista de los dirigentes del BA y
16

:, .

. . .
n m1 .pr~xnno _h'bro, sobre !a experiencia burocrtico-autoritaria en Argentina

desde 1996 a 1973 proporc1onare un anlisis detlillado de estos procesos.

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORIT ARIO

310

GUILLERMO O'DONNELL

sus aliados) en la normalizacin de la economa, pero por esa misma


razn, mayor es la certidumbre por parte de la alta burguesa de que
las medidas econmicas ortodoxas se mantendrn.
La perpetuacin (aliviada en algunos aspectos y agravada en
otros) de la crisis econmica que precede al BA es la mejor garanta
de que sus vnculos con la alta burguesa se mantendrn a pesar de las
tensiones de que hablamos antes. Pero esta crisis continuada significa,
entre otras cosas, que continuarn las altas tasas de inflacin y que,
por causa de la ausencia del crecimiento econmico y de la drstica
reduccin en el consumo popular prescrita porla ortodoxia econmica, existe una sustancial y desusada capacidad instalada parala produccin. Como resultado de ello, la alta burguesa acumula capital en
mayor grado por medio de la especulacin financiera, en la que tiene
numerosas ventajas sobre los otros sectores, que por la produccin y
la inversin, que se supone proporcionan la base para el crecimiento
econmico renovado. Esta especulacin acenta, a su vez, la crisis
econmica. En los casos de Chile y Uruguay, dicha situacin se ha
prolongado de un modo pattico durante varios aos despus de la
implantacin del BA, sin que se produzca ningn desafo grave a la
continuacin de las medidas polticas ortodoxas. Este resultado, perverso incluso para los dirigentes y seguidores del BA, puede ser entendido desde la perspectiva presentada en este captulo. El caso de la
Argentina contempornea, tras ms de dos aos de un BA implantado como reaccin a una crisis y una amenaza mucho ms profundas
que las de 1966, ha mostrado hasta ahora las mismas caractersticas 17.
El caso del Brasil es el nico que, tras cuatro aos de ortodoxia,
experiment a partir de 1968 un resurgimiento importante del crecimiento econmico que incluy una vigorosa expansin del papel del
estado en la produccin econmica y una vuelta a la ayuda a algunas
17 Eta
"' tend'

, s .. cons1'd_erac1,~n.
na que mcorporarse
al concepto de "profundizacin" que
present en Reflex10nes , JUnto con los argumentos sobre este concepto presentados por
otros autores. en este volumen. En tanto en cuanto persista una situacin como la descrita la
profundizacin es imposible, sobre todo por la continuacin de esta conducta especulativa
por part~ de l?s princip~les ~c!ores econmicos y por la existencia de un importante grado
de capaCldad mstalada sm utilizar. Pero en tanto que persisten esas condiciones la orientacin de las medidas econmicas (centradas principalmente en el sector primario 'y que en el
grad_o e~, que trat~ con la -~du_stria se oponen a cualquier esfuerzo por realiz~ el tipo de
sustituClon de la nnportac1on nnplicado por la profundizacin) es en mayor medida el
resul~d? de una crisis que d~ja poco espac}o a la divergencia con respecto a la ortodoxia
econom1ca. Pero esta tendenCla no se seguira necesariamente a largo plazo al menos en los
casos en . que el crecimiento econmico no est excesivamente limitado por un pequeo
mercado mtemo.

311

de las fracciones de la burguesa nacional, sin que ello socavase, sin


embargo, la alianza con la alta burguesa 18 . Este cambio coincidi
con el perodo de mayor represin. Sirvi para demostrar lo que no
pudo hacer el BA de Argentina, y especialmente el "Cordobazo" de
1969: que el estado segua siendo, a pesar de las tensio.nes internas. ?e
la alianza y las fuerzas armadas, un poder capaz de aphcar la coerc10n
necesaria para aplastar la reaparicin de movimientos que tratasen de
apelar a los sectores excluidos como pueblo o como clase. Esta renovacin de la garanta coercitiva del BA confirm la confianza de la
alta burguesa y se acompa de cambios en la poltica econmica Y
por la gran ola de inversiones del capital transnacional que provoc el
"milagro brasileo". En ese momento se hizo posible perseguir sirtmltaneamente dos metas, lo que hubiera resultado imposible en el inicio
del BA: la combinacin, por una parte, de rpidos avances en la
transnacionalizacin de la estructura productiva gracias al crecimiento de la importancia del papel jugado por el capital transnacional
industrial y financiero, y por otra parte la expansin de las actividades productivas del estado. Sin embargo, cada uno de estos procesos
impone lmites al otro. El movimiento hacia la transnacionalizacin
queda limitado por una expansin de las actividades estatales que en
los ltimos aos ha generado muchas protestas contra la "estatalizacin" de la economa brasilea. Por otra parte, dicha estatalizacin
no poda ir ms all de incursiones parciales en las reas de acumulacin de capital que la alta burguesa -transnacional y nacionalafirma como suyas, sin socavar con ello el clima de "confianza en los
negocios" tan duramente ganado, precipitando a" una crisis cuya
gravedad potencial asusta a todas las partes implicdas. Ambas partes
ven el precipicio que define el lmite de sus algo ruidc. sos debates. En
consecuencia, en medio de esos debates, la alta burguesa procura
reiterar su apoyo a un estado cuya expansin desea limitar, pero no
impedir. Al mismo tiempo, las autoridades brasileas cuidan de reiterar que aceptan y entienden las normas de un juego basado en el
mantenimiento de la confianza de la alta burguesa. Entre tanto, la
celebracin del "milagro" brasileo, con su evocacin de la "grandeza nacional" y del triunfal cumplimiento de los objetivos del BA, ha
facilitado sin duda la perpetuacin de este sistema de dominacin.
Sin embargo, como han demostrado las elecciones de aos recientes,
18 Este ltimo punto representa un contraste crucial con el caso argentino, en el que
un modelo de poltica econmica ms nacionalista y orientado hacia el estado fue adoptado
a fmales de 1970, en un momento en el que el BA estaba cayendo y la alta burguesa haba
perdido toda confianza en las perspectivas futuras de estabilidad.

312

313

GUILLERMOO'DONNELL

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

entre otras cosas, ni siquiera esta combinacin de xito econmico y


propaganda poltica ha sido suficiente para obtener un consenso ms
o menos slido. Asimismo, queda socavada nuevamente la evocacin
de este "milagro" c0mo una legitimacindel estado y de los crecientes Y elevados costos sociales que impone; pues es imposible sostener
el "milagro" ao tras ao. El riesgo a que se enfrentan los aliados del
BA brasileo no es slo el de las intolerables transgresiones de las
normas del juego, normas que constituyen la base de 'la alianza con la
alta b_urguesa; tambin est el riesgo de la posibilidad, muy real, de

la activa reaparicin de una oposicin autntica.


El caso del BA brasileo es nico en telacin con otros por
haber durado tanto y por el mayor grado de su xito en sus propios
trminos. No obstante, como ya anotamos antes; no ha sido capaz de
escapar a los miedos y dilemas de: los otros casos de BA: ser un tipo
de dominacin poltica que no est velada por una red de mediaciones y que, por tanto, est en acoso permanente por el espectro de
una nega~in explosiva. Tomando este dilema como punto de partida, reumremos ahora lo que se ha dicho en esta seccin y en las
anteriores y discutiremos algunas de las cuestiones fundamentales
implicadas enlaproblmatique poltica subyacente delBA.

sociedades, esta parte de la burguesa es tambin, visiblemente, el


elemento menos nacional de esa sociedad; y {5) las organizaciones
especializadas en la: coercin adquieren una gran importanciadentro
del sistema institucional del estado, aunque los valores y la conducta
de estas organizaciones no estn en consonancia con los de la base
social principal de ese estado: es decir, la alta burguesa.

LA NOSTALGIA DE LA:S MEDIACIONES O LACUESTION DE


LA DEMOCRACIA19

Las observaciones de la seccin precedente sugieren que el BA


es Un;-_ forma subptima de dominacin burguesa. El BA es comprensible como alternativa slo frente al abismo: de la a:menaza -tanto en
el asado como potencialmente en el' futuro~ de la eliminacin de
le, parmetros capitalistas de la sociedad. He presentado las razones
r ~ esta conClusin, pero es apropiado resumir aqulas principales:
0) el BA reduce o suprime las mediaciones sobre cuya base se establece normalmente el consenso; (2) pone al descubierto .lo que es la
realidad subyacente, y normalmente no exclusiva, del estado: es decir, la coercin; (3) revela tambin el hecho de que la alta burguesa
es la principal base social de ste estado -y en la fase inicial de
normalizacin econmica, prcticamente la nica base-; {4) como
consecuencia del contexto histrico en que han evolucionado estas
19
No hay ninguna discusin completa de este tema:si no se mencionan las contribuciones fundamentales de FemandoHenrique Cardoso. Vase especialmente suAutoritarismo
e DemocratiZafaO (Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975).

El caracter subptimo de este tipo de dominacin poltica se


manifiesta en las fragilidades que derivan del hundimiento dl refern. te legitiman te de la nacin, la supresin de lasmediaciones de ciudadana y lo popular, la exclusin poltica y econ>mica del sector
popular, y el miedo a las reacciones que puedan estar creciendo bajo
la superficie silenciosa de la, sociedad como resultado de los grandes
costos derivados de la imposicin del orden y la normalizacin. Por
otra parte, estas fragilidades se revelan tambin en el abandono del
apoyo a la alianza de una parte imp.ortante de los sectores medios, as
. como de las fracciones ms dbiles y claramente nacionalistas de la
burguesa, la. que tiene una da.ble ca.nsecuencia: en primer lugar, ese
.abandono no le permite al est(ldO la obtencin del apoyoquequei-a
conseguir; en segundo lugar, estimula los esfuerzos de estos actores,
que se dividen en una miriada de grupos diferentes, en pro de discretas demandas a las instituciones del estado para minimizar el costo
que sobre ellos impone la normalizacin econmica. Otro faCtor contribuyente a la fragilidad del BA, y que aumenta adems los problemas de legitimacin, es el notorio apoyo a este estado de la alta
burguesa y su visible presencia en el aparato econmiCo del BA.
Otro elemento de esta fragilidad deriva. de la interacCin entre el
amplio papel de la alta burguesa en el aparato del estado y los
movimientos defensivos de las fracciones ms dbiles de lbrguesa.
Estas fracCiones descubren que los principales dirigentes de la poltica econmica son sordos a sus :demandas, mientrasque tras instituciones del estado atienden sus quejas; sobre todo las fuerzas armadas,
precisamente por las disonanCias antes anotadas frente a la base social
predominante y las orientaCiones econmicas del BA.

