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LA IMPLANTACIN DE LA 'NUEVA GESTIN PUBLICA' EN EL 'VIEJO'

CONTINENTE: LA EXPERIENCIA ANGLOSAJONA COMO MODELO


II Congreso Espaol de C Poltica y de la Administracin

Santiago de Compostela (18-19 abril 1996)


rea IV ADMINISTRACIN PBLICA E INSTITUCIONES POLTICAS
Dir. Prof. Mariano Baena del Alczar
GT3: Reestructuracin del Estado y del Sector Pblico
Resp.: Prof. Manuel Arenilla
versin: 15/5/1996 -

Salvador Parrado Dez


UNIVERSIDAD CARLOS III de MADRID
Dpto. Humanidades, Sociologa y Ciencia Poltica
Avda. Madrid 126
28903 Getafe (MADRID)
tel: 34 1 - 624 9657; fax: 34 1 - 624 9574; correo electrnico: spd@hum.uc3m.es

ref: 65-1996-aecpa-santiago-compostela

1.

INTRODUCCIN1

1.1.

La evolucin del sector pblico en las ltimas dcadas

Mac Luhan ingres en un gran hospital del sistema nacional de sanidad a mediados de los
aos setenta desempeando tareas administrativas. Despus de unos aos de iniciacin y
de aprendizaje se le encarg dirigir el departamento de admisiones de pacientes y de
gestin de camas hospitalarias.
Al principio le preocupaba a Mac Luhan que la mayora de los pacientes tardaran por
trmino medio ms de seis meses en poder conseguir una cama para ser operado. Estas
inquietudes iniciales fueron remitiendo conforme Mac Luhan se adaptaba a la rutina
administrativa.
El trabajo cotidiano se desarrollaba inercialmente a travs de montaas de expedientes
que se rellenaban de forma parsimoniosa con vetustas mquinas Olivetti. Los miembros
del departamento de admisiones tecleaban las distintas opciones en las solicitudes de
admisin poniendo especial cuidado en cumplir los requisitos legales para la aceptacin
de enfermos en el quirfano.
Al final de la jornada, el personal de admisiones volva a casa con la satisfaccin de haber
cumplido con su deber. Los enfermos que se encontraban en lista de espera eran todava
numerosos, pero su sueldo no se alterara por la existencia de colas. Adems, los
administradores siempre podan culpar a los profesionales, los mdicos, de la lentitud con
la que se practicaban las intervenciones quirrgicas. La confluencia de tres grupos
claramente delimitados en el entorno del hospital, los mdicos, las enfermeras y los
administradores, ayudaba a descargar la responsabilidad en el colectivo ajeno.
La dcada de los aos ochenta introdujo variaciones en la dinmica del hospital. El
gobierno haba decidido arremeter contra una burocracia que no prestaba los servicios
como se esperaba que lo hiciera, que empleaba ms de los recursos necesarios en sus
prestaciones y que cada vez era ms costosa. El gobierno se haba fijado en las
organizaciones del sector privado para que sirvieran como modelo de las organizaciones
pblicas.
A partir de esos momentos, Mac Luhan aprendi el significado mgico de las tres 'Es':
economa, eficiencia y eficacia. Los cursillos de tcnicas de gestin fueron impartidos a
todos los miembros de la plantilla de gestores del hospital. Las nuevas tcnicas de gestin
fueron aplicadas por sistemas informticos reemplazaron las viejas mquinas de escribir.
Se apreci una agilizacin en los trmites y el mismo personal era capaz de gestionar ms
eficazmente el sistema de admisiones y la distribucin de camas. Los mdicos eran
reticentes a contemplar nuevas medidas que disminuyeran su autonoma, pero la tcnica
propiciaba el tratamiento ms rpido de los pacientes y una agilizacin tambin de las
intervenciones quirrgicas. La reduccin de los tiempos postoperatorios favoreca una
mejor gestin de la utilizacin de las camas. El cumplimiento de los requisitos legales no
se olvidaba, pero comenzaba a primar una mayor preocupacin por alcanzar unos
objetivos determinados. Mac Luhan comenz a dominar la Direccin Por Objetivos.

Agradezco a Jaime Axel Ruiz sus comentarios tan acertados sobre una versin anterior del texto.

