POLTICA SOCIAL E DIREITO SOCIAL:

UMA ABORDAGEM HISTRICO-CONCEITUAL

Tiago Gomes Cordeiro1
RESUMO: O referido artigo fruto de reflexes inicialmente realizadas durante a pesquisa de
dissertao de mestrado no PEPG em Servio Social da PUC/SP defendida no 2/2011 e somada as
indagaes dos discentes do curso de Servio Social a partir das disciplinas Gesto do Suas e
Competncias Profissionais, acerca dos conceitos de poltica pblica, poltica social e direito social.
Nesse sentido, apresentamos uma breve abordagem histrico-conceitual acerca da relao entre
poltica social e direito social, entendendo a primeira como uma das expresses e a segunda como uma
concretizao da poltica pblica e em seguida algumas consideraes sobre a poltica social na
Amrica Latina e Caribe, a partir de relatrios da Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina
e Caribe.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica Pblica; Poltica Social; Direito Social

INTRODUO
O presente artigo fruto de reflexes inicialmente realizadas a partir de pesquisa de
dissertao de mestrado2 apresentada e defendida no Programa de Estudos Ps-Graduados em
Servio Social no segundo semestre do ano de 2011. Cabe ainda destacar que somada as
indagaes realizadas pelos discentes do curso de Servio Social3 ao lecionar a disciplina
Gesto do Suas e Competncias Profissionais do Assistente Social, com relao aos conceitos
de poltica pblica, poltica social e direito social, continuamos pesquisando o tema em
questo no desenvolvimento de nossa tese de doutorado pelo referido programa.
Tomamos como referncia para as reflexes, o conceito de poltica social como uma
expresso da poltica pblica, ou nas palavras de PEREIRA (2009b: 92) a poltica social
uma espcie do gnero poltica pblica, ou seja, uma forma de interveno enquanto
poltica pblica.
Tendo o eixo temtico Seguridade Social e Polticas Sociais como base para o referido
artigo, nossa proposta apresentar a relao entre a poltica social e o direito social, nesse sentido,
1
2
3

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. E-mail: tg.cordeiro@uol.com.br

Para o presente estudo, tivemos auxlio de bolsa integral da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes).
Professor adjunto da Unian So Paulo.
1

temos como objetivo realizar uma breve reflexo histrico-conceitual, apontando inicialmente as
poor laws, ou lei dos pobres como protoformas para as polticas sociais e desses dois conceitos
que se inter-relacionam, apreendendo a poltica social como uma das expresses e o direito social
como uma concretizao da poltica pblica. Apresentamos ainda, breves consideraes acerca da
poltica social na Amrica Latina e Caribe, tendo como referncia alguns relatrios da Cepal
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe.
Entendendo a complexidade e a ampla literatura existente acerca da poltica social e
do direito social, utilizaremos de autores da Sociologia e, principalmente do Servio Social
como base para as reflexes que seguem. Por fim, realizamos uma considerao final,
demarcando pontos principais no que tange a reflexo realizada.
POLTICA SOCIAL E DIREITO SOCIAL: ALGUMAS CONSIDERAES
Para uma abordagem desses conceitos, necessrio considerar como marco histrico a
promulgao das poor laws, na Inglaterra do sculo XIV, e suas alteraes at o sculo XIX,
como marco legal que podem ser entendidos, historicamente, como protoformas para as
polticas sociais.
Para PEREIRA (2009a: 61-62):
As leis dos pobres [...] constituam um conjunto de regulaes sociais assumidas pelo
Estado, a partir da constatao de que a caridade crist no dava conta de conter possveis
desordens que poderiam advir da lenta substituio da ordem feudal pela capitalista,
seguida de generalizada misria, desabrigos e epidemias.

A partir da primeira experincia de poor law, passaram a ocorrer outras iniciativas,

como a surgida em 1576, denominada poor-houses, ou casa dos pobres. Em 1598, foi editada
a Lei dos Pobres, reeditada em 1601, como uma nova poor law. Essa nova lei repensa a
estrutura dos atendimentos, a partir de: pobres impotentes (poor-houses ou almshouses);
pobres capazes para o trabalho (workhouses); e os capazes para o trabalho, mas que se
negavam (reformatrios ou casas de correo).
Nesse contexto, observa-se que toda a lgica que percorria as referidas poor laws eram
do controle social da populao pobre, baseando-se na fora de trabalho. Essas primeiras
iniciativas, sem dvida, forneceram, em muitos casos, as bases para as polticas sociais, sob
diferentes concepes, pois, como sinaliza PEREIRA (2009a: 69):
2

 a partir das mudanas verificadas na concepo tradicional de poltica social, sob a gide
da legislao de 1834, denominada Poor Law Amendment Act, que se implanta a poltica
social liberal, embasada em influentes teorias.