Aunque el estado BA se caracterJza por numerosas fragilidades,


en. su retrica mayesttica y marcial se presenta como un poder
monoltico guiado por una racionalidad superior que est construyendo .su propia grandeza, lo que a su vez har posible la futura
epifana. de una nacin cohesionada. Pero lo que se ha dicho hasta
ahora nos permite entender el motivo de que las instituciones del BA
sean tan vulnerables a la erosin interna que resulta de los intentos de
las clases dominantes(tcticas ofensivas en el caso de la alta burguesa

314

GUILLERMO O'DONNELL
LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORIT ARIO

y defensivas en el de los sectores medios y otras facciones burguesas)


para satisfacer sus demandas al estado. Por causa de la supresin de la
peticin pblica e institucionalizada de demandas a travs de la cual
se puedan airear los intereses, y cuya presentacin pueda ser justifica~a con referencias plausibles a un inters nacional general, dichos
mtentos se convierten en un asalto al estado extremadamente fragmentado y de estrecha base. Este asalto es causa de un esfuerzo
continuo de algunos tecncratas y miembros de las fuerzas armadas
por coordinar el sistema institucional del estado, creando nuevas entidades dotadas de la capacidad decisoria de que se han visto privadas
las agencias, demasiado colonizadas para realizar esas tareas. Ese es
tambin el motivo del fracaso de este trabajo de Ssifo, que es el
tener que subir sin mediaciones la montaa de la base social de un
estado. Como resultado, el mismo estado, que aparece ante los sectores excluidos como un muro monoltico, es muy poroso para sus
aliados. Pero para completar este esbozo de la complejidad de la
situacin, habremos de decir que el pice de la jerarqua del BA sigue
estando ocupado por las fuerzas armadas, que de mltiples modos
expresan sus disonancias con la alianza que sostiene a ese mismo
estado.
~1 silencio de los que son excluidos, los esfuerzos defensivos
encubiertos de los sectores que han dejado de apoyar al BA as como
la frac~ional~acin de la alta burguesa en su intento de optimizar las
ganancias discretas, generan una situacin muy especial: la de un
est~do que d~sde la cumbre de sus instituciones proclama en voz alta
la 1mportanc1a de la tarea que est realizando y anuncia un futuro de
g~andeza, pero que sin embargo no recibe siquiera el eco de su voz. El
discurso se. ~ierd~ en el silencio de los sectores exCluidos y vctimas
de la coerc10n, as! co_mo _en las tcticas subrepticias que emplean para
penetrar en las mst1tuc10nes del BA quienes originalmente haban
a~oyado s~ implantacin. Que tal discurso sea simplemente un monologo sugiere a los gobernantes la profundidad del misterio de lo
que est sucediendo realmente detrs del silencio de la sociedad civil
Este misterio se aade a la dificultad de imponer lmites al acceso d~
la burguesa al aparato del estado, as como la de permitirse libertad
para tomar decisiones y medidas a travs de las cuales el estado pueda
aumentar s~ autonoma en el trato con sus aliados. Los asaltos opacos
de ~sto,s abados, que no estn mediados por canales formales que les
o~hganan. a presentar sus demandas en los trminos de unos intereses
~as _amplios. y generales, corroen la unidad, eficacia y racionalidad
tecmca con_t,muamente proclamadas por el estado, as como la vigilante atenc10n a los intereses nacionales supremos, con referencia a

31 5

los cuales la cumbre del aparato del estado sigue celebrando sus
propias realizaciones.
Pero el principal misterio es el silencio de los que han sido
excluidos. La implantacin del BA es una derrota terrible para el
sector popular. Si queda alguna duda a este respecto, es rpidamente
despejada por las medidas destinadas a establecer el orden y conseguir la normalizacin econmica. Al silencio y opacidad de la sociedad civil se le aade la supresin de las mediaciones, dejando al
estado sin los referentes legitimadores de la nacin, el pueblo y la
ciudadana. Sin embargo, esta dominacin, como todas las otras,
trata de legitimarse por unos medios distintos al apoyo dbil, e inevitablemente a corto plazo, que proporciona el miedo y la perspectiva
de eventuales "milagros" econmicos.
Pero cmo pueden crearse las mediaciones que resuelvan "las
dificultades derivadas de la soledad del poder"? 20 U na solucin consistira, desde luego, en reinventar el sistema poltico mexicano, con
su partido dominante, el PRI, que proporciona estas mediaciones al
mismo tiempo que eficazmente ayuda a prevenir los desafos populares. No obstante, el PRI slo puede ser una aspiracin nostlgica,
pues su origen es precisamente el opuesto al que ha habido en los
casos que aqu nos ocupan: en lugar de la reaccin de la burguesa
aterrorizada que implant el estado BA, una revolucin popular. Otra
posibilidad sera la de una estructuracin corporativista de la sociedad. Pero para que el corporativismo ocupe realmente el lugar de las
mediaciones perdidas, tendra que incorporar de un modo subordinado a toda la sociedad, en lugar de restringirse simplemente a una
forma de control estatal de los trabajadores. Y se es, precisamente, el
resultado que la alta burguesa no puede aceptar. Con buenas razones, no ponen objeciones a la reimposicin de duros controles sobre
el sector popular, pero por qu iba la alta burguesa, un apoyo
indispensable del BA, a ser incorporada en un estado que la subordina? Por esta razn la ideologa corporativista, apesar de su importante influencia sobre muchos de los actores del BA, representa una
utopa tan arcaica como inalcanzable. El corporativismo, en la forma
de un frreo control sobre los sindicatos, puede servir para consolidar
una victoria de clase, pero no como un medio de reemplazar las
mediaciones entre el estado y la sociedad suprimidas por el BA21

Frase utilizada por el teniente general Videla, citada en el Cronista Comercial, 27


de abril de 1977, p. l.
21
He tratado este tema en mi artculo "Sobre el 'corporativismo' y la cuestin del

316

GUILLERMO O'DONNELL

Si no resultaposible alguna versin delPRI, si el corporativismo


no puede reemplazar las mediaciones ausentes, y si J~s exhortac~ones
del estado .a la "participac,i,n" rebotan, en .el silencio d,e la sociedad,
lo nico que permanece es la aspiracin. a lo mismo que eJ BA ha
denegado radicalmente: .la demo~racia . .El uso de este trnlino por
parte de los que estn en la cumbre de las instituciones del estado y
de la alta burguesa sera)nexplicable si no reconociram.os que ~se
uso refleja el problema fundamental de un estdo sin me.diaciones, y
por tanto de un sistema de domfnacin desnuda. Si se restaurara. la
democracia poltica, reaparecera al menos. la mediacipn de la ciudadana. En co.psecuenci.,. existira de nuevo la posibilid,ad de que .muchos miembros de la. sociedad se .consideraran a. s mismos co.mo
participantes en una forma abstracta, .y pudiern. s~r tratados. como
tales, pero sin necesidad de una iguald,ad s~nificatiya; sin .contar con
lajmplicacin de la restauracin de algunas garantas legales bsicas
individuales..:Oe este mod.o, la ba~e del poder d.el estadose podra
atribuir a esta fuente ex.ter.ior al estado; una condicin ;que no es
.suficiente para su.legitimacin, pero que sin embargo es necesaria. La
restauracin de ~a democracia poltica pern:tita tambi~n la resolucin de .otro problema q\le surge de la falta de. mediaciones y de .la
militarizacin del estado: el de la sucesin presidencial. Desde la
perspectiva de la alta burguesa, la solucin de este problema tendra
la ventaja de reducir el peso institucional de .las fuerzas armad, as, de
poder amort~uar sus vnculos con stas. medinte grupos Ciyiles que
tendran la .cai?acida.d de.tomar medidas con respecto.a cuestiones n.o
econmicas, de dar un mayor <!.Cceso al gobjemo a civiles con una
orientacin ms consonante con la deJa alta burguesa y, en ltima
instancia; de reducir .la visibilidad de .la coercin con la que el estado
apoya su dominacin econmica22 ,.
"
Pero qu tipo de democracia? Tendra que ser una democracia
que consiguiera e milagro de ser to.do e.so y mantener, al mismo
tiempo, la exclusin del sec:tor popular. En particular, tendda que
sostener la sup.JCesin de las invocacio.nes en t.rminos de.p1,1,eblo y de
clase. Esa sui?resin presupone el mantenimiento d,e controles estreEstado" O)ocumento CEDES/G. E. CLACSO Nm. 2, Centro de Estudios de Estado y
Sociedad, Buenos. .Aires, 1976). .Tambin fue publicado .en lengua .inglesa, en Junes ,M.
Malloy, ed., Authoritarianilnn and Corporatitnn in Latin America (Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, 1977).
22
El inters por estos objetivos es otro de los motivos de que el sistema poltico
mexicano y el:PRl sean un; modelo tan atractivo (aunque inalcanzable) pues, proporcionan
todas las ventajas sin siquiera plantear, por lo que se refiere a la sucesin presid,encial;las
incertidu~bres de una eleccin verdaderamente comp.~titiva.

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUR'OCRATICO-AUTORITARIO

317

tos de las organizaciones y movimientospoltico_s _del sectorP?~ular,


'
mo los controles sobre las formas permlSlbles de retorwa Y
as1 co
. . .
t't les
.
.

lhS I uciona
d ISCUrSos p 0 r parte de los que ocupasen las p.os1.cio.nes
d f'l
f 1
que reabrira la democracia; ~a:bsqu~d_a d:~ esta pte ra' 1 oso a. s~
expresara ,en los diversos adJetivos cahflcahvos que su~len acompa
ar a la palabra: "democracia".
. .
.
. ..
. .
Aunque la alternativa de la democracia: puede parecer en pnn~I"
pio impracticable, es de utilidad la consider~cin de al~u~as cues~IO~
nes segn las cuales la ausencia de democracia es aun ~as Impract~ca
ble a medio plazo. Cunto tiempo puede durar unypo de dommacin basado en
consertso tan menguado y que esta tan al desnudo,
especialmente en su aspecto coercitivo? Po~ cu~nto tiempo_ puede
sostenerse ei aparato de un estado frente al silencio Yla opacidad de.
la sociedad civil? Cuntas espaas de Franco y portugales de Salazar pueden existir? Cmo pueden ~v~tar los d~rigentes de ese.est~?o
la bsqueda: de soluciones que permitieran al sistema de dor.nmacmn
que es el BA, y a la dominacin socialque lo a~oya y orgamza, creer
en la psibidad de extenderse en un futur_o_ distante y establecer su
hegemona? Estas preguntas sealan la debilidad de un estado q~~ se
considera como un poder impresiortante, y que de hecho es p_erci~Ido
en gran manera como tal. El terror de este e_Stado frente. al sdenc~o Y
el vaco de la sociedad civil, sus abortados m ten tos de mt.roducrr e,l
corporativismo y su nostalgia de la democracia son expreswnes obhcuas pero cruciales de las dificultades a q_u~ se ~?frenta una forma de
..
poder que carece de mediaciones y de l~g1t~ac10n.
Pero cmo realizar la democratlzacwn? Los dmgentes saben
que ctalquier movimiento en esta direccin pu~de a~rit una_ caja de
Pandora de reactivacin poltica popular, ademas de mvocaciones en
trminos de pueblo y finalmente de clase, lo que podr~a produci~ una
renovacin de la crisis que precedi al BA. Y p~ra la ~-hanza dommante eSte resultado sera mucho peor que la contmuacmn de una foTI?a
de dominacirt sin mediaciones ni legitimacin, a pesar de las tensiones y fragilidades de que hemos hablado ante~ .. Adems,, ~i el BA
emergi originalmente como respuesta a un actlvism? pohhco amenazador, y si el silencio que se ha impuest_o ~ la soc1~dad n_o. ?culta
los graves costos de la normalizacin economica y la tmposicio? del
orden no es razonable suponer que esa amenaza reaparecen a en
forin; a~n ms grave en cuanto se abriera incluso parcial~ente el
dique de exclusin que se haba construido? P~r _este miedo, _la
aspitcin a restaurar al menos algunas de las medmcmnes de ,la ciudadana y la democracia .es siniultnea:tnente la esperanza Y el terror
de este sistema de dominacin.

