La planeacin y la gestin del territorio.

Descentralizacin y ordenamiento
territorial
Viviana Barberena Nisimblat
-

Asociatividad, Descentralizacin y OT. Las posibilidades y dificultades de la

Loot

El ordenamiento territorial y la descentralizacin son dos conceptos que han sido

abordados como complementarios en la literatura especializada sobre el tema.
Esta relacin se acenta aun ms en pases como Colombia, donde el
ordenamiento tiene un fuerte acento descentralista e incluso han llegado a
confundirse, pareciera que el ordenamiento territorial es el ordenamiento de las
competencias que da la descentralizacin. Sin embargo, es necesario aclarar que
no son lo mismo.
En primer lugar, es importante revisar definiciones internacionalmente aceptadas
de lo que se entiende por ordenamiento territorial. Una de ellas, retomada de la
Carta Europea de 1984 es El ordenamiento territorial es la expresin espacial de
una poltica econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Al
mismo tiempo es una disciplina cientfica, un proceder administrativo y por ende
una accin poltica1.
La descentralizacin, por su parte, fue planteada como un proceso que implicaba
la democratizacin de las entidades locales; el incremento de los recursos de las
entidades territoriales; y el incremento de sus competencias, conformando as una
descentralizacin poltica, financiera y administrativa2. Esto, expresado en la
Constitucin, implicaba el cumplimiento de unos objetivos especficos:
a) mejorar el acceso de la poblacin a servicios sociales, pblicos y a
infraestructura, con nfasis en educacin, salud y agua potable y
saneamiento bsico; b) focalizar la asignacin de recursos hacia la
1

Carta Europea. 1984.

Maldonado Copello, Alberto. Descentralizacin en Colombia: situacin y perspectivas de poltica. Policy
paper 1. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia FESCOL. Bogot, 2010. Pg. 2.
2

poblacin ms pobre; c) disminuir las desigualdades territoriales; d)

contribuir a promover procesos productivos que mejoren los ingresos y
empleo de la poblacin; e) Mejorar y profundizar la democracia
representativa y participativa3.
La

Constitucin

Poltica

de

1991

formaliz

el

inicio

del

proceso

de

descentralizacin en el pas y estableci que deba formularse una ley orgnica de

ordenamiento territorial. Sin embargo, en espera de la emisin de esta ley que se
tom veinte aos, se fueron generando sistemticamente leyes sectoriales que
atendan la materia de forma marginal y sin la respectiva coherencia que
permitiera el establecimiento de un marco general de ordenamiento territorial en el
pas articulado y que abriera camino a la descentralizacin.
Actualmente, si bien se deben mirar los aspectos a los que se le deberan hacer
cambios, tambin hay que avanzar hacia algunas recomendaciones. Esto porque
a pesar de los veinte aos durante los cuales no lleg a emitirse la ley, no slo se
ha llegado a su formulacin y entrada en vigencia, sino que se discuten en el
Congreso de la Repblica reformas de rgimen departamental, rgimen municipal,
rea metropolitana, distritos, reforma de la ley estatutaria de participacin y
regalas, que fue la que hizo posible la aprobacin de la ley orgnica de
ordenamiento territorial. Sin embargo la nueva ley no avanz en los temas que se
le haba encomendado mediante la carta poltica y resulta insuficiente para dar el
salto que el pas estaba esperando en materia de ordenamiento territorial.
La pregunta que queda entonces en adelante y que debera ser el eje articulador
de las discusiones alrededor del tema es para dnde deberamos ir?
Desde nuestra perspectiva, la ley orgnica es un intento de pasar de un modelo
poltico inspirado en la autonoma a un modelo basado en la eficiencia
administrativa. En este sentido, lo importante es cumplir con estndares
administrativos caractersticos de una buena gestin, pero donde lo poltico se
desdibuja. Esto se muestra como una tendencia, manifiesta en muchos pases de
3

Ibdem.

