A CONSTRUO DO PROJETO TICO-POLTICO DO SERVIO SOCIAL

Por Nbia Mariete Alves Lemos Pedreira

O Servio Social uma profisso em ascenso, isto porque se dedica de
forma especial s expresses da questo social, esta, o conjunto de sequelas que
decorrem diretamente da desigualdade social, advinda do modo de produo
capitalista que se traduz no antogonismo existente entre as classes sociais.
A questo social surgiu no sculo XIX, na Europa, com o objetivo de exigir a
formulao de polticas sociais em benefcio da classe operria, que estava em
pobreza crescente.
Todo o contexto da mudana do modo de produo na sociedade trouxe
consigo o surgimento do Servio Social. Contudo, do seu nascimento at os dias de
hoje houve grandes mudanas em suas nuances, sobretudo a partir da ltima
dcada do sculo passado, em que se desenvolveram muitas discusses buscando
o enfrentamento da viso conservadora da profisso, o que chamamos de projeto
tico-poltico, que se baseia numa viso global da ordem capitalista rechaando o
modelo tradicional da profisso, e tentando introduzir novas bases fundantes para o
Servio Social.
A viso crtica da teoria social nos ensina que a sociedade no um ser
intencional muito embora homens e mulheres possam ter suas metas contudo, a
sociedade dispe de diversos projetos: os individuais, coletivos, profissionais, dentre
outros.
Os projetos individuais so aqueles em que as finalidades corroboram para
as metas de uma pessoa especfica, j os coletivos so aqueles em que se busca
um fim comum a todos que fazem parte de uma comunidade (ou sociedade a
depender da amplitude), estes possuem um subtipo, os projetos societrios, que se
caracterizam por ter um cunho macroscpico.
Os projetos societrios, geralmente, trazem um panorama generalizado ideal
daquilo que se busca para a sociedade como um todo, possuindo em seu bojo
diversos valores sociais que tendem a se tornar padres.
Estes projetos so, compulsoriamente, retratos mais ou menos forte de
determinaes de natureza cultural, tnica, de gnero etc. Possuem, ainda, uma
dimenso poltica, o que faz com que sejam tambm determinados pelos que esto
no poder. O que nos leva a concluir que os projetos societrios so desenvolvidos

pelas classes mais favorecidas, uma vez que elas detm o poder dentro da
sociedade, portanto, esses projetos no respondem aos interesses das classes
trabalhadoras e subalternas, pois sempre esto em condies desfavorveis para
enfrentar os projetos das classes proprietrias e politicamente dominantes.
Dentre os projetos coletivos h, ainda, os profissionais que so aqueles que
trazem uma autoimagem de uma profisso, delimitando valores que legitimam
socialmente aquela profisso, ditando seus objetivos e funes e formulando
requisitos institucionais para o seu exerccio.
Os projetos profissionais so construdos por um sujeito coletivo, ou seja, a
categoria de profissionais, que inclui no s os que atuam na prtica da profisso,
mas tambm todos os atores que efetivam o campo de atuao, como os
pesquisadores, estudantes, academias, dentre outros.
No caso do Servio Social no Brasil o conjunto de membros a ser includo
como personagens que operacionalizam a profisso levam em considerao, por
exemplo, o CFESS/CRESS, a ABEPSS, a ENESSO, os sindicatos e as demais
associaes de assistentes sociais.
Na sociedade para um projeto profissional ser reconhecido necessrio que
se tenha um corpo profissional fortemente organizado, preciso, ainda ser
estruturado dinamicamente para que acompanhe as transformaes sociais que so
constantes. O que faz com que os projetos profissionais se renovem continuamente.
A construo dos projetos profissionais heterognea, visto que composta
por indivduos diferentes tm origens, situaes, posies e expectativas sociais
diversas, condies individuais impares, comportamento e preferncias tericas,
ideolgicas e polticas variadas etc.
Cada membro do corpo profissional elege seus projetos individuais e
societrios, o que traz a tona um quadro plural de onde podem surgir projetos
profissionais diversos culminando em um campo de tenses e de lutas.
E, mesmo quando consolidado um projeto profissional no interior do atuante
no h uma supresso das divergncias e contradies. Por isso mesmo, se busca
a afirmao do projeto por meio de discusses e debates, para que haja confronto
de ideias e a consequente chegada a melhor soluo, evitando-se mecanismos
coercitivos e excludentes. Porm, mesmo que um projeto se torne dominante,

sempre haver projetos alternativos, que tambm podem um dia chegar

hegemonia, por causa da grande rotatividade nos projetos na contemporaneidade.