un

318

GUILLERMO O'DONNELL

La pieqra filosofal sera una fonna de democracia cuidadosa~


mente limitada, en el sentido de que estuvieran prohibidas las invocaciones en los tnninos de pueblo o clase, pero que al mismo tiempo
no fuera una farsa incapaz de proporcionar las mediaciones y, en
ltima instancia, una legitimacin que pudiera transformarse en hegemona. La cuestin del modo de conseguir esta fonna de democracia
plantea un enigma que pone a prueba la ingeniosidad de los "ingenieros sociales" que ofrecen su experiencia para realizar una tarea que
equivale a la cuadratura del crculo. Sin embargo, el objetivo que
tratan de conseguir los actores ms ilustrados de este sistema de
dominacin es, sin lugar a dudas, este tipo de democracia. En los
casos de un alto nivel de amenaza y crisis previas, como en Chile, la
alternativa democrtica no fue propuesta desde dentro del aparato
del estado, sino que fue introducida por miembros de la alianza
inicial del BA que posterionnente retiraron su apoyo: la iglesia y la
Democracia Cristiana. En el caso de un grado inferior de amenaza
previa, como en Argentina en 1966, la cuestin de la democracia fue
planteada casi desde el principio como un objetivo hacia el que el BA
debera progresar como una alternativa a las inclinaciones corporativistas del grupo militar gobernante. En la Argentina de 1976, como
consecuencia tanto de la "leccin" extrada de su experiencia anterior como de las tensiones subyacentes de que nos ocupamos en este
captulo, el objetivo de restauracin de la democracia se ha mencionado desde el principio, aunque los objetivos que han <.le ser superados para alcanzar esa meta parecen ser hoy ms difciles de lo que lo
fueron en 1966. En Uruguay sigue plantendose el tema, acompaado de las curiosas contorsiones que tratan de preservar una imagen de
gobierno civil en la fonna de un presidente como figura decorativa y
completamente subordinado a las fuerzas annadas. En Brasil, durante
el perodo de Castelo Branco, hubo un intento de mantener algunas
de las instituciones de la democracia poltica. La dinmica autoritaria
de la situacin llev las cosas en una direccin diferente a la que
haba sido prevista en este perodo inicial, pero sin embargo permanecieron algunos elementos: el parlamento, los dos partidos oficiales
y las elecciones peridicas a posiciones no ejecutivas. Sin embargo, la
experiencia de las elecciones ha hecho evidente la dinmica potencialmente subversiva que se pone en movimiento en cuanto se plantea la
alternativa de la democracia, con independencia de lo surrealista que
pueda parecer esa alternativa cuando es hecha por un estado BA.
La desnudez de la dominacin BA y de la alianza que la apoya,
as como el carcter bien visible de sus consecuencias sociales negativas, generan las grandes cuestiones planteadas por los que se oponen

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

319

onalismo econmico y demandas de


al BA derech~s humanos, nact d
n sistema de dominacin que
justicia sustantiva. El gr~n payt~r e ~an inseguro es el miedo de que
simultneamente es tan .tmpo~l tvo ~
clara a pesar de su silencio,
los opositores, cuya extstencta es t~e~es en una gran explosin q~e
galvanicen a su alrededor. estas c~~~;~l sistema de dominacin soctal
destruya no slo el BA, smo ta~
El "Cordobazo" y los acon.
. . .d d
.t
h ayudado a tmponer.
que este s1s ema a . .
on el smbolo de esta postbth a , Y. ~o
tecirnientos que le stgmeron s d . t ntos de restablecer una naclOn
slo en Argentina. L~s fracasa ?s m ed la prolongacin del amenacohesionada Y armomo~amente. l~tegr~ ~~toriedad de la dominacin
zador silencio de la soctedad ctv~, ~ inseguridad de este sistema de
que apoya el. BA, s~n las bas;.s ~e~ hacerlo ms peligroso y coercdominacin; msegundad _que ten , el sistema institucional del BA
tivo Esta coercin desvta aun mas
das lo que hace aun ms
dando un papel mayor a las
ex;ctamente lo opuesto a
profundo el sile?ci~ de la so~:da~d~! legitimidad. Sin embargo, se
lo que sucedena Sl se logra . g eclipsndose a veces, pero reemersigue
la ?~moc~~~tal como proposicin de uno u otro
giendomencionando
1 t do BA
luego en la retonca o tcta o
h
slo porque
el
poder
en
e
es a
de los grupos que luc an por
.
importante
no
La cuestin de la de.;noc~ac~ast:s sistema de dominacin, sino
contiene el taln de. Aqm es d ~ , . que puede ser el elemento
tambin porque contiene una mal~;~a or restablecer una sociedad
unificador
en el esfuerzo a l~gto p n d~s valores fundamentales. La
q
a 1ente a las otras grandes cuesue est
ms
ded acuerdocia
con
e ermt.
.,
no es
eqmva
cuest10n de la emocra
t
de sus
1 BA como resultado
d as, que p1an ea
. .
de
tiones, ya mencwna
. . ,e de una fonna hmltada
.
pacto La propos1c1on
.,
medtdas y su rm
.
, ltima instancia sin la naclOn, no es 1a
democracia, si~ el pueblo, Y e~ u t . nfante sino la expresin de su
concesin gracwsa de un po. er m~
n , ue es mencionada la dedebilidad intrnseca. La ambt~ale~ct:t~ocio~al del estado BA como
mocracia tanto desde .la cum rel ms.t do evidente a transgredir los
por sus principales abados, y ~ mte e riesgo la continuacin del
plmites ms all de lo~ cu~~es sena ~~e~:a:u propia negacin contrasd"das del BA La anttesis
roceso de democrattzac10n, no g
1
t s impactos y me 1

. .
tante como hac~n ~s o ~o d
limitada propuesta por las msti~ude la democracta dtstorslOna a Y
t tartsmo poltico y soctal
A
r
porqu ser e1 au or1
ciones del B no lene
.d t realidad de este estado. Como
en que consiste la verdadera y evt en ~ incluso la mera mencin del
resultado, la cuestin de la d~moc~a~~a~liscurso poltico, por lo que
significados que superan a las
trmino,
puede
serperman~ce
exproptadasudsp~ndt~~~mino
an o a

.fuerzas:~~:

320

GUILLERMO O'DONNELL

limitaciones y cualificaciones con las que tratan de controlarla las


nicas voces pblicas que se escuchan en el perodo iniciaLdel BA.
' La posibilidad de democracia puede representar un invitacin
al oportunismo para los que desean utilizrl para entrar en un juego
predeterminado. Esta posibilidad Pllede provocar. tambin la imbecilidad de rechazar sin ms la democracia slo porque se ha iniciado
desde arriba y porque se estn esforzando por ponerle lmites. Pero
lo que puede suceder, si los poderes del futuro no son los nicos que
han aprendido algo de la tragedia del Cono Sur, es el descubrimiento
de un propsito y estilo de poltica que no estn limitados a un
cuidadoso clculo de los lmites que puede alcanzar en cada momento. Sera, ms fundamentalmente, una lucha por la apropiacin y
redefinicin del significado de la democracia, con el fin de impregnarse de los significados que le dan los que estn excluidos del BA y para
constituir, junto con ellos, la base de un sistema alternativo de domi~
nacin.
Hay circunstancias en las que la discusin de algunos temas
puede parecer una nostalgia intiL Pero el hecho de que sean emplea
das algunas palabras, como la de democracia, no se puede atribuir a la
idiosincrasia, a las tctica.s de acomodacin a la situacin internacional ni a la falsa conciencia. La evidente contradiccin en:tre la mera
mencin de la democracia y la realidad de la vida diaria es mucho
ms que eso. Esta contradiccin es clave para el entendimiento de la
debilidad y las profundas tensiones del presente sistema de dominacin. Tambin es una indicacin de la inmensa importancia de lo que
permanece implcito tras la apariencia superficial de estas sociedades:
la importancia de los que estn excluidos y forzados al silencio
.
qmenes,
por una parte, son el foco de cualquier esperanza de conse-'
guir la legitimidad perO', por otra parte, son una caja de Pandora que
no hay que tratar de forzar. Esta presencia implcita de los que estn
excluidos y en silencio es la fuente de la dinmica y tensiones del BA
en un grado no menor que el4ue se produce en los grandes escenarios de este tipo de estado.
Posteriormente, tras el primer perodo del BA, el de la implantacin, en el que se ha centrado este captulo, los diques de la exclusin comienzan a agrietarse, los efectos del miedo empiezan' a diluirse, Y se escuchan de nuevo algunas de las voces que haban estado
sile~ciadas. M~ o menos oblicuamente, pero con un significado que
nadie puede dejar de entender, empiezan a resonar, y no slo en toda
la sociedad, sino tambin dentro del aparato mismo del estado. Estos
cambios no slo implican el final del silencio impuesto a los derrotados, ni los mil modos de demostrar que el "consenso tcito" repre-

LAS TENSIONES EN EL ESTADO BUROCRATICO-AUTORITARIO

321

senta de hecho una oposicin suprimida. Ni es simp(emente una vana


bsqueda de mediaciones por parte de los que estn en la cumbre de
las instituciones del BA, quienes por una parte saben que sin dichas
mediaciones no pueden seguir siendo dominantes, y por otra son
conscientes de que al intentar restaurar las mediaciones pueden reavivar tambin los viejos fantasmas que intentaron destruir, con tanto
riesgo y tan alto costo, con la implantacin del BA. En ese punto, las
fisuras abiertas por la ausencia de mediaciones desde el momento
mismo de la implantacin del BA representan una gran oportunidad.
La respuesta a esa oportunidad depender en gran medida, en cuanto
a los trminos del alcance de la democratizacin potencial que implica, de aqullos que en la fase de implantacin del BA fueron excluidos tan radicalmente. Pero por toda una serie de razones, este futuro
aun por trazar est fuera del alcance del anlisis presente.

UNA PERSPECTIVA LUROPLA

VIII. CAMBIO INDUSTRIAL Y CAMBIO POLITICO:


UNA PERSPECTIVA EUROPEA
por James R. Kurth

l. EXPLICACIONES INDUSTRIALES DE LOS RESULTADOS POLITICOS:

UNA PRUEBA EUROPEA DE LAS TEORIAS LATINOAMERICANAS

El estudio de la poltica latinoamericana en la ltima dcada ha


puesto un gran nfasis en las conexiones entre el proceso de industrializacin y el proceso de cambio poltico. Se ha prestado particular
atencin a dos aspectos del proceso de industrializacin y a sus consecuencias polticas. En primer lugar se ha centrado la atencin en el
tiempo de la industrializacin en los pases de Amrica Latina en
relacin con la industrializacin en otros pases. Amrica Latina es
un rea retrasada en cuanto al desarrollo, habiendo realizado la industrializacin despus que los Estados Unidos y la mayor parte de los
pases europeos, y algunos analistas han considerado que esa condicin econmica est vinculada, aunque indirectamente, con determinados fenmenos polticos, como en el caso del autoritarismo burocrtico. La atencin se ha centrado, en segundo lugar, en lastases de
la industrializacin; es decir, las sucesivas fases de produccin de los
bienes de consumo no duraderos, bienes intermedios y de capital y
bienes de consumo duraderos. Amrica Latina es una zona en la que
varios pases han hecho recientemente la transicin de la fase de
bienes de consumo a la de bienes de capital, o desde sta a la de
bienes de consumo duraderos, y tambin a este respecto algunos
analistas han identificado vinculaciones con importantes resultados
polticos, incluido el autoritarismo burocrtico.
Los otros ensayos de este libro han examinado crticamente
modelos e hiptesis que relacionan el tiempo y las fases de la industrializacin con los resultados polticos en Amrica Latina. Pero la
validez y vitalidad de estos modelos tambin se puede comprobar

322

323

aplicndolos a otras zonas del mundo. Y por muchos motivos la zona


que puede servir con mayor utilidad de prueba y comparacin es
Europa. Alexander Gerschenkron elabor en relacin con Europa, y
con las diferencias entre sus diversos pases, una de las primeras
teoras sobre el tiempo de la industrializacin. Esta teora fue luego
enmendada y extendida a Amrica Latina por Albert Hirschman y
Philippe Schmi tter 1 Veremos que el desarrollo retrasado de algunas
partes de Europa, especialmente de la Europa Meridional o Latina,
tiene mucho en comn con el desarrollo retrasado en Amrica Latina. Adems, la mayor parte de los pases europeos han pasado ya por
todas y cada una de las fases de industrializacin que han analizado
los latinoamericanistas. Por tanto, Europa proporciona una rica serie
de experiencias histricas con las que poner a prueba, y quizs refinar, las hiptesis sobre las relaciones entre cambio industrial y cambio poltico, incluyendo el modelo de autoritarismo burocrtico de
Guillermo O'Donnell.
Este captulo es un intento de apicar, de "poner a prueba",
estas hiptesis sobre industrializacin y poltica en el escenario europeo. Primero consideramos en l la cuestin de las consecuencias
polticas de las diferencias en el tiempo de la industrializacin, examinando en particular las ideas de Gerschenkron. Llegamos a la conclusin de que, en s misma, la variable del tiempo de la industrializacin produce unas explicaciones bastante amorfas e indirectas. La
discusin se centra luego en la cuestin de las consecuencias polticas
de las fases de la industrializacin y, en particular, extiende a la arena
europea algunas de las ideas de O'Donnell. Se argumentar que la
variable de las fases industriales es realmente til e iluminadora para
construir explicaciones de la historia poltica europea. Y dado que la
fase de bienes de consumo y la de bienes de capital tienen cada una
un impacto poltico diferente en los industrializadores tardos en
relacin con los tempranos, resulta de especial utilidad la combinacin de las variables de tiempo y fase. El captulo concluye con una
seccin que extrae algunas comparaciones explcitas entre el desarrollo poltico de Europa y el de Amrica Latina.
1
Alexander Gerschenkron, Economic Backeardness in Historical Perspective (Cambridge, Harvard University Press, 1962; Alberto O. Hirschman, "The Poltica! Economy of
Import-Substituting Industrualization in Latn America", The Quarterly Journal o[ Econo
mies 82, nm. 1 (febrero de 1968), pp. 2-32, reeditado en su A Bias for Hope: Essays on
Development in Latin America (New Haven, Yale University Press, 1971); Philippe C.
Schmitter, "Patbs to Poltica! Development in Latn America", en Douglas A. Chalmers, ed.,
Changing Latin America:New Interpretations of its Politics and Sociology (Nueva York, The
Academy of Poltica! Science, Columbia University, 1972), pp. 83-105.

