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SENADO FEDERAL

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Da
COMISSO
ESPECIAL
DO
IMPEACHMENT, referente anlise de
procedncia ou improcedncia da Denncia n 1,
de 2016 (DCR n 1, de 2015, na origem), do
Senhor Hlio Bicudo e outros, que trata da
denncia por crime de responsabilidade, em
desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos
suplementares por decretos presidenciais, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio
Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079,
de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item II); e da
contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n
1.079, de 1950, art. 11, item 3).

RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA

SUMRIO
1. RELATRIO ............................................................................................................... 4
1.1. Da instaurao do processo .................................................................................... 4

SF/16863.10785-97

, DE 2016

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PARECER N

1.3. Da denncia ......................................................................................................... 12


1.4. Da defesa escrita .................................................................................................. 14
1.5. Das alegaes finais ............................................................................................. 17
1.5.1. Da acusao ................................................................................................... 17
1.5.2. Da defesa ....................................................................................................... 18
2. ANLISE ................................................................................................................... 19
2.1. Preliminares de mrito ......................................................................................... 22
2.1.1. Preliminar do desvio de poder ....................................................................... 23
2.1.2. Preliminar do objeto da acusao .................................................................. 24

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1.2. Da instruo ........................................................................................................... 4

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2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079, de 1950 ................... 27

2.1.5. Exceo de suspeio do Relator .................................................................. 30


2.2. Mrito................................................................................................................... 30
2.2.1. Contextualizao ........................................................................................... 31

SF/16863.10785-97

2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas presidenciais de 2015 ... 29

2.2.2. Argumentos da defesa ................................................................................... 55


2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal ............................................................ 55
2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares ..................................... 63
2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa ...................................................... 64

2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao interpretao da


defesa ............................................................................................................... 79
2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos de abertura de
crdito suplementar .......................................................................................... 86
2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa ................................................... 110
2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra (pedaladas
fiscais) .............................................................................................................. 114
2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano Safra ................. 119
2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito da Procuradoria
da Repblica do Distrito Federal relativa s pedaladas fiscais .................. 147
2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da LRF ...................... 150
2.2.3.1. Banco do Brasil .................................................................................... 151
2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia mista de capital
aberto ............................................................................................................. 151
2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio na execuo do
Plano Safra ..................................................................................................... 153
2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes ............................................. 155

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2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o resultado primrio ..... 73

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2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa ................................. 68

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2.2.3.1.4. Ampliao do crdito rural apesar do inadimplemento do Tesouro
Nacional ......................................................................................................... 156

2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro .................................... 159


2.2.3.2. Banco Central do Brasil ........................................................................ 160
2.2.3.2.1. Superviso bancria ....................................................................... 161

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2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso ..................... 157

2.2.3.2.2. Superviso prudencial .................................................................... 167


2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica ............................................................ 169
2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios......................................................... 171

2.2.3.6. Consideraes finais ............................................................................. 175


2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei ............................................................. 176
2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos .................................................. 183
2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos ....................................................... 202
2.2.5. Responsabilidade poltica ............................................................................ 215
2.2.6. Hipteses de absolvio sumria................................................................. 245
2.2.7. Classificao jurdica dos fatos ................................................................... 247
2.2.8. Concluso .................................................................................................... 249
3. VOTO ....................................................................................................................... 252
ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO ................................................................... 253
ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS ........................................................... 278
ANEXO 3 - DOCUMENTOS RECEBIDOS PARA A INSTRUO DO PROCESSO
...................................................................................................................................... 406

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2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional ............................................................ 174

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2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal .......................................................... 174

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1. RELATRIO

1.2. Da instruo
No dia 1 de junho de 2016, a denunciada apresentou sua defesa
escrita, nos termos do art. 49 da Lei n 1.079, de 1950, observado o prazo de
20 dias, definido no Roteiro de 1992 para o processo de impeachment do
Presidente Fernando Collor de Mello, conforme acolhido pela Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 378/DF, julgada em
dezembro de 2015.
No dia 2 de junho, esta Comisso deliberou sobre os
requerimentos de produo de provas dos denunciantes, da denunciada e
dos senadores membros da Comisso e, no dia 6 de junho, sobre o
cronograma dos trabalhos para a fase de instruo.
Ainda no dia 2 de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu
a exceo de suspeio do Relator levantada pela defesa da denunciada nos
termos do art. 96 do Cdigo de Processo Penal (CPP), e, aps recurso ao
Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3 contrrios e 1
absteno.

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Nos termos da Ata da 2a Reunio da Comisso Diretora do


Senado Federal, realizada em 12 de maio de 2016, o Presidente do Senado
Federal, Senador Renan Calheiros, designou o Ministro Ricardo
Lewandowski, Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), para o
exerccio da Presidncia do Senado Federal no que se refere DEN n 1, de
2016, nos termos do art. 52, pargrafo nico, da CF.

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A Denncia (DEN) n 1, de 2016 (DCR n 1, de 2015, na


origem), em epgrafe, foi formalmente recebida e considerada objeto de
deliberao pelo Plenrio do Senado Federal, no dia 12 de maio de 2016,
com 55 votos favorveis, 22 contrrios e 1 absteno, em atendimento ao
disposto nos arts. 47 a 49 da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950. A
denunciada foi citada no mesmo dia, suspensa de suas funes por fora
do que dispe o art. 86, 1o, II da Constituio Federal (CF) e o processo
formalmente instaurado.

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1.1. Da instaurao do processo

SENADO FEDERAL

No dia 8 de junho, a Comisso rejeitou os pedidos de percia e


de auditoria e as preliminares de mrito acerca da necessidade prvia de
apreciao das contas presidenciais de 2015 pelo TCU e acerca do objeto
ftico do processo, todos levantados pela defesa. A Relatoria apontou o erro
na defesa escrita e definiu os decretos presidenciais sobre os quais a defesa
deveria arrolar testemunhas, tendo a mesma acatado os argumentos e feito o
devido aditamento, mediante petio juntada posteriormente. Iniciou-se a
oitiva das testemunhas.

SF/16863.10785-97

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No dia 17 de junho, a Comisso decidiu pelo prazo de dez dias


para a realizao da percia, seguida da oitiva do perito coordenador da junta
e dos assistentes tcnicos, aps juntada dos respectivos laudos e
esclarecimentos periciais.
No dia 22 de junho, a Comisso aprovou novo cronograma para
os trabalhos, em acordo com a acusao e a defesa, garantindo-se o
interrogatrio da denunciada como ltimo ato da instruo.
No dia 27 de junho, a junta pericial composta de trs servidores
efetivos do Senado Federal (Joo Henrique Pederiva, Diego Prandino Alves
e Fernando lvaro Leo Rincon, sob a coordenao do primeiro) entregou o
laudo, em atendimento ao prazo estabelecido.
No dia 29 de junho foram concludas as oitivas das testemunhas
da acusao, da defesa e do juzo.
Foi seguido o seguinte cronograma para a oitiva de
testemunhas:

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No dia 16 de junho, os quesitos para a percia foram


apresentados pelos denunciantes, pela denunciada e pelos senadores. A
Comisso indeferiu e ajustou os quesitos no relacionados diretamente ao
objeto do processo, com consenso entre acusao e defesa.

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No dia 13 de junho, o Presidente do STF, como instncia


recursal para a DEN n 01, de 2016, em resposta a recurso da defesa, deferiu
a percia anteriormente rejeitada pela Comisso. A junta de peritos foi
aprovada pela Comisso no dia 15 de junho, aps rejeio de exceo de
suspeio levantada pela defesa contra um dos integrantes.

SENADO FEDERAL

13 de junho

14 de junho

15 de junho

16 de junho

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8 de junho

Testemunhas
1) Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
do Ministrio Pblico junto ao TCU
(testemunha da acusao);
2) Antnio Carlos Costa D' vila
Carvalho, Auditor Fiscal do TCU
(testemunha da acusao);
3) Adriano Pereira de Paula,
Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito da Secretaria do Tesouro
Nacional STN (testemunha do juzo);
4) Otvio Ladeira de Medeiros, Secretrio
da STN (testemunha do juzo).
5) Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra,
Secretrio de Controle Externo e Fazenda
Nacional do TCU (testemunha do juzo);
6) Leonardo Rodrigues Albernaz,
Secretrio
de
Macroavaliao
Governamental do TCU (testemunha do
juzo).
7) Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (testemunha da
defesa);
8) Gilson Alceu Bittencourt, Secretrio de
Planejamento e Investimento Estratgico
do Ministrio do Planejamento MPOG
(testemunha da defesa).
9) Cilair Rodrigues de Abreu, exSecretrio Adjunto da Secretaria de
Oramento Federal SOF (testemunha da
defesa);
10) Jos Geraldo Frana Diniz, exSubsecretrio
de
Oramento
e
Administrao
do
Ministrio
da
Previdncia Social (testemunha da
defesa);
11) Walter Baere de Arajo Filho,
Consultor Jurdico do MPOG (informante
da defesa).
12) Luiz Cludio Costa, ex-SecretrioExecutivo do Ministrio da Educao
(testemunha da defesa);
13) Wagner Vilas Boas, ex-SecretrioExecutivo-Adjunto do Ministrio da
Educao (testemunha da defesa);

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Dia

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21 de junho

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20 de junho

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17 de junho

14) Iara Ferreira Pinheiro, Subsecretria


de Planejamento e Oramento do
Ministrio da Educao (testemunha da
defesa);
15) Clayton Luiz Montes, Diretor do
Departamento de Programas Econmicos
da SOF (testemunha da defesa).
16) Jos Henrique Paim Fernandes, exMinistro da Educao (testemunha da
defesa);
17) Zarak de Oliveira Ferreira, Diretor do
Departamento
de
Programas
de
Infraestrutura da SOF (testemunha da
defesa);
18) Antonio Jos Chatack Carmelo,
Analista de Planejamento e Oramento do
MPOG (testemunha da defesa);
19) Nelson Barbosa, ex-Ministro da
Fazenda (testemunha da defesa);
20) Georgimar Martiniano de Sousa,
Gerente de Projeto do Departamento de
Programas Especiais da SOF (testemunha
da defesa).
21) Ivo da Motta Azevedo Correa, exSubchefe de Assuntos Jurdicos da Casa
Civil (testemunha da defesa);
22) Renato Janine Ribeiro, ex-Ministro da
Educao (testemunha da defesa);
23) Felipe Daruich Neto, Diretor do
Departamento de Programas Sociais da
SOF (testemunha da defesa);
24) Bruno Moretti,
ex-Secretrio
Executivo Adjunto da Casa Civil
(testemunha da defesa).
25) Pepe Vargas, ex-Ministro da
Secretaria
de
Direitos
Humanos
(testemunha da defesa);
26) Miriam Belchior, ex-Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto e exPresidente da CEF (testemunha da defesa);
27) Orlando Magalhes da Cunha,
Analista de Planejamento e Oramento e
ex-Subsecretrio de Planejamento do
Ministrio da Justia (testemunha da
defesa);

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SENADO FEDERAL

24 de junho

27 de junho

28 de junho

29 de junho

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23 de junho

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22 de junho

28) Marcelo Minghelli, Coordenador de


Oramento e Finanas do Ministrio da
Justia (testemunha da defesa).
29) Robson Azevedo Rung, CoordenadorGeral de Tecnologia e Informao da SOF
(testemunha da defesa);
30) Luiz Antonio Souza Cordeiro,
Secretrio de Organizao Institucional do
Ministrio da Defesa (testemunha da
defesa);
31) Luciano Carlos de Almeida,
Representante da Justia do Trabalho
(testemunha da defesa).
32)
Anderson
Lozi
da
Rocha,
Subsecretrio
de
Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao
(testemunha da defesa);
33) Esther Dweck ex-Secretria de
Oramento Federal (testemunha da
defesa).
34) Francisco Jos Pontes Ibiapina, exSecretrio Executivo do Ministrio do
Trabalho e Emprego (testemunha da
defesa);
35) Marcos de Oliveira Ferreira, Diretor
de Programas Especiais da SOF
(testemunha da defesa).
36) Patrus Ananias, ex-Ministro do
Desenvolvimento Agrrio MDA
(testemunha da defesa);
37) Maria Fernanda Ramos Coelho, exSecretria-Executiva
do
MDA
(testemunha da defesa).
37) Maria Fernanda Ramos Coelho, exSecretria-Executiva
do
MDA
(continuao da oitiva);
38) Aldo Rebelo, ex-Ministro da Defesa
(testemunha da defesa);
39) Lus Incio Lucena Adams, exAdvogado-Geral da Unio (testemunha da
defesa);
40) Antnio Carlos Stangherlin Rebelo,
representante do Conselho Nacional de
Justia (testemunha da defesa).
41) Joo Luiz Guadagnin, Diretor do
Departamento de Financiamento e

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SENADO FEDERAL

Proteo da Produo do MDA


(testemunha da defesa);
42) Marcel Mascarenhas dos Santos,
Procurador do BACEN (informante da
defesa);
43) Fernando Rocha, Chefe Adjunto do
Departamento Econmico do BACEN
(testemunha da defesa);
44) Paulo Jos dos Reis Souza,
Subsecretrio de Poltica Fiscal da STN
(testemunha da defesa).

SF/16863.10785-97

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No dia 4 de julho foram juntados os laudos elaborados pelos


assistentes tcnicos da acusao (Selene Peres Peres Nunes) e da defesa
(Rodrigo Octvio Orair e Ricardo Lodi Ribeiro).
No dia 5 de julho foram ouvidos, para esclarecimentos, a junta
pericial e os assistentes tcnicos da acusao e da defesa.
No dia 6 de julho, data agendada para o interrogatrio, foi lido
o depoimento escrito encaminhado pela denunciada por meio de seu
advogado.
No dia 7 de julho foi aberto prazo sucessivo para as alegaes
finais escritas da acusao e da defesa. As alegaes finais da acusao
foram juntadas no dia 12 de julho, e as da defesa no dia 28 de julho.
A lista dos documentos recebidos durante a instruo encontrase em Anexo, assim como o resumo dos depoimentos.

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No dia 1o de julho foram juntados aos autos os esclarecimentos


da junta pericial ao laudo, em resposta a questionamentos da defesa, do
relator e de alguns senadores.

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Foram ouvidas, ao todo, 2 testemunhas indicadas pela acusao,


36 testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa e 4 testemunhas do
juzo.

10

SENADO FEDERAL
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III. MRITO: DELIBERAES UNNIMES 1.


IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS
HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO
PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO
CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 preveja a
aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e
julgamento do Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria, conferindo
tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto,
no h lacuna legal acerca das hipteses de impedimento e
suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a incidncia
subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de
todo modo, pela distino entre magistrados, dos quais se deve
exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem
exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com
base em suas convices poltico-partidrias, devendo buscar
realizar a vontade dos representados. Improcedncia do pedido.
[...] 4. OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA

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[...] II. MRITO: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO


SENADO (ITENS G E H DO PEDIDO CAUTELAR): [...] 3.2.
Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas
iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a mesma soluo
jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, a
aplicao das regras da Lei n 1.079/1950 relativas a denncias
por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou
contra o PGR (tambm processados e julgados exclusivamente
pelo Senado). 3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do
processo pelo Senado se d por deliberao da maioria simples
de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso
Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF
de (i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso
irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o
qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa
Legislativa, a esta etapa inicial do processamento. [...] 6. A
DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A
ACUSAO (ITEM E DO PEDIDO CAUTELAR): No curso do
procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa de
se manifestar, de um modo geral, aps a acusao. Concretizao
da garantia constitucional do devido processo legal (due process of
law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar
Peluso, Plenrio. Procedncia do pedido.

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Na fase de instruo preliminar, foi seguida rigorosamente a


deciso do STF na referida ADPF no 378, da qual destacamos os seguintes
trechos (ementa do acrdo):

11

SENADO FEDERAL

A base do rito procedimental adotada nesta fase foi aquela j


definida pelo roteiro publicado no Dirio Oficial da Unio de 8 de outubro
de 1992, aplicado ao processo de impeachment do ex-Presidente Fernando
Collor e acolhido no julgamento da ADPF n 378.

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Com base nessa deciso, foi garantida defesa, no decorrer dos


trabalhos da Comisso, a prerrogativa de se manifestar, de modo geral, aps
a acusao, inclusive com amplo uso da palavra durante as reunies, em
observncia ao art. 7o, incisos X a XII, do Estatuto da Advocacia (Lei no
8.906, de 4 de julho de 1994); foi garantido aos senadores papel ativo na
produo e controle de provas, considerando a natureza poltico-penal do
presente processo, e o interrogatrio da denunciada foi garantido como
ltimo ato da instruo, nos termos do art. 411 do CPP, tendo a denunciada
optado por no comparecer.

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FUNO ACUSATRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR):


O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n 1.079/1950,
parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o
Senado adote as medidas necessrias apurao de crimes de
responsabilidade, inclusive no que concerne produo de
provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e
independente. Improcedncia do pedido. 5. POSSVEL A
APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS INTERNOS
DA CMARA E DO SENADO (ITEM B DO PEDIDO
CAUTELAR): A aplicao subsidiria do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e julgamento
do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art.
85, pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas
regimentais sejam compatveis com os preceitos legais e
constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questes
interna
corporis.
Improcedncia
do
pedido.
6.
O
INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA
INSTRUO PROBATRIA (ITEM F DO PEDIDO
CAUTELAR): O interrogatrio do acusado, instrumento de
autodefesa que densifica as garantias do contraditrio e da
ampla defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo de
impeachment. Aplicao analgica da interpretao conferida pelo
Supremo Tribunal Federal ao rito das aes penais originrias.
Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
Plenrio. Procedncia do pedido. [...] [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

12

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A pea acusatria elenca crimes de responsabilidade


supostamente praticados pela Presidente da Repblica em relao a trs fatos
destacados:
1) Decretos ilegais art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de
1950;

SF/16863.10785-97

1.3. Da denncia

Em relao ao fato (1) decretos de abertura de crditos


suplementares , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e
argumentos:
a) abertura de crditos suplementares por decretos no
numerados em valor superior a 95 bilhes de reais em situao de
descumprimento da meta fiscal;
b) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a
meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no
seria cumprida;
c) representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio TCU atestando a irregularidade dos decretos de abertura
de crditos oramentrios sem a prvia autorizao legislativa do Congresso
Nacional, em violao Lei Oramentria, Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e CF, com ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao art. 9o da
LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952, de 20 de
janeiro de 2014);
d) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da
Unio com recursos suplementares, em inobservncia da meta fiscal vigente
e sem a devida autorizao do Congresso Nacional;

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3) No registro de valores no rol de passivos da dvida lquida


do setor pblico art. 9, item 7, da Lei no 1.079, de 1950.

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2) Prticas ilegais de desinformaes contbeis e fiscais as


chamadas pedaladas fiscais art. 10, itens 6, 7, 8 e 9, e art. 11, itens 2 e 3,
da Lei no 1.079, de 1950;

13

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

f) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015.


Em relao ao fato (2) operaes de crdito supostamente
ilegais , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e argumentos:

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e) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC005.335/2015-9;

c) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de


recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria
Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos
prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se
modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;
d) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas,
alcanando mais de 40 bilhes de reais;
e) continuidade ftica no ano de 2015, com as operaes de
crdito ilegais se estendendo at junho de 2015 em relao ao Plano
Safra/BB;

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b) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida


do Setor Pblico de valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil BB
(relativos a equalizao de juros e taxas de safra agrcola); passivos da Unio
junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo do
Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de
juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta
apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.
Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa
Econmica Federal (CEF) para pagamentos no mbito dos Programas Bolsa
Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial.. Pagamento de dvidas da
Unio no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da
LOA;

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a) operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de


maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos
termos dos autos TC-021.643/2014-8 as chamadas pedaladas fiscais;

14

SENADO FEDERAL

f) conhecimento da Presidente da Repblica, que mantinha


reunies frequentes com o Secretrio do Tesouro Nacional e foi advertida
pelas decises do TCU e por vrios textos publicados na imprensa sobre os
riscos da poltica fiscal em curso.
Em relao ao fato (3) no registro das operaes de crdito
na dvida lquida do setor pblico , a denncia, em sntese, elenca os
seguintes fatos e argumentos:

SF/16863.10785-97

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c) o impacto dessas operaes na dvida lquida s era captado


pelo BACEN no momento do efetivo desembolso dos recursos federais, isto
, do saque da Conta nica do Tesouro Nacional em favor das instituies
financeiras;
d) em razo disso, o resultado fiscal ao final de cada ms era
superior ao que efetivamente seria devido.
O fato (3) no foi considerado objeto de deliberao pela
Cmara dos Deputados, que entendeu ser a responsabilidade da autoridade
que dirige o BACEN e no da Presidente da Repblica.
Em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da Repblica
de ao e omisso dolosas pelos crimes citados.
1.4. Da defesa escrita
A denunciada apresentou defesa escrita no dia 1o de junho de
2016, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950, e com
o prazo definido no roteiro de 1992, acolhido pela ADPF no 378 (DOC 24).
Elencou, em sntese, os argumentos listados abaixo.

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b) afronta LOA e LRF, que obrigam que o registro de todas


as despesas relativas dvida pblica conste da lei oramentria anual;

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a) falta de registro das operaes de crdito ilegais no rol das


dvidas de passivos da dvida lquida do setor pblico, conforme admitido
pelo Banco Central do Brasil (BACEN) em documento de 28 de agosto de
2014, constante do processo do TCU autos TC 021.643/2014-8;

15

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em relao ao fato (1):


a abertura dos crditos possui expressa previso legal e

b)
a suplementao, frente ao maior contingenciamento da
histria, no afeta o atingimento da meta fiscal;

SF/16863.10785-97

a)
constitucional;

c)
em relao s despesas discricionrias, a suplementao
no trouxe risco, porque so condicionadas disponibilidade de recurso;
despesas

obrigatrias,

e)
as exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001
sempre adotaram a mesma interpretao sobre o art. 4 da LOA. Para
contestar a interpretao, novas teses foram formuladas sem respaldo na
legislao;
f)
70% das dotaes suplementadas foram em favor do
Ministrio da Educao, por determinao do TCU;
g)
no houve leso ao bem jurdico tutelado, eis que a
execuo foi inferior aos limites aprovados na LOA;
h)
no h que se falar em dolo da Presidente, dada a cadeia
complexa de atos e a boa f;
i)
mudana de interpretao do TCU e existncia de
precedentes em 2001 e 2009;
j)
a gesto fiscal em 2015 foi responsvel, pois promoveuse o maior contingenciamento da histria, sem que houvesse possibilidade
de impacto sobre a meta fiscal;
k)
a aprovao da meta pelo Congresso afasta a tipicidade
da conduta, uma vez que h convalidao dos atos anteriores;

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de

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d)
na suplementao
inexigibilidade de conduta diversa;

16

SENADO FEDERAL
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no h tipicidade na conduta, dolo,

ilicitude ou

Em relao ao fato (2):


a)
as subvenes so autorizadas por lei e sua a
regulamentao e execuo cabe aos Ministrios e instituies financeiras
responsveis por sua gesto, de modo que no h conduta a ser praticada pela
Presidente da Repblica;

SF/16863.10785-97

l)
culpabilidade.

d)
para a contabilidade do banco, os saldos a serem
repassados pela Unio so apurados no momento da concesso da
subveno, sem que isso implique a necessidade de pagamento imediato;
e)
a necessidade de lapso entre a contratao da apurao e
o pagamento decorre da necessidade de tempo para verificao e fiscalizao
do emprego adequado do programa;
f)
incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno
decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que deveriam ser pagas
apenas nos semestres subsequentes;
g)
no h qualquer conduta comissiva ou omissiva descrita
como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica;
h)
a descrio genrica das condutas impede o pleno
exerccio da ampla defesa e do contraditrio;
i)
o art. 11 da Lei no 1.079, de 1950, no foi recepcionado
pela Constituio de 1988. Os artigos da lei que supostamente teriam sido
violados so artigos da LRF. Para que se configurasse crime de
responsabilidade, seria necessria violao da lei oramentria;

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c)
a metodologia de apurao dos saldos tambm definida
em portaria, e em regra semestral;

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b)
a concesso de subveno ocorre diariamente at o limite
definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda;

17

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k)

no se pode admitir aplicao retroativa de entendimento

l)

no h tipicidade da conduta, no h dolo.

do TCU;

SF/16863.10785-97

j)
ainda que se considere ofensa LRF, no houve violao,
pois as subvenes no constituem operao de crdito. Trata-se de contrato
de prestao de servio;

Em face do exposto, a defesa argumenta no haver crime de


responsabilidade por qualquer dos fatos objeto de deliberao pelo Senado
Federal.

1.5.1. Da acusao
Em suas alegaes finais (DOC 169), a acusao reafirma os
argumentos trazidos na denncia e acrescenta, em sntese, que:
a)
o TCU aponta para nova rejeio das contas presidenciais
no relatrio preliminar referente s contas de 2015, reafirmando a ilegalidade
das operaes de crdito no mbito do Plano Safra e dos decretos de abertura
de crditos suplementares;
b)
as pedaladas fiscais configuram antecipao ilegal de
receita no ltimo ano de mandato proibida pela LRF (art. 38 da LRF);
c)
a Medida Provisria n 704, de 2015, desvinculou, de
forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,
retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte
das pedaladas fiscais;
d)

o laudo da junta pericial confirmou os argumentos da

acusao;

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Por fora do que determinou a ADPF no 378, que acolheu o


Roteiro de 1992, foi aberto prazo sucessivo para a acusao e a defesa
apresentarem alegaes finais escritas.

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1.5. Das alegaes finais

18

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f)
o crime de responsabilidade relativo aos decretos
formal, independente de resultado.
1.5.2. Da defesa

SF/16863.10785-97

e)
a denunciada deve responder por comisso por omisso
dolosa em relao s pedaladas fiscais. As duas condutas objeto do processo
so punveis a ttulo de dolo direto e eventual;

b) a denunciada seja absolvida sumariamente pela edio do


decreto referido acima;
c) a concluso da junta pericial equivocada de que os decretos
de suplementao em exame poderiam ter sido abertos de forma a ter
impacto fiscal neutro, ou seja, conta de anulao de despesas primrias;
d) h divergncias internas no mbito do TCU em relao
interpretao do conceito de operao de crdito previsto na LRF;
e) o argumento da inexistncia de operao de crdito nas
chamadas pedaladas fiscais encontrou guarida em deciso do Procurador
titular do 3o Ofcio de Combate Corrupo da Procuradoria da Repblica
do Distrito Federal, que arquivou um procedimento de investigao criminal
sobre crime comum correspondente;
f) o laudo da junta pericial no encontrou conduta comissiva da
Presidente da Repblica em relao s pedaladas fiscais.

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a) dos decretos presidenciais constantes da denncia, apenas


trs restaram sob suspeita, em razo de o laudo pericial no ter apontado a
alterao na programao oramentria feita pelo decreto de R$ 55,2 bilhes
como incompatvel com a obteno da meta fiscal, correspondendo todo o
escopo ftico relativo aos decretos, ao final, a apenas 0,15% da despesa
primria total de 2015;

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Em suas alegaes finais (DOC 171), a defesa reafirma os


argumentos trazidos na pea inicial e durante a instruo e acrescenta, em
sntese, que:

19

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No Parecer pela admissibilidade da denncia, o Plenrio do


Senado Federal autorizou a instaurao do processo em relao aos seguintes
fatos, em harmonia com a autorizao da Cmara dos Deputados:
a) Ofensa aos art. 85, VI e art. 167, V da Constituio Federal,
e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei n o 1.079, de
1950, pela abertura de crditos suplementares sem
autorizao do Congresso Nacional; e
b) Ofensa aos art. 85, VI e art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de
1950, pela contratao ilegal de operaes de crdito com
instituio financeira controlada pela Unio.
Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial
encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da
Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os
seguintes:

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Esta fase, denominada de sumrio da culpa (ou judicium


accusationis, como referida no Roteiro do STF proposto em 1992 para o
processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor), tem incio com
o recebimento da denncia e encerra-se com a deciso de pronncia,
impronncia ou absolvio. Na fase seguinte, denominada juzo da causa
(ou judicium causae, tal como consta do Roteiro de 1992) uma vez ocorrida
a pronncia , inicia-se com a intimao das partes (acusao e defesa) para
a indicao das provas que pretendem produzir em plenrio e finda-se com
o julgamento de mrito.

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O legislador de 1950 optou por prever na Lei n 1.079 um


procedimento bifsico ou escalonado, com a previso de uma fase de
instruo preliminar anterior ao julgamento propriamente dito. Trata-se de
uma precauo processual por duas razes bsicas: a irreformabilidade e a
ausncia de fundamentao da deciso duas caractersticas importantes do
julgamento no processo de impeachment.

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2. ANLISE

20

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

[...] Ao final do julgamento, submetida a questo ao Plenrio,


pelo Presidente, os Ministros presentes autorizaram que fosse
consignado em ata que o objeto de deliberao pela Cmara estar
restrito denncia recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i)
seis Decretos assinados pela denunciada no exerccio financeiro de
2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do
Congresso Nacional (fl. 17 do documento eletrnico n 6) e ii)
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do
documento eletrnico n 6). [...]

No que se refere a esse conjunto ftico, a instruo tambm


abordou fatos anteriores a 2015 e operaes de crdito realizadas com outras
instituies pblicas federais. No Parecer pela admissibilidade da denncia,
votado por esta Comisso no dia 6 de maio e pelo Plenrio do Senado Federal
em 12 de maio, constava expressamente que os julgadores deveriam analisar
o fato em todas as suas circunstncias, para a sua correta compreenso,
momento em que foi feita anlise preliminar das operaes de crdito
mantidas com outras instituies pblicas e anteriores a 2015. Oportuno
destacar trecho do Parecer aprovado quando se refere necessidade de se
analisar os fatos anteriores a 2015:
Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias
fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto,
pode ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP
(art. 383). A prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer
alterao (art. 384), sem qualquer afronta ao devido processo legal,
vez que a defesa defende-se de fatos e no de sua capitulao. Alm
disso, a contextualizao completa do fato fundamental para
averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico
protegido pela norma constitucional.

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No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de


2016, o STF assim decidiu:

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2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo


Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de
juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.

SF/16863.10785-97

1. decretos no numerados assinados pela Presidente da


Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;

21

SENADO FEDERAL

Por essa mesma razo, o fato relativo ao no registro dos


passivos com instituies controladas pelo BACEN, trazido pela denncia
(item 1.3), apesar de no ser objeto deste processo para responsabilizar a
Presidente da Repblica, constitui circunstncia dos fatos principais que
deve ser considerada e foi objeto de meno por vrias testemunhas
particularmente no que se refere s pedaladas fiscais e inclusive tema
trazido discusso pela prpria defesa no dia 29 de junho, por ocasio das
oitivas de tcnicos do BACEN por ela arrolados.
A pronncia a deciso pela qual esta Comisso Especial
verifica a existncia de um juzo de probabilidade acerca da autoria e de
provas suficientes acerca da materialidade. Nesta fase, em suma, exige-se
dos julgadores unicamente o exame do material probatrio produzido at
ento, especialmente para verificar se esto diante de crimes de
responsabilidade e se esto ou no presentes as hipteses de absolvio
sumria hipteses estas distintas daquelas examinadas na fase anterior (art.
397 do CPP).
Esta Comisso deve apontar e ressaltar os elementos de
convico necessrios para o prosseguimento do processo. a que se prope
o presente Relatrio, de forma coerente com a natureza poltico-jurdica do
processo, que apresenta natureza mista, conforme j esclareceu o STF na
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importante esclarecer e assim novamente o fez esta


Relatoria no dia 6 de julho perante a Comisso que as operaes
semelhantes ou idnticas realizadas com outras instituies pblicas e em
outros perodos temporais compem, tecnicamente, o quadro de
circunstncias dos crimes narrados na denncia. Circunstncias, conforme
pacificamente consta da doutrina, so fatos que, acompanhando, seguindo
ou precedendo o fato principal, tem efeitos na aplicao da pena e/ou na
configurao e significao do fato principal. O Cdigo de Processo Penal
exige a anlise de todas as circunstncias, as quais devem constar da sentena
do juiz (arts. 386, 387 etc.). Em razo disso, esta Comisso e o Plenrio do
Senado Federal acataram as anlises preliminares trazidas pelo Relatrio de
Admissibilidade da denncia.

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No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de


2016, o STF consignou em ata que o objeto do processo abrange a
reiterao das pedaladas fiscais, o que significa apurao desses fatos no
decurso do tempo.

SF/16863.10785-97

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22

SENADO FEDERAL

ADPF no 378. oportuno citar algumas circunstncias que distanciam este


processo de um processo penal tradicional e da aplicabilidade plena de vrios
dispositivos processuais penais: os senadores no precisam se apartar da
funo acusatria (item III, 4 da ementa do acrdo da ADPF); os senadores
que votam a pronncia sero juzes (art. 63 da Lei no 1.079, de 1950); os
senadores enquanto jurados no estaro incomunicveis (art. 466, 1o do
CPP); a produo de provas e as opinies emitidas no decorrer da presente
fase foram pblicas e transmitidas pelos meios de comunicao de massa.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Este o roteiro que o Relatrio seguir:

c) anlise dos argumentos de mrito trazidos pela defesa;


d) anlise da atuao dos rgos da Administrao Pblica
Federal perante os fatos;
e) anlise do bem jurdico sob tutela luz dos depoimentos
colhidos;
f) anlise da responsabilidade, com sntese e listagem dos
elementos de convico;
g) anlise das hipteses de absolvio sumria;
h) definio da classificao jurdica dos fatos;
i) concluso.
2.1. Preliminares de mrito
A defesa escrita, nos termos do art. 406, 3o, do CPP, deve
arguir preliminares e tudo o que seja de seu interesse. Assim, a denunciada
renovou questes preliminares j levantadas anteriormente e apresentou uma

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b) contextualizao dos fatos narrados na denncia;

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a) anlise das preliminares de mrito e da exceo de suspeio


arguidas pela defesa;

23

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Vrios requerimentos de produo de provas sobre as referidas


gravaes, tanto da parte da denunciada quanto de senadores, foram
indeferidos por esta Comisso, que entendeu no estarem relacionados aos
fatos objeto do processo. A matria foi ento objeto de recurso da defesa. O
Presidente do STF, atuando como instncia recursal para fins da DEN n o 1,
de 2016, conheceu do recurso e, aps ouvir o Ministro Teori Zavascki,
negou-lhe provimento, em virtude da informao do Relator do feito de que
a referida delao encontrava-se sob sigilo. Posteriormente, em razo da
retirada do sigilo sobre a delao premiada do ex-dirigente da Transpetro
pelo Relator, a defesa renovou o requerimento de juntada dos udios. A
Comisso, no dia 20 de junho, rejeitou novamente o requerimento. No dia 4
de julho, em resposta a recurso da defesa, o Presidente do STF indeferiu
definitivamente o pleito, por tratar-se de matria estranha ao objeto do
processo e de simples elemento indicirio, destitudo de valor probatrio
pleno.
O argumento de desvio de poder nos parece vencido. O Plenrio
do Senado Federal, no dia 12 de maio, recebeu a denncia em votao
expressiva que computou, ressalte-se, mais de dois teros de votos favorveis
dos senadores, legitimando, assim, a instaurao do processo e todo o seu
trmite at ento. O prprio STF, na deciso do Ministro Teori Zavascki,

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A defesa trouxe novamente a preliminar de desvio de poder ou


de finalidade quando do recebimento da denncia e tramitao da mesma na
Cmara dos Deputados, j arguida na fase anterior. Nas alegaes finais,
retomou o tema. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal rejeitaram a
preliminar quando aprovaram o Parecer pela admissibilidade da denncia,
em que a mesma foi analisada. Como argumento novo, a denunciada traz a
lume gravaes de udio divulgadas nos meios de comunicao e realizadas
pelo ex-Presidente da Transpetro, Srgio Machado, em que teria sido
pactuado o fim das investigaes da Operao Lava Jato com o advento de
um novo Governo Federal. Nas alegaes finais, a denunciada cita ainda
discurso da Senadora Rose de Freitas, que corroboraria a tese do desvio de
poder.

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2.1.1. Preliminar do desvio de poder

SF/16863.10785-97

exceo de suspeio (DOC 24). Algumas dessas preliminares foram


renovadas nas alegaes finais (DOC 171).

24

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.1.2. Preliminar do objeto da acusao


A defesa arguiu que esta Comisso, ao aprovar a
admissibilidade da denncia, ampliou o escopo ftico do que teria sido
autorizado pela Cmara dos Deputados, adicionando, indevidamente, um
decreto de abertura de crdito suplementar ao conjunto dos quatro que teriam
sido autorizados para deliberao do Senado Federal. Assim, para a defesa,
seria hiptese de mutatio libelli ou seja, reinterpretao dos fatos ou adio
de novos fatos (art. 384 do CPP).
No se trata de mutatio libelli. A quantidade de decretos no
determinante para a classificao jurdica proposta na denncia e no altera
de forma relevante a acusao. Nem sequer h efeitos na sano.
Apesar de j decidida pela Comisso em 8 de junho, julgamos
importante abordar essa preliminar de forma mais pormenorizada aqui, por
se referir diretamente ao mrito da causa. A defesa escrita da denunciada
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Por todas essas razes, somos pela rejeio da preliminar.

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Como colocado pelo Ministro em sua deciso e repetido,


anote-se, pelo Presidente do STF na sua resposta ao recurso da defesa , a
invocao do desvio de poder reclama imerso no plano subjetivo do agente
pblico responsvel pelo ato, atividade que praticamente seno de todo
invivel quando o ato sob contestao representa a vontade conjugada de
quase 370 parlamentares, que aprovaram um relatorio circunstanciado
produzido por Comisso Especial, com fundamentao autonoma em relao
ao ato presidencial que admitiu originalmente a representao. Generalizar
o vcio de vontade de agentes isolados para o universo do Plenrio o mesmo
que nulificar o princpio de presuno de legitimidade que corrente em
direito pblico. Alm disso, e na esteira do que inmeras vezes ressaltado
quando o STF tratou de aspectos procedimentais do impeachment,
indispensvel considerar que a atuao de parlamentares no julgamento no
est dissociada de coeficiente poltico. Pelo contrrio, est naturalmente
imantada por esse elemento tpico da atuao parlamentar. Some-se a esses
argumentos a vontade conjugada de 55 senadores no ltimo dia 12 de maio,
que acatou o Parecer oferecido por esta Comisso.

SF/16863.10785-97

indeferiu a cautelar proposta pelo ento Advogado-Geral da Unio no MS


34.193/DF sobre o mesmo assunto.

25

SENADO FEDERAL
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Diferentemente da tabela acima, a apresentada pela defesa


indicava rol distinto de decretos que teriam sido supostamente afastados pelo
Relator Jovair Arantes.
Em sntese, enquanto o Relator Jovair Arantes abre a
possibilidade de considerar neutros do ponto de vista fiscal os dois primeiros
decretos da tabela acima (Decretos de 27/7/2015 nos valores de R$ 36,8

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De acordo com a segunda abordagem utilizada pelo Relator


Jovair Arantes, seriam neutros do ponto de vista fiscal, pela literalidade do
seu Relatrio, os dois primeiros decretos listados na seguinte tabela:

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Ocorre que a tabela apresentada pela defesa no encontra


amparo no Parecer aprovado pela Comisso Especial do Impeachment da
Cmara dos Deputados. O que h no referido Parecer, na realidade, a
meno de que h duas abordagens para se analisar a irregularidade dos
decretos. A primeira, mais restritiva, resultaria na concluso de que todos os
seis decretos seriam irregulares; a segunda, menos restritiva, possibilitaria
concluir que quatro dos seis decretos seriam irregulares por no serem
neutros do ponto de vista fiscal. No entanto, os quatro decretos indicados
pelo Relator Jovair Arantes no coincidem com os quatro decretos elencados
pela defesa na sua resposta escrita a esta Comisso.

SF/16863.10785-97

alegou que a Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados,


mediante Parecer aprovado em 11/04/2016, teria limitado o objeto da
denncia a quatro decretos (DOC 24, p. 168).

26

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

- o primeiro decreto da tabela acima (de 27/7/2015, no valor de


R$ 36,8 bilhes); e
- o quinto decreto da tabela acima (de 20/8/2015, no valor de R$
55,2 bilhes)

SF/16863.10785-97

bilhes e R$ 1,6 bilho), a defesa entende, a partir disso, que deveriam deixar
de compor o escopo da denncia:

Outro ponto merece ser esclarecido. Com a devida vnia ao


notvel trabalho do eminente Relator Deputado Federal Jovair Arantes, a
abordagem fundamentada no exame de impacto fiscal de cada decreto no
resultaria na concluso de que os dois primeiros decretos seriam neutros do
ponto de vista fiscal.
Conforme demonstrado no Relatrio pela admissibilidade da
denncia, aprovado nesta Comisso e pelo Plenrio do Senado Federal,
apenas o quinto decreto da tabela acima seria neutro do ponto de vista fiscal,
qualquer que fosse a abordagem utilizada (se menos ou mais restritiva).
Adotando, porm, abordagem menos restritiva, observou-se naquele
Relatrio, mediante clculos preliminares, que tambm poderiam ser
considerados neutros do ponto de vista fiscal no apenas o quinto, mas
tambm o primeiro e o quarto decretos.
A rigor, no havia razes, portanto, para que fossem excludos,
apenas com amparo em anlises preliminares, quaisquer dos seis decretos
que constam da denncia apresentada. O voto do Parecer aprovado pela
Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados no restringe
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Em face desse cotejamento, tambm no se mostrou pertinente


o requerimento da defesa para que fosse excludo o Decreto de 27/7/2015 no
valor de R$ 29,9 mihes. Como se v, este no um dos dois primeiros
decretos da tabela supra. na realidade o quarto decreto listado. Nas
alegaes finais, a defesa novamente requereu a excluso desse decreto.
Como no houve qualquer fundamentao, julgamos tratar-se de erro formal
da pea.

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A defesa se equivocou, portanto, ao trocar o segundo decreto da


tabela acima pelo quinto, de modo que a tabela apresentada pela defesa
merecia retificao nesse sentido.

27

SENADO FEDERAL

A consequncia prtica foi o ajuste de testemunhas e


documentos. A defesa apresentou o devido aditamento em 10 de junho.
2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079,
de 1950
A denunciada arguiu a atipicidade das condutas descritas no art.
11 da Lei n 1.079, de 1950, constante da denncia e da autorizao da
Cmara dos Deputados, em razo da no recepo do dispositivo pela
Constituio Federal de 1988. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal
tambm j rejeitaram essa preliminar quando da anlise do Parecer sobre a
admissibilidade da denncia.
Trs so os argumentos principais que, a nosso ver, afastam a
preliminar.
Primeiro. A Lei n 1.079, de 1950, contempla o conceito que
existia poca de sua edio, sob a Constituio de 1946, a qual somente
mencionava um nico instrumento legal (a lei de oramento) para regular
toda a relao financeira entre Poderes da Repblica. A vigente Constituio,
de 1988, por sua vez, estrutura todo um sistema de normas gerais
permanentes e de disposies alocativas peridicas como veculo dessa
interao entre Poderes no cumprimento das disposies legais de manejo
do dinheiro pblico.

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Apesar disso, a deciso desta Comisso, no dia 8 de junho, foi


considerar que deveriam compor o escopo ftico quatro decretos, de modo
que fossem excludos os dois primeiros da tabela, tendo em vista a
literalidade da redao de trecho do parecer da Cmara que serviu de amparo
para que a defesa solicitasse a reduo de seis para quatro decretos. A
quantidade de decretos, como j afirmado, no determinante para a
qualificao do crime de responsabilidade, mas importante para compor o
quadro de circunstncias dos fatos narrados.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

os indcios de crime de responsabilidade a quatro decretos (item 2.9 do


Parecer). Alm disso, no mbito do Mandado de Segurana no 34.130, o STF
consignou em ata que o objeto de deliberao pela Cmara dos Deputados
consistiria nos seis decretos constantes da denncia.

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28

SENADO FEDERAL

Seria interpretar a norma contra ela mesma e contra o interesse


pblico afirmar que o processo de impeachment protege de abusos apenas o
instrumento de aplicao concreta de todo esse sistema, o seu ponto final (a
lei oramentria anual) e desconsidera a arquitetura do ordenamento
constitucional das finanas pblicas que lhe governa. Ao redigir o inciso VI
do art. 85 da Carta Magna, no estava o constituinte, portanto, referindo-se
lei oramentria anual em sentido estrito, mas ao ordenamento vigente
relativo disposio dos dinheiros pblicos. A lei oramentria anual um
componente essencial desse ordenamento, o que lhe d concretude material,
e por isso certamente o mais visvel porm, ela um corolrio de todos
os demais componentes desse ordenamento, que lhe definem regras,
composio, matizes e consequncias.
Segundo. O oramento nada mais do que um instrumento
estratgico de emprego do dinheiro pblico. A programao oramentria
no est desvinculada da programao financeira. Nosso sistema
estruturado em duas camadas, em que a programao financeira
(bimestralmente) atualiza a programao oramentria anual (nos termos dos
arts. 5, I, 8 e 9 da LRF). Essa mesma lgica est implcita nos arts. 165 e
166 da CF. Portanto, no possvel desprender o plano financeiro do

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O texto constitucional segue ento estabelecendo no art. 165 os


trs instrumentos especficos para a definio da dimenso financeira da ao
estatal: as leis que estabelecem periodicamente o plano plurianual, as
diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Nada h nos termos da
Constituio que permita inferir a tese de que apenas o cumprimento da lei
oramentria anual estaria protegido pelos mecanismos de controle.

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A ordem constitucional em vigor inicia por delegar a leis


complementares a regulao de um vasto conjunto de temas: (1) art. 163:
finanas pblicas; dvida pblica externa e interna; concesso de garantias
pelas entidades pblicas; emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
fiscalizao das instituies financeiras; fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta; operaes de cmbio realizadas por
rgos e entidades pblicas; e compatibilizao das funes das instituies
oficiais de crdito da Unio; (2) art.165, 9: exerccio financeiro, vigncia,
prazos, elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual; normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta; e condies para a instituio
e funcionamento de fundos.

SF/16863.10785-97

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29

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Portanto, o novo inciso VII da Constituio Federal acolhe a Lei


de Responsabilidade Fiscal. a lei que dispe sobre os princpios
constitucionais e normas gerais das finanas pblicas, regulando o art. 163,
I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do texto constitucional. No vislumbramos
argumento racional que possa defender a excluso da LRF do alcance do
bem jurdico tutelado pelo inciso VII do atual art. 85 da Constituio.
Portanto, tanto o inciso VI quanto o inciso VII do art. 85 da
Constituio Federal, recepcionam o art. 11 da Lei n 1.079, de 1950.
2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas
presidenciais de 2015
A denunciada argi que o objeto da denncia diz respeito a
matria oramentria e financeira, que deve ser obrigatoriamente submetida
ao exame prvio do TCU e, posteriormente, do Congresso Nacional, no
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Na Constituio Federal de 1967, tal inciso alterou a redao do


inciso correspondente na Constituio de 1946. Antes lia-se o cumprimento
das decises judicirias (ento inciso VIII do art. 89), o qual reproduzido
na Lei no 1.079, de 1950. Em 1967, passou a ser o cumprimento das
decises judiciais e das leis (ento inciso VII do art. 84), momento em que
deixa de constar a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos como
bem jurdico autnomo. A Emenda Constitucional n 1, de 1969, trouxe a
redao que foi repetida em 1988: o cumprimento das leis e das decises
judicirias (ento inciso VII do art. 82). o que consta hoje do atual inciso
VII do art. 85. Ocorreu, portanto, uma conjugao de bens jurdicos a partir
de 1967. A expresso leis absorve perfeitamente o legal emprego dos
dinheiros pblicos, dispositivo que remete expressamente o emprego do
dinheiro pblico disciplina da lei.

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Terceiro. importante esclarecer que a discusso perde de vista


ainda a alterao feita no que hoje o inciso VII do art. 85 da Carta Magna.
Muito se fala do inciso VI do mesmo dispositivo, citado na denncia, mas
preciso trazer tambm ao debate o inciso seguinte, o VII, que elenca como
bem jurdico protegido nos crimes de responsabilidade o cumprimento das
leis e das decises judiciais.

SF/16863.10785-97

oramentrio no bem jurdico previsto no inciso VI do art. 85 lei


oramentria.

30

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.1.5. Exceo de suspeio do Relator


Sobre a questo, a defesa no trouxe elementos novos. No dia 2
de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu a exceo de suspeio do
Relator levantada pela denunciada nos termos do art. 96 do CPP, e, aps
recurso ao Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3
contrrios e 1 absteno.
O Presidente do STF, atuando como instncia recursal para a
DEN n 1, de 2016, rejeitou o recurso da defesa, reafirmando, conforme
precedentes jurisprudenciais, a validade do art. 36 da Lei no 1.079, de 1950,
norma perfeita, acabada e autoaplicvel, que no necessita de qualquer
complementao para sua incidncia.
o

2.2. Mrito
Como j referido, o principal objetivo desta fase de juzo de
acusao ou de sumrio da culpa impedir que um inocente seja
encaminhado para um julgamento poltico irreformvel e de cuja deciso
final no se exige fundamentao. Por isso que o juiz deve analisar
cuidadosamente os argumentos da defesa, cotej-los com as provas colhidas,
com vistas a verificar a existncia de alguma hiptese de absolvio sumria.
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O precedente de Getlio Vargas no aplicvel ao presente


caso. A denncia, naquela ocasio, imputava que a prpria prestao de
contas seria irregular e hiptese de crime de responsabilidade, o que levou a
Cmara dos Deputados a considerar a acusao extempornea, vez que
ainda no julgadas as contas dos exerccios ento considerados (1951 e
1952). No caso atual, a denncia no impugna a prestao de contas de 2015,
mas operaes especficas, que tambm foram objeto de apurao do
Tribunal de Contas. Trata-se de situao distinta.

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Sobre essa questo tambm j se pronunciou esta Comisso no


dia 8 de junho, rejeitando a preliminar e corroborando a pacfica
jurisprudncia ptria que reconhece a independncia das instncias
administrativa, cvel e penal. No houve recurso por parte da defesa.

SF/16863.10785-97

tendo havido, at o momento, emisso de parecer do TCU sobre as contas


presidenciais de 2015. Como precedente, indica episdio relativo a processo
de impeachment contra Getlio Vargas.

31

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em relao aos crditos suplementares, a acusao alega que os


decretos de abertura teriam sido editados de modo incompatvel com a meta
fiscal em vigor poca. Por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da
lei oramentria de 2015 (Lei no 13.115, de 2015). In verbis:
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,
[...] desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]
[grifamos]

Quanto aos valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil, em


razo de equalizaes de taxas de juros, os denunciantes alegam que as
postergaes de repasses, conhecidas como pedaladas fiscais, teriam
caracterizado operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), o qual estatui que:
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na
qualidade de beneficirio do emprstimo. [grifamos]

Comum a ambos os fatos, portanto, a discusso sobre supostas


transgresses a condicionantes fiscais impostas pela LRF, o Cdigo de
Conduta Fiscal do nosso Pas. A autorizao para abertura de crditos
suplementares, nos termos do texto da Lei Oramentria Anual (LOA) de
2015, deveria respeitar a meta de resultado primrio em vigor, fixada em lei
de diretrizes oramentrias por exigncia expressa da LRF. A vedao
quanto obteno de crdito por ente controlador de banco pblico, por seu
turno, previso expressa do prprio Estatuto da Responsabilidade Fiscal.
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Antes de adentrarmos pontualmente na anlise dos argumentos


trazidos pela denunciada em sua defesa, oportuno contextualizar os fatos
narrados. o contexto que revela a importncia e relevncia do que est
sendo objeto de julgamento pelo Senado Federal, pois situa os fatos nas suas
devidas dimenses econmica e poltica.

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2.2.1. Contextualizao

SF/16863.10785-97

Em face disso, a anlise do mrito feita a seguir, aps contextualizar os fatos


narrados na DEN no 1, de 2016, se desenvolver a partir dos argumentos
trazidos pela defesa.

32

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A realidade que o Pas passou a dar maior ateno a esse tema


porque se viu diretamente afetado por uma severa crise econmica,
acompanhada de agudo desequilbrio das contas pblicas. Esse
desequilbrio, conforme passamos a demonstrar, se torna mais visvel a
partir de 2014. Deste ponto em diante, nota-se uma clara ruptura com o
padro observado em anos anteriores, na medida em que o Governo Federal
deixa de gerar supervits primrios e sua dvida passa a crescer como
proporo do Produto Interno Bruto (PIB), tal como demonstrado no grfico
a seguir.

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Sob essa perspectiva, o Parecer emitido em sede de juzo de


admissibilidade j havia tecido diversas consideraes sobre o arcabouo
lgico da LRF, com nfase na sua importncia histrica no que tange ao
equilbrio das contas pblicas. Trata-se de uma relevncia histrica que, por
certo, no se restringe ao presente processo. A sociedade brasileira, na
realidade, tem estado cada vez mais alerta situao das nossas finanas
pblicas. Sobretudo nos anos mais recentes, fatos de natureza fiscal e
oramentria passaram a ser noticiados e debatidos em larga escala no Pas.
Lamentavelmente, contudo, no por um bom motivo.

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Disso resulta, conforme assinalado no Parecer de


Admissibilidade, que a anlise detida dos fatos objetos da denncia no se
confunde, em absoluto, com a discusso de meros tecnicismos. Estamos
diante de denncia centrada em indcios de irregularidades que, por sua
natureza e gravidade, tm o potencial de desestabilizar o prprio regime de
responsabilidade fiscal do Pas.

SF/16863.10785-97

Em se tratando de LRF, no se deve perder de vista que o bem


jurdico a ser tutelado por essa norma o equilbrio das contas pblicas, a
sade financeira do Estado.

33

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA
Resultados Fiscais do Governo Federal em % do PIB (2002-2015)
15
62,3

59,4
54,8

10

56,1

54,5

55,9

55,0

58,2
50,6

50,0

52,0

70
60

54,0
49,3

50
5
2,2

2,3

2,7

2,6

2,1

2,2

2,3

1,3

2,0

2,1

1,8

1,4

40
-0,4

-2,0

30

SF/16863.10785-97

64,9

20
-5

-3,3

-4,4
-6,6

-6,0

-4,9

-4,0

-3,5

-4,6

-3,7

-4,6

-3,7

-4,1

-10

-4,8

10
-7,3

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dvida Bruta

Fonte: Ba nco Centra l do Bra s i l . El a bora o prpri a .


Governo Federa l : s em i ncl us o do Ba nco Centra l do Bra s i l e empres a s es tatai s federa i s

A linha do grfico revela como se deu a evoluo da dvida bruta


do Governo Federal de 2002 a 20151. Pode-se observar que, em percentual
do PIB, essa dvida vinha sendo paulatinamente reduzida desde o incio da
srie apresentada at que, a partir de 2014, passa a crescer de modo
preocupante. Ao final de 2015, a dvida bruta do Governo Federal atinge
62,3% do PIB, o que corresponde a R$ 3,7 trilhes.
A maior razo para o aumento da dvida pblica a existncia
de dficits fiscais, pois quando o governo gasta mais do que arrecada, precisa
ser financiado, dando origem, assim, a novas dvidas. Em 2015, o dficit (ou
necessidade de financiamento) do Governo Federal foi de R$ 544,2 bilhes,
o que equivale a 9,3% do PIB.
O principal componente do dficit de 2015, conforme ilustrado
pela decomposio das barras do grfico, foram as despesas com juros. As
despesas com esses encargos, no perodo, alcanaram 7,3% do PIB, o que
corresponde a R$ 428,2 bilhes.

A srie da Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), pela metodologia vigente a partir de 2008,
disponibilizada pelo Banco Central com valores a partir de 2006. Para se chegar aos valores de 2002 a 2005,
faz-se necessrio subtrair dos valores da DBGG pela metodologia vigente at 2007 a dvida mobiliria na
carteira do Banco Central e somar as operaes compromissadas e a dvida mobiliria do Banco Central
que permanecia no mercado.

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Juros Nominais

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Resultado Primrio

34

SENADO FEDERAL

Diante de despesas com juros de tal magnitude, devemos


observar um ponto bastante importante, qual seja, o de que os supervits
primrios podem ser interpretados2 como um esforo fiscal que o governo
faz para pagar suas despesas com juros. Quando esse esforo no feito, os
juros acabam sendo honrados mediante novos endividamentos. E foi
justamente o que ocorreu em 2015, quando, ao contrrio dos demais anos, e
semelhana de 2014, no houve gerao de supervit primrio. O que
houve, na realidade, foi dficit primrio de 2,0% do PIB. Isso significa que
o Governo Federal teve que se endividar em 2015 tanto para pagar juros
como para pagar suas demais despesas.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Ciclo vicioso de longo prazo, pois a reverso de trajetria


ascendente e em curtssimo prazo da dvida bruta reivindica mais tempo e
sacrifcios da populao para uma sinalizao sustentvel da estabilizao da
relao dvida/PIB.
Nesse cenrio, e tendo em vista que a dvida da Unio representa
a parcela mais significativa do endividamento pblico nacional (cerca de
95%), as expectativas de mercado, coletadas e divulgadas pela Secretaria de
Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, preveem que a dvida bruta
do governo geral se eleve de 66,5% do PIB em 2015 para 73,5% do PIB em
2016 e 78,5% do PIB em 2017.3

Tambm podem ser interpretados como medida de controle da trajetria de endividamento.


Previses constantes do Relatrio Prisma Fiscal de julho de 2016 (ms de referncia junho). A Dvida
Bruta do Governo Geral (DBGG) abrange o total das dvidas de responsabilidade dos governos federal,
estaduais e municipais junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro, ao Banco Central e ao resto do
mundo. Ao final de 2015, a dvida bruta do setor pblico, no Brasil, foi de 66,5% do PIB. A dvida bruta
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Quanto maior o dficit, maior tende a ser a variao da dvida.


Dada uma taxa de juros, quanto maior a dvida, maior o custo de seu
carregamento, ou seja, maiores as despesas com juros. E quanto maiores as
despesas com juros, maior tende a ser o dficit, principalmente na ausncia
de supervits primrios. Forma-se assim um ciclo vicioso capaz de
comprometer o equilbrio das contas pblicas e controle da trajetria da
dvida.

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Em 2015, reitere-se, o Governo Federal encerrou o exerccio


com dficit fiscal de R$ 544,2 bilhes (9,3% do PIB) e dvida bruta de R$ 3,7
trilhes (62,3% do PIB).

35

SENADO FEDERAL

Em 2015, o decrscimo real do PIB brasileiro foi de 3,8%. No


binio 2015-2016, ao que tudo indica, a queda acumulada ser da ordem de
7,0% no perodo, o que corresponde a uma reduo de 3,6% ao ano, em
mdia.
Um panorama assim to negativo no tem paralelo em nossa
histria. O nico momento em que o PIB brasileiro apresentou queda
consecutiva por dois anos seguidos, desde o incio do sculo XX, foi no
binio 1930-1931, logo aps o disparo da crise econmica mundial
deflagrada pelo colapso (crash) da Bolsa de Nova Iorque em 1929. Mas
mesmo nessa a poca, a nossa renda interna bruta no havia cado tanto. A
reduo mdia do PIB, no binio 1930-1931, foi de 2,7% ao ano.
O momento atual representa, portanto, o episdio mais crtico
do nosso histrico de desempenho econmico, j to marcado pela
incapacidade de nos reconciliarmos com o vigoroso ritmo de crescimento
que experimentamos no passado no muito distante.
Importante recuperar que, por um largo perodo de 38 anos, que
vai de 1943 a 1980, o Brasil demonstrava ter vocao para o crescimento.
No houve, nessa poca, um s ano de PIB negativo e apresentamos
do Governo Federal, por seu turno, de 62,3% do PIB. A imensa maioria da dvida pblica, portanto, de
responsabilidade da Unio.

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Este fato incontroverso: no bastasse a profunda crise poltica


que assola o Pas, o Brasil vive hoje a maior crise econmica da sua histria
mais recente. Em termos de crescimento do PIB, nunca tivemos um
desempenho to ruim. Passemos aos nmeros.

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Ao mesmo tempo, a economia segue mal, sob profunda


recesso, inflao elevada, e aumento do desemprego. Por essa razo,
importante complementar a contextualizao de ordem fiscal, apresentada
em sede de juzo de admissibilidade, tecendo, desta vez, algumas breves
consideraes sobre a nossa crtica realidade econmica. At mesmo para
efeito de registro histrico, no h como deixarmos de discorrer sobre esse
assunto em processo de tamanha visibilidade. Essa anlise exige
aprofundamento, ademais, tendo em vista que, conforme registrou a
denunciada em sua defesa escrita, o Parecer de Admissibilidade teria
mencionado a piora do quadro macroeconomico apenas de forma lateral
(p. 268).

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SENADO FEDERAL

Os nmeros eram to exorbitantes que, no perodo psestabilizao monetria, ou seja, de 1995 em diante, tem-se a impresso de
que a inflao passaria a ter sido praticamente inexistente luz da situao
hiperinflacionria do passado. Por essa razo, destacamos a inflao mais
recente em grfico sobreposto ao adiante apresentado:

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Depois disso, diante do segundo choque do petrleo, de 1979,


seguido da substantiva elevao das taxas de juros dos Estados Unidos da
Amrica, ocorrida em 1981, o Brasil, j vulnervel em razo do aumento da
sua dvida externa, ingressa na chamada dcada perdida. Entre 1981 e
1990, nossa taxa real de crescimento foi de apenas 1,6% ao ano, em mdia.
No bastasse isso, a inflao crnica passou a ser um problema central da
nossa economia, razo pela qual esse perodo tambm foi marcado pela
chamada estagflao. A economia estava estacionada e a inflao era
muito elevada.

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crescimento real mdio de 7,3% ao ano. Trata-se de um ritmo elevadssimo


de aumento do PIB, raramente observado em horizontes temporais to
dilatados. Dentro desse perodo ainda se verificou o chamado milagre
economico, ocorrido entre 1968 a 1973, quando nosso PIB se elevou taxa
real mdia de 11,1% ao ano. O encerramento do referido milagre se d ao
mesmo tempo em que ocorre o choque do petroleo de 1973. Desse ponto
em diante, a economia brasileira passa a desacelerar seu ritmo de
crescimento, embora tenha continuado a crescer a taxas ainda bastante
elevadas, semelhantes era pr-milagre, na mdia de 7,0% ano entre 1974 a
1980. Esse foi o final do nosso ciclo de crescimento acelerado.

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SENADO FEDERAL

Relembrar nossa mazela inflacionria de suma pertinncia


porque o bem jurdico tutelado nesse processo o equilbrio das contas
pblicas buscado varivel-chave para o controle da inflao. Conforme
ressaltado no Parecer de Admissibilidade:
H, afinal, uma verdade que no adormece: o equilbrio
das contas pblicas, uma vez comprometido, pode trazer como
consequncia o descontrole inflacionrio, j que dficits fiscais
persistentes tendem a ser financiados por expanso monetria. O
preo da estabilidade, em resumo, a eterna vigilncia.
Foi o que fez a LRF. Esse diploma nos colocou em permanente
estado de diligncia fiscal. [grifamos]

Passada a dcada perdida, e equacionado o problema


inflacionrio crnico, experimentamos apenas alguns poucos perodos de
aumento mais expressivo do PIB. Conseguimos crescer mdia de 4,0% ao
ano de 1993 a 1997 e de 4,8% ao ano de 2004 a 2008. Em ambos
quinqunios, contudo, a economia brasileira no esteve imune a crises
externas, e nas duas situaes o vnculo desses episdios com o bem jurdico
tutelado pela LRF se mostra bastante claro, conforme se ver mais adiante.
Apesar do relativo xito verificado em dois quinqunios mais
recentes, no fomos capazes de resgatar nossa vocao para a pujana
econmica. No lugar de um ritmo substantivo e sustentvel de crescimento,
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Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria.

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SENADO FEDERAL

passamos a viver entre altas e baixas, em meio ao que se convencionou


chamar de voos da galinha. No presente, tal como visto, a situao ainda
mais crtica. Depois do nosso ltimo ciclo de crescimento, interrompido pela
crise econmica internacional eclodida ao final de 2008, passamos da mera
estagnao para a recesso mais profunda de nossa histria. Mais que isso,
passamos a vivenciar algo como a receflao, ou seja, recesso combinada
com inflao.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De posse desse registro histrico, passamos a discorrer sobre a


relevante relao entre os dois ltimos ciclos de crescimento e o bem jurdico
tutelado em jogo neste processo de impeachment.
No primeiro caso, o encerramento do ciclo que vai de 1993 a
1997 se deu diante da crise asitica, de 1997, e da crise russa, de 1998.
poca, havamos recm conquistado a to almejada estabilidade monetria,

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Esse o panorama econmico em que vivemos, e os dados


econmicos comentados, relativos a perodos histricos de crescimento do
nosso PIB, so resumidos no grfico adiante. lamentvel nos encontrarmos
em meio a um quadro como este, que no guarda precedentes em nossa
histria. Mas esta a nossa realidade atual:

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No que a nossa taxa inflacionria se assemelhe do passado,


tal como verificado na dcada de oitenta e parte dos anos noventa. que
nossa inflao tem sido elevada o suficiente a ponto de se tornar um
problema para a sociedade, que percebe no seu cotidiano os efeitos prticos
da paulatina eroso do poder de compra da moeda nacional.

39

SENADO FEDERAL

No bojo da migrao para a ncora fiscal, outro pano de fundo


de concepo da LRF, de suma relevncia para este processo, diz respeito
prtica de financiamento de dficits fiscais dos estados da Federao pelos
bancos por eles controlados. Em meados dos anos 1990, todos os Estados da
Federao, com exceo de Mato Grosso do Sul e Tocantins, possuam
instituies financeiras sob seu controle. Emprstimos eram concedidos a
governos e empresas estatais sem adequada considerao do risco envolvido
e dvidas em atraso no eram cobradas. Esse quadro passou a representar um
risco para a estabilidade do sistema financeiro, o que levou a Unio a instituir
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria PROES, a fim de fazer cessar os crnicos desajustes provocados
por essas fontes insustentveis de financiamento.
Essa a razo histrica pela qual a LRF declarou em seu art. 36
que proibida a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do
emprstimo.

Uma relativa paridade entre Real e Dlar (no exatamente um cmbio fixo), somada abertura comercial,
contribua par a conteno da alta de preos locais.

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Que a inflao no Brasil foi um problema severamente crnico


fato incontestvel. Esse trauma, certamente, ainda reside na
memria brasileira. Nem sempre lembrado, entretanto, o fato de
que a superao mais perene e sustentvel da inflao se deu a
partir do momento em que nossa estratgia de estabilizao
monetria migrou da ncora cambial para a ncora fiscal. A
partir de 1999, quando o cmbio passa a flutuar, e, como
consequncia do Programa de Estabilidade Fiscal, d-se incio
gerao de sucessivos supervits no mbito do governo federal. Tal
Programa, importante recordar, foi apresentado pelo governo federal
em 1998, propondo um conjunto de medidas voltadas ao equilbrio
das contas pblicas, entre elas a poltica de gerao de supervits
primrios. [grifamos]

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e nossa estratgia de combate inflao ainda dependia da chamada ncora


cambial4. Dficits comerciais crescentes, contudo, somados iminncia de
um ataque especulativo da nossa moeda, precipitaram uma mudana de
estratgia de estabilizao monetria. No lugar de ncora cambial,
passamos a nos apoiar na ncora fiscal. Em relao a essa transio,
recupero o que j havamos afirmado no Parecer de Admissibilidade:

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SENADO FEDERAL

Passada a crise de 1997/1998, e completada a transio da


ncora cambial para a fiscal, seguida da instituio de um novo regime
jurdico consubstanciado com a edio da LRF, em vigor desde 5 de maio de
2000, o Pas reconfigura seu ambiente macroeconmico, tornando-se menos
vulnervel a crises cambiais e mais propcio retomada do crescimento. A
aprovao do cdigo de conduta fiscal, nesse passo, irradiou a
responsabilidade fiscal pelo arcabouo nacional das finanas pblicas.
A conquista de fundamentos macroeconmicos slidos,
portanto, foi uma construo histrica, que perpassou diferentes governos.
Recuperemos, nesse sentido, o discurso intitulado As bases para retomada
do crescimento sustentvel e socialmente mais justo, proferido pelo exMinistro da Fazenda Antonio Palocci, em 2003, no evento Brazil Summit,
promovido pela Brazilian-American Chamber of Commerce, em Nova
Iorque. Procedo leitura dos seguintes trechos5:
Este um momento de grandes desafios para a Economia
Brasileira. Nosso pas apresenta um crescimento medocre h mais
de duas dcadas. H mais de duas dcadas convivemos com surtos
curtos de expanso econmica seguidos de presses inflacionarias
ou crises externas. [...]
Retomar uma trajetria de crescimento estvel e sustentvel,
reduzindo a volatilidade observada da nossa economia, um dos
principais desafios do novo governo [...]. Construir alicerces estveis
para a obteno desses objetivos nosso compromisso na gesto do
Ministrio da Fazenda.

ntegra em: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2003/as-bases-pararetomada-do-crescimento-sustentavel-e-socialmente-mais-justo.

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Complementarmente, com a aprovao da Lei de


Responsabilidade Fiscal, em 2000, reformula-se o arcabouo
jurdico nacional de tal sorte que a busca pelo equilbrio das contas
pblicas passa a ser regido por um verdadeiro cdigo de conduta
fiscal, aplicvel a todos os entes da Federao. [grifamos]

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Foi justamente nesse contexto mais amplo que a Lei de


Responsabilidade Fiscal foi concebida. Afinal, para que a ncora fiscal fosse
sustentvel, uma poltica fiscal de governo no seria suficiente. Seria
necessrio, tambm, instituir uma nova e robusta sistemtica de governana
fiscal, consubstanciada em lei. Quanto a esse aspecto, considero relevante
recuperarmos outro registro feito em nosso Parecer de Admissibilidade:

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SENADO FEDERAL

Os resultados desse novo ambiente pareciam promissores. Um


ano depois desse discurso, o Brasil apresentaria um novo e ltimo ciclo
de crescimento econmico expressivo. De 2004 a 2008, com efeito, o
crescimento mdio do PIB foi de 4,8% ao ano. O encerramento desse ciclo
se d, tal como j mencionado, ao mesmo tempo em que eclode a crise
econmica internacional ao final de 2008, considerada por muitos analistas
como a mais grave desde a grande depresso causada pelo colapso de 1929.
Tratou-se, novamente, de uma profunda crise financeira, iniciada nos
Estados Unidos da Amrica, que se espalhou para grande parte do mundo.
No Brasil, os reflexos dessa crise foram bastante evidentes.
Enquanto o PIB de 2008 havia crescido 5,2%, em 2009 houve queda de
0,3%. Nesse contexto, o governo passa a adotar uma srie de medidas
anticclicas com o intuito de mitigar os efeitos negativos da crise.
justamente nesse ponto que se encontra o pano de fundo subjacente aos fatos
narrados pela denncia. Onde se encerra nosso ltimo ciclo de crescimento,
se inicia um delicado captulo de nossa histrica econmica, que mais tarde
culminaria nas controvrsias que deram origem a este processo de
impeachment.
Trata-se de um captulo delicado de nossa histria porque, no
af da retomada do crescimento, colocou-se em xeque os fundamentos de
solidez fiscal a que se referia o Ministro da Fazenda no supracitado discurso
proferido em 2003. Um desses alicerces, nos termos do referido discurso,
seria o ajuste definitivo das contas pblicas intertemporais.

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Esse discurso complementa o retrato geral do novo panorama


fiscal do Brasil no incio do sculo XX. Passamos a contar com a tutela da
LRF, gervamos supervits primrios recorrentes, tal como confirmado pelo
grfico incialmente apresentado, e a busca pelo equilbrio duradouro das
contas pblicas se fazia presente como tnica dos pronunciamentos oficiais
do governo.

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Alguns dos alicerces so por todos conhecidos, como o


ajuste definitivo das contas pblicas intertemporais. [...]
Para isso, so necessrias medidas que produzam supervits
primrios, neste e nos prximos exerccios, suficientes para reduzir
a relao dvida/PIB e, portanto, os gastos futuros com o servio da
dvida. [grifamos]

SF/16863.10785-97

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Para o ano safra 2015/2016, as taxas de juros do Pronaf


tiveram um pequeno aumento, ficando entre 0,5% e 5,5% para
agricultores e entre 4,5% e 5,5% para cooperativas, mantendo-se
todas ainda como taxas de juros reais negativas. [grifamos]

Para viabilizar essas taxas subsidiadas, no mbito do PSI, a


Unio se obrigou a repassar ao BNDES, periodicamente, valores devidos a
ttulo de subveno econmica na modalidade de equalizao de taxa de
juros, autorizada pela Lei n 12.096, de 2009. Ao postergar esses
pagamentos, contudo, terminou por dar origem, assim como no caso do
Plano Safra, ao episodio das pedaladas fiscais.
Importante ressaltar que medidas econmicas contracclicas
so, em tese, plenamente legtimas. Resta saber, apenas, se so
implementadas em conformidade com o ordenamento jurdico e sem
prejuzo do equilbrio intertemporal das contas pblicas. Esse o ponto. Um
Estado fiscalmente responsvel, afinal, deve viver dentro dos seus meios,
no os extrapolando.

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A lgica desse programa, conforme ressaltado no Parecer de


Admissibilidade, consistia na oferta de crdito ao mercado em condies
favorveis ao tomador, especialmente mediante taxas de juros atrativas,
subsidiadas pela Unio. Em alguns momentos, essas taxas de juros, em
termos reais, eram negativas, isto , se situavam abaixo da inflao. O
mesmo ocorreu, diga-se de passagem, no mbito do Plano Safra e do Minha
Casa, Minha Vida. Oportuno destacar, nesse sentido, o seguinte trecho da
mensagem presidencial remetida ao Congresso Nacional por ocasio da
abertura da sesso legislativa de 2016:

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No legtimo intuito de estabilizar a economia, o Governo


Federal lana uma srie de medidas anticclicas a partir de 2009, entre as
quais se incluem os crditos subsidiados via bancos pblicos. lanado em
2009, por exemplo, o Programa de Sustentao do Investimento (PSI),
operacionalizado, em maior medida, pelo BNDES. O objetivo precpuo do
programa foi o de estimular a produo, aquisio e exportao de bens de
capital e desse modo mitigar as quedas dos investimentos privados.

SF/16863.10785-97

A partir de 2009, d-se incio, justamente, a um processo de


desajuste, com o recurso sistemtico a manobras de contabilidade criativa.
Em linhas gerais, vejamos como isso ocorreu.

43

SENADO FEDERAL

No bojo desse processo, a discusso passa a ganhar novos


contornos, de maior gravidade, quando o TCU, em 2015, considerou que a
Unio incorreu em operao ilegal de crdito ao se socorrer de bancos
pblicos para financiar polticas pblicas de sua responsabilidade. Segundo
a Corte de Contas, ao postergar o pagamento de valores devidos a esses
bancos, a Unio se colocou em situao devedora em relao a instituies
financeiras por ela controladas. Tal situao, no entendimento firmado pelo
TCU, caracteriza operao de crdito vedada pelo art. 36 da LRF, dispositivo
que j destacamos acima.
Alm do BNDES, as instituies financeiras controladas que,
segundo apurado pelo TCU, teriam suportado despesas da Unio, desse
modo financiando-a, foram o BB e a CEF. Em acrscimo, o TCU tambm
considerou irregulares as operaes de crdito entre Unio e FGTS. Esse
caso em particular, contudo, no envolve violao do art. 36 da LRF, j que
o FGTS no instituio financeira.
Comum a todos esses casos, na realidade, o fato de que, ao
postergar o pagamento de despesas de sua responsabilidade, valendo-se de
recursos de instituies financeiras controlas e do FGTS, a Unio deixou de
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Quanto conformidade dessas polticas com o ordenamento


jurdico, os sinais mais visveis de afronta legislao passam ao
conhecimento da sociedade a partir do momento em que, em 2013,
amplificam-se as crticas ao que se convencionou chamar de contabilidade
criativa: um conjunto de prticas que permitiu ao governo apresentar
desempenhos fiscais mais favorveis que a realidade e aumentar despesas
sem que se afetassem negativamente as estatsticas relativas a resultado
primrio e dvida lquida. Entre outras tcnicas empregadas, podemos citar:
(i) o pagamento de dividendos antecipados e excessivos por parte de
empresas estatais; e (ii) a crescente postergao do pagamento de despesas
pblicas, no apenas mediante abuso do legtimo instituto dos restos a
pagar, como tambm por intermdio do vertiginoso financiamento de
despesas por bancos controlados pelo ente pblico, mais precisamente a
Unio.

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Desse modo a recorrncia a dficits deve ser utilizada como


alternativa temporria e de efeitos positivos programados. No pode ser
utilizada como laboratrio para confirmao de teses de determinado grupo
de ascendncia poltica temporria.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

44

SENADO FEDERAL

Oportuno recuperar, nesse sentido, o grfico apresentado no


Parecer de Admissibilidade, elaborado com base na srie histrica publicada
pelo BACEN, em atendimento ao Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio. Esse
grfico informa a evoluo do passivo da Unio junto ao BB, ao BNDES,
CEF e ao FGTS, desde o advento da LRF.

Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.

Trata-se, em sntese, de saldos da dvida pblica que no


vinham sendo contabilizados pelas estatsticas fiscais oficiais. Esses
passivos, que se situavam em valores prximos a R$ 1,0 bilho desde a LRF,
passam a aumentar exponencialmente a partir de 2008, tendo alcanado
o montante total de R$ 52,2 bilhes ao final de 2014.
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Conforme incialmente estimado pelo TCU, as operaes de


crdito contestadas teriam permitido que, em 2014, a dvida pblica federal
fosse subdimensionada em R$ 40,2 bilhes e o resultado primrio
superestimado em R$ 7,1 bilhes.

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contabilizar o correspondente aumento da sua dvida pblica oriunda de


valores devidos e no pagos, bem como a respectiva despesa primria
associada a esse aumento da dvida. Tal prtica teria permitido, de acordo
com o TCU, que se evidenciassem, artificialmente, resultados fiscais mais
favorveis para Unio.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

45

SENADO FEDERAL

Conforme exposto h pouco, medidas econmicas


contracclicas, em que pese plenamente legtimas, devem ser implementadas
no apenas em conformidade com o ordenamento jurdico, mas tambm sem
prejuzo do equilbrio intertemporal das contas pblicas. Quanto a esse
ltimo aspecto, mostra-se importante trazer novamente baila o exemplo do
PSI, em sua maior parte operacionalizado pelo BNDES. Trata-se de
circunstncia importante para a compreenso do objeto principal deste
processo.
O PSI, como visto, constitui poltica pblica lanada em 2009
como medida anticclica destinada a mitigar o impacto domstico decorrente
da crise econmica internacional. Nascido com a edio da Medida
Provisria n 465, de 29/06/2009, o PSI tinha vigncia inicialmente prevista
para at 31/12/2009 apenas, com volume autorizado de financiamentos
passveis de equalizao no valor de at R$ 43,0 bilhes. No entanto, aps
sucessivas prorrogaes, o programa teve sua vigncia estendida para at
31/12/2015, e o volume autorizado de financiamentos foi ampliado para at
R$ 452,0 bilhes. O Programa esteve em vigor, portanto, por cerca de seis
anos e meio. O custo desse tipo de interveno pblica relevante para
compreendermos o objeto principal.
De acordo com o BNDES6, o PSI apresentou, at dezembro de
2015, uma carteira de cerca de 1 milho de operaes, com desembolsos de
R$ 357,0 bilhes. Esse imenso volume de emprstimos a juros baixos, em
benefcio do setor produtivo, certamente teve um custo para a sociedade. A
evidenciao desse custo, alm de contribuir para a contextualizao das
polticas de crditos subsidiados via bancos, tambm representa um
6

Dados constantes do Relatrio Gerencial Trimestral dos Recursos do Tesouro Nacional, referente ao 4
trimestre de 2015, divulgado pelo BNDES.

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O exame mais detido acerca da legalidade dessas operaes,


mais precisamente no tocante relao entre Unio e BB no mbito do Plano
Safra objeto do presente processo , ser realizado em tpico especfico
deste Relatrio.

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Em 2015 esse passivo continuou a crescer e atingiu R$ 58,7


bilhes em novembro. Depois disso, quando no mais cabiam recursos
contra a deciso do TCU pela ilegalidade das operaes, a Unio procedeu,
em dezembro, ao equacionamento dos valores em atraso, outrora
postergados.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De acordo com o Ministrio da Fazenda, o custo desses


subsdios explcitos, isto , das equalizaes devidas pela Unio ao BNDES
alcanou o montante de R$ 36,3 bilhes no perodo de 2009 a 2015.
Importante registrar que o Poder Executivo passou a divulgar esses custos, a
cada bimestre, por iniciativa tomada no mbito deste Senado Federal.
Quando da tramitao, nesta Casa, da Medida Provisria n 663/2014, que
estendeu a vigncia do PSI para at 31/12/2015, ao mesmo tempo em que
ampliou a autorizao para financiamentos para at R$ 452,0 bilhes, foi
includa emenda, de autoria do Senador Jos Serra, que acresceu o 17 ao
art. 1 da Lei n 12.096, de 2009, impondo ao Ministrio da Fazenda a
obrigatoriedade de divulgao bimestral desses custos.

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Vale destacar, como parntese, que o campo de incidncia das


pedaladas fiscais verificadas no mbito do PSI se refere justamente a esses
subsdios explcitos, relativos equalizao de taxas de juros. Por
simplificao, suponhamos que o BNDES conceda financiamentos taxa de
3% a.a. e capte recursos a 7% a.a. Neste caso, o diferencial de taxas de juros
resultar em uma operao deficitria para o Banco, de spread negativo. Ao
final, no entanto, a Unio deve neutralizar esse dficit mediante equalizao
de taxas de juros, com a transferncia de recursos para o BNDES.

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Vejamos, por partes, como formado esse custo. A equalizao


de taxas de juros, no mbito do PSI, consiste no pagamento, por parte do
Tesouro Nacional, da diferena entre a receita do BNDES e o seu custo de
captao. A receita do Banco advm do encargo cobrado dos muturios
finais beneficirios do PSI, acrescido da remunerao do Banco pela
operacionalizao do Programa. O custo de captao do BNDES, por seu
turno, corresponde, em regra, aos encargos da Taxa de Juros de Longo Prazo
(TJLP), taxa esta fixada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). Em
sntese, o BNDES capta recursos taxa TJLP e concede financiamentos e
taxas inferiores a seu custo de captao. Quem cobre a diferena o Tesouro
Nacional, mediante dotaes oramentrias consignadas na Lei
Oramentria Anual (LOA). Por serem explicitados na LOA, esses subsdios
financeiros, relativos a equalizaes de taxas de juros, tambm so chamados
de subsdios explcitos, e constituem item de despesa primria, a ser paga
anualmente pela Unio.

SF/16863.10785-97

imperativo de transparncia de um Estado que se queira fiscalmente


responsvel.

47

SENADO FEDERAL

A lgica desse custo simples. Os recursos ofertados pelo


BNDES aos beneficirios do PSI, em verdade foram disponibilizados ao
Banco pela Unio, mediante emisso de ttulos da dvida pblica 7. Ocorre
que, ao emitir ttulos, a Unio capta recursos taxa de juros de mercado,
grosso modo Selic8. E quando empresta ao BNDES, a Unio cobra do Banco
taxas inferiores, geralmente TJLP. Supondo, por simplificao, que a Unio
capte recursos taxa de 14% a.a. e empreste ao BNDES a 7% a.a., o
diferencial entre essas taxas de juros representar um custo para a Unio.
De acordo com o Ministrio da Fazenda, de 2009 a 2015 esse
custo foi de R$ 86,8 bilhes. J os custos que se estendero at 2060, trazidos
a valor presente de 2016, correspondem a R$ 175 bilhes. O custo total dos
subsdios implcitos, ento, de R$ 261,8 bilhes.
No globo, portanto, somados os subsdios implcitos e
explcitos, o custo resultante das operaes entre Unio e BNDES, no
contexto do PSI, perfaz o extraordinrio montante de R$ 323,2 bilhes.
Desse total, R$ 123,1 bilhes so custos j contabilizados, relativos ao

Na maior parte das vezes os emprstimos foram operacionalizados mediante emisso de ttulos pblicos
da Dvida Pblica Mobiliria Interna (DPMFi) em favor do BNDES.
8
a taxa de juros equivalente taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic)
para ttulos federais.

