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TUTELA JURISDICIONAL DOS DIREITOS PRESTACIONAIS: MECANISMOS


PROCESSUAIS E EFICINCIA ADMINISTRATIVA1
Frederico Menezes Breyner
1. Evoluo do constitucionalismo e direitos fundamentais.
Com a superao do modelo liberal, o Estado passou a intervir cada vez
mais em campos antes reservados esfera privada. A interveno estatal na
sociedade e na economia legitimada pelos objetivos conferidos ao Estado, a
exemplo da promoo da igualdade material e conseqente reduo das
desigualdades sociais e econmicas. Em suma, a referida interveno tem como
objetivo primordial a garantia dos direitos fundamentais prestacionais, consistentes
no dever do Estado em oferecer aos cidados e comunidade prestaes positivas.
Esses objetivos foram concebidos porque a auto-regulao da sociedade
pelas leis naturais da economia somada absteno do Estado, ao invs de
conduzi-la ao patamar esperado de liberdade e igualdade, provocou um profundo
abismo social e grande desigualdade econmica.
Portanto, de modo a corrigir tais desigualdades e diminuir a espoliao
dos desfavorecidos, o Estado, alm de respeitar a esfera privada dos indivduos,
assumiu, principalmente frente aos hipossuficientes, o dever de oferecer prestaes
positivas para eliminar obstculos scio-econmicos que impossibilitassem o
alcance efetivo da igualdade e liberdade. Foram consagrados ento os direitos
fundamentais de segunda gerao, ou direitos sociais, correspectivos ao dever de
prestaes estatais positivas.
As normas que impem ao Estado o dever de oferecer uma prestao
no so homogneas, fazendo com que aos diversos deveres prestacionais sejam
atribudos regimes jurdicos distintos.
Apesar da grande variedade na classificao e denominao desses
2
direitos , em razo do corte metodolgico aqui proposto e do embasamento advindo
das classificaes adotadas, afigura-nos suficiente determin-los em razo de seu
locus e contedo, tomando-os por direitos prestacionais originrios e derivados e
direitos a prestaes fticas (materiais) ou normativas.
Direitos prestacionais originrios so aqueles identificveis quando
(1) a partir da garantia constitucional de certos direitos (2) se
reconhece, simultaneamente, o dever do Estado na criao dos
pressupostos materiais indispensveis ao exerccio efectivo desses
direitos; (3) e a faculdade de o cidado exigir, de forma imediata, as
prestaes constitutivas desses direitos.3
1

Artigo publicado na Revista Cincia Jurdica, volume 139. Referncia: BREYNER, Frederico
Menezes . Tutela jurisdicional dos direitos prestacionais: mecanismos processuais e eficincia
administrativa.. Revista Cincia Jurdica, v. 139, p. 125-144, 2008. Publicado tambm na Revista de
Doutrina do TRF da 4 Regio. Referncia: BREYNER, Frederico Menezes . Tutela jurisdicional dos
direitos fundamentais prestacionais: mecanismos processuais e eficincia administrativa. Revista de
Doutrina da 4 Regio, v. 20, p. 1, 2007.
2
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos fundamentais sociais na Constituio de 1988. Revista Dilogo
Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v. 1 n 1, 2001. p. 11 e ss. Disponvel em:
http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 13 de fevereiro de 2006.
3
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998,
p. 554.

Direitos prestacionais derivados so aqueles que os cidados usufruem e


participam na medida em que institucionalizados pelo Poder Pblico, principalmente
por meio de concretizao legislativa.
Em suma, os direitos prestacionais originrios so aqueles concedidos
pelo constituinte originrio, que retira dos poderes constitudos a possibilidade de
deles dispor. Diferenciam-se dos direitos prestacionais derivados, que so
formulados pelo constituinte originrio, cabendo aos poderes constitudos sua
institucionalizao.
J a segunda diviso relaciona-se com o contedo da prestao. As
prestaes fticas implicam uma postura ativa do Estado de modo a garantir o
efetivo exerccio da liberdade, ou seja, so prestaes que objetivam colocar
disposio do cidado condies mnimas de subsistncia (mnimo existencial),
visando proporcionar uma vida digna e efetivo exerccio dos demais direitos. Quanto
s prestaes normativas, direcionam-se principalmente ao Poder Legislativo em
sua funo legiferante e ao Executivo em sua funo regulamentar, com o objetivo
de proporcionar o devido regramento jurdico s normas constitucionais e legais que
apontam determinado fim prestacional.
Posteriormente, com o advento dos direitos coletivos e difusos,
denominados direitos fundamentais de terceira gerao, forma positivados direitos
de titularidade coletiva, atribudos genericamente a todas as formaes sociais,
tendo como princpio consagrador o da solidariedade entre os contemporneos e
entre geraes4.
Dessa forma, a previso dos direitos de terceira gerao assiste, de
modo subjetivamente indeterminado, a todo gnero humano [...], qualificando-se
como encargo que se impe sempre em benefcio das presentes e das futuras
geraes tanto ao Poder Pblico quanto coletividade em si mesma considerada5
Nota-se, ento, que o encargo na proteo desses direitos imputado
tambm ao Estado, que tem o dever legal de assegur-los atravs de aes, a
exemplo da proteo do meio ambiente efetivada por obras pblicas e polticas de
conscientizao e preservao. Os direitos de terceira gerao apresentam dois
pontos de contato com os direitos de segunda gerao: a) impe ao Estado o dever
de oferecer prestaes positivas e b) so pressupostos para que os cidados
exeram plenamente sua liberdade e igualdade.
Portanto, a expresso direitos prestacionais aqui analisada refere-se
aos direitos prestacionais originrios fticos, de segunda e terceira gerao, que
objetivam a busca da real igualdade e liberdade, atravs de atuaes do Estado que
visam eliminar obstculos ao pleno exerccio dos direitos individuais, principalmente
os scio-econmicos e ambientais.
Porm, mesmo a concepo das prestaes positivas sofreu alteraes
quanto sua extenso, imperatividade e exigibilidade.
A interveno estatal no campo econmico-social pretendeu
primeiramente corrigir as distores advindas do liberalismo, trazendo consigo uma
carga de justia distributiva. Isso porque visou afastar os efeitos da primazia do livre
capital sobre o trabalho, uma vez que os detentores do poder econmico dele se
utilizavam para subjugar os desfavorecidos. Dessa forma, sob o dogma da no
4