324

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

JAMES K. KURTH

Por tanto nos centraremos en las explicaciones industriales de


los resultados polticos. El factor industrial no es, desde luego, el
nico que ha contribuido a la formacin de los resultados que trataremos. El surgimiento del estado liberal en el siglo XIX, el establecimiento de regmenes autoritarios en gran parte de Europa en los aos
20 y 30 y la estabilidad de los sistemas democrticos durante 30 aos
despus de la Segunda Guerra Mundial fueron el producto de muchos
factores, y los historiadores han desarrollado una rica serie de interpretaciones complejas y concurrentes. No afirmamos que el factor
industrial pueda proporcionar por s solo una explicacin y comprensin completas de estos resultados. Nuestra investigacin se centrar
particularmente en ocasiones en la importancia decisiva de las instituciones polticas previas a la industrializacin y de las elecciones hechas por los actores polticos; es decir, en las variables polticas de
fondo y en las variables de intervencin poltica. Sin embargo, el
factor industrial tiene consistencia en el tiempo y es un factor comr
en muchos pases, lo que le permite asumir una posicin especialmente prominente entre las variables explicativas.

2. EL TIEMPO DE LA lNDUSTRIALIZACION EN EUROPA Y


AMERICA LA TINA

Industrializadores tempranos y tardos


Los estudiosos de la historia econmica europea han discutido
desde hace tiempo acerca de las diferencias entre los pases que realizaron pronto la industrializacin (que empez en Gran Bretaa y
prosigui en Francia) y los pases que la realizaron ms tarde (como
Alemania e Italia). Uno de los anlisis ms importantes sobre el tiempo de la industrializacin es el de Alexander Gerschenkron. Gerschenkron hizo una lista de los pases ms importantes de Europa en
un continuum definido en los trminos de su subdesarrollo desde
med~ados del siglo diecinueve. El pas ms avanzado era Inglaterra,
segmdo, por este orden, de Francia, Alemania, Austria, Italia y Rusia.
Gerschenkron dice luego:
"La principal proposicin que podemos hacer con respecto a los
pases as graduados es que, cuanto ms retrasado es el desarrollo
industrial de un pas, ms explosivo fue el gran acelern de su industrializacin. Adems. el alto grado de subdesarrollo se asoci con una

325

tendencia ms poderosa hacia una mayor escala de planta y empresa


y una mayor disposicin a entrar en compactos monopolistas de
diversos grados de intensidad. Finalmente, cuanto ms atrasado es un
pas, ms probabilidades hay de que su industrializacin se realice
bajo una direccin organizada; dependiendo del grado de subdesarrollo, la sede de dicha direccin podr encontrarse en los bancos de
inversin, en esos bancos actuando bajo la gida del estado o en
controles burocrticos. As considerada, la historia industrial de Europa no aparece como una serie de meras repeticiones de la "primera"
industrializacin, sino como un sistema metdico de desviaciones
graduadas con respecto a esa industrializacin."
En un momento posterior aadi otras proposiciones, entre
ellas: "Cuanto ms subdesarrollada es la economa de un pas, mayor
era la tensin sobre los bienes de produccin y bienes de consumo ... [Y] ms pesada era la presin sobre los niveles de consumo de la
poblacin" 2
El anlisis que hace Gerschenkron de Italia es especialmente
irtteresante para los analistas del desarrollo de Amrica Latina. Afirma que Italia se adecua en general a su modelo de desarrollo retrasado, incluyendo los compactos monopolistas entre los productores
industriales, la direccin organizada desde los bancos de inversin y
la ayuda sustancial del gobierno por medio de subsidios y aranceles.
Pero encontr tambin que Italia se apartaba del modelo en el hecho
de que el "gran acelern" fue menos vigoroso, el papel de los bienes
de con~~mo (especialmente los textiles) fue ms pronunciado, y la
protecc10n arancelaria ms retardada en sus efectos, todo ello en
relacin con los otros pases industrializadores tardos.
Industfializadores tardos y postardos
Estas variaciones italianas sobre el tema de la industrializacin
tarda sugera la existencia de otro modelo de desarrollo tardo. Y de
hecho; en su bien conocido artculo sobre industrializacin por sustitucin de la importacin, Albert Hirschman consideraba otro grupo
de pases, a los que designaba como "industrializadores postardos"
refirindose en particular a los pases de Amrica Latina. Deca Hirs~
chman que algunas de las proposiciones de Gerschenkron sobre los
pases de industrializacin tarda se adecuan en realidad a los de
industrializacin postarda:
2

Gerschenkron, op. cit., pp. 44, 354.

326

327

JAMES K. KURTH

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

" ... casi lo mismo se puede decir de los postardos. Su industrializacin se inici con fbricas relativamente pequeas que daban los
'ltimos toques' a una serie de productos importados, concentrada
en bienes de consumo ms que de produccin, y a menudo especficamente diseada para mejorar unos niveles de consumo de poblaciones que se haban visto privadas casi repentinamente, como resultado
de una guerra o de crisis de la balanza de pagos, de bienes de consumo de importacin a los que estaban acostumbradas ... En consecuencia, la industrializacin postarda muestra muy poco del aliento inspirado, aunque convulsivo, que haba sido caracterstico de los industrializadores tardos, como Alemania, Rusia y Japn." 3
En suma, los industrializadores postardos de Hirschman parecen distinguirse de los tardos de Gerschenkron, de un modo similar a
como la Italia de Gerschenkron se distingua de los otros industrializadores tardos. Italia y los otros pases de la Europa Latina, Espaa
y Portugal, parecen adecuarse al modelo postardo caracterstico de
Amrica Latina. No debemos olvidar, sin embargo, que tanto en los
tardos como en los postardos ha habido compactos monopolistas
entre los productores industriales, una direccin organizada por los
bancos de inversin y una ayuda sustancial del gobierno por medio
de subsidios y aranceles.
Podemos explicar las diferentes tendencias de cambio poltico
en los trminos de estos tres modelos de industrializacin: temprana,
tarda y postarda? El propio Gerschenkron argumentaba que los
diversos rasgos econmicos que identific en los industrializadores
tardos les condujeron a establecer o reforzar gobiernos autoritarios,
con el fin de movilizar capital y reprimir los salarios y el consumo,
aunque era algo vago con respecto al proceso por el que se poda
producir ese cambio poltico. Es cierto que, en comparacin con los
pases de industrializacin temprana (Gran Bretaa y Francia), tanto
en los industrializadores tardos (Alemania y Austria) como en los
postardos (Italia, Espaa, Portugal y gran parte de Amrica Latina)
los bancos de inversin y carteles industriales formaron centros de
poder econmico reducidos en nmero, grandes en cuanto al tamao
y coordinados en sus operaciones. Podra decirse que esta concentracin de los intereses econmicos y esta coordinacin de las operaciones econmicas permitieron a las lites industriales y financieras el
establecimiento de gobiernos autoritarios frente a la oposicin de los

liberales y trabajadores, una vez que desarrollaron un incentivo lo


suficientemente fuerte para hacerlo. Pero las conexiones explicativas
son bastante imprecisas, y en cualquier caso en Alemania y Austria
llevaban ya muchos aos de gobierno autoritario cuando emprendieron la industrializacin.
Tambin se puede ver una diferencia poltica entre los pases
industrializadores tempranos y tardos, por una parte, y con los postardos por otra. Como observa Hirschman, en contraste con las lites
industriales de los pases tempranos y tardos, las de los pases postardos carecan de prestigio y aliento; eran ms una burguesa colaboradora que una "conquistadora" 4 Los industriales britnicos y
franceses produjeron primero bienes de consumo para mercados extranjeros (textiles), luego bienes de capital para mercados extranjeros
(ferrocarriles, locomocin, buques mercantes y maquinaria), y finalmente bienes de capital para la defensa nacional (buques de guerra).
Los industriales alemanes hicieron lo mismo, con mucho ms nfasis
en las categoras segunda y tercera. En estos tres pases, el papel vital
de los industriales en las divisas y la defensa nacional les proporcion
un alto prestigio. Y los logros pioneros de los britnicos y el "gran
acelern" de los franceses y alemanes les dio un gran impulso. Pero
durante muchos aos, los industriales de Amrica y Europa latinas
produjeron ante todo bienes de consumo en un mercado protegido.
Y estuvieron ms implicados en aadir los "ltimos toques" que en
un "gran acelern". Carentes de ideologa, identidad y vocacin industriales distintivas, las lites industriales del mundo latino aceptaron mejor que las de Gran Bretaa, Francia y Alemania seguir el
liderazgo poltico de las lites agrcolas y fundir los intereses econmicos y los partidos polticos de ambas lites. Como resultado, en la
Europa latina del siglo XIX se produjo un marchitamiento de los
partidos y la competicin poltica que tenan como base los conflictos entre los sectores urbano y agrario. En su lugar surgi un sistema
poltico de patrn cliente, basado en facciones orquestadas por un
lder poderoso mediante el uso del patronazgo y los beneficios, fenmeno conocido en Italia como transformismo y en Espaa como el
turno 5 Y cuando los movimientos radicales o el torbellino econmi4

El concepto de burguesa conquistadora est desarrollado en el libro de Charles


Moraz, The Triumpho[the Middle Classes (Garden City, N. Y., Anchor Books, 1968) (publicado por primera vez en Francia con el ttulo de Les Bourgeois Conquerants).
5

Hirschman, A Bias for Hope, p. 95.