A pesar de la reduccin de los costes que supusieron las nuevas tcnicas gerenciales, el
gobierno conservador no estaba satisfecho con la evolucin de las prestaciones sanitarias.
Se decidi dar un nuevo empuje a partir de los aos noventa para que los hospitales
atendieran mejor a unos ciudadanos que se haban convertido en clientes. El sentido de
cliente iba a cobrar una fuerza inusitada en un doble mbito. El Departamento de Sanidad
se eriga en un 'cliente' de los hospitales y pagara los servicios, a travs de los
presupuestos, de aqullos que ofreciesen el servicio mejor. Las clnicas tenan que
procurar captar clientes del resto de los hospitales pblicos y privados para poder
conseguir as una mayor cuota de los presupuestos.
Los aos noventa empezaron a ser tiempos muy duros para Mac Luhan y su equipo de
directivos. Se acab la poca placentera donde la nica preocupacin era el trmite de los
expedientes. El reto de su departamento y del hospital era competir con otros hospitales
para atraer pacientes, porque de ello dependa su supervivencia. A partir de esos
momentos, haba que prestar atencin a la voz del usuario del servicio.
Mac Luhan se encerr con su equipo de gestores, que haba crecido considerablemente,
para disear los cuestionarios apropiados para sondear la opinin de los pacientes
respecto de las atenciones hospitalarias. Una generacin de 'nuevos gestores pblicos'
preocupados por prestar el servicio con eficiencia, compitiendo para conseguir recursos
escasos, e intentando satisfacer continuamente las necesidades de los usuarios haba
surgido.
Los tres roles que Mac Luhan ha desarrollado en su vida profesional como administrador,
como gestor y como 'nuevo gestor pblico' ejemplifican cul ha sido la evolucin del
sector pblico de los pases anglosajones y especialmente del Reino Unido. De la
preocupacin por rellenar adecuadamente los expedientes y cumplir con los requisitos
derivados del procedimiento administrativo, se ha pasado a una nueva fase gerencialista
de los aos ochenta en la que se ha inculcado la cultura de los resultados. Los gestores
pblicos se caracterizan no slo por cumplir con la ley sino tambin por conseguir las
metas propuestas para la organizacin como si se tratara de una empresa privada. La
tercera fase ha sido dominada por el modelo que algunos autores britnicos han
denominado Nueva Gestin Pblica, en adelante NGP (Hood 1991; Pollitt 1993, 1995a;
Farnham et al. 1996). En ella se introducen mecanismos de mercado en el sector pblico y
la calidad del servicio orienta continuamente su produccin.
Un desarrollo similar se ha detectado en ciertas parcelas del sector pblico de los pases
que integran la OCDE. El ritmo de la evolucin es diferente en estos pases y el paso de un
sistema administrativo tradicional a otro caracterizado por una Nueva Gestin Pblica es
desigual.

1.2.

Los objetivos

Los objetivos de este texto se limitan a avanzar los grandes rasgos de la evolucin desde
un modelo administrativo tradicional hacia el modelo de la NGP. Para ello, se ha
analizado la experiencia anglosajona, como pionera en la introduccin de los elementos de
la NGP en el sector pblico. Por ltimo, se han incorporado unos comentarios sobre la
introduccin de algunos aspectos de la NGP en Espaa.
El artculo se divide en cuatro apartados a partir de ahora. El primero describe de manera
sucinta los elementos esenciales del modelo administrativo clsico. El segundo se centra
en la reforma del sector pblico a partir de la introduccin de las tcnicas gerenciales del
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sector privado. El tercer apartado se refiere a la NGP y el apartado final trata la


implantacin de la NGP en Espaa.
La exposicin de los cuatro apartados se va a tamizar a travs de los factores
administrativos: el diseo organizativo, los recursos humanos, los recursos
presupuestarios, los procedimientos/resultados, la informacin/comunicacin y los
ciudadanos como destinatarios de la actividad gubernamental.

2.