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. A Constituio Reinventada pela Jurisdio Constitucional. Belo
Horizonte: Del Rey, 2002, p. 676.
5
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Pleno. MS n. 22.164-SP. Rel. Min. Celso de Mello. DJ
17.11.2005, p. 39206.

interferncia do Estado na esfera negocial dos particulares, os poderosos


manifestaram sua vontade no sentido de acumular para si a riqueza, sem que
pudesse haver uma contra-vontade dotada da mesma fora social e econmica. A
concentrao de bens excluiu vrios segmentos sociais do processo econmico e
poltico, impedindo, inclusive, a fruio de direitos individuais.
Sendo assim, num primeiro momento, o Estado Social descarregou todos
os seus ideais no Poder Executivo e, conseqentemente, na Administrao Pblica.
Isso porque o chefe de Estado tinha a incumbncia de, utilizando-se de seu poder
diretivo da sociedade (legitimado, muitas vezes, pelos prprios cidados, a exemplo
dos Estados Sociais Europeus), impedir e diminuir a desigualdade social e
econmica com base nas normas constitucionais programticas.
Porm, a confiana no Estado empreendedor e prestador de servios foi
abalada quando se percebeu que o dirigismo dos lderes fundado, em normas
constitucionais desprovidas de imperatividade no foi suficiente para cumprir com os
objetivos a que se props. Ento, de modo a superar a crise de legitimidade do
Estado Social de Direito, concebeu-se o Estado Democrtico de Direito.
O Estado Democrtico de Direito tem por misso consolidar a
transferncia do poder da classe dirigente para os destinatrios das normas e do
poder estatal, permitindo que os mesmos influenciem permanentemente as
decises, atos e aes estatais, atravs dos mecanismos de deliberao
democrtica6. Esta nova exigncia constitucional provoca o surgimento de novos
direitos, os de participao e transparncia na gesto estatal, que tendem a elevarse categoria de direitos fundamentais de quarta gerao7.
Diferentemente do Estado Social, cuja atuao se dava por meio de
normas programticas efetivadas pelos poderes constitudos para, dentro de sua
viso, corrigir as distores advindas do liberalismo, o Estado Democrtico de Direito
atua para garantir, preventivamente, os direitos bsicos dos cidados positivados em
normas jurdicas constitucionais, que so dotadas de imperatividade e eficcia.
Essa compreenso tem lugar no contexto do neoconstiticionalismo, cujas
premissas so:
(i) a normatividade da Constituio, isto , o reconhecimento de que
as disposies constitucionais so normas jurdicas, dotadas, como
as demais, de imperatividade, (ii) a superioridade da Constituio
sobre o restante da ordem jurdica (cuida-se aqui de Constituies
rgidas, portanto); e (iii) a centralidade da Carta nos sistemas
jurdicos, por fora do fato de que os demais ramos do Direito
devem ser compreendidos e interpretados a partir do que dispe a
Constituio. Essas trs caractersticas so herdeiras do processo
histrico que levou a Constituio de documento essencialmente
poltico, e dotado de baixssima imperatividade, norma jurdica
suprema, com todos os corolrios tcnicos que a expresso
carrega8.

LEAL, Rosemiro Pereira. Teoria processual da deciso jurdica. So Paulo: Landy Editora, 2002, p.
160.
7
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 9 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 526-6. A
nosso ver tais direitos so acolhidos positivamente em nossa Constituio, citando a ttulo de
exemplo: Prembulo; art. 1, caput e inciso I; art. 9; art. 14; art. 29, XIII; art. 34, VII, d; art. 37, 3; art.
58, IV; art. 74, 2; art. 84, XXIV; art. 165, 3; art. 194, VII e art. 198, III.
8
BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, Direitos fundamentais e controle das polticas pblicas.
Revista de Direito Administrativo, n. 240, p. 83, abr-jun 2005.

Com isso, os cidados obtm garantias jurdicas para que possam


exercer todas as suas liberdades jurdicas, influenciar e participar efetivamente do
exerccio do poder estatal.
Logo, o Estado Democrtico de Direito representa, concomitantemente,
uma revalorizao da lei e do Direito, para que se garanta o cumprimento da
vontade popular influenciadora de toda a criao estatal, em detrimento da vontade
de uma ampla liberdade dos poderes constitudos9.
Dessa forma, como a nossa Constituio adota o modelo democrtico de
Estado de Direito (art. 1), cumpre observar em seu texto as normas que imputam ao
Poder Pblico o dever de oferecer prestaes positivas, atribuindo aos cidados o
direito subjetivo10 de exigir a atuao, de forma a garantir o pleno exerccio das
liberdades e faculdades jurdicas. So elas: art. 6 (que abarca amplamente os
direitos sociais); art. 144 (segurana pblica); art. 196 (sade); art. 205 (educao);
art. 225 (meio ambiente ecologicamente equilibrado); art. 230 (amparo ao idoso); art.
226, 7 (direito a recursos educacionais e tecnolgicos necessrios ao
planejamento familiar); art. 227 (amparo criana e ao adolescente).
Os referidos dispositivos, ao estabelecerem o vnculo jurdico entre o
cidado e o Estado, investindo o primeiro em direito subjetivo, no fazem meno
lei ou regulamentao posterior, ou seja, reafirma-se que o poder constitudo no
pode dispor de tais direitos, seno agir para dar-lhes ainda mais efetividade. As
funes legislativas e administrativas tm aqui a finalidade de propiciar a efetiva
implementao de tais direitos, e no de outorg-los, o que j foi feito pelo
constituinte. Os poderes constitudos no podem, por inrcia, revogar direitos
definidos na Constituio, mormente quando a mesma no exige interposio
legislativa como condio para fruio de tais direitos11.
2. Fundamentalidade dos direitos prestacionais.
O carter fundamental dos direitos prestacionais pode ser aferido tanto
por uma compreenso formal (ou topogrfica), quanto substancial.
O primeiro argumento se d por uma anlise do Ttulo II da Constituio
de 1988, denominado Dos Direitos e Garantias Fundamentais. Mencionado ttulo
abrange o Captulo I Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos (art. 5),
Captulo II Dos Direitos Sociais (art. 6 a 11), Captulo III Da Nacionalidade

