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Vol. 6 (2009)
RESUMO
O presente trabalho objetiva avaliar o papel das polticas pblicas na gesto
pblica brasileira, sob a tica da democracia participativa. Com base na Carta Maior de
1988, percebe-se a maneira como a democracia participativa aliada s polticas pblicas
promovem a construo de uma nova cidadania no Brasil e na formao de espaos
pblicos de participao no Estado de Direito Brasileiro. A metodologia utilizada
bibliogrfica e documental.
PALAVRAS CHAVE
Democracia, Polticas Pblicas, Gesto Pblica.
ABSTRACT
This study aims to evaluate the role of public policies in the Brazilian public
administration, from the viewpoint of participatory democracy. Based on the Greater
Charter of 1988, we find the way to participatory democracy allied with public policies
promoting the construction of a new citizenship in Brazil and training of public spaces
for participation in the Brazilian state of law. The methodology used is literature and
public documents.
KEYWORDS
Democracy, Public Policy, Public Management.
Rejane Esther Vieira Bacharel em Histria pela Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC/2003) e formanda do Curso de Administrao Pblica pela Universidade do Estado de Santa
Catarina Escola Superior de Administrao e Gerncia (ESAG/UDESC). Pesquisadora na UDESC
(2006-2007) Cursou disciplina optativa na ps-graduao em Sociologia Poltica como aluna especial
do Mestrado (UFSC/2007). vieira.rejane@gmail.com ou rejane@prsc.mpf.gov.br
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INTRODUO
Em primeira instncia, entende-se que no Brasil assim como em outros pases, o
Direito Constitucional e o Administrativo consagram o princpio da participao de
maneira expressiva. A Constituio Federal brasileira avanou a mera enunciao dos
princpios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma srie significativa
de normas voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos na Administrao
Pblica2.
Observa-se a preocupao com a eficincia e a legitimidade na Gesto Pblica
Brasileira. A Administrao Pblica, atualmente, passa a adotar novos mtodos de
atuao voltados para a cultura do dilogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre
ela mesma. Percebe-se que a administrao depende da vitalidade das intervenes
sociais e da dinmica dos atores sociais. A administrao assume hoje a funo de
harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente,
distanciando-se dos modelos burocrticos puramente gerenciais e neoliberais3.
Neste sentido, sabe-se que o Brasil prev em sua Constituio Federal Brasileira,
no artigo primeiro, no pargrafo nico, a disposio de que todo o poder emana do
povo, que exerce por meio de representantes eleitos diretamente4. Est evidente o
direito da participao do povo na democracia, assim como importantes elementos que
abrem caminho para a gesto pblica democrtica participativa no Brasil. Nota-se que
as palavras participao, democracia participativa, os novos direitos esto cada vez
mais presentes no contexto da atualidade.
Entende-se que o texto constitucional aprovado em 1988 foi o resultado dos
processos de mobilizao e das presses exercidas por vrios segmentos da sociedade.
A Constituio de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar
princpios pautados em conceitos como participao e controle social. O texto
constitucional exerceu influncia determinante no formato e contedo das polticas
pblicas que se seguiram no debate sobre participao e espaos pblico no Brasil5.
1
Nos ltimos anos observa-se a sociedade civil organizada brasileira sob a tica de
uma nova configurao social, poltica, econmica e ambiental no Brasil. Neste sentido,
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mecanismos exclusivos de aferio da vontade geral. As instituies formais de representao
popular, Executivo e Parlamento, traduzem seus prprios interesses, a partir de uma pauta de
prioridades que toma em considerao aspectos prprios do sistema poltico. A complexidade da
sociedade brasileira contempornea impe que novas instncias de comunicao social sejam
engendradas a partir de necessidades locais e coletivas, no que se convencionou denominar de
instrumentos de democracia participativa.17.
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APPIO, Eduardo Fernando; O controle judicial das polticas pblicas no Brasil. p. 420.
