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Maro de 2009
VVVV
VVVV
SUMRIO
INTRODUO..........................................................................................................................1
Apresentao do Curso......................................................................................................1
Sobre as unidades que compem o Curso........................................................................4
Instrues operacionais aos alunos do Curso...................................................................5
Metodologia de aprendizado..............................................................................................5
O esforo individual............................................................................................................6
A bibliografia e o ordenamento dos assuntos....................................................................7
O esforo coletivo...............................................................................................................8
Avaliao............................................................................................................................9
Sobre o Trabalho de Concluso de Curso.........................................................................9
Roteiro..............................................................................................................................10
Contedo programtico....................................................................................................12
CAPTULO I: CONTEDOS INTRODUTRIOS GESTO ESTRATGICA PBLICA.....18
1. Introduo.....................................................................................................................18
1.1. Um breve histrico do planejamento.........................................................................18
1.2. O contexto scio-poltico em que se deve inserir a Gesto Estratgica Pblica......20
1.3. As caractersticas do Estado Herdado....................................................................22
1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio..................................................23
1.5. A construo do Estado Necessrio e a Gesto Estratgica Pblica....................28
1.6. O contexto de elaborao de Polticas Pblicas.......................................................32
1.7. O gestor pblico e o administrador de empresas.....................................................36
1.8. Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica.........37
1.9. A formao do gestor pblico....................................................................................39
CAPTULO II: A GESTO ESTRATGICA PBLICA COMO CONVERGNCIA DE
ENFOQUES............................................................................................................................46
2. Introduo.....................................................................................................................46
2.1. A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico...................................................47
2.2. A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito...........................................47
2.3. A concepo ingnua do Estado neutro....................................................................48
2.4. Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como
fundamentos da Gesto Estratgica Pblica...................................................................50
2.5. O enfoque da Anlise de Poltica..............................................................................52
2.6. O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional................................................57
CAPTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES.................................59
3. Introduo.....................................................................................................................59
3.1. Uma viso preliminar do resultado............................................................................61
3.2. O que o agir estratgico?.....................................................................................64
3.3. Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental..................64
3.4. O conceito de Ator Social..........................................................................................64
3.5. Caractersticas do Jogo Social..................................................................................65
3.6. Os Momentos da Gesto Estratgica.......................................................................65
3.7. A anlise de Governabilidade - o Tringulo de Governo...........................................66
3.8. A situao-problema como objeto da Gesto Estratgica Pblica...........................71
3.9. Conceito de Problema (ou situao-problema).........................................................71
3.10. Tipos de Problemas.................................................................................................72
3.11. Conformao de um Problema................................................................................73
3.12. Como formular um Problema?................................................................................73
3.13. Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada........................74
3.14. A Descrio de um Problema..................................................................................75
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4
VVVV
INTRODUO
Apresentao do Curso
Este Curso foi concebido tendo por referncia a constatao de que os gestores
pblicos tero que seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado
Herdado que no se encontra preparado para atender as demandas que o estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel
que a sociedade deseja. E que, ao mesmo tempo, tero que transform-lo no sentido da
criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender
as demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas
nesse estilo alternativo1.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que o
Curso possui, se ir mencionar em mais de uma oportunidade ao longo dos captulos
iniciais deste texto vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio2. De fato, h que ressaltar nossa opo de levar em conta esses
aspectos para a concepo deste Curso. E, tambm, que a realizao de opes distintas
levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de Gesto Estratgica Pblica
(GEP) com caractersticas distintas.
H que ressaltar, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho
de Estado visando a alterar a conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que
respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever
colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas.
Assumir explicitamente essa inteno, portanto, no diferencia o atual governo de outros
que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o
Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por
Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e
Paramio (2008) para citar apenas dois dos mais recentes, tm abordado, ainda que focalizando uma cena de
chegada um tanto distinta, o processo de transio que nos preocupa. Com uma perspectiva ideolgica bem
mais prxima com a aqui adotada, cabe citar, tambm para ficarmos nos mais recentes, os trabalhos de
ODonnell (2007 e 2008), onde atualiza sua viso sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para
o debate, de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o
Estado na relao entre as classes dominantes latino-americanas e o cenrio globalizado, e Brugu (2004)
que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto
baseado na pacincia e na feminilizao.
2
A maneira que adotamos para referir a uma configurao do Estado capitalista alternativa da atualmente
existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em
construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por
exemplo, por Guillermo ODonnell. Num pronunciamento recente, este que reconhecido como um dos mais
agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade se referiu a um Estado que apesar de
abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil,
social e cultural, ademais da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia
mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (ODONNELL, 2008).
Vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e
respaldando a cidadania poltica, se esto omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar
direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODONNELL, 2008), e correndo o risco de sofrer uma
derrota catastrfica por carem da armadilha do "possibilismo" e do tecnicismo que conduz ao imobilismo
(BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias
gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma
revoluo passiva e sim como uma contra-reforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos
democrticos de oposio se estarem incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das
massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele
faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter
governabilidade em processos de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e
culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social).
4
Parecem concordar com essa idia, tanto pesquisadores latino-americanos orientados a formular
recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), quanto outros,
como Koldo Echebarra (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao
entre o que denomina configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Tambm ODonnell
(2008) que considera os gestores pblicos uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania e que ressalta
que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe, ou se converte numa caricatura
em que se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e
institucionalizao. E que afirma que sem eles os setores postergados e discriminados, que no tm
possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios
privados continuaro sendo excludos.
Este Curso ento entendido uma condio necessria, inclusive, para assegurar que
as mudanas que venham a ser realizadas o sejam de forma competente, criteriosa, sem
comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos
que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e
republicana de todos os seus integrantes5.
Seu objetivo, num plano mais especfico contribuir para que as atividades de gesto
pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado
brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da Gesto
Estratgica Pblica (GEP). Entendido, este, vale repetir, como um dos instrumentos para
viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio.
Ela trata de uma atividade que ainda no se encontra enraizada na gesto pblica
brasileira e que teria que substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento
governamental para marcar alguns aspectos distintivos que evidenciam a utilizao do
termo estratgico. Na sua dupla conotao de movimento que visa soluo de uma
situao que se configura como um problema para o ator que planeja em que ocorre um
enfrentamento com um adversrio que tambm se move, inclusive em resposta s suas
aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo; aquele cujo contedo
interessa ao ator que planeja. Estratgico, ademais, projeto ter seu foco nos projetos de
longo prazo de maturao, mais do que em simples manobras tticas (de curto prazo).
Essa diferena, alm de outra que, por evidente, sequer iremos voltar a mencionar: a
que existe entre o planejamento estratgico corporativo ou empresarial, do qual
lamentavelmente se originam muitas das propostas que so contrabandeadas para o
territrio governamental. Essa diferena ficar clara medida que os assuntos forem sendo
apresentados.
O Curso pode ser entendido como o resultado da convergncia de dois enfoques
relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de
polticas pblicas, que so visualizados como coerentes com o aquele conjunto de opes
que se realizou: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Na
realidade, ele fruto de um processo que se inicia em meados da dcada de 1990, quando,
no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, se
iniciam as primeiras iniciativas de docncia e pesquisa que resultaram na implantao do
5
Schmitter (2006) encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de
correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e
capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de
causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a
necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de
democratizao em curso no Pas.
uma sesso e outra para outra, se preferiu evitar este procedimento. Isso porque pareceu
importante que os alunos percebessem a maneira particular como o autor interpreta as
situaes que analisa e as contribuies de seus antecessores. Caso o aluno tenha
interesse por bibliografia complementar sugerimos a leitura das referncias indicadas nos
textos da bibliografia obrigatria.
Quando, em sala de aula, o professor comentar o contedo da bibliografia, ser
privilegiada a apresentao das idias dos autores e a crtica interna aos seus argumentos.
S depois disso, ser formulada uma crtica externa buscando contrastar essas idias e
argumentos com a de outros autores lidos pelos alunos.
O ordenamento dos assuntos visou encade-los tratando em cada sesso um assunto
que respondesse a outro abordado na anterior e perguntasse algo a ser abordado na
seguinte, a partir da leitura da bibliografia correspondente. E, tambm, claro, materializar
inteno de respeitar o preceito pedaggico de tratar assuntos numa ordem que propicie ao
aluno um envolvimento com eles crescente e adequado ao seu interesse.
No que se refere s metodologias MDS, Modelizao e MPS o ordenamento deuse em virtude da precedncia das primeiras em relao terceira. No que se refere
Metodologia de Anlise de Polticas sua posio no Programa se deve ao fato de que
quela altura do Curso os alunos j tero elementos suficientes para a sua aplicao.
O esforo coletivo
O esforo coletivo se relaciona elaborao em equipe do TCC. Ele se inicia no
primeiro Encontro com a formao de oito equipes (duas de 3 integrantes e seis de 4
integrantes) que se constituiro em torno das situaes-problema identificados. At 48 horas
antes do segundo Encontro (e at o quarto), cada equipe entregar o fluxograma resultante
da aplicao da MDS sobre a sua situao-problema para serem comentadas visando a
sua adequao ao formato pretendido. Sempre com a mesma antecedncia, a cada
Encontro, cada equipe apresentar via Teleduc o resultado de seu trabalho no perodo que
se iniciou com o Encontro anterior; em especial o relacionado bibliografia sugerida para o
Encontro correspondente.
A idia que cada equipe registre o modo como a bibliografia contribui para
enriquecer o diagnstico da situao-problema com a qual est trabalhando (o que
reputamos como um insumo essencial para o trabalho coletivo de elaborao do TCC).
