RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIN

INTRODUCCIN
El desarrollo de la democracia y la descentralizacin ha merecido cada vez
mayor inters en todo el mundo. Desde los ltimos aos del decenio de 1980
muchos pases han emprendido el camino hacia una u otra forma de
descentralizacin. No hay un modelo estandarizado. Los procesos y
procedimientos varan segn las metas y objetivos originales, pero tambin de
acuerdo con los acuerdos institucionales y de aplicacin.
La descentralizacin puede adoptar varias formas, por ejemplo, puede ser
poltica, administrativa o fiscal, y conseguirse mediante la desconcentracin y la
delegacin.
La descentralizacin a los gobiernos locales es sumamente compleja. Implica
cuestiones relacionadas con las finanzas, la administracin, el control, la
regulacin, la presentacin de informes y la rendicin de cuentas, elementos
todos ellos que forman parte de la interrelacin entre los diferentes niveles de
gobierno. Por desgracia, hay que sealar tambin que la puesta en prctica de
la descentralizacin no siempre ha sido fcil. A pesar de las fuerzas polticas
econmicas combinadas que impulsan la demanda en favor de la
descentralizacin, muchas veces existe un abismo entre la realidad y el
objetivo que puede establecerse en las polticas y en la legislacin.

RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIN

Los principales objetivos de la descentralizacin son el de mejorar la prestacin
de servicios por el sector pblico y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos.
La descentralizacin se ha incluido entre los requisitos necesarios para hacer
frente a algunos de los desafos que se presentan, por ejemplo, el volumen
creciente de exigencias que se plantean a los servicios pblicos y las mayores
expectativas del pblico acerca de la calidad de los servicios. Desde el punto
de vista normativo, la descentralizacin debera mejorar la planificacin y
prestacin de servicios pblicos incorporando las necesidades y condiciones
locales al mismo tiempo que se cumplen los objetivos regionales y nacionales.
La descentralizacin se propone tambin con el fin de reforzar la democracia,
aproximando el nivel de toma de decisiones a quienes se ven ms afectados
por las medidas gubernamentales. Se supone que la prestacin de servicios
debera mejorar si los encargados de atender las demandas y necesidades de
la poblacin son funcionarios locales que saben mejor lo que quiere la gente.
La descentralizacin debera caracterizarse por la rendicin pblica de cuentas,
para que los gobiernos locales puedan estar sujetos a control democrtico. De
esa forma, los ciudadanos deberan influir en las decisiones adoptadas por los
consejos locales elegidos.
Definiciones de la Descentralizacin
Desde una acepcin eminentemente administrativa, Manuel Prez (1) nos dice:
Principio de organizacin segn el cual a partir de una institucin o entidad
central se generan entidades con personera jurdica propia, sujetas a la
poltica general de la entidad central, pero que en razn de la naturaleza
diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una
autonoma operativa suficiente para asegurar el mejor cumplimiento de ellas.
Sin embargo, desde un enfoque sociolgico tenemos a Hillmann (2): Proceso
de

separacin

reparto

de

funciones

(anteriormente

centralizadas),

autoridades, influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varios centros. La

descentralizacin debe hacer posible, en las grandes empresas, una

adaptacin flexible al mercado, una mayor proximidad con los clientes, mejor
colaboracin entre los empleados y aumento de eficacia. En el mbito poltico,
las posibilidades de descentralizacin debe incrementar la participacin
democrtica de las capas ms bajas de la poblacin y de sectores regionales y
municipales.
Asimismo, Chaman Orbe (3), desde un punto de vista jurdico, nos manifiesta
que es la: Transferencia de funciones orgnicas, administrativas y polticas del
poder central hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confa
con un margen de autonoma ms o menos amplio a agentes especializados y
dotados de cierta independencia frente al poder central, la gestin de servicios
pblicos, vinculndose de alguna forma a la estructura del Estado. As
encontramos a la Descentralizacin administrativa y poltica, respectivamente.
Adems, el jurista Pedro Flores (4), desarrolla un concepto desde la ptica del
derecho, en los siguientes trminos: Rgimen administrativo de naturaleza
poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos, separados del conjunto
de los administrativos por el Gobierno o Poder Central se confa con un margen
de autonoma ms o menos amplio, a agentes especializados y dotados de
cierta independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino que se
limita a controlar su accin. En la prctica, y en pases como el Per cuya
organizacin poltica es de tipo Centralista, la Descentralizacin administrativa
es muy difcil de establecer, pero se traduce en organismos de competencia
limitada regularmente. Las Descentralizacin poltica supone una organizacin
federal, asimismo, voluntad poltica de descentralizar el poder y trasladarlo a
los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para
que la transferencia no resulte lrica. La doctrina precisa que este problema de
al Descentralizacin para el Derecho pblico, debe enfocarse bajo dos grandes
aspectos: Descentralizacin Poltica y Administrativa.
Gabino Fraga (5), define la descentralizacin en los trminos siguientes: Al
lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin
administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de
algunas

actividades

administrativas

rganos

que

guardan

con

la

administracin central una relacin que no es la de jerarqua y concluye: el

nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de

descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes
jerrquicos.
As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la
centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la
integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de
poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos
inferiores.
Para el diccionario de la Lengua Espaola (6), la palabra descentralizacin
significa accin y efecto de descentralizar y esta ltima: Transferir a diversas
corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno
supremo del Estado.
Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que
se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos
por el legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonios propios, y
responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta
forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin
administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos.
Por su parte, Andrs Serra Rojas (7), explica que descentralizar no es
independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa,
conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La descentralizacin puede adoptar tres tipos, que son:
Descentralizacin por Regin. Consiste en el establecimiento de una
organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
correspondan a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin
territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera
ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de
vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de
los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las

atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por

regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una
regin, como es el caso de los Gobiernos Regionales.
Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin
de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al
alcance de funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de
conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un
patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados
por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos
(ESSALUD,