O Estado no exerccio de suas funes constitucionalmente estabelecidas pratica

atos, atravs de seus agentes, e est passvel de causar dano a terceiros, este
entendimento no recente, contudo a possibilidade de reparao por parte da
pessoa jurdica estatal relativamente nova, sobretudo, quando falamos em
dispensa de culpa.
O direito de ressarcimento pleiteado por pessoas lesadas por atos estatais
teve um longo caminho at chegar na responsabilidade civil como conhecemos.
Passou por fases de irresponsabilidade, responsabilidade subjetiva e atualmente se
encontra na fase de responsabilizao objetivamente (em regra). Este longo
caminho percorrido pela responsabilidade civil do Estado teve como companheiro
de caminhada os direitos fundamentais nas Constituies.

Com o advento do Estado Democrtico de Direito que exige do ente estatal

uma submisso lei tivemos grande mudanas na forma de reparar os danos
causados pelo estado, foi quando doutrina e jurisprudncia sentiram-se vontade
para criar a teoria que dispensa a culpa e que utilizada por quase todos os pases
do mundo.
Em tema responsabilidade civil do Estado, temos sempre que lembrar dos
elementos gerais que a caracterizam: conduta humana, dano, nexo causal e culpa,
esta ltima sendo dispensada em muitos casos atualmente, incluindo na
responsabilidade civil do Estado. Lembrando que esta responsabilidade por muito
tempo utilizou a culpa como requisito indispensvel tambm.
Devemos, ainda, sempre levar em conta que a relao jurdica que culmina
em uma reparao por parte do Estado se compe de trs pessoas: o terceiro, o
Estado e o agente pblico que age em imputao ao Estado. Estes so os mesmos
personagens desde o incio, a mudana ocorreu no com relao a eles, mas aos
elementos considerados gerais.
2 O ESTADO CONCEBIDO COMO SUJEITO DE DIREITOS E OBRIGAES:
EVOLUO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
A responsabilidade civil do Estado atualmente reconhecida por todos os
ordenamentos jurdicos como nos ensina Celso Antonio Bandeira de Mello "Todos os
povos, todas as legislaes, doutrina e jurisprudncia universais, reconhecem, em
consenso pacifico, o dever estatal de ressarcir as vitimas de seus comportamentos
danosos."(2010, p. 993).
Este

instituto

apresentou,

principalmente

nos

dois

ltimos

sculos,

significativa evoluo sempre favorvel ao atingido pelo dano e paralelo

instaurao do novo regime estatal - o Estado Democrtico de Direito - ao tratar do
tema Celso Antonio Bandeira de Mello aponta que "Um dos pilares do moderno
Direito Constitucional , exatamente, a sujeio de todas as pessoas, publicas ou
privadas, ao quadro da ordem jurdica, de tal sorte que a leso aos bens jurdicos de
terceiros engendra para o autor do dano a obrigao de repara-lo."(2010, p.996).
Com o advento do movimento Constitucionalista o Estado passou a ter que se
submeter