EL MODELO ADMINISTRATIVO TRADICIONAL

El modelo de administracin que ha perdurado de forma homognea durante gran parte


del siglo XX no ha variado fundamentalmente del descrito por Weber como el tipo ideal
de dominacin racional/legal. El modelo burocrtico weberiano muestra una
estructuracin peculiar de los factores administrativos que lo diferencian de otros tipos de
dominacin (carismtico y tradicional). Adems, la evolucin posterior de la gestin
pblica toma como base el modelo administrativo tradicional para modificarlo o para
sustituirlo segn los casos.
La principal preocupacin que se observa en el modelo administrativo tradicional es que
la ley no se conculque y que se garanticen los derechos de los ciudadanos ante la
Administracin. La legitimidad de la actividad administrativa se identifica con la
legalidad. El cumplimiento correcto del procedimiento administrativo se antepone a la
consecucin de objetivos.
El pensamiento burocrtico pone de manifiesto dos principios bsicos de la organizacin
administrativa tradicional: el modelo jerrquico de burocracia y el control de la esfera
poltica sobre la esfera administrativa. Por un lado, el sector pblico del modelo
tradicional se vertebra a partir de estructuras burocrticas rgidamente jerarquizadas. La
organizacin se estructura a partir de la dependencia de superiores y subordinados. Esta
relacin jerrquica traduce la naturaleza ascendente y descendente del flujo de la
informacin y de la autoridad. En la prctica, un modelo informal de relaciones se
superpone al modelo formal jerrquico, pero, es el esquema formal el que prima en la
determinacin de las responsabilidades y en la expresin de la autoridad.
El control poltico de la administracin constituye el segundo elemento que caracteriza el
diseo organizativo del modelo administrativo tradicional. La divisin de la esfera poltica
y de la administrativa supone una distincin entre las tareas de direccin poltica y las de
simple ejecucin. La delimitacin de los dos mbitos sirve los propsitos de evadir la
responsabilidad poltica (Hughes 1994: 35; Aberbach & Rockmann 1988: 606; 1988a: 1).
Algunos autores (Aberbach et al. 1981: 4-6; Peters: 19893 3-4) han criticado la existencia de
esta dicotoma propugnada por Wilson (1887: 209-210) manifestando que los roles de los
polticos del ejecutivo y de los altos funcionarios son muy parecidos. Los polticos no slo
se dedican a la direccin poltica del Departamento sino que tambin intervienen
activamente en la gestin diaria de la organizacin, mientras que los altos funcionarios se
ven involucrados en numerosas ocasiones en la adopcin de las decisiones ms polticas.
Sin embargo, la divisin entre la administracin y la poltica no puede despreciarse en la
determinacin de las responsabilidades de uno y otro colectivo.
La apreciacin de los roles que asumen los polticos y los funcionarios respecto a sus
tareas en el sector pblico nos conduce hacia los recursos humanos. Los efectivos
funcionariales son servidores permanentes, neutrales y annimos. La permanencia se ha
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implantado como caracterstica del sistema para que la administracin de los asuntos
generales no dependa de las fluctuaciones y de los intereses de los polticos; la neutralidad
permite que los funcionarios desarrollen sus tareas bajo la autoridad de polticos de
distintos partidos; y el anonimato ha facilitado la elusin de responsabilidades por parte
de los funcionarios. La dicotoma poltica-administracin beneficia tambin a los
funcionarios, que se amparan en la divisin de ambas esferas para eludir sus
responsabilidades. Estos han sido los logros del modelo administrativo tradicional frente a
unos recursos humanos dominados por la prctica del spoil system. Al mismo tiempo, estas
caractersticas muestran aspectos negativos del modelo tradicional.
La permanencia y el anonimato han ocasionado la perversin en la prctica de que los
funcionarios incompetentes puedan permanecer de por vida en el servicio. El argumento
fundamental de la permanencia se basa en que la incorporacin al servicio pblico ha
requerido normalmente superar unas difciles pruebas objetivas de acceso.
El reclutamiento se hace atendiendo a los principios de mrito y capacidad y el ascenso en
la escala jerrquica obedece en numerosas ocasiones al principio de la senioridad. La
posicin en la escala jerrquica y el tiempo de servicio son los que normalmente
determinan las remuneraciones. El tipo de trabajo desempeado, la cantidad de objetivos
alcanzados y la capacidad de trabajo de cada persona no se tienen en cuenta en la
determinacin del nivel retributivo.
La falta de objetivos que orienten la actividad de los servidores pblicos tambin afecta a
la gestin de los recursos presupuestarios. En la elaboracin de los presupuestos se
atienden a las funciones estatales; no se consideran los programas globales que permitan
obtener resultados determinados. El mismo diseo organizativo segmentado en unidades
no propicia una visin ms integrada de los presupuestos. Las asignaciones del ejercicio se
determinan a partir de un aumento de las partidas del ao anterior. La prctica
incrementalista sustituye a una planificacin orientada por los objetivos.
La poltica continuista y la organizacin jerrquica de las burocracias pblicas fomentan el
desarrollo top-down de la informacin. La cadena de mando y el flujo de la informacin se
dirige fundamentalmente desde los estratos superiores hacia los inferiores y desde el
Estado hacia la sociedad. Los altos funcionarios conocen mejor cules son las demandas
de los ciudadanos y cmo quieren los servicios sin necesidad de preguntarles. En realidad,
lo nico que importa es que los derechos de los ciudadanos no se vean lesionados. Los
ciudadanos pueden acudir al derecho administrativo si consideran que no han recibido un
trato de igualdad por parte de la administracin o el servicio prestado no se ajusta a la ley.
Difcilmente podr el ciudadano impugnar la accin estatal si el servicio se presta con
lentitud o con escasa calidad.
No existe un modelo bottom-up que eleve las inquietudes y las demandas de los
ciudadanos a los decisores superiores. El saber qu es lo mejor en cada momento obvia la
necesidad de preguntar a la poblacin. La informacin y la comunicacin se emplean casi
exclusivamente para dar ordenes o para percibir las situaciones de gravedad.
La escasa preocupacin por los resultados contrasta con el esfuerzo de las burocracias
pblicas del modelo tradicional por concentrarse en los procedimientos. El cumplimiento
de la ley, la fiscalizacin jurdica de las decisiones y la escasa preocupacin de si la
Administracin es eficaz caracterizan la actividad administrativa (Hughes 1994: 48;
Osborne & Gaebler 1992: 14).