APPIO, Eduardo Fernando; O controle judicial das polticas pblicas no Brasil. p. 425.
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CARVALHO, Ailton Mota de. Globalizao, estado e polticas pblicas. Cap.VII. In: MUNIZ, Jos
Norberto; GOMES, Elaine Cavalcante. Participao social e gesto pblica: as armadilhas da
poltica de descentralizao. Belo Horizonte, 2002. p. 85.
CARVALHO, Ailton Mota de. Globalizao, estado e polticas pblicas. Cap.VII. In: MUNIZ, Jos
Norberto; GOMES, Elaine Cavalcante. Participao social e gesto pblica: as armadilhas da
poltica de descentralizao. Belo Horizonte, 2002. p. 92.
Cf.BONETI, Lindomar Wessler. Polticas pblicas por dentro. Iju: ed. Uniju, 2006.p.14.
Sabe-se que no Legislativo, uma poltica pblica sempre apresentada como elemento de barganha
poltica para o fortalecimento de partidos e ou eleitos, quer sejam deputados federais, estaduais,
prefeitos ou vereadores. Quando os projetos determinam o repasse de recursos para os governos
estaduais e ou municipais, o partido poltico exerce fundamental importncia, pois forma-se uma rede
de correligionrios que se apresentam como donos do projeto. (Cf. BONETI, Lindomar Wessler.
Polticas pblicas por dentro. Iju: ed. Uniju, 2006. p. 69).
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de cada instncia do poder. As pessoas que entram em contato com as polticas pblicas
no decorrer de suas longas trajetrias, no pensam de modo uniforme, no tem a mesma
interpretao de interveno na realidade, etc. As polticas pblicas, ao longo de seus
percursos, so contaminadas por interesses, inocncias e sabedorias.
No tocante de hbitos culturais, a universalizao de um padro tecnolgico, de
consumo torna-se um referencial de racionalidade indispensvel para a expanso da
produo econmica e a conquista de novos mercados consumidores. Verifica-se que as
polticas pblicas de inovao tecnolgica e ou distribuio do saber socialmente
construdo oferecem maior impacto social pela sua complexidade. Muitas vezes
beneficiam-se alguns segmentos sociais em detrimento de outros. Isto pode acontecer no
repasse do conhecimento socialmente produzido a diferentes segmentos sociais o que
leva a um processo de desqualificao23.
2
24
Cf.VIEIRA, Ricardo Stanziola & VIEIRA, Rejane Esther. Gesto Pblica Socioambiental e os Novos
Direitos: Uma Anlise da Administrao Pblica Luz da Constituio de 1988. Anais do XV
Encontro Preparatrio para o Congresso Nacional do CONPEDI no Rio de Janeiro.
Florianpolis: 2007.
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sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado desde o crime organizado, que afronta
a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. (Plano de Governo do Presidente Lula 1
Gesto- 2003)25.
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FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria brasileira.
Revista de Administrao de Empresas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. Out/dez.1984. p.
278.
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. p. 140.
Ocorreu grande crise nos anos 80 principalmente na Amrica Latina e no Leste Europeu, relacionada
com o desequilbrio entre demandas e ofertas do servio pblico, sendo uma crise de governana
acompanhada com uma forte crise fiscal. Ver PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter Kevin.
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999,
p. 45.
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DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. (trad. Prof. Francisco G.
Heidemann), Thompson/ Wadsworth, 2004, p.173.
DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. (trad. Prof. Francisco G.
Heidemann), Thompson/ Wadsworth, 2004, p.175.
PETRUCCI, Vera; Schwarz, Letcia. Administrao pblica gerencial: a reforma de 1995: ensaios
sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo XXI. Braslia: Universidade de Braslia.