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Alm dos subsdios explcitos, h tambm os subsdios


implcitos, assim denominados pelo fato de no constarem de modo
discriminado no oramento pblico. De modo mais preciso, vale esclarecer
que o valor desses subsdios integra o oramento da Unio, mas no de modo
destacado. Essas despesas, na realidade, se somam, de modo indiscriminado,
s despesas com juros em geral.

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Como as operaes realizadas no mbito do PSI se encerraro


somente em 2060, de 2016 at esta data final ainda haver o custo futuro,
trazido a valor presente, de R$ 25,1 bilhes a ttulo de equalizao de taxas
de juros. No total, ento, o custo dos subsdios explcitos, devidos pela
Unio ao BNDES em razo das equalizaes apuradas por fora do PSI,
totalizam R$ 61,4 bilhes. Ocorre que esta apenas uma e a menor parte
do custo total das operaes realizadas entre Unio e BNDES, no contexto
do PSI.

SF/16863.10785-97

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Esse retrato mais geral de suma importncia para colocarmos


na devida perspectiva o episodio das chamadas pedaladas fiscais. No
estamos diante de fatos que se encerram em meros tecnicismos ou conceitos
jurdicos. Muito ao contrrio, estamos a julgar fatos que se inserem em
contexto poltico-econmico de elevadssima relevncia e gravidade no
tocante preservao do equilbrio das contas pblicas.
Quando nos vemos diante de uma poltica anticclica cercada de
um custo dessa magnitude, superior a R$ 300,0 bilhes, inevitavelmente nos
vemos obrigados a fazer algumas reflexes, que em nada se confundem com
avalio de seu mrito intrnseco. Trata-se de avaliao acerca de sua
sustentabilidade fiscal, nica perspectiva que interessa a este processo.

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No universo dos crditos subsidiados via bancos pblicos, esse


o custo resultante da poltica anticclica mais vultosa adotada como
resposta crise econmica internacional de 2008. O grfico adiante resume
e ilustra, de modo bastante simplificado, o raciocnio exposto.

SF/16863.10785-97

perodo de 2009 a 2015, e R$ 200,1 bilhes se referem ao custo relativo ao


perodo 2016-2060, trazido a valor presente.

49

SENADO FEDERAL

Quando se diz, por exemplo, que os desequilbrios fiscais do


presente resultam das decises tomadas pelos constituintes de 1988, essa
afirmao deve ser no mnimo relativizada. O caso em tela demonstra, afinal,
que somente em razo de uma opo poltica de governo adotada em 2009,
mantida at 2015, a Unio acresceu s suas despesas pr-existentes um custo
adicional de R$ 323,2 bilhes, dos quais R$ 123,1 bilhes j restam
contabilizados, porque relativos ao perodo de 2009 a 2015.

SF/16863.10785-97

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Segundo apurado pelo TCU, contudo, essa proibio no foi


respeitada, conforme consignado em seu parecer relativo s contas
presidenciais de 2014. Demais disso, relatrio elaborado pela Secretaria de
Macroavaliao Governamental (Semag) do TCU, no mbito da apreciao
das contas presidenciais de 2015, traz indicao tcnica de que houve a
reiterao das pedaladas fiscais ao longo da maior parte do exerccio de
2015. De acordo com a Semag, com efeito, em 2015 a Unio realizou
operaes ilegais de crdito junto a duas instituies financeiras por ela
controladas: BNDES e BB, em ambos os casos em decorrncia da
postergao de pagamentos devidos em razo de subveno econmica na
modalidade de equalizao de taxa de juros.
No caso do BNDES, as equalizaes eram devidas no mbito
do PSI. No do BB, eram devidas em decorrncia das operaes realizadas no
9

Essa uma das razes pelas quais as despesas com juros, para efeito de estatsticas fiscais, so
contabilizadas pelo regime de competncia, ou seja, de modo independente do efetivo pagamento. Desse
modo, caso o pagamento dessas despesas fosse adiado, isso no traria qualquer alvio para as estatsticas de
resultado fiscal.

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Desse modo, o nico campo de incidncia passvel de


postergao do pagamento de valores devidos pela Unio, do ponto de vista
econmico, se limita esfera dos subsdios explcitos, j que, neste caso, os
valores no so devidos ao mercado, e sim instituio financeira controlada
pela prpria Unio. Ocorre que, do ponto de vista jurdico, a LRF probe que
bancos pblicos se coloquem na posio de credores a ponto de financiar
polticas pblicas de responsabilidade da Unio.

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Desses R$ 123,1 bilhes j contabilizados, R$ 86,8 bilhes,


como visto, dizem respeito aos subsdios implcitos, ou seja, despesas
financeiras com juros, cujo pagamento no pode ser postergado pela Unio,
j que os credores, neste caso, so os agentes econmicos compradores dos
ttulos pblicos por ela emitidos.9

50

SENADO FEDERAL

mbito do Plano Safra. Ao contrrio das operaes realizadas entre Unio e


BNDES, as relativas ao BB no apresentam custo to expressivo, em termos
relativos, quanto a subsdios implcitos10. No obstante, em muito se
assemelham s operaes com o BNDES no que tange aos subsdios
explcitos, atinentes equalizao de taxas de juros. Mais do que isso, se
assemelham como espcies de um mesmo gnero: crditos subsidiados por
meio de bancos pblicos controlados pela Unio.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Na verdade, o governo demonstrou total inpcia na conduo de


reformas estruturais destinadas conteno do crescimento de despesas
obrigatrias, de forte impacto no financiamento do gasto pblico.
Nesse panorama, os elevadssimos custos das polticas
anticclicas no couberam no oramento da Unio, j bastante
comprometido por outras despesas preexistentes. Em no cabendo, foram
sendo pedalados, isto , postergados. Assim, o governo passou a
10

De acordo com o Ofcio n 88/2016/ASSCI/GABIN/STN/MF-DF, de 13 de junho de 2016, encaminhado


a esta Comisso pela Secretaria do Tesouro Nacional, os subsdios implcitos nas relaes entre Unio e
Banco do Brasil, apurados semelhana do que ocorre em relao ao BNDES, perfizeram o montante de
R$ 1,7 bilho no perodo de 2012 a 2015.

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Importante observar que, se em 2014 e 2015 o governo se viu


em srias dificuldades de natureza fiscal, boa parte do problema decorreu
no apenas dos efeitos da crise econmica internacional. Nesse aspecto,
oportuno mencionar que, apesar de o governo ter um controle mais forte
sobre as despesas do que sobre as receitas, o governante no deixa de ter
influncia sobre as receitas. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu da
casa dos R$ 60 bilhes para cerca de R$ 300 bilhes chegando ao montante
de R$ 379,8 bilhes em 2015, considerado recorde. Com a deciso poltica
de se tentar estimular o crescimento econmico por meio da desonerao
tributria de alguns segmentos da economia, para dar resposta crise
econmica, gerou-se forte perda de receita. Ao mesmo tempo, contudo, o
governo no tomou providncias efetivas para conter a expanso dos gastos
pblicos de modo a equilibrar receitas mais baixas com gastos menores.

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Esses crditos subsidiados certamente podem ser legitimamente


expandidos em momentos de crise, como importantes instrumentos de
poltica anticclica. O problema surge, conforme j dito, quando so
ampliados ao arrepio da lei e de modo insustentvel do ponto de vista fiscal.
O aspecto da legalidade ainda avaliaremos ao longo deste Relatrio.

51

SENADO FEDERAL

Por esses dois motivos (decretos ilegais de suplementao e


pedaladas fiscais), entre outros, o TCU opinou pela rejeio das contas da
Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014.
No presente, a reiterao das mesmas prticas volta a ser
apontada, pela rea tcnica do Tribunal, como causa ensejadora das contas
presidenciais relativas a 2015. Em face disso, o Colegiado da Corte, por
entender que as contas no esto em condies de serem apreciadas, abriu
prazo de trinta dias, em sesso de 15/06/2016 (Acrdo n 1497/2016-TCUPlenrio) para que a Presidente afastada apresentasse suas contrarrazes,
decidindo, ainda, pela comunicao desse fato ao Congresso Nacional, a
quem compete, ao final, o julgamento das contas. Em 22/7/2016, foram
concedidos 30 dias adicionais para a Presidente se defender.
Parte das irregularidades apontadas pela rea tcnica do TCU,
relativas s contas presidenciais de 2015, coincide, portanto, com o objeto
deste processo de impeachment. E no se trata de um processo qualquer. O
caso foi trazido a este Parlamento em um contexto grave de crise econmica,
momento que demanda uma recuperao e revalorizao da necessidade de
zelo poltico pelo equilbrio das contas pblicas. Da parte do TCU, possvel
que opine pela rejeio das contas presidenciais por dois anos consecutivos.
Em relao a 2014 isso j e fato consumado. Para 2015, o relatrio da rea
tcnica do Tribunal aponta no sentido de parecer pela rejeio.
Contudo, no contamos apenas com os relatrios do TCU como
fontes objetivas de informaes. Temos o desajuste em si das contas
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Nesse contexto, amparada em metas fiscais constantes


unicamente de projetos de lei, a Presidente da Repblica editou, tanto em
2014 como em 2015, decretos de abertura de crditos suplementares que
ampliaram despesas autorizadas pela lei oramentria. De acordo com o
TCU, esses atos foram editados sem lastro fiscal, ou seja, de modo
incompatvel com a obteno da meta em vigor no momento da sua edio.

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operacionalizar a poltica fiscal no mais luz da meta de supervit em vigor


ao longo dos exerccios de 2014 e 2015. Passou a implementar sua poltica
fiscal, em verdade, com base em projetos de lei, antes mesmo de serem
aprovados pelo Congresso Nacional. aqui que os dois fatos principais
objeto deste processo as pedaladas fiscais e os decretos presidenciais
se conjugam.

SF/16863.10785-97

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52

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em face do panorama exposto e da crise que o Pas atravessa,


parece termos retrocedido, ao fim e ao cabo, a um cenrio que buscamos
evitar h mais de dez anos. O seguinte excerto do j mencionado discurso
proferido pelo ex-Ministro da Fazenda, Antnio Palocci, em 2003, nos d
uma clara dimenso desse retrocesso:
Disciplina fiscal, infelizmente, no fez parte da tradio de
poltica econmica at bem pouco tempo. O Estado brasileiro
durante dcadas contraiu compromissos maiores que se revelaram
incompatveis com os recursos disponveis. E todos conhecemos os
custos econmicos e sociais do ajuste traumtico das contas
pblicas via inflao ou via um aumento da relao dvida/PIB
insustentvel no longo prazo. compromisso inabalvel deste
governo jamais compactuar com esses mecanismos esprios de
ajuste das contas pblicas. [...]
Para escapar da armadilha resultante da elevada relao
dvida/PIB, conjugada com uma conjuntura internacional restritiva,
uma das tarefas do governo a execuo de uma poltica fiscal
slida nos prximos anos que traga consistncia de mdio e longo
prazo s contas pblicas, e uma melhoria da qualidade do ajuste
fiscal realizado nos ltimos anos. [...] Pretende-se que o atual
nvel da relao dvida/PIB caia para valores inferiores a 40%

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Pgina: 52/441 02/08/2016 11:57:47

Alm de outros decretos incompatveis com a obteno da meta


fiscal editados em 2014 e 2015 e de outras pedaladas realizadas com outros
bancos pblicos federais, podem ser citados o aumento expressivo de
concesses de crdito do Tesouro Nacional a bancos pblicos por meio da
emisso de ttulos pblicos e a criao sistemtica e crescente de restos a
pagar (em 2005, o volume de restos a pagar e era de R$ 21,3 bilhes. Passou
para R$ 55,6 em 2008 e alcanou R$ 227,9 bilhes em 2015). So medidas
atpicas e com impactos primrios significativos.

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Alm de graves, os fatos narrados no so isolados


tampouco pontuais. Os quatro decretos e as operaes de crdito com o BB
por ocasio do Plano Safra, que foram objeto da instruo preliminar nesta
Comisso, so peas em um tabuleiro de ao poltica muito maior; fazem
parte de um conjunto de medidas que buscaram ocultar ou inflar o resultado
primrio e, assim, expandir o gasto pblico.

SF/16863.10785-97

pblicas, vestgios claros dos crimes narrados na DEN no 1, de 2016,


acompanhado da mais severa recesso econmica de nossa histria.

53

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A crise fiscal que hoje vivenciamos, portanto, se assemelha a


uma crise de anteviso. Ainda que previsvel, a tragdia anunciada parece ter
sido ofuscada por momentos de euforia econmica, ou at mesmo de
aparente normalidade. Quando as contas pblicas ainda estavam
aparentemente estveis, especialistas em finanas pblicas j emitiam
contundentes alertas sobre os riscos de advento da tragdia fiscal ora
vivenciada. Essas manifestaes de anteviso, contudo, pouco reverberavam
em aes de governo, o qual se demonstrou refratrio a crticas.
Oportuno citar o eminente Senador Cristovam Buarque, que em
brilhante discurso proferido neste Senado Federal, em 22 de junho de 2011,
posteriormente sistematizado no artigo intitulado A economia est bem, mas
no vai bem, publicado em 2011, j emitia alertas sobre a nossa real situao
econmica. In verbis:
Nossa economia hoje est bem, mas precisamos alertar
para o fato de que ela no vai bem. A diferena entre estar bem e
ir bem que estar bem uma anlise conjuntural, uma anlise do
momento atual; por sua vez, ir bem uma questo estrutural, um
processo ligado ao futuro (e, portanto, de mdio/longo prazo). [...]
Nada dificulta mais a soluo de um problema do que o
otimismo que impede de v-lo. [...]
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Citamos, como exemplo, o proftico artigo intitulado


Escancarando o problema fiscal: preciso controlar o gasto no-financeiro
obrigatrio da Unio, publicado pelo economista Raul Velloso em 2006.
No bastassem os mencionados prenncios de crise fiscal apontados por
especialistas em finanas pblicas, o Governo Federal no apenas deixou de
se preparar para o futuro enquanto a economia ia bem, como tambm
ampliou gastos para alm do que podia suportar.

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O Brasil no testemunhou, nos ltimos anos, uma poltica fiscal


slida, que trouxesse consistncia de mdio e longo prazo s contas pblicas.
Tampouco foi obtida melhoria na qualidade do ajuste fiscal, na medida em
que, enquanto duraram, os supervits primrios em que pesem os
inquietantes alertas feitos por renomados especialistas em finanas pblicas
continuaram a ser gerados, de modo insustentvel, no conta de
conteno de despesas, mas sim mediante recorrentes aumentos de receitas.

SF/16863.10785-97

no longo prazo, de modo a reduzir a vulnerabilidade da economia


brasileira a choques domsticos e externos.[grifamos]

54

SENADO FEDERAL

O otimismo de alguns economistas e a vida no dia a dia dos


consumidores cria um otimismo que embrutece e obscurece a
viso da realidade, sobretudo em sua perspectiva para o futuro. Esse
talvez seja o mais urgente dos problemas a ser enfrentado: substituir
o otimismo por uma viso rigorosa, cuidadosa e realista, e que seja
capaz de analisar o futuro com todos os seus riscos adiante.
[grifamos]

Em entrevista concedida j em 2016, o mesmo Senador


complementa11:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

nesse sentido que devemos recuperar o artigo inaugural da


LRF:
Art. 1 ......................................................................................
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas
[...].[grifamos]

Riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,


contudo, no foram identificados, reconhecidos e prevenidos. Agora a crise
econmica e fiscal realidade j posta, e a crise mais severa de nossa
histria. Os crimes de responsabilidade supostamente cometidos pela
11

Entrevista
concedida
a
Roberto
D'vila,
https://www.youtube.com/watch?v=X30sPr2IUS4.

em

20/04/2016.

Disponvel

em:

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

A verdade, porm, filha do tempo, no da autoridade, como j


disse Francis Bacon. Um governo que se queira responsvel e sustentvel,
com efeito, no pode padecer de miopia fiscal a ponto de, em meio a uma
crise crnica de anteviso fiscal e governana oramentria, permitir que o
Pas ingresse numa rota de insustentabilidade que s se possa reverter a
muito alto custo. Prevenir crises, por certo, sempre melhor que remedilas. Crises so matria de responsabilidade poltica, no de
responsabilidade administrativa. Por elas devem responder os governantes.

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A arrogncia cega. O governo ficou cego [...] Eu fiz um documento


aqui [...] em 2011, chamado a A economia est bem, mas no vai bem.
Listava quinze problemas que eu via que ameaavam a economia. Fui
esnobado, ridicularizado, disseram que no fazia sentido. [grifamos]

55

SENADO FEDERAL

2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal


A defesa argumentou, em tpico especfico, que o presente
processo de impeachment teria sido fundamentado numa tentativa de
criminalizao da poltica fiscal, em especial na sua perspectiva
anticclica. Sob esse ngulo, alega que a posio dos denunciantes traduziria
vises ideolgicas segundo as quais o equilbrio fiscal estrito estaria acima
dos interesses da populao. Com essa abordagem, assim se posiciona a
denunciada em sua defesa (DOC 24, p. 338-339):
[...] A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal,
que at ento era um tema meramente econmico, passou a ser
criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido de
impeachment com o argumento de que supostas infraes LOA e
LRF, que concorreriam para o no cumprimento da meta fiscal,
poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta. [grifamos]

O argumento encontrou eco no decorrer dos trabalhos da


Comisso. Na 18 reunio, ocorrida em 17/06/2016, assim se manifestou o
Sr. Nelson Barbosa, Ministro do Planejamento em 2015, em resposta s
indagaes formuladas pela Senadora Vanessa Grazziotin:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Concordo com a Senadora
que esse movimento de criminalizao da poltica fiscal, [...] uma
acusao de impeachment sem base legal [...]. [grifamos]

O argumento no prospera por ao menos dois grandes motivos.


Primeiro, a poltica fiscal no se resume a tema meramente econmico.
Tambm assunto de interesse jurdico, que se sujeita a condicionantes
legais definidas dadas pela Constituio Federal (que traz normas de
natureza fiscal), pela LRF e por Resolues do Senado Federal (que tratam,
por exemplo, de limites de endividamento). Segundo, porque o fundamento
deste processo no se assenta em questes de ordem ideolgica.

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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2.2.2. Argumentos da defesa

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Presidente da Repblica se inserem nesse contexto. Seguramente, no


estamos diante de meros tecnicismos ou jogo de conceitos e interpretaes
jurdicas. Estamos diante de fatos que se inserem num quadro grave de crise
econmica e de marcante desequilbrio das contas pblicas.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

56

SENADO FEDERAL

Relativamente ao primeiro motivo, no novidade o fato de


que, no Brasil, assim como na maior parte dos pases desenvolvidos, existem
regrais fiscais definidas em lei, de modo que a poltica fiscal tema que
indubitavelmente transcende a esfera econmica. Embora fundamentada
pela Cincia Econmica, a poltica fiscal no est imune Cincia Jurdica.
Na doutrina de Ricardo Lobo Torres (O Oramento na Constituio,
Renovar, 1995, p. 49):

SF/16863.10785-97

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autoevidente, portanto, a segunda razo pela qual a linha de


argumentao da defesa no procede. Se h crime de responsabilidade em
apurao nesta Comisso, associado a condicionantes fiscais trazidas pela
LRF, isso certamente no decorre de ideologia, e sim de previso legal. O
Estado de Direito sujeita a todos, sem exceo, e independentemente de
ideologias, ao imprio da lei, observadas as garantias constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa.
Alm disso, nosso Estado de Direito tambm Estado
Democrtico de Direito (art. 1o da CF). Isso significa que as regras fiscais
consubstanciadas em lei refletem a deciso do poder poltico eleito pelo
povo. Se h regras fiscais definidas em norma, porque assim decidiu o Pas.
Desse modo, embora a lei esteja sempre aberta a aperfeioamentos e ao
pluralismo de concepes, deve-se respeitar as leis vigentes.

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E nem de longe isso deve ser encarado como problema. Muito


ao contrrio, o objetivo de uma lei tal qual a LRF o de conformar a gesto
fiscal com o Estado de Direito, de tal sorte que se evitem condutas
irresponsveis e paralegais no manejo dos recursos pblicos, em afronta a
princpios constitucionais explcitos (como os princpios da eficincia, da
publicidade e da moralidade, entre outros) e implcitos (como o princpio da
responsabilidade fiscal). Para que a LRF seja efetiva nesse sentido, nosso
ordenamento prev sanes para o descumprimento das normas. Conforme
disposto no art. 73 da LRF, as infraes aos seus dispositivos so punidas,
por exemplo, nos termos do Codigo Penal e tambm da chamada Lei do
Impeachment (Lei n 1.079, de 1950).

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Questo importante para a teoria do equilbrio oramentrio


a da interdisciplinaridade. Os estudos sobre o oramento pblico tm
que ser desenvolvidos tanto por juristas quanto por economistas,
cada qual a partir dos pontos de observao de suas disciplinas.

57

SENADO FEDERAL

Portanto, a responsabilidade fiscal deveria ser um valor


compartilhado por todos os representantes eleitos pela sociedade,
independentemente da sua posio no espectro ideolgico. Trata-se de bem
coletivo, de interesse geral da sociedade.
Vale notar que, no caso concreto de 2015, a mensagem
presidencial remetida ao Congresso Nacional, por ocasio da abertura da
sesso legislativa, parecia refletir esse mesmo entendimento:
[...] Outro conjunto de medidas o de natureza eminentemente
fiscal, indispensveis para a sade financeira do Estado brasileiro.
Contas pblicas em ordem so necessrias para o controle da
inflao, o crescimento econmico e a garantia, de forma sustentada,
do emprego e da renda. Vamos promover o reequilbrio fiscal de
forma gradual. Nossa primeira ao foi estabelecer a meta de
resultado primrio em 1,2% do Produto Interno Bruto. [grifamos]

Quanto aos resultados fiscais alcanados, a despeito do esforo


anunciado no incio de 2015, o Governo Federal encerrou o exerccio com
dficit primrio de 2% do PIB (R$ 118,4 bilhes), conforme oficialmente
apurado pelo BACEN.

12

Disponvel em: https://www.youtube.com/watch?v=xfK7DF8MTJE.

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Ns no vamos acabar com o supervit; pelo contrrio, vamos


mant-lo, e se for preciso vamos fortalec-lo, porque isso faz parte
dos fundamentos da economia brasileira. Isso no tem nada a ver
com ideologia. [...] Acho que todos j adotaram o princpio da
solidez fiscal. Para qualquer governo, esquerda ou direita, de
centro, progressista etc, ns temos que ter essa solidez. Porque se
voc tiver as contas pblicas esfacelando, se voc no conseguir
pagar os seus compromissos, voc perde segurana, as taxas de juros
comeam a subir e voc acaba indo para uma situao irreversvel.
[grifamos] 12

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A disciplina fiscal positivada pela LRF no deveria ser


vinculada, condenada ou apropriada por qualquer linha de pensamento
poltico ou econmico. A responsabilidade na gesto fiscal poltica de
Estado. Pertinente, nesse sentido, reproduzir o que declarou o ex-Ministro da
Fazenda Guido Mantega, ao se referir aos famigerados supervits primrios,
em entrevista concedida em 08/05/2014:

SF/16863.10785-97

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58

SENADO FEDERAL

Oportuno lembrar que a LRF permite que sejam fixadas metas


de dficit primrio. No h, portanto, bice jurdico para a implementao
de polticas fiscais anticclicas, de objetivo expansionista. Nosso Cdigo de
Conduta Fiscal em momento algum impe a obrigatoriedade de fixao de
metas de supervit primrio, expresso esta que sequer consta do texto da
lei13. O que a lei exige, to somente, que sejam estipuladas metas de
resultado fiscal, as quais podem ser superavitrias ou deficitrias, a depender
do cenrio e dos objetivos de poltica econmica.
Carece de sentido, portanto, a alegao repetida no decorrer dos
trabalhos desta Comisso de que o impeachment no era apenas da
Presidente da Repblica, mas tambm de John Maynard Keynes. Qualquer
que seja o terico econmico, a Constituio simplesmente no abre mo de
um procedimento: a autorizao legislativa.
Portanto, e j anotamos isto no Parecer de Admissibilidade, o
presente processo no julga polticas fiscais anticclicas abraada por
matizes econmicas diversas.
13

O nico momento em que a LRF se utiliza da palavra supervit para se referir a supervit financeiro
(art. 19, 1, inciso VI, b), que nada tem a ver com supervit primrio.

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No se pretende dizer, contudo, que o governo deva gerar


supervit primrio invariavelmente, ou que no se possa optar legitimamente
pelo dficit primrio como instrumento de poltica econmica em momentos
de crise. A questo a ser observada, na realidade, diz respeito ao fato de que
a meta fiscal a ser utilizada, seja ela qual for, deve estar definida em lei.
Trata-se de se observar, entre outros, o princpio basilar da legalidade, que
rege a Administrao Pblica, e o princpio constitucional estrutural da
separao dos poderes.

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Nesse contexto, no se fundamenta em ideologia a crtica de


que, se por um lado a meta fiscal alterada em 3 de dezembro de 2015 (em
decorrncia da Lei n 13.199, de 2015) permitiu a ocorrncia de dficit
primrio ao final do exerccio de at 2,2% do PIB (R$ 119,9 bilhes), por
outro, ao longo do ano, o governo deixou de observar a meta em vigor, na
medida em que passou a operacionalizar a poltica fiscal com base em meta
constante de projeto de lei. Tal constatao de ordem jurdica, no de ordem
ideolgica. Analisar esses fatos do ponto de vista objetivo, portanto, o
propsito deste Relatrio.

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59

SENADO FEDERAL

No entendimento dos economistas Jos Luis Oreiro e Luiz


Carlos Bresser-Pereira, Keynes era avesso ao uso indiscriminado de dficits
fiscais para estimular a economia (Keynesianismo e o novodesenvolvimentismo, Valor Econmico, fev. 2010). Observam nesse sentido
que, para Keynes, o dficit contracclico, alm de eventual, tambm deveria
ser qualificado, de modo que os estmulos economia no partissem da
expanso de quaisquer gastos, e sim, idealmente, da ampliao de gastos com
investimentos, programados em oramento de capital. Importante destacar,
quanto a esse quesito norteador, que a prpria a Constituio de 1988, em
seu art. 167, inciso III, optou por qualificar o desequilbrio oramentrio
material nos termos da chamada regra de ouro, segundo a qual o montante
das operaes de crdito no pode ser superior ao somatrio das despesas de
capital.
Jos Luis Oreiro e Luiz Fernando de Paula, na qualidade de
membros da Associao Keynesiana Brasileira, ressaltam que a poltica
fiscal anticclica keynesiana no a simples gerao de dficits fiscais para
estimular a economia, mas principalmente uma poltica que reduza as
chances de ocorrncia de novas crises no futuro (Keynes, poltica fiscal e a
economia brasileira, Valor Econmico, mar. 2009). At Keynes, portanto,
na viso dos citados autores, teria preferncia por uma agenda de preveno
de crises.
Quanto a essa ltima ponderao, deve-se ter em mente que a
poltica fiscal anticclica, idealmente, deve operar com suas duas variantes,
em via de mo dupla. Significa dizer que no s nos momentos de crise
que se deve atuar de modo contracclico, com a adoo de polticas
expansionistas. Nos tempos de crescimento mais acelerado, tambm deve ser
ativada a poltica contracionista, de modo a prevenir novas crises e abrir
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Pelo fato de que se trouxe baila a figura do clebre economista


John Maynard Keynes, nada melhor do que recorrer s consideraes da
doutrina econmica sobre o pensamento de poltica fiscal estabilizadora do
economista ingls.

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Considerando, entretanto, que esse assunto foi trazido pela


defesa com maior nfase neste momento, importante trazer a discusso para
o eixo que interessa a este processo e sociedade: polticas fiscais
anticclicas devem estar acompanhadas dos devidos amparos de
sustentabilidade e ser aprovadas pelo Congresso Nacional.

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60

SENADO FEDERAL

Utilizada de modo indiscriminado, portanto, a poltica fiscal


anticclica pode acabar se resumindo a voluntarismo pseudo-keynesiano,
cuja nica consequncia seria o agravamento do desequilbrio que se tenta
combater. As ideias legtimas de Keynes, em tal situao, cederiam lugar ao
keynesianismo vulgar a que se referem os economistas Jos Luis Oreiro e
Luiz Carlos Bresser-Pereira. Em que pese seus nobres objetivos, a atuao
fiscal anticclica, neste caso, desaguaria no uso insustentvel de dficits
fiscais e no descarrilamento das contas pblicas.
Em momentos de desajustes como esses, natural que se busque
evitar novos dficits e que se passe a perseguir metas de supervit capazes
de trazer as contas pblicas aos trilhos do equilbrio. o que se pretendeu
fazer, por exemplo, nos Estados Unidos da Amrica, em 1985. Dada a
conjuntura de dficits oramentrios persistentes, com risco de descontrole
das contas pblicas, o combate temporrio ao dficit foi alado ao topo das
prioridades do Congresso americano. Nesse cenrio, foi aprovado o
Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985, tambm
conhecido como Gramm-Rudman-Hollings, em referncia a seus
principais autores (Senadores Phil Gramm, Warran Rudman e Ernest
Hollings). Essa lei estabelecia metas anuais de reduo do dficit pblico,
por um perodo de cinco anos, com vistas recuperao do equilbrio
oramentrio at o ano fiscal de 1991. Em acrscimo, fixava procedimentos
automticos para a conteno de despesas (sequestration), a serem
acionados caso essas metas no fossem alcanadas.

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Para que tal poltica seja virtuosa, deve-se observar, em


primeiro lugar, se h ou no lastro fiscal para a expanso de gastos. Se a
dvida pblica, por exemplo, j for elevada, ento novos dficits podem
resultar no descontrole da trajetria de endividamento, com aumento da
percepo do risco de insolvncia do setor pblico. Nesse caso, o
encurtamento de prazos de amortizao e a elevao das taxas de juros,
requeridos pelos credores para financiar o governo, poderiam exacerbar o
problema da dvida.

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espao fiscal para que eventuais crises futuras possam ser remediadas por
dficits sustentveis. assim que se garante o equilbrio intertemporal das
contas pblicas no longo prazo. Do contrrio, se a poltica fiscal anticclica
for operada em via de mo nica, sem os devidos amparos de
sustentabilidade, pode assumir um carter quixotesco, de efeito
contraproducente.

SF/16863.10785-97

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61

SENADO FEDERAL

No Brasil, no momento da apresentao do projeto de Lei de


Responsabilidade Fiscal ao Congresso Nacional, em razo do cenrio
vigente poca, tambm se tinha em mira o combate conjuntural aos dficits
e a busca da estabilizao da dvida pblica. As contas pblicas estavam em
desordem e o reequilbrio fiscal era medida necessria para a preservao da
estabilidade da nossa moeda. Nesse contexto, a reduo mais imediata dos
dficits se daria por intermdio de medidas de curto prazo, adotadas no
mbito do Programa de Estabilidade Fiscal, lanado em 1998. LRF caberia
a misso mais estrutural de consolidar um novo regime de responsabilidade
fiscal no Pas.

SF/16863.10785-97

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A LRF em si no imps a obrigatoriedade de gerao de


supervits fiscais. A eliminao mais urgente de dficits primrios, poca
da sua elaborao, era uma necessidade conjuntural, ratificada por deciso
poltica consubstanciada no mbito do Programa de Estabilidade Fiscal de
1998. Dficits fiscais tanto podem ser fatores de desequilbrio como
instrumentos importantes de estabilizao econmica. A diferena entre o
remdio e o veneno, como de costume, est na dosagem.
O que relevante para o presente processo a exigncia
constitucional de que a poltica fiscal estabilizadora seja implementada com
amparo na lei e em critrios de sustentabilidade que se conformem com o
objetivo primordial da LRF lei de status constitucional, repetimos, voltado
ao equilbrio das contas pblicas.
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2. Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de


Estabilidade Fiscal PEF, apresentado sociedade brasileira em
outubro de 1998, e que tem como objetivo a drstica e veloz
reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida
pblica em relao ao Produto Interno Bruto da economia. [...]
5. Este Projeto de Lei [...], aps aprovado, ter vigncia num
ambiente fiscal mais favorvel, sedimentado pelos efeitos positivos
do PEF [...].
10. Buscou-se [...] construir compromisso em favor de um
regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio intertemporal das
contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse geral
da sociedade brasileira. [grifamos]

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Conforme assinalado na Exposio de Motivos que


acompanhou o referido projeto de lei (EM Interministerial n
106/MOG/MF/MPAS, de 13 de abril de 1999):

62

SENADO FEDERAL

Em uma situao paradoxal como essa, inevitvel que se


levante a seguinte indagao: se o programa estava em pleno funcionamento,
e em expanso, quem suportava o nus financeiro dele decorrente, relativo
equalizao de taxas de juros? No h poltica pblica grtis. Algum sempre
paga a conta.
Nos termos da acusao, os mencionados custos vinham sendo
sistematicamente suportados, inclusive em 2015, pelo BB, que instituio
financeira controlada pela Unio. Tal fato, segundo os denunciantes, estaria
em desacordo com a vedao gravada no art. 36 da LRF.
A anlise objetiva dos argumentos da acusao e defesa, luz
do que dispe o art. 36 da LRF, em nada se confunde com criminalizao
da poltica fiscal. O mesmo raciocnio se aplica quanto anlise da
conformidade dos decretos de abertura de crditos suplementares com a
condicionante fiscal gravada no caput do art. 4 da LOA de 2015.
Em ambos os casos, trata-se to-somente de apurar a existncia
de crimes de responsabilidade em razo do descumprimento de regras fiscais
tuteladas constitucionalmente.

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O Plano Safra da Agricultura Familiar 2015/2016


disponibilizou R$ 28,9 bilhes de crdito para financiar a produo
da agricultura familiar. Esse valor 19,9% maior do que o
disponibilizado na safra passada e 12 vezes e meia maior do que
o executado na safra 2002/2003. [grifamos]

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Quanto ao quesito da sustentabilidade fiscal, o caso concreto do


PSI (item 2.2.1) desperta especial ateno, dada a magnitude dos custos
envolvidos, superiores a R$ 300,0 bilhes. Os crditos concedidos ao setor
rural no mbito do Plano Safra, conforme demonstraremos, tambm geram
custos da ordem de bilhes de reais Unio, todo ano. Ainda assim, ao
mesmo tempo em que as referidas equalizaes no vinham sendo pagas pela
Unio, o Plano Safra continuou a ser ofertado sociedade em bases
crescentes, tal como registrado no seguinte segmento da mensagem
presidencial remetida ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da
sesso legislativa de 2016:

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63

SENADO FEDERAL
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O presente tpico tratar da anlise dos quatro decretos de


abertura de crditos suplementares editados em 2015 e constantes desta
denncia. De acordo com a acusao, os referidos decretos teriam sido
editados de modo incompatvel com a obteno da meta fiscal em vigor e,
por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da LOA de 2015 (Lei
n 13.115, de 2015). In verbis:

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2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares

DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO


Decretos

Cdigo

Valor das
Suplementaes (R$ 1)

Datado de 27/07/2015 (publicado em 28/07/2015)

14242

1.701.389.028

Datado de 27/07/2015 (publicado em 28/07/2015)

14244

29.922.832

Datado de 20/08/2015 (publicado em 21/08/2015)

14252

55.237.582.569

Datado de 20/08/2015 (publicado em 21/08/2015)

14250

600.268.845

TOTAL SUPLEMENTADO

57.569.163.274

1. Datados, e no numerados, por no possuirem carter normativo.


2. Para facilitar sua identificao, recebem cdigos gerenciais de cinco dgitos.

De acordo com a defesa, os citados decretos no teriam


infringido o art. 4, caput, da LOA 2015, porque a anlise de
compatibilidade com a obteno da meta fiscal deveria considerar os efeitos
dos decretos de contingenciamento, instrumentos supostamente aptos a
garantir o cumprimento da meta (DOC 24, p. 212).
Em resposta acusao, com efeito, a defesa tece diversas
consideraes sobre a distino entre gesto oramentria e financeira (item
4.1.3) e sustenta, ato contnuo (item 4.1.4), que, para fins de atingimento da

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A tabela a seguir resume o rol dos decretos em exame nesta


Comisso, cujas suplementaes perfazem o montante total de R$ 57,6
bilhes.

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Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,


[...] desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]
[grifamos]

64

SENADO FEDERAL

O argumento apresentado se revela inconsistente ao condicionar


o exame do objeto da denncia que so os decretos de suplementao
oramentria aos decretos de contingenciamento. Esses instrumentos,
afinal, no se confundem. Tm campos de aplicao nitidamente distintos.
Decretos de contingenciamento em nada alteram as
autorizaes oramentrias. Embora possam passar a falsa impresso de que
representam instrumentos de corte oramentrio, na realidade no
reduzem as dotaes oramentrias. No tm o efeito inverso das
suplementaes oramentrias e, portanto, no tm o condo de neutralizlas.
O que se convencionou chamar de contingenciamento, na
realidade, diz respeito to somente limitao de empenho e movimentao
financeira a que se refere o art. 9 da LRF. O efeito dos decretos de

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2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa

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meta, a compatibilidade a que se refere o caput do supracitado art. 4 se d


quando a autorizao do crdito, mediante decreto de suplementao,
complementada pela limitao da execuo financeira por meio de decreto
de contingenciamento. Convm reproduzirmos, no formato original, o texto
adotado pela defesa (DOC 24, p. 214).

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SENADO FEDERAL
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Argumenta a defesa, contudo, que a simples abertura de crditos


suplementares, por si s, no afetaria a obteno da meta de resultado
primrio. Seria necessrio execut-los com efetivo desembolso para que se
pudesse falar em incompatibilidade com a meta fiscal. E essa execuo seria
controlada pelos decretos de contingenciamento.

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contingenciamento se restringe, desse modo, temporria limitao14 da


possibilidade de execuo das dotaes aprovadas pelo oramento.

No se discute que a verificao do cumprimento da meta de


resultado primrio se d com a apurao dos resultados realizados, durante e
aps a execuo financeira dos oramentos. Trata-se, afinal, de uma
fatalidade lgica: s se pode verificar o cumprimento de um determinado
resultado programado no transcurso dos eventos realizados.
Disso no resulta, contudo, que a abertura de crditos
suplementares esteja isenta de efeitos no plano das autorizaes
oramentrias. Conforme clarificado pelo Procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, durante reunio desta Comisso
realizada em 08/06/2016:
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA [...] E no s
a execuo financeira que tem que observar a meta. A prpria pea
oramentria, quando elaborada, por determinao da Constituio
e da LRF, tem que ser compatvel. [...] A prpria autorizao de
gasto j tem que estar compatvel. [grifamos]

14

Os decretos de contingenciamento tambm impem limites ao pagamento de restos a pagar.

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Retomamos, nesse sentido, o entendimento gravado em nosso


Parecer de Admissibilidade de que a compatibilidade com a meta fiscal
deve estar presente tanto no plano das autorizaes oramentrias quanto no
da execuo financeira. E se o objeto da denncia se refere a crditos
suplementares, que so instrumentos de retificao da lei oramentria, ento
neste campo especfico que a anlise de compatibilidade fiscal deve se
realizar.

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Ocorre que a execuo dos crditos suplementares tambm no


constitui o escopo da denncia. O que se questiona o ato de abertura dos
crditos, no a sua execuo.

66

SENADO FEDERAL

Vale lembrar, nesse sentido, que para que determinada


despesa possa ser paga, em primeiro lugar ela deve ser autorizada pelo
oramento. Depois disso, a despesa ainda deve ser empenhada e liquidada,
nesta ordem15. Apenas depois de esgotados esses estgios preordenados
que surgem os desembolsos.
De modo ilustrativo, vejamos na figura adiante como esses
estgios da despesa se comunicam, consideradas as prescries legais e do
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP), 6 edio.
Estgios da Despesa (Viso Sinttica)
Autorizao
da Despesa

Execuo da Despesa

Execuo Oramentria

Fixao

Empenho

Liquidao

Execuo Financeira

Pagamento

Fonte: Lei n 4.320/1964, art. 112 da LDO 2015 e MCASP. Elaborao prrpia.

A execuo financeira, como se v, s se concretiza em virtude


dos oramentos aprovados, de tal sorte que, conquanto se distinga da gesto

15

De forma simplificada, o empenho implica comprometimento e consumo de dotao oramentria em


decorrncia de obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio. Com a liquidao,
ocorre a verificao do direito do credor, mediante comprovao da entrega de material ou da prestao de
servio. Por fim, uma vez liquidada a despesa, procede-se ao seu pagamento ou sua inscrio em restos
a pagar.

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uma questo de pressuposto: caso o oramento pblico seja


executado da forma como foi programado, sua execuo dever ser
compatvel com a obteno da meta de resultado primrio fixada para o
exerccio.

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Antes que se fale em execuo, portanto, a prpria lei


oramentria deve salvaguardar a responsabilidade fiscal de antemo ao
ser elaborada de modo compatvel com as metas fiscais definidas em lei de
diretrizes oramentrias.

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Muito embora o oramento aprovado no seja de execuo


obrigatria, deve representar o que o Estado efetivamente pretende fazer. A
teor do que prescreve o mandamento contido no art. 174 da Constituio, o
planejamento determinante para o setor pblico.

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oramentria, a gesto financeira a ela se integra com relao de


dependncia16.

A programao dos oramentos deve, obrigatoriamente, ser


compatvel com a meta fiscal (LRF, art. 5, I). Isso quer dizer que o
resultado primrio estabelecido na LDO estar refletido na lei
oramentria aprovada, o que no poderia ser diferente, devendo ser
preservado em todas as alteraes promovidas no Oramento ao
longo do ano mediante crditos adicionais, independentemente de
serem abertos por lei ou por decreto. [grifamos]

Esta a firme compreenso da matria manifestada em nosso


Parecer de Admissibilidade e que preservamos no presente Relatrio.
Raciocinar em sentido contrrio, tal como sustenta a defesa, no apenas
contraria o ordenamento jurdico nacional como tambm traz srios riscos
ao prprio instituto oramentrio e ao sistema constitucional de freios e
contrapesos entre os Poderes da Repblica. Dada a relevncia polticoinstitucional desse aspecto, passo a trat-lo no tpico particularizado adiante.

16

Ressalvados os pagamentos de natureza extraoramentria. Mesmo neste caso, contudo, ainda se preserva
significativa relao com o plano oramentrio. O pagamento de restos a pagar, embora seja classificado
como extraoramentrio, se origina de empenhos emanados com fundamento em autorizaes
oramentrias de exerccios anteriores.

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Inafastvel, portanto, a concluso de que os crditos


suplementares, por promoverem alteraes no plano oramentrio, tambm
devem sujeio meta de resultado primrio, nos termos do art. 4, caput, da
LOA de 2015. o que se depreende da aquilatada doutrina de Weder de
Oliveira (Meta fiscal no inteno, lei, Valor Econmico, abr. 2016):

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Tal como j afirmado em nosso Parecer de Admissibilidade da


matria, no se deve perder de vista que h dois planos de observncia do
resultado primrio. H o resultado primrio programado no plano
oramentrio, bem como o resultado primrio realizado no plano financeiro.

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Em acrscimo, considero relevante descortinar um risco


associado ao argumento da defesa, pouco perceptvel primeira vista.
Recupero, de incio, as palavras da ex-Secretria de Oramento Federal, Sra.
Esther Dweck, que assim se pronunciou perante esta Comisso em
23/06/2016:
SR ESTHER DWECK Quando eu fao uma
suplementao [...] eu amplio a dotao oramentria, as
autorizaes. Ento, supondo que eu tivesse, inicialmente, 100 de
dotao oramentria e fizesse um contingenciamento, limitasse que
ele s poderia gastar 80, o meu contingenciamento seria de 20. Se eu
suplementasse a dotao em 10, por exemplo, e, em vez de 100
passasse a ter 110, automaticamente eu teria um
contingenciamento aumentado em 30, porque o limite continuaria
em 80, e as dotaes foram aumentadas para 110.
Consequentemente, o contingenciamento automtico e segue
justamente o aumento da suplementao. [grifamos]

Assim sendo, sem que se edite quaisquer decretos de


contingenciamento, ocorre aumento automtico do valor contingenciado

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Para a defesa, reitero, a compatibilidade dos decretos de crdito


suplementar com a meta fiscal se verifica com a anlise dos decretos de
contingenciamento (DOC 024, p. 214). Ora, se o que importasse para efeito
de obteno da meta fiscal fosse to somente o contingenciamento, ento o
art. 4, caput, da LOA 2015, careceria de sentido lgico. Tornar-se-ia letra
morta. Bastaria que se respeitasse a disciplina existente no art. 9 da LRF,
que trata justamente do contingenciamento de despesas. Tal interpretao
ofenderia a regra mais bsica de hermenutica jurdica, com a retirada de
utilidade de dispositivo contido em lei.

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A prevalecer a abordagem preconizada pela defesa, nenhuma


disposio no plano oramentrio comprometeria a obteno da meta de
resultado primrio, uma vez que caberia exclusivamente aos decretos de
contingenciamento e no aos decretos de suplementao a obteno da
meta de resultado primrio. Pouco importaria o quanto se adicionasse de
despesas primrias ao oramento pblico. Restaria instaurado o imprio da
boca do caixa.

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2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa

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Devemos estar atentos, portanto, aos riscos inerentes ao


afrouxamento do planejamento oramentrio. Na prpria pea escrita da
defesa, assim se l (DOC 24, p. 215):
O fato de um rgo receber uma nova autorizao
oramentria no significa que ele teve seu limite fiscal ampliado.
Neste caso, o rgo apenas foi contemplado com uma nova opo
para gastar o seu limite fiscal, que continua limitado pelo Decreto
de Contingenciamento. [grifamos]

Tambm ganha realce, nesse contexto, o seguinte depoimento


dado pelo ex-Ministro do Planejamento e da Fazenda, Nelson Barbosa,
perante esta Comisso, em 17/06/2016:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Por se tratar de um crdito
suplementar que no tem impacto sobre a meta seja a meta vigente,
seja a meta proposta , no foi considerada a meta de resultado
primrio; foi considerado um crdito suplementar para dar mais
liberdade para a alocao de um valor j disponibilizado,
lembrando que, naquela poca, esse decreto foi editado aps um
aumento do contingenciamento. [grifamos]

17

Se os crditos suplementares fossem abertos mediante cancelamento de outras despesas de mesma


natureza fiscal, o efeito negativo no ocorreria.

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Menor se torna, por consequncia, o grau de clareza e


transparncia sobre as aes planejadas de governo. Quais despesas sero
executadas? Em que medida? Quais polticas pblicas deixariam de ser
executadas em razo do contingenciamento? Indagaes inquietantes como
essas so to mais relevantes quanto maior for a indisciplina no plano das
autorizaes oramentrias.

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A consequncia disso no necessariamente virtuosa, razo


pela qual devemos estar atentos ao que no se v primeira vista. Quando
se amplia o total das dotaes oramentrias sem receitas globais
correspondentes, maior se torna a margem de incerteza do oramento,
pois menos a sociedade saber sobre o que o governo efetivamente
pretende executar do oramento aprovado.

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sempre que crditos suplementares promoverem ampliao lquida17 de


despesas autorizadas na LOA.

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SENADO FEDERAL

Tal linha de raciocnio subverte por completo o significado


histrico do oramento pblico como pea de controle aprovada pelo
Congresso Nacional. O oramento pblico jamais pode ser associado,
ainda que por figura de retrica, a uma instncia formal imune
restrio fiscal, que oferta ao gestor pblico um rol de opes de gasto.
De acordo com a defesa, contudo, os decretos de
contingenciamento teriam o condo de tornar o oramento pblico apenas
um indicativo e no mais o limite de gasto (DOC 024, p. 240).

SF/16863.10785-97

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Tal como consignado pelo eminente Ministro Carlos Ayres


Britto, a lei oramentria a lei materialmente mais importante do
ordenamento jurdico, logo abaixo da Constituio (STF, ADI 4048,
deciso de 14/05/2008).
A ideia de oramento pblico est no apenas intrinsecamente
ligada ideia de democracia, como tambm de repblica res publica
gesto da coisa pblica, cuja gnese se fundamenta justamente no controle
dos abusos do rei, no contexto do absolutismo estatal. O oramento pblico
no somente um instrumento gerencial de planejamento do Poder
Executivo; antes um documento histrico de controle parlamentar, de
imposio de limite de gastos aos governantes. pea-chave do sistema de
freios e contrapesos que acompanha a tripartio funcional-orgnica do
Poder.
As autorizaes de despesas, por princpio histrico, so os
limites de gasto pblico por excelncia, jamais meros indicativos. Como bem
informa Ricardo Lobo Torres (O Oramento na Constituio, Renovar,
1995, p. 36):

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Qualquer iniciativa tendente a desvirtuar o instituto


oramentrio no algo pequeno. fato gravssimo! Trata-se de flagrante
desprezo ao papel do controle legislativo e democrtico da gesto do
dinheiro pblico.

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Como se v, no apenas o regime de estabilidade fiscal do


Pas foi exposto a risco relevante, mas tambm o prprio instituto do
oramento pblico, historicamente to caro atividade parlamentar.

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SENADO FEDERAL

Pertence, pois, temtica das relaes entre tica e oramento


a questo das escolhas trgicas. A lei oramentria anual o
instrumento que sintetiza as polticas e opta entre as suas
diversas possibilidades. Depois que se esgotou a ideologia da
inesgotabilidade dos recursos pblicos, [...] e que se reascendeu a
convico de que a escassez deve ser considerada no s nos clculos
da economia nacional mas tambm nos do oramento, transferiramse para as alocaes anuais de verbas as decises bsicas das
polticas sociais. [grifamos]

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No deveria o oramento pblico prometer mais do que pode


entregar. Dada a escassez de recursos arrecadveis e a necessidade de
preservao do equilbrio das contas pblicas, espera-se que o oramento
seja elaborado, aprovado e modificado sempre de modo responsvel, de tal
sorte que as diversas presses por gastos pblicos se sujeitem s limitaes
e metas fiscais do Estado.
Se a restrio fiscal for relaxada aps a aprovao da lei
oramentria, a ponto de no mais ser aplicada ao plano das autorizaes,
abre-se visvel espao para a irresponsabilidade fiscal, na medida em que
passaria a ser possvel prometer mais do que o financeiramente
disponvel, ainda que em cenrio econmico recessivo.
Trasladar a responsabilidade ltima pela gesto oramentria
para decretos de contingenciamento, editados pelo Poder Executivo, perder
a noo histrica do que seja o oramento pblico. Seria esvaziar a
participao do Poder Legislativo em uma de suas mais nobres atribuies,
que o de autorizador das despesas pblicas.
Registro, nesse sentido, consideraes finais do Ministro
Relator do TCU quando do exame das contas presidenciais de 2014:

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Do ponto de vista republicano, em resumo, flagrantemente


contrria ao interesse pblico a inaplicabilidade da restrio fiscal no plano
das autorizaes oramentrias quando da abertura de crditos adicionais, tal
como defende a denunciada.

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O oramento pblico, enfim, deve ser pea de ao, e no


pea de fico.

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SENADO FEDERAL

Claro est, em resumo, que a tese da defesa, fundamentada no


regime da boca do caixa, em que muito se autoriza e se executa o que se
quer, no se harmoniza com nosso ordenamento jurdico e com o sistema
oramentrio republicano.
Tal como demonstrado em sede de admissibilidade da matria,
os decretos de suplementao em exame nesta Comisso, por si s, pela sua
prpria constituio, provocaram efeitos no plano oramentrio, e isso deve
ser levado a srio independentemente dos decretos de contingenciamento.
Esses instrumentos, embora tambm sejam relevantes para a obteno da
meta de resultado primrio, no devem ser desvirtuados a ponto de se
instaurar um laissez-faire ou vale-tudo oramentrio.
Retomemos, ento, a anlise quantificada dos efeitos fiscais dos
quatro decretos de suplementao a fim de saber se foram ou no
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio, tal como exigido
pelo art. 4, caput, da LOA 2015.

18

Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica / Tribunal de Contas da Unio.
Braslia: TCU, 2015, p. 896.

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As despesas autorizadas no oramento, ademais, no se prestam


apenas ao controle parlamentar. Tambm servem ao controle popular, como
mecanismo de accountability democrtica. No faria qualquer sentido
considerar que o oramento informaria sociedade quais so os leques de
opes indicativas disponveis para os gestores pblicos. O que o
oramento pblico deve informar quais sero as entregas programadas em
benefcio da sociedade, dadas as limitaes financeiras do Estado, luz do
debate parlamentar.

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Revelou-se o desprestgio que o Poder Executivo devotou


ao Congresso Nacional, no somente ao adotar medidas ao arrepio
da vigente Lei de Responsabilidade Fiscal, mas tambm ao
promover, por exemplo, a abertura de crditos suplementares sem
prvia autorizao legislativa, desmerecendo o papel preponderante
que exerce o Poder Legislativo no harmnico concerto entre os
Poderes da Repblica, princpio fundamental da Nao, e
descumprindo mandamento expresso da atual Constituio da
Repblica18.

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o que ocorre, por exemplo, quando se abre um crdito


suplementar em favor de despesas primrias conta de supervit financeiro.
Nessa situao, promove-se aumento de despesas primrias sem que haja,
em contrapartida, acrscimo de receitas primrias ou reduo de outras
despesas de mesma natureza.
Dos quatro decretos em anlise, o mais atentatrio obteno
do resultado primrio foi o Decreto de 27/7/2015 (Cdigo 14242), de R$ 1,7
bilho, que se utilizou de R$ 666,2 milhes de supervit financeiro (receita
no primria) para suplementar despesas primrias. Neste caso, no h
dvidas, afetou-se negativamente o resultado primrio contido na LOA.
Ao mesmo tempo, esse impacto negativo, em cenrio de
evidente insuficincia de receitas primrias, relevou-se incompatvel com a
obteno da meta de resultado primrio. Tanto que, no encerramento do
primeiro semestre de 2015, o resultado primrio da Unio havia sido
deficitrio em R$ 2,8 bilhes, valor este bastante descompassado em face
da meta de supervit para o ano, no montante de R$ 55,3 bilhes.
Em adio, vale registrar que o prprio Poder Executivo, ao
final do primeiro semestre, registrou em documento oficial de publicao
obrigatria, que previa arrecadar, em 2015, cerca de R$ 110,0 bilhes19 a
menos do que inicialmente estimado na lei oramentria anual para receitas
primrias. Diante disso, seria razovel ampliar o volume de despesa primria
autorizada? Certamente no.
19

Esse valor corresponde diferena entre R$ 1.223,4 bilhes (estimativa de receitas primrias lquida de
transferncia obrigatrias na LOA) e R$ 1.111,6 bilhes (reestimativa do Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas do 3 bimestre de 2015).

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Sendo assim, a depender da sua constituio, os crditos


suplementares podem afetar negativamente a obteno da meta de resultado
primrio.

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Conforme exposto, os crditos suplementares, em si mesmos, e


no apenas a sua execuo, devem ser compatveis com a obteno da meta
de resultado primrio.

SF/16863.10785-97

2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o


resultado primrio

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A nica diferena desta vez que, em homenagem ao


contraditrio e ampla defesa, tambm foram apurados os impactos desses
crditos na hiptese de se considerar os efeitos dos excessos de arrecadao
oriundos de doaes e convnios. Isso porque, de acordo com a defesa, essas
receitas no so estritamente da Unio, s se incluem no oramento por fora
de acordo de vontade com terceiros e portanto no se sujeitam ao
contingenciamento (DOC 24, p. 234 e DOC 171, p. 174 e p. 204-208). Os
resultados atualizados, com a indicao dos efeitos dos excessos de
arrecadao de doaes e convnios, constam da tabela a seguir, com os
devidos detalhamentos das naturezas das suplementaes realizadas, bem
como das origens dos recursos utilizados, que importam para efeito de
apurao do impacto dos decretos contestados sobre o resultado primrio
contido na LOA 2015.

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Feitas essas consideraes, destaco que nosso Parecer de


Admissibilidade j havia apurado, mediante clculos preliminares, todos os
efeitos sobre o resultado primrio contido na LOA 2015 provocados pelos
quatro decretos em exame nesta Comisso. O reclculo desses efeitos
preserva inalterados os resultados anteriormente identificados.

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DECRETOS DE SUPLEMENTAO CONSTANTES DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE (R$1)
Data

rgos Beneficiados

27/7/15 (DOU 28/7/15)


Cdigo 14242

Educao, Previdncia, MTE,


Cultura

27/7/15 (DOU 28/7/15)


Cdigo 14244

Transportes, Meio Ambiente,


Integrao, Cidades

Despesas
Financeiras

20/8/15 (DOU 21/8/15)


Agricultura, Fazenda, Cidades, EFU
Cdigo 14252
20/8/15 (DOU 21/8/15)
Cdigo 14250

Natureza da Suplementao
Despesas
Despesas
Primrias
Primrias
Obrigatrias
Discricionrias

Excesso de
Arrecadao
(Prim.)

Origem de Recursos
Excesso de
Cancelamento
Arrecadao
Despesas
(Financ.)
Primrias

3.359.418

1.698.029.610

1.701.389.028

120.000

29.802.832

29.922.832

55.200.582.569

37.000.000

55.237.582.569

1.370.419

600.268.845

600.268.845

231.412.685

242.173.117

20.000.000

2.365.101.287

57.569.163.274

898.969.544

829.615.198

27.037.311

Presidncia, MCT, Justia, Defesa,


SAE, SDH, Polticas para as
Mulheres, CGU, Poder Judicirio
TOTAL

Total

Supervit
Financeiro

55.204.061.987

666.186.440

587.076.355

7.037.311

365.726

Cancelamento
Despesas
Financeiras

441.088.922

Total

Impacto (0):
considera todo
excesso de
arrecadao

Impacto (1):
desconsidera todo
excesso de
arrecadao

1.701.389.028

-669.864.333

-1.256.940.688

-682.773.810

29.922.832

-365.726

55.199.212.150 55.237.582.569

106.683.043

600.268.845

-251.412.685

-493.585.802

-335.819.312

614.209.071

55.199.332.150 57.569.163.274

-921.277.018

-1.750.892.216

-1.018.593.122

29.437.106

37.000.000

120.000

Fonte: Dirio Oficial da Unio. Clculos da Consutoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle (Conorf) do Senado Federal.

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Impacto (2):
considera excesso
de doaes e
convnios

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SENADO FEDERAL

No se deve admitir que o excesso de arrecadao estimado em


fontes especficas possa servir de fundamento para a abertura de crditos
adicionais incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio,
quando se sabe que no h excessos de arrecadao do oramento considerado
como um todo.
Ocorre que no esse o entendimento da denunciada, a exemplo
do que manifestou seu advogado Jos Eduardo Cardozo durante a 8 reunio,
ocorrida em 5/5/2016:
O SR. JOS EDUARDO CARDOZO - [...] Nobre Senador,
noo cedia, pisada, repisada que, quando se fala de crdito
suplementar, ns no falamos do excesso de arrecadao como um
todo, mas da arrecadao no rgo. Com a devida vnia, ningum
examina a arrecadao como um todo. Isso no existe na histria
brasileira. [grifamos]

Esse entendimento da defesa no se mostra consentneo com a


responsabilidade fiscal, que deve considerar o agregado de receitas e despesas
de cada ente da Federao, e no apenas situaes particulares de
determinadas unidades oramentrias.
A meta de resultado fiscal, afinal, no desdobrada por Poder,
rgo ou entidade. A meta fiscal da Unio como um todo, de modo que

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Cabe agora, to somente, tecermos nossas consideraes


adicionais em face dos refinamentos aplicados nesta etapa processual ao
excesso de arrecadao. Nesse sentido, recordo que havamos apresentado
duas abordagens em juzo de admissibilidade da matria: ou considervamos
nos nossos clculos todo o excesso de arrecadao de receitas primrias, ou o
excluamos em sua integralidade, tendo em vista, neste ltimo caso, que no
havia qualquer excesso global de arrecadao em 2015.

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Tal como concludo em nosso Parecer de Admissibilidade,


apenas o Decreto de R$ 55,2 bilhes, de 20/8/2015 (Cdigo 14252), no afeta
a obteno do resultado primrio. Todos os demais tm efeito negativo quanto
obteno do referido resultado.

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SENADO FEDERAL
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Ao tratar dos recursos para a abertura de crditos adicionais,


James Giacomoni afirma categoricamente que em primeiro lugar, so h a
ocorrncia de excesso de arrecadao quanto se considera a receita
oramentria total, pois a arrecadao a maior de uma fonte pode ser
compensada com a arrecadao a menor de outra fonte (Oramento pblico,
Atlas, 2012, p. 315).

SF/16863.10785-97

todos os seus integrantes devem dar sua parcela de contribuio para a


obteno do resultado fiscal, tal como tem sido a praxe federal20.

Assim sendo, trs dos quatro decretos se revelaram incompatveis


com a obteno da meta de resultado primrio no exerccio de 2015, com
incompatibilidade total negativa no valor de R$ 1,7 bilho.
Resta apurar, contudo, o que ocorreria caso fossem considerados
os efeitos do excesso de arrecadao relativo a convnios e doaes, haja vista
que, do ponto de vista da defesa, tais fontes operam com lgica prpria. Por
amor ao debate, identificamos no argumento da defesa o entendimento de que,
neste caso, por ingressarem nos cofres pblicos por ato de vontade de
terceiros, e no participarem, em essncia, do esforo de gerao de resultados
primrios, tais fontes, em tese, poderiam ser consideradas como aptas
abertura de crditos adicionais, ainda que sob cenrio de queda de arrecadao
global.
Mesmo nessa situao, dois dos quatro decretos se mostraram
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio no exerccio de
2015, com incompatibilidade total negativa no valor de R$ 1,0 bilho. Em

20

No PLOA 2015, por exemplo, haviam sido reservados R$ 838,9 milhes de receitas prprias primrias do
Inmetro como parte do esforo geral da Unio destinado ao alcance da meta de resultado primrio do
exerccio. Esse valor foi alocado na Reserva de Contingncia pertencente a essa unidade oramentria.

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Por essa razo, entendemos que deva ser afastada a primeira


abordagem do nosso clculo de impacto fiscal, que considera todo o excesso
de arrecadao de receitas primrias, indistintamente, como fonte apta para
abertura de crditos suplementares no caso concreto de 2015.

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Na ausncia de espao fiscal, torna-se invivel a ampliao de


despesa primria sob alegao de existncia de excesso de arrecadao.

78

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

IMPACTO DOS DECRETOS DE SUPLEMENTAO SOBRE O RESULTADO PRIMRIO CONTIDO NA LOA 2015
Impacto (1):
Impacto (2):
desconsidera
todo
considera
excesso de
Valor das
Decretos
Cdigo
excesso
de
doaes
e
convnios
Suplementaes
arrecadao
Datado de 27/07/2015
Datado de 27/07/2015
Datado de 20/08/2015
Datado de 20/08/2015
TOTAL

14242
14244
14252
14250

1.701.389.028
29.922.832
55.237.582.569
600.268.845

-1.256.940.688
-365.726
0
-493.585.802

-682.773.810
0
0
-335.819.312

57.569.163.274

-1.750.892.216

-1.018.593.122

Em face desses dois resultados, registro que a concluso a que


chegou a Junta Pericial consultada neste processo coincide com nossa
abordagem mais restritiva, tal como consignado no seguinte excerto do
laudo apresentado (DOC 144, p. 212):
2. Nesse cenrio, dos quatro Decretos no numerados ora em
anlise, que abriram crdito suplementar, trs deles promoveram
alteraes na programao oramentria incompatveis com a
obteno da meta de resultado primrio vigente poca da edio
21

Dados obtidos pelo sistema SIGA Brasil indicam que, no globo, houve em 2015 uma pequena frustrao
de receitas oriundas de doaes e convnios (Fontes 181, 281 e 286, utilizadas na abertura dos decretos
questionados na denncia), no valor de R$ 18,7 milhes (R$ 819,4 milhes R$ 800,7 milhes).

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De todo modo, apresento adiante quais seriam os efeitos dos


decretos de suplementao sob as duas abordagens. A primeira desconsidera
todo o excesso de arrecadao, enquanto a segunda considera parte desse
excesso, qual seja, a relativa aos excessos de arrecadao de convnios e
doaes.

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Alm disso, devo notar que os resultados obtidos a partir dessa


ltima abordagem devem ser lidos com cautela, j que, por fora do art. 52,
1, inciso II, da LDO 2015 (Lei n 13.080, de 2015), as despesas primrias
discricionrias custeadas com recursos de doaes e convnios no se
sujeitam aos decretos de contingenciamento, de modo que h o risco de serem
empenhadas em descompasso com o efetivo ingresso de recursos nos cofres
pblicos, at mesmo porque pode ocorrer de essas receitas previstas nem
sequer serem realizadas21.

SF/16863.10785-97

resumo, tambm sob tal abordagem restaria demonstrada transgresso ao art.


4, caput, da LOA 2015.

79

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Ao mesmo tempo, o valor total do impacto identificado pela


referida Junta tambm coincide com apontado na penltima coluna da
nossa tabela, tal como consignado neste fragmento do laudo pericial (DOC
144, p. 27):

SF/16863.10785-97

dos Decretos. So eles: os Decretos de 27 de julho de 2015, nos


valores de R$ 1.701.389.028,00 e R$ 29.922.832,00; e o Decreto de
20 de agosto de 2015, no valor de R$ 600.268.845,00. [grifamos]

Ainda assim, em estrita observncia ao contraditrio e ampla


defesa, reputo oportuno avaliarmos o que ocorreria com a aplicao da
interpretao dada pela defesa. Reclamou esta, afinal, que o Relatrio de
Admissibilidade aprovado por esta Comisso teria afastado a discusso do
contingenciamento da anlise (DOC 24, p. 207).
Consideremos, portanto, o que teria ocorrido em 2015 luz da
interpretao pugnada pela defesa.
2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao
interpretao da defesa
Para sabermos se os decretos de suplementao oramentria
constantes da denncia foram editados em consonncia com a interpretao
dada pela defesa a qual, j vimos, no merece prosperar busquemos
responder a esta pergunta: quando da edio dos decretos de abertura de
crditos suplementares, os decretos de contingenciamento vinham sendo
editados em consonncia com a obteno da meta de resultado primrio de
2015?
J tratamos do cenrio fiscal subjacente publicao dos decretos
de suplementao quando discorremos sobre o excesso de arrecadao (que
em verdade inexistiu em 2015). Era evidente, poca de edio dos quatro
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Isso basta para concluirmos pela ilegalidade dos decretos


inquinados, vez que editados com patente infrao a dispositivo da lei
oramentria, qual seja, o art. 4, caput, da LOA 2015.

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Dessa maneira, considerando a edio dos quatro Decretos ora


analisados, o efeito negativo sobre o resultado primrio esperado foi
negativo em R$ 1,75 bilho. [grifamos]

80

SENADO FEDERAL

Esse expressivo decrscimo no valor da meta foi justificado pela


Exposio de Motivos Interministerial n 00105/201-MP, a qual salientou,
entre outros aspectos, que:
3. A reduo do ritmo de crescimento da economia brasileira
afetou as receitas oramentrias, tornando necessrio garantir
espao fiscal adicional para a realizao das despesas obrigatrias
e preservar investimentos prioritrios. De outra parte, no obstante o
contingenciamento de despesas j realizado, houve significativo
crescimento das despesas obrigatrias projetadas.
[...]
4. Desse modo, considerando os efeitos de frustrao de receitas
e elevao de despesas obrigatrias, o esforo fiscal j empreendido
no ser suficiente, no momento, para a realizao da meta de
supervit primrio para o setor pblico no financeiro consolidado
estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentria. [grifamos]

Nesse contexto, a conduta fiscalmente responsvel e em tributo


ao princpio constitucional da separao dos poderes seria a de suspender a
ampliao de despesas at que a nova meta fosse aprovada pelo Congresso
Nacional. No se mostrava prudente (alm de ser ilegal) o Poder Executivo
aumentar as autorizaes para a realizao de despesas sem manifestao
prvia do Poder Legislativo.
A meta de resultado primrio no vinha sendo cumprida, de
modo que o uso do suposto instrumento apto a garantir o cumprimento da
meta (DOC 24, p. 212), qual seja, o decreto de contingenciamento, em
verdade se mostrava ineficaz.

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Tanto que, em 22 de julho de 2015, a Presidente da Repblica


havia encaminhado ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem
n 269/2015, o Projeto de Lei n 5 de 2015 (PLN n 5/2015), com vistas
reduo da meta de supervit primrio de R$ 55,3 bilhes (1,0% do PIB) para
R$ 5,8 bilhes (0,1% do PIB).

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decretos, que os resultados primrios obtidos caminhavam na contramo do


cumprimento da meta anual de R$ 55,3 bilhes e que a expectativa do prprio
Poder Executivo sobre a arrecadao do exerccio era significativamente
inferior ao estimado na lei oramentria anual, com frustrao prevista para
receitas primrias da ordem de R$ 110,0 bilhes.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

81

SENADO FEDERAL

Na raiz dessa ineficcia est um ponto fartamente investigado ao


longo dos trabalhos desta Comisso, relativo meta adotada pelo Poder
Executivo para efeito de gesto fiscal e oramentria. Em diversos momentos,
com efeito, buscamos resposta seguinte indagao: qual foi a meta de
resultado primrio utilizada pelo Poder Executivo para editar os decretos de
suplementao e de contingenciamento a meta em vigor ou a meta constante
de projeto de lei? Quanto s provas testemunhais de que a anlise de
compatibilidade fiscal dos decretos de suplementao tambm tinha por base
proposta de meta constante do PLN 5/2015, oportuno citar os seguintes
exemplos:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

As provas documentais so fartas ao apontar que a anlise de


compatibilidade fiscal dos decretos de suplementao questionados na
denncia, ancorada nos decretos de contingenciamento, foi estruturalmente
fundamentada em proposta de meta constante do PLN 5/2015. Isso passou a
ser oficial desde o mesmo dia em que o referido projeto foi encaminhado ao
Congresso Nacional, ou seja, desde 22/07/2015.
Desse exato dia em diante, o governo torna pblico o fato de que
passou a operacionalizar a poltica fiscal no mais com observncia da meta
fiscal constante de lei, e sim com base em proposta de meta constante de
projeto de lei. Isso porque, em 22/07/2015, no mesmo dia em que o
PLN 5/2015 foi enviado ao Congresso Nacional, tambm foi divulgado pelo
Poder Executivo o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias
do 3 Bimestre de 2015. O propsito desse Relatrio, de periodicidade
bimestral, justamente o de demonstrar, ao encontro do disposto no art. 9 da
LRF, se h ou no, e em que medida, a necessidade da limitao de empenho
e movimentao financeira, ou seja, de contingenciamento.

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A SR ESTHER DWECK [...] em relao pergunta quatro,


"qual meta de resultado foi levada em considerao na ocasio",
imagino que, para a abertura dos crditos suplementares, se a meta
vigente naquela proposta... Novamente, no levada em
considerao a meta. [grifamos], (22 reunio, 23/6/2016)

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O SR. FELIPE DARUICH NETO [...] Olha, ns sempre


trabalhamos com relao expectativa, na edio de um decreto ou de
um crdito suplementar, com a possibilidade da meta, a meta
prospectiva, a meta futura...[...]. (17 reunio, 16/6/2016)

82

SENADO FEDERAL

4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste


Relatrio j consideram os efeitos da proposta encaminhada pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional, [...] no sentido de reduzir
a meta de resultado primrio do setor pblico consolidado no
financeiro.
[...]
17. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional Projeto de Lei que altera a LDO2015 no sentido de reduzir
a meta de resultado primrio. O presente relatrio de avaliao
bimestral j considera o projeto de lei em questo. [grifamos]

O resultado disso foi que a estimativa da necessidade de


contingenciamento acabou sendo muito inferior ao que seria necessrio
para o alcance da meta de resultado primrio em vigor. Com base no PLN
5/2015, estimou-se necessidade de contingenciamento de R$ 8,6 bilhes.
Fosse considerada a meta em vigor, a necessidade estimada de
contingenciamento seria de R$ 58,0 bilhes22.
Estimar a necessidade de contingenciamento com base em
proposta de meta constante de projeto de lei, por si s, j fato grave o
suficiente. Mais grave ainda, porm, efetivamente promover o
contingenciamento a partir dessa sistemtica. E foi o que de fato ocorreu aps
22/07/2015, quando o governo passou a adotar como parmetro a proposta de
meta constante do PLN 05/2015.
A gravidade desses fatos decorre da supresso do papel do
Congresso Nacional na definio das metas fiscais da Unio. No pode o
Poder Executivo, estipular unilateralmente a meta fiscal que lhe convm. Meta
fiscal definida em lei e sua alterao por simples decreto presidencial no
22

Vale esclarecer que o prprio relatrio do 3 bimestre explicita ter desconsiderado a parcela de R$ 49,4
bilhes em decorrncia da reduo de meta prevista pelo PLN n 5/2015.

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Seguem excertos do mencionado Relatrio:

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

No referido Relatrio, a necessidade de contingenciamento foi


apurada no com vistas ao atingimento da meta de R$ 55,3 bilhes constante
da LDO. Foi expressamente admitido, ao contrrio, que a necessidade de
contingenciamento fora calculada com vistas obteno da proposta de meta
de R$ 5,8 bilhes, constante de projeto de alterao da LDO enviado no
mesmo dia ao Poder Legislativo.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

83

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Como prova cabal da conduta ilegal do Poder Executivo, citamos


o Decreto n 8.496, de 30/7/2015, que alterou a programao oramentria e
financeira23 ento vigente, a qual visava ao atingimento da meta de supervit
primrio de R$ 55,3 bilhes.

SF/16863.10785-97

encontra amparo no ordenamento jurdico. Gesto fiscal amparada em projeto


de lei, portanto, constitui afronta legalidade.

1. O presente documento foi preparado com vistas ao


cumprimento do 4 do art. 9 da [...] Lei de Responsabilidade Fiscal,
que determina que o Poder Executivo demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais quadrimestrais, em audincia
pblica, at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional. [grifamos]

Em face desse relatrio, importa recuperar que, luz da meta


anual de supervit de R$ 55,3 bilhes, o Poder Executivo havia fixado,
inicialmente, meta de gerao de supervit primrio de R$ 21,2 bilhes at
agosto25. Nesse mesmo perodo, porm, o resultado primrio acumulado foi
deficitrio em R$ 15,2 bilhes. A diferena entre o previsto e o realizado,
portanto, foi de expressivos R$ 36,4 bilhes. Um desvio de tal magnitude
23

Os chamados decretos de programao oramentria e financeira, editados pelo Poder Executivo federal,
ao mesmo tempo cuidam dos arts. 8 e 9 da LRF. Invariavelmente materializam a programao financeira
(art. 8) e, sempre que necessrio, promovem o contingenciamento, isto , a limitao de empenho e
movimentao financeira (art. 9).
24
Reduziu o limite de empenho das despesas discricionrias de R$ 120,2 bilhes para R$ 111,7 bilhes. A
diferena corresponde ao contingenciamento de R$ 8,6 bilhes, ao encontro do valor estimado pelo Relatrio
de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de 2015, com base no PLN 5/2015.
25
Vale registrar que no havia sido fixada meta at abril, anteriormente, em razo do atraso na aprovao da
LOA, que s foi promulgada em 20 de abril de 2015

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Tal fato, ademais, restou consignado pelo Prprio Poder


Executivo quando da divulgao do Relatrio de Avaliao do Cumprimento
das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015, datado de setembro do mesmo
ano:

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O Decreto n 8.496, de 30/07/2015, com efeito, redefiniu a


programao oramentria e financeira24 da Unio de modo a buscar no mais
o cumprimento da meta vigente de R$ 55,3 bilhes estipulada pela LDO 2015.
Visou, ao contrrio, o alcance da proposta de meta encaminhada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional, de R$ 5,8 bilhes.

84

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Trata-se de documento oficial, de domnio pblico, e que por dois


grandes motivos evidencia a gravidade dos fatos sob apurao. Um, consta do
relatrio a afirmao de que uma meta fiscal foi cumprida quando em
verdade se adotava como parmetro uma mera proposta de meta, constante
de projeto de lei no apreciado pelo Congresso Nacional. Dois, a informao
nele contida de que um ato infralegal, qual seja, o Decreto n 8.496, de 30 de
julho de 2015, alterou no s a meta de resultado primrio do 2 quadrimestre,
como tambm a prpria meta anual, que s pode ser definida em lei!
So dois os bens jurdicos frontalmente lesados: o equilbrio das
contas pblicas e a competncia legislativa do Congresso Nacional.

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3. Importa ressaltar que a avaliao de cumprimento da meta


quadrimestral constante deste Relatrio j considera os efeitos do
PLN 5/2015-CN com proposta encaminhada pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional.
[...]
35. Cabe destacar que a avaliao do 3 bimestre refletiu as
alteraes propostas pelo PLN 5/2015, inclusive no que concerne
reduo de R$ 49,4 bilhes da meta de resultado primrio do
Governo Federal de 2015.
36. Diante da combinao dos fatores citados, e com o objetivo
de reforar o ajuste fiscal reduziu-se em R$ 8,6 bilhes os limites de
empenho e pagamento das despesas discricionrias em relao aos
constantes no Decreto n 8.456/2015. Essa reviso ensejou a
publicao, no mbito do Poder Executivo, do Decreto n 8.496,
de 30 de julho de 2015.
37. Em relao s metas quadrimestrais, cumpre ressaltar que o
Decreto [n 8.496] alterou as metas do 2 Quadrimestre e a anual,
em conformidade com o PLN 5/2015 apresentado em 22 de julho de
2015. As metas para o Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
foram revistas para dficit de R$ 17,0 bilhes at o 2 Quadrimestre e
supervit de R$ 5,8 bilhes em 2015. [grifamos]

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Ainda em relao ao Relatrio de Avaliao do Cumprimento das


Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015, destaco a importncia das
informaes adiante para o esclarecimento dos fatos em apurao:

SF/16863.10785-97

demonstra o quo ineficaz e inoperante estava sendo o contingenciamento


adotado pelo Poder Executivo com vistas obteno da meta fiscal em vigor.

85

SENADO FEDERAL

So trs os documentos importantes que revelam a afronta ao


sistema constitucional de freios e contrapesos entre os Poderes Executivo e
Legislativo: (i) o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do
3 Bimestre de 2015; (ii) o Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015; e (iii) o
Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 quadrimestre
de 2015.
Esse ltimo, datado de setembro de 2015, serve de narrativa a
tudo o que foi feito em matria de poltica fiscal, ao arrepio da lei, poca de
edio dos decretos de abertura de crditos suplementares. O Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015 nos
presta um depoimento que, por si s, descortina a inoperncia do
contingenciamento efetuado em 2015 e, assim, a consequente ilegalidade,
segundo a exegese da prpria defesa, dos decretos de suplementao por ele
amparados.
Em face do exposto, no existe alternativa seno concluir que os
decretos de suplementao objetos da denncia foram editados em desacordo
com a interpretao dada pela prpria defesa ao art. 4, caput, da LOA 2015.
Disso resulta que no apenas o referido dispositivo da lei
oramentria foi infringido patentemente, como foi infringido de qualquer
modo, ou seja, tanto pela interpretao combatida pela defesa quanto pela
por ela adotada.

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Ao enviar o PLN n 5/2015 ao Congresso Nacional, o Poder


Executivo passou a operacionalizar a poltica fiscal com manifesta
unilateralidade, chegando ao ponto de editar decretos que, no seu
entender, teriam o condo de alterar a metas definidas em lei, tanto para
efeito de contingenciamento como para efeito de demonstrao de
cumprimento da meta fiscal do 2 quadrimestre de 2015 perante o Parlamento.

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Exorbitou-se o poder regulamentar conferido ao decreto para a


fiel execuo das leis, em flagrante ofensa ao art. 84, IV, da CF. Um
documento oficial, de autoria do Poder Executivo, afirma explicitamente que
um decreto presidencial alterou a meta fiscal definida em lei, sem qualquer
participao deste Poder Legislativo!

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

86

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Feita essa exposio de ordem mais geral, passamos agora, por


fim, anlise individualizada do rol de argumentos sintetizados pela defesa.
2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos
de abertura de crdito suplementar

SF/16863.10785-97

Por essa razo, restou comprovada a edio ilegal de decretos de


crditos suplementares pela Presidente da Repblica, em afronta ao art. 4,
caput, da LOA 2015.

Que h fundamento constitucional e legal para a abertura de


crditos suplementares por decreto presidencial, isso j havia sido claramente
demonstrado no item 2.6.1.1. (Crditos Adicionais e Legislao de
Regncia) do Parecer de Admissibilidade. Ocorre que no disso que a
denunciada acusada.
Assim sendo, cumpre apenas reiterar o que j havia sido
expressamente salientado no citado Parecer:
No a edio de decreto presidencial em si, portanto, que
caracteriza a suposta irregularidade. Tal recurso, como visto, tem
fundamento constitucional. O que se alega, na realidade, que tais
decretos teriam sido editados em desacordo com a condicionante
fiscal, adiante realada, contida no caput do dispositivo da LOA.

O que est em exame no a edio de decretos por si s, mas


sim a sua conformidade com a obteno da meta de resultado primrio, a teor
do que requer o art. 4, caput, da LOA 2015. E essa conformidade inexiste,
razo pela qual ficou comprovada a edio ilegal de decretos de
suplementao pela Presidente da Repblica.

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a)
A abertura dos crditos suplementares por meio de
decreto possui expressa previso legal e constitucional no havendo que
se falar em qualquer irregularidade nesse tema

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Aps apresentar sua argumentao geral, a defesa organiza uma


sntese dos seus argumentos na forma dos seguintes itens:

87

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Esse enunciado da defesa, vale o registro, foi reiterado pelo


advogado da denunciada em reunio desta Comisso ocorrida em 16/06/2016,
tal como reproduzido adiante:

SF/16863.10785-97

b) Alm disso, essa suplementao, frente ao maior


contingenciamento da histria, no afeta o atingimento da meta, j que
no significa gasto de nenhum centavo

De qualquer modo, o argumento da defesa no se sustenta porque


as suplementaes efetuadas no se limitaram a meros remanejamentos.
Promoveram, ao contrrio, aumento de despesas autorizadas (gastos
autorizados) na LOA 2015 em termos lquidos, isto , j considerados os
efeitos da anulao de outras dotaes.
Vejamos em que medida os quatro decretos de suplementao em
exame neste processo ampliaram despesas autorizadas na LOA 2015. Em
termos lquidos, a suplementao foi de R$ 1,8 bilho, tal como demonstrado
na tabela adiante:

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Ocorre que no se discute nesse processo a execuo financeira


dos decretos de suplementao. O que est em exame a compatibilidade
desses decretos com a obteno da meta de resultado primrio, conforme
determina o art. 4, caput, da LOA 2015.