Por tanto, el objetivo de los servicios pblicos no es realmente el ciudadano. El


destinatario por excelencia de la actividad administrativa no se convierte en el motor de la
maquinaria estatal. A pesar de que pueda existir una mayor o menor cultura del servicio
pblico, el objetivo principal de los actores administrativos suele ser el refuerzo de su
identidad de grupo y la mejora de su situacin en el entorno organizativo. Los
ciudadanos, por otra parte, no presionan por una prestacin ms eficiente y ms eficaz de
los servicios. Otros elementos crticos de este modelo administrativo pueden verse en
Hughes (1994).
Las reformas del modelo tradicional se han orientado hacia dos direcciones diferentes: la
introduccin de frmulas gerenciales, gerencialismo (del ingls managerialism), y la
adopcin de los mecanismos del mercado en el sector pblico, Nueva Gestin Pblica
(NGP) (del ingls New Public Management (NPM). En el siguiente apartado se ilustrar las
diferencias principales entre el gerencialismo y el modelo tradicional.

3.

LA INTRODUCCIN DE FRMULAS GERENCIALES EN EL


SECTOR PBLICO

La obtencin de los resultados frente a la preocupacin por los procedimientos es lo que


diferencia principalmente al 'gerencialismo' del modelo administrativo tradicional. La
orientacin hacia los objetivos altera en buena medida las caractersticas de los factores
administrativos.
Dos puntos bsicos de partida han constituido los fundamentos de la introduccin del
'gerencialismo' y de la NGP en el sector pblico de Gran Bretaa y de Estados Unidos. El
primero de ellos proviene de la teora de la eleccin pblica mientras que el segundo ha
sido propuesto por los economistas del mercado.
Las dos crticas principales que la teora de la eleccin pblica realiza al modelo
burocrtico tradicional son: 1) que la burocracia gubernamental restringe la libertad del
individuo; 2) que el poder burocrtico tiene que ser reducido en favor de la eleccin.
Por otro lado, los economistas del mercado pensaban que el modelo burocrtico
tradicional no ofreca los incentivos y las recompensas precisas para mejorar el
rendimiento de la organizacin, y por tanto, los servicios pblicos eran menos eficientes
que si actuaran inmersos en los procesos del mercado (Hughes 1994: 51-52).
El gerencialismo se basa en una nueva concepcin del servicio pblico en la que la
responsabilidad del gestor se eleva como el rasgo principal (Farnham & Horton 1993: 47).
El gestor decide cmo gastar sin preguntar continuamente al departamento financiero,
extiende nuevos contratos y distribuye libremente la carga de trabajo sin consultar al
departamento de recursos humanos. Al gestor se le asigna unos recursos de la
organizacin que el maneja flexiblemente para la obtencin de objetivos.
El aumento de la responsabilidad de los gestores implica una reorganizacin de los
departamentos ministeriales. Las unidades internas deben constituirse en cost-centres. Esta
idea no es ajena al sistema administrativo espaol ya que la filosofa de los mdulos de la
modernizacin administrativa de los aos ochenta iba encaminada a alcanzar los mismos
resultados.
La constitucin de mdulos dotados de cierta autonoma afecta la gestin de los recursos
humanos. Los gestores pueden ofrecer recompensas salariales para premiar a aqullos que
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obtengan resultados, como uno de los instrumentos importados del sector privado
(Farnham & Horton 1993: 47). Otras herramientas de la empresa privada se han
introducido y fomentado gracias a los programas de formacin. Por ltimo, como sealan
Farnham & Horton, del dominio de los especialistas y de los profesionales del servicio se
ha pasado a la primaca de los generalistas, que son las personas capaces de movilizar
recursos (1993: 49).
La nueva filosofa modular o de cost-centres implica una descentralizacin en la gestin
del gasto presupuestario; al mismo tiempo, se ha aumentado el control del gasto por parte
de los departamentos financieros (Tonge 1993: 78 y ss).
El objetivo principal de la organizacin es la obtencin de resultados y no la preocupacin
por los procedimientos (Lane 1995: 196). La consecucin de los resultados, no obstante,
siempre se subordinan a que los recursos pblicos se gestionen eficientemente y no
ocasionen un aumento del gasto pblico en ningn caso.
La meta principal de las Administraciones Pblicas no se cie ya al cumplimiento de la
ley, aunque la actividad administrativa nunca debe incurrir en la ilegalidad. Los gestores
deben introducir mayor rapidez en la prestacin del servicio, tienen que mejorarlo. La
mejora nunca es consultada a los usuarios del servicio. Los mismos gestores definen en
qu trminos debe prestarse el servicio, que se denomina calidad interna del servicio. La
mejora de la calidad interna supone que los propios gestores se encargarn de determinar
cmo se puede mejorar el servicio y se destina a la modificacin de los procedimientos
internos de la organizacin (Pollitt & Bouckaert 1995). Los ciudadanos constituyen en la
mayora de los casos los beneficiarios indirectos de las reformas y las mejoras en las
prestaciones.
Por lo tanto, lo que se considera gestin pblica o gerencialismo se encuentra orientado
hacia los resultados por contraposicin al modelo tradicional de administracin pblica,
que se preocupaba ms por los procedimientos. Las consecuencias de orientaciones tan
distintas se reflejan en el resto de los factores administrativos: el diseo organizativo, los
recursos presupuestarios, los recursos humanos y la circulacin de la informacin en el
seno de la organizacin. No obstante, no se puede considerar que la aparicin de una
forma distinta de administrar los asuntos pblicos implique una sustitucin de los
mtodos antiguos por los nuevos. Las tcnicas del sector privado tienen an que convivir
con ciertos modos de las burocracias tradicionales. El sistema de administracin
tradicional y el gerencialismo tienen que existir con las virtudes y las irracionalidades de
su contrario. Los aspectos contradictorios del gerencialismo pueden leerse en Pollitt
(1993).
Algunos pases de la OCDE han optado por hacer una reforma administrativa en la que
predomina la introduccin de tcnicas gerenciales orientadas hacia la obtencin de
resultados. Estos son los pasos dados por Francia, por ejemplo, y en el mismo sentido
habra que entender el proyecto frustrado de modernizacin administrativa de nuestro
pas. En otros pases, como Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia, la reforma
administrativa ha sido ms radical y no se ha quedado en la mera adopcin de las tcnicas
gerenciales. Se ha optado por la introduccin de mecanismos de mercado en el sector
pblico.

