ACERCA DEL MARCO TEORICO DE LA CORRUPCIN

JAIME CARDENAS
MA. LUZ MIJANGOS

I. Introduccin.
Casi todos podemos estar de acuerdo con la idea que la corrupcin es en
nuestro pas uno de nuestros problemas mayores, un lastre, un cncer que
carcome nuestra vida pblica, privada y social. La corrupcin ha estado presente
en Mxico desde hace mucho tiempo y su existencia no depende de nuestro
nivel de desarrollo, pues en pases ms desarrollados que el nuestro la
corrupcin existe; tampoco es un fenmeno privati vo de Mxico; y, desde luego
no podemos asociarla slo al pasado reciente; la corrupcin convive con
regmenes democrticos y no democrticos1, en transicin o en proceso de
consolidacin democrtica 2.
En un estudio coordinado por Claudio Lomnitz3 se pasa revista a los
discursos ideolgicos que sobre la corrupcin han existido en Mxico. Estos
discursos han permitido construir proyectos polticos que han generado
1

LINZ, Juan, Totalitarian and Authoritarian Regimes, en GREENSTEIN, Fred I. y POLSBY, Nelson W.
(eds) , Handbook of Political Science, vol. 3, Macropolitical Theory, Massachusetts, Addison-Wesley
Publishing Company, 1975.
2

La literatura sobre procesos de transicin democrtica y procesos de consolidacin es muy vasta, entre
otros ver: HUNTINGTON, Samuel, P., The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century,
University of Oklahoma Press, 1991; LINZ, Juan, Transitions to Democracy, The Washington
Quarterly, Washington, verano 1990; PRZEWORSKI, Adam, Democracy as Contingent Outcome of
Conflicts, en Constitutionalism and Democracy, Cambidge University Press, 1988., ODONNELL,
Guillermo, SCHMITTER, Philippe C. y WHITEHEAD, Laurence (comps.), Transiciones desde un
gobierno autoritario, vol. 1:Europa meridional; vol 2: Amrica Latina, vol: 3: Perspectivas Comparadas, y
vol 4: Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Buenos Aires, Paids, 1988.
3

LOMNITZ, Claudio, la Vicios pblicos, virtudes privadas: corrupcin en Mxico, CIESAS y Miguel
ngel Porra, Mxico, 2000.

condiciones de dominacin poltica para la elite en turno, pero tambin indican la

comprensin que se ha tenido del fenmeno y las alternativas de solucin que
se han brindado. El primero de los discursos corresponde a los primeros aos de
la conquista, en donde los curas y los hombres de Estado presentaban
propuestas para castigar y para reformar a los indgenas con base en la nocin
de que en Amrica el diablo haba corrompido la verdadera f, dando como
resultado la idolatra, el sacrificio humano, el canibalismo, etctera; en este
discurso, la encomienda fue una institucin que sirvi para propiciar la tutela
moral del indio y extraerlo de la corrupcin diablica en la que se encontraba. El
segundo discurso sobre la corrupcin se preocupa por los vicios ancestrales de
los indgenas pero tambin por los abusos que sufran a manos de los
espaoles, ste sera el discurso de un Fray Bartolom de las Casas y de otros
hombres de la Iglesia, igualmente fue preocupacin de la Corona espaola
separar la repblica de los indios de la de los espaoles as como la expedicin
de las Leyes de Indias. El tercer discurso, ya asentado en las rutinas de
dominacin se denomina barroco, se interes por mantener impermeables las
fronteras del mundo catlico, tanto del mbito externo como del interno,
haciendo hincapi en la gravedad de los pecados contra Dios y contra el rey. El
cuarto de los discursos corresponde a las reformas borbnicas de mediados y
fines del siglo XVIII, aqu aparece de manera clara la idea del bien y del
bienestar pblico, en donde la corrupcin deja de ser un pecado individual para
transformarse en un atentado o afectacin a los asuntos del Estado, por eso, las
reformas iban en el sentido de vender menos puestos pblicos y, de fortalecer
una burocracia profesional y asalariada; la prostitucin pas de ser un pecado a
una ofensa pblica. Otros discursos posteriores sobre la corrupcin han existido,
entre otros, el del Mxico independiente, entre ellos el que fue forjado por la
criticable actuacin de Santa Anna, mismo que fue fundamental para que los
liberales del siglo XIX desarrollaran nuevos discursos sobre la corrupcin que
pervivieron hasta el siglo XX4.

LOMNITZ, Claudio, Introduccin, en Vicios Pblicos, Virtudes Privadas: La Corrupcin en Mxico,

obra citada, pp. 11-30.

Los modernizadores del proyecto econmico del viejo rgimen Miguel de

la Madrid, Salinas, Zedillo- intentaron con ms o menos suerte, el diseo de
polticas pblicas y reformas jurdicas para combatir el tipo de corrupcin que
consideraron inaceptable para la inclusin de Mxico en el mundo globalizado.
Hoy, en el sexenio del presidente Fox, tambin existe una discusin sobre la
corrupcin que suele culpar al viejo rgimen de las peores prcticas y pretende
ensayar un proyecto distinto, aunque el propio Fox en su origen poltico proviene
de prcticas corruptas los Amigos de Fox-. El proyecto de Fox ha sido
insuficiente para combatir la corrupcin y se apoya en algunos cambios
administrativos, principalmente en la Secretara de la Funcin Pblica y
Desarrollo Administrativo, as como en la de Desarrollo Social respecto a la
entrega ms clara y menos clientelar de subsidios y apoyos a sectores
marginados de la sociedad. En el plano legislativo la poltica anticorrupcin
foxista descansa en una deficiente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental y, en una Ley del Servicio Civil de Carrera,
ambos productos legislativos son esfuerzos incompletos que no responden al
fenmeno en su integridad. La existencia de distintos discursos sobre la
corrupcin en Mxico, no slo es un indicador de la forma en que circulan las
elites, sino de la manera de cmo en cada momento histrico se comprende y
responde a la corrupcin.
No se pretende en este libro justificar de manera alguna a la corrupcin,
aunque esfuerzos tericos existen en ese sentido, tanto en Mxico como en
otros pases 5. Algunos de estos esfuerzos tericos sealan que la corrupcin
desempea importantes funciones de mediacin, entre ellas: 1) la mediacin
entre los atributos formales del poder estatal y las necesidades reales de control
social; 2) la mediacin entre el poder real social y el poder poltico formal; 3) la
mediacin entre dinmicas del mercado y los reglamentos jurdicos; 4) la
mediacin entre los recursos administrativos de una institucin burocrtica y la
demanda social para sus servicios; y, 5) la mediacin provocada por la relacin
5

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, Ariel, Barcelona, 1997, pp 90 y ss. Este autor
expone una batera de argumentos hacendsticos, estructurales y polticos a favor de la corrupcin.

de impunidad de facto de ciertos personajes y las responsabilidades de los

servidores pblicos6.
La razn epistmica de estos enfoques tiene que ver con anlisis
descriptivos de la realidad que no someten a juicio a la realidad ni a sus actores.
En buena medida tales aproximaciones funcionalistas nacen de la constatacin
de que la corrupcin es un fenmeno que tiene relacin exclusivamente con el
subdesarrollo o con causas estructurales. A este respecto son muy importantes
los puntos de vista de autores como Ernesto Garzn Valds que enjuicia
fenmenos como la corrupcin, las intervenciones humanitarias armadas, el
terrorismo no institucional como calamidades, esto es, desastres, desgracias,
miserias que resultan de acciones humanas intencionales. La corrupcin no es
slo un fenmeno estructural de una sociedad en donde sus actores no hayan
tenido intervencin y, por decirlo de alguna manera, haya surgido solita; la
corrupcin est vinculada a actos y omisiones de personas siempre
identificables.

Es

cierto

tambin,

que

existen

elementos

estructurales,

institucionales o de otra ndole que la incentivan o desincentivan, pero nunca

podramos sostener como lo hacen, entre otros, los funcionalistas que: 1) La
corrupcin es una desgracia humanamente inevitable; 2) negar la autora de la
corrupcin aduciendo que su realizacin no fue producto de una accin u
omisin humana; 3) invocar verdades absolutas cuya imposicin o defensa de
la corrupcin se autojustifica por el carcter irrenunciable de aqullas: la calidad
suprema del bien perseguido superara con creces los costos de su
consecucin; 4) alegar que la situacin en la que hubo que actuar estaba ya
corrompida y que lo nico que poda hacerse era optar por la corrupcin menos
grave; y, 5) postular que la corrupcin era imprevisible 7.
La corrupcin si puede ser combatida y se puede luchar por erradicarla.
Es una calamidad producto de la razn y de la voluntad humana y, lo que el ser

ESCALANTE GONZALBO, Fernando, La corrupcin poltica: apuntes para un modelo terico, Foro
Internacional,, El Colegio de Mxico, nmero 30 (2), 1989, pp. 328-345.
7
GARZON VALDES, Ernesto, Calamidades, editorial gedisa, Barcelona, 2004, pp. 11-30.

humano hace u omite tambin puede deshacerse o corregirse. Sin embargo,

como no es producto slo de actos individuales, la comprensin de la corrupcin
y de sus soluciones, debe verse en el mbito de las acciones y omisiones
colectivas y, de las condiciones contextuales sociales, econmicas, polticasque la prohijan o reprimen.
Tambin hay quien dice que la corrupcin es estructural al poder.
Alejandro Nieto seala: la corrupcin acompaa al poder como la sombra al
cuerpo 8, quien dispone de poder, es decir, de la facultad de influir sobre otros
mejorando o perjudicando su destino, est sometido a la tentacin de otorgar
sus favores a cambio de contrapesos especiales. No se niega que la corrupcin
aflore en las relaciones de poder, pero stas tambin son resultado de actos y
omisiones humanas. El poder puede ser expuesto, domado, controlado,
fiscalizado: no es una ley indefectible de la naturaleza social o humana que el
poder permanezca ajeno a todo escrutinio y control. El poder corruptor y el poder
absoluto, a diferencia de lo que sostena Lord Acton, puede ser transformado y
reducido. La corrupcin no es inevitable. No es cuestin de optimismo y de
pesimismo, es una cuestin de racionalidad, voluntad y lucidez.
Debemos, no obstante admitir como lo hace el ex presidente de Costa
Rica y Premio Nobel de la Paz, Oscar Arias, que la corrupcin que existe tanto
en regmenes no democrticos como democrticos, se combate mejor en
democracia, en un ambiente de pluralismo, tolerancia, libertad de expresin,
seguridad individual, etctera; lo que no significa que en democracia no haya
corrupcin. La corrupcin existe en el mbito del Estado, pero tambin en el de
las empresas privadas, la corrupcin existe en el comercio internacional, en la
poltica internacional, en la vida municipal y en muchsimos mbitos ms. La
corrupcin est presente en los grandes factores reales de poder: partidos,
medios de comunicacin, fuerzas armadas, iglesias, sindicatos, organizaciones

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa demo crtica, obra citada p 7.

empresariales. La corrupcin no es privativa del mbito de los asuntos pblicos

como muchas veces se cree 9.
Aunque existen zonas grises y en ocasiones es difcil saber si una
conducta es corrupta, bien podramos decir que la corrupcin se manifiesta,
entre otras maneras, en las siguientes: Cuando se impide la transparencia y la
rendicin de cuentas; sobornando, extorsionando, enriquecindose ilcitamente;
obteniendo ventajas ilegales de asuntos pblicos, privados, sociales; cuando el
gobernante no cumple con su programa electoral y de gobierno; cuando el
poltico engaa al electorado con falsas promesas; cuando se usan fondos
ilegales en las campaas; cuando los funcionarios y los polticos usan la
distribucin de privilegios y prebendas para despojar a los partidos polticos y a
otras organizaciones de sus principios ticos y de su vigor intelectual: cuando el
gobernante no acta con preparacin, desinters, voluntad de servicio; cuando
los subalternos

son

oportunistas;

cuando

se

reprime

la

crtica

para

posteriormente obtener ventajas; y, cuando los gobiernos democrticos permiten

que sus industrias suministren armas a gobiernos represivos. La lista es
interminable, y comprende todo tipo de asuntos y mbitos.
La corrupcin tiene importantes costos. La Convencin Interamericana
contra la Corrupcin de 1996 seala de manera genrica los siguientes: socava
la legitimidad de las instituciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden
moral y la justicia, as como contra el desarrollo integral de los pueblos. Esas
expresiones pueden parecer sumamente retricas como suelen serlo las de los
documentos internacionales, lo cierto es que la corrupcin tiene costos en
trminos del PIB 10 y en trminos de afectacin a las condiciones de un mercado

ARIAS, Oscar, Prlogo en Libro de Consulta 2000 de Transparencia Internacional,versin espaola, pp

7-11.
10
ACKERMAN, Susan-Rose, La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma, siglo XXI
de Espaa editores, Madrid, 2001, p. 3. Esta autora cita los trabajos de Paolo Mauro, Alberto Ades y Rafael
di Tella y de Shang-Jin Wei, para mostrarnos como los altos niveles de corrupcin se hallan asociados con
menores niveles de inversin como porcentaje del producto nacional bruto. (PNB). Los ndices de
corrupcin guardan una relacin con altos ndices de evaluacin de la ineficacia burocrtica como el
nmero de trmites burocrticos y la calidad del sistema judicial. Existe la tendencia en los pases

justo, eso, sin dejar de advertir los daos que produce a la confianza social, al
prestigio y legitimidad de las instituciones. Robert Klitgaard ha sealado como la
corrupcin sistemtica genera costos econmicos debido a la distorsin de los
incentivos, costos polticos debidos al debilitamiento de las instituciones, y
costos socales debidos a la redistribucin de la riqueza y poder hacia los ms
ricos y privilegiadoscuando la corrupcin contradice el derecho de propiedad,
la vigencia de la ley y los incentivos para la inversin, el desarrollo econmico y
poltico queda mutilado 11. Como nos recuerda Laporta, la corrupcin genera un
sentimiento de enajenacin y cinismo que tiene consecuencias en trminos de
inestabilidad poltica y desconfianza hacia el sistema, la percepcin del fraude a
las leyes induce en los ciudadanos la actitud pcara del que trata de
escaquearse o encontrar atajos al margen de la ley, con lo que los esquemas
generales de cooperacin poltica, social y econmica se resienten y los
gobernados se ven obligados a redactar normas, ms procedimientos que llevan
directamente a la sobrerregulacin, que es, a su vez un caldo de cultivo de la
corrupcin. La corrupcin produce en trminos generales ineficiencia social y
tambin ineficiencia en trminos de satisfaccin de los intereses particulares de
los que evaden las reglas porque el costo que pagan esos agentes por actuar en
un medio corrupto acaba afectando a su economa por la cantidad de recursos
innecesarios y preocupaciones estpidas que es preciso utilizar para moverse
en l, adems de pagar ese costo, deben enfrentarse todava a la distorsin que
el incremento de reglas producido por la corrupcin genera en el funcionamiento
ordinario de la sociedad12.
Lo ms preocupante de la corrupcin en trminos democrticos implica
que es slo la punta del iceberg de un problema mayor: la tendencia a sustituir la
cooperacin democrtica por formas de competencia y de imposicin de
altamente corruptos a gastar menos en educacin. El impacto de la corrupcin limita las polticas
industriales a la mitad. La corrupcin acta como un impuesto regresivo sobre el PIB.
11
KLITGAARD, Robert, Estrategias a nivel nacional e internacional para reducir la corrupcin, en Pena
y Estado. Revista Latinoamericana de Poltica Criminal, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1995, p. 247.
12

LAPORTA, Francisco, La corrupcin poltica: introduccin general, en LAPORTA, Francisco J. y

ALVAREZ, Silvina (eds.), La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 24.

influencias que contradicen el ideal democrtico 13. En otras palabras, la

corrupcin, tal vez sea, la expresin de las insuficiencias de la democracia
representativa y del Estado de Derecho.
II. Definicin.
Aunque todos podemos tener una idea de la corrupcin no todos
podemos concebirla con claridad en primera instancia. La corrupcin es un
trmino difcil de asir porque existen diversas orientaciones tericas para
comprenderla. Histricamente, como ya vimos, la corrupcin ha evolucionado en
sus significados. Solange Alberro, sobre esto ltimo, nos dice que en el primer
diccionario en lengua castellana, el Tesoro de la lengua castellana o espaola
de Sebastin de Covarrubias, publicado por primera vez en Madrid en 1611, no
existe el sustantivo corrupcin, slo aparece el verbo corromper, que segn
ese diccionario significa vicio, estrago, perversin, falsificacin, podredumbre 14. .
Los diccionarios contemporneos indican que corrupcin deriva del latn
corrompere (romper juntos) y tiene distintas acepciones: descomposicin,
putrefaccin, degradacin, depravacin, perversin, malignidad, influencia del
cohecho, venalidad, perversin de la rectitud o de la fidelidad, adulteracin,
prdida de la inocencia por seduccin o por violacin15.
Sobre las orientaciones para entender qu es corrupcin, encontramos
diversas clasificaciones o enfoques. Heidenhammer seala que la corrupcin
puede referirse a tres dominios principales: un dominio jurdico (como delito o
infraccin por parte de un servidor pblico), un dominio de mercado (la
corrupcin como una decisin econmica tomada por un servidor pblico), y un
13

GARZON VALDES, Ernesto, Calamidades, editorial gedisa, Barcelona, 2004, p. 226.