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O SR. JOS EDUARDO CARDOZO [...] O pensamento que


fundou a prtica desses decretos era o pensamento de que meta fiscal no
algo formal, substantivo, financeiro. Portanto, um mero
remanejamento oramentrio que no implicasse maiores gastos
gera compatibilidade. [grifamos]

88

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

TOTAL

Total (Suplementao Bruta)

Anulao de
Dotaes

Suplementao Lquida

14242

1.701.389.028

441.088.922

1.260.300.106

14244

29.922.832

29.557.106

365.726

14252

55.237.582.569

55.236.212.150

1.370.419

14250

600.268.845

106.683.043

493.585.802

57.569.163.274

55.813.541.221

1.755.622.053

Fonte:Dirio Oficial da Unio. Elaborao prpria

A conduta em exame neste processo, vale reiterar, diz respeito ao


ato de abertura de crdito suplementar, e no aos atos subsequentes que
promovem sua execuo. Deslocar a discusso para o plano da execuo
oramentria, na realidade, equivale a afastar o foco de anlise daquilo que
realmente importa.
Por fim, no que diz respeito ao volume de contingenciamento
realizado em 2015, a defesa trata desse tema de forma mais especfica em
outro item da sua sntese de argumentos, razo pela qual o abordaremos no
item m mais frente.
c)
A abertura de crditos suplementares para despesas
discricionrias sequer exps a risco o cumprimento da meta, porque tais
despesas esto condicionadas disponibilidade de recursos para se
concretizar
De imediato, destaco que a defesa insiste no sentido de que deve
ser avaliada a execuo dos decretos de suplementao, luz dos
contingenciamentos, para efeito de avaliao da sua compatibilidade com a
obteno de meta de resultado primrio. No entanto, j demonstramos a
impropriedade dessa linha de argumentao, a qual no apenas tornaria
desprovido de sentido lgico o art. 4 da LOA 2015, como tambm afastaria
o papel do Poder Legislativo de autorizador das despesas pblicas.

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27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)

Cdigo

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Data

SF/16863.10785-97

DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO (R$ 1)

89

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Ademais, deve-se observar que, no tocante execuo de


despesas primrias discricionrias, nem todas elas se sujeitam a
contingenciamentos, fato este que enfraquece ainda mais o argumento da
defesa. Vejamos como isso ocorre.

SF/16863.10785-97

Alm disso, o fato de os decretos terem suplementado despesas


discricionrias em nada afeta o clculo de seu impacto na obteno da meta
de resultado primrio.

DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO


Recursos de doaes
Valor das
Decretos
Cdigo
Suplementaes (R$ 1)
e convnios1
Datado de 27/07/2015
14242
1.701.389.028
574.166.878
Datado de 27/07/2015
14244
29.922.832
365.726
Datado de 20/08/2015
14252
55.237.582.569
0
Datado de 20/08/2015
14250
600.268.845
157.766.490
TOTAL

57.569.163.274

732.299.094

1. Desconsiderados os montantes relativos a doaes e convnios constantes de supervit fiananceiro.

O segundo motivo pelo qual nem todas as despesas primrias


discricionrias se sujeitam a contingenciamento decorre do fato de que, nos
termos art. 52, 13, da LDO 2015, a execuo das despesas primrias
discricionrias, decorrente da abertura de crditos suplementares, no fica
condicionada aos limites de empenho e movimentao financeira no caso dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da
Defensoria Pblica da Unio, quando a referida abertura ocorrer conta de

26

No foram consideradas os montantes de doaes e convnios pertencentes a supervit financeiro.

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E foi este o caso dos trs decretos de suplementao que


apresentaram efeito fiscal negativo. Esses decretos suplementaram despesas
primrias discricionrias conta de recursos provenientes de excesso de
arrecadao26 de doaes e convnios no valor total de R$ 732,3 milhes, tal
como retratado adiante.

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Nos termos art. 52, 1, inciso II, da LDO 2015, a limitao de


empenho e movimentao financeira (contingenciamento) de que trata o art.
9 da LRF no se aplica a despesas primrias discricionrias custeadas com
recursos de doaes e convnios.

90

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No bastassem esses motivos, vimos que o contingenciamento


promovido pelo Poder Executivo em 2015 se mostrou no apenas ineficaz
para a obteno da meta de resultado primrio, como tambm consubstanciou
ilegalidade. O contingenciamento realizado a partir de julho de 2015, afinal,
baseou-se em meta constante de projeto de lei, com a consequente
inobservncia da meta vigente legalmente estabelecida.
d)
A abertura de crditos suplementares para despesas
obrigatrias estava previamente prevista nos relatrios bimestrais e
constitui estrito cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo
absolutamente inexigvel conduta diversa de sua parte
Este argumento no se aplica ao presente processo, tendo em
vista que nenhum dos quatro decretos em exame nesta Comisso suplementou
despesas primrias obrigatrias.
O nico decreto que suplementava despesas primrias
obrigatrias era o decreto datado de 27/07/2015, no valor de R$ 1,6 bilho.
Ocorre que tal decreto foi excludo da denncia, a partir de pedido formulado
pela prpria defesa (item 2.1.2 deste Relatrio).
De todo modo, obrigatrias ou discricionrias, as despesas
primrias so todas elas computadas no clculo do resultado primrio.

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a) R$ 78.934.614,00 (setenta e oito milhes, novecentos e trinta


e quatro mil, seiscentos e quatorze reais) atendem despesas primrias
discricionrias, conta de excesso de arrecadao de receitas
primrias, sendo:
a1) R$ 15.630.872,00 (quinze milhes, seiscentos e trinta mil e
oitocentos e setenta e dois reais) de Recursos Prprios No
Financeiros; e [...] [grifamos]

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E foi o que ocorreu no caso do decreto datado de 20/08/2015


(cdigo 14250), que suplementou despesas no valor total de R$ 600,3 milhes.
Nesse decreto, conforme prova documental acostada aos autos (DOC 162,
Anexo), consta da sua Exposio de Motivos o registro de que, no mbito do
Poder Judicirio:

SF/16863.10785-97

excesso de arrecadao de recursos prprios desses Poderes e rgos


autnomos.

91

SENADO FEDERAL

f)
"A mudana de interpretao do TCU s ocorreu
quase dois meses aps a publicao dos decretos questionados, que so
idnticos aos praticados em 2001 e 2009"
g)
"A compreenso sobre a possibilidade de a
Administrao atuar considerando a proposta de meta enviada ao
Congresso sempre contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se
pode admitir a aplicao retroativa em matria de crime de
responsabilidade"
De incio, a defesa faz referncia a outubro de 2015 porque neste
ms, mais precisamente em 07/10/2015, o TCU opina em seu parecer prvio
pela rejeio das contas presidenciais de 2014, nos termos do Acrdo n
2461/2015-TCU-Plenrio. Entre as razes que ensejaram essa concluso,
constava a abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno
da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da
LOA de 2014.
Essa foi a primeira vez em que a Corte de Contas se manifestou
quanto ilegalidade de decretos de suplementao luz das determinaes
das leis oramentrias quanto compatibilidade com a obteno da meta de
resultado primrio.
Restou comprovada ao longo dos trabalhos desta Comisso, com
efeito, que no houve mudana de interpretao do TCU simplesmente pelo
fato de que no havia interpretao anterior. Oportuno trazer a lume, nesse

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e)
A interpretao da compatibilidade da meta prevista
no art. 4 da LOA era a mesma at outubro de 2015. Est baseada na
combinao de diversos dispositivos legais, em especial, os arts. 8 e 9 da
LRF, 13 do art. 52 da LDO e diversos dispositivos da LDO que tratam
da elaborao do crdito

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Por fim, no que tange possibilidade de conduta diversa,


destacamos que a Presidente da Repblica dispunha de alternativas para abrir
crditos suplementares por decreto sem infrao ao art. 4, caput, da LOA
2015. Trataremos desse tema mais detidamente adiante, tendo em vista que a
prpria defesa aborda o assunto de forma no restrita s despesas obrigatrias
em suas alegaes finais.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

92

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Especificamente quanto aos supostos casos idnticos citados


pela defesa, relativos aos exerccios de 2001 e 2009, vale o registro de que,
nesses anos, nem sequer houve descumprimento de metas de resultado
primrio, ao contrrio do que ocorre a partir de 2014, tal como ilustrado no
grfico adiante.

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A SR ANA AMLIA (Bloco Parlamentar Democracia


Progressista/PP - RS) [...]
[...] Houve mudana de entendimento do TCU, especialmente
em relao ao exerccio de 2009?
[...]
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] o fato
: at hoje nunca houve um entendimento prvio, a primeira vez que
o Tribunal se manifestou, em relatrio de tcnico de auditoria e em
acrdo sobre esse assunto, foi nas contas do governo de 2014.
[...]
A SR ANA AMLIA (Bloco Parlamentar Democracia
Progressista/PP - RS) [...]
Volto ao ponto, porque, s vezes, a repetio importante para
fixar a ideia fundamental e necessria e para que se supere ento essa
questo tida como controversa, Dr. Leonardo.
Pergunto ao senhor, para finalizar: equivocada a afirmao
de que houve mudana de entendimento por parte do TCU, no
que diz respeito a decretos de abertura de crditos suplementares?
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...]
Completamente equivocada, ou seja, no houve manifestao
prvia, a primeira foi em 2014, e ficamos aguardando se haver uma
manifestao semelhante ou no em 2015. Isso uma deciso que o
Plenrio tomar. [grifamos]

SF/16863.10785-97

sentido, a relevante interveno da Senadora Ana Amlia quando da oitiva,


em 13/06/2016, do Sr. Leonardo Albernaz, Secretrio de Macroavaliao
Governamental do TCU:

93

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Acompanhamento quadrimestral do desempenho fiscal da Unio: diferena


entre resultado primrio apurado e respectiva meta quadrimestral (R$ bilhes)
SF/16863.10785-97

40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40

-38,9

-36,4

Notas: (1) No primeiro e segundo quadrimestres de 2001, o resultado corresponde apenas aos oramentos fiscal e
da seguridade social, pois no havia metas quadrimestrais para o oramento de investimento das empresas estatais. (2) Nos exerccios
de 2013 e 2015, no foram fixadas metas para o primeiro quadrimestre, pois a programao oramentria desses exerccios foi
estabelecida apenas no ms de maio, em razo do atraso na aprovao da lei oramentria. Por simplificao, considerou-se, nesses
casos, a meta como equivalente ao resultado apurado no primeiro quadrimestre. (3) Para o segundo quadrimestre de 2014 e 2015, foi
considerada a meta constante da LDO vigente.

Quanto ao fato de que em tais anos tambm houve alterao de


meta de resultado primrio, a defesa alega que, em 2001, essa modificao
teria ocorrido at mesmo por Medida Provisoria (DOC 24, p. 247).
Relativamente ao uso de medida provisria, tal instituto foi
adotado em 2001 porque naquela ocasio seu uso no era vedado pela
Constituio de 1988. A proibio do uso de medida provisria sobre matria
relativa s leis oramentrias s passou a viger a partir de 11 de setembro de
2001, por fora da Emenda Constitucional n 32, de 2001.
De l para c, a nica exceo para o uso de medida provisria
em matria oramentria, a teor do que prescreve o art. 62, 1, inciso I, d,
parte final, da Lei Maior, diz respeito abertura de crditos extraordinrios,
admitidos apenas para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
luz desse histrico de reforma do texto constitucional,
chegamos inafastvel concluso de que, em 2015, ao operacionalizar a
gesto fiscal com base em proposta de meta constante de projeto de lei

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Fonte: Tesouro Nacional. Elaborao prpria.

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-50

94

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No h lgica em depreender que a ausncia de ressalva e/ou


recomendao especfica a respeito desse tema, nas Contas de
Governo de 2009, significa que o TCU aprovou tacitamente todos
os atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados
pelo Poder Executivo Federal naquele exerccio ou em qualquer
outro, sobretudo no que se refere queles que expressamente
afrontaram a legislao. [grifamos]

A defesa volta a tratar do suposto precedente de 2009 em


topico proprio nas alegaes fiscais: V.6.1 Da jurisprudncia do TCU quanto
edio dos decretos (DOC 171, p. 215-223). Ao reproduzir excertos do
laudo dos seus assistentes tcnicos, a denunciada retoma o fato j narrado em
nosso Parecer de Admissibilidade de que, no mbito do TCU, havia
manifestao tcnica sobre a utilizao de meta fiscal pendente de aprovao

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[...] fundamental enfatizar que a abertura de crditos


suplementares em situao de necessidade de contingenciamento,
tendo em vista a pendncia de apreciao de projetos de lei
reduzindo a meta de resultado primrio, situao em desacordo
com o art. 9 da LRF e ocorrida em 2009, consoante declarado pela
AGU, no foi objeto de anlise no Relatrio das Contas do
Governo daquele exerccio. Portanto, no h que se falar em
alterao de entendimento do TCU acerca da ilegalidade da ausncia
de contingenciamento e concomitante abertura de crdito suplementar
com base em alterao de meta fiscal constante em projeto de lei, j
que anteriormente no houve deliberao do Tribunal sobre a matria.

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Quanto a 2009, a defesa alega que o TCU teria firmado o


entendimento, quando da apreciao das contas presidenciais daquele ano, de
que seria possvel utilizar meta proposta, constante de projeto de lei enviado
ao Poder Legislativo, para efeito de conduo da poltica fiscal. Ocorre que,
para chegar a essa concluso, a defesa se apoiou em um mero trecho narrativo
dos fatos fiscais de 2009, contido no relatrio que acompanhou a apreciao
das contas presidenciais daquele exerccio. No houve deciso do Tribunal
quanto ao aspecto especfico apontado. Vejamos, nesse particular, o que disse
o prprio TCU quando da apreciao das contas presidenciais de 2014 (p. 808
do relatrio):

SF/16863.10785-97

enviado ao Congresso Nacional (PLN 5/2015), dando-lhe plena eficcia


administrativa, a Presidente da Repblica agiu como se o referido projeto
tivesse efeitos de medida provisria.

95

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De todo modo, h de se ressaltar que no estavam em exame,


na ocasio, decretos de suplementao, e sim decretos de
contingenciamento.
Cabe esclarecer que, ainda que a Corte de Contas no tivesse se
manifestado sobre a matria em 2015, isso em nada alteraria a ilegalidade dos
decretos. No se pode esperar que o TCU deva se pronunciar sobre a
interpretao de todas as leis para que, s ento, possam ser caracterizadas
ilegalidades.
h)
As exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001
corroboram que essa interpretao era a vigente desde a LRF
i)
Para contestar a interpretao vigente, so
formuladas novas teses tericas sem qualquer respaldo na legislao

27

A anlise em comento se deu no mbito do Processo 013.707/2009-0, que resultou no Acrdo 263/2010TCU-Plenrio.

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Em razo disso, a unidade tcnica havia proposto ao Tribunal


determinar SOF que, quando da realizao da ltima avaliao bimestral de
2009 (prevista para o final de novembro), fosse utilizada como parmetro a
meta de resultado primrio ento vigente, tendo em vista que o projeto de lei
que propunha sua alterao ainda no tinha sido aprovado. Essa
recomendao, no entanto, no constou da deciso do Tribunal por perda de
objeto, j que o projeto de alterao de meta fora aprovado antes da sesso
final de julgamento.

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J tratamos do assunto no Parecer de Admissibilidade. Havamos


registrado naquela ocasio que o que houve de manifestao no mbito do
TCU em 2009, que mais prximo est do objeto deste processo, foi o
entendimento firmado quando do exame da avaliao bimestral de receitas e
despesas primrias realizada pelo Poder Executivo como subsdio edio de
decreto de contingenciamento27. poca, a unidade tcnica do Tribunal
entendeu que tal avaliao no poderia se pautar em meta de resultado
primrio ainda no aprovada pelo Congresso Nacional.

SF/16863.10785-97

pelo Congresso Nacional. Essa manifestao, contudo, na realidade depe


contra a prpria defesa.

96

SENADO FEDERAL

A interpretao a que se refere a defesa, j refutada neste


Relatrio, consiste no entendimento de que aumentos de dotao
oramentria, por si s, no so capazes de afetar a obteno do resultado
fiscal, tendo em vista que o controle da sua execuo limitado pelo
contingenciamento. Isso seria suficiente, segundo a defesa, para garantir que
os crditos suplementares deste processo no afetariam a obteno da meta de
resultado primrio, tal como consignado em exposies de motivos dos
decretos editados desde 2001.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

[...] a estrutura legal da execuo oramentria foi


modificada para garantir que, independentemente da fonte utilizada
para a abertura de crdito, esses sempre estariam sujeitos limitao
do decreto [de contingenciamento], garantindo que a abertura de
crdito suplementar seria, portanto, compatvel com a meta.
[grifamos]

De todo modo, ainda que se aceitasse a interpretao adotada pela


denunciada, tida como idntica que vinha sendo adotada desde o advento da
LRF, as condutas de 2014, reiteradas em 2015, em nada se assemelhariam s
condutas pretritas, tendo vista o fato j registrado nos tpicos antecedentes
de que nesses anos, houve uma clara ruptura no tocante ao cumprimento das
metas fiscais. Enquanto at 2013 operava-se no azul, em 2014 e 2015 operavase em ululante vermelho em face das metas fiscais vigentes. Em resumo, luz
de uma mesma interpretao, teramos comportamentos completamente
distintos.

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Por si s, no fazem precedente vinculativo. Tanto que a prpria


defesa nos informa que toda a estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com
a meta, apontando, em acrscimo, que com a aprovao da LDO de 2014
teria surgido uma inovao (p. 216), mantida na LDO de 2015, no tocante
s regras para a execuo de crditos suplementares. Nesse sentido, chega a
afirmar textualmente que em 2014 houve uma alterao do arcabouo legal,
de modo que (p. 240):

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Alm de a interpretao se mostrar improcedente, nota-se uma


fragilidade estrutural do argumento em anlise, na medida em que os efeitos
das exposies de motivos e dos pareceres jurdicos que acompanharam a
elaborao de decretos de abertura de crditos suplementares de 2001 s se
aplicam a esse exerccio.

97

SENADO FEDERAL

Esse argumento diz respeito ao Decreto de 27/07/2015 (Cdigo


14242), que suplementou dotaes em favor dos Ministrios da Educao, da
Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Cultura, no valor de R$ 1,7
bilho.
No mbito do Ministrio da Educao, esse crdito suplementar
destinou R$ 381,3 milhes em benefcio das Instituies Federais de Ensino
Superior (IFES). Isso corresponde a 22,2% das suplementaes realizadas
pelo Decreto de 27/7/2015 (Cdigo 14242), de R$ 1,7 bilho, e a 0,7% das
suplementaes totais promovidas pelos quatro decretos constantes desta
denncia, que perfazem o total de R$ 57,6 bilhes.
Cabe, aqui, um breve parntese para tratar do argumento da
defesa, constante de suas alegaes finais (DOC 171, p. 93-95) de que o
peso dos decretos objetos desta denncia deve ser considerado nulo,
tendo em vista que, luz despesa total autorizada pela lei oramentria anual
de 2015, o valor das suplementaes questionadas seria proporcionalmente
nfimo. Trata-se, por certo, de discusso alheia a este processo. No est em
anlise o valor dos crditos suplementares em comparao a todo o
oramento. O que se discute a legalidade da abertura desses crditos
suplementares.
Quanto determinao do TCU, temos que o Acrdo n
2731/2008-TCU-Plenrio no afasta a ilegalidade dos decretos de
suplementao em face do art. 4, caput, da LOA 2015.

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j)
Vale notar que 70% dos montantes questionados nos
decretos foi para o Ministrio da Educao, em respeito a uma
determinao do TCU que determinou (sic), em 2008, maior agilidade na
abertura de crditos para as IFES, especialmente com excesso de
arrecadao e supervits financeiros de anos anteriores de receitas
prprias e vinculadas

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Tambm no merece acolhida a alegao da defesa de que teriam


surgido, em 2015, novas teses teoricas sem qualquer respaldo na legislao.
O que j foi demonstrado neste Relatrio foi a inadequao da tese adotada
pela defesa, que em ltima instncia esvaziaria o sentido lgico do art. 4,
caput, da LOA 2015 e esvaziaria a participao do Congresso Nacional quanto
ao estabelecimento das metas de resultado fiscal.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

98

SENADO FEDERAL

k)
No houve leso ao bem jurdico tutelado, uma vez
que a execuo das aes oramentrias suplementadas por esses crditos
foi inferior ao limite aprovado na LOA pelo Congresso
O presente argumento no se relaciona com a razo de ser da
presente denncia, haja vista que a Presidente da Repblica no acusada de
executar aes oramentrias, objeto de suplementao, em montantes
superiores s suas dotaes iniciais. acusada, na realidade, por ter aberto
crditos suplementares por decreto presidencial com infrao ao art. 4, caput,
da LOA 2015.
Quanto a isso, oportuno registrar a seguinte concluso do laudo
pericial dos assistentes da acusao (DOC 163, p. 13):
37. Alinhamo-nos Junta Pericial no entendimento de que no
h necessidade de caracterizar a execuo financeira para comprovar
o impacto fiscal negativo dos decretos e, consequentemente, o
descumprimento da condio imposta pelo Congresso Nacional no art.
4, caput, da LOA/2015. Observe-se que o art. 4 da LOA no regula
a execuo dos crditos, nem oramentria e nem financeira.

28

A redao completa da determinao veiculada pelo item 9.3.1.do Acrdo n 2731/2008-TCU-Plenrio :


definam rotinas e sistemticas que possibilitem maior agilidade na edio de decretos de suplementaes
oramentrias para as IFES, autorizadas pelas Leis Oramentrias Anuais, em especial as decorrentes de
recursos oriundos de supervit financeiro ou do excesso de arrecadao de receitas prprias e vinculadas.

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No tratou o mencionado Acrdo, portanto, da compatibilidade


em tese dos decretos de suplementao com metas fiscais, muito menos a
ponto de afetar a anlise dessa compatibilidade em relao ao caso concreto
de 2015. Fosse assim, tal como sugere a defesa, a abertura de crditos
suplementares em favor das IFES passaria a gozar de imunidade no tocante
necessidade de observncia das metas de supervit primrio.

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Isso porque o item 9.3.128 do referido Acrdo, ao ter


determinado, em 2008, aos Ministrios da Educao e do Planejamento,
Oramento e Gesto que definissem rotinas e sistemticas que possibilitassem
maior agilidade na edio de decretos de suplementaes oramentrias em
benefcio das IFES, teve por objetivo conferir maior eficincia e celeridade
aos trmites legais que antecedem a edio de decretos de suplementao.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

99

SENADO FEDERAL

Ofcio n 096/2016 - CEI2016


item
Decreto 1
Decreto 2
Decreto 3
Decreto 4

data publicacao Suplementao


28.07.2015
1.701.389.028
28.07.2015
29.922.832
21.08.2015
600.268.845
21.08.2015
55.237.582.569

Dot Inicial
Dot Atual
Empenhado
Liquidado
Pago
1.924.408.902 4.016.984.109 3.627.061.617 3.074.093.757 2.961.523.058
79.935.395
114.268.677
87.814.342
70.782.640
70.534.174
2.324.678.250 2.931.871.921 2.136.428.326 1.424.478.523 1.334.701.247
8.014.152.083 21.073.956.852 10.607.339.660 10.532.024.171 10.531.643.421

57.569.163.274 12.343.174.630 28.137.081.559 16.458.643.945 15.101.379.090 14.898.401.900


Fonte: SOF

De acordo com essa tabela, exceo do Decreto de 21/8/2015,


no valor de R$ 600,3 milhes, todos os demais apresentaram empenho em
valor superior dotao inicial das programaes objeto de suplementao.
No caso dos Decretos de 28/07/2015, no valor de R$ 1,7 bilho e de
21/08/2015, no valor de R$ 55,2 bilhes, tanto empenho como liquidao e
pagamento tambm superaram a dotaes iniciais indicadas.
De qualquer modo, deve ser reiterado que a anlise da legalidade
dos decretos de suplementao independe do nvel de execuo das dotaes
por ele reforadas.

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Ocorre que prova documental trazida a este processo pela SOF


demonstra que as programaes que se beneficiaram de suplementaes
aportadas pelos decretos em exame tiveram valores de empenho e
pagamento superiores ao que constava de suas dotaes iniciais
aprovadas na LOA. Nesses termos, contradiz o presente argumento
apresentado pela defesa, conforme se depreende da leitura da tabela
disponibilizada pela SOF (DOC 121, Anexo 1). Isoladamente, nota-se que
somente do Decreto 3 (de 21/8/2015, de R$ 600,3 milhes) apresentou valor
de empenho inferior ao de dotao inicial e que os Decretos 1 e 4 (de 1,7
bilho e 55,2 bilhes) tiverem pagamentos superiores s dotaes iniciais
apresentadas:

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Ainda assim, cabe o registro de uma importante inconsistncia


no argumento da defesa. Ao tratar da execuo de crditos questionados, a
defesa apresenta tabela desdobrada por orgo e informa que o nvel de
empenho total das aes oramentrias que foram objeto dos crditos
suplementares foi de R$ 48,5 bilhes (DOC 024, p. 244) e que o pagamento
teria sido de R$ 41,4 bilhes, valores esses inferiores dotao inicial dessas
programaes, no valor de R$ 52,2 bilhes.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

100

SENADO FEDERAL

Caberia registrar apenas que, se as suplementaes foram


promovidas de forma ilegal, e considerando que houve execuo oramentria
e financeira, ento a parcela executada poderia ser questionada luz do art.
11, item 1, da Lei n 1.079, de 1950, o qual estatui que crime de
responsabilidade ordenar despesas no autorizadas por lei ou sem
observncia das prescries legais relativas s mesmas. Tal aspecto, porm,
no constitui objeto deste processo.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Quanto a isso, h de se traar uma distino fundamental no que


concerne suposta complexidade presente na sucesso de atos que resultam
na edio de decretos de suplementao. De um lado, h os demandantes dos
crditos; de outro, os responsveis pela avaliao desses pleitos. Do lado dos
demandantes, encontram-se os diversos rgos que integram os oramentos
da Unio. De outro, como ator de coordenao, encontra-se a SOF, qual
compete avaliar, entre outros quesitos, em que medida o atendimento dessas
demandas se conforma com a obteno da meta de resultado primrio definida
na LDO.
Oportuno trazer a seguinte resposta, colhida como prova
testemunhal, obtida mediante indagao endereada por esta Relatoria a Luiz
Claudio Costa, ex-Secretrio Executivo do Ministrio da Educao, em
16/06/2016:
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social
Democrata/PSDB - MG) [...] Dr. Luiz Claudio, a minha indagao
to somente uma. [...], indago a V. S: era atribuio do rgo
solicitante do crdito, ou seja, do Ministrio da Educao, avaliar o

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Ao discorrer sobre a ausncia de dolo na elaborao de Decretos,


a defesa alega que uma complexa cadeia de atos administrativos
(solicitaes, manifestaes e pareceres) impediria a m-f da Presidente
(DOC 024, p. 245).

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l)
No h, pois, que se falar em ao dolosa da
Presidente da Repblica por prtica de atos jurdicos, a partir de
solicitaes, pareceres, em manifestaes jurdicas expressas em atos
administrativos expedidos por servidores de rgos tcnicos, e que se
encontram inteiramente ao abrigo da presuno de legitimidade que
envolve todos os atos administrativos em geral

101

SENADO FEDERAL

Por memorando do Secretrio da SOF, o processo tramita para o


Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, onde o projeto de decreto
de suplementao recebe parecer da Consultoria Jurdica (pertencente AGU)
junto ao Ministrio do Planejamento. Depois disso, o titular da pasta, por meio
de Exposio de Motivos, submete o projeto de decreto ao Presidente da
Repblica. Compete a esta limitada rede de atores, portanto, a
responsabilidade pela avaliao da compatibilidade do projeto de decreto de
abertura de crdito suplementar com a obteno da meta de resultado primrio
definida na LDO.
Vale apontar que a avaliao desse quesito fiscal expressamente
abordada nas exposies de motivos de autoria do Ministro do Planejamento,
Oramento e Gesto, que encaminham os projetos de decretos ao Presidente
da Repblica.
Citamos como exemplo a EM n 00099/2015 MP, de 9 de julho
de 2015, assinada pelo ento Ministro Nelson Henrique Barbosa Filho, que
submeteu Presidente da Repblica o projeto de decreto destinado a efetivar
a abertura do crdito suplementar ao final constante desta denncia,
referenciado como Decreto de 27/07/2015 (Cdigo 14242), no valor de R$
1,7 bilho. Assim constou da citada EM (DOC 162, Anexo):
8. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da
Lei n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio
fixada para o corrente exerccio. [grifamos]

A exposio de motivos em destaque datada de 9 de julho de


2015 e informa Presidente da Repblica que as alteraes decorrentes da

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s a partir do momento em que os pleitos de suplementao


chegam SOF, portanto, que passa a haver a responsabilidade pela anlise de
impacto fiscal dos decretos.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

impacto da abertura do crdito sobre a obteno da meta de


resultado primrio?
O SR. LUIZ CLAUDIO COSTA [...] Objetivamente,
Senador, no. No que compete ao rgo, temos de analisar
tecnicamente os pedidos. O Ministrio da Educao tem 150 unidades
oramentrias, entre elas universidades e institutos. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

102

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

E qual era a meta fixada para 2015 em 9 de julho de 2015? Nessa


data, no h dvidas, a meta de resultado primrio da Unio era de supervit
de R$ 55,3 bilhes, tal como estipulado pela LDO do exerccio (Lei n 13.080,
de 02/01/2015).

SF/16863.10785-97

abertura do crdito proposto no afetariam a obteno da meta de resultado


primrio fixada para o corrente exerccio.

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Por fim, o Decreto foi assinado em 27/07/2015 pelo poca


Ministro do Planejamento Nelson Barbosa e pela Presidente da Repblica.
Reproduzimos adiante prova documental acostada aos autos (DOC 162,
Anexo).

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Conforme prova documental acostada aos autos (DOC 162,


Anexo), tendo sido assinada a exposio de motivos em anlise, em
9/07/2015, o processo foi tramitado para a Presidncia da Repblica em
10/07/2015 por meio do Sistema de Gerao e Tramitao de Documentos
Oficiais do Governo Federal (SIDOF), juntamente com notificao por e-mail
do mesmo dia.

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103

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A partir de 22/07/2015, portanto, a denunciada j tinha plena


conscincia de que a meta de resultado primrio fixada para o exerccio,
definida como supervit de R$ 55,3 bilhes, no mais seria cumprida.
Desse modo, no mais procedia a concluso de que o projeto de decreto de
crdito suplementar seria compatvel com a obteno da meta de resultado
primrio fixada para 2015.
Ainda assim, cinco dias depois, ou seja, em 27/07/2015,
Ministro do Planejamento e Presidente da Repblica assinam juntos o
referido decreto, ao final publicado no Dirio Oficial da Unio em
28/07/2015.
Cabe registrar, nesse sentido, o entendimento consignado pelo
Procurador-Geral da Repblica Rodrigo Janot Monteiro de Barros, em
05/04/2016, ao tratar da abertura de crditos suplementares no exame de
mrito do seu parecer ao Mandado de Segurana 34.087/DF:
Evidenciada a incompatibilidade da abertura com a meta do
resultado primrio, a autoridade que tiver procedido abertura
dos crditos suplementares sujeita-se s sanes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, sem prejuzo da sua responsabilizao
poltica.

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Ocorre que, como visto neste processo, em 22/07/2015, ou seja,


cinco dias antes da assinatura do Decreto de 27/07/2015 (Cdigo 14242), de
R$ 1,7 bilho, a prpria Presidente da Repblica havia encaminhado ao
Congresso Nacional, por meio da Mensagem n 269/2015, o Projeto de Lei n
05 de 2015 (PLN n 5/2015), com vistas reduo da meta de supervit
primrio de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes.

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Sobretudo deste ponto em diante, devemos observar, no h mais


que se falar em extensa ou complexa cadeia de atos. O projeto de decreto
estava com a Presidente da Repblica, acompanhado da informao de que o
crdito proposto no afetaria a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio (meta vigente).

SF/16863.10785-97

Recapitulemos, agora, o que acontece de relevante no interstcio


compreendido entre 10/07/2015 e 27/07/2015, momento em que a minuta de
decreto se encontrava na Presidncia da Repblica.

104

SENADO FEDERAL

m) A conduta de 2015 foi de extrema responsabilidade,


tendo sido praticado o maior contingenciamento desde a LRF, o que
afastou qualquer possibilidade de impacto dos decretos sobre a meta
fiscal
Que o contingenciamento no afasta a possibilidade de impacto
dos decretos sobre a meta fiscal, isso j resta demonstrado saciedade neste
Relatrio. Vejamos, agora, o que podemos concluir em relao magnitude
do contingenciamento realizado em 2015.
A defesa alega, em benefcio da poltica fiscal adotada em 2015,
que naquele ano foi realizado o maior contingenciamento desde a edio da
LRF. De fato, o contingenciamento de despesas discricionrias at dezembro
de 2015 foi bastante significativo, da ordem de R$ 79,5 bilhes, patamar este
no alcanado em anos anteriores.
Nada obstante tal contingenciamento, na realidade, to
somente uma consequncia inevitvel da superestimava de arrecadao
de receitas realizada pelo prprio Poder Executivo, a partir de bases
descoladas da realidade fiscal do Pas.
A Mensagem Presidencial que acompanhou a proposta
oramentria de 2015, enviada ao Congresso Nacional em 28 de agosto de
2014, apresentou a estimativa de arrecadao lquida de receitas primrias no
montante de R$ 1,238 trilho. Ocorre que tal estimativa teve por base
expectativas de crescimento do PIB para 2014 e 2015 extremamente
otimistas.

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Por todo o exposto, conclui-se que, em sua esfera de


competncia, a mais alta mandatria do Pas, juntamente com o Ministro
do Planejamento, Oramento e Gesto, infringiu, de modo patente e
deliberado, o art. 4, caput, da LOA de 2015.

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A incompatibilidade decorre tanto do descumprimento, puro e


simples da meta, quanto do reconhecimento formal de necessidade de
reviso da meta por parte do executor do oramento. At a meta fiscal
ser revisada em nova diretriz oramentria, a conduta prudente
no comprometer o desempenho com a abertura de novos crditos
suplementares, porque em desacordo com a LOA. [grifamos]

SF/16863.10785-97

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105

SENADO FEDERAL

Esse otimismo evidenciado pela comparao com as projees


feitas pelo mercado poca do envio do projeto de lei oramentria anual para
2015. Na ocasio, em que pese j passados os dois primeiros quadrimestres
de 2014, o Poder Executivo previa crescimento real do PIB em 2014 de 1,8%,
contra expectativa do mercado de apenas 0,5%. Para 2015, a previso do
Poder Executivo era de crescimento de 3%, muito distante da expectativa
do mercado naquele momento, de apenas 1,1%.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O grfico a seguir ilustra o irrealismo das projees de receita


primria do governo quando do envio da proposta oramentria de 2015, em
agosto de 2014:

1.300
1.250

Projees do Executivo em Ago/2014

1.200

Valores realizados

1.238

1.150

195

1.100

1.098
1.050

1.043
1.022

1.000

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Projees do Poder Executivo para a receita primria

900

2013

Reestimativa 2014

2014

PLOA 2015

2015

Fonte: Tesouro Nacional (para valores realizados) e Mensagem Presidencial do PLOA 2015.
Elaborao prpria.

Como se observa, as projees do Poder Executivo em agosto de


2014 mostravam valores muito distantes daqueles efetivamente verificados ao
final do exerccio. A superestimativa das receitas primrias para 2015,
realizada em meados de 2014, resultado: (i) da reestimativa de arrecadao
de receitas primrias em 2014, que em agosto continuava baseada em
expectativa excessivamente otimista de crescimento do PIB para aquele ano;
e (ii) da expectativa igualmente otimista de crescimento do PIB em 2015.

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996
950

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

essa a leitura que deve ser feita do contingenciamento realizado


no incio de 2015. Ele limitou despesas que s estavam no oramento por fora
de um planejamento fiscal imprudente. Nesse sentido, a magnitude do
contingenciamento promovido no incio de 2015 apenas carrega o peso da
irresponsabilidade das projees divulgadas em agosto de 2014.
Carece de sustentao, portanto, a argumentao exposta pelo exMinistro da Fazenda Nelson Barbosa acerca do contingenciamento realizado
em 2015, em depoimento a esta Comisso no dia 17/06/16, ao dizer que: No
h que se falar de falta de esforo fiscal por parte do Governo. O que houve,
na verdade, no ano passado, foi uma grande queda de receita.
Resta evidente que a expressiva limitao de despesas
realizada em 2015, na realidade, representou nada mais que um retorno
realidade fiscal da Unio, no podendo ser considerado esforo fiscal
propriamente dito.
O esforo fiscal efetivo no se mede em funo da correo de
estimativas de receita ou despesa, mas dos resultados efetivamente
alcanados. Sob esse ngulo, verifica-se que a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015, tendo passado de 18,3% para
19,5% do PIB. A receita primria, por sua vez, teve queda real de 6,3% e
passou de 18,0% para 17,6% do PIB. Os resultados primrio e nominal de

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Isso ocorre porque, quanto maior a receita prevista, maior a


despesa fixada. Na prtica, contudo, se a receita prevista no oramento estiver
superestimada, durante o exerccio, quando a realidade fiscal se impe,
necessariamente haver a necessidade de limitar a execuo das despesas,
mediante decretos de contingenciamento.

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O irrealismo das projees macroeconmicas feitas pelo Poder


Executivo, alm de repercutir negativamente sobre a credibilidade da poltica
fiscal, ainda tem o efeito mais imediato de elevar as autorizaes da despesa
para patamar acima do compatvel com a meta de resultado primrio,
provocando, desse modo, excesso de autorizaes oramentrias.

SF/16863.10785-97

A diferena entre a reestimativa de receita primria para 2014 e


a efetivamente arrecadada foi de R$ 76 bilhes; em 2015, essa diferena foi
de R$ 195 bilhes.

107

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

n) Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos


acima, a aprovao da alterao da meta fiscal por lei aprovada pelo
Congresso afasta a tipicidade da conduta
Sugere a defesa, neste ponto, que os decretos de suplementao,
ainda que tenham sido ilegalmente editados, restariam convalidados pela
aprovao do PLN 5/2015 e sua converso em lei em 3 de dezembro de 2015
(Lei n 13.199, de 2015).
Trata-se do multicitado projeto de lei que, originariamente,
props a reduo da meta de supervit primrio da Unio, em 2015, de
R$ 55,3 bilhes (1,0% do PIB) para R$ 5,8 bilhes (0,1% do PIB). Esse
projeto, no custa lembrar, foi um projeto de lei de alterao da LDO, pois s
se alteram metas fiscais com modificao da LDO, norma esta eleita pela
LRF, bem como pela Constituio (art. 166, 17) como responsvel pela
definio das metas fiscais de cada exerccio.
Sob essa composio de ideias, trago baila os precisos
esclarecimentos de Weder de Oliveira sobre os supostos efeitos
convalidatrios da LDO, em artigo j citado:
Metas fiscais condicionam aes futuras. No so fixadas a
posteriori. Alteraes no curso do exerccio implicam apenas o
condicionamento da execuo oramentria e financeira ainda por
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Em sntese, a magnitude do contingenciamento de 2015 em nada


se confunde com esforo fiscal efetivo, muito menos a ponto de afastar as
irregularidades constatadas neste Relatrio.

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Alm disso, deve ser observado que, embora tenha havido, de


fato, queda de receita em 2015, no houve esforo fiscal no tocante
conteno de despesas. Relativamente a 2014, a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015 e passou de 18,3% para 19,5%
do PIB. Ainda que se desconsiderasse o pagamento de passivos relacionados
s pedaladas fiscais, em dezembro de 2015, a despesa primria da Unio
teria aumentado sua participao no PIB para 18,6%.

SF/16863.10785-97

2015, por sua vez, foram negativos em 1,9% e 10,4% do PIB,


respectivamente, em comparao com os dficits de 0,6% e 6,0% do PIB
verificados em 2014.

108

SENADO FEDERAL

A posterior publicao da Lei 13.053/2014, em 15/12/2014, a


qual alterou a meta, no elidiu a exigncia de se limitar oportunamente
a execuo oramentria e financeira, haja vista a situao imperativa
demonstrada no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do segundo quadrimestre, ignorado pelo RARDP respectivo, e
no RARDP do 5 bimestre, datado de 21/11/2014, luz do art. 9 da
LRF c/c o art. 51 da LDO 2014. Tampouco teve o condo de tornar
regulares os decretos que abriram crditos suplementares e
agravaram ainda mais esse cenrio fiscal.[grifamos]

Temos, em sntese, que leis de diretrizes oramentrias no


retroagem, portanto no convalidam atos editados em momento anterior a sua
vigncia.
o) Constatou-se que um dos atos administrativos
questionados que determinaram a abertura de crdito suplementar
(Decreto 1452, de 20 de agosto de 2015, no valor de R$ 55.237.582,569),
no teria qualquer interferncia com as metas fiscais estabelecidas. Desse
modo, cumpre que este decreto seja, de plano, retirado do objeto das
discusses tratadas neste processo de impeachment
Trata-se de argumento trazido pela defesa em suas alegaes
finais (DOC 171, p. 106).
Alega a defesa que, aps a anlise realizada pela junta pericial,
os decretos postos sub examine nestes autos deixariam de incluir o Decreto
de cdigo 14252, de R$ 55,2 bilhes, j que este, segundo a percia, no seria
incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio (DOC 171, p. 9093).
Nessa esteira, requer a defesa, em carter preliminar (DOC 171,
p. 106-107) que o referido decreto seja, retirado do objeto das discusses

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Em igual sentido, reproduzimos entendimento firmado no mbito


do TCU quando da apreciao das contas presidenciais de 2014 (p. 803 do
relatrio):

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realizar. A LDO, cujas funes esto expressas na Constituio, no


veicula dispositivo que convalide condutas omissivas e atos ilegais
pretritos. uma lei oramentria e financeira para o futuro, e so
esses os seus efeitos. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

109

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em primeiro lugar, esta Comisso no est vinculada s


concluses da percia. Nos termos do CPP, o juiz no est adstrito ao laudo
pericial, podendo aceit-lo ou rejeit-lo, no todo ou em parte (art. 182).

SF/16863.10785-97

tratadas neste processo de impeachment, de tal modo que o objeto da


denncia passe a limitar-se, exclusivamente, a trs e no mais a quatro
decretos.

Ao avaliarmos os elementos constituintes do crdito suplementar


aberto pelo Decreto de R$ 55,2 bilhes (cdigo 14252), identificamos, em
primeiro lugar, que essa suplementao incorporou R$ 51,4 bilhes de Fonte
344 (constante do supervit financeiro do exerccio anterior) ao oramento de
2015. Tal fato nos despertou ateno porque a mencionada Fonte foi
exatamente a mesma informada pela STN como fonte utilizada para o
pagamento de parte dos valores devidos pela Unio a bancos pblicos e ao
FGTS, ou seja, das pedaladas fiscais, tal como acostado aos autos pela junta
pericial (DOC 144, p. 64).
No se tratou, contudo, de mera coincidncia. O que ocorreu foi
que, em dezembro de 2015, o crdito suplementar aberto pelo Decreto de
R$ 55,2 bilhes (cdigo 14252) cedeu R$ 42,9 bilhes de sua Fonte 344 para
outras aes que no o pagamento de juros, objeto inicial de suplementao.
E desse deslocamento total, R$ 15,1 bilhes foram destinados quitao
das pedaladas fiscais da Unio junto ao BNDES, conforme

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Essa indicao de neutralidade do decreto de suplementao,


contudo, em nada se confunde com sua excluso do rol de decretos que
compem a presente denncia, de modo que o decreto em discusso em
momento algum deixou de ser examinado neste processo. Sua anlise,
ademais, no se mostrou incua. Em verdade acabou por descortinar uma
relevante conexo oramentria existente entre os dois objetos desta
denncia: decretos de suplementao e pedaladas fiscais.

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Em segundo lugar, equivoca-se a defesa quanto a essa suposta


reduo de escopo. Na realidade, a anlise pericial apenas converge com a
apresentada no Parecer de Admissibilidade, o qual j registrava que o Decreto
de R$ 55,2 bilhes pode ser considerado neutro do ponto de vista de seu
impacto na obteno da meta de resultado primrio.

110

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Restou demonstrada, assim, a conexo oramentria existente


entre os temas que compem o objeto desta denncia.
Complementarmente, destacamos que o laudo tcnico da
assistente da acusao conclui pela existncia de conexo adicional entre os
mesmos fatos, de ordem mais geral, nos seguintes termos (DOC 163, p. 31):

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documentalmente materializado pela Portaria SOF n 130, de 23 de dezembro


de 2015.

Nesse sentido, no procede o requerimento da defesa de excluso


do Decreto de cdigo 14252, de R$ 55,2 bilhes, do objeto deste processo.
No se trata de preliminar de mrito, como arguido, mas de requerimento de
absolvio sumria da denunciada em relao a esse Decreto (DOC 171, p.
107), o qual, pelo fundamento exposto, rejeitamos.
Encerrada a anlise pontual dos argumentos da defesa, passamos
a discorrer, em desfecho, sobre a possibilidade de conduta diversa por parte
da Presidente da Repblica no tocante forma de abertura de crditos
suplementares.
2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa
Oportuno recuperar, preliminarmente, uma relevante resposta
dada pela junta pericial a pedido de esclarecimento formulado por esta
Relatoria (DOC 161, p. 29, quesito 3). Trata-se da informao sobre a
existncia ou no de suficiente margem de cancelamento de despesas
primrias para que as suplementaes analisadas neste processo pudessem ter
efeito fiscal neutro.
Conforme constatado pela percia, em junho de 2015, havia
margem de cancelamento de dotaes da ordem de R$ 10,0 bilhes
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Nota-se, em sntese, que por mais de um ngulo os fatos narrados


na denncia guardam conexo entre si.

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89. [...] A omisso de passivos das pedaladas fiscais levou a uma


superestimao do resultado primrio que foi desconsiderada no
clculo da compatibilidade com a meta fiscal, alterando as condies
para a anlise de admissibilidade dos crditos suplementares.

111

SENADO FEDERAL

Essa resposta revela que a Presidente da Repblica dispunha de


alternativas para abrir crditos suplementares por decreto sem infrao ao art.
4, caput, da LOA 2015. Tal concluso, vale dizer, corroborada pelo que nos
informa a assistente tcnica da acusao (DOC 163, p. 11), nos seguintes
termos:
31 . Destaque-se que, dentre as fontes mencionadas pelo art. 43
da Lei n 4320/1964, apenas a anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais no apresenta impacto fiscal
quando utilizada para a abertura de crditos suplementares. [grifamos]

Ocorre que, em suas alegaes finais, a defesa contesta a


concluso da junta pericial de que os decretos de suplementao em exame
poderiam ter sido abertos de forma a ter impacto fiscal neutro, ou seja, conta
de anulao de despesas primrias. Para esse efeito, a denunciada transcreve
os cinco fatores que, no entendimento de seus assistentes tcnicos, teriam sido
desconsiderados pela junta pericial (DOC 171, p. 174-175). Os citados fatores
podem ser assim resumidos:
(i) o oramento no seria gerido de forma agregada, e mesmo no
mbito de uma determinada unidade de gerenciamento, pode-se no saber
qual dotao no ser executada no incio do ano, pois as decises dependem
muitas vezes de fatores alheios deciso do gestor;
(ii) dispositivos da lei de diretrizes oramentrias limitariam a
capacidade de cancelamento de dotaes;

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Assim, considerando que o efeito fiscal negativo decorrente da


alterao na programao oramentria promovida pelos trs Decretos
em apreo foi de R$ 1,75 bilho, tal como apontado na resposta ao
Quesito 7 formulado pela Acusao (pp. 25-27 do DOC 144), podese afirmar que, poca da edio dos Decretos, havia margem
oramentria suficiente para o cancelamento de dotaes.
[grifamos]

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(distribudos em cerca de 2.600 subttulos) e, ao final do exerccio, essa


margem havia sido de R$ 7,6 bilhes. Tal margem, informa a junta, poderia
ter sido utilizada para a suplementao de outros subttulos, nos termos do art.
4, I, a, da LOA 2015. Com base nisso, conclui (DOC 161, p. 30):

SF/16863.10785-97

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112

SENADO FEDERAL

(iii) o cancelamento de dotaes equivaleria a abrir mo de


autorizaes oramentrias que em momento posterior poderiam vir a ser
executadas diante da possibilidade de descontingenciamento de despesas,
ainda que em cenrio de restrio fiscal;
(iv) dispositivos da lei oramentria anual limitariam a
capacidade de cancelamento de dotaes; e

SF/16863.10785-97

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certo que a anulao de dotaes pode ocorrer em qualquer


momento. Afinal, o dispositivo legal que prev a anulao de dotaes como
fonte de recursos para a abertura de crditos adicionais (art. 43, 1, III, da
Lei n 4.320, de 1964) no contm limitao de ordem temporal. Tampouco
a defesa indica qualquer limitao de mesma natureza imposta pelo
ordenamento jurdico, da qual no se tem notcia.
No assiste razo denunciada, portanto, no que tange aos
aspectos temporais constantes dos fatores i e v supracitados.
Ademais, do ponto de vista do planejamento oramentrio, no
h impedimento para que as escolhas alocativas, que em verdade so feitas
desde a elaborao dos oramentos, possam ser revistas ao longo do ano. No
h bice, em suma, para que os crditos suplementares sejam abertos, durante
a vigncia da lei oramentria, mediante anulao de algumas despesas em
benefcio de outras, com eventual e concomitante troca de fontes.
E ao contrrio do que alega a defesa, esse remanejamento pode
ser feito de forma ampla e abrangente, at porque, como j esclarecido neste
Relatrio, as metas fiscais no so fracionadas; so estipuladas para o ente da
Federao como um todo. Sobretudo em cenrio de restrio fiscal, no qual a

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De plano, destacamos que, ao refutar a concluso da percia, a


prpria defesa termina por registar no quinto e ltimo fator indicado por
seus assistentes tcnicos a viabilidade da abertura de crditos conta de
cancelamento de dotaes. No resta claro, contudo, se no entendimento dos
referidos assistentes a anulao de dotaes so seria aplicvel ao final do
ano.

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(v) ao final de 2015, parte das dotaes pode ser cancelada,


pois j teria se tornado claro quais escolhas seriam feitas.

113

SENADO FEDERAL

Mas foi justamente isto o que restou demonstrado neste


Relatrio: houve a ampliao, sem lastro fiscal, do volume de despesas
primrias autorizadas na LOA 2015, com agravamento do excesso de
autorizaes e comprometimento da transparncia oramentria.
Quanto aos fatores remanescentes (ii e iv), esses dizem
respeito, to somente, a dispositivos da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual de 2015 que apenas integram o conjunto mais amplo de
regras que disciplinam e no inviabilizam a anulao de dotaes
oramentrias para a abertura de crditos suplementares. Em nada afastam,
portanto, a concluso pericial.
Complementarmente, importante notar que a argumentao da
defesa, centrada no rol de fatores analisados, trata de situaes em abstrato.
No demonstra em que medida esses fatores impediriam a utilizao da
anulao de dotaes no caso concreto em anlise.
Em sntese, as consideraes trazidas pela defesa, em suas
alegaes finais, em nada invalidam a concluso da junta pericial de que os
decretos de suplementao em exame poderiam ter sido abertos conta de
anulao de despesas primrias, com efeito fiscal neutro.
De todo o exposto, conclui-se que os crditos suplementares
inquinados poderiam ter sido abertos por decreto presidencial sem

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Carece de sentido, consequentemente, o argumento do fator iii


de que orgos setoriais no iriam abrir mo de dotaes na esperana de
que pudessem vir a ser executadas. Tal como j assinalado neste Relatrio, o
oramento no deve ser interpretado como um leque de opes disposio
dos gestores pblicos. A consequncia negativa dessa interpretao, em
resumo, seria a de se considerar como natural a fragilidade do planejamento e
convenientes os excessos de autorizaes oramentrias.

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inexistncia de excesso de arrecadao inviabiliza a elevao da despesa total


aprovada no oramento, algumas despesas devem ser priorizadas em
detrimento de outras, considerando-se o oramento como um todo. Desse
modo, no assiste razo defesa quanto ao argumento de que a gesto
oramentria no se d de forma agregada, tal como indicado no fator i
supra.

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114

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra


(pedaladas fiscais)

SF/16863.10785-97

descumprimento do art. 4, caput, da LOA 2015. Bastaria o uso da anulao


de dotaes. Havia, portanto, conduta diversa a ser adotada por parte da
Presidente da Repblica.

Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio


financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade
de beneficirio do emprstimo. [grifamos]

De acordo com a acusao, ao mesmo tempo em que se violou


esse dispositivo legal, tambm foi dissimulada a realidade das contas pblicas.
Nos termos da denncia, a Unio evitou, com a manobra, que dvidas em
montante superior a R$ 40 bilhes fossem computadas nas estatsticas fiscais.
Em se tratando de violao ao art. 36 do Estatuto da
Responsabilidade Fiscal, devemos estar atentos s razes histricas dessa
proibio legal. Pertinente exposio sobre o tema oferecida pelo seguinte
excerto do laudo dos assistentes tcnicos indicados pela defesa (DOC 164, p.
56):
211. Inicialmente, cumpre destacar que a norma do artigo 36 da
LRF veio ao mundo jurdico em um contexto histrico dos anos de
1980 e 1990 em que os governos estaduais sangravam os bancos por
eles controlados por meio de operaes de crdito nunca saldadas e
acima de suas capacidades de financiamento, o que acabou por levar
a liquidao de quase todos eles. Deste modo, para evitar que o
patrimnio dos bancos estaduais se esvasse levando a sua destruio,
com prejuzo de toda a sociedade, a LRF proibiu que os bancos
pblicos realizassem operaes de crdito com os governos que os

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A denncia e as alegaes finais da acusao apontam a


Presidente da Repblica como responsvel, em ltima instncia, pelas
operaes de crdito supostamente ilegais realizadas entre a Unio e bancos
pblicos controlados, em ofensa ao art. 36 da LRF, verbis:

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Este tpico trata dos valores devidos pela Unio ao Banco do


Brasil (BB) a ttulo de equalizao de taxas de juros no mbito do Plano Safra.

115

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Desse modo, no deve a Unio lanar mo de recursos de bancos


controlados para implementar polticas pblicas de sua responsabilidade. E
exatamente isso o que se discute neste processo no mbito do Plano Safra.
O Plano Safra consiste de um conjunto de medidas de apoio ao
setor rural brasileiro. Essas medidas incluem, entre seus objetivos, o de tornar
disponvel emprstimos destinados atividade agropecuria com juros mais
baixos do que os de mercado.
As instituies financeiras (principalmente o BB) captam
dinheiro nas suas atividades comerciais normais pagando aos seus
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Foi exatamente para evitar que situaes como essa se repetissem


que a LRF contemplou a proibio do seu art. 36. De fato, a lei tenta preservar
a sade financeira de ambas as partes: os bancos controlados e a Unio, em
ltima instncia pertencentes a toda a sociedade. Previne, com esse
dispositivo, que os entes federativos utilizem meios financeiros no
condizentes com o regramento constitucional das receitas e despesas pblicas
(ou seja, lancem mo, por qualquer expediente, de recursos captados junto ao
pblico pelos bancos comerciais que controlem). Desse modo, a LRF previne
a expanso dos gastos pblicos para alm dos limites permitidos pelas fontes
de financiamento sustentveis do ponto de vista financeiro. Mas no apenas
isso, as fontes de financiamento devem ser legtimas do ponto de vista jurdico
(ou seja, aquelas aprovadas pelo Legislativo por meio do oramento).

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De fato, como j abordado na contextualizao (item 2.2.1), at


a dcada de 1990 as operaes dos bancos estaduais concentravam-se no
financiamento dos governos que os controlavam. Emprstimos eram
concedidos a governos e empresas estatais sem adequada considerao do
risco envolvido e dvidas em atraso no eram cobradas. A impossibilidade de
manter uma relao desequilibrada como essa aps a estabilizao da moeda
levou a uma crise financeira gravssima de muitos dos governos e seus
respectivos bancos, o que obrigou a Unio a instituir o Programa de Incentivo
Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria PROES. Ao
longo dos seus seis anos de durao, o regulador bancrio teve que privatizar,
extinguir ou afastar do mercado bancrio 41 das 64 instituies envolvidas, a
um elevadssimo custo fiscal.

SF/16863.10785-97

controlam. Logicamente tais situaes em muito se afastam de


passivos liquidados ao longo do mesmo exerccio.

116

SENADO FEDERAL

De acordo com a acusao, o atraso no pagamento desses valores


se inclui no contexto das chamadas pedaladas fiscais e devem ser
considerados como operaes de crdito ilegais, vedadas pelo art. 36 da LRF.
Segundo a defesa, contudo, os valores devidos pela Unio ao BB,
em razo da equalizao de taxas de juros, em nada se confundem com as
operaes de crdito a que se refere o citado dispositivo legal.
Ademais, sustenta a defesa que a anlise de srie histrica indica
a existncia de saldo devedor de subveno em todos os meses dos ltimos
22 anos (DOC 24, p. 323). Complementarmente, alega que haveria

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Do ponto de vista da Unio, o gasto com a equalizao chamado


de subveno economica, e deve estar autorizado na lei oramentria anual.
J para o banco, esse ressarcimento classificado como uma receita a receber
e figura no seu balano patrimonial. O objeto deste processo refere-se ao
atraso pela Unio, em 2015, do pagamento dos valores devidos ao BB.

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depositantes as taxas de juro vigentes no mercado. Os recursos so


emprestados aos agricultores a taxas inferiores, e a diferena entre os juros
que o banco paga e o que recebe representa o subsdio concedido no crdito.
Essa diferena ressarcida ao banco pela Unio, na forma de equalizao das
taxas de juros, tal como ilustrado no grfico a seguir:

SF/16863.10785-97

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117

SENADO FEDERAL

Esse valor coincide, vale dizer, com o informado pelos


denunciantes na pea acusatria original, os quais, com base em
demonstrativos contbeis do BB, apontaram o aumento dos crditos da
instituio junto Unio, ao longo de 2015, como reiterao da prtica das
pedaladas fiscais. Ao final do primeiro semestre desse ano, segundo a
acusao, esses valores alcanaram R$ 13,9 bilhes, os quais tambm
correspondem ao informado pelo BACEN.
Oportuno colocar em perspectiva, assim, a srie histrica do
BACEN, traada desde 2001. No grfico abaixo, a linha cheia corresponde
aos dados oficiais, e a linha tracejada descreve como a denncia trata os fatos
da questo relativa ao ano de 2015:

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Tal como apresentado na contextualizao deste Relatrio, a


srie histrica publicada pelo BACEN em 2016, por fora de determinao do
TCU, revela que os valores devidos pela Unio a bancos pblicos e FGTS
aumentaram exponencialmente a partir de 2008, tendo alcanado o expressivo
montante de R$ 52,2 bilhes ao final de 31/12/2014. Desse total, R$ 10,9
bilhes disseram respeito s operaes entre Unio e BB no mbito do Plano
Safra.

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impossibilidade da inexistncia desses saldos tendo em vista as diferenas de


regimes contbeis entre as partes: regime de competncia para o BB
(reconhecimento do crdito) e caixa para a Unio (pagamento). Por essa
perspectiva, primeira vista estaramos diante de situao despreocupante,
resultante de meras conciliaes contbeis.

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SENADO FEDERAL

Antes de passarmos para a anlise particularizada dos


argumentos da defesa, cabe registrar que a acusao, nas alegaes finais
(DOC 169), argumentou que a Medida Provisria n 704/2015 desvinculou,
de forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,
retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte
das pedaladas fiscais. Essa questo foi quesitada para a junta pericial, que
esclareceu que no foi identificada a utilizao das fontes desvinculadas para
fins de pagamento de passivos relativos ao Plano Safra junto ao BB (DOC
144, p. 64), razo pela qual no cabe, aqui, averiguar eventuais outros
desdobramentos, tendo em vista que o objeto deste processo se limita s
operaes concernentes ao Plano Safra.

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Como se v, desde o advento da LRF, at 2006, os valores


devidos pela Unio ao BB, em verdade, eram insignificantes. Foi somente a
partir de 2008, no j comentado contexto de implementao de poltica fiscal
expansionista, que esses valores passam a aumentar aceleradamente, at
alcanar R$ 10,9 bilhes em 31/12/2014. A denncia identificou a evoluo
dos valores devidos pela Unio ao BB at o primeiro semestre do ano como
evidncia de reiterao das pedaladas fiscais.

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O fato de haver lei que autorize a concesso de subvenes no


mbito do Plano Safra no afasta a responsabilidade da Presidncia da
Repblica.
A Lei no 8.427, de 1992, de fato autoriza as referidas subvenes
e organiza as atividades de sua concesso. No entanto, no que se refere a este
processo, o mandato que seu art. 3 confere aos Ministrios e outros rgos
envolvidos o de regular a sua aplicao de acordo com as
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a
finalidade. Ademais, nada existe nesse texto legal que direta ou
indiretamente modifique as regras gerais de direito financeiro, em especial a
LRF. Portanto, por essa lei no se modificam as responsabilidades do
Presidente da Repblica em relao gesto oramentria e fiscal.
Assim, se a Presidente da Repblica no responsvel pela
operacionalizao da concesso da subveno, segue sendo responsvel pela
observncia das leis de direito financeiro e de todo o ordenamento jurdico do
Pas, inclusive a LRF. H um sistema jurdico de garantia da
responsabilidade fiscal que exige do Presidente da Repblica a tutela do
equilbrio das contas pblicas e a gesto fiscal responsvel (item 2.2.5). Cabe
ao Chefe do Poder Executivo, por exemplo, de acordo com o art. 84, inciso
XXIII da Constituio Federal, solicitar ao Congresso por meio da proposta
de lei oramentria a autorizao para arcar com as despesas relativas s
equalizaes devidos ao BB. Tanto assim que o pagamento das pedaladas
fiscais, em dezembro de 2015, exigiu a edio de uma srie de atos da
competncia exclusiva da Presidente, como o encaminhamento ao Congresso
de proposta de alterao da meta fiscal, a abertura de crdito adicional por

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a)
As subvenes referentes ao Plano Safra so
autorizadas por lei, que confere a regulamentao e a execuo das
polticas pblicas aos Ministrios e instituies financeiras responsveis
por sua gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela
Presidente da Repblica

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A defesa apresenta uma sntese dos seus argumentos (DOC 24,


p. 332-336) cujos itens so adiante analisados individualmente:

SF/16863.10785-97

2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano


Safra

120

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Trata-se de simples descrio das operaes do crdito


subvencionado no mbito do Plano Safra, e versa sobre as relaes entre o
Banco e os muturios. No disso que trata a denncia e nem por isso que
a Presidente responde. O objeto da denncia a assuno de compromissos
entre a Unio e o banco operador, e nesse contexto especfico que sero
abordados o papel das portarias ministeriais e de outras normas e instncias
decisrias.
Conforme j asseverava o Parecer de Admissibilidade aprovado
por esta Comisso (p. 116):
No do mrito da poltica que tratamos aqui. Podemos
identificar duas relaes jurdicas distintas no mbito do Plano Safra:
uma delas entre a Unio e o BB (ou demais instituies financeiras
que operem o programa); e a outra entre o BB e o tomador do crdito
rural. A anlise constante deste Relatrio trata exclusivamente da
primeira dessas relaes.

c)
A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos
ao banco operador do Plano Safra tambm definida em portaria, e, em
geral, semestral
Com efeito, a apurao dos saldos semestral, nos termos da
regulamentao aplicvel poca dos fatos examinados, conforme esclarece
a prpria defesa (DOC 24, p. 290-292): a Portaria 315, de 21/07/2014, do
Ministrio da Fazenda29. A referida portaria estabelece no apenas que o
29

Cabe acrescentar que todos os aspectos relevantes dessa sistemtica aqui relatados foram mantidos na
Portaria que a sucedeu ainda em 2015 (a de nmero 518, de 23/12/2014, do Ministrio da Fazenda).

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b)
A concesso de subveno ocorre diariamente at o
limite definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda para o
ano safra

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Destarte, qualquer conduta ou responsabilizao no mbito do


direito financeiro e oramentrio no de modo algum afetada por
disposies da Lei no 8.427, de 1992.

SF/16863.10785-97

medida provisria e a alterao da programao financeira por meio de


decreto.

121

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

d)
Para a contabilidade do banco, em regime de
competncia, os saldos a serem repassados pela Unio so apurados no
momento da concesso da subveno. Isto no significa que esses valores
devam ser pagos imediatamente
e)
"A necessidade de lapso de tempo entre o momento da
contratao do crdito rural junto instituio financeira e o efetivo
pagamento de subveno instituio financeira decorre do tempo
necessrio para a verificao e fiscalizao do emprego adequado do
programa"
De fato, o clculo do valor a ser recebido pelo BB feito com
base na apurao de cada subveno concedida pelo banco ao muturio. Em
decorrncia das obrigaes contbeis a que se sujeita o BB, deve ser feito o
registro em seu ativo no momento em que se caracteriza a expectativa do
direito de receber a subveno apurada. Essa a logica do regime de
competncia.
Por sua vez, a Unio registra o dbito em funo dos valores
informados pelo banco, mas no no mesmo momento em que o BB apura seus
crditos junto Unio. O registro dos passivos devidos ocorre a cada semestre,
pois a exigibilidade semestral, conforme a regulamentao do Plano Safra.
Registre-se, no entanto, que a contabilizao das obrigaes por parte da
Unio no foi realizada no que se refere ao exerccio de 2015 e anteriores,

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Assim, semestral no apenas o perodo de clculo/apurao,


mas igualmente a exigibilidade dos valores. Da que se configura o dbito
da Unio para com o agente operador, razo pela qual o referido agente
contabiliza em seu balano os valores a receber da Unio a ttulo de
equalizao de taxa de juros.

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Art. 2 ........................................................................................
...................................................................................................
2 A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo
de equalizao e ser atualizada at a data do efetivo pagamento pela
STN. [grifamos]

SF/16863.10785-97

perodo de equalizao semestral (art. 2, 3), como alegado, mas tambm


que:

122

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Por outro lado, cabe registrar que o prprio Executivo forneceu


os parmetros de razoabilidade ao editar a Portaria n o 419, de 26 de junho de
2015, do Ministrio da Fazenda, que definiu em seu art. 3, caput e 1, que:
(i) o banco operador continuaria a enviar as informaes a seu cargo em vinte
dias aps o fim do perodo de apurao; e (ii) a STN verificaria a
conformidade das equalizaes at o ltimo dia do ms do envio dessas
informaes. Ou seja, o prprio Executivo definiu que so necessrios trinta
dias no total para a cabal verificao da legitimidade do pagamento.
E, uma vez liquidada a despesa, quando deve ser paga?
A simples ausncia de um prazo expresso para a quitao do
dbito no sustenta a alegao de que o pagamento possa ser postergado
indefinidamente. inconcebvel, em nossa ordem jurdica, considerar que a
Unio tenha por princpio ignorar obrigaes legalmente assumidas, ou
cumpri-las de forma discricionria, seja quem for a respectiva contraparte.
No existe no direito brasileiro crdito destitudo de prazo para pagamento.

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De plano, afirmar que o pagamento no pode dar-se


imediatamente, cabendo providncias administrativas de liquidao da
despesa, pouco mais que uma platitude. claro que todos os cuidados de
resguardo da despesa pblica tm de ser adotados para o pagamento, em
conformidade com os arts. 62 e 63 da Lei no 4.320, de 1964. No disso que
se trata. Do ponto de vista do credor, a Portaria 315/2014 fixava em seu art.
4 um prazo razovel de vinte dias para apresentao pelo banco dos
documentos e informaes de habilitao ao crdito, conforme o laudo
pericial (DOC 144, p. 214). A partir da, um prazo igualmente razovel para
as conferncias internas que se faam necessrias pelo Tesouro pode ser
perfeitamente concebido (embora as alegaes de defesa mencionem apenas,
genericamente, elevado tempo, sem trazer aos autos qualquer elemento no
sentido de justificar objetivamente algum prazo concreto verificado no caso
sob exame).

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Trato agora de um dos pontos cruciais da instruo: configurada


formalmente a obrigao, quando e em que condies caberia Unio pagla?

SF/16863.10785-97

conforme evidencia a manifestao da prpria Secretaria do Tesouro Nacional


(DOC 132, p. 4, item ix).

123

SENADO FEDERAL

Se as providncias de liquidao forem consideradas como


devem ser condicionantes exigibilidade, o seguinte art. 332 do Cdigo
estabelece que as obrigaes condicionais cumprem-se na data do
implemento da condio ou seja, to logo ultimado o reconhecimento
da obrigao.
A esse respeito, a defesa no expressou objetivamente qual a
norma jurdica que sustenta ser aplicvel ao caso, o que se faria necessrio,
tendo em vista que, conforme informao do prprio BB, os pagamentos
realizados ao longo do perodo de 2015 contemplaram despesas em atraso
que remontam a 2008 (DOC 57, p. 185).
Por outro lado, o prprio Poder Executivo deixou claro o seu
entendimento, quando, por meio do art. 3 do Decreto n 8.535, de 01/10/2015,
estimou razovel exigir o pagamento dos dbitos da Unio junto a instituies
financeiras relativos a contrato de prestao de servios com instituies
financeiras, no interesse da execuo de polticas pblicas, em no mais do
que cinco dias teis. Essas constataes, alis, j foram ressaltadas no laudo
pericial (DOC 144, p. 169-180, quesitos 63, 66 e 68, respectivamente).
Em sntese, a manifestao do prprio Executivo permite avaliar
que um prazo razovel para o pagamento da subveno econmica devida ao

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Na ausncia de um prazo peremptrio fixado explicitamente pela


legislao de finanas pblicas, deve-se buscar os critrios mais gerais do
ordenamento jurdico para descrever a conduta esperada do gestor pblico.
Em carter geral, e ao contrrio do que afirma a defesa, o Cdigo Civil
estabelece em seu art. 331 a regra do pagamento imediato da obrigao
ao ser exigida pelo credor, quando no for ajustada poca para o pagamento
e inexistir disposio legal em contrrio, como bem aponta o laudo pericial
(DOC 144, p. 50).

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Nessa hiptese absurda, no teria o credor qualquer meio de exigir o


pagamento, pois a dvida jamais se tornaria exigvel. Seu pagamento seria,
portanto, apenas uma obrigao moral, mas no jurdica. No mbito do direito
pblico, a anomalia seria ainda maior, tendo em vista que no facultado ao
agente pblico pagar uma obrigao que no seja legalmente devida. Se no
houvesse prazo para pagamento das subvenes, o Tesouro Nacional estaria
impedido de faz-lo.

SF/16863.10785-97

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124

SENADO FEDERAL

f)
Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do
saldo de subveno ao Banco do Brasil decorrente de novas operaes
em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos semestres
subsequentes
Preliminarmente, a afirmao no corresponde realidade ftica
apurada na instruo. A variao do saldo de R$ 10,9 bilhes para R$ 13,5
bilhes entre janeiro e junho, mencionada pela defesa, inclui o saldo apurado
das subvenes contratadas no primeiro semestre de 2015, que se tornaram
devidas em 01/07/2015 (nos termos da regulamentao do Plano Safra), e
exigveis para pagamento aps as providncias de liquidao. Portanto, seus
valores acresceram-se ao saldo devedor da Unio junto ao Banco j em
2015, e, segundo exposto no tpico antecedente, deveriam ser pagas no
mximo at o ms de agosto de 2015.
Importante ressaltar que essa parcela de 2015 representa apenas
uma parte e a menor delas dos dbitos em atraso, conforme exposto logo
a seguir. Isso porque os fatos sob julgamento abrangem, objetivamente, a
manuteno ao longo do exerccio de 2015 de saldos devedores da
obrigao exigvel junto ao BB em desacordo com as regras da respectiva

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Por fim, em face do argumento da defesa de que a data em que o


valor devido no se confunde com a data em que o pagamento deve ser
realizado, que nunca teria sido fixada, cabe registrar que, se essa interpretao
fosse verdadeira, estaramos diante de indiscutvel operao de crdito, posto
que o financiamento da poltica pblica pela instituio financeira faria parte
da prpria estrutura da relao entre as partes, e no decorreria do atraso no
pagamento dos valores devidos, como afirma a acusao. Alm disso,
passivos acumulados ao longo dos anos deveriam ter sido reconhecidos como
contingentes e informados no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs do perodo.

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final de cada semestre no deve exceder quarenta dias, aproximadamente


(trinta dias corridos mais cinco dias teis), contados desde o primeiro dia do
semestre seguinte ao perodo a que se refere a apurao. Qualquer justificativa
de conduta baseada na necessidade de mais prazos de tratamento da
informao ou outra providncia administrativa teria de aduzir elementos
fticos excepcionais e concretos que impusessem um tal adiamento o que
no consta de nenhuma das manifestaes da defesa, seus assistentes tcnicos
ou testemunhas.

SF/16863.10785-97

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125

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Disso resulta que a Unio j incorria no primeiro dia de 2015


em elevados valores de obrigao exigvel, relativos no apenas ao segundo
semestre de 2014, mas tambm a semestres anteriores. Ao longo do exerccio,
portanto, a Unio manteve a inadimplncia dessas obrigaes de forma
sistemtica e prolongada, somente realizando a integral quitao no ms de
dezembro, como demonstrado adiante.

SF/16863.10785-97

exigibilidade, no apenas relativos s subvenes apuradas no primeiro


semestre de 2015, mas a todo o estoque acumulado ao final de 2014.

30

Cabe esclarecer que o valor contabilizado pelo Banco em 31 de dezembro segundo suas regras de
contabilidade societria somente viria a materializar-se como obrigao em 01 de janeiro seguinte no balano
da Unio (o que ressaltado pelo Laudo dos Assistentes Tcnicos indicados pela defesa, DOC 00164, p. 79,
Tabela 7). Isso no modifica a constatao incontroversa de que o saldo exigvel no incio do perodo e que
caberia pagar quando de sua regular liquidao correspondia ao valor mencionado (R$ 10,9 bilhes).
31
Esse valor corresponde diferena entre os R$ 10.914.593.752,00 devidos desde o incio de 2015 e os R$
1.058.358.956 pagos no primeiro semestre desse ano, sempre considerando os valores nominais constantes
dos autos.

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1) Em 31/12/2014, o saldo devido ao Banco relativo a


subvenes do Plano Safra alcanava R$ 10.914.593.752,00.
Este valor indisputado, pois at mesmo a defesa aponta ser
este o dbito da Unio carregado para 2015 (DOC 024, p.
299)30;
2) No houve pagamentos relativos a essa subveno pelo menos
entre os meses de julho de 2014 e de maro de 2015, o que
caracteriza atraso de pagamento do estoque acumulado
(DOC 144, p. 201);
3) Ao final do primeiro semestre de 2015, somente haviam sido
pagos R$ 1.058.358.956 (DOC 144, p. 201, tabela 48).
Portanto, o saldo j exigvel desde o incio do ano, que foi
carregado pela Unio durante pelo menos seis meses, foi de
R$ 9.856.234.79631. Mesmo sem considerar as subvenes
que vieram a tornar-se devidas no primeiro semestre de 2015,
este o valor mnimo da dvida em atraso para com o banco
que persistiu inadimplida at o ltimo dia do primeiro
semestre. Este saldo j exigvel em primeiro de janeiro,
portanto, persistiu por mais de seis meses sem pagamento;

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No laudo pericial (DOC 144, p. 199-202), com base em


evidncias integrantes do processado (DOC 76, CD 6, Ofcio BB/DIRAG
2016/000835, de 04/02/2016 Anexo 01), consta o seguinte:

126

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4) A prpria Unio reconhece oramentariamente a existncia de


saldos devedores de exerccios anteriores no pagos, pois
registrava em 31/12/2014 um total de R$ 11,1 bilhes em
Restos a Pagar inscritos dos quais R$ 5,7 bilhes inscritos
em exerccios anteriores ou seja, pagamentos relativos a
despesas comprovadamente incorridas antes de 2014. Assim,
no resta dvida quando ao reiterado inadimplemento de
obrigaes incorridas com o agente financeiro e decorrentes
das subvenes (DOC 144, p. 200, tabela 47). Acrescentamos
a essa constatao pericial a informao do prprio BB de que
os pagamentos realizados ao longo do perodo de 2015 e que
contriburam para a quitao total do passivo contemplaram
despesas em atraso que remontam a 2008 (DOC 57, p. 185).
5) Em relao s obrigaes contradas no primeiro semestre de
2015, cujo perodo de exigibilidade iniciava-se em julho desse
ano, foram integralmente pagas somente em dezembro
(segundo informao do Ministrio da Fazenda transcrita no
laudo pericial DOC 144, p. 202). Em termos de valores, essa
parcela equivale a R$ 3.172.855.360,59, segundo a
contabilizao da STN (DOC 132, Anexo XII), e, de acordo
com o BB (DOC 58, Anexo 01), somente foi paga em
23/12/2015. Portanto, o atraso mantido nos pagamentos
referentes s subvenes apuradas no primeiro semestre
de 2015 alcanou pelo menos quatro meses;
6) Por fim, nem sequer o Poder Executivo dispunha-se a pagar
ao longo de 2015 o saldo j acumulado desde o incio do
exerccio. Frente a uma exigibilidade de R$ 10,9 bilhes, o
projeto de lei oramentria encaminhado ao Congresso
Nacional pela Presidente e a lei oramentria anual
contemplavam apenas R$ 8.443.938.000,00 para esta
finalidade (DOC 144, p. 199), razo pela qual concluem os
peritos que as dotaes no eram suficientes para o
pagamento dos valores devidos pela Unio ao Banco do
Brasil a ttulo de equalizao da taxa de juros (DOC 144,
p. 199). Quanto a isso, a defasagem a apontada sequer incluiu
os valores referentes subveno apurada no primeiro
semestre de 2015 (R$ 3,2 bilhes), os quais tambm deveriam
constar ainda que pelo valor estimado a partir do limite
fixado nas portarias de definio do programa no projeto de
lei oramentria para 2015, pois tambm teriam de ser pagos

SF/16863.10785-97

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127

SENADO FEDERAL

nesse ano. Logo, a defasagem total contida na proposta


oramentria perfaz R$ 5,7 bilhes32, corroborando a
constatao pericial. Isso caracteriza afronta ao art. 167, II,
da Constituio, na medida em que, neste caso, houve
assuno de obrigaes que excediam os crditos
oramentrios.
Seguem, em resumo, os atrasos comprovados no pagamento das
equalizaes em 2015:
MESES DE
ATRASO

9.856.234.796,00
3.172.855.360,59

6
4

1. Atraso mnimo
Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes do pargrafo anterior

Deve ficar claro que a magnitude do atraso apontada na tabela


a mais conservadora possvel. Pode-se afirmar sem receios que o valor de
R$ 9,86 bilhes da primeira linha permaneceu integralmente em atraso do ms
de janeiro ao ms de junho de 2015, e que o valor de R$ 3,17 bilhes
permaneceu integralmente em atraso de setembro a dezembro de 2015.
Alm disso, existem parcelas do montante indicado na
primeira linha da tabela cujo atraso remonta na realidade a dezembro de
2008 (DOC 57, p. 185)33. Em sntese, se por um lado falamos de atraso
mnimo de seis meses, por outro possvel apontar que, no conjunto de
parcelas devidas e no pagas, incluem-se algumas com prazos muito mais
longos, superiores a seis anos.
Portanto, o Poder Executivo manteve ao longo dos onze
primeiros meses de 2015 o inadimplemento de obrigaes j devidas e
32

Esse valor estimado de R$ 5,7 bilhes resulta da diferena entre o total a ser pago em 2015 (R$ 14,1
bilhes, ou seja, a soma de R$ 10,9 bilhes devidos em primeiro de janeiro e R$ 3,2 bilhes devidos em
primeiro de julho) menos o valor constante da lei oramentria e respectivo projeto (R$ 8,4 milhes).
33
A coleo das comunicaes entre BB e Tesouro acerca da cobrana das subvenes em atraso (apresentada
em atendimento ao Requerimento 53/2016), colacionada junto ao DOC 57, revela a existncia de dbitos em
atraso desde dezembro de 2008 DOC 57, p. 185). A outra fonte de informao relativa exigibilidade
contm to somente os valores em atraso com exigibilidade a partir de janeiro de 2012. No se trata de
contradio nas informaes, mas simplesmente consequncia do marco temporal estipulado no prprio
pedido da Comisso (Requerimento 34/2016), que limitou a janeiro de 2012 o termo inicial do perodo de
exigibilidade a informar.

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At o segundo semestre de 20141


Primeiro semestre de 2015

VALOR DEVIDO E
PAGO COM
ATRASO (R$ 1)

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PERODO DE APURAO

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SENADO FEDERAL

A parte final do argumento (no ano de 2015 no houve sequer


atraso de repasses ao Banco do Brasil) no encontra respaldo nos fatos
apurados: os atrasos no pagamento de subvenes j exigveis mantiveram-se
at o ms de dezembro de 2015, como demonstrado na seo anterior.
pela comprovao da existncia desses atrasos que o laudo
pericial (DOC 144, p. 213) afirma de forma explcita que houve operaes de
crdito:
2. Houve operaes de crdito do Tesouro Nacional junto ao
Banco do Brasil, conforme as normas contbeis vigentes, em
decorrncia dos atrasos de pagamento das subvenes concedidas no
mbito do Plano Safra.

Antes de adentrar a anlise tcnica a respeito do conceito de


operao de crdito, importante esclarecer, preliminarmente, que a histria
do Programa Minha Casa, Minha Vida, evidencia que operaes semelhantes
s discutidas neste processo j eram consideradas como operaes de credito
pelo governo. Quando foi redigido o art. 5o da Lei no 11.977, de 2009 (fruto
da Medida Provisria 459, de 2009), cuja redao previa a possibilidade de o
FGTS adiantar recursos para o financiamento do programa Minha Casa,
Minha Vida, o Ministrio da Fazenda, por ocasio das reunies do Conselho
Curador do FGTS (CCFGTS), reconhecia que configuraria operao de
crdito o adiantamento dos subsdios oramentrios se ele fosse feito pela
CEF, conforme mostra documentao constante do Relatrio e Parecer Prvio

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g)
Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem
jurdico protegido desse crime, tambm a ela no houve infrao, pois
essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos termos do seu
art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se tratar de contratos
de prestao de servios entre a Unio e o Banco do Brasil, no ano de 2015
no houve sequer atraso de repasses ao Banco do Brasil. Assim, se
conduta houvesse, ela seria atpica

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exigveis junto ao BB inclusive com parcelas carregadas de exerccios


anteriores em montante materialmente significativo, somente vindo a
reparar a situao em dezembro, aps a publicao do Acrdo
3.927/2015-Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, de 09/12/2015, que
assim o determinava em carter definitivo.

SF/16863.10785-97

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129

SENADO FEDERAL
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O Conselheiro Marcus Auclio complementou que o segundo


ponto submetido Consultoria Jurdica foi, se caso ocorresse um
adiantamento pelo FGTS, isso estaria ferindo a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a posio da PGFN foi que no, pois o
FGTS, um fundo privado e as contas so apartadas da Caixa e que a
Lei de Responsabilidade vedava que a Caixa, como instituio
financeira, concedesse esse adiantamento. Sendo assim, a Caixa
como Agente Operador do FGTS poderia perfeitamente
emprestar, adiantar esses recursos e depois ser ressarcida sem
ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal. [grifamos]

Ou seja, se a mesma operao fosse feita com a CEF enquanto


instituio financeira, seria uma operao de crdito proibida pela LRF,
reconhecia o prprio Ministrio da Fazenda. Perceba-se que no trecho fala-se
em emprestar e adiantar. O excerto , portanto, claro no sentido de
qualificar tal tipo de adiantamento como operao de crdito.
Feito esse breve registro, passamos a tratar da questo relativa
existncia ou no de operao de crdito nos termos do art. 29, III, da LRF.
Alega a denunciada que esse dispositivo, ao definir operaes de crdito para
34

Disponvel em: http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html.

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Tal modificao foi feita na Medida Provisria com o objetivo de


permitir que a Unio utilizasse os recursos do FGTS para financiar despesas
subveno econmica de sua responsabilidade no mbito do Minha Casa,
Minha Vida, remunerando o FGTS pela taxa Selic. O que interessa o
seguinte trecho da Ata da 110a Reunio Ordinria do CCFGTS, o qual no
deixa dvida sobre o carter de operao de crdito de referido adiantamento.
Tal entendimento foi exarado por conselheiro representante do Ministrio da
Fazenda no CCFGTS:

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Na redao final do referido art. 5o, l-se que Enquanto no


efetivado o aporte de recursos de que trata o caput, caso o agente operador do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS tenha suportado ou venha a
suportar, com recursos das disponibilidades atuais do referido fundo, a parcela
da subveno econmica de que trata o caput, ter direito ao ressarcimento
das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic.