Universidad

Nacional

Mayor

de

San

Marcos,

Instituto

Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del
ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan
notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacin. La
descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado adquiere mayor
influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan
problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica por parte
de funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal
evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin,
hacindolas participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta
manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del
ejercicio privado de las funciones pblicas.
En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y
uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una
tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los
matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha
tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos.
As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del
rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo
integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes
jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades

superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los

actos de los empleados inferiores.
Procesos de descentralizacin en Amrica Latina
Los pases de Latinoamrica y el Caribe han pasado por profundos cambios
polticos y econmicos desde la dcada de los ochenta. Entre ellos, y
asociados al retorno de la democracia en el continente, se encuentran la mayor
apertura econmica, la consolidacin de la estabilidad de precios, as como el
nuevo anlisis del tamao y de las funciones de las autoridades pblicas. Una
de las caractersticas ms comunes y destacadas de la reforma de Estado ha
sido la descentralizacin fiscal y financiera.
La descentralizacin se define como el proceso mediante el cual se transfiere
poder de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una organizacin,
a unidades descentralizadas o alejadas del centro. En la mayora de pases
latinoamericanos los factores econmicos han tenido prioridad en la
determinacin del proceso de descentralizacin fiscal. La motivacin surge de
la bsqueda de ms eficiencia y eficacia en la distribucin de los recursos
pblicos, el intento por reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central
y alentar el autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales. De este
modo, la descentralizacin fiscal es vista, principalmente, como un instrumento
de poltica econmica, un programa de gobierno federal que obedece a etapas
de planificacin, ejecucin y evaluacin de acciones. Todo esto conduce a que
los planes de descentralizacin aparezcan despus del xito de la poltica de
estabilizacin de la economa y pase a ser pieza principal de una reforma de
modernizacin del Estado, como en el Per. En algunos casos, como en Brasil
y Mxico, predominan los factores polticos, y la descentralizacin nace como
una reaccin de los gobiernos subnacionales, o como defensa contra los
llamados poderes excesivos del gobierno central, en vez de ser conducida por
la accin de la poltica econmica. Sin embargo, los esfuerzos de
descentralizacin an estn inconclusos y persisten problemas de asignacin e
independencia financiera de las regiones o municipalidades. En los pases
revisados la gran parte del presupuesto subnacional se compone de
transferencias del Gobierno Central, la mayor parte de las cuales est

condicionada al gasto en ciertos sectores (usualmente educacin y salud, por

lo dems, las transferencias se destinan a inversin en infraestructura o
inversin social).
Principios bsicos que debe adoptar la descentralizacin en un pas
Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones
entre las autoridades, la poblacin y la gestin de competencias y funciones en
el mbito intermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de
gobierno subnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendicin
de cuentas, las externalidades y las economas de escala presentes en las
actividades de la administracin.
El principio de subsidiariedad se aplica en la asignacin de competencias y
funciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pblica o nivel
de gobierno ms cercano a la poblacin como el ms idneo para ejercer la
competencia o funcin.
A travs de la rendicin de cuentas, la poblacin es capaz de identificar a los
responsables de la gestin de los servicios pblicos y de ejercer los
mecanismos de control necesarios. Las externalidades hacen referencia a la
influencia externa, nacional o regional, del mbito especfico donde se ubica el
ejercicio de determinada competencia o funcin.
Descentralizacin administrativa
El primer paso en todo proceso de descentralizacin debe estar en la
delimitacin del papel y las competencias de cada nivel de gobierno. Si no
existe claridad con respecto a quien le corresponde hacer qu, nos
encontraremos con instituciones y organismos que realizan las mismas
funciones o bien la no ejecucin de la funcin.
Las medidas previstas para la transferencia deben responder por lo tanto, a
sustentos tcnicos que consideren la viabilidad y razonabilidad de transferir
determinada competencia. Es decir, deben considerarse distinciones por
ejemplo en el nivel municipal, del tamao del municipio, la poblacin atendida,
si es rural o urbana, la dispersin geogrfica, etc.

Descentralizacin fiscal
De igual forma se requiere una definicin de las relaciones fiscales
intergubernamentales, incluyendo la organizacin de las finanzas pblicas a
travs de: (i) Impuestos descentralizados (ii) Transferencias (iii) Mecanismos o
fondos de cofinanciacin (iv) Regalas (v) Endeudamiento subnacional. Todos
estos factores representan los ingresos de los gobiernos descentralizados y
deben ser consistentes con el gasto correspondiente asignado en el modelo de
descentralizacin a cada nivel de gobierno: es decir, la disponibilidad de
recursos debe estar necesariamente asociada a la obligatoriedad de
desempear una determinada funcin o prestar un determinado servicio.
Experiencia de la Descentralizacin Fiscal
Brasil. Experiment un crecimiento desmedido del gasto descentralizado que
origin, a mediados de la dcada pasada, la cesacin de pagos de la deuda de
algunos Estados. Recientemente, Brasil ha adoptado como correctivo una ley
de responsabilidad fiscal que incluye restricciones de gasto y endeudamiento
estadual.
Venezuela. Una caracterstica peculiar es que el proceso se basa en un
sistema rentista. Ya que la mayora de recursos pblicos provienen del
petrleo, los Gobiernos Descentralizados dependen mayormente de las
transferencias desde el Gobierno Nacional. A pesar de ser un pas federal,
paradjicamente no se observa esfuerzos dirigidos a alcanzar una mayor
autonoma presupuestaria de los distintos Estados.
Argentina. Se caracteriza por el poder de sus provincias, las cuales surgieron
primero

que

la

Nacin.

Sin

embargo,

el

sistema

de

relaciones

intergubernamentales en este pas federal est regido por un complejo y nada

predecible sistema de transferencias, objeto de excesiva influencia poltica.
Colombia. La descentralizacin se profundiza con la nueva Constitucin de
1991, a partir de la cual se estableci competencias para los municipios y
departamentos, acompaadas de ingentes recursos. Sin embargo, el gasto del
Gobierno Nacional no disminuy con las transferencias de competencias y los

Gobiernos Descentralizados incrementaron su gasto y deuda, lo que condujo a

una crisis fiscal desde 1998
Chile. El proceso chileno se inici hace un par de dcadas de forma gradual,
pasando primero por un perodo de desconcentracin durante el cual el
Gobierno Nacional mantena la competencia de muchas de las funciones
pblicas, si bien las ejecutaba a nivel subnacional. Ello permiti incrementar la
capacidad

de

gestin

subnacional

antes

del

traslado

definitivo

de

competencias.
Bolivia. La descentralizacin fue pieza importante dentro del marco de
reformas estructurales implantadas desde 1985. Posteriormente, se profundiz
el proceso con un esquema interesante de participacin popular (Ley de 1994)
y una descentralizacin administrativa (Ley de 1996). La reforma aument la
participacin municipal sobre los ingresos nacionales del Gobierno Nacional del
10% al 20%, facilit la generacin de ingresos locales propios e increment las
responsabilidades municipales en sectores clave.
Ecuador. El proceso se profundiza desde fines de la dcada pasada, cuando
se establece que el 15% de los ingresos corrientes fueran transferidos a los
Gobiernos Descentralizados. Ecuador experiment un incremento del gasto
pblico debido a que la transferencia de recursos no guard consistencia con el
traspaso de responsabilidades. En este sentido, la descentralizacin fiscal tiene
que