la regin, en donde crece la tensin entre el centro y los territorios debido a la

disputa por quin tiene mayor presencia en lo poltico. Por otra parte, la
descentralizacin ha tomado el camino de lo sectorial y de competencias, que
derivan por un lado del eficientismo administrativo y por el otro lado del tema
sectorial.
Retomando el tema de la autonoma versus la eficiencia administrativa, se pueden
analizar los premios, rankings e indicadores que se han construido para medir los
avances de la descentralizacin; stos estn referidos casi por completo al tema
de la gestin fiscal; muy poco se premian otros aspectos como la innovacin
territorial, los nuevos desarrollos, la posibilidad de hacer gobiernos que incluyan a
la gente, que sean ms participativos. Casi todos son estndares que tienen que
ver ms con indicadores fiscales y con tareas que se asignan desde la nacin. Si
se indagara con mandatarios locales como alcaldes o gobernadores, se
encontrara que el tiempo promedio que emplean en la elaboracin de informes
sobre el manejo de los recursos a la nacin es de aproximadamente el 80%; a
esto debemos aadir que en temas sensibles como salud o educacin, el gasto
debe ceirse a criterios como los lmites de la ley 617, la ley 550, etc.
De este mismo modo, las reformas se han encaminado de manera casi exclusiva
a los temas fiscales. Al revisar las ltimas reformas, como la ley 617 que pone
lmites al funcionamiento de los entes territoriales o la ley 550 - que originalmente
no tena como objetivos a los entes territoriales, pero que con la llegada de la
crisis ampli su campo de accin-, se observa que es una ley de quiebras y de
concordatos para el sector privado pero que termin siendo un buen instrumento
para conjurar la crisis de los gobiernos territoriales.
Esta normatividad contina con el proceso de desconstitucionalizacin de las
transferencias, apelando a los argumentos esgrimidos por el gobierno nacional
que giran principalmente en torno a la necesidad de ingresos ms estables para
la labor de los entes territoriales. Sin embargo, surge el cuestionamiento sobre si
en realidad se puede garantizar esa estabilidad con ingresos como los
provenientes de las regalas, que son por definicin inestables y no permitiran

mantener la inversin social. En este escenario, surge posteriormente el acto

legislativo por el cual se refuerza la recentralizacin del pas por medio de las
transferencias: la ley 715 de 2001 y su posterior desarrollo, la ley 1176 de 2007.
Esta ltima, a pesar de incluir algunos aspectos positivos como los planes
departamentales de agua, mantiene la lgica re-centralizadora y contraria al
espritu de la Constitucin de 1991. Otro ejemplo claro de esto, es el tema del
rgimen departamental, que ha debido modificarse hace ms de 25 aos y que
permanece vigente, a pesar de ser anterior al proceso de descentralizacin.
Actualmente, al evaluar los proyectos de ley que se presentan como desarrollos
de la ley orgnica de ordenamiento territorial, teniendo en mente los de rgimen
municipal, departamental y distrital, avanzan poco en la mejora de las capacidades
institucionales de los entes territoriales, matizando sus carencias con algunos
logros positivos para los diputados, en cuando al rgimen prestaciones, el acceso
a seguridad social por parte de los concejales, el seguro de vida para los
integrantes de las Juntas Administradoras Locales, que a pesar de ser aspectos
importantes y necesarios, no apuntan a una transformacin de fondo.
Un aspecto que tiene que ver con la falta de criterio al legislar es el tema de las
discusiones en el Congreso de la Repblica. Una de las razones que se dieron
para justificar las grandes falencias de la LOOT es que no poda presentarse una
ley compleja sino una de mnimos para que pudiera pasar los debates. Esto refleja
una profunda crisis poltica en el pas donde no priman los intereses de la
sociedad sino la influencia poltica que se logre. Esto es ms preocupante cuando
se encuentra que en las discusiones legislativas en torno a los cdigos
departamental y municipal y en las reformas distritales, surge el mismo argumento;
as, se genera un fenmeno de hiperinflacin legislativa pero que tiene poco de
reformas reales que conduzcan a los territorios a una perspectiva diferente.
Sumado a esto, hay grandes falencias en cuanto a lo que delegacin de
competencias se refiere. La Constitucin de 1991 consagr la autonoma territorial
y la descentralizacin como los principios del ordenamiento territorial; sin
embargo, antes que permitir la autodeterminacin de los entes territoriales, el pas