SF/16863.10785-97

sobre as Contas do Governo da Repblica, Exerccio de 2014, o Ministro


Augusto Nardes, do TCU34.

130

SENADO FEDERAL

Em todos esses casos, nominados ou inominados, identifica a


defesa como elementos essenciais para caracterizao da operao: a) a
vontade contratual de obteno de crdito de terceiros para realizao de atos
diversos; b) a previso de restituio do bem objeto de emprstimo; e c) o
prazo para pagamento. Tais elementos, alega, estariam ausentes nas operaes
do Plano Safra.
Notamos, porm, que os elementos essenciais que para a defesa
caracterizam uma operao de crdito esto patentemente presentes nas
operaes de que tratamos, como se pode observar:
a) a vontade contratual de obteno de crdito de terceiros para
realizao de atos diversos est presente quando a Unio
lana mo do banco operador para que realize emprstimos a
custo subsidiado (emprstimos que no realizaria em
circunstncias de mercado), e pelo atraso de pagamento faz
com que o banco financie com seus prprios recursos o custo
de oportunidade desses emprstimos. relevante considerar
que no se trata aqui de atos expressamente vinculados ex
lege, nem sequer de despesas cujo fato gerador decorra de
obrigatoriedade legal. A Lei no 8.427, de 1992, apenas
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Agrega que no se pode subsumir as operaes do Plano Safra


(entre Unio e banco operador) quelas nominalmente citadas no art. 29, III,
da LRF, quais sejam: (i) contratos de mtuo (por no ser emprstimo de coisa
fungvel com obrigao de restituio da mesma coisa); (ii) abertura de crdito
(por no ser disponibilizao a terceiro de quantia em dinheiro para uso por
meio de saques); (iii) emisso e aceite de ttulo (incorporao de dvida em
ttulo de crdito formal); (iv) aquisio financiada de bens (que, no aspecto de
crdito pblico, representa um mtuo); (v) recebimento antecipado de valores
provenientes de venda a termo; e tampouco (vi) arrendamento mercantil de
bem algum.

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os efeitos da LRF, no inclui as situaes aqui examinadas entre as


tipificaes explcitas que faz em rol exemplificativo, nem permite que se
conclua pelo seu enquadramento como operaes assemelhadas, pois
parece indiscutvel a necessidade de contrato para o cumprimento de
obrigao de pagamento em moeda corrente (assuno de compromisso
financeiro) para que fique caracterizada a realizao de operao de crdito
(DOC 24, p. 316).

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

131

SENADO FEDERAL

Como bem lembrado pelo laudo da assistente tcnica indicada


pela acusao (DOC 163, p. 19-22), o Manual de Demonstrativos Fiscais da
Secretaria do Tesouro Nacional aplicvel ao exerccio de 201535, produto de
um longo processo de elaborao, convergente com os padres internacionais
de contabilidade do setor pblico, descreve com muita preciso o que
configura uma operao de crdito (6 ed., 2014, p. 606):
1. Principais Caractersticas das Operaes de Crdito
Em regra, as operaes de crdito possuem pelo menos uma das
seguintes caractersticas:
a) Envolvem o reconhecimento, por parte do setor pblico, de
um passivo, que equivale a um aumento do endividamento pblico

35

Disponvel em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/471139/CPU_MDF_6%C2%AA_edicao_versao_19
maio2016.pdf/963a392e-7623-44c7-9112-dc8557caadf8. Sua aplicao obrigatria a todos os entes
federativos nos termos da Portaria n 553, de 22 de setembro de 2014, do Ministrio da Fazenda.

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Essa mesma concluso alcanada quando se vai alm da


simples construo doutrinria de condies para que alguma transao se
configure operao de crdito e se adentra na especificao tcnica dessa
transao no mbito das finanas pblicas, que o universo mais relevante
para esta Comisso.

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autoriza o Executivo a engajar-se nessas transaes (art. 1),


fixando ainda o dever de observncia das disponibilidades
oramentrias e financeiras existentes para a finalidade (art.
3). Quanto ao Banco, sociedade de economia mista dotada da
autonomia inerente s empresas, menos vinculada ainda a
sua adeso ao ajuste quando precisa suportar com recursos
prprios a subveno devida pela Unio;
b) a previso de restituio do bem objeto de emprstimo
ntida quando a lei que institui essas operaes determina o
pagamento ao banco da equalizao da taxa de juros; e
c) o prazo para pagamento claro quando a lei e o regulamento
estabelecem a exigibilidade do pagamento pela Unio das
equalizaes devidas ao banco, uma vez que, como
exaustivamente discutido acima, no se concebe no
ordenamento jurdico que a lei determine uma relao
comercial envolvendo obrigaes formalmente exigveis sem
que haja prazo definido para o respectivo pagamento.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

132

SENADO FEDERAL

Esse critrio normativo inclui, at mesmo do ponto de vista


formal, negcios jurdicos que no guardam similaridade de forma com as
operaes tradicionais ou mais frequentes, pois, como ressalta o mesmo
Manual, as operaes de crdito e as operaes a elas equiparadas pela LRF
nem sempre envolvem o usual crdito junto a uma instituio financeira ou o
ingresso de receita oramentria nos cofres pblicos (p. 606).
Assim, torna-se pertinente a observao do laudo pericial de que,
segundo os padres internacionais de contabilidade incorporados legislao
brasileira, prevalece, para efeitos de reconhecimento das obrigaes do
setor pblico, a essncia sobre a forma, sendo irrelevantes os aspectos
extrnsecos de formalizao da obrigao (DOC 144, p. 152):

36

Portaria n 419, de 26 de junho de 2015, do Ministrio da Fazenda. Art. 3, 3 Sobre a equalizao paga
aps o primeiro dia do ms subsequente validao da sua conformidade pela STN, incidir atualizao
desde o referido dia at a data do efetivo pagamento.. Portaria n 315, de 21 de julho de 2014, Art. 2, 2:
A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo de equalizao e ser atualizada at a data do
efetivo pagamento pela STN.

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exatamente isso que ocorre nas situaes que analisamos: (i)


h o reconhecimento, pela lei e pelas portarias ministeriais, de que o valor da
equalizao torna-se exigvel Unio, o que representa o reconhecimento de
um passivo; (ii) ocorre a previso e a efetiva cobrana de encargos financeiros
entre a data de exigibilidade e o efetivo pagamento, o que reconhecido pelos
regulamentos36; por fim, (iii) a quitao da obrigao assumida pela Unio em
contrapartida s aes desenvolvidas pelo Banco faz-se em momento
posterior ao da realizao dessas mesmas aes (alis, essa defasagem
temporal o prprio cerne da questo discutida).

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com impactos no montante da dvida pblica e na capacidade de


endividamento do ente;
b) Pressupem a existncia de risco de no adimplemento de
obrigaes que, em geral, materializa-se na forma de cobrana de
juros explcitos ou implcitos, desgio e demais encargos financeiros,
tendo como consequncia uma reduo do Patrimnio Lquido do ente
que equivale a um aumento do valor original da dvida; e
c) Diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operaes
de crdito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou
prestao de servios, os quais tero como contrapartida a
incorporao de uma dvida a ser quitada em momento futuro.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

133

SENADO FEDERAL

Essas concluses levam a descartar os argumentos de que a falta


de contrato e a suposta falta de estabelecimento formal de data de vencimento
da obrigao da Unio sejam impedimento caracterizao como operao
de crdito, pois, como visto, as obrigaes pblicas podem assumir formatos
no-padronizados ainda que desprovidos de explicitao nominal de data
quanto ao momento futuro de quitao da obrigao.
Ainda que no tenham sido firmados instrumentos formais entre
o BB e a Unio, a natureza voluntria da relao entre as partes, combinada
com a exigncia do Estatuto Social da instituio no sentido de que operaes
dessa natureza sejam sempre objeto de contrato, leva concluso inequvoca
de que a execuo do Plano Safra pelo BB apresenta natureza jurdica
contratual.

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Portanto, quer segundo os critrios levantados pela defesa, quer


segundo as normas tcnicas nacionais de contabilidade pblica, a manuteno
do atraso configurou uma operao de crdito em favor da Unio, e insere-se
no art. 29, inciso III, da LRF. Dessa forma, sendo partes da relao a Unio e
o BB, por ela controlado, enseja-se a conduta expressamente vedada pelo seu
art. 36, qual seja, a operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do
emprstimo.

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As Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor


Pblico, observadas pelo Brasil, contemplam o reconhecimento de
evento que cria obrigaes legais ou no formalizadas que faam com
que a entidade no tenha nenhuma alternativa realista seno liquidar
essa obrigao (IPSAS 19- Provises, Passivos Contingentes e Ativos
Contingentes).
18. Os seguintes termos so usados nesta Norma, com os
significados especificados:
Obrigao no formalizada uma obrigao que decorre das
aes da entidade em que:
(a) por meio de padro estabelecido de prticas passadas, de
polticas publicadas ou de declarao atual suficientemente especfica,
a entidade tenha indicado a outras partes que aceitar certas
responsabilidades; e (b) em consequncia, a entidade cria uma
expectativa vlida nessas outras partes de que cumprir com essas
responsabilidades. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

134

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Ou seja, a mesma operao, de forma continuada, restaria


caracterizada como operao de crdito, reconheceu a prpria AGU.
No se est a tratar, neste processo, portanto, de um atraso de
pagamento qualquer, e sim de operaes especficas com bancos oficiais e
para efeitos da LRF. No se pode pretender estender esse raciocnio sui
generis da LRF (que se aplica a uma relao bilateral entre classes especficas
de agentes, os entes federativos e suas instituies financeiras controladas)
para qualquer relao obrigacional com outros agentes ou em outras
circunstncias, a exemplo da aquisio de borrachas, canetas e resmas de
papel, como consta da pea escrita da defesa (DOC 24, p. 325). Perde-se de
vista a teleologia da norma.
O que interessa a este processo o financiamento dos entes
federativos por instituies financeiras por eles controladas. Regra de
prudncia fiscal no mbito pblico e que vige at mesmo entre bancos
privados. Essa singularizao da reprimenda legislativa no desprovida de
sentido: o risco e o efeito do endividamento disfarado interpondo-se

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[...] essa situao no pode (e nem poderia) se renovar


indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia
se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
[grifamos]

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A prpria Advocacia-Geral da Unio (AGU) j afastou esse


argumento. Oportuno citar o parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, de 31 de
maro de 2015, encaminhado a esta Comisso pelo BACEN, que foi
elaborado pela AGU a pedido da Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal, no mbito de pedido de conciliao apresentado pela
CEF em face da Unio, com vistas ao recebimento dos valores em atraso
relativos ao Programa Bolsa Famlia. Tal parecer considera no haver
operao de crdito entre a Unio e a CEF pelo fato de esta deter a prerrogativa
de suspender os repasses na medida em que obstrudos os recursos oriundos
do Tesouro. Entretanto, reconhece que (DOC 60, p. 46):

SF/16863.10785-97

Passamos agora anlise do argumento de analogia da defesa,


aquele que sustenta que qualquer atraso de pagamento pela Unio
representaria uma espcie de financiamento (DOC 24, p. 324-325).

135

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Isso posto, o grfico a seguir coloca o tema na devida perspectiva:

As operaes de 2015 no so a repetio de situaes normais


ou corriqueiras. Como se observa no grfico, a manuteno de valores a
descoberto saltou de praticamente zero ordem de R$ 3 bilhes entre 2010 e
2012. Depois, duplicou em 2013 e mais que triplicou em 2014, subindo em
dois anos de R$ 3,2 para R$ 10,9 bilhes. No ano de 2015, ascendeu ainda
mais at junho, e somente retornou aos patamares da primeira fase
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dessa conduta, precisamente, que o processo est tratando, e


onde se desvela o interesse pblico: a utilizao dos bancos pblicos para
arcar com o custo das polticas desejadas pela Unio sem que existissem
recursos fiscais e oramentrios para tanto.

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O acesso dos bancos captao comercial de recursos junto a


investidores e, ainda mais grave, captao de poupana popular fazem com
que a capacidade de o ente controlador de se manter financiando dessa forma
seja muito superior a qualquer outra fonte, quer no montante, quer no prazo
em que tal prtica ocorre. Tamanho potencial de desequilbrio financeiro, por
meio do uso indevido da instituio bancria, traz, por sua vez, custos e riscos
muito mais elevados para a sociedade de reverso da situao irregular.

SF/16863.10785-97

operaes de bancos prprios so muito maiores para a sociedade do que


outros atrasos comerciais.

136

SENADO FEDERAL

Quanto quitao dos passivos em dezembro de 2015, por


determinao do TCU, que remonta a abril de 2015, vale o registro de que
na exposio de motivos da Medida Provisria no 702, de 2015, que abriu
crdito extraordinrio para viabilizar o pagamento das pedaladas fiscais,
constou a seguinte informao:
7. A relevncia e urgncia da matria justificam-se, no que tange
aos Ministrios do Trabalho e Emprego e das Cidades e de Encargos
Financeiros da Unio, em decorrncia da necessidade de pagamento
de passivos e valores devidos, no presente exerccio, em consonncia
com as determinaes presentes no Acrdo n 825, de 15 de abril
de 2015, confirmado pelo Acrdo n 992, de 29 de abril de 2015,
ambos do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio. [grifamos]

A abertura de crdito oramentrio depende de ato da Presidente


da Repblica.
Em termos prticos, olhando-se para a sade financeira do
Estado, que podem ser sentidos no dia-a-dia pelo cidado comum, Tiago
Alves de Gouveia Lins Dutra, Secretrio de Controle Externo e Fazenda
Nacional do TCU, em seu depoimento nesta Comisso, em 13/06/16, alertou

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Os valores totais devidos pela Unio a bancos pblicos federais


e ao FGTS partem de um patamar estvel em torno de R$ 1 bilho verificado
at 2007, seguindo a partir da um crescimento vertiginoso at que os passivos
acumulados, mais que duplicando, chegassem a R$ 52,2 bilhes ao final de
2014. O ano de 2015 assiste permanncia do carregamento dessas dvidas
por parte da Unio na verdade, um aumento superior a 10% at novembro,
seguido de abrupta queda com a quitao de mais de oitenta por cento do
passivo em dezembro, imposta por determinao do TCU. As evidncias
apontam para decises deliberadas de poltica econmica adotadas no mais
elevado nvel decisrio governamental.

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ascensional, em torno de R$ 3,6 bilhes, no ms de dezembro, aps esgotadas


as possibilidades recursais junto ao TCU. O grfico, visto em seu contexto
com outras operaes semelhantes, ocorridas mediante uso de outros bancos
pblicos federais para os mesmos fins, evidencia uma deciso de poltica
econmica, de competncia da Presidente da Repblica.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

137

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Fosse o relacionamento entre BB e Unio marcado por condutas


transparentes, por transaes comuns entre um ente pblico e uma instituio
financeira, jamais haveria de se falar em ilegalidade. Entretanto, quando se
observa que a Unio, sistematicamente, deixou de pagar por anos valores que
alcanaram a casa dos bilhes, no se pode deixar de concluir que a magnitude
dos valores envolvidos e a durao dos atrasos foram, indubitavelmente,
elementos que caracterizam a ilegalidade. Na interpretao de uma lei que
trata exatamente da responsabilidade fiscal, considerar que a Unio poderia
atrasar indefinidamente os pagamentos ao BB, e em volumes cada vez
maiores, sem que isso implicasse ofensa ao art. 36 da LRF, se prender apenas
face formal dos fatos e ignorar o bem jurdico protegido (o equilbrio das
contas pblicas).
Por fim, sustenta ainda a defesa que no prevendo a
Constituio Federal a possibilidade de crime de responsabilidade em face da
violao da LRF, mas to somente da lei de oramento, no h que se falar
em crime de responsabilidade pela violao do artigo 36 da Lei Complementar
no 101/00, pois no violam propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA),
que constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do referido
dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade (DOC 24, p. 312313). Esse assunto, porm, j foi tratado neste Relatrio (item 2.1.3).

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Adicionalmente, no que tange s operaes de crdito realizadas


entre Unio e BB, a defesa, em suas alegaes finais (DOC 171, p. 387),
sustenta que o montante dos valores envolvidos e a durao do perodo em
que houve saldo negativo so aspectos que no poderiam ter fundamentado o
entendimento sobre o desrespeito da Presidente da Repblica ao art. 36 c/c
art. 29, III, da LRF. A defesa aduz que incontroverso que o volume de
operaes ou a sua frequncia no alteraria a natureza dos negcios jurdicos.

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O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...]


Vejam bem: se no fosse a atuao do Tribunal, atualmente, a gente
poderia estar com valores ainda maiores, ou seja, se chegamos a R$60
bilhes no ano passado, poderiam chegar a R$80, R$90, R$100
bilhes. Ento, o risco de no se tratar isso como operao de crdito
altssimo.

SF/16863.10785-97

para o risco em no se tratar tais operaes entre a Unio e os seus bancos


pblicos controlados como operaes de crdito:

138

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Sustenta a denunciada que o TCU teria alterado o seu


entendimento quanto caracterizao de tais transaes como operao de
crdito, e que essa mudana de entendimento estaria sendo aplicada
retroativamente.

SF/16863.10785-97

h)
No se pode admitir a aplicao retroativa de novo
entendimento do TCU em matria de crime de responsabilidade

A cronologia dos fatos relevante. Em 15/04/2015, por meio do


Acrdo 825/2015, o TCU considerou irregulares as postergaes de
pagamento a bancos oficiais, caracterizando-as como operaes de crdito
vedadas pela LRF. Alm disso, o Acrdo 1.464/2015, de 17/06/2015, incluiu
tais operaes entre as razes ensejadoras de recomendao pela rejeio das
contas presidenciais relativas a 2014, abrindo prazo de trinta dias para
apresentao de contrarrazes pela Presidente da Repblica. Aps deliberar
sobre recurso de mrito interposto pelo Executivo contra o mencionado
Acrdo 825/2015, o Tribunal manteve seu posicionamento inicial pela
reprovabilidade da prtica por meio do Acrdo 3.297/2015, de 09/12/2015.
No que tange s contas de governo de 2014, aps analisar as
contrarrazes apresentadas em 22/07/2015 pela AGU em representao da
Presidente, opinou o TCU em 07/10/2015 pela rejeio das contas
presidenciais em funo de, entre outras irregularidades, adiantamentos

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Alega a defesa que, existindo a prtica de reembolso de


adiantamentos pelo menos desde 1992, a primeira manifestao do TCU
contrria a ela teria ocorrido apenas em 2015, quando prolatou o Acrdo
825/2015. No mesmo ano, o Acrdo 1.464/2015 apontou como indcios de
irregularidades nas contas de governo de 2014 a postergao do pagamento
de subvenes semelhantes s do Plano Safra. Aps resposta do governo, o
Acrdo 2.461/2015 reiterou serem tais contratos assemelhados a operaes
de crdito.

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Preliminarmente, ainda que fosse vlido o argumento que,


conforme ser demonstrado a seguir, no , importante reforar que
decises do TCU no so vinculantes para esta Comisso Especial de
Impeachment. As concluses deste Relatrio se fundam na vasta instruo
probatria realizada por esta Comisso.

139

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Complementarmente, cabe examinar o argumento da defesa,


constante de suas alegaes finais (DOC 171, p. 357-358), de que haveria
divergncias internas no mbito do TCU em relao interpretao do
conceito de operao de crdito previsto na LRF. Sustenta a denunciada que
a questo no se encontraria pacificada no interior do rgo de controle
externo. Ademais, acrescenta que, como rgos administrativos, juristas e
Ministrio Pblico teriam outro entendimento sobre a matria, ento a
interpretao adotada pela denunciada no poderia ser descartada ou tida por
ilegal.
Primeiramente, destacamos que os pronunciamentos do TCU se
do por meio do seu corpo de Ministros. Essa a instncia soberana da Corte
de Contas da Unio, nos termos da Constituio Federal. Em segundo lugar,
com relao ao caso concreto, impende ressaltar que a deciso sobre a
ilegalidade das operaes de crdito se deu por deciso unnime do Plenrio
do Tribunal. Isso demonstra a robustez da interpretao do rgo de controle
externo. Por todo o exposto, no se mostra aceitvel fazer referncia a
manifestao de unidade tcnica emitida ao longo de processo interno como
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No possvel alegar inconsistncia antes que houvesse a


primeira manifestao, mesmo que a prtica existisse. Seria insensato exigir
do TCU (ou do Congresso Nacional, ou do Judicirio, ou de qualquer outra
instituio) onipresena e que declarasse seu entendimento sobre todos os
aspectos do mundo dos fatos seria uma impossibilidade lgica e material.
Somente prosperaria uma alegao de mudana de jurisprudncia se tivesse
havido uma jurisprudncia anterior que abonasse a prtica que passou a
questionar, do que no h notcia. Portanto, a jurisprudncia do TCU sobre o
tema estabeleceu-se to somente em 2015, e no se afastou em momento
algum da linha inicial.

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Todas e cada uma das manifestaes da Corte de Contas


mencionadas pela denunciada so no sentido de impugnar a prtica
questionada. A cada reiterao, mais inequvoca se mostra a posio do
Tribunal, sempre respeitando os ritos inerentes ampla defesa e ao
contraditrio. Portanto, o que a sequncia de pronunciamentos colacionados
pela defesa revela uma total coerncia nas posies assumidas pelo TCU,
desde a primeira manifestao.

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concedidos por instituies financeiras oficiais Unio para cobertura de


despesas de programas pblicos (Acrdo 2.461/2015).

140

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Por fim, quanto existncia de interpretaes divergentes do


TCU, adotadas por juristas ou outros rgos pblicos, isso em nada altera a
validade da slida interpretao do Tribunal, tampouco interfere ou limita,
cabe reiterar, a soberania constitucional desta Comisso Especial de
Impeachment ou mesmo do Poder Legislativo. Em ltima instncia, caber ao
Senado Federal, nos termos do art. 52, I, da Lei Magna, avaliar a matria e
julgar se resta caracterizado crime de responsabilidade.

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subsdio para a deliberao do Tribunal para atribuir qualquer fragilidade


deciso tomada pela unanimidade dos ministros da Corte de Contas.

9.6. em relao s operaes de crdito realizadas junto


Unio, consubstanciadas nos ttulos Tesouro Nacional Equalizao
de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro
Nacional, registradas nas demonstraes financeiras do Banco do
Brasil, as quais representaram a assuno de compromisso
financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar
101/2000:
9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o
pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessrios
cobertura das referidas contas, que estejam vencidos segundo os
prazos definidos pela legislao, de acordo com cronograma, de
durao a mais curta possvel, a ser apresentado ao TCU dentro de 30
(trinta) dias;
[..]
9.6.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para
que, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de
justificativa em relao realizao de operaes de crdito,
consubstanciadas na concesso e utilizao de recursos prprios
do Banco do Brasil para o pagamento de subvenes de
responsabilidade da Unio registradas nas contas Tesouro
Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro Nacional da instituio financeira,
contrariando o que estabelecem o 1, inciso I, do art. 32, o art.
36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar
101/2000:

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O TCU adotou em 15/04/2015, como visto, o Acrdo 825/2015Plenrio, nos seguintes termos:

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i)
No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva)
descrita como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica

141

SENADO FEDERAL

O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS Essas matrias,


do ponto de vista oramentrio, quem despachava com a Presidente
era o Ministro da Fazenda. Quando o assunto apareceu, eu tive
reunies com o Ministro da Fazenda, o Ministro Guido, tive com o
Tombini e com o Arno, inclusive, o Secretrio do Tesouro, e em todas
elas se debateu o assunto. E eu, por exemplo, sempre recomendei,
na minha posio, que se quitassem eventuais passivos existentes.
Esta era a posio que eu defendia. [grifamos]

Importante ainda o fato de que em 17/04/2015 dois dias aps a


edio do Acrdo 825/2015 pelo TCU , os ento Ministro da Justia,
Advogado-Geral da Unio e Procurador-Geral do BACEN concederam
entrevista coletiva na emissora oficial NBR37. Na ocasio, o Ministro da
Justia contesta a deciso do Tribunal, falando em nome da posio do
governo, afirmando que no h fato imputvel Presidenta da Repblica
para efeitos de um processo de impeachment, e nesse contexto defende a
regularidade da prtica. Na entrevista dito que o assunto foi levado
Presidente da Repblica, que solicitara que os fatos fossem esclarecidos para
37

Disponvel em:
https://www.youtube.com/watch?v=HhNR7xETRFM&feature=youtu.be&list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBI
t7r7GBgSb5iTlZ.

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

Pgina: 141/441 02/08/2016 11:57:47

Portanto, desde abril de 2015 o Ministro da Fazenda e dirigentes


do Tesouro Nacional sabiam oficialmente da prtica aqui examinada e do seu
questionamento jurdico. Mas no apenas eles: em seu depoimento nesta
Comisso, em 28/06/2016, o ento Advogado-Geral da Unio, Lus Incio
Lucena Adams, respondendo a questionamento da acusao que
contextualizava a discusso em momento ainda anterior a 2015, afirma ter
discutido o assunto com o Ministro da Fazenda, o Presidente do BACEN e o
Secretrio do Tesouro Nacional, opinando pela quitao de eventuais
passivos:

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- Arno Hugo Augustin Filho [...] Secretrio do Tesouro


Nacional;
- Marcus Pereira Auclio [...] Subsecretrio de Poltica Fiscal
da Secretaria do Tesouro Nacional;
- Adriano Pereira de Paula [...] Coordenador-Geral de
Operaes de Crdito do Tesouro Nacional;
- Aldemir Bendine [...] Presidente do Banco do Brasil; e
- Guido Mantega [...] Ministro de Estado da Fazenda [..];
[grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

142

SENADO FEDERAL

9.2.1 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da


Constituio Federal), bem como dos pressupostos do planejamento,
da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), em face da omisso de passivos da Unio
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da
dvida pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio); [...]
9.2.3 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do
Programa Minha Casa Minha Vida nos exerccios de 2010 a 2014
(item 2.3.6 do Relatrio);
9.2.4 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II,
e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de
adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para cobertura
de despesas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
[...]
9.2.12 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput,
da Constituio Federal), bem como dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do
Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos resultados fiscais
de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio); [grifamos]

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Alm disso, a Presidente da Repblica foi notificada


pessoalmente em junho de 2015 do relatrio preliminar que apontou
irregularidades das contas de 2014 (Aviso 664-GP/TCU, de 19/06/2015,
referente ao Acrdo 1.464/2015-TCU). A notificao pessoal neste caso,
porque a responsabilizao sobre as contas de governo personalssima
da titular do Executivo. Nesta notificao, a Presidente foi instada a explicar
formalmente alguns atos da gesto econmico-fiscal, dentre os quais:

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a sociedade. Na mesma ocasio, o Advogado-Geral da Unio comunicou que


foi dada orientao ao ento Ministro da Fazenda, Joaquim Levy, para que
no houvesse novas operaes de crdito dessa natureza em 2015 at a deciso
definitiva do TCU, como um gesto inclusive de respeito ao Tribunal.

SF/16863.10785-97

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143

SENADO FEDERAL

A atividade de governo e a tutela aos bens constitucionais pelo


Presidente da Repblica no se limitam assinatura de documentos. Seria
pressupor a prevalncia da forma sobre a essncia, do instrumento sobre a
finalidade. Atos assinados so parte essencial do rito de governo, mas no o
esgotam. Cabe ao Chefe do Executivo, nos termos do art. 84, II, da
Constituio Federal, exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a
direo superior da administrao federal. Assim, a Presidente dirige,
conduz, orienta, preside, no que os Ministros a auxiliam. Naturalmente, h
delegao, como lembra a defesa (DOC 24, p. 306), mas cedio em direito
administrativo que a delegao no d prerrogativas autnomas ao agente
delegado, e a responsabilidade pelos atos delegados permanece com o
delegante, salvo comprovao de abuso do poder delegado por parte dos
delegados (do que no se cogitou em qualquer parte destes autos).
Em termos concretos, a poltica pblica Plano Safra envolvia um
complexo de atos e decises a serem executados de forma coordenada pelos
Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio e do
Meio Ambiente, pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo BB (Lei no 8.427,
de 1992, arts. 3 e 3-A). Tais agentes diretamente subordinados Presidncia
da Repblica no podem tomar para si a exclusividade decisria, seno
restaria esvaziado o dever constitucional de direo e coordenao superior
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

Pgina: 143/441 02/08/2016 11:57:47

Uma vez ciente dos fatos, a mandatria tinha apenas dois


cursos de ao: concordar com a prtica questionada e assentir
continuidade da mesma por parte dos seus subordinados, ou interrompla imediatamente e reverter os seus efeitos. Optou conscientemente, a toda
evidncia, pelo primeiro. Mesmo que mantivesse entendimento diverso do
rgo que a notificou, a mandatria mxima deve responder pela escolha
poltica feita, especialmente em face das consequncias danosas que
resultaram para a sade financeira do Estado e para a economia.

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Desde abril de 2015, pelo menos, a Presidente da Repblica


estava ciente de que ocorreram operaes sob exame, e que tais operaes
representavam, a juzo do Tribunal, assuno de passivos da Unio e
transaes primrias deficitrias junto aos bancos oficiais, e especificamente
junto ao BB. O dever mnimo de diligncia imposto Presidente pelo art. 70,
pargrafo nico, da Constituio impunha que empreendesse quantos esforos
fossem necessrios para a cincia completa das suspeies a ela atribudas.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

144

SENADO FEDERAL

O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA Bom, Sr.


Senador, eu entendo que qualquer volume expressivo de recursos
seja levado ao Chefe do Executivo. De qualquer forma,
dificilmente poderamos admitir que uma autoridade assuma
sozinha uma representatividade de valores dessa magnitude, em
qualquer situao. No tenho e no posso dizer que presenciei, que
participei. No fao parte de qualquer frum que tenha por objeto essa
discusso. Mas acredito que um valor desses, expressivo, sempre
levado ao conhecimento.
[...]
O SR. WALDEMIR MOKA (PMDB - MS) Sr. Adriano, eu
reconheo, evidentemente, as escalas a no vai presenciar ou no
presenciaria , mas V. S um servidor de muito tempo e acaba de
admitir, no de afirmar, que os valores desse porte dificilmente sero
tomados. Por isso, digo que o Conselho Monetrio Nacional,
presidido pelo Ministro da Fazenda, no vai tomar uma deciso dessa
sem consultar antes a Presidente da Repblica. No vai, no tem como
fazer isso. Isso da uma questo... No tem como. Ns estamos
discutindo valores de um Plano Safra. Ento, natural que isso ocorra.
O incomum seria se exatamente tomassem uma deciso nesse nvel e
no consultassem quem realmente comanda o Executivo.
[...]
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] Realmente,
por experincia prpria, , sim, plausvel admitir que nenhum
valor dessa magnitude tratado ou decidido por simplesmente um
nico indivduo dentro do Governo. plausvel, sim, afirmar isso.
[grifamos]

A interveno decisria da Presidente no apenas inferida, mas


declarada por seus principais auxiliares. O ento Ministro da Justia, na

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Oportuno trazer o depoimento de Adriano Pereira de Paula,


Coordenador-Geral de Operaes de Crdito do Tesouro Nacional, em
resposta ao Senador Waldemir Moka (em 8/06/2016):

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

do Presidente, o que implicaria a prpria inviabilidade da poltica pblica.


Tais atos e decises envolvem mobilizao de recursos pblicos da ordem de
bilhes de reais, e configuram importante vertente da ao da administrao
federal.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

145

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A prpria Presidente manifestou-se publicamente acerca do tema


de forma a no deixar dvida sobre o seu comando e controle das decises
concernentes ao Plano Safra.
No que se refere aos valores envolvidos, oportuno trazer discurso
da Presidente da Repblica durante cerimnia de lanamento do Plano Safra
da Agricultura Familiar em 22 de junho de 201540:
Momentos de transformaes, de superao de desafios
colocam, diante dos governos, escolhas muito complexas. Nesses
momentos, ns somos instados a estabelecer de forma inequvoca as
nossas prioridades, a alocar os recursos em favor daquilo que mais
decisivo para o desenvolvimento que queremos no nosso Pas, na
nossa nao.
Por isso, com muita satisfao que eu anuncio o Plano
Safra da Agricultura Familiar 2015/2016, que contar, como os
senhores viram pela exposio do ministro Patrus, 28,9 bilhes, 29
bilhes de reais, 20% a mais que na safra anterior. [grifamos]
38

Disponvel em:
https://www.youtube.com/watch?v=HhNR7xETRFM&feature=youtu.be&list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBI
t7r7GBgSb5iTlZ.
39
Disponvel em: https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
40
Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-no-lancamento-do-plano-safra-da-agricultura-familiar

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

Pgina: 145/441 02/08/2016 11:57:47

Em se tratando de valores, o Vice-Presidente de Agricultura do


BB poca, Osmar Fernandes Dias, declarou na cerimnia solene de anncio
de investimentos do BB para o Plano Safra 2015/2016, em 01/07/2015, que
os valores nele envolvidos so fruto de muitas horas de reunio com o
Ministrio da Fazenda e com a participao da Presidente Dilma,
coordenando as reunies.39

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

[...] ns conversamos hoje com a Presidenta da Repblica e


a Presidenta nos orientou a esclarecer os fatos. Tem absoluta
conscincia de que no h nenhum fato justificador de um pedido
dessa natureza hoje e apenas nos orientou para que ns prestssemos
os esclarecimentos devidos do ponto de vista jurdico, do ponto de
vista ftico, sobre os fatos em relao quilo que acontece. [...] Pediu
que ns esclarecssemos. [grifamos]

SF/16863.10785-97

entrevista coletiva anteriormente citada38 e que versava especificamente sobre


o tema de postergao de pagamentos aos bancos oficiais, afirma textualmente
ter conversado com a Presidente e dela recebido orientao direta:

146

SENADO FEDERAL

No mesmo sentido o discurso feito em Boa Vista, no Estado de


Roraima, no dia 9 de dezembro de 2015, por ocasio da entrega de unidades
do programa Minha Casa, Minha Vida, extrado do portal do Palcio do
Planalto, stio eletrnico do governo:
Porque o oramento de um pas, ele tem de ser olhado do ponto
de vista daquilo que voc gasta e para quem voc gasta. O para quem
mais importante do que qualquer outra considerao.
Uma das razes para que eu esteja sendo julgada hoje porque
uma parte eles acham que ns no gastamos, ns no deveramos ter
gastado da forma que gastamos para fazer o Minha Casa Minha Vida.
Uma das razes essa. o que eles chamam de pedaladas fiscais.
A gente, o governo federal, dono da Caixa Econmica Federal,
ns somos os nicos donos, o governo federal. [...] Ora, por conta
que ns fomos capazes de fazer o maior programa habitacional da
histria que ns hoje somos responsabilizados.42

So fatos pblicos e notrios relevantes para a instruo.


A prpria natureza das condutas julgadas num processo de
impedimento poltico o exerccio das funes finalsticas do dirigente de
Poder, de suas condutas enquanto mandatrio, que so muito mais amplas do
que a simples formalizao material de atos administrativos. No se pretende,
como alega a defesa, atribuir-lhe a oniscincia de assumir a responsabilidade
41

Disponvel em: https://youtu.be/CBg7t3-KRK4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.


Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-cerimonia-de-entrega-de-unidadeshabitacionais-em-boa-vista-rr-e-entregas-simultaneas-no-maranhao-para-bahia-e-rio-de-janeiro-doprograma-minha-casa-minha-vida-boa-vista-rr.
42

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Pgina: 146/441 02/08/2016 11:57:47

[...] O que eles queriam? Primeiro, queriam que ns


pagssemos os nossos bancos pblicos. [...] O Brasil, o Estado
Brasileiro dono da Caixa e do BNDES em 100% das aes.41
[grifamos]

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Quanto s escolhas relativas relao com os bancos pblicos na


execuo de programas governamentais, igualmente expressa a
manifestao da Presidente no Encontro com Artistas e Intelectuais em Defesa
da Democracia, Braslia/DF, no dia 31/03/2016:

SF/16863.10785-97

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147

SENADO FEDERAL

j)
A descrio genrica das condutas impede o pleno
exerccio da ampla defesa e do contraditrio
Dessa questo j tratou o Relatrio de Admissibilidade. Seria
hiptese de inpcia da denncia. Contudo, conforme j analisado, os fatos
foram claramente expostos para deles a denunciada se defender. Alm disso,
desde o Relatrio de Admissibilidade, que tambm assume funes jurdicas
acusatrias em um processo de impeachment conforme esclarecido pelo STF
na ADPF n 378 (item 1.2) assentam-se, de forma explcita, os fatos, os
preceitos legais envolvidos e a leso ao bem jurdico.
2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito
da Procuradoria da Repblica do Distrito Federal relativa s
pedaladas fiscais
Em 14/07/2016, o Procurador da Repblica Ivan Cludio Marx,
da Procuradoria da Repblica no Distrito Federal, por meio de despacho,
requereu o arquivamento do Procedimento Investigatrio Criminal n o
1.16.000.001686/2015-25, que tem como um dos objetos apurar eventual
prtica do crime tipificado no art. 359-A do Cdigo Penal, em decorrncia das
chamadas pedaladas fiscais. A defesa mencionou o referido despacho em
suas alegaes finais para reforar o argumento de atipicidade da conduta, em
razo do entendimento do Procurador titular do 3o Ofcio de Combate
Corrupo da Procuradoria da Repblica do Distrito Federal no sentido de que

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Por fim, cabe registrar que sempre houve a possibilidade de


conduta diversa por parte da Presidente, dado que ela providenciou a cessao
da poltica de novas postergaes de pagamentos quando editou, embora
apenas em outubro, o Decreto no 8.535, de 2015, e o encerramento dos
passivos j exigveis, que determinou fosse realizado somente em dezembro
de 2015. Isso demonstra que sempre esteve ao seu alcance a interveno sobre
a prtica questionada, e quando assim o desejou, pode faz-la cessar.

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por todo e qualquer ato praticado por seus delegados ou subordinados (DOC
024, p. 306-307), mas sim a responsabilidade nica e indelegvel de
conhecer e aprovar o resultado final do trabalho de seus delegados e
subordinados.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

148

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De qualquer forma, a discusso em torno da natureza jurdica da


operao irrelevante, j frisamos neste Relatrio, pois se estaria
considerando a forma mais importante do que a essncia (item 2.2.2.3.1, g).
A operao, independentemente de sua formatao e conceituao jurdica,
assume as caractersticas e produz os efeitos materiais de uma operao de
crdito, ofendendo o bem jurdico protegido pela lei, que o que importa. E
mesmo se caminharmos para a conformao jurdica de tais operaes, ainda
assim restam caracterizadas como operaes de crdito. Por qualquer ngulo
os argumentos da defesa no se sustentam.
Por exemplo, no h necessidade de enquadramento no referido
art. 29, III da LRF. A lei equipara a operaes de crdito diversas relaes no
formalizadas por instrumento contratual em seus arts. 29, 1o, e 37. O 1o do
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O rgo ministerial concluiu pela no ocorrncia das condutas


descritas no art. 29 da LRF, afastando qualquer hiptese de alargamento do
conceito de operao de crdito, sob a alegao de que, no direito penal,
vedada a analogia in malam partem. Mesmo que o argumento fosse vlido
para os crimes de responsabilidade, no se trata de analogia. A subsuno dos
atrasos de pagamento no mbito do Plano Safra ao disposto no inciso III do
art. 29 da LRF, especialmente no que se refere expresso e outras operaes
assemelhadas, no configura analogia, mas interpretao extensiva. A
prpria LRF autoriza o intrprete a ampliar o entendimento do que vem a ser
uma operao de crdito, uma vez que, dentro do prprio texto legal, aps
uma sequncia casustica, o legislador se vale de uma frmula genrica que
deve ser interpretada de acordo com os casos anteriores. Ou seja, configura
operao de crdito qualquer operao semelhante que represente um
compromisso financeiro que se amolde a mtuo, abertura de crdito, emisso
e aceite de ttulo etc, conforme a listagem constante do dispositivo. pacfico
na doutrina e na jurisprudncia que a interpretao extensiva permitida em
direito penal, modelo jurdico mais rigoroso cuja aplicao, ressalte-se, no
obrigatria para os crimes de responsabilidade.

SF/16863.10785-97

no haveria operao de crdito ou qualquer outra operao descrita no art. 29


da LRF (DOC 171, p. 340-342).

149

SENADO FEDERAL

Assim, conforme o laudo pericial, nos termos do art. 92, I, da Lei


n 4.320, de 1964, que dispe sobre as normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle do oramento, inscrio em restos a pagar configura
dvida flutuante. Ou seja, a inscrio em restos a pagar nada mais do que
o reconhecimento de uma dvida.
o

Portanto, os argumentos que fundamentaram o arquivamento da


investigao criminal no mbito da Procuradoria da Repblica do Distrito
Federal no se mostram adequados para afastar a tipicidade da conduta no
presente processo de impeachment.
Alm disso, cabe destacar que, apesar das dificuldades
levantadas pelo Procurador de enquadramento em um tipo penal comum, em
razo da legalidade estrita que vige nessa seara, o mesmo Procurador, em seu
despacho, afirmou categoricamente que as pedaladas fiscais tinham por
objetivo maquiar as contas pblicas e o resultado fiscal. O Procurador
consignou, inclusive, que tais maquiagens fiscais configuram, sem dvida

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Alm disso, a questo pode ainda ser estendida para o art. 50,
inciso V, da LRF. Tal dispositivo estabelece que as operaes de crdito, as
inscries em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou
assuno de compromissos junto a terceiros, devero ser escrituradas de modo
a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando,
pelo menos, a natureza e o tipo de credor. O dispositivo claro em considerar
que operaes de crdito e inscrio em restos a pagar so formas de
financiamento ou de assuno de compromisso que impactam o montante da
dvida pblica.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

art. 29, por exemplo, equipara operao de crdito a assuno, a confisso


ou o reconhecimento de dvida. Trata-se de expressa descrio legal de uma
conduta que enseja as mesmas consequncias jurdicas aplicveis s
operaes descritas no art. 29, III. No se trata nem mesmo de interpretao
extensiva. Havendo a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvida,
restar configurada a operao de crdito.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

150

SENADO FEDERAL

alguma, atos de improbidade administrativa (p. 22 do documento)43. E a


improbidade administrativa, vale lembrar, tambm configura crime de
responsabilidade (art. 9o da Lei no 1.079, de 1950).
Por fim, importante colocar em relevo que se trata de um
despacho monocrtico de um membro do Ministrio Pblico, ainda passvel
de anlise pelo juiz do feito (art. 28 do CPP). E ainda que se tratasse de deciso
judicial, as instncias so independentes. No h qualquer vinculao ou
comunicabilidade com o presente processo.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A natureza poltica do presente processo, que diz respeito


responsabilidade da Presidente da Repblica no exerccio da direo superior
da Administrao Federal (art. 84, II, da CF), exige uma anlise da atuao
dos diversos rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta envolvidos
como os fatos objeto de apurao.
As pedaladas fiscais abrangeram no apenas o Tesouro
Nacional, mas tambm o BB. Tendo em vista, ainda, que as instituies
financeiras so supervisionadas pelo BACEN e que, como companhia de
capital aberto, o BB sujeita-se tambm fiscalizao da Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), faz-se necessrio analisar o papel desempenhado por
esses rgos reguladores.
O BACEN responsvel, ainda, pela apurao dos resultados
fiscais, com vistas verificao do cumprimento das metas fiscais. Para
averiguar o comportamento dessas instituies, esta Comisso solicitou-lhes
informaes sobre as providncias eventualmente tomadas em face das
pedaladas fiscais.

43

Disponvel em: http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-imprensa/docs/arquivamento-pedaladas-pic.

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LRF

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2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da

151

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Nesse sentido, comprovou-se que o Banco adotou uma srie de


comportamentos contrrios aos seus prprios interesses, no intuito de
favorecer o ente controlador.
2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia
mista de capital aberto
O favorecimento do ente controlador pelo BB agravado pelo
fato de que tal conduta atinge no apenas a responsabilidade fiscal e a
estabilidade do sistema financeiro, mas tambm os interesses de seus
acionistas minoritrios.
A Lei n 6.404, de 1976 (Lei das S.A.) permite que as sociedades
de economia mista orientem suas atividades para atender ao interesse pblico
que justificou sua criao, mas submete o ente criador aos mesmos deveres e
responsabilidades do acionista controlador (art. 238). Este responde pelos
danos causados por atos praticados com abuso de poder, conceito que abrange
a adoo de polticas ou decises que no tenham por fim o interesse da
companhia, assim como a induo ao administrador prtica de ato ilegal ou
ao descumprimento de seus deveres (art. 117, 1, c e e).
O administrador, por sua vez, deve agir com o cuidado e
diligncia que todo homem ativo e probo costuma empregar na administrao
dos seus proprios negocios (art. 153). Nesse sentido, deve zelar pelos

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A proibio de operao entre instituies financeiras oficiais e


seus entes controladores visa a impedir que sejam manipuladas em detrimento
de prudncia esperada nas operaes bancrias. Trata-se de conduta to grave
que j vedada independentemente da comprovao ou no dessa
manipulao. As informaes colhidas por esta Comisso evidenciam, no
entanto, que a Unio efetivamente fez uso de seu poder de controle sobre o
Banco do Brasil para lev-lo a financiar com recursos prprios despesas
primrias de responsabilidade do Tesouro Nacional.

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2.2.3.1. Banco do Brasil

SF/16863.10785-97

A abertura de crditos suplementares no autorizados, por sua


vez, envolveu a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN).

152

SENADO FEDERAL

A Lei n 4.595, de 1964, que regula o sistema financeiro nacional,


disciplina especificamente a atuao do BB na execuo da poltica creditcia
da Unio. Transcrevemos abaixo os dispositivos pertinentes atuao do
Banco na operacionalizao do Plano Safra:
Art. 19. Ao Banco do Brasil S. A. competir precipuamente, sob
a superviso do Conselho Monetrio Nacional e como instrumento
de execuo da poltica creditcia e financeira do Governo Federal:
I - na qualidade de Agente Financeiro do Tesouro Nacional, sem
prejuzo de outras funes que lhe venham a ser atribudas e
ressalvado o disposto no art. 8, da Lei n 1628, de 20 de junho de
1952:
a) receber, a crdito do Tesouro Nacional, as importncias
provenientes da arrecadao de tributos ou rendas federais e ainda o
produto das operaes de que trata o art. 49, desta lei;
b) realizar os pagamentos e suprimentos necessrios execuo
do Oramento Geral da Unio e leis complementares, de acordo com
as autorizaes que lhe forem transmitidas pelo Ministrio da
Fazenda, as quais no podero exceder o montante global dos
recursos a que se refere a letra anterior, vedada a concesso, pelo
Banco, de crditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional;
X - financiar as atividades industriais e rurais, estas com o
favorecimento referido no art. 4, inciso IX, e art. 53, desta lei;
XI - difundir e orientar o crdito, inclusive s atividades
comerciais suplementando a ao da rede bancria:
a) no financiamento das atividades econmicas, atendendo s
necessidades creditcias das diferentes regies do Pas;
..............................................
1 - O Conselho Monetrio Nacional assegurar recursos
especficos que possibilitem ao Banco do Brasil S. A., sob adequada
remunerao, o atendimento dos encargos previstos nesta lei.

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Somam-se a essas normas societrias a exigncia de


transparncia constante do art. 47 da LRF, segundo o qual as empresas
controladas pelo setor pblico devem incluir em seus balanos trimestrais nota
explicativa sobre suas operaes com o controlador.

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interesses de todos os acionistas e no apenas daqueles que o elegeram (art.


154, 1). Consequentemente, no pode praticar ato de liberalidade custa da
companhia (art. 154, 2, a) ou omitir-se no exerccio ou proteo de direitos
a companhia (art. 155). Alm disso, deve imediatamente tornar pblico
qualquer "fato relevante ocorrido nos seus negcios, que possa influir, de
modo pondervel, na deciso dos investidores [...]" (art. 157, 4).

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

153

SENADO FEDERAL

2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio


na execuo do Plano Safra
Registre-se, desde logo, que a atuao do BB na execuo do
Plano Safra no se d por imposio legal, mas por opo da prpria
instituio.
O Estatuto Social do BB, ao disciplinar sua atuao nas
operaes de interesse da Unio, somente o autoriza a atuar na realizao de
financiamentos de interesse governamental por meio de relaes contratuais,
condicionadas colocao dos recursos correspondentes disposio do
Banco e garantia de remunerao suficiente para cobrir os custos do servio:
Art. 5 O Banco contratar, na forma da lei, diretamente com
a Unio ou com a sua intervenincia:
I a execuo dos encargos e servios pertinentes funo de
agente financeiro do Tesouro Nacional e s demais funes que lhe
forem atribudas por lei;
II a realizao de financiamentos de interesse
governamental e a execuo de programas oficiais mediante
aplicao de recursos da Unio ou de fundos de qualquer natureza; e

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Percebe-se claramente a preocupao do legislador em assegurar


que a execuo pelo Banco de polticas pblicas de interesse da Unio seja
sempre realizada com recursos do Tesouro Nacional e jamais com recursos do
prprio Banco, de modo a impedir qualquer tipo de concesso de crdito da
instituio financeira a seu controlador, inclusive mediante aquisio de
ttulos pblicos, o que, contudo, foi feito (item 2.2.2.3.2).

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3 - Os encargos referidos no inciso I, deste artigo, sero objeto


de contratao entre o Banco do Brasil S. A. e a Unio Federal, esta
representada pelo Ministro da Fazenda.
...........................................
Art. 49. As operaes de crdito da Unio, por antecipao de
receita oramentria ou a qualquer outro ttulo, dentro dos limites
legalmente autorizados, somente sero realizadas mediante colocao
de obrigaes, aplices ou letras do Tesouro Nacional.
..............................................
9 vedada a aquisio dos ttulos mencionados neste artigo
pelo Banco do Brasil S.A. e pelas instituies bancrias de que a
Unio detenha a maioria das aes. [grifamos]

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

154

SENADO FEDERAL

No procede, portanto, o entendimento manifestado pelo Banco


em documento encaminhado a esta Comisso no sentido de que ainda que os
procedimentos em questo pudessem de fato se enquadrar no conceito de
operao de crdito e, por consequncia, ferir a Lei de Responsabilidade
Fiscal, no poderia o BB ter agido de forma diversa, uma vez que, pelo
princpio da legalidade estrita, cabe a esta Instituio seguir rigorosamente aos
ditames da lei, no caso a Lei n. 8.427/1992 (DOC 56, p. 33).
A liberdade do BB para no suportar com recursos prprios as
subvenes devidas pela Unio no mbito do Plano Safra uma decorrncia,
ainda, do fato de que se trata de uma sociedade de economia mista exploradora
de atividade econmica em regime de livre iniciativa que se sujeita ao regime
jurdico prprio das empresas privadas, para as quais o planejamento estatal
meramente indicativo (arts. 173 e 174 da CF).
Ainda que no tenham sido firmados instrumentos formais entre
o BB e a Unio, a natureza voluntria da relao entre as partes, combinada
com a exigncia do Estatuto Social da instituio no sentido de que operaes

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A despeito de ser o Plano Safra disciplinado por normas legais e


regulamentares, sua execuo pelo BB se d em carter voluntrio, mediante
adeso s suas regras. No h qualquer dispositivo legal que obrigue o BB de
executar o Plano Safra diante do inadimplemento do Tesouro. Tampouco h
qualquer impedimento a que outras instituies financeiras integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural participem da execuo do Plano Safra.
Segundo informa o prprio BB (DOC 56, p. 21), em maro de 2015, a
instituio detinha 60,5% do crdito rural brasileiro, o que indica que 39,5%
eram executados por outras instituies financeiras.

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III a concesso de garantia em favor da Unio.


Pargrafo nico. A contratao de que trata este artigo fica
condicionada, conforme o caso:
I colocao dos recursos correspondentes disposio do
Banco e ao estabelecimento da devida remunerao;
II prvia e formal definio da adequada remunerao dos
recursos a serem aplicados em caso de equalizao de encargos
financeiros; e
III prvia e formal definio da assuno dos riscos e da
remunerao, nunca inferior aos custos dos servios a serem
prestados. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

155

SENADO FEDERAL

dessa natureza sejam sempre objeto de contrato, leva concluso inequvoca


de que a execuo do Plano Safra pelo BB apresenta natureza jurdica
contratual. Somente a ingerncia indevida do controlador pode explicar,
portanto, a ausncia de medidas concretas por parte do Banco na defesa de
seus interesses.
2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Alm disso, h uma marcada assimetria entre as partes no


tratamento de eventuais valores em atraso. Em caso de atraso por parte do
Tesouro no pagamento da subveno, a nica consequncia estipulada a
atualizao dos valores pela taxa Selic. Na situao inversa, ainda que
infrequente, em que a instituio financeira deva recolher valores ao Tesouro
Nacional, configurada quando os encargos cobrados do tomador final do
crdito rural excederem o custo de captao dos recursos acrescidos dos
custos administrativos e tributrios, o inadimplemento punido pelo
encaminhamento do crdito Procuradoria Geral da Fazenda Nacional,
inscrio na Dvida Ativa da Unio e incluso no Cadastro Informativo de
Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (CADIN) (art. 3 da Portaria
MF n 314, de 2014).
O desequilbrio existente entre o Tesouro e os bancos executores
do Plano Safra certamente o que explica o desinteresse das instituies
financeiras privadas por esse segmento de mercado, que explorado apenas
por bancos oficiais. Em si mesmo, tal fato no configura, no entanto, uma

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Apesar de arcar com todo o risco de crdito, a remunerao


mxima que o banco pode obter com o crdito rural a taxa Selic, ou seja, a
taxa de juros bsica da economia. Conforme informado pelo prprio Banco a
esta Comisso (DOC 56), a taxa controlada do crdito rural, que incide sobre
os financiamentos concedidos, de 6,5% ao ano. A subveno do Tesouro
destina-se a cobrir o diferencial existente entre essa taxa e a taxa Selic,
atualmente fixada em 14,25% ao ano, acrescido dos custos administrativos e
tributrios. Na melhor das hipteses, portanto, a remunerao do Banco ser
a mesma que poderia ser obtida pela aquisio de ttulos pblicos acessveis a
qualquer investidor, que no oferecem qualquer risco de crdito.

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O Plano Safra apresenta um vis desfavorvel instituio


financeira executora j em seus normativos regulamentares.

156

SENADO FEDERAL

rural

apesar

do

Dados divulgados pelo Tesouro Nacional por ocasio do


pagamento das pedaladas em dezembro de 2015 do conta de que o saldo
devedor do Tesouro para com o BB alcanava a cifra de R$ 10,92 bilhes ao
final de 2014. Entre os valores abrangidos pelos montantes pagos apenas em
2015, conforme j visto (item 2.2.2.3), encontravam-se subvenes em atraso
devidas desde dezembro de 2008.
Apesar desse fato, atendendo a uma diretriz poltica
anunciada pessoalmente pela Presidente da Repblica, em concorrida
cerimnia de lanamento do Plano Safra no Palcio do Planalto, o Banco
aumentou o montante do crdito rural subsidiado em 20% para o perodo
2015/2016, com relao ao perodo 2014/2015.
A Presidente anunciou pessoalmente, em cerimnias de
lanamento do Plano Agrcola e Pecurio44 e do Plano Safra da Agricultura
Familiar45, ocorridas em 2 de junho e 22 de junho, que os valores a serem
financiados no perodo 2015/2016 seriam 20% superiores aos do perodo
2014/2015, alcanando as cifras de R$ 187,7 bilhes e de R$ 28,9 bilhes,
respectivamente.
A despeito, portanto, de ser credor de um montante bilionrio em
estado de inadimplemento por parte de Tesouro Nacional, o Banco atendeu
determinao de seu controlador no sentido de ampliar o volume dessas
operaes deficitrias. O comportamento do Banco do Brasil prova cabal
da influncia indevida da Unio, na qualidade de acionista controladora. O
que explica que uma instituio financeira, credora de mais de R$ 10 bilhes
em atraso, aceite ampliar em 20%, por determinao do devedor, a linha de

44
45

Disponvel em https://youtu.be/EKnhJaOhmyc?t=26m47s
Disponvel em https://youtu.be/0bSZNr6f7PU?t=1h34m

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2.2.3.1.4. Ampliao do crdito


inadimplemento do Tesouro Nacional

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irregularidade, tendo em vista que, como sociedade de economia mista, o


Banco deve atender aos objetivos pblicos que levaram sua criao. A
continuidade dessa relao diante de inadimplementos do Tesouro, no
entanto, j apresenta um grave comprometimento dos interesses da instituio,
que coloca em risco os interesses dos minoritrios.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

157

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em documento recebido por esta Comisso (DOC 57), constam


as solicitaes de pagamento de equalizao do Plano Safra emitidas pelo BB
e endereadas STN, de acordo com o disciplinado nas Portarias publicadas
pelo Ministrio da Fazenda. Destacamos as seguintes:
Ofcio Diretoria de Governo 2014/01152, de 29/07/2014 (fls.
55/56): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro, no
valor R$ 7,59 bilhes. Desse total, R$ 147,68 milhes referem-se a
quatro faturas referentes a 2008, 2009 e 2010;
Ofcio Diretoria de Governo 2014/01771, de 05/09/2014 (fls.
106/107): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro,
no valor R$ 5,37 bilhes. H a reiterao de solicitao do pagamento
de R$ 147,68 milhes relativos s quatro faturas referentes a 2008,
2009 e 2010 supracitadas;
Ofcio Diretoria de Governo 2015/00698, de 13/04/2015 (fl. 185):
o BB reitera o pagamento das quatro faturas referentes a 2008, 2009 e
2010 supracitadas. O valor atualizado, nesse momento, de R$ 162,13
milhes ante um valor original de R$ 102,65 milhes; e
Ofcio Diretoria de Governo 2015/001219, de 20/08/2015 (fl.
394): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro, no
valor R$ 10,27 bilhes. A cobrana compreende faturas referentes a
2013, 2014 e 2015.

O Banco foi omisso, no entanto, diante do inadimplemento do


Tesouro Nacional, comportamento que somente se explica por uma
interferncia do controlador.

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Ao longo de todo o perodo considerado, o BB fez insistentes


cobranas Secretaria do Tesouro Nacional, no intuito de receber os crditos
devidos. No h qualquer dvida, portanto, quanto ao conhecimento da
Administrao Direta da existncia desses passivos, cuja existncia e valores
em nenhum momento foram contestados.

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2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso

SF/16863.10785-97

crdito que originou esse passivo? Por que essa dvida, que acumulava valores
devidos desde 2008, nunca foi cobrado em juzo?

158

SENADO FEDERAL

Na resposta enviada a esta Comisso (DOC 56, p. 24), o BB alega


que os normativos disciplinadores no fixaram prazo para o pagamento das
subvenes, o que afastaria a caracterizao de atraso por parte do Tesouro.
Como visto, trata-se de interpretao marcadamente contrria aos interesses
da instituio, alm de flagrantemente contrria ao ordenamento jurdico
vigente. Tal entendimento exigiria, ademais, que tais valores fossem
classificados como ativo contingente, como exige a Deliberao n 594, de
2009, da CVM, o que no foi feito.
A omisso do BB na defesa de seus interesses tornou-se ainda
mais grave uma vez publicado o Acrdo TCU n 825, em abril de 2015, que
caracterizou como operaes de crdito ilegais os atrasos do Tesouro no
pagamento das subvenes. Ainda que o Banco tivesse entendimento diverso,
a partir daquele momento, a instituio deveria ter tomado providncias no
sentido de se abster de comportamentos que pudessem resultar na ampliao
dos valores devidos. Alm disso, a partir desse momento, a prpria
remunerao dos valores em atraso pela taxa Selic poderia ser
comprometida, tendo em vista que, nos termos do art. 33 da LRF, as
operaes de crdito ilegalmente realizadas com o Poder Pblico no
comportam o pagamento de juros, devendo ser imediatamente
canceladas, com devoluo apenas do principal, atualizado
monetariamente. A partir desse momento, at mesmo a remunerao pela
taxa SELIC passou a ser questionvel, uma vez que a LRF procura coibir

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Ocorre, no entanto, que os bancos no esto no mercado para


auferir a taxa de juros bsica da economia. Esta a taxa pela qual captam
recursos; no a que perseguem na explorao de servios bancrios. O atraso
no pagamento das subvenes econmicas devidas pelo Tesouro
representou, portanto, elevado custo de oportunidade para o Banco, uma
vez que tais recursos poderiam ter sido remunerados a uma taxa mais alta caso
tivessem sido pagos tempestivamente.

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Nenhuma providncia efetiva foi tomada no sentido de cobrar


essa dvida. No se entrou com qualquer ao judicial, nem se levou o caso
para a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal da
AGU, com fez a CEF (DOC 64). Em nenhum momento, portanto, agiu o BB
como um credor interessado em receber os valores que lhe eram devidos.
Considerou atendidos seus interesses pelo simples fato de que o saldo devedor
estava sendo corrigido pela taxa Selic.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

159

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Os crditos a receber da Unio foram lanados pelo BB em suas


demonstraes contveis como ativo da instituio e explicados em concisas
notas explicativas. Foram considerados no clculo do lucro distribudo aos
acionistas na forma de dividendos, beneficiando, assim, o prprio Tesouro
Nacional responsvel pelo atraso em seu pagamento. Omitiu-se dos
investidores, por inteiro, a informao de que o Tesouro estava inadimplente
no pagamento dessas subvenes, inclusive em resposta a cobranas da CVM,
como adiante se demonstrar.
Outra omisso particularmente grave por parte do BB diz respeito
ao provisionamento para perdas legalmente exigido em face do
inadimplemento do devedor. Crditos em atraso tm que ser provisionados
nas demonstraes contbeis, de modo refletir com transparncia o risco de
que no sejam recebidos.
A matria disciplinada pela Resoluo n 2.682, de 1999, do
Conselho Monetrio Nacional. Crditos detidos contra o poder pblico so
considerados de baixssimo risco (nvel AA) (art. 1o, I). Entretanto, uma vez
constatado atraso no pagamento, eles devem ser reclassificados para
categorias de maior risco, sendo que aps 180 dias a classificao passa a ser
de risco mximo (nvel H) (art. 4, I, g). O impacto dessa reclassificao dos
crditos sobre a proviso exigida enorme. A proviso exigida para os
crditos de nvel AA, como so as subvenes em questo, de 0%, enquanto
os de nvel H exigem 100% (art. 6, I e VIII).
Os crditos detidos contra o Tesouro que estavam em atraso
superior a 180 dias deveriam, portanto, ter sido integralmente provisionados,
o que exigiria a retirada de seu lanamento como ativos da instituio.

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O comportamento do BB quanto ao lanamento contbil dos


crditos detidos contra o Tesouro Nacional e transparncia devida aos
investidores do mercado de capitais evidencia inteno de ocultar do mercado
e da sociedade o fato de que tais valores estavam em atraso.

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2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro

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operaes ilegais de crdito no apenas pela punio dos agentes pblicos,


mas tambm das instituies financeiras que as concedem.

160

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Nos termos do art. 10, IX, da Lei n 4.595, de 1964, que disciplina
o Sistema Financeiro Nacional, compete ao BACEN exercer a fiscalizao
das instituies financeiras e aplicar as penalidades previstas. Cabe
Autoridade Monetria regular e fiscalizar os bancos no apenas quanto ao
cumprimento das leis e normas infralegais (superviso bancria), mas tambm
quanto prudncia demonstrada na assuno de riscos (superviso
prudencial). Alm disso, o BACEN a instituio designada pela Presidente
da Repblica para aferir o cumprimento das metas fiscais.

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2.2.3.2. Banco Central do Brasil

Apesar de ser o rgo fiscalizador por excelncia da legislao


bancria e de ter tomado conhecimento das pedaladas fiscais em primeira
mo, omitiu-se por completo de seu dever de determinar a cessao dessa
prtica e a adoo de medidas voltadas para sua mitigao. Para justificar essa
omisso, alegou estar impedido de atuar na por parecer jurdico da AGU
anterior LRF e adotou interpretao dos fatos que negava a existncia de
inadimplemento por parte do Tesouro Nacional.
A flagrante impropriedade de ambas as fundamentaes,
combinada com a magnitude dos valores em questo e com a proximidade
institucional do BACEN com o Ministrio da Fazenda, que o rgo da
Administrao Direta que o supervisiona, indicam ter a instituio sido
influenciada pelo governo para assegurar a continuidade das pedaladas
fiscais.

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No que diz respeito ao registro dos valores devidos pelo Tesouro


aos bancos pblicos e ao FGTS como dvida do setor pblico, o BACEN
deixou de aplicar sua prpria metodologia, o que permitiu ao governo realizar
despesas primrias com recursos alheios, fraudando, assim, as estatsticas
fiscais. Tal conduta somente veio a ser corrigida por determinao do TCU,
que passou a ser cumprida em 2016.

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As informaes colhidas por esta Comisso indicam que o


BACEN falhou em todas essas dimenses.

161

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.2.3.2.1. Superviso bancria

Alm de serem vedadas pelo art. 36 da LRF, as operaes de


crdito entre instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle
tambm ofendem o art. 34, III, da Lei n 4.595, de 1964, segundo o qual,
vedado s instituies financeiras conceder emprstimos ou adiantamentos a
pessoas fsicas ou jurdicas que participem de seu capital com mais de 10%
(dez por cento). Tal conduta tipificada, ainda, como crime contra o sistema
financeiro, punvel com pena de recluso de dois a seis anos e multa (art. 17
da Lei n 7.492, de 1986). Alm disso, a Resoluo n 1.996, de 1993, do
Conselho Monetrio Nacional, reitera a aplicao dessas vedaes s
instituies pblicas e determina ao BACEN que eventuais ocorrncias sejam
comunicadas ao Ministrio Pblico Federal.

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[...] a superviso bancria deve pautar-se pelo enfoque sistmico


da fiscalizao, sendo o acompanhamento dos riscos atividade
fundamental nos processos de avaliao e de monitoramento,
especialmente dos riscos de crdito, de liquidez, de mercado,
operacional, legal, de reputao e de estratgia. [...]
A atuao da superviso tem, pois, carter prudencial e focada
na identificao dos riscos incorridos pelas instituies
supervisionadas e na avaliao da capacidade de gerenciamento
desses riscos. Avalia-se a capacidade de identificao, de
entendimento e de gerenciamento adequado, pelas instituies, dos
riscos a que esto expostas, bem como de sua atuao preventiva,
determinando a adoo de aes corretivas, quando necessrias. [...]
As instituies bancrias, cujo universo gira em torno de 130
bancos e conglomerados bancrios, so objeto de contnuo processo
de acompanhamento de sua situao econmico-financeira, da sua
gesto e de seus controles. [...]
Na avaliao qualitativa, so examinados os riscos de crdito,
de mercado, de liquidez, de reputao, de estratgia, operacional,
legal, alm dos associados ao uso de tecnologia da informao e
preveno e combate lavagem de dinheiro e ao financiamento ao
terrorismo. Na avaliao quantitativa, realizada ampla avaliao da
situao econmica e financeira, contemplando o exame do capital,
dos ativos, das exigibilidades, da liquidez e dos resultados.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

p. 6-8):

SF/16863.10785-97

Como esclareceu a prpria instituio a esta Comisso (DOC 68,

162

SENADO FEDERAL

Posteriormente, por meio do Ofcio 13292/2016-BCB/Diret, de 5


de julho de 2016, (DOC 168), foram encaminhadas informaes
complementares. O BACEN informa (p. 9) que as pedaladas fiscais foram
inicialmente detectadas pelo crescimento expressivo da rubrica contbil
Pagamentos a Ressarcir no balano da CEF relativo a 31 de dezembro de
2013, em comparao com o ms anterior. Posteriormente, fenmeno anlogo
foi verificado no BNDES e no BB. Indagada a respeito, a CEF informou tratarse de valores relativos aos Programas Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro
Desemprego, cujos benefcios haviam sido pagos com recursos prprios da
instituio. Alm disso, relatou ter recorrido Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal da AGU (CCAF), em 26 de dezembro
de 2013, tendo em vista que sua assessoria jurdica identificara a possibilidade
de interpretao no sentido da violao dos arts. 36 e 37, IV, da LRF 46.
Importante destacar, portanto, que a prpria assessoria jurdica da CEF
considerou enquadrveis como operaes de crdito os valores em
atraso do Tesouro Nacional (art. 37, IV da LRF).
Considerando o histrico desses saldos devedores,
Departamento de Superviso Bancria do BACEN concluiu que:

Analisando os nmeros informados, constatamos a ocorrncia


de adiantamentos em valores no relevantes em anos anteriores a
46

A Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal encontra-se prevista no art. 18 do


Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010, que aprova a Estrutura Regimental da AGU.

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Na resposta do BACEN encaminhada Comisso por meio do


Ofcio 11612/2016-BCB/Diret (DOC 60), informa-se que, em conformidade
com a orientao vinculante consagrada nos Pareceres GQ-50 e GQ-53,
ambos de 1994, viu-se o Banco Central do Brasil impossibilitado de conduzir
em instituies financeiras oficiais procedimentos de investigao e
responsabilizao
relativos
s
chamadas
pedaladas
fiscais.
Complementarmente, enviou como anexos o Pareceres Jurdicos 267/2014 e
287/2016-BCB/PGBC e o Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Tal proibio decorre do fato de que operaes temerrias por


parte uma instituio financeira podem lev-la a uma situao de insolvncia
ou iliquidez, o que pode comprometer a estabilidade do prprio sistema
financeiro como um todo. A promiscuidade de interesses entre instituio
financeira e controlador fator de risco para operaes dessa natureza, razo
pela qual esto sujeitas a uma vedao absoluta punvel criminalmente.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

163

SENADO FEDERAL

O Parecer n 267, datado de 7 de agosto de 2014, elaborado em


resposta a essa consulta conclui no sentido de que seria inaplicvel aos bancos
federais a proibio da legislao bancria e de que no competiria ao BACEN
analisar a legalidade dos fatos luz da LRF:
Por fora dos Pareceres GQ-50 e GQ-53, ambos de 1994, cuja
orientao, em virtude da aprovao pelo ento Presidente da
Repblica, vinculante para o conjunto da Administrao Pblica
Federal, a vedao do art. 34, lll, da Lei n 4.595, de 1964, e do art.
17 da Lei n 7.492, de 1986, no se aplica s operaes entre
instituies financeiras pblicas federais e o Tesouro Nacional,
direta ou indiretamente; (...).
A anlise da sistemtica de pagamento antecipado descrita no
item "c", acima (antecipao de pagamentos a beneficirios de
programas sociais, realizada com a utilizao de recursos prprios da
instituio financeira federal repassadora), sob a tica da legislao
aplicvel s finanas pblicas (Lei Complementar n 101 , de 2000, e
Resoluo SF n 48, de 2007), extrapola as atribuies do Banco
Central do Brasil, competindo ao Ministrio da Fazenda a superviso
da matria. [grifamos]

Cumpre registrar, que, em decorrncia desse entendimento, a


Procuradoria Geral do Banco Central, solicitou Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional uma manifestao quanto legalidade das pedaladas
praticadas pela CEF. Em resposta, foi elaborado o Parecer PGFN/CAF/N
1393/2014, de 25 de agosto de 2014, que concluiu no sentido de no ser a
PGFN competente para opinar sobre tema, devendo a anlise dos contratos
entre instituies financeiras e entes da Federao ser objeto dos respectivos
rgos jurdicos e a eventual violao da LRF ser fiscalizada pelo Poder

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Alm disso, entendeu que a operao de antecipao de


recursos pela CEF poderia estar contrariando o disposto no art. 34 da Lei
n 4.595, de 1964; no art. 17, da Lei n 7.492, de 1986; e nos arts. 36 e 37,
II e IV, da LRF, em razo do que solicitaram um posicionamento da
Procuradoria Geral sobre a legalidade dessas operaes (DOC 168, p. 48).

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

2013. Somente a partir do segundo semestre de 2013 observa-se uma


clara mudana de comportamento, com a crescente utilizao da
prerrogativa de antecipao de recursos em valores significativos.
(DOC 168, p. 42)

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

164

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

[...] essa situao no pode (e nem poderia) se renovar


indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia
se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
[grifamos]

Nesse sentido, recomenda instituio financeira (p. 86):


[...] que se abstenha de aplicar a clusula contratual aqui
discutida (Subclusula Nona, que faculta o pagamento dos benefcios
com recursos prprios em caso de insuficincia de recursos
transferidos pelo Tesouro) at deciso final do TCU.

As informaes prestadas pelo BACEN demonstram que a


instituio detectou as pedaladas fiscais poucos meses depois de seu
incio. O Departamento de Superviso Bancria cobrou da instituio
financeira informaes a respeito e identificou indcios de violao dos
dispositivos legais que vedam a concesso de financiamento ao ente
controlador.
Eventuais medidas no sentido de fazer cessar essa ilegalidade
foram, no entanto, obstaculizadas pelo Parecer Jurdico n 267/2014, da
Procuradoria Geral, que considerou aplicveis ao caso os Pareceres GQ-50 e
GQ-53, de 1994, da AGU, anteriores LRF, e incompetente o BACEN para
avaliar eventual violao da LRF.
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O parecer da AGU considera no haver operao de crdito entre


a Unio e a CEF pelo fato de esta deter a prerrogativa de suspender os
repasses na medida em que obstrudos os recursos oriundos do Tesouro.
Entretanto, reconhece que (DOC 60, p. 46):

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O parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, de 31 de maro de 2015,


tambm encaminhado a esta Comisso pelo BACEN, foi elaborado pela AGU
a pedido da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal,
no mbito de pedido de conciliao apresentado pela Caixa em face da Unio,
com vistas ao recebimento dos valores em atraso relativos ao Programa Bolsa
Famlia. Ele reporta-se, por sua vez, ao Parecer Jurdico 33/2015-BCB/PGBC,
de 22 de janeiro de 2015, elaborado pela Procuradoria Geral do Banco Central,
por solicitao da prpria AGU.

SF/16863.10785-97

Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, pelo controle interno de cada


Poder e pelo Ministrio Pblico (DOC168, p. 108).

165

SENADO FEDERAL

O parecer da AGU reconhece que a continuidade do


financiamento de polticas pblicas com recursos dos bancos oficiais
configuraria operaes de crdito vedadas pela LRF.
O Parecer GQ-50, de 199447, por sua vez, invocado pelos
pareceres da Procuradoria Geral do BACEN como fundamento para a no
atuao da instituio, diz respeito, precisamente, a operaes de crdito
entre a Unio e os bancos por ela controlados48. A ementa do parecer
clara:
Interpretao da Lei n 7.492, de 16 de junho de 1986.
Operaes de emprstimo de bancos pblicos federais para com a
Unio e empresas controladas pelo Governo Federal.
Inaplicabilidade, nesse aspecto, s instituies financeiras pblicas
federais do disposto no art. 17 da Lei n 7.492, de 16.6.86. Vedao
de que trata o art. 34 da Lei n 4.595, de 31.12.64. Resoluo n 1.996,
de 30.6.93, do Conselho Monetrio Nacional. [grifamos]

47

Disponvel em: http://www.agu.gov.br/atos/detalhe/8220.


O Parecer GQ-53, de 1994, tambm citado pela Procuradoria do Banco Central, trata da possibilidade de
as sociedades de economia mista obterem emprstimos junto aos bancos federais, conforme dispe sua
ementa, o que no est em discusso no caso das pedaladas fiscais.
48

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Analisados detidamente, os pareceres apresentados pelo BACEN


corroboram o entendimento de que pedaladas fiscais foram efetivamente
operaes de crdito entre os bancos federais e o Tesouro Nacional.

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No que diz respeito a esse ltimo aspecto, faz-se necessrio


registrar que, apesar de ter esposado esse entendimento perante a prpria
instituio, o ento Procurador Geral do Banco Central participou, em
companhia do Ministro da Justia e do Advogado Geral da Unio, de
entrevista coletiva no dia 17 de abril de 2015, destinada a contestar o Acrdo
n 825, do TCU, aprovado dois dias antes, que apontara a violao da LRF
pela prtica das pedaladas fiscais. Na ocasio, o Procurador Geral do Banco
Central manifestou-se no sentido de que, do ponto de vista da superviso
bancria, tais situaes no configurariam operaes de crdito. Ou seja, ora
se diz incompetente para tratar da matria, ora se pronuncia
publicamente sobre ela, em sentido favorvel ao governo e contrrio ao
TCU.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

166

SENADO FEDERAL

Embora tenha sido aprovado pelo Presidente da Repblica e


tornado vinculante para o Poder Executivo por fora do disposto no art. 40,
1, da Lei Complementar n 73, de 1993, o Parecer GQ-50, de 1994,
anterior, em seis anos LRF. Por veicular entendimento contrrio ao seu
art. 36, que veda operaes de crdito entre instituies financeiras e entes
pblicos que as controlem, sua invocao ao caso das pedaladas fiscais ,
portanto, manifestamente inadequada.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

[...] tratando-se, no caso ora em exame, de consulta formulada


pela rea de fiscalizao do Banco Central Procuradoria-Geral
daquela autarquia, deve-se concluir que: a) ou o tema da consulta
impertinente ao objeto da fiscalizao, significando que no cabe ao
Banco Central, na qualidade de rgo fiscalizador das instituies
financeiras, perquirir sobre o enquadramento ou no de determinada
operao realizada entre instituio financeira e ente da Federao no
conceito de operao de crdito da LRF; b) ou tal investigao
pertinente e, nesse caso, cabe sim Procuradoria-Geral do Banco
Central, na qualidade de rgo de consultoria jurdica daquela
autarquia, opinar sobre o tema com toda a autonomia, salvo
entendimento vinculante contrrio dos rgos superiores da
Advocacia-Geral da Unio.
Vale destacar que exatamente a possibilidade de que, em razo
das mltiplas competncias dos vrios rgos da Administrao
Federal e suas respectivas consultorias jurdicas, sejam utilizados
como premissas de posicionamentos dados no exerccio de tais
competncias entendimentos jurdicos conflitantes ou inconsistentes
sobre os mesmos tpicos, que justifica a submisso de tais eventuais
controvrsias aos rgos superiores da Advocacia Geral da Unio,
para que sejam unificados por conciliao ou arbitramento. Isto
porque, fosse, como sugere o parecer do Banco Central, a competncia
dos rgos de consultoria jurdica da Unio, suas fundaes e
autarquias, dividida por matria, de tal sorte que coubesse
exclusivamente a determinada consultoria opinar sobre determinada
matria, no haveria necessidade de conciliao ou arbitragem, j que
sempre se poderia solucionar eventuais conflitos, a partir da respectiva
competncia exclusiva. Tal, como sabido, no o caso. No h, a
rigor, qualquer atribuio de competncia exclusiva da PGFN
para exercer superviso sobre a Procuradoria-Geral do Banco
Central em matria de finanas pblicas ou em qualquer outra

Pgina: 166/441 02/08/2016 11:57:47

Igualmente equivocado o entendimento da Procuradoria Geral


do BACEN no sentido de que no lhe competiria coibir operaes de crdito
contrrias LRF. Como bem destacou o Parecer da Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional (PGFN/CAF/N 1393/2014):

167

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Apesar de a AGU ter considerado que a continuidade das


pedaladas fiscais representaria efetivamente uma operao de crdito
vedada pela LRF, o BACEN recusou-se, portanto, a coibir essa prtica,
usando como pretexto uma parecer anterior prpria LRF.

SF/16863.10785-97

que venha a ser demandada em funo de competncias daquela


autarquia federal. [grifamos]

A regulao prudencial visa preservar a estabilidade do sistema


financeiro, de modo a prevenir a ocorrncia de crises bancrias causadas pela
eventual insolvncia ou iliquidez de uma instituio financeira e abrange as
dimenses do risco de crdito, do risco de liquidez, e do risco legal.
No que diz respeito ao risco de crdito, procura-se assegurar que
as instituies financeiras mantenham uma relao prudente entre os
financiamentos concedidos pelo banco e os ativos por ele detidos. A maior
parte dos ativos bancrios composta por financiamentos, que por sua vez
apresentam diferenciados graus de risco de inadimplncia. Por esse motivo, a
regulao prudencial adota internacionalmente a tcnica dos Ativos
Ponderados pelo Risco (RWA), pela qual se estabelece um Fator de
Ponderao de Risco (FPR) para cada tipo de crdito.
Em resposta a esta Comisso (DOC 168, p. 13), o BACEN
informou que:
Para o tratamento prudencial do risco de crdito, a perda no
esperada (situaes de estresse) deve ser coberta por capital e a perda
esperada (situaes previsveis), por meio de provises. [...]
Assim, no caso da perda no esperada, o art. 19, inciso IV, da
Circular n 3.644, de 4 de maro de 2013, estabelece Fator de
Ponderao de Risco (FPR) de 0% para o risco soberano, por exemplo,
para operaes realizadas com o Tesouro Nacional e com o BCB (e a
prpria Unio). [...]

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Nenhum dos pareceres citados faz qualquer ressalva quanto


competncia do BACEN para analisar a dimenso prudencial dos crditos
acumulados pelos bancos pblicos contra o Tesouro Nacional. Seu objeto
exclusivamente a configurao ou no de operao de crdito, para efeito de
aplicao do art. 36 da LRF.

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2.2.3.2.2. Superviso prudencial

168

SENADO FEDERAL

Nos casos de existncia de ativos contra a Unio em comento,


se no h exigncia regulamentar para a perda no esperada (situaes
de estresse) no caso do risco soberano, no faria sentido a exigncia
de proviso para perda esperada, ainda que a operao fosse apenas
garantida por rgo da Unio. Isso porque no o caso de se exigir
proviso para ativos contra a Unio, que no apresenta risco de
crdito. Exigir provisionamento para risco soberano equivaleria a
colocar em dvida a prpria solvncia da Unio.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No que diz respeito ao risco de liquidez, o BACEN informa que:

Ao avaliar as questes, o rgo jurdico do BCB emitiu o j


mencionado Parecer Jurdico 267/2014, no qual concluiu no haver
providncia a ser adotada pela Difis, em razo da existncia de
orientaes vinculantes da AGU, sob a tica da regulao e superviso
bancrias. (DOC 168, p. 15)

O recurso ao Parecer n 267/2014 manifestamente inadequado,


pois, no mbito da superviso prudencial, o que se procura avaliar no
propriamente a legalidade ou ilegalidade das operaes, mas o risco objetivo
de que possam vir a ser consideradas ilegais. No caso das pedaladas fiscais,
as consequncias de uma eventual interpretao adversa instituio
financeira poderia ser grave, especialmente tendo em vista que o art. 33 da
LRF prev o cancelamento da operao e probe o pagamento de juros. Tal
avaliao era indiscutivelmente necessria depois da publicao do Acrdo
825/2015, do TCU, que apontou essa ilegalidade.
Quanto ao risco de crdito, o BACEN ignorou o fato de que os
crditos detidos pelos bancos federais contra o Tesouro Nacional estavam em
situao de inadimplncia superior a 180 dias, situao que, como apontado,
exigiria, em atendimento Resoluo n 2.682, de 22 de dezembro de 1999,
provisionamento de 100% desses ativos.

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Quanto ao risco legal, o BACEN reporta-se j mencionada


consulta Procuradoria Geral da instituio e conclui no sentido de que:

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As instituies pblicas (Banco do Brasil, Caixa e BNDES), ao


longo de todo o perodo analisado, apresentaram ndices de liquidez
suficientes para honrar seus compromissos, mesmo diante de cenrios
de estresse calculados em conformidade com sua poltica de liquidez.
(DOC 168, p. 13)

169

SENADO FEDERAL

No que diz respeito incluso dos valores devidos pelo Tesouro


na Dvida Lquida do Setor Pblico, verifica-se que, como apontado no
Acrdo 3.297/2015, do TCU, o BACEN deixou de aplicar sua prpria
metodologia. Tal fato resultou na superestimao do resultado primrio do
perodo, o que possibilitou ao Tesouro Nacional promover contingenciamento
de despesas insuficiente para o atingimento da meta de resultado primrio
vigente.
A importncia dessa omisso para a viabilidade das pedaladas
fiscais como instrumento de fraude ao cumprimento da meta fiscal pode ser
claramente depreendido da Nota n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF, de 30 de
maio de 2016, documento trazido colao pelo laudo dos assistentes
tcnicos da defesa (DOC 164):
75. Muito embora a determinao do Acrdo TCU n
3.397/2015-Plenrio fosse no sentido de apresentao de cronograma
para a realizao dos pagamentos, o entendimento firmado pela
referida deciso alterou, em definitivo, o momento da apropriao das
referidas obrigaes na apurao das estatsticas fiscais, pelo BACEN,
de modo que todas as obrigaes da Unio com bancos pblicos e
fundos passaram a ser imediatamente contabilizadas como
despesas primrias e, consequentemente, a integrar as estatsticas
fiscais.