Aps da apresentao da MDS, a partir do segundo e at o nono Encontro, logo no
incio da sesso de sexta-feira, duas das oito equipes apresentaro o andamento de seu
trabalho em at 20 minutos (seguidos de at 15 minutos de discusso). Isso permitir que
cada equipe apresente duas vezes o andamento de seu trabalho ao longo do curso e que
receba os comentrios, crticas e sugestes dos demais participantes.
No quinto Encontro ser apresentada a MPS e a partir de ento as equipes
trabalharo visando a sua aplicao sua situao-problema j previamente processada
com a MDS.
A partir do sexto Encontro, e seguindo o mesmo procedimento anterior, cada equipe
entregar o resultado de seu trabalho de incorporar, ao produto da aplicao da MPS, os
assuntos relacionados bibliografia sugerida para a sesso correspondente. Assim, as
opinies de cada integrante da equipe, independentemente de terem sido registradas nas
correspondentes Impresses de Leitura, sero incorporadas ao TCC.
Tambm a partir do sexto Encontro, logo no incio da sesso de sexta-feira, duas das
oito equipes apresentaro o andamento de seu trabalho em at 20 minutos (seguidos de at
15 minutos de discusso).
Avaliao
A avaliao dos alunos contemplar tanto o esforo individual quanto o esforo
coletivo. Para a avaliao final o esforo individual (Impresses de Leitura) tem um peso de
60% e o esforo coletivo (TCC) um peso de 40%.
Sobre o Trabalho de Concluso de Curso
Coerentemente com o acima indicado, esta seo detalha as caractersticas do TCC
deste mdulo de 120h e de seu processo de elaborao.
Devido importncia do TCC, consideramos que o processo de sua elaborao deve
receber ateno prioritria por parte de todos os envolvidos com o Curso (alunos e
professores) devendo as demais atividades (aulas presenciais e leituras) ser concebidas de
maneira a subsidiar este processo.
Caractersticas esperadas do TCC
Dever ser evitada, na concepo do TCC, uma nfase excessiva na apresentao e
descrio de propostas, atividades, programas, processos de formulao, implementao e
avaliao, aspectos institucionais, resultados j obtidos etc., relativos situao-problema
escolhida.
A originalidade do enfoque de gesto estratgica pblica adotado neste Curso, em
particular a combinao concebida entre os instrumentos de Modelizao, Anlise de
Polticas e Planejamento Estratgico Situacional, demanda uma cuidadosa elaborao do
TCC. Ela dever estar apoiada nas atividades a seguir indicadas que, sem serem todas
obrigatrias, serviro de balizamento para tanto. As reaes das equipes a elas e a sua
eventual realizao dever ser sistematicamente registrada, de modo a permitir uma boa
organizao do trabalho e o encadeamento seqencial dos resultados parciais obtidos.
Roteiro
So propostos dois blocos de procedimentos para a elaborao do TCC:
O primeiro bloco Procedimentos Bsicos pode ser entendido como algo
obrigatrio ou essencial para a elaborao de um bom TCC.
O segundo Procedimentos de Aprofundamento apresenta sugestes para que as
equipes possam aprofundar seu trabalho e dever ser utilizado a partir das especificidades
de cada situao-problema escolhida.
1) Procedimentos Bsicos
Os procedimentos para a elaborao do TCC envolvem, necessariamente, as
atividades apresentadas abaixo:
i) Identificar uma situao-problema relevante para o trabalho cotidiano de uma equipe
de gesto.
ii) Realizar um diagnstico da situao-problema que merece o envolvimento da
equipe como ator que declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da Metodologia de
Diagnstico de Situaes (MDS) o primeiro marco do processo de elaborao do TCC,
uma vez que permite a obteno de uma clara identificao das variveis e relaes de
causalidade que compem a modelizao do sistema sobre o qual se desenvolver o
trabalho at o final do Curso.
iii) Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis acerca da situaoproblema aparentemente adequados para o seu processamento.
iv) Identificar os atores sociais pertinentes ao mbito da situao-problema e descrever
a forma como atuam no sentido de mant-la ou alter-la.
v) Descrever o processo decisrio mediante o qual a situao-problema foi gerada e
pode ser explicada e identificar os atores mais significativos.
vi) Analisar os processos de definio e priorizao de assuntos que integram a
agenda pblica (ou sistmica).
vi) Identificar o processo de conformao da agenda decisria (ou poltica)
protagonizado pelos atores com maior poder e pelo governo (agenda governamental)
indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a
ela e a convenincia da transformao destes em conflitos abertos.
num total de 120 horas-aula. Ali se indica, para cada sesso, o assunto tratado e a
bibliografia cuja leitura dever ser realizada com anterioridade sesso.
Observe que apenas quando necessrio se indica a data de publicao. Veja na seo
seguinte Bibliografia a indicao bibliogrfica completa. Em alguns casos, os trabalhos
sugeridos no tratam especificamente do tema das sesses e por esta razo aparece um
intervalo de pginas que so as que devero ser lidas para a sesso correspondente.
Assunto da
Sesso
Objetivo (compreender/entender...)
sex
M
Apresentao
do Curso
sex
T
O Global e o
Local
Metodologia de
Diagnstico de
Situaes
Sobre os
Governos de
Esquerda na
Amrica Latina
Enc.
sb
sex
M
2
sb
Metodologia de
Modelizao
Born,
Coutinho,
Oliveira
Dagnino
(2009: cap.
III)
ODonnell
(2007)
ODonnel
(1981 p. I)
sex
T
Cidadania,
Nao e Povo
ODonnel
(1981 p. II)
sex
M
As relaes
EstadoSociedade no
Capitalismo
Oszlak
(1997)
sex
T
Trajetria da
relao EstadoSociedade no
Brasil
Tenrio e
Saravia
{107-122},
Costa {140155}
Faleiros
Fonseca
Bresser
Schmitter
sex
T
sb
sex
M
sex
T
sab
sex
M
O Estado na
Amrica Latina
Contempornea
Carter do
Estado
Capitalista
sb
sex
M
Fiori
Anlise sobre a
Conjuntura
sb
Dagnino
(2009:
Introduo e
cap I e II)
Boaventura,
Gonalo
Dagnino
(2009:
cap.III e IV)
sex
T
sex
M
3
Bibliografia
sex
T
sb
O Estado
Brasileiro e as
Polticas
Sociais
Antecedentes
da Reforma
Neoliberal
A Proposta do
Estado
Gerencial
Crticas
Reforma do
Neoliberalismo
Crticas
Reforma
Gerencial
Brasileira
As Polticas
Sociais no psneoliberalismo
Metodologia de
Planejamento
de Situaes
Metodologia de
Anlise de
Polticas - viso
panormica
Metodologia de
Anlise de
Polticas roteiro
Metodologia de
Anlise de
Polticas - o
Gestor e o
Tenrio e
Saravia
{122-130},
Costa {133140}
Kliksberg
(2006),
Diniz
Dagnino
(2009: cap
V)
Ham e Hill
Dagnino
(2009: cap
VI)
Cavalcanti e
Dagnino
Analista
sex
M
sex
T
sb
sex
M
sex
T
sb
sex
M
10
sex
T
sb
Burocratas e o
Estado
Modelos de prtica administrativa, tipologia das burocracias latinoamericanas; os burocratas e o desenvolvimento brasileiro
Koldo
Echebarra,
Rua e
Aguiar
Capacitao do
Funcionalismo
e Mudana
Social
Caractersticas
da Gesto
Pblica Latinoamericana
Propostas para
a Gesto
Pblica Latinoamericana
Ospina,
Longo,
Pullido
Waissbluth
(2003),
Evans
Waissbluth
(2002)
Experincias de
Democracia
Participativa
Kliksberg
(2005),
Cunil Grau,
Goldfrank
Brugu
Uma tentativa de sntese dos desafios atuais da Gesto Pblica latinoamericana apontando as vrias caras com que ela se apresenta aos
diferentes atores sociais
ODonnel
(2008)
Thwaites
Rey
O Tcnico e o
Poltico:
Combinar ou
Fundir?
O Estado e os
Desafios da
Democracia
E depois do
Estado
Neoliberal?
Encerramento
Bibliografia
BORN, Atilio. A crise do neoliberalismo e os perigos do possibilismo. In: Leituras
cotidianas, n. 84, out. 2004.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e
Mecanismos de Controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado (MARE), 1997.
BRUGU, Quim. Modernizar la administracin desde la izquierda: burocracia, nueva
gestin pblica y administracin deliberativa. In: Revista del CLAD - Reforma y
Democracia, Caracas, n. 29, 2004.
COSTA, Frederico Lustosa da. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In:
Martins, Paulo Emlio Matos e Pieranti, Octavio Penna (org.). Estado e Gesto
Pblica: Vises do Brasil Contemporneo. So Paulo: Editora FGV, 2006.
COUTINHO, Carlos Nelson. A poca neoliberal: revoluo passiva ou contrareforma? In: Filosofia e Questes Tericas, 1 jun. 2008.
14
17
industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela
sabotagem contra-revolucionaria.
A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS
permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o
nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos
scio-econmicos positivos nos demais pases do bloco socialista.
No mbito dos pases capitalistas, e buscando uma emulao da experincia
sovitica, um planejamento de tipo socialista foi adotado por um curto perodo na
Frana da Frente Popular em meados dos anos de 1930.
De fato, nos pases capitalistas, foi s em situaes onde era necessria uma
intensa mobilizao econmica que os dirigentes preferiram a racionalidade do
planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isso
ocorreu primeiro na Alemanha nazista, no perodo de preparao do esforo de
guerra que antecedeu o conflito, estendendo para a economia como um todo os
mtodos desenvolvidos no mbito militar.