Confirma tal assertiva a seguinte passagem de STRECK: O que diferencia o projeto do Estado
Democrtico de Direito exatamente a revalorizao do jurdico, como contraponto
plenipotenciariedade da razo poltica que tantas seqelas deixou. Como bem assinala Diaz, o
Estado Democrtico de Direito aparece como superao real do Estado Social de Direito. (STRECK,
Lenio Luiz. Jurisdio Constitucional e Hermenutica: uma nova crtica do direito. 2 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2004, p. 165)
10
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e
possibilidades da Constituio brasileira. 5 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 102-5.
11
O STF, analisando o direito constitucional relativo sade (art. 196 da CF), principalmente no caso
de fornecimento de medicamentos, declarou que a previso constitucional no necessita de previso
infraconstitucional para ser implementada. Neste sentido: BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2
Turma. RE 195192/RS. Relator: Min. Marco Aurlio. Julgamento: 22.02.2000. Publicao: DJ
31.03.2000, p. 60; 2 Turma. Ag. Reg. no Ag. Inst. 238328/RS. Relator: Min. Marco Aurlio.
Julgamento: 16.11.1999. Publicao: DJ 18.02.2000, p. 59; 2 Turma. Ag. Reg. no RE 271286/RS.
Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento:12.09.2000. Publicao: DJ 24.11.2000, p. 101; 2 Turma.
Ag. Reg. no Recurso Extraordinrio 259508/RS. Relator: Min. Maurcio Corra. Julgamento:
08.08.2000. Publicao: DJ 16.02.2001, p. 137.

(art. 12 e 13), Captulo IV Dos Direitos Polticos (art. 14 a 16) e Captulo V Dos
Partidos Polticos (art. 17).
Nota-se, ento, que todos os direitos compreendidos no Ttulo II da
Constituio tm o status de direito fundamental, obtendo assim o atributo da
aplicabilidade imediata12 estampada no 1 do art. 5 da Constituio. Isso porque
referida norma refere-se aos direitos fundamentais, mesma terminologia utilizada no
Ttulo II.
Dentre os dispositivos do Ttulo II, o art. 6 enumera direitos que
dependem de uma atuao do Estado, principalmente da Administrao Pblica,
para serem frudos pelos cidados.
So ento direitos fundamentais de aplicabilidade imediata, o que imputa
ao Estado o dever de implement-los. Portanto, a omisso estatal traduz-se em
inadimplncia perante aqueles que carecem dos bens jurdicos que so o contedo
desses direitos. Nesse ponto, aplica-se a lio de CANOTILHO, que embora refirase ao Estado Portugus encontra guarida em nosso ordenamento jurdico:
Das vrias normas sociais, econmicas e culturais possvel
deduzir-se um princpio jurdico estruturante de toda a ordem
econmico-social portuguesa: todos (princpio da universalidade)
tm um direito fundamental a um ncleo bsico de direitos sociais
(minimum core of economic and social rights), na ausncia do qual o
estado portugus se deve considerar infractor das obrigaes
jurdico-sociais constitucional e internacionalmente impostas13.

Na perspectiva substancial, a fundamentalidade dos direitos prestacionais


compreendida pelo fato de que, sem as mnimas condies de subsistncia, os
demais direitos, at mesmo os individuais, no so passveis de exerccio. So
direitos que objetivam a busca da real igualdade e liberdade, atravs de atuaes do
Estado que visam eliminar obstculos scio-econmicos ao pleno exerccio dos
direitos individuais. Devem ser preservados, pois foram priorizados pelo constituinte
originrio como fundamentais verdadeira concretizao dos direitos fundamentais
de primeira gerao, notadamente a liberdade, igualdade e dignidade da pessoa
humana. Por isso, abrangem tambm os direitos que formalmente no se encontram
no Ttulo II da Constituio, mas que apresentam tais caractersticas, o que
confirmado pela no-taxatividade prevista no art. 5, 2 da CF.
3. Direitos prestacionais
possibilidades da tutela jurisdicional.

mnimo

existencial:

limites

As prestaes positivas, concebidas primeiramente no Estado Social, e


mantidas no Estado Democrtico de Direito com a variao acima apontada, visaram
precipuamente garantia do mnimo existencial, que encontra guarida em nosso
ordenamento jurdico atravs do princpio da dignidade humana (art. 1, III e 170,
caput da CF).

12

Repise-se que, conforme exposto anteriormente, aqui est a se tratar apenas de direitos
prestacionais fticos e originrios, ou seja, atribudos diretamente pela Constituio, que no
dependem da interposio de atividade legislativa (direito a prestaes normativas).
13
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina,
1998, p. 470.