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2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica

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Alm disso, nos termos da Resoluo n 4.019, de 29 de setembro


de 2011, que dispe sobre medidas prudenciais preventivas destinadas a
assegurar a solidez, a estabilidade e o regular funcionamento do Sistema
Financeiro Nacional, o BACEN pode, em avaliao discricionria das
circunstncias de cada caso, determinar a adoo de medidas prudenciais
preventivas ao verificar a ocorrncia de situaes que possam comprometer a
segurana do Sistema Financeiro Nacional ou de instituies consideradas
individualmente, como a exposio a riscos no includos ou includos
inadequadamente na apurao do ndice de Basileia. Entre as medidas que
podem ser exigidas esto a manuteno de nveis adicionais de capital, a
recomposio dos nveis de liquidez, a alienao de ativos e a suspenso de
modalidades operacionais ou determinadas espcies de operaes ativas ou
passivas. Nesse sentido, tendo em vista a iliquidez desses crditos, poder-seia aplicar um fator de ponderao de 300%, a exemplo do que se exige com
relao aos crditos tributrios (art. 27, II, da Circular n 3.644, de 2013).

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

170

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Embora tenham sido registradas como ativos nas demonstraes


contbeis do BB, os valores devidos pelo Tesouro instituio no foram
registrados como dvida do setor pblico pelo BACEN. Essa omisso
agravada pelo fato de que tampouco foram lanados como passivos
contingentes no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs de 2015 e 2016.
O Manual de Demonstrativos Fiscais, elaborado pela Secretaria
do Tesouro Nacional para orientar a elaborao dos documentos exigidos pela
LRF, define a contingncia passiva como uma obrigao presente que surge
em decorrncia de eventos passados, mas que no reconhecida ou porque
improvvel que a entidade tenha de liquid-la; ou porque o valor da obrigao
no pode ser estimado com suficiente segurana (01.00.02.02). O conceito
exemplificado com diversos casos, entre os quais se encontra o de dvidas
em processo de reconhecimento pelo Ente e sob sua responsabilidade.
Na interpretao adotada pelo governo, no haveria prazo para o
pagamento dos valores devidos ao BB a ttulo de equalizao de taxas de
juros, o que exigiria seu reconhecimento como passivos contingentes.
A LRF determina que as LDOs contenham um Anexo de Riscos
Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos
capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, caso se concretizem (art. 4, 3); e que as Leis Oramentrias
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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A inteno do governo de ocultar a existncia das pedaladas


fica manifesta, ainda, quando se considera que esses valores sequer foram
informados no Anexo de Riscos Fiscais da LDO.

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Aprovada pelo Secretrio do Tesouro Nacional, essa nota


evidencia o desinteresse do governo em postergar o pagamento das
pedaladas uma vez determinado seu registro como dvida pelo TCU. Tratase de uma autntica confisso de que essa prtica visava, precisamente,
fraudar o resultado fiscal, para o que se contava com a indispensvel
tolerncia da Autoridade Monetria. Outra no foi a concluso do Ministrio
Pblico Federal, que considerou haver indcios, inclusive, de improbidade
administrativa.

SF/16863.10785-97

76. Desse modo, o pagamento de todas as obrigaes naquele


exerccio era medida necessria para fins de cumprimento da
meta de resultado fiscal. [...] [grifamos]

171

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios


A exemplo do que ocorreu com o BACEN, a CVM tomou
conhecimento das pedaladas fiscais em 2014. Embora tenha cobrado
esclarecimentos do BB a respeito, a autarquia contentou-se com explicaes
evasivas e limitou-se a recomendar ao Banco a avaliao da convenincia de
incluso de um pargrafo adicional nas notas explicativas de suas
demonstraes financeiras. Tambm aqui se verifica uma omisso de rgo
supervisionado pelo Ministrio da Fazenda, que tinha poderes para fazer
cessar essa prtica ilegal, mas que tolerou a sua prtica.
A fiscalizao do mercado de capitais e das sociedades annimas
de capital aberto de responsabilidade da Comisso de Valores Mobilirios,
autarquia especial, vinculada ao Ministrio da Fazenda, instituda pela Lei n
6.385, de 1976.
De acordo com o Ofcio/CVM/PTE/N120/2016 encaminhado
pela Autarquia a esta Comisso (DOC 54), foram instaurados trs
procedimentos em funo de notcias, denncias e depoimentos relacionados
aos pagamentos devidos pela Unio ao BB referentes equalizao de taxa de
juros do Plano Safra.

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O Executivo tinha o dever, portanto, de incluir as pedaladas


fiscais no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs e prever, nas Leis
Oramentrias Anuais, reserva de contingncia suficiente para atend-los.

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Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, caberia ao Anexo


de Riscos Fiscais identificar, mensurar e apresentar a deciso estratgica sobre
as opes para enfrentar o risco. Alm disso, em audincias pblicas
quadrimestrais a serem realizadas perante a CMO para avaliar o cumprimento
das metas fiscais, dever o Poder Executivo estimar o grau de tolerncia das
contas pblicas frente ao risco, indicar medidas de mitigao do risco e
monitorar continuamente a exposio ao longo do tempo (01.01.01).

SF/16863.10785-97

Anuais contenham reserva de contingncia [...] destinada ao atendimento de


passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5,
III, b).

172

SENADO FEDERAL

Em sua resposta, o BB afirmou que a contabilizao e a


divulgao de informaes seguiu as regras contbeis e do mercado de
capitais. Defendeu ainda que as aes relacionadas ao Plano Safra enquadramse dentro da misso institucional da companhia, em linha com o seu Estatuto
Social e que os crescentes saldos mantidos na conta outros crditos
equalizao de taxa de juros do Plano Safra no representam prejuzo aos
acionistas pois so atualizados pela taxa Selic e possuem risco de
inadimplncia prximo de zero, por se tratar de obrigao soberana.

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O segundo procedimento o Processo Administrativo CVM SP


n 2014/333, originrio de reclamao protocolada pela Unio dos Acionistas
Minoritrios do BB (UNAMIBB) em 17 de setembro de 2014, relacionadas a
uma srie de questes contbeis e de divulgao de informaes. Entre os
pontos questionados, estavam a ausncia de informaes mais detalhadas a
respeito da natureza dos crditos decorrentes de equalizao de taxa de juros
do Plano Safra, o crescimento do saldo dessas contas a partir de 2012, o
potencial de perdas em caso de inadimplncia, a ausncia de provisionamento
para esse risco de crdito, a baixa remunerao (Selic) tendo em vista o custo
de oportunidade do BB e o fato dos valores de equalizao terem sido
contabilizados como receita operacional, apesar de no ter havido efetivo
recebimento de recursos, prtica que aumenta o lucro lquido e a consequente
distribuio de dividendos (da qual o Tesouro, como acionista majoritrio,
tambm se beneficia).

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O primeiro procedimento refere-se ao Ofcio/CVM/SEP/GEA1/N 435/2014, no qual o BB cobrado a apresentar explicaes a respeito de
matria publicada no jornal Folha de So Paulo, na data de 20 de agosto de
2014, dando conta de que o Tesouro Nacional estaria represando R$ 8 bilhes
referentes a repasses relacionados ao Plano Safra. Em sua resposta, o BB
informou que os valores estavam sendo contabilizados no balano da
instituio de acordo com as regras vigentes, que os saldos devidos so
atualizados pela taxa Selic mdia e que o pagamento seria realizado pelo
Tesouro Nacional segundo a sua programao oramentria, com o que
estariam preservados os interesses dos acionistas da Companhia. Essas
explicaes foram feitas de forma pblica, no dia 22 de agosto de 2014, sob a
forma de Comunicado ao Mercado e, apesar de omitirem o fato de
estarem esses valores em atraso superior a 180 dias, foram consideradas
satisfatrias pela CVM, com subsequente arquivamento do feito.

SF/16863.10785-97

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173

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O terceiro procedimento refere-se ao processo administrativo


CVM n 19957.003436/2016-55, onde mais uma vez so solicitados
esclarecimentos a respeito de operaes financeiras entre o BB e da Unio que
no teriam sido adequadamente divulgadas, dessa vez em funo de
discusses havidas durante a sesso de 2 de maio de 2016 desta Comisso.
Em sua resposta o BB reafirma que as operaes esto contabilizadas de
acordo com as regras vigentes e que toda as informaes a respeito dos
detalhes das operaes foram dados por meio do documento Formulrio de
Referncia. O procedimento ainda no foi encerrado, estando as explicaes
oferecidas pela instituio financeira sob anlise da CVM.
Apesar de ter tomado conhecimento do acmulo de crditos
detidos pelo BB em face do Tesouro Nacional, as medidas determinadas pela
CVM revelaram-se claramente insuficientes. Tambm nesse caso deixou o
rgo regulador de reconhecer o inadimplemento do Tesouro, o que
demandaria provisionamento por parte do BB e transparente comunicao do
fato ao mercado, assim como a adoo de medidas efetivas em defesa do
interesse dos acionistas minoritrios, como a suspenso dos financiamentos
rurais subsidiados at o pagamento das subvenes em atraso e a cobrana dos
valores devidos em juzo. Tambm nesse caso, trata-se de instituio central
para a gesto econmica do Pas, supervisionada pelo Ministrio da Fazenda,
que poderia ter interrompido as pedaladas fiscais, mas no o fez.

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A despeito do amplo e profundo questionamento feito pela


UNAMIBB e da resposta evasiva do Banco, a CVM recusou-se, portanto, a
reconhecer o inadimplemento do Tesouro Nacional e a necessidade de
informar esse fato ao mercado e de provisionar os valores nas demonstraes
contbeis da instituio.

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que a administrao do BB avalie, quando da elaborao das


prximas informaes financeiras, a necessidade de aprimorar, nas
notas explicativas, as informaes acerca das operaes e crditos
detidos com o Tesouro Nacional.

SF/16863.10785-97

A CVM acatou os argumentos do Banco, exceto quanto


divulgao de informaes. Nesse sentido, em 1 de junho de 2015,
recomendou (DOC 54, p. 447)

174

SENADO FEDERAL
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Responsvel pela anlise de compatibilidade dos pedidos de


abertura de crditos suplementares com a meta fiscal, a SOF desconsiderou,
por completo, essa atribuio. Na programao do sistema parametrizado que
serve de suporte para essa funo, no h qualquer rotina destinada ao
cumprimento dessa exigncia.

SF/16863.10785-97

2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal

2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional


Responsvel pela programao financeira, instrumento
fundamental para o cumprimento da meta de resultado primrio, a STN
abandonou a meta vigente, adotando, em seu lugar, a meta proposta ao
Congresso Nacional e pendente de aprovao. A rigor, a programao
financeira, por envolver tambm o controle do ritmo de empenhos, de
responsabilidade tanto da SOF quanto da STN. Os dois rgos abandonaram,
portanto, a meta.
Tal comportamento, injustificvel sob o ponto de vista jurdico
ou tcnico, foi frontalmente contrrio aos arts. 8 e 9 da LRF, e ao art. 166,
17, da Constituio Federal, que exigem o contingenciamento de despesas
sempre que se constatar risco de descumprimento da meta de resultado
primrio.
No que diz respeito s pedaladas fiscais, a STN foi a
responsvel direta pela suspenso dos valores devidos aos bancos pblicos,
medida tomada diretamente pelo Secretrio e que perdurou at o transitado
em julgado do Acrdo do TCU.

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

toda evidncia, trata-se de uma flagrante desconsiderao da


lei, que exigia uma concreta aferio do estado de cumprimento da meta de
resultado, de modo a indicar a existncia ou no de espao fiscal suficiente
para a ampliao de dotaes oramentrias.

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Em lugar de proceder a uma anlise concreta de cada pedido, a


Secretaria limitou-se a incluir na exposio de motivos de cada decreto um
pargrafo indicando que as respectivas dotaes sujeitar-se-iam
programao financeira.

175

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A proibio de financiamento do Tesouro Nacional por bancos


sob o seu controle, por sua vez, foi contornada pela alegao de que a omisso
do registro da dvida era praxe metodolgica supostamente amparada pelo
Manual de Estatsticas Fiscais do Banco Central e pela aplicao ao caso de
um parecer da AGU elaborado seis anos antes da LRF e flagrantemente
incompatvel com suas disposies.
O BACEN, responsvel pela fiscalizao das instituies
financeiras e pela apurao do resultado primrio, falhou em ambas as
atribuies. No mbito da superviso prudencial, apesar de ter tomado
conhecimento dos fatos em primeira mo, no exigiu dos bancos a cessao
dessa prtica nem qualquer provisionamento ou requerimento de capital
adicional sobre os valores devidos, que passaram a constituir um ativo de
valor bilionrio registrado no balano das instituies, mas desprovido de
qualquer liquidez e de prazo incerto de recebimento. No mbito das
estatsticas fiscais, deixou de registrar as relativas ao Plano Safra,
contribuindo, assim, para a manipulao da meta fiscal.

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A exigncia de compatibilidade dos crditos suplementares com


a meta fiscal foi contornada pela mera insero de um pargrafo na exposio
de motivos de cada decreto, em que se informava estarem as respectivas
dotaes primrias discricionrias sujeitas a limites de empenho e
movimentao financeira estabelecidos em decretos de programao
oramentria e financeira. Estes, por sua vez, no perseguiam a meta
consagrada em lei, mas aquela simplesmente proposta e pendente de
apreciao pelo Congresso Nacional.

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As informaes obtidas pela Comisso desenham um quadro em


que os rgos da Administrao Federal atuavam em total desarmonia com os
preceitos da LRF. Tanto a abertura ilegal de crditos suplementares quanto as
chamadas pedaladas fiscais evidenciam no apenas uma poltica deliberada
de manipulao fiscal como tambm o proveito de uma mquina
administrativa que no desenvolveu rotinas para levar a LRF a srio. Normas
destinada a assegurar a gesto fiscal responsvel foram burladas, sem
que as instituies de controle aptas a impedir essas condutas fizessem
algo a respeito.

SF/16863.10785-97

2.2.3.6. Consideraes finais

176

SENADO FEDERAL

Note-se que quando o controlador da instituio financeira o


prprio governo, a gravidade desse tipo de operao mais acentuada, pois
coloca em risco no apenas a higidez do sistema financeiro, mas tambm o
equilbrio das contas pblicas. No caso de operaes que envolvem a Unio,
o risco exacerbado, pois o BACEN, responsvel pela superviso bancria,
uma autarquia federal e seus dirigentes tambm so nomeados pelo Presidente
da Repblica.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Instituies supervisionadas pelo Ministrio da Fazenda, rgo


de cpula do Governo Federal e, pois, imediatamente vinculado Presidncia
da Repblica, tiveram contato direto com os fatos e, detendo prerrogativas
para impedi-los, agiram em paralelo, no para coibir prticas flagrantemente
contrrias LRF, mas, pelo contrrio, para viabiliz-las, a revelar grave
violao do dever da Presidente da Repblica de velar, no exerccio da direo
superior da administrao federal (art. 84, II, da CF), pelo cumprimento das
leis e pela observncia do princpio da responsabilidade fiscal inerente lei
oramentria (art. 85, VI e VII).

2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei


O presente tpico analisa como os diversos operadores da
Administrao Federal concebiam e traduziam a legislao aplicvel vis--vis
o bem jurdico tutelado, conforme os depoimentos colhidos pela Comisso. A
defesa no nega os fatos, mas defende interpretao jurdica distinta. Assim,
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Em todos esses casos, adotaram-se orientaes administrativas


flagrantemente contrrias aos mais elementares princpios de
responsabilidade fiscal consagrados na Constituio Federal e na legislao
vigente. A existncia de processos no TCU voltados para a apurao das
irregularidades, em lugar de servir de alerta para a necessidade de rev-las,
foi, pelo contrrio, usado como escudo para a sua continuidade, mesmo depois
dos acrdos condenatrios iniciais, sob o pretexto de que estes no haviam
transitado em julgado.

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A CVM, responsvel pela idoneidade do mercado de capitais,


informada dos fatos pela imprensa e por investidores minoritrios, limitou-se
a recomendar ao BB a avaliao da convenincia de insero de um pargrafo
em suas demonstraes financeiras.

177

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Os artigos abaixo da Constituio Federal comunicam, juntos,


uma mensagem clara. In verbis:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica [...], dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio, especialmente sobre:
..............................................
II plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual,
operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado;
..............................................
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
..............................................
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de
governo;
..............................................
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
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Assim, por exemplo, no caso dos itens 4 e 6 do art. 10 da Lei no


1.079, de 1950, de especial relevncia neste processo, no apenas o
equilbrio das contas pblicas o bem jurdico ofendido, mas tambm a
atribuio constitucional do Congresso Nacional, com seus representantes
eleitos pelo povo, de fiscalizar e controlar as contas pblicas. Por isso
fundamental olhar para a Constituio Federal.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

A interpretao teleolgica tem especial relevncia no que


concerne interpretao dos tipos jurdicos punitivos e sancionatrios, uma
vez que a finalidade de cada um deles se orienta para a proteo de um
determinado bem jurdico cujo descobrimento e emprego constitui, em
consequncia, uma tarefa especialmente importante da interpretao. O bem
jurdico um conceito teleolgico, isto , se identifica com o objeto que a lei
pretende alcanar.

SF/16863.10785-97

buscaremos aqui identificar a racionalidade administrativa ento vigente por


meio da anlise do discurso da prova testemunhal. A natureza poltica do
presente processo torna tal anlise bastante apropriada.

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SENADO FEDERAL

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio


responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria.
.................................................
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
.............................................
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
.............................................
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o
projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento
previstos nesta Constituio;
..............................................
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
..................................................
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao
da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
.....................................................
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na
proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei.
......................................................
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais
sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
1 Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste
artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer
o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da
atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas,
criadas de acordo com o art. 58.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

179

SENADO FEDERAL

Ao Poder Executivo cabe formular polticas pblicas e coordenar


as atividades de planejamento, elaborao e execuo oramentria, e a todos
os Poderes da Unio cabe agir com responsabilidade fiscal e buscar cumprir
as metas estabelecidas. Como elemento-chave do sistema constitucional de
pesos e contrapesos, compete ao Congresso Nacional salvaguardar os
interesses da sociedade mediante fiscalizao da gesto oramentria do
Poder Executivo e julgamento das contas do Presidente da Repblica. Desse
modo, busca-se preservar o valor democracia em seu mago, em sintonia com
os valores da responsabilidade fiscal: planejamento, transparncia, controle
e responsabilizao.
por isso que o mesmo texto constitucional prev crime de
responsabilidade por ofensa lei oramentria no art. 85, inciso VI,
dispositivo que pode ser somado ao rol supra.

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

...............................................
3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes oramentrias;
.................................................
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no
podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se
refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista,
da parte cuja alterao proposta.
6 Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes
oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente
da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar
a que se refere o art. 165, 9.
................................
17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa
poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal
estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o montante previsto no
11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da
limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.
....................................
Art. 167. So vedados:
......................................
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia
autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
........................................

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SENADO FEDERAL

Trata-se, ademais, de condio indispensvel continuidade dos


servios pblicos (art. 175, pargrafo nico, IV), busca do pleno emprego
(art. 70, VIII) e ao cumprimento dos direitos sociais (art. 6). A gesto
financeira irresponsvel pode criar iluses populistas no curto prazo, mas
sempre resulta em crise econmica e financeira no mdio e longo prazos.
A LRF, conforme j visto (item 2.2.1), teve origem no conjunto
de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal apresentado sociedade
brasileira no final da dcada de 1990, o qual tinha como objetivo a drstica
e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida
pblica em relao ao PIB da economia, tal como mencionado na exposio
de motivos do seu projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional. A
exposio de motivos esclarecia, portanto, que a Lei objetivava uma relao
sustentvel entre a dvida pblica e o produto interno bruto da economia.
So quatro os eixos valorativos em que a LRF se apoia, os
mesmos que podemos encontrar na Constituio: planejamento,
transparncia, controle e responsabilizao, para que se preserve, ao final, o
equilbrio das contas pblicas.

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A responsabilidade fiscal um princpio implcito na prpria


Constituio, que se pode inferir a partir dos dispositivos financeirooramentrios destacados, e que foi explicitado na LRF. Responsabilidade
fiscal, ademais, consequncia necessria do valor republicano. Na
administrao da coisa pblica o que se espera que se haja com mxima
responsabilidade, sem que se provoque desarranjos nas contas pblicas.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Nos crimes de responsabilidade, se julga o desempenho da


funo. O processo de responsabilizao de natureza jurdico-poltica, pois
h a exigncia de que o fato ofenda ou exponha a perigo concreto um dos bens
jurdicos elencados no art. 4o da Lei no 1.079, de 1950 (dimenso jurdica),
com a finalidade de afastar do exerccio do cargo o governante pelo mau
desempenho da funo pblica (dimenso poltica). Os bens jurdicos
elencados no art. 4o da Lei no 1.079, de 1950, so bens constitucionais (art.
85 da Constituio). A moderna teoria constitucionalista exige a interpretao
de todo o ordenamento em conformidade com a Constituio, o que leva a que
o processo aplicativo do direito no se reduza a uma operao mecnica, mas
a algo necessrio e rigorosamente axiolgico.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

181

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Os novos crimes que ingressaram no ordenamento jurdico


nacional protegem, portanto, um bem jurdico claro: o equilbrio das contas
pblicas. Em outras palavras, a sade fiscal do Estado. O sentido ltimo
desses crimes poderia ser resumido da seguinte forma: proibido gastar de
modo irresponsvel, a ponto de colocar em risco a sustentabilidade do
endividamento pblico
Como no poderia deixar de ser, a LRF expressamente positiva
que as ofensas aos seus dispositivos so passveis de responsabilizao por
crime de responsabilidade:
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar
sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o
Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente.
[grifamos]

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A LRF produziu vrias consequncias no mundo jurdico. Entre


elas, o advento da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, que adicionou os
crimes contra as finanas pblicas no Cdigo Penal e acrescentou novas
modalidades de crimes de responsabilidade na Lei n o 1.079, de 1950, e no
Decreto-Lei no 201, de 1967 (crimes de responsabilidade de prefeitos e
vereadores), alguns deles objeto do presente processo.

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Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas


pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar. [grifamos]
....................................................

SF/16863.10785-97

Em seu art. 1o, assim positiva:

182

SENADO FEDERAL

a) deve enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei de plano


plurianual, diretrizes oramentrias e oramentos anuais (art. 84, XXIII da
Constituio);
b) deve submeter ao Congresso Nacional as propostas e limites
referentes dvida pblica da Unio e dos demais entes federativos (art. 30 da
LRF);
c) como representante da Unio, no deve tomar emprstimo de
instituio financeira que a Unio controle (art. 36 da LRF);
d) deve publicar relatrio de gesto fiscal a cada quadrimestre
(art. 54 da LRF);
e) deve prestar contas (art. 56 da LRF);
Por fim, cabe ao Poder Legislativo, auxiliado por seu Tribunal de
Contas, bem como o sistema de controle interno de cada Poder e rgo
autnomo, fiscalizar o devido cumprimento da LRF (art. 59).
Como se pode observar, a Constituio Federal, a LRF e a Lei no
1.079, de 1950 (com as alteraes feitas em 2000), formam um conjunto
unitrio e coeso um sistema que exige responsabilidade e probidade na
gesto fiscal.
Alm de ofender esse sistema jurdico de chancela
constitucional, os fatos objeto deste processo atentam diretamente contra
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O oramento um instrumento estratgico de emprego do


dinheiro pblico e tanto Constituio como a LRF apontam o Presidente da
Repblica como o principal responsvel pela gesto das finanas pblicas do
Pas:

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Alm de regular o art. 163, I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do


mesmo texto constitucional, outra conexo direta da LRF com a Constituio
est no inciso VII do art. 85 o Presidente responsabilizvel pelo no
cumprimento das leis. Assim como no podemos perder de vista os outros
dispositivos constitucionais citados anteriormente, intrinsecamente
relacionados.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

183

SENADO FEDERAL

dispositivos especficos da Constituio: a) os decretos presidenciais ofendem


diretamente o art. 167, V pela falta de autorizao legislativa; b) as pedaladas
fiscais ofendem diretamente o art. 167, II, que veda a assuno de obrigaes
que excedam os crditos oramentrios.
inegvel, portanto, a ofensa ao texto constitucional das
condutas sob exame neste processo de impeachment.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Neste item, vrias questes j tratadas neste Relatrio sero


revisitadas, mas agora sob a anlise discursiva da prova testemunhal, mtodo
que se casa intrinsecamente com a anlise feita no tpico anterior (2.2.3),
relativo ao comportamento das instituies da Administrao Federal frente
aos fatos.
As testemunhas da defesa reproduziram quase em unssono trs
argumentos quanto aos decretos de abertura de crditos suplementares:
a) a abertura de crdito adicional no afeta a meta fiscal. O que
importa a gesto do caixa, o gasto efetivo. O controle da
meta se d via contingenciamento;
b) o cumprimento de meta s se verifica ao final do ano; e
c) o TCU mudou de entendimento em 2015.
Testemunhas indicadas pela defesa, de diferentes rgos, e at
mesmo titulares de ministrios, mais distantes dessas questes estritamente
tcnicas, como o ex-Ministro da Educao Janine Ribeiro, o ex-Ministro da
Secretaria de Direitos Humanos Pepe Vargas e o ex-Ministro da Defesa Aldo
Rebelo, repetiram explicita ou implicitamente tais argumentos.

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos

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com todo esse quadro em mente que a coleta da prova


testemunhal, com a manifestao discursiva dos variados atores que
participaram direta ou indiretamente dos fatos narrados na denncia, produz
significados importantes para a instruo.

184

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. IVO DA MOTTA AZEVEDO CORREA [...] Como


eu disse, Senador, o entendimento que foi adotado juridicamente
no s pela Casa Civil, mas pelo Ministrio do Planejamento e
pelos outros rgos, exatamente o que havia sido aprovado pelo
Tribunal de Contas da Unio e pelo Congresso Nacional nos anos
anteriores. A situao que a gente vivenciou em 2015 idntica, a
meu ver, situao, por exemplo, em 2009 ou em 2001, em que a
edio dos decretos no gerou qualquer tipo de repercusso jurdica
diferente. Reiterando um pouco, at o dia 7 de outubro de 2015, esse
era o entendimento de todos os rgos e entidades envolvidos no
tema, e no havia como, enfim, no haveria por que alterar esse
entendimento. [grifamos]

Mesmo testemunhas de rgos que foram apenas demandantes


de crditos (Ministrio da Educao, Ministrio da Previdncia, Justia do
Trabalho etc.), apesar de reconhecerem que tais rgos no fazem anlise de
compatibilidade com a meta o que caberia SOF, rgo do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que centraliza as demandas ,
reproduziram esse entendimento geral.
Wagner Vilas Boas, ex-Secretrio-Executivo-Adjunto do
Ministrio da Educao, deixou claro que:
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Nas palavras de Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-Subchefe de


Assuntos Jurdicos da Casa Civil:

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O SR. BRUNO MORETTI [...] isso sai da Secretaria de


Oramento Federal e vai ao gabinete do Ministro do Planejamento,
em ltima instncia; depois, vai para a Casa Civil. Se o senhor tomar
os pareceres que ampararam e deram regularidade nesses decretos,
eles sero unnimes em dizer que o art. 4 estava atendido, porque
havia compatibilidade com a meta fiscal, uma vez que sempre se
entenderam duas coisas: que a meta anual e que os decretos tm
que ser compatveis com a meta fiscal, como expe o art. 4, no
sentido de que no pode haver aumento de limite de empenho e de
pagamento. Ento, eles tm que ser neutros do ponto de vista fiscal.
E isso vem, inclusive, expresso no prprio decreto de programao
oramentria e financeira, isso vem expresso na prpria exposio de
motivos do crdito. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Dois funcionrios da Casa Civil resumiram esse entendimento


uniforme em toda a cadeia administrativa, conforme a seguir. Segundo Bruno
Moretti, ex-Secretrio Executivo Adjunto da Casa Civil:

185

SENADO FEDERAL

O SR. WALTER BAERE DE ARAJO FILHO [...] Nesse


procedimento, dezenas de agentes pblicos proferem
manifestaes e pareceres. E so essas informaes processuais
que so tidas pela Consultoria Jurdica do Ministrio do
Planejamento como base para a realizao dos nossos pareceres.
Ento, a consignao, se o senhor observar nesse parecer, como de
resto em todos os outros, repete a nota tcnica e a manifestao da
Secretaria de Oramento Federal. a rea tcnica que identifica
as fontes relativas quelas dotaes que esto sendo
suplementadas. E, assim sendo, o que consignado no parecer que
a rea tcnica, a Secretaria de Oramento Federal assentou que
aquele crdito, aquela proposta era compatvel com a obteno da
meta de supervit vigente para o exerccio. Isso corriqueiro. Esse
parecer um parecer bastante padro, que chama a ateno para o
art. 4 da Lei Oramentria Anual e toma por base todas as
informaes postas no processo administrativo. [grifamos]

Para Miriam Belchior, que foi Ministra do MPOG, um sistema


parametrizado consistente e difcil de mudar:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Quando eu cheguei a
Ministra, fui l, chamei a SOF e perguntei: "como que vocs fazem
cada uma dessas coisas?", para exatamente ter... Eu vou assinar, vou
encaminhar Presidenta da Repblica esses atos, ento, eu quero
saber como que eles so feitos, para saber que superviso eu vou
fazer disso. E, ento, foi-me explicado, com muito mais detalhe do
que possvel fazer aqui, todo esse processo, completamente

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As oitivas esclareceram existir uma rotina burocrtica bem


estabelecida, desde a entrada em vigor da LRF, que se pautava por esses
argumentos. Walter Baere, consultor jurdico do MPOG, esclareceu inclusive
que os pareceres jurdicos dados na cadeia administrativa seguem um modelo
padronizado:

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O SR. WAGNER VILAS BOAS [...] ns no temos nem os


mecanismos nem as informaes para fazer essa anlise de qual
o valor da meta e como calcular. Isso compete rea fiscal do
Governo, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio do Planejamento.
Nenhum outro Ministrio tem condies, tem informaes e tem
sistema para poder fazer essa anlise e dizer se o Governo est ou no
cumprindo a meta. Fazemos a anlise do crdito, com base no que
estabelece a Lei 10.180, que estabelece, no art. 4, que os rgos
setoriais se subordinam s orientaes tcnicas do rgo central;
fazemos a anlise desses crditos e encaminhamos. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

186

SENADO FEDERAL

parametrizado, que no permite mudana. um sistema que,


para mudar, tem que voltar ao comeo. No d para comear de
novo. Ento, temos a a importncia desse processo de governana
extremamente consistente e robusto. [grifamos]

A ex-Ministra resumiu qual seria, na sua viso, a questochave a respeito dos decretos presidenciais objeto deste processo: se os
decretos de crditos suplementares geram nova despesa.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Um quarto argumento encontrou dissonncias entre as


testemunhas indicadas pela defesa:

O ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, assim esclareceu em


resposta ao Relator:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Questo n 2: "Quando da
abertura do crdito suplementar de R$1,7 bilho, qual foi a meta de
resultado primrio considerada para efeito de avaliao da
compatibilidade do crdito proposto com o art. 4, caput, da LOA de
2015? A meta at ento vigente ou a expectativa de meta que constava
do projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional?
Por se tratar de um crdito suplementar que no tem
impacto sobre a meta seja a meta vigente, seja a meta proposta
, no foi considerada a meta de resultado primrio; foi
considerado um crdito suplementar para dar mais liberdade para a
alocao de um valor j disponibilizado, lembrando que, naquela
poca, esse decreto foi editado aps um aumento do
contingenciamento. [...]
Os decretos de programao oramentria no cancelam ou
aumentam automaticamente as dotaes oramentrias; eles apenas
limitam ou liberam valores de empenho e valores financeiros. Ento,
o nico momento em que h uma meta programada na elaborao

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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Muitos dos tcnicos ouvidos informaram que a meta fiscal


considerada para a elaborao dos decretos presidenciais foi a proposta no
PLN, e no a meta ento vigente, e o escalo superior, com o ex-Ministro da
Fazenda e a ex-Secretria da SOF, esclareceu que, na verdade, no se fazia
qualquer anlise de compatibilidade com a meta em razo do argumento (a)
supra.

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d) a meta fiscal considerada para a elaborao dos decretos


presidenciais foi a proposta no PLN 5, de 2015, e no a meta ento vigente.

187

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A SR ESTHER DWECK [...] Ento, em relao pergunta


quatro, "qual meta de resultado foi levada em considerao na
ocasio" [...] Novamente, no levada em considerao a meta. O
que a gente faz? A gente garante que aquelas aberturas de crdito no
impactem na meta, que sejam neutras em relao meta. Essa a coisa
mais importante desses crditos suplementares: eles so abertos com
impacto neutro. E essa justificativa que a gente utiliza, que est nas
exposies de motivo de todos esses decretos, exatamente a mesma
quando a gente encaminha um projeto de lei de crdito suplementar
ou de crdito especial, que exatamente aquilo que expliquei: para
eles terem efeitos neutros, ou eles esto sujeitos ao contingenciamento
e, portanto, no aumentam a despesa, ou necessariamente vo constar
dos relatrios de avaliao de receitas e despesas e,
consequentemente, gerar um contingenciamento no mesmo montante
para justamente ter o impacto neutro. [grifamos]

Por fim, Bruno Moretti, da Casa Civil, ratificou, deixando claro


que no importa se h espao fiscal ou no para a abertura dos crditos
suplementares:
O SR. BRUNO MORETTI [...] Senador, o que est
autorizado ao Poder Executivo, pela Lei Oramentria que os
senhores aprovaram aqui no Congresso Nacional, a edio de
decretos compatveis com uma meta fiscal.
Tendo em vista o entendimento consagrado de que a meta fiscal
anual e tendo em vista o fato de que no h, repito, aumento de limite
de empenho de pagamento para os rgos que receberam essas
suplementaes oramentrias, o decreto de crdito neutro do ponto
de vista do impacto na meta fiscal.
Ento, nesse sentido, a abertura do crdito est compatvel com
o art. 4. E assim est expresso. No uma questo de rito. Est
expresso nos pareceres tcnicos e jurdicos desses quatro decretos de
crdito.

Robson Azevedo Rung, responsvel pelo Sistema Integrado de


Planejamento e Oramento do Governo (SIOP), no mbito da SOF, informou
que o sistema parametrizado no fazia qualquer alerta de incompatibilidade
com a meta fiscal:

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ao Relator:

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Esther Dweck, ento Chefe da SOF, disse o mesmo em resposta

SF/16863.10785-97

da LOA. Uma vez a LOA aprovada, a partir da sua execuo, o


que vale, para efeito fiscal, a meta de gasto. [grifamos]

188

SENADO FEDERAL

Essa interpretao do art. 4o da LOA oferece flexibilidade e


discricionariedade ao Poder Executivo na gesto do dinheiro pblico:
O SR. NELSON BARBOSA [...] No considero a norma
vazia. A norma visa a dar uma flexibilidade limitada ao Poder
Executivo para aprovar crditos suplementares que sejam
compatveis com a meta. Com qual meta? A meta que apurada
para efeito de verificao do cumprimento da LRF, que a meta
financeira. Ento, voc pode criar crditos suplementares, desde que
esses crditos suplementares no venham acompanhados de um
decreto de liberao de gasto financeiro ou de empenho que
comprometa a meta. Foi exatamente o que foi feito pelos quatro
decretos mencionados nesse processo.
O art. 4, a meu ver, tem por objetivo dar uma flexibilidade
limitada para se alocar com maior discricionariedade, em
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Ou seja, o sistema parametrizado no trata do impacto fiscal dos


decretos para efeito de avaliao de sua compatibilidade com o art. 4o da LOA.
O que se constata, portanto, que apenas a edio dos decretos de
contingenciamento considerava a meta fiscal, mas no a dos decretos de
suplementao oramentria. Esse quadro agravado pelo fato de que, como
visto (item 2.2.2.2), o contingenciamento no era feito com base na meta
vigente, mas na meta proposta, como pode ser verificado no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do segundo quadrimestre de
2015, documento assinado pelo Secretrio do Tesouro e pela Secretria da
SOF e encaminhado ao Congresso Nacional por meio da Mensagem n 367,
subscrita pela Presidente da Repblica no dia 30 de setembro de 2015.

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O SR. ROBSON AZEVEDO RUNG [...] ele no faz o


controle em relao ao cumprimento da meta. No existe no Siop um
parmetro, nem que indique qual a meta em vigncia. Isso no
um controle que foi realizado no Siop, at porque a gente entende que
essa tica de gesto oramentria no suficiente para fazer o
cumprimento do atingimento da meta, que uma gesto fiscal que
depende at de outros sistemas, principalmente do Siafi, que o
sistema que realiza efetivamente o empenho, a liquidao e o
pagamento das despesas. O controle seria feito, ento, por meio do
decreto de programao oramentriofinanceira, que algo que est
por fora do sistema. Ento, s para concluir, o sistema est
parametrizado para respeitar a legislao, mas nesse aspecto do
art. 4, do que pode ser ou no solicitado em relao a
remanejamentos, a suplementao e cancelamento, e tambm j
vincula ao tipo de publicao que vai ser feita. Mas a meta no
controlada pelo sistema. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

189

SENADO FEDERAL

A ex-Ministra do Planejamento e ex-Presidente da CEF tambm


usou argumento semelhante ao do ex-Ministro da Fazenda:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Em relao ao art. 4, queria
at esmiuar mais aqui. Eu estive aqui, relacionei-me com os
Senadores e Deputados, como relatores da pea oramentria. H
sempre alguns pontos da pea oramentria que so de discusso mais
delicada. O art. 4 um deles, porque ele exatamente estabelece at
onde o Executivo pode ir na edio de decretos de suplementao. A,
fica esse equilbrio para achar como eu disse antes, a possibilidade de
o Congresso continuar cumprindo as suas atribuies de fiscalizao
do Executivo, sem, com isso, manietar, sem, com isso, botar uma
camisa de fora na execuo das dotaes oramentrias, na
execuo das polticas pblicas. [grifamos]

No se trata de uma viso poltica compartilhada apenas pelo alto


escalo. Felipe Daruich Neto, Diretor do Departamento de Programas Sociais
da SOF, tambm a reproduziu, ao tratar dos crditos demandados pelo
Ministrio da Educao, ao dizer que no havia forma mais rpida do que
fazer por decreto.
A prpria Presidente da Repblica, em depoimento lido por seu
advogado, no dia 6 de julho, se referiu ao inconveniente das delongas
naturais do processo legislativo (DOC 167, p. 13):
[...] no havia razo lgica alguma para que se viesse a
sobrecarregar o Poder Legislativo, com o envio de projetos de lei que

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O fato que nenhuma meta era consistentemente levada em


considerao na abertura de crditos suplementares, nem mesmo a meta
financeira. Tambm os decretos de contingenciamento, conforme j
demonstrado neste Relatrio, deixaram de observar a meta, o que debilita o
argumento de que o controle se faz pela programao financeira. O subcontingenciamento, como j analisado, foi duplo: no foi seguida a meta
vigente e no foram consideradas as pedaladas fiscais, que no estavam
registradas como dvida nas estatsticas do BACEN.

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critrios definidos pelo Congresso. Diga-se de passagem, o art. 4


tem 28 incisos, tem 28 itens estipulados pelo Congresso Nacional, de
modo que voc possa ter mais alternativas para alocar o mesmo valor
financeiro determinado pelo decreto de contingenciamento, que o
valor final a ser executado pelo Governo. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

190

SENADO FEDERAL

O problema dessa interpretao veio tona e chamou a ateno


do TCU quando, pela primeira vez desde o advento da LRF, o governo ficou
numa situao de incompatibilidade com a meta fiscal (a partir de 2014).
Trata-se de um evento histrico fundamental, mas desconsiderado nos
discursos.
Antonio Carlos Dvila, auditor do TCU, trouxe a questo de
volta ao seu eixo constitucional:
O SR. ANTONIO CARLOS COSTA DVILA
CARVALHO JNIOR [...] No meu ponto de vista tambm,
quando se est em uma situao em que flagrantemente se est
obtendo um resultado fiscal primrio deficitrio, da magnitude
como se estava obtendo em 2015, e se edita um decreto de abertura
de crdito suplementar decreto esse que seja neutro do ponto de
vista fiscal, ou seja, voc tem uma despesa primria suportada por
outra receita primria , quando voc edita esse decreto, voc no
se torna compatvel com o alcance da meta. Pelo contrrio, se voc
est em situao de dficit, o que seria compatvel naquele
momento um encaminhamento de um projeto de lei ao Poder
Legislativo, para que o Poder Legislativo naquela situao que
completamente distinta daquela em que as metas foram
aprovadas para que o Poder Legislativo, ele, sim, possa
participar tambm da deciso se aquela despesa vai ser. [...]
Porque a edio desse decreto no era compatvel com o alcance
da meta fiscal, promoveria uma alterao na programao
oramentria que iria perenizar aquela situao de dficit.
Quando o correto, no meu ponto de vista, para alterar aquela situao,
era que o Executivo entrasse em contato com o Legislativo e falasse:
"Olha, a situao essa. No posso suplementar. Mas, se voc achar

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A interpretao burocrtica dominante segue no sentido de se


oferecer mais flexibilidade e agilidade ao Poder Executivo na gesto do
dinheiro pblico. E os testemunhos atestam que havia uma rotina
administrativa bem estabelecida desde a edio da LRF nesse sentido.

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apenas levariam a autorizao, do que se entendia, j estava


legalmente autorizado a ser efetuado por simples atos administrativos.
Alm disso, devemos considerar que as prprias delongas naturais do
processo legislativo, haveriam de propiciar, no caso de envio de
projetos de lei, questes administrativas difceis de serem superadas
pela demora da abertura destes crditos suplementares em favor dos
rgos e dos Poderes que os haviam solicitado.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

191

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Leonardo Rodrigues Albernaz, Secretrio de Macroavaliao


Governamental do TCU, colocou a questo sob a perspectiva do furo ao
sistema de controle estabelecido pela Constituio. Os sistemas de mitigao
de risco adotam medidas redundantes. Por exemplo, a legislao de trnsito
exige tanto cinto de segurana quanto air-bag. Restringir o controle do
cumprimento das metas ao contingenciamento seria como abandonar o cinto
de segurana porque j existe air-bag:
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ - [...] em
algumas circunstncias, o Congresso exige no simplesmente o
controle da execuo, mas tambm o controle da abertura. No
caso do art. 4, os dois controles importam. A primeira questo :
existe um controle dos limites funcionando? Existe o controle da
execuo funcionando? Ns sabemos que, em 2015, esse controle no
estava funcionando, porque, quando olhamos para o relatrio de
avaliao do terceiro bimestre, vemos que o Governo havia
abandonado a meta vigente na LDO e passou a trabalhar com uma
meta do PLN [...] Ento, o controle financeiro no estava
funcionando. E o que aconteceu? Voc precisava ter contingenciado,
naquele momento, R$57 bilhes, e voc contingenciou R$8 bilhes.
Ento, no d para dizer que o controle financeiro estava funcionando
e, portanto, estava tudo bem para abrir crditos, porque o controle
financeiro j estava furado h algum tempo.

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O critrio de compatibilidade, ou seja, de risco de


descumprimento da meta. No se trata de descumprimento efetivo. A LRF j
adota esse critrio para o contingenciamento. O 17 do art. 166 da
Constituio adota o mesmo critrio para o contingenciamento das emendas
parlamentares. O controle dos crditos oramentrios j necessrio por si s,
pelo bem do realismo oramentrio, e no deve ser dispensado ao argumento
de que o zelo fiscal compete ao contingenciamento, o qual, como visto nos
casos de 2014 e 2015, foi insuficiente e, mais do que isso, ilegal.

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Essa interpretao, por sua vez, se encontra em sintonia com o


controle democrtico do oramento previsto na Constituio. O que est em
jogo o risco de se ampliar o descumprimento da meta, ainda que isso no
acontea ao final, e o Congresso Nacional no pode ser excludo desse
processo pois trata-se de situao que demanda uma avaliao poltica de
responsabilidade dos parlamentares.

SF/16863.10785-97

que devemos suplementar, que despesa podemos cancelar?"


[grifamos]

192

SENADO FEDERAL

O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ Ou seja,


no h jeito de ns imaginarmos que a meta possa ser simplesmente
ajustada ao final do ano. Do ponto de vista formal, sim; mas do ponto
de vista prtico, isso gera um fato consumado e acaba com o
controle poltico do Congresso sobre o Executivo. Ou seja, no faz
nenhum sentido, de novo, do ponto de vista da gesto fiscal
planejada e transparente, imaginar que no final do ano, na ltima
semana do ano, eu defina qual foi a meta que eu ia alcanar, mas
a meta que eu acabei alcanando. Ou seja, acaba com todo o
controle e joga no lixo os arts. 8 e 9 da LRF. [grifamos]

Em relao aos trs argumentos supra defendidos e aplicados em


unssono pela administrao do Governo Federal, perdeu-se de vista, na rotina
burocrtica, o esprito da lei:
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] Ou
seja, no se pode dizer que a mera abertura de crditos tenha impacto
no resultado. Isso impossvel. No a abertura de crdito que
provoca isso. A questo que a pergunta embute uma premissa
falsa, porque no essa a questo. A questo anterior. A primeira
pergunta : a meta est sendo cumprida? Se a meta est cumprida,
o.k., voc pode abrir oramento sem nenhum, problema, abrir o
crdito suplementar, via decreto, sem nenhum problema. A meta no
est sendo cumprida? Acabou essa delegao. E no acabou a
forma de abrir crdito. Continua a havendo a forma de abrir crdito,
s que mudou. Seja l qual for a solicitao, seja l qual for a
necessidade do Poder Executivo, o que ele tem que fazer encaminhar
um projeto de lei, submeter esse projeto de lei, com as suas intenes,
ao escrutnio do Poder Legislativo, no exerccio do seu controle
poltico, sob pena de violar o art. 167, inciso V, da Constituio da
Repblica. [grifamos]

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Abordar a questo do ponto de vista meramente formal faz o


agente poltico perder de vista o bem jurdico protegido e a finalidade da
norma.

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Ento, a passa a valer tambm o controle na abertura dos


crditos. E, a, o que acontece que se perde aquela condio,
aquela delegao prvia que foi dada ao Executivo, aquela
delegao excepcional que o Congresso concedeu ao Executivo
para que ele pudesse abrir crditos suplementares via decreto sem
o auxlio do Congresso, sem passar pelo Congresso. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

193

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] Se a


Emenda Constitucional no permite que isso seja feito via medida
provisria, to pouco ser possvel fazer via projeto de lei. Admitir
que um projeto de lei faa as vezes de lei, admitir que o Poder
Executivo invada a competncia legiferante do Congresso
Nacional. A meu ver, isso significa um risco grave para a
democracia e um atentado contra o nosso sistema de freios e
contrapesos.

SF/16863.10785-97

No por outra razo que os legisladores excluram a possibilidade


de isso ser feito via medida provisria com a Emenda Constitucional no 32, de
2001, pela ofensa democracia que a manobra implicava:

A Emenda Constitucional n 32, de 2001, estabelece que no se


pode mais utilizar o instrumento da medida provisria para tratar de matria
pertinente a plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento (art. 62,
1o, d da Constituio), exceto no que tange abertura de crditos
extraordinrios; ou seja, em casos como os de guerra, comoo interna e
calamidade pblica. O Congresso Nacional, por meio de uma emenda
constitucional, declarou que atos do Presidente da Repblica no podem de
imediato servir de base para a tomada de decises de programao financeira.
Ora, se no possvel editar medida provisria nem mesmo lei
delegada para tratar de metas fiscais, o que o texto constitucional comunica
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O SR. ANTONIO CARLOS COSTA DVILA CARVALHO


JNIOR [...] Para que se estabelece uma meta fiscal? Entre
outros aspectos, em funo da poltica econmica, em que voc quer
atuar com dficit ou com supervit, para que voc controle o
endividamento pblico. O art. 31 da LRF diz o seguinte: quando
voc ultrapassar o seu limite da dvida voc vai ter de retorn-la, se
no me engano, at dois quadrimestres. Entre outros atos, voc vai ter
de obter o resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao
seu limite. A verificao da obteno desse resultado necessrio para
controlar a dvida no limite, para reconduzi-la, feita a cada
quadrimestre.
Eu no rejeitaria as contas de uma Presidente que no cumpriu
meta; eu rejeitaria e rejeito, nesses casos a minha opinio, embora
eu no seja o Tribunal , as contas de um gestor que no adotou as
medidas necessrias estabelecidas em lei para conduzir a meta
que foi estabelecida pelo Congresso Nacional. [grifamos]

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Antonio Carlos Dvila, do TCU, tambm tratou do tema:

194

SENADO FEDERAL

Alm disso, a ideia de que a nova meta, encaminhada por projeto


de lei, mas ainda no aprovada pelo Congresso Nacional, deva ser
imediatamente adotada pelo Poder Executivo desafia o interesse pblico.
Ainda que a aprovao fosse o cenrio mais provvel uma aposta altamente
especulativa , a prudncia recomenda que se adotem medidas considerando
o cenrio mais conservador, ou seja, a no aprovao da proposta. A poro
no contingenciada do oramento poder ser imediatamente executada,
tornando ineficaz seu contingenciamento posterior, diante dos compromissos
financeiros j assumidos. J a recproca no verdadeira. O valor inicialmente
contingenciado poder ser posteriormente liberado caso a conjuntura
econmica melhore ou uma nova meta seja aprovada. O contingenciamento
prudente, pois gera efeitos reversveis, enquanto sua omisso imprudente,
pois gera efeitos irreversveis.
O argumento de que os crditos foram solicitados por outros
Poderes tambm perde de vista a questo principal. Os demais Poderes no
fazem a gesto fiscal e macroeconmica do Pas. responsabilidade do Poder
Executivo verificar se h recursos disponveis para atender os pleitos com
impacto fiscal ou no. E a forma de atendimento das solicitaes de crdito
exclusiva do Poder Executivo.
Luciano Carlos de Almeida, representante da Justia do
Trabalho, um dos demandantes de crditos adicionais, deixou isto claro: no
compete ao Judicirio, por meio de ato prprio; o Executivo que define a

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Isso no novo. Est registrado em Montesquieu, em sua obra


mxima, O Esprito das Leis, de 1748. O Poder Executivo no pode se tornar
legislativo no ponto mais importante da legislao, que para ele era
justamente a gesto do dinheiro pblico. Se isso acontecer, no haver mais
liberdade e o Executivo no precisar mais do Poder Legislativo (O Esprito
das Leis, Martins Fontes, 2005, p. 176). Admitir que possvel editar um
decreto com base em projeto de lei encaminhado ao Congresso
desconsiderar a vontade soberana do Congresso Nacional. A defesa no chega
a fundamentar juridicamente essa posio. Limitou-se a dizer que o TCU a
aceitava, o que se revelou falso na instruo.

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que, obrigatoriamente, preciso ouvir a posio do Poder Legislativo.


Significa dizer tambm que no possvel editar decretos de crdito
suplementar ou de contingenciamento com base em projeto de lei, o que teria
o mesmo efeito prtico.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

195

SENADO FEDERAL

O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...]


Numa situao de queda muito acentuada do PIB, a receita realmente
pode cair numa velocidade muito acelerada. A, temos um impasse,
mas, do ponto de vista legal, o impasse est resolvido, ou seja, quem
pode resolver esse impasse o mundo poltico. Se o mundo poltico
no for capaz de resolver, no um rgo de fiscalizao que vai
poder atuar no lugar do Congresso, dizendo: "Olhe, a receita caiu,
ento eu tenho que aceitar o no contingenciamento e dizer que est
tudo bem." No possvel fazer isso, ou seja, o Congresso que tem
que decidir se quer ou no que haja um shutdown, por exemplo, se
quer que haja ou no e em que medida quer que haja.
Vamos supor que aquele contingenciamento de R$57 bilhes
tenha se tornado impossvel. Qual seria um nmero considerado
certo? Quem que pode dizer qual tenha sido esse nmero? O
Governo contingenciou R$8 bilhes. Ser que R$8 bilhes eram
suficientes? Ser que ele poderia ter feito R$12, ou R$20, ou R$30
bilhes? Ningum sabe. No possvel definir isso, a priori,
tecnicamente. Essa definio essencialmente poltica e s poderia
ser feita com a proposta do Executivo e aprovao do Legislativo.
[grifamos]

O argumento subjacente trazido pela defesa em relao aos


decretos de abertura de crditos suplementares que a compatibilidade com a
meta, fixada para o final do exerccio, condio resolutiva. Diante da
pergunta de qual seria a consequncia jurdica de uma eventual incidncia da
condio, ou seja, do no cumprimento da meta ao final do exerccio, com a
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Considerar que basta observar a meta fiscal no final do ano


significa ver no Congresso Nacional apenas um cartrio que carimba e
convalida o que foi feito sem planejamento e transparncia durante o ano. Isso
no controle. O controle poltico previsto na Constituio e nas obras
clssicas de filosofia poltica no dessa natureza.

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forma de atendimento. O Sr. Anderson Lozi da Rocha, representante do


Ministrio da Cincia e Tecnologia, tambm foi claro: Esse papel de
verificao da compatibilidade da meta de resultado com o crdito em questo
papel do rgo central de planejamento e oramento federal, no Ministrio
do Planejamento, mais especificamente, a Secretaria de Oramento Federal,
mesmo porque a meta para a Administrao Pblica como um todo; no
uma meta especfica do Ministrio da Cincia e Tecnologia nem de nenhuma
outra pasta da Administrao. pelo SIAFI que todos os limites financeiros
so dados aos ministrios, e cada ministrio define quanto vai distribuir nas
suas unidades oramentrias, esclareceu Esther Dweck, da SOF.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

196

SENADO FEDERAL

Isso denuncia de forma flagrante a implausibilidade e


inadequao da interpretao proposta. por essa razo que se exige
realismo oramentrio na conduo da gesto fiscal e se torna
irresponsvel qualquer gesto que se baseie em uma meta virtual prevista
em projeto de lei e no na meta real vigente.
Essa questo leva a outra intrinsecamente relacionada: a ideia de
que os decretos de suplementao, ainda que tenham sido ilegalmente
editados, restariam convalidados pela aprovao do PLN 5/2015 e sua
converso em lei em 3 de dezembro de 2015 (Lei n 13.199, de 2015). Se a
compatibilidade com a meta de resultado primrio somente pudesse ser
aferida ao final do exerccio financeiro, a legalidade ou ilegalidade dos
decretos de programao financeira e de abertura de crditos suplementares
seria uma incgnita no momento de sua edio, a ser esclarecida apenas
retroativamente. Essa indefinio estender-se-ia a todos os atos
administrativos que importem em renncia de receita; criao, expanso ou
aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa; ou
criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado, cuja edio
tambm condicionada compatibilidade com as metas de resultado (arts. 14,
I; 16, 1, II; e 17, 2 da LRF).
Essa situao anmala seria agravada, ainda, pelo fato de que a
condio de legalidade ou ilegalidade do ato independeria da conduta de quem
o pratica, pois seria definida pela manifestao de vontade de outro Poder. O
absurdo dessa situao pode ser facilmente percebido considerando-se a
hiptese de um Parlamento de composio hostil ao Chefe do Poder
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O SR. RICARDO LODI RIBEIRO [...] a necessidade de


restituir teria que ser vista a cada caso, mas, de fato, do ponto de vista
das finanas pblicas, aquele decreto perderia a sua validade. Qual
a consequncia que o ordenamento jurdico-financeiro prope
nesses casos? Qual a sano? Multa, a sano multa para o
administrador, caso a condio resolutria no tivesse sido cumprida.
[grifamos]

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eventual no aprovao do PLN 5, de 2015, o especialista Ricardo Lodi


Ribeiro, indicado pela defesa na primeira fase deste processo, e como
assistente tcnico na segunda fase, respondeu que haveria o desfazimento da
validade jurdica desses decretos. Os rgos solicitantes dos crditos corriam
o risco real, portanto, de ter que devolver os valores. O professor Lodi
prosseguiu dizendo:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

197

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O prprio ex-Ministro da Fazenda acabou reconhecendo que a


gesto fiscal no estava nos trilhos adequados:
O SR. NELSON BARBOSA [...] O Governo fez o maior
contingenciamento da histria, desde que existe contingenciamento.
O Governo modificou as regras sobre pagamentos de prestao de
servios, editando um decreto para que no se acumulassem mais
atrasos naquela chamada conta suprimento. O Governo, aps a
deciso do TCU sobre o tema, pagou os passivos junto aos bancos
pblicos e estabeleceu duas portarias dizendo que, a partir de ento,
comeando em 2016, essas obrigaes de equalizao passam a ser

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Consagrado esse entendimento, resultariam incuos, portanto,


todos os dispositivos da LRF e da Constituio destinados a assegurar que as
despesas pblicas sejam limitadas pela disponibilidade financeira. A
responsabilidade fiscal passaria a depender apenas da virtude dos governantes
e no das instituies, em ofensa clara aos fundamentos do Estado de Direito.
Na prtica, deixaria de haver um critrio seguro e objetivo para o
contingenciamento oramentrio, que passaria a ser praticamente facultativo.
Isso enfraqueceria os rgos responsveis pela sua adoo, no confronto com
os rgos incumbidos de executar os projetos e atividades constantes do
oramento. A poltica fiscal perderia credibilidade perante os investidores em
potencial, que passariam a cobrar um prmio de risco adicional para adquirir
ttulos pblicos, o que resultaria em elevao da taxa de juros paga pelo
governo, com impactos negativos sobre a atividade econmica.

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A anulao dos decretos, consequncia natural da tese segundo a


qual sua vigncia estaria sujeita condio resolutiva de cumprimento da
meta de resultado, tambm seria invivel, pois acarretaria grande tumulto
jurdico, uma vez que importaria na nulidade de milhares de contratos e na
devoluo de recursos recebidos por pessoas e empresas contratadas pelo
poder pblico. Alm disso, eventual resoluo decorrente do descumprimento
da meta somente teria efeito a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte, ou
seja, depois de exauridos os efeitos dos crditos suplementares e da
programao financeira, que se encerram no dia 31 de dezembro do respectivo
ano.

SF/16863.10785-97

Executivo, que poderia recusar a alterao das metas fiscais com o objetivo
de atingi-lo poltica e juridicamente. A sociedade perderia diante da falta de
segurana jurdica.

198

SENADO FEDERAL

O SR. BRUNO MORETTI [...] Agora, veja: se eu coloco a


tese de que os decretos impactam a meta, o projeto de lei, salvo melhor
juzo, mesmo aprovado pelos senhores, tambm impactar. Ento, se
eu no posso fazer o decreto, eu no posso fazer o projeto de lei. Se
eu no posso fazer o projeto de lei com base em excesso de
arrecadao e supervit financeiro, a populao no ser atendida em
despesas fundamentais.
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Aqui a pergunta a
seguinte: se eu no posso abrir por decreto, por que eu poderia abrir
por lei? isso mesmo: se eu no posso abrir por decreto, se est ali
aumentando, ferindo a meta definida, tambm no poderia fazer por
lei, a menos que a meta fosse alterada. Ento, essa questo que a
senhora coloca isso mesmo. por isso que o decreto estabelece
limites.

Tais gestores pblicos, que ocuparam funes importantes na


Administrao Pblica, reproduzem uma racionalidade administrativa que
no capta o mago poltico do problema: cabe sociedade, por meio de seus
representantes eleitos no Congresso Nacional, dar a ltima palavra. A meta
fiscal demanda o aval poltico, assim como os remanejamentos oramentrios
incompatveis com a meta vigente e que reclamam nova meta, a qual tambm
precisar ser decidida politicamente pela sociedade, destinatria ltima dos
servios pblicos que tais gastos financiam e custeiam.
Outro ponto discursivo relevante se refere ao argumento de que
o TCU mudou de entendimento defendido no apenas pelos tcnicos e
polticos quanto pela AGU. Conforme j demonstrado neste Relatrio, isso
falso. No houve mudana de entendimento (item 2.2.2.2.5, f). Ento fica a
pergunta: por que a equipe do governo expunha de forma to insistente e

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A perda do foco da norma fica ainda mais clara quando algumas


testemunhas colocam que, uma vez considerado correto o entendimento do
TCU, nem mesmo por projeto de lei se poderiam abrir crditos suplementares:

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apuradas em bases semestrais e pagas imediatamente no incio do


semestre seguinte.
Ento, foi um ano de arrumao de casa e um ano em que as
questes fiscais, principalmente aquelas questionadas pelo TCU,
foram respondidas e resolvidas ao longo de 2015. Tanto assim que
ns comeamos esse ano j sem essas questes a atrapalhar a
poltica fiscal. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

199

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. NELSON BARBOSA [...] O que no acho razovel , a


partir do momento em que voc passa a considerar esse assunto, voc
querer aplicar retroativamente aquele entendimento que, at aquele
momento, voc no tinha. Nas prprias palavras do TCU, "o fato de o
assunto no ter sido analisado no quer dizer que ele est validado."
Ento, ele reconhece que o assunto no foi analisado. O assunto foi
analisado a partir das contas de 2014, que s ocorreu em 2015. A
se mudou o entendimento. Ao se mudar o entendimento... Aplicou-se
um novo entendimento a partir do momento em que foi feita a
representao, se no me engano, pelo Ministrio Pblico do TCU.
Em outubro, o governo deixou de editar os decretos. [grifamos]

Luiz Cludio Costa, ex-Secretrio-Executivo do Ministrio da


Educao, informou Comisso a real preocupao com a deciso do TCU.
O entendimento de que a meta impeditiva mata a autonomia das
universidades, fundaes e institutos de pesquisa. Se a universidade tem um
excesso de arrecadao e o governo se encontra incompatvel com a meta, a
universidade sairia prejudicada. No teria autonomia para alocar recursos
como quisesse.
Contudo, preciso colocar em relevo que o cumprimento de meta
fiscal vale para todos. A meta de resultado primrio fixada para a Unio
(item 2.2.2.2.3). A meta no tem desdobramentos para diferentes Poderes ou
rgos. Todos tm que dar a sua parcela de contribuio para o cumprimento
da meta. Foi inclusive o que o representante do Ministrio da Defesa, um dos
demandantes de crdito, Luiz Antonio de Souza Cordeiro, colocou em seu
depoimento: o aumento era solicitado dentro dos limites financeiros do rgo.
Confrontados os discursos com o eixo interpretativo teleolgico,
o argumento de que esto em jogo teses jurdicas igualmente considerveis
e respeitveis torna-se, por decorrncia, problemtico, em reforo concluso
j registrada quando da anlise tcnica dos decretos.
O MPOG assim tentou expor o argumento:

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contradio:

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O prprio ex-Ministro da Fazenda foi um dos que entraram em

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uniforme o argumento da mudana de entendimento? nesse aspecto que


os discursos caem nas contradies mais perceptveis.

200

SENADO FEDERAL

O ex-Advogado-Gera da Unio, Lus Incio Lucena Adams, fez


o mesmo tipo de defesa:
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] a praxe
reiterada do ato para o gestor, sem contestao de qualquer ordem,
tem relevncia jurdica? Ou seja, o agente pode ser apenado por uma
prtica de ato conforme a praxe? Eu s no usaria a palavra "praxe",

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O SR. WALTER BAERE DE ARAJO FILHO [...]


Entendo que o texto da Lei Oramentria Anual, por ter textura
aberta, por ser dinmico, por ter que observar no s a dinmica de
execuo financeira para a abertura do crdito, mas toda essa mirade
de aspectos que envolvem esse processo, no tem a possibilidade de
interpretao to fechada adotada no art.4 da Lei Oramentria
Anual. Uma das interpretaes possveis foi adotada pelo Poder
Executivo, na poca da publicao desses decretos, e vigora na
Administrao Pblica o princpio de presuno de juridicidade e
validade dos atos administrativos. Portanto, se a interpretao jurdica
plausvel e era a vigente poca alis, esses processos no fugiram
da rotina em momento nenhum , entendo que no h que se falar em
irregularidade na abertura de crdito com fundamento nesses decretos.
[...]
Ento, na verdade, como eu falei: a posio veiculada por meio
de uma representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio encarada com seriedade por parte do Poder
Executivo, por parte do corpo tcnico; ela ponderada com as prticas
usuais da administrao e verificado se h, entre as interpretaes
jurdicas possveis, uma interpretao plausvel que d suporte ao
ato administrativo praticado.
Como eu esclareci inicialmente, vigora no Direito
Administrativo brasileiro o princpio da juridicidade, o princpio da
legalidade dos atos administrativos. Esse princpio s quebrado por
uma deciso por parte dos rgos de controle. E, sim, a partir do
momento em que o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio decide e
firma uma tese jurdica sobre algum ponto, ns incorporamos isso na
prtica, sob pena, inclusive, de responsabilizao pessoal nossa como
agentes pblicos. [...]
Essas interpretaes so saudveis em uma democracia, elas
acontecem de forma rotineira. No fosse assim, as decises do
Supremo Tribunal Federal, que a maior corte do nosso Pas, seriam
sempre proferidas unanimidade. Como o Direito possui textura
aberta e comporta diversas interpretaes, possvel que se
interprete de forma divergente. Ento, o art. 4 da Lei
Oramentria Anual comporta diferentes interpretaes. Uma
das interpretaes possveis alis, interpretao esta que era usual
foi adotada na oportunidade de apreciao tcnica e jurdica...

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

201

SENADO FEDERAL

O que se coloca, na verdade, um vale-tudo oramentrio


institudo sob o pretexto de salvar a economia brasileira de sua derrocada,
objetivo explicitado pela ex-Ministra do MPOG, sem se perguntar ou
problematizar, contudo, como a economia brasileira chegara a essa situao:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Queria aqui dizer que se
o Governo Federal tivesse adotado um contingenciamento de
R$58 bilhes, a crise econmica que estaramos vivendo hoje seria
infinitamente superior que estamos vivendo. [...]
Tenho certeza de que os Senadores aqui presentes, todos os
Parlamentares que conhecem a realidade do Pas, sabem muito bem
que impossvel fazer um contingenciamento de R$130 bilhes,
sabem os efeitos disso em cada um dos seus Estados, para o conjunto
da populao brasileira e para a economia brasileira. Ento, a gente
precisa lidar com a realidade em que a gente vive. No podemos
falar sobre hipteses. Isso significaria uma derrocada da economia
brasileira. E foi por esse senso de responsabilidade, por esse senso de
preocupao com a populao brasileira e com o Pas que a Presidente
da Repblica mandou um PLN a esse Congresso, que foi amplamente
acatado. [grifamos]

Oportuno lembrar que a LRF tem um dispositivo especfico sobre


quadros econmicos recessivos, que no dispensa o cumprimento da meta (art.
66).
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Conforme deixam claro os testemunhos, a mquina


administrativa tentou construir o entendimento que mais se adequava s suas
necessidades flexibilidade, rapidez e discricionariedade. Contudo, a
interpretao encontrada no plausvel nem saudvel para a democracia
em face do bem jurdico tutelado. Ela impe dano sociedade, dano
democracia e usurpa a competncia do Congresso Nacional.

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mas eu acho que a conduta se amolda ou no lei. A lei afirmada


no pela leitura literal, simplesmente, mas tambm pela sua
interpretao, pela sua aplicao interpretada.
Na jurisprudncia, no existe lei no interpretada norma
norma interpretada. Como exerccio de interpretao, voc se
socorre da jurisprudncia. Ento, o que eu digo que no que havia
uma praxe como a mesma coisa que um criminoso que sempre foi
criminoso , mas havia uma jurisprudncia que se amoldava a essa
prtica, que dava esse entendimento, essa compreenso e que era
executada por muitos e muitos anos. Aqui no um problema de
responsabilidade poltica de governo X, Y, Z. uma questo de
praxe administrativa recorrente. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

202

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De qualquer forma, o que importa para a interpretao


teleolgica e para a proteo do bem jurdico fugir do embate conceitual
vazio e buscar pela razo de ser da norma.
Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica Agrcola do Ministrio
da Agricultura, ao tratar das pedaladas fiscais em seu depoimento na
Comisso, exps justificativa poltica semelhante quela colocada por Miriam
Belchior no item anterior:
O SR. ANDR NASSAR [...] Bom, se a situao posta de que
o Banco do Brasil, por qualquer razo, ao no receber a subveno,
decidisse no emprestar, porque a tambm, uma vez que h a portaria
dizendo que o Banco do Brasil tem um certo montante de equalizao,
ele, como banco, tem interesse em emprestar, porque ele tem que fazer
o dinheiro girar, como todo banco. Se essa situao ocorresse de
fato, teria sido um prejuzo muito grande para o setor produtivo.
No h como negar isso. Quer dizer, o fato de ter havido ou no atraso
no estou afirmando nada no prejudicou o andamento do Plano
Safra. Eu acho que, do meu ponto de vista como Secretrio de
Poltica Agrcola e do ponto de vista do setor agropecurio,
agricultura patronal, comercial, familiar, isso o mais
importante, porque voc no gera descontinuidade em uma

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O argumento comum e uniformemente encontrado nos


testemunhos indicados pela defesa a de que o financiamento de polticas
pblicas realizado por instituies financeiras controladas no se caracterizam
conceitualmente como operao de crdito. Associado a ele, outro argumento,
apesar de menos frequente nos testemunhos, o de que o TCU, tambm em
relao ao conceito de operao de crdito, teria mudado de entendimento. J
demonstramos neste Relatrio que isso tambm falso. No houve novidade
ou nova interpretao em relao ao conceito de operao de crdito pelo TCU
ao analisar as chamadas pedaladas fiscais no Acordo 825/2015 (item
2.2.2.3.1, h). Essa questo foi resolvida pela percia oficial, que confirmou o
que o TCU j havia concludo, isto , pela ocorrncia de operaes ilegais de
crdito.

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2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos

SF/16863.10785-97

Essas questes relativas aos decretos presidenciais e meta fiscal


esto intrinsecamente relacionadas ao outro objeto do presente processo: as
pedaladas fiscais. No podem ser pensadas e analisadas separadamente.

203

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT [...] E operao


de crdito uma operao de R$1 ou de R$1 milho. Ou operao
de crdito ou no . O valor no o que determina. Sempre existiu
essa variao em relao data do pagamento. Tanto que a prpria
portaria de equalizao no define um prazo exatamente para
voc de vencimento. Ela define um momento a partir do qual se torna
devida aquela prestao de servios exatamente porque a depende
muito do fluxo durante o ano do recurso financeiro, que permite que
o Tesouro v fazendo o seu balano, exatamente para equilibrar os
pagamentos, de acordo com a expectativa de receita que ele tem.
Ento, na minha expectativa, ela no uma operao de crdito, e uma
operao de crdito independe do valor. [...]
Ento, o Banco do Brasil, em princpio, pelo que eu saiba,
no teve nenhum prejuzo, at porque ele mantm essa operao
como a receber, e tem recebido sempre. Para ele, muito mais
lucrativo, inclusive, ficar operando o crdito rural, at porque o
produtor rural no s um demandador de crdito rural; ele um
cliente do Banco do Brasil, e, como tal, para o Banco, fundamental
que ele continue operando e a taxas que sejam pagveis, digamos, em
relao produtividade da agricultura. [grifamos]

uma racionalidade semelhante que o BACEN exps em suas


oitivas. No se coloca uma sensibilidade administrativa em relao ao risco
fiscal. A operao tem os efeitos prticos de uma operao de crdito,
independentemente do conceito que se atribua, gera juros, se estende no
tempo, e, assim, aumenta a dvida pblica. Contudo, o mesmo tcnico
reconheceu que o longo tempo de financiamento sem quitao no boa
poltica:
A SR LCIA VNIA (Bloco Socialismo e Democracia/PSB GO) O senhor acha normal que o banco fique mais de um ano sem

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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A testemunha Gilson Bittencourt, secretrio de Planejamento e


Investimento Estratgico do MPOG, rgo que centraliza as demandas dos
rgos e deveria checar a sustentabilidade fiscal delas, exps uma
racionalidade estritamente bancria ao falar sobre as pedaladas fiscais:

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A testemunha deixou claro o uso do BB para financiar a poltica


pblica do Plano Safra e garantir a sua continuidade na crise, em razo de sua
importncia estratgica.

SF/16863.10785-97

poltica que, se tivesse ocorrido, teria gerado uma crise de grandes


propores para o setor. [grifamos]

204

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] Essas


matrias, do ponto de vista oramentrio, quem despachava com a
Presidente era o Ministro da Fazenda. Quando o assunto apareceu, eu
tive reunies com o Ministro da Fazenda, o Ministro Guido, tive com
o Tombini e com o Arno, inclusive, o Secretrio do Tesouro, e em
todas elas se debateu o assunto. E eu, por exemplo, sempre
recomendei, na minha posio, que se quitassem eventuais
passivos existentes. Esta era a posio que eu defendia. [grifamos]

O BB no apenas registrou a dvida como crdito contra o


Tesouro Nacional em seu balano como tambm a cobrou vrias vezes,
informou o Coordenador-Geral de Operaes de Crdito da prpria STN:
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] em 29 de
julho de 2014, expediente do Banco do Brasil encaminhado a V. S
solicita a quitao de valores em aberto da ordem de R$7,5 bilhes,
referentes equalizao do crdito rural. Neste momento, temos aqui
cpia, exatamente, do ofcio que foi encaminhado e que mostra, j,
que o Tesouro devia ao Bando do Brasil R$7,5 bilhes. [grifamos]

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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At mesmo o ex-Advogado-Geral da Unio disse ter


recomendado a quitao dos passivos logo que o Ministrio Pblico junto ao
TCU entrou com a representao em 2014 sobre o assunto:

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O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT Se a portaria


prev isso, concordo plenamente. Acho que o ideal at seria, se
pensarmos daqui para frente, para evitar, poder colocar em uma
portaria, definir que no poderia passar do final do ano. Mas, a, voc
teria que ter uma nova portaria e uma definio.
[...]
Senador [em resposta a outra pergunta, do Senador Dario Berger],
a pergunta pode ser respondida de duas formas. Como o senhor
mesmo falou, h diferentes interpretaes. Eu responderia o seguinte:
do ponto de vista legal, a portaria, no estabelecendo um prazo
final, sim, ela permitiria que voc pagasse ao longo do tempo,
independente do prazo. Se o senhor me perguntar: "Voc acha
que o ideal seria que ela estabelecesse um prazo que no
ultrapassasse o ano?" Eu diria: sim, acho que o ideal seria que ela
estabelecesse um prazo mximo. [grifamos]

SF/16863.10785-97

receber essa equalizao? No deveria haver um tempo determinado?

205

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] Ns


preparamos a nota. Essa nota que a senhora menciona a Nota n 1,
de janeiro de 2014. Antes dela, ela foi precedida por uma nota em
agosto de 2013, e depois houve uma terceira nota, em agosto de 2014.
Em todos os documentos, eu no recebi nenhuma resposta formal dos
meus superiores; simplesmente que estava dada a poltica, essa
uma poltica decisria, e que no caberia a mim questionar, e sim
cumprir, porque a minha responsabilidade era de executar o
pagamento [...] O argumento utilizado foi, simplesmente, no
autorizar. Havia uma deciso superior que ele estava tomando e
assumia a responsabilidade por esse ato. No autorizaria a
liberao dos recursos prprios para o pagamento. [...]
Esse documento, realmente, foi expedido pelo Banco do Brasil,
como tambm foram expedidos documentos pelo prprio BNDES,
tambm, fazendo a cobrana dos montantes em atraso. Ns
respondemos. Assim que chegou o documento, levei-o ao
conhecimento dos meus superiores. Como a deciso de no liberar os
recursos para o pagamento uma deciso do Secretrio do Tesouro,
em minha resposta s duas instituies eu posso fornecer as cpias,
no sei se faz parte do processo documental foram respondidas,
inclusive, com essa informao. Como no foi autorizada pelo
Secretrio do Tesouro a liberao de recurso financeiro, no seria feito
pagamento at que eu recebesse ordem formal e os recursos para tal.
E foi formalizada junto ao Banco do Brasil e junto ao BNDES essa
informao.

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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O Secretrio do Tesouro Nacional foi alertado sobre os riscos da


poltica e mesmo assim manteve a orientao para no pagar o banco:

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O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...]


Eu tenho aqui documentos enviados pelo Banco do Brasil e pelo
Tesouro Nacional que detalham todos esses pagamentos, identificando
notas de empenho, identificando a forma como isso a foi pago, se foi
como despesas de exerccios anteriores... crditos do oramento do
exerccio, restos a pagar. H cobranas aqui de agosto de 2015, onde o
Banco do Brasil cobra o Tesouro Nacional por passivos referentes
ao segundo semestre de 2013, ao primeiro semestre de 2014, ao
segundo semestre de 2014, ao primeiro semestre de 2015, todos
atrasados. Ento, no houve pagamento desses passivos atrasados. Isso
est fartamente comprovado no processo. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, Secretrio de Controle


Externo e Fazenda Nacional do TCU, complementou a informao em seu
depoimento:

206

SENADO FEDERAL

O depoimento do Chefe Adjunto do Departamento Econmico


do BACEN foi esclarecedor nesse sentido:
O SR. FERNANDO ALBERTO SAMPAIO ROCHA [...]
Em relao ltima pergunta, se o Plano Safra tivesse sido
considerado, o supervit cairia? Sim, a considerao desses
supervits ao longo dos anos em que foi sendo inscrito esse passivo
nos passivos da instituio financeira faria com que o resultado
primrio da Unio se reduzisse. Se superavitrio, resultaria em um
supervit menor; se deficitrio, um dficit maior. E o inverso
aconteceria em 2015 quando foi feito o pagamento de todos esses
passivos. Se esses valores j tivessem sido registrados a partir do
momento em que eles foram inscritos nos passivos das instituies
financeiras, no momento do seu pagamento, voc teria uma baixa
da conta nica, uma reduo de ativos com o pagamento, mas
tambm uma reduo dos passivos, ento, uma reduo de ativos e
passivos do mesmo montante teria um resultado neutro, ou seja, em
2014 e nos anos anteriores teria tido um resultado menor e o inverso
teria ocorrido em 2015. [grifamos]

Trata-se de uma situao clara e preocupante de desinformao


da sociedade e do Congresso Nacional.
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A questo das pedaladas fiscais est intrinsecamente


relacionada questo do abandono da meta de resultado vigente. Em ambos
os casos, busca-se contornar a obrigao legal e constitucional de
contingenciar despesas discricionrias em montante suficiente para o
atingimento da meta aprovada pelo Congresso Nacional. Quando o Banco
Central deixa de registrar uma dvida e, portanto, no ocorre o registro do
aumento do endividamento pblico, abre-se espao para a execuo de outras
despesas primrias. As pedaladas permitem que os gastos fujam do radar da
meta fiscal e, portanto, do Congresso Nacional. O Chefe do Poder Executivo
executava, ao longo do tempo, despesas por meio de endividamento ocultado
do Congresso Nacional, criando uma situao que no correspondia
realidade.

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No recebi o comando por escrito porque, h de convir, no


ficaria... no seria, talvez, de se esperar que me escrevesse uma
ordem dessa natureza, principalmente porque, eram atrasos
sistemticos e eles foram feitos sistematicamente, sim, porque
foi em todos os exerccios. Ento, assim, a partir do momento em
que comeou, em 2011, 2012 e 2013, pode-se dizer que so
sistemticos. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

207

SENADO FEDERAL

Uma agravante da situao o fato de que a poltica pblica


estava em expanso num perodo de queda de receitas e de ausncia de espao
fiscal para novos gastos.
O SR. PATRUS ANANIAS [...] Dentro do Plano Safra, ns
temos o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar), que um programa que vem sendo ampliado ano a ano.
Para se ter uma ideia, em 2002, 2003, foram em torno de 2 bilhes.
No ano passado... Este ano, 2016/2017, ns colocamos o Pronaf na
casa dos R$30 bilhes. Ento, a cada ano, vm sendo feito os
reajustes. So os recursos destinados agricultura familiar. Como
existe tambm o Plano Safra destinado chamada agricultura
empresarial, com os mesmos at mais , basicamente com os
mesmos subsdios. [grifamos]

Ou seja, o oramento do Plano Safra subiu de R$ 2 bilhes para


30 bilhes e o governo se recusava a quitar a dvida com o BB. E como deixou
claro Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-Secretria Executiva do MDA, a
Presidente da Repblica tinha interesse em lanar pessoalmente tais
programas em cerimnias solenes. E no s. Como explicou Joo Luiz
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O foco especfico numa Portaria do Ministrio da Fazenda, que


regulava as subvenes do Plano Safra e que no previa prazo para
vencimento do pagamento, como fez Maria Fernanda Ramos Coelho, tcnica
do MDA, olha para a questo sob uma perspectiva estritamente bancria e
financeira, perdendo completamente de vista as implicaes fiscais, como se
fossem dois mundos incomunicveis. At mesmo no mercado financeiro,
como visto (item 2.2.3.2.2), vige uma regra prudencial de que instituies
financeiras no podem conceder emprstimos a pessoa fsica ou jurdica que
participe de seu capital em mais de 10% (art. 34, III, da Lei 4.595, de 1964).
tambm crime previsto na Lei 7.492, de 1986 (art. 17).

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

A Unio usou de seu poder de controlador para no pagar.


Conforme o laudo da junta pericial, na inexistncia de termo para vencimento,
argumento repetidamente levantado por testemunhas, vigorava o princpio da
exigibilidade imediata da obrigao, devendo o pagamento ter sido feito to
logo liquidada a despesa, fato este que se d em momento prximo cobrana
feita pelo BB (o que, inclusive, encontra harmonia com o Cdigo Civil art.
331). Somente uma instituio financeira controlada pela Unio aceitaria
interpretao diversa e se absteria de cobrar valores bilionrios em atraso,
como fez o BB. Da a razo de ser da proibio constante do art. 36 da LRF.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

208

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O SR. ALDO REBELO [...] tomemos o caso do Ministrio


no qual permaneci at outubro de 2015, que foi o Ministrio de Cincia
e Tecnologia. Ns tnhamos um oramento de 7 bilhes. O
contingenciamento reduziu para 5. Do limite oramentrio obtido
com os 5, s foram executados 3, ou seja, o executado no Ministrio
de Cincia e Tecnologia foi menos da metade do oramento
autorizado pelo Congresso Nacional. [grifamos]

Tiago Alves, do TCU, trouxe a questo para os seus devidos


eixos novamente. As pedaladas fiscais comeam a ganhar contornos
significativos aps a crise internacional de 2008 e a assumir as caractersticas
de fraude fiscal:
O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...] A
partir do grfico e dos dados do Banco Central, possvel observar
que, em 2008 e 2009, de fato, esses saldos comeam a crescer. Por

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Ao mesmo tempo, outras polticas no tinham a mesma sorte,


como as referentes cincia e tecnologia e defesa. Conforme o ex-Ministro
Aldo Rebelo comunicou:

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O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN [...] o Ministrio do


Desenvolvimento Agrrio trabalha na formulao do Plano Safra. O
Plano Safra uma atividade que dura praticamente o ano inteiro, mas
h uma intensificao no ms de janeiro, a partir de janeiro, quando
ns nos reunimos com os movimentos sociais, com os agentes
financeiros, com os servios de assistncia tcnica e extenso
rural, para que se defina o tamanho do crdito, as condies de
acesso ao crdito, taxa de juro, prazo, mudanas no Manual de
Crdito Rural. [...] O papel do MDA tem sido sempre de
proporcionar o mximo de crdito, atender totalmente a demanda e
em condies adequadas, com taxas de juros adequadas. [...]
Ento, estamos estabelecendo na agricultura familiar, que
produz alimentos... Quem o grande beneficiado? a populao
brasileira [...] So todos os consumidores. E 85% ou mais de ns
vivemos nas grandes cidades. Ento, os grandes beneficiados do
Plano Safra da Agricultura Familiar quem consome comida,
quem vive no Brasil, quem trabalha no Brasil e come a comida a
comida produzida pelos agricultores familiares. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Guadagnin, Diretor do Departamento de Financiamento e Proteo da


Produo da Secretaria da Agricultura Familiar do MDA, trata-se de programa
que envolve importantes setores sociais da base eleitoral da Presidente:

209

SENADO FEDERAL

Os tcnicos do MDA ressaltaram a questo dos juros. Maria


Fernanda Coelho e Joo Guadagnin fizeram questo de enfatizar que
correo monetria no juro, e que o BB no recebeu juros pelos atrasos
do Tesouro. Contudo, conforme o prprio BACEN, isso falso. Segue trecho
significativo da oitiva de Fernando Rocha, Chefe Adjunto do Departamento
Econmico do BACEN:
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social
Democrata/PSDB - MG) [...] em 2015, o Tesouro Nacional no
realizou os pagamentos no Banco do Brasil to logo se encerrou cada
semestre de apurao das equalizaes de taxas de juros do Plano
Safra. Diante disso, foi aplicado o ndice entre a data da apurao e a
data do efetivo pagamento dos valores da equalizao. V. S
classificaria tais ndices como taxas de juros? Caso contrrio, como
V. S classificaria esse ndice?
O SR. FERNANDO ALBERTO SAMPAIO ROCHA [...]
em relao a se os ndices de correo eram taxas de juros, na minha
opinio, as correes se deviam a juros, embora o Banco Central no
seja parte dessa relao contratual, nem seja uma instituio que tenha

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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O argumento que defende e favorece a plausibilidade da tese


jurdica ou do conceito alternativo perde de vista o bem jurdico que a
norma quer proteger.