ser consistente

descentralizacin

con

los otros

administrativa

dos elementos

(competencias,

del

proceso:

funciones)

la
la

descentralizacin poltica (autonoma, accountability). En particular, es vital la

coordinacin con la parte administrativa, puesto que no se puede definir los
recursos con los que contarn los gobiernos descentralizados si no se tiene
claro cmo se usarn los mismos. Lo anterior se puede expresar en los
trminos de Gonzlez de Olarte (2004), quien seala que la economa fiscal es
el puente incuestionable entre la poltica y la economa.
La experiencia latinoamericana revela que la transferencia inmediata de estas
funciones no es recomendable si es que los gobiernos descentralizados no
tienen una mayor experiencia recaudatoria exitosa, siendo preferible un
proceso gradual. En cuanto a las transferencias, el debate surge principalmente

entre el objetivo de las mismas. Por un lado, se busca reducir el desbalance

vertical, es decir, la diferencia entre los recursos del Gobierno Nacional y los de
los gobiernos descentralizados. Por otra parte, tambin se busca reducir el
desequilibrio horizontal, es decir, las diferencias entre los distintos gobiernos
descentralizados. En la mayora de casos, estos objetivos de eficiencia y
equidad no son compatibles dentro de una misma frmula de transferencias. A
ello hay que incorporar la economa poltica de las decisiones de
transferencias, donde el Congreso juega un papel importante. La experiencia
internacional permite recomendar que, para determinar los montos a
transferirse, debe empezarse con el valor histrico y crear una frmula que
destine recursos en funcin del PBI del ao anterior (no en funcin de los
ingresos pblicos) y a los criterios de equidad y eficiencia. Paralelamente,
tambin debe definirse el uso de los recursos transferidos para que guarden
correlacin con las funciones o competencias descentralizadas. Una clara
determinacin del carcter de las transferencias, pre-existente a la entrega de
funciones, reduce el nivel de conflicto producto de la indefinicin del destino y
forma de gasto de los recursos. El tipo apropiado transferencia de recursos que
corresponde a cada tipo de funcin que ser transferida, se debe definir de
acuerdo con la naturaleza de stas (o del bien o servicio a entregar),
estableciendo si son condicionadas, no condicionadas, compensatorias o
concursables. Las transferencias condicionadas deben servir para asegurar
que bienes pblicos o bienes privados socialmente preferentes sean
efectivamente prestados es decir que no se pueden dedicar a otro fin-.
Los recursos no condicionados dan plena libertad a los Gobiernos Regionales o
Locales para decidir en qu gastar, y por lo general se usan en funciones
exclusivas del gobierno, tal y como el planeamiento de su desarrollo o bien
tareas de soporte administrativo. Las transferencias de tipo compensatorio
cumplen un papel redistributivo para equiparar realidades econmicas dismiles
al interior del conjunto de gobiernos regionales o locales. Como su nombre lo
indica compensan desigualdades. Por ltimo los recursos concursables buscan
fomentar cierto tipo de inversiones o gastos para inducir el cumplimiento de
polticas pblicas, y alcanzar resultados deseables en lo nacional. De igual
forma sirven para otorgar incentivos a los gobiernos locales o regionales que

alcancen ciertos niveles de eficiencia en su gestin. La importancia de una

adecuada definicin est en la separacin de los lmites a las autonomas, de
manera que el financiamiento de las necesidades y prioridades regionales y
locales de corto plazo, no entren en conflicto con las polticas generales de
largo plazo. Adems, se debe definir modelos generales de transferencias con
lineamientos especficos de manera que no se deba negociar sector por sector
generando de esta manera un costo poltico. El modelo debe considerar, por
ejemplo, ndice de distribucin que considere el nivel de pobreza, nivel de
infraestructura al momento de estimar los montos de transferencias a cada
regin, para cada uno de los sectores.
Los fondos de cofinanciacin se crean con el fin de apalancar las inversiones
subnacionales en temas de inters nacional, deben tener reglas claras de
acceso (generalmente por alguna forma de concurso) y rendicin de cuentas
(accountability) y deberan tratar de corregir las distintas capacidades
subnacionales para preparar proyectos y acceder a dichos fondos. Las reglas
del fondo deben promover la competencia entre los gobiernos descentralizados
para promover la elaboracin de proyectos desde ms abajo, de tal manera
que se satisfagan las necesidades locales y regionales.
Las regalas o cnones deben definirse en funcin de los objetivos nacionales,
llegando a un acuerdo sobre los porcentajes que corresponde al gobierno
subnacional poseedor del bien no renovable, al Gobierno Nacional y al resto de
gobiernos. Por lo general, cada bien no renovable cuenta con sus propios
porcentajes de reparto. En ocasiones se crea paralelamente un Fondo Nacional
de Regalas de libre acceso para financiar inversiones relacionadas con el
sostenimiento ambiental y la explotacin de los recursos no renovables. Los
desbalances tambin se cubren mediante el endeudamiento de los Gobiernos
Descentralizados. Los gobiernos de orden nacional, al respecto, pueden o no
imponer ciertos controles para evitar que se genere un sobreendeudamiento de
las instancias subnacionales del gobierno. En otros casos, los gobiernos
nacionales no imponen ningn control y se deja que el mercado sea el que
imponga los topes de endeudamiento, tal como se observ en Brasil hasta
hace algunos aos y que ocasion un serio problema de insostenibilidad de las
finanzas estatales, o en el caso de Colombia que ha tenido que implantar

esquemas de salvataje territorial, pues aunque los lmites legales existan, no

eran verificados. En lo que respecta a los controles, stos pueden estar
basados en algn tipo de regla, usualmente la regla de oro (Estados Unidos,
Alemania, entre otros); que dispone no pasar competencias sin recursos, o
pueden ser lmites estrictos fijados de manera centralizada (es el caso ms
usual en regmenes unitarios tales Inglaterra, Francia, entre otros).
Como recomendacin, se debe buscar que el marco legal minimice los
incentivos que generan despus los bail-out del Gobierno Nacional, es decir,
situaciones

