CURSO TCNICO EM SADE

BUCAL
PLANEJAMENTO E AVALIAO
EM SADE

O conceito de situao
Uma situao pode ser compreendida como um

Roberval Pinheiro

Por que necessitamos de um mtodo de

planejamento?

elaborao de um plano, ou com a definio de

normas para serem seguidas por todos os que
trabalham na instituio, ou, ainda, com o clculo
exaustivo de recursos materiais, humanos ou
financeiros necessrios para que determinado
programa ou servio opere.
Nesse sentido, necessrio um mtodo de
planejamento que possibilite a compreenso e o
compartilhamento de uma mesma linguagem
(conceitos bsicos, terminologia, instrumentos
utilizados etc.), tambm deve ser capaz de
contribuir para o dilogo e para a efetiva
participao de todos aqueles envolvidos na
formulao e na operacionalizao do plano.
plano

expressa

identificao

dos

problemas, define aqueles que sero prioridades

para a interveno (e suas aes) e que daro
origem aos projetos de investimento.
O conceito de planejamento
Planejar pensar antes, durante e depois de agir.
Envolve o raciocnio (a razo) e, portanto, podese entender que o planejamento um clculo
(racional) que precede (antes) e preside (durante
e depois) a ao. um clculo sistemtico que
articula a situao imediata e o futuro, apoiado
por teorias e mtodos.

entender

basicamente,

situao, da mesma forma que outros.

Entende-se que, num processo de planejamento,

uma

das possveis leituras da situao.

O conceito de ator social
Define-se

ator social

como um

coletivo de

pessoas ou, no seu extremo, uma personalidade

que, atuando numa determinada realidade,
capaz

de

transform-la.

fundamental
recursos

que

ele

relevantes,

Para

tenha

tenha

tanto,

controle

uma

sobre

organizao

minimamente estvel e um projeto para intervir

nessa realidade.
Um ator social definido como um coletivo de
pessoas ou, no seu extremo, uma personalidade
que, atuando em uma determinada situao,
capaz de transform-la.
O conceito de problema
Um problema pode ser entendido como um
obstculo

que

alcanar

seus

problema

perspectiva

impede

determinado

objetivos.

Sendo

auto-referido
de

quem

e
o

ator

assim,

dependente
identifica.

de
um
da
Em

determinadas situaes, o que um problema

para um ator, pode ser oportunidade para outros
atores.
1. Problemas estruturados: so aqueles cujas
variveis que o compem e as relaes entre elas
so suficientemente conhecidas. As solues

O conceito de estratgia
Podemos

desempenhamos um papel e intervimos nessa

a perspectiva daquele que planeja apenas uma

Muitas vezes, o planejamento confundido com a

Este

espao socialmente produzido, no qual ns

que
maneira

estratgia
de

construir

viabilidade para um plano elaborado visando a

alcanar determinados objetivos.

para enfrent-los so consensuais.

2.

Problemas

quase-estruturados:

caracterizam-se por serem bastante complexos,

traduzindo-se em grandes dificuldades para seu
enfrentamento.
1

A ARTE DE PLANEJAR
Planejamento uma palavra que faz parte do

Momentos do Planejamento
Identificam-se

quatro

momentos

que

caracterizam o processo de planejamento.

vocabulrio da grande maioria das pessoas hoje

em dia. Faz parte do vocabulrio e do dia-a-dia,
pois

Cabe

destacar

que,

com

este

conceito

de

momento, pretende-se evitar a idia de etapas,

adotadas

no

planejamento

tradicional

compreendidas como fases estanques, numa

seqncia rgida.
Os

momentos

constituem

uma

dinmica

permanente, dialtica, onde ora predomina uma

lgica, ora outra.
1. Explicando o problema (EXPLICATIVO)
2. Propondo intervenes (NORMATIVO)
3. Construindo viabilidade (ESTRATGICO)
4. Executando

interveno

(TTICO-

OPERACIONAL)

Concepo do Planejamento:
Normativo
O planejador um agente externo ao
sistema no existe outros
No existem conflitos
Definir prioridades e planejar de forma
racional independente de que o fazia.
Magnitude da doena ou problema,
expresso p/ n de mortes causadas
O custo da tcnica mais eficaz disponvel
p/ evitar uma morte provocada
Estratgico
Planejador um ator Social ou seja uma
parte de um jogo onde existem outros
atores com interesses e foras
distribudas
Poderes compartilhados
No existe apenas um diagnstico de
quais so os problemas nem apenas uma
explicao acerca de suas causas

Exercendo a Arte de Planejar atravs do

Planejamento Estratgico Situacional
Autor(es)
Fidelis Paixo (PA)

desde

dona

de

casa

que

planeja

mensalmente a compra no supermercado e

semanalmente a compra na feira, no aougue e
na panificadora, passando pela associao de
moradores

que

se

desespera

com

baixa

produtividade de seus esforos, at as equipes

econmicas que do as diretrizes a economia
nacional.
Naturalmente que cada uma dessas pessoas ou
organizaes faz uma idia do que seja
planejamento. E possvel que essas idias
sejam bastante diferentes entre si. Mas apesar
dessas diferenas, algumas coisas elas tem em
comum: o conceito de que planejar uma
tcnica. As pessoas em geral acham que
planejamento uma tcnica. A nosso ver, nada
mais falso e equivocado. Planejamento , antes
de tudo, um estado de esprito!
No se trata de um estado de esprito
contemplativo. Pelo contrrio, a viso do
planejamento como sendo essencialmente uma
tcnica que se assemelha a contemplao, pois
coloca-se no papel um conjunto de boas
intenes e de meios que, hipoteticamente,
permitiro atingi-las e, pronto, est feito o
planejamento. Tudo dentro de uma tcnica,
claro! Planejar exige um estado de esprito ativo
e interativo.
O planejamento uma reflexo que precede e
comanda a ao. a mediao entre o
conhecimento e a ao, entre a ao e o
conhecimento. O planejamento mexe com
questes que nos so muito caras.
Mexe com a verdade. A nossa verdade a
respeito de uma situao. Quais so os meus
problemas? Como posso explic-los? Tenho,
verdadeiramente, interesse em resolv-los?
Mexe com o desejo. O que eu quero no lugar dos
meus problemas atuais? O paraso? Alguns
problemas menores que os atuais? Sei realmente
o que quero?
Mexe com o poder. Posso chegar onde quero?
Tenho os recursos necessrios? Quem so meus
aliados e meus oponentes? Quais suas foras?
Como vou acumular poder e como vou us-lo?

E mexe com a vontade. A vontade transforma a

reflexo em ao e esta em reflexo. A vontade
a vida do planejamento. E se essa vontade no
abstrata, concreta, o ator que planeja tratar,
antes de tudo, de criar uma forma de autoorganizao que lhe permita fazer essa reflexo
sistemtica sobre sua ao, a partir da prpria
ao.
Mexendo com questes to importantes, muitas
delas mal resolvidas, no de estranhar que
tenhamos muita dificuldade em planejar. Ainda
mais se acharmos que planejamento ,
essencialmente, uma tcnica.
Se tivermos a compreenso correta do significado
do planejamento, a sim, podemos optar por uma
tcnica, ou um mtodo, que nos permita articular
de forma coerente a nossa reflexo sobre essas
questes.
Vamos pensar aqui em um mtodo e algumas
tcnicas
que
permitam,
em
termos
de
planejamento, a construo de um ator coletivo,
dotado de capacidade de reflexo, capaz de usar
essa reflexo para orientar suas aes na direo
de sua utopia, na direo de sua liberdade. Nesse
sentido, planejar se libertar, ser livre!
OS DESDOBRAMENTOS METODOLGICOS DO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL
Diversos autores pensaram mtodos e tcnicas
diferentes para organizar sua liberdade atravs
de um plano. Entre eles, vamos conhecer neste
momento
o
planejamento
estratgico
situacional, que foi criado por Carlos Matus.
O planejamento estratgico situacional foi criado
por Carlos Matus, presidente do Banco Central,
assessor presidencial e ministro da fazenda no
governo socialista do chileno Salvador Allende.
Durante seu exlio, aps o golpe militar, Matus
radicou-se na Venezuela, onde criou a Fundao
Altadir, e dedicou-se a analisar por que as
experincias de planejamento so, via de regra,
to conturbadas e s vezes mal sucedidas.
Na sua obra Adeus, Senhor Presidente (lanado
no Brasil pela Litteris Editora) o autor sintetiza
sua vivncia de planejador e terico, levado pelas
circunstncias a planejar e decidir sob a presso
dos fatos polticos, descobrindo, na dolorosa
experincia, a necessidade irremedivel de
reconciliao do tcnico com o poltico.
Para Matus, o planejamento um processo
tcnico-poltico resultante de um jogo de atores
em interao, conflito, cooperao e alianas, os
quais tm suas prprias estratgias e sua
particular viso dos problemas e da realidade.
Como tal, indeterminado e constitui um
processo aberto, em que o futuro est para ser
construdo pela interao dos atores. Sua crtica