Assim, embora
sem que se
possa
caracterizar propriamente
como
21
Para uma anlise detalhada deste e de outros ismos que caracterizam o Estado Herdado
(patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006). Reconhecendo a
existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latinoamericanos, Fragoso (2008) mostra como se manifestam trajetrias distintas entre eles no que diz
respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica.
9
O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos
Bresser Pereira. Entre vrios outros trabalhos de sua autoria, em Bresser Pereira (1998) so
apresentadas as principais caractersticas da Reforma Gerencial. Seu documento oficial (Plano
Diretor da Reforma do Aparelho Estado, 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste
sentido uma transposio de suas idias para uma linguagem no-acadmica.
22
Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo em que
denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do
Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu
projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para sentar as bases
do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo
segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um
futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses
corporativos mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional,
defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. De outro os que, por entender
que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias
que estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica
e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo, defendiam o controle da
sociedade sobre o processo de privatizao.
1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio
Com o final do regime militar, o Brasil inicia um processo de democratizao
poltica que tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos
marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda
crescente por direitos de cidadania.
Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda mais a
capacidade dos segmentos marginalizados de veicularem seus interesses e
necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte,
moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas
pblicas capazes de promover seu atendimento. o que tem sido chamado de
cenrio tendencial da democratizao.
Para satisfazer essas necessidades sociais com eficincia, e no volume que
temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendido da populao. Tarefa que, por si s, j
evidncia a importncia da GEP.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio 10 que permita satisfazer necessidades
10
23
proprietria,
criao
da
infraestrutura
econmico-produtiva
24
usual a prtica do clientelismo, onde aquele padro se situa muito abaixo daquele
que exibem pases perifricos com renda per capita muito inferior nossa.
Esse tipo particular de relao Estado-Sociedade se revela, tambm e por
conseqncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias
que convivem no interior do Estado. Elas se conformaram na dcada de 1950,
quando o recm se consolidava uma administrao meritocratica de tipo
weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial 12. Com
caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser
responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que
vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder
econmico e poltico.
A existncia desses dois espaos e, conseqentemente de dois tipos de
burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um
problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado
tornando-o mais prximo daquele dos pases de capitalismo avanado que se
tomava como modelo. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e
o segmento no-estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que
teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do
perodo militar terminou levando a uma situao totalmente anmala quando
comparada com a dos pases avanados em que cada vez que assume um novo
Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para
nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).
Para aprofundar-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio conveniente lembrar
uma passagem da obra de Claus Offe. Ela to elucidativa para entender porque
malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se
sucedem em nosso pas que tem sido usada por muitos autores (entre eles Martins
(199.) e Costa (2006)) para criticar a Reforma Gerencial.
Diz ele: bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as
exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva
12
Bresser Pereira (2007:15) mostra como a partir dessa poca de institui um descolamento, que se
viria a se aprofundar consideravelmente durante o governo militar entre os barnabs, cujo estatuto
foi estabelecido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), por
ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo do
aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de
desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo.
25
estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scioeconmico que (...) fixa a administrao estatal em um certo modo de operao...
bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e
as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma
administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio
que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de
desempenho (OFFE, 1994:219).
Dessa colocao decorre que mesmo nossa proposta de promover a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio comeando, no por um dos
extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou do meio scio-econmico
e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que v da capacitao dos gestores
pblicos para a transformao das relaes Estado-Sociedade, deve ser vista com
cautela.
No obstante, verdade que medida que a democratizao avance e a
concentrao de renda que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a
sociedade brasileira for sendo alterada, se ir ampliando o espao econmico e
poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente 13.
E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se
pretende capacitar atravs de iniciativas como a que estamos tratando poder fazer
toda a diferena. Isto , talvez seja esse conhecimento o responsvel por se
alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de
mudana social que se deseja14. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos
aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da
eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com
a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao, liberalizao dos mercados tm impedido que o
Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-naco
13
26
essas
responsabilidades
materializar
os
processos
de
enormes
desigualdades
sociais,
requer
capacidades
habilidades
29
17
conveniente ressaltar, neste sentido, que a idia que orientou a concepo deste Curso muito
distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA,
1998) ou, para tomar uma referncia mais recente e menos irrealista, pela Carta Ibero-americana de
Qualidade na Gesto Pblica (2008), acerca de qual deveria ser o comportamento do bom
burocrata. Ao invs de postular uma lista de recomendaes sobre a sua conduta, baseada na
responsabilidade social, na tica, na qualidade etc., o que esperamos proporcionar aos
gestores um contedo analtico-conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua
discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de melhorar a relao Estado-Sociedade.
31
32
sobre
adequao
do
marco
analtico-conceitual
da
A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma concepo de
desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em
separado os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotear essa relao, os partidrios
dessa concepo reforam a idia que til aos seus interesses, de que o desenvolvimento
econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade
e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar
seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar
solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser
revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado ela
a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social.
19
Uma das obras mais completas e conhecidas (j possui mais de dez edies) publicadas no Brasil
sobre o tema a de Faleiros (2000). Nela nos baseamos para realizar os comentrios feitos aqui.
33
34
36
tinham
como
dialogar,
mas
que
eram,
estes
sim,
modelizveis,
Atkouff (1996) chama a ateno para essa tenso apontando o ambiente elitista das escolas de
Administrao como um instrumento de reproduo de uma viso conservadora entre os
profissionais da rea.
40
41
livro
denominamos
Adequao
Sociotcnica)
seja
efetivado,
44
desafio cognitivo
49
50
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro de
dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998), que considera a Anlise
de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma
srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da
ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele
considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo
no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem
que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema.
Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de
Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do
governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia
Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as
causas e conseqncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas
polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h
pouco registrando-se o deslocamento para um enfoque comportamental que
caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente
a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. E o
que o que distingue a Anlise de Poltica do que se produz em Cincia Poltica a
preocupao com o que o governo faz.
O fato de que a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados
por problemas das esferas pblica e poltica (politics), que os processos e
resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e que as polticas
pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os
diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que
tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso torna a Anlise de
Poltica, um campo de trabalho cada vez mais importante.
52
deve
desenvolver-se
de
forma
reiterada
(em
ciclos
de
55
56
57
Sem aprofundar, vale mencionar a distino que fazem Arago e Sango (2003) entre esses dois
termos.
24
Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizaram
algumas dessas crticas de modo bastante acertado e que se mostrou til para a concepo das
59
60
61
62
uma
mesma
situao-problema
possvel
construir
diferentes
explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem a sua viso da realidade,
dos resultados que deve e pode alcanar e da ao que deve empreender. No
entanto, preciso avanar, na percepo sobre o conceito de Diagnstico,
incorporando a idia mais apurada de anlise de situaes e tendo presente que
necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua colaborao ou
vencer suas resistncias.
Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator que planeja est
inserido no objeto planejado e no tem controle sobre o contexto scio-econmico e
poltico onde vai agir. A GEP supe que o ator que planeja atua em um ambiente
marcado por incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e em
que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser incorporada no
clculo poltico.
3.4. O conceito de Ator Social
Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo
social; que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem,
acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de
produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo) capaz
de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e
mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de
poder.
63
25
Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que
no tem princpio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996:577). O conceito no tem uma
caracterstica meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela
qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos.
64
Antes das eleies, a populao pode votar num candidato porque acha que
ele sabe governar, por ele falar bem, ser simptico, defender uma parte importante
da populao etc. O apoio poltico inicialmente no depende da capacidade de
governo.
Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato, o apoio poltico
no ser um mero reflexo da plataforma poltica ou da simpatia da populao pelas
idias da equipe que governa. Depois que o governo est em execuo a simpatia
no to importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o apoio
poltico se torna proporcional capacidade de governo. E, neste segundo caso,
como se pode ver no grfico (ver Figura 3.7.3), a partir de um determinado momento
a curva de apoio poltico comea a subir.
Para manter a Governabilidade a equipe no precisar sacrificar o Projeto de
Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele poder ser mantido at o fim
e o governo terminar depois do trmino previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a
sua sucessora.
FIGURA 3.7.3: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO
70
problemas j detectados e que exigem solues imediatas costuma ser de tal monta
que a ao do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente,
entretanto, devem ser vislumbradas novas ameaas e oportunidades, procurando
evitar o agravamento da situao (ao de carter propositivo).
3.11. Conformao de um Problema
Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de
interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido
que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido. Ou, em menor
medida, identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado pode
benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo , para o ator, um malestar impreciso ou uma mera necessidade sem demanda poltica.
O diagnstico da situao supe: listar os problemas declarados pelos
diversos atores sociais relevantes; avaliar os problemas segundo a perspectiva
desses atores; situar os problemas no tempo e no espao; verificar se existe
complementaridade ou contradio entre os problemas declarados; identificar fatos
que evidenciam e precisam a existncia de problemas; levantar suas causas e
conseqncias;selecionar as causas crticas que podem ser objeto de interveno.
3.12. Como formular um Problema?
Uma correta formulao de um problema condio essencial para seu
equacionamento. Um problema mal formulado pode levar a uma viso distorcida da
situao e tomada de decises equivocadas, que podem debilitar o ator.
Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo, uma m
utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de no perder uma
oportunidade.
necessrio identificar e precisar problemas atuais ou realmente potenciais, e
evitar exerccios de futurologia e de imaginao dispersiva; um problema no a
ausncia de uma soluo.
Exemplos de como formular os problemas imersos numa situao (ver
Esquema 3.12.1):
72
73
26
Elaborado por Jos Alexandre da Graa Bento e por Paulo Corra Luiz Ferroz durante o Curso
Gesto Estratgica Pblica, Campinas, Outubro de 2005.