4.

LA NUEVA GESTIN PBLICA (NGP): EL SECTOR PBLICO


COMO MERCADO

La NGP supone un mayor acercamiento a la filosofa y la metodologa de las empresas del


sector privado que estn orientadas principalmente por los deseos del cliente. Por muchos
esfuerzos que se hayan destinado a mejorar la calidad de un servicio, si la opinin del
cliente sobre el servicio no es recogida, es muy posible que su desacuerdo se manifieste
marchndose a la competencia. La actuacin de las organizaciones del sector privado se
est dirigiendo hacia la calidad externa del producto o servicio entendida como la
satisfaccin del cliente con el mismo. El ciudadano se transforma en cliente del servicio
pblico.
La bsqueda, la captacin y el mantenimiento del cliente traen consigo la implantacin
de dos aspectos independientes en principio: el aumento de la competencia y la bsqueda
de la calidad de los servicios pblicos segn lo entiendan los ciudadanos. Esta doble
orientacin conforma la NGP (Pollitt 1993, 1995; Hood 1991, 1995; Rhodes 1995). En
Estados Unidos, los principios de la NGP se engloban bajo la etiqueta de reinvencin del
gobierno o el gobierno empresario (Osborne & Gaebler 1992).
Las iniciativas de la NGP afectan centralmente a los factores administrativos. El diseo
organizativo sufre una importante transformacin como consecuencia de dividir las
funciones de muchas de las organizaciones del sector pblico, como es el caso de las
corporaciones locales inglesas o de las autoridades sanitarias de ese pas, entre dos
unidades distintas: la que provee el servicio, es decir, la que est autorizada a prestarlo, y
la que efectivamente lo produce (Lane 1995: 197; Pollitt 1995). La diferenciacin entre
ambas unidades es necesaria para capacitar a la organizacin administrativa que va a
competir con otras organizaciones (privadas o pblicas) en la prestacin del servicio. Ello
permite, en definitiva, la introduccin de mecanismos de mercado en el servicio pblico.
Esta divisin puede encontrarse en el sistema de salud britnico. Las unidades
diferenciadas del Departamento compran los servicios a aquellos hospitales que mejor
lo produzcan. Los Direct Labour Organisations (DLOs) y los Direct Service Organisations
(DSOs) de las corporaciones locales tienen que competir con las empresas del sector
privado para conseguir las contratas de la recogida de basuras, la limpieza y el
mantenimiento de las calles entre otros servicios.
Esta nueva dinmica de competencia en las Administraciones Pblicas ha propiciado un
cambio en las relaciones contractuales de los servidores pblicos. Los departamentos de
recursos humanos deben acostumbrarse a practicar ms contratos temporales; la
permanencia en el puesto de trabajo es cada vez menor. Muchas veces no existe un
departamento de recursos humanos que canalice las contrataciones sino que los mismos
gestores se encargan de reclutar al personal que precisan para acometer sus tareas
cotidianas. La flexibilizacin del puesto de trabajo es alta y la evaluacin del rendimiento
de los directivos es un factor que sirve para determinar su complemento de productividad
y otras condiciones relacionadas con las labores desempeadas (Pollitt 1995a).
El otro motor del cambio que ha influido notablemente la marcha de los servicios pblicos
en casi todos los pases de la OCDE, especialmente a partir de principios de los aos
noventa, es la bsqueda de la calidad. En realidad, la introduccin de los mecanismos de
mercado se hace en aras de la mejora de la calidad, aunque, se pretenda realmente una
reduccin del gasto pblico. Los procedimientos y los resultados de la gestin siguen
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jugando un papel considerable en el servicio, pero ahora el objetivo es mejorar su calidad