ao plano normativo consiste, precisamente, nesta

concepo aberta do planejamento que no pode
ser reduzido a um documento excessivamente
esttico para a acompanhar a dinmica do jogo
social, no qual os atores exercitam sua liberdade
e disputam suas estratgias e objetivos. O
planejamento , deste modo, uma atividade de
cunho nitidamente poltico, da mesma forma que
a poltica um jogo e conflito de estratgias que
constituem e requerem, cada vez mais, um
esforo de planejamento com os recursos
tcnicos disponveis, organizando informaes,
hierarquizando e ordenando as aes, orientando
as decises. E como o ator que planeja parte do
processo social e poltico e est por este contido,
ele , ao mesmo tempo, sujeito e objeto do
planejamento.
Planejamento Estratgico Situacional - PES,
Mtodo Altadir de Planejamento Popular - MAPP e
Planejamento Orientado por Objetivo - ZOPP so
componentes de um sistema integral de macro a
micro
planejamento.
Essa
concepo,
desenvolvida por Matus, compreende trs
diferentes nveis:
1 Nvel - PES - que um planejamento de alto
nvel para macro-organizaes, como por
exemplo, Estados, Prefeituras de grande porte,
grandes empresas ou multinacionais;
2 Nvel - ZOPP (sigla alem que significa
Zielorientierte Projecktplanung), que um
mtodo
de
planejamento
para
projetos
orientados por objetivos, de grande utilidade em
nveis intermedirios de organizaes, tais como
Secretarias
de
Estado,
Prefeituras,
Departamentos
Acadmicos
ou
mesmo
Intercmbios de Organizaes Internacionais (
adotado, por exemplo, pelo Ministrio de
Cooperao Econmica da Alemanha);
3 Nvel - MAPP, estruturado para planejamento
em bases populares (associaes, partidos
polticos, setores governamentais comunitrios
etc), e para efetivar as propostas de
democratizao
e
participao
em
sua
implementao. Todos os trs nveis utilizam
categorias, conceitos e concepes equivalentes,
diferenciando-se apenas na complexidade.
O Mtodo Altadir de Planejamento Popular - MAPP
- um mtodo participativo que respeita a viso
que o ator tem dos problemas que o afetam e
cria um compromisso muito forte do ator com a
anlise dos problemas e as solues que ele
mesmo prope. Trabalha com tcnicas de
discusso em grupo, anlise dos problemas e
suas
causas,
descrio
dos
problemas,
identificao dos atores relevantes para cada
problema, seleciona as operaes para enfrentlas com a disponibilidade dos recursos
necessrios, identificao dos argumentos,
3

condicionantes e apostas que podem influir no

xito do plano e a previso das surpresas que
podem afetar a validade e eficcia do plano.
PASSOS NA EXECUO DO MAPP
1 Passo:
problemas

Identificar

ator,

projeto

- O ator (descrio exata de quem est

planejando. necessrio ressaltar que, segundo
este mtodo, planeja quem executa a misso. Ou
seja, o plano deve ser feito por quem tem a
governabilidade para viabiliza-lo.)
- O seu projeto (o que esse ator se props a
alcanar, num horizonte estratgico, qual o seu
dever-ser, qual meta espera alcanar com sua
ao.)
- Os seus problemas (quais so os problemas ou
dificuldades que o ator encontra para alcanar ou
atingir seu projeto poltico.) Aqui pode-se aplicar
um brainstorm.
2 Passo: Seleo do Problema central
Identificados os problemas, iremos selecionar o
mais importante, ou seja, qual o problema central
que
impede,
inviabiliza
ou
dificulta
a
implementao do projeto poltico do ator. Aqui
pode-se utilizar a matriz decisria se o grupo
tiver dificuldade para selecionar 1 problema.
3 Passo: A rvore explicativa
Selecionado o problema central, iremos analis-lo
e explic-lo pormenorizadamente, levando em
considerao os indicadores que mostram sua
dimenso e gravidade, assim como, descrevendo
a relao causa-conseqncia.
- Descritor(es) do problema (Como se
manifesta o problema, ou seja, qual o sintoma, o
indicador mais imediato ou palpvel do
problema. Um bom descritor aquele que
qualifica e/ou quantifica a dimenso da gravidade
do problema).
- Causa(s) do problema (O que est por trs do
problema, quais suas causas, onde esto suas
razes mais mediatas e imediatas.)
- Conseqncia(s) do problema (O que este
problema provoca ou traz como conseqncias,
quais seus resultados.)
4 Passo: Seleo do(s) N(s) Crtico(s)
Feita a rvore explicativa, vamos selecionar os
ns crticos. Para isso teremos que nos

perguntar sobre as causas de nosso problema,

fazendo uma avaliao baseado na seguinte
pergunta: Qual a(s) causa(s) principal de nosso
problema, dentre as inseridas na rvore
explicativa, que se viermos a atacar com um
plano de ao, resolveremos o problema.
5 Passo: A rvore de resultados
A rvore de resultados uma maneira de
visualizarmos nosso desejo. Na prtica, nada
mais do que passar nossa rvore explicativa
para o resultado que almejamos. Essa passagem
no deve ser feita de forma mecnica, pois neste
momento temos a chance de perceber que
alguns elementos da rvore explicativa podero
cair fora e, quem sabe, novos elementos podero
ser acrescentados.
6 Passo: Ttico-operacional normativo
Aqui pensaremos operaes que podero ser
planejadas para atacar os ns-crticos j
selecionados. Podemos detalhar todas as
atividades imaginveis para cumprir os passos da
operao necessrios extino ou debilitao
do problema.
Nela definiremos o prazo para ser executada, os
resultados indicadores esperados, nomearemos
os responsveis e analisaremos os recursos
necessrios para sua execuo.
- Recursos: financeiros (se h dinheiro
suficiente para arcar com os nus da atividade);
humanos
(pessoal
disponvel
suficiente);
cognitivos (capacidade de elaborao e
desenvolvimento terico ou cientfico especfico);
organizativos (estrutura adequada, cultura
organizativa, capacidade de produo coletiva);
e,
polticos
(credibilidade,
legitimidade,
influncia, trnsito, capacidade de presso).
7 Passo: Estratgico
Aqui nos perguntaremos por OUTROS ATORES
sociais que manifestem interesse pelo nosso
plano ou operao. Eles podem ter interesse
positivo ou negativo, ou seja, jogar a favor ou
contra. Neste sentido, eles podero ser aliados,
adversrios ou indiferentes. Vamos preparar
formas para reforar a participao dos aliados,
cooptar os indiferentes, neutralizar ou cooptar os
adversrios.
Faremos avaliao sobre a viabilidade do plano
e das operaes, levando em considerao os
recursos que temos e os que nos faltam.
Pensaremos, por exemplo: se depender dos
recursos humanos que temos ou no temos,
quanto por cento de nossa atividade ou operao
ser possvel realizar? Essa avaliao nos ajudar
a identificar onde o plano mais forte ou dbil,
4

em relao a que tipo de recursos somos mais

dependentes ou autnomos e onde devemos
apostar mais ou descartar.
Vamos pensar as SURPRESAS, coisas ou fatos
que sendo pouco provvel de ocorrer, se ocorrer,
tero grande impacto em nosso plano. Podemos
pensar surpresas desagradveis (negativas, que
podero fazer estrago) ou agradveis (positivas,
que dariam qualidade a nosso plano de ao).
Um Plano de Contingncia a resposta que
daremos

surpresa.
Quer
dizer,
como
combateremos a surpresa, que atividade ou
operao faremos caso acontea tal surpresa.
importante pensar surpresas vindas de outros
atores (adversrios ou aliados), do prprio ator
que planeja, dos recursos, das mudanas
conjunturais ou da prpria natureza, desde que
no sejam meras quimeras.
8 Passo: Ttico-operacional
Definir mecanismo de gerenciamento do
plano escolhendo um gerente e um sistema de
direo, preparando do fluxograma com
sistema de alta responsabilidade.

Sistema de
Planejamento do SUS
(PlanejaSUS)
Uma construo coletiva
Por que planejamento?
No caso das instituies de sade, em que a
quantidade e a complexidade das tarefas a serem
realizadas, bem como o volume de recursos e
pessoas envolvidas na sua realizao no podem
correr o risco do improviso, essa necessidade [do
planejamento] torna-se premente. Acresce-se a
isso o fato de lidarem com situaes que
envolvem a vida de milhes de pessoas e que
podem resultar em doenas, incapacidades e
mortes (Paim, 2006: 767).
Planejamento no arcabouo legal do SUS
Leis Orgnicas da Sade
Portaria N. 399, de 22/02/2006 (divulga o
Pacto pela Sade)
Portaria
N.
699,
de
30/03/2006
(regulamenta os Pactos pela Vida e de
Gesto)

Definir mecanismos de avaliao permanente

do
plano,
de
modo
a
propiciar
sua
retroalimentao
e
acompanhamento
conjuntural.

Portarias N. 3.085/2006, N. 3.332/2006,

N. 376/2007, N. 1.229/2007(revogada),
N.
1.885/2008
e
N
3.176/2008
(PlanejaSUS).

Elaborar cronograma de execuo das

atividades e operaes, incorporando pessoas
que podero apoiar os responsveis pelas aes
ou tornar-se responsveis por sub-aes,
preparar tabelas e grficos comparativos de
responsabilidades, at mesmo utilizando recursos
de gerenciamento estratgico, tais como o
Grfico de Gant, princpio de Pareto, matriz
de administrao de tempo, delegao de
poder-responsabilidade, matriz decisria,
ndice de referncia e fluxograma de
processos.