lei

inteiramente,

como

consequncia

direta

tivemos

uma

responsabilizao mais efetiva do Estado pelos danos advindo de seus atos. O que
muito justo visto que todos aqueles que so sujeitos de direitos e obrigaes assim
que quebram a normalidade de outrem, causando-lhe leso a direito, acarretam para
si o dever de repar-lo.
Porm, antes das constituies modernas se tornarem o ncleo central
regedor das ordens jurdicas e, conseguirmos a responsabilizao do Estado sem a
aferio da culpa, tnhamos um panorama totalmente desfavorvel aos que tinham o
infortnio de se verem lesados civil ou moralmente pelo Estado.
O fato que durante muito tempo perdurou a ideia de que o Estado no
deveria responder pelos atos que dele decorriam, lcitos ou ilcitos, nem mesmo os
que culminavam em sacrifcios de direito1 ou em danos aos administrados.
Longa foi a trajetria at aqui e, a doutrina majoritria converge, apesar de outras
classificaes, no sentido de tratar da responsabilidade estatal com o enfoque em
dois estgios de responsabilizao do Estado: fase da irresponsabilidade, fase da
responsabilidade que engloba tambm o estgio pelo qual passamos atualmente.
Veremos nos tpicos a seguir a evoluo da responsabilizao do Estado.
2.1 FASE DA IRRESPONSABILIDADE
Nos regimes absolutistas o Estado no respondiam pelos atos de seus
agentes que fossem lesivos aos sditos , isto , no se podia destinar ao Estado o
dever de reparao pelo danos que causasse por meio da conduta de seus
mandatrios, seria para a poca uma incongruncia dada a sua condio de
Soberania2, do contrrio resultaria a inferiorizaro do Absoluto condio de sdito.
Conforme Zulmar Fachin (2001, p.73) a teoria da irresponsabilidade patrimonial do
Estado fundava-se em princpios inspiradores do Estado Absoluto, para os quais o
1 Celso Antonio Bandeira de Mello lembra que importante esclarecer que o problema da responsabilidade do
Estado no pode nem deve ser confundido com a obrigao, a cargo do Poder Publico, de indenizar os
particulares naqueles casos em que a ordem jurdica lhe confere o poder de investir diretamente contra o direito
de terceiros, sacrificando certos interesses privados e convertendo-os em sua correspondente expresso
patrimonial. A desapropriao o exemplo tpico desta situao (Curso de Direito Administrativo. 27.ed. So
Paulo: Malheiros, 2010, p. 994).

2 Soberania, segundo Paulo Dourado Gusmo significava o poder de soberana e

originariamente governar e disciplinar juridicamente a vida de um povo, em um territrio,
sem a interferencia de outro poder, ou de outro Estado ou de outra ordem jurdica. , assim, o
poder originrio, que no decorre de ordem jurdica estranha ou outro poder (Introduo ao
estudo do direito.9.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p414).

Estado jamais poderia causar danos a outrem. Estava sob a vigncia dos velhos
mandamentos estatais: a) Le Roi ne peut malfaire (o rei no pode fazer mal); b) The
King can do no wrong ( o rei no pode errar); c) L'tat c'est moi (o Estado sou eu); d)
Quod principi placuit habet legis vigorem (o que agradou ao prncipe tem fora de
lei).
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo discorrendo sobre a irresponsabilidade
do Estado anunciam que:
Os agentes pblicos, como representantes do prprio rei, no poderiam,
portanto, ser responsabilizados por seus atos, ou melhor, seus atos, na
qualidade de atos do rei, no poderiam ser considerados lesivos aos
sditos. Desnecessrio comentar que esta doutrina somente possui
valor histrico, encontrando-se inteiramente superada, mesmo na
Inglaterra e nos Estados Unidos, ltimos pases a abandon-la.
(ALEXNDRINO e PAULO, 2008, p.546 ).

Todavia a no imputao da responsabilidade civil ao Estado dos atos dos

que agiam em seu nome no significava, necessariamente, que o atingido pela
conduta danosa no teria, mesmo que minimamente, um ressarcimento, certo que
por parte do Estado que no o seria. o que podemos extrair do ensinamento do
Professor Celso Antonio Bandeira de Mello:
(...)o principio da irresponsabilidade do Estado era temperado em suas
consequncias gravosas para os particulares pela admisso da
responsabilidade do funcionrio, quando o ato lesivo pudesse, ser
diretamente relacionado a um comportamento pessoal, seu. bem
verdade, todavia, que a operatividade da
soluo, sobre se revelar insuficiente pela pequena expresso do
patrimnio que deveria responder, era gravemente comprometida em
sua eficcia pela existncia de uma garantia administrativa dos
funcionrios.(MELLO,2010, p.1001, grifo do autor).