A primeira baliza que encontra o Judicirio ao determinar a


implementao dos direitos prestacionais a dimenso que os mesmos recebem
diretamente da Constituio.
Para esta anlise, podemos compreender os direitos prestacionais como
crculos concntricos14. A Constituio assegura imediatamente o crculo de menor
raio, pois este o espectro da deciso fundamental tomada pelo Constituinte
originrio15, o ncleo indisponvel16 dos direitos fundamentais, impassveis de
restrio pelo legislativo e de desrespeito pela Administrao Pblica.
Os demais crculos, de maior raio, sero institucionalizados pelo poder
legislativo e executivo atravs de deliberao poltica e democrtica17, e sua
sindicabilidade depender de regulamentao infraconstitucional.
O Poder Judicirio, ao tutelar os direitos prestacionais, encontrar limites
no nvel de institucionalizao que receberam. Se a deciso se fundar diretamente
na Constituio, dever se ater ao crculo de menor raio, ao ncleo indisponvel e
imediatamente sindicvel dos direitos prestacionais. Caso tal ncleo tenha sido
incrementado por legislao infraconstitucional, possibilitando sua sindicabilidade
pelos cidados, o Poder Judicirio poder transcender o crculo mnimo, e adentrar o
raio institucionalizado pelos poderes constitudos.18
Esta anlise permite a identificao entre o ncleo fundamental dos
direitos prestacionais como garantia do mnimo existencial, aspecto do princpio da
dignidade da pessoa humana. Portanto, como esses direitos so vinculados a um
princpio (dignidade da pessoa humana), em verdadeiro imbricamento normativo,
impem Administrao o dever de tomar atitudes para que se atinja a finalidade
posta na Constituio, qual seja, a concretizao da dignidade da pessoa humana
atravs da garantia do mnimo existencial.
Dessa forma, a prestao jurisdicional pleiteada deve considerar que os
princpios so normas imediatamente finalsticas, j que estabelecem um estado de
coisas para cuja realizao necessria a adoo de determinados
comportamentos19.
Portanto, dado ao Poder Judicirio determinar que a Administrao
cumpra o seu dever prestacional colhido dentre as normas constitucionais, de modo
a afastar a violao do direito prestacional no caso concreto deduzido em juzo e
determinar a busca do fim posto pelo princpio da dignidade da pessoa humana, pois
pode at haver incerteza quanto ao contedo do comportamento a ser adotado,

14

VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 100.
15
BARCELLOS, Ana Paula de. Normatividade dos princpios e o princpio da dignidade da pessoa
humana na Constituio de 1988. in Revista de Direito Administrativo. v. 221:159-188. Renovar: Rio
de Janeiro, 2000, p. 175.
16
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 97.
17
BARCELLOS, Ana Paula de. Normatividade dos princpios e o princpio da dignidade da pessoa
humana na Constituio de 1988. in Revista de Direito Administrativo. v. 221:159-188. Renovar: Rio
de Janeiro, 2000, p. 178.
18
Tal entendimento no exclui, antes reafirma, o dever do legislador em expandir os direitos sociais
para alm dos limites mximos do mnimo existencial, estes j assegurados pela Constituio. A
respeito, confira-se TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio,
volume V: o oramento na Constituio. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 180-5.
19
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 63.

mas no quanto sua espcie: o que for necessrio para promover o fim
devido20.
Sendo assim, como a atividade jurisdicional prende-se violao do
direito que lhe foi levada a conhecimento atravs do direito de ao, caso a violao
ao direito prestacional advenha de uma omisso administrativa, o juiz dever emitir
ordem endereada Administrao Pblica para cumprir seu dever prestacional
podendo, em face das circunstncias, determinar o ato a ser praticado, caso seja ele
o nico que possibilite, no caso, a consecuo da finalidade constitucional21.
Ocorre que, em respeito separao de funes (art. 2 da Constituio),
restar Administrao Pblica a possibilidade de escolher os meios necessrios ao
efetivo cumprimento do seu dever ou ainda os meios e recursos pelos quais
praticar o ato. Esse entendimento possibilita atribuir efetividade aos direitos
fundamentais sem descurar totalmente da separao de funes.
Porm, a violao ao direito prestacional no necessariamente decorrer
de uma omisso da Administrao, mas sim de uma insuficincia na atividade por
ela desenvolvida para o alcance de suas finalidades.
Nesse caso, necessrio esclarecer que a escolha dos meios
necessrios ao cumprimento de seus deveres, que se consubstanciam nos fins
deferidos constitucionalmente, sero balizadas pela proporcionalidade, que se
aplica apenas s situaes em que h uma relao de causalidade entre dois
elementos empiricamente discernveis, um meio e um fim [....]22.
Na esfera administrativa, pode a Administrao Pblica organizar sua
mquina e determinar a implementao dos direitos fundamentais em aes
dirigidas coletividade como um todo, escolhendo, dentre as possibilidades
existentes, qualquer meio adequado promoo do fim a que est jungida, qual
seja, a implementao dos direitos prestacionais. Na seara aqui analisada, a
proporcionalidade deve ser examinada pela adequao. A tal concluso se chega a
partir das palavras de VILA23:
A adequao exige uma relao emprica entre o meio e o fim: o
meio deve levar realizao do fim. Isso exige que o administrador
utilize um meio cuja eficcia (e no o meio, ele prprio) possa
contribuir para a promoo gradual do fim.
[....]
Essas ponderaes remetem seguinte e importante pergunta: A
Administrao e o legislador tm o dever de escolher o mais intenso,
o melhor e o mais seguro meio para atingir o fim, ou tm o dever de
escolher um meio que simplesmente promova o fim? A
administrao e o legislador tm o dever de escolher um meio que

20

VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 72.
21
Se o juiz concluir que a alternativa de no-agir representa ofensa aos direitos fundamentais ou
preterio dos princpios gerais do Direito, infere-se que somente sero assegurados os direitos
fundamentais e respeitados esses princpios se a conduta da Administrao for positiva. Entretanto, o
juiz nem sempre poder dizer exatamente como a autoridade administrativa dever agir (MORAES,
Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. 2 ed. So Paulo: Dialtica,
2004, p. 167).
22
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 112.
23
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 116-8.

simplesmente promova o fim. Vrias razes levam a essa


concluso.
Em primeiro lugar, nem sempre possvel ou, mesmo, plausvel
saber qual, dentre todos os meios igualmente adequados, o mais
intenso, melhor e mais seguro na realizao do fim. Isso depende de
informaes e de circunstncias muitas vezes no disponveis, e a
promoo satisfatria de seus fins tambm, se tivesse que, para
tomar cada deciso, por mais insignificante que fosse, avaliar todos
os meios possveis e imaginveis para atingir um fim.
Em segundo lugar, o princpio da separao dos Poderes exige
respeito vontade objetiva do Poder Legislativo e do Poder
Executivo. A liberdade da Administrao seria previamente reduzida
se, posteriormente adoo da medida, o aplicador dizer que o
meio escolhido no era o mais adequado. Um mnimo de liberdade
de escolha inerente ao sistema de diviso de funes.