14

ALBERRO, Solange, Control de la Iglesia y transgresiones eclesisticas durante el periodo colonial, en

LOMNITZ, Claudio, Vicios pblicos, virtudes privadas; la corrupcin en Mxico, obra citada, p.35.
15

Segn el diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua corrupcin significa: accin y efecto de
corromper; alteracin o vicio en un libro o escrito; vicio o abuso introducido en las cosas no materiales
(corrupcin de costumbres, de voces); y, en las organizaciones, especialmente en las pblicas, prctica
consistente en la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole,
de sus gestores.

dominio poltico (la corrupcin como la subversin del inters pblico por
intereses particulares) 16. Podramos tambin hablar de enfoques moralindividualistas, delictivos-formalistas, estatal-rentistas, anmico-sociales y, micro
organizacionales.
Los enfoques moral-individualistas enfatizan el carcter principalmente
individual y voluntarista de la corrupcin. Su carcter social lo limitan al aspecto
cultural: la crisis de valores. Las soluciones se fincan en los llamados a la
conciencia de las personas.
Los enfoques delictivo-formalistas, subrayan el carcter formal de la
corrupcin entendida como accin delictiva de funcionarios. En ocasiones, en
estos enfoques, no se distinguen niveles de gravedad del acto cometido y se
imponen iguales penas a actos de corrupcin de alta o baja nocividad social, o
de alto o bajo perjuicio econmico inferido a la colectividad.
Los enfoques estatal-rentistas se circunscriben al intervencionismo estatal
en la economa como generadora de inmovilismo, ineficiencia y corrupcin. La
intervencin del Estado en la economa movera a grupos de presin a buscar, a
travs de sobornos las rentas y privilegios que ofrece. Para evitar la corrupcin
en este enfoque debe seguirse la siguiente regla: A menor intervencin del
Estado en la economa y a mayor privatizacin menos corrupcin.
Por su parte, los enfoques anmico-sociales no superan los mrgenes de
la ptica de la desviacin social vinculada a la ilicitud.
Los enfoques microorganizacionales como el de Klitgaard 17 sealan que
la corrupcin puede ser entendida como una ecuacin en donde si un agente
tiene el monopolio de las decisiones, acta con altos niveles de discrecionalidad
y, no existe rendicin de cuentas, se posibilitan mrgenes de desviacin. Estos

16

HEIDENHAMMER, Arnold, JOHNSTON, Michael y LE VINE, Victor (editores), Political Corruption:

a Handbook, New Brunswick, N. J., Transaction Publishers, 1989.
17
KLITGAARD, Robert , Controlando la corrupcin, Fundacin Hanns Seidel, Quipus srl, La Paz Bolivia,
1992.

enfoques estn vinculados a la relacin agente-cliente y no toman seriamente en

cuenta los elementos macro de las instituciones.
Existen otros enfoques de gran capacidad explicativa como el de Luis
Moreno Ocampo que en un trabajo indito explora la estructura informal de la
red de corrupcin de Vladimirio Montesinos en Per. Moreno rechaza lo que el
denomina el modelo PAC (principal, agent, client) derivado de la obra de
Klitgaard que entiende que la corrupcin ocurre cuando el agente (el empleado
pblico) se apropia de algn beneficio pblico, sea financiero o de otra ndole, y
no lo transfiere al principal (estado nacional). En el modelo PAC se asume que al
incrementar los costos asociados con la participacin en la corrupcin a la larga
se minimiza su incidencia ya que los agentes perciben la amenaza de las
sanciones. El defecto ms importante del modelo PAC es su dependencia de las
caractersticas formales de las organizaciones para determinar el nivel de
monopolio, discrecionalidad y accountability. Moreno Ocampo estima que el
modelo PAC no es til para explicar la corrupcin generalizada o sistemtica. En
muchos pases latinoamericanos con corrupcin generalizada, la corrupcin slo
puede

ser

entendida

bajo

el

esquema

de

redes

de

corrupcin

institucionalizada. 18
La existencia de redes de corrupcin institucionalizada que persisten a
travs del tiempo presupone n un complejo sistema de intercambio de recursos
polticos. A travs de las redes, la corrupcin se organiza a pesar de las
regulaciones formales o de los controles burocrticos. Las redes sociales forman
la base de la continuidad institucional que descarrila reformas y proporciona
impunidad para aqullos que participan en actos corruptos. Las redes sociales
se componen de mltiples relaciones que se conforman en todos los grupos
sociales de cualquier magnitud. Estas conexiones se forman con una variedad
de propsitos: para intercambiar informacin, confianza, recursos, apoyo,
etctera. La forma en la cual un individuo est conectado a otras personas
18

MORENO OCAMPO, Luis, El rasputn del Per: La estructura informal de la red de corrupcin de
Vladimiro Montesinos, 2002. (indito).

determina cules opciones tiene disponibles para actuar. Las redes conforman
en trminos de Bourdieu19 el capital social y ste es la suma de recursos,
actuales o virtuales, que se asignan a un individuo o grupo por medio de una red
de relaciones duradera y ms o menos institucionalizada de asociacin y
reconocimiento recproco. Los individuos que gozan de un capital social alto
disponen de mayor cantidad y diversidad de contactos, por lo que gozan de
mayores oportunidades de empleo, ganancias financieras y de apoyo. El capital
social explica la corrupcin sistemtica o generalizada cuando se utiliza en
contra de las estructuras, normas y organizaciones formales.
Como se sabe, el rgimen de Fujimori, sobre todo a partir de su
reeleccin de 1995, se caracteriz por ser un gobierno con una fuerte
concentracin del poder, con mecanismos dbiles de accountability, con una
libertad de prensa deteriorada, y con una fuerte interferencia del poder poltico
sobre el poder judicial. Montesinos, manej el gobierno al estilo de la Mafia,
valindose de mecanismos corruptos, clientelismo, coercin, manipulacin del
poder judicial y del poder legislativo. La red de corrupcin atraves el Estado y la
sociedad civil. Montesinos despleg redes informales en diferentes campos: el
poder judicial, el poltico, el sector privado, medios de comunicacin y bancos.
Un intercambio permanente de favores y alianzas desde el poder presidencial a
cambio del apoyo a una tercera reeleccin de Fujimori. Montesinos logr, con el
esquema de corrupcin basado en las redes que conform, el control y
debilitamiento de los mecanismos horizontales de rendicin de cuentas como los
rganos de fiscalizacin, electorales, de investigacin de delitos, el poder
judicial, etctera.
Enfoques adicionales han puesto el acento causante de la corrupcin en
las carencias, de desarrollo, de moralidad o de rendicin de cuentas. Para
muchos, desde Max Weber 20, la corrupcin est vinculada a los procesos de

19

BOURDIEU, Pierre, Leccin sobre la leccin, Anagrama, Barcelona 2002, p 46.

20

WEBER, Max , La tica protestante y el espritu del capitalismo , Madrid, Alianza, 2003.

modernizacin, lo que trae aparejado que cuando las sociedades tienen ms

desarrollo existen menos posibilidades de corrupcin. Sin embargo, la
experiencia emprica de muchos pases industrializados con grandes problemas
de corrupcin echa por tierra esta tesis.
Los enfoques que sealan que la corrupcin tiene su origen en la
carencia de valores, ponen el acento en un tema que desde luego es relevante
en trminos de corrupcin la falta de adhesin a la moral subyacente al sistema
normativo - o como deca Hart, la no aceptacin del punto de vista interno de las
normas 21. No obstante, la corrupcin no tiene slo que ver con la violacin a
normas morales 22, ni se puede tampoco sostener, por ejemplo, que en los
pases democrticos representativos existe menos corrupcin. La experiencia
emprica demuestra lo contrario.
La tesis centrada en las organizaciones de Klitgaard tambin tiene
relacin con la ausencia de rendicin de cuentas. Para Klitgaard la ecuacin
bsica de la corrupcin sera: Corrupcin = monopolio de la decisin pblica ms
discrecionalidad de la decisin menos rendicin de cuentas. La ecuacin tiene
parte de razn pero no podemos desconocer que otros elementos o factores
intervienen en la corrupcin como la falta de publicidad en los procedimientos y
en las decisiones, las asimetras en la distribucin del poder, las redes sociales
orientadas a la corrupcin, las condiciones del sistema normativo, etctera.
En su clsico estudio sobre la corrupcin poltica en el Mxico deslealtad
o traicin a las reglas del Estado. Morris dice: la corrupcin involucra un acto
racional por parte de un funcionario pblico que se desva de la promocin
ideolgicamente sancionada del inters comndesde una perspectiva,
consiste en un representante del Estado (el funcionario pblico) que acta contra
las reglas del Estado. En un sentido ms amplio, la corrupcin corresponde a
una discordia o incongruencia entre dos dimensiones de un contemporneo,
21

HART, H.L.A, El concepto de Derecho, editora Nacional, Mxico, 1980, pp.102-113.

22

NOONAN, John T. Jr., Bribes, Nueva York, Mac Millan Pub. Co., 1984.

Stephen D. Morris establece como ncleo de la corrupcin, la mismo

Estado23. La ltima afirmacin de Morris atiende a la divergencia entre el
mundo real y el de las normas, a un problema que los juristas referimos cuando
clasificamos, por ejemplo, la Constitucin, en normativa, nominal o semntica 24.
Antes de analizar los enfoques normativistas apuntamos que stos en
ocasiones se mezclan con posiciones sociolgicas. El caso de Lomnitz es
ilustrativo cuando seala que como categora cultural, la corrupcin incluye a
todas aqullas prcticas que aprovechan las contradicciones o ambigedades
del sistema normativo para el lucro personal. Los corruptos buscan fomentar
estas

contradicciones

para

luego

enriquecerse

con

ellas,

pero

dicho

enriquecimiento tambin los condena en el plano moralla corrupcin implica

una apropiacin privada e ilegtima del valor, resulta ideolgicamente incmoda,
ya que sustituye la produccin de valor por trabajo con produccin de valor por
subversin del sistema normativo25. Aqu Lomnitz resalta a la corrupcin
como categora cultural pero insistiendo en el papel del sistema normativo y an
en el de la condena moral.
Entre los anlisis o enfoques normativos, voy a referirme entre los
muchos que existen a tres 26: el de Alejandro Nieto, Jorge F. Malem Sea y el de
Ernesto Garzn Valds.

23

MORRIS, Stephen D, Corrupcin poltica en el Mxico contemporneo, siglo XXI. editores, Mxico
1992, p 21.
24

LOEWENSTEIN, Karl, Teoria de la Constitucin, segunda edicin, Barcelona, Ariel, 1983, pp. 216-222.
La Constitucin normativa es aquella que efectivamente es vivida por los destinatarios y detentadores del
poder. La Constitucin nominal es aquella donde las condiciones socio-econmicas impiden una
concordancia entre las normas constitucionales y las exigencias del poder. La constitucin semntica
formaliza una situacin de poder poltico en beneficio exclusivo de los que disponen del aparato coactivo
del Estado.
25

LOMNITZ, Claudio, Introduccin, en Vicios pblicos, virtudes privadas: la corrupcin en Mxico,

obra citada, p. 15.
26

Muchos son los enfoques normativos, uno de los mas recientes es el de Jess Gonzlez Amuchastegui.
Ver GONZALEZ AMUCHASTEGUI, Jess, Corrupcin, democracia y responsabilidad poltica, en
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez, (coordinadores) Poder, derecho y corrupcin, IFE, ITAM y Siglo
XXI editores Mxico 2003, pp.63-80.

Nieto 27expone que es importante contar con un concepto de corrupcin

para no banalizar a la propia corrupcin. Este autor rechaza entender la
corrupcin slo desde la perspectiva de la tica. Para l, en primera instancia, la
corrupcin supone un uso desviado de los poderes pblicos en beneficio
particular. La corrupcin no solamente infringe los postulados de la tica,
cualesquiera que stos sean, sino que tambin infringe las reglas de convivencia
poltica voluntariamente aceptadas, junto con normas jurdicas preestablecidas
y, en fin, perjudica econmicamente a la sociedad y desestabiliza sus
estructuras. En definitiva, para Nieto, el concepto de corrupcin se fracciona y
adopta diferentes modalidades superpuestas o no, segn sea la naturaleza de la
norma infringida: corrupcin religiosa, social, pb lica, poltica, administrativa,
penal, privada, etctera. La corrupcin religiosa contravendra las disposiciones
de alguna religin con el propsito de obtener ventajas o beneficios; para
Lucero, por ejemplo, la venta de indulgencias que realizaba la Iglesia Catlica
durante su poca se opona a los principios de pobreza del dogma cristiano. La
corrupcin social implica trasgresin a las normas de convivencia social que
cada grupo social selecciona, aqu aparece tambin, por los agentes de la
corrupcin, la idea de beneficio y, la sancin social consistente en el rechazo o
marginacin del sujeto. La corrupcin poltica infringira reglas de ese carcter,
un ejemplo de ello sera el transfuguismo poltico. En cuanto a la corrupcin
pblica, es la que afecta a las instituciones estatales y, dentro de la que debe
distinguirse entre corrupcin legislativa, judicial, administrativa. Sobre las
modalidades de la corrupcin, Nieto nos dice, que no siempre el Estado se
pronuncia negativamente mediante normas sobre un fenmeno real, puede
ocurrir que la opinin legal de las normas o de las autoridades no coincida con
la social o con la individual o, mucho menos, con la religiosa. Es comn, el error
de identificar corrupcin con corrupcin penal o, lo que es lo mismo, afirmar que
las nicas conductas corruptas son las que estn tipificadas en el Cdigo Penal
y que, por tanto, no hay ms prcticas corruptas concretas que las que un juez

27

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, pp. 76-89.

ha declarado; y, por lo mismo, fuera del Cdigo Penal no hay corrupcin y fuera
de una sentencia condenatoria no hay personas corruptas 28.
La corrupcin pblica que interesa a Nieto, la presenta en lo que l llama
sus dos modalidades, la penal y la administrativa 29, segn se infrinjan
disposiciones penales o de carcter administrativo. Desde su punto de vista, la
estructura de la accin es lo que proporciona la clave de identificacin de una
actividad corrupta concreta. La estructura de una operacin corrupta entraa una
relacin entre dos personas: el desviador del poder pblico y el beneficiario de la
desviacin, los que se conectan sinalgmticamente: la autoridad pblica entrega
un favor arrancado de las potestades administrativas y el particular corresponde
con un precio y, como consecuencia de la desviacin se produce un
enriquecimiento que beneficia directamente al adjudicatario. Las relaciones no
terminan aqu, porque, paralelamente, el beneficiario directo de la desviacin
hace una ddiva al desviador, que se convierte en un beneficiario indirecto o
segundo beneficiario. El beneficiario directo se enriquece, por tanto, como
consecuencia de la desviacin, mientras que el beneficiario indirecto se
enriquece a consecuencia de la ddiva. Para Nieto, los intermediarios que
existan, en cualquiera de sus variedades, no son autores de la corrupcin sino
instrumentos de ellos. Nieto distingue entre corrupcin completa cuando las dos
relaciones se dan entre el beneficiario directo e indirecto y corrupcin incompleta
cuando existe un sola de las relaciones (por ejemplo, habr corrupcin
incompleta cuando se produce una desviacin de poder y como consecuencia
un enriquecimiento particular, aunque no haya mediado ddiva que beneficie a
la autoridad).