en

las

que

el

Gobierno

Nacional

tiene

que

asumir

responsabilidades por los gobiernos Descentralizados. La experiencia revela la

conveniencia de contar con leyes de transparencia y prudencia fiscal que
alcancen el nivel subnacional (demanda), as como reglas que afecten la
capacidad de prstamos del sistema financiero (oferta).Por ltimo, existen dos
temas transversales sobre los cuales debe descansar un marco apropiado de
la descentralizacin. El primero se refiere al desarrollo de la capacidad
institucional subnacional, que inicialmente debe contar con el apoyo del
Gobierno Nacional en temas como por ejemplo la administracin financiera y el
manejo administrativo. El segundo tiene que ver con la necesidad de
desarrollar un sistema de informacin descentralizado, que permita hacer un
seguimiento constante del proceso basado en cifras actualizadas y fidedignas.
Las provincias podran recabar la informacin de sus distritos, y las regiones de
sus respectivas provincias, lo que puede funcionar de forma paralela al SIAFmunicipal. Cabe sealar que muchos proyectos descentralizadores pecan al
focalizarse nicamente en la definicin del marco normativo y no toman en
cuenta las limitaciones que surgirn en la implementacin. Por ejemplo, la
existencia de datos socio-econmicos fidedignos, completos, precisos y
actualizados resulta clave para implementar los mecanismos de transferencias
de recursos (reparto y seguimiento) y para ejercer un adecuado control sobre el
endeudamiento subnacional. Por lo tanto, a nivel de gestin del Estado, se
podran alcanzar mejoras en las estructuras organizativas y en la calidad de la
informacin, factores que influyen en la eficiencia de la asignacin de recursos.
El proceso supone entonces, un cambio en la asignacin de recursos y
responsabilidades en la administracin pblica, que respete la diversidad de

capacidades y donde la lectura de las intervenciones del sector pblico, sea de

ndole territorial y ya no con una lgica sectorial. Es decir, implica una nueva
forma de atender las necesidades de la poblacin para no caer en una mera
reproduccin de la estructura organizativa que caracteriza al nivel nacional.
LOS BENEFICIOS Y RIESGOS DE UNA DESCENTRALIZACIN
Una descentralizacin exitosa puede mejorar la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad del sector pblico, conduciendo a un fortalecimiento del
Estado. De esta manera, cada gobierno subnacional puede ajustar mejor sus
polticas a la combinacin de bienes y servicios que desea la poblacin local.
Mediante estos aspectos, se impulsa una mayor eficiencia de las polticas
pblicas, al permitir un mejoramiento en la capacidad de los gobiernos locales y
regionales para identificar problemas, prioridades, de manera rpida y acorde a
las situaciones locales. Respecto a la gestin del estado, la descentralizacin
puede mejorar la calidad de la informacin y de las estructuras organizativas,
logrando, de esta manera, un aumento en la eficiencia del gasto pblico. Esto
ltimo se da porque los procesos de descentralizacin promueven un manejo
responsable de los funcionarios locales sobre las reas que gestionan y
adems, facilita el desarrollo econmico de un pas, sin necesidad de aumentar
la participacin del sector pblico en la actividad econmica. Adems,
relacionado con lo anterior, entre los beneficios polticos de la descentralizacin
se encuentran el otorgar una mayor estabilidad a las estructuras polticas en las
nuevas democracias, facilitando la responsabilidad de los gobiernos locales y
regionales, junto a un mayor control de los ciudadanos sobre stos.
En el mbito macroeconmico, uno de los posibles beneficios de la
descentralizacin es que logre mejorar el rendimiento macroeconmico general
del sector pblico haciendo participar ms estrechamente al contribuyente en
las decisiones de gasto.
En cuanto a los riesgos del proceso de descentralizacin se encuentra la
posible reduccin de los servicios pblicos, dada la menor capacidad de
gestin, por decisiones polticas errneas o por la excesiva influencia de grupos
de inters locales.

MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANLISIS

El Per se ha caracterizado por ser un pas fuertemente centralista, que
convive al mismo tiempo con un gran nivel de atomizacin en los gobiernos
locales. Esta atomizacin tambin se aprecia en la conversin de 25
departamentos en regiones, que desde la perspectiva de la gestin pblica, son
desiguales (en poblacin, recursos, etc.) y con capacidades de gestin limitada.
El centralismo se ha evidenciado en un patrn de concentracin de la poblacin
(9 ciudades concentran cerca del 40% de la poblacin del pas), de la
produccin (5 departamentos concentran 2/3 partes del PIB nacional) y del
poder poltico (10 provincias concentran el 53% de los electores) en unas
pocas ciudades o departamentos del pas.
Desde hace seis dcadas, el Per es escenario de un intenso flujo migratorio
de las reas rurales a las urbanas y de la sierra a la costa, preponderante hacia
Lima. Por otro lado, al no obedecer a planeamiento alguno, este patrn
migratorio ha significado que las ciudades no se encuentren preparadas para
absorber la demanda por servicios que requiere la poblacin adicional que
reciben y, por el contrario, que vean deteriorados sus niveles de ingreso por
efecto de la sobreoferta laboral, la que a su vez fomenta la informalidad
econmica y el deterioro de los servicios. Paulatinamente, la concentracin de
la poblacin y de la actividad econmica en ciertos departamentos y provincias,
y en especial, en algunas pocas grandes ciudades, ha condicionado una
prdida de perspectiva sobre la integracin econmica y productiva del pas y
sobre la asignacin del gasto pblico; as como, una inequidad relativa en
cuanto a la distribucin de los servicios y, naturalmente, en cuanto a la creacin
territorial de la riqueza. Esta realidad a su vez ha determinado un desarrollo
urbano muy desigual que implica disparidades en el poblamiento urbano y
rural. Como consecuencia, las relaciones entre ciudad y campo en cada regin
han sido relativamente dbiles y han contribuido a un desarrollo desigual entre
los dos mbitos.

ETAPAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER

Marco Normativo Actual
La

Constitucin

de

1993,

norma

la

obligatoriedad

de

ejecutar

la

descentralizacin a travs del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la

finalidad de adecuar la norma constitucional a la nueva realidad poltica y social
que vivi el Per el ao 2000 y 2001, se modific el texto original mediante la
Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre
Descentralizacin y que se promulg mediante Ley N 27680, luego de ser
ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.
Ante el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las
Elecciones Regionales realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulg la
Ley de Bases de la descentralizacin, que lleva el N 27783, Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin; aqu se establecen los principios de la
descentralizacin,

los

objetivos,

del

territorio, gobierno,

jurisdiccin

autonomas; se establecen los tipos de competencias, criterios de asignacin y

solucin de conflictos; la participacin de la ciudadana; se norma sobre los
planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar las
funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias,
nacionales, regionales y locales.
Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales N 27867; que precisa el campo de accin, los conceptos y
definiciones de como entienden los actuales miembros del Gobierno Central, la
regionalizacin del pas.