(Pollitt 1993: 177 y ss). No obstante, la calidad no es un concepto de definicin unvoca y
no siempre suscita el consenso respecto a lo que puede ser calidad.
En muchos casos, se pretende hacer pasar por calidad a la agilizacin y a la mejora de los
procedimientos internos de la organizacin, que suelen beneficiar indirectamente al
usuario del servicio, pero no necesariamente. Este es un tipo de calidad diseado
internamente por los gestores del servicio y conforme a sus intereses (Pollitt et al. 1994). La
calidad que interesa en el sector pblico es aqulla definida por los ciudadanos y que
repercute directamente en una mejora de la satisfaccin del usuario con el servicio. Slo la
calidad externa puede justificar la esencia de la actividad gubernamental (Trosa &
Williams 1995).
Esta preocupacin por la calidad se ha plasmado en muchos pases mediante la
implantacin de las cartas de los ciudadanos (Carta de los Ciudadanos en el Reino Unido
1991; Carta del Usuario de los Servicios Pblicos de Blgica 1992; Iniciativa de Niveles del
Servicio de Canad 1992; Carta de los Servicios Pblicos en Francia 1992; Carta de Calidad
de los Servicios Pblicos de Portugal 1992) donde se obliga a las autoridades pblicas a
establecer los estndares del servicio que van a cumplir. El establecimiento de estos
estndares y la utilizacin de los indicadores para determinar en qu medida el
rendimiento de los servicios se acerca a los objetivos impuestos son, en teora, unos
instrumentos de continua negociacin con los ciudadanos.
El centro de atencin del servicio, por tanto, es el ciudadano, no slo como portador de
derechos y deberes que el sistema le confiere sino como usuario y demandante de unas
necesidades, con conciencia plena para saber exactamente el tipo de servicio que le
gustara recibir. Los funcionarios, los directivos del sector pblico, los polticos no saben
qu quieren los ciudadanos/usuarios a menos que les pregunten. En un sistema
administrativo donde surgen elementos caractersticos de la NGP, los ciudadanos pueden
elegir entre diversos proveedores y tambin pueden participar en la definicin de la
calidad del servicio que reciben.
La coexistencia de elementos tradicionales y de factores nuevos suele ser una constante de
los pases del viejo continente cuya cultura juridicista se resiste a los cambios. En estos
pases, los intentos globales de modernizacin administrativa nunca han podido alcanzar
el grado de desarrollo logrado en los pases anglosajones; sin embargo, s han existido
experiencias concretas de servicios que se han orientado hacia la calidad, sin que se haya
apostado decididamente por la introduccin de mecanismos de mercado en el sector
pblico. El sistema poltico-administrativo espaol tambin ha experimentado una
evolucin similar en la que los movimientos globales de reforma han fracasado, pero
algunas experiencias individuales han triunfado. Estas dos tendencias de signo contrario
han ocasionado la cohabitacin de los elementos del modelo administrativo tradicional
con los de la NGP.

5.