ENAP, 1999. p. 08.
importante lembrar que o Brasil inovou em 1967, quando publicou o Decreto-Lei n 200 citado
acima, pois promoveu a filosofia da descentralizao, da delegao de competncias e props
mudanas profundas nos nveis e conceitos institucionais. Foram inovaes que provocaram a
administrao pblica brasileira o movimento de mudana gerencial vinda dos pases desenvolvidos.
Ver: PETRUCCI, Vera; Schwarz, Letcia. Administrao pblica gerencial: a reforma de 1995:
ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo XXI. p. 08.
De acordo com Raymundo Faoro, o patrimonialismo tem caractersticas de uma dominao
tradicional, pois se rege por uma racionalidade material que obedece a valores que podem ser
polticos, religiosos ticos. Faoro explica que na dominao patrimonial o indivduo depende do poder
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que lhe dita, pela definio de valores de conduta. Dirige-se para um sistema autocrtico, que ao invs
de desenvolver uma ordem em que a sociedade autnoma, afirma dependncia ao poder da
autoridade. (Ver em: FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Formao do patronato poltico
brasileiro. Porto Alegre: Globo, 1958. p. 16).
35
. Vale lembrar que o enfoque gerencial da administrao pblica emergiu na Gr-Bretanha e nos EUA,
depois que governos conservadores assumiram o poder em 1979 (governo Thatcher) e em 1980
(governo Reagan), o que levou alguns analistas a uma viso conservadora. Na Gr-Bretanha o
gerencialismo foi aplicado ao servio pblico imediatamente aps a posse do novo governo, e levou a
uma reforma administrativa profunda. (PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter Kevin.
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999,
p.30).
36
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil.
p. 141.
37
NOGUEIRA, Marco Aurlio. Um estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da gesto
democrtica. So Paulo: Cortez, 2004. p. 15.
38
Entende-se que a Revoluo de 1930 foi responsvel por mudanas considerveis no panorama
poltico brasileiro. O novo governo, comandado por Getlio Vargas, aparece de um movimento que
somou diversas foras sociais, tais como: oligarquias, classes mdias, setores da burguesia urbana e
instituies do exrcito, reivindicando participao poltica em um cenrio dominado exclusivamente
pela oligarquia cafeeira. (Ver em: VICENTINO, Cludio; DORIGO, Gianpaolo. Histria do Brasil.
Scipione. p. 348).
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PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de
controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997. p. 18-19. Para o
autor existem quatro componentes bsicos da reforma do Estado dos anos 90, que levaro ao Estado
Social-Liberal do sculo XXI: a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu tamanho em
termos principalmente de pessoal atravs de programas de privatizao, terceirizao e publicizao
(que implica a transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais que hoje o Estado
presta); A reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio atravs de
programas de desregulao que aumentam o recurso aos mecanismos de controle via mercado,
transformando o Estado em promotor da capacidade de competio do pas a nvel internacional ao
invs de nacional contra a competio internacional; O aumento da governana do Estado, ou seja da
sua capacidade de tornar efetivas as decises do governo, atravs do ajuste fiscal, que devolve
autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administrao pblica
gerencial e a separao, dentro do Estado; Por ltimo, o aumento da governabilidade, ou seja, do
poder do governo, graas existncia de instituies polticas que garantam uma melhor
intermediao de interesses e tornam legtimos e democrticos os governos, aperfeioando a
democracia representava e abrindo espao para o controle social ou democracia direta.
NOGUEIRA, Marco Aurlio. As possibilidades da poltica: idias para a reforma do Estado. Rio
de Janeiro, Paz e Terra, 1998. p. 123-135.
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil
p. 26.
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funes. Para entender o processo de reforma do Estado basta pensar na presso que
operao do regime democrtico gera sobre a administrao pblica. Assim, percebe-se
que o Estado est sendo lapidado pela democratizao.