Ley de Reforma Constitucional, Ley N 27680

El 6 de marzo del 2002 se aprob y promulg la Ley de Reforma Constitucional
del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin, la cual consisti
principalmente en los siguientes puntos:
Definicin de la descentralizacin

El nuevo artculo 188 de la Constitucin define a la descentralizacin como

una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente
de Estado, de carcter obligatorio que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del pas. Asimismo, determina la gradualidad del proceso al
sealar que este se realizar por etapas, en forma progresiva y ordenada,
conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales
y locales.
Divisin territorial
El nuevo texto del artculo 189 de la Constitucin seala que el territorio de la
Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel
nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley,
preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin. La reforma
agrega que el mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y
departamentos, y que el mbito del nivel local de gobierno son las provincias,
distritos y los centros poblados.
Conformacin de regiones
La modificacin del artculo 190 de la Constitucin dispone que la creacin de
regiones se realice sobre la base de reas contiguas integradas histrica,
cultural,

administrativa

econmicamente,

conformando

unidades

geoeconmicas sostenibles. Indica que el proceso de regionalizacin se inicia

eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional
del Callao, y que la integracin de ms de dos departamentos se realizar por
referndum:

Mediante

referndum

podrn

integrarse

dos

ms

circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin,

conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos
para cambiar de circunscripcin regional. Adems, establece que por ley se
podrn determinar competencias y facultades adicionales e incentivos
especiales para las regiones integradas por referndum.

Autonoma de los gobiernos regionales

El artculo 191 se refiere a la autonoma y organizacin de los gobiernos
regionales. En cuanto a la autonoma, la norma constitucional establece que los
gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia.
Constitucin de los gobiernos regionales
La Constitucin reformada establece la estructura orgnica bsica de los
gobiernos regionales: el consejo, como rgano normativo y fiscalizador, el
Presidente como rgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinacin Regional,
integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad
civil, como rgano consultivo y de coordinacin con las municipalidades, con
las funciones y atribuciones que les seala la ley.
El nmero de miembros del Consejo Regional ser establecido por la ley segn
la poblacin electoral, pero la Constitucin dispone que no pueda ser menor a 7
ni mayor de 25, y que obligatoriamente participe un representante por cada
provincia. La norma constitucional obliga a una ley posterior a establecer
porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero,
comunidades nativas y pueblos originarios en los consejos regionales.
Competencias de los gobiernos regionales
El nuevo artculo 192 asigna a los gobiernos regionales la tarea de promover
el desarrollo y la economa regional, debiendo fomentar las inversiones,
actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Para ello, le asigna
principalmente las siguientes competencias: formular y aprobar el plan de
desarrollo regional; regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos
sobre los servicios de su responsabilidad; promover y regular actividades y/o
servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin,
salud y medio ambiente, conforme a ley; y fomentar la competitividad, las
inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de

infraestructura de alcance e impacto regional (Congreso de la Repblica,

2002).
Recursos de los gobiernos regionales
La reforma constitucional no fue especfica en cuanto a los recursos de los
gobiernos regionales. El artculo 193 hace referencia a la creacin de un Fondo
de Compensacin Regional, que tiene carcter redistributivo, y deja para la
legislacin la definicin sobre los tributos y otros ingresos que pueden recibir
los gobiernos regionales.
Organizacin y funciones de las Municipalidades
Los artculos siguientes regulan la organizacin y funciones de las
municipalidades, de manera muy similar a los gobiernos regionales. Las
funciones encargadas a las municipalidades en el mbito local son formuladas
con frases casi idnticas a las utilizadas en el caso de los gobiernos regionales,
inclusive en el caso de la regulacin de actividades econmicas. Se les aade
el desarrollo urbano y la seguridad ciudadana.
Control y fiscalizacin
El artculo 199 dispone que los gobiernos regionales y locales se encuentren
sujetos al control y supervisin de la Contralora General de la Repblica,
organismo que debe organizar un sistema de control descentralizado y
permanente. Asimismo, declara que los gobiernos sub nacionales son
fiscalizados por los organismos que tengan tal atribucin por mandato
constitucional o legal (Congreso de la Repblica, 2002).
Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683
Esta Ley fue promulgada en marzo de 2002, regulando entre otros aspectos, lo
siguiente: la periodicidad de las elecciones regionales, que las autoridades
objeto de eleccin son el Presidente, Vicepresidente y los miembros del
Consejo Regional, la inscripcin de los candidatos (requisitos e impedimentos),
as como las tachas e impugnaciones.

Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783

Ley de Bases de la Descentralizacin fue aprobada por el Congreso el 26 de
junio y promulgada por el Poder Ejecutivo el 17 de julio del 2002. Los
elementos ms resaltantes

aprobados en

la

Ley de

Bases de

la

Descentralizacin son los siguientes:

Regulacin de la descentralizacin y los tres niveles de gobierno
La ley regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica,
descentralizada y desconcentrada, correspondiente al gobierno nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales. Define las normas que regulan la
descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y
fiscal. Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del
proceso de descentralizacin. Regula la conformacin de las regiones y
municipalidades. Fija las competencias de los tres niveles de gobierno.
Determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y regula
las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.
Autonomas de gobierno
La ley justifica la autonoma de los gobiernos regionales y locales en la
necesidad de afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y
el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en
el marco de la unidad de la Nacin (Congreso de la Repblica, 2002). Define
la autonoma como el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres
niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su
competencia (Congreso de la Repblica, 2002) y explica su contenido en sus
dimensiones poltica, administrativa y econmica.

Autonoma poltica. Se define como la facultad de adoptar y concordar

las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia,
aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de
gobierno, y desarrollar las funciones que le son inherentes.

Autonoma administrativa. Se define como la facultad de organizarse

internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su
responsabilidad.

Autonoma econmica. Se define como la facultad de crear, recaudar y

administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado
(ahora Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto) y las leyes
anuales de presupuesto.

Distribucin de competencias
La Ley define una estrategia de distribucin de competencias entre niveles,
clasificndolas en tres tipos: exclusivas, compartidas y delegables. Las
competencias exclusivas son aquellas que corresponden de manera excluyente
a cada nivel de gobierno; las competencias compartidas, aquellas en las que
intervienen ms de un nivel de gobierno; y las competencias delegables,
aquellas que un nivel de gobierno ha delegado a otro por mutuo acuerdo.
(Congreso de la Repblica, 2002).
La ley establece como criterios para la asignacin de competencias: la
subsidiaridad, la selectividad, la provisin y la concurrencia. Adems, se
precisa que la solucin de conflictos de competencia que se generen entre el
gobierno nacional y los gobiernos regionales o gobiernos locales, y entre estos
ltimos en forma indistinta, se resuelven en el Tribunal Constitucional.
Participacin ciudadana
La ley establece la obligacin por parte de los gobiernos regionales y locales de
promover la participacin ciudadana en la formulacin, debate y concertacin
de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica. Para ello,
los gobiernos deben garantizar la conformacin y funcionamiento de espacios y
mecanismos de consulta, concertacin, control, evaluacin y rendicin de
cuentas. Asimismo, deben garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la
informacin pblica. (Congreso de la Rep- blica, 2002).