LA NUEVA GESTIN PBLICA Y EL VIEJO MODELO


ADMINISTRATIVO: EL CASO ESPAOL

La reforma administrativa de los ltimos aos en Espaa se ha basado fundamentalmente


en la introduccin de mecanismos gerenciales en las organizaciones pblicas. En este
apartado se ofrecern algunas consideraciones que muestren los elementos de la NGP
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referidos a la calidad externa, la satisfaccin de los ciudadanos con el servicio, ya que no


existe todava suficiente experiencia de competencia por la prestacin del servicio entre las
organizaciones pblicas y las privadas.
El programa de modernizacin de las Administraciones Pblicas de mediados de los aos
ochenta ha fracasado. A pesar de ello, se han detectado experiencias singulares y exitosas
de los servicios pblicos que manifiestan la mejora sustancial de los servicios pblicos
espaoles a pesar del intento fallido de reforma global (Ban 1992).
As deben entenderse los cambios que han operado en la Seguridad Social (GonzlezPosada 1994, Parrado y Ruiz 1996); en la Direccin General de Trfico (Villoria 1996) o en
el servicio de correos, por mencionar algunos de ellos.
Es cierto que la divisin del sector pblico en su rol de productor y proveedor del servicio
no se ha dado en Espaa como en Gran Bretaa. No obstante, no habra que despreciar
algunas de las experiencias que han surgido en el mbito autonmico en este sentido. El
sistema educativo y el sistema sanitario no han sido privatizados en la Comunidad
Valenciana, sin embargo, la actuacin de los poderes pblicos se encamina hacia la
introduccin de prcticas que tienen ms que ver con el sector privado que con el pblico
(experiencias piloto en hospitales y sistema de bonos en la enseanza secundaria).
La bsqueda de la calidad es el nico elemento de la NGP que puede considerarse ha
tenido una implantacin global en las Administraciones Pblicas espaolas. El MAP ha
intentado promocionar la calidad del servicio pblico espaol siguiendo de cerca otros
proyectos del entorno a travs del programa PUMA de la OCDE. En 1992, el MAP
implant el Observatorio para la Calidad de los Servicios Pblicos (OCSP) que tena por
objetivo medir el rendimiento de los servicios que voluntariamente quisieran someterse al
Observatorio. La metodologa del OCSP permite examinar la evolucin de los indicadores
elegidos para cada servicio y ayuda tambin a ofrecer una comparacin aproximativa
entre el rendimiento de distintos servicios (Ruiz 1996; MAP 1995).
El OCSP es una idea piloto interesante pero de carcter transitorio. El inters de este
instrumento controlado desde la Inspeccin General de Servicios del MAP para comparar
la calidad temporal y funcional de los servicios de la Administracin General estriba en el
hecho de constituir un paso de transicin hacia la elaboracin de unas Cartas de Servicios
en las que se obligara a todos los organismos pblicos a manifestar a los ciudadanos qu
tipo de servicios prestan y qu estndares piensan alcanzar. El frustrado Real Decreto de
Cartas de Servicios dotara de validez legal al OCSP y evitara su carcter frgil y
provisional.
La inexistencia de una norma que refuerce el OCSP hace tambalear su existencia. Las
organizaciones que actualmente se encuentran en el Observatorio y que han alcanzado un
nivel de prestacin de servicios ms que aceptable, como es el caso de la Seguridad Social,
no obtienen muchas ventajas del Observatorio. Una poltica inadecuada del tratamiento
de la informacin que suministra el OCSP puede perjudicar notablemente la imagen de
los servicios implicados. Por ejemplo, la imagen de la Seguridad Social result deteriorada
como consecuencia de la presentacin de los resultados del ltimo informe del OCSP a los
medios de comunicacin.
La Seguridad Social ha demostrado una estrategia consistente en las iniciativas de mejora
de la prestacin del servicio (Gonzlez-Posada 1994), aunque el organismo est
experimentando en la actualidad slo una innovacin incrementalista con respecto a las
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etapas iniciales (Parrado 1996). La evolucin de los indicadores con los que se miden el
rendimiento de la Seguridad Social ha experimentado una mejora insignificante si se
compara con las mejoras ofrecidas por otros servicios como Telefnica (MAP 1995),
aunque los datos no sean realmente comparables. La interpretacin posterior de los
medios de comunicacin de que la Seguridad Social ha empeorado su gestin no se
adapta a la realidad. La diferencia es que el nivel de calidad alcanzado previamente por la
Seguridad Social era muy alto y, por tanto, los objetivos marcados para 1995 suponan una
modificacin nimia respecto al ao anterior.
La reaccin de las agencias que han salido perjudicadas en la comparacin ha sido
comprensiblemente contraria al OCSP, ya que esta experiencia de medicin les hace
perder el prestigio que han adquirido. El mensaje ltimo de la crisis abierta en el OCSP
refleja la disonancia entre unas agencias que modernizan continuamente la gestin del
servicio y unas instancias centrales que se aferran an a los principios del modelo
administrativo tradicional.
Si departamentos centrales, como podra ser el caso del MAP y del Ministerio de
Economa y Hacienda, no son capaces de modernizar su funcionamiento al mismo tiempo
que lo hacen otros servicios que tienen que atender continuamente la presin de los
ciudadanos, es muy posible que las experiencias nuevas se reconduzcan hacia los
planteamientos tradicionales.
Este peligro podra empaar los resultados conseguidos hasta ahora por la Seguridad
Social. El ejemplo de buena gestin que la Seguridad Social ha ofrecido no ha sido el fruto
de un cambio de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPTs), ni la de una utilizacin
intensiva de los incentivos econmicos para ilusionar a sus funcionarios. Adems, la
Seguridad Social no ha precisado de ninguna nueva ley a partir de 1978 para dotarse de
mayor autonoma de actuacin. El marco legal existente y una cultura funcionarial
volcada hacia el servicio pblico han propiciado una autntica revolucin de las
prestaciones (Parrado y Ruiz 1996).
Otros servicios han precisado de una ley nueva para actuar con mayor flexibilidad, como
es el caso de la Agencia Tributaria; los cambios de las RPTs se han destinado
fundamentalmente a mantener los intereses corporativos y no da la impresin que el
servicio haya mejorado paralelamente al cambio de estatus. Esta lnea de actuacin de la
Agencia Tributaria no es ajena a otros organismos.
En este clima de estancamiento de la reforma en las instancias centrales y de lucha por los
intereses, los organismos como el de la Seguridad Social pueden optar por favorecer los
intereses de sus recursos humanos, antes de que los cuerpos del resto de las entidades se
lleven la mayor parte del pastel. Es sintomtico, por ejemplo, que los Tcnicos de la
Seguridad Social hayan optado por formar la Asociacin del cuerpo hace dos aos para
defender sus intereses, mientras que las asociaciones de otros cuerpos llevan funcionando
varios aos.
La convivencia de elementos de sistemas diferentes es inevitable, ya que difcilmente
puede operar la sustitucin completa de una forma de administrar por otra. Sin embargo,
la coexistencia de principios administrativos tradicionales con elementos ms modernos
del gerencialismo o de la NGP puede hacer peligrar los elementos de innovacin. Es
fundamental que las unidades impulsoras del cambio tambin se modernicen. Slo una
marcha acompasada podra garantizar un xito a largo plazo del servicio pblico.