Se possvel fosse imputar diretamente ao comportamento do "funcionrio" a

conduta que resultou no dano, mesmo agindo em nome do rei, responderia
pessoalmente. Contudo, o professor deixa claro que haveria grande dificuldade no
ressarcimento por conta do patrimnio pessoal que se mostrava no suficiente para
arcar com a indenizao.
2.2 FASE DA RESPONSABILIDADE

2.2.1 PASSOS INICIAIS RESPONSABILIZAO DO ESTADO

Em meados do sculo XIX houve mudanas na maneira de enxergar a
responsabilizao do Estado. Verificou-se a possibilidade de imputar ao Estado a
obrigao de reparar os danos causados pelos seus atos com base na negligencia,
imprudencia ou impercia. Reao direta irresponsabilidade estatal frequetemente
invocada pelos soberanos.
Yussef Said Cahali (2007) ao citar Rafael Bielsa acrescenta que a
responsabilizao foi possvel com base na diferena feita entre as diversas
atividades estatais. O autor comenta que havia duas modalidades de atos: os
essenciais e os necessrios. Nestes o rei agia como gestor de interesses coletivos e
naqueles como ente soberano.
Gisele Hatschbach Bittencourt comentando sobre estes atos traz que:
A partir desta dicotomia, no eram todos os atos que deflagravam o
dever de reparao; somente os denominados atos de gesto eram
considerados capazes de gerar danos, j que nestes o Estado atuava
em posio de igualdade com os particulares, como gestor dos seus
interesses; ao contrrio, caso fosse atos de imprio,ou seja, atos
cogentes, hierarquicamente superiores aos atos de gesto e praticados
em razo da supremacia, normas especiais exorbitantes do direito
comum era aplicadas e nesta hiptese no existia o dever de reparao.
Chamava-se teoria divisionista e ainda apresentava um resqucio de
irresponsabilidade estatal, ainda que temperada.(BITTENCOURT, 2010,
p.42, grifo do autor)

Na teoria explicitada pela autora verificava-se grandes dificuldades, pois no

havia como fazer uma separao total entre os atos de imprio e os de gesto.
Marcus Vinicius Corra Bittencourt (2007) traz em seu manual que a teoria
supramencionada foi bastante criticada, porque refletia um "Estado esquizofrnico",
no se compreendendo essa dupla personalidade nem se podendo separar, na
prtica, quais atos eram de gesto e quais eram de imprio.
Apesar dos embaraos da teoria divisionista, no podemos deixar de citar que
significou a largada inicial para que houvesse uma responsabilizao estatal perante
os administrados.

Passado algum tempo foi-se admitindo a obrigao de reparar do Estado com

base na culpa do agente. Evolumos para a culpa civilista, a distino entre atos de
imprio e atos de gesto j no era relevante para verificao do dever de indenizar.
A culpa passou a ser o ponto central da responsabilizao estatal. Agora o
particular estava no mesmo plano que o Estado, na responsabilidade civil. Ambos
estavam sob a gide do Direito Privado.
Zulmar Fachin ao destrinchar o histrico da responsabilidade civil do Estado
com fulcro na culpa trouxe o seguinte comentrio:
Havendo o agente procedido com culpa, na gesto da Administrao
Pblica, surgia a possibilidade de o Estado ser patrimonialmente
responsabilizado. Para que isso ocorresse, entretanto, deveriam estar
presentes os pressupostos da responsabilidade civil:a) ao ou omisso
do agente; b) culpa do agente; c) relao de causalidade; d) leso ao
direito de outrem.(FACHIN, 2001, p.81)

Bastava, portanto, restarem presentes os pressupostos da responsabilidade

civil para que o Estado acarretasse o dever de reparar.
Com o tempo, a culpa civilista, se mostrou inapropriada para resolver certas
situaes, pois muitas vezes o mau funcionamento do servio pblico no poderia
ser atribudo a um agente, muito embora o dano tenha se originado do servio
pblico, no estava presente culpa do agente que era requisito da responsabilizao
do Estado, o que remetia o Estado irresponsabilidade.
Tentando sanar tal defeito surgiu a responsabilidade com fundamento na
culpa do rgo, Pedro Lessa citado por Fachin (2001) leciona que , nessa fase,
seria possvel o direito indenizao contra o Estado se ficasse provado a
imprudncia e/ou negligencia (uma culpa, qualquer que fosse) por parte dos rgos
e dos prepostos da Administrao, dos funcionrios e empregados pblicos.
A exigncia de comprovao da culpa resistia, o que tornou o fundamento da
culpa do rgo no eficaz, pois ao requisitar a culpa, era preciso ainda comprovar
que algum agiu sem cuidado, ou seja, ainda seria necessrio comprovar culpa do
agente. Apesar da evoluo desta teoria na prtica continuava a mesma coisa. A
reviravolta aconteceu anos depois com o surgimento da culpa annima, conforme se
ver a seguir.
2.2.2 GNESE DA TEORIA OBJETIVA: CULPA ANNIMA - FAUTE DU SERVICE