Mesmo quando a Administrao empreende mecanismos de


implementao destes direitos, suas aes podem (e isso no raramente ocorre)
deixar de lado algumas situaes especficas, onde tais direitos no sero
implementados. Aqui, a ao administrativa no ser invlida, desde que se atinja o
fim, restando quele marginalizado a busca dos meios necessrios sua satisfao,
dentro de suas peculiaridades24. Neste sentido, preceitua VILA25:
A medida ser adequada se o fim for realizado na maioria dos casos
com sua adoo. Mesmo que exista um grupo no atingido, ou
casos em que o fim no foi realizado com aquela medida, s por
isso ela no ser considerada inadequada. Pode-se, ainda, exigir a
ao de uma medida que seja individualmente adequada para
promover o fim.

Dessa forma, embora na esfera administrativa a Administrao goze de


um espectro maior de liberdade na deciso, quando a implementao de direitos
fundamentais prestacionais determinada pelo Judicirio, a Administrao deve
adotar o meio que elimine a violao ao direito requerido no caso concreto, dentro
de suas peculiaridades.
Conclui-se que, sob qualquer ngulo, quando se analisa a implementao
de direitos constitucionalmente garantidos, no h que se falar em poder
discricionrio pelo qual caiba Administrao a escolha entre agir e no-agir. A
inao no uma possibilidade dada pela Constituio. A Administrao tem o
dever de agir, escolhendo, dentre as possibilidades, aquelas que promovam o fim da
maneira que julgar mais adequada e eficiente, ou, em outras palavras, aquela
atividade que propicie o maior nvel de implementao dos direitos prestacionais.
Nesse ponto, toda a ao administrativa se d em funo de uma
finalidade posta constitucionalmente: a implementao dos direitos prestacionais e
24

Neste sentido Joo Bosco Leopoldino da Fonseca leciona que uma medida de poltica econmica,
por se enderear a fatos concretos e, por isso mesmo, isolados, no consegue nunca gerar uma
situao de satisfao generalizada. Os setores que, alcanados por aquela medida, se sentirem
prejudicados, lanaro seus brados provocadores de mudana. E o Estado dever certamente
procurar adotar novas medidas no intuito de alcanar o equilbrio (FONSECA, Joo Bosco
Leopoldino da. Direito Econmico. 5 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 28).
25
VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 118.

garantia do mnimo existencial. Afirmando a primazia da finalidade sobre o poder


discricionrio, leciona BANDEIRA DE MELLO (1985:100-1)26:
Ns no Direito Pblico, erradamente eu diria, ouso tomar a liberdade
de dizer erradamente, queremos articular os institutos de Direito
Pblico e os de Direito Administrativo em torno da idia de poder,
quando o correto seria articul-los em torno da idia de dever, de
finalidade a ser cumprida. Em face da finalidade, algum o Poder
Pblico est posto em uma situao que os italianos chamam de
doverosit, isto , sujeio a esse dever de atingir a finalidade.
Como no h outra frmula para se atingir esta finalidade, para
cumprir este dever, seno irrogar a algum certo poder instrumental,
ancilar ao cumprimento do dever, surge o poder, como mera
decorrncia, como mero instrumento impostergvel para que se
cumpra o dever. Mas o dever que comanda toda a lgica do
Direito Pblico. E o dever assinalado na lei, e a finalidade
estampada na lei, colocam-se para qualquer agente pblico, como
um m, como uma fora atrativa inexorvel do ponto de vista
jurdico.

Confirmando a impossibilidade de se ter a discricionariedade da


Administrao como fator impeditivo de implementao de direitos fundamentais, o
STJ e o STF, ao analisarem os direitos prestacionais educao bsica e infantil,
tambm entenderam pela impossibilidade de oposio da discricionariedade
administrativa implementao dos direitos prestacionais. Isso porque, face s
normas definidoras de direitos, no h possibilidade, dada pela norma, de a
Administrao optar pela ao ou omisso. A ao administrativa, neste caso,
imposio constitucional. ver os julgados:
12. A determinao judicial desse dever pelo Estado, no encerra
suposta ingerncia do judicirio na esfera da administrao.
Deveras, no h discricionariedade do administrador frente aos
direitos consagrados, qui constitucionalmente. Nesse campo a
atividade vinculada sem admisso de qualquer exegese que vise
afastar a garantia ptrea.
13. Um pas cujo prembulo constitucional promete a disseminao
das desigualdades e a proteo dignidade humana, aladas ao
mesmo patamar da defesa da Federao e da Repblica, no pode
relegar o direito educao das crianas a um plano diverso
daquele que o coloca, como uma das mais belas e justas garantias
constitucionais.27
Os Municpios que atuaro, prioritariamente, no ensino
fundamental e na educao infantil (CF, art. 211, 2) no podero
demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que
lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da
Repblica, e que representa fator de limitao da discricionariedade
poltico-administrativa dos entes municipais, cujas opes, tratandose do atendimento da crianas em creche (CF, art. 208, IV), no
26

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Poder Discricionrio, in Revista de Direito Pblico, ano XVIII,
76:99-109. out-dez de 1985, p. 100-1.
27
BRASIL. Superior Tribunal de Justia, 1 Turma. Resp. 718203/SP, Rel. Min. Luz Fux. Julgado em
06.12.2005, DJ 13.02.2006, p. 694.