Sobre la poltica italiana de este perodo, vase Arthur James Whyte, The Evolution
of Modern ltaly (Nueva York, W. W. Norton, 1965); y Dennis Mack Smith, Italy: A Modern
History, edicin revisada (Ann Arbor, University of Michigan Press, 1969). Sobre la poltica

328

329

JAMES K. KURTH

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

co amenaz en los aos 20 a las lites industriales y agrcolas de


Europa, las de Europa Latina pudieron llegar ms fcilmente a un
acuerdo para el establecimiento de un rgimen "corporativista" o
autoritario, como en la Italia de Mussolini en 1922, en la Espaa de
Primo de Rivera en 1923 y en el Portugal de Salazar .en 19286 En
contraste, algunas lites industriales de Alemania y Austria (en particular las de las industrias qumicas, elctricas y textiles) se opusieron
en los aos 20 al establecimiento de un gobierno autoritario, y slo
se vieron incentivados a apoyarlos tras el impacto de la gran depre.
sin a principios de la dcada de los 30 7
Cuando la era de industrializacin de un pas -su "gran acelern", si lo han tenido- queda en el pasado, las diferencias polticas
entre los tres tipos de industrializacin empiezan a disminuir. Sera
difcil rastrear las diferencias en la poltica de Gran Bretaa, Francia
Y Alemania Occidental despus de la Segunda Guerra Mundial unas
diferencias entre industrializacin temprana y tarda. Sin embargo,
algunos rasgos de los industrializadores tardos actuales siguieron teniendo un impacto poltico en los treinta aos posterires a la Segunda Guerra Mundial. Como observ Gerschenkron, los industrializadores tardos han confiado especialmente en la participacin estatal
por lo que respecta a su proceso de industrializacin. Y como han
observado otros, los industrializadores tardos actuales han confiado
para ello en las empresas fabricantes multinacionales. Sucedi que la
era de la industrializacin postarda correspondi en gran parte con
la era de la masiva inversin extranjera -lo que Raymond Vemon ha
analizado como la fase de inversin extranjera del ciclo de producto- 8 de las grandes empresas americanas, especialmente las empresas
del automvil. De las tres fuentes de empresarios y capital -empresas
nacionales privadas, empresas estatales y empresas multinacionales-,
los industrializadores postardos han dependido sobre todo de las

segundas y terceras. As, en cuanto a la proporcin entre empresa


industrial estatal con respecto a la empresa industrial total, Italia ha
ocupado el ms alto lugar en la Europa no comunista. Los industrializadores tardos actuales, como Espaa, Portugal, Brasil y Argentina,
han. tenido proporciones comparab1emente altas en cuanto a la industria estatal y superiores que las de Italia en cuanto a la industria
multinacional.
La combinacin de un gran sector industrial estatal y de una
larga prctica poltica patrimonial, ambos fenmenos caractersticos
de Europa Latina 9 , puso enormes recursos para el patronazgo en
manos de un partido dominante (los demcratas cristianos en Italia)
o de un gobierno autoritario (el de Franco en Espaa y el de Salazar
en Portugal). Ello facilit al gobierno su perpetuacin (y neg recursos a una oposicin). Por ello fue ms duradero de lo que lo hubiera
sido en otras condiciones el gobierno de los demcratas cristianos en
Italia y al de los autoritarios corpor.ativistas en Espaa y Portugal.
Inversamente, la presencia de un gran sector industrial multinacional
impone algunos lmites a las prcticas patrimoniales (puesto que la
empresa multinacional tiene el recurso final de irse a otro lugar). La
llegada en gran escala de empresas multinacionales a Espaa y Portugal a fines de los 60 y principios de los 70 pudo ayudar a producir el
final de esos regmenes autoritarios.
El tiempo o cronologa de la industrializacin puede ayudar,
por tanto, a obtener algunas proposiciones sobre los resultados polticos en Europa. En general, sin embargo, las conexiones son bastante
vagas e indirectas. Se pueden discernir conexiones ms sustanciales
entre industrializacin y poltica si, teniendo en mente el tiempo en
cuanto que variable de fondo, centramos la atencin en las fases de la
industrializacin.

espaola, vase Gerald Brenan, The Spanish Labyrinth: An Account of the Social and
Political Background of the Civil War (Cambridge, Cambridge University Press, 1950); y
John C?nnelly Ullman, !he Tragic Week: A Study of Anticlericalism in Spain, 1875-1912
(Cambndge, Harvard Umversity Press, 1968).
6

El corporativismo en Europa es estudiado por Philippe C. Schmitter, "Still the


Centuzy of Corporatism? ", The Review of Politics 36, nm. 1 (enero de 1974), pp. 85-121.
7

El cambio de estas lites industriales de la Alemania de Weimar es estudiado extensamente po_r David Abraham, Inter-Class Conflict and the Formation of the Ruling Class
Co'!sen~s m La_te Weimar Germany (disertacin electoral ante el Department of History,
Umvers1ty ofCh1cago, en diciembre de 1977).
8

Raymond Vemon, Sovereignity at Bay: The Multinational Spread of U. S. Enterprises (Nueva York, Basic Book, 1971).

Sobre el patrimonialismo en Europa Latina y Amrica Latina, vase Richard M.


Morse, "The Heritage of Latin America", en Louis Hartz, ed. The Founding of New Societies (Nueva Y01':, Harcourt, Brace y World, 1964), p. 157; y Howard J. Wiarda, "Toward a
Framework fot the Study of Poltica! Change in the Iberic-Latin Tradition: The Corporative
Model", World Politics 25, nm. 2 (enero de 1973), pp. 206-35. Sobre el patrimonialismo en
general, vase Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, editado por
Ta~cott Parson~ (Nueva. York, The Free Press, 1964), especialmente las pginas 341-58;
Reinhard BendiX, Max Weber: An Intellectual Portrait (Garden City, N. Y., Anchor Books,
1962), especialmente las pginas 329-84; y Guenther Roth, "Personal Rulership Patrimonialism, and Empire-Building in the New States", World Politics 20, nm. 2 (ene~o de 1968),
pp. 194-206.

330

JAMES K. KURTH

3. LAS FASES DE LA INDUSTRIALIZACION EN EUROPA Y


AME RICA LA TINA

Los analistas de las economas de Amrica Latina han centrado


su atencin con frecuencia en las diferentes fases de l. ;ndustrializacin. Una formulacin comn ha sido la de distinguir tres fases:
produccin de bienes de consumo no duraderos, de bienes intermedios y de capital, y de bienes de consumo duraderos. Similarmente,
los analistas de la poltica de Amrica Latina han identificado con
frecuencia diferentes perodos en el desarrollo poltico de un pas. A
este respecto ha sido comn la distincin entre perodos de gobierno
oligrquico o autoritario tradicional, de populismo o nacional populismo, y regmenes burocrtico-autoritarios. Era natural, por tanto
que algunos analistas trataran de encontrar conexiones entre las fases
industriales y los regmenes polticos. En particular, como atestiguan
otros ensayos de este volumen, se ha afirmado que e~isten importantes interconexiones entre la fase de industrializacin de bienes de
consumo y el paso del gobierno autoritario tradicional u oligrquico
a la poltica populista, y entre la fase de bienes de capital (o la
combinacin de la fase de bienes de capital con la de bienes de
consumo duraderos) y el colapso de la poltica populista y el estabiecimiento de un rgimen burocrtico-autoritario.
Veremos que el desarrollo industrial europeo se ha caracterizado
por fases similares a las de bienes de consumo, bienes de capital y
bienes de consumo duraderos. Y el desarrollo poltico europeo de los
ltimos ciento cincuenta aos se puede dividir tambin en una serie
de perodos que son, sin embargo, algo diferentes de los de Amrica
Latina. En particular, en un nmero de pases europeos ha habido
tres grandes transiciones polticas: el paso desde las monarquas absolutas (autoritarismo tradicional) al estado liberal y los sistemas parlamentarios en el siglo XIX; la ruptura de los sistemas parlamentarios y
el establecimiento de nuevos regmenes autoritarios en una gran parte
de Europa en los aos 20 y 30; y el surgimiento de democracias
estables despus de la Segunda Guerra Mundial. Aunque resulta evidente que las causas de estas tres grandes transiciones polticas han
sido numerosas y complejas, puede ser de utilidad el examen del
posible papel que han podido jugar en ellas las sucesivas fases de
industrializacin. Veremos que la fuerza de la conexin entre cambio
poltico y fases industriales ha variado considerablemente con el
tiempo y entre los diversos pases.

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

331

El establecimiento del estado liberal


E~ 1815, tras las guerras napolenicas y bajo la gida de la
Restauracin, el sistema poltico de la mayor parte de los pases
europeos era la monarqua absolutista. Las excepciones ms importantes eran Gran Bretaa y los Pases Bajos (que entonces incluan a
Blgica); las naciones martimas de los lados opuestos del Mar del
Norte haban sido desde haca tiempo las principales potencias comerciales de Europa y, en relacin con ello, haban tenido sistemas
polticos en los que el poder dominante descansaba en un parlamento
compuesto por aristcratas terratenientes y patricios urbanos, y en
los que haba una sustancial libertad de prensa y de religin: lo que
acabara denominndose monarqua constitucional y libertades civiles10.
En 1875, tres generaciones ms tarde y unos cuantos aos despus de la guerra franco-prusiana, el cuadro era bastante diferente. El
sistema poltico de la monarqua constitucional, que inclua un parlamento fuerte y libertades civiles sustanciales, se haba extendido desde su reducto del Mar del Norte, hacia el norte hasta Dinamarca (que
entonces inclua Islandia) y Suecia (que inclua a Noruega), hacia el
sur hasta Portugal, Espaa, Italia e incluso Grecia, y al este hasta
Alemania y Austria-Hungra (aunque aqu el parlamento estaba claramente subordinado al monarca y sus ministros). Francia se haba
convertido en una repblica parlamentaria, al igual que Suiza. Esta
distribucin particular de los sistemas polticos, con la adicin de
expansiones en el sufragio, proseguira en esencia hasta la Primera
Guerra Mundial.
Qu es lo que puede explicar esta extensin del sistema de
monarqua constitucional, parlamentos fuertes y libertades civiles, es
decir el "estado liberal", entre 1815 y 1875, as como las variaciones
entre un pas y otro en cuanto a la fuerza de las instituciones liberales y en la cronologa de su establecimiento?
En parte la respuesta la encontramos estudiando la estructura
econmica y polticapreindustrial. Algunos analistas se han centrado
en el poder de la aristocracia terrateniente y en la continuidad de la
monarqua tradicional en cuanto que principales variables explicati-

10 En 1815, se supona que la monarqua borbnica restaurada en Francia gobernara


por cdula real. Pero los resultados no fueron en grado suficiente una monarqua constitucional con libertades civiles sustanciales. Para un estudio de Europa durante la Revolucin
Francesa y la Restauracin, vase E. J. Hobsbawm, The Age of Revolution: Europe
1789-1848 (Londres, Weindenfeld and Nicolson, 1962).

332

JAMES K. KURTH

vas. Las instituciones liberales fueron ms poderosas en aquellos pases en los que, en un tiempo u otro antes del inicio del siglo XIX , la
vieja aristocracia de la tierra haba sido derrotada en guerra civil con
lo que haba disminuido su poder poltico y , en relacin con ello, en
donde haba quedado desplazada la antigua dinasta absolutista (co~
mo en Gran Bretaa con la guerra civil de la dcada de 1640 y con la
Gloriosa Revolucin de 168 9, en Francia con la revolucin de 178 9,
y en Blgica -entonces Pases Bajos austriacos- con la revolucin de
1789) 11 Las instituciones liberales fueron menos poderosas en los
pases en los que slo se haba producido .la mitad del proceso, en
donde las guerras napolenicas haban desplazado, aunque fuera temporalmente, a la vieja dinasta absolutista, pero sin que hubiera disminuido significativamente la antigua aristocracia terrateniente (como
en Italia, Espaa, Portugal y en los nuevos estados de Amrica Latina). (En Amrica Latina la excepcin significativa fue Brasil, a donde
se exil la monarqua portuguesa durante las guerras napolenicas y
en donde la dinasta sigui gobernando incluso despus de que Brasil
se independizara de Portugal.) En estos pases, el desplazamiento de
la vieja monarqua contribuy a la ausencia de una autoridad poltica
"institucionalizada" y condujo a un largo perodo de golpes militares, insurreciones populares y guerras civiles. En la Europa Latina,
esta era de "pretorianismo" dur medio siglo, desde los 1820 a los
187<Y 2 E incluso despus de los 1870, la continuacin del poder de
la vieja aristocracia terrateniente impidi el pleno desarrollo de las
instituciones liberales. Finalmente, dichas instituciones fueron ms
dbiles en aquellos pases que eran al mismo tiempo las grandes
potencias orientales y las tierras de la "segunda servidumbre", en las
guerras napolenicas ni disminuyeron el poder de la vieja aristocracia
terrateniente ni abolieron a la antigua monarqua legitimada (Prusia,
Austria y Rusia). En estos pases, la alianza entre el trono y los feudos no slo no se rompi, sino que se fortaleci realmente despus de
1815 por el mutuo inters de la aristocracia y la monarqua de impedir cualquier situacin semejante a la de la nueva revolucin francesa.
El poder de la clase agraria unido a la institucionalizacin poltica
dinstica impidi tanto el liberalismo como el pretorianismo.
Sin embargo, esta explicacin, basada en factores preindustria11

Este es un aspecto del anlisis global de Barrington Moore, Jr., en su Social Origins
of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World
(Boston, Beacon Press, 1966).
12

El concepto de "pretorianismo" pertenece a Samuel P. Huntington, Political Order


in Changing Societies (New Haven, Yale University Press, 1968).