Mais tarde, margem da lei, em 1873, o Tribunal de Conflitos na Frana

proferiu deciso que considerada divisor de guas na responsabilizao do
Estado. Ao tratar do assunto Celso Antonio Bandeira de Mello leciona que:
O reconhecimento da responsabilidade do Estado, a margem de
qualquer texto legislativo e segundo princpios de Direito Publico, como
se sabe, teve por marco relevante o famoso aresto Blanco, do Tribunal
de Conflitos, proferido em 1 de fevereiro de 1873. Ainda que nele se
fixasse que a responsabilidade do Estado no nem geral nem
absoluta e que se regula por regras especiais, desempenhou a
importante funo de reconhec-la como um principio aplicvel mesmo
a falta de lei.(MELLO 2010, p.1002)

O Professor Celso de Mello faz referncia ao Caso Blanco que tem o enfoque
na demanda iniciada por Jean Blanco que, em 1872, ingressou no Tribunal de
Justia contra o Estado, visando uma reparao de danos pela falta cometida por
quatro empregados de uma empresa estatal de manufatura de tabaco da cidade de
Bordus . Ocorre que, em 3 de novembro de 1871, Agns Blanco (filha de Jean
Blanco), 5 anos, ao passar em frente a uma fbrica, foi atropelada e ferida
gravemente por um vagonete que saiu subitamente de dentro da referida empresa
estatal, tendo uma perna amputada.
Deste caso emblemtico o autor brilhantemente nos ensina que, a despeito
da deciso ter exarado que a responsabilidade do Estado no nem geral nem
absoluta, foi de grande importncia visto que reconheceu a responsabilidade do
Estado mesmo sem previso legal.
Surgiu, da, a teoria da culpa annima, conhecida pelos franceses como
faute du service, considerado por muitos a gnese da teoria da responsabilidade
objetiva.
Com base nos ensinamentos de Hely lopes Meirelles, Gisele Hatschbach
Bittencourt (2010) menciona que a teoria da culpa administrativa (faute du service)
representa o primeiro estgio da transio entre a doutrina subjetiva da culpa civil e
a

tese

objetiva

do

risco

administrativo,

significando

que

vtima,

no

necessariamente, teria de comprovar culpa do agente, mas, to somente que o

defeito partiu do servio pblico.

10

Agora sim, j no se questiona culpa do agente pessoa fsica, mas a culpa do

servio pblico em si, no importando o elemento subjetivo do agente causador do
dano.
2.2.3 ESTGIO ATUAL: RESPONSABILIDADE OBJETIVA
Conforme dito no tpico anterior, a culpa annima fertilizou o terreno para
germinar as teorias que responsabilizassem civilmente o Estado sem comprovao
de culpa do agente, mas to somente pelo servio mau prestado pelo ente estatal.
Surge, ento, a teoria da responsabilidade objetiva, que reconhece o dever de
reparar, independente de culpa. Esta construda pela jurisprudncia e pela
necessidade de reconhecer o Estado como responsvel por seus atos, que por
muitas vezes no h a quem nem como atribuir culpa.
Nesta teoria, no se busca a culpa, embora possa existir, no necessrio
sua comprovao para se alcanar a reparao almejada.
O relevante aqui, apenas verificar a relao de causa e feito entre a conduta
do agente e o resultado danoso. Havendo nexo de causalidade entre o fato e o
dano, nasceu o dever de indenizar do Estado. A responsabilidade objetiva fundada
no risco abandonou a noo de culpa, partindo do desprezo ao elemento subjetivo
dos agentes pblicos.
Gustavo Barchet (2011, p.556) ensina que "A teoria da responsabilidade
objetiva na modalidade risco administrativo , inegavelmente, a mais importante das
teorias de responsabilidade do Estado em vigor na atualidade(...)"
A brilhante professora de direito administrativo Maria Sylvia Zanella Di Pietro
nos ensina sobre a responsabilidade objetiva do Estado que:
Essa doutrina baseia-se no princpio da igualdade de todos perante os
encargos sociais e encontra razes no artigo 13 da Declarao dos
Direitos do Homem, de 1789, segundo o qual "para a manuteno da
fora pblica e para as despesas de administrao indispensvel uma
contribuio comum que deve ser dividida entre os cidados de acordo
com as suas possibilidades". O princpio significa que, assim como os
benefcios decorrentes da atuao estatal repartem-se por todos,
tambm os prejuzos sofridos por alguns membros da sociedade devem
ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um nus maior do que o
suportado pelas demais, rompe-se o equilbrio que necessariamente