No obstante, ambas formas de corrupcin son autnticas

corrupciones 30. Otros ejemplos de corrupcin incompleta son el nepotismo, el

28

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin de 1996 cae en ese reduccionismo: circunscribir la

corrupcin a los tipos penales.
29

Nieto peca de reduccionista. No toma en cuenta, por ejemplo, como modalidad de la corrupcin pblica a
la corrupcin poltica.
30

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, p. 88.

uso de prestanombres, cuando se paga a un tercero, cuando el hecho es lcito

pero se paga una ddiva, etctera.
Malem Sea 31expone como caractersticas de la corrupcin, las
siguientes: 1) el acto de corrupcin implica la violacin de un deber posicional,
quienes se corrompen transgreden, por activa o por pasiva, algunas de las
reglas que rigen el cargo que ostentan o la funcin que cumplen; 2) para que
exista la corrupcin, debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia
(econmico, poltico, jurdico, tico); 3) un acto de corrupcin no siempre entraa
una accin antijurdica, que el acto de corrupcin sea legal o ilegal, desde un
punto de vista penal o administrativo, depender de cada sistema jurdico; 4) Los
actos de corrupcin estn siempre vinculados a la expectativa de obtener un
beneficio extraposicional. La ganancia puede ser poltica, profesional, sexual; 5)
Los actos de corrupcin tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco
de discrecin. A partir de esas caractersticas, Malem concluye: Se puede
definir a los actos de corrupcin, entonces, como aquellos que constituyen la
violacin, activa o pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de alguna
funcin especfica realizados en un marco de discrecin con el objeto de obtener
un beneficio extraposicional cualquiera sea su naturaleza 32.
Garzn Valds propone la siguiente definicin: La corrupcin consiste en
la violacin limitada de una obligacin por parte de uno o ms decidores con el
objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente que soborna
o a quien extorsionan a cambio del otorgamiento de beneficios para el
sobornador o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o
servicio extorsionado 33. Este concepto se vincula como los inmediatamente
anteriores al sistema normativo, sea jurdico o no, a la violacin de ese sistema,

31

MALEM SEA, Jorge F., Globalizacin, comercio internacional y corrupcin, Gedisa editorial,
Barcelona, 2000, pp. 25-28.
32

MALEM SEA, Jorge F. Globalizacin comercio internacional y corrupcin, obra citada, p. 28.

33

GARZN VALDS, Calamidades , obra citada, p. 212.

a la intervencin de distintas personas, al beneficio o ganancia; la diferencia est

en la advertencia que hace Garzn, pues la violacin al sistema normativo es
limitada porque no podra existir una sociedad en la que todos sean corruptos.
La persistencia del sistema normativo es una condicin necesaria para que
puedan existir actos corruptos.
Los enfoques normativistas ayudan a precisar las caractersticas de la
corrupcin cuando sta se ha producido, tambin para rescatar el papel que
desempean los diversos sistemas normativos. Sin embargo, no son suficientes
para explicar las causas que producen la corrupcin, sean normativas, sociales,
culturales, ticas, relacionadas con la distribucin del poder, con las redes
sociales, con los incentivos econmicos que existen para que se produzca, con
las debilidades institucionales del Estado, etctera. Tampoco brindan suficiente
ayuda para ente nder sus efectos o consecuencias, en la sociedad, la economa,
la vida institucional o la psicologa de las personas. La corrupcin no puede ser
entendida slo a partir de la violacin de la ley; es imprescindible conocer, por
ejemplo, los grados de discrecionalidad del que gozan los decidores, el diseo
de programas pblicos, la manera en que se organizan las administraciones
pblicas y privadas, la conciencia pblica que exista sobre la corrupcin y, la
creacin de instituciones para prevenir la corrupcin. Los enfoques normativistas
son una fotografa que da cuenta de una realidad y que nos auxilian en su
delimitacin, pero no para entenderla en sus causas y sus consecuencias.
En otras palabras, requerimos de algo ms aunque no es poca cosaque una defi nicin para entender lo que es la corrupcin a fin de combatirla,
pues como dice Gonzlez Amuchastegui, el slo derecho penal agregaramos
nosotros, administrativo o de otro tipo- es insuficiente, inapropiado para
combatirla, se quiere entre otros elementos, fortalecer el compromiso tico
mediante la potenciacin de los mecanismos internos de adhesin al sistema y
promover las fuerzas que sostienen la comunidad34.
34

GONZLEZ AMUCHASTEGUI, Jess, Corrupcin, democracia y responsabilidad poltica, obra

citada, p. 80.

III. Conceptos aledaos, mbitos y tipos de corrupcin.

III.I. Los conceptos aledaos.
La teora sobre la corrupcin suele distinguirla de otras prcticas que le
pueden ser cercanas como los regalos, las propinas o ciertas formas de
negociacin poltica como el lobbying o el clientelismo 35 . Es obvio, que siempre
ser importante distinguir y separar con la mayor precisin posible, entre unas y
otras conductas. La tarea no siempre es sencilla por las connotaciones
lingusticas o culturales de los trminos. John Noonan explica como los griegos
no tenan una palabra para designar los sobornos y, consideraban que todas las
donaciones deban ser prohibidas, es decir, consideradas sobornos, pues los
donantes saban que habra en los beneficiarios una deuda de gratitud y
posibles

contraprestaciones

recprocas36.

En

muchas

de

las

culturas

contemporneas los regalos no generan necesariamente obligaciones de

retribucin y son socialmente aceptados en los mbitos familiares y de amistad.
Sin embargo, si el regalo se da con el propsito de obtener una retribucin, un
beneficio, etctera; se realiza de forma secreta o discreta, o genera un conflicto
de inters debe considerarse como una actividad corrupta.

Alejandro Nieto

recuerda como el Cdigo Penal espaol en su artculo 426 se refiere al llamado

cohecho pasivo impropio, en donde se penalizan las ddivas que se entregan no
para que el corrompido realice (u omita) algo en el futuro sino en pago a
posteriori, de algo que ya ha hecho e incluso como agradecimiento genrico a
las actividades propias del cargo y, pone como ejemplo, las cestas de Navidad
que se obsequian a ciertos servidores pblicos y que pueden contener turrn,
licores, joyas costosas; el propsito de esos obsequios es suavizar las

35

RABOTNIKOF, Nora, Corrupcin poltica: definiciones tcnicas y sentidos sedimentados, en Miguel

Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y corrupcin, obra citada, pp. 45-60.,
ACKERMAN, Susan Rose, Rendicin de cuentas y estado de derecho en democracia en consolidacin,
Unidad de seminarios Facultad latinoamericana de ciencias sociales, Mxico 2004 (indito)., y ,
ACKERMAN, Susan Rose, La corrupcin y los gobiernos causa, consecuencias y reforma, obra citada, pp.
125-152.
36

NOONAN, John T. Jr., Bribes, Nueva York, MacMillan Pub. Co., 1984, pp. 687-689.

relaciones entre funcionarios y ciudadanos y al tiempo que muestran el

agradecimiento del donante por hechos pasados, preparan favores de futuro,
pues slo reciben cestas los que mantienen relaciones permanentes con los
donantes, ya que los jubilados o desempleados no reciben jams regalos; las
cestas tienen dos asas, una pequea que mira al pasado y otra ms generosa
que mira al futuro 37. Es por tanto, muy importante tener un ojo experimentado
para distinguir entre regalos y conductas corruptas.
Las propinas son ddivas que se ofrecen a empleados o prestadores de
servicios mal remunerados. Se entregan a posteriori de ejecutada la funcin o
trabajo y, el valor de lo entregado, guarda relacin con el trabajo efectuado. La
propina puede constituir un acto de corrupcin no slo cuando el sistema
normativo jurdico la prohbe penal o administrativo, sino cuando es excesiva,
se otorga en espera de una contraprestacin para engrasar o acelerar un
trmite, etctera- y por lo mismo viola principios como el de igualdad de trato o
de imparcialidad respecto de aqullos que estn en condiciones similares al que
recibe una respuesta satisfactoria o de autoridad. Las propinas pueden implicar
soborno o extorsin. Es por eso que las normas administrativas y penales
mexicanas prohben que un servidor pblico reciba propinas a cambio de los
servicios que de acuerdo a la ley realiza. El artculo 8 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas fraccin XII seala que es obligacin de los
servidores pblicos abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de
solicitar, aceptar o recibir, por s o por interpsita persona, dinero, bienes
muebles o inmuebles mediante enajenacin en precio notoriamente inferior al
que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o
comisiones para s, o para las personas a que se refiere la fraccin XI de este
artculo (parientes), que procedan de cualquier persona fsica o moral cuyas
actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente
vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate en
el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses en

37

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa Democrtica, obra citada, p. 116

conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se haya

retirado del empleo, cargo o comisin. Habr intereses en conflicto cuando los
intereses personales, familiares o de negocios del servidor pblico puedan
afectar el desempeo imparcial de su empleo, cargo o comisin. El artculo 222
fraccin I del Cdigo Penal Federal establece que comete el delito de cohecho:
el servidor pblico que por s, o por interpsita persona solicite o reciba
indebidamente para s o para otro, dinero o cualquiera otra ddiva, o acepte una
promesa, para hacer o dejar de hacer algo justo o injusto relacionado con sus
funciones. Sin embargo, administrativamente se deslegitiman los contenidos de
la ley, tanto los de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas como el
propio Cdigo Penal, pues por un acuerdo administrativo de la otrora Secretaria
de la Contralora General de la Federacin, se permite recibir regalos u
obsequios que no impliquen conflicto de intereses y cuyo valor acumulado en el
ao no sea superior a diez veces el salario mnimo vigente del Distrito Federal, si
el obsequio excede esas cantidades, los servidores pblicos debern remitirlo a
esa dependencia, la que se supone debe llevar un registro de dichas
donaciones, y posteriormente deben destinarse tales bienes a fines estatales
que prev el acuerdo38.
La definicin de sobornos (en el caso mexicano la legislacin penal habla
de cohecho para referirse al soborno), regalos y propinas, no puede siempre
aclararse con una interpretacin libresca de la ley, pues como dice Susan RoseAckerman estas definiciones dependiendo de los pases pueden entenderse
como un asunto cultural, aunque la cultura es dinmica y, si la conducta
etiquetada como corrupta por algunos observadores es considerada por otros
como una entrega aceptable de regalos o de propinas ser considerada
justificable; no obstante, si estas conductas imponen costos ocultos o indirectos
sobre la poblacin pueden entenderse como conductas corruptas 39. En Mxico,

38

Se trata del Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la recepcin y disposicin de los
obsequios, donativos o beneficios en general que reciban los servidores pblicos, mismo que fue publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1984.

a partir de las reformas legales de 1982 en materia de responsabilidades de

servidores pblicos y el paulatino fortalecimiento de los rganos de control
interno y externo, muchas conductas referidas a regalos y ddivas a funcionarios
han ido poco a poco considerndose corruptas entre la poblacin.
Problemticas tambin resultan prcticas que pueden ser corruptas o
cercanas a la corrupcin, tales como el clientelismo y la distincin con una
imparcial asignacin de recursos, entre pantouflage y trfico de influencias y,
entre lobbying y corrupcin40. Estas prcticas y otras si para su realizacin
exigen el secreto o la discrecin, se atenta contra las reglas del juego
democrtico, se obtienen beneficios econmicos privados o extraposicionales,
se acta con parcialidad, con favoritismo, podramos estar en presencia de
conductas corruptas. Estos casos como el de los regalos o propinas, deben
analizarse con cuidado, a partir de las circunstancias concretas para poder
determinar si las conductas son corruptas.
III.2. Los mbitos de la corrupcin.
La corrupcin se presenta en distintos mbitos, principalmente en los
espacios pblicos, privados y sociales. La corrupcin en los mbitos pblicos
tiene relacin con el aparato del Estado, sus servidores pblicos, y en relacin
con aquellas entidades que son fundamentales para entender la vida del Estado
como los partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, medios de
comunicacin electrnica. La corrupcin privada se genera en las empresas, en
la multiplicidad de relaciones comerciales y financieras entre ellas. Por lo que ve
a la corrupcin social, sta se gesta al interior de las organizaciones no
gubernamentales o en otras variadas instancias del tejido social. Lo importante
es advertir que no toda la corrupcin es pblica, aunque hay quien sostiene que

39

ACKERMAN, Susan Rose, La corrupcin de los gobiernos causas, consecuencias y reforma , obra citada,
pp. 151-152.
40

RABOTNIKOF, Nora, Corrupcin Poltica: Definiciones tcnicas y sentidos sedimentados, obra

citada, p. 49.

toda corrupcin lo es 41, tambin existe corrupcin en las relaciones privadas y

sociales.
La corrupcin puede desenvolverse en los mbitos nacionales o
internacionales. La corrupcin trasnacional es una de las que con ms dificultad
se detecta y es en donde existen pocos mecanismos institucionales y jurdicos
para combatirla. La OCDE, la Unin Europea, y la OEA cuentan con algunos
instrumentos para enfrentarla 42.

Los Estados Unidos desde 1977 tienen la

Foreign Corrupt Practices Act que tiene por propsito combatir el soborno y la
extorsin trasnacional. Los tericos de la corrupcin trasnacional saben que uno
de los contextos ms favorables para que surjan fenmenos corruptos es la
existencia de asimetras (diferencias que se producen a nivel econmico,
cultural, poltico, social, jurdico). A nivel internacional las asimetras son ms
profundas que a nivel nacional. Malem dice43que segn la Comisin de
Prevencin del Delito y Justicia Penal de Naciones Unidas, dichas asimetras
estn conduciendo a la corrupcin a travs de mercados ilegales y como
ejemplo de ello se mencionan las asimetras legales existentes respecto a la
banca y el sistema impositivo. Tales asimetras invitan a las empresas a preferir
ciertas jurisdicciones para realizar transacciones mercantiles porque ofrecen un
41

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, p.63.

42

En 1975 la ONU, adopt una resolucin en la que , tras condenar las prcticas corruptas en las
transacciones comerciales, subrayaba la conveniencia de legislaciones adecuadas y de una correcta
cooperacin internacional. Esta primera declaracin precedi a una serie de iniciativas que se concretaron
en un proyecto de acuerdo sobre los pagos ilcitos, que vio la luz en 1979. La ONU. abordo el problema de
la corrupcin en el VIII Congreso sobre la Prevencin del crimen y el tratamiento del delincuente,
celebrado en La Habana, del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990 con el ttulo Criminalidad y abuso
de poder: Delitos y delincuentes fuera del alcance de la ley. Fruto del acuerdo obtenido fue la resolucin
numero 7 sobre la corrupcin. La Comisin de los Derechos del Hombre de la ONU adopt la resolucin
1992/50, sobre enriquecimiento fraudulento de los responsables del Estado en detrimento del inters
pblico. El IX congreso de la ONU celebrado en El Cairo en 1994, consagr al tema de la corrupcin gran
parte de sus trabajos. La Asamblea General de la ONU proclam el 15 de noviembre de 1996 la
Declaracin contra la corrupcin en las transacciones comerciales internacionales. El 26 de enero de
1997, La Asamblea General de la ONU aprob un cdigo internacional de conducta de los agentes de la
funcin pblica. En este momento la ONU, trabaja en un convenio sobre la corrupcin de alcance
universal. Por su parte la OEA aprob en 1996 el convenio interamericano contra la corrupcin. La OCDE
desde los aos setenta ha propugnado por recomendaciones y convenciones internacionales que enfrenten
la corrupcin internacional en el comercio. Ver: GONZLEZ, Joaqun, Corrupcin y justicia democrtica,
editorial Clamores, Madrid, 2000, pp.48-90.
43

MALEM SEA, Jorge F, Globalizacin ,comercio internacional y corrupcin, obra citada, p.76.

escudo protector contra la investigacin de prcticas corruptas.