Portaria N. 3.085, de 1/12/2006

Regulamenta o Sistema de Planejamento
do SUS.
Portaria N. 376, de 16/2/2007
Institui incentivo
PlanejaSUS.
Sistema
de
(PlanejaSUS)

financeiro

Planejamento

para

do

SUS

Definio:
Textos utilizados para esta reflexo:
Planejamento, de Marco Arroyo. INCA, 1994.
Elementos conceituais do planejamento, da
Escola Sindical 7 de outubro.
Adeus, Senhor Presidente, de Carlos Matus.
Litteris Ed., 1989.
Curso de planejamento estratgico - Mtodo
MAPP, do INCA. Ascom - UFPA, 1994.
MAPP - Mtodo Altadir de Planificacion Popular,
da Fundacion Altadir.

Atuao contnua, articulada, integrada e

solidria das reas de planejamento das trs
esferas de gesto do SUS.
Objetivo
Coordenar o processo de planejamento no mbito
do SUS, tendo em conta as diversidades
existentes nas trs esferas de direo, de modo a
contribuir oportuna e efetivamente para a sua
consolidao e, por conseguinte, para a
resolubilidade e qualidade da gesto e das
aes/servios prestados populao.
Caractersticas e pressupostos:
5

 Objetivos e responsabilidades claramente

definidos para conferir direcionalidade ao
processo.
Nenhuma forma de subordinao entre as
reas de planejamento das trs esferas de
gesto.
Organizao
e
operacionalizao
baseadas em processos que permitam o
seu funcionamento harmnico entre todos
os nveis de direo do SUS.
Processos
resultantes
de
pactos
objetivamente definidos, com observncia
dos papis de cada esfera.
Como parte do ciclo de gesto, deve estar
prximo dos nveis de deciso do SUS.
Instrumentos bsicos
(Portarias N. 3.085/2006 e N.
3.332/2006)

Deve ser elaborado com base na PAS e

indicar eventuais ajustes no Plano de
Sade.
Deve ter, em sntese:
(i) a anlise da execuo da programao (fsica
e oramentria/financeira);
(ii) as recomendaes julgadas necessrias
(reviso de indicadores, reprogramao etc.).
Relatrio Anual de Gesto
O RAG tambm instrumento das aes
de auditoria e de controle.
Deve ser submetido
respectivo CS.

aprovao

do

1. Plano de Sade

Os 4 RAG devem ser insumos bsicos para

a avaliao do PS, findo o seu perodo de
vigncia
(subsdio estratgico para o
novo Plano).

Apresenta as intenes e os resultados a

serem buscados no perodo de 4 anos,
expressos em objetivos, diretrizes e
metas.

Essa avaliao envolve tambm uma

anlise acerca do processo geral de
desenvolvimento do PS (alm dos
aspectos qualitativos e quantitativos).

Norteia a definio anual das aes e

servios de sade, assim como a gesto
do SUS em cada esfera de governo.

Divulgao das bases de organizao e

funcionamento do PlanejaSUS e dos seus
instrumentos bsicos (cadernos...

Deve ser aprovado pelo Conselho de

Sade respectivo.

Cadernos do PlanejaSUS

A elaborao do PS compreende dois

momentos:
(i) da anlise situacional; e
(ii) da definio de objetivos, diretrizes e metas.
2. Programao Anual de Sade
Operacionaliza o Plano de Sade.
Define o conjunto das aes voltadas
promoo, proteo e recuperao da
sade, bem como aquelas inerentes
gesto do SUS na respectiva esfera de
Governo.
Congrega,
assim,
especficas existentes.

programaes

Deve conter, em sntese:

(i) as aes anuais que devero contribuir para o
alcance dos objetivos e metas do PS;
(ii) as metas anuais relativas a cada uma das
aes; e
(iii) os recursos oramentrios necessrios.
3. Relatrio Anual de Gesto
Apresenta os resultados alcanados com a
PAS
e
orienta
eventuais
redirecionamentos.

Divulgao das bases de organizao e

funcionamento do PlanejaSUS e dos seus
instrumentos bsicos (cadernos, stio).
Stio do PlanejaSUS
www.saude.gov.br/planejasus
Desenvolvimento de pesquisa sobre o
perfil do planejamento no SUS.
Alguns Resultados da Pesquisa Nacional
sobre
o Perfil das reas de Planejamento do SUS
59% (3.278) dos municpios responderam
pesquisa;
em relao capacitao, a maioria
prefere realizar, primeiramente, cursos de
curta
durao

especializao
e
mestrado;
na Regio Nordeste:
a) 45% dos municpios com at 500 mil hab.
declararam ter de uma a trs pessoas que
trabalham na rea de planejamento;
b) 77% dos municpios com at 10 mil hab.
declararam ter planos de sade;
c) 97% dos municpios com mais de 100 mil
hab. declararam ter plano de sade.

Avanos
experimentados
PLANEJASUS

com

Transferncia fundo a fundo de incentivo

financeiro.
Implementao
capacitao.

de

programa

de

Construo de cultura de planejamento.

Operacionalizao do PlanejaSUS em todo
o Pas.
Mobilizao dos gestores para a adoo
do
planejamento
como
instrumento
estratgico de gesto do SUS.

INTERFACE ENTRE OS INSTRUMENTOS

A implementao do Pacto pela Sade tem

possibilitado relevante experincia aos gestores e
profissionais do SUS, em especial no tocante aos
instrumentos decorrentes dos processos de
planejamento e de pactuao. O avano desta
prtica indica, todavia, a oportunidade e
necessidade de se promover a integrao entre
esses instrumentos, o que contribuir para o
fortalecimento da gesto nas trs esferas do
poder executivo, desde que sejam aperfeioados
e,
consequentemente,
consolidados
como
estratgicos para o SUS.
O Plano de Sade (PS), a Programao Anual de
Sade (PAS) e o Relatrio Anual de Gesto (RAG)
expressam o Sistema de Planejamento do SUS e
so instrumentos especficos de cada esfera,
estratgicos para o alcance da capacidade
resolutiva e para a sua insero efetiva no Pacto
pela Sade.
Alm destes instrumentos de planejamento, os
gestores do SUS, das trs esferas, pactuam nas
Comisses
Intergestores,
o
Termo
de
Compromisso de Gesto (TCG) no qual se
concretiza a adeso do gestor ao Pacto pela
Sade; a Pactuao de Prioridades, Objetivos,
Metas e Indicadores dos Pactos pela Vida e de
Gesto, alm do Plano Diretor de Regionalizao
(PDR) e Plano Diretor de Investimentos (PDI).
A elaborao do PDR e do PDI deve ser coerente
com os contedos do Plano Estadual de Sade.
Pretende-se com isto abrir a oportunidade de
resgatar o real sentido destes instrumentos, que
o de orientar a ao e a deciso dos gestores
no que tange ao processo de gesto
descentralizada e de alocao dos recursos.
Assim, o PDR deve explicitar o modelo de
regionalizao
adotado,
bem
como
os
investimentos que sero necessrios a sua
consecuo, sendo sua elaborao orientada pelo
PES. Neste sentido, o PDR poder se constituir

um captulo do prprio PES ou ser tratado

separadamente, uma vez que implica em
processo
de
pactuao
entre
gestores,
resguardando a articulao entre os dois
instrumentos.
Dada a dinamicidade presente na organizao da
rede de servios de sade, desejvel realizar
atualizaes peridicas do PDR, a partir das
indicaes do RAG, demandando tambm ajustes
no PS, os quais estaro refletidos, por
conseguinte, na PAS e no TCG.
A integrao dos prazos dos instrumentos do
Sistema de Planejamento com os do Pacto pela
Sade deve guardar coerncia com os prazos
estabelecidos para a gesto, seja ela municipal,
estadual ou federal. Assim, o Plano de Sade - e,
no caso do Plano Estadual de Sade, o PDR e o
Termo de Compromisso de Gesto e seus Anexos,
so instrumentos com prazo e vigncia de quatro
anos. Alm disso, em virtude do seu carter
dinmico, esses instrumentos podem ser
ajustados anualmente, a partir das indicaes
apontadas no RAG.
A elaborao desses instrumentos deve ocorrer
no primeiro ano de gesto e sua implementao
se dar no perodo compreendido entre o
segundo ano da gesto em curso e o primeiro
ano da gesto subseqente, considerando-se
assim os quatro anos de vigncia previstos para
os mesmos. Desse modo, a temporalidade
quadrienal do PS, do PDR e do TCG e Anexos
alinha-se do Plano Plurianual (PPA). Em termos
prticos, isso significa que os perodos de
vigncia do PS, do PDR, do TCG e Anexos, so:
2008-2011, 2012-2015, 2016-2019 e assim por
diante para as gestes estadual e federal; e
2010-2013, 2014-2017, 2018-2021 e assim por
diante para a gesto municipal.
Ressalta-se ainda que tal proposio de prazos
baseia-se no fato de que os processos de
construo desses instrumentos esto em fase
de implementao e em estgios diferenciados
em cada esfera de gesto. Por isso, a sua adoo
no deve resultar em paralisao ou retomada,
mas sim em incorporao gradual, segundo os
tempos e movimentos de operacionalizao
desses processos nas respectivas instncias de
governo. Essa observao tem em conta tambm
que os perodos da gesto estadual e federal so
diferentes da gesto municipal.
importante que haja coerncia e convergncia
nos fluxos e processos estabelecidos no Sistema
de Planejamento com os da Pactuao do SUS.
Nesse contexto, cabe destacar que o Plano de
Sade, o TCG e seus Anexos e o RAG devem ser
aprovados nos respectivos Conselhos de Sade.