78
79
27
Este Captulo uma verso revista e ampliada do captulo 4 do livro Dagnino, Renato e outros
(2002): Gesto Estratgica da Inovao: metodologias para anlise e implementao. Taubat,
Editora Cabral Universitria, 350 p.
seo
intitulada
Operadores
de
complexidade
Tetragrama
81
Um nmero infinito de sistemas pode ser definido a partir de uma dada poro
da realidade, dependendo da perspectiva, objetivo, e experincia prvia do
pesquisador. Cada um destes sistemas ter algum tipo de correspondncia com o
que "realmente existe.
4.3. Sistemas simples e complexos
Pode-se dizer que existem sistemas complexos (o que no quer dizer
complicados) e sistemas simples. Um sistema simples se pode ser
adequadamente capturado mediante o emprego de uma nica perspectiva ou um
modelo analtico padro que prov para ele uma descrio satisfatria (ou soluo
geral) atravs de operaes rotineiras. Um exemplo o sistema de uma mistura de
gases, uma vez que o modelo de gases ideais oferece solues satisfatrias
quando se trata de prever o seu comportamento. Outro o do movimento de um
corpo submetido a uma fora, que pode ser tratado pela Mecnica.
Dizemos que um sistema complexo quando no pode ser capturado
satisfatoriamente atravs da aplicao de um modelo genrico, padro, mediante
operaes rotineiras. Ele necessita para ser analisado e caracterizado atravs do
emprego de duas ou mais perspectivas singulares irredutveis.
4.4. Atributos dos sistemas complexos
A definio de complexidade no trivial. Existem diferentes concepes de
complexidade, mas o que nos interessa enfatizar que ela no um resultado
automtico do aumento do nmero de elementos ou de relaes de um sistema.
Sistemas complexos geralmente exibem atributos que os fazem mais difceis de
entender e tratar do que sistemas simples. So eles:
Multiplicidade de perspectivas de abordagem. Por exemplo, difcil
entender um sistema adaptativo sem considerar o seu contexto. Um exemplo trivial
um conflito, cuja resoluo no pode ser alcanada sem levar em conta as
perspectivas e interesses de diferentes atores (nenhuma delas devendo ser
considerada correta ou verdadeira).
No-linearidade. Muitas das relaes entre os elementos de um sistema
complexo so de tipo no-linear. Em conseqncia, a intensidade do efeito nem
sempre proporcional magnitude das causas, e existe um amplo espectro de
82
83
em
que
ocorrem
fenmenos
como
perigo
moral, profecias
palavra
"sistema"
evoca
um
conjunto
de
componentes
est inserido. Isto porque sistemas deste tipo possuem relaes de determinao do
seu comportamento pelo seu contexto, to fortes que tornam imprescindvel a
considerao de algumas de suas caractersticas. Quando se trabalha com um
sistema deste tipo, necessrio incluir na sua modelizao estas caractersticas do
contexto que explicam essas relaes. Estas caractersticas quando, atravs da
modelizao, se transformam em variveis, so denominadas variveis exgenas.
As variveis do modelo podem, ento, ser de natureza endgena quando
correspondem a aspectos gerados internamente ao sistema ou exgenas
aspectos gerados externamente ao sistema. Estas, embora correspondentes a
caractersticas do contexto em que o sistema est inserido, e no ao sistema
propriamente dito, so imprescindveis para sua modelizao. A caracterizao
destas variveis (ademais, claro, das de natureza endgena) permite, ento,
descrever, explicar, prescrever (momento prescritivo ou normativo) ou planejar
aes a serem implementadas sobre sistemas que possuem fortes relaes de
determinao do seu comportamento pelo seu contexto.
Um modelo compreende no apenas um conjunto de variveis selecionadas
por analogia s caractersticas de uma realidade delimitada (sistema), mas as
relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza) que explicam a
trajetria seguida pelo modelo, seja ela natural ou forada por aes planejadas e
implementadas.
A Figura 4.5.1 abaixo mostra, no seu lado esquerdo, um sistema (S), objeto de
interesse do ator, inserido num outro sistema maior, denominado ambiente ou
contexto. O processo de modelizao d origem a um modelo do sistema (S)
indicado atravs de uma figura mais regular de maneira a sugerir as simplificaes e
redues que o processo impe. O modelo contm um nmero de variveis muito
inferior ao nmero de aspectos ou caractersticas do sistema. E o nmero de
variveis sobre as quais, mediante a escolha do planejador, ser exercida alguma
ao de gesto ainda muito menor.
85
realidade que sero buscadas (Que tipo de relaes existem entre os aspectos?
Que hiptese de relao causal entre as variveis do modelo podem ser
formuladas?).
Uma
hiptese
de
relao
causal
afirma
que
determinado
aspecto,
89
trs
os
operadores
de
complexidade:
Dialgico,
Recursivo
Hologramtico.
Esses operadores podem ser explicados como segue:
- Dialgico: o entrelaar coisas que aparentemente esto separadas (conceber
o sistema por constelao e solidariedade de suas partes);
- Recursivo: a causa produz um efeito, que por sua vez produz uma causa
(produtos e efeitos so ao mesmo tempo causas e produtores daquilo que se
produziu);
- Hologramtico: a parte est no todo, e o todo est na parte (conceber o
sistema a partir do ncleo e nunca pelas fronteiras).
90
Ordem
(regularidades);
Desordem
(emergncias,
desavenas);
alteraes
(de
forma
passiva
ou
atravs
de
processos
de
92
93
97
anlise possui alto grau de complexidade; como o caso de uma organizao, uma
poltica ou processo em que esto envolvidos atores com interesses distintos e
quando a presena do Estado importante.
A importncia da modelizao para a Gesto Estratgica Pblica pode ser
avaliada pelo processo de diferenciao em relao gesto tradicional que lhe d
origem. Nesse processo, a gesto tradicional caracterizada como sendo
voluntarista; com metas rigidamente definidas; pouca preocupao com o contexto e
pela suposio de que o futuro decorrncia direta das aes a serem
implementadas. Por oposio, a Gesto Estratgica Pblica entendida como
caracterizada pela utilizao de modelos descritivos, explicativos, normativos e
institucionais; por metas, objetivos, dependentes do contexto; pela suposio de que
o futuro um cenrio a ser modelizado e construdo em funo do interesse dos
atores envolvidos.
Segundo o enfoque da Gesto Estratgica Pblica, a boa Gesto depende
muito fortemente da qualidade do modelo descritivo-explicativo construdo a partir
do qual ela ser concebida e implementada; isto , da relevncia das variveis
escolhidas e da fidedignidade das relaes de causalidade imputadas. E,
adicionalmente, da seleo das variveis do modelo sobre as quais sero exercidas
as aes relativas gesto.
Essa preocupao com a modelizao decorre da constatao de que o
insucesso de uma poltica, embora, obviamente, s se materialize quando ela
implementada, possui suas causas associadas ao momento da formulao da
poltica. Ou seja, de que a maioria das falhas (ou dficits) de implementao decorre
de uma modelizao imperfeita: de um modelo descritivo ou explicativo falhos ou da
escolha de variveis que no eram sensveis ao da poltica formulada. De fato,
por mais que possam estar asseguradas as condies para a implementao
perfeita, uma poltica mal formulada (apoiada num modelo descritivo pouco coerente
com a realidade, num modelo normativo irrealista, ou numa agenda bloqueada por
atores dominantes) jamais poder ser bem implementada.
A Figura 4.12.2 que segue mostra ciclo de um processo tpico de modelizao.
Vale destacar a importncia que possui o os momento da escolha do marco
analtico-conceitual para a anlise da realidade, que serve de referncia para o
conjunto dos demais momentos.
101
102
Para seguir tratando a relao entre sistema e modelo, vamos apresentar trs
exemplos.
O primeiro o Sistema Secretaria de Obras uma Prefeitura, tratado tendo por
objetivo analisar a questo de recursos, por exemplo. A figura a seguir mostra a sua
representao possvel.
Ela indica os trs tipos de variveis escolhidas atravs da modelizao do
sistema para relacion-lo com seus contextos (sistemas de maior abrangncia)
considerados relevantes para descrev-lo (ver Figura 4.13.1).
FIGURA 4.13.1: VARIVEIS ESCOLHIDAS
So elas:
- As geradas internamente Secretaria, como a capacitao de seu pessoal
para acompanhar e avaliar projetos, capacidade habilidade para captar de
recursos pblicos e privados, habilidade para obter o apoio de outras
secretarias, do Gabinete e de diferentes atores polticos e da opinio pblica
s aes da Secretaria;
Controles
Variveis exgenas
Variveis endgenas
106
dado ano so as que completaram 19 anos no ano anterior menos os que morreram
durante o perodo.
No segundo exemplo, a velocidade a derivada da posio com respeito ao
tempo.
A conexo entre as vrias variveis, que permite calcular algumas delas,
conhecidas as demais, pode ser tambm uma lei ou hiptese causal (equao de
comportamento). Neste caso, algumas das variveis funcionam como fatores
independentes causas e outras so definidas como dependendo causalmente
daquelas. Cada uma destas hipteses inclui todos os fatores que possuem uma
influncia significativa (dado um certo grau de preciso) e os que no aparecem
explicitamente costumam estar implcitos nos valores dos parmetros.
A linguagem usada tem que ser capaz de representar estas influncias e
conexes da maneira mais fiel possvel, no se limitando s formas funcionais
usualmente empregadas na matemtica. As variveis qualitativas exigem o uso de
procedimentos em geral mais complicados e trabalhosos, como tabelas de
correspondncias.
No primeiro exemplo, o coeficiente de natalidade depende da educao, nvel
de renda, do gasto em campanhas de controle de natalidade. As migraes
dependem do estado dos mercados de trabalho. O consumo depende do nvel de
renda, dos preos etc. importante destacar que cada relao destas implica a
aceitao de uma teoria de comportamento das variveis e, em ultima instncia, do
funcionamento da realidade observada.