Fiscalizacin y control
La Ley de Bases de la Descentralizacin establece que la fiscalizacin de los
gobiernos regionales es realizada por el Consejo Regional, adems de los
ciudadanos de cada jurisdiccin. La ley reitera la norma constitucional, que
declara que los gobiernos regionales estn sujetos al control y supervisin
permanente de la Contralora General de la Repblica en el marco del Sistema
Nacional de Control. Seala que la Contralora General de la Repblica debe
contar con una estructura descentralizada para cumplir su funcin de control, y
que debe establecer criterios mnimos y comunes para la gestin y control de
los gobiernos regionales y locales, acorde a la realidad y tipologas de cada
una de dichas instancias (Congreso de la Repblica, 2002).
Creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)
La Ley de Bases de la Descentralizacin cre el Consejo Nacional de
Descentralizacin como organismo director y conductor del proceso de
descentralizacin. El Consejo Nacional de Descentralizacin se dise como
un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros (Congreso de la Repblica, 2002), presidido por un
representante del Presidente de la Repblica e integrado por un representante
de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio
de Economa y Finanzas, dos representantes de los gobiernos regionales, un
representante de las municipalidades provinciales y un representante de las
municipalidades distritales.
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795.
En julio del 2002, se promulg tambin la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial, que establece las definiciones bsicas, los criterios tcnicos y los
procedimientos para el tratamiento de demarcacin territorial. Esta tarea, junto
con el saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio de la
Repblica, es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. En esta ley se
establecen plazos para terminar la delimitacin de las circunscripciones
distritales, provinciales y departamentales.

La norma tambin establece el procedimiento para la integracin de regiones,

que deber ser aprobada mediante Referndum por las poblaciones
departamentales involucradas, y determina que las provincias y distritos
contiguos a una futura regin podrn cambiar de circunscripcin regional, en el
mismo procedimiento de consulta antes sealado.
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867
Esta ley, promulgada en noviembre del ao 2002, regula con mayor detalle la
estructura,

organizacin, competencias y

funciones

de

los gobiernos

regionales. Asimismo, introduce aspectos que no haban sido considerados por

la legislacin anterior, como el Sistema de Acreditacin para certificar las
capacidades de los gobiernos regionales antes de la transferencia de
competencias y el Plan de Capacitacin en Gestin Pblica. Con esta ley se
culmina la recepcin de activos, pasivos, programas y proyectos de los
consejos transitorios de administracin regional a los gobiernos regionales, los
que una vez instalados, deben ejercer sus competencias exclusivas. Asimismo,
se introdujo, de manera explcita, la rectora sectorial nacional y los
mecanismos de sostenibilidad fiscal como la posibilidad de intervencin por
parte del Gobierno Nacional, mediante medidas de urgencia si es que la
situacin fiscal de un gobierno regional pona en riesgo la estabilidad
macroeconmica del pas.
Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972
Durante el 2003 se aprob la Ley Orgnica de Municipalidades, dejando de
lado a su norma antecesora de 1984 a fin de actualizarla no solamente a la luz
de la Constitucin de 1993, sino particularmente de la reforma constitucional
del 2002, ratificando su autonoma consagrada a nivel constitucional desde
1979.
La Ley Orgnica de Municipalidades, adems de ratificar la estructuracin
bsica municipal, fija al Concejo Municipal como rgano normativo y
fiscalizador y al Alcalde como rgano ejecutivo; tambin precisa las
competencias municipales y funciones generales y especficas, de carcter

exclusivo y compartido segn el nivel de las municipalidades. Asimismo, apunta

a la institucionalizacin de la participacin ciudadana, a travs de la
determinacin de un conjunto de mecanismos para promoverla. Uno de ellos, el
Consejo de Coordinacin Local, Provincial o Distrital, concebido como un
rgano de coordinacin y concertacin, integrado por los miembros del Concejo
Municipal y representantes de la sociedad civil, para los efectos de participar en
la elaboracin de los planes de desarrollo local y los presupuestos
participativos en el mbito de obras e inversiones pblicas (Secretara de
Descentralizacin, 2012).
Otras leyes entre 2003-2004
Entre el 2003 y 2004 fueron aprobadas otras leyes de relevancia, las que son
resumidas en las siguientes tablas.

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158

Como se ha podido observar anteriormente, hasta el 2007 solo se haban
definido los roles, estructura y organizacin de los gobiernos regionales y
locales, mas no exista una nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo que
estableciera los roles del Gobierno Nacional. En este contexto, se publica en
diciembre del 2007 la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), completando
as el paquete de normas bsicas que deban guiar el proceso de
descentralizacin.

El objetivo de esta ley era adecuar la legislacin del Gobierno Nacional para
que ste se adaptara al nuevo modelo de Estado unitario descentralizado, y
determinar su rectora. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece los
principios y normas bsicas de organizacin, competencias y funciones del
Poder Ejecutivo como parte del gobierno nacional. Se determina que los
Ministerios disean, establecen, ejecutan y supervisan polticas nacionales y
sectoriales, asumiendo la rectora respecto de ellas.
Descentralizacin fiscal
La contraparte importante en el contexto de la transferencia de competencias
era el traspaso de recursos financieros, como respaldo para la asuncin de las
nuevas funciones conferidas a los gobiernos regionales. Los principios
especficos de la descentralizacin fiscal fueron: la determinacin de las
competencias; la transparencia y predictibilidad; la neutralidad en la
transferencia de los recursos; los requisitos del endeudamiento externo; y las
reglas de la responsabilidad fiscal.