Assim, aponta-se os princpios do Novo Servio Pblico, segundo a proposta de
DENHARDT so: servir a cidados, no a consumidores; visar o interesse pblico; dar
precedncia cidadania e ao servio pblico sobre o empreendedorismo; pensar
estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability no
simples; servir em vez de dirigir; dar valor s pessoas, no apenas produtividade. O
Novo Servio Pblico busca encontrar valores compartilhados e interesses comuns
por meio de um dilogo generalizado e engajamento dos cidados.46. E desta forma, o
prprio servio pblico visto como uma extenso da cidadania, sendo motivado
por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos pblicos.
Sob este prisma, DENHARDT explica que diferentemente da Nova Gesto
Pblica, construda sobre conceitos econmicos como o auto-interesse, o Novo Servio
Pblico formado sobre a idia de administradores pblicos a servio de cidados,
procurando envolv-los totalmente com quem servem. Desta maneira, o Novo Servio
Pblico proclama uma nova viso, mais participativa para os administradores pblicos
da atualidade e do futuro47.
Para VIEIRA, a Constituio de 1988 aponta para um Estado Social e
Democrtico de Direito, que vai mais alm, de carter inovador que busca traar novos
horizontes administrao pblica brasileira. Para o autor, a administrao pblica
democrtica e participativa o modelo mais adequado que atender as necessidades da
sociedade atual, pois atravs de mecanismos como a participao. Entende-se que a
Constituio de 1988, alm de traar rumos ao modelo de Estado e ao modelo de
administrao, inaugura os novos direitos e portanto novas polticas pblicas para o
Estado e a coletividade48.
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DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. (trad. Prof. Francisco G.
Heidemann), Thompson/ Wadsworth, 2004, p. 182.
DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. (trad. Prof. Francisco G.
Heidemann), Thompson/ Wadsworth, 2004, p. 182.
Cf. VIEIRA, Ricardo Stanziola. Polticas Pblicas e Administrao Pblica Democrtica: Uma
Anlise da Concretizao dos Novos Direitos Luz da Constituio de 1988. Anais do Encontro
Nacional do CONPEDI em Manaus. Florianpolis: 2006.
SANTOS, Ailton Dias Dos. Metodologias Participativas: caminhos para o fortalecimento de espaos
pblicos socioambientais. IEB- Instituto Internacional de Educao do Brasil. So Paulo: Peirpolis,
2005. p. 35.
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Cf. BRASIL. Constituio - Republica Federativa do Brasil. Brasilia: Ministrio da Educao, 1988.
Cf. Brasil. Constituio - Republica Federativa do Brasil. Brasilia: Ministrio da Educao, 1988.
PEREZ, Marcos Augusto. A administrao pblica democrtica: institutos de participao popular
na administrao pblica. p. 213.
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pelo art. 194, inciso VII, que assegura o carter democrtico e descentralizado de sua
gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados.
A participao, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pela
Administrao, elemento da prpria definio dessa funo administrativa, conforme
se percebe pela redao caput do art. 14, que define como conjunto integrado de aes
de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade; O art. 19, inciso X, da Constituio
Federal, por sua vez, ao tratar das normas bsicas de organizao dos Municpios, prev
expressamente a cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal, ou seja, direciona genericamente a adoo de institutos de participao
popular pela Administrao Pblica dos Municpios.
No art. 187, da Constituio Federal, que estabelece que a atividade
administrativa de planejamento da poltica agrcola ser executada na forma da lei, com
a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes.
No art. 198, inciso III, da Constituio Federal, determina que as polticas, aes e
servios pblicos de sade devem ser organizados tendo como diretriz a participao
da comunidade. No art.204, inciso II, da Constituio Federal, estabelece que os
servios pblicos de assistncia social devem ser organizados e executados mediante
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis. No art.205, da Constituio
Federal, estatui que a educao atividade que ser promovida e incentivada com a
colaborao da sociedade, complementarmente, dispe o art. 206, inciso VI, que o
servio pblico de ensino contar com gesto democrtica, na forma da lei.