No segundo exemplo, a fora gravitacional funo da altura (lei de Newton).
A fora de atrito como o ar uma funo da velocidade e forma do satlite artificial e
das propriedades da atmosfera altura em que ele se encontra.
As leis ou conexes entre as vrias variveis costumam incluir coeficientes,
expoentes e outros parmetros cujos valores devem ser conhecidos e que em geral
so constantes. So anlogos s variveis exgenas, mas seu significado dado
pelas das relaes em que figuram. Por isto, no tm contedo emprico
independente, a menos que se tornem muito familiares (como a produtividade).
No primeiro exemplo, os parmetros podem ser: coeficientes de desero e
repetio, elasticidades de consumo, coeficientes marginais de capital. No segundo
107
108
109
110
A terceira passagem nos permite adicionar mais um elemento a esta aidemmoire. Relativo tambm ao grau de detalhe, abstrao e generalizao que
devemos adotar para analisar a realidade que pretendemos modelizar, ele se refere
ademais dimenso temporal envolvida no processo de modelizao.
Em Funes el memorioso, Borges (1979) nos conta de um gacho do final do
sculo XIX que uma queda de cavalo havia deixado mentalmente perturbado:
Funes no apenas era incapaz de compreender que o smbolo genrico co
abarcava tantos indivduos dspares de diversos tamanhos e diversa forma;
perturbava-lhe que o co das 3:14 horas (visto de perfil) tivesse o mesmo nome que
o co das 3:04 horas (visto de frente). Sua prpria face no espelho, suas prprias
mos, surpreendiam-no cada vez.
Funes no apenas recordava cada folha de cada rvore de cada monte, mas
tambm cada uma das vezes que a havia percebido ou imaginado.
Resolveu reduzir cada uma de suas jornadas pretritas a umas setenta mil
lembranas, que definiria logo por cifras. Dissuadiram-no duas consideraes: a
conscincia de que a tarefa era interminvel, a conscincia de que era intil. Pensou
que na hora da morte no haveria acabado ainda de classificar todas as lembranas
da infncia.
111
28
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116
117
119
120
Recursos:
cognitivos
polticos
financeiros
organizacionais
Capacidades:
para formar opinio
para gerar legislao ou regulamentaes
para agenciar pessoas e organizaes
para gerenciar ou coordenar processos de
trabalho
para gerar capacidade de mobilizao
pessoal capacitado ou
tempo
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127
128
129
considerada essencial para o seu adequado desempenho como responsvel pela Gesto
Estratgica Pblica na implementao, acompanhamento, avaliao e crtica de polticas.
Embora seu foco no seja na Formulao da poltica, por isto que s na seo 6.8
abordado o tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo. Assim,
s nesta seo que se discorre sobre os procedimentos que devem ser realizados, da
metodologia que deve ser utilizada, e dos cuidados que devem ser tomados para formular
polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam
implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Este tema,
entretanto, no ser abordado em detalhe. Mais do que os demais, ele tem sido tratado de
forma exaustiva por muitos autores.
No obstante, o contedo apresentado nas sees que precedem a 6.8 constitui-se
num subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar
e tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no interior
do aparelho de Estado, que omiti-las seria algo assim como esperar que algum que
nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma receita (por melhor
que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a proposio tecnocrtica de que a
elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um
conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual.
A seo 6.10 uma espcie de resumo das anteriores (com exceo seo 6.8) e
pode ser usada como um guia para a Anlise de Polticas.
A inteno deste captulo , ento, construir uma ponte entre as metodologias de
planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido
insistentemente apontada, e contedos relacionados aos aspectos polticos da elaborao
de polticas.
6.1. Explorando o conceito de Anlise de Poltica
Antes de qualquer coisa, um lembrete:
A Anlise de Polticas no necessariamente implica numa identificao do analista
com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo
demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento.
Esta extensa seo procura dar conta da complexidade do conceito de Anlise de
Poltica introduzindo o leitor, simultaneamente, bibliografia produzida pelos principais
130
a poltica;
Uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual
Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de poltica
(policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de
criatividade, imaginao e habilidade.
6.1.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo acadmico
Ham e Hill (1993) apontam que a preocupao com as polticas pblicas, que d
origem ao surgimento da Anlise de Poltica, acentua-se no incio da dcada de 1960 e
tem origem em duas vertentes de interesse:
complexidade cada vez maior dos problemas com que se deparavam, fato que os
levou paulatinamente a buscar ajuda para construo de alternativas e propostas para
solues;
novas
disciplinas
publicaes
acadmicas
sobre
tema.
135
136
29
Tais estudos tm recebido muita ateno nos E.U.A., Europa e Reino Unido.
Esse tipo de estudo pode ser descritivo e prescritivo e marca a fronteira entre a anlise de poltica e a
anlise para poltica.
30
137
139
Ambiente
Demandas
SISTEMA
POLTICO
Entradas
Decises e aes
Sadas
Apoio, recursos
Ambiente
Ambiente
atividade organizacional.
De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las como
conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes, que so
variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns temas so mais ou menos comuns
s teorias da organizaro e dos sistemas: os agregados de indivduos inseridos no
sistema, as relaes entre os indivduos e o ambiente do sistema organizacional, as
140
Matus (1996:76-80) rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora
da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no contm outros
sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para
reformular, teoricamente, o planejamento, a funo do planejador e a Anlise de Polticas.
Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste com outros, que
tambm planejam, Matus (1996) prope alguns postulados:
1) Sujeito no distinto do objeto;
2) H mais de uma explicao verdadeira;
3) Os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo que, s em
parte;
4) Segue leis;
5) O poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser;
6) Existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema social;
7) Os problemas, a que se refere o plano, so quase-estruturados 31.
Com esses postulados, supera-se tambm a exigncia de que o sistema esteja em
equilbrio, a fim de que a atividade sobreviva.
Se uma das vantagens do modelo sistmico que ele chama a ateno entre
sistemas polticos e outros sistemas (HILL, 1993:17), a abordagem de Matus (1996),
introduzindo uma nova conceituao de meio-ambiente, vai bem mais alm, ao
considerar que os atores e os outros sistemas so elementos intrnsecos ao modelo de
planejamento. Matus (1996) ainda introduz dois conceitos importantes: o de situao e o
de momento32. Este ltimo ser extensamente utilizado, dado que possibilita um recorte
dinmico e mais adequado ao enfoque analtico usado, a Anlise de Poltica. Evitou-se a
adoo do primeiro conceito, porquanto envolveria uma postura acadmica um tanto
controversa, na medida em que implica diferentes leituras e explicaes de uma mesma
realidade. Alm do mais, a opo pela Anlise de Poltica facultou uma compreenso
31
Problema quase-estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso; por isso, no se sabe
bem como enfrent-lo e, muito menos, se conhecem os critrios para escolher entre as opes concebidas
para enfrent-lo. A primeira dificuldade com tais problemas est em reconhec-los (MATUS, 1993:580).
32
Estas duas expresses, adotadas e empregadas neste captulo foram definidas por Matus (1996:584) como
segue. Situao a realidade explicada por um ator, que vive nela e a interpreta em funo de sua prpria
ao. Por isso, cada ator pode ter uma explicao diferente de uma realidade. Momento uma instncia
repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem
demarcados (MATUS, 1996:577). Em texto anterior, Matus detalha esse conceito, explicitando que ele no
tem uma caracterstica meramente cronolgica e que indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura,
pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos. Enfatiza que a
passagem do processo por um momento determinado apenas o domnio transitrio desse momento sobre
os outros, que sempre podem estar presentes (MATUS, 1996:577).
143
satisfatria do problema proposto, nos termos do enfoque de Ham e Hill (1993), com a
achega do conceito de momento, de Matus (1996).
6.1.7. A Anlise de Poltica e os nveis de anlise
O analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica
(politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes
relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder
entre diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser
entendidos, ao mesmo tempo, como nveis em que se do realmente as relaes polticas
(policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes
devem ser analisadas. So eles:
i) Do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel superficial
das ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de
autoridade etc., em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das
organizaes e nas relaes entre elas. o que se pode denominar nvel da aparncia ou
superficial;
ii) Do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses presentes
no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos polticos presentes no seu interior
e que influenciam no contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no
interior de uma organizao respondem a demandas de outros grupos externos, situados
em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o
funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo
das relaes de poder que se manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar
nvel dos interesses dos atores;
iii) Das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das
regras de sua formao, o da infra-estrutura econmico-material. o determinado pelas
funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normatizao das relaes
entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros
dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que
assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como nveis de anlise.
Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que, em sociedades capitalistas
avanadas , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a
144
atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes,
possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea
qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas mais
essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de
interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro
nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica,
primeiramente, em identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e
os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda
no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto as
sancionadas pela legislao, pblicas etc.) que elas e seus respectivos atores-chave
mantm entre si.
Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem
entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de
uma organizao e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em
organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, formao de grupos
de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de
maneira a explicar o funcionamento da organizao e as caractersticas da poltica. A
determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atoreschave e sua identificao com o de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos
polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido
neste nvel de anlise.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma tentativa
sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das
regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica , explic-lo. atravs do
estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que
tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latinoamericano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender porque as relaes
que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so
como so.
Pode-se entender o percurso proposto neste captulo, e de resto por muitos dos
pesquisadores da Anlise de Poltica, como uma tentativa sistemtica de percorrer este
146
caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise
proporciona.
6.2. Vises do Estado e Anlise Poltica
A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relaes entre Estado e
sociedade crucial para os resultados que se obtm ao analisar (e elaborar) uma poltica
pblica. A tal ponto, que os resultados que muitas vezes se obtm podem variar
consideravelmente segundo a viso que se adote.
claro que a escolha da viso a ser adotada como guia para a anlise no neutra.