ha propendido por la delegacin de tareas en los distintos sectores, donde se

establece cul es la tarea a cumplir pero donde no se transfiere el liderazgo en la
competencia frente al tema.
Un ejemplo concreto de esta problemtica es el caso de las licencias mineras en
el pas. stas son otorgadas por instancias del orden nacional, lo que ha llevado,
por falta de herramientas para el control ejercido desde el territorio, que prolifere la
minera ilegal. Sin embargo, una vez comienzan las dificultades con los mineros
ilegales es el municipio el que debe asumir la responsabilidad de los daos de
diversa ndole que se generen a partir de dicha actividad; es el municipio, el cual
no cuenta con las capacidades institucionales ni financieras para este tipo de
situaciones, quien debe solucionar un problema que se gener sin consultarle y
frente al cual no puede oponerse. La problemtica de la minera no termina all, el
hecho de que las licencias sean otorgadas desde lo nacional, dificulta que los
territorios sean autnomos en la decisin de cmo se vinculan a estas actividades
extractivas,

que

adems

presentan

consecuencias

sociales,

polticas

ambientales muy complicadas para sus poblaciones y que nuevamente su

capacidad no les permite asumir de forma ptima4.
Otro aspecto importante es retomar el significado de los conceptos de
complementariedad, subsidiaridad y concurrencia. La actual LOOT no ha
avanzado en estos aspectos, en particular con la subsidiaridad. Este concepto fue
planteado en la Constitucin de 1991 como aquel escenario en el que slo
cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma
independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nacin),
para que stos asuman el ejercicio de esas competencias5. Esto implica un
desarrollo de capacidades en las entidades territoriales para lograr un
empoderamiento que apele al nivel nacional solo cuando sea necesario. Esto tiene
4

Es importante destacar que el pas como tal no cuenta con una estructura institucional fuerte y con
experiencia suficiente para enfrentar el boom minero que se vive actualmente, la legislacin al respecto
viene desarrollndose con continuidad solamente desde los aos 90s y la institucionalidad existente es
igualmente muy reciente. Esta situacin de falta de experticia en el nivel nacional, complica an ms el
panorama de los territorios.
5
Artculo 288 de la Constitucin Poltica de 1991.

que ver tambin con la manera como se transfieren los recursos y las
competencias para que en los territorios se produzca efectivamente ese
empoderamiento y se logre avanzar realmente en la descentralizacin del pas.
Tambin es necesario avanzar en un consenso conceptual ms amplio con
respecto a lo que se entiende por ordenamiento territorial. Hasta ahora, en el pas
se han manejado en la prctica dos formas principales que no se han abordado de
manera integral: el primero es el tema del uso del suelo; y el otro en referencia a
competencias administrativas. En la LOOT se ha privilegiado el tema de las
competencias y la estructura poltico-administrativa y se ha descuidado o
minimizado el tema del territorio.
La primera acepcin generalmente logra mayor atencin por parte de los
municipios, en particular cuando se articula este tema con los Planes de
Ordenamiento Territorial; sin embargo, frente a la LOOT no tienen un inters tan
claro y eso demuestra que no hay una sensacin de inclusin al interior de la
misma en tanto regiones y perciben la ley como algo ms lejano a su realidad.
Adems, el pas se ha encaminado ms hacia la senda de lo sectorial y no de lo
territorial; la asociatividad est muy poco conectada con el tema territorial y ms
ligada al tema de delegacin de competencias administrativas; por ello en buena
medida, no logra un concepto ms territorial, ni logra que la ciudadana la
aprehenda como un concepto territorial y que en los posibles desarrollos de la
LOOT haya mayor participacin.
Ante este escenario, es necesaria una reflexin y anlisis de fondo sobre los
futuros desarrollos del ordenamiento territorial, teniendo en cuenta las condiciones
especficas del pas y sus proyecciones. Haciendo una revisin del documento de
Colombia 2019 en este aspecto particular para ver si la LOOT avanza en el
sentido que marca este documento, se encuentra que el documento marca una
ruta donde se promueven polticas y estrategias territoriales que fomenten
desarrollo, reconozcan diversidad y reduzcan desigualdades; sin embargo, lo que
tenemos en este momento son normas generales de uso del suelo, participacin
en rentas nacionales, leyes de minora, regalas; la pregunta que esto plantea es