MATRIZ-SNTESE

DA PERIODICIDADE DE ELABORAO
E DOS PRAZOS DOS INSTRUMENTOS DE
PLANEJAMENTO E DO PACTO PELA SADE.

Instrumen
to

Periodicid
ade

Prazos de
Elaborao e
Execuo

Plano de
Sade
(PS) e
Plano
Diretor de
Regionaliz
ao
(PDR)

A cada
quatro
anos

Elaborao durante o
exerccio do primeiro
ano da gesto em
curso.
Execuo a partir do
segundo
ano
da
gesto em curso at
o primeiro ano da
gesto subseqente.

Plano
Plurianual
(PPA)

Lei de
Diretrizes
Orament
rias
(LDO)

Lei
Orament
ria Anual
(LOA)

A cada
quatro
anos

Anual

Anual

Elaborao durante o
exerccio do primeiro
ano da gesto em
curso
(04
meses
antes
do
encerramento
do
primeiro
exerccio
financeiro = 31 de
Agosto).
Execuo a partir do
segundo
ano
da
gesto em curso at
o primeiro ano da
gesto subseqente.
O projeto de Lei de
Diretrizes
Oramentrias deve
ser encaminhado ao
Legislativo at oito
meses e meio antes
do encerramento do
exerccio financeiro =
15 de Abril.*
O projeto de Lei
Oramentria
ser
encaminhado
at
quatro meses antes
do encerramento do
exerccio financeiro =
31 de Agosto.*

Programa
o Anual
de Sade
(PAS)

Anual

Elaborao durante o
ano, para execuo
no ano subseqente.*

Relatrio
Anual de
Gesto
(RAG)

Anual

At 31 de maio do
ano em curso
(relativo ao ano
anterior).

Termo de

A cada

Durante

exerccio

Compromi
sso de
Gesto
(TCG) e
Anexos

quatro
anos

do primeiro ano da
gesto
em
curso.
Execuo a partir do
segundo
ano
da
gesto em curso at
o primeiro ano da
gesto subseqente.

MATRIZ

SNTESE DA PROPOSTA DE INTEGRAO DOS

PROCESSOS DE PLANEJAMENTO E DO PACTO PELA
SADE
MUNICPIOS

MUNICPIOS
2009

2010

2011

2012

2013

Elabora
o do
PMS
(20102013),
PAS
(2010),
RAG
(2008),
TCGM e
Anexos
(20102013).

Elabora
o da
PAS
(2011) e
do RAG
(2009).

Elabora
o da
PAS
(2012) e
do RAG
(2010).

Elabora
o da
PAS
(2013) e
do RAG
(2011).

Execu
o do PMS
e TCGM
(20102013) e
da PAS
(2010).

Execu
o do
PMS e
TCGM
(20102013) e
da PAS
(2011).

Execuo
do PMS e
TCGM
(20102013) e
da PAS
(2012).

Elabora
o do
PMS
(20142017),
PAS
(2014),
RAG
(2012) e
do TCGM
e Anexos
(20142017).

Execu
o da PAS
(2009),
elaborad
a no ano
anterior
(2008);
do PS
(20062009); e
do
TCG e
Anexos
em
vigor.

Ajustes
no PMS,
no TCGM
e Anexos
e no
PDRI,
caso
necessr
io.

Ajustes
no PMS,
no TCGM
e Anexos
e no
PDRI,
caso
necessr
io.

Ajustes
no PMS,
no TCGM
e Anexos
e no
PDRI,
caso
necessri
o.

Execu
o do
PMS, do
TCGM
(ambos
20102013), e
da PAS
(2013).

ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E UNIO

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Elabora
o da
PAS
(2010) e
do RAG
(2008).

Elabora
o da
PAS
(2011) e
do RAG
(2009).

Elabora
o da
PAS
(2013) e
do RAG
(2011).

Elabora
o da
PAS
(2014) e
do RAG
(2012).

Elabora
o: PAS
(2015) e
RAG
(2013).

Execu
o do PS
(2008-

Execu
o do PS
(2008-

Elabora
o do
PS,
PDRI,
TCG
(20122015),
da PAS
(2012) e
RAG
(2010).

Execu
o do PS,
PDRI e

Execu
o do PS,
PDRI e

Execuo
do PS,
PDRI e
TCG
8

2009

2010

2011) e
PAS
(2009).

2011) e
da PAS
(2010).

Ajustes
no PS,
PDRI e
no TCG e
Anexos
(2010),
caso
necessr
io.

Ajustes
no TCG
(2011).

2011
Execu
o do PS
(20082011) e
da PAS
(2010).

2012

2013

2014

TCG
(20122015) e
da PAS
(2012).

TCG
(20122015) e
da PAS
(2013).

(20122015) e
da PAS
(2014).

Ajustes
no PS,
PDRI e
no TCG e
Anexos,
caso
necessr
io.

Ajustes
no PS,
PDRI e
no TCG e
Anexos,
caso
necessr
io.

Ajustes
no PS,
PDRI e
no TCG e
Anexos,
caso
necessri
o.

rege dentro de uma conjuntura mais ampla, seus

problemas centrais e, principalmente, como deve
se dar o controle social sobre os recursos por
intermdio dos Conselhos. Trataremos este tema,
inicialmente, dentro do panorama mais geral do
giro neoliberal na poltica social brasileira, e em
seguida abordaremos alguns subtemas por meio
de perguntas e respostas para facilitar a
aplicao da dinmica anteriormente descrita,
quais sejam: Panorama do financiamento da
sade pblica brasileira; Relao do sistema
pblico de sade com o setor privado; Fontes de
recursos da Seguridade Social e da Sade;
Processo de descentralizao dos recursos da
Sade; Composio da receita municipal;
Controle social sobre os recursos da Sade.
Panorama do Financiamento da
Sade Pblica Brasileira

BIBLIOGRAFIA:
BRASIL.
Ministrio
da
Sade.
Secretaria
Executiva. Subsecretaria de Planejamento e
Oramento. Coordenao Geral de Planejamento.
Organizao e Funcionamento do Sistema de
Planejamento do SUS / Ministrio da Sade.
Secretaria
Executiva.
Subsecretaria
de
Planejamento e Oramento. Braslia: Ministrio
da Sade, 2006. 68 p. (Srie B Textos Bsicos
de Sade)

Quais as determinaes do atual financiamento

da sade pblica brasileira? E quais as suas
tendncias atuais?

Resumo do contedo

Para o enfrentamento da crise contempornea

mundial do capitalismo que vem se dando desde
a dcada de 70, o capital buscou novo impulso,
reestruturando sua forma produtiva, apoiando-a
em um padro de acumulao mais flexvel, e
legitimao
sociopoltica,
baseando-se
na
desregulao estatal. O eixo da reestruturao
capitalista a volta da liberdade do mercado
quebrando as amarras impostas pelo pacto
social-democrata e pelo Estado intervencionista.
O retorno do laissez-faire em tempos de
globalizao permite que o fluxo de capitais se
mobilize instantaneamente entre os mercados
mundiais, favorecendo os monoplios financeiros
que
controlam
a
economia
mundial
e
ameaando a regulao poltica da economia
conseguida durante o welfare state keynesiano.
Nesse contexto, o tamanho do Estado deve ser o
necessrio para garantir essa liberdade e a
reproduo da acumulao do capital; seu
espao deve ser privatizado, o que implica a
diminuio do que pblico, inclusive dos
servios sociais, que passam a ser adquiridos no
mercado de acordo com a capacidade de
compra de cada indivduo.

O financiamento do SUS o tema que os

conselheiros de Sade mais tm . tido
dificuldades em compreender. Tais dificuldades
so expressas nos seus fruns plenrias,
congressos e conferncias. Por isso, esta tem
sido a rea em que eles mais solicitam
capacitaes, ressaltando a importncia de se
exercer o controle social sobre os recursos, pois
a partir de sua aplicao que se desenha o
rumo da poltica de sade nas trs esferas de
governo.

O financiamento do sistema pblico de sade

sofre
as
mesmas
determinaes
do
financiamento das demais polticas sociais
brasileiras, as quais, a partir da influncia do
iderio neoliberal no final da dcada de 80,
caracterizaram-se
pela
tendncia

descentralizao, focalizao de gastos nas

populaes mais miserveis e privatizao por
meio do repasse de recursos pblicos para a
rede privada. Essa tem sido a lgica do
financiamento da sade pblica brasileira.