Mesmo quando se trata apenas de descrever e no de prescrever, neste caso como em
outros que envolvem uma escolha onde a postura ideolgica dificilmente pode ser
colocada de lado, a opo realizada no simplesmente metodolgica. No obstante, a
escolha deve dar-se tendo em vista as caractersticas especficas da poltica em anlise. O
que implica dizer que mesmo a viso particular do analista acerca do conjunto dos rgos
e polticas que conformam o Estado seja mais prxima a uma das quatro vises
(entendidas, sempre e como em outros casos em que modelos de anlise so propostos,
de situaes extremas), ele no deve descartar a possibilidade de que a anlise da poltica
em foco tenha, como guia metodolgico, uma das outras vises.
Esta seo apresenta as vises Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista.
6.2.1. A viso Pluralista
A viso Pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um grande
espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas diversas reas onde se
conformam as polticas pblicas (embora nenhum possa ser considerado dominante),
sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes)
considerado por uma de suas variantes como um entre estes grupos de presso.
Esta viso tem como interlocutor a viso Marxista clssica, contrapondo-se a ela e
reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto como meio de expresso
privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso
adotada, entretanto, como uma concepo mais realista.
A aceitao da interpretao Pluralista implica na adoo de uma viso incremental
(em oposio racional) sobre o processo de elaborao de polticas, como se ver
posteriormente.
147
Escola
de
Frankfurt:
Estado
entendido
como
uma
forma
149
PODER CONCENTRADO
RELEVNCIA DA BUROCRACIA
PODER DISTRIBUDO
DEMOCRACIA = VOTO
AUTONOMIA RELATIVA
poder noeconmico
ELITISTA
poliarquia
poder moderador
da burocracia
PLURALISTA
MARXISTA
internalizao
do conflito
CORPORATIVISTA
inexistncia de
interesses de classe
151
shaping)?
Como se organiza?
A reflexo sobre a burocracia d-se num contexto marcado pelo embate capitalismo x
socialismo (que terminaria por extinguir o Estado e a prpria burocracia). No ter a
benevolncia do marxismo oficial ante a burocracia sovitica neutralizado a crtica que
deveriam fazer seus partidrios burocracia das sociedades capitalistas.
pergunta de como se afasta a burocracia real do paradigma ideal Weberiano, ou o
que , hoje, um bom burocrata, autores como Chapman respondem:
Muitos advogam que, pelo menos nos pases capitalistas avanados, o poder
decisrio da burocracia no processo de policy making parece ser capaz, em situaes
normais, de contrabalanar os interesses econmicos. Mas at que ponto a burocracia
pode atuar num ambiente distinto? No estar ela presa s formas de dominao
existentes (conservadorismo intrnseco)?
O fato que ela possui um poder cada vez maior de definir o carter das polticas
pblicas no mbito de um sistema presidido por Estado crescentemente corporativo, que
combina a propriedade privada dos meios de produo com o controle pblico exercido por
uma burocracia constituda de filhos da classe mdia que acedem a privilgios no mbito
do Estado de Bem-estar.
A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do Estado parece
visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como regulador da burocracia,
enquanto que uma viso mais de esquerda entende a participao e controle pblicos
como antdotos eficazes ao poder da burocracia.
Em suma, as contribuies tericas a respeito das organizaes e da burocracia
pblica ultrapassaram a perspectiva do formalismo idealizado por Max Weber. Alguns
estudos, ao longo das ltimas dcadas, deslocaram a nfase para o ambiente das
organizaes, enquanto outros deram prioridade s regras e s estruturas, bem como s
relaes entre as organizaes, os indivduos e as estruturas informais. A evoluo das
152
Esta discusso metodolgica o que leva Ham e Hill (1993) a chamar a ateno para
o fato de que muitas vezes os debates sobre a distribuio de poder na sociedade
desenvolvem-se no terreno das metodologias de pesquisa utilizadas e definies,
desviando o foco da natureza e estrutura do poder.
De modo a tornar mais focada a discusso, estes autores descrevem o debate
travado entre os analistas vinculados s vertentes elitista e pluralista, a partir de meados
da dcada de 1950, englobando as relaes que podem ser estabelecidas entre o poder e
sua determinao ou influncia sobre as decises tomadas em mbito governamental.
Embora se adote aqui o roteiro de apresentao por eles formulado, vale uma
lembrana, que talvez parea bvia. Neste caso, como em tantos outros que se apresenta
ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no
deve dar-se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um
modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente,
explique, o que e no o que deve ser.
Assim, embora o enfoque de apresentao que adota o captulo procure revelar o
embate ideolgico que preside a discusso acadmica, isto no deve ser tomado (pelo
contrrio!) como uma inteno de sugerir ao analista que seu trabalho de anlise deva
implicar escolhas que no aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, da
aderncia em relao ao mundo real.
6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo
Este debate revela as divergncias de posio entre os estudos de Dahl (1958), por
um lado, e os de Hunter (1953) e Mills (1956), por outro, sobre a existncia de uma elite
dominante, beneficiria das decises e dos resultados das polticas pblicas em cidades
norte americanas, nos trabalhos de Dahl e Hunter, e para todos os EUA, no estudo de
Mills.
Em seu trabalho, Dahl (1961) aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por
Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses.
Utilizando a metodologia que props, no seu estudo emprico acerca de New Haven
(publicado sob o ttulo de Quem governa), ele conclui as desigualdades (cumulativas ou
no) em recursos de poder, a forma de tomada de decises importantes e o padro de
liderana (se oligrquico ou pluralista). E concluiu que, no perodo de 1780 a 1950, ocorreu
uma transio gradativa, em New Haven, da oligarquia para o pluralismo.
154
155
para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que venham a
restringir o debate a questes que possam ser politicamente incuas A.
Esta definio d origem aos conceitos de mobilizao de opinio ou de conformao
do processo poltico a questes seguras. Desta forma, os autores apontam para a
existncia de duas faces do exerccio do poder:
Uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos sobre decises chave;
157
conflito puder ser descoberta pode-se afirmar que a no-tomada de deciso pode no ter
ocorrido.
Assim, respondendo rplica dos pluralistas, que afirmavam que a no-tomada de
decises seria no pesquisvel, Bachrach e Baratz (1963) apresentam a possibilidade de
seu estudo atravs do levantamento de demandas, reclamaes ou conflitos que no
entraram na arena poltica: se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta, ento
existiria uma situao de consenso poltico e uma situao de no-tomada de deciso no
teria ocorrido.
Diante das crticas de que sua metodologia e seus conceitos no seriam adequados
para investigar (e contribuir para resolver) questes relativas a conflitos potenciais ou
emergentes, e que assim era legtimo considerar a no-tomada de deciso como um tipo
de deciso, os partidrios da viso elitista foram reformulando suas posies.
preciso examinar no apenas os conflitos abertos, mas o sistema de dominao:
quem ganha em uma organizao no o faz somente atravs de batalhas. Na verdade,
quem conquista vantagens, beneficia-se dos valores dominantes, que agem como padres
ou critrios para a operao de uma organizao. Dessa forma, o poder exercido, ainda
que conflitos abertos possam no ocorrer.
nesse ponto que a chamada segunda dimenso do poder descoberta por
Bachrach e Baratz (1963) comea a dar lugar a uma nova viso. Aquela que enfatiza que o
poder pode ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas e, assim,
aumentar ainda mais o poder de quem o detm. isto que diferencia a posio de Lukes
(1974), examinada a seguir, daquela assumida por Bachrach e Baratz (1963).
6.4.3. A terceira face do poder
Segundo Lukes (1974), o poder pode ser estudado em trs dimenses:
- A dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do
poder pode ser observado atravs da metodologia proposta pela concepo
pluralista;
- A dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo
que cheguem a ser includas na agenda de deciso, como em Bachrach e Baratz
(1963), com a no-tomada de deciso;
158
efetivamente, para impedir mudanas; isto governar. Seria isso um lembrete til de que
indivduos se podem beneficiar, de forma no-intencional, da elaborao de polticas.
Quando o poder exercido como formador de opinio, torna-se mais complicado
estud-lo. No entanto, este ngulo o que mais importa. Por isso, a despeito dos
problemas de realizar a sua pesquisa, um grande esforo vem sendo feito e alguns
caminhos foram apontados, em particular o do emprego simultneo de teorias
aparentemente conflitantes.
Segundo Blowers (1984:250-251) bvio que perspectivas diferentes iluminam
aspectos diferentes do conflito do poder e cada uma delas incompleta. Essa observao
pe em relevo a importncia da multidisciplinaridade e interdisciplinaridade nas pesquisas
sobre o poder.
As abordagens disciplinares tradicionais da Cincia Poltica revelam bastante fora
analtica quando se trata da fase ativa do conflito e quando h evidncias para embasar a
idia da existncia de participao, de receptividade e do papel dos atores. A crtica neoelitista , de certa forma, complementar.
O estruturalismo com raiz na abordagem da economia, com sua nfase na natureza
de classe dos interesses e das foras econmicas subjacentes e com sua negao da
importncia da ao individual na explicao da natureza dos resultados dos conflitos leva
a anlise adiante. Ela pode auxiliar, mesmo sem os determinantes de interesses de
classe ou foras econmicas, porquanto bastaria o conceito de grupos de poder, que
incluem elites profissionais e burocrticas.