tericamente podramos decir: s ya tenemos el camino? Contamos con la LOOT,

pero ese es el camino? Por ah llegamos realmente a construir ese sueo?
Nuestra postura es que no.
Algunos expertos en esta materia como el ex - constituyente Gustavo Zafra, han
evaluado la flexibilidad de la LOOT como una falta de definicin en el proyecto de
pas que se quiere lograr. La visin Colombia 2019 propone formas integradas y
flexibles de organizacin, integracin de territorios marinos, costeros al desarrollo
del pas, hacia lo cual la ley no avanza, estos temas no son abordados por el
documento, puede ser ya por una concentracin en exceso en los temas
administrativos, o por no identificar estos temas como estratgicos, lo cual puede
llevar a que en el momento de aplicar la ley en los territorios, estas
preocupaciones desaparezcan.
En cuanto al desarrollo de zonas fronterizas y apertura al mundo, la LOOT se
refiere a lo que podramos llamar acuerdos de gestin fronterizos, pero no figuras
asociativas para impulsarlos, lo que sigue siendo del dominio del gobierno
nacional.
Recomendaciones
En primer lugar, hay un gran desafo institucional en especial desde el orden
nacional. Instituciones que tienen un gran peso en materia de ordenamiento
territorial, continan con visiones centralistas desde las cuales se realiza la
formulacin de poltica y se construye una visin especfica del territorio. Por esta
razn, una de las primeras tareas que debera emprender la COT es un proceso
de sensibilizacin sobre qu se entiende por ordenamiento territorial, pero no
como un agregado de estos componentes, si no indagando de fondo en qu
consiste ordenar el territorio, qu se entiende por territorio y qu implicaciones
tiene esto. Avanzar en esta direccin, permitira generar una legislacin ms
articulada sobre el tema.

En segundo lugar, en relacin a la Comisin de Ordenamiento Territorial,

sorprende la ausencia de las entidades territoriales en los lugares asignados por la
LOOT para su conformacin. Ante esta situacin, hay una gran incertidumbre de
cmo puede ser formulada una poltica pblica de ordenamiento territorial, que de
cuenta de los principios de autonoma territorial y descentralizacin establecidos
por la Constitucin de 1991, sin la participacin de los territorios mismos. El
propsito que la Constitucin dio a la Ley orgnica era hacer posible una apertura
de los mbitos nacional, departamental y municipal y para contemplar figuras
distintas del desarrollo; sin embargo, y la LOOT que se construy lo que hace es
crear una COT nacional, una COT departamental y 1101 COT municipales,
reproduciendo otra vez el mismo esquema, desaprovechando la oportunidad de
plantear un nuevo esquema de ordenamiento territorial. En este sentido, la
recomendacin es lograr la inclusin de las entidades territoriales en la discusin y
formulacin de la poltica pblica encargada a la COT y lograr un lugar
permanente de las mismas en este espacio de decisin.
En tercer lugar, y ligado a los puntos anteriores, es necesario reformular el
concepto de asociatividad, ya que actualmente hay un orden en el que primero se
da la asociacin para el logro de recursos y despus se piensa el por qu de esa
asociacin. Una concepcin ms coherente de este tema sera primero pensar el
desarrollo del territorio y las necesidades que esto plantea, cules son los
proyectos estratgicos, etc., y despus, con base en lo anterior, evaluar los
recursos necesarios para el logro de esos objetivos.
Esta discusin es en especial necesaria en la coyuntura actual, ya que est en la
mesa de discusin si la actual LOOT tiene que ver con los recursos de regalas o
no. Ante este escenario, de no lograr invertirse la concepcin de los procesos de
asociatividad, es posible que se d un escenario de proliferacin de proyectos
conocidos como regionales estructurantes, pero que en realidad estaran
basados principalmente en la asignacin de recursos por parte del gobierno
nacional.