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

333

les no nos informa mucho acerca de las diferencias en cuanto a


cr~nologa del establecimiento de las instituciones liberales. Para explicar estas variaciones en el tiempo, ser de utilidad analizar otro
factor, el proceso de industrializacin en su primera fase, la de la
produccin de bienes de consumo no duraderos.

La fase de los bienes de consumo y la poltica liberal


El proceso de industrializacin ha empezado en casi todos los
pases con la creacin de industrias productoras de bienes de consumo simples, en particular textiles, calzados y utensilios domsticos.
De stas, la industria textil ha sido con mucho la mayor y ms
importante, tanto que normalmente ha asumido en esa fase un papel
hegemnico.
La creacin de industrias productoras de bienes de consumo ha
requerido la movilizacin de cantidades relativamente modestas de
capital; es decir, modestas en relacin con la cantidad de capital ya
disponible en el pas como resultado de las empresas preindustriales,
y modestas tambin en relacin con la cantidad de capital que se ha
necesitado para la creacin de industrias posteriores, como las del
acero, ferrocarriles, qumicas y de automviles. En consecuencia, las
industrias de bienes de consumo de Europa (y tambin las de los
Estados U nidos y los pases ms avanzados de Amrica Latina) fueron creadas en su mayor parte por empresas familares, creciendo las
industrias gracias a la reinversin de las ganancias. En contraste con
las industrias posteriores, la acumulacin de capital para la industrializacin de bienes de consumo pudo llevarse a cabo, en gran parte, sin
dependencia del financiamiento de bancos, del estado ni de inversores extranjeros 13
La falta de dependencia con respecto al estado es probablemen-

13 Hobsbawm, op. cit., captulo II; tambin los estudios de pas en Carla M. Cipolla,
ed. The Emergence of Industrial Societies (Londres, Collins, Fortana Books, 1973). Las
es~dsticas sobre el crecimiento de la industria textil en Europa pueden encontrarse en B.
R. Mitchell, European Historical Statistics, 1750-1970 (Nueva York, Columbia University
Press, 1976), pp. 427-36; y en Cipolla, op. cit., pp. 780-88. Estadsticas men~s detalladas,
pero conjuntas para Europa y Amrica Latina, las encontramos en W. S. Woytinsky Y E. S.
Woytinsky, World Population and Prr;<fuction: Trends and Outloo.k (Nu~v~ Y~;k, The
Twentieth Century Fund, 1953). Dos utiles relatos globales sobre la mdustr1alizac10n europea, desde perspectivas contrastantes, son los de David S. Landes, The Unbound Prometheus: Technological Change and Industrial Development in Western Europe from 175~ t~
the Present (Cambridge, Cambridge University Press, 1969); y el de Tom Kemp, Industrzallzation in Nineteenth Century Europe (Londres, Longman, 1969).

334

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

JAMES K. KURTH

te de gran importancia. La acumulacin de capital para la industrializacin de bienes de consumo se pudo realizar en gran parte sin la
intervencin del estado, salvo en lo que se refiere a la eliminacin de
barreras y creacin de un mercado libre dentro de los lmites nacionales (por ejemplo los aranceles internos) y a la ereccin de aranceles
externos con el fin de proteger una "industria recin nacida". Ciertamente, en Europa, en la primera mitad del siglo XIX , los fabricantes
de bienes de consumo se opusieron a muchas de las actividades tradicionales del estado. Estos fabricantes no queran el estado dinstico-autoritario del pasado, y no necesitaban el estado autoritario-tecnocrtico del futuro. No queran los aranceles internos, los impuestos
al consumo ni las tediosas regulaciones de las monarquas absolutistas, que impedan a los fabricantes vender sus mercancas en un
mercado del tamafio de la nacin. Y tampoco queran los monopolios de los gremios locales ni los sistemas de asistencia social, que
tambin les impedan obtener la fuerza de trabajo de un mercado de
tamafio nacionaP 4 Para eliminar sistemticamente esos impedimentos, sin embargo, necesitaban una representacin institucionalizada
en el centro de poder de la nacin; para obtener esa representacin
institucionalizada necesitaban la "supremaca del parlamento", idealmente dentro del "estado liberal". Pero los fabricantes de bienes de
consumo tampoco necesitaban la ayuda del estado para movilizar
grandes cantidades de capital de inversin; y tampoco requeran su
ayuda para desmovilizar a numerosos trabajadores socialistas, servicios stos que ms tarde realizaran diversos gobiernos autoritarios,
como el de Napolen 111 en Francia, Bismark en Alemania, Mussolini
en Italia, Primo de Rivera y Franco en Espafia, y Salazar en Portugal.
El estado liberal, con supremaca parlamentaria y sufragio para
los propietarios, pareca ser la solucin de los problemas de las industrias de bienes de consumo. El estado liberal aboli las barreras tradicionales al comercio, la supremaca parlamentaria significaba que estaran representados en el centro de poder nacional, y el sufragio
para los propietarios significara que slo ellos y las lites tradicionales estaran representados 15 Por tanto, parece haber existido, en la
frase familiar de Max Weber (y de Goethe antes que l), una "afini-

dad electiva" entre ese rgimen y las industrias de bienes de consumo. La teora poltica de los fabricantes fue resumida por Thomas
Macaulay en 1830:
"Nuestros gobernantes promovern mejor el p~ogreso ~e la nacin limitndose estrictamente a sus deberes legitunos, dejando al
capital que siga su camino ms lucrativo, a las mercancas encontrar
su precio justo, a la industria y la inteligencia su recom~ensa natural,
a la pereza y la estupidez el castigo natural, mantemendo la paz,
defendiendo la propiedad, disminuyendo el precio de la ley, Y observando una economa estricta en todos los departamentos del estado.
, 1 t "16
Dejemos que el gobierno haga eso, y el pueb 1o h ara e res o.
Esta tendencia liberal de las industrias de bienes de consumo no
dio como resultado un estado liberal en todas las partes de Europa.
Tambin actuaban otros factores que producan considerables diferencias entre un pas y otro. En Europa podemos distinguir tres
grandes tendencias de poltica liberal. Las llamaremos la occidental,
oriental y meridional (o latina).
La tendencia occidental. La conexin entre industrializacin de bienes de consumo e instituciones liberales resulta ms evidente en el
primer industrializador, Gran Bretafia, que a principios del siglo XIX
era simultneamente "el taller del mundo", "la madre de los parla:
17
mentos" y el centro del "liberalismo de Manchest~r" ~l~o e.s,ta
que, como hemos hecho notar, incluso antes de la ~ndustnaliz~c.Ion
Gran Bretafia era bien conocida como una de las sociedades poh t~cas
ms libres. Otros grupos sociales, como la pequefa aristocracia rural
independiente, los protestantes disidentes y los J?e:ca~eres Y banqueros tenan sus propias razones para apoyar las lunltacwnes del poder
del' estado. Pero fueron los fabricantes los que tuvieron el programa Y
18
la visin liberales ms coherentes y globales
Las industrias de bienes de consumo produjeron tambin un
importante impacto poltico en la segunda ~la de industria~iz.adores,
es decir Francia, Blgica y Suiza, que experunentaro~ un rapid,o crecimiento de esas industrias en los afios 1820. Estos paises carecian de
16 Citado

en Artz, op. cit., pp. 85-86.


E. J. Hobsbawm, Industry and Empire: The Making of Modem Society, Vol 1/,
1759 to the Present Day (Nueva York, Pantheon, 1968), captulos III-IV; Langer, op. cit.,
captulos II-III.
18 Sobre el dinamismo del "Credo Liberal" en Gran Bretaa, vase Po1anyi, op. cit.,
captulo XII. Tambin Charles P. Kindleberger, "The ~ise of Fr~e T~ade in West~m Europe,
1820-1875", en su Economic Response: Comparatzve Studzes m Trade, Fmance, and
Growth (Cambridge, Harvard University Press, 1978), pp. 39-65.
17

14

Frederick B. Artz, Reaction and Revolution, 1814-1832 (Nueva York, Harperand


Row, 1963), captulo IV; William L. Langer, Political and Social Upheaval, 1832.1852
(Nueva York, Harper and Row, 1969), captulos 1-III; Karl Polany~ The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston, Beacon Press, 1957), Parte
Segunda; Hobsbawm, op. cit., captulo II.
15

Langer, op. cit., captulos III-IV, VI; Hobsbawm, op. cit., captulo VI.

335

336

JAMES K. KUR1H

uno o varios de los grupos sociales preindustriales que apoyaron diversos aspectos de la poltica liberal de Gran Bretaa, y en ellos el
movimiento liberal fue aun ms dependiente de los nuevos fabricantes que en el caso britnico. Los fabricantes fueron una fuerza importante en las revoluciones de 1830 en estos tres pases (como lo fueron en Gran Bretaa en 1830-1832 en el conflicto semejante del
"Great Reform Bill"), y fueron tambin una fuerza importante en el
establecimiento y apoyo de los sucesivos regmenes liberales: lamonarqua orleanista en Francia (la "monarqua burguesa" o monarchie
censitaire), la monarqua nueva y similar en la ya independiente Blgica, Y los nuevos regmenes en los cantones ms industrializados de
Suiza. En s mismo, el desplazamiento de la monarqua borbnica en
Francia Y de la holandesa en Blgica hubiera podido conducir a un
mero pretorianismo poltico. Uno de los factores que parece haber
contribuido a un cierto grado de estabilidad poltica en Francia y
Blgica tras las finas revoluciones de 1830 fue la aparicin de una
clase social nueva, coherente y confiada, compuesta por los fabricantes y financieros 19
Ya hemos dicho que, antes de la industrializacin, en Gran Bretaa, Francia y Blgica la vieja monarqua absolutista haba sido
desplazada y haba disminuido el.poder de la aristocracia terrateniente. Con ello las industrias de bienes de consumo pudieron crecer en
un espacio poltico relativamente abierto, al menos en comparacin
con los pases del este y del sur, y de este modo les fue ms fcil a las
industrias la consecucin de sus objetivos polticos.
Adems, estas industrias, y especialmente las textiles, fueron
relativamente competitivas en el mercado internacional en el caso de
los industrializadores tempranos. Esto resulta evidentemente cierto
para Gran Bretaa, pero incluso Francia, Blgica y Suiza tuvieron
xito en los mercados textiles internacionales selectos. Ello_signific
que los fabricantes textiles de esos pases no tuvieron conflicto entre
las partes econmicas y polticas del liberalismo, entre el libre mercado Y las libertades civiles. De nuevo gracias a esta situacin le fue ms
fcil a la industria textil el desarrollo de una visin coherente, y a
continuacin el desarrollo de lo que podemos llamar, en el sentido de
Gramsci, de una hegemona ideolgica.

19

La industrializacin en Francia, Blgica y Suiza es tratada por Alan S. Milward y S.


B. Saul, The Economic Development of Continental Europe, 1780-1870 (Totowa, New
Jersey, Rowman and Littlefield, 1973), captulos IV-V, VII. La poltica de estos pases es
tratado por Langer, op. cit., captulos III-IV, y Artz, op. cit., captulos VIII, IX.