Dentro deste tema, necessrio que o

conselheiro compreenda no apenas como se d
o financiamento do SUS, seu aparato legal e
normatizador mas, tambm, qual a lgica que o

A descentralizao dos recursos da esfera

federal para as esferas estadual e municipal por
meio da municipalizao dos servios de sade

BRASIL.
Ministrio
da
Sade.
SecretariaExecutiva. Subsecretaria de Planejamento e
Oramento. Sistema de planejamento do SUS
(PlanejaSUS): instrumentos bsicos / Ministrio da
Sade, Secretaria-Executiva, Subsecretaria de
Planejamento e Oramento. Braslia : Ministrio
da Sade, 2006. 46 p. (Srie B. Textos Bsico de
Sade) (Srie Cadernos de Planejamento ; v. 1 e
v. 2).

FINANCIAMENTO DO SUS

foi
demandada
tanto
pelos
movimentos
progressistas, como estratgia democratizante
de aproximar a gesto da Sade do cidado,
quanto pelos defensores do neoliberalismo,
como
estratgia
de
transferncia
de
responsabilidade sobre os servios j precrios
para os nveis locais de governo, que, de modo
geral, tm menor poder de arrecadao que o
nvel federal. Tem-se observado que a
descentralizao dos recursos tem servido a
essas
duas
perspectivas.
A
perspectiva
democrtica
s
se
efetiva
na
prtica
dependendo da realidade de organizao dos
movimentos sociais locais e de seu poder de
interveno nos Conselhos de Sade, pois a
descentralizao no garante, por si s, a
democratizao da gesto. As oligarquias locais
muitas vezes se apoderam dos recursos da
Sade e fazem dele o que bem querem, usam
artifcios contbeis e burlam a lei. A existncia
dos Conselhos gestores e a recente Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
100/2000) poder, apesar das controvrsias
sobre esta ltima, inibir alguns atos ilcitos caso
a sociedade esteja vigilante. Ressalta-se que os
ndices de sade de alguns municpios vm
melhorando a partir da implementao do
processo de municipalizao em gestes
democrticas e participativas, em que gestores
tm demonstrado vontade poltica e investido
uma maior contrapartida de recursos nesta rea.
No processo de descentralizao da Sade,
observa-se a progressiva contrapartida de
recursos da esfera municipal e o encolhimento da
contrapartida da esfera federal para o seu
financiamento. Historicamente, o Gasto Pblico
com Sade (GPS) sempre foi financiado com uma
grande parcela de recursos de origem federal,
seguidos pelos recursos de origem estadual e
municipal. No perodo de 1980/90, o governo
federal foi responsvel por 77,7% do GPS; j nos
anos de 1994, 1995 e 1996, essa participao
baixou
para
60,7%,63,8%
e
53,7%,
respectivamente. Neste ltimo perodo a
contrapartida do municpio teve um aumento
considervel de 84,7%, passando de 17,2% em
1994 para 27,8% em 1996. A esfera estadual
apresentou reduo na sua contribuio nesse
perodo, passando de 22,1% para 18,5% (Mendes
& quilas, 2000).
A focalizao dos recursos pblicos da Sade nas
populaes mais pobres tem sido assistida com o
incentivo financeiro dado aos programas de
Sade da Famlia e de Agentes Comunitrios de
Sade, garantido desde a NOB/ SUS/96. Muitos
municpios os tm implantado apenas como
meio de buscar mais recursos, rompendo com a
integralidade das aes ao no oferecerem um
suporte na mdia complexidade demandado por
essas aes bsicas.
Na dcada de 90, assistiu-se um processo de
'universalizao excludente' - termo usado por
Faveret & Oliveira (1989) -, ou seja, ao mesmo

tempo que o acesso aos servios de sade

tornou-se universal sem o requisito do vnculo
empregatcio, houve, diante da precarizao dos
servios de sade da rede pblica, a 'expulso'
das camadas mdias e do operariado melhor
remunerado, que passaram a recorrer rede
privada da Sade por meio de convnios com
cooperativas mdicas e/ou seguradoras privadas.
Essa rede se ampliou progressivamente na
dcada de 90, chegando a ter mais de 40
milhes de usurios. Nesse contexto, abre-se a
oportunidade de expanso dos servios de sade
privados, enquanto o Estado os reduz. A sade
passa a ser vendida e comprada no livre
mercado. Transformada em mercadoria, contraria
o assegurado na Constituio: ''A sade direito
de todos e dever do Estado".
Assim, assistimos ao paradoxo entre o garantido
na Constituio de 1988 e nas leis orgnicas da
Sade 8.080/90 e 8.142/90 - um sistema de
sade baseado no modelo de reforma sanitria
propugnado pelo Movimento Sanitrio, que
contempla os princpios de universalidade,
eqidade, integralidade, descentralizao e
participao social - e a realidade atual do SUS,
alvo das reformas neoliberais que vm atacando
seu carter universal e sua finalidade pblica,
visando ao seu desmonte.
O desmonte das polticas sociais tambm
demonstrado nas retaliaes em torno do seu
financiamento. Com a nova Constituio, as
polticas de Assistncia, Sade e Previdncia que
compem a Seguridade Social ganharam uma
fonte de recursos especial, o Oramento da
Seguridade Social (OSS), que, por sua vez,
compe o Oramento da Unio, junto com o
Oramento
Fiscal
e
o
Oramento
de
Investimento. Destaca-se que os recursos que
compem o OSS s podem ser usados em
despesas das reas polticas que integram a
Seguridade Social, porm esta pode ter seu
financiamento complementado com o dinheiro
de impostos. Mas, quando os recursos do OSS
foram alocados no Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF) - criado durante o governo FHC no interior
dos programas ortodoxos de estabilizao, que
teve entre seus objetivos a amortizao da
dvida interna -, constatou-se o contrrio: em vez
de os recursos de origem fiscal e tributria
complementarem as despesas da Seguridade
Social, as receitas desta financiaram despesas
fiscais. Com o FEF, recursos majoritariamente
oriundos de contribuies sociais e vinculados s
reas sociais foram desviados para setores
econmicos (Correia, 2003:46).
O confisco dos recursos que sustentam as
polticas sociais por parte do FEF, burlando o
dispositivo
constitucional
que
defende
a
unicidade da alocao dos recursos do OSS nas
reas que compem a Seguridade Social, aliado
instabilidade das suas fontes financiadoras e aos
cortes nos gastos sociais, evidenciou a adoo de
uma poltica que privilegia, cada vez mais, o
10

capital em detrimento do trabalho, deslocando

recursos da rea social para dar suporte
estabilidade econmica.
O financiamento da Sade tem apresentado
problemas relacionados tanto insuficincia do
montante de recursos para efetivao de servios
universais e de qualidade, quanto instabilidade
das suas fontes diante da indefinio de uma
contrapartida fixa das trs esferas de governo.
Com o objetivo de superar esses problemas,
surgiu em 1993 a Proposta de Emenda Constitucional n 1691, que propunha a vinculao de 30%
das receitas das Contribuies Sociais do
Oramento da Seguridade Social para a Sade e
o mnimo de 10% dos recursos fiscais de cada
esfera de governo. Porm, essa emenda sofreu,
durante a dcada de 90, vrias modificaes at
a aprovao, em setembro de 2000, da Emenda
Constitucional n 29, que pouco tem a ver com a
proposta originria. A Emenda 29 garantiu que no
primeiro ano de sua vigncia a Unio invista 5% a
mais do que o aplicado no ano anterior, e que
nos anos seguintes este valor seja reajustado de
acordo com a variao do Produto Interno Bruto
(PIB). Entretanto, no foi definida a origem dessa
contrapartida federal, alm de o aumento
proposto ser insuficiente e o acrscimo baseado
em um PIB em decrscimo, por causa da
recesso econmica, ser desanimador. Essa
emenda garante, tambm, que os estados e
municpios apliquem um mnimo de 7% de seus
oramentos prprios em Sade at o limite de
12% para os estados e de 15% para os
municpios, progressivamente, em 5 anos.
Na realidade, com a EC 29/2000, o governo
federal
reduz
sua
obrigao
com
o
fmanciamento da Sade, repassando mais
responsabilidades para os estados e municpios.
Ocorre
o
repasse
de
encargos
e
responsabilidades para os municpios sem o
correspondente repasse de recursos necessrios
para desempenharem as novas atribuies concretiza-se, assim, a face neoliberal do
processo de descentralizao.
A partir do segundo semestre de 2003, o
governo vem criando estratgias que visam a
diminuir os recursos previstos para a Sade
garantidos pela EC 29/2000. O que est em
questo a vinculao de recursos para a Sade
e o entendimento sobre o que despesa em
aes de sade. Os governos federal, estaduais
e municipais no querem cumprir o determinado
por essa emenda, inserindo outros gastos no
montante que deveria ser destinado s para a
Sade, com a justificativa. de que gastos com
1