Para conceituar a poltica social, demarcamos os sculos XIX e XX como referncias

histricas, tendo em vista que, a partir desse perodo, a questo social4 passa a ser sua base
explicativa. Observa-se que, historicamente, a poltica social esteve fortemente relacionada
classe trabalhadora, com seu incio em meados do sculo XIX, momento no qual emergia a
expanso das mudanas tecnolgicas trazidas pela Revoluo Industrial, iniciada na Inglaterra
no sculo XVIII e acentuada no perodo da sociedade capitalista madura.
Nesse sentido, as experincias bismarkianas de 1880 na forma de seguros
compulsrios so apresentadas como um avano em termos de legislao e de interveno
pblica para a poca.
BEHRING e BOSCHETTI (2010: 63), referenciadas em PIERSON (1991) citam que:
[...] As primeiras iniciativas de polticas sociais podem ser entendidas na relao de
continuidade entre Estado liberal e Estado social. Em outras palavras, no existe
polarizao irreconcilivel entre Estado liberal e Estado social, ou, de outro modo, no
houve ruptura radical entre Estado liberal predominante no sculo XIX e o Estado social
capitalista do sculo XX.

As autoras destacam que a poltica social, embora sua origem esteja datada do final do
sculo XIV, tem sua expanso efetiva particularmente no sculo XX, aps o trmino da
Segunda Guerra Mundial, quando se concretiza o Estado Social capitalista. Conforme
demonstra a literatura, embora j tivssemos algumas expresses do Estado de Bem Estar
Social, este se consolida no ps Segunda Guerra Mundial, ou no Estado Social capitalista.
A anlise das polticas sociais deve-se partir da histria e da estrutura de cada pas, pois
cada Estado-nao teve diferenciado grau de desenvolvimento, principalmente entre a classe
trabalhadora e as foras produtivas, segundo PEREIRA (2009b: 99) preciso salientar que as
poltica pblicas (e, portanto, a poltica social) mudam e variam no tempo e no espao.
Tal ideia reforada com BEHRING e BOSCHETTI (2010: 64):
4

Entendida como: O conjunto das expresses das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma
raiz comum: a produo social cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social,
enquanto a apropriao dos seus frutos mantm-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade.
(IAMAMOTO, 2008a: 27)
3

O surgimento das polticas sociais foi gradual e diferenciado entre os pases, dependendo
dos movimentos de organizao e presso da classe trabalhadora, do grau de
desenvolvimento das foras produtivas, e das correlaes e composies de fora no mbito
do Estado.

No Brasil, o desenvolvimento das polticas sociais ainda mais tardio. Seu incio
atrelado a questes trabalhistas, sendo crucial o ano de 1923, com a Lei Eloy Chaves, que
institui as Caixas de Aposentadoria e Penso. Nos anos seguintes, poca da Ditadura Vargas,
ou Estado Novo, principalmente o ano de 1937, foi promulgada a Constituio Federal e, em
1943, criada a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) que sistematizou toda a legislao
trabalhista vigente.
Examinando parte da literatura existente sobre poltica social, observa-se que esta
reconhecida como estratgia de governo e que necessita de articulao entre diferentes setores
organizados e pactuados, para sua realizao no atendimento a necessidades sociais e deve ter
como fundamento a justia social. Dessa forma, vrios autores5 se colocam, entre os quais se
destaca VIEIRA (2009: 142):
[...] A poltica social consiste em estratgia governamental e normalmente se exibe em
forma de relaes jurdicas e polticas, no podendo ser compreendida por si mesma. No
se definindo a si, nem resultando apenas do desabrochar do esprito humano, a poltica
social uma maneira de expressar as relaes sociais, cujas razes se localizam no mundo
da produo.

Nota-se a poltica social como uma estratgia de governo, pactuada com demais
setores, ou conforme aponta SILVA (2004: 32):
[...] Poltica social que no se dissocia da poltica econmica. Primazia, mas no
exclusividade, da responsabilidade do Estado. Estratgia de governo que supe articulao
com setores privados.

Dessa forma, cabe ao Estado assumir a ateno primria, mas no exclusiva das
polticas sociais, tendo em vista que essa pactuao pressupe ainda uma relao com as
polticas econmicas que, segundo o autor (Ibid., p. 33) as polticas sociais no podem ser
antieconmicas, mas frequente que as polticas econmicas sejam anti-sociais.