Lo que

constituye un delito en un pas puede ser objeto de un grado posible de

deduccin en otro, lo que facilita a las personas y empresas a racionalizar sus
prcticas corruptas como violaciones tcnicas. El proceso de globalizacin se
manifiesta fundamentalmente en el sector financiero internacional y en las
nuevas tecnologas informticas que favorecen el pago de acuerdos corruptos,
pues una vez que el dinero entra en el circuito financiero internacional es difcil
distinguir entre lo lcito y lo ilcito, ya que el dinero no tiene conciencia ni
memoria. Tanto la corrupcin como el trfico de drogas suponen una amenaza a
la integridad del sistema financiero internacional.
La corrupcin trasnacional suele estar ubicada en lo que se conoce como
la gran corrupcin para distinguirla de otras formas de corrupcin nacionales que
no siempre caen dentro de esa categora . En la corrupcin nacional
encontramos la gran corrupcin practicada por altos funcionarios del Estado y
grandes empresarios sobre contratos, obras o recursos polticos, pero tambin la
llamada menor o de supervivencia, practicada por funcionarios que pueden
estar insuficientemente remunerados y que dependen de algunos actos de
corrupcin para mantener a sus familias 44. No obstante, debe tenerse cuidado
con la llamada corrupcin menor o de supervivencia, pues como seala
Transparencia Internacional esta corrupcin puede ser indicativa de formas
mucho ms perjudiciales de corrupcin y en el mediano y largo plazo provoca

44

Ackerman seala que la alta corrupcin tiene relacin con servidores pblicos y funcionarios de alto
nivel. Es una corrupcin que tiene que ver con grandes contratos, concesiones, privatizaciones; representa
un desembolso sustancial de fondos y puede tener un enorme impacto en el presupuesto gubernamental y
en las perspectivas de crecimiento de un pas. Ackerman dice que cuando el gobierno acta como
comprador o como contratante, existen varias razones para el gran soborno o la gran extorsin, ejemplos
son: una empresa puede pagar para ser incluida en la lista de postores precalificados y para restringir el
tamao de la lista, se puede pagar por informacin privilegiada; los sobornos pueden inducir a los
funcionarios a estructurar las especificaciones de las licitaciones de tal manera que la empresa corrupta sea
el nico proveedor calificado, una empresa puede ser seleccionada como el contratista ganador, o una
empresa puede pagar para obtener precios inflados o para escatimar en calidad. ACKERMAN, Susan Rose,
Corrupcin y economa global, en CARBONELL, Miguel y VZQUEZ, Rodolfo, Poder, derecho y
corrupcin, obra citada, p. 210 y ss.

los mismos efectos nocivos econmicos, sociales, polticos- que la gran

corrupcin45.
Un brillante periodista mexicano ha sealado como mbitos de la
corrupcin en Mxico los siguientes: a) La corrupcin desde las esferas oficiales
que puede ser gubernamental o estar relacionada con la esfera corporativa; b) la
corrupcin privada; c) el narcotrfico y el crimen; y d) la corrupcin en la
sociedad civil46. La corrupcin gubernamental tiene diferentes ngulos: 1) el
funcionario que se enriquece por recibir dinero por aplicar la ley y/o no hacerlo
sobre un servicio especfico de un particular que paga; 2) por uso de informacin
privilegiada sobre leyes, inversiones, empresas, para orientar la inversin propia
o de los amigos y compadres; 3) el otorgamiento de puestos a amigos y
compadres, a sabiendas de su ineficiencia e incluso, de su propia honradez; 4)
decisiones corruptas, es decir, la toma de decisiones por parte del funcionario
que no se orientan en beneficio de la colectividad, sino en funcin de sus
intereses en su carrera de ascenso hacia el poder y que tambin ha desviado
los fondos de la comunidad, de lo social (que era su destino legal) hacia el
inters privado; 5) la corrupcin en los procesos de nacionalizacin y
privatizacin de la banca; 6) la corrupcin hacia el sector rural basada en el
clientelismo; 7) la componenda con lderes sociales y sindicales como
instrumento de control poltico. En cuanto a la corrupcin privada, sta se
produce en los variados mecanismos de evasin fiscal, la que se produce en los
mercados financieros y de valores, en la banca (FOBAPROA). Martnez a la
corrupcin vinculada al narcotrfico y al crimen organizado le da un tratamiento
especial y tiene como manifestacin la fuerza corruptora de los crteles de la
droga, el lavado de dinero, el pago de proteccin a las fuerzas de seguridad
pblica o del ejrcito 47. La corrupcin social se expresa en actitudes de

45

46

Libro de Consulta 2000 de Transparencia Internacional, versin en espaol, p. 16.

MARTNEZ, Jos, Conaliteg- Vamos Mxico- Corrupcin de Estado- El pen de la Reina, Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla, 2004, pp. 23 y ss.

ciudadanos que no cumplen con sus deberes y que pretenden obtener

beneficios, por ejemplo, el profesor que no cumple sus obligaciones, el alumno
que exige su diploma an cuando no sabe nada, el automovilista que da
mordida, etctera.
El mbito de la corrupcin puede ser sistemtico o aislado-incidental. Un
ejemplo de corrupcin sistemtico se dio en Per con la red de influencia que
teji

Montesinos 48.

La

corrupcin

sistmica

tambin

se

denomina

hipercorrupcin y tiene relacin con aquellas situaciones en donde los sistemas

son altamente corruptos y se distinguen de acciones individuales de carcter
corrupto pero que son individualizables. En la hipercorrupcin los sistemas de
accin se insertan en una cultura general permisiva de violacin de las normas,
en las que el soborno y la extorsin resultan mecanismos generalizados en
todos los niveles. Nora Rabotnikof pone algunos ejemplos de hipercorrupcin,
uno de ellos ocurri recientemente en el

Distrito Federal, la Secretara de

Finanzas denunci la existencia de una red de falsificacin de 600 000 formas

de pago de multas por incumplimiento de la verificacin vehicular 49. La
corrupcin relacionada con los video escndalos del PRD y el gobierno del
Distrito Federal reseada en los medios de comunicacin naciona les y
presentada en forma de crnica en el libro de Ral Monge, El Tango de
Ahumada 50,

es

un

ejemplo

de

corrupcin

sistmica,

tambin

la

hipercorrupcin que significaron los casos PEMEX y Amigos de Fox51, o los

actos de corrupcin vinculados a la asociacin Vamos Mxico 52.
47

Una obra reciente que rescata estos mecanismos es la de SANTANA, Adalberto, El narcotrfico en
Amrica Latina, siglo XXI editores, Mxico 2004.
48

MORENO OCAMPO, Luis, El rasputn del Per: la estructura informal de la red de corrupcin de
Vladimiro Montesinos, 2002 (indito).
49

RABOTNIKOF, Nora, Corrupcin poltica: definiciones t cnicas y sentidos sedimentados, obra

citada, p.58.
50

MONGE, Ral, El tango de Ahumada. Su vida, sus negocios y sus mujeres, Proceso y Grijalbo, Mxico,
2004.
51

CRDENAS, Jaime, Lecciones de los asuntos PEMEX y Amigos de Fox, UNAM, 2004.

Los mbitos de la corrupcin pueden diferenciar entre la corrupcin

negra, gris y blanca. Cuando existe consenso entre las elites y la opinin pblica
acerca de que un acto particular es merecedor de reproche y que por lo mismo
debe ser castigado, estamos en presencia de corrupcin negra. La corrupcin
gris ocurre cuando algunos elementos de las elites desearan ver la accin de la
cual se trata penalizada, aunque otros son de una opinin distinta y la poblacin
mantiene una opinin ambigua. En la corrupcin blanca, se consideran esas
conductas como tolerables 53. La corrupcin tambin puede presentarse en
mbitos de inclusin o de exclusin de sectores sociales, en espacios de
integracin o desintegracin dentro de esos mismos sectores y, puede tener
consecuencias inestables o estables para el sistema poltico.
III. 3. Las formas ms usuales de corrupcin.
Existen dos clases generales de corrupcin admitidas por la teora: el soborno y
la extorsin54. El soborno requiere un encuentro didico entre un ciudadano
particular y un empleado pblico, en el cual el ciudadano induce una respuesta
deseada por parte del funcionario pblico mediante el uso de sanciones
positivas como el beneficio monetario. En la extorsin, el funcionario pblico
influye en el comportamiento del ciudadano mediante el uso de sanciones
negativas tales como la amenaza de un abuso adicional de autoridad, o se
refiere a la auto corrupcin en la que slo est implicado el funcionario pblico.
La extorsin es ms asimtrica, el funcionario pblico tiene mayores beneficios,
debido a que la sancin positiva que se ofrece con el soborno representa un
costo para el ciudadano, mientras que la sancin negativa utilizada en el caso de

52

MARTNEZ, Jos, Conaliteg- Vamos Mxico. Corrupcin de Estado. El pen de la Reina. obra citada,
2004
53

HEIDENHAMMER, Arnold, Perspectives on the Perception of Corruption, HEIDENHAMMER,

Arnold, JOHNSTON, Michael y LEVINE, Victor ( eds), Political Corruption. A Handbook, Londres:
Transaction Pub ., 3a edicin , 1993, pp.161 y ss.
54

MORRIS, Stephen D, Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, siglo XXI editores, Mxico
1992, pp. 24 y ss.

la extorsin no representa una prdida para el funcionario pblico quien, dentro

de ciertos lmites, puede volver a emplearla.
Existen otras formas de corrupcin. Se sealan, entre otras, las siguientes. Los
arreglos en donde el agente pblico y el ciudadano privado establecen un pacto
recproco en perjuicio del pblico, de forma tal que una decisin oficial
(adjudicacin de contrato, concesin administrativa) favorece al privado a
cambio de una recompensa o merced para el agente pblico. Alteraciones
fraudulentas del mercado en donde el agente pblico que decide en materias
que

introducen

en

el

mercado

externalidades

positivas

negativas

determinantes de cambio de valor de bienes -por ejemplo actos de corrupcin

debidos a la especulacin con el uso del suelo- utiliza su decisin para beneficiar
o perjudicar a un tercero sin bases objetivas para hacerlo, por simple amistad o
enemistad, o mediante la aceptacin de una recompensa. Malversaciones y
fraudes, referidas a la utilizacin de fondos pblicos o de posiciones oficiales
para objetivos distintos de los previstos en las leyes, tales como seleccin
interesada de personal, favores, adquisiciones, etctera. Especulacin financiera
con fondos pblicos que entraa inversiones de fondos pblicos en el mercado
financiero para obtener an sin menoscabo de fondos pblicos- intereses
irregulares. Parcialidad que implica discriminacin deliberada en la interpretacin
y aplicacin de normas, lo que promueve regulaciones ad-hoc, favoritismo,
clientelismo. Patronazgo consiste en la parcialidad sistemtica con el objeto de
crear una clientela cohesionada y fiel. Colusin privada es un tipo de
corrupcin en donde ciertas empresas o proveedores se ponen de acuerdo para
controlar el tipo mnimo de oferta en una licitacin o adjudicacin para repartirse
entre s los beneficios. El uso de informacin privilegiada para tomar decisiones
econmicas privadas 55. En Mxico algunas de los tipos expuestos de corrupcin
no tienen una traduccin jurdico penal, pensemos en el clientelismo o
patronazgo o en la parcialidad al dictar resoluciones judiciales o administrativas
o de otra ndole.
55

LAPORTA, Francisco J, La corrupcin poltica: introduccin general, en LAPORTA, Francisco J y

LVAREZ, Silvina, La corrupcin poltica, Alianza editorial Madrid, 1997, pp.21-22.

Adems de las anteriores formas podramos incluir al trfico de influencias o el

enriquecimiento ilcito. El trfico de influencias se comete segn el artculo 221
del Cdigo Penal Federal cuando el servidor pblico por s o por interpsita
persona promueva o gestione la tramitacin o resolucin ilcita de negocios
pblicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo, cargo o
comisin o cuando el servidor pblico promueva cualquier resolucin o la
realizacin de cualquier acto materia de empleo, cargo o comisin de otro
servidor pblico, que produzca beneficios econmicos para s o para cualquiera
de sus parientes cercanos. El artculo 224 de Cdigo Penal Federal determina
que hay enriquecimiento ilcito cuando el servidor pblico no pudiere acreditar el
legtimo aumento de su patrimonio o la legitima procedencia de los bienes a su
nombre o de aqullos respecto de los cuales se conduzca como dueo.
Muchas formas de corrupcin no tienen una connotacin penal o administrativa.
La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas seala, en su artculo
octavo, veinticuatro conductas susceptibles de responsabilidad administrativa.
La Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos menciona en su
artculo sptimo, las siguientes responsabilidades polticas: El ataque a las
instituciones democrticas; el ataque a la forma de gobierno republicano,
representativo y federal; las violaciones graves y sistemticas a las garantas
individuales o sociales; el ataque a la libertad de sufragio; la usurpacin de
atribuciones; violaciones, tanto por accin como por omisin, a la Constitucin o
a las leyes Federales que cause perjuicios graves a la Federacin, a los
Estados, a las instituciones o a la sociedad; y violaciones sistemticas o graves
a los planes, programas y presupuestos de la administracin pblica federal o
del Distrito Federal. En la responsabilidad poltica no necesariamente las
conductas tienen un carcter delictuoso.
Tambin la corrupcin puede implicar la violacin a principios y valores jurdicos,
aunque aqu existe una polmica dada la obligacin de tipicidad en materia
penal que exige una norma exhaustiva que comprenda la conducta reprochable,

por lo que difcilmente se podra sostener responsabilidad penal por la simple y

llana violacin a principios jurdicos. No as en materia responsabilidad
administrativa, en donde las autoridades suelen establecer responsabilidades
por violacin a ilcitos atpicos, que son aquellos que entraan la contradiccin
con principio jurdico y, que por tanto, producen ilcitos como el abuso del
derecho, el fraude a la ley o el desvo de poder 56. En un interesante asunto el
Instituto Federal Electoral sancion al desaparecido PSN (Partido de la Sociedad
Nacionalista) por actos de corrupcin consistentes en infraccin a principios
electorales que implicaron abuso de derecho y fraude de ley. La determinacin
de la autoridad electoral implic graves sanciones a ese partido por violar
principios jurdicos y no reglas, dado que actuaba como partido-empresa, como
partido-familia, transgrediendo los fines y obligaciones de todo partido poltico
previstas en el artculo 41 y diversas disposiciones del Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales 57.
Sin embargo, la discusin en materia administrativa no est totalmente
zanjada, pues el artculo 113 constitucional exige que

las leyes sobre

responsabilidades administrativas determinen las obligaciones de los servidores

pblicos y, ello podra interpretarse como una garanta a favor de stos, en un
sentido similar al penal, en el tenor de si la conducta (acto u omisin) no est
debidamente tipificada, no existe responsabilidad administrativa alguna . Este
tema pone en evidencia la forma en que se suele n evadir responsabilidades.

56

57

ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan, Ilcitos atpicos, Trotta, Madrid, 2000.

Entre otros ver el procedimiento disciplinario oficioso identificado con el numero de expediente PCFRPAP 09/02 vs. PSN. Tambin analizar la resolucin CG108/2003 del Consejo General del Instituto
Federal Electoral respecto de las irregularidades encontradas en la revisin de los informes anuales de
ingresos y gastos de los partidos polticos correspondientes al ejercicio 2002. En las resoluciones citadas se
sealo: Un partido poltico se encuentra en libertad de adquirir con estime conveniente los bienes y
servicios necesarios para el desarrollo de sus tareas., sin embargo, el hecho de que las empresas de las que
adquiere diversos bienes y servicios sean propiedad de altos dirigentes del partido configura, en opinin de
esta Comisin de Fiscalizacin, un claro e inequvoco fraude a la ley. Tambin se dijo en esas
resoluciones que el PSN haba cometido un autntico abuso del derecho por haber utilizado como medio
normas jurdicas para dar apariencia legal a ciertas conductas ilcitas que violentan los fines mismos de esas
normas, esto es, los valores que tutelan. En cuanto al fraude de ley se record que suele presentarse en una
conducta que aparentemente es conforme a la norma pero que produce un resultado contrario a otra u otras
normas o al ordenamiento jurdico en su conjunto.