10

podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juzo


de simples convenincia ou de mera oportunidade, a eficcia desse
direito bsico de ndole social.28
A educao infantil, por qualificar-se como direito fundamental de
toda criana, no se expe, em seu processo de concretizao, a
avaliaes meramente discricionrias da Administrao Pblica,
nem se subordina a razes de puro pragmatismo governamental.29

Nestes casos (de tutela de direitos prestacionais) no se cogita de ofensa


aos princpios da separao de poderes, em razo do princpio da inafastabilidade
da jurisdio. Sendo assim, quando a Administrao no exerce sua funo,
deixando com que sua omisso acarrete leso ou ameaa de leso a direito
(inclusive prestacional), funo do Judicirio, se acionado, tomar as providncias
para afastar a leso. Nas palavras de MORAES30:
no Direito Brasileiro, os princpios da inafastabilidade da tutela
jurisdicional e da separao de poderes so perfeitamente
compatveis entre si, pois, quando da atividade no vinculada da
Administrao Pblica, desdobrvel em discricionairedade e
valorao
administrativa
dos
conceitos
verdadeiramente
indeterminados, na denominada 'rea de livre deciso' que lhe
reconhecida, resultar leso ou ameaa a direito, sempre cabvel o
controle jurisdicional [....].

Alm disso, a vinculao dos direitos prestacionais ao mnimo existencial


permite balizar a tutela jurisdicional no sentido de somente se poder exigir da
Administrao sua implementao quando o cidado no tiver meios prprios de
garantir uma situao mnima de dignidade.
Assim, aqueles que tiverem condies financeiras tm sua dignidade e o
mnimo existencial assegurados, carecendo de direito subjetivo prestao31, o que
acaba por resguardar o princpio da igualdade (tratar de maneira desigual os
desiguais) e a consecuo dos objetivos de eliminao de desigualdades e
distribuio de riqueza (art. 3, I e II da CF).
Verificada a existncia de direitos prestacionais, sua imediata
sindicabilidade e as balizas para sua tutela por meio do Judicirio, dois temas ainda
devem ser verificados: os meios processuais para sua reivindicao e a previso
jurdica de suporte financeiro para as referidas prestaes.
4. Mecanismos processuais de tutela dos direitos prestacionais.

28

BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2 Turma. RE 436.996/SP, Rel. Min. Celso de Mello. Julgado
em 22.11.2005, DJ 03.02.2006, p. 77.
29
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2 Turma. Ag.Reg. no RE 410715/SP. Relator(a): Min. Celso
de Mello. Julgamento: 22/11/2005 Publicao: DJ 03.02.2006, p. 76.
30
MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. 2 ed. So Paulo:
Dialtica, 2004, p. 111.
31
Segundo ALEXY, o direito subjetivo s nasce para o cidado na medida em que no consiga, por
ausncia de meios, obter condies materiais de agir com liberdade e igualdade frente aos demais
(ALEXY, Robert. Teoria de los derecos fundamentales (Theorie der Grundrecthe). Trad. Ernesto
Valds. Madrid: Centro de Estdios Constitucionales, 1997, p. 486)

11

Visto anteriormente que a Constituio impe ao Estado o dever de


prestaes positivas aos cidados, constatada sua omisso ou a insuficincia das
medidas por ele adotadas, correlatamente o administrado investido em direito
subjetivo para exigir judicialmente a prestao para garantia do mnimo existencial.
Na medida em que a Constituio outorga aos cidados este direito
subjetivo, logicamente outorga diretamente ao Poder Judicirio meios suficientes
sua tutela, pois
A outorga de uma ampla tutela jurdica um princpio fundamental
do Estado de Direito, sem a qual as normas jurdicas limitam-se a
palavras no papel, meros conselhos ou normas morais.32

Apesar de decorrer diretamente da Constituio o poder do juiz em


imputar Administrao Pblica o dever de implementar os direitos prestacionais, o
legislativo, cumprindo seu mister de poder dirigido pelas finalidades constitucionais,
elaborou alguns meios de tutela especfica de tais direitos.
Esta elaborao legislativa decorreu da insuficincia terica da
classificao tripartite dos provimentos jurisdicionais em declaratrios, constitutivos e
condenatrios, e da rgida separao entre o processo de conhecimento e de
execuo.
Os direitos prestacionais encontram sua correlao no campo processual
na tutela especfica de obrigao de fazer, contida em diversos diplomas
legislativos.33
Concebeu-se ento a tutela mandamental das obrigaes de fazer e nofazer, onde o juiz, ao invs de utilizar-se do clssico provimento condenatrio, emite
uma ordem para que a autoridade administrativa supra a omisso ou insuficincia
verificada. Buscando maior efetividade do processo, a legislao processual
contempla diversos dispositivos que regram esta tutela e outorgam ao juiz amplos
poderes de coero indireta para que sua ordem seja cumprida. Consagra-se assim
o provimento de natureza mandamental, superando o provimento condenatrio.
Conforme MARINONI34:
Note-se que a sentena condenatria abre a oportunidade para a
execuo, mas no executa ou manda; a sentena mandamental
manda que se cumpra a prestao mediante coero indireta. Na
condenao h apenas condenao ao adimplemento, criando-se
pressupostos para a execuo forada. Na sentena mandamental
no h apenas a exortao ao cumprimento; e h ordem de
adimplemento que no mera ordem, mas ordem atrelada
coero indireta.
32

BARCELLOS, Ana Paula de. Normatividade dos princpios e o princpio da dignidade da pessoa
humana na Constituio de 1988. in Revista de Direito Administrativo. v. 221:159-188. Renovar: Rio
de Janeiro, 2000, p. 167.
33
As ltimas alteraes legislativas consagraram a insuficincia do substitutivo das perdas e danos
caso a obrigao de fazer imputada ao devedor no fosse satisfeita espontaneamente.
Especialmente no caso dos direitos prestacionais, onde o que est em jogo o mnimo existencial, o
substitutivo das perdas e danos equivale prpria negativa de jurisdio, pois de nada valer, para
um cidado que no tem condies mnimas de dignidade, aguardar os trmites processuaisoramentrios para que o Poder Pblico lhe pague quantia em dinheiro por meio de requisio de
pequeno valor ou, pior ainda, precatrio.
34
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Especfica: (arts. 461, CPC e 84, CDC). So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2000, p. 45.