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que eles comeam a crescer? Porque se caracterizam os atrasos, e de


fato os atrasos que caracterizam as operaes de crdito.
[...]
Em relao a quando deveriam ser pagos esses valores, a portaria
do Banco do Brasil muito estvel no tempo, ela sempre fala em
perodo de apurao de seis meses e devido logo em seguida. Na
verdade, no caso do BNDES que h uma mudana, em abril de 2012,
estabelecendo um prazo de 24 meses para pagamento. Ento, j havia
uma srie de atrasos, j estaria configurada a operao de crdito,
e com a portaria h a institucionalizao, a aparncia... a vontade
de dar aparncia de legalidade a essas operaes, por meio da Portaria
122.
[...]
Vejam bem: se no fosse a atuao do Tribunal, atualmente, a
gente poderia estar com valores ainda maiores, ou seja, se
chegamos a R$60 bilhes no ano passado, poderiam chegar a
R$80, R$90, R$100 bilhes. Ento, o risco de no se tratar isso
como operao de crdito altssimo. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

210

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A cronologia relevante, pois o relatrio preliminar do TCU


sobre as contas presidenciais de 2015 j no menciona as pedaladas fiscais
com a CEF, cessadas aps a regularizao dos registros pelo BACEN.
significativo o fato de o presente processo tratar de operaes de crdito
ilegais do BB em 2015, que no estavam sendo registradas nas estatsticas, e
que s passaram a ser a partir de janeiro de 2016, por determinao do TCU
(Acrdo 3.297/2015).
Outro ponto relevante que a rotina burocrtico-administrativa
do BACEN, apesar da atribuio de fazer os registros nas estatsticas fiscais,
no se mostrava atenta e sensvel ao risco fiscal de operaes financeiras.
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...]
Especificamente sobre a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal
s situaes concretas, o Banco Central no manifestou posio oficial
em relao ao assunto, tendo em vista que, aps analisar a primeira
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O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...]


Quando o Departamento de Superviso do Banco Central identificou
alguns passivos no balano de bancos e a eu falo especificamente
da Caixa Econmica, na questo dos programas sociais , houve a
avaliao tcnica de que tais passivos se enquadrariam dentro dos
critrios especificados no manual de estatstica, e a passou a contar
isso de imediato, antes mesmo, at, do incio da auditoria no TCU.
Isso se deu em agosto e setembro de 2014.
Quanto aos demais passivos que foram sendo identificados pelo
TCU durante a auditoria, a avaliao tcnica do Banco Central era a
de que eles no estavam perfeitamente enquadrados nos critrios,
assim como existiam outros passivos que tambm no eram
enquadrados, que no estavam ou no eram objetos da auditoria e que
no eram includos.

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A questo da omisso do BACEN no registro dos passivos das


operaes de crdito com instituies financeiras controladas nas estatsticas
fiscais foi trazida na ltima reunio de oitiva de testemunhas. O tema
importante. O Procurador do BACEN deixou claro que os registros
comearam a ser feitos para as operaes de crdito com a CEF, em agosto e
setembro de 2014, ou seja, logo depois de o Ministrio Pblico de Contas ter
apresentado a representao sobre o assunto (que resultaria na auditoria feita
a partir de outubro e no Acrdo 825/2015 do TCU).

SF/16863.10785-97

algum tipo de controle sobre processo oramentrio, algum tipo de


participao. [grifamos]

211

SENADO FEDERAL

Do ponto de vista hermenutico, trata-se de uma situao


esdrxula. Em observncia ao art. 11, do inciso IV, do projeto de LDO de
2015 (Lei no 13.080, de 2015), a Presidente da Repblica indicou o BACEN
como o rgo responsvel pela apurao dos resultados fiscais para fins de
verificao do cumprimento da meta. Est na mensagem de encaminhamento
do projeto de LOA de 2015 ao Congresso Nacional. O TCU precisou interferir
na forma como o rgo interpretava seu prprio Manual e alertar para
considerar a dimenso fiscal. Ou seja, o BACEN se apresentou, salvo melhor
juzo, como rgo inadequado para assumir tal responsabilidade, pois se nega,
como ficaram claros os depoimentos dos funcionrios do rgo, a enxergar as
questes que lhe so trazidas sob a tica fiscal, argumentando que no de
sua competncia.
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...] O
que ocorre com mensagem presidencial que encaminha o PLOA? H
uma definio de qual metodologia ser utilizada, e no, na nossa

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Argumenta-se tambm que a tica do BACEN da regulao


bancria, como visto (item 2.2.3.2). O BACEN, como explicou um de seus
Procuradores e depois dele o Chefe Adjunto do Departamento Econmico,
Fernando Rocha, no olhava para a LRF, mas para as leis do mercado
financeiro Lei no 4.595/64 e Lei no 7.492/86. E a Procuradoria do BACEN
usava pareceres vinculantes da AGU de 1994, anteriores LRF, que dizem,
em suma, que no ilegal operao de crdito entre o Tesouro e os bancos
federais. Contudo, uma lei complementar posterior, de status constitucional,
qualificou tais operaes como ilegais, mas esse fato no foi considerado pelo
BACEN, pois sua rotina burocrtica no era programada para se preocupar
com o risco fiscal.

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ocorrncia, ainda por ocasio do registro dos passivos da Unio com


a Caixa Econmica referentes a atrasos no repasse de programas
sociais, esse parecer examinado, especificamente sob a tica da
regulao bancria, o Parecer n 267, de 2014, se no me engano,
menciona a existncia de pareceres vinculantes da Advocacia-Geral
da Unio, aprovados pelo ento Presidente Itamar Franco, excluindo
a aplicao da Lei n 4.595, da Lei n 7.492 so tpicas do sistema
financeiro , e remete a questo da legislao de responsabilidade
fiscal a uma consulta, inicialmente ao Ministrio da Fazenda, depois
ao envolvimento da Advocacia-Geral da Unio. Ao final, houve um
parecer do Consultor-Geral da Unio, aprovado pelo ento AdvogadoGeral da Unio, que, digamos assim, deu encaminhamento a essa
questo. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

212

SENADO FEDERAL

Vrias testemunhas, assim como a prpria denunciada em sua


defesa escrita, argumentaram pela necessidade de dar continuidade aos
servios pblicos. O ex-Ministro do Desenvolvimento Agrrio chegou mesmo
a defender arranjos fiscais mais flexveis.
A contraposio entre politica social x poltica fiscal, ou mesmo
entre poltica econmica x poltica fiscal nociva para o interesse pblico. Os
fins justificam os meios assim podem ser resumidos tais discursos. Se o fim
meritrio, vale tudo no campo fiscal. No esse, contudo, o esprito da lei.
O Ministro Marco Aurlio, do STF, em deciso memorvel no HC 840388/RJ, registrou que Jamais demasia frisar-se que, em Direito, o meio
justifica o fim, mas no este aquele (DJ 01/07/2004).
A confuso entre a poltica econmica e a poltica fiscal ficou
clara na fala do ex-Advogado-Geral da Unio:
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Ou seja, passivos que afetam diretamente o resultado primrio e


a dvida pblica no eram registrados sob o argumento de que no h lei
regulamentando o art. 30 da LRF para fornecer os critrios de tal registro. A
exemplo da postura adotada pelo governo quanto ao pagamento das
pedaladas fiscais, tambm aqui optou-se por aguardar o trnsito em julgado
do acrdo do TCU para se corrigir um erro manifesto. A burocracia
governamental recusa-se a enxergar o bem jurdico protegido pela norma. A
resposta oferecida pelo BACEN no se harmoniza com a ideia de uma gesto
planejada, transparente, controlada e responsabilizvel do dinheiro pblico, e
preocupante perceber a falta de qualquer razoabilidade interpretativa nesse
sentido da parte do rgo.

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interpretao, a definio dos critrios da metodologia que devem ser


utilizados. A LRF no trouxe esses critrios. Est pendente de
regulamentao at hoje o art. 30 da LRF nesse particular. Ento, a
nossa interpretao do que essas mensagens presidenciais sobre o
PLOA fizeram foi a de dizer o seguinte: "Banco Central, voc j tem
uma metodologia consolidada desde 1991, baseada em referncias
internacionais. No existe um critrio legal para a apurao de
resultado. Ento, vou utilizar, enquanto no regulamentado o art. 30
da LRF, a sua metodologia como referncia." Mas ela no alterou a
natureza, no alterou as caractersticas, no alterou, inclusive, a
finalidade da estatstica fiscal do Banco Central, que foi criada,
principalmente, para avaliar o impacto do setor pblico na
demanda agregada, subsidiando decises de poltica monetria.
[grifamos]

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

213

SENADO FEDERAL

Todo o conjunto ftico decretos presidenciais e pedaladas


fiscais compe, em direito processual penal, a materialidade do crime.
Materialidade a existncia do fato, nos limites em que se atribui
denunciada. A materialidade tambm abrange, a efetiva leso ao bem jurdico
protegido pela norma no caso sob exame, o equilbrio das contas pblicas e
seu controle pelo Congresso Nacional.
Como j dito e se confirma dos testemunhos, a materialidade do
fato no contestada pela defesa. Em sua pea escrita, chega mesmo a dizer
que os fatos apontados na denncia so consequncia e no a causa da crise
que hoje assola o Pas (DOC 24, p. 115). O que a defesa questiona a
interpretao para a caracterizao da ilicitude dos mesmos, negando, por
decorrncia lgica, efetiva leso ao bem jurdico protegido pela LRF e pela
Constituio. Na defesa escrita, argumenta-se que os fatos apontados na
denncia foram buscas de arranjos mais flexveis, necessidade de mudar
as regras fiscais, para que se possa fazer o uso anticclico da poltica fiscal
e enfrentar a crise (p. 117). A defesa ainda esclareceu, em diversas
manifestaes orais durante as reunies da Comisso, que a denunciada no
poderia ser responsabilizada criminalmente por adotar uma tese jurdica ou
uma viso diferente da que teria sido a base da rejeio das contas
presidenciais pelo TCU em 2014.
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uma viso que nos parece problemtica do ponto de vista da


teleologia das normas.

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O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] E, nas


portarias, como que o processo acontecia? No primeiro semestre,
havia as contrataes das operaes. No segundo semestre, havia a
apurao pelo Tesouro em relao quelas contrataes feitas pelo
BNDES. O BNDES fazia um bloco de contrataes, mandava para o
Tesouro. O Tesouro verificava isso, e, ao final desse segundo
semestre, que se iniciava a equalizao dessas contrataes. Havia
um aumento de tempo; em vez de quatro meses, doze meses. Agora,
o fato que, nessas situaes, supostamente sendo operao de
crdito, o Estado continua descoberto, porque, em rigor, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, quando trata como operao de crdito, no
faz exceo de tempo, de quantidade, de valor. E R$1 operao
crdito. Pronto, proibido.
Mas, ento, como que acontece? Exatamente porque
invivel e no pode ser tratado, porque a subveno vem na 4.320,
e uma forma de equalizao econmica que se faz em diversas
atividades econmicas, inclusive, financeiras como forma de
permitir os juros mais baixos. Essa minha viso. [grifamos]

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

214

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

De uma forma geral, o discurso do sempre foi feito assim


para justificar os decretos presidenciais de suplementao oramentria e a
ocultao dos registros das pedaladas fiscais , muito repetido durante a
instruo testemunhal, mostra um descaso e falta de sensibilidade em relao
aos fins das instituies. A tradio no pode limitar e neutralizar a lei. Foi
justamente o movimento inverso que pautou a revoluo poltica psiluminista e inaugurou a era das constituies e dos cdigos de lei.
preocupante o discurso de que a jurisprudncia se amoldava prtica,
colocado pelo ex-Advogado-Geral da Unio, quando se traduz em ofensa aos
bens jurdicos tutelados. E ainda mais grave considerando que no faltaram
sinais de alerta por parte do Ministrio Pblico de Contas e do prprio TCU.
Em face do exposto, possvel perceber muitas tenses na
racionalidade administrativa implcita no discurso das testemunhas. As

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O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ - [...]


verdade que voc tem um controle muito mais forte sobre as despesas
do que sobre as receitas, ou seja, as receitas esto sujeitas a variveis
que nem sempre esto sob o controle do governo. Embora isso seja
verdade, no demais lembrar o que tem acontecido com a renncia
de receitas. Trabalhei com esse tema durante muito tempo e sei que,
de 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu de sessenta e poucos
bilhes para mais de trezentos bilhes. Ento, parte do impacto
que temos de perdas de arrecadao decorre de escolhas feitas,
que tambm podem ser meritrias, mas que impactam a
arrecadao disponvel.
Ainda em 2015, a renncia de receitas continuou a crescer. Se
somarmos a renncia de receitas tributrias mais a renncia de receitas
creditcias, 2015 um recorde.
Uma coisa so os benefcios que eventualmente aparecem no
incio do ano no PLOA, outra coisa a quantidade de benefcios que
voc vai acumulando ano a ano. Se voc no pe fim a eles, eles vo
se somando. Os nmeros com que trabalhamos so nmeros apurados
pela prpria Receita Federal e pela Secretaria de Poltica Econmica,
ambos do Ministrio da Fazenda. Ns temos um recorde em 2015 em
termos de renncia fiscal no sentido amplo: subsdios tributrios e
subsdios creditcios e financeiros. [...] o governante, de uma forma
geral, os nossos representantes tm alguma influncia sobre a
receita. [grifamos]

SF/16863.10785-97

O discurso de o qu causou o qu? tambm no nos parece


favorecer a defesa. Os resultados econmicos so em grande medida fruto de
escolhas polticas feitas. Leonardo Albernaz, do TCU, esclareceu esse ponto:

215

SENADO FEDERAL

2.2.5. Responsabilidade poltica


O presente processo trata, em sntese, da gesto do dinheiro
pblico, ponto mais importante da legislao, segundo registrou
Montesquieu na sua obra mxima, O Esprito das Leis. No por outra razo
ter a Lei no 1.079, de 1950, e a Constituio Federal, no art. 85, previsto perda
de mandato para o Presidente por irresponsabilidade na gesto do dinheiro
pblico.
Nos crimes de responsabilidade, ao contrrio dos crimes comuns,
no se julga a pessoa, mas o desempenho da funo. A condenao no impe
castigo pessoal, como a restrio da liberdade, mas o despojamento do cargo
e a inabilitao temporal para assuno de funes pblicas. Isso significa,
entre outras coisas, que o fato de o agente poltico ser considerado pessoa
honesta, de reputao moral ilibada ou de no estar sendo investigado ou
respondendo a processos relativos a crimes contra a Administrao Pblica
previstos no Cdigo Penal irrelevante para o julgamento de crimes de
responsabilidade. O processo de responsabilizao tem finalidade poltica,
pois objetiva simplesmente afastar do exerccio do cargo o governante que
gere mal a coisa pblica, em atentado contra a Constituio.

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Apesar da grande quantidade de testemunhas de rgos setoriais


e operacionais, que apenas discursaram sobre procedimentos na elaborao
dos decretos e resultados obtidos de polticas pblicas, o tangenciamento do
centro do problema em si significativo e informativo para um processo de
julgamento poltico desta natureza. Os temas centrais, contudo, no devem
ser perdidos de vista: o impacto das aes e omisses polticoadministrativas no desempenho fiscal da Unio e na observncia da meta
vigente, assim como a ocultao dessas aes do Congresso Nacional e da
sociedade.

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intepretaes da lei oferecidas pela defesa afrontam diretamente o bem


jurdico como valor independente que d completude e sentido norma. A
interpretao teleolgica vem justamente para dirimir tais tenses. O crime de
responsabilidade julga resultado, desempenho da funo pblica, da ser
fundamental cotejar o discurso da defesa e da acusao com a finalidade da
norma.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

216

SENADO FEDERAL

[...] o impeachmet uma instituio de direito constitucional


que reveste uma caracterstica eminentemnte poltica e a pena que
lhe imposta no visa uma coao psicolgica, seno o afastamento
definitivo do titular d'a funo pblica que no revelou aptides para
a exercer. Ao conjunto de providncias e medidas que o constituem,
d-se o nome de processo, porque este o trmo genrico com que se
designam os atos de acusao, defesa e julgamento, mas , em ltima
anlise, um processo sui generis, que no se confunde e se no pode
confundir com o processo judicirio, porque; promana de outros
fundamentos e visa outros fins.

Quando conjugamos a duas esferas o poltico e o jurdico ,


encontramos uma definio bsica de responsabilidade. No apenas o dever
jurdico de responder pela violao de uma norma jurdica, conceito genrico
que pode ser encontrado em qualquer dicionrio jurdico. Deve-se tambm ter
em vista a esfera poltica, que valora o resultado. Responsabilidade , nesse
sentido, o dever imposto por lei de responder por atos que impliquem dano.
Essa a ideia bsica que no pode ser perdida de vista no presente processo
de impeachment.
Em seus estudos de vrias sociedades, do presente e do passado,
Max Weber colheu algumas concluses que julgamos serem preciosas para o
presente processo. Convm cit-lo diretamente quando trata da poltica:
Devemos ser claros quanto ao fato de que toda conduta
eticamente orientada pode ser guiada por uma de duas mximas
fundamentalmente e irreconciliavelmente diferentes: a conduta pode
ser orientada para uma tica das ltimas finalidades, ou para uma
tica da responsabilidade. Isto no dizer que uma tica das ltimas
finalidades seja idntica irresponsabilidade, ou que a tica de
responsabilidade seja idntica ao oportunismo sem princpios.
Naturalmente ningum afirma isso. H, porm, um contraste abismal
entre a conduta que segue a mxima de uma tica dos objetivos finais
isto , em termos religiosos, o cristo faz o bem e deixa os
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A justificativa do projeto de lei que veio a culminar na Lei n


1.079, de 1950, alis, traz trecho relevante (Anais do Senado, Vol. XVIII,
jun. 1948, p. 293):

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Conforme Paulo Brossard, em sua obra clssica O Impeachment,


o essencial no a figura do presidente, mas a eficcia e o decoro da funo
poltica da, portanto, se impor necessria a realizao de um julgamento
poltico, com uma viso poltica e por um corpo poltico (Globo, 1965, p. 47).

SF/16863.10785-97

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217

SENADO FEDERAL

A tica dos fins ltimos pode ser encontrada nas palavras da


prpria Presidente da Repblica ora afastada. Oportuno trazer novamente
trecho do discurso feito em Boa Vista, no Estado de Roraima, no dia 9 de
dezembro de 2015, por ocasio da entrega de unidades do programa Minha
Casa, Minha Vida, extrado do portal do Palcio do Planalto, stio eletrnico
do governo:
Porque o oramento de um pas, ele tem de ser olhado do ponto
de vista daquilo que voc gasta e para quem voc gasta. O para quem
mais importante do que qualquer outra considerao.
Uma das razes para que eu esteja sendo julgada hoje porque
uma parte eles acham que ns no gastamos, ns no deveramos ter
gastado da forma que gastamos para fazer o Minha Casa Minha Vida.
Uma das razes essa. o que eles chamam de pedaladas fiscais.
A gente, o governo federal, dono da Caixa Econmica Federal,
ns somos os nicos donos, o governo federal. [...] Ora, por conta
que ns fomos capazes de fazer o maior programa habitacional da
histria que ns hoje somos responsabilizados.49

Em discurso recente, no Encontro com Artistas e Intelectuais em


Defesa da Democracia, em Braslia/DF, no dia 31 de maro de 2016, no
mesmo tom:

49

Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-cerimonia-de-entrega-de-unidadeshabitacionais-em-boa-vista-rr-e-entregas-simultaneas-no-maranhao-para-bahia-e-rio-de-janeiro-doprograma-minha-casa-minha-vida-boa-vista-rr.

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A tica dos fins ltimos ou tica da convico, como


preferem alguns se desfaz na questo da justificao dos meios pelos fins.
Ou seja, os fins justificam os meios. Tal tica tende a se arriscar no emprego
de meios perigosos. Contudo, arremata Weber: Nenhuma tica no mundo nos
proporciona uma base para concluir quando, e em que propores, a finalidade
eticamente boa justifica os meios eticamente perigosos e suas ramificaes
(idem, p. 84). Um dos pecados mortais no campo da poltica , conclui
Weber, a irresponsabilidade.

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resultados ao Senhor e a conduta que segue a mxima de uma


responsabilidade tica, quando ento se tem de prestar conta dos
resultados previsveis dos atos cometidos (A poltica como vocao,
in Ensaios de Sociologia, LTC, 2002, p. 83-84).

SF/16863.10785-97

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218

SENADO FEDERAL

As pedaladas fiscais, elas abrangem trs coisas


fundamentalmente: o pagamento do Bolsa Famlia, o pagamento do
Minha Casa, Minha Vida e o fato de que ns lutamos contra a reduo
do crescimento econmico, diminuindo as taxas de juros para que o
setor industrial do Pas gerasse empregos. para essas trs coisas que
foram o objeto basicamente das pedaladas fiscais. E o que eles
queriam? Primeiro, queriam que ns pagssemos os nossos bancos
pblicos. [...] O Estado Brasileiro dono da Caixa e do BNDES em
100% das aes.50

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em outros pronunciamentos, j citados e que ainda citaremos


neste Relatrio, o mesmo discurso se repete. So fatos pblicos e notrios de
relevncia para a instruo, pois apontam para o elemento subjetivo das
condutas.
Em tais discursos, a posio tica escolhida a de que a forma
como a poltica executada no importante, pois os fins justificam os meios.
Por mais meritrios que sejam os fins, vale frisar, no deles que trata o
presente processo. Este processo de impeachment trata, exclusivamente, dos
meios empregados.
Apesar da aparente complexidade e tecnicalidade das questes
trazidas na instruo, a conduta que est sob julgamento envolve o
desrespeito de normas financeiro-oramentrias e a usurpao das
funes do Poder Legislativo.
Ao Presidente da Repblica foi outorgado poder de
representao, e dele deve prestar contas aos outorgantes, a sociedade. disso
50

Disponvel em: https://youtu.be/CBg7t3-KRK4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.

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2. Os rgos tcnicos e jurdicos do governo federal tm a plena


convico de que no existem motivos legais para a rejeio das
contas. Alm disso, entendem ser indevida a pretenso de penalizao
de aes administrativas que visaram a manuteno de programas
sociais fundamentais para o povo brasileiro, tais como Bolsa Famlia,
Minha Casa Minha Vida.

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Essa mesma racionalidade dos fins ltimos pode ser encontrada


ainda nas linhas do Comunicado Imprensa da Presidncia da Repblica do
dia 7 de outubro de 2015, em resposta ao acrdo do TCU que props a
rejeio das contas de 2014:

219

SENADO FEDERAL

A responsabilidade abraa, no mbito da Lei no 1.079, de 1950,


uma gama de movimentos muitas vezes implcitos, como: executar mal,
escolher mal, orientar mal, vigiar mal, deixar de punir o responsvel direto
pelo mal e deixar de interromper o mal. Mas uma coisa certa: se o Presidente
da Repblica o responsvel, em ltima instncia, pelas condutas previstas
na Lei no 1.079, de 1950, pois assim a lei o estabeleceu, porque ele reputado
o dirigente que pode evitar que o dano ocorra, a pessoa em toda a cadeia
administrativa que detm o poder definitivo de desistir e de mudar a rota da
ao lesiva.
Assevere-se que o Presidente o representante maior da
Repblica. o agente poltico que, no exerccio da sua funo, no se
subordina a nenhuma outra autoridade, seno da lei. aquele cuja
discricionariedade s encontra limite na lei, no na discricionariedade de
outrem, como bem j lembrou Srgio Srvulo da Cunha (Responsabilidade
Administrativa e Impeachment51).
Assim, talvez seja esta a pergunta mais importante deste processo
de impeachment: por que a Presidente da Repblica deve ser responsabilizada
pelos fatos trazidos pela DEN no 1, de 2016? Com base na instruo probatria
51

Disponvel em: http://www.fpl.edu.br/enade/pdfs/texto_politica_responsabilidade_impeachment.pdf.

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A maior parte das condutas descritas na Lei no 1.079, de 1950,


no necessariamente so executveis por atos prprios e diretos de um
Presidente da Repblica. Mas se constam da Lei, o legislador atribuiu ao
Presidente da Repblica responsabilidade poltica ou seja, necessidade de
responder e prestar contas sobre os resultados daquelas aes e omisses.

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que trata a Lei no 1.079, de 1950. Nesse diploma normativo, o Presidente da


Repblica pode incorrer em vrios tipos de condutas, como, por exemplo,
opor-se ao livre exerccio do Poder Judicirio, incitar militares
desobedincia, impedir com violncia o livre exerccio do voto, no prestar
contas ao Congresso Nacional, no responsabilizar seus subordinados etc. No
rol de condutas imputveis ao Presidente, o legislador tambm incluiu:
infringir a lei oramentria, abrir crdito sem autorizao do Congresso
Nacional, deixar de quitar operao de crdito ilegal, entre outras. A lei
positiva que o Presidente da Repblica a responsvel, em ltima instncia,
por tais condutas. A lei tambm prev punio para os seus assessores diretos,
os Ministros de Estado.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

220

SENADO FEDERAL

2) Em 2010, no mbito de pedido de reexame relativo ao Acrdo


747/2010-TCU-Plenrio (TC 015.052/2009-7), que decorreu de levantamento
com o objetivo de examinar os procedimentos de controle do cumprimento do
disposto no art. 14 da LRF, a AGU j buscava justificativas para a
flexibilizao de regras fiscais restritivas, assim se manifestando: [...]
sabendo-se que a LRF fora concebida muito mais para buscar o equilbrio
fiscal do que para mant-lo, uma interpretao to restritiva da lei, quando j
se alcanou este equilbrio, se torna descolada de uma realidade na qual a
credibilidade da poltica fiscal uma das bases para o pas ter alcanado o
grau de investimento pelas principais agncias classificadoras de risco.
Naquela ocasio, o TCU j ponderara que caso as regras da LRF no fossem
cumpridas, prevenindo riscos e corrigindo desvios, o equilbrio fiscal poderia
no se manter no futuro, especialmente em tempos de crises econmicas
internacionais as quais o Pas est sujeito. Nesse sentido, afirmou-se que a
observncia estrita das normas da LRF tinha o condo de precaver ou
amenizar o efeito danoso que tais crises pudessem causar nas contas pblicas
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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1) Os fatos objeto da DEN no 1, de 2016, e apurados durante a


instruo apontam para uma gesto da poltica fiscal que se mostra na
contramo de um processo histrico conquistado a duras penas pelo Brasil,
com a definio de um regime de responsabilidade fiscal. O objetivo desse
regime foi anunciado na exposio de motivos do projeto de lei que deu
origem LRF: a conquista de uma relao sustentvel entre a dvida pblica
e o produto interno bruto (PIB) da economia. Os indicadores atuais da
economia brasileira demonstram que essa relao inexiste. Em 2015, a dvida
bruta alcanou 66,5% do PIB, o maior ndice desde 2006. Do ponto de vista
da sustentabilidade, o que torna a trajetoria da dvida bruta preocupante a
velocidade de aumento, que passou de 51,7% em 2013, para 57,2% em 2014,
66,5% em 2015 e para 67,5% no primeiro quadrimestre de 2016. H claros
indicativos de uma trajetoria insustentvel da dvida bruta a partir de 2013. A
forma de conduo da poltica economica culminou no que vem sendo
apontado como o pior quadro economico de toda a historia da Repblica. O
governo recorreu omisso de passivos e contabilidade criativa para
conciliar o desequilbrio fiscal com a aparncia de cumprimento do resultado
primrio;

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realizada e em informaes pblicas disponveis, sintetizamos e elencamos a


seguir os elementos de convico que, somados, oferecem uma resposta
preliminar pergunta acima e nos parecem suficientes para concluir que a
Presidente da Repblica deve ser levada a julgamento pelo Senado Federal:

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

221

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

5) Em reunio ocorrida em novembro de 2013, entre


coordenadores e subsecretrios da STN e o Secretrio do Tesouro Nacional,
foi debatido o risco de a deteriorao fiscal levar perda do grau de
investimento e de a dvida pblica perder sustentabilidade. A perda do grau
de investimento pelas principais agncias de risco do mundo aconteceu em
2015 e 2016. A rotina administrativa na STN era de compartimentao, sem
que houvesse compartilhamento de informaes e de conhecimento entre as
reas, e, aps a referida reunio de 2013, tal rotina se tornou mais forte,
centralizando-se em um pequeno grupo as informaes relevantes para a
tomada de deciso (depoimento do Secretrio do Tesouro Nacional, Otvio
Ladeira dia 08/06/16);

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4) Tcnicos do Tesouro Nacional alertaram o Secretrio do


Tesouro a partir de 2013 para os riscos da gesto fiscal em curso, mas
receberam ordem para no pagar as dvidas das pedaladas fiscais cobradas
pelos bancos pblicos. O BB encaminhou vrias solicitaes de cobrana ao
Tesouro. A CEF levou o caso Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal. Foram produzidas notas tcnicas informando que os
saldos estavam evoluindo de forma arriscada e perigosa, inclusive com
estimativas para 2014, 2015 e 2016, mostrando que os valores chegariam a
volumes preocupantes e que, se no fosse dada nenhuma soluo, perder-seia o controle da situao. Operaes com volumes expressivos de recursos
eram normalmente levadas ao conhecimento do Chefe do Poder Executivo,
no sendo verossmil que uma autoridade (Secretrio do Tesouro) assumisse
sozinha uma representatividade de valores dessa magnitude, em qualquer
situao (depoimento do Coordenador-Geral de Operaes de Crdito da
STN, Adriano Pereira de Paula dia 08/06/16);

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3) No Relatorio do TCU que subsidia o parecer prvio de 2012,


j se registrava que o acompanhamento do resultado primrio da Unio estava
se tornando um verdadeiro desafio, em razo de mudanas metodologicas
e transaes atpicas cada vez mais complexas, o que reduzia a transparncia
sobre a meta de resultado primrio do Governo Federal e sobre a
previsibilidade da gesto fiscal (Relatorio Preliminar das Contas do Governo
da Repblica, Exerccio de 2015, p. 3 TC 008.389/2016-0);

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brasileiras, a qualquer tempo (Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do


Governo da Repblica, Exerccio de 2014, p. 822);

222

SENADO FEDERAL

8) Em julho de 2014, a CEF adverte o governo sobre os atrasos


sistemticos em relao ao Programa Bolsa Famlia e ressalta que a Caixa
no est obrigada a disponibilizar os recursos. Trata-se de faculdade dessa
empresa pblica com a cobertura do custo correspondente (Ofcio no
0018/2014/DIJUR). A prpria assessoria jurdica da CEF considerou as
operaes como operaes de crdito (incursas no art. 37, IV da LRF). O
caso foi levado para a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal. Em Parecer de maro de 2015, a AGU argumenta que a recusa de
repasse dos valores geraria forte comoo social e responsabilizao dos
dirigentes da CEF, e que tratava-se de questo prioritria de poltica social
e de dignidade da pessoa humana [...] em face do que se deve interpretar as
regras de restries oramentrias, apesar de reconhecer que a situao no
pode (e nem poderia) se renovar indefinidamente, porquanto nessa hiptese,
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7) Aps a apreciao das contas presidenciais de 2013, o Ministro


Augusto Nardes alertou a Presidente da Repblica sobre a existncia de mais
de R$ 2 trilhes em passivos atuariais e contingentes no contabilizados. Por
ocasio da apreciao das contas de 2014, alertou a Presidente da Repblica
sobre a possibilidade tambm de rejeio das contas de 2015: Apos nossos
alertas, foram registrados mais de R$ 1 trilho, relativos ao passivo atuarial
dos servidores civis da Unio. Tambm foram evidenciados nas notas
explicativas deste ano de 2014 cerca de R$ 940 bilhes relativos a passivos
contingentes, o que, embora ainda insuficiente sob o ponto de vista contbil,
j constitui um avano em termos de transparncia. Apesar dos avanos,
estamos alertando o Poder Executivo sobre a possibilidade de o Tribunal, nas
Contas do exerccio de 2015, a serem apreciadas em 2016, vir a emitir opinio
adversa sobre o Balano Geral da Unio caso as recomendaes no sejam
implementadas em sua totalidade (Relatorio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica, Exerccio de 2014, p. 834);

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6) No Relatrio sobre as contas presidenciais de 2013, foi dado


novo sinal de alerta para a Presidente da Repblica: Contudo, em vista dos
procedimentos heterodoxos, e pouco transparentes, levados a cabo pela
Secretaria do Tesouro Nacional, particularmente no perodo 2010-2013,
conforme extensamente documentado nos autos dos processos TC
033.747/2012-1 e TC 005.968/2014-3, julga-se pertinente a manuteno da
recomendao expressa no Relatorio e Parecer Prvio sobre as Contas de
Governo de 2012, e nos termos em que foi acolhida pelo Plenrio do TCU,
como mecanismo de proteo consecuo de resultados primrios genunos
que venham a sinalizar uma disciplina fiscal fidedigna (idem, p. 4);

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223

SENADO FEDERAL

10) A CVM, autarquia vinculada ao Ministrio da Fazenda,


comeou a cobrar explicaes do BB a partir de agosto de 2014 a respeito das
pedaladas fiscais. Como primeiro procedimento, solicitou esclarecimentos
sobre matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, de 20/08/2014, de que o
Tesouro Nacional estaria represando R$ 8 bilhes referentes a repasses
relacionados ao Plano Safra (Ofcio/CVM/SEP/GEA-1/N 435/2014). O
segundo procedimento originrio de reclamao da UNAMIBB, de
17/09/2014, sobre a ausncia de informaes a respeito da natureza dos
crditos decorrentes de equalizao de taxa de juros do Plano Safra, o
crescimento do saldo dessas contas a partir de 2012, o potencial de perdas em
caso de inadimplncia e a ausncia de provisionamento para esse risco de
crdito, entre outras questes (Processo CVM SP n 2014/333);
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9) O Ministrio Pblico junto ao TCU ofereceu em agosto de


2014 representao sobre as operaes de crdito ilegais com bancos pblicos
controlados, que resultaria no Acrdo 825/2015. A imprensa passou a
noticiar, desde o incio de 2014, a existncia das pedaladas fiscais, em
peridicos variados (Isto , poca, Estado, Veja, Folha de S. Paulo etc.),
alm de vrios artigos tcnicos publicados que trataram do tema, da lavra de
especialistas como Raul Velloso, Marcos Mendes, entre outros. Ainda no
incio de 2014, a ONG Contas Abertas pediu apurao ao Ministrio Pblico
de Contas a respeito das manobras fiscais usadas no exerccio de 2013. O
prprio Advogado-Geral da Unio poca, Luis Incio Lucena Adams,
informou que comeou a participar de reunies com o Ministro da Fazenda, o
Presidente do BACEN e o Secretrio do Tesouro sobre o assunto a partir de
junho/julho de 2014, em razo dos debates que estavam sendo travados pela
mdia, e fez recomendao para que os passivos fossem quitados
(depoimento do ex-Advogado-Geral da Unio, Lus Incio Lucena Adams
dia 28/06/16). Tais fatos tornam o desconhecimento da Presidente da
Repblica inescusvel. Mesmo aps os atos serem apontados como irregulares
pelo TCU e pela mdia, e ainda aps a recomendao do Advogado-Geral da
Unio pela quitao, continuaram a ser executados;

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continuada, poderia se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade


Fiscal. A AGU recomenda, ao final, que se aguardasse a deciso do TCU no
TC 021.643/2014-8 (Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015). O governo
marcava posio no sentido de que os fins sociais da poltica devem se
sobrepor s regras de gesto fiscal. Mesmo aps a deciso final do TCU,
operaes semelhantes continuaram a ser executadas com outros bancos
pblicos;

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

224

SENADO FEDERAL

52

Entrevista disponvel em:


https://youtu.be/HhNR7xETRFM?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.

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12) No houve novidade ou nova interpretao em relao ao


conceito de operao de crdito pelo TCU ao analisar as chamadas pedaladas
fiscais no Acordo 825/2015. As inmeras fiscalizaes realizadas pelo TCU
nos 15 anos de vigncia da LRF, com a manifestao dos rgos dos
Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, abrangendo
a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e o BACEN, trataram de operaes
de crdito e suas vedaes, com considervel consenso no que tange
interpretao dos dispositivos discutidos, em especial os conceitos de
operao de crdito (Acrdos 1.563/2005-TCU-Plenrio, 1.573/2006-TCUPlenrio, 451/2009- TCU-Plenrio, 806/2014-TCU-Plenrio). inaceitvel a
alegao de que a Presidente da Repblica, com assessoramento direto dos
Ministrios da Fazenda e do Planejamento e do BACEN, no tivesse
informao acerca dos efeitos de ordem oramentria, econmica e financeira
dos pagamentos de despesas expressivas de responsabilidade direta da Unio.
Igualmente no houve mudana de entendimento em relao aos decretos
presidenciais de suplementao de crdito. Em 2009, no julgamento das
contas presidenciais, o TCU registrou o fato de que o contingenciamento fora
feito com base na meta proposta, mas deixou de se pronunciar a respeito dos
crditos suplementares especificamente. Apenas recomendou a aprovao das
contas em seu conjunto (Relatrio sobre as Contas de Governo da Repblica,

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11) As operaes de crdito ilegais com instituio financeira


controlada foram objeto de deliberao pelo TCU em abril de 2015, no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio.
Logo aps a deciso do TCU, que abriu prazo para que os rgos do governo
se explicassem, o governo ofereceu entrevista coletiva, em 17/04/15, com a
presena do Ministro da Justia, do Advogado-Geral de Unio e do
Procurador-Geral do BACEN, em que foi dito que o assunto foi levado
Presidente da Repblica, que solicitara que os fatos fossem esclarecidos para
a sociedade na entrevista. Na mesma ocasio, o Advogado-Geral da Unio
comunicou que foi dada orientao ao ento Ministro da Fazenda, Joaquim
Levy, para que no houvesse novas operaes de crdito dessa natureza em
2015 at a deciso definitiva do TCU, como um gesto inclusive de respeito ao
Tribunal52. Todavia, as operaes tiveram continuidade em 2015. Operaes
de crdito ilegais foram registradas junto ao BB nos dois semestres de 2015,
sem contar os passivos sem quitao que j vinham sendo carregados de
perodos anteriores (Relatrio Preliminar das Contas do Governo da
Repblica, Exerccio de 2015/TC 008.389/2016-0);

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225

SENADO FEDERAL

14) A Presidente da Repblica foi notificada pessoalmente em


junho de 2015 do relatrio preliminar que apontou irregularidades das contas
de 2014 (Aviso 664-GP/TCU, de 19/06/2015, referente ao Acrdo
1.464/2015-TCU). A Presidente foi notificada em agosto de 2015 do relatrio
preliminar relativo a indcios adicionais de irregularidades (Aviso 895GP/TCU, de 12/08/2015). A notificao pessoal e instava a Presidente a se
explicar sobre: a omisso de passivos da Unio junto aos bancos pblicos e
FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014; adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha
Casa, Minha Vida; adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do PSI; omisso de transaes primrias
deficitrias da Unio junto ao BB, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014; e, entre outros pontos, sobre no
contingenciamento exigvel de despesas discricionrias. O ento AdvogadoGeral da Unio, Lus Incio Lucena Adams, confirmou em seu depoimento na
Comisso que as questes foram levadas Presidente da Repblica. Mesmo
aps a notificao, as aes continuaram a ser executadas;
15) Na cerimnia solene de anncio de investimentos do BB para
o Plano Safra 2015/2016, em 01/07/2015, o Vice-Presidente do BB, Osmar
Fernandes Dias, declarou que os seus montantes so fruto de muitas horas de
reunio com o Ministrio da Fazenda e com a participao da Presidente
Dilma, coordenando as reunies, e agradeceu Presidente por ter tido essa
sensibilidade: que no se pode cortar recursos de setores que esto
promovendo o desenvolvimento do pas e, sobretudo, garantindo [...] a

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13) A Portaria MF 419/2015, editada dois meses aps o Acrdo


825/2015-TCU, introduziu uma inovao quanto regulamentao do
momento em que o pagamento das subvenes ao BB era devido, estendendo
o prazo para que o STN liquidasse a obrigao sem pagar juros. Ao invs de
constituir reserva para cancelar a operao questionada pelo TCU, o governo
editou uma Portaria insistindo no mesmo tipo de operao, impondo nus
extra instituio financeira;

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Exerccio de 2009, Ministro Raimundo Carrero). Ainda assim, em relao ao


contingenciamento, houve em 2009 manifestao tcnica no mbito do TCU
no sentido de que fosse adotada a meta em vigor, e no a meta constante de
projeto de lei (Processo 013.707/2009-0, que resultou no Acrdo 263/2010);

SF/16863.10785-97

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226

SENADO FEDERAL

17) Cinco dias antes da assinatura do Decreto de 27/07/2015


(Cdigo 14242), de abertura de crdito suplementar de R$ 1,7 bilho,
acompanhado de parecer tcnico informando que o crdito no afetaria a
obteno da meta fiscal vigente, a Presidente da Repblica havia encaminhado
ao Congresso Nacional o PLN 5/2015, com vistas reduo da meta de
supervit primrio de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes. A Presidente,
mesmo ciente de que a meta fiscal vigente no mais seria cumprida, assinou
o referido decreto, em ofensa flagrante e deliberada ao art. 4 da LOA de 2015.
A existncia de parecer tcnico instruindo o decreto em nada influenciou a
53

Disponvel em: https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.

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16) A Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional,


por meio da Mensagem 269, de 22/07/2015, projeto de lei (PLN 5/2015)
visando alterao da meta fiscal. Na justificao do PLN, informa-se que
tornou-se imperiosa a reduo da meta de resultado primrio a ser realizado
em 2015, o que indica cincia de que o cenrio economico era indicativo de
no cumprimento da meta em vigor (o que inclusive evidencia a
desnecessidade de qualquer alerta formal por parte do TCU). Ao enviar o
PLN, a Presidente mostrou conhecimento de que foram usadas fontes para a
abertura de crditos suplementares que, no momento da edio dos decretos,
no eram compatveis com o atingimento da meta vigente naquele momento,
em violao ao art. 4o da LOA. Na exposio de motivos, a Presidente
comunica que no teria mais condies de cumprir a meta vigente. Assim
como solicitou ao Congresso a alterao da meta, o procedimento legal era
tambm ter solicitado ao Congresso a modificao do oramento, o que,
todavia, optou por fazer sua revelia, por meio da edio de decretos de sua
autoria. Uma vez que o governo se encontre numa situao de
descumprimento da meta fiscal, a conduta esperada seria a de no mais
ampliar despesas primrias mediante decretos de suplementao
oramentria;

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soberania nacional atravs da segurana alimentar53. Fica evidente o


interesse e o controle da situao pela Presidente da Repblica. Apesar de
haver um ajuste fiscal em curso e de haver um saldo devedor do Tesouro com
o BB superior a R$ 13 bilhes, correspondente a subvenes em atraso
relativas aos anos de 2012 a 2015, a Presidente aumentou em 20% os
financiamentos do agronegcio e da agricultura familiar para o perodo
2015/2016, obrigando o BB a suportar com recursos prprios os subsdios aos
beneficirios;

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227

SENADO FEDERAL

19) O Relatrio que opinou pela rejeio das contas presidenciais


de 2014 foi acatado por unanimidade pelo Plenrio do TCU em 7 de outubro
de 2015 (Acrdo 2.461/2015-TCU). Ao todo, 17 gestores pblicos e
autoridades foram arrolados para responsabilizao, entre eles um ex-Ministro
de Estado (Ministro da Fazenda) e o ex-Secretrio do Tesouro Nacional, em
razo da gravidade dos fatos. Em 2014, tivemos a gesto mais temerria das
finanas pblicas brasileiras desde que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi
editada depoimento do Secretrio de Macroavaliao Governamental do
TCU, Leonardo Rodrigues Albernaz dia 13/06/16;
20) No julgamento das contas presidenciais de 2014, o TCU
criticou a conduo da programao oramentria e financeira baseada em
meta contida em projeto de lei e, consequentemente, a omisso de
contingenciamento de acordo com a meta ento em vigor. Em 2015, repetiuse a irregularidade de se utilizar a meta contida em projeto de lei como
fundamento para conduo da programao oramentria e financeira, em
especial na delimitao dos contingenciamentos. O contingenciamento
estabelecido aps o terceiro bimestre, ignorando a sinalizao de
irregularidade dada pelo TCU em junho, foi realizado com base na meta
contida no PLN 5/2015, muito inferior ao necessrio para o alcance da meta
da LDO 2015 ento vigente. O Poder Executivo so mudou sua conduta em
virtude da deciso do TCU sobre as contas de 2014 prolatada em 7/10/2015.
A partir da, o governo desconsiderou a meta do PLN e adotou o
contingenciamento de todas as despesas possveis naquele momento.
Conduo unilateral da poltica fiscal e oramentria, com amparo em
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18) Em resposta deciso do TCU, a Presidente editou um


decreto que demonstra que sempre esteve ao seu alcance o controle e a
interveno sobre a prtica questionada. O Decreto no 8.535, de 1 de outubro
de 2015, por meio do qual veda aos rgos e entidades do Poder Executivo
federal firmar contrato de prestao de servios com instituies financeiras,
no interesse da execuo de polticas pblicas, que contenha clusula que
permita a ocorrncia de insuficincia de recursos por perodo superior a cinco
dias teis, ao que deveria ter sido tomada muito antes, evidenciando que o
Chefe do Poder Executivo antes se omitira e assumira risco grave e relevante;

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conduta consciente da Presidente de descumprir a lei oramentria. At a meta


fiscal ser revisada em nova diretriz oramentria, a conduta prudente e legal
era no comprometer o desempenho com a abertura de novos crditos
suplementares;

SF/16863.10785-97

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228

SENADO FEDERAL

22) O BACEN usou pareceres jurdicos defasados da AGU,


anteriores LRF, para no reconhecer irregularidade nas operaes de crdito
envolvendo o Tesouro e os bancos pblicos federais e para justificar a omisso
nas estatsticas fiscais Pareceres GQ-50 e GQ-53, de 1994 (Parecer Jurdico
267/2014-BCB/PGBC). So pareceres vinculativos para o Poder Executivo
porque aprovados pelo Presidente da Repblica (na poca, Itamar Franco),
que no foram revogados nem sofreram qualquer reviso ou atualizao. Os
mesmos pareceres de 1994 foram usados nas defesas de Arno Augustin, exSecretrio do Tesouro, e de Jorge Fontes Hereda, ex-Presidente da CEF,
perante o TCU (no TC 021.643/2014). O governo teve vrias oportunidades
para coibir a reiterao das pedaladas, mas optou por adotar argumentos
jurdicos convenientes e anacrnicos para que isso no acontecesse;
23) As operaes de crdito ilegais foram feitas ao mesmo tempo
com BB, CEF e BNDES, de forma sistemtica desde a crise de 2008,
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21) Como consequncia da omisso dos passivos da Unio junto


no s ao BB, como tambm CEF, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da
dvida pblica divulgadas pelo BACEN (em ofensa ao pressuposto da
transparncia inscrito no art. 1o, 1o da LRF), criaram-se condies irreais a
reger a programao oramentria e financeira anual, permitindo a realizao
de despesas excessivas luz da meta aprovada pelo Congresso Nacional. A
postergao e o atraso nos pagamentos trouxeram evidente alvio para a
programao financeira da Unio, possibilitando Presidente da Repblica a
edio de decretos de programao financeira, atos de sua responsabilidade,
com montantes de contingenciamento de despesas discricionrias em volume
muito inferior ao necessrio para o cumprimento das metas fiscais do
respectivo exerccio financeiro. Despesas obrigatrias de carter continuado,
como as pedaladas fiscais, somente poderiam ser institudas se informada
previamente qual a fonte permanente de financiamento, fonte essa que pode
ser um aumento permanente de receita ou uma reduo permanente de
despesa. A criao, instituio ou ampliao dessa poltica pblica no pode
afetar as metas fiscais (ofensa ao art. 17, 2o e 5, da LRF);

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proposta de meta constante de projeto de lei configura prtica ilegal, realizada


em desacordo com a Constituio, a LDO 2015 e o art. 9o da LRF,
caracterizadora de abuso de poder. A Presidente da Repblica foi omissa no
dever de praticar ato vinculado de contingenciamento, no lhe sendo
permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao
determinado na LRF (ofensa ao art. 5o, II, c/c art. 37, caput da CF);

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

229

SENADO FEDERAL

25) A relao que se estabeleceu entre a Unio e o BB, no caso


em apreo, no foi bilateral ou consensual, para ser considerada prestao de
servio. Houve utilizao deliberada do poder de controlador para impor
instituio financeira situao que lhe menos favorvel, em aproveitamento
da prpria Unio. Os direitos de crdito de equalizao de taxa de juros
constituem um ativo de qualidade duvidosa: no possuem a liquidez de um
ttulo pblico, ou mesmo de um ttulo de crdito e so remunerados a uma
taxa relativamente baixa (Selic mdia) em comparao com taxas livres de
mercado, especialmente tendo em vista a ausncia de liquidez e a
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24) A manobra fiscal com as pedaladas oferecia duplo


benefcio ao governo. Enquanto a Unio apura o seu resultado fiscal pelo
regime de caixa (ao deixar de transferir o recurso instituio financeira,
deixa-se de registrar uma despesa primria), a instituio financeira registra
os seus resultados pelo regime de competncia (h o registro do crdito no seu
balano, influenciando no seu resultado, distribudo a ttulo de dividendos
para a prpria Unio). Ou seja, a Unio deixava de ter uma despesa primria
(em razo da omisso nas estatsticas fiscais) e tinha uma receita primria pela
distribuio do dividendo da instituio controlada. O mercado financeiro
consulta as estatsticas fiscais para avaliar o risco do Pas, que influencia a
taxa de juros oferecida s empresas brasileiras, para quantificar o preo dos
emprstimos que as empresas brasileiras tomam no exterior, para quantificar
a sustentabilidade da poltica econmica para o futuro, o nvel de gastos
pblicos, a probabilidade de o Pas ampliar ou reduzir polticas pblicas, a
probabilidade de recesso ou de crescimento econmico. Se as estatsticas
oficiais so irreais e o governo beneficia-se de manobras contbeis dessa
natureza, gera-se uma crise de desconfiana;

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evidenciando uma poltica planejada de uso das principais instituies


financeiras pblicas federais com o fim de manter e ampliar gastos pblicos.
Com relao CEF, a omisso de registro dos passivos tinha se limitado ao
exerccio de 2014. Contudo, com relao ao BB e ao BNDES, a questo
perdurou pelo exerccio de 2015. Aps a representao do Ministrio Pblico
de Contas, quando o BACEN passou a registrar nas suas estatsticas as
operaes com a CEF, mas no as com o BB e o BNDES, o governo parou de
usar a CEF para fins de pedaladas fiscais, pois a manobra perdia o efeito
almejado: quando se registra na dvida, o efeito na meta fiscal se evidencia e,
portanto, o uso do artifcio deixa de ser til. A ocultao dos passivos dos
bancos pblicos federais foi fundamental para que o gasto pblico pudesse ser
ampliado sem sustentao fiscal;

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230

SENADO FEDERAL

27) O Relatrio preliminar das contas presidenciais de 2015 (TC


008.389/2016-0) novamente aponta para a recomendao de rejeio das
contas, e que os resultados negativos, tanto nos indicadores econmicos
quanto fiscais, so explicados, em parte, pela conduta adotada na gesto fiscal
dos anos anteriores. A deteriorao do resultado primrio desde meados de
2011 sugere, conforme o TCU, uma mudana do regime fiscal;
28) O laudo da junta pericial nomeada por esta Comisso
confirmou as concluses j constantes dos acrdos do TCU, notadamente a
abertura irregular de crditos suplementares, com situao fiscal impeditiva,
e a realizao de operaes de crdito ilegais, com financiamento de poltica
pblica por instituio financeira controlada e sem registro nas estatsticas
oficiais. O laudo concluiu ainda que trs decretos presidenciais de
suplementao oramentria foram editados com impacto negativo no
resultado primrio. Os passivos das pedaladas fiscais foram pagos com
atualizao equivalente a juros (taxa Selic e poupana), o que significou
gasto pblico adicional de R$ 1,13 bilho relativo apenas ao Plano Safra. Em

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26) Em um contexto em que o Governo Federal deixou de


providenciar o contingenciamento de despesas discricionrias no decorrer do
exerccio, afronta a responsabilidade fiscal querer revestir de legalidade os
decretos abertos. A omisso no dever de limitao de empenho e
movimentao financeira (falta de contingenciamento de despesas
discricionrias da Unio) de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do poder regulamentar (art. 84, IV da CF) e ofende o
pressuposto de planejamento da gesto fiscal (art. 1o, 1o da LRF);

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impossibilidade de qualquer negociao. Sob a tica de um acionista


minoritrio, no seria boa forma de aplicao dos recursos da instituio
financeira. Alm disso, havia o risco de o BB nem sequer ser remunerado
pelos atrasos, em razo do disposto no art. 33 da LRF. Tanto o
estabelecimento do termo para pagamento das equalizaes devidas quanto o
prprio atraso no pagamento de referidas equalizaes representam a
obteno coercitiva de financiamento junto instituio financeira controlada
pela Unio. A recusa de quitao s cobranas feitas ao Tesouro pela
instituio uso coercitivo de poder para obrig-la a lhe conceder
financiamento da poltica pblica, o que vedado pelo art. 36 da LRF;

SF/16863.10785-97

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231

SENADO FEDERAL
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31) A Presidente da Repblica tinha a sua disposio vrias


alternativas para interromper o curso da expanso irresponsvel e ilegal dos
gastos pblicos em 2015. O projeto de LOA de 2015, aprovado em abril de
2015 pelo Congresso Nacional, ato de iniciativa da Presidente da Repblica,
e nele a Presidente decidiu alocar menos dotaes que o necessrio para quitar
as pedaladas fiscais. A defasagem total contida na proposta oramentria
era de R$ 5,7 bilhes, conforme laudo pericial. Novas pedaladas foram
geradas em 2015 e no foram pagas logo aps a apurao, mas to somente
54

Disponvel em: https://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2016/2015-01-28pagamento-passivos-v_atualizada.pdf.

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30) A manuteno de valores a descoberto no mbito do Plano


Safra saltou de praticamente zero ordem de R$ 3 bilhes entre 2010 e 2012.
Depois, duplicou em 2013 e mais que triplicou em 2014, subindo em dois anos
de R$ 3,2 para R$ 10,9 bilhes. No ano de 2015, ascendeu ainda mais, e
somente retornou aos patamares da primeira fase ascensional no ms de
dezembro, aps deciso do TCU. Os valores totais devidos pela Unio a
bancos pblicos federais e ao FGTS partem de um patamar estvel em torno
de R$ 1 bilho verificado at 2007, seguindo a partir da um crescimento
vertiginoso at que os passivos acumulados, mais que duplicando, chegassem
a R$ 52,2 bilhes ao final de 2014. Em 2015, prossegue-se no carregamento
dessas dvidas, com um aumento superior a 10%, at novembro, seguido de
abrupta queda com a quitao de mais de 80% do passivo em dezembro,
imposta por determinao do TCU. As evidncias apontam para decises
deliberadas de poltica econmica, da competncia da Presidente da
Repblica;

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29) Somente aps a interveno do TCU que o Poder Executivo


procedeu equalizao dos passivos relativos s operaes de crdito ilegais
(no final de dezembro de 2015), em conformidade com os Acrdos n 825
(de 15 de abril de 2015) e n 3.297 (9 de dezembro de 2015). Se no tivesse
havido a auditoria e os acrdos do TCU, muito provavelmente esses passivos
ainda estariam sendo carregados, possivelmente em valores maiores, expondo
ainda mais a risco concreto a sade financeira do BB e das outras instituies
financeiras usadas com os mesmos fins, alm das graves consequncias para
a sade financeira do Estado;

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relao a todas as pedaladas fiscais, foram pagos R$ 4,88 bilhes em


decorrncia de juros que incidiram em 2015 (segundos dados da STN 54);

232

SENADO FEDERAL

55

Disponvel em: https://www.facebook.com/PTnoSenado/videos/1015916695153166/.

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32) A Presidente alegou necessidade de garantir a continuidade


do servio pblico e de no impor um prejuzo sociedade, sob o argumento
de criminalizao da poltica fiscal. Em vrios eventos pblicos a Presidente
da Repblica defendeu a gesto fiscal do governo em razo da necessidade de
manter programas sociais. O administrador no livre para ponderar ou
decidir, de acordo com sua convenincia e oportunidade, o momento
adequado para corrigir distores frente a metas potencialmente no
alcanadas do ponto de vista oramentrio e financeiro. Pode, no mximo,
frente necessidade de conter gastos, decidir quais despesas desprovidas de
carter obrigatrio devero ser contingenciadas. O contingenciamento
procedimento obrigatrio a ser adotado no caso de constatao de risco de no
cumprimento da meta. Ficou evidenciada uma estratgia poltica deliberada e
consciente de no contingenciar. A LRF traz dispositivo especfico sobre
quadros econmicos recessivos, que no dispensa o cumprimento da meta (art.
66). O ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, argumentou que a legislao
no oferece mecanismos para o gestor pblico cumprir a meta fiscal em
momentos crticos (entrevista veiculada em redes sociais aps sua oitiva na
Comisso dia 17/06/1655). Em cenrio de descumprimento de meta, o que
se espera que no se amplie as despesas oramentrias. E como medida
corretiva, devem ser contingenciadas despesas discricionrias enquanto se
espera a mudana da meta. Apesar de isso poder se configurar aparentemente
traumtico para diversas reas, pois importaria em interrupo de obras e
ausncia de manuteno, conservao e aquisio de materiais bsicos etc., o
contingenciamento foi adotado pelo governo no final de 2015, na ltima
semana antes da aprovao da nova meta, medida que j deveria ter sido
implementada ao menos ao final do primeiro semestre de 2015, evitando-se o
agravamento do quadro;

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ao final do ano. A Presidente tambm poderia ter anulado despesas, pois havia
dotao primria discricionria no empenhada disponvel e em valor
suficiente para anulao. Em 2015, esse montante era da ordem de R$ 40
bilhes no final do exerccio. Ou seja, poderia ter lanado mo de uma ao
que no teria impacto negativo sobre o resultado primrio. Alm disso, as
pedaladas fiscais deveriam ter constado do Anexo de Riscos Fiscais das
LDOs de 2015 e 2016. Evidencia-se clara inteno em no se interromper o
curso danoso da gesto fiscal;

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

233

SENADO FEDERAL

35) A Presidente da Repblica tinha conhecimento e controle da


conduo da poltica fiscal e oramentria. Existe um comit chamado Junta
Oramentria do Governo Federal, composto pelo Ministro do Planejamento,
pelo Ministro da Casa Civil e pelo Ministro da Fazenda, que, a cada dois
meses, discute as projees fiscais para a elaborao dos decretos de
contingenciamento. Nesse momento so apresentadas Presidente as
projees fiscais, as expectativas de receita e as alternativas de soluo,
informou o prprio ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa. Alm disso, todo
Ministro escolhido pela Presidente reflete afinidade com o seu pensamento
poltico-econmico (depoimento do ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa
dia 17/06/16). Tal fato se harmoniza com a informao dada pelo exMinistro da Casa Civil, Jaques Wagner, em rede nacional, no dia 18/12/15, de
que a Presidente da Repblica comandava diretamente a poltica econmica.
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34) As operaes fiscais ilegais e a busca em justific-las jurdica


e tecnicamente estimulam a gerao de grave risco na Federao, na medida
em que incentivam os gestores das trs esferas de governo a descumprirem
condicionantes e proibies de ordem fiscal fixadas pela LRF, notadamente
no que tange aos dispositivos voltados para o controle do endividamento
pblico. gesto temerria flexibilizar as regras legais, utilizando-se de
interpretaes e procedimentos conforme a convenincia do momento, pois
abre precedente para a aplicao desses entendimentos distorcidos tambm
por parte dos estados e municpios. Isso torna-se especialmente grave
considerando que o Governo Federal o responsvel, em ltima instncia, por
fazer cumprir as punies previstas na LRF e os contratos de refinanciamento
de dvida aos estados e municpios que no atingem suas metas;

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33) Apesar de o Governo ter um controle mais forte sobre as


despesas do que sobre as receitas, o governante no deixa de ter influncia
sobre as receitas. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu da casa dos R$
60 bilhes para cerca de R$ 300 bilhes. Em 2015, atingiu valores recordes
(R$ 379,8 bilhes). A partir da crise econmica de 2008, o Governo Federal
tomou a deciso de tentar estimular o crescimento econmico por meio da
desonerao tributria de alguns segmentos da economia, o que gerou forte
perda de receita. No tomou, contudo, providncias efetivas para conter a
expanso dos gastos pblicos de modo a equilibrar receitas mais baixas com
gastos menores. Ao contrrio, ampliou despesas oramentrias mediante
decretos de suplementao. Do lado das receitas, parte do impacto de perdas
de arrecadao decorre de escolhas polticas feitas, independentemente de seu
mrito, o que se insere no mbito da responsabilidade poltica do governante;

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

234

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

37) Na Nota n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF, de 30 de maio de


2016, a STN confessa que a prtica das pedaladas fiscais visava fraudar o
resultado fiscal, ao informar que optou por quitar de forma imediata os
passivos ao invs de adotar o cronograma de pagamentos proposto pelo TCU,
uma vez que, passando a integrar as estatsticas fiscais do BACEN, o
pagamento de todas as obrigaes no exerccio de 2015 era medida necessria
para fins de cumprimento da meta de resultado fiscal;
38) As pedaladas fiscais constituram manobras que
permitiram que uma dvida da ordem de R$ 60 bilhes junto a bancos pblicos
federais pairasse oculta na atmosfera fiscal da Unio, endividamento utilizado
56

Disponvel em: https://youtu.be/jZGmLja5p3o?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.


Disponvel em: https://youtu.be/JH6sKSqhCL4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
58
Disponvel em: https://youtu.be/sKUBKLvWhAM.
57

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36) As manobras fiscais que constituem o escopo ftico deste


processo so confessadas pela Presidente da Repblica, que, inclusive, as tem
defendido publicamente. Alm dos discursos j citados, adicionamos outros:
na cerimnia de abertura da X Conferncia Nacional de Assistncia Social,
em Braslia/DF, no dia 07/12/2015, a Presidente da Repblica assim
discursou: O que me acusam de ter pago o Bolsa Famlia e o Minha Casa,
Minha Vida. Uma parte do que me acusam isso. Paguei sim 56; em cerimnia
de entrega de unidades do Minha Casa, Minha Vida em Salvador/BA, no dia
26/04/2016, a Presidente da Repblica disse: Um governo deve ser julgado
pelo que ele foi capaz, capaz e ser capaz de fazer pelo seu povo. O meu
governo, ele teve de fato uma opo, a opo pelo Minha Casa, Minha Vida,
por continuar pagando o bolsa famlia para quem precisa [...]. Uma parte do
que eu estou sendo julgada pelo fato de ns termos optado, optado por
construir as condies de vida melhor para o nosso povo57; no Encontro com
a Frente Brasil de Juristas pela Democracia, em 05/07/2016, transmitida ao
vivo via redes sociais, assim se pronunciou: Tem um vis ultraliberal no
prprio impeachment [...]. Eles querem que se cumpra a meta fiscal ms a ms
e no no final do ano, isso a primeira, claramente neoliberal absoluta. E a
segunda transformar atraso em operao de crdito [...] A viso neoliberal
de execuo oramentria58. Fica clara a inteno no s em fazer, mas em
justificar o que foi feito e em no interromper as irregularidades, assim como
em defender uma viso poltica que no encontra guarida na LRF;

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Na ocasio, disse: quem banca a poltica economica no o Ministro da


Fazenda; quem banca a poltica econmica a Presidenta da Repblica;

235

SENADO FEDERAL

40) As repercusses sistmicas dos artifcios fiscais do Governo


Federal so claras: a credibilidade da economia foi minada; a queda
vertiginosa dos investimentos fez cessar o crescimento do PIB; sem
crescimento, o lucro das empresas, a massa salarial e o salrio real entraram
em espiral negativa; em consequncia disso, o setor de servios, o que mais
emprega, comeou a encolher depois de mais de uma dcada de expanso; a
taxa de desemprego disparou; as receitas da Unio, dos estados e municpios
passaram a cair em termos reais, ameaando o funcionamento da mquina
estatal e, portanto, o pagamento dos salrios dos servidores e a manuteno
de servios essenciais, tais como educao e sade; atoladas em dvidas,
muitas empresas entraram em recuperao judicial e outras esto
renegociando suas dvidas para no dar calote.
Todos esses elementos evidenciam e expem s claras um
governante que buscou deliberadamente executar o seu programa poltico a
qualquer custo, guiado por uma tica de fins ltimos (Weber), em que os
fins justificam os meios, e que s foi parado graas descoberta das manobras
e artifcios pelo TCU e por segmentos da sociedade civil. Os danos para a
economia e para a sociedade foram graves, so sentidos at hoje e ainda
produziro efeitos por vrios anos.
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39) A abertura de crditos adicionais sem observncia da meta


fiscal e as pedaladas fiscais objeto deste processo no foram operaes
isoladas, mas faziam parte de um conjunto de medidas que evidenciam uma
estratgia poltica deliberada de ocultar ou inflar o resultado primrio e, assim,
expandir o gasto pblico. Alm de outros decretos incompatveis com a
obteno da meta fiscal editados em 2014 e 2015 e de outras pedaladas
feitas com outros bancos pblicos federais, carregadas em ritmo preocupante
desde o incio do primeiro mandato da Presidente da Repblica, podem ser
citados o aumento expressivo de concesses de crdito do Tesouro Nacional
a bancos pblicos por meio da emisso de ttulos pblicos e a criao
sistemtica e crescente de restos a pagar (criando-se uma bola de neve de
despesas cada vez maiores que eram empurradas para o exerccio seguinte).
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, que foram
percebidas pelo mercado e reduziram a confiana dos agentes econmicos;

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como forma de financiamento de polticas pblicas prioritrias como bolsa


famlia, agricultura familiar e habitao popular , que envolvem importantes
setores sociais da base eleitoral da Presidente e cerimnias de lanamento no
Palcio do Planalto;

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

236

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A defesa, em sua pea escrita inicial e novamente nas alegaes


finais, trouxe referncia Smula Vinculante n 46 (a definio dos crimes de
responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e
julgamento so da competncia legislativa privativa da Unio) para defender
a natureza tambm penal dos crimes de responsabilidade. A jurisprudncia do
STF, importante ressaltar, no sentido de que a expresso crimes de
responsabilidade abrange tanto os ilcitos poltico-administrativos (stricto
sensu) quanto os chamados crimes funcionais comuns (lato sensu), sendo da
competncia privativa da Unio a legislao sobre esses ltimos,
independentemente do ente federativo ao qual est vinculado o agente
pblico.
No Parecer de Admissibilidade, tratamos da natureza jurdica dos
crimes de responsabilidade, e esclarecemos que o posicionamento majoritrio
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Trata-se do conhecido receio de Tocqueville ao se referir


tirania da maioria em A democracia na Amrica. Uma das formas de se
evitar a tirania numa democracia justamente criar clusulas constitucionais
que restringem o poder do governante e impem um sistema de separao dos
poderes limites esses que foram indevidamente extrapolados e desafiados
pelo Chefe do Executivo no presente caso.

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preocupante para uma democracia o discurso do eles x nos,


impregnado, como visto, nos diversos pronunciamentos da Presidente da
Repblica citados neste tpico ao se referir aos fatos objetos deste processo
de impeachment. Quem so eles nos discursos presidenciais? O eles que
acusam, o eles que julgam e o eles que querem o pagamento aos
bancos pblicos? So os orgos de fiscalizao do Estado que identificaram
as irregularidades, rejeitaram as contas presidenciais e hoje responsabilizam
os gestores pblicos envolvidos: o Ministrio Pblico de Contas, o TCU e o
Congresso Nacional, que instaurou o devido processo de impeachment por
crime de responsabilidade, conforme procedimentos previstos na Constituio
Federal. A Chefe do Executivo critica publicamente as instituies do Estado
e a prpria LRF, instrumentos do Estado de Direito que buscam prevenir e
reprimir os ilcitos e impedir o vale-tudo fiscal em nome de um programa
poltico.

SF/16863.10785-97

Todos essas evidncias revelam ainda a precariedade do


argumento da defesa relativa no responsabilizao da Presidente em razo
da existncia de atos complexos e vasta cadeia de atores administrativos.

237

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Sobre o regime de responsabilizao dos agentes polticos, Hely


Lopes Meirelles traz contribuio relevante:
Os agentes polticos exercem funes governamentais, judiciais
e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios
pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua
competncia. So as autoridades pblicas supremas do Governo e
da Administrao, na rea de sua atuao, pois no so
hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites
constitucionais e legais da jurisdio. Em doutrina, os agentes
polticos tm plena liberdade funcional, equiparvel
independncia dos juzes nos seus julgamentos, e, para tanto,
ficam a salvo de responsabilizao civil por seus eventuais erros
de atuao, a menos que tenham agido com culpa grosseira, mf ou abuso de poder. [...] Realmente, a situao dos que governam
e decidem bem diversa da dos que simplesmente administram e
executam encargos tcnicos e profissionais, sem responsabilidade de
deciso e opes polticas. Da por que os agentes polticos precisam
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H deciso de turma do Superior Tribunal de Justia (STJ) no


sentido de que as infraes de improbidade administrativa (que so ilcitos
cveis) demandam dolo para a sua caracterizao, salvo se houver previso
expressa de modalidade culposa (RE 875163/RS, AgRg no EREsp
1260963/PR). Em razo disso a defesa alega uma das testemunhas ouvidas,
o Sr. Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-Subchefe de Assuntos Jurdicos da
Casa Civil, trouxe novamente o tema em seu depoimento (no dia 20/06/16)
que, na ausncia de previso expressa da modalidade culposa na Lei no 1.079,
de 1950, exige-se a caracterizao do dolo.

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Em ateno aos argumentos trazidos pela defesa, alguns


esclarecimentos se mostram oportunos. Improbidade administrativa e crimes
de responsabilidade so dois regimes de responsabilizao polticoadministrativa com a mesma finalidade de punio, mas que se dirigem a
agentes diferentes. O primeiro o regime previsto no art. 37, 4 da CF e
regulado pela Lei n 8.429 de 2 de junho de 1992 Lei de Improbidade
Administrativa, que tutela, em linhas gerais, a probidade administrativa. O
segundo o regime fixado nos arts. 52, I e II, 85 e 102, I, c da CF e
disciplinado pela Lei n 1.079, de 1950 Lei do Impeachment, que tutela a
probidade constitucional.

SF/16863.10785-97

na doutrina de que no se tratam de crimes propriamente ditos, mas de


ilcitos poltico-administrativos.

238

SENADO FEDERAL

Tanto a defesa quanto a acusao trouxeram ao debate o instituto


do garante ao tratarem da suposta conduta omissiva da Presidente da
Repblica. A defesa abordou o tema em sua resposta acusao, e esta
desenvolveu o tema nas alegaes finais. A defesa voltou ao tema no laudo
dos assistentes tcnicos e nas alegaes finais. Nesta ltima pea, argumenta
inexistir o dever de garante levantado pela acusao (DOC 171, p. 398)
Em termos gerais, garante aquele que afiana ou se
responsabiliza por algum ato. O instituto do garante no apenas do direito
penal, mas tambm de outros ramos do direito. Contudo, na sua perspectiva
penal que o instituto explorado pelos denunciantes e pela denunciada. A
acusao alega a ocorrncia de omisso imprpria (ou comisso por
omisso) dolosa no caso das pedaladas fiscais e a defesa contra-argumenta
defendendo que no h previso de dever especfico em lei e que no se aplica
o instituto para a omisso administrativa. Alm disso, em suas alegaes
finais, a denunciada rechaa a possibilidade de ser responsabilizada a ttulo de
ao e omisso, situao que o direito penal material no admitiria.
Ainda que lanando mo do modelo jurdico-penal que, repitase, no obrigatrio para a caracterizao dos crimes de responsabilidade ,
os fatos e o direito no favorecem a tese da defesa.
A omisso, no direito, no necessariamente uma conduta
negativa, inatividade, inrcia ou um simples no fazer. Para o direito, importa
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Ou seja, tal responsabilizao poltica estaria a meio caminho


entre a administrativa e a penal. Para Hely Lopes Meirelles bastaria ao
presente processo de impeachment demonstrar a culpa grosseira e grave.
Contudo, os elementos constantes do presente processo nos permitem ir mais
longe. Consideramos que o dolo resta suficientemente caracterizado.

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de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho


de suas funes. As prerrogativas que se concedem aos agentes
polticos no so privilgios pessoais; so garantias necessrias ao
pleno exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e
decisrias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes polticos
ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e deciso ante o temor de
responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro
tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados
(Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., Malheiros, p. 76)
[grifamos].

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

239

SENADO FEDERAL

o no fazer alguma coisa que tenha sido ordenada. A omisso no detectvel


no mundo da realidade fsica e material, ao contrrio da ao, em regra. Da
ser a omisso um conceito normativo, e no naturalstico. Consiste,
basicamente, na absteno da atividade devida, na no realizao de conduta
positiva que o agente tinha o dever jurdico e a possibilidade de realizar
(Heleno Fragoso, Lies de Direito Penal, Forense, 1987, p. 238).
A lei s vezes pune o no fazer expressamente. Por exemplo, na
Lei n 1.079, de 1950, no seu art. 10, item 7: deixar de promover ou de
ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de
reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com
inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei. Trata-se
de uma omisso prpria, que no oferece dificuldade de enquadramento para
o aplicador do direito. Equivale omisso de socorro no Cdigo Penal (art.
135), por exemplo.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A omisso imprpria, nessa perspectiva, est prevista no art. 13,


2 do Cdigo Penal, dispositivo tambm citado pela defesa:
o

Art. 13....................................................................................
...............................................................................................
2 A omisso penalmente relevante quando o omitente devia
e podia agir para evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem:
a) tenha por lei obrigao de cuidado, proteo ou
vigilncia;
b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o
resultado;
c) com seu comportamento anterior, criou o risco da
ocorrncia do resultado.

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Dificuldade maior est na chamada omisso imprpria. Nesses


casos, a lei no prev referncia expressa, na descrio tpica, ao
comportamento omissivo. Em alguns casos, portanto, o tipo vai descrever e
vedar uma determinada conduta positiva, e o resultado proibido dever
tambm ser debitado ao omitente como se o tivesse produzido, atravs de um
fazer. O legislador, nesses casos, equipara a no evitao do resultado
causao. Em outras palavras, tanto pode a me matar o filho de tenra idade
por meio de um fazer positivo, ferindo-o com um objeto cortante, quanto por
meio de uma omisso, negando-lhe alimento, por exemplo. Em ambos os
casos, ela deve responder por homicdio, cujo tipo penal traz apenas o verbo
matar (art. 121 do CP).

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240

SENADO FEDERAL

Este o sistema jurdico que impe ao Presidente da Repblica


o especial dever de garante em relao gesto financeiro-oramentria:

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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As fontes geradoras do especial dever de garantir so aquelas


enumeradas no CP: a lei, o contrato e a ingerncia. No caso do presente
processo, a lei exige da Presidente da Repblica dever de cuidado, proteo e
vigilncia em relao gesto do dinheiro pblico no mbito da Unio. A
denunciada argumenta que no poderia ser responsabilizada por omisso
diante da falta de um dever especfico atribudo por lei. Isso falso. So
inmeros os dispositivos que lhe atribuem esse dever e citamos os que nos
parecem ser os principais: arts. 84, XXIII, 85, VI e VII, 165, 2o e 9o e 167,
II e V da Constituio Federal; arts. 1o, 1o, 36 e 73 da LRF; arts. 10 e 11 da
Lei no 1.079, de 1950; art. 15 do Decreto-Lei no 200, de 1967; e art. 40 da
LOA de 2015. Tais dispositivos, repetimos, no podem ser lidos isoladamente.
A responsabilidade fiscal um princpio implcito na Constituio e
explcito na legislao infraconstitucional.

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Na omisso imprpria ou comisso por omisso , deve ser


verificada a causalidade hipottica, isto , a possibilidade ftica que teve o
agente de evitar o resultado (Muoz Conde apud Alberto Silva Franco,
Cdigo Penal e interpretao jurisprudencial, RT, 2001, p. 227). Assim, se
se tem por certo, hipoteticamente, que, com a realizao da conduta devida, o
resultado danoso no se teria produzido, esse resultado deve ser debitado ao
agente da omisso. Ou seja, a norma no trata de qualquer pessoa, mas daquela
que tem um especial dever de garantia com o bem jurdico protegido. Da
se falar em garante ou garantidor.

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SENADO FEDERAL

arts. 84, XXIII,


85, VI e VII,
165, 2o e
9o e 167, II e
V da CF

arts. 10 e 11
da Lei
1.079/50

Vrios dispositivos de nosso ordenamento jurdico exigem da


Presidente da Repblica o zelo e a vigilncia na gesto do dinheiro pblico,
no manejo e tutela dos bens jurdicos constitucionais objeto deste processo de
impeachment. Vale explicitar do grfico acima, alm dos j referidos no
decorrer deste Relatrio (item 2.2.4), o art. 15 do Decreto-Lei no 200, de 1967,
que dispe sobre a organizao da Administrao Federal. Ao tratar do
planejamento, do oramento e da programao financeira, o referido
dispositivo claro: A ao administrativa do Poder Executivo obedecer
a programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, elaborados
atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e a coordenao
superiores do Presidente da Repblica. No mesmo esprito vai o
conhecido art. 84, II, da Constituio, que positivou que Compete
privativamente ao Presidente da Repblica exercer, com o auxlio dos
Ministros de Estado, a direo superior da Administrao federal. O art. 40
da LDO de 2015 claro ao prescrever que as propostas de abertura de crditos
suplementares autorizados na LOA 2015 sero submetidas ao Presidente
da Repblica. A essa autoridade cabe, portanto, a avaliao dos
pressupostos de mrito e admissibilidade em ltima instncia. Nessas
disposies legais, inconteste, repousa o dever de garante do Presidente da
Repblica em relao gesto financeiro-oramentria.
Portanto, na combinao com os dispositivos acima
mencionados ou mesmo na combinao com o art. 13, 2o, a do Cdigo
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art. 15 do
Decreto-Lei
200/67

arts. 1o, 1o,


36 e 73 da
LRF

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art. 40 da
LDO/2015

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SENADO FEDERAL

H precedentes que reconhecem, em situaes assemelhadas


presente, o dolo por violaes LRF. A maior corte eleitoral do Pas, o
Tribunal Superior Eleitoral, considera ato doloso de improbidade
administrativa situaes que violem a LRF. No Recurso Ordinrio n 399.166,
julgado em novembro de 2010, relatado pelo Ministro Hamilton Carvalhido,
deu-se provimento com a deciso de que constituem irregularidades
insanveis, que configuram ato doloso de improbidade administrativa, o
descumprimento de limite estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal
e a abertura de crdito sem recursos disponveis. No mesmo esprito, no
Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n 30.020, julgado em
2008, sob a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, registrou-se que o
descumprimento dos arts. 42 e 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
revela irresponsvel execuo oramentria, m gesto do dinheiro pblico e
ofensa ao princpio da economicidade por parte do gestor pblico, constitui
irregularidade de natureza insanvel.
Oportuno trazer conhecido julgado do STF: A causalidade, nos
crimes comissivos por omisso, no ftica mas jurdica, consistente em
no haver atuado o omitente, como devia e podia, para impedir o
resultado (RHC 63428/SC, Rel. Carlos Madeira, DJ 14/11/1985).
No aspecto cognoscitivo, dentro da estrutura tpica omissiva
imprpria, o dolo requer o efetivo conhecimento da situao tpica, a previso
da causalidade e que o sujeito conhea a qualidade ou condio que o coloca
na posio de garantidor. Assim, o sujeito deve ter conhecimento de que lhe
possvel impedir a produo do resultado, isto , do poder de fato que
tem para interromper a causalidade que desembocar no resultado (Eugenio
Zaffaroni; Jos Henrique Pierangeli, Manual de direito penal brasileiro
parte geral, RT, 2002, p. 543-544). Esses elementos esto todos claramente
presentes, como visto, em relao s chamadas pedaladas fiscais.
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Presidente da Repblica foi dado o especial dever de garante


por fora dos vrios dispositivos legais citados. Ela podia e devia, conforme
demonstrado, ter evitado o resultado. Assim, responde como se o tivesse
causado diretamente.

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Penal , que o art. 10, item 6 e art. 11, item 3 da Lei no 1.079, de 1950, devem
ser lidos: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com inobservncia de
prescrio legal e contrair emprstimo ou efetuar operao de crdito sem
autorizao legal.

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243

SENADO FEDERAL

No laudo apresentado pelos assistentes tcnicos da defesa, foi


argumentado que no se aplica o instituto da omisso impropria omisso
administrativa. Argumenta-se que o instituto s aplicvel quando se tratar
de atentados a bens pessoais, como a vida, a integridade fsica ou a liberdade,
nos quais a falta de ao acarreta, desde logo, o desencadear da causalidade,
apta a produzir o resultado (DOC 164, p. 51-52). Contudo, o mesmo
raciocnio se aplica perfeitamente aos crimes de responsabilidade objeto deste
processo. No existe qualquer impedimento da legislao penal aplicao
do instituto alm do que estritamente previsto no art. 13 do CP. No h
delimitao de bens jurdicos no dispositivo. Alm disso, a rigor, nem sequer
seria necessria a meno ao referido art. 13, dado que o sistema jurdico de
tutela mencionado anteriormente j exige o especial dever de garantia da
autoridade mxima do Pas.
Outra ressalva importante ao laudo tcnico que no se trata de
simples omisso administrativa, mas poltico-administrativa. O
Presidente da Repblica tem liberdade de atuao funcional equivalente dos
juzes, j lembrou Hely Lopes Meirelles (em Direito Administrativo
Brasileiro), no se submetendo s amarras da hierarquia administrativa. Seus
limites so constitucionais. Os que participam da cadeia administrativa no
tm esse dever poltico.
H, portanto, uma ligao direta entre o art. 13, 2o, a do Cdigo
Penal com os arts. 85, VI e VII, 165, 2o, 8o e 9o e 167, V da Constituio
Federal, e destes com o arts. 1o, 1o e 36 da LRF. O Presidente da Repblica
detm a assessoria qualificada, que pessoalmente escolhe, e a informao
estratgica. A falta de ao acarreta o desencadear da causalidade apta a
produzir o resultado danoso resultado este, importante frisar, de afronta

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Oportuno ressaltar que admite-se aqui tambm o chamado dolo


eventual, quando o agente, ainda que no quisesse diretamente o resultado,
assumiu o risco de produzi-lo. A listagem dos elementos de convico feita
no item anterior aponta, no mnimo, para dolo eventual.