La corrupcin puede quedar fuera de la tutela del derecho. Alejandro

Nieto, seala que la mentira de un poltico puede entraar un acto de
corrupcin58. Igualmente el incumplimiento del programa poltico o plataforma
electoral que lo llev al poder puede constituir un acto de corrupcin. Ciertas
conductas de ocultamiento o soslayamiento de conductas propias o de terceros
argumentado seguridad nacional pueden caber dentro de los actos corruptos.
Estos ejemplos y otros quedan al margen del Derecho y son el caldo de cultivo
de otros actos de corrupcin que cuando mucho reciben el reproche moral.
En el campo internacional suelen sealarse como causa de corrupcin al
soborno trasnacional. El artculo VIII de la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin seala: Con sujecin a su Constitucin y a los principios
fundamentales de su ordenamiento jurdico, cada Estado Parte prohibir y
sancionar el acto de ofrecer u otorgar a un funcionario pblico de otro Estado,
directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan
residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas en l, cualquier
objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como ddivas, favores, promesas o
ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el
ejercicio de sus funciones pblicas, relacionado con una transaccin de
naturaleza econmica o comercial. Entre aquellos Estados Partes que hayan
tipificado el delito de soborno trasnacional, ste ser considerado un acto de
corrupcin para los propsitos de esta Convencin. Aquel Estado Parte que no
haya tipificado el soborno trasnacional brindar la asistencia y cooperacin
previstas en esta Convencin, en relacin con este delito, en la medida en que
sus leyes lo permitan. Por su parte el artculo IX de la Convencin determina
sobre el enriquecimiento ilcito que: Con sujecin a su Constitucin y a los
principios fundamentales de su ordenamiento jurdico; los Estados Partes que
an no lo hayan hecho adoptarn las medidas necesarias para tipificar en su
legislacin como delito, el incremento del patrimonio de un funcionario pblico
con significativo exceso respecto de sus ingresos legtimos durante el ejercicio

58

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, p.129.

de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por l. Entre

aquellos Estados Partes que hayan tipificado el delito de enriquecimiento ilcito,
ste ser considerado un acto de corrupcin para los propsitos de la presente
Convencin. Aquel Estado Parte que no haya tipificado el enriquecimiento ilcito
brindar la asistencia y cooperacin previstas en esta Convencin, en relacin
con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan.
Existen formas de corrupcin que se denominan grises, esto es,
conductas que para algunos son corruptas y para otros son inocentes. Esto
ocurre, sobre todo, ah donde el acto de corrupcin no tiene una traduccin
jurdica, o, en donde es difcil determinar la regla, el principio, la directriz o el
valor normativo (jurdico, moral, social) que la conducta transgred. Algunos
ejemplos de estas zonas grises son contratos de asesora que no siempre se
requieren y en donde los asesores cobran jugosos beneficios. Alejandro Nieto
seala la siguiente hiptesis: Imaginemos el caso de un empresario
emprendedor que sugiere a la direccin de un museo pblico que establezca en
l una garita destinada a la venta de reproducciones y que, naturalmente, sea l
el concesionario. En estas condiciones, y puesto que al museo nada va a costar
la operacin y slo puede ganar, se cierra el trato. La adjudicacin se ha
realizado directamente, eliminando de forma dolosa a los competidores; pero,
por otro lado, tampoco hubiera sido justo prescindir del autor de la idea y del
proyecto. Dnde empieza lo reprochable? Puede hablarse aqu de
corrupcin? 59. En Mxico, la fiscalizacin por parte de los rganos de control
externo a los fideicomisos y asociaciones civiles que utilizan recursos pblicos
no es sencilla, stas instituciones suelen argumentar su carcter privado para
negarse a ser controladas por el Estado, no obstante es frecuente que se utilicen
stas y otras figuras jurdicas para fines pblicos pero sin que, entre otras
operaciones, los contratos y adjudicaciones que realizan se sometan a la
legislacin correspondiente; cundo los servidores pblicos emplean estos
mecanismos estn realizando un acto de corrupcin?; para muchos s, pues

59

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, p.197.

para conseguir fines pblicos se evade la normatividad de control y de

fiscalizacin sobre recursos pblicos mediante el empleo de estas figuras, para
otros no, pues dichos mecanismos tienen reconocimiento legal y los particulares
y el Estado pueden hacer uso de ellos para obtener sus fines.
Una distincin interesante entre los actos de corrupcin la clasifica entre
la corrupcin con robo y sin robo. La corrupcin con robo ocurre cuando un
individuo soborna a un funcionario pblico para obtener un contrato pero sin
realizar los productos del contrato, obra o servicio. La corrupcin sin robo implica
que el que obtiene el contrato, la concesin, la obra si realiza el producto
especfico60. No obstante, la llamada corrupcin sin robo produce en el mediano
y largo plazo afectaciones econmicas importantes a la sociedad y a las
instituciones pblicas, porque como ya se mencion pginas atrs, toda
corrupcin altera las condiciones de la competencia y del libre mercado. Por eso
el artculo XII de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin seala que
para los efectos de ese tratado no ser necesario que los actos de corrupcin
descritos en la misma produzcan perjuicio patrimonial al Estado.
La corrupcin puede organizarse directamente, mediante intermediarios,
utilizando tramas triangulares para la liquidacin de sobornos, empleando
borradores

de

huellas

o,

mediante

organizaciones

con

estructuras

procedimientos propios. La corrupcin tradicional implica una negociacin

directa, el agente pblico pacta con algn ciudadano o le impone la ddiva que
debe ser entregada para percibir el beneficio. La corrupcin con intermediarios
permite la conducta corrupta sin que los actores se conozcan, para ello
interviene un tercero intermediario- que realiza la relacin corrupta. Las tramas
triangulares se realizan con empresas o terceros que por un lado facilitan el
acuerdo y por otro, se encargan de la liquidacin del soborno de manera oblicua,
sin que los actores principales formalmente entren en contacto para la
verificacin de la accin u omisin corrupta; la triangulacin casi siempre
60

SHLEIFER, A. y VISHNY, R., Corruption, Quarterly Journal of Economics, nmero 108 (3), pp. 599617.

consiste en el uso de facturas falsas que amparan pagos que expresan

prestaciones ficticias que realizan los terceros. Para borrar huellas, la ingeniera
financiera suele ser muy til. En el caso Amigos de Fox se utilizaron empresas
intermediarias coordinadas por Lino Korrodi y una compleja ingeniera financiera
para borrar las huellas de los donantes que originalmente aportaron a la
campaa de Fox61; tambin se utiliz dinero en metlico con la intencin de no
dejar rastro alguno. La corrupcin en las grandes transacciones suele utilizar
una organizacin y procedimientos probados. Un ejemplo de este esquema de
organizacin corrupta es el que emple Carlos Ahumada en las delegaciones del
Distrito Federal y que describe el periodista Ral Monge 62. Este empresario
influa en las Delegaciones del Distrito Federal para que se designaran
funcionarios a su gusto en las reas de obras y administracin con el propsito
de obtener contratos y posteriormente recaudar pagos adelantados. El control en
las Delegaciones, le permita cobrar sin que las obras estuviesen concluidas, o
cobrar con fuertes sobreprecios, entre otros mtodos. Podramos decir que se
trataba de un modus operandi que durante algn tiempo le funcion y que en su
conjunto implicaba una organizacin construida hacia la corrupcin.
IV. Causas o condiciones de la corrupcin
Existen causas de carcter genrico de carcter social, cultural o
econmico que propician la corrupcin. Segn Reisman, la corrupcin se
incrementa en perodos de rpido crecimiento y modernizacin debido a las
nuevas fuentes de riqueza y poder; tambin aumenta cuando aparecen nuevas
oportunidades polticas en tanto que habr ms gente dispuesta a entrar en
poltica como modo de hacer dinero; la corrupcin puede llegar cuando las
economas nacionales se abren a las nuevas inversiones internacionales que
buscan cmo encontrar un lugar en un mercado interno desconocido; y, cundo

61

CARDENAS GRACIA, Jaime, Lecciones de los asuntos Pemex y Amigos de Fox, UNAM, Mxico,
2004.
62

MONGE, Ral, El tango de Ahumada. Su vida, sus negocios y sus mujeres, Proceso y Grijalbo, Mxico,
2004.

el protagonismo poltico -de los partidos- no encuentra correspondencia con las

fuentes formales de financiamiento 63.
Otras condiciones para la corrupcin son ms especficas. Se suelen
mencionar: el bajo nivel salarial de los funcionarios pblicos, la ausencia de
garantas laborales adecuadas

de los servidores pblicos (interinidad y

prestaciones dbiles), la escasa probabilidad de sanciones a funcionarios

corruptos, la sobrerregulacin administrativa que impele a dar dinero a cambio
de trmites, la importancia de las decisiones de autoridad para la economa o el
mercado, servidores pblicos que tienen ms lealtad a las empresas o a los
partidos que los llevaron al cargo, la falta de un mercado abierto, libre y
competitivo, la existencia de monopolios, la ausencia de controles internos y
externos adecuados a la gestin pblica, la falta de transparencia en el
procesamiento de decisiones de autoridad64.
El terico de la corrupcin Robert Klitgaard, tal como se ha mencionado
atrs, considera como causas fundamentales de la corrupcin, razones de
carcter organizativo. Hay corrupcin para Klitgaard, cuando existe monopolio
de la decisin pblica ms discrecionalidad en la toma de decisiones y menos
responsabilidad (rendicin de cuentas) por la decisin pblica 65.
El profesor Luis Moreno Ocampo, por su parte, hace descansar la
corrupcin en aspectos informales. El corrupto utiliza sus redes de poder y su
capital social, tal como lo hizo Montesinos en Per. Las redes explican que no se
tiene poder si ste no se ejerce sobre otros actores; quien controla la red de
poder es propenso a corromper y ser corrompido. Montesinos utiliz su red

63

REISMAN, W. Michael, Folded Lies: Bribery, Crusades, and Reforms, New York, Free Press, 1979,
traduccin castellana de Mariluz Caso. Remedios contra la corrupcin? (Cohechos, cruzadas y reformas),
Mxico, FCE, 1981.
64

DEYSINE, Anne, Political Corruption: A Review of the Literatura, European Journal of Political
Research, vol. 8, n. 4, pp. 447-462.
65

KLITGAARD, Robert, Controlando la corrupcin, Fundacin Hanns Seidel, editorial Quipus, s.r.l., La
Paz, Bolivia, 1992.

informal, el capital social que haba gestado, para promover la tercera reeleccin
de Fujimori, la que finalmente fue frustrada por la divulgacin de los 110
Vladivideos. Los objetivos de Montesinos, segn Ocampo, fueron: 1. Crear una
mayora parlamentaria que apoyara la reeleccin de Fujimori, por lo cual
Montesinos pag sumas de dinero para que determinados congresistas se
pasaran a las filas oficialistas. La mira de Montesinos era alcanzar las 2/3 partes
de los votos en el Congreso y frustrar el referndum que cancelaba la posibilidad
de un nuevo mandato de Fujimori. 2.-Controlar al Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) para hacer los cambios de las reglas en materia electoral. Montesinos se
asegur que cuatro de los cinco miembros de ese rgano bloquearan el
referndum. Algunos de sus miembros recibieron compensaciones monetarias y
favores personales a cambio de su cooperacin. 3. Apoyar ciertos candidatos
del

oficialismo

pero

que

frente

al

electorado

se

presentaran

como

independientes para quitarle votos a los candidatos de la oposicin66.

Algunos de los ltimos escndalos de corrupcin en Mxico, como el de
los videos del PRD que expone a la luz pblica la corrupcin en el gobierno del
Distrito Federal y en el PRD, o el conocido como Conaliteg-Vamos Mxico 67, se
pueden explicar en buena medida, por el uso de redes formales e informales de
poder y de capital social, que se utilizan para generar condiciones de asimetra
en las relaciones pblicas, que son propicias para generar corrupcin. En
nuestro pas han sido muy valorados los operadores polticos personajes que
controlan esas redes de poder, informacin y capital social, y que mediante la
utilizacin de mecanismos y procedimientos informales y paralelos a la ley
realizan actos de corrupcin.
Los tericos del Estado Constitucional como Luigi Ferrajoli explican como
causas de la corrupcin, la crisis de la democracia representativa y del Estado
de Derecho, incapaz de orientar su funcionamiento en garanta de los derechos
66

MORENO OCAMPO, Luis, El rasputn del Per: la estructura informal de la red de corrupcin de
Vladimiro Montesinos, 2002 (indito).
67

MARTNEZ, Jos, Conaliteg-Vamos Mxico. Corrupcin de Estado. El pen de la Reina, obra citada,
2004.

fundamentales de todos 68. Existe una divergencia entre la realidad y la

Constitucin, la primera no se ajusta a la norma y cuando ello ocurre estn
dadas las condiciones para el florecimiento de la corrupcin. La corrupcin
implica adems de esa divergencia norma constitucional y realidad- una
perversin de las instituciones del Estado, los partidos se transforman en
empresas o el gobierno lo hace y, las instituciones sociales como la empresa o
los medios de comunicacin asumen orientaciones y caractersticas que
corresponden al Estado. En Italia, segn Ferrajoli, han sido alarmantes para la
democracia y el Estado, la irrupcin de nuevas tcnicas televisivas de captacin
del consenso, la confusin entre la esfera pblica y privada, la idea del carcter
ilimitado del poder mayoritario y la idea del carcter ilimitado de la libertad del
mercado.
Existen otros autores, que responsabilizan a ciertos agentes de la
corrupcin sistmica. La regla que ellos expondran sera que a mayor poder de
un agente econmico, social, poltico- ms capacidad de corrupcin tiene. En
esta tesitura, Perfecto Andrs Ibez explica como causa de la corrupcin en
Espaa o Italia, el papel negativo de los partidos polticos. Dice Perfecto Andrs,
que los partidos fueron concebidos constitucionalmente como instrumentos
fundamentales para la participacin de la sociedad en la poltica; sin embargo,
han experimentado un fortsimo proceso de degradacin y se han transformado
en agencias de gestin de intereses corporativos, fuertemente teidos de
ilegalidad en sus prcticas habituales articuladas en torno a los sistemas de
financiamiento ilegales. Cuando los partidos son gobierno, ponen su formidable
capacidad de coaccin y de extorsin al servicio de intereses particulares. Los
partidos dice Perfecto Andrs Ibez impedirn por todos los medios que la
legalidad impere en su vida interior, la legalidad empobrece, limita el acceso a
copiosas fuentes informales de recursos, es un freno a la lgica del beneficio

68

FERRAIOLI, Luigi, El Estado Constitucional de Derecho hoy: el modelo y su divergencia de la

realidad, en Corrupcin y Estado de Derecho. El papel de la jurisdiccin, edicin de Perfecto Andrs
Ibez, Totta, Madrid, 1996, pp.15-29.

que los gua, y por ello, no es casual que polticos como Craxi 69 o Felipe
Gonzlez reivindiquen la autonoma de la poltica para impedir que la legalidad
impere en la vida interna de los partidos 70. La explicacin de Perfecto Andrs
Ibez bien puede reconducirse a todos aquellos agentes pblicos, privados
como los medios o sociales como las Iglesias que concentran importantes
decisiones, lo hacen en ocasiones en circunstancias monoplicas o cuasimonoplicas, realizan

sus prcticas al margen de la legalidad y, suelen

reivindicar niveles importantes de autonoma o de discrecionalidad. Una muestra

de cmo los partidos en Mxico evitan la legalidad en su interior la encontramos
en la iniciativa de reforma al COFIPE y a la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnacin en materia Electoral que pretende cercenar las atribuciones de
las autoridades electorales para conocer de sus actos internos 71. Tambin se
pueden rastrear, en los medios de comunicacin nacionales que han intentado
oponerse por todos los caminos a la aprobacin de un nuevo marco jurdico que
los someta en serio a las redes del Derecho 72, y en las dificultades que tuvo la
Comisin Anticorrupcin del PRD para realizar sus procedimientos con
transparencia y de cara a la sociedad73.

69

Un segmento de la clase poltica italiana y despus de los procesos anticorrupcin en ese pas, intenta
rehabilitar a Bettino Craxi a cinco aos de su muerte. Como se sabe Craxi fue el que dijo que todos eran
responsables, que todos los polticos haban recibido financiamiento ilegal. Silvio Berlusconi encabeza esa
rehabilitacin, lo que demuestra que la clase poltica se protege a s misma y, que por ello, la poltica no
debe tener autonoma respecto de las instituciones: jueces y fiscales, por ejemplo, ni obviamente de la
sociedad. Ver nota EL PAIS, viernes 28 de enero 2005, seccin internacional, pgina 7.
70

IBAEZ, Perfecto Andrs, Corrupcin: necesidad, posibilidades y lmites de la respuesta judicial en

Poder, Derecho y Corrupcin, obra citada pp. 185-206.
71

Ver al respecto CASTILLO GONZLEZ, Leonel, Los derechos de la militancia partidista y la

jurisdiccin, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico 2004. pp. 25 y ss.
72

Vase al respecto el numero de la revista Etctera de enero del 2005 que explica cmo los concesionarios
de los medios de comunicacin electrnicos se resisten a la aprobacin de una nueva ley de radio
televisin, en especial lase la pgina 34 de esa revista, en donde diversos comunicadores, empleados de
los medios, utilizan la injuria como arma poltica para oponerse a la reforma.
73

Esta Comisin surgi a mediados del ao 2004 con el propsito de resolver los problemas de corrupcin
en el PRD. Desde sus inicios se neg la posibilidad de que sus procedimientos fuesen transparentes, lo que
favorece arreglos informales entre los dirigentes de ese partido.