Regionalizacin y ordenamiento territorial

En Julio de 2004 se aprob la Ley de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones. A travs de esta norma se busc generar polticas
de Estado orientadas a que los gobiernos regionales en funcionamiento
ejecutaran acciones encaminadas a la integracin fsica, econmica, fiscal,
cultural, social y poltica con otras regiones, para la conformacin de regiones
ms grandes con el fin de promover el desarrollo econmico (Consejo Nacional
de Descentralizacin, 2006).
La conformacin de regiones se dara por referndum, de acuerdo al art- culo
190 de la Constitucin Poltica, en dos etapas diferenciadas. La primera etapa
estaba programada para octubre de 2005 y las siguientes para los aos 2009 y
2013. La segunda etapa se realizara en las regiones una vez constituidas,
para permitir a las provincias y distritos contiguos a otra regin que por una
nica vez- pudieran cambiar de circunscripcin. El primer referndum de esta
etapa se realizara en el ao 2009 y el siguiente el 2013, junto con los

procedimientos correspondientes a la primera etapa. Adems, se estableci

quines estaban habilitados para presentar iniciativas para la conformacin de
regiones, as como los habilitados para presentar iniciativas de referndum
para la integracin de provincias y distritos.
Descentralizacin econmica
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales atribuy a los gobiernos regionales
la competencia de promover las inversiones incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero orientadas a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales.
Descentralizacin y control gubernamental
La Constitucin sujeta a los gobiernos regionales a la Contralora General de la
Repblica, a la cual le encarga organizar un

sistema de control

descentralizado y permanente.
La Ley de Bases de Descentralizacin se limit a sealar que los gobiernos
regionales y locales estaran sujetos al control y supervisin permanente de la
Contralora General de la Repblica en el marco del Sistema Nacional de
Control. Adems, se dio a la Contralora el mandato de organizarse con una
estructura descentralizada y de establecer criterios mnimos y comunes para la
gestin y control de los gobiernos sub nacionales.
La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica emitida en 2002, detall las normas que regulan el mbito,
organizacin, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la Repblica como ente tcnico rector de dicho
Sistema. Entre las entidades sujetas a control por el Sistema se encuentran los
gobiernos regionales y locales (Congreso de la Repblica, 2002).
El modelo resultante
A pesar de que la reforma no tuvo como base un modelo conceptual, ni hubo
un documento que diera consistencia a la legislacin, a posteriori es posible
reconstruir el modelo implcito que estuvo detrs de la legislacin inicial que
dise el proceso. Para estos efectos, se considera como legislacin inicial
cuatro leyes: la Ley de Reforma Constitucional, la Ley de Bases de la

Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica

de Municipalidades. El modelo implcito en esta legislacin es el que se resume
en el siguiente cuadro y que se comenta a continuacin.
DISEO DEL PROCESO
El proceso adems se previ en cuatro etapas, que establecen una secuencia
lgica de actividades necesarias para generar las capacidades nuevas que los
tres niveles van a requerir, as como las reglas especficas de juego que
utilizarn para relacionarse.
Etapa Preparatoria:
Deba servir para completar el marco normativo y operacional del proceso de
descentralizacin, estableciendo las reglas bsicas de juego, diseando y
ensayando

instrumentos

nuevos

como

el

presupuesto

participativo,

fortaleciendo los instrumentos de gestin que se requeriran para asegurar un

proceso sostenible de descentralizacin, como la creacin de sistemas de
informacin o el fortalecimiento de los sistemas administrativos del Estado.
Para esta etapa se previeron ocho meses a partir de la vigencia de la Ley de
Bases, y poda ser simultnea al inicio de la primera etapa.
Primera etapa:
Iniciada con la instalacin de los nuevos Gobiernos Regionales y el comienzo
del proceso de transferencia y recepcin de activos y pasivos de los antiguos
consejos Transitorios de Administracin Regional, sobre cuya base se
construira cada nuevo gobierno, esta etapa deba servir para ordenar la casa
y prepararse para recibir nuevas competencias. Desde el modelo original de la
Ley de Bases de Descentralizacin, en esta fase ya se deba contar con
instrumentos mnimos que permitieran transferir. Adems, todos los niveles
deban realizar el proceso de definicin de qu iban a querer recibir (gobiernos
descentralizados) y qu era posible dar y cmo (Gobierno Nacional). Es en
esta etapa en que se deba consolidar los instrumentos del proceso tales como
el Plan de Transferencias, el de Capacitacin y Asistencia Tcnica para generar
capacidades, los planes de Desarrollo Regional y Local, etc.
Segunda etapa:

Como ya se mencionara antes, la conformacin de regiones sobre la base de

los Departamentos era un esquema temporal, hasta que se definieran los
incentivos para la unin de stos, y ellos mismos solicitaran realizar los
referendos para su conversin en regiones de mayor tamao. La lgica de esta
agregacin era lograr unidades territoriales sostenibles a las cuales se pasaran
las competencias a ser descentralizadas. Asimismo, como parte de los
mecanismos del proceso para fomentar esta agregacin se previ la
aprobacin de un Plan de Regionalizacin y de Inversin Descentralizada.
Tercera etapa:
En esta etapa se hara la transferencia de las funciones y servicios en materia
de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa,
minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,
sustentabilidad de los recursos naturales, circulacin y trnsito, turismo,
conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y
deporte, hacia los gobiernos regionales y locales, segn lo que se hubiere
establecido en las etapas anteriores como los nuevos modelos de prestacin.
Es decir, que de acuerdo con la secuencia lgica propuesta por la ley, deberan
acceder a transferencias aquellas Regiones y Gobiernos Municipales que al
menos hubieren avanzado en prepararse (tanto en capacidades como en
organizacin) para realizar las tareas originadas en las competencias que
soliciten y acrediten, y en la medida de lo posible deban estar disponibles los
incentivos y mecanismos para permitir por lo menos la administracin
compartida de los servicios, va la figura de Juntas de Coordinacin Regional.
Cuarta Etapa:
Para esta fase se dej la transferencia de competencias en salud y educacin,
por ser stos los sectores socialmente ms sensibles por un lado, pero tambin
polticamente ms complicados, ya que agrupan a una gran sector del empleo
pblico, que es muy probable que represente una fuerte oposicin. Cabe
reiterar que, si bien la Ley de Bases no hace explcita una periodicidad en las
etapas, ni obliga seguir la secuencia lgica, sta hubiera sido deseable, ya que
imprimira orden a un proceso de por s complejo y difcil de implementar que
demandar muchos recursos tcnicos y polticos para su xito. Es decir, que

cada Gobierno Regional o Local o grupo de stos deba transitar el camino

sealado por las etapas, de acuerdo a sus propias necesidades de tiempo,
dando as oportunidad para aprender de las experiencias, en lugar de la
confusin que se vive hoy, especialmente para la poblacin. As, aunque las
etapas, desde el punto de vista del Gobierno Nacional hubiesen sucedido de
forma simultnea, desde el nivel descentralizado se habra mantenido la lgica
propuesta por la Ley de Bases.