Proposta de Emenda Constitucional - PEC 169/93, dos deputados federais

Eduardo Jorge e Waldir Pires, que visava alterao do Inciso IV do artigo
167 da Constituio Federal de 88, o qual veta as vincuiaes constitucionais,
e propunha a garantia de 30% das receitas das contribuies sociais que
compem o OSS e o mnimo de 10% dos recursos fiscais de cada esfera de
governo para a Sade. O principal fundamento da PEC 169/93 foi a
vinculao de receitas, federal, estaduais e municipais, que proporcionaria um
aumento de recursos compatvejs com a realidade oramentria e regras mais
estveis para o financiamento do setor

saneamento e com combate fome esto

relacionados com os determinantes da sade e,
por isto, so geradores de sade. Tal
interpretao abre um leque muito amplo, o qual
permitiria inserir todos os gastos sociais nos
recursos da Sade, pois sade, no seu conceito
amplo, resultado de condies dignas de vida.
Para evitar interpretaes enviesadas da EC 29,
o Conselho Nacional de Sade (CNS) aprovou,
em 8 de maio de 2003, a Resoluo 322, que
define onde os recursos da Sade devem ser
aplicados e o que pode ser considerado como
despesa em aes e servios de sade, em
conformidade
com
a
referida
emenda
constitucional. Essa resoluo vem causando
reao por parte de alguns gestores que no
querem cumprir a EC 29 ou tentam burl-Ia. A
manifestao contrria mais significativa foi da
atual governadora do Rio de Janeiro, que
ingressou no Supremo Tribunal Federal com uma
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADln)
contra o Conselho Nacional de Sade,
questionando
a
sua
competncia
para
normatizar o Sistema nico de Sade (SUS) por
meio de resolues. Na realidade, ela quer incluir
no oramento da Sade daquele estado o
percentual a ser destinado ao Fundo Estadual de
Combate Pobreza.
Em contraposio referida ADln, o CNS tem
promovido uma mobilizao nacional para que
todas as entidades, Conselhos, parlamentares e
partidos polticos se envolvam na luta em defesa
do controle social no SUS 2,
por meio de
manifestaes pblicas e de uma reao
tambm jurdica: o Amicus Curiae3,, ou seja,
Amigos da Causa, dirigindo-se ao STF e
explicitando os motivos pelos quais se deve
buscar fortalecer o controle social. Essas
mobilizaes so de apoio ao Conselho Nacional
de Sade e, por conseguinte, em defesa do
controle social do SUS e do carter deliberativo
de todos os Conselhos.
Diante
dessa
realidade,
ressalta-se
a
importncia do controle social sobre os recursos
pblicos para que estes sejam utilizados no
financiamento da reproduo da fora de
trabalho, ou seja, em bens e servios pblicos
que no visam ao lucro, como sade, educao,
transporte, moradia e previdncia pblica, entre
outros, atendendo aos interesses da coletividade
e contemplando os princpios do SUS (Correia,
2003).
2

A partir das mobilizaes recentes em torno da defesa da manuteno de

recursos para a Sade nasceu, em 1 de outubro de 2003, um movimento com a
participao da Frente Parlamentar da Sade (suprapartidria e composta por
deputados e senadores), do Conselho Nacional de Sade, da comunidade
cientfica (Abrasco, entre outras) e de todas as entidades representativas de
usurios, gestores e trabalhadores da Sade: SOS Sade - Em Defesa do SUS.
3

A legislao que regula a Ao Direta de lnconstitucionalidade permite

que haja a participao de pessoas jurdicas, aderindo em favor da causa,
conhecida na doutrina jurdica como anlclIs cl/riat (amigos da causa).
11

As Fontes de Recursos
Social e da Sade

da

Seguridade

Os recursos da Sade integram o Oramento da

Seguridade Social (OSS) e este, por sua vez,
integra o Oramento da Unio, por isso
trataremos desde o entendimento do que um
oramento at o modo como tais oramentos
so compostos.
O que Oramento?
a maneira de organizar Receitas e Despesas.
Como feito o Oramento da Unio?
Um projeto-lei do Executivo elaborado sob a
orientao da Lei de Diretrizes Oramentrias
(IDO), e encaminhado aprovao do Legislativo
anualmente. Com a Constituio de 1988, o
Oramento da Unio deixou de ser um mero
instrumento tcnico-contbil a servio do poder
Executivo,
e
tornou-se
um
mecanismo
descentralizado de planejamento, aberto a uma
maior participao social, por intermdio da
representao parlamentar ou de mecanismos
constitucionais de participao direta (Lapes,
1996). Quando se conferiu ao poder Legislativo
capacidade de interveno no Oramento da
Unio, restituiu-se o equilbrio de foras entre os
poderes Executivo e Legislativo.

Unio?

Como composto o Oramento da

Oramento Fiscal: formado pelos

impostos sobre a renda e patrimnio dos
indivduos e empresas (diretos), somados aos
impostos sobre a produo e circulao de
mercadorias e servios (indiretos).

Oramento de Investimento: destinado

s obras pblicas.

Oramento da Seguridade Social (art.

195): composto por recursos fiscais, oriundos
dos oramentos da Unio, dos estados e dos
municpios, e por Contribuies Sociais dos
empregadores (folha de salrios, faturamento e
lucro) e dos trabalhadores que incidem sobre os
salrios, alm dos Concursos de Prognsticos (um
percentual de loterias federais)
De
onde
vm
os
recursos
para
o
financiamento do Sistema de Sade Pblico
brasileiro, o SUS?
A Constituio Federal de 1988 estabelece, no
pargrafo nico do artigo 198, que o SUS ser
financiado "com recursos da Seguridade Social,
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, alm de outras fontes".
Assim, alm dos recursos provenientes do OSS, a
partir da promulgao da Emenda Constitucional

n 29 pelo Congresso Nacional em 13 de

setembro de 2000 as trs esferas de governo
participam do financiamento do SUS da seguinte
forma
(http://conselho.saude.gov.br/legislao/
pec_saude.htm):
Estados e municpios aplicam no seu
primeiro ano de vigncia um mnimo de 7%
de seus oramentos prprios em sade
pblica.
Esse
patamar
deve
ser
elevado,
progressivamente, em cinco anos, at o limite
de 12% - no caso dos estados - e de 15% - no
das prefeituras.
A Unio dever investir no primeiro ano
de vigncia da EC 29 5% a mais do que o
aplicado no ano anterior. O valor ser
reajustado de acordo com a variao do PIB.
Quais as fontes de recursos do Oramento
da Seguridade Social?
Os recursos destinados ao financiamento do SUS
esto constitucionalmente atrelados ao OSS, por
isso importante conhecer suas fontes, quais
sejam:

Contribuies:

Cofms - Contribuio para o

Financiamento da Seguridade Social
(antigo Finsocial at 1992).

CSLL - Contribuio sobre o Lucro

Lquido de Empresas.

Contribuio
Prognstico.

sobre

Concurso

Contribuio de Empregados
Empregadores (recolhida pelo INSS).

Recursos do Tesouro da
Unio (tributos arrecadados).

PIS
(programa
de
Integrao
Social) e Pasep (programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico), que existem
desde 1970 e permanecem vinculados ao FAT
(Fundo de Amparo ao Trabalhador).
Ressalta-se que os recursos do OSS s podem ser
usados em despesas das reas polticas que
formam a Seguridade Social- Sade, Previdncia
e Assistncia. J os recursos de origem fiscal e
tributria podem completar o financiamento da
Seguridade Social.
Qual o percentual repassado do OSS para
a rea da sade?
O percentual do OSS repassado para a Sade
definido anualmente durante a elaborao da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO), que deve se
basear no definido pela Emenda Constitucional n
29. Ele reflete a correlao de foras no governo
na disputa por recursos.
Quais as fontes de recursos do Ministrio
12

da Sade?

Sade.

Recursos do OSS, ou seja, algumas das

contribuies que o compem so repassadas
percentualmente para a Sade, como a
Cofms, a CSLL, a Contribuio de empregados
e empregadores e parte do arrecadado no
Concurso Prognstico.

Assegurar mecanismos para o exerccio

de rigoroso controle social sobre os recursos.

CPMF - Contribuio Provisria sobre a

Movimentao Financeira4.

Garantir os repasses de recursos para a

Sade previstos na EC 29, entre outros.

Percentual do DPVAT - Seguro Obrigatrio

de Veculos Automotores.
Recursos do Tesouro da Unio (tributos
arrecadados).
FEF - Fundo de Estabilizao Fiscal. Este
fundo aparece como fonte de recurso da
Sade, mas, na realidade, os valores que ele
repassa para esta rea no conseguem
compensar os que ele subtrai da CPMF (cerca
de 20%).
Quais
os
principais
problemas
financiamento da sade pblica?

do

Incorporar novas receitas especficas para

a Seguridade Social, oriundas de produtos de
consumo intensivo e/ou universal.

Para complementar a resposta a essa pergunta,

importante consultar as propostas dos
Relatrios Finais das IX, X, XI e XII Conferncias
Nacionais de Sade, alm de levar em conta a
realidade local.
Processo de Descentralizao dos Recursos
da Sade
Quais as bases legais da
descentralizao da Sade?
Constituio Federal de 1988, artigo 198.
Lei Orgnica da Sade 8.080/90.

Instabilidade das fontes dos recursos.

O no-repasse de um percentual regular

do OSS para a Sade. Desvios na alocao dos
recursos do OSS para outras reas.

Retrao
das
outras
fontes
de
financiamento da sade com a adoo da CPMF,
que uma fonte instvel.

Norma Operacional
Sade/2001/2002.

Vinculao de repasse de parte dos

recursos implantao de programas focais
(programa da Sade da Famlia e de Agentes
Comunitrios da Sade), entre outros.