Como cuarto punto, es importante retomar la recomendacin realizada por las

personas conocedoras del tema de fortalecer el departamento como nivel
intermedio. Sin embargo, hay que ser claros en que esto exige un trabajo profundo
al interior de la COT, indagando sobre cul es la pertinencia de asignar qu
competencias a ese nivel intermedio, con el objetivo de promover el desarrollo
regional. Esto exige, nuevamente, claridad sobre qu se entiende por nivel
intermedio de gobierno, cul es el rol que debe cumplir el departamento en la
estructura amplia del Estado. Las falencias en este sentido han derivado en que la
discusin se centre en las tareas que stos deben ejecutar, siendo un ejemplo
evidente el tema de los planes departamentales de agua, donde se ha delegado la
ejecucin de una tarea sectorial, pero no se ha discutido a fondo ni modificado su
lugar difuso en la estructura que tienen.
Otro ejemplo, en un sentido distinto, es el caso del departamento de Santander, el
cual tiene 86 municipios y cuenta con solo 1 funcionario para realizar sus labores
de asistencia tcnica municipal, las cuales son una de las principales funciones del
departamento. Sin embargo, la ley 617 del 2000 junto con el Ministerio de
Hacienda han estimado que esta tarea no es relevante y tampoco se cuenta con
los recursos para ella, por lo que se le ha dejado de lado.
En sexto lugar, si el objetivo es hacer un cambio real a nivel territorial, es
necesario hacer una revisin de la estructura tributaria territorial. Esto se debe a la
falta de coherencia entre el propsito de lograr entes territoriales autnomos y su
condicin de dependencia de la administracin central y de los recaudos producto
de la venta de tabaco y bebidas alcohlicas. Esta situacin deber ser evaluada
eventualmente y la COT tendr que discutir con el Ministerio de Hacienda sobre
este tema. El financiamiento del cambio en el ordenamiento territorial del pas es
un aspecto determinante para el xito de las discusiones actuales, ya que sin esto,
no ser posible llevar a cabo ningn cambio efectivo en los territorios.
Este punto presenta varias ambigedades, porque se han realizado propuestas de
nuevos ministerios, 87 decretos de reforma del Estado creando varias agencias,
pero aparentemente no se realiz el mismo estudio de viabilidad fiscal que se ha

exigido para construir regiones, como si el nico concepto para construir regiones
fuera la viabilidad fiscal y no el desarrollo. No se trata en este punto de negar la
necesidad de reformas institucionales, pero stas tambin son necesarias en el
mbito territorial en igual medida; uno de los ejemplos en este sentido es la
reforma tributaria, donde en pro de una reforma nacional, se posterga la territorial.
Finalmente, es importante volver sobre el concepto de autonoma, sobre el
concepto de territorio; la LOOT tiene algo ms de competencias que del tema de
ordenacin del territorio, es decir, el territorio est muy poco desarrollado al interior
de la COT, se necesita retomar el proceso de descentralizacin con seriedad. Hoy
en da enfrentamos grandes retos en reas que han tenido resultados dramticos
como la agricultura, lo que plantea la pregunta de cul es la competencia real que
tiene un alcalde, si empresarios chinos compran en el vichada un milln de
hectreas adems de realizar negocios con el agua, esto evidencia una falta de
autonoma real del territorio frente a las decisiones que se imponen desde lo
nacional.
Otro aspecto coyuntural es el de las llamadas locomotoras, es necesario indagar
cul es el papel que realmente le corresponde a la gobernacin al municipio y en
general a la sociedad y a la comunidad en su conjunto frente a todos esos temas.
Una posibilidad es fortalecer, como se mencion anteriormente, el nivel
intermedio; sin embargo, si se entregan las tareas de gestin de riesgo y cambio
climtico, el departamento no est en condiciones ni financieras ni institucionales
para asumir esta responsabilidad, es por esto que se necesita un cambio
estructural para hacer posible ese traslado de competencias.
Para concluir, creo que uno de los desafos ms grandes que tiene el pas en este
momento para lograr avanzar en materia de descentralizacin y autonoma
territorial como lo establece la Constitucin de 1991, es pasar de un pensamiento
sectorial a uno territorial, uno que sea ms complejo y articule las diferentes
necesidades de una sociedad.

BIBLIOGRAFA
-

Estupin Achury, Liliana y Gaitn Bohrquez, Julio (Comp.). El principio

constitucional

de

autonoma

territorial.

Realidad

experiencias

comparadas. Coleccin Textos de Jurisprudencia. Editorial Universidad del

Rosario. Bogot, 2010.
-

Idrraga, Franco, et al. Conflictos socio-ambientales por la extraccin

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Amigos de la Tierra Colombia. Bogot, 2010.

Maldonado Copello, Alberto. Descentralizacin territorial en Colombia.

Situacin y perspectivas de poltica. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia
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