No tocante ao art. 225, da Constituio Federal, impe a conjugao de esforos
do poder pblico e da coletividade na defesa do meio ambiente. O art. 227, inciso 1, da
Constituio Federal, estabelece que o Estado admitir a participao de entidades no
governamentais na execuo de programas de assistncia integral sade da criana e
do adolescente. E por ltimo, o art. 37, inciso 3, fruto da Emenda Constitucional n. 19
(conhecida como emenda da reforma administrativa), introduziu uma norma geral sobre
a participao popular na Administrao Pblica, ao estabelecer que: a regulamentao
das atividades da Administrao Federal, quanto a legislao dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios tm notabilizando os institutos de participao. Conselhos,
comisses e comits participativos, audincia pblica; a consulta pblica, o oramento
participativo, o referendo e o plebiscito so importantes referncias entre ns de
instrumentos concretos para a implementao do dilogo entre Administrao e
sociedade.
Devido ao processo excludente da globalizao, aumentando a marginalizao dos
pases da periferia, que tem seus destinos decididos pelo mercado, pela bolsa de valores
e pelo Banco Mundial, promoveu um forte impacto nesses pases devido instabilidade
de suas economias. Verifica-se um intenso processo de transformao das necessidades
sociais e econmicas, dos meios de produo obrigando o Estado a modificar sua forma
de exerccio poltico. O mundo est num sistema atual no responde s demandas
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populares gerando uma lacuna de legitimidade e uma enorme indiferena poltica, temos
o posicionamento da democracia participativa de maneira efetiva, introduzindo novos
mecanismos de participao.
CONSIDERAES FINAIS
Entende-se que a gesto pblica modelada para o Estado no Brasil, conforme a
Constituio de Federal em pauta, pode ser entendida como a Gesto Pblica
Democrtica Participativa, pois considera a Administrao Pblica pautada por
critrios de legitimao democrtico-participativa.
Portanto, busca-se a participao cidad por meio dos novos atores coletivos,
que faz a juno do fazer ou tomar parte no processo poltico-social, por indivduos,
grupos ou organizaes que tem interesses, valores que atuam num espao de
diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania, enfatizando as
dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e responsabilidades,
inclusive os que esto excludos do exerccio dos direitos, de at mesmo de ter
direitos53.
A Constituio Brasileira de 1988 representa um avano no que tange ao modelo
conceitual de estrutura Estatal, posto que tambm traa novos rumos administrao
pblica no pas, de forma bem diferente das cartas magnas anteriores.
O modelo de Gesto Pblica Democrtica e Participativa consagrado pela
Constituio de 1988 refora a natureza essencialmente coletiva dos novos direitos,
dentre os quais destacam-se os direitos elaborados para os povos indgenas, para os
quilombolas e a outras populaes tradicionais.
Embora a Constituio de 1988 signifique um avano na legislao e gesto
administrativa pblica do pas, preciso construir uma conscientizao poltica das e
nas coletividades, no haver cobrana de direitos. Muitos so os fatores que
contribuem com a distncia entre a lei, a ordem gerencial pblica e a realidade do social
brasileira, posto que a politizao uma necessidade educativa fundamental para a
democracia participativa brasileira.
Conclui-se que o papel do cidado consiste em ver o interesse pblico mais
amplo, ou seja alm do autointeresse, um papel que exige mais do cidado que tem
durao mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar a cidadania democrtica
cobra muito mais do indivduo. preciso um conhecimento mais amplo dos problemas
pblicos, alm do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com a
comunidade. necessrio que os cidados possuam, ou venham a adquirir, certas
qualidades de carter, ou virtudes cvicas.54.
53
54
Cf. NOGUEIRA, Marco Aurlio. Um estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da
gesto democrtica. So Paulo: Cortez, 2004. p. 142.
Cf.DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4. ed. (trad. Prof. Francisco G.
Heidemann), Thompson/ Wadsworth, 2004, p. 173-183.
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