Tipos de competencias
Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera
exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la
ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o ms
niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley no indica la funcin especfica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel, quedando en manos de los sectores esta
delimitacin.
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro
de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en
la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la
materia o funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la
competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el perodo de
la delegacin.
PROBLEMAS EN LA APLICACIN DE LA DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin no es la panacea, dada la enorme diversidad de
obstculos culturales, histricos, econmicos, jurdicos y financieros a los que
se enfrentan los pases. La restauracin o establecimiento de un equilibrio de
poder y responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno ha
presentado normalmente significativos desafos polticos administrativos.

Un problema con que se encuentran muchos pases en desarrollo es que el

gobierno central no ofrece un nivel adecuado de servicios de manera uniforme
en todo el pas. Por el contrario, muchos servicios gubernamentales son de
fcil acceso nicamente para quienes viven en las grandes ciudades, mientras
que en las regiones remotas la presencia de organismos de gobierno central es
casi nula. En tales casos, la descentralizacin fiscal requiere el acceso a
nuevos recursos con el fin de ofrecer un nivel de servicios ms uniforme en
todo el pas. Los esfuerzos por sufragar la prestacin de servicios de los
gobiernos locales no puede suponer meramente la transferencia de recursos
desde el centro, sobre todo cuando esos recursos no existen. En ese contexto,
para alcanzar los objetivos de la descentralizacin har falta un aumento
general considerable de los recursos financieros y humanos.
En el proceso de desarrollo del gobierno local se han creado centenares, o
incluso miles, de pequeos gobiernos locales en algunos pases. Es realmente
difcil garantizar una administracin competente de unidades administrativas
tan pequeas, dados los recursos disponibles.
A diferencia de las ciudades que se encuentran en reas rurales, las capitales
suelen tener ms xito en lo que respecta a la recaudacin de impuestos y
fondos necesarios en apoyo de los programas de desarrollo social y
econmico. Por su trascendental importancia financiera y poltica, las capitales
han conseguido normalmente inversiones sostenidas y un mayor desarrollo de
la infraestructura y los servicios, en perjuicio de las pequeas comunidades
rurales.
Muchos pases han abandonado los programas de descentralizacin completa,
sustituyndolos por una mezcla de desconcentracin y delegacin de
facultades y responsabilidades. Un planteamiento pragmtico muy frecuente es
buscar el equilibrio entre centralizacin y descentralizacin. El reto es
determinar cules son las responsabilidades locales y las que deben
continuar centralizadas. En el siguiente captulo se examina con ms detalle
la financiacin de las competencias locales.

CONCLUSIONES
En aras de una gestin ms eficiente de los servicios se puede optar por una
amplia variedad de frmulas entre los niveles descentralizados, tendientes a
otorgar ms o menos poder al nivel de gobierno inmediatamente superior, o
bien mediante la incorporacin del sector privado en la produccin de los
bienes y servicios. Adems de optar por un modelo de organizacin para los
servicios, es indispensable la definicin de criterios para su prestacin,
destinados a maximizar la eficiencia en la provisin. Algunos principios que se
deben tomar en cuenta, adems de los definidos por la normatividad como
equidad, eficiencia y subsidiariedad, son:
Tercerizacin de tareas y de recursos: Algunas de las tareas que desempea
el Estado, sobre todo las que sirven de soporte a otros procesos productivos,
cumplen simultneamente dos caractersticas: requieren un alto grado de
especializacin y no siempre cuentan con recursos de forma permanente
(suelen ser de las primeras a las que se recorta recursos cuando hay
restricciones presupuestales). En estos casos, es necesario identificar qu
parte de estas tareas debe mantenerse en el Estado y qu parte puede ser
trasladada a agentes privados que las desarrollen en condiciones de mercado.
Algunas reas de especializacin podran ser la elaboracin de estudios de
inversin, la evaluacin de personal, la evaluacin ex post de proyectos, entre
otros,

manteniendo

en

el

Estado

la

definicin

de

necesidades,

el

financiamiento; y la supervisin, monitoreo y seguimiento. El caso de las

contrataciones y adquisiciones del Estado es un claro ejemplo en el que se
podra tercerizar algunas funciones, con miras a obtener mejores productos y
servicios a un menor precio, bajo los principios de transparencia y
economicidad.
Incentivos a la asociatividad municipal y regional: En vista de la existencia de
casi dos mil municipalidades a nivel nacional, es necesario incentivar las
economas de escala y la administracin del territorio por tamaos ptimos.
Para ello est prevista la conformacin de regiones, como autoridades
administrativas de un territorio mayor que el departamental. Sin embargo, en el

mbito municipal, se viene produciendo el efecto contrario ya que los incentivos

orientan las decisiones a una divisin an mayor del territorio (municipios
delegados). Desde la perspectiva de las autoridades locales y de la poblacin,
estos mecanismos implican un mayor acceso a recursos, que hoy son recibidos
y administrados por las cabeceras de cada distrito o provincia en donde se
centraliza su ejecucin. Para revertir esta tendencia ser necesario crear
incentivos para la asociacin y unin de gobiernos locales, como por ejemplo,
la creacin de fondos de inversin o cofinanciacin que premien los proyectos
que involucren a ms de un municipio o la inclusin en el sistema de
acreditacin de incentivos a la administracin compartida de funciones a ser
transferidas.
Buscar economas de escala: Descentralizacin no debe ser sinnimo de
atomizacin o fragmentacin. El que las competencias y recursos se trasladen
a los niveles descentralizados no debe ser excusa para duplicar (multiplicar)
funciones en el Estado, sino deben encontrarse mecanismos para desarrollar
economas de escala. De hecho el marco normativo permite una suerte de
delegacin hacia arriba de funciones entre municipios y de stos a las
Regiones cuando no puedan cumplir con estas tareas. Sin embargo esta
posibilidad no se ha explotado y no existen incentivos para recurrir a ella.
Necesidad de clasificar municipios: Como ya se ha mencionado las reglas de
la administracin pblica suponen un tamao y capacidad mnimas de las
entidades del Estado. Hasta el momento no se han hecho distinciones en el
proceso de descentralizacin respecto a si las competencias previstas en los
Planes de Transferencia deben ser trasladadas en forma homognea a los
municipios. Si se reconoce la gran heterogeneidad de tamaos, poblacin
asignada, recursos humanos, etc., entre municipios, entonces se requiere
hacer distinciones no solo en trminos de brechas de capacidades sino en la
viabilidad y sostenibilidad para la prestacin. Por lo tanto, uno de los
instrumentos necesarios es una clasificacin de municipios que sirva de base
para disear los programas de acreditacin, capacitacin y monitoreo del
proceso a futuro.

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