Descumprimento, por parte dos governos

federal e estaduais, das

contrapartidas determinadas pela EC 29.

Existncia de mais de 80 maneiras de

repasses de recursos para estados e municpios,
quando s existe um critrio legal, o populacional
(pargrafo 111 do art.:;n da Lei 8.142).
Quais
as
alternativas
para
superao desses problemas?

Trazer o art. 55 das Disposies

Constitucionais Transitrias para o corpo
permanente da Constituio Federal: mnimo
de 30% do OSS ser destinado ao setor
4

Normas
Operacionais
SUS/91/93/96 e

Desde 2003, a destinao dos recursos da CPMF est assim distribuda:

0,20% para o financiamento das aes e servios de sade, 0,10% para custeio
da Previdncia Social e 0,08% para o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.

de

Bsicas
Assistncia

do

Qual o papel das normas?

Normatizar o processo de descentralizao, ou
seja, o repasse de recursos para estados e
municpios, substituindo a to reivindicada
regulamentao do artigo 35 da Lei 8.080/90.
Essas normas tm sido resultado de negociaes
de vrios interesses em jogo na poltica de sade
e, muitas vezes, tm distorcido o preconizado
pelo SUS, pois elas detalham os critrios e
parmetros do repasse de recursos desenhando,
dessa maneira, a prpria gesto do SUS.

NOB-SUS/91

do Inamps.

Estancar a evaso de recursos da

Seguridade Social para despesas estranhas a
este setor.

Lei Orgnica da Sade 8.142/90.

Elaborada pela tecnocracia

Reeditada nesse mesmo ano

incorporando sugestes do Conasems e do
Conass.

NOB-SUS/93

Elaborada
numa
conjuntura
favorvel
ao
processo
de
descentralizao, durante a gesto do ministro
Jamil Haddad. Foi influenciada pelo Movimento
Municipalista e pelas propostas da IX
Conferncia Nacional de Sade/92.

Distribuio
de
recursos pautada pela produo de servios
determinados pela capacidade instalada que
13

decorre da concentrao de poder poltico e

econmico.

de gesto:
semiplena.

incipiente,

instrumento de ordenamento do processo

de regionalizao da assistncia, em
consonncia com o Plano Estadual de
Sade, sendo submetido aprovao da
Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e
ao Conselho Estadual de Sade (CES), e
depois encaminhado ao Ministrio da
Sade. O estado coordena tambm a
Programao Pactuada e Integrada (PPI)
implantada, que contm a definio de
limites
financeiros
para
todos
os
municpios do estado e a separao das
parcelas financeiras correspondentes
prpria
populao
e

populao
referenciada.

Condies
parcial e

NOB-SUS/96

Aumento
em
percentuais de transferncia regular e
automtica (fundo a fundo) dos recursos
federais a estados e municpios, reduzindo a
transferncia por meio da remunerao por
servios produzidos.

o vnculo com os
usurios abordado como condio para a
participao e o controle social, mas este deve
se dar com os ncleos familiares e
comunitrios. Incentiva o vnculo atravs do
Carto - SUS municipal.

Institui a vinculao
de
recursos
a
programas
verticais,
aprofundando a dicotomia entre' as aes
mdico-hospitalares e as bsicas. Implica o
retrocesso na integralidade das aes e na
autonomia da gesto, fortalecendo o processo
de focalizao das aes nas populaes mais
empobrecidas e a diferenciao de salrios
entre os profissionais da Sade.

As diretrizes, objetivos e prioridades da

poltica estadual de Sade e os
parmetros de programao devem estar
em
sintonia
com
a
Agenda
de
Compromissos e Metas Nacionais, ser
discutidos com os gestores municipais,
aprovados pelos Conselhos Estaduais e
implementados em fruns regionais e/ou
microrregionais de negociao entre
gestores.

Os municpios podero habilitar-se em

duas condies de gesto: Gesto Plena
da Ateno Bsica Ampliada e Gesto
Plena do Sistema Municipal, e, em cada
uma
delas,
devero
assumir
responsabilidades, cumprir requisitos e
gozar de prerrogativas definidas nesta
norma. Cabe Comisso Intergestores
Bipartite Estadual a 'desabilitao' dos
municpios, que dever ser homologada
pela Comisso Intergestores Tripartite.

Os municpios habilitados ou que vierem

a se habilitar na condio de Gesto
Plena do Sistema Municipal devem
receber diretamente, em seu Fundo
Municipal de Sade, o montante total de
recursos federais correspondente ao
limite financeiro programado para aquele
municpio, compreendendo a parcela destinada ao atendimento da populao
prpria e, condicionada ao cumprimento
do Termo de Compromisso para Garantia
de Acesso celebrado com o gestor
estadual,
a
parcela
destinada
ao
atendimento da populao referenciada.

Para
habilitar-se
ou
permanecer
habilitado na condio de GPSM, o
municpio dever participar do processo
de programao e assumir, quando
necessrio, o atendimento populao
de referncia, conforme acordado na PPI
e consolidado por meio da assinatura do
referido Termo de Compromisso para a
Garantia do Acesso.

Condies
de
gesto: gesto plena de ateno bsica e
gesto plena do Sistema Municipal de Sade.

NOAS-SUS/2001

Amplia
as
responsabilidades
dos
municpios na ateno bsica, iniciado
com a NOB-SUS/96, aumentando o
processo de focalizao da assistncia
sade e os problemas deles decorrentes,
ferindo os princpios de universalidade e
integralidade do SUS.

Prope-se a criar mecanismos para o

fortalecimento da capacidade de gesto
do Sistema nico de Sade e procede
atualizao dos critrios de habilitao de
estados e municpios.

Institui a regionalizao da assistncia

sade como modelo de gesto do
processo de descentralizao. Este deve
contemplar uma lgica de planejamento
integrado, compreendendo as noes de
territorialidade
na
identificao
de
prioridades
de
interveno
e
de
conformao de sistemas funcionais de
sade.

Devolve poderes aos estados no processo

de gesto do SUS, que passam a cumprir
papel importante na coordenao da
descentralizao
por
intermdio
da
coordenao da elaborao de um Plano
Diretor
de
Regionalizao
como

O que so as Comisses Intergestores?

So instncias permanentes de negociao e
14

pactuao entre gestores:

CIB - Comisso Intergestores

Bipartite, na esfera estadual, envolvendo
gestores do estado e dos municpios.

CIT - Comisso Intergestores

Tripartite, na esfera nacional, envolvendo
gestores do Ministrio da Sade, dos estados
(representantes do Conselho Nacional de
Secretrios de Sade - Conass) e dos municpios
(representantes do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade - Conasems).

Composio da Receita MunicipaI5

Como composta a Receita Municipal? Ou
quais as fontes da Receita Municipal?

IPTU - Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana. Atinge os imveis
urbanos, e sua base de clculo o valor de
venda do imvel.

ITBI - Imposto sobre a Tramitao de

Bens Imveis e Direitos a eles Relativos. Seu
fato gerador a comercializao de imvel,
qualquer transferncia onerosa faz incidir o
ITBI

O que o Fundo Municipal de Sade?

Conta especial utilizada especificamente

para a movimentao financeira destinada
Sade.

Impostos municipais

ISS - Imposto Sobre Servios de

Qualquer Natureza. O fato gerador a
prestao
de
servio
profissional
(trabalhadores autnomos e profissionais
liberais).

institudo por lei.

A Lei 8.080/90, artigo 33, pargrafo 1,

cria o Fundo Nacional de Sade e a Lei 8.142/90,
artigo 4, estabelece que para receber recursos do
governo federal, estados e municpios devem ter
Fundo de Sade.

IR - Imposto de Renda. O municpio

recebe integralmente o valor do Imposto de
renda que a Unio cobra sobre os rendimentos oriundos das autarquias e das
fundaes criadas pelo municpio e sobre os
rendimentos dos prprios servidores municipais.

A existncia do fundo possibilita a

transparncia das fontes da receita, seus valores
e data de ingresso, das despesas realizadas, dos
rendimentos das aplicaes financeiras, o que
facilita o controle social e permite a autonomia
na aplicao dos recursos na rea da sade.

ITR - Imposto Territorial Rural. O

municpio recebe 50% da arrecadao deste
imposto, recolhido dos imveis rurais nele
localizados

Quais as receitas do FMS?

Transferncias da Unio

Transferncias oriundas do Oramento da

Unio, especificamente as do Oramento da
Seguridade
Social.
As
formas
dessas
transferncias so detalhadas nas normas do SUS
(ver NOASSUS/2001), e os percentuais de cada
esfera de governo na Emenda Constitucional da
Sade n 29.

IPVA - Imposto sobre a Propriedade

de Veculos Automotores. O municpio
recebe 50% do valor arrecadado.