12

Dessa forma, constatada a omisso administrativa, pode ter lugar a tutela


de obrigao de fazer em face do Poder Pblico. Ainda conforme MARINONI35:
[....] havendo simples omisso, ou ocorrendo opo equivocada por
um das aes que, em princpio, seriam facultadas Administrao,
cabe a tutela inibitria para impor o comportamento que, em virtude
das peculiaridades do caso concreto, aquele capaz de atender
finalidade legal. Mesmo em se tratando de faculdade, ou de
competncia discricionria da Administrao, havendo simples
omisso (que ilegalidade) ou opo ilegal por um dos caminhos
que em princpio seriam facultados Administrao, abre-se a
oportunidade para o uso da inibitria positiva.

Os principais mecanismos que contemplam a tutela mandamental dos


direitos prestacionais atravs da imputao de obrigao de fazer so: a tutela
especfica ordinria (art. 461 do CPC), tutela especfica em defesa da criana e do
adolescente (art. 213 do Estatuto da Criana e do Adolescente Lei 8.069/90), a
ao civil pblica36 (arts. 3 e 11 da Lei 7.347/85) o mandado de segurana (Lei
1.533/31).
Os trs primeiros dispositivos citados, em que pese referirem-se
37
obrigao , servem para a satisfao de qualquer direito a que corresponda um
dever jurdico de fazer ou no fazer. a posio pacfica da doutrina38, confirmada
pela jurisprudncia demonstrada ao longo deste trabalho, que utiliza esta tutela para
a satisfao de direitos prestacionais desprovidos de contedo imediatamente
patrimonial.
Outra caracterstica comum39 entre estas trs previses de tutela, face
similaridade de seus textos, a possibilidade de o juiz, de ofcio, fixar multa40 ao
ru41 em caso de descumprimento da ordem, como uma forma de coero indireta42
35

MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Especfica: (arts. 461, CPC e 84, CDC). So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2000, p. 118.
36
O STJ entende que a ao civil pblica e o mandado de segurana so instrumentos adequados
para a proteo de direitos prestacionais. Discutia-se no caso o direito educao infantil (creches):
a Carta de 1988, ao evidenciar a importncia da cidadania no controle dos atos da administrao,
com a eleio dos valores imateriais do art. 37, da CF como tutelveis judicialmente, coadjuvados por
uma srie de instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou um
microsistema de tutela de interesses difusos referentes probidade da administrao pblica, nele
encartando-se a Ao Popular, a Ao Civil Pblica e o Mandado de Segurana Coletivo, como
instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por clusulas ptreas (BRASIL.
Superior Tribunal de Justia, 1 Turma. REsp 718.203/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, julgado em
06.12.2005, DJ 13.02.2006 p. 694).
37
Tecnicamente, a expresso obrigao apresenta-se como espcie de dever jurdico cujo trao
caracterstico a patrimonialidade.
38
TALAMINI. Eduardo. Tutela relativa aos deveres de fazer ou no fazer e sua extenso aos deveres
de entrega de coisa (CPC, arts. 461 e 461-A; CDC, art. 84). 2 ed. So Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2003, p. 125-7.
39
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ao Civil Pblica. Comentrios por artigo (Lei n 7.347, de
24/7/85). 5 ed. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris, 2005, p. 73.
40
Art. 461, 4 CPC; art. 213, 2 do ECA e art. 11, caput, da Lei 7.347/85.
41
Com relao aplicao desta multa Fazenda Pblico, o STJ assentou a jurisprudncia pela sua
possibilidade. ver a seguinte ementa: RECURSO ESPECIAL. FAZENDA PBLICA.
FORNECIMENTO DE ATENDIMENTO HOSPITALAR E CIRURGIA PARA EXTRAO DE PEDRAS
NO RIM. OBRIGAO DE FAZER. FIXAO DE MULTA DIRIA. CABIMENTO. PRECEDENTES.
ANTECIPAO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PBLICA. POSSIBILIDADE (BRASIL, Superior

13

sobre este para forar o adimplemento da prestao decorrente de seu dever


jurdico. Alm disso, h tambm a previso comum para que o juiz, visando o
cumprimento da obrigao de fazer, adote as medidas necessrias que assegurem o
resultado prtico equivalente prpria prestao43.
Com relao ao mandado de segurana, embora no haja, na Lei
1.533/31, dispositivo expresso de cominao de tutela especfica de fazer, a
exemplo dos outros dispositivos citados, sua utilizao contra omisses do Poder
Pblico amplamente aceita44. Calha a lio de MEIRELLES45:
Equiparam-se a atos de autoridade as omisses administrativas das
quais possa resultar leso a direito subjetivo da parte, ensejando
mandado de segurana para compelir a Administrao a pronunciarse sobre o requerido pelo impetrante.