11

deve haver entre os encargos sociais; para restabelecer esse equilbrio,

o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando recursos do errio.(DI
PIETRO,2014, p.719)

Para esses autores esta teoria cumpre tambm uma funo social.

que demonstra sua maior sintonia com o estgio atual do sistema jurdico em que
impera valores como democracia e cidadania, sendo bastante pertinente a dispensa
a qualquer considerao subjetivista ao analisar a reparao devida pelo ente
estatal.
Esta teoria foi recepcionada pelo Direito Brasileiro, sobretudo com o advento
da Carta Poltica promulgada em 1988.
3 RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO
J sabemos que a responsabilidade objetiva largamente aceita no direito
brasileiro atualmente, contudo, nem sempre foi assim. Como na maioria dos pases
tivemos diversos estgios, pelos quais passaremos rapidamente.
Gisele Hatschbach Bittencourt em seu livro Responsabilidade Extracontratual
do Estado demonstra que :
A Constituio Imperial

de 1824,

muito embora exclusse de

responsabilidade a pessoa do imperador, no seu art.99 previa a

responsabilizao dos Conselheiros de Estado e dos empregados
pblicos (arts. 143 e 179 n XXIX, respectivamente), ou seja, o
reconhecimento expresso da teoria subjetiva, baseada na culpa.
(BITTENCOURT, 2010, p.51)

O artigo 99 da Constituio de 1824 anunciava que a pessoa do imperador

inviolvel e sagrada por isso no estaria sujeito a responsabilidade alguma.
Entretanto, no artigo 143, transcrito a seguir, trazia responsabilizao aos agentes "
So responsaveis os Conselheiros de Estado pelos conselhos, que derem, oppostos
s Leis, e ao interesse do Estado, manifestamente dolosos." (BRASIL, 1824)
A Constituio Republicana de 1891 trouxe artigos mais incisivos, contudo,
baseava a responsabilizao na pessoa do agente, conforme a Carta anterior:
Art 82 - Os funcionrios pblicos so estritamente responsveis
pelos abusos e omisses em que incorrerem no exerccio de seus
cargos, assim como pela indulgncia ou negligncia em no
responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.Pargrafo nico - O

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funcionrio pblico obrigar-se- por compromisso formal, no ato da

posse, ao desempenho dos seus deveres legais.(BRASIL, 1891)

Celso Antonio Bandeira de Mello citado por Gisele Hatschbach Bittencourt

acreditava que os dispositivos constitucionais das Cartas de 1824 e 1891 no eram
excludentes da responsabilidade

do

Estado

e consagradores apenas de

responsabilidade pessoal do agente, entendia haver uma solidariedade entre o

Estado e os agente. Com a devida vnia ao analisar os artigos no vemos, em
nenhum momento, o Estado se colocando como solidrio na linha de
responsabilizao.
Em 1916, o Cdigo Civil consagrou a culpa civilista, conforme se infere da
leitura do artigo 15:
"As pessoas jurdicas de direito publico so civilmente responsveis por
atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a
terceiros, procedendo de modo contrario ao direito ou faltando a dever
prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do
dano."(BRASIL, 1916).

Ao explicar este artigo o professor Sergio Cavalieri Filho faz o seguinte

comentrio:
No obstante a redao ambgua desse dispositivo, o que ensejou
alguma controvrsia inicial, a melhor doutrina acabou firmando
entendimento no sentido de ter sido, nele, consagrada a teoria da culpa
como fundamento da responsabilidade civil do Estado. Tanto assim
que fala em representantes, ainda ligado ideia de que o funcionrio
representaria o Estado, seria o seu preposto, tal como ocorre no Direito
Privado. Ademais, as expresses "procedendo de modo contrrio ao
Direito ou faltando a dever prescrito por lei" no teriam sentido se no se
referissem .culpa do funcionrio.(CAVALIERI FILHO, 2012, p.259)