El enfoque normativista sostiene que la causa de la corrupcin tiene

relacin con la falta de adhesin al sistema normativo. Es decir, los ciudadanos y
funcionarios que deben cumplir con las normas, no lo hacen porque no estn
convencidos que ese sistema normativo deba ser obedecido porque no hay
buenas razones para hacerlo 74. Esto significa que no existe un punto de vista
interno al sistema, el ciudadano y el funcionario, no se sienten representados por
su sistema normativo y estiman que no promueve fines realmente valiosos, tal
como lo ha sealado autores reseados en estas pginas como Laporta, Garzn
y, Amuchastegui.
Stephen D.Morris elabora tres proposiciones bsicas para explicar el
origen de la corrupcin. Estas son: Primero, la corrupcin se produce debido a
un desequilibrio estructural esencial entre la habilidad y la capacidad de las
organizaciones estatales y sociales para influir sobre el comportamiento
polticoSegundo, cuando la fuerza de las organizaciones sociales domina al
Estado, se presenta una tendencia hacia el soborno generalizado. En este caso,
se propone la hiptesis de que la capacidad de organizaciones sociales tales
como empresas, grupos tnicos o incluso la familia, para penetrar en el Estado,
influyendo as ilegtimamente sobre la conducta de un funcionario pblicoPor
ltimo, en el caso opuesto, en el que organizaciones estatales son ms
poderosas que las sociales y, por lo tanto, ms capaces de controlar las
oportunidades

de

movilidad

existe

la

tendencia

hacia

la

extorsin

generalizada 75. En la tesis de Morris, es claro que el punto de no corrupcin

ocurre cuando hay un equilibrio de fuerzas entre el Estado y la sociedad, cuando
esto sucede existe como resultado una burocracia no politizada y profesional

74

La teora de la legitimidad insiste en la obediencia al derecho basada en razones fuertes como son los
derechos humanos y sus garantas de proteccin. Las nuevas teoras contractualistas dicen que un sistema
jurdico es legtimo, siempre y cuando, haya sido aprobado siguiendo los procedimientos democrticos y si
garantiza los derechos humanos. La teora habermasiana establece que las condiciones comunicacionales
son el fundamento de la legitimidad de todo sistema normativo. Entre otros, ver: GARZN VALDS,
Ernesto, El concepto de estabilidad de los sistemas polticos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1987 y HABERMAS, Jrgen, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Amo rrortu editores,
Buenos Aires, 1975.
75

MORRIS, Stephen D, Corrupcin y Poltica en el Mxico Contemporneo, obra citada, pp.31-32.

que sigue las reglas expresas de la institucin poltica y el espritu de la ley, los
servidores pblicos estn dispuestos a rendir cuentas.
Es obvio que la teora de Morris es insuficiente, en tanto que la existencia
de corrupcin no se puede explicar slo como desequilibrios entre la sociedad y
el Estado, otros factores influyen como los referidos al tipo de diseo
institucional, a la profesionalizacin de la burocracia, a las debilidades y
fortalezas en la rendicin de cuentas, al nivel de transparencia en las decisiones
y, en general, a la fortaleza o debilidad de los mecanismos de control de poder
(pblico, privado o social); esto sin olvidar los grados de adhesin de los
gobernados y gobernantes a su sistema normativo.
V. Soluciones que se brindan para resolver la corrupcin.
Si las causas de la corrupcin son variadas las soluciones tambin. Hay
quien propone distintas medidas a la vez, tanto en el mbito interno como en el
internacional. Otros se conforman con hacer hincapi en algunas pocas medidas
y, en fin, quien sostiene que existe slo una solucin. Frente a los que piensan
en las soluciones estn aqullos escpticos para los que la corrupcin no tiene
soluciones, para ellos, el Estado de Derecho se ha sacralizado y ese dato es
producto de la vieja ambicin de moralizar la poltica, lo que parece imposible,
por eso, debe en el punto de vista de estos autores, darse un enfoque distinto,
hacer como lo hizo Polibio o Salustio, entender que la corrupcin es obra de la
misma historia, de la condicin humana, de la sociedad entera que se corrompe
y, con ella los hombres pblicos, en fin, la corrupcin es consecuencia de una
contradiccin entre ley y costumbre: es culpa de las instituciones que exigen
mucho a sociedades atrasadas. El orden justo y virtuoso queda situado en algn
lugar fuera del tiempo y no es realizable en la Historia. La poltica es decisin y
negociacin, y slo en una pequea parte rutina administrativa y ms, an, la
poltica no tiene sentido relacionada con las hiptesis de neutralidad o
desinters, porque su propia materia son los intereses particulares y su motor
especfico es el inters de los polticos. La poltica no ocurre fuera de la sociedad

pero sta no se reconoce en las contingencias de la poltica y demanda la

realizacin de los ms impracticables ideales de pureza, imgenes de un orden
consensual y transparente que traducen, acaso, una imprecisa protesta contra la
dominacin, pero tambin una subterrnea nostalgia tribal. Por tanto, la
creciente complejidad del mercado y de la poltica hacen muy remoto, para este
tipo de autores, la moralizacin de la vida pblica, en el mundo tal como es,
siempre ser necesaria la poltica y que los polticos salven de algn modo la
brecha entre los ideales (impracticables), las instituciones (caducas) y las
necesidades sociales (irreductibles a frmulas generales), que carguen con el
estigma de ser responsable de ese desajuste. El tema de la corrupcin es slo
un discurso para llenar un vaco ideolgico, para dar un nuevo sentido moral a la
poltica 76.
El discurso disolvente del escepticismo no lo podemos aceptar, implica
renunciar a las capacidades de la razn humana, significa justificar que el ser
humano no es un sujeto moral, que no existen posibilidades para la construccin
de una tica universalizable y, que las instituciones carecen de sentido, que son
una mascarada o una pantalla. Pensamos que la realidad a veces no brinda
caminos a la esperanza pero ello no debe llegar al grado de desconocer el
sentido moral del ser humano y la importancia de las instituciones y el Estado
para hacer del ser humano y de la vida algo valioso. Como dice el gran telogo
Hans Kng, a partir de los problemas que enfrentamos, a pesar de que vivimos
en un tiempo dividido, una poca en que muchas autoridades han perdido
credibilidad y muchas instituciones han entrado en la espiral de profundas crisis
de identidad, en que muchas normas y pautas empiezan a tambalearse, de tal
modo que incluso hay mucha gente joven que ya apenas sabe qu es bueno y
qu es malo en los distintos mbitos de la vida, hoy ms que nunca es necesario
un nuevo consenso social y una vuelta a unos valores y principios mnimos, y
entre esos valores estn: la humanidad que entraa que cada persona posee
76

ESCALANTE GONZALBO, Fernando, Piedra de escndalo. Apuntes sobre el significado poltico de la

corrupcin, en Claudio Lomnitz (coordinador), Vicios pblicos, virtudes privadas: la corrupcin en
Mxico, CIESAS y Miguel ngel Porra, Mxico, 2000, pp. 275-291.Tambin ver: DEL AGUILA, Rafael,
La senda del mal. Poltica y razn de Estado, Editorial Taurus, Madrid, 2000.

una dignidad intransferibe, la reciprocidad para tratar a los dems como fines en
s mismos y no como medios, el respeto por la vida para las presentes y futuras
generaciones, el rechazo a la violencia como mecanismo de solucin de
conflictos, la solidaridad para usar la propiedad con sentido social, la justicia
para producir ms igualdad y libertad, la tolerancia para respetar al distinto, la
veracidad para recuperar la credibilidad, la igualdad de derechos entre sexos y
la cooperacin y, recodar que la cooperacin se produce cuando las
instituciones se desvan de su sentido. As Kng recuerda a Mahatma Gandhi
que

sealaba

los

siete

pecados

sociales

corrupcin-

del

mundo

contemporneo: Riqueza sin trabajo, placer sin conciencia, conocimiento sin

carcter, negocio sin moral, ciencia sin humanidad, religin sin sacrificio, poltica
sin principios77. Por eso, aqu proponemos algunas soluciones de los tericos
que han estudiado el fenmeno.
Susan Rose Ackerman insiste en que mientras los funcionarios detenten
un poder discrecional, persistirn los alicientes para la corrupcin, por lo que un
mecanismo adecuado para combatirla consistir en reducirla 78. Ello implica
simplificar las leyes fiscales para reducir el poder discrecional de la burocracia,
reorganizarla, profesionalizarla. Ackerman propone tambin examinar las leyes
administrativas para ver cules pueden ser eliminadas, simplificadas o, analizar
en donde se requiere mejorar su aplicacin. Igualmente insiste en reestudiar los
mecanismos y procedimientos para aprobar proyectos de infraestructura.
Ackerman es partidaria de reformas y mejoras a los rganos de control,
transparentar las acciones de gobierno, reformar al funcionariado mediante su
reduccin y mejora de sus prestaciones e incentivos. Tambin est de acuerdo
en perfeccionar el funcionamiento de tribunales, de los fiscales, auditores o, en
su caso crear comisiones anticorrupcin. Una de las propuestas de la autora
norteamericana estriba en fortalecer el papel de los organismos e instancias
77

KNG, Hans, La lucha contra la corrupcin requiere un marco tico. Epilogo de Hans Kng, en Meter
Eigen, Las redes de la corrupcin. La sociedad civil contra los abusos del poder, Editorial Planeta, Mxico,
2003, pp. 251-263.
78

ACKERMAN, Susan Rose, La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma, obra citada,
pp. 308-309.

internacionales que desarrollan proyectos anticorrupcin. Polticamente insiste

en el compromiso de la cspide del gobierno para concebir e implementar los
esfuerzos anticorrupcin.
Robert Klitgaard propone medidas a nivel nacional e internacional
dirigidas a moderar la discrecionalidad de las decisiones pblicas y, desde
luego, en perfeccionar los mecanismos de rendicin de cuentas. Entre las
medidas a nivel nacional, Klitgaard se ocupa de las reformas legales
(financiamiento de los partidos y campaas polticas, legislacin contra el
enriquecimiento ilcito, leyes a favor del escrutinio pblico y, leyes vinculadas a
los rganos que combaten la corrupcin). No obstante, Klitgaard estima que las
leyes por s mismas son insuficientes para combatir la corrupcin y comenta
como en 1989, se entrevist con varios ex funcionarios del Banco Mundial con
relacin a la corrupcin en las operaciones del Banco y en los pases con los
que el Banco trabajaba y, stos le mencionaron que en Ecuador se tienen leyes
avanzadas y sofisticadas para regular las compras y contrataciones del Estado
y, sin embargo, la corrupcin est generalizada y, que en Mxico durante el
sexenio de Miguel de la Madrid se aprob una legislacin anticorrupcin que no
tuvo xito 79.
La ley, segn Klitgaard es una parte de la solucin, la otra, consiste en
analizar los sistemas corruptos; por ejemplo, se debe romper el crculo vicioso
que estimula la corrupcin de los servidores pblicos; para ello, debe
desestimularse a los funcionarios incrementando las penalidades cuando ocurra
un acto corrupto o rompiendo el monopolio en las decisiones que esos
servidores pblicos adoptan. La finalidad es variar los parmetros de la
ecuacin: corrupcin=monopolio + discrecionalidad - obligacin de rendicin de
cuentas. Ello implica mejorar los incentivos profesionales de los servidores
pblicos, aumentar las sanciones por actividades corruptas, reducir el monopolio
de las decisiones, aclarar las facultades de decisin, reforzar la transparencia y
79

KLITGAARD, Robert, Estrategias a nivel nacional e internacional para reducir la corrupcin, Pena y
Estado, Revista Latinoamericana de Poltica Criminal, editores del Puerto, Buenos Aires, 1995, pp. 245260.

la rendicin de cuentas, seleccin de los funcionarios en funcin de sus

cualidades y, el fomento a una cultura corporativa caracterizada por una tica
ms elevada. Klitgaard est a favor de mecanismos ms participativos, esto es,
se tratara de incorporar al mayor nmero posible de sectores sociales en la
lucha contra la corrupcin; de manera sealada los dirigentes del Estado y de
factores reales de poder deben participar en esta lucha. Adicionalmente, se
insiste en: establecer una Comisin Independiente de Lucha contra la
Corrupcin siguiendo el modelo de Hong Kong, aplicar medidas recomendadas
por la OCDE, favorecer el trabajo de organizaciones no gubernamentales como
Transparencia

Internacional,

aplicar

un

programa

experimental

en

los

organismos recaudadores, en el que los funcionarios reciban una proporcin de

los ingresos impositivos recaudados a partir de cierta-meta durante un perodo
de dos aos80. Entre las medidas de carcter internacional, Klitgaard insiste en
apoyar los programas de lucha contra la corrupcin en otros pases, promover
las acciones de organismos como la OCDE, brindar apoyo financiero a las
instituciones que trabajan para el control de la corrupcin, penalizar al soborno
trasnacional, incrementar el nmero de tratados de extradicin entre los pases
para combatir la corrupcin, etctera 81.
Francisco Laporta, influido por Klitgaard, propone tres tipos de medidas:
las primeras tienen que ver con el proceso en la toma de decisiones, esto
implica integrar a la sociedad en las decisiones de autoridad y para ello es
fundamental evitar que la decisin tienda a concentrarse en una persona y en un
momento procesal nico, as es mejor contar con rganos colegiados y no
unipersonales, es mejor la revisin jerrquica de las decisiones que su solucin
en instancia nica, divisin en temas de las decisiones que decisin unitaria
todo ello tiene que ver con la integracin ciudadana, desconcentracin
administrativa, pluralismo y legalidad-. El segundo tipo de medidas tiende a
80

KLITGAARD, Robert, Estrategias a nivel nacional e internacional para reducir la corrupcin, obra
citada, pp. 249-257.
81

KLITGAARD, Robert, Estrategias a nivel nacional e internacional para reducir la corrupcin, obra
citada, pp. 258 y ss.

reducir la discrecionalidad de los responsables pblicos. El tercer tipo de

medidas se refieren a la informacin y a la transparencia, segn Laporta, los
canales de informacin y los vehculos de transmisin han de ampliarse y
drenarse al mximo en materias de gestin pblica: auditoras, creacin de un
clima en el que las irregularidades se hagan pblicas, ombudsman,
transparencia general, sociedad abierta y pluralismo de las fuentes de
informacin82.
Jorge Malem 83 menciona que no basta que los Estados nacionales
establezcan como delito los sobornos a sus funcionarios pblicos o a sus
agentes privados; los Estados deberan velar porque las empresas que operan
en el mbito internacional se abstengan de realizar pagos indebidos en el
extranjero, lleven un registro que impida la doble contabilidad y den publicidad a
sus operaciones. Tambin insiste en que se introduzcan en las legislaturas
normas que penalicen los sobornos a funcionarios pblicos o a agentes privados
extranjeros. Igualmente, los grandes centros financieros deben rechazar
conceder ayudas o crditos a aqullos Estados que no promulguen leyes para
combatir la corrupcin. La finalidad es que cada Estado cumpla con sus
obligaciones de control. La legislacin debe versar sobre el combate al lavado
de dinero, sobre delitos contra la administracin pblica o sobre competencia
desleal. Este autor es partidario de fortalecer los organismos e instancias que
luchan contra la corrupcin trasnacional, pues han sido muy importantes los
esfuerzos de organismos con vigencia universal como lo es las Naciones Unidas
u organizaciones regionales como la Organizacin de Estados Americanos o la
Unin Europea, pasando por organizaciones no gubernamentales como la
Cmara de Comercio Internacional o Transparencia Internacional. Estas
organizaciones

han

generado

declaraciones,

convenios,

tratados,

recomendaciones y documentos que establecen la penalizacin a pagos

82

LAPORTA, Francisco J., La corrupcin poltica: introduccin general, en LAPORTA, Francisco J y

LAVAREZ, Silvina, La corrupcin poltica, obra citada, pp. 31-32.
83

MALEM SEA, Jorge F., Globalizacin, comercio internacional y corrupcin, obra citada, pp.184 y ss.

corruptos, la cooperacin y el intercambio de informacin entre los Estados, la

unificacin de la legislacin penal para evitar zonas de impunidad y la facilitacin
de la extradicin a los culpables. Un tema internacional fundamental ha sido la
propuesta de desvelamiento del secreto bancario y la persecucin del delito de
lavado de dinero conexo a prcticas corruptas84.
Las anteriores medidas normativistas son enfrentadas por aqullos que
sostienen que todo planteamiento sobre la corrupcin trasnacional pasa por la
liberalizacin de los mercados. Instituciones como el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y la Organizacin Mundial del Comercio proponen esta
medida sin cesar. Se sostiene que el mercado y la libre competencia son la
frmula adecuada porque se reduce la presencia de funcionarios pblicos en la
actividad econmica, porque no tendran cabida las empresas ineficientes, ni
aqullas que incrementan costos para atender a factores corruptos, porque el
mercado funciona como una correa de transmisin de informaciones y de
transparencia y, porque el mercado como mecanismo de intercambio, le resulta
indiferente la ideologa o las tradiciones culturales.
La posicin economicista es ciertamente falsa, pues segn los ndices de
Transparencia Internacional, los pases del norte de Europa figuran entre los
menos corruptos del mundo a pesar de contar con polticas econmicas
intervencionistas; adems es incorrecto que las empresas que hacen pagos
corruptos en el mercado siempre incrementen sus costos y, por consiguiente,
resultan eliminadas en el proceso competitivo; tambin es falso que el mercado
garantice plenamente la publicidad y la informacin veraz. El mercado como
todos sabemos es imperfecto y no existe una mano invisible que lo autorregule.
El mercado est condicionado por circunstancias institucionales, polticas y
culturales.