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

337

El modelo oriental. El impacto poltico de las industrias de bienes de


consumo fue muy diferente sobre la siguiente o tercera ola de pases
industrializadores, Prusia y Austria, que slo experimentaron un rpido incremento de esas industrias en los aos 1840-1850. Aqu, como
ya dijimos, las guerras napolenicas no haban desplazado ni a la vieja
aristocracia terrateniente ni a su aliado, la monarqua absolutista. En
consecuencia, las industrias de bienes de consumo crecieron en un
espacio poltico relativamente cerrado, limitadas y contenidas por
una clase alta agraria bien enraizada y por las instituciones polticas
dejadas por el reaccionario "sistema Metternich" 20
Una de las consecuencias fue que la industrializacin de bienes
de consumo en el este (1840-1850) se produjo con algo de retraso en
relacin con lo.,que poda haber sucedido y con lo que sucedi de
hecho en el oeste (1820-1830, antes incluso en Gran Bretaa). Y sin
embargo, algunos grupos sociales del este, en especial los estudiantes,
profesores y abogados, importaron las ideas liberales del oeste durante las guerras napolenicas y la restauracin. El resultado fue que se
abri un vaco entre liberalismo e industrializacin. En el este, en el
perodo de 181 O a 1830, el liberalismo fue un movimiento sin mucha
base social, al que William Langer ha llamado el "liberalismo de los
intelectuales", frente al liberalismo de los fabricantes 21 En este punto el liberalismo iba por delante de la industrializacin.
Una segunda consecuencia, posterior, fue que cuando se produjo la industrializacin de los bienes de consumo los fabricantes no
eran lo bastante fuertes frente a las clases altas agrarias para imponer
su visin poltica sobre el resto de la sociedad. De los 1840 a los
1860 se dio el punto lgido de los movimientos liberales en la historia
de las monarquas Hohenzollern y Habsburgo, pero tales movimientos no lograron nunca el poder que consiguieron en el oeste. En ese
punto prosegua el vaco entre liberalismo e industrializacin, pero
reinvertido: la industrializacin iba por delante del liberalismo.
Ciertamente, entre 1820 y los 1860 las economas polticas de
Gran Bretaa y Prusia eran casi imgenes especulares la una de la
otra. Los textiles britnicos eran competitivos en el mercado internacional, pero no los cereales. Inversamente, el cereal prusiano era competitivo en el mercado internacional, pero no sus textiles. Por eso los
20
La industrializacin en Austria y Prusia es tratada por Knut Borchandt, "The
Industrial Revolution in the Habsburg Monarchy, 1750-1914", ambos en Cipolla, op. cit.,
pp. 76-156, 228-76: y por Milward y Saul, op. cit., captulo VI.
21
Langer, op. cit., captulo IV.

338

JAMES K. KURTH

industriales textiles britnicos favorecan el libre comercio y las instituciones liberales, pero no los productores de cereales, los fabricantes
textiles prusianos favorecan las instituciones liberales, pero no el
libre comercio, y los productores de cereales prusianos favorecin el
libre comercio, pero no las instituciones liberales. El hecho de que los
fabricantes textiles britnicos pudieran imponer el libre comercio
sobre los productores de cereales de su pas (con la abolicin de las
leyes del maz en 1846) reforz elpoder social de los liberales polticos. Inversamente, el hecho de que los "junkers" exportadores de
grano pudieran imponer el libre comercio sobre los fabricantes textiles de su pas (la poltica de bajo arancel del "Zollverein") reforz el
poder social de los conservadores polticos. En Gran Bretaa, el liberalismo econmico reforzaba el liberalismo poltico; en Prusia, el
liberalismo econmico socavaba el liberalismo poltico.

El modelo meridional. Desde la perspectiva del analista de la poltica


de Amrica Latina, el modelo ms interesante es el meridional. El
impacto poltico de las industrias de bienes de consumo tambin fue
muy distinto en la siguiente o cuarta ola de industrializadores, en
Italia, Espaa y Portugal. En ellos la industrializacin de bienes de
consumo iba una generacin retrasada detrs de la Alemania y Austria, dos generaciones detrs de Francia, Blgica y Suiza, y ms de
tres generaciones detrs de Gran Bretaa. Por tanto, los pases de la
Europa Latina constituyen el primer caso grave de industrializacin
retrasada o dependiente22
Pero como el este, el sur import tambin las ideas liberales del
oeste durante las guerras napolenicas y la restauracin. El primer
uso del trmino "liberal" para un grupo poltico se produjo en Espaa en 1810, en las Cortes Constituyentes de Cdiz. Sin embargo, a
diferencia del este, la base social del liberalismo en el sur inclua
tambin a militares y funcionarios burcratas, sobre todo porque las
viejas monarquas legitimadas haban sido desplazadas en la cumbre
de las organizaciones militar y burocrtica. Con tal base social, el
liberalismo del sur fue ms poderoso que el del este, cuya base social
se limitaba a los intelectuales, pero ms dbil que en el liberalismo
occidental, cuya base social inclua a los fabricantes. Por tanto, el
liberalismo del sur, tal como lo hemos descrito, parece haber sido
comn en el tiempo no slo en la Europa Latina sino tambin en
22
La industrializacin en Italia y Espaa es tratada por Luciano Catagna, "The
Industrial Revolution in Italy 1830-1914" y por Jordi Nadal, "The Failure of the Industrial
Revolution in Spain 1830-1914", ambos en Cipolla, op. cit., pp. 279-325, 532-620.

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

339

Amrica Latina. Y en ambas zonas la liberalizacin super a la industrializacin durante medio siglo despus del final de las guerras napolenicas. Sin embargo, la ausencia de una clase social nueva y cohesionada, de una antigua clase agraria cohesionada y de la vieja monarqua legitimada se combin de tal modo que en la Europa Latina y
gran parte de la Amrica Latina este medio siglo fue un perodo en el
que ningn grupo social pudo ejercer la autoridad poltica; un perodo de pretorianismo.
Cuando se produjo la industrializacin de los bienes de consumo, los fabricantes pudieron alcanzar casi la coigualdad con las clases
altas agrarias. Y ello llev finalmente a la estabilidad poltica y a un
tipo especial de estado liberal. A mediados de la dcada de 18 70, los
tres pases de Europa Latina haban entrado en una era de relativa
calma poltica que habra de durar en lo esencial casi hasta las vsperas de la Primera Guerra Mundial.Haban quedado atrs los golpes
militares, las revoluciones populares y las guerras civiles de la fase
anterior, y el cambio poltico tuvo lugar dentro de un sistema poltico cuyos rasgos formales fueron la monarqua constitucional, las
mayoras parlamentarias, las elecciones frecuentes y las libertades
civiles. Sin embargo, en la prctica estos sistemas eran bastante ms
complejos.
La poltica italiana desde 1876 a 1914 se ha llamado la era del
transformismo; fue un perodo en el que primeros ministros duros y
flexibles, y en ocasiones el mismo rey, "transformaban" a los diputados de la oposicin en partidarios del gobierno, gracias al uso amplio
pero sutil del patronazgo poltico, los contratos gubernamentales y
las recompensas personales. El resultado fue la eliminacin de las
diferencias entre la derecha y la izquierda, los dos partidos herederos
de los liberales del Risorgimiento, y la institucionalizacin de un
proceso poltico desprovisto de cuestiones polticas, un caso temprano del "ocaso de las ideologas" 23 Un proceso similar caracteriz la
poltica de Espaa y Portugal. En Espaa, con la restauracin de
1875, los dirigentes de los partidos Conservador y Liberal alcanzaron
un acuerdo con el tumo, "mediante el que dos partidos polticos se
sucedan automticamente en el poder por un mecanismo de elecciones artificiales" 24 Este acuerdo se combinaba con la costumbre de
hacer ofertas a los diputados flexibles de los partidos ms pequeos y

23
24

Whyte, op. cit.; Smith, op. cit.


Ullman, op. cit., p. 10.

340

341

JAMES K. KURTH

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

r~~i~~les, lo que se c~noci con el nombre de "poltica de atrac-

ciqnes liberales, que incluan parlamentos fuertes, elecciones contestadas y libertades civiles sustanciales~ Las excepciones eran Alemania
y Austria-Hungra, en donde los parlamentos no eran capaces de
controlar al monarca y sus ministros, aunque sin embargo existan
elecciones contestadas y libertades civiles, y desde luego Rusia, en
donde prcticamente no existan instituciones liberales. Y en 1919,
tras la derrota de las potencias centrales, la cada de sus dinastas y la
creacin en Europa Oriental de lo que podra llamarse la segunda ola
de nuevos estados (la primera se haba producido cien aos antes en
Amrica Latina), el triunfo de las institudiones liberales en la propia
Europa (es decir, sin Rusia) pareci prcticamente completado. Sin
embargo en 1939, en vsperas de la segunda guerra mundial, casi
todos los pases de la Europa Central, Oriental y Meridional estaban
gobernados por regmenes autoritarios. La esfera del estado liberal se
haba reducido aproximadamente a la que haba sido un siglo antes
(es decir, Gran Bretaa, Francia, Pases Bajos y Suiza, el rea de
nuestro modelo occidental de industrializacin de bienes de consumo), ms los pases septentrionales o escandinavos. Cmo y por qu
se produjo este cambio poltico masivo al autoritarismo?
La Gran recesin del estado liberal se inici en Italia en 1922
con la subida al poder de Mussolini y los fascistas. Poco despus se
establecan regmenes autoritarios en otros pases de la Europa Latina, en Espaa en 1923 y en Portugal en 1926. Pareca que la diferenciacin del modelo meridional prosegua, aunque en una nueva forma.
Sin embargo, aproximadamente al mismo tiempo, se establecieron regmenes autoritarios en varios pases de las fronteras orientales
de Europa, y el advenimiento de la gran depresin produjo nuevas
presiones a favor del autoritarismo. En 1930 el gobierno Brning de
Alemania comenz a gobernar por decreto, pues no poda tener una
mayora en el Reichstag. El sistema resultante era curiosamente similar al del viejo Segundo Imperio alemn; es decir, un parlamento
ineficaz pero elecciones con candidatos opuestos y libertades civiles.
Pero en 1933 llegaron al poder Hitler y los nazis, e impusieron un
sistema totalitario. De modo similar, en 1933 el gobierno Dollfuss, de
Austria, disolvi el parlamento, suspendi las elecciones y prohibi las
reuniones, en parte para contener a los nazis austriacos. Los nazis
asesinaron a Dollfuss en 1934, pero el gobierno Schuschnigg estableci un estado "corporativista", cuyas prcticas eran bastante semejantes a las de la monarqua de los Habsburgo veinte aos antes. Este
experimento corporativista lleg a su fin cuando la Alemania nazi se
anexion Austria en 1938. Con los nazis alemanes y austriacos, conti-

cwn . En Portugal, a fmes de la dcada de 1870, un arreglo similar


entre los partidos Regenerador y Progresista estaba bastante bien
institucionalizado y fue conocido con el nombre de "rotatismo". En
Espaa Y Portugal, al igual que en Italia, en ocasiones el Rey tena un
papel central, y a veces autoritario. Los resultados fueron similares a
los del transformismo italiano.
Cules fueron las condiciones que dieron lugar a los sistemas
?el. transformismo en la Europa Latina y su relativa estabilidad en el
~ltimo cuarto, del sigl~ XIX? En primer lugar, el antiguo programa
liberal se ~ab1a comphdo en gran parte, y la clase poltica se haba
homoge.neiZado en gran medida. Con la confiscacin y redistribucin
de las tierras comunales y eclesistjcas, se fusionaron los intereses de
los ~ntig~os terr~tenientes y de los nuevos, los oficiales militares y
fun~Ionanos burocratas. Adems, los nuevos fabricantes que estaban
surg1~~do en :s?s pases tenan un inters positivo en una mayor
estab1hdad pohtica, de modo que pudieran hacer mejor sus negocios.
Fueron llevados tambin a los sistemas del transformismo mediante
aranceles tan.to p~a los productos industriales como para los agrcolas, u~ matnmomo del pao y el trigo comparable al "matrimonio
Ja~l hierro Y. el centeno" de ese mismo perodo en la Alemaniade
~Iskmark. Fmal~ente, los radicales (socialistas, anarquistas y sindicalistas) que. desafiaban a los sistemas existentes eran excluidos en gran
parte mediante la restriccin del sufragio a los obreros industriales.
. En algunos otros pases, sistemas polticos similares al transformzsmo parece~ ~aber surgido de condiciones econmicas similares.
Al~unas descnpcwnes de la monarqua orleanista de Francia se asemeJ~n 2~astante a nuestra descripcin del transformismo en la Europa
Latma . Y por lo que respecta a su nivel de desarrollo econmico
en p~rti.cular a su ~rado de industrializacin, la Francia de 1830-1840
era Slillllar a Itaha y Espaa en 1870-1890 En B '1 1 A
R 'bl' d 8

ras1, a ntlgua
. epu ~ca . e. 1 84 a 1930 fue un sistema poltico similar el perodo
'
mdustnal Slillllar fue el de 1890-1910.
El establecimiento de nuevos regmenes autoritarios

En 1914, ~n vsperas de la primera guerra mundial, la mayor


parte de los Paises de Europa estaban gobernados mediante institu25

Por ejemplo, Langer, op. cit., captulo 111.