Conforme explicita Cavalieri o artigo 15 do Cdigo Civil de 1916 consagrou no

nosso ordenamento a teoria da culpa civil.Cenrio que se repetiria at a Constituio
de 1946.
A Constituio de 1934 dispunha sobre o tema com a seguinte tica:
Art 171 - Os funcionrios pblicos so responsveis solidariamente
com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuzos

13

decorrentes de negligncia, omisso ou abuso no exerccio dos seus

cargos.
1 - Na ao proposta contra a Fazenda pblica, e fundada em
leso praticada por funcionrio, este ser sempre citado como
litisconsorte.
2 - Executada a sentena contra a Fazenda, esta promover
execuo contra o funcionrio culpado.

Como claramente descrito os funcionrios pblicos e o Estado respondiam

solidariamente pelos atos danosos causados por culpa dos que em nome do ente
estatal agiam. H ainda a previso, com o uso da expresso "sempre", do
funcionrio responder como litisconsorte juntamente com a Fazenda Pblica,
caracterizando com clareza ainda a culpa civil.O dispositivo em comento foi
fielmente reproduzido na Constituio de 1937, conforme se comprova em seu artigo
158.
Somente em 1946, com a Constituio daquele ano que obtivemos
significativa mudana, muito embora o artigo 194 da referida Carta no traga em seu
texto de forma clara, podemos inferir da leitura que o Constituinte quis consagrar a
responsabilidade objetiva. A redao do referido dispositivo a seguinte:
"As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente
responsveis pelos danos que seus funcionrios, nessa qualidade,
causam a terceiros. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva
contra os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa
deste".

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014) ensina que como a exigencia de dolo ou
culpa somente dos funcionrios no caso de direito de regresso, subtende-se que o
dispositivo no exigiu o mesmo para as pessoas jurdicas de direito pblico interno,
consagrando assim a responsabilidade objetiva.
Na mesma linha Celso Antonio Bandeira de Mello acrescenta a importancia
do dispositivo:
A grande alterao legislativa concernente a responsabilidade do Estado
ocorreu a partir da Constituio de 1946. O art. 194 daquele diploma

14

introduziu normativamente, entre nos, a teoria da responsabilidade

objetiva, isto e, a possibilidade de o Estado compor danos oriundos de
atos lesivos mesmo na ausncia de qualquer procedimento irregular de
funcionrio ou agente seu, a margem, pois, de qualquer culpa ou falta
de servio.(MELLO, 2010, p.1029, grifo do autor)

Sergio Cavalieri Filho completa ao tratar do tema nas duas Constituies

antecedentes a de 1988 lembra ele que " At mesmo nas Constituies de 1967 e
de 1969, outorgadas pelo regime militar autoritrio, foi ela mantida nos arts. 105 e
107, respectivamente, nos mesmos termos da Constituio de 1946"(CAVALIERI
FILHO,2012, p.260)
Passaremos agora a tratar da abordagem dada responsabilidade objetiva
pela atual Constituio Federal.
3.1 A EXPRESSA PREVISO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SEUS
REQUISITOS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO
Responsabilidade objetiva, na modalidade risco administrativo, foi a adotada
pela Constituio Federal de 1988 em seu artigo 37, 6 para regular a forma de
reparao dos atos danosos cometidos pelos agentes do Estado.
Cabe aqui, ainda, fazer a distino entre as subdivises dentro da
responsabilidade objetiva, para que entendamos o que significa a modalidade risco
administrativo.
Carlos Roberto Gonalves (2014) buscando fundamentos da responsabilidade
civil do Estado nos dias de hoje explica que ela est embasada em diversos riscos:
risco-proveito, risco criado, risco profissional, risco administrativo, risco da empresa
etc. Quem cria os riscos deve responder pelos eventuais danos aos usurios ou
consumidores.
O texto mostra que h diversos tipos de riscos a depender da atividade ora
exercida. Eles fundamentam a responsabilidade objetiva e dispensam a verificao
da culpa, a denominada Teoria do Risco. Da extramos a ideia de que quando a
atividade apresenta certa periculosidade sociedade, causando leso, deve-se ser
dispensada a verificao da culpa, a seguir os principais riscos que fundamentam a
responsabilidade objetiva:

15

a) Risco criado - o fundamento genrico - podendo ser invocado em diversas

hipteses, utilizada para responsabilizar o proprietrio, como por exemplo, no caso
de fatos de animais;
b) Risco administrativo - Sergio Cavalieri Filho (2012) conceitua este risco como o
risco gerado pelo Estado aos administrados, com potencial de dano aos membros
da comunidade em decorrncia da normal ou anormal atividade do Estado. Tendo
em vista que essa atividade exercida em favor de todos, seus nus devem ser
tambm suportados por todos;
c) Risco proveito - traz a ideia de que aquele que expe a sociedade a risco para
obter ganho econmico deve responder objetivamente, o caso das relaes de
consumo;
d) Risco profissional - a atividade profissional tem muitas probabilidades causar um
risco a outrem, neste caso a culpa ser dispensada;
e) Risco integral - figura muito severa, bastante criticada pela doutrina, pois no se
admite excludente de responsabilidade, todas as demais modalidades de risco
suportam excludentes. Por isso, diz-se que esse risco integral praticamente quebra
um dos requisitos da responsabilidade, o nexo de causalidade.
Dito isto, voltemos a anlise da responsabilidade nos termos da Constituio
vigente:
Art. 37(...) 6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito
privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.(...)
(BRASIL, 1988)

A anlise deste artigo traz diversas informaes que inovaram a

responsabilizao do Estado e ao mesmo tempo traz os requisitos para caracterizar
a responsabilidade do Estado:
a) as prestadoras de servio pblico de direito privado respondem como se Estado
fossem, prestou servio pblico, responde;
b) diferente da Constituio de 1946, usou-se o termo agente, no lugar de
funcionrios, o que ampliou o rol daqueles que agem em nome do Estado, tem
vnculo estatal, agiu em imputao a ele, o Estado ser responsvel - incluindo a,
aqueles que no percebem remunerao - os agentes honorficos, alm de todos os
outros, como empregados pblicos e servidores efetivos e comissionados etc;

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c) Mesmo o agente estando fora do horrio de expediente se agir em razo do seu

cargo ou funo, o Estado responsvel;
d) o direito de regresso garantido ao Estado nos casos em que o agente agiu com
dolo ou culpa;
Portanto, o Estado responde objetivamente sempre que seus agentes
causarem danos a terceiros, desde que no exerccio da funo. Como Estado
entenda-se pessoas de direito pblico e as privadas que prestam servios pblicos.
Isto no quer dizer que o Estado em nenhum momento venha responder
subjetivamente, mas que a responsabilidade objetiva regra, no cabendo neste
momento adentrar nos casos de responsabilizao subjetiva do Estado.
4.CONSIDERAES FINAIS
De forma geral podemos dizer que por muito tempo o Estado, confundido com
a pessoa do soberano, no foi responsabilizado pelos atos que dele decorriam. O
princpios norteadores do Estado nesta poca eram os seguintes: a) o rei no pode
fazer mal; b) o rei no pode errar ; c) o Estado sou eu); d) o que agradou ao prncipe
tem fora de lei.
Depois passa-se a admitir a culpa civilista e a culpa do rgo,
respectivamente, que garantiam uma responsabilizao, contudo, somente se
ficasse comprovada a culpa do agente. Em 1873, a culpa annima, fomentada pelo
direito francs, abriu o caminho para que fossem utilizados outros critrios para
aferir a responsabilidade Estatal, dando asas aos tribunais.
A partir da, a doutrina e jurisprudncia passaram a conceber outro instituto, a
responsabilidade objetiva, que dispensa a culpa, tendo por requisitos apenas, a
conduta, o dano e o nexo de causalidade.
No direito brasileiro, a responsabilidade civil do Estado percorreu o mesmo
caminho, sendo introduzida a dispensa da culpa na Constituio de 1946. Porm,
com clareza s ingressou no ordenamento brasileiro em 1988, no artigo 37 6 da
atual Constituio.
Ademais, vale ressaltar que o caminho percorrido pela responsabilizao foi
rduo. contudo, parece ter chegado a seu pice, com a responsabilidade objetiva. A
importncia desta

teoria grande, visto que carrega a confirmao do Estado

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Democrtico de Direito to aclamado no mundo jurdico atualmente. Se tornando

verdadeiro instrumento de justia, em seu sentido mais puro, na relao horizontal
entre Estado e particular.

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