Ressalte-se, porm, que as estruturas no so fixas e imutveis: ao invs disso, elas
se modificam pela ao e algumas aes podem ser, de propsito, direcionadas tentativa
de modificao das estruturas. A ordem reinante renegociada, incessantemente. Essa
renegociao, decerto, no constitui um processo fcil, mas, ao abordar os determinantes
da tomada de decises, ela no deve ser, em absoluto, desconsiderada. O Quadro 6.4.4.1
que segue sistematiza a proposio de Ham e Hill (1993) que, reunindo a contribuio de
Bachrach e Baratz (1963) e de outros autores, sugerem cinco formas que a no-tomada de
deciso pode assumir e que deveriam ser tomadas como guia para a pesquisa.
QUADRO 6.4.4.1: ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO (AS TRS
FACES DO PODER)
162
163
164
pluralismo. Coloca, por outro lado, que o racionalismo, por no considerar os interesses
polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.
Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a nfase na
busca por eficcia administrativa no interior das organizaes para a anlise do processo
de deciso avana na caracterizao das duas vises.
Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as alternativas que
melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve: listar todas as estratgias
alternativas; determinar todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia
alternativa; avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias.
Simon (1945) reconhece que seu enfoque possui limitaes. Isto porque, pergunta
ele: Que valores devem ser usados para guiar o processo de escolha? Como identificar os
valores das organizaes? As organizaes no so homogneas? Os valores a elas
imputados terminam sendo aqueles dos indivduos nelas dominantes? A tomada de
deciso no se processa da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento
racional? Como separar fatos e valores, e meios e fins no processo decisrio se os meios
para tanto tambm supem valores?
Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded rationality: a
alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os valores do tomador de deciso; s
precisa ser boa o suficiente. Portanto, no todos os cursos alternativos de ao precisam
ser ponderados.
Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para formular seu
enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de partir de questes bsicas e
construir a anlise de baixo para cima (mtodo da raiz), parte da situao existente
buscando alter-la incrementalmente (mtodo dos galhos).
Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como preocupao
central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de
decises. O processo decisrio percebido como algo bem mais complexo do que prope
a abordagem racional, sem princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia
vista como determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas s
polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e sobre problemas ou
demandas sociais e polticas que sero ou no includas na agenda de decises
governamentais. Nesta configurao, o governo e a poltica so tambm vistos pelo autor
como processos contnuos de deciso.
165
Ele aponta para o fato de que a preocupao da Cincia Poltica em produzir estudos
sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado devido a necessidade de
uma maior racionalidade, controle e criao de possibilidades para a avaliao dos
resultados obtidos na atividade pblica (de governo). A preocupao com a racionalidade
, por isto, muito influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem.
Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s seguintes
perguntas: As decises dos dirigentes pblicos so, em alguma medida, sustentadas por
um comportamento de carter racional? Os analistas podem oferecer formas de trabalho
cientfico que venham a garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os
processos de deciso em mbito governamental?
Respondendo a estas perguntas, Lindblon (1965) afirma que, nos sistemas polticos,
as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e resultados de investigaes ou
anlises cientficas para fortalecer suas prprias posies, ou de seus grupos de interesse,
e justificar suas decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de
Anlise de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de elaborao
de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se instauram os conflitos entre a
anlise e a poltica. Ainda que os estudos especializados, baseados em informaes bem
fundamentadas, sejam aceitos como componentes importantes nos processos decisrios,
sua influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: a prpria Anlise de
Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; os processos de investigao
baseada na cincia ou em mtodos racionais so muito mais lentos e custosos do que o
permitem os prazos e capacidade de financiamento na esfera pblica.
A anlise por si s no capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar
os problemas que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode decidir
os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos ou investigaes que
se apresentam como racionais, cientficos ou metodologicamente corretos.
Outro autor que contribuiu significativamente ao tema Forester (1989). A partir dos
estudos de Lindblom e March (1978 e 1982), ele apresenta uma sistematizao que
explicita as diferenas entre a posio racional-compreensiva e a vertente analtica que
percebe limites racionalidade no processo decisrio. baseando-se na sua importante
contribuio, que se organizou o Quadro 6.5.1 apresentado a seguir:
QUADRO 6.5.1: UMA SNTESE DA DISCUSSO SOBRE A RACIONALIDADE
Na
posio
racional-compreensiva
os
problemas
so
ambguos
e
pouco
determinados
a informao para identificao de alternativas
precria e muitas alternativas so desconhecidas
a informao sobre o contexto ou ambiente
problemtica incompleta
os impactos das possveis alternativas levantadas
desconhecido
os interesses, valores e preferncias no so bem
estabelecidos
o tempo, as competncias e os recursos so
limitados
Limitao
Cognitiva
I
um
ator um
ator
racional decide noe executa
racional,
falvel
Diferenas
Sociais - II
Ator
diversos
atores
e
competncias
em
cooperao
Pluralista
III
- Limitao
Estrutural IV
atores
competindo
organizados
em grupos
de
interesses
Problema bem definido
definido de interpretao mltiplas
forma
varivel
a definies
imprecisa
cada ator
de valores,
impactos e
direitos
Informa perfeita
Imperfeita qualidade e contestada
o
acesso
e
aceita
variados
como
manipulada
Tempo
infinito
ou limitado
limitado
tempo
sempre
poder
suficiente
atores
em
estruturas
polticas
e
econmicas
com
desigualdade
definies em
bases
ideolgicas
desinformao
ideolgica
e
vinculada ao
poder
poder e
limitado
conforme
interesse dos
170
Estratgia tecnicamente
prtica
perfeita, tima
baseada
atuao
em baixas redes
expectativa
e
satisfao
atores
em incremental, baseada
em
com
antecipao,
verificao neutralizao,
e ajustes
organizao
elaborao de polticas. Por outro lado, descartar esse modelo, seria compactuar com
aqueles que, cinicamente, desqualificam qualquer pretenso de tornar o processo de
elaborao de polticas mais adequado para a soluo dos problemas sociais.
Com ressaltam Hogwood e Gunn (1984), o modelo racional aplicado para resolver
problemas de uma forma sistemtica. Ele deve ser tambm usado para resolv-los de uma
maneira democrtica.
Do ponto de vista da anlise, deve ser sempre lembrado que a opo por uma das
interpretaes impe diferenas substantivas em termos da metodologia de pesquisa a ser
usada e, portanto, hipteses quanto conformao das estruturas de poder que esto por
trs da formulao das polticas. E que as metodologias empregadas condicionam o tipo
de assuntos a serem pesquisados e os achados que podem ser descobertos.
6.5.3. O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise
Para terminar esta extensa seo, a segunda que trata do tema da formulao da
poltica, parece conveniente apresentar um resumo sobre o processo de Elaborao de
Polticas Pblicas. Ele costuma ser dividido em trs fases sucessivas Formulao,
Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta.
A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um processo
decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e participativo ou
autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima para baixo; de tipo racional e
planejado ou incremental e mediante o ajuste mtuo entre os atores intervenientes; com ou
sem manipulao e controle da agenda dos atores com maior poder; detalhadamente
definida ou deixada propositadamente incompleta para ver se cola e como que fica na
prtica. Dependendo principalmente do grau de racionalidade do processo decisrio, a
fase de Formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do
assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais
Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os rgos e
mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas. Dependendo,
sobretudo, do grau de definio da poltica, eles exercem seu poder discricionrio
varivel principalmente segundo o nvel em que se encontram na hierarquia adaptando a
poltica formulada realidade da relao Estado-Sociedade e das regras de formao do
poder econmico e poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais.
172
173
174
6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou, se
outras agncias estiverem envolvidas, que as relaes de dependncia sejam
pequenas em nmero e importncia.
7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a serem
atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de implementao.
8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel
especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a serem levadas a
cabo por cada participante do programa.
9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa.
10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia.
6.6.2. O enfoque bottom up
O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top down ou da
introduo de restries ao que se poderia considerar o caso perfeito, ideal, de elaborao
de poltica. Elas so classificadas em:
i) Relativas natureza da poltica: A poltica entendida como instncia que, ao ser
definida (ou indefinida), cria problemas de implementao. Polticas deste tipo, que
projetam conflitos (ou compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos
para sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre organizaes
que as devem implementar, que envolvem a criao de novas organizaes etc., so
denominadas simblicas;
ii) relativas s relaes entre a formulao e a implementao: A poltica entendida
como uma instncia e como um compromisso que se mantm e renova ao longo do
processo de implementao; o que faz com que se torne difusa a interface entre
formulao e implementao;
iii) relativas s instncias normativas adotadas pelos analistas.
O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do no nvel
concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem conferir um papel
determinante s estruturas pr-existentes (relaes de causa e efeito e hierarquia entre
organizaes etc.).
O enfoque bottom up parte da idia de que existe sempre um controle imperfeito em
todo o processo de elaborao de poltica, o que condiciona o momento da
175
177
poder
desses
funcionrios
na
conformao
das
polticas
efetivamente
178
uma demanda que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente
infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo.
6.7.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas
As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de polticas. So
o lcus onde ocorre o processo decisrio, o principal agente responsvel pela
implementao das polticas e, freqentemente, onde se avalia o resultado das polticas
que nela se formulam e implementam.
Tambm no caso das organizaes possvel destilar modelos capazes de serem
usados para sua anlise. Apoiando-se na contribuio de Elmore (1978), possvel
classificar as organizaes em quatro tipos tomando como referncia particular o momento
da implementao e referindo-os a quatro categorias de anlise. Para cada um dos tipos, a
implementao entendida, respectivamente, como um sistema de gerenciamento, como
um processo burocrtico, como desenvolvimento organizacional e como um processo de
conflito e barganha referido a quatro categorias de anlise - Princpio Central,
Distribuio de Poder, Processo de Formulao de Polticas e o Processo de
Implementao propriamente dito.
Os Quadros 6.7.2.1, 6.7.2.2, 6.7.2.3 e 6.7.2.4 que seguem mostram as caractersticas
de cada tipo de organizao.