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Em relao ao dolo, Zaffaroni preciso: Da nossa parte, cremos


que se pode falar de uma verdadeira finalidade nos tipos omissivos e que,
portanto, a situao no muda substancialmente com respeito aos tipos
dolosos ativos, pelo menos no a ponto de se pretender que no haja dolo
nessa forma de tipicidade (idem, p. 544).

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244

SENADO FEDERAL
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Se a gesto do Plano Safra no era feita pela Presidncia da


Repblica, como se pode imaginar que tivesse eu algum dever
especfico a ser cumprido em relao determinao destes repasses?
Como pode ter se omitido aquele que no tinha o dever de fazer, e
nem dispunha das informaes gerenciais cotidianas que pudessem
implicar uma eventual tomada de posio? Imaginar-se, em s
conscincia, que um Presidente da Repblica, comandando poltica e
administrativamente o Poder Executivo, ou seja, dirigindo uma
gigantesca mquina administrativa constituda de centenas de
milhares de servidores, deva possuir um dever gerencial especfico
sobre o momento em que devem ser pagos os montantes de um
determinado programa um rematado absurdo.

As questes de que trata este processo no so gerenciais ou


meramente administrativas. No se exige, portanto, que a Presidente estivesse
presente nas opes gerenciais e tcnico-operacionais dos programas. A
responsabilizao exigida quando a cadeia administrativa de aes se

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A Presidente da Repblica, em seu depoimento lido por seu


advogado perante esta Comisso, no dia 6 de julho, assim escreveu (DOC 167,
p. 23):

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Por oportuno, no se pode arguir, como fez o assistente tcnico


da defesa, Ricardo Lodi Ribeiro, em seus esclarecimentos em 05/07/16, que
dispositivos legais como os referidos art. 84, II da CF e o art. 15 do DecretoLei no 200, de 1967, lidos com rigor e literalidade, implicariam que o
Presidente seria responsabilizado at mesmo por pequenos furtos em uma
repartio pblica federal, como o de grampeador. Nada mais destoante do
esprito da lei. A situao do governante bem diversa daqueles que
simplesmente administram, assessoram e executam encargos burocrticos e
profissionais, sem responsabilidade de deciso poltica. O Presidente da
Repblica maneja e define, privativamente, as opes polticas de um
governo. Ele pode e deve ser responsabilizado por suas decises conforme o
regime jurdico dos crimes de responsabilidade que incluem no apenas o
fazer, mas tambm o deixar ou permitir fazer , especificamente quando
ofendem concretamente bens jurdicos que a Constituio expressamente quis
proteger entre eles o oramento e as finanas pblicas.

SF/16863.10785-97

direta s cautelas e limites impostos pelo texto constitucional. As


evidncias, conforme visto, so vrias.

245

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Por outro lado, no trata de responsabilizao por meras


decises polticas, mas, sim, por decises que violaram o delimitado
regime jurdico dos crimes de responsabilidade, num contexto que,
inequivocamente, demonstram a participao, por ao ou omisso, da
dirigente mxima do governo federal.

SF/16863.10785-97

transforma, na ltima ponta, por opo poltica, em desgoverno fiscal,


conforme fartamente visto nos elementos elencados neste tpico.

Esta Comisso dever, fundamentadamente, absolver desde logo


a acusada, quando:
I provada a inexistncia do fato;
II provado no ser a acusada autora ou partcipe do fato;
III o fato no constituir infrao penal;
IV demonstrada causa de iseno de pena ou de excluso do
crime.
Trata-se de uma cautela prevista no CPP, que reserva ao julgador
a apreciao de algumas questes relacionadas real existncia do crime a ser
submetido aos jurados no caso, aos Senadores.
Os itens I e II tratam de questes de fato, e os incisos III e IV de
questes de direito.

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Esta Comisso analisou as hipteses de absolvio sumria


previstas no art. 397 do CPP no Parecer pela admissibilidade da denncia, por
medida de justia e em tributo ao devido processo legal, uma vez que j havia
defesa prvia nos autos. No presente momento, a lei exige nova anlise de
absolvio sumria, com novas hipteses, em razo do que dispe o art. 415
do CPP.

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2.2.6. Hipteses de absolvio sumria

246

SENADO FEDERAL
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No identificamos a ocorrncia de qualquer delas. A defesa


levantou argumentos que apontam para erro de tipo (o elemento operao de
crdito, constitutivo de um dos tipos penais propostos na denncia, no quis
ser realizado pela denunciada) e para erro de proibio (todas as aes
realizadas foram consideradas lcitas pela denunciada). A denunciada tambm
levantou argumento de ausncia de culpabilidade por inexigibilidade de
conduta diversa e excluso de ilicitude por estrito cumprimento do dever legal
para a abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias e
excluso de ilicitude por exerccio regular de direito para a edio de decretos
suplementares de despesas discricionrias.
Todos esses argumentos, como visto, foram afastados no
decorrer deste Relatrio.
Por fim, nas alegaes finais, a denunciada requereu
expressamente sua absolvio sumria em relao ao Decreto de cdigo
14252, de R$ 55,2 bilhes, e a sua excluso do escopo ftico deste processo.

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Os incisos III e IV tratam das excludentes de ilicitude e de


culpabilidade que excluem o crime e a respectiva punibilidade, por fora dos
seguintes artigos do CP: art. 20 (erro sobre elemento do tipo); art. 21 (erro
sobre a ilicitude do fato); art. 22 (coao irresistvel e obedincia hierrquica),
art. 23 (excluso de ilicitude por estado de necessidade, legtima defesa, estrito
cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito), art. 26
(inimputabilidade) e 28, 1o (embriaguez completa decorrente de caso
fortuito ou fora maior).

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Em relao ao item II, a instruo no provou a no-autoria ou


no-participao da acusada. Em relao aos decretos de abertura de crditos
suplementares, os atos esto assinados e se encontram na rbita de
competncia funcional da acusada. Em relao s pedaladas fiscais, a
autoria da acusada se d pela relevncia da omisso, competncia funcional e
manifesta ao coordenada de rgos e entidades de cpula da Administrao
Pblica.

SF/16863.10785-97

Em relao ao inciso I, os fatos esto provados e a defesa no os


negou. A questo central trata da interpretao jurdica dada aos fatos ou
seja, questes de direito.

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SENADO FEDERAL
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Comunico a Vossa Excelncia que a Cmara dos Deputados


AUTORIZOU a instaurao de processo, por crime de
responsabilidade, em virtude da abertura de crditos suplementares
por Decreto Presidencial, sem autorizao do Congresso Nacional
(Constituio Federal art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950,
art. 10, item 4 e art. 11, item II); e da contratao ilegal de operaes
de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item 3), aps apreciar o
parecer oferecido pela Comisso Especial, constituda nos termos do
art. 19 da Lei no 1.079, de 1950 e art. 218, 2 do Regimento Interno,
para proferir parecer Denncia por Crime de Responsabilidade n
1/2015, apresentada pelos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel
Reale Jnior e Janana Conceio Paschoal, em desfavor da
Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, mediante voto favorvel de 367 (trezentos e sessenta e sete)
de seus membros, registrando-se, ainda, 137 (cento e trinta e sete)
votos contrrios, 7 (sete) abstenes e 2 (duas) ausncias.

Feita a instruo preliminar, averiguamos que a classificao


jurdica proposta pela Cmara dos Deputados se mostra incompleta. Os fatos
tambm so enquadrveis em outros dois dispositivos da Lei n o 1.079, de
1950: itens 6 e 7 do art. 10. Ambos esto diretamente relacionados aos arts.
33 e 36 da LRF. Tais dispositivos constam da DEN no 1, de 2016, mas no
foram includos no voto do Parecer da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados. As alegaes finais da acusao trouxeram nova proposta de
classificao tpica que tambm merece reparos (DOC 169).
Propomos, portanto, uma emendatio libelli, procedimento
previsto nos arts. 383 e 418 do CPP, quando o juiz, sem modificar a exposio
do fato contida na denncia e, no presente caso, no parecer aprovado pela
Cmara dos Deputados, lhe atribui definio jurdica diversa. No h,
contudo, efeitos na sano, uma vez que esta nica, independentemente da
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Em relao aos fatos, o Senado Federal se ateve, durante esta


instruo preliminar, ao que foi autorizado pela Cmara dos Deputados. O
Ofcio no 526/2016/SGM-P, de 18 de maio de 2016, encaminhado pelo
Presidente da Cmara dos Deputados ao Presidente do Senado Federal,
estabeleceu o seguinte:

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2.2.7. Classificao jurdica dos fatos

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Pelas razes j expostas no item 2.2.2.2.5, letra o, propomos a rejeio do


requerimento.

248

SENADO FEDERAL

quantidade de dispositivos em que as condutas so enquadrveis. Ao


impeachment, por ser uma instituio de direito constitucional, inaplicvel
o princpio do direito penal comum de graduao da pena pela gravidade do
delito.
Portanto, so estas as condutas tpicas, previstas como crimes de
responsabilidade na Lei no 1.079, de 1950, pelas quais a Presidente da
Repblica deve ser julgada pelo Plenrio do Senado Federal:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Art. 11, item 2: abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as


formalidades legais (ao dolosa).
b) Pela realizao de operaes de crdito com instituio
financeira controlada pela Unio (pedaladas fiscais):
Art. 10, item 6: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com
inobservncia de prescrio legal (omisso imprpria dolosa);
Art. 10, item 7: deixar de promover ou de ordenar na forma da lei
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao
de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei (omisso dolosa);
Art. 11, item 3: contrair emprstimo ou efetuar operao de
crdito sem autorizao legal (omisso imprpria dolosa).
No caso das pedaladas fiscais, importante notar, a ilicitude
revela-se gravosa em razo de sua consumao protrada no tempo. A cada
dia em que se deixou de quit-las, o crime de responsabilidade se consumou
por fora do que positiva o art. 10, item 7 da Lei no 1.079, de 1950.

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Art. 10, item 4: infringir, patentemente, e de qualquer modo,


dispositivo da lei oramentria (ao dolosa);

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a) Pela abertura de crditos suplementares sem a autorizao


do Congresso Nacional:

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SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A instruo preliminar nesta Comisso Especial evidenciou que


o que se observou nos ltimos anos foi um sistemtico e abrangente
descumprimento de princpios fundamentais e basilares que regem no apenas
a Administrao Pblica, mas o Estado de Direito:
princpio do planejamento: projees de receitas
superestimadas e despesas subestimadas, omisso no dever de
limitao de empenho e movimentao financeira e operaes
atpicas para possibilitar capacidade financeira para execuo de
despesas;
princpio da transparncia: transaes omitidas nas estatsticas
fiscais e projees de despesas obrigatrias deliberadamente
desconsideradas na programao oramentria e financeira;
princpio da prudncia: diante do desequilbrio entre receitas e
despesas, necessidade de contingenciamento ignorada
reiteradamente ao longo do ano e abertura de crditos

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Trata-se de conduta grave que atenta no apenas contra a


responsabilidade fiscal, mas principalmente contra as prerrogativas do
Congresso Nacional. Embora a poltica fiscal seja executada pelo Poder
Executivo, ela somente se legitima pela aprovao do Poder Legislativo, que
o representante maior da sociedade brasileira. O controle da tributao e do
gasto pblico uma das funes essenciais do Parlamento, que antecede
historicamente, inclusive, a funo legislativa propriamente dita, e que se
encontra no mago da prpria concepo do Estado de Direito.

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A expanso insustentvel do gasto pblico est associada


profunda crise econmica que o Brasil vive hoje. Os artifcios e manobras
fiscais utilizados para a expanso do gasto implicaram perda de confiana dos
agentes econmicos, dos investidores, das pessoas fsicas, nos nmeros da
economia e no futuro da economia, e, hoje, perda do grau de investimento do
Brasil pelas principais agncias de classificao de risco. Com tudo isso vem
a percepo, para a comunidade internacional, de que o Brasil no um pas
comprometido com metas fixadas em lei, e que os compromissos de ordem
financeira no so levados a srio no Pas.

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2.2.8. Concluso

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SENADO FEDERAL
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princpio do equilbrio das contas pblicas: ao final do


exerccio, em consequncia de todos os procedimentos
irregulares, o desarranjo das contas pblicas, em ambiente
econmico em que se observava a elevao das taxas de juros
que incidem sobre a dvida pblica e dos ndices inflacionrios;

SF/16863.10785-97

suplementares quando a meta fiscal em vigor estava


comprometida;

princpio da moralidade administrativa: no correo de


rumos aps os sinais de alerta dados pelo TCU e pela sociedade
civil e defesa pblica das manobras fiscais ilegais a pretexto de
garantir as destinaes sociais das polticas pblicas envolvidas,
em negligncia ao equilbrio das contas pblicas e sade fiscal
do Estado;
princpio democrtico: com o no registro nas estatsticas
fiscais de dvidas contradas e a omisso das respectivas despesas
primrias no clculo do resultado fiscal, criao de condio
irreal de que havia riqueza disponvel e expectativa para a
sociedade de continuidade ou expanso dos programas sociais
em curso.
Instaurou-se um vale-tudo orcamentario e fiscal que trouxe
srias consequncias negativas para o Pas. No mbito das finanas pblicas,
o realismo deve sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer
a credibilidade do governo, para no termos desequilbrio fiscal acompanhado
do aumento do desemprego, da inflao, do endividamento, e da queda de
confiana dos agentes econmicos.

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princpio da separao dos poderes: execuo de poltica


expansiva do gasto pblico sem sustentabilidade fiscal revelia
do Congresso Nacional, sem a devida autorizao poltica e
controle da sociedade;

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princpio da legalidade: descumprimento de normas legais em


vrios procedimentos de gesto oramentria e financeira;

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SENADO FEDERAL

Trs so as lies fundamentais que devem ser consideradas pela


sociedade brasileira ao acompanhar este processo de impeachment. Em
primeiro lugar, o descontrole fiscal compromete a sustentabilidade das
polticas pblicas de servios fundamentais para a sociedade, que nada mais
so do que a justa contraprestao do governo aos tributos pagos pelos
cidados. Em segundo lugar, o desequilbrio das contas pblicas amplia o
endividamento pblico e impacta vrios indicadores econmicos (como
inflao, PIB, desemprego e taxa de juros), que, por sua vez, representaro
prejuzos qualidade de vida da populao. Por fim, o Poder Legislativo, que
a caixa de ressonncia da sociedade, no pode ter suas funes
constitucionais de fiscalizao e controle do oramento usurpadas pelo Poder
Executivo. A democracia tambm exige o controle da sociedade sobre a
gesto do dinheiro pblico.

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Importante frisar que este processo no trata de manobras fiscais


que teriam sido igualmente executadas em governos anteriores. A partir de
2014, pela primeira vez, desde a edio da LRF, decretos de suplementao
de crditos foram editados sem compatibilidade com a meta fiscal. Pela
primeira vez, em situao iniciada a partir de 2009, operaes de crdito
ilegais com instituies financeiras controladas saram da situao de atrasos
operacionais aceitveis e curtos para a situao de atrasos sistemticos e
longos, a ponto de envolverem cifras bilionrias em progresso significativa,
expondo a sade fiscal do Estado a risco concreto. E, como decorrncia, pela
primeira vez, sob a Constituio em vigor, o Presidente da Repblica teve a
recomendao de rejeio de suas contas pelo TCU, e em deciso unnime de
seus ministros. So essas as razes pelas quais a atual Presidente da Repblica,
e no os governantes anteriores, est sendo responsabilizada perante o
Congresso Nacional.

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O que se observou foi uma poltica expansiva de gasto sem


sustentabilidade fiscal e sem a devida transparncia, com o uso de operaes
que passaram ao largo da legislao e das boas prticas de gesto fiscal e
oramentria, assim como a recusa em se interromper o curso danoso dos
eventos pela autoridade mxima do Pas, que detinha o poder e as informaes
necessrias, em ltima instncia, para ordenar e fazer cessar as
irregularidades. Ao contrrio, a Presidente as defendeu publicamente. Se no
fosse a atuao do TCU, os montantes ocultos poderiam ter passado dos R$
60 bilhes quitados ao final de 2015 e chegado a valores muito mais altos, a
ponto de jogar o Pas em uma crise financeira de propores inimaginveis.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

252

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

3. VOTO
Em face do exposto, o voto pela procedncia da acusao e
prosseguimento do processo, e, com fundamento nos arts. 51 e 53 da Lei no
1.079, de 1950, e no art. 413 do CPP, pela pronncia da denunciada, Dilma
Vana Rousseff, como incursa, pela abertura de crditos suplementares sem a
autorizao do Congresso Nacional, no art. 85, inciso VI da Constituio
Federal e no art. 10, item 4 e art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950, e pela
realizao de operaes de crdito com instituio financeira controlada pela
Unio, no art. 85, incisos VI e VII da Constituio Federal, no art. 10, itens 6
e 7 e no art.11, item 3 da Lei no 1.079, de 1950, a fim de que seja julgada pelo
Senado Federal, como determina o art. 86 da Constituio Federal.

Sala da Comisso,

, Presidente

, Relator

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Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da


mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da
verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia
no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de
testemunhar.

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No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora Presidente


da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o sentimento de
rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais irosas ou
moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e delaes; nem
com quaisquer persecues por condutas que no se relacionem ao exerccio
do seu munus presidencial.

SF/16863.10785-97

Cabe, por fim, reiterar o que j dissemos no Parecer de


Admissibilidade.

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

RESUMO DO RELATRIO DE PRONNCIA


APRESENTADO PELO SENADOR ANTONIO ANASTASIA
PERANTE A COMISSO ESPECIAL DO IMPEACHMENT
DO SENADO FEDERAL EM 2 DE AGOSTO DE 2016

SF/16863.10785-97

ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO

Nos termos do Parecer aprovado pela Cmara dos Deputados, os


atos supostamente cometidos pela Presidente da Repblica que levariam ao
enquadramento legal supracitado so os seguintes:
Decretos no numerados assinados pela Presidente da
Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;
Repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos
equalizao de taxas de juros referentes ao Plano Safra, no
exerccio de 2015.
2. Instruo
Para instruir o processo, esta Comisso procedeu oitiva de 44
depoentes, assim distribudos: 2 testemunhas indicadas pela acusao; 36
testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa; e 4 testemunhas do juzo.

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A COMISSO ESPECIAL DO IMPEACHMENT foi


constituda para anlise de procedncia ou improcedncia da DEN n 1, de
2016, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, pela
abertura de crditos suplementares por decretos presidenciais, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal, art. 85, VI e art.
167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item 2); e pela
contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item
3).

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1. Objeto do processo

254

SENADO FEDERAL

Foram recebidos 171 documentos, que abrangem: informaes


prestadas por rgos pblicos em resposta a requerimentos da Comisso;
laudo tcnico elaborado pela Junta Pericial designada pela Comisso;
esclarecimentos da mesma junta sobre o laudo; laudo dos assistentes periciais
da defesa e da acusao; peties das partes e requerimentos de senadores.
3. Preliminares

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A preliminar de desvio de poder, que j fora apresentada na


etapa anterior do processo, foi rejeitada pela Comisso no dia 20 de junho e o
recurso contra essa deciso foi indeferido pelo Presidente do STF no dia 4 de
julho. Segundo Sua Excelncia, a invocao do desvio de poder reclama
imerso no plano subjetivo do agente pblico responsvel pelo ato, atividade
que praticamente seno de todo invivel quando o ato sob contestao
representa a vontade conjugada de quase 370 parlamentares, que aprovaram
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Desvio de Poder: a conduo do processo de impeachment


teria tido o objetivo escuso de afastar a Presidente da
Repblica para obstaculizar a continuidade de
investigaes da Polcia Federal;
Ampliao do objeto do processo: o parecer de
admissibilidade aprovado pelo Senado teria adicionado um
decreto aos que teriam sido admitidos pela Cmara dos
Deputados;
No recepo do art. 11 da Lei n 1.079, de 1950: o citado
dispositivo legal no teria sido recepcionado pela
Constituio de 1988, em razo de se referir a hiptese de
crime de responsabilidade prevista na Constituio de
1946, mas ausente das Constituies posteriores;
Pendncia do julgamento das contas presidenciais de
2015: por tratar a presente Denncia de temas
oramentrios e financeiros, far-se-ia necessrio aguardar
o julgamento das contas presidenciais pelo Congresso
Nacional, aps parecer prvio do TCU, para s ento
apreciar a existncia ou no de crime de responsabilidade;
Suspeio do Relator: por ser um parlamentar filiado a
partido que apoia o processo de impeachment, o relator
no teria iseno para atuar no caso.

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A defesa apresentou as preliminares que passamos a expor:

255

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A preliminar de pendncia do julgamento das contas


presidenciais de 2015 foi rejeitada pela Comisso no dia 8 de junho. H
amplo consenso doutrinrio e jurisprudencial quanto independncia das
instncias de responsabilizao administrativa, cvel e penal. Nada impede,
portanto, que os mesmos fatos sejam analisados por diferentes rgos do
Estado, luz de normas e princpios prprios a cada ramo do Direito.
A exceo de suspeio do relator foi indeferida pelo Presidente
e confirmada pelo Plenrio da Comisso, aps recurso da defesa, no dia 2 de
junho. Atuando como instncia recursal, o Presidente do STF rejeitou novo
recurso da defesa.
4. Primeira imputao: abertura de crditos suplementares por
decretos presidenciais sem autorizao do Congresso Nacional
A denncia aponta como ilegal a edio de seis decretos de
suplementao oramentria, por violao de condio constante da Lei
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A preliminar de no recepo do art. 11 da Lei n 1.079, de


1950, j fora apresentada e rejeitada na etapa de admissibilidade da denncia.
Consideramo-la improcedente porque entendemos ter sido esse dispositivo
legal, que trata dos crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros
pblicos, recepcionado pelos incisos VI e VII do art. 85 da Constituio de
1988, que dizem respeito lei oramentria e ao cumprimento das leis e
das decises judiciais, uma vez que as condutas tipificadas no art. 11 atingem
valores abrigados nesses dispositivos constitucionais.

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Com relao ao objeto do processo, verificamos que o Parecer


da Cmara dos Deputados no restringiu o objeto da autorizao para
processamento da denncia a quatro decretos; apenas considerou, em anlise
preliminar da matria, que, a depender da abordagem adotada para anlise do
caso, poder-se-ia considerar irregulares apenas quatro ou todos os seis
decretos objeto da denncia original. Apesar disso, a pedido da defesa e com
parecer favorvel deste relator, a Comisso decidiu restringir o universo de
decretos a serem analisados apenas aos quatro correspondentes interpretao
menos restritiva apresentada no Parecer da Cmara dos Deputados.

SF/16863.10785-97

um relatorio circunstanciado produzido por Comisso Especial, com


fundamentao autonoma em relao ao ato presidencial que admitiu
originalmente a representao.

256

SENADO FEDERAL

Oramentria de 2015, relativa sua compatibilidade com a obteno da meta


de resultado primrio vigente. Como exposto, esta Comisso limitou os
decretos objeto de anlise queles apontados como irregulares pela
interpretao menos restritiva da Cmara dos Deputados.
O artigo apontado como violado pela edio dos decretos tem a
seguinte redao:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em contraposio, a defesa argumenta que:


Os crditos oramentrios seriam meras autorizaes de
gasto e no tm, portanto, qualquer impacto no resultado
primrio, pois este depende da efetiva realizao da
despesa. Esta, por sua vez, seria controlada pelos decretos
de contingenciamento. Quanto a esse aspecto, no ano de
2015, o governo teria promovido o maior
contingenciamento da histria e cumprido a meta vigente
ao final do exerccio;
No que diz respeito s despesas obrigatrias, a abertura de
crdito suplementar por decreto seria caracterizada como
estrito cumprimento do dever legal da Presidente, tendo
em vista que a existncia de crdito oramentrio
condio para a sua execuo;
O excesso de arrecadao deve ser verificado por rgo e
no para a Unio como um todo;
O TCU considerava legtima a adoo pelo Executivo de
meta de resultado primrio proposta ao Congresso
Nacional e ainda pendente de sua aprovao, tendo

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A incompatibilidade com a obteno da meta decorreria do fato


de que o governo j teria abandonado a meta de resultado vigente antes da
edio dos decretos, tendo adotado, em seu lugar, meta inferior, submetida ao
Congresso Nacional e ainda pendente de aprovao.

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Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,


restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as alteraes
decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes
promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a
obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio
de 2015 (...).

257

SENADO FEDERAL

Consideramos insustentvel o argumento da defesa no sentido de


que apenas a execuo estaria sujeita exigncia de compatibilidade com
a meta de resultado primrio. A LRF exige, inclusive, que o projeto de Lei
Oramentria seja acompanhado de demonstrativo de compatibilidade da
programao oramentria com as metas fiscais fixadas pela LDO:
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de
forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do
documento de que trata o 1 do art. 4 (Anexo de Metas Fiscais da
LDO); (...).

Na ausncia de uma vinculao meta, o oramento se tornaria


uma autntica pea de fico, que autorizaria despesas revelia da efetiva
disponibilidade de recursos. O oramento no uma lista de projetos
colocados disposio do Poder Executivo. Suas programaes
correspondem a alocaes de recursos escassos, decididas democraticamente
pelo Legislativo.
A interpretao proposta pela defesa tornaria incua, ademais, a
exigncia de compatibilidade dos crditos suplementares com a obteno a
meta de resultado primrio constante do art. 4 da LOA 2015. Que papel
cumpriria esse dispositivo, tendo em vista que a LRF j exige que todo crdito

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mudado de orientao em data posterior edio dos


decretos questionados;
70% dos crditos oramentrios suplementados, relativos
ao Ministrio da Educao, teriam sido abertos em
obedincia a determinao do TCU;
No teria havido leso ao bem jurdico tutelado, uma vez
que a execuo das aes suplementadas foi inferior s
dotaes originais da Lei Oramentria de 2015;
No teria havido dolo da Presidente, uma vez que a edio
dos decretos foi precedida de pareceres tcnicos e jurdicos
que indicavam sua regularidade;
A aprovao pelo Congresso da meta proposta pelo
Executivo afastaria a tipicidade da conduta.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

258

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Este era, precisamente, o quadro das finanas pblicas no


momento em que os decretos foram editados, razo pela qual essa fonte no
pode ser admitida. No encerramento do primeiro semestre de 2015, o
resultado primrio era deficitrio em R$ 2,8 bilhes, enquanto a meta vigente
era de R$ 55,3 bilhes de supervit.
luz desse entendimento, conclumos, com respaldo no laudo da
Junta Pericial, que trs dos quatro decretos promoveram alteraes na
programao oramentria incompatveis com a obteno da meta de
resultado primrio vigente poca de sua edio, com impacto negativo sobre
o resultado primrio esperado de R$ 1,75 bilho.
Observe-se que, ainda que se admitisse como legtimo o excesso
de arrecadao de receita especfica em um quadro de descumprimento global
da meta de resultado, esta restaria negativamente impactada pelos decretos em
R$ 921,3 milhes. Da mesma forma, mesmo que se considerasse legtimo
como receita primria o excesso de arrecadao proveniente de convnios e
doaes, o impacto negativo seria de R$ 1,0 bilho.
Os crditos suplementares em questo poderiam ter sido
financiados mediante o cancelamento de outras dotaes oramentrias, o que

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Tendo em vista que a meta fiscal abrange a Unio como um todo,


deve-se considerar, ainda, que o excesso de arrecadao, como fonte de receita
primria, somente pode existir em um contexto de expectativa de
cumprimento da meta de resultado. No pode haver excesso de arrecadao
de um rgo ou Poder especfico quando a receita global da Unio se mostra
insuficiente para a obteno da meta.

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Esclarecido esse ponto, passemos anlise do impacto dos


decretos em questo sobre a obteno da meta de resultado primrio. Tendo
em vista que o resultado obtido pela subtrao de receitas e despesas
primrias, a meta ser afetada sempre que se promover aumento das despesas
primrias sem acrscimo de receitas primrias ou reduo de outras despesas
primrias.

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oramentrio, quer oriundo da LOA, quer de crditos adicionais, se sujeite a


eventual contingenciamento sempre que se verificar que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado (art. 9)?

259

SENADO FEDERAL

A despeito de ser a execuo financeira irrelevante para a


caracterizao do ilcito em questo, esta Comisso produziu provas a
respeito.
Revelou-se que a execuo oramentria e financeira, limitada
pelos chamados decretos de contingenciamento, adotara a meta proposta
ao Congresso Nacional e pendente de sua aprovao, em lugar da meta
vigente. Com base nesse critrio, explicitamente reconhecido pelos
documentos oficiais do Poder Executivo e das autoridades que compareceram
a esta Comisso, o Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015, redefiniu a
programao oramentria e financeira, visando a alcanar no mais a meta
de R$ 55,3 bilhes fixada na LDO, mas a meta de R$ 5,8 bilhes, constante
de projeto de lei. Consequentemente, contingenciou-se R$ 8,6 bilhes, em
contraposio aos R$ 58 bilhes que seriam exigidos para o cumprimento da
LRF. Alm disso, redefiniu a meta originalmente fixada para o 2
Quadrimestre, que era de R$ 21,2 bilhes de supervit, para R$ 17 bilhes de
dficit. Com base nesse novo valor, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento
das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015 considerou atendida a meta
quadrimestral fixada para agosto, apesar de o resultado apurado ter sido de R$
15,2 bilhes de dficit.
Constatou-se, ainda, que as programaes que se beneficiaram de
suplementaes aportadas por trs dos decretos em exame tiveram valores de
empenho superiores aos das dotaes iniciais constantes da LOA e que em
dois casos tambm o pagamento foi superior s dotaes iniciais.
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A instruo revelou que a Secretaria do Oramento Federal


(SOF), incumbida de analisar os pedidos de suplementao oramentria
encaminhados pelos rgos setoriais, no fazia qualquer anlise de
compatibilidade desses pleitos com a meta de resultado primrio. O sistema
de informtica empregado para essa finalidade fora parametrizado sem
qualquer ateno a essa exigncia legal. Considerava-se atendido o comando
legal pela simples insero de um pargrafo na exposio de motivos de cada
decreto informando que sua execuo sujeitar-se-ia programao financeira.

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preservaria sua compatibilidade com a obteno da meta fiscal e prestigiaria


o Oramento enquanto instrumento precpuo de alocao de recursos
escassos. No h que se falar, portanto, em inexigibilidade de conduta diversa
ou estrito cumprimento do dever legal. Registre-se, ainda, que nenhuma das
dotaes suplementadas teve por objeto despesas obrigatrias.

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260

SENADO FEDERAL

O esforo fiscal efetivo no se mede em funo da correo de


estimativas de receita ou despesa, mas dos resultados efetivamente
alcanados. Sob esse ngulo, verifica-se que a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015, tendo passado de 18,3% para
19,5% do PIB. A receita primria, por sua vez, teve queda real de 6,3% e
passou de 18,0% para 17,6% do PIB. Os resultados primrio e nominal de
2015, por sua vez, foram negativos em 1,9% e 10,4% do PIB,
respectivamente, em comparao com os dficits de 0,6% e 6,0% do PIB
verificados em 2014.
No que diz respeito suposta mudana de entendimento do
TCU a respeito da matria, constatou-se que o Acrdo n 2.461/2015Plenrio, que recomendou a rejeio das contas presidenciais de 2014, foi o
primeiro a tratar do assunto. Ao contrrio do que afirma a defesa, no ano de
2009, o TCU em nenhum momento tratou da abertura de crditos
suplementares por decreto. Tampouco considerou legtima a adoo pelo
Executivo de meta fiscal constante de projeto de lei como critrio de
contingenciamento.
Registre-se, quanto a esse aspecto, a diligncia da Corte de
Contas, tendo em vista que os anos de 2014 e 2015 foram os primeiros em que
se verificou, ao longo do ano, o descumprimento das metas quadrimestrais de
resultado primrio.

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O contingenciamento realizado ao longo de 2015, de


aproximadamente R$ 79,5 bilhes, no um indicador de responsabilidade
fiscal, mas de irrealismo dos parmetros com base nos quais foi elaborado o
projeto da LOA 2015. Em agosto de 2014, momento em que este foi
encaminhado ao Congresso Nacional, a expectativa do mercado era de
crescimento do PIB em 1,1%, mas o parmetro adotado pelo Executivo foi de
3%.

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A anlise da execuo oramentria e financeira realizada ao


longo de 2015 demonstra, portanto, que tambm nesse plano os decretos de
suplementao oramentria violaram a meta de resultado primrio vigente
no momento em que foram editados e que os decretos de contingenciamento
no evitaram que a despesa neles prevista fosse realizada.

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261

SENADO FEDERAL

A aprovao da meta proposta, que se deu pela edio da Lei n


13.199, de 3 de dezembro de 2015, no teve o condo de convalidar os
decretos anteriormente editados em violao da meta vigente. No h
qualquer dispositivo nessa lei que disponha nesse sentido. As metas fiscais
existem para orientar a gesto oramentria e financeira futura. No se
destinam a registrar ou legitimar condutas passadas. Entendimento diverso
seria contrrio ao prprio conceito de responsabilidade fiscal, que define as
metas fiscais como instrumento de ao planejada e prudente. Nos termos do
art. 1, 1 da LRF:
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas (...).

No que diz respeito existncia ou no de dolo o que se discute


em um processo de impeachment a responsabilidade ou irresponsabilidade
do Presidente da Repblica no exerccio das atribuies que lhe so conferidas
pela Constituio Federal.
Espera-se da Presidente diligncia na avaliao dos projetos de
decreto que lhe sejam submetidas. Um claro exemplo de desdia, nesse
sentido, verificou-se na edio do Decreto no numerado de 27 de julho de
2015, que abriu crdito suplementar de R$ 1,7 bilho. O projeto de decreto,
de 9/7/2015, continha em sua Exposio de Motivos a informao de que o
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Com relao aos recursos destinados ao Ministrio da


Educao, verifica-se que o Acrdo n 2.731/2008 do TCU limitou-se a
determinar ao Poder Executivo que definisse rotinas e sistemticas que
possibilitassem maior agilidade na edio de decretos de suplementao
oramentria relativos s Instituies Federais de Ensino Superior (IFES). Em
nenhum momento tratou o Acrdo da compatibilidade desses decretos com
a meta de resultado fiscal.

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A alterao da meta fiscal no ano de 2001, tambm apontada


como precedente pela defesa, no pode servir de parmetro para 2015, pois
naquela oportunidade a meta fiscal foi alterada por medida provisria e no
por projeto de lei. Ademais, tal conduta passou a ser vedada nos anos seguintes
pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, que proibiu a edio de medida
provisria sobre matria oramentria.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

262

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A abertura de crditos suplementares por decreto uma exceo


regra geral de fixao das dotaes oramentrias em lei. Nesse sentido, a
Constituio veda expressamente a abertura de crdito suplementar sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes
(art. 167, V). A edio dos decretos objeto deste processo, como demonstrado,
violou flagrantemente esse dispositivo constitucional, revelando conduta
irresponsvel da denunciada com relao aos deveres de diligncia que lhe
so atribudos com vistas tutela do equilbrio das contas pblicas.
Trata-se de conduta grave, que atenta no apenas contra a
responsabilidade fiscal, mas principalmente contra as prerrogativas do
Congresso Nacional. Embora a poltica fiscal seja executada pelo Poder
Executivo, ela somente se legitima pela aprovao do Poder Legislativo, que
o representante maior da sociedade brasileira. O controle da tributao e do
gasto pblico uma das funes essenciais do Parlamento, que antecede
historicamente, inclusive, a funo legislativa propriamente dita e que se
encontra no mago da prpria concepo do Estado de Direito.
No se est aqui, em qualquer hiptese, a criminalizar uma ou
outra orientao de poltica fiscal. A democracia aberta a todas as doutrinas
econmicas. Exige, apenas que elas sejam implementadas segundo as leis e a

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A partir desse momento, portanto, a denunciada j tinha plena


conscincia de que a meta de resultado primrio fixada para o exerccio no
mais seria cumprida, o que evidentemente recomendaria a devoluo do
projeto recebido ao Ministrio do Planejamento, para nova anlise de sua
compatibilidade com a meta. Ainda assim, cinco dias depois, ou seja, em
27/07/2015, a Presidente da Repblica assina o referido decreto, publicado no
Dirio Oficial da Unio em 28/07/2015.

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Ocorre que, em 22/7/2015, a Presidente encaminhou ao


Congresso Nacional a Mensagem n 269/2015, com vistas reduo da meta
para R$ 5,8 bilhes. Nesse mesmo dia, foi divulgado pelo Poder Executivo o
Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de
2015, em que se admite que o contingenciamento passaria a ser realizado com
vistas obteno da proposta de meta de R$ 5,8 bilhes.

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crdito em questo no afetaria a obteno da meta de resultado primrio em


vigor, que era de R$ 55,3 bilhes.

263

SENADO FEDERAL

Ao abrir crditos suplementares e contingenciar despesas com


base em projeto de lei pendente da apreciao do Parlamento, a Presidente da
Repblica revelou, portanto, no apenas desconsiderao pelos mais
elementares princpios de responsabilidade fiscal, mas absoluto desrespeito ao
Congresso Nacional.
5. Segunda imputao: contratao ilegal de operaes de crdito
(pedaladas fiscais)
A denncia imputa acusada responsabilidade pela contratao
ilegal de operaes de crdito entre o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil,
decorrente de repasses no realizados ou realizados com atrasos relativos
equalizao de taxas de juros do Plano Safra.
A equalizao destina-se a financiar o subsdio nos
financiamentos agrcolas concedidos pelo Banco do Brasil, que oferecido
aos produtores rurais a taxas inferiores s de mercado. O atraso no pagamento
desses valores importaria na concesso de um crdito pelo BB Unio, pois
subsdios de responsabilidade desta estariam sendo suportados pela instituio
financeira, com o correspondente acmulo de passivos junto ao Tesouro
Nacional.
A ilegalidade da operao decorreria da violao ao art. 36 da
LRF, que veda o financiamento de ente da Federao por instituio financeira
sob o seu controle:

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A meta de resultado primrio o principal balizador da poltica


fiscal, que define se haver um crescimento da dvida pblica ou, pelo
contrrio, a sua reduo. Trata-se, portanto, de elemento decisivo para o
equilbrio intertemporal das contas pblicas, ou seja, para a prpria
responsabilidade fiscal. No por outro motivo que a meta fiscal integra, por
determinao da LRF e da Constituio Federal, a Lei de Diretrizes
Oramentrias, com base na qual se elabora a Lei Oramentria Anual.

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Constituio. No regime presidencialista, no se admite que o Executivo adote


ou altere a poltica fiscal revelia do Legislativo. No por outro motivo que
a Constituio exige a aprovao parlamentar do Plano Plurianual, da Lei de
Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

264

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Tal expediente teria sido empregado no apenas no intuito de


financiar despesas primrias da Unio, mas tambm de fraudar as contas
pblicas e de contornar a exigncia legal de persecuo da meta de resultado
primrio, uma vez que os passivos acumulados perante o Tesouro no eram
registrados como dvida do setor pblico.

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Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio


financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade
de beneficirio do emprstimo.

O Plano Safra disciplinado pela Lei n 8.427, de 27 de maio de


1992, que dispe sobre a concesso de subveno econmica nas operaes
de crdito rural. Nos termos desse diploma legal:

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No teria havido inadimplemento do Tesouro, pois no


havia prazo fixado para o pagamento da subveno;
A relao entre o Banco do Brasil e o Tesouro na execuo
do Plano Safra no seria de operao de crdito, mas
concesso de subveno econmica;
O TCU consideraria legtimo esse tipo de procedimento
at abril de 2015, quando o Acrdo n 825/2015
caracterizou as chamadas pedaladas fiscais como
operaes de crdito vedadas pela LRF;
O governo teria agido de boa-f, pois pagou todos os
passivos existentes dentro do exerccio de 2015, uma vez
transitado em julgado o Acrdo do TCU;
A Presidente da Repblica no teria praticado nenhum ato
que tenha contribudo para as irregularidades apontadas;
A norma apontada como violada uma lei complementar,
no se podendo falar, portanto, em atentado
Constituio
O Procurador da Repblica responsvel pela eventual
persecuo penal dos responsveis pelas pedadas fiscais
recomendou ao Poder Judicirio o arquivamento do caso,
por considerar a conduta atpica, em face da no
caracterizao de operao de crdito.

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Em resposta, a defesa alega que:

265

SENADO FEDERAL

De acordo com as portarias do Ministrio da Fazenda que


disciplinavam a operacionalizao dessa poltica em 2015, o perodo de
equalizao semestral, sendo esta devida no primeiro dia subsequente. Seus
valores devem ser atualizados at a data do efetivo pagamento pela taxa mdia
SELIC.
Segundo a defesa, a data em que o valor devido no se confunde
com a data em que o pagamento deve ser realizado, que nunca teria sido
fixada. Assim sendo, no teria havido qualquer inadimplemento do Tesouro
Nacional. Desde logo registro que, se essa interpretao fosse verdadeira,
estaramos diante de indiscutvel operao de crdito, posto que o
financiamento da poltica pblica pela instituio financeira faria parte da
prpria estrutura da relao entre as partes, e no decorreria do atraso no
pagamento dos valores devidos, como afirma a acusao. Alm disso,
passivos acumulados ao longo dos anos deveriam ter sido reconhecidos como
contingentes e informados no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs do perodo.
Em apoio ao seu argumento, a defesa alega que o pagamento da
equalizao demandaria prvia liquidao da despesa, o que exigiria a
conferncia pelo Tesouro das faturas apresentadas pelo Banco do Brasil e
inviabilizaria sua execuo no primeiro dia subsequente ao perodo de
equalizao.
Em realidade, como bem apontado no laudo pericial, na ausncia
de disposio expressa, deve-se aplicar a regra geral dos arts. 331 e 332 do
Cdigo Civil, que determinam a exigibilidade imediata das obrigaes no
condicionadas e, no caso das condicionadas, seu cumprimento na data do
implemento da condio.

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A subveno limitada ao diferencial de taxas entre o custo de


captao de recursos, acrescidos dos custos administrativos e tributrios do
banco, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.

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Art. 1 Fica o Poder Executivo autorizado a conceder, observado


o disposto nesta Lei, subvenes econmicas a produtores rurais e
suas cooperativas, sob a forma de: (...)
II - equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros
de operaes de crdito rural.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

266

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Com base em informaes prestadas pelo Banco do Brasil,


constatou-se que os pagamentos realizados pelo Tesouro ao longo do ano de
2015 contemplaram valores originados a partir de 2008. Trata-se,
evidentemente, de perodo incompatvel com qualquer providncia
eventualmente exigvel para a liquidao da despesa.
O passivo da Unio com o BB era de R$ 10,94 bilhes em 31 de
dezembro de 2014. Em 2015, somaram-se a esse valor R$ 1,13 bilhes a ttulo
de atualizao e R$ 3,2 bilhes relativos a equalizaes que se tornaram
exigveis em 2015.
Conclui-se da que Poder Executivo manteve ao longo dos onze
primeiros meses de 2015 o inadimplemento de obrigaes j devidas e
exigveis junto ao BB inclusive com parcelas carregadas desde 2008 em
montante materialmente significativo, somente vindo a reparar a situao em
dezembro, aps a publicao do Acrdo 3.927/2015-Plenrio do Tribunal de
Contas da Unio, de 09/12/2015, que assim o determinava em carter
definitivo.

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Conjugando esses prazos, conclumos que o mximo prazo


razovel para o pagamento dos valores devidos pelo Tesouro Nacional ao
Banco do Brasil seria de 40 dias.

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A Portaria n 419, de 26 de junho de 2015, do Ministrio


da Fazenda, que fixou o prazo de 20 dias aps o perodo
de equalizao para o banco operador de crdito rural
informar Secretaria do Tesouro Nacional os valores
devidos, devendo esta proceder liquidao da despesa at
o ltimo dia do ms.
O Decreto n 8.535, de 10 de outubro de 2015, que dispe
sobre a contratao de instituies financeiras por rgos
e entidades do Poder Executivo, que fixou em cinco dias o
prazo para pagamento de dbitos devidos pela Unio junto
a essas instituies.

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A fim de estimar um prazo razovel para esse pagamento,


reportamo-nos a dois atos normativos do prprio Poder Executivo:

267

SENADO FEDERAL

No que diz respeito natureza jurdica da relao constatada ente


o BB e a Unio, entendemos, ao encontro do laudo pericial, que se tratou,
efetivamente, de uma operao de crdito. A LRF clara quanto ao carter
exemplificativo dos contratos listados em seu art. 29, III, que admite,
explicitamente, outras operaes assemelhadas. No se trata, portanto, de
aplicao analgica do dispositivo, como entendeu o Procurador da Repblica
citado pela defesa.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

de

(...) as operaes de crdito e as operaes a elas equiparadas


pela LRF nem sempre envolvem o usual crdito junto a uma
instituio financeira ou o ingresso de receita oramentria nos cofres
pblicos (...)

Trata-se de norma editada, com vistas padronizao de


conceitos da LRF, pela prpria Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade
de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, e tornada vinculante
para a Administrao Federal pela Portaria n 637, de 18 de outubro de 2012.
Por fim, como apontado no laudo da Junta Pericial, registramos que as Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, incorporadas
legislao brasileira, determinam a aplicao do princpio fundamental da
contabilidade, que o da prevalncia da essncia sobre a forma.
Independente da formalizao ou no da relao entre o BB e o
Tesouro, indiscutvel que o passivo acumulado desde 2008 e saldado apenas
em dezembro de 2015 foi constitudo por acordo de vontades entre as partes,
uma vez que a Lei n 8.427, de 1992, apenas autoriza a Unio a conceder
subveno aos produtores rurais; no obriga o BB a suportar com recursos
prprios a subveno devida pela Unio.

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Esse entendimento corroborado pelo Manual


Demonstrativos Fiscais, em sua 5 edio (p. 616), segundo o qual:

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Alm disso equipara a operaes de crdito diversas relaes no


formalizadas por instrumento contratual (art. 29, 1, e art. 37). Levando-se
em considerao que o valor maior da LRF o da responsabilidade fiscal,
percebe-se claramente que a lei procurou dar ao conceito de operao de
crdito a maior abrangncia possvel, de modo a impedir o endividamento dos
entes da Federao revelia das rigorosas normas fixadas para tanto (art. 32).

268

SENADO FEDERAL

No mesmo sentido, ao analisar o caso das pedaladas fiscais


detectadas pela rea de fiscalizao bancria da instituio, a Procuradoria
Geral do Banco Central considerou aplicvel ao caso o Parecer GQ-50, de
1994, que trata, precisamente, de operaes de emprstimo de bancos
pblicos federais para com a Unio.
Registre-se, ainda, que o prprio governo reconheceu, no
desenho institucional do Programa Minha Casa Minha Vida, que se apresenta
juridicamente anlogo ao do Plano Safra, que a CEF jamais poderia suportar
com recursos prprios as subvenes concedidas aos beneficirios do
Programa, por se tratar de instituio financeira controlada pela Unio. Como
forma de contornar essa restrio, introduziu-se na Lei n 11.977, de 2009,
dispositivo destinado a autorizar que essa antecipao de valores fosse feita
com recursos do FGTS, que no instituio financeira (pargrafo nico do
art. 5, convertido no atual art. 82-A).
A afirmao da defesa no sentido de que o TCU teria mudado
seu entendimento a respeito da matria no veio acompanhada de qualquer
acrdo da Corte de Contas que pudesse corrobor-la. Registre-se, a
propsito, que o TCU considerou como operao de crdito no a operao
do Plano Safra e demais polticas pblicas, mas o atraso deliberado no repasse
dos valores devidos aos bancos pblicos e ao FGTS pelo Tesouro, que
resultou no financiamento de despesas da Unio por instituies financeiras
sob o seu controle.
preciso destacar a esse respeito que as chamadas pedaladas
fiscais foram ocultadas da contabilidade pblica ao longo dos anos, somente
tendo sido identificadas e investigadas depois que denncias veiculadas pela
imprensa levaram o TCU a instaurar o TC-021.643/2014-8, que resultou nos
Acrdos 825, 992 e 3297, de 2015. Os passivos da Unio com os bancos
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(...) essa situao no pode (e nem poderia) se renovar


indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia se
alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Registre-se,
a
propsito,
que
o
Parecer
ASMG/CGU/AGU/01/2015, elaborado pela AGU em 31 de maro de 2015,
reconhecia, a propsito do pagamento pela CEF de benefcios devidos a
terceiros pelo Tesouro, que:

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

269

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Conforme apurado pelo TCU e confirmado pelos dados


divulgados pelo Banco Central, as pedaladas fiscais foram adotadas como
instrumento de poltica fiscal a partir de 2009 e seus efeitos perduraram at
dezembro de 2015. Durante todo o ano de 2015 o governo beneficiou-se,
portanto, do financiamento de despesas primrias pelo Banco do Brasil.
O que se constata, na verdade, que nenhuma medida foi adotada
por livre e espontnea vontade do governo no sentido da quitao das
pedaladas fiscais. Todas as medidas adotadas em dezembro com esse
objetivo foram explicitamente fundamentadas no Acrdo n 825/2015 do
TCU.
Verificou-se a esse respeito que as dotaes da LOA 2015 para o
pagamento de equalizaes de taxa de juros ao BB eram de R$ 8,44 bilhes,
frente a uma exigibilidade de R$ 10,9 bilhes acumulada ao final de 2014 e
de R$ 3,2 bilhes relativos s equalizaes apuradas no 1 semestre de 2015,
o que demonstra no ter o governo, em nenhum momento anterior
determinao do TCU, ter tido a inteno de pagar esses passivos.
Tanto assim que, para viabilizar o pagamento das pedaladas
fiscais, fez-se necessrio editar, em dezembro de 2015, a Medida Provisria
n 702, que abriu crdito extraordinrio, e a Medida Provisria n 704, que

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O pagamento dos passivos da Unio com o BB em dezembro de


2015 no pode ser entendida como prova de boa-f da Presidente. No foi o
trnsito em julgado do Acrdo n 825/2015 do TCU que tornou exigveis
esses valores, mas a legislao vigente no Pas. A Corte de Contas to somente
constatou o desrespeito LRF e determinou o seu cumprimento.

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A existncia de passivos acumulados em anos anteriores somente


foi tornada pblica em 2016, quando o Banco Central, em cumprimento ao
Acrdo 3297 do TCU, incorporou s Notas de Imprensa da Poltica Fiscal
publicadas mensalmente os Quadros 43, 44 e 45, relativos ao impacto das
pedaladas fiscais sobre dvida lquida e aos resultados primrio e nominal
de janeiro de 2002 a dezembro de 2016.

SF/16863.10785-97

pblicos e com o FGTS, que chegaram a R$ 55,8 bilhes em dezembro de


2015, no eram registrados como dvida pblica pelo Banco Central, nem
arrolados como passivo contingente no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs.

270

SENADO FEDERAL

destinou recursos vinculados a outras finalidades. A Exposio de Motivos da


MP n 702, de 2015, aponta, inclusive, como elemento caracterizador de sua
relevncia e urgncia, a necessidade de pagamento de passivos e valores
devidos, no presente exerccio, em consonncia com as determinaes
presentes no Acrdo n 825, de 15 de abril de 2015, confirmado pelo Acrdo
n 992, de 29 de abril de 2015, ambos do Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A necessidade de edio desses atos, por sua vez, revela que


omisses presidenciais anteriores contriburam para viabilizar as pedaladas
fiscais. A LDO 2015 no registrara em seu Anexo de Riscos Fiscais a
existncia desses passivos; a LOA 2015 no alocara recursos suficientes para
o seu pagamento. At mesmo o PLN n 5, de 2015, que props a alterao da
meta fiscal, deixou de prever espao fiscal para o pagamento desses passivos.
Todos esses atos so de exclusiva responsabilidade da Presidente da
Repblica e no poderiam ter sido praticados por nenhuma outra autoridade.
A irresponsabilidade da Presidente na direo superior da
Administrao Federal revela-se, ainda, pelo comportamento leniente do
Banco do Brasil, do Banco Central e da Comisso de Valores Mobilirios
diante da inadimplncia do Tesouro Nacional.
O comportamento do Banco do Brasil prova cabal da
influncia indevida da Unio, na qualidade de acionista controladora. O que

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O prprio pagamento das pedaladas realizado por determinao


do TCU prova de que seu comportamento fora deliberadamente omissivo
at ento, uma vez que era impossvel saldar os passivos do Tesouro com os
bancos pblicos e com o FGTS sem a participao direta da Presidente da
Repblica. Tanto assim que, alm das mencionadas medidas provisrias,
fez-se necessrio tambm alterar a meta fiscal constante da LDO para criar
espao fiscal, e descontingenciar despesas, o que demandou a edio da Lei
n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, e do Decreto n 8.581, de 3 de dezembro
de 2015.

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No que diz respeito ausncia de ato da acusada que tenha


contribudo para as irregularidades apontadas, o que se verifica que foi
precisamente sua omisso que permitiu o financiamento de despesas primrias
pelo Banco do Brasil.

271

SENADO FEDERAL

A CVM, por sua vez, tendo tomado conhecimento dos fatos pela
imprensa em agosto de 2014 e recebido detalhada denncia de entidade
representativa de acionistas minoritrios do Banco do Brasil em setembro do
mesmo ano, limitou-se a recomendar ao Banco que avaliasse a convenincia
de aprimorar as notas explicativas relativas aos valores detidos contra o
Tesouro. Apesar da clara interferncia do ente controlador nas atividades de
uma sociedade annima de capital aberto, como o Banco do Brasil, nenhuma
providncia foi adotada em defesa dos acionistas minoritrios e dos
investidores em geral.
Ambas as instituies, cujos dirigentes so nomeados
diretamente pela Presidente da Repblica, aceitaram passivamente que
crditos com atrasos superiores a 180 dias permanecessem no balano do
Banco do Brasil, quando a Resoluo n 2.682, de 1999, do Conselho
Monetrio Nacional, exigia que esses valores fossem integralmente
provisionados.
O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe
sobre a organizao da Administrao Federal, explcito quanto
competncia exclusiva o Presidente da Repblica para orientar, coordenar e
aprovar planos setoriais, como o Plano Safra:

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Apesar de ter detectado essas irregularidades no incio de 2014,


o Banco Central nada fez a respeito. Alegou estar impedido de agir por fora
do Parecer da AGU GQ-50, de 1994, segundo o qual no haveria vedao s
operaes de crdito realizadas entre a Unio e os bancos sob o seu controle.
Trata-se de parecer elaborado seis anos antes da LRF e flagrantemente
contrrio a um dos seus fundamentos mais importantes, que a proibio de
financiamento da Administrao Pblica por instituies financeiras sob o seu
controle. O Banco Central deixou de registrar como dvida pblica passivos
do Tesouro lanados como ativos nas demonstraes contbeis das
instituies financeiras credoras, em violao ao seu prprio Manual de
Estatsticas Fiscais.

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explica que uma instituio financeira, credora de mais de R$ 10 bilhes em


atraso, aceite ampliar em 20%, por determinao do devedor, a linha de
crdito que originou esse passivo? Por que essa dvida, que acumulava valores
devidos desde 2008, nunca foi cobrado em juzo?

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

272

SENADO FEDERAL

O que se constata, portanto, que a acusada foi irresponsvel no


apenas na omisso quanto ao seu dever de coibir essas graves irregularidades,
mas tambm na adoo de providncias de sua competncia exclusiva e na
direo superior da Administrao Federal. A Presidente da Repblica era a
pessoa em toda a cadeia administrativa que detinha o poder definitivo de
mudar a rota da ao lesiva, mas no o fez.
Registre-se que em nenhum momento negou a acusada ter
conhecimento da existncia dos passivos bilionrios acumulados pelo
Tesouro em face dos bancos pblicos e do FGTS. Nem o depoimento pessoal
lido por seu advogado, nem as peas de defesa apresentada na Cmara dos
Deputados e no Senado Federal contm qualquer afirmao nesse sentido.
Alm disso, em entrevista coletiva concedida imprensa no dia
17 de abril de 2015, a propsito do julgamento do TCU que apontara a
ilegalidade das operaes de crdito j quela altura amplamente conhecidas
como pedaladas fiscais, o ento Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardoso,
informou ter se reunido com a Presidente da Repblica naquele mesmo dia
para tratar do assunto, tendo ela orientado a esclarecer os fatos59.
Nessa mesma entrevista coletiva, o ento Advogado Geral da
Unio, Luis Incio Adams, afirmou ter orientado o governo no sentido da
imediata cessao daquelas prticas, chegando a afirmar, inclusive, que a sua
continuidade seria uma afronta ao TCU60. Em depoimento prestado a esta
Comisso, confirmou, ainda ter falado diretamente com a Presidente da
Repblica logo apos o julgamento das pedaladas e manifestado seu
posicionamento no sentido de que os passivos deveriam ser quitados
independentemente do trnsito em julgado do acrdo.

59
60

Disponvel em https://youtu.be/HhNR7xETRFM?t=1h10m36s
Disponvel em https://youtu.be/HhNR7xETRFM?t=1h12m40s

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3 A aprovao dos planos e programas gerais, setoriais e


regionais da competncia do Presidente da Repblica.

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Art. 15. A ao administrativa do Poder Executivo obedecer a


programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual,
elaborados atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e a
coordenao superiores do Presidente da Repblica. (...)

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

273

SENADO FEDERAL

Advertida por seus ministros, em 17 de abril, da existncia desses


passivos bilionrios, a Presidente anunciou pessoalmente, nos dias 2 de junho
e 22 de junho de 2015, a ampliao em 20% dos recursos do Plano Safra para
o perodo 2015/2016. Em concorridas cerimnias realizadas no Palcio do
Planalto, informou que seriam disponibilizados R$ 187,7 bilhes para o Plano
Agrcola e Pecurio61 e R$ 28,9 bilhes para o Plano Safra da Agricultura
Familiar62.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No merece acolhimento, por sua vez, a tese da defesa segundo


a qual as pedaladas fiscais seriam, quando muito, meras infraes Lei de
Responsabilidade Fiscal, e no Constituio. A expresso lei
oramentria, empregada no inciso VI do art. 85 da Constituio, no se
refere apenas Lei Oramentria Anual, mas ao Sistema Oramentrio, ou
seja, aos princpios e normas que regem as finanas pblicas como um todo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar prevista nos
artigos 163, 165 e 169 da Constituio, o pilar fundamental desse sistema,
sobre o qual se ancoram os instrumentos peridicos de planejamento: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
Infrao LRF implica o desrespeito, portanto, no apenas Lei
Oramentria Anual, que deve ser elaborada conforme as suas diretrizes, mas
61

Disponvel em https://youtu.be/EKnhJaOhmyc?t=26m47s
Disponvel em https://youtu.be/0bSZNr6f7PU?t=1h34m
63
Disponvel em https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?t=14m50s
64
Disponvel em https://youtu.be/9COepGTSlhc?t=55m54s
62

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Em mais de uma oportunidade chegou a acusada, inclusive, a


defender publicamente as pedaladas fiscais. Um exemplo disso foi o
discurso feito em Boa Vista no dia 9 de dezembro de 2015, por ocasio da
entrega de unidades do programa Minha Casa, Minha Vida, em que
minimizou a gravidade do endividamento do Tesouro perante a Caixa
Econmica Federal, por se tratar de instituio financeira de propriedade da
Unio64. No h dvida, portanto, quanto ao fato de que a Presidente tinha
pleno conhecimento das pedaladas fiscais e concordava com a sua prtica.

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A participao direta da acusada na preparao do Plano Safra


confirmada pelo discurso do ento Vice-Presidente de Agronegcios do
Banco do Brasil, que declarou em cerimnia realizada em 1 de julho de 2015
ter aquela poltica sido formulada em reunies coordenadas pessoalmente pela
Presidente da Repblica63.

274

SENADO FEDERAL

aos princpios constitucionais mais caros s finanas pblicas. Em se tratando,


ainda, de operaes de crdito no formalizadas ou registradas oficialmente,
tambm resultam violados pelas pedaladas fiscais os diversos dispositivos
constitucionais que disciplinam o endividamento pblico. Alm disso, o
inciso VII do art. 85 da Constituio considera crimes de responsabilidade os
atos que atentem contra o cumprimento das leis em geral e no apenas
aquelas de natureza oramentria, hiptese em que, indiscutivelmente, se
enquadra o comportamento da Presidente nesse episdio

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O interesse pblico dessa vedao se d porque os bancos operam


no apenas com recursos prprios, mas da sociedade em geral. Operaes
bancrias temerrias colocam em risco, portanto, tanto o patrimnio de seus
acionistas controladores quanto dos correntistas e investidores em geral. Alm
disso, a insolvncia de um banco um evento que pode comprometer a
estabilidade do sistema financeiro como um todo, com efeitos catastrficos
para a economia.
Quando o controlador da instituio financeira o prprio
governo, a gravidade desse tipo de operao ainda mais acentuada, pois
coloca em risco no apenas a higidez do sistema financeiro, mas tambm o
equilbrio das contas pblicas, ou seja, a responsabilidade fiscal. No caso de
operaes que envolvem a Unio, o risco exacerbado, pois o Banco Central,
responsvel pela superviso bancria, uma autarquia federal e seus
dirigentes tambm so nomeados pelo Presidente da Repblica.
Embora o endividamento pblico no seja, em si mesmo, um mal,
ele deve ser mantido sempre em nveis sustentveis, de modo a evitar o
comprometimento do oramento futuro com o servio da dvida passada. Uma

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Operaes de crdito entre instituies financeiras e seus


controladores so vedadas tanto no setor pblico quanto no setor privado.
Trata-se de norma bsica de regulao bancria, adotada internacionalmente.
Procura-se evitar que a promiscuidade de interesses leve as instituies
financeiras a atuarem temerariamente na concesso de crdito, em benefcio
se seus controladores.

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A gravidade dos fatos constatados no deixa dvidas quanto


existncia no de meras formalidades contbeis, mas de um autntico
atentado Constituio.

275

SENADO FEDERAL

A proibio de financiamento de entes pblicos por instituies


financeiras sob o seu controle foi includa na LRF para evitar que episdios
como esse se repetissem. Trata-se de uma medida profiltica de
responsabilidade fiscal e bancria, que conta com o respaldo da sociedade
brasileira e cuja violao no pode, em hiptese nenhuma, ser equiparada a
um mero erro contbil.
6. Classificao jurdica dos fatos
O Senado Federal ateve-se ao que foi autorizado pela Cmara dos
Deputados. Feita a instruo preliminar, averiguamos, entretanto, que a
classificao jurdica proposta pela Cmara dos Deputados se mostra
incompleta. Os fatos tambm so enquadrveis em outros dois dispositivos da
Lei no 1.079, de 1950: itens 6 e 7 do art. 10, que esto diretamente relacionados
aos arts. 33 e 36 da LRF. Tais dispositivos constam da denncia original, mas
no foram includos no Parecer da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados.

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No caso brasileiro, tal preocupao no se apresenta como uma


mera especulao jurdica ou acadmica. O Pas passou por uma autntica
crise bancria durante os anos 90 do sculo passado, decorrente do risco de
insolvncia de bancos estaduais que haviam concedido emprstimos aos
governos que os controlavam sem a devida considerao pelos riscos
envolvidos e sem cobrana das dvidas em atraso. Essa situao no se
verificou apenas em um ou outro caso isolado; atingiu indistintamente todos
os bancos estaduais, indicando tratar-se de um problema estrutural. Para
equacionar esse quadro, viu-se a Unio obrigada a instituir o Programa de
Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria
PROES, que, ao longo dos seus seis anos de durao, socorreu e em seguida
privatizou ou extinguiu 41 das 64 instituies envolvidas, a um elevadssimo
custo fiscal.

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dvida pblica descontrolada reduz os recursos disponveis para as polticas


pblicas e impacta negativamente toda a economia, pois resulta em elevao
da taxa de juros. A proibio de financiamento de entes pblicos por bancos
sob o seu controle indispensvel, portanto, para evitar que despesas
primrias sejam realizadas na ausncia de receitas primrias que as sustentem
e que esse fato seja escamoteado por meio de emprstimos bancrios
temerrios, como se constatou no episodio das pedaladas fiscais.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

276

SENADO FEDERAL

Propomos, portanto, uma emendatio libelli, procedimento


previsto nos arts. 383 e 418 do CPP, quando o juiz, sem modificar a exposio
do fato contida na denncia e, no presente caso, no parecer aprovado pela
Cmara dos Deputados, lhe atribui definio jurdica diversa. No h,
contudo, efeitos na sano, uma vez que esta nica, independentemente da
quantidade de dispositivos em que as condutas sejam enquadradas.
So estas, portanto, as condutas tpicas, previstas como crimes de
responsabilidade na Lei no 1.079, de 1950, pelas quais a Presidente da
Repblica deve ser julgada pelo Plenrio do Senado Federal:

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Art. 11, item 2: abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as


formalidades legais.
b) Pela realizao de operaes de crdito com instituio
financeira controlada pela Unio (pedaladas fiscais):
Art. 10, item 6: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com
inobservncia de prescrio legal;
Art. 10, item 7: deixar de promover ou de ordenar na forma da lei
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao
de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei;
Art. 11, item 3: contrair emprstimo ou efetuar operao de
crdito sem autorizao legal.
7. Voto
Conforme amplamente demonstrado, no se est a
responsabilizar a Presidente por meras decises polticas, mas sim por
condutas que violaram o delimitado regime jurdico dos crimes de

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Art. 10, item 4: infringir, patentemente, e de qualquer modo,


dispositivo da lei oramentria;

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a) Pela abertura de crditos suplementares sem a autorizao


do Congresso Nacional:

277

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Em face do exposto, o voto pela procedncia da acusao e


prosseguimento do processo, e, com fundamento nos arts. 51 e 53 da Lei no
1.079, de 1950, e no art. 413 do CPP, pela pronncia da denunciada, Dilma
Vana Rousseff, como incursa, pela abertura de crditos suplementares sem a
autorizao do Congresso Nacional, no art. 85, inciso VI da Constituio
Federal e no art. 10, item 4 e no art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950; e
pela realizao de operaes de crdito com instituio financeira controlada
pela Unio, no art. 85, incisos VI e VII, da Constituio Federal, no art. 10,
itens 6 e 7, e no art.11, item 3, da Lei no 1.079, de 1950, a fim de que seja
julgada pelo Senado Federal, como determina o art. 86 da Constituio
Federal.

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Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da


mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da
verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia
no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de
testemunhar.

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Cabe, por fim, reiterar o que j dissemos no Parecer de


Admissibilidade. No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora
Presidente da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o
sentimento de rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais
irosas ou moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e
delaes; nem com quaisquer persecues por condutas que no se relacionem
ao exerccio do seu munus presidencial.

SF/16863.10785-97

responsabilidade, num contexto que, inequivocamente, demonstra a


participao, por ao ou omisso, da dirigente mxima do governo federal.

278

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Participantes:
1.

Sr. Julio Marcelo de Oliveira, testemunha de acusao, Procurador


do Ministrio Pblico do Tribunal de Contas;

2.

Sr. Antonio Carlos Costa dvila Carvalho Jnior, testemunha de


acusao, Auditor Federal de Contas de Controle Externo do Tribunal
de Contas da Unio (TCU) desde 2004;

3.

Sr. Adriano Pereira de Paula, testemunha de defesa, CoordenadorGeral de Operaes de Crdito do Tesouro Nacional; e

4.

Sr. Otvio Ladeira de Medeiros, testemunha de defesa, SecretrioAdjunto do Tesouro Nacional desde dezembro de 2015, CoordenadorGeral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica at abril de
2015.

Sr. Julio Marcelo de Oliveira


A testemunha de acusao afirmou que as pedaladas foram detectadas
a partir da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) no
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no
Banco do Brasil e na Caixa Econmica. Segundo ele, apurou-se que essas
instituies financeiras estavam funcionando como linha de financiamento
para gastos e despesas primrias do Poder Executivo Federal.

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Data: 8 de junho de 2016

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13 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada


a proferir parecer sobre a Denncia no 1, de 2016, relativa a autorizao
para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto
crime de responsabilidade.

SF/16863.10785-97

ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS

279

SENADO FEDERAL

Por consequncia, o Procurador explicou que o TCU arrolou dezessete


autoridades em relao s pedaladas no ano de 2014. No ano de 2015, ainda
est apontando as autoridades que sero ouvidas em audincia, para fins de
eventual aplicao de sano. Elucidando sobre o critrio utilizado para
verificar a compatibilidade com a meta fiscal, apontou como critrio de
validade a meta vigente no momento da edio do decreto, e no uma meta
incerta, futura.
De acordo com sua concepo, a conduta praticada pela Presidente
Dilma Rousseff feriu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois se
configurou uma operao de crdito. Entende que, uma vez que o Governo se
encontre numa situao de descumprimento da meta fiscal, estabelecida em
lei, ele perde a autorizao que o Congresso lhe deu para suplementao de
crditos oramentrios sem consult-lo. O critrio adotado pelo Ministrio
Pblico de Contas que ele perde por completo a autorizao. O critrio
adotado pelo TCU no exame da questo, que, quando se tratar de decretos
cujo aumento da despesa primria esteja sendo custeado pela anulao de
despesas tambm primrias, no haveria o impacto que merecesse uma
rejeio desse decreto.
Questionado se houve alerta ao Governo sobre as irregularidades
citadas, informou que a representao oferecida pelo Ministrio Publico e a
atuao do Tribunal de Contas foram divulgadas pela imprensa nacional. Que
os fatos colocados em relatrio sobre o Banco do Brasil no resultaram em
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Em relao ao Banco do Brasil e ao Banco Safra, informou que o


Governo iniciou o ano de 2015 com um saldo devedor de R$10,915 bilhes,
que aumentou para R$13,460 bilhes em junho de 2015. Aps a realizao de
pagamentos, o saldo devedor passou a ser de R$12,476 bilhes, sendo que
R$9,734 bilhes foram pagos em dezembro e R$3,3 bilhes em janeiro de
2016.

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Em 2015, o Ministrio Pblico de Contas ofereceu uma representao


ao Tribunal de Contas, apontando a continuidade dessa prtica ilegal. Naquela
oportunidade, verificou-se que, com relao Caixa Econmica, a questo
tinha se limitado ao exerccio de 2014. Contudo, com relao ao Banco do
Brasil, ao BNDES e ao FGTS, a questo perdurava pelo exerccio de 2015.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

280

SENADO FEDERAL

Sobre o no atingimento das metas bimestrais, segundo ele o


comportamento fiscal durante o ano deve considerado. Se o descumprimento
da meta ao longo do ano for contumaz e se houver apenas o atingimento de
uma meta aprovada no ltimo ms do ano, alm de outras irregularidades
graves, o parecer pode ser pela rejeio. A prpria Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece que a meta tem que ser percebida, acompanhada e
monitorada bimestralmente e quadrimestralmente, inclusive com audincias
pblicas feitas perante a Comisso Mista do Oramento.
Indagado sobre o conceito de operao de crdito, explicou que a LRF
determina que, para efeitos seus efeitos, operao de crdito qualquer
operao financeira etc. E enumera uma srie de aes "e outras operaes
assemelhadas", alm de se referir "para outras condutas a operaes de
crdito". O objetivo da lei evitar que o banco federal seja fonte de recursos,
direta ou indiretamente, para o custeio de despesas primrias da Unio.
Sobre o Plano Safra, esclareceu que operacionalizado mediante uma
lei, no h um contrato entre a Unio, Tesouro e o Banco do Brasil. Entretanto,
o regramento estabelecido na lei para o seu funcionamento normal, saindo
da normalidade com o no pagamento. O valor da equalizao deveria ser
pago semestralmente ao Banco, sendo que a inadimplncia deixa o Banco do
Brasil com o nus negativo. Para ele, trata-se de situao forada de concesso
de crdito imposta pelo abuso do poder do ente controlador sobre a instituio
controlada. Ademais, gerado grande pagamento de juros, na ordem de R$6
bilhes para o Banco do Brasil e para o BNDES. Para a testemunha,
configurou-se uma fraude fiscal.
Ao Procurador foi perguntado se a Presidente Dilma Rousseff tinha
conhecimento da inviabilidade do cumprimento da meta de resultado primrio
quando da abertura dos crditos suplementares por meio dos decretos. A

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Respondeu que as irregularidades ocorridas ano de 2013 no constaram


de relatrio da poca, pois no constavam das dvidas registradas.

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nenhuma mudana de atitude do Governo. Que o Banco Central segue um


padro de registro, entretanto no estavam sendo registradas as dvidas do
Plano Safra, do PSI, do FGTS, e da Caixa.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

281

SENADO FEDERAL

testemunha foi perguntado sobre a mudana de entendimento do


TCU sobre a verificao da meta fiscal. Ele respondeu que no ocorreu a
mudana, pois na situao de 2009, o Tribunal estava avaliando decretos de
contingenciamento e no decretos de abertura de crdito suplementar,
considerando a meta fiscal futura.
A respeito das fontes vinculadas, ele explicou que devem ser aplicadas
nas destinaes estabelecidas em leis. No caso de excesso de arrecadao, os
recursos devem ter o uso autorizado pelo Congresso Nacional.
Concluindo sua exposio, a testemunha entendeu que as supostas
irregularidades geraram um clculo de resultado fiscal fictcio, acarretando no
dficit fiscal bilionrio reconhecido em 2015, que chegou a R$116 bilhes.

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As consequncias das supostas pedaladas fiscais so: aumento da dvida


pblica e perda de confiana dos agentes econmicos, dos investidores e das
pessoas fsicas. Ainda citou a violao aos direitos de acionistas minoritrios
das instituies financeiras. Para ele, o dficit fiscal atual decorre, em grande
parte, do aumento irresponsvel de gastos. O descumprimento da LRF no
condicionado ao prejuzo direto ao errio, mas sim irresponsabilidade na
gesto fiscal do Pas, que gerou um endividamento acima daquele permitido
e comprometido com o Congresso Nacional.

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resposta foi que sim, pois foram usadas fontes de supervit financeiro, de
excesso de arrecadao e fontes que, no momento da edio do decreto, este
no era compatvel com a meta vigente naquele momento. Ademais, defendeu
que a Presidente tinha conscincia da violao da Lei Oramentria, porque
ela mesma enviou o Projeto de Lei n 5, para alterar a meta, sendo que na
exposio de motivos foi expressa a falta condies para cumpri-la. Em
relao aos dbitos junto ao Banco do Brasil, a testemunha imputou
Presidente a responsabilidade pela gesto das finanas pblicas no Pas,
segundo a LRF. Ele defendeu que o que a lei prev sobre a obrigao de alertas
so para proximidade de descumprimento de limites de pessoal, no para
fraudes que esto sendo descobertas.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

282

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Segundo o entendimento do auditor, quando a Unio deixou de


transferir ao Banco do Brasil os recursos referentes ao Plano Safra, no
primeiro dia de 2015, ocorreram duas operaes de crdito: as equalizaes
que no foram quitadas, relativas ao segundo semestre de 2014, que deveriam
ter sido pagas no incio de janeiro; a rolagem de um saldo devedor no valor
de R$8,3 bilhes, que tambm deveria ter sido pago no incio de janeiro.
Questionado se houve crime de responsabilidade por parte da
Presidente da Repblica, explicou que no de sua competncia tal
julgamento, pois os auditores verificam apenas o administrativo de gesto
fiscal.
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A auditoria teve uma fase de planejamento no ms de setembro,


coordenada pela testemunha, com a presena do Auditor Federal de Controle
Externo Charles Santana de Castro. Segundo a testemunha, foi verificada
grave ofensa LRF. Por intermdio do Acrdo n 825, do Ministro Jos
Mcio, aprovado por unanimidade pelo Plenrio do TCU, foram chamadas
em audincia dezessete autoridades e servidores pblicos. Acredita que houve
a continuidade da realizao das operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da
LRF no ano de 2015, elencando as seguintes prticas: utilizar a instituio
financeira controlada pela Unio, no caso o Banco do Brasil, para o
financiamento de polticas pblicas de interesse da Unio; manter no
registrados nas estatsticas fiscais do Departamento Econmico do Banco
Central os estoques de endividamento contrados junto a essas instituies
financeiras.

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A testemunha da acusao informou que a auditoria do TCU se iniciou


a partir da representao formulada pelo Procurador Jlio Marcelo de
Oliveira. O Ministro Jos Mcio Monteiro determinou, no dia 28 de agosto,
que se procedesse inspeo para verificar as evidncias de ilcitos que
estavam sendo narradas pela representao. O trabalho que foi efetuado em
2015, de anlise das contrarrazes e de elaborao na assessoria do Ministro
Relator Augusto Nardes e das contas de Governo de 2014, envolveu a
Secretaria de Macroavaliao Governamental. Na anlise das contrarrazes,
trabalharam catorze auditores.

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Sr. Antnio Carlos Costa dvila Carvalho Jnior

283

SENADO FEDERAL

testemunha foi perguntado sobre a mudana de entendimento do


TCU sobre a meta fiscal. Ele respondeu que em relao programao
oramentria, no h alterao de entendimento em 2014 e 2015. O Tribunal
no se manifestou em 2009 sobre a abertura de crditos suplementares e o fez
em 2015. O Poder Executivo poderia, por decreto, fazer a abertura de crdito
suplementar, desde que obedecidas algumas condies, inclusive se a abertura
fosse compatvel com a obteno da meta.
Por fim, foi indagado se o verificado pelo Tribunal, em 2015, em
relao ao Plano Safra, pode ser atribudo diretamente Presidente da
Repblica. A testemunha respondeu que, em nenhum momento, achou que

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Questionado pela defesa sobre a comunicao dos atos do Tribunal de


Contas ao Executivo, respondeu que no h como alertar sobre o cometimento
de uma operao de crdito irregular antes de sua execuo. Explicou que a
identificao de saldos devedores em 2011 a 2014 foram detectados na
auditoria realizada no ano de 2014 apenas, no anteriormente. Sobre a meta
fiscal, esclareceu que a meta anual. Entretanto, a LRF, em vrios
dispositivos, estabelece controle bimestral e quadrimestral do alcance da
meta.

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Perguntado sobre o no registro das dvidas nas estatsticas fiscais pelo


Banco Central, a testemunha esclareceu que, pelo Acrdo n 825, de 2015,
prolatado pelo Plenrio do Tribunal, por unanimidade, os gestores do Banco
Central, o Presidente do Banco Central, Alexandre Tombini, e o Chefe do
Departamento Econmico do Banco Central, responsvel pela apurao do
resultado fiscal, foram chamados em audincia para prestar esclarecimentos.
O processo est em anlise no gabinete do Ministro Relator, Jos Mcio
Monteiro, que vai propor ao Plenrio do Tribunal aplicar multas ou inabilitar
para o exerccio de funo pblica. Quando o Banco Central deixa de registrar
uma dvida, deixa-se tambm de captar uma despesa primria, abrindo-se
espao para que exista a execuo de outras. O falseamento foi descoberto
quando a auditoria teve acesso a demonstraes das instituies federais e
verificaram que existiam ativos das instituies junto ao setor pblico e que
no estavam registrados nos sistemas oficiais.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

284

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Segundo ele, a responsabilidade por autorizar os volumes de recursos


que sero destinados aos programas pblicos do Secretrio do Tesouro.
Informou que preparou um documento em 2013, junto com o gerente da rea
de operaes, alertando sobre a situao do acmulo de recursos em dbito
que se iniciou em 2011. Sobre todos esses pagamentos caberia, conforme
previsto inclusive nos prprios normativos de cada um dos programas, uma
atualizao no momento do pagamento.
Questionado sobre o pagamento ao Banco do Brasil, respondeu que no
havia necessidade de haver um contrato especificamente para caracterizao
da que forma ser feito o clculo do pagamento. Informou que o Banco do
Brasil, assim como o BNDES, expediu documentos com cobrana dos
montantes em atraso. A resposta dada foi que no seria feito pagamento at
que ele recebesse ordem formal do Secretrio do Tesouro.
Perguntado sobre o a situao fiscal em 2015, explicou que no incio do
exerccio, os tcnicos foram chamados para apresentar um diagnstico de
situao, porque j havia indicao no TCU. Foi apresentada proposta de
incio de quitao do passivo e regularizao do pagamento dos vencimentos
de 2015. Iniciou-se o pagamento e, ao final do exerccio, aps a mudana da
aprovao do PLN 5, todos os pagamentos foram quitados, inclusive os
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A testemunha da defesa elucidou que no caso do Plano Safra, a


responsabilidade da rea especfica do Tesouro era fazer o pagamento das
equalizaes de taxas de juros e preos de todos os programas
individualmente. Explicou que ocorreu uma suspenso parcial dos
pagamentos, entretanto algum desembolso foi realizado, seletivos por
volumes. Havia o clculo relativo a esse valor devido e os pagamentos no
eram realizados. Informou que a Presidente Dilma Rousseff participou das
cerimnias de lanamento do Plano Safa, mas no tem conhecimento e no
possui competncia para qualquer discusso acima ou junto Presidncia, ou
participao em frum com a presena da Presidente.

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Sr. Adriano Pereira de Paula

SF/16863.10785-97

encontraria um contrato assinado pelo Chefe do Poder Executivo. No existia


contrato, mas existiu, na opinio do auditor, a operao de crdito.

285

SENADO FEDERAL

Por fim, questionado sobre o conhecimento da Presidente da Repblica


a respeito das operaes realizadas, entende que qualquer volume expressivo
de recursos seja levado ao Chefe do Executivo. Entretanto, no participou,
presenciou ou fez parte de frum que tivesse por objeto essa discusso.
Sr. Otvio Ladeira de Medeiros
O depoente informou que, quando o Secretrio do Tesouro Nacional
Marcelo Barbosa Saintive assumiu a Secretaria, houve um perodo de
adaptao, no incio de 2015. Segundo ele, o oramento foi aprovado apenas
em abril de 2015. Antes disso, qualquer movimento de pagamento de despesas
em montante bastante elevado poderia trazer uma complicao fiscal.

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A partir da, alguns atos administrativos foram baixados, inclusive a


prpria portaria do programa do PSI, que tinha um gatilho de postergao de
despesa de 24 meses. Ele teria que ser revogado e, ao ser revogado, ele traria
para aquele exerccio imediatamente um volume expressivo desse passivo.
Ento, ele s pde ser completamente saldado no dia 28 de dezembro.
Tecnicamente, a liquidao completa, com extino do passivo, foi no final
de dezembro. Contudo, houve um recurso, que por no poder ter documento
que habilitasse a sua quitao ao final de dezembro, foi pago logo nos
primeiros dias de 2016, com restos a pagar. tecnicamente um recurso que
empenhado no exerccio anterior e pago no exerccio seguinte ou no exerccio
futuro. Ento, foi pago R$1,5 bilho, valor do Plano Safra referente a um
pagamento junto ao BNDES.