Por fim, cabe pontuar que no pacfica a aplicao, em sede de


mandado de segurana, das medidas de coero indireta (a exemplo da imposio
de multa, adoo de medida equivalente prestao, etc.), uma vez que no h
essa previso na Lei n 1.533/51. Porm, h doutrina que advoga a aplicao
subsidiria do art. 461 do CPC, como o caso de TALAMINI46, que cita precedente
jurisprudencial do Tribunal de Justia do Paran quanto cominao de multa em
mandado de segurana47.
Porm, tanto no mandado de segurana quanto nas outras tutelas
supramencionadas48, certa a possibilidade de priso do ru por descumprimento
de ordem judicial, em razo do crime tipificado no art. 330 do Cdigo Penal,
observadas as garantias fundamentais.
5. Mecanismos processuais de tutela dos direitos prestacionais e o
princpio da eficincia administrativa
Os dispositivos processuais acima referidos, na funo de instrumentos a
serem utilizados para impulsionar coativamente a Administrao no cumprimento de
seu dever de implementar os direitos prestacionais sintonizam-se com o princpio da
eficincia (art. 37 da Constituio). Isso porque, quando a inao no uma
possibilidade dada pela norma, a eficincia da Administrao Pblica somente

Tribunal de Justia, 2 Turma. REsp 738511/RS, Rel. Ministro Franciulli Neto. Julgamento:
06.09.2005, DJ 21.03.2006, p. 117).
42
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Especfica: (arts. 461, CPC e 84, CDC). So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2000, p. 71-5.
43
Art. 461, caput, do CPC; art. 213, caput do ECA e art. 21 c/c art. 11 da Lei 7.347/85 c/c art. 84 do
CDC.
44
O STF j julgou pela aplicabilidade do mandado de segurana para reprimir omisses indevidas do
Poder Pblico. Confira-se o seguinte julgado: BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 1 Turma. RMS
23987/DF. Relator(a): Min. Moreira Alves. Julgamento: 25.03.2003. Publicao: DJ 02.05.2003, p. 40.
45
MEIRELLES, Helly Lopes. Mandado de Segurana Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado
de Injuno, Habeas Data. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 32.
46
TALAMINI, Eduardo. A efetivao da liminar e da sentena no Mandado de Segurana. Artigo in
Revista da Faculdade de Direito da UFPR. Vol. 36. Ano 2001, p. 237. Disponvel em:
http://calvados.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/direito. Acesso em 25 de maio de 2007.
47
TJPR. MS 70.088-5, Rel. Des. Trotta Teles.
48
GOUVA, Marcos Maselli. O controle judicial das omisses administrativas: novas perspectivas de
implementao dos direitos prestacionais. Rio de Janeiro: Forense, 2003, pp. 285, 295 e 298.

14

poder se verificar quando sua atuao obrigatria implicar no satisfatrio


atendimento s necessidades sociais.
Esta concluso encontra apoio mais uma vez na lio de VILA, ao
lecionar que eficiente a atuao administrativa que promove de forma satisfatria
os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilsticos49. Logo, no caso aqui
analisado, nenhum desses adjetivos poder ser aposto Administrao Pblica
caso se mantenha inerte, afastando-se do princpio da eficincia.
Vinculando a eficincia administrativa necessria atuao da
Administrao Pblica com objetivo de satisfazer as necessidades sociais, assentou
o STJ, no julgamento do MS 7765/DF, que:
A Administrao Pblica e, conseqentemente, os seus agentes,
desimportante o seu nvel hierrquico, esto adstritos, por expressa
disposio constitucional (art. 37, caput), observncia de
determinados princpios, dentre os quais se destaca o princpio da
eficincia, inserido no dispositivo em virtude da alterao procedida
pela Emenda Constitucional n. 19/98.
A atividade administrativa, dessa forma, deve desenvolver-se no
sentido de dar pleno atendimento ou satisfao s necessidades a
que visa suprir, em momento oportuno e de forma adequada. Impese aos agentes administrativos, em outras palavras, o cumprimento
estrito do "dever de boa administrao".50

Em outra oportunidade o STJ, em voto proferido pela Min. Eliana Calmon


no REsp 549.253/RS51, afirmou que o princpio da eficincia impe Administrao
Pblica o dever de atuar, pois no admissvel que a sociedade fique deriva, em
espera infindvel para que aquela cumpra seu dever de satisfazer as necessidades
sociais contempladas em norma jurdica.
Concluso decorrente deste entendimento de que o Estado, portador do
dever de atuar, deve faz-lo de modo a alcanar a satisfao das necessidades
sociais. Sendo assim, estes mecanismos processuais de tutela das prestaes
positivas propiciam, alm da implementao dos direitos prestacionais, a
concretizao do princpio da eficincia, que, tal como entendido, afasta a
possibilidade da mora, insuficincia ou deficincia da atuao estatal.
6. Concluso
Os direitos prestacionais so direitos fundamentais e imputam ao Estado o
dever de empreender aes positivas para sua implementao. A inrcia estatal
configura ofensa ao direito fundamental do cidado na medida em que impossibilita
a obteno de condies mnimas de vida (mnimo existencial), e assim o investe no
direito subjetivo para exigir a prestao e assegurar sua dignidade.
A ordem jurdica brasileira oferece mecanismos processuais que
possibilitam uma tutela satisfatria desses direitos, imputando ao Estado a obrigao
49

VILA, Humberto. Moralidade, Razoabilidade e Eficincia na Atividade Administrativa. Revista


Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 4,
outubro/novembro/dezembro, 2005. p. 23. Disponvel na Internet. Acesso em: 17 de agosto de 2006.
50
STJ, 1 Seo. MS 7765/DF, Rel. Ministro Paulo Medina, julgado em 26.06.2002, DJ 14.10.2002 p.
183.
51
STJ, 2 Turma. REsp 549253/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, julgado em 11.11.2003, DJ
15.12.2003 p. 283

15

de implementar os direitos pleiteados, possibilitando ainda a adoo de expedientes


de coero indireta para forar a ao estatal.
Os mecanismos processuais que potencializam o Judicirio e o cidado na
garantia e efetivao dos direitos prestacionais, ao serem utilizados, longe de
incorrer em ofensa separao de poderes e discricionariedade administrativa,
coadunam-se com o princpio da eficincia, pois so meios que propiciam a
satisfao das necessidades sociais e individuais dos cidados.
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