179
180
181
se enfaticamente a consulta ao livro de Hogwood e Gunn (1984), Policy Analisys for the
Real World.
Para facilitar a consulta aos autores citados, talvez seja conveniente classific-los em
dois grupos. Um primeiro mais preocupado em construir categorias de anlise e descrever
processos de trabalho voltados ao conjunto do processo de elaborao de polticas (como
Lindblom (1981) e Hogwood e Gunn (1964) e um outro grupo, com interesse mais focado
no momento de formulao (como Dror (1983) e Bardach (1998)).
Como mtodo de trabalho para a compreenso do processo de elaborao de
polticas, Lindblom (1981) em seu trabalho seminal prope a sua diviso no que considera
seus componentes principais. Disto resulta sua sugesto de que os seguintes passos
sejam observados:
1. Os diferentes problemas e reclamaes, sociais ou de governo, chegam ao
processo decisrio e se convertem em temas da agenda de poltica dos dirigentes;
2. As pessoas ou atores concretamente envolvidos com o processo concebem,
formulam ou descrevem estes temas objeto da ao governamental;
3. Planejam-se a ao futura, os riscos e potencialidades envolvidas, as alternativas,
os objetivos previstos e os resultados esperados.
4. Os administradores aplicam (implementam) a poltica formulada;
5. Uma determinada poltica pode ser avaliada, o que pressupe a construo de
metodologias especficas para este tipo de anlise.
Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de
uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao, para que ela seja
eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de avaliao devam existir
previamente implementao da poltica, este processo de planejamento deve ser
separado de sua execuo propriamente dita.
Estes cinco passos ou instncias de anlise apresentadas por Lindblom (1981) so
desdobrados de modo didtico e rigoroso, ao longo de nove captulos de seu livro, por
Hogwood e Gunn (1964). O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional
encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases:
disso, e tal como Hogwood e Gunn (1964), o autor afirma que o processo de formulao da
poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno
de informao, pode ter sua execuo realizada recorrentemente ao longo de todo o
processo.
Os passos propostos por Bardach (1968) so os seguintes:
1. Definio do Problema a ser enfrentado;
2. Obteno de informao;
3. Construo de Alternativas;
4. Seleo de critrios para avaliar alternativas;
5. Projeo dos Resultados;
6. Confrontao de custos;
7. Tomada de Deciso;
8. Argumentao e defesa da Proposta: Comunicao.
Todos os autores chamam a ateno para a existncia de restries ao processo de
elaborao perfeita de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas restries como o tempo
decorrido entre a deciso, a formulao e a verificao dos resultados obtidos; a
subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e em tempo oportuno; e a
preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no decorrer dos processos. A
estas haveria que agregar outras especialmente importantes nos pases perifricos como o
fato de que as polticas so aqui geradas e implantadas em um ambiente marcado por uma
grande desigualdade de poder, de capacidade de influncia e de controle de recursos entre
os diversos atores sociais; o que por si s aponta as dificuldades para adotar
rigorosamente as proposies feitas pelos autores.
6.9. Experincias de Planejamento Pblico
Alguns processos concretos de planejamento realizados em organizaes pblicas
de pases latino-americanos, como a construo de Planos Institucionais, tm adotado
metodologias de trabalho inspiradas no mtodo do Planejamento Estratgico Situacional,
do professor Carlos Matus (MATUS, 1993), e no mtodo ZOPP 33 (BOLAY, 1993).
Mtodos que se aproximam em muitos aspectos ao contedo apresentado na seo
anterior.
33
Sigla em alemo para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O mtodo ZOPP incorpora o
Logical Framework Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos anos de 1960. Posteriormente foi revisto
pela GTZ, agncia do governo alemo, para a apoio a projetos de desenvolvimento.
185
Diagnstico
envolvidos
Proposio:
Estratgia:
esperados
Preparao da Implementao:
conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado e
proporcionar insights e pistas de pesquisa que permitam iniciar o trabalho de uma forma
metdica, atravs do uso inter-relacionado dos conceitos prprios da Anlise de Poltica
com coerncia e consistncia.
6.10.1. Os instrumentos da Anlise de Poltica
A Figura 6.10.1.1 que segue ilustra a funo do processo de anlise de uma poltica
no contexto mais amplo de um setor de atividade pblica qualquer. Ela mostra como este
processo, cujo objetivo , por um lado apreender esta realidade e, por outro, fornecer
indicaes teis para a elaborao propriamente dita da poltica, relaciona-se com a
realidade. A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com a
finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta
realidade, transform-la buscando uma situao desejada.
FIGURA 6.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
A Figura 6.10.1.3 que segue ilustra como a partir desses instrumentos possvel
conceber um marco de referncia para a anlise da poltica. Seu entendimento, tendo em
vista os contedos at aqui apresentados, no demanda muitos comentrios. Parece
necessrio apenas salientar dois aspectos. Primeiro: sobre o modelo produzido por meio
do procedimento de modelizao que a poltica elaborada e, por isso, tudo se passa
como se fosse sobre ele que o analista aplica marco de referncia concebido; e assim
que ele pretende atuar sobre a realidade a ser modificada. Segundo: tanto quanto como o
modelo, importante para a concepo do marco de referncia o ambiente institucional em
que se d o processo de elaborao da poltica.
189
190
191
192
alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu resultado : o bom o possvel ou,
em outras palavras, o bom o que satisfaz a elite.
O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de planejamento
como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio
dos interesses, valores e objetivos de cada um dos atores (ou partidrios) de interesses e
cursos de ao distintos. O plano funciona, ento, como uma instncia que se levada a
efeito de modo cabal obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder)
e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o plano
que explicita o acordo alcanado. Em conseqncia, o critrio usado para a avaliao do
resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados:
o bom o que satisfaz o plano.
Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica,
enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de alguns efeitos (impactos)
da poltica, o segundo contempla o monitoramento acerca do cumprimento das metas,
prazos, utilizao de recursos etc.
Na segunda coluna, da Implementao, opem-se os modelos bottom up e top down
que devem ser escolhidos pelo analista para proceder a sua anlise. Esta escolha deve
dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada acerca das
caractersticas que apresenta a poltica e, freqentemente, inclusive porque ela sempre
uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por
aproximao, ela se modifica ao longo da anlise.
Embora possa parecer bvio, vale a lembrana: Neste caso, como no anterior dos
modelos racional e incremental e em tantos outros que se apresenta ao longo deste
captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar-se em
funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo;
isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que ; e
no o que deve ser.
Os processos de Implementao de tipo top down possuem uma aparncia mais
organizada, planejada, racional. Teoricamente, eles seriam a conseqncia, no plano da
implementao, da escolha do modelo racional para guiar (cuidado, no para analisar) o
processo de formulao. Como existe neste caso uma ntida separao entre o dois
momentos, a implementao s se inicia depois da formulao ter sido finalizada em todos
os seus detalhes pelos policy makers. Burocratas operando agncias com hierarquias,
193
194
recomendao de que as categorias que sugere sejam usadas para iniciar um processo de
anlise de uma organizao qualquer.
QUADRO 6.10.4.1: GRADE PARA IDENTIFICAO DE ORGANIZAES
I Implementao
II
III
IV
como um sistema
Implementao como
Implementao
Implementao
de gerenciamento
um processo
como
como um
burocrtico
desenvolvimento
processo de
organizacional
conflito e
barganha
Princpio Central
-maximizadoras de -discricionariedade dos -satisfao psico-instituio como
valores
funcionrios
social como objetivo arena de conflito
-racionalidade:
estabelecendo rotinas
-autonomia,
por poder e
metas
participao e
recursos
compromisso
Distribuio de
Poder
-controle
hierrquico
-top down
-fragmentado entre
subunidades
especializadas
-disperso: minimizar
controle hierrquico
e maximizar
controle individual
Formulao
(deciso) de
polticas
organizacionais
-encontrar o timo
terico e mant-lo
-controlar a
discricionariedade para
alterar
incrementalmente as
rotinas
Processo de
implementao
-adequao do
comportamento a
valores e metas
-qualidade = F
(sinergia entre
grupos de trabalho
efetivos)
-consenso baseado
em confiana e
relacionamento
interpessoal
-acomodao entre
formuladores
(metas) e
implementadores
(autonomia)
-poder instvel,
dependente da
capacidade de
alavancar
recursos e no da
hierarquia
-negociao
permanente, no
por metas mas
para preservar
mecanismo de
alocao de
recursos
-xito:
preservao da
negociao
guia metodolgico que dialoga com alguns dos captulos deste documento (e no com as
demais sees deste captulo) nas quais o analista se encontra tipicamente inserido numa
estrutura de elaborao de polticas (ou de planejamento) no interior do aparelho de
Estado.
O Quadro 6.10.5.1 sistematiza as diferenas mais notveis que apresenta um
processo de elaborao de poltica quando conduzido de acordo com o espartilho extremo
do
Planejamento Tradicional ou segundo o figurino cuja aparncia fashionable
entretanto, s vezes ilusria e demaggica da Negociao.
QUADRO 6.10.5.1: ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS
198
extrema
concentrao
de
poder
econmico
poltico
que
entrava
nosso
desenvolvimento.
199
CONSIDERAES FINAIS
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas
colocadas pela atual conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser
construdo. Faz-lo atravs de um Curso de Especializao como este parece ser
essencial para fazer com que essas relaes sejam capazes de promover o pas mais
justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade,
desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos
com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no diferencia o atual governo de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de
Estado. O que sim o faz o fato de que ela esteja sendo buscada atravs de um
significativo esforo por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do corpo de
funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.
Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute parece ser uma condio
necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas sejam realizadas de forma
competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima
aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao
cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes.
200
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