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valores do exerccio. No foi feito o pagamento inicial daquilo que vencia em


2015 devido ao critrio de anterioridade, prezando o incio do pagamento da
dvida mais antiga. Assim, primeiramente houve necessidade de certificar
esses valores junto aos agentes financeiros, preparar cronograma de
pagamento adequado s metas estabelecidas. Desta forma, a programao
financeira de 2015 foi feita, inicialmente, com a situao encaminhada no
PLDO de 2015, em agosto de 2014. Ele tinha uma restrio de volume e de
espao fiscal, e foi apresentada proposta para quitao dentro desse espao
fiscal. Ao final do exerccio, foram quitados todos os valores pendentes de
pagamento, bem como aqueles que venceram dentro do exerccio.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

286

SENADO FEDERAL

Sobre a situao fiscal do Pas em 2015, ele explicou que alguns


pagamentos ocorreram a partir de abril, quando o oramento foi aprovado.
Com a aprovao do oramento, realizaram a projeo de receitas e despesas
novas e o contingenciamento para o pagamento. Muitas dessas despesas j
tinham sido pagas anteriormente. Outras, como as do PSI e do Plano Safra,
foram feitas a partir de abril, e, a partir de ento, foi se regularizando. De julho
a dezembro, praticamente todas as despesas do ano foram pagas no ano. O
Ministrio do Planejamento foi o responsvel pelo espao oramentrio aberto
e foi preciso abrir o espao financeiro com a utilizao de receitas de anos
anteriores. Assim, foi pago em dezembro o restante do valor devido em 2015,
alm da totalidade dos passivos de anos anteriores.
Questionado sobre relatrio bimestral, esclareceu que no se trata de
uma comprovao de meta bimestral. O relatrio bimestral visa a antecipar
riscos para o alcance da meta ao final do exerccio, estimando receitas e estima
despesas e avaliando se necessrio ou no um contingenciamento em relao
quele bimestral. A meta anual, e o bimestral se utiliza dela.

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Questionado sobre a situao fiscal em 2013, informou que no dia 22


de novembro do ano ocorreu uma reunio, quando foram apresentadas ao
Secretrio preocupaes quanto aos rumos da poltica fiscal, compreenso
dos investidores da comunidade econmica de modo geral, dos investidores
com relao situao fiscal e o risco de perda do grau de investimento. Foi
discutido o risco de a deteriorao fiscal levar perda do grau de investimento.
O Secretrio contraps a apresentao dos coordenadores, terminando a
reunio sem encaminhamento.

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A primeira deciso tomada foi regularizar os pagamentos, dentro do


possvel, de todas as despesas pblicas, tentando pagar em 2015 os valores no
ano. Sobre as principais despesas estavam em discusso pelo Acrdo n 825
do TCU, aguardando uma deciso final. Em relao aos fluxos do Plano Safra,
os pagamentos referentes a 2015 foram regularizados ao longo ano. Quanto
ao estoque, aguardou-se a deciso do TCU para que pudesse ser realizado o
pagamento.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

287

SENADO FEDERAL

Por fim, noticiou a criao do Comit de Programao Financeira e o


Comit de Poltica Fiscal, para que as decises e informaes sejam discutidas
e apresentadas para um amplo grupo de tcnicos.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

14 Reunio da Comisso Especial destinada a proferir parecer sobre a


Denncia n 1 de 2016 relativa autorizao para processo e julgamento
da Presidenta da Repblica por suposto crime de responsabilidade

1.

Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, auditor federal de controle


externo, titular da Secretaria de Controle Externo e Fazenda Nacional
do Tribunal de Contas da Unio TCU ;

2.

Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz, auditor federal de controle externo,


titular da Secretaria de Macroavaliao Governamental, Semag, do
Tribunal de Contas da Unio TCU, unidade tcnica responsvel pelas
contas presidenciais e pela auditoria dos decretos de abertura dos
crditos suplementares.

Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra


O Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra respondeu questionamento
afirmando a reiterao das chamadas pedaladas fiscais - operaes de crdito
junto a bancos pblicos controlados pela Unio - que resultaram no Acrdo
n 825 no ano de 2015. Declarou desconhecer qualquer responsabilizao feita
pelo prprio governo a gestores. No tocante ao restabelecimento de
pagamentos em 2015, aduziu ter ocorrido restabelecimento em abril at
outubro de 2015 de valores referentes a anos anteriores, tendo os valores que
deveriam ser pagos em janeiro e em julho de 2015 sido saldados em 28 de
dezembro do mesmo ano, caracterizando operao de crdito. Isto, segundo a
testemunha, devido ao prazo de 6 meses fixado nas portarias do Ministrio da
Fazenda, tornando o valor devido no dia seguinte ao final do semestre.
Adiante narrou que tal prazo necessrio para acumular todas as operaes
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Participantes:

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Data: 13 de junho de 2016

288

SENADO FEDERAL

Quanto aos bancos pblicos onde haveria passivo a ser regularizado em


2015, teriam sido o BNDES e o Banco do Brasil includos no escopo da
fiscalizao.
Questionado se o Banco Central divulgou passivos da Unio desde
2001 em decorrncia do Plano Safra, respondeu que tais dados s foram
divulgados em 29/01/2016 devido a determinao do TCU, no havendo
transparncia sobre estatsticas fiscais antes. Sustentou terem ocorrido
pequenos atrasos de 2001 a 2010 normais da prestao de servios feita pela
Caixa Econmica Federal. Asseverou que a caracterizao como operao de
crdito se d devido ao fato de ser sistemtico, uma vez que 30 dias seria um
tempo normal de prazo operacional, necessitando de atrasos significativos de
tempo. Reportou, no entanto, que no entendimento da unidade tcnica houve
operaes de crdito, mas no h entendimento do TCU em relao a 2015.
Pontuou existir impreciso no termo pedalada, por dar a noo que se
trataria de mero atraso, o que no se aplica, j que se tratam de operaes de
crdito ilegais, proibidas pela LRF. Perguntado sobre a razo do TCU no ter
se valido do art. 59, 1, V, para alertar o Poder Executivo sobre o crescimento
dos dbitos afirmou que estas informaes s entraram nas estatsticas fiscais
em janeiro de 2016 por determinao do TCU ao Banco Central. Aduziu que
caso os saldos j estivessem registrados teria havido atuao do Tribunal j
em 2008, 2009 e 2010, mas que haveria altssimo risco em alterar as
estatsticas fiscais dos anos anteriores, motivo pelo qual o Tribunal optou por

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Sobre as pessoas mencionadas em audincia na CAE por estarem sendo


chamadas a oferecer defesa prvia no processo que resultou no Acrdo 815
citou Guido Mantega, Arno Augustin, Marcus Auclio, Marcelo Amorim,
Dyogo de Oliveira e Nelson Barbosa, afirmando ser a anlise feita na
Secretaria de Controle Externo de Fazenda Nacional do Tribunal de Contas
da Unio preliminar, aguardando deciso final do Plenrio do TCU. Destacou
no ser comum arrolar Ministros de Estado, tendo estes sido em razo da
gravidade das circunstncias identificadas.

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de crdito e a partir dos saldos mdios dirios, calcular o diferencial de taxas


cobrado do muturio que poderia ter sido cobrado se em condies de
mercado, diferencial este que caracterizaria subveno econmica.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

289

SENADO FEDERAL

Quanto a questionamento sobre existncia ou no de ato da Chefe do


Poder Executivo afirmou que no cabe ao Tribunal fiscaliza-la diretamente
em virtude da separao de poderes, na qual o TCU atuaria em auxlio ao
controle externo. Destacou que o valor foi quitado em 28/12/2015 por uma
solicitao de alterao da meta feita pelo PLN 5 em julho, com alterao no
final de outubro, alterao cuja iniciativa seria da Chefe do Poder Executivo.
No tocante s possveis consequncias para a economia do pas, alegou
ter ocorrido um artifcio deliberado para maquiar as estatsticas fiscais,
impedindo a correta tomada de decises oramentrias e fiscais. Lembrou que
o primeiro rebaixamento de grau de investimento do Brasil ocorreu em
setembro de 2015, o segundo em dezembro e o terceiro em fevereiro de 2016,
pelas ditas trs maiores agncias de rating do mundo. Apontou que o
rebaixamento um efeito apenas indireto dos problemas com as estatsticas
fiscais, uma vez que tais avaliaes utilizam outros elementos como custo da
dvida, inflao, crescimento do PIB e histrico de calote do Pas como
variveis. Salientou que o reconhecimento e pagamento destes valores em
dezembro de 2015 resultaram em uma ampliao de 100% do dficit fiscal de
2015.
Segundo a testemunha, quanto alterao no entendimento do TCU ter
se dado s agora no haveria nenhum acordo do Tribunal tratando dessa
matria. Reportou que a LRF no estaria vinculada ao processo tramitando no
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Em resposta a pergunta sobre vedao dos passivos ao longo dos


ltimos 14 anos disse que no havia transparncia, logo seria impossvel
identificar e fazer qualquer tipo de trabalho. Pontuou que quando os montantes
alcanaram bilhes de reais foi feita representao pelo Ministrio Pblico e
deliberao por unanimidade do Tribunal em deciso definitiva Reportou no
haver prazo para quitao, e sim sugesto de cronograma, tendo ocorrido
regularizao em 2016 aps a deciso do TCU. Posteriormente falou que a
irregularidade est no atraso sistemtico, e que o valor apenas viabilizou a
identificao da irregularidade.

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alterar de 2015 em diante. Relatou que na auditoria das operaes de crdito


e os atrasos em 2015 foi constatado que houve subavaliao da dvida lquida
do setor pblico e superavaliao do resultado fiscal.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

290

SENADO FEDERAL

Exps grfico mostrando no ter ocorrido atraso at 2009 no caso do


Banco do Brasil.
O Dr. Tiago Dutra disse ter ocorrido pagamento integral em
28/12/2015, restando os valores referentes ao segundo semestre de 2015 que
deveriam ser pagos em janeiro de 2016.
Sobre o momento no qual o valor seria devido, reportou ser logo em
seguida aos seis meses, tendo ocorrido mudana no caso do BNDES em abril
de 2012 estabelecendo prazo de 24 meses para pagamento. Asseverou que a
partir dos seis meses chega uma fatura referente ao semestral anterior e o
Tesouro Nacional tem necessidade de conciliar os valores para conferir se
esto corretos, o que demanda prazo operacional.
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Aduziu que o processo decisrio dentro do Tribunal se d com


conferncia de independncia, autonomia e liberdade de expressar opinio em
instruo a cada auditor. Em seguida, um diretor poderia concordar ou
despachar, aps o Secretrio, o relator, o Ministrio Pblico e por fim o
Plenrio do Tribunal. Esclareceu que o TCU no se manifesta sobre crimes,
mas sim verifica conformidade com a legislao administrativa, oramentria
e fiscal que rege a Administrao Pblica Federal.

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Tribunal, cuja deciso apenas caracterizaria uma irregularidade j prevista em


lei. Declarou que o Tribunal considera irregular no computar estas operaes
fiscais nas estatsticas oficiais a partir do Acrdo 3.297. De acordo com a
testemunha, no caberia aguardar o TCU decidir sobre o assunto, uma vez que
a divulgao de estatsticas j est prevista no Manual de Estatsticas Fiscais
do Banco Central. Pontuou que a determinao do Tribunal no seria para
considerar os atrasos como operao de crdito, por j serem considerados
pela LRF, e sim para que se efetuem os pagamentos. Inquirido sobre ser a
interpretao dada pelo TCU apenas uma das possveis, respondeu que
pacfico no Tribunal que atrasos representam operaes de crdito. Quanto a
interpretao do artigo 36 da LRF disse que o entendimento que seu objetivo
de evitar o abuso do poder de controlar para garantir uma expanso do
financiamento de polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal,
e no evitar realizao de um contrato, conforme caracterizado em cinco
acrdos unnimes do TCU.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

291

SENADO FEDERAL

Perguntado sobre a possvel relao entre o pedido da Procuradoria de


auditoria apenas em 2014 e a possvel ligao com o processo eleitoral, relatou
ter sido sigiloso o primeiro trabalho, realizado entre setembro e outubro
daquele ano sem nenhum vazamento. Esclareceu que no havia nenhuma
denncia ou representao antes de 2014 que permitisse ao Tribunal atuar em
relao a esta matria, afirmando ter havido fraude por interesse deliberado
de esconder esta realidade. Afirmou que ocorre contabilidade criativa h
algum tempo, tendo o Tribunal acrdo das contas de governo de 2012
destacando e enumerando conjunto de manobras neste sentido, mas que tais
manobras s passaram a ser caracterizadas ilegais a partir de 2014.
Inquirido sobre a meno no Acrdo 3.297 do TCU da incluso no rol
de passivos da dvida lquida do setor pblico no ltimo dia do exerccio
financeiro de 2015, respondeu que este entendimento se refere s estatsticas
fiscais, no tendo relao com as operaes de crdito.
Em relao ao responsvel pela execuo, concluso e
encaminhamento ao TCU da prestao de contas da equalizao da taxa de
juros da safra agrcola de 2015, narrou ser o Governo Federal um todo,
constando informaes nas prestaes individuais do Banco do Brasil., do
Tesouro Nacional e na prestao consolidada do Presidente da Repblica.
Elucidou que o Tribunal tem competncia para julgar as contas individuais
dos gestores e para emitir parecer prvio sobre as contas consolidadas do
Governo, motivo pelo qual h atualmente paralelamente uma fiscalizao
especfica do Plano Safra em fase preliminar - e a anlise e apreciao das
contas do Governo do exerccio de 2015.

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Afirmou ser normal a utilizao de bancos pblicos para operao de


polticas pblicas, mas ponderou que um banco no pode financiar seu
controlador, regra que foi trazida pela LRF para o setor pblico.

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Concordou terem sido dados avisos pelos servidores do Tesouro


Nacional por meio de notas tcnicas informando a evoluo perigosa dos
saldos, incluindo estimativas para 2014, 2015 e 2016. Asseverou no saber
dizer quais outras pessoas tomaram conhecimento a partir da, alegando estar
esta documentao nos dois processos relacionados no TCU.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

292

SENADO FEDERAL

Disse no ter conhecimento das empresas beneficirias dos Planos PSI


e Safra, por no fazer parte do escopo das fiscalizaes que participa.
Questionado se edio medidas provisrias que teriam flexibilizado
destino do dinheiro para sade e educao teriam se destinado a pagar
pedaladas, alegou no poder responder por no ser tema tratado em sua rea
no Tribunal.
Em resposta a pergunta se tinha conhecimento de deciso do Tribunal
autorizando a generalizar entendimento que todo atraso relativo a instituies
financeiras caracterizaria operao de crdito asseverou haver relatrio
dizendo que nem todo atraso operao de crdito, o que justificaria o perodo
de 2002 a 2010 no ser considerado operao de crdito. Estabeleceu ser o
atraso sistemtico o fator caracterizador da operao de crdito, conduta que
seria coibida pela LRF.
Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz
O Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz disse inicialmente que o TCU, ao
analisar as contas do Governo, deve se pronunciar sobre a confiabilidade do
balano geral da Unio e sobre a observncia dos princpios constitucionais e
legais na execuo do oramento e na gesto dos recursos, tudo sob a tica da

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Assegurou no haver relao entre a aprovao do Oramento de 2015


em abril e os pagamentos de dbitos terem ocorrido no mesmo ms. Destacou
que o art. 53 da LDO trata da execuo provisria do Projeto de Lei
Oramentria, facultando a implementao das subvenes econmicas
mesmo sem a aprovao do Oramento. Chamou a ateno ento para as
cobranas constantes do processo no TCU onde Banco do Brasil cobra
Tesouro Nacional sobre passivos referentes ao segundo semestre de 2013, ao
primeiro semestre de 2014, ao segundo semestre de 2014, ao primeiro
semestre de 2015, atrasados, ainda pendentes de manifestao pelo Plenrio
do TCU.

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O Sr. Tiago declarou no poder emitir informao sobre os decretos de


crdito suplementar por no ter participado do processo, tendo que se
restringir ao caso das operaes de crdito.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

293

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O art. 4 da LOA prev que, se a meta estiver sendo cumprida, ou seja,


se o controle da execuo financeira estiver funcionando, vlida a
autorizao legislativa para abertura de crditos suplementares por meio de
decreto. Se, no entanto, a meta no estiver sendo alcanada por falhas no
controle de execuo, o Governante, sob pena de violar o art. 167, inciso V,
da Constituio da Repblica, tem que encaminhar um projeto de lei para
anlise do Poder Legislativo.
Em sua opinio, o Poder Executivo invadiu a competncia legiferante
do Congresso Nacional ao trabalhar com uma meta ainda no aprovada e feriu
a Emenda Constitucional n 32, de 2001, que impede o Presidente de editar
ato normativo com efeitos imediatos no PPA, na LDO e na LOA.
Acredita que as pedaladas no so meras prticas contbeis, mas
violao dos princpios da gesto planejada e transparente, bases da LRF.
Ressaltou que a meta anual, e, portanto, o aferimento para ver se ela
foi ou no alcanada feito no final do ano. Os art. 8 e 9 da LRF, no entanto,
preveem relatrios de acompanhamento bimestrais e quadrimestrais para
verificao da necessidade de contingenciamento. Esses controles peridicos
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O relatrio do TCU de avaliao das contas do Governo em 2015, ainda


no apreciado, apontou que, no terceiro bimestre, o Governo abandonou a
meta vigente na LDO, por consider-la invivel, e passou a trabalhar com a
meta do PLN ainda pendente de aprovao pelo Congresso Nacional. Adotoua para fazer um contingenciamento menor do que o necessrio, R$ 8 bilhes
de reais ao invs de R$ 57 bilhes e, ao mesmo tempo, para a emisso de
decretos de abertura de crdito suplementar; irregulares, segundo ele, por
desobedecerem ao art. 4 da Lei Oramentria Anual LOA e o art. 167,
Inciso V, da Constituio da Repblica.

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Afirmou que, no entendimento das equipes tcnicas do TCU, tanto em


2014, quanto em 2015, houve no s edio de decretos com abertura de
crditos suplementares incompatveis com a meta do resultado primrio, mas
tambm pedaladas, como no caso do Banco Safra e PSI BNDES.

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Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Os atos identificados pela LRF so de


responsabilidade mxima do Chefe do Poder Executivo.

294

SENADO FEDERAL

Em resposta Senadora Vanessa Grazziotin, disse que a Lei n 4.320,


de 1964, nos artigos recepcionados pela Constituio como lei complementar
e naqueles no revogados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a norma de
regncia de vrios pontos da execuo oramentria.
Afirmou ainda que o Banco Central tem sido o rgo pblico responsvel
pela apurao da meta de resultado primrio, designado pelo Presidente da
Repblica ao encaminhar o projeto da lei oramentria para o Congresso. Na
inexistncia de uma definio quanto metodologia de apurao do resultado
primrio, o Banco tem se baseado no Manual de Estatsticas Fiscais editado
por ele mesmo. Esse Manual trabalha com o critrio de identificar
necessidades de financiamento do setor pblico mais do que com caixa e
competncia. Salientou que a apurao financeira.
As vinculaes de fontes de receitas a determinadas despesas ou a
determinado rgo so feitas por leis especiais e, da mesma forma, se assim
acontecer, as desvinculaes. No caso de fundos especiais, a Lei n 4.320, de
1964, determina que a desvinculao se faa na mesma lei que criou a
vinculao, sob pena de violao do art. 8 da LRF, que trata da utilizao de
uma fonte vinculada para finalidade diversa daquela para a qual ela foi
consignada.
Salientou que h previso na LDO de os prprios rgos fazerem
abertura de crdito via anulao de despesa. Se no for por anulao, podem
recorrer ao Poder Executivo, desde que tenham previso legal, e fazer essa
solicitao. Quem, entretanto, tem o poder de apreciar a demanda e definir a
forma como ele ser concedido o Ministrio do Planejamento, via Secretaria
de Oramento Federal - SOF, por meio de um ato emitido pelo Presidente da
Repblica. A avaliao do prprio Poder Executivo. Se estiver cumprindo a
meta, o Governante pode fazer isso via decreto.

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Acrescentou que ajustar a meta somente no final do ano significa aceitar


que no h controle poltico do Congresso sobre o Executivo.

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permitem colocar o resultado fiscal em convergncia com a meta aprovada na


LDO pelo Congresso. Afirmou que no alcanar a meta no crime. O que se
examina a conduta do gestor ao longo do ano, se ele governou no sentido de
tentar fazer essa convergncia. A Lei de Crimes Fiscais prev como infrao
administrativa, decorrente do art. 9 da LRF, a omisso do Chefe do Poder
Executivo de no contingenciar quando for necessrio cortar gastos.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

295

SENADO FEDERAL

Afirmou que, em 2014, houve violao da LDO, da Lei Oramentria


e do que estabelece a Constituio Federal no art. 167, V, os normativos mais
importantes para reger as Finanas Pblicas. No pode dizer a mesma coisa

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Disse que essa questo surgiu durante a anlise das contrarrazes sobre
o parecer do TCU a respeito das contas do Governo de 2014, quando a
Advocacia Geral da Unio AGU arguiu que o pedido de crdito foi feito por
outros rgos. Isso no muda a natureza de como ele deveria ter sido
concedido.
Sobre a mudana de entendimento do Tribunal na apreciao das contas
do Governo de 2009 para 2015, disse que ter as contas do Governo apreciadas
e posteriormente aprovadas no significa que todos os atos de gesto
cometidos naquele exerccio estejam abonados e sejam considerados corretos.
Alm disso, a aprovao das contas no tem o condo de estabelecer uma
jurisprudncia que depois pudesse ser mudada. Reafirmou, portanto, que no
houve mudana de entendimento de 2009 para c, dada a ausncia de
entendimento prvio, mas, se existirem atos de 2009 ainda pendentes que
possam ser examinados, no h por que no o fazer.
Em 2015, portanto, quando o Poder Executivo props na LDO e o
Congresso aprovou um contingenciamento de 1,2% do PIB, o papel do TCU
consistiu em defender essa lei que foi aprovada. Se, mais tarde, o Poder
Executivo entendesse diferentemente, deveria encaminhar essa informao ao
Congresso para decidir.
O palestrante informou que, como secretrio da Secretaria de
Macroavaliao Governamental, trata das contas do Governo h pelo menos
oito anos e, em nenhuma ocasio anterior, foi feita alguma anlise sobre a
existncia de decretos fora de cumprimento de meta; em boa medida, porque
houve supervit durante muito tempo. A primeira vez que o Tribunal se
manifestou sobre esse assunto, em relatrio e em acrdo, foi nas contas do
governo de 2014. Por isso, considera equivocada a afirmao de que houve
mudana de entendimento por parte do TCU, no que diz respeito a decretos
de abertura de crditos suplementares.
Perguntado sobre quais crimes a Presidente da Repblica cometeu com
relao Constituio Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal, respondeu
que o TCU verifica a conformidade dos atos com que a legislao estabelece,
mas no avana para fazer tipificao criminal. Se for crime comum, o
mximo que o Tribunal pode fazer dar cincia ao Ministrio Pblico; se for
crime de responsabilidade, ao Congresso Nacional.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

296

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

O Sr. Leonardo concordou com a Senadora Gleisi Hoffmann que h um


controle muito maior sobre as despesas do que sobre as receitas, ou seja, as
receitas esto sujeitas a variveis que nem sempre esto sob o controle do
governo. Lembrou, entretanto, das renncias de receitas, que podem ser
meritrias, mas que tm acontecido e causam grande impacto na arrecadao
disponvel. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu de sessenta e poucos
bilhes para mais de trezentos bilhes. Dados da Receita Federal e da
Secretaria de Poltica Econmica, ambos do Ministrio da Fazenda,
demostram que o ano de 2015 um recorde em termos de renncia fiscal no
sentido amplo: subsdios tributrios e subsdios creditcios e financeiros.

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Perguntado pela Senadora Gleisi Hoffmann sobre a impossibilidade de


o Governo fazer um contingenciamento maior do que o que fez durante o
exerccio financeiro de 2015, em que houve uma grande queda na arrecadao
devido a um baixo crescimento do Produto Interno Bruto, no previsto no ano
anterior quando se estabeleceu a meta, disse que a frustrao de receitas
ocorre, principalmente, em momentos de crise. Para ele, o Governo Federal
tem trabalhado com superestimativa de receita e projees baseadas em
cenrios econmicos improvveis.

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Disse que, no final de 2014, o TCU j tinha apontado e alertado para os


riscos do que ficou conhecido depois, popularmente, como pedaladas fiscais.
Em 2015, o Tribunal editou o Acordo n 825 determinando a interrupo
dessas condutas e a correo dos erros. A prtica de fazer subvenes
econmicas sem ter os recursos necessrios para arcar com elas, utilizando os
bancos pblicos para fazer o financiamento, jamais seria possvel se no
houvesse uma relao entre o ente poltico e a instituio financeira por ele
controlada. Isso comeou alguns anos atrs e se estendeu tambm por 2015 de
forma ainda mais grave, em sua opinio, porque reincidente. Despesas
obrigatrias de carter continuado demandam planejamento. H que se prever
medidas que garantam o financiamento dessa poltica de forma permanente
para os exerccios futuros.

SF/16863.10785-97

com relao ao ano de 2015, pois, por enquanto, s existe um relatrio da


equipe de auditoria afirmando a repetio das mesmas prticas.

297

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Sobre a questo da relao entre pedaladas e decretos, disse que isso


ficou evidente durante o exerccio de 2014 e se repetiu, em algum grau, em
2015. Salientou que, quando algumas operaes que deveriam constar das
estatsticas fiscais no so captadas pelo Banco Central, o resultado apurado
ms a ms acaba distorcido e induz o Governo a tomar medidas incorretas
quando precisa decidir o tamanho do contingenciamento.
Acredita que perto de R$ 70 bilhes do dficit dos 116 bilhes
oficialmente apurados pelo Banco Central no final do ano de 2015 pode ser
creditado ao pagamento das pedaladas. Acrescentou que as subvenes no

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Disse que no teve contato pessoal com tcnicos do Tesouro Nacional


e no saberia dizer se eles alertaram o Secretrio do Tesouro Nacional, ou at
mesmo ministros, sobre as irregularidades apontadas pelo Tribunal. Informou
ter conhecimento de vrias notas tcnicas, produzidas pelos tcnicos do
Tesouro, que antecipam problemas e alertam sobre riscos de rebaixamento do
Pas e questes que poderiam vir a impactar as finanas pblicas mais frente.

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Informou que a interpretao do TCU para as contas de Governo no


relatrio tem sido a mais flexvel encontrada, aquela que permite a anulao
de despesas para abertura de crdito e aquela que retira despesas financeiras
do rol de crditos incompatveis. O nico problema quando a despesa
discricionria, seja ela primria ou obrigatria, custeada com supervit
financeiro ou com excesso de arrecadao. Muito embora o supervit
financeiro tenha impacto mais direto, porque prejudica a meta, o Tribunal
entende que o excesso de arrecadao, numa situao de descumprimento da
meta, precisa ser utilizado na recomposio dela. Se a recomposio no for
possvel, o que pode acontecer, o momento de aferio, que o momento do
pagamento, se mostraria incompatvel, porque aumentaria uma despesa numa
situao em que a meta j est cumprida. Uma despesa primria, portanto,
feita no resultado primrio. Se uma receita financeira custear uma despesa
primria, causar um impacto primrio negativo e prejudicar o alcance da
meta.

SF/16863.10785-97

Ento, parte do impacto com perdas de arrecadao decorre de escolhas feitas


pelo governante.

298

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

15 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada


a proferir parecer sobre a Denncia n 1, de 2016, relativa a autorizao
para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto
crime de responsabilidade.

Data: 14 de junho de 2016


Participantes:

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Por ter afirmado que a aprovao da meta no final do exerccio no tem


poder de retroagir e corrigir os atos anteriores, foi questionado pelo Sr. Jos
Eduardo Cardozo sobre a figura da convalidao dos atos administrativos que,
segundo o Advogado-Geral da Unio, se aplicaria aprovao da mudana da
meta feita pelo Congresso aps a emisso dos decretos de crditos
suplementares. Em resposta, disse que no tem formao jurdica e
dificilmente entraria num debate sobre qual a fora da convalidao e qual o
alcance dela. Entende, entretanto, que o fato de ela ser aprovada no final do
ano no muda o requisito do art. 167 da Constituio, inciso V, sobre prvia
autorizao legislativa e indicao dos recursos correspondentes.

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Perguntado pelo Advogado-Geral da Unio sobre a relao entre


emisso de R$1,8 bilho em decretos de crditos suplementares, meta e crise
econmica, disse que no afirmou, em momento nenhum, que esse valor
impacta a meta e provoca a crise. Considera que eles no poderiam ter sido
editados, porque violavam o art. 4 da LOA. Alm disso, a importncia deles
est no que eles significam, que, no se ponto de vista, o aviltamento dos
sistemas de freios e contrapesos.

SF/16863.10785-97

foram concedidas todas em 2015, mas acabaram sendo apropriadas ali para
efeito das estatsticas.

299

SENADO FEDERAL

6.

Sr. Andr Nassar, testemunha de defesa, Secretrio de Poltica


Agrcola do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento de
maro de 2015 a maio de 2016.

Sr. Gilson Alceu Bittencourt


Questionado sobre quais eram as estimativas de recursos necessrios
para cobrir as despesas do Plano Safra no Plano Plurianual (PPA) da Unio,
especialmente quanto s despesas com equalizao das taxas de juros,
esclareceu que, no mbito da SPI, trabalhou com o PPA 2016/2019, ou seja,
as estimativas foram feitas para o prximo quadrinio. Explicou que, em
relao ao Plano Safra, tais estimativas so formuladas a partir de uma
apresentao realizada pelo Ministrio da Fazenda, que prev a demanda para
o prximo ano com base nos recursos j aplicados no Plano Safra dos anos
anteriores e na expectativa de crescimento das aplicaes. Outras variveis,
como a renegociao de dvida ou a queda de preos, tambm influenciam na
equalizao das taxas de juros.
Indagado a respeito das providncias adotadas para que a
implementao do Plano Safra fosse suportada pela previso de recursos no
mbito do Plano Plurianual, respondeu que, de 2012 a 2015, houve alteraes
em relao ao PPA devido a renegociaes de dvidas. Afirmou, ainda, que a
disponibilidade fiscal e os recursos oramentrios para fazer frente ao Plano
Safra so tratados no mbito da Secretaria de Oramento Federal (SOF) e do
Tesouro Nacional.
Disse no ter conhecimento das cartas do Banco do Brasil cobrando a
equalizao dos juros da dvida do Plano Safra, pois no passavam pela SPI.
Perguntado se as subvenes econmicas decorrentes do Plano Safra
esto previstas em lei ou em contrato de operao de crdito da Unio com
o Banco do Brasil, informou que a subveno est definida em lei de 1992,
que garante tanto a subveno de taxas de juros quanto de preos, e sua
regulamentao feita por resolues do Conselho Monetrio Nacional. No
caso especfico da subveno relacionada a crdito rural, a regulamentao

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Sr. Gilson Alceu Bittencourt, testemunha de defesa, Secretrio de


Planejamento e Investimento Estratgicos (SPI) do Ministrio do
Planejamento de janeiro de 2015 a maio de 2016.

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5.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

300

SENADO FEDERAL

Questionado se tinha filiao partidria, respondeu que no, que foi


filiado ao PT at 2001, quando se desvinculou para assumir um cargo no
governo FHC.
Explicou que o Banco do Brasil , ao mesmo tempo, financiador do
Plano Safra, uma vez que a legislao obriga que parte dos depsitos vista e
da poupana seja destinada ao crdito rural, e operador, na medida em o faz
autorizado por uma portaria do Ministrio da Fazenda, recebendo a diferena
em relao taxa de juros do Governo. Tambm afirmou que os bancos
podem aderir ou no ao que proposto na portaria ministerial e que o Banco
do Brasil, nos ltimos anos, tem frequentemente solicitado a ampliao dos

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Disse desconhecer qualquer outro acrdo do TCU anterior ao de n


825, de 2015, que se tornou definitivo a partir do Acrdo n 3.297, de
dezembro de 2015, tratando de pedaladas, j que esse processo de
pagamento antigo e varia a cada ano. Tambm afirmou que a maioria dos
passivos a partir de 2015 foram liquidados, restando para 2016 o que seria
devido s em 2016, ou seja, o custo das operaes entre 1 de julho e 30 ou
31 de dezembro de 2015, devido em 1 de janeiro do ano seguinte, conforme
explcito na portaria. Disse, ainda, que a Presidenta apenas anunciou, como
todos os Chefes do Poder Executivo o fazem a cada ano, o valor total do
Plano Safra, no tendo proferido nenhum ato quanto aos passivos de 2015 da
Unio junto ao Banco do Brasil. Tampouco sabe sobre qualquer
determinao da Presidenta de no divulgao ou divulgao irregular das
estatsticas fiscais pelo Banco Central. Afirmou, ademais, que no so o
valor das subvenes ou o perodo do atraso nos pagamentos que determinam
se se trata ou no de uma operao de crdito.

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

feita por portaria do Ministrio da Fazenda. Afirmou, tambm, que, no seu


entender, no se trata de uma operao de crdito e, sim, de uma prestao
de servio, uma vez que a operao feita pelo banco com seus recursos e a
Unio s vai reembols-lo se a taxa de juros for menor e, portanto, resultar
numa diferena. Ressaltou, ainda, que os valores so devidos pela Unio
somente a partir do momento em que o banco encaminhar a cobrana, uma
vez a cada seis meses, e no com a efetiva contratao da operao de crdito.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

301

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Indagado sobre a operacionalizao do Plano Safra, explicou que o seu


processo de elaborao se d a partir de uma demanda dos bancos e das
organizaes de agricultura familiar e empresariais, que negociam tanto com
o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) quanto com
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O Ministrio da Fazenda
recebe tais demandas e, a partir da, inicia um processo de negociao para
definir taxa de juros e volume de recursos. Fechado um acordo com os
Ministrios de forma genrica, o Ministrio da Fazenda, internamente, pleiteia
junto ao Banco Central a disponibilidade de recursos de depsito vista e de
poupana e, assim, vai montando o mosaico que o Plano Safra, com
diferentes fontes, diferentes taxas de juros, diferentes agentes operadores,
diferentes custos.
Questionado se o no lanamento na contabilidade pblica das dvidas
constitudas junto aos bancos controlados pela Unio caracterizaria uma
omisso fraudulenta, respondeu que, em relao a 2015, que o perodo em
discusso, houve pagamento.

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

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Quanto ausncia de previso de prazo nas portarias para o pagamento


das equalizaes das taxas de juros por parte da Unio, ponderou que seria
melhor se houvesse um prazo determinado, mas, em no havendo, no se pode
alegar atraso ilegal no pagamento. Informou, ainda, que a demora no
pagamento ao Banco do Brasil dizia respeito muito mais SOF e ao
Ministrio da Fazenda do que SPI.

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Destacou que o Banco do Brasil, em princpio, no teve nenhum


prejuzo, j que entre esse e o Tesouro no h contrato. O que existe uma
portaria do Ministrio da Fazenda autorizando determinado limite para taxas
de juros, e o banco opera se assim o desejar. Portanto, o que a Unio paga ao
banco no tem relao com o que o produtor rural recebe. Esse obtm recurso
do prprio banco ou de outra fonte, como a Funcaf. J a Unio paga ao banco
apenas a diferena entre a taxa de juros, o que no caracteriza uma operao
de crdito entre eles.

SF/16863.10785-97

limites das portarias, porque h uma demanda por recursos equalizados por
parte do setor rural.

302

SENADO FEDERAL

Por fim, afirmou que, em 2015, j estava no Ministrio do


Planejamento, no tendo visto nenhum tipo de participao de Arno Augustin
em relao ao Plano Safra 2015.
Sr. Andr Nassar
A respeito de como eram orados, no mbito da Secretaria de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura, os valores que deveriam ser solicitados
SOF, para efeito de elaborao da Lei Oramentria Anual, no tocante s
despesas relativas ao Plano Safra, informou que o Mapa definia uma demanda
de crdito para investimento e para custeio, dialogava com o Tesouro e com
o Ministrio da Fazenda para verificar o quanto da proposta de taxa de juros
gerava de subveno e se essa subveno se encaixava ou no dentro das
dotaes oramentrias. Assim, destacou no ser o Secretrio de Poltica
Agrcola quem gerencia as dotaes oramentrias, mas a Secretaria do
Tesouro.
Questionado sobre que informao lhe foi prestada pelo Tesouro quanto
ao pagamento das subvenes em atraso, afirmou que essa discusso se refere
ao Plano Safra 2014/2015, enquanto o plano por ele gerenciado foi o
2015/2016, cuja subveno comeou a ser paga em 2016. Tambm informou
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Explicou que existe uma gesto poltica do Plano Safra, feita pelo Mapa
e pelo MDA, mas a gesto efetiva, do ponto de vista tanto da definio das
regras quanto do pagamento, como expresso na Lei n 8.427, de 1992, do
Ministrio da Fazenda. Destacou que se trata de uma atribuio dada pela lei,
e no pela Presidenta da Repblica.

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Esclareceu que os rgos que tratam da equalizao da taxa de juros so


o Conselho Monetrio Nacional, na medida em que determina a taxa de juros
a ser praticada nas operaes de crdito, e, o principal, o Ministrio da
Fazenda, que, a partir da definio dessas taxas, calcula o quanto de recurso
efetivamente vai ser emprestado, quais so as fontes de recursos, quais so
as onerosas, quais so as no onerosas para a Unio, e faz as portarias de
equalizao para cada um dos bancos pblicos e dos bancos cooperativos.
No havia participao da Presidenta em nenhum desses atos, mas nica e
exclusivamente do Ministrio da Fazenda.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

303

SENADO FEDERAL

que, durante sua atuao como Secretrio, teve a notcia de que havia atraso
no pagamento das subvenes, mas no foi uma informao oficial de que
poderia haver qualquer prejuzo ao andamento do Plano Safra. Afirmou ter
checado que a informao no dizia respeito a sua gesto, pois se referia ao
Plano Safra 2014/2015 e, mais tarde, j conhecendo a informao do acrdo
do TCU, pediu ao Tesouro dados sobre o fluxo dos referidos pagamentos,
apenas para sua cincia.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Questionado a respeito das determinaes das Portarias n 315, de 2014,


e n 419, de 2015, de que os pagamentos devem ser feitos no primeiro dia aps
a apurao da equalizao, respondeu que, no seu entender, as portarias
determinam que cabe ao Banco do Brasil cobrar a partir do primeiro dia do
semestre subsequente equalizao. J o pagamento feito pelo Tesouro no
tem prazo. Afirmou, ainda, que os pagamentos foram feitos aps o referido
prazo, mas isso j havia ocorrido outras vezes.

16 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada


a proferir parecer sobre a Denncia no 1, de 2016, relativa a autorizao
para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto
crime de responsabilidade.

Data: 15 de junho de 2016


Participantes:
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788

Considera a Lei n 8.427, de 1992, que define quais so as subvenes


para o setor agrcola, ao lado do crdito e da poltica de garantia de preo
mnimo, uma das mais importantes leis para o setor agrcola. Todavia, precisa
de melhorias.

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Afirmou que o no estabelecimento, pelo Ministrio da Fazenda, de um


prazo para o pagamento das equalizaes nas portarias uma prtica antiga e
instaurada, mas entende que deveria ser revista.

304

SENADO FEDERAL

8.

Sr. Jos Geraldo Frana Diniz, testemunha de defesa, Subsecretrio


de Oramento e Administrao da Secretaria-Executiva do Ministrio
da Previdncia ao longo do ano de 2015, participou como um dos
demandantes do crdito de R$1,7 bilho do decreto de 27/07/2015.

9.

Sr. Walter Baere de Arajo Filho, consultor jurdico do Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto, que aprovou pareceres favorveis
aos projetos de decreto de abertura de crditos suplementares. Ouvido
como informante, pois atuou como advogado, fornecendo subsdios
Defesa da denunciada, na primeira etapa do processo de
impeachment.

10.

O Sr. Hipolito Gadelha Remgio, testemunha de defesa, Consultor de


Oramento do Senado Federal e Subchefe de Gabinete do Senador
Roberto Requio.

Sr. Cilair Rodrigues de Abreu


Questionado sobre sua participao na anlise prvia da
compatibilidade fiscal dos decretos, explicou que a anlise realizada abrange
todos os aspectos legais. Segundo ele, a anlise de compatibilidade depende
do tipo de despesa, sendo realizada apenas se a despesa for primria
discricionria, sujeitas integralmente ao decreto de programao oramentria
e financeira, instrumento fiscal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) que tem como objetivo controlar a meta, conhecido como decreto de
contingenciamento.
As
despesas
primrias
obrigatrias
so
incontingenciveis. Desde 2001, alm desse decreto, outro instrumento fiscal
utilizado o relatorio de avaliao de receita e despesa, que contm todas as
despesas primrias. Como se trata da meta de resultado primrio, a despesa
financeira, pela propria definio, no est no computo das despesas ou
receitas.
Informou que a meta de resultado primrio considerada para efeito de
avaliao da compatibilidade dos crditos foi expectativa de meta que estava
sendo proposta no PLN 5, e no a meta at ento vigente, dado que a gesto

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Sr. Cilair Rodrigues de Abreu, testemunha de defesa, Analista de


Planejamento e Oramento desde janeiro de 2000 e SecretrioAdjunto da Secretaria de Oramento Federal (SOF) de maro de 2015
a junho de 2016.

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7.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

305

SENADO FEDERAL

Disse que so editados entre 60 e 70 decretos por ano, que antes de


serem publicados passam por um procedimento que comea com um pedido
de crdito de uma unidade oramentria no Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP). Na indicao do crdito, os parmetros
(fonte utilizada e instrumento legal) j so definidos pelo proprio sistema. No
caso do Executivo, o pedido passado para o Ministrio da pasta, depois para
a SOF, para Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, para o
gabinete do Ministro, que o encaminha para a Casa Civil, e, finalmente, para
a Presidenta. Todos os crditos possuem parecer tcnico e jurdico. O parecer
da rea jurdica, tanto no Ministrio do Planejamento quanto na Casa Civil,
dado por Consultorias Jurdicas ligadas Advocacia-Geral da Unio (AGU).
O nmero de rgos jurdicos que se manifestam depende da origem do
pedido. Segundo ele, nenhum dos decretos analisados foi rejeitado por esses
rgos. O parecer tcnico do Ministrio do Planejamento de
responsabilidade da SOF. Indagado sobre o procedimento de abertura de
crdito no Judicirio, disse saber que sempre h um parecer do CNJ, mas que
desconhece os detalhes da tramitao. Segundo a testemunha, a metodologia
seguida desde a edio da LRF e, apesar de ter sofrido algumas alteraes
ao longo dos anos, seu escopo macro continua o mesmo. Acredita que no
tenha havido alteraes no governo Dilma. O sistema usado o mesmo desde
que iniciou sua carreira, h dezesseis anos, e foi modernizado pela ltima vez
em 2011.
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Indagado sobre as diferenas entre gesto oramentria e gesto


financeira, esclareceu que a primeira ocorre no campo das autorizaes e das
alteraes das dotaes oramentrias, sem implicar em impacto fiscal,
enquanto a segunda envolve o caixa, tendo impacto fiscal. Apesar de terem
inter-relaes, so utilizados sistemas diferentes desde o incio do
procedimento.

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da meta, inclusive decorrente dos crditos, sempre retrospectiva e


prospectiva. Pontuou que se trata de um mecanismo utilizado e validado,
inclusive, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) no acrdo relativo s
contas do Presidente em 2009. De acordo com o Sr. Cilair Rodrigues de
Abreu, no h meta de resultado fiscal fixada por lei para perodo inferior a
um ano, pois a anualidade um dos princpios oramentrios mundiais.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

306

SENADO FEDERAL

Informou ser a ltima instncia tcnica por onde os crditos passavam


e que ele mesmo chegou a encaminhar a documentao para o gabinete do
Ministro algumas vezes, por ser substituto da Secretria. Explicou o
procedimento internamente adotado pela SOF para analisar os crditos,
enfatizando que a Secretaria tem autonomia total na tarefa. Conforme relatou,
so utilizados como comando a Lei n 4.320, a LRF, a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), a Lei Oramentria anual (LOA) e os decretos que
regem a matria, alm de entendimentos firmados a partir de interpretaes
de orgos de controle. Ademais, disse haver na Secretaria check-lists contendo
o que os analistas de carreira devem analisar para que um crdito possa seguir
em frente.
Perguntado sobre a compatibilidade dos crditos em debate com a meta
de 2015, afirmou que todos eram compatveis. Esclareceu que as autorizaes
oramentrias nunca aumentam a despesa, por se tratarem de uma autorizao
prvia. A despesa so aumenta, impactando a meta, quando h sua execuo
financeira. Quanto possibilidade de se ajustar o crdito depois que ele
aberto, para se compatibilizar com a obteno da meta, disse ser possvel. No

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Disse desconhecer a existncia de qualquer recomendao expressa do


TCU, anterior a dezembro de 2015, informando que o procedimento de edio
de decreto de crdito suplementar, nas circunstncias questionadas, era ilegal.
Segundo ele, quando foi recebido o Aviso do TCU n 895, do dia 12 de agosto
de 2015, na SOF, demoraram dez dias para entender o que estava sendo
questionado, pois o documento no era objetivo e era contraditorio. Mesmo
assim, antes mesmo da deciso do Tribunal, no dia 7 de outubro de 2015, por
precauo, pararam de utilizar o procedimento.

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Sobre o fato de o Ministrio da Educao (MEC) ter recebido 70% dos


recursos dos decretos, disse ser devido ao fato de se tratar do terceiro maior
oramento e possuir um mecanismo mais clere e transparente para incorporar
os excessos de arrecadao e supervit financeiro de ano anterior, proposto
pelo Ministrio do Planejamento em decorrncia de um acrdo do TCU
quando houve o problema com as fundaes universitrias em 2008. Em geral,
so excessos advindos de doaes para programas de desenvolvimento
tcnico-cientfico, vestibulares e cursos.

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307

SENADO FEDERAL

Questionado sobre a possibilidade de um Presidente da Repblica


entender o contedo dos decretos, respondeu que apenas algum com muito
conhecimento tcnico na rea de oramento teria essa capacidade.
Sr. Jos Geraldo Frana Diniz
A respeito do crdito suplementar no valor de R$1,7 bilho (um bilho
e setecentos milhes de reais), disse no saber informar sobre a meta de
resultado primrio considerada quando de sua abertura, pois o rgo setorial
no qual trabalha no faz exame de enquadramento da meta fiscal, apenas
realiza uma primeira anlise, focada nas implicaes que esse crdito ter
sobre a programao do proprio Ministrio. Informou ainda que, esse decreto,
diz respeito ao Ministrio da Previdncia Social apenas um crdito de cerca
de R$ 40,9 milhes (quarenta milhes e novecentos mil reais), dos quais R$
40 milhes (quarenta milhes de reais) referiam-se a pagamento do INSS
Dataprev e o restante a pagamento a organismos internacionais, devido
variao cambial. Trata-se de um crdito de remanejamento interno de
dotaes. Concordou que o fato de uma das fontes ser o supervit financeiro
implica em impacto na meta primria, mas sublinhou que essa anlise de
responsabilidade do rgo central.
Sobre a possibilidade de as fontes utilizadas nos crditos poderem ser
utilizadas para despesas diferentes das quais estavam vinculadas, disse
entender que no, dado que a vinculao prevista em lei.

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Sobre o dever de a autoridade zelar pela observncia da meta durante o


ano, lembrou que o oramento estima a receita e fixa a despesa. Portanto, em
todos os parmetros utilizados se trabalha com uma expectativa de receita.
Assim, os relatorios bimestrais de avaliao de receitas e despesas so
utilizados para projetar a expectativa.

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entanto, pontuou que essa medida inocua, pois a abertura de um crdito no


impacta o limite dado pelo decreto de contingenciamento, que leva em conta
a execuo da despesa, e no sua autorizao. Segundo ele, quando h um
crdito para despesa obrigatoria, o fato apontado no relatorio e o
contingenciamento ocorre na despesa discricionria.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

308

SENADO FEDERAL

Sobre as consequncias da abertura de um crdito, opinou que no h


impacto na meta fiscal, visto que a administrao financeira, diferentemente
da oramentria, opera com o regime de caixa. Sendo assim, o impacto na
meta fiscal s se concretiza quando realizada a ltima etapa da despesa
pblica: o pagamento. Conforme seu entendimento, a meta fiscal anual, mas
sujeita a possveis correes ao longo do ano, de acordo com o que apontam
os relatrios bimestrais.
Explicou que as alteraes oramentrias so regulamentadas por uma
portaria da SOF, um ato do Secretrio de Oramento Federal reeditado
anualmente para incorporar alteraes da LDO e da LOA. De acordo com a
testemunha, essa portaria consubstancia instrumentos da Constituio
Federal, da LRF, da LDO e da LOA. Negou ter conhecimento de qualquer
impugnao desse tipo de portaria por algum orgo de controle.
Solicitado a explicar como se d o procedimento de abertura de crdito
suplementar, informou que o pedido se origina na unidade oramentria, por
meio do sistema, que contm os parmetros para definir o tipo de crdito. Em
seguida, enviado para o orgo setorial, que checa se a justificativa que a
unidade apresenta compatvel e aceitvel, se o crdito vai interferir no
planejamento oramentrio e financeiro daquela unidade e do proprio orgo,
bem como se atende os aspectos legais. Posteriormente, encaminhado
SOF, que faz as suas anlises, verifica as fontes e encaminha Consultoria
Jurdica do Ministrio, que d o parecer final. Os pareceres jurdicos so
realizados na SOF e na Casa Civil. Finalmente, encaminhado Presidncia
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Questionado sobre o procedimento na hiptese de convnios, explicou


que os recursos recebidos nesses casos no podem ser contingenciados, bem
como no podem ser destinados para outras finalidades que no o prprio
objeto do convnio ou da doao. Disse ainda desconhecer casos de excesso
de arrecadao de convnios.

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Quanto a pedidos de crdito por decreto por parte do Judicirio, com


base em receita prpria, disse acreditar que no possam ser negados, devido
ao princpio da separao dos poderes. Ademais, informou que, na abertura
de crdito suplementar nesse poder, o CNJ responsvel pela elaborao de
um parecer prvio de anlise da legalidade.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

309

SENADO FEDERAL

Com relao s dvidas com instituies financeiras, informou que elas


so contabilizadas por meio de eventos criados especificamente para esse fim
no Siafi, assim como todos os passivos da Unio com qualquer contratado.
Sr. Walter Baere de Arajo Filho
Questionado sobre o critrio utilizado para a avaliao da
compatibilidade do crdito suplementar de R$1,7 bilho (um bilho e
setecentos milhes de reais) com o art. 4, caput, da Lei Oramentria de 2015,
informou que as manifestaes e pareceres proferidos previamente
incluindo o parecer da SOF, que analisa a compatibilidade do decreto com a
obteno de meta de supervit foram levados em considerao pela
Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, orgo de execuo da
AGU. Trata-se de um procedimento de praxe quando da realizao de
pareceres, que foi seguido no caso dos quatro decretos questionados.
Enfatizou que a abertura de crditos suplementares um ato administrativo

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Quanto s despesas de transferncias constitucionais (classificadas


como despesas obrigatorias da Unio), explicou que, se no houver tempo de
inclu-las no Relatorio de Avaliao Bimestral, deve-se fazer o crdito e
mencionar que elas sero includas no prximo Relatrio, bem como
identificar o valor a ser contingenciado nas despesas discricionrias para
compens-la.

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da Repblica. Segundo o Sr. Jos Geraldo Frana Diniz, no h nenhuma


possibilidade de haver alterao nessa etapa final. Para tanto, seria necessrio
retomar todos os estgios. Acrescentou ainda que, se o crdito no tivesse base
legal, no teria nem chegado Presidenta. Afirmou no ter conhecimento de
nenhuma situao de devoluo de decreto pela assessoria jurdica ou tcnica,
apenas de devoluo de proposio de decreto que chega Consultoria
Jurdica do Ministrio do Planejamento, com solicitao de seja realizada
alguma correo. Ratificou que a metodologia utilizada a mesma desde 2001
e que, desde ento, no conhece nenhuma interveno com o objetivo de
alter-la, apenas evolues normativas. Da mesma forma, o sistema nunca foi
alterado, apenas atualizado para incorporar alteraes decorrentes da LOA e
da LDO.

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SENADO FEDERAL

Negou que tenha havido alterao significativa na dinmica de


elaborao e publicao de decretos que abrem crditos suplementares.
Sublinhando que a execuo financeira do oramento dinmica, e no
estanque, afirmou que no houve qualquer violao ao art. 4 da Lei
Oramentria Anual na abertura dos crditos. Lembrou que vigora na
Administrao Pblica o princpio de presuno de legalidade dos atos
administrativos. Portanto, se a interpretao jurdica era plausvel e vigente
poca do ato, no h que se falar em irregularidade. No caso dos decretos em
anlise, a interpretao vigente era a de que supervit financeiro e excesso de
arrecadao no necessariamente impactariam a meta, pois dependia do
decreto de programao oramentria e financeira. E ainda no havia qualquer
deciso por parte dos orgos de controle em sentido contrrio. Discordou que
tenha havido desrespeito ao art. 167 da Constituio Federal, que trata da
necessidade de autorizao legal para a abertura de crdito. Segundo ele, a
autorizao existia no proprio art. 4 da LOA. Ressaltou que uma prtica
corriqueira e que diversos decretos foram publicados antes da aprovao de
leis que alteravam a meta, em diversos exerccios anteriores.
Questionado sobre a possibilidade de contingenciamento de recursos
decorrentes de convnios e de doaes, respondeu que isso depende da
natureza da receita (vinculada ou no) e da despesa (obrigatria ou no).

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Relatou que, como consultor jurdico do Ministrio do Planejamento,


no teve conhecimento de qualquer consignao formal da Comisso Mista
de Oramento ou do Congresso Nacional alertando sobre o no cumprimento
das metas. Segundo ele, o Congresso Nacional poderia realizar alteraes,
caso percebesse um desalinhamento entre a obteno da meta e a dinmica da
execuo do oramento, e poder-dever do TCU fazer alertas quando h
possibilidade de no atingimento das metas fiscais.

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complexo, o que garante transparncia e permite que haja auditoria por parte
dos orgos de controle. Apesar disso, nunca sofreu qualquer tipo de presso
do governo para adoo de uma posio jurdica na Consultoria e os pareceres
tampouco foram elaborados para induzir a Presidente a erro.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

311

SENADO FEDERAL

Explicou ainda as diferenas entre gesto oramentria e gesto


financeira, sublinhando que esta ltima a que vai redundar no decreto de
contigenciamento. Ressaltou que definir uma situao de descumprimento da
meta fiscal depende da fonte utilizada para abertura de crdito, da natureza da
despesa e da forma como ela vai ser executada. Alm disso, conforme
explicou, atos jurdicos supervenientes podem vir a interferir, como a
alterao legislativa da propria meta prevista na LDO.
Perguntado sobre qual seria a consequncia da no execuo do
contingenciamento dos gastos e da no realizao dos decretos, disse ser
difcil avaliar em abstrato, tendo em vista que no a fonte dos recursos que
vai torn- los invlidos nem qualquer despesa que vai gerar prejuzo.
.
O Sr. Hiplito Gadelha Remgio

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Sobre o relatrio enviado pelo TCU AGU em 22 de junho de 2015,


no qual era questionada a edio de decretos para a abertura de crditos
oramentrios sem a prvia adequao e necessria autorizao legislativa,
explicou que, em junho de 2015, ainda no havia o relatrio do TCU sobre as
contas de 2014, nem a representao do Ministrio Pblico junto ao TCU
questionando a juridicidade dos decretos, mas apenas um primeiro relatorio,
que tratava das chamadas pedaladas fiscais, e um pedido do Ministrio
Pblico junto ao Tribunal de Contas. Nesse contexto, aguardava-se um
posicionamento definitivo do Tribunal, via acordo. Sem isso, a posio
veiculada por meio de uma representao do Ministrio Pblico junto ao TCU
foi ponderada juntamente com as prticas usuais da administrao na
verificao da existncia de uma interpretao jurdica que desse suporte ao
ato administrativo praticado. Pontuou ainda que, com relao aos decretos de
abertura de crdito suplementar ainda no h esse posicionamento por parte
da Corte de Contas.

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Informou que as questes referentes ao Plano Safra no foram objeto


de anlise especfica por parte da Consultoria Jurdica do Ministrio do
Planejamento.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

312

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Participantes:
11.

Sr. Luiz Claudio Costa, testemunha de defesa, Ex-Secretrio


Executivo do Ministrio da Educao.

12.

Sr. Wagner Vilas Boas, testemunha de defesa, Ex-Secretrio


Executivo Adjunto do Ministrio da Educao.

13.

Sra. Iara Ferreira Pinheiro, testemunha de defesa, Subsecretria de


Planejamento e Oramento do Ministrio da Educao.

14.

Sr. Clayton Luiz Montes, testemunha de defesa, Diretor do


Departamento de Programas da rea Econmica da Secretaria de
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento e Oramento.

O Sr. Felipe Daurich Neto, testemunha de defesa, Diretor do Departamento


de Programas Sociais da Secretaria do Oramento Federal, presente reunio,
foi dispensado, por razes de sade, atendendo-se a requerimento da Defesa.
Sr. Luiz Claudio Costa
A testemunha iniciou sua participao respondendo a indagaes sobre
o decreto de 27 de julho de 2015, que abriu crdito suplementar no valor de
R$1,7 bilho nos oramentos fiscal e da seguridade em favor de diversos
Ministrios, dentre eles o Ministrio da Educao. Questionado se era
atribuio do rgo solicitante, no caso, o Ministrio da Educao, avaliar o

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Data: 16 de junho de 2016

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17 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada


a proferir parecer sobre a Denncia n 1, de 2016, relativa a autorizao
para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto
crime de responsabilidade.

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A testemunha foi dispensada pela Comisso por no possuir


informaes sobre os fatos e os atos em anlise.

313

SENADO FEDERAL

Perguntado se tinha conhecimento de alguma nova legislao que


justificasse a mudana interpretativa do Tribunal de Contas da Unio em
relao possibilidade de abertura de crditos por decreto, afirmou no ter
cincia de alteraes legislativas, mas teve conhecimento de mudanas de
entendimento sobre a matria por parte do Tribunal de Contas da Unio.
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Questionado se tinha conhecimento de que, do referido crdito


suplementar de R$1,7 bilho, utilizou-se de supervit financeiro o valor de
R$676 milhes e foram adicionadas dotaes primrias Lei Oramentria
de 2015, sem que houvesse em contrapartida origens primrias do mesmo
montante, respondeu que, apesar de no ter conhecimento do fato citado,
entende que a ampliao do Oramento, sendo autorizativo, no levou a
aumento de despesa, destacando que o Ministrio da Educao teve um forte
corte em seu oramento: da dotao da LOA, em 2015, excluindo-se os gastos
obrigatrios, passou-se de R$ 48,453 bilhes para R$ 37,483 bilhes, o que
significa um corte, de limite, de R$10,970 bilhes. Frisou que esse corte foi o
maior que j vivenciou, tendo ocasionado transtornos muito srios ao
Ministrio.

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impacto da abertura do crdito sobre a obteno da meta de resultado


primrio, respondeu, objetivamente, que no, esclarecendo a seguir que
compete ao rgo a anlise tcnica dos pedidos. Explicou que, aps a anlise,
a Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio encaminha
Secretaria de Oramento Federal, para que o Ministrio do Planejamento d
os encaminhamentos necessrios. Complementando sua resposta, informou
que o Ministrio da Educao tem 150 unidades oramentrias, entre elas
universidades e institutos, que, baseados no Acrdo do TCU n 2.731, de
2008, tiveram permisso para abrir crditos quando tivessem supervit
financeiro, ou seja, utilizar supervit financeiro do exerccio anterior para que
fosse includo no oramento do ano seguinte. Destacou que tal procedimento
foi feito desde 2008. Esclareceu, tambm, que, em 2009, houve solicitao de
auditoria com a finalidade de verificar se o MEC e o Ministrio do
Planejamento estavam tomando providncias para atender ao acrdo citado.
No Acrdo n 5358, de 2011, o TCU confirmou o cumprimento, pelo MEC
e pelo Ministrio do Planejamento, da deciso constante do Acrdo n 2.731,
de 2008.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

314

SENADO FEDERAL

Concluindo sua participao, afirmou que, no caso do Ministrio da


Educao, houve um decreto de R$1,6 bilho, mas no houve nenhum
aumento de limite. Ao contrrio, houve contingenciamento. Assim sendo,
entende que no houve autorizao para gastos, mas sim flexibilidade para
uma gesto mais eficiente. Por fim, frisou que a edio dos decretos em
discusso decorre de pleitos tcnicos que passam por anlises tcnicas no
Ministrio da Educao, no Ministrio do Planejamento e, segundo supe,
tambm na Casa Civil. Deste modo, no se trata de um processo que chega
Presidncia em decorrncia de uma demanda da prpria Presidente da
Repblica.
Sr. Wagner Vilas Boas
A testemunha iniciou sua participao sendo indagado, em relao ao
decreto de 27 de julho de 2015, que abriu crdito suplementar no valor de
R$ 1,7 bilho aos Oramentos fiscal e de seguridade social em favor de
diversos ministrios, dentre eles o Ministrio da Educao, se era atribuio

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Sobre os beneficiados com os decretos de crdito suplementar ou com


a possibilidade de gesto dada por eles, citou: as universidades, uma vez que
os reitores tiveram flexibilidade para fazer com que seus oramentos fossem
mais adequados s suas necessidades, dentro do mesmo limite; os institutos
federais; o Inep, nas suas avaliaes; os jovens que fazem o Enem, que tiveram
mais flexibilidade para tal; o FNDE, beneficiando assim Estados e
Municpios, com a possibilidade, por exemplo, de se alocar oramento para
creches. Em sua avaliao, os decretos foram importantes para a gesto, no
mbito da educao.

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Destacou que, aps ter ocorrido mudana de interpretao e da Secretaria de


Oramento Federal ter sido notificada, no houve mais decretos para abertura
de crditos, apesar de ter havido solicitao para tanto, em razo de uma
doao feita para a Capes. Esclareceu que, na ocasio, a Secretaria de
Oramento respondeu que, a partir de ento, o crdito adicional somente
poderia ser feito por meio de projeto de lei. Assim, segundo informou, aps a
notificao, no houve mais abertura de crditos por decreto relacionados ao
Ministrio da Educao.

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SENADO FEDERAL

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Sobre os procedimentos adotados para a elaborao do decreto em


questo, informou que a solicitao de crdito parte de uma demanda de uma
rea solicitante, que pode ser, por exemplo, a rea finalstica das
universidades, do FNDE, da Capes, do Inep. A rea de oramento do
Ministrio da Educao faz ento uma anlise tcnica da solicitao,
verificando, no caso do crdito em questo, que envolve supervit, se o
supervit existe. Para isso, explicou que o art. 3 da Constituio estabelece
que o Tesouro Nacional deve publicar bimestralmente os relatrios contbeis.
No caso em discusso, esse relatrio foi publicado por meio da Portaria n
176, do dia 30 de maro de 2015. Essa portaria, que da Subsecretaria de
Contabilidade Pblica, indica a existncia desse supervit por fonte de
recursos. A rea de oramento do MEC verifica, em relao quele pleito da
unidade, qual sua finalidade, se existe amparo na legislao e se aquele
supervit existe. observada neste procedimento o normativo do rgo
central, que, no caso, a Portaria SOF n 16, do dia 29 de abril de 2015.
Esclareceu que as informaes da demanda, incluindo o tipo de crdito, so

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do rgo solicitante do crdito avaliar o impacto da abertura do crdito sobre


obteno da meta de resultado primrio. Sobre a questo, respondeu
negativamente, informando que no era atribuio do Ministrio da Educao
avaliar o impacto da abertura do crdito sobre obteno da meta de resultado
primrio. Complementando sua resposta, informou que, antes de assumir o
cargo de Secretrio Executivo Adjunto no Ministrio da Educao, ocupou,
at 23 de fevereiro de 2015, o cargo de Subsecretrio de Planejamento e
Oramento. Explicou que a Lei n 10.180, que organiza e disciplina o sistema
de planejamento e de Oramento federal, estabelece quem o rgo setorial
e o rgo central de Oramento. No art. 4 dessa lei, conforme esclareceu, os
rgos setoriais ficam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica
do rgo central, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura
administrativa eles estiverem integrados, ou seja, quem encaminha a
solicitao de decreto de planejamento subordinado administrativamente ao
Secretrio Executivo, mas a orientao tcnica, segundo a lei, decorre do
rgo central de Oramento. Assim sendo, no compete ao rgo setorial,
segundo a Lei n 10.4.320 e as normas que o rgo central emite, se manifestar
ou fazer essa avaliao sobre o resultado primrio.

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SENADO FEDERAL

Questionado se a abertura de crdito, mesmo com fonte financeira,


impede a obedincia do limite, respondeu que no, esclarecendo que todos os
crditos esto vinculados ao Decreto de Programao Oramentria e
Financeira. Explicou ainda que os crditos objeto das discusses seguem os
mesmos trmites desde 2009, quando foi includo no art. 4 da Lei
Oramentria a questo da possibilidade, no caso do Ministrio da Educao,
de fazer crditos oramentrios do supervit das fontes vinculadas educao
at o limite do saldo no empenhado no ano anterior. Frisou que existem
decretos de 2009 at 2015 adotando-se a mesma sistemtica, com o mesmo
amparo legal. Em razo do Acrdo do TCU n 2.731, de 2008, e das
auditorias posteriores feitas pelo prprio TCU, entende que os procedimentos
adotados no MEC em relao ao crdito suplementar, de solicitaes do
perodo de 2009 at 2015, possuam autorizao legal, nos termos do art. 4
da Lei Oramentria Anual.
Em relao aos decretos de limitao de empenho, conhecidos como
cortes, informou que, na Lei Oramentria de 2015, em rubricas
discricionrias e nas obrigatrias com controle de limite de empenho, estava
aprovado o valor de R$ 48,4 bilhes. Houve vrios decretos diminuindo o
limite de empenho, encerrando-se o ano com R$ 10,9 bilhes de

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Indagado sobre a instruo do processo que precede a assinatura de um


decreto de crdito suplementar, esclareceu que, no MEC, feita a anlise da
legalidade, as informaes so includas no sistema, verifica-se a existncia
de supervit e h o encaminhamento para a Secretaria de Oramento Federal
(SOF). Tanto na SOF como no Ministrio do Planejamento e na Casa Civil,
h uma anlise de mrito e uma anlise jurdica antes de se chegar Presidente
da Repblica, para que o decreto seja assinado. A testemunha informou que
esse o procedimento, conforme consta do Manual Tcnico de Oramento,
nos termos da Lei n 10.180 e conforme os regulamentos da elaborao de
crdito oramentrio.

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cadastradas no sistema pela prpria rea finalstica que faz a solicitao. O


sistema, que parametrizado, gera o pedido de crdito, que encaminhado
para o Ministrio do Planejamento, por meio do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP).

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

317

SENADO FEDERAL

contingenciamento. Segundo a testemunha, com relao ao decreto de


suplementao em discusso, no houve um crescimento da despesa porque o
que estabelece o teto da execuo de despesas o decreto de
contingenciamento: em ateno ao art. 8 da LRF, at 30 dias da publicao
da Lei Oramentria, o Poder Executivo deve publicar o decreto de
programao oramentria e financeira. Conforme o art. 9, a cada dois meses,
verificado se a arrecadao no foi confirmada, deve-se contingenciar ou
liberar.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Questionada sobre decretos de contingenciamento e sua relao com


decretos de suplementao oramentria, explicou que houve um
contingenciamento, em 2015, de quase onze bilhes, sendo que todo crdito
suplementar entra no limite estabelecido pelo decreto de programao
oramentria e financeira que cada rgo possui. Se ocorre aumento da
despesa, ela entra nesse limite estabelecido no decreto de programao
oramentria e financeira.
Sobre o processo de alterao oramentria, explicou que ele comea
na unidade finalstica, que a unidade oramentria (por exemplo, uma

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A testemunha foi indagada, em relao ao Decreto de 27 de julho de


2015, que abriu crdito suplementar no valor de R$ 1,7 bilho aos Oramentos
fiscal e da seguridade social em favor de diversos Ministrios, dentre eles o
Ministrio da Educao, se era atribuio do rgo solicitante do crdito, ou
seja, do Ministrio da Educao, avaliar o impacto da abertura do crdito sob
a obteno da meta do resultado primrio. Em resposta, inicialmente
contextualizou ser servidora e estar no Ministrio da Educao h onze anos,
sendo que exerce o cargo de Subsecretria de Planejamento e Oramento
desde fevereiro de 2015. A seguir, esclareceu que no obrigao do rgo
verificar a questo da meta, porque no possuem condies para tanto.
Complementou que os rgos responsveis pela avaliao da meta so da rea
fiscal: o Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda. Deste modo,
quando o MEC faz a solicitao de um crdito suplementar, no tem
condies de avaliar o impacto em relao meta do resultado primrio.

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Sra. Iara Ferreira Pinheiro

318

SENADO FEDERAL

Sr. Clayton Luiz Montes


Preliminarmente, esclareceu que no participou da elaborao ou
anlise de nenhum dos quatro decretos objeto da Denncia n 1, de 2016.
Questionado sobre o processo de elaborao de um decreto de crdito
suplementar, explicou que a edio de um decreto ou de qualquer outro crdito
adicional tem incio na unidade oramentria, de acordo com a portaria da
SOF que disciplina a matria. Em seguida, esse crdito, via sistema, enviado
para o rgo setorial de oramento, que so os ministrios setoriais, os quais
realizam uma anlise prvia quanto a fontes e despesas. Em seguida, os
ministrios enviam, via Sistema Integrado de Planejamento e Oramento, para
a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento.
Prosseguindo, explicou que, na Secretaria de Oramento Federal, feita a
anlise tcnica dos pedidos, e esses atos so encaminhados ao Ministrio do

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Questionada se teve conhecimento de algum tipo de ingerncia do


Governo da Presidente Dilma Rousseff para que certos decretos fossem
baixados e outros no, ou se houve influncia poltica, ao, presso, alguma
coao para que decretos fossem baixados, respondeu que seu cargo
vinculado Secretaria Executiva. Nesse contexto, no tem contato com
autoridades, sendo seu papel eminentemente tcnico. Assim sendo, no teve
conhecimento de presses ou coaes, nos termos indagados, ao tempo que
esclareceu que presses chegam ao Secretrio Executivo e ao Ministro.

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universidade), que encaminha o pedido no Sistema Integrado de Planejamento


e Oramento (SIOP). Esse pedido passa pela setorial oramentria do rgo,
que, no caso, a Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio
da Educao. Verifica-se a fonte que a unidade indicou e se encaminha o
pedido para a Secretaria de Oramento Federal, que faz a anlise tcnica. A
seguir, o pedido segue para o Ministrio do Planejamento, que faz a anlise
de mrito e jurdica do crdito oramentrio. Esclareceu que, no mbito do
Ministrio da Educao, comum universidades e outras unidades receberem,
por meio de convnios, valores que devem ser destinados para fontes
especficas. Citou, como exemplo, a Capes, que recebeu, da Petrobras e da
Febraban, doaes para o Programa Cincia sem Fronteiras.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

319

SENADO FEDERAL

Indagado sobre a existncia de fundamentao legal para a edio dos


decretos objeto da Denncia n 1, de 2016, esclareceu que, at outubro de
2015, havia o entendimento de que o art. 4 da LOA era o amparo legal para
os decretos. Destacou que o entendimento da Secretaria, poca, era de que
o art. 4 sempre deu base para o encaminhamento dos decretos. Somente em
outubro de 2015 a Secretaria teve conhecimento de uma mudana de posio
do TCU quanto autorizao contida no art. 4 da LOA. A partir do momento
em que tiveram conhecimento dessa mudana de interpretao, segundo a
qual, em suas palavras, se o Poder Executivo no estivesse no rumo de
alcanar a meta de resultado primrio, o art. 4 no valeria, afirmou que no
houve mais o encaminhamento de crditos oramentrios por decreto, ou seja,
no foram mais encaminhados decretos utilizando fonte de supervit
financeiro ou de excesso de arrecadao.

18 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada


a proferir parecer sobre a Denncia no 1, de 2016, relativa a autorizao

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Sobre o processo descrito, avaliou que, sendo o Sistema Integrado de


Planejamento e Oramento parametrizado, impede-se o envio de crdito em
desacordo com a lei. Explicou tambm que o sistema no permite que seja
inserido um crdito que esteja fora do limite que a unidade oramentria ou o
rgo setorial possa lanar. Em sua opinio, as anlises feitas pelos tcnicos
em relao a todos os pedidos, em todas as instncias, desde a unidade
oramentria, passando pelo rgo setorial e pela SOF, asseguram que no
seja encaminhado crdito com ilegalidade para o Ministrio do Planejamento,
para a Casa Civil e para a Presidncia da Repblica. Ainda sobre o processo
descrito, afirmou no ter conhecimento de qualquer presso da Presidncia
para aprovao de decretos.

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Planejamento, no qual se elabora um parecer jurdico. Em seguida, o


Ministrio do Planejamento encaminha para a Casa Civil. L ele recebe nova
avaliao jurdica e, em seguida, enviado para assinatura da Presidncia.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

320

SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

15.

Nelson Barbosa, testemunha de defesa. Ouvido na condio de exMinistro de Estado do Planejamento e ex-Ministro de Estado da
Fazenda.

16.

Jos Henrique Paim Fernandes, testemunha de defesa. Ouvido na


condio de ex-Secretrio Executivo do Ministrio da Educao e exMinistro de Estado da Educao.

17.

Zarak de Oliveira Ferreira, testemunha de defesa. Diretor do


Departamento de Programas de Infraestrutura da Secretaria de
Oramento Federal.

18.

Antonio Jos Chatack Carmelo, testemunha de defesa. Analista de


Planejamento e Oramento do Ministrio de Planejamento,
Oramento e Gesto.

19.

Georgimar Martiniano de Sousa, testemunha de defesa. Analista de


Planejamento e Oramento da Secretaria de Oramento Federal e
Gerente de Projeto do Departamento de Programas Especiais.

Sr. Nelson Barbosa


Discorreu sobre aspectos tcnicos da abertura de crditos
suplementares, afirmando que, quando ocorre por meio de decreto, no
afetada a obteno de meta de resultado primrio se no for acompanhada de
um decreto de descontingenciamento. A meta de resultado primrio
financeira e s afetada se houver liberao de gasto financeiro. Se o crdito
suplementar for editado sem mudana no decreto de programao fiscal,
ocorre apenas alterao das alternativas nas quais pode ser utilizado o mesmo
valor estipulado no decreto de contingenciamento.

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Participantes:

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Data: 17 de junho de 2016

SF/16863.10785-97

para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto


crime de responsabilidade.

321

SENADO FEDERAL

Explicou que os decretos de programao oramentria no cancelam


ou aumentam as dotaes oramentrias, mas apenas limitam ou liberam
valores de empenho e valores financeiros e que na execuo da LOA o que
vale para efeito fiscal a meta de gasto. Tanto assim a chamada PEC de
Limite dos Gastos apresentada pelo Governo do Vice-Presidente em exerccio
no aborda questo semelhante na exposio de motivos, cujo 16
estabeleceu o limite de gastos pelo critrio financeiro, no pelo critrio de
empenho ou pelo critrio de dotao oramentria. Essa escolha demonstraria
ser correta a tese da Defesa da Presidente.
O depoente informou que o Decreto de cdigo 142-42 se utilizou de
supervit financeiro de R$ 662,2 milhes, adicionando esse valor s dotaes
primrias. Mas ressaltou que houve contrapartida em origens primrias,

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Segundo o depoente, o nico momento em que se fala de um resultado


programado na elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), que deve
seguir o disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que estabelece a
meta de resultado primrio. Baseado na projeo de receita enviada pelo
Governo, o Congresso precisa aprovar uma despesa na LOA compatvel com
a meta programada na LDO. Na execuo do Oramento, a discusso do
cumprimento da meta passa a se dar somente sobre os critrios de empenho e
de gasto, ou de liquidao financeira do gasto. Tanto assim que, nos
relatrios de programao fiscal e financeira, quando detectada variao de
receita ou de despesa obrigatria alm do programado na LOA, o governo
deve contingenciar o empenho e o gasto financeiro. No se deve contingenciar
as dotaes.

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Afirmou que, quando da abertura do crdito suplementar no valor de


R$ 1,7 bilho, entendeu-se que no haveria impacto sobre a meta seja a
vigente, seja a proposta , de modo que no foi considerada a meta de
resultado primrio. Explicou que o crdito suplementar serviu para dar mais
liberdade para a alocao de um valor j disponibilizado, j que o decreto foi
editado aps um aumento do contingenciamento. Negou que a meta fiscal
tenha sido utilizada como base para o decreto, j que a sua edio no criava
obrigao de gasto financeiro, no afetando o cumprimento nem da meta
vigente nem da meta proposta.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

322

SENADO FEDERAL

Quanto s notificaes do Tribunal de Contas da Unio (TCU), relatou


que a primeira notificao do parecer preliminar do Ministro Augusto Nardes,
em junho de 2015, com o parecer inicial sobre as contas de 2014, tinha prazo
de 30 dias para recurso da Presidente, que, afinal, foi interposto. Essa
notificao continha um alerta inicial sobre os decretos. Para o depoente, a
notificao no passava disso: de um alerta inicial. Tanto que a meno inicial
do Procurador do Ministrio Pblico se referia a seis decretos, enquanto a
Comisso Especial do Impeachment acabou analisando apenas quatro, o que
em sua viso demonstra a diferena entre o alerta inicial e a deciso final.
O depoente afirmou que, no momento em que houve a representao
do Ministrio Pblico contra a utilizao de supervit financeiro e excesso de
arrecadao para a edio de decretos, o Governo imediatamente interrompeu
a edio de decretos com essa fonte de recurso, at que a matria fosse
esclarecida, o que somente ocorreu em outubro de 2015, no julgamento das

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O depoente no considera vazia a norma contida no art. 4 da LOA, que


em seu entendimento contm autorizao prvia para que o Poder Executivo
possa baixar decretos de crdito, desde que haja compatibilidade com a meta
e, especificamente, desde que no sejam acompanhados de um decreto de
liberao de gasto financeiro ou de empenho que comprometa a meta. Para
ele, a norma visa a dar flexibilidade limitada ao Poder Executivo para aprovar
crditos suplementares compatveis com a meta apurada para efeito de
verificao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
a meta financeira. Explicou que discricionariedade conferida ao Executivo
limitada por critrios definidos pelo Congresso Nacional. Observou que o
artigo contm 28 itens com alternativas para alocar o mesmo valor financeiro
determinado pelo decreto de contingenciamento, que o valor final a ser
executado pelo Governo.

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porque se esse valor fosse utilizado, poderia ser adotado como fonte o
supervit financeiro de exerccios anteriores, compensado por uma reduo
de despesa ou por um aumento de receita equivalente em outra rea. Foram
consideradas origens primrias do mesmo montante se e quando ele fosse
autorizado, sendo que isso acontece na edio de um decreto de
contingenciamento.

SF/16863.10785-97

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

323

SENADO FEDERAL

O depoente afirmou que, no Plano Safra, ao final de 2015, havia um


saldo de R$ 10,9 bilhes; em junho de 2015, um saldo de R$ 13,4 bilhes, o
que denotaria um aumento do valor a ser equalizado65. Porm, o valor de R$
13,4 bilhes se decompe em duas partes: R$ 10,4 bilhes de exerccios
anteriores; e R$ 3 bilhes de equalizaes geradas no primeiro semestre de
2015, valor que, pela regra aprovada pelo TCU, s passa a ser devido no
segundo semestre de 2015. Segundo o depoente, contrariamente ao que se
65

As notas taquigrficas foram conferidas com o udio. As referncias so todas ao ano de 2015. Pelo
contexto, possvel presumir que a inteno do depoente era fazer referncia a um saldo de R$ 10,9 bilhes
ao final de 2014 e no ao final de 2015, j que a referncia foi a um aparente aumento do valor quando se
apurou o saldo de R$ 13,4 bilhes, em junho de 2015.

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O depoente registrou que os aspectos relacionados abertura de


crditos suplementares em 2015 so mencionados no parecer preliminar do
Relator, Ministro Jos Mcio, sobre os quais foi conferido prazo para que a
Presidente se pronuncie, no fazendo parte dos crditos apresentados no
processo. Segundo ele, no ano de 2015, o Governo deixou de praticar atos que
eventualmente o TCU tenha considerado irregulares, em deciso final. Em
2015, o Governo modificou o pagamento das equalizaes de taxas de juros,
editou um decreto estabelecendo novas regras para o pagamento do contrato
de prestao de servios com a Caixa Econmica Federal (CEF) e obteve
autorizao do Congresso Nacional para alterar a meta e pagar os passivos
apontados pelo TCU. Segundo ele, todas as decises foram amparadas na
legislao em vigor e em decises e recomendaes apresentadas pelo TCU,
a partir do momento em que deixaram de ser preliminares ou alertas e se
transformaram em acrdos finais.

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contas da Presidente. Disse que essa circunstncia foi apresentada na defesa.


Defendeu que o pronunciamento do Ministrio Pblico no pode ser
considerado uma deciso final, observando que dos questionamentos do TCU
cabem contestaes, recursos e pedidos de reexame, e posterior contestao
judicial. Desse modo, quando foi apresentado o parecer preliminar, a
Presidente apresentou os argumentos necessrios para demonstrar que os
decretos no afetavam a meta de resultado primrio, medido pelo critrio
financeiro, e que a simples autorizao de um crdito suplementar no garante
a execuo do seu gasto.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

324

SENADO FEDERAL

O depoente afirmou que o Congresso Nacional soberano sobre as


questes fiscais, tendo conferido, na LOA de 2015, autorizao legislativa ao
Poder Executivo para editar decretos de crdito suplementar. Considera,
portanto, que todos os decretos de crdito suplementar foram editados com
autorizao legislativa. Disse que no considera o Congresso ou o TCU
secundrios, destacando que a mudana de entendimentos faz parte do
aperfeioamento da poltica fiscal e que as determinaes do TCU, quando se
tornaram finais, foram adotadas pelo Governo Federal, mesmo que tenha
havido contestaes ou recursos aps as notificaes iniciais.
O depoente negou que tenha participado de atividades eleitorais ao
longo de 2014, tendo em vista que deixou a funo de Secretrio Executivo
em junho de 2013 e somente retornou ao Governo, como Ministro, em janeiro
de 2015.

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Segundo o depoente, de acordo com a metodologia adotada pelo TCU


e pelo Banco Central at 2014, essas operaes no eram consideradas
operaes de crdito ou passivos financeiros da Unio e por isso no foram
computadas nas estatsticas de dvida pblica at 2014. A partir da anlise do
TCU concluda em 2015, essas estatsticas passaram a ser computadas no
passivo fiscal do Governo, entrando nas estatsticas de dvida e de resultado,
e passaram a impact-las, atravs da nota publicada pelo Banco Central, em
dezembro de 2015. O impacto, que chegou a cerca de cinquenta e poucos
bilhes de reais em novembro, foi reduzido para cerca de R$ 11 bilhes devido
ao pagamento feito em dezembro. Em proporo, o Governo gastou, em swaps
de taxas de juros, cerca de 1,7% do Produto Interno Bruto (PIB), quase R$ 90
bilhes.

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coloca na acusao, houve reduo do valor devido no Plano Safra de


exerccios anteriores, de R$ 10,9 bilhes para R$ 10,4 bilhes, em meados de
2015, sendo que os outros R$ 3 bilhes passaram a ser devidos no segundo
semestre de 2015. O depoente ressaltou que essa questo foi decidida pelo
TCU em outubro de 2015, quando o Tribunal recomendou que a melhor
prtica era estabelecer uma metodologia para saldar os passivos anteriores, o
que foi feito pelo Governo.

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Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

325

SENADO FEDERAL

Explicou que, no caso do PSI, foi adotado, a partir de 2012, um prazo


de carncia de 24 meses para o pagamento das equalizaes devidas, por meio
de uma portaria do Ministro Guido Mantega. Disse que est sendo
questionado pelo TCU sobre uma portaria que editou para simplificar a
metodologia de apresentao de resultados dessa equalizao e que tem
segurana de que o ato estava de acordo com a interpretao adotada naquele
momento, independentemente de essa interpretao ter sido modificada em
2015.
Quanto a alegados atrasos dos pagamentos de equalizao, aps a
concluso das avaliaes pelo TCU, em dezembro de 2015, e a partir da
aprovao da mudana de meta, informou que esses compromissos foram
saldados em 2015.
Reiterou entendimento de que a edio de decreto de crdito
suplementar, no afeta a meta fiscal e que esta afetada por decretos de
contingenciamento, e que esta foi a interpretao do Governo, tanto em julho
quanto em setembro, com base no ocorrido no ano de 2009. Explicou que em
Praa dos