ICMS - Imposto sobre Circulao de

Mercadorias e Servios de Transporte
A composio da Receita Municipal varia de um municpio para outro. Os itens aqui Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao. O municpio recebe
apresentados
so os mais comuns
na esferado
municipal.
Transferncias
oriundas
Oramento do
25% do valor arrecadado.
estado conforme percentuais definidos na
Emenda Constitucional da Sade n 29 e na Lei
IPI - Imposto sobre Produtos
Orgnica Estadual.
Industrializados. O municpio recebe
25% dos 10% que a Unio repassa
Transferncias oriundas das receitas do
para o estado.
municpio conforme percentuais definidos na
Emenda Constitucional da Sade n 29 e na Lei

Fundos: so somas de dinheiro

Orgnica Municipal.
repassados pela Unio para o municpio
com destinaes previstas, formando os
Rendimentos e juros de aplicaes financeiras
vrios fundos, ou seja, do montante de
todos os impostos arrecadados retirado
Os recursos resultantes de convnios
um percentual que forma determinado
firmados com outras entidades financiadoras;
fundo. Esses fundos existem porque o Brasil
Produto de arrecadao de taxas, multas e
adotou um modelo poltico federativo, que
juros decorrentes de infraes ao Cdigo de
tem por objetivo um tratamento mais
Sade.
igualitrio entre os municpios. Para
estipular o valor de cada municpio,
Doaes em espcie feitas diretamente para
o FMS

15

considera-se o ndice populacional do

Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatstica (IBGE). Sua destinao geral
ou especfica:
FPM - Fundo de Participao
Municipal. o fundo mais antigo, tem
destino geral, custeando os gastos da
administrao. A Unio destina para
este fundo 22,5% da arrecadao do
IR e do IPI, que so divididos pelos
municpios conforme o nmero de
habitantes, contados pelo IBGE e
distribudos
conforme
o
ndice
apurado pelo TCU.
Fundef - Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento
do
Ensino
Fundamental e de Valorizao do
Magistrio. composto por muitos
tributos da Unio, do estado e do
municpio: 15% do FPE, do FPM, do IPIexportao, do ICMS, de complemento
da Unio. O valor deste fundo
depende do nmero de alunos
matriculados no ano anterior.
FMS - Fundo Municipal de Sade.
Constitui-se de conta especial para a
movimentao
dos
recursos
destinados Sade (ver itens
anteriores: 'O que o FMS?' e 'Quais
as receitas do FMS?')

Convnios: so uma espcie de

contrato com uma entidade pblica ou
privada.
Surgiram
em
razo
da
descentralizao
administrativa
dos
governos da Unio e do estado. A receita
de convnios para gastos especficos, tais
como: distribuio de leite, reforma de
escolas, construo de audes, compra de
carros, merenda escolar, construo de
poo artesiano etc.

Contribuies: s podem ser criadas

por lei. Uma delas a contribuio
previdenciria dos servidores pblicos para
o Instituto de Previdncia Municipal (Ipam)
nos municpios que tm o regime jurdico
nico dos trabalhadores efetivos. E quem
celetista contribui para o Instituto Nacional
de
Seguridade
Social
(lNSS).
Outra
contribuio a de melhoria que decorre
da realizao de obras pblicas, cujo fato
gerador a valorizao do imvel, a
exemplo de calamento, saneamento, entre
outros.

Taxa: uma espcie de pagamento

por determinado servio prestado ou
colocado disposio dos cidados pela
administrao municipal. So criadas por
lei municipal, como, por exemplo, a taxa de
incndio, a de esgoto, a de recolhimento de
lixo. um tributo fixado por lei e de
pagamento obrigatrio.

Tarifa: pagamento pela quantidade e

qualidade
de
servios
consumidos
prestados pela entidade estatal ou por
empresas delegadas. Na mesma conta
tambm se pagam tributos nas espcies de
impostos, taxas, contribuio etc. No caso
da energia eltrica, paga-se o ICMS, que
um imposto estadual. Estas tarifas so
facultativas e seu valor fixado por ato do
chefe do Executivo, por decreto ou portaria.
Ex: contas de gua, de luz, passagens dos
coletivos.
O que so as subvenes? So receitas ou
despesas pblicas?
As subvenes so despesas pblicas realizadas
com a manuteno dos trabalhos de entidades
privadas de natureza no lucrativa. So um
campo aberto politicagem, pois alguns polticos
usam essas entidades privadas como 'currais
eleitorais', e ao desvio de dinheiro pblico
mediante, por exemplo, superfaturamentos dos
servios prestados.
Controle Social sobre os Recursos da Sade
Este importante ponto j foi tratado aqui, na
oficina A Participao e o Controle Social na
Sade, no item 'Bases legais e legtimas para o
controle social'. Para tratar deste tema, o
monitor deve recorrer ao referido item e aos
anexos 2 e 3, assim como a documentos
estaduais e municipais a ele relacionados. Ele
pode ser trabalhado por grupos, distribudos
conforme os subi tens 'Bases legais para o
controle social' (Anexo 3) e 'A legitimidade do
controle social sobre os recursos da Sade nas
deliberaes da IX Conferncia Nacional de
Sade/92, da X CNX/96 e da XI CNS/2000' (Anexo
4), para leitura e sistematizao em cartaz e
posterior apresentao ao grande grupo, seguida
de discusses, troca de experincias na rea e
esclarecimentos de dvidas.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:
COSTA, N. do R. & MELO, M. A. C. de. Reforma do
Estado e as mudanasorganizacionais no setor Sade.
Cincia e Sade Coletiva, lII(1):S2-67,1998.

CORREIA, M. V. C. Sade para todos: u

Estado. In: CORREIA, M. V. C. & CAVALCANTE, S. M. S.
(Orgs.). Caderno da ~ Conferncia de
Macei. Alagoas: SMS/CMS, 1998.
CORREIA, M. V. C. Que Controle Social? Os Conselhos
de Sade como instrumento.1.reimpr. Rio de Janeiro:
Ed. Fiocruz, 2003.
ELIAS, P. E. Estrutura e organizao da ateno
sade no Brasil. In: COHN,A. & ELIAS, P. Sade no
Brasil.' polticas e organizao de servios. So Paulo:
Cortez, 1996.
FAVERET FILHO, P. & OLIVEIRA, P. J. A. A
Universalizao Exc/udente: reflexes sobre
a
tendncia do Sistema de Sade. Rio de Janeiro:
Uerj/IEI, 1989.
16

LOPES, J. R. Participar o melhor recurso. Jornal da

Associao Brasileira de
Organizaes NoGovernamentais
(Abong),
16.ago.1996.
O
que
esperamos dos governos municipais. (Especial)
MENDES, . & MARQUES, R. M. O ftnanciamento da
ateno sade no Brasil. Caderno da 11/l
Conferncia Nacional de Sade. Conselho Nacional de
Sade/Ministrio da Sade, 2000.
Norma Operacional Bsica do SUS 1991, 1993 e 1996.
Norma Operacional da Assistncia Sade - SUS/2001.
RELATRIO Final da XI Conferncia Nacional de Sade:
cenrio do financiamento do SUS e propostas.
Ministrio da Sade, Braslia, dez. 2000.

CICLO DO PLANEJAMENTO E DO ORAMENTO

PBLICO

Bibliografia para aprofundar o tema

Alm
dos
ttulos
registrados
bibliogrficas, indicamos:

nas

referncias

CADERNO da 1 P Conferncia Nacional de Sade. Tema

lI: Financiamento e responsabilidades das 3 (trs)
esferas poltico-administrativas para garantir o acesso,
qualidade e humanizao sade, com controle social.
CNS/Ministrio da Sade, Braslia, dez.2000.
CARVALHO, G. de. NOAS e Financiamento da Sade;
comentrios NOAS 01 - 2001; e Sade no Brasil 2001.
http://igspot.ig.com.br/paulo.denis/
GilsonNOAS.html.
CARVALHO, G. de. Financiamento Pblico Federal da
Sade de 1988 a 2001, 2002. Tese de Doutorado, So
Paulo: Faculdade de Sade Pblica da USP. (Mimeo.)

PROJETO
1.
2.
3.

4.

5.

6.
7.
8.
9.
10.

ao nova....tem princpio, meio e fim.

Nome de impacto!
objetivos claros e definidos (geral e
especficos)...est relacionado com a
situao desejada no final da
interveno.
justificativa com indicadores,
informaes e a razo pela qual a
interveno precisa ser feita (urgncia
e importncia).
resultados e metas. (sempre
quantificveis)....as metas precisam
ser eSpecificas, Mensurveis,
Apropriadas, Realsticas e Temporais (S
M A R T) e os resultados precisam
prever o impacto final do trabalho.
estratgias de interveno (passo a
passo do projeto).
monitoramento do projeto (como vai
ser acompanhado).
cronograma de execuo (aes e
atividades por tempo, meses do ano
de execuo).
Oramento detalhado
Anexos (se houver fotos, laudos
tcnicos, ofcios, relatrios e outros
documentos).

REPRESENTAO ESQUEMTICA DA
PROGRAMAO

EIXO

DIRETRIZ E
PRIORIDADE

META

AO 1

AO 2

AO 3

PRAZOS/RESPO
NSVEIS
RECURSOS/
INDICADORES E
MEIOS DE
VERIFICAO

PRAZOS/RESPO
NSVEIS
RECURSOS/
INDICADORES E
MEIOS DE
VERIFICAO

PRAZOS/RESPO
NSVEIS
RECURSOS/
INDICADORES E
MEIOS DE
VERIFICAO

CONJUGAO DOS ELEMENTOS DE PLANIFICAO

17

Roberval Pinheiro
robervalpinheiro@yahoo.com.br
roberval.pinheiro@hotmail.com

18