84

La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin en su articulo XVI alude al secreto bancario y

seala que los Estados no podrn negarse a proporcionar la asistencia solicitada amparndose por el secreto
bancario, as mismo se seala que el Estado Parte requirente se obliga a no utilizar las informaciones
protegidas por el secreto bancario que reciba, para ningn fin distinto del proceso para el cual hayan sido
solicitadas, salvo autorizacin del Estado requerido.

Por eso tambin se invoca en el plano internacional que las empresas

generan prcticas de contencin mediante el uso de Cdigos de Conducta. La
medida es desde Lugo conveniente porque genera un clima de rechazo moral a
la corrupcin, pero es insuficiente; las empresas no son asociaciones
filantrpicas que hayan sido creadas para comportarse de manera benevolente y
como dicen algunos, la tica es algo hermoso pero los negocios son los
negocios.
Garzn Valds 85, propone una lista de medidas para enfrentar la
corrupcin: a) Sustituir en la medida de lo posible las decisiones discrecionales
por las decisiones mecnicas, un mtodo para lograrlo podra ser el mtodo de
la cola; b) establecer un sistema de sanciones severas para la violacin de las
obligaciones; c) asegurar a quienes son sujetos de obligaciones condiciones
tales que el deseo de obtener beneficios extraposicionales se reduzca al
mximo, estrategia que respalda los altos salarios, aunque se sabe que los
deseos humanos son insaciables; d) procurar convencer a los decidores de que
no es verdad que la obtencin de beneficios extraposicionales sea la expresin
de una actitud racional-prudencial, pues lo que es prudente es ser honesto; e)
asegurar que los decidores adopten un punto de vista interno con respecto a las
reglas bsicas del sistema normativo relevante; f) procurar establecer una
relacin de cooperacin con los intereses organizados para generar condiciones
equitativas de confianza y lealtad recproca entre el Estado y los intereses
organizados (se refiere a la tesis de Stephen D. Morris); g) asegurar la vigencia
del principio de publicidad, no slo de las decisiones, sino del procedimiento por
el que se llega a ellas 86; h) Reducir el mbito del poder decisorio del Estado y

85
86

GARZN VALDS, Ernesto, Calamidades, obra citada, pp. 216 y ss.

En Mxico desgraciadamente la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Publica

Gubernamental en su artculo 14 considera reservada informacin que tiene que ver con procedimientos,
ello favorece prcticas de corrupcin y de cooptacin de servidores pblicos. En grandes escndalos de
corrupcin como los asuntos PEMEX y Amigos Fox no se cont con un procedimiento pblico y, eso,
redund en que las investigaciones no fuesen exhaustivas y, por tanto, no se llegara a la verdad material de
los hechos. La falta de transparencia en los procedimientos debilita la independencia e imparcialidad de los
servidores pblicos. Ver: CRDENAS, Jaime, Lecciones de los asuntos PEMEX y Amigos de Fox,
UNAM 2004.

aumentar el de las decisiones directas de los ciudadanos por lo que respecta al

nombramiento de los funcionarios87; i) promover la adquisicin de bienes para
uso estatal en las condiciones generales del mercado a fin de que el Estado se
convierta en un comprador ms.
Sobre todas estas propuestas y medidas, Garzn Valds concluye que lo
mejor es lograr, la prctica efectiva de la adhesin interna al sistema
democrtico por parte de sus decidores, lo fundamental es estimular las fuerzas
que sostienen la comunidad y hacerlas menos vulnerables a las presiones de los
grupos de inters y otras fuerzas. A fin de cuentas, el origen de la corrupcin se
debe a las deficiencias de la legitimidad del sistema normativo 88.
Alejandro Nieto 89es escptico en materia de lucha contra la corrupcin y
de sus soluciones, pues el gobierno es el gran interesado en que la corrupcin
no sea perseguida porque si la corrupcin, por definicin, es cometida por
quienes ocupan el poder y stos deben responder por ella, es inevitable que
cabalmente desde el poder se intente ocultarla y llegado el caso esquivar el
castigo. Nieto propone medidas represivas, de control y de prevencin de la
corrupcin, adems de una lucha contra la impunidad. Para l, las medidas
represivas son las ms llamativas pero no son siempre las ms eficaces; es ms
eficaz el control y la prevencin que el castigo. Las diferentes medidas deben
partir de una poltica anticorrupcin basada en principios elementales como:
reducir las ocasiones de que la corrupcin se produzca, pues no se puede dejar
abierta la caja y luego amenazar con penas gravsimas a los rateros; tener muy
claro que no slo es corrupcin lo que una ley ha tipificado como tal y no
solamente es corrupto aqul a quien una sentencia ha condenado; nada hay tan

87

En Argentina diversas organizaciones ciudadanas estn proponiendo mecanismos mas abiertos y

transparentes en la designacin de altos funcionarios judiciales. Esos procedimientos implican darle voz a
la sociedad en las designaciones. CRDENAS, Jaime, La argumentacin como derecho , UNAM, 2005.
88

GARZN VALDS, Ernesto, El concepto de estabilidad de los sistemas polticos, Centros de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1987.
89

NIETO, Alejandro, Corrupcin en la Espaa democrtica, obra citada, pp. 203 y ss.

hipcrita como el pudibundo gesto del gobierno cuando lamenta no poder

investigar un caso notorio de corrupcin alegando que est subjudice y que por
tanto se debe permanecer pasivo para no interferir en la accin de la justicia; y,
la mejor poltica anticorrupcin es la prevencin. Las medidas represivas
comprenden: la legislacin contra la corrupcin aunque lo importante no es lo
que digan las leyes sino como se aplican por los tribunales; un poder judicial
independiente y con medios suficientes para investigar, conocer y sancionar la
corrupcin; el juez debe tener muy claro que los eslabones dbiles de la cadena
tienen relacin con la autora y la causalidad; la

corrupcin de personas

morales, por ejemplo de los partidos, no se realiza directamente sino con

intermediarios, empresas o asociaciones trianguladoras y, mediante un
mecanismo organizativo y procedimental muy complejo; en cuanto a la
causalidad, lo importante es sobre todo saber a quien beneficia la accin
corrupta; es indiscutible que el rgano ms idneo para la represin de la
corrupcin poltica, no de la penal, es el gobierno que puede obligar a dimitir o
cesar o disciplinar a los administradores pblicos corruptos; la represin tambin
puede confiarse a rganos autnomos; tambin puede ser eficaz la accin
represora de los partidos polticos en lo que se refiere a sus miembros; y, los
colegios y corporaciones pueden reprimir conductas de sus miembros mediante
la expulsin y otras medidas disciplinarias. En cuanto al control distingue cuatro
tipos: el poltico, el tcnico, el realizado por organizaciones internacionales y, el
de los medios de comunicacin, que segn su punto de vista es el ms efectivo.
El poltico se realiza a travs de comisiones de investigacin del poder legislativo
que casi nunca funcionan adecuadamente; el tcnico es generalmente realizado
por la propia administracin, en Espaa se llama servicio de intervencin; los
organismos internacionales han realizado una labor de conciencia importante y
Nieto pone como ejemplo la Unidad de lucha antifraude de la Unin Europea;
finalmente estara el control de la prensa. Los mecanismos de prevencin
implican prcticas en la sociedad que impactan en el Estado, por ejemplo,
Cdigos de tica de empresas o servidores pblicos, disminuir las posiciones de
ventaja de la autoridad, desregulacin, simplificacin administrativa, etctera. Un

elemento importante de lucha anticorrupcin tiene que ver con las seales claras
de combate contra la impunidad. Nieto alerta contra las tendencias a que la
lucha anticorrupcin sea un instrumento de la lucha poltica, en donde lo que
importa sea sacar provecho electoral y no combatirla seriamente 90.
A nivel de la empresa privada existen diversas propuestas de combate a
la corrupcin. Un autor mexicano 91 seala una serie de acciones que deben
tomarse en las empresas: transparencia en los procesos de compra y en la
contratacin de bienes y servicios; normas claras y justas en las adquisiciones;
dar seguimiento a las quejas de los proveedores y contratistas; formacin de
profesionales en compras libres; establecer mecanismos de control interno y de
supervisin; transparencia en los procesos de contratacin de personal de nuevo
ingreso y para ascenso del ya contratado; publicar convocatorias abiertas para
que se presenten candidatos a ocupar las plazas vacantes; incluir la nmina en
los procesos de revisin de auditora; efectuar peridicamente compulsas con
los prestadores de servicios; divisin de funciones claramente definidas; revisar
las cuentas por cobrar canceladas; fomentar programas permanentes de
auditora; establecer polticas, normas, procedimientos y controles ms estrictos
para la custodia de informacin confidencial; y, generar mecanismos imparciales
de evaluacin a los empleados, principalmente aqullos encargados de la
administracin y control de los recursos humanos, materiales y financieros.
En un trabajo cuidadoso y bien construido sobre la corrupcin en Mxico,
coordinado por Jos Octavio Lpez Presa 92, en donde se analiza el marco
terico de la corrupcin y las polticas implementadas por el Estado en su lucha
contra la misma, se proponen medidas escasas para enfrentarla, entre otras, las

90

Los escndalos polticos que ha vivido ltimamente Mxico como: el PEMEXGATE, Amigos de
Fox o los Video escndalos de PRD, no han tenido de parte de los partidos polticos por propsito
combatir la corrupcin, ms bien infligir un dao electoral al adversario.
91

FERNNDEZ BUENO, Jos Lus, Corrupcin y Fraude. Una plaga de las empresas. Cmo detectarla y
arrancarla de raz, Planeta Mexicana, Mxico, 2004.
92

LPEZ PRESA, Jos Octavio (coordinador), Corrupcin y cambio, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1998, pp. 375 y ss.

siguientes: ampliar y fortalecer la participacin ciudadana, continuar con la

profesionalizacin de los recursos humanos y con la reforma de las
organizaciones pblicas, adecuar los marcos jurdicos a las necesidades
actuales, extender el uso de tecnologas de la informacin y, continuar con el
desarrollo administrativo y la desregulacin. Son medidas, como puede
apreciarse, dirigidas a la reforma de la administracin pblica sin tomar en
cuenta las otras instancias pblicas: el poder ejecutivo, el legislativo, el judicial,
los rganos constitucionales autnomos, la cooperacin internacional, el papel
de la sociedad civil (la rendicin de cuentas horizontal de carcter social), las
polticas represivas y de control. Tampoco se enmarcan estas medidas de
manera clara en el contexto de una necesaria reforma al Estado de Derecho ni
en la transformacin del sistema poltico.
Existen propuestas que individualizan el arma contra la corrupcin.
Perfecto Andrs Ibez propone al poder judicial uno independiente y con
suficientes recursos- como el instrumento ms adecuado. As lo seala: De esta
manera, si una de las causas que pueden dar razn de la gnesis y expansin
de los fenmenos de corrupcin en medios institucionales es la crisis de la
garanta poltica que produce la amortizacin de los controles de esa
procedencia y tambin de los de carcter jurdico internos de los aparatos
administrativos; una de las circunstancias que hacen posible la articulacin de
una respuesta de cierto calado a aquellas formas degradadas de la actividad
pblica radica en la existencia de una instancia de fiscalizacin desde la
legalidad dotada de cierto grado de independencia como es la judicial 93.
En el mismo sentido que Perfecto Andrs Ibez, Pier Luigi Zanchetta a
la luz del papel de los fiscales que enfrentaron el fenmeno llamado
Tangentopoli, se pronuncia como elemento clave en la lucha contra la
corrupcin, a favor del fortalecimiento y autonoma de esa figura porque es
consciente que en Italia, el control penal ha desempeado siempre una funcin
93

IBAEZ, Perfecto Andrs, Corrupcin: necesidad, posibilidades y lmites de la respuesta judicial, en

Poder, derecho y corrupcin, obra citada, p.197.

relevante por la ausencia de obligados controles de naturaleza administrativa,

aunque reconoce que no bastan las armas penales, es preciso un buen
funcionamiento administrativo, transparencia del gasto, rpida capacidad de
respuesta a las exigencias de los ciudadanos, pues el ms solcito de los
ministerios pblicos o de los jueces, no pueden garantizar todas esas tareas 94.
Otras propuestas que individualizan el mecanismo de la lucha
anticorrupcin es la que propone para Costa Rica, Fernando Cruz Castro, y lo
hace a favor del Ministerio Pblico, sealando propuestas de reforma en su pas
a esa institucin95. En otros contextos como el mexicano y durante la reforma
constitucional que prohij la Auditora Superior de la Federacin, se consider
que este rgano de control externo era la clave para erradicar la corrupcin en
Mxico 96.
Hay enfoques que rompen con las visiones tradicionales. Los profesores
argentinos Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz97 , sealan que la calve est
en los medios de control, pero no se debe centrar el control en los mecanismos
tradicionales de accountability elecciones, separacin de poderes y un sistema
de pesos y contrapesos entre las ramas del Estado, pues esos anlisis ignoran
el crecimiento de formas alternativas de control poltico basadas en las acciones
94

ZANCHETTA, Pier Luigi, Tangentopoli entre perspectivas polticas y soluciones judiciales,en

IBAEZ, Perfecto Andrs, Corrupcin y Estado de Derecho. El papel de la jurisdiccin, Trotta, Madrid,
1996, pp. 85-99.
95

CRUZ CASTRO, Fernando, La investigacin y persecucin de la corrupcin: observaciones

fundamentales sobre el rol del Ministerio Pblico en los sistemas penales latinoamericanos, en Revista
Pena y Estado. Revista Latinoamericana de Poltica Criminal, Buenos Aires, 1995, pp.81-98. Propone
fiscales independientes que tengan competencia legal para iniciar de oficio las investigaciones. Igualmente
se decanta por un mayor presupuesto al Ministerio Publico, la imprescriptibilidad de los delitos cometidos
por funcionarios pblicos mientras se mantengan en el ejercicio de la funcin pblica, el uso de agentes
encubiertos, restricciones al secreto bancario y, la introduccin de nuevos tipos penales.
96

AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIN, 1824-2004. 180 aos de rendicin de cuentas y

fiscalizacin en Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004. Los ltimos captulos de esta obra
explican la creacin de la Auditora Superior de la Federacin y su actual funcionamiento. Se insiste en el
papel de este rgano de control externo para combatir la corrupcin.
97

PERUZZOTTI, Enrique y SMULOVITZ, Catalina, Accountability social: la otra cara del control, en
Controlando la poltica: ciudadanos y medios en las democracias latinoamericanas, Grupo editorial Temas,
Buenos Aires, 2002.

de los ciudadanos y de los medios, adems de que estos mecanismos

alternativos ciudadanos y medios- compensan las limitaciones intrnsecas de
las elecciones como herramientas de accountability poltica, y son cruciales para
activar una red, en muchos casos reticente, de agencias interestatales de
control. Dentro del marco de la democracia representativa sealan que la
cuestin central que aborda el concepto de accountability es precisamente como
regular y reducir la brecha entre representantes y representados, preservando
siempre la distancia entre autoridades polticas y ciudadana, que caracteriza a
las relaciones de representacin. Distinguen tres tipos de accountability: legal,
poltica y social.
La accountability legal est orientada a garantizar que las acciones de los
funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitucionalmente y, mediante
la separacin de poderes, el reconocimiento de derechos fundamentales y el
sistema de pesos y contrapesos,

el constitucionalismo moderno establece

instituciones que permiten poner lmites a la arbitrariedad del poder del Estado;
en el constitucionalismo moderno existe una discrecionalidad regulada dentro de
la esfera de normas abstractas que fijan competencias, procedimientos y marcos
de actuacin para las autoridades. Un gobierno es responsable (accountable)
desde el punto legal si hace posible que las acciones gubernamentales no
infrinjan la ley y se ajusten al debido proceso; para que los mecanismos de
accountability legal funcionen con eficacia, es necesaria la existencia de un
sistema legal con capacidad para imponer la ley y hacer que los gobernantes la
obedezcan.
La accountability poltica se refiere a la capacidad del electorado para
hacer que las polticas gubernamentales respondan a sus preferencias. La
accountability poltica se expresa a travs de las elecciones, es de carcter
vertical, aunque como han sealado muchos tericos: Manin, Przeworski, Susan
Stokes98, fracasa porque los gobernados no pueden obligar a los gobernantes a
98

PRZEWORKSI, Adam, STOKES, Susan C, y MANIN, Bernard (editores), Demo cracy, Accountability,
and Representation, Cambridge University Press, 1999.