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

342

343

JAMES K. KURTII

nu tambin la diferenciacin del modelo oriental, pero en una forma particularmente perversa.
Qu es lo que puede explicar la extensin de los regmenes
autoritarios tras 1922? Por qu unos pases sucumbieron ms pronto al gobierno autoritario, otros ms tarde, y otros no lo hicieron?
A primera vista, el impacto de los tres grandes acontecimientos
internacionales, la Primera Guerra Mundial, la revolucin rusa con el
"gran miedo" que produjo en Europa, y finalmente la gran depresin, podra parecer una explicacin suficiente. Sin embargo dicha
interpretacin es problemtica. La primera oleada de regmenes autoritarios, de los aos 20, se produjo unos aos despus de que la
amenaza de las fuerzas radicales hubiera alcanzado la cima y hubiera
remitido. Adems, la guerra y la revolucin no explican que Alemania y Austria se pasaran al autoritarismo en los aos 20, a pesar de
que ambas naciones fueran derrotadas en la guerra y ~unque Bavaria
(y Hungria) hubiera sido gobernada brevemente por los comunistas
en 1919. La gran depresin puede explicar el motivo de que Alemania y Austria pasaran al autoritarismo en los aos 30. Pero no puede
explicar el hecho de que los pases del oeste y el norte de Europa no
sucumbieran nunca a los regmenes autoritarios (al menos hasta que
les fuera impuesto por las ocupaciones nazis en 1940).
Antes, al analizar el cambio desde la monarqua absoluta al
estado liberal, nos centramos en el papel poltico de las industrias de
bienes de consumo, especialmente la industria textil. Al analizar el
cambio del estado liberal al rgimen autoritario, puede tener alguna
utilidad el centrarnos en el papel poltico de las industrias de bienes
de capital, especialmente la industria del acero. Como demuestran los
otros ensayos de este libro, el papel de las industrias de bienes de
capital en el paso a los regmenes autoritarios es decisivo para el
estudio de la poltica de Amrica Latina. De acuerdo con ello, examinaremos el papel de estas industrias en el desarrollo poltico europeo.
. Varios pases europeos llevaron a cabo su fase de industrializacin de bienes de capital durante el siglo XIX. Pero en la Europa de
ese siglo, a diferencia de Amrica Latina en el siglo XX, la industrializaCin de bienes de capital estaba dominada por la industrializacin
del acero y la construccin de ferrocarriles 26 . De acuerdo con ello,
analizaremos con alguna extensin la industria del acero, consideran26

Una til relacin global del crecimiento y el impacto de las industrias europeas de
los ferrocarriles y del hierro y el acero es la que hace Hobsbawm, The Age of Capital,
1848-1875 (Nueva York, Charles Scribner's Sons, 1975).

.,
f
de saturacin Argumentaremos que
. d la industria del acero en
do su fase de creaciOn Y 1a ase
en Europa las mayores consecuencias. e
la fase de creacin

~e~a1~~~d~~~r~, ~~~~t~~:~ ::p~;~~~J~~~~:S~ ~a~inoamericano, sino


en la fase de saturacin.

La fase de bienes de capital Y la poltica autoritaria


La fase de creacin de la industria del acero. ~a creaci?~ de un~
industria nacional del hierro y el acero y su cons~mtdor de~~~:~e:n
si lo XIX, el ferrocarril, requera la mo~ilizacto~, de can ~
.
c:pital mucho mayores de las que necesito la ~reaciOn de las ~d~stn:;
de bienes de consumo. Viene a la memona la argume~ acton. .
O'Donnell de que en Amrica Latina el final de la fase de m~ustna~t., de bienes de consumo y la transicin a la fase de btenes e
~:~~~~1 est en relacin con graves desequilibrios ~e la b;lanza./~
a os con la necesidad de movilizar grandes canttdad~s. e capt a '
fo g u/pudo estimular a las lites econmicas y tecnocratlcas a a~op
tarla solucin del rgimen burocrtico-autoritario, como ~n Bra stl en
.
n 196627 Pero como veremos mas ade1ante,
1964 y en Argen t ma e

'
f
d
en Europa la evidencia real de la conexin causal_ en~re la, ase e
creacin de la industria del acero y la poltica autontana esta bastan-

:e

T te entremezclada.
.
.De qu magnitud eran las grandes cantldade.o qu~ s~ ~OVllZ;
ron e~ Europa para el acero y los ferrocarriles? H':'bo vartaciOnes e
un as a otro, pero varios pases europeos p~dtero? hacer~e con
melos que resultaran inalcanzables para los paises l~tm?~e~t~an~!
cuando comenzaron a movilizar capital para sus proptas m us nas
.

d
1
"lizacin
bienes de capital.
En Gra~ Br.etaa,. primer pas indust~iahza o~, a movl
de capital para esta fase se pro~ujo lsin_ ningun c_~mb~~l e:~t:~t~c~:r:~
las instituciones financieras m en a mterve~cton .
.
1
mente la movilizacin de capital para la mdustna del ~erro y.~
acero ~ara los ferrocarriles britnicos se obtuvo con l~ ml~a facillraduaci6n que en el caso de las industrias ~~ bt~~es e con.sud d
r:o. ~:ro en ]ran Bretaa la facilidad de la movlltzacton de capttal

27 Guillermo. A.

O'D.o~nell, ~ofem~:~~::r ~;:::~~~~A;:~:~a~:z~=~;~f

dies in South Amencan Polztzcs (Ber e.ey..

.
,
9 1973)
California, Berkeley; Polities of ModemlZa tion Senes num. '
.

344

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

JAMES K. KURTH

para esta nueva fase fue en parte una consecuencia del gran xito
anterior de las textiles britnicas en los mercados internacionales, que
gener grandes beneficios y cantidades de capital para nuevas empresas. En Gran Bretaia, en los 1840-1860, en la poca del rpido crecimiento del hierro, el acero y los ferrocarriles, se exportaba anualmente el 50-70% de la produccin textil britnica, y el 40-50% de las
ganancias por exportacin provenan de la industria textil 28
En Francia, el modo de movilizacin de capital para las industrias del hierro y el acero y para los ferrocarriles fue algo diferente.
Tras un lento crecimiento de la industria del acero y los ferrocarriles
antes de 1848, Francia experiment un crecimiento rpido en esos
sectores e las dcadas de 1850 y 1860. Se ha dicho repetidamente
que ese crecimiento rpido requiri nuevas instituciones financieras,
tales como bancos de inversin {por ejemplo, el Crdit Mobilier de
los hermanos Periere); a su vez, estos nuevos bancos de inversin
necesitaron, se dice, el apoyo de un estado fuerte {por ejemplo el
Segundo Imperio de Napolen 111, 1852-1870) que rompiera el poder
de los bancos tradicionales 29 Puede afirmarse, ciertamente, que la
Francia del Segundo Imperio fue el primer caso de rgimen autoritario-tecnocrtico comprometido en un proyecto industrial. Ayud a la
"profundizacin" de la industrializacin francesa, y lo hizo as bajo
una ideologa de "desarrollismo", es decir el saintsimonismo o positivismo (cuyo lema, "Orden y Progreso", tuvo un significado especial
para los brasileos de entonces igual que para los de hoy).
Sin embargo, a finales de la dcada de 1860 muchos industriales
francef'.es del hierro y el acero creyeron que el gobierno de Napolen
111 h .ba dejado de apoyar el crecimiento industrial, y que ms bien
ah0~a lo reprima. Como hizo Luis Felipe antes que l, Luis Napolef 11 obtuvo al principio el poder mediante una alianza con los indus, t1 .ales en contra de los banqueros, y luego lo mantuvo mediante una
Uianza con los banqueros frente a los industriales. En consecuencia,
muchos de stos buscaban alguna frmula alternativa poltica en
vsperas de la guerra franco-prusiana 30
28

Hobsbawm, Industry and Empire, captulos VI-VII.

29

Vase, por ejemplo, Gerschenkron, op. cit.; Rondo E. Cameron, France and the
Economic Development of Europe, 1800-1914, Conquests ofPeace and Seeds of'War (Princeton, Princeton University Press, 1961), captulo IV; Guy, P. Palmade, French Capitalism
in the Nineteenth Century, traducido al ingls por Graeme M. Holmes (Newton Abbot,
Devon, David and Charles, 1972).
30

Sandford Elwit, The Making of the Third Republic: Class and Politics in France,
1868-1884 (Baton Rouge, Lousiana State University Press, 1975), introduccin y captulo l.

345

La Tercera Repblica que reemplaz al Segundo Imperio tras su


derrota en la guerra de 1870, no era un rgimen autoritario. Pero en
la dcada de 1880 organiz y apoy, mediante el plan Freycinet, otra
importante expansin de la industria del acero y los ferrocarriles
franceses 31 Ello hace dudar del argumento segn el cual la industrializacin del acero y los ferrocarriles estuvo relacionada en Francia
con el establecimiento de un rgimen autoritario. Por otra parte, al
igual que en Gran Bretaa en la primera mitad del siglo XIX, tambin
en Francia en la dcada de 1880 la exportacin de textiles proporcion en parte el capital necesario para financiar la expansin del acero
y los ferrocarriles 32 En Gran Bretaa, la financiacin de la expansin
se haba visto facilitada por el dominio que tena en los mercados
internacionales por sus mercancas de algodn de bajo precio; en
Francia, la financiacin de la expansin se vio facilitada por su dominio del mercado internacional de alta calidad, especialmente las mercancas de lana y seda. La vocacin especial de Francia por los productos de calidad en la ltima fase de la era preindustrial fue lo que
facilit su transicin a la segunda fase de la revolucin industrial; Y le
result ms sencillo sin las supuestas capacidades de movilizacin de
capital de un rgimen autoritario.
Las cuestiones que plantean los casos de Alemania y Austria son
algo diferentes, pues desde sus orgenes hasta 1918 estos pases estuvieron gobernados en gran parte por regmenes autoritarios. De ah que la
cuestin principal concierna a la forma y grado de autoritarismo. El
rpido crecimiento de la industria del acero y los ferrocarriles de Alemania se produjo en las dcadas 1860-1870. Como el Segundo Imperio
francs (1852-1870), el Segundo Imperio alemn (1871-1918), con su
Ley Antisocialista ( 18 79-1890), parece asemejarse ms a los regmenes
autoritarios tecnocrticos ms recientes. El autoritarismo aument
tras lo que se ha venido a llamar la "segunda fundacin del segundo.
imperio", en 18 79, cuando los industriales del acero y los "junkers"
agrarios acordaron una poltica de altos aranceles mutuamente beneficiosa el famoso "matrimonio del hierro y el centeno". Pero no
parece' existir una relacin clara entre el autorit~rism_o prusiano de 1~
dcada de 1860 (y posteriormente en la Alemama umda) y las necesidades de movilizacin de capital de la industria del acero Y los ferrocarriles de Alemania durante su fase de creacin. Tampoco el creci31

!bid., captulos 111-IV.


William Woodruff, "The Emegence of an Intemational Economy, 1700-1914", en
Cipolla, op. cit., pp. 673-74.
32

346

347

JAMES K. KURTH

UNA PERSPECTIVA EUROPEA

miento rpido de las nuevas industrias qumicas y elctricas a: finales


del siglo parece que produjeran ms autoritarismo 33
En Gran Breta'a, Francia y Alemania, la industria del hierro y
el acero y los ferrocarriles se desarrollaron conjuntamente, como una
especie de "complejo acero-rail". Pero en Italia, Espaa y Portugal
este nexo se vio roto, al igual que en Amrica Latina. Los ferrocarriles ms importantes de Europa Latina se construyeron con rales y
material rodante importados de Gran Breta'a y Francia, y se financiaron con capitales prestados por los bancos de inversin britnicos
y franceses 34 Por tanto hubo una expansin del ferrocarril sin