10

6.

CONCLUSIONES

Desde principios de los aos ochenta se ha presenciado un movimiento reformador en el


sector pblico de los pases de la OCDE. En el viejo continente, ha primado la
introduccin de frmulas gerenciales en la gestin pblica. Las nuevas tcnicas deben
convivir con elementos del modelo administrativo tradicional, pero realmente no
constituyen una revolucin en la forma de gestionar. En los pases anglosajones, por el
contrario, se ha desarrollado una estrategia en dos tiempos. En una primera fase se han
introducido tcnicas gerenciales del sector privado, mientras que la segunda fase se ha
orientado ms hacia la implantacin de los mecanismos de mercado.
La NGP es una forma de entender la gestin de los asuntos pblicos que da preeminencia
al ciudadano como cliente de los servicios. El usuario/ciudadano escoge el servicio del
mercado pblico donde diferentes organizaciones (pblicas y privadas) se encargan de
producir el servicio. En este contexto, la voz del cliente es de especial relevancia. Esta
nueva forma de gestionar sigue conviviendo an con los elementos del modelo
administrativo tradicional y con el gerencialismo, sin embargo, sus presupuestos suponen
un desafo a las burocracias tradicionales. La competitividad en el sector pblico y la
captacin de ciudadanos/clientes suponen una forma totalmente distinta de concebir los
factores administrativos (diseo organizativo, recursos humanos, recursos
presupuestarios, flujo de la comunicacin, los procedimientos).
La creacin de mercados en el seno del sector pblico no ha cuajado en los pases del
Continente. El aspecto de la NGP que ha calado de una forma ms incisiva en estos
sistemas, como es el caso espaol, es el de la bsqueda de la calidad del servicio pblico,
entendida sta como la satisfaccin de los ciudadanos con las prestaciones del servicio que
reciben. La bsqueda de la calidad por parte de las agencias prestadoras de servicios
puede causar una disonancia en el desarrollo homogneo del conjunto de las
Administraciones Pblicas si las instancias centrales no reforman su gestin en la misma
lnea y persisten en emplear un modelo tradicional. En el modelo britnico los elementos
de la NGP se han extendido no slo a las instancias centrales sino tambin a las agencias
prestadoras de servicios. No parece que esta situacin se pueda repetir con facilidad en el
sistema poltico-administrativo espaol. En nuestro sistema, los elementos de diferentes
modelos conviven al mismo tiempo. Si los logros alcanzados no se afianzan con un
desarrollo ms paralelo, algunos resultados positivos alcanzados pueden entrar en
recesin.

7.

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