actuar responsablemente (problemas de informacin, de sancin interelectoral,

limitaciones del voto, etctera). La accountability poltica tambin puede ser
horizontal segn la categorizacin de ODonnell99y se refiere a la operacin
intraestatal de controles, dentro de una red de agencias (poder legslativo,
judicial, ejecutivo, rganos autnomos, tribunal constitucional) que se conrtrolan
y equilibran mutuamente.
Por lo que ve a la accountability social, sta sera una especie de la
accountability poltica de carcter vertical relacin electores-gobernantes-.
Peruzzotti

Smulovitz100sostienen

que

las

elecciones

tienen

que

complementarse con una sociedad civil activa y medios de comunicacin

autnomos. Las democracias en Amrica Latina segn ODonnell son
delegativas 101 porque el proceso de autorizacin de los representantes no se
complementa con una red de instituciones capaces de controlar las acciones del
ejecutivo, adems, la pervivencia del clientelismo poltico, la compra de votos y
el

fraude

electoral,

impiden

que

la

accountability

vertical

funcione

adecuadamente.
La accountability social se canaliza por vas institucionales y no
institucionales. Las acciones legales o los reclamos ante los organismos de
supervisin son ejemplos de las primeras, las movilizaciones sociales y las
denuncias mediticas son representativas de las segundas. La accountability
social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos,
adems los mecanismos sociales no necesitan contar con mayoras especiales
o con atribuciones constitucionales para el control. Los mecanismos de
accountability social buscan controlar poltica y legalmente las acciones de los

99

ODONNELL,Guillermo, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization,

University of Notre Dame Press, Notre Dame, Indiana, 1999, pp.159-173.
100

PERUZZOTTI, Enrique y SMULOVITZ, Catalina, Accountability social: la otra cara del control,
obra citada, 2002.
101

ODONNELL,Guillermo, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization,

obra citada, 1999, pp.164-166.

polticos y de los burcratas. Cada ejercicio de control social puede tener metas
especficas, y los ciudadanos no tienen que hacer uso de un nico instrumento
como es el voto. El ejercicio fragmentado del control permite a los ciudadanos
concentrar su atencin en aquellas polticas y/o polticos que quieren controlar y
a diferencia de los mecanismos electorales, los sociales no son instrumentos
que

masivamente

permitan

evaluar

todo

un

paquete

de

polticas

gubernamentales. Los actores de la accountability social son las asociaciones

civiles, las organizaciones no gubernamentales, los movimientos sociales,
etctera. Las sanciones de la accountability social son reputacionales y en
muchos casos, los mecanismos sociales son una condicin necesaria para la
activacin de mecanismos con dientes como las comisiones de investigacin
del poder legislativo, en otras palabras, suelen hacer sonar la alarma. Los
mecanismos sociales exponen y denuncian actos presumiblemente ilegales,
activan la operacin de los mecanismos horizontales y, para muchos, la
movilizacin legal puede ser considerada la forma paradigmtica de la
participacin democrtica en la medida en que las demandas legales obligan al
Estado a responder pblica y oficialmente a las peticiones legales presentadas.
Se suele criticar a la accountability social porque puede tener
consecuencias sociales ambiguas para la igualdad de la representacin, lo que
revelara uno de los defectos de este tipo de control, pues las preferencias de
una minora intensa y persistente pueden terminar sobrerrepresentandola. Por
otra parte, no siempre los ordenamientos jurdicos legitiman procesalmente las
acciones de estos grupos 102, lo que dificulta que desarrollen todas sus
posibilidades de vigilancia, control, supervisin, crtica y propuesta. Entre las
principales formas de accountability social podemos sealar: la vigilancia
social, las acciones colectivas y proteccin de intereses difusos, la accin de
tutela colombiana, el papel que pueden desempear los ombudsman sociales,
etctera.

102

CRDENAS, Jaime, La argumentacin como derecho, UNAM, 2005. Especialmente ver las propuestas
del captulo V en relacin con la legitimad del juez constitucional.

De lo dicho, me parece que la accountability social, es un mecanismo

fundamental para el combate a la corrupcin que debe ir acompaado de los
dems mecanismos legales y polticos de accountability. La existencia de una
accountability social vigorosa no debe hacer perder de vista de los dems
instrumentos para una lucha integral contra la corrupcin.
VI. Los sistemas de integridad nacionales: Un enfoque holstico?
Transparencia Internacional103 ha elaborado una propuesta para afrontar
la corrupcin en los pases que denomina: Sistema de Integridad Nacional. Tal
sistema tiene por propsitos orientar a los gobiernos a esquemas de rendicin
de cuentas. La tarea consiste en alejarse de un sistema de rendicin de cuentas
vertical y complementarlo con un horizontal, bajo el supuesto de que en donde el
poder se dispersa, nadie tiene el monopolio de las decisiones y cada quien es
individualmente responsable. Todos los factores reales de poder, incluyendo
medios de comunicacin, partidos, sindicatos, organizaciones empresariales
ms las instancias formales del Estado se pretenden hacer sujetos de la
rendicin de cuentas. Se busca que cada actor poltico, social y econmico,
vigile y sea vigilado, monitoree y sea monitoreado. Se trata de dar respuesta a la
pregunta quin vigila a los vigilantes? 104.
El esquema del sistema de integridad nacional est diseado para pases
en transicin o en nuevas democracias. Se insiste en cmo un sistema de
rendicin de cuentas horizontal puede ser capaz de generar un sistema de
agencias que impongan lmites al poder, que investiguen los abusos del poder
por parte de otras oficinas y ramas del gobierno. Los mecanismos de rendicin
de cuentas horizontales incluyen a los tribunales, a los rganos electorales,
rganos

de

control,

bancos

centrales,

organizaciones

profesionales,

parlamentos, medios de comunicacin, etctera. En pocas palabras, el reto

103
104

TRANSPARENCIA INTERNACIONAL, Libro de consulta 2000,apartado IV.

CAPPELLETI, Mauro, The judicial process in comparative perspective ,Oxford, Nueva York,
Clarendon Press, 1989 (primera reimpresin 1991).

entraa disear un sistema de contrapesos para que las diferentes instancias de

poder sean responsables entre ellas. En trminos de la ciencia poltica, se trata
de dejar atrs la democracia delegativa 105.
Un sistema de integridad nacional, incluye la rendicin de cuentas, la
transparencia

el

castigo.

Se

pretende

redisear

instituciones 106que

comprenden reas formales e informales del Estado. As se habla de cdigos de

liderazgo,

cambios

organizacionales,

reformas

legales,

reformas

de

procedimiento en las burocracias. El nfasis se coloca en los sistemas

institucionales y normativos.
Para que funcione el sistema de integridad nacional se propone la
participacin amplia de todos los sectores polticos, sociales y econmicos. Se
habla as de una cruzada en contra de la corrupcin. El fin ltimo del
establecimiento de un sistema nacional de integridad es convertir la corrupcin
en un acto de alto riesgo y de bajos rendimientos. El sistema se orienta a
evitar que ocurra la corrupcin ms que a sancionarla.
Transparencia Internacional visualiza al sistema de integridad nacional
como un templo griego con un techo que ser la integridad nacional. El techo
est sostenido por pilares y cada uno representa un elemento individual del
sistema. Los pilares son la rama legislativa, ejecutiva, judicial, los rganos de
control externo, el ombudsman, el servicio pblico, los medios de comunicacin,
la sociedad civil, el sector privado y, los actores internacionales. Cada uno de los
pilares debe contar con herramientas adecuadas los juristas decimos
competencias, facultades, derechos- para ser eficaces. Por ejemplo, los medios
deben tener derecho ple no a la libertad de expresin y la sociedad civil debe
contar con un espacio legal para organizarse y llevar a cabo sus tareas. Sobre el

105

ODONNELL,Guillermo, Counterpoints.Selected Essays on Authoritarianism and Democratization,

obra citada, pp.159 y ss.
106

PETERS, Guy, El Nuevo institucionalis mo.La teoria institucional en ciencia poltica, Gedisa editorial,
Barcelona, 1999.

techo hay tres esferas: calidad de vida, cumplimiento de la ley y desarrollo

sostenible. Estas tareas hacen hincapi en la importancia de que el techo se
mantenga nivelado. El templo se construye sobre bases que son la conciencia
pblica y los valores de la sociedad. Las bases son fundamentales, si los
ciudadanos son apticos y no vigilan, o si hay una falta de valores en la
sociedad las bases sern dbiles 107.
-------------------------------Dibujar templo---------------------------------Como se seal, cada uno de los pilares debe ser atendido para evitar
que el peso se concentre en uno de ellos. Por eso, el enfoque pretende ser
holstico. A cada pilar institucional corresponden prcticas y reglas bsicas que
indican la capacidad del pilar y su fortaleza, Por ejemplo:
Pilar institucional
Legislativo/Parlamento
Ejecutivo
Comisiones de

Prcticas/regalas bsicas
Elecciones justas
Reglas sobre conflicto de intereses
Poder para cuestionar a los altos funcionarios

Investigacin
rgano de control externo

Poderes de control

Administracin Pblica

Servicio Civil de Carrera

Poder Judicial
107

Independencia

H.L.A, Hart, distingue dos puntos de vista que las personas adoptamos frente al Derecho. Es posible
ocuparse de las reglas como un mero observador que no las acepta, o como un miembro del grupo que las
acepta y que las usa como guas de conducta. El primero es el punto de vista externo y el segundo el
interno. El punto de vista interno es el que se supone utilizan los funcionarios, abogados o particulares,
situacin tras situacin, como guas para conducir la vida social, como fundamento para reclamaciones,
demandas, reconocimientos, crticas o castigos, esto es, en todas las transacciones familiares de la vida
conforme a reglas. Para ellos la violacin de una regla no es simplemente una base para la prediccin de
que sobrevendr cierta reaccin hostil, sino una razn para esa hostilidad. HART, El concepto de Derecho,
editora nacional, Mxico, 1980, pp.102-113. Esta distincin ha sido posteriormente desarrollada por
muchos autores, entre otros, debe tambin verse a Joseph Raz.

Medios

Acceso a la informacin

Sociedad Civil

Libertad de expresin y vas para denunciar y proponer

Ombudsman

Garantas plenas para proteger derechos humanos

Sector Privado Leyes antimonopolio, polticas sobre competencia, fair

play
Comunidad Internacional

Ayuda mutua legal-judicial, extradicin,

combate al soborno trasnacional.

La correspondencia entre pilares y prcticas es slo indicativa. Un pilar se
corresponde con muchas prcticas y reglas para poder realizar debidamente su
funcin dentro del sistema.
La metfora del templo que corresponde al sistema de integridad nacional
es una manera til para diagnosticar el estado de las instituciones en un pas,
sus debilidades y fortalezas. Se entiende que la corrupcin es una hidra de
muchas cabezas que exige respuestas mltiples y complejas. Es insuficiente
como se ha hecho en Mxico, concentrar los esfuerzos en las prcticas y reglas
electorales y, descuidar el resto de las instituciones y prcticas. Un poder judicial
fuerte e independiente, por poner un ejemplo, de nada sirve, si no existe una
reforma profunda al ministerio pblico, a las policas y a la legislacin penal.
Los sistemas de integridad nacional para que funcionen, se integren y
puedan aplicarse en los hechos, necesitan del concurso de muchos sectores
sociales. A la reunin de estos actores que diagnostican y evalan el estado de
sus instituciones para enfrentar la corrupcin, Transparencia Internacional, les
llama Talleres de Integridad Nacional. Estos consisten en convocatorias a los
actores relevantes de la sociedad para que se involucren en la tarea y
modifiquen un estado de cosas, pues sin la participacin activa de muchos
sectores y lderes es muy improbable que un proyecto en contra de la corrupcin

tenga xito. En los talleres de integridad se elaboran planes de accin y

compromisos de transformacin institucional.
Es obvio que el modelo de los sistemas de integridad nacional requiere de
estmulos polticos para su realizacin. En muchas ocasiones se fracasa por no
existir acuerdo o consenso entre los sectores relevantes de la sociedad. Puede
ocurrir que el presidente no tenga una visin integral del problema, que los altos
funcionarios del Estado no se sientan comprometidos con los cambios, que los
gobernantes electos olviden sus promesas, que las reformas se lleven a cabo de
manera dispersa y sin coordinacin, que se entienda que la lucha contra la
corrupcin se desenvuelve slo en el terreno legal-formal, que los cambios se
concentren en los niveles medios y bajos de la burocracia, o que existan, como
suele ocurrir, intereses que se resistan a un cambio profundo.
En nuestro pas, desde hace algunos sexenios se han intentado medidas
de prevencin, control y sancin a la corrupcin que han sido infructuosas
porque nunca se ha elaborado un proyecto integral de cambio y combate a la
corrupcin y, porque los intereses en contra de los proyectos han sido evidentes.
Un sistema de integridad nacional es posible cuando los arreglos institucionales
de construccin democrtica ms importantes estn en marcha, si esto no
ocurre, el combate a la corrupcin queda supeditado al xito que tengan ellos.
VII. Los mecanismos para medir la corrupcin.
Aunque no existen por el momento mecanismos y parmetros
indicadores e ndices- totalmente confiables para medir la corrupcin por su
carcter secreto y ambiguo, existen un buen nmero de ellos, basados en
percepciones o en experiencias108. Estos indicadores e ndices son tiles en la
lucha contra la corrupcin, pues estimulan el debate sobre la corrupcin y sobre
reas problemticas, dan a la sociedad herramientas de anlisis y, al mismo
tiempo le brindan voz, pueden en su momento ayudar a promover reformas
108

DEL CASTILLO, Arturo, Medicin de la corrupcin: un indicador de la rendicin de cuentas, Auditoria

Superior de la Federacin, Mxico, 2003.

institucionales e identifican las reas problemticas y las prioridades de reforma.

En muchos pases del mundo se han utilizado tcnicas diversas para medir la
corrupcin, as podemos sealar las tarjetas de reporte de servicios pblicos que
se han utilizado en Bangladesh para medir los extras que los consumidores
tienen que pagar para tener acceso legtimo a un servicio, las encuestas BigMac desarrolladas en Argentina por Poder Ciudadano a fin de medir diferencias
de precios en las adquisiciones, y las estadsticas de Espejo usadas en Bulgaria
para medir los niveles de corrupcin en las aduanas.
Entre los ndices que califican directa o indirectamente la corrupcin en
Mxico, podemos mencionar a los siguientes:
El ndice de Opacidad 2001 de Pricewaterhouse Coopers que calcula en
qu medida cinco factores clave contribuyen o limitan la transparencia de
mercados, estos factores son: nivel de corrupcin percibida, sistema legal,
poltica econmica, normas contables e informacin y, regmenes reguladores.
El Internacional Country Risk Gide mide la estabilidad poltica y toma en
cuenta la corrupcin como un elemento de ella.
El Reporte de Competitividad Mundial 2001 del World Economic Forum
que mide la percepcin del soborno en las transacciones internacionales.
El ndice de Transparencia Presupuestaria se ocupa de la percepcin
sobre la transparencia del gasto publico y,
El ndice de Freedom House que analiza el nivel de democracia y respeto
a los derechos humanos.
Adems de los anteriores en 2001, Transparencia Mexicana elabor el
ndice de Corrupcin y Buen Gobierno que midi la percepcin de las mordidas
a cambio de servicios pblicos. Transparencia Internacional elabora su ndice de

percepcin de la corrupcin ao con ao y, como se sabe de 146 pases en el

2004, Mxico ocupa el sitio 65109.
Un riesgo que se corre con todos esos ndices e indicadores es que se
puede pensar que la corrupcin es un mal endmico que forma parte de un
cultura. Lo que como aqu se ha sostenido es falso. Tal como se seala en un
estudio reciente sobre las percepciones de la corrupcin en la ciudad de Mxico,
el hecho de que muchos de los actos corruptos reflejen costumbres, tradiciones,
formas de vivir y hacer las cosas, ello no significa que la causa de la corrupcin
sea cultural. Todas esas prcticas son consecuencia de las debilidades de
nuestro sistema poltico, de la fragilidad del Estado de Derecho, de una
ciudadana de baja intensidad y de profundas deficiencias en la participacin,
publicidad y rendicin de cuentas de nuestro sistema institucional. La diferencia
entre el Mxico normativo y el informal no depende del carcter, naturaleza o
temperamento de los mexicanos, depende de nuestra incapacidad para construir
un Estado de Derecho democrtico 110.

109
110

ndice de Percepcin de la Corrupcin 2004 de Transparencia Internacional.

DEL CASTILLO, Arturo, y GUERRERO, Manuel Alejandro, Percepciones de la corrupcin en la

ciudad de Mxico predisposicin al acto corrupto?, Cide, Mxico, 2003.