Nesse aspecto, consultar SILVA (2004) e (1992), PEREIRA (2009) e BEHRING (2009).
4

Na perspectiva da justia social, as polticas sociais so consideradas como estratgia

para a realizao dos direitos. Quando a poltica social no consegue se traduzir em direitos,
passa a ser meramente medida controladora ou burocrtica dos governos.
no mbito da realizao de direitos que as polticas sociais voltam-se ao atendimento
das necessidades sociais, permitindo aos cidados acessarem recursos e servios indispensveis
para a vida cotidiana. Nesse sentido, a poltica pblica, ou seja, a poltica social:
Visa concretizar direitos sociais conquistados pela sociedade e incorporados nas leis. Ou
melhor, os direitos sociais declarados e garantidos nas leis so, de regra, conquistas da
sociedade e s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas, as quais, por sua vez,
operacionalizam-se por meio de programas, projetos e servios. (PEREIRA, 2009b: 95)

Dessa forma, observamos que os direitos vm sendo conquistados desde o sculo XVIII,
sendo iniciado com os direitos civis no sculo XVIII, expandido com os direitos polticos no
sculo XIX e, a partir do sculo XX, com os direitos sociais. Entre os principais documentos que
contriburam, ao longo da histria, para o processo dos direitos sociais, notamos a 1a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado construda pela Assembleia Nacional Constituinte
Francesa, em 1789, durante a Revoluo Francesa, e a Declarao Universal dos Direitos
Humanos, elaborada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1948.
Os direitos sociais tm como pilar fundamental as necessidades do homem, buscando
a equidade no acesso de bens produzidos, tendo em vista seu carter redistributivo. Seu
fundamento a igualdade, decorrente das desigualdades geradas na sociedade capitalista.
Com relao ao Brasil, os direitos sociais, assim como as polticas sociais, tambm
tiveram estreita ligao com a questo trabalhista. Conforme aponta COUTO (2008: 116):
Quanto aos direitos sociais, os mesmos foram restritos quase exclusivamente rea
trabalhista, voltada para a pequena parcela dos trabalhadores urbanos [...], que, por
intermdio de suas organizaes, conseguiram, em consonncia com o projeto de
desenvolvimento da poca, garantir alguns direitos trabalhistas, que foram concedidos, na
poca, to somente como benefcios sociais.

Quanto realizao dos direitos sociais, essa depender da interveno do Estado, em

virtude de ser o regulador das polticas pblicas que materializam os direitos sociais em
polticas sociais. Nesse contexto, COUTO (2008: 48) define que:
A concretizao dos direitos sociais depende da interveno do Estado, estando atrelados s
condies econmicas e base fiscal estatal para ser garantidos. Sua materialidade d-se
por meio de polticas sociais pblicas, executadas na rbita do Estado. Essa vinculao de
5

dependncia das condies econmicas tem sido a principal causa dos problemas da
viabilizao dos direitos sociais, que, no raro, so entendidos apenas com produto de um
processo poltico, sem expresso no terreno da materialidade das polticas sociais.

A autora (Ibid., p. 52) ainda apresenta importante contribuio ao expor que:

[...] Sua definio de um produto social histrico e, portanto, inacabado, trazendo na sua
configurao matizes das possibilidades postas na luta cotidiana das populaes no
enfrentamento das mazelas geradas pelo capitalismo.

Cabe ressaltar que o fato de os direitos sociais serem um produto social histrico,
significa que esto em constante construo, na dependncia das relaes de fora existentes
na sociedade capitalista, passando pelas tenses existentes entre a classe trabalhadora e os
detentores dos meios de produo.
Tendo apresentado o histrico-conceitual acerca da poltica social e do direito social,
destacamos a seguir algumas consideraes acerca da poltica social na Amrica Latina.

III DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A POLTICA SOCIAL NA AMRICA

LATINA
Para o presente tpico, analisamos os relatrios Panorama Social da Amrica Latina
2011 e Programas de Transferncias Condicionadas Balance de La Experiencia
Reciente em Amrica Latina Y El Caribe.
Tomando como referncia o elevado nmero de pessoas consideradas pobres na regio
da Amrica Latina e Caribe (cerca de 177 milhes), percebemos que a cobertura da
Seguridade Social possui presena marcante nos domiclios com maior ndice de renda, com
filhos maiores e lares menos numerosos, ou seja, grande parte desses 177 milhes de pessoas,
nem sempre tero suas seguranas garantidas pelo sistema de proteo social de seus pases.
[...] Os que tm acesso proteo social no so apenas os trabalhadores de maior nvel
educativo e melhores salrios, mas tambm aqueles que contam com menor nmero de
dependentes (ou que pertencem a domiclios menos numerosos). Em contraste,
predominantemente, os trabalhadores de menor renda, as ocupadas com filhos pequenos, os
trabalhadores mais jovens e de domiclios mais numerosos so os que no tm acesso
seguridade social. (Cepal: ibid., p. 34)

No caso do Brasil, possumos um sistema de Seguridade Social que visa garantir a proteo
social de seus indivduos e grupos, de forma pblica ou estatal, mas com o objetivo de ofertar,
polticas, servios e benefcios visando combater situaes de risco e vulnerabilidade social6.
Com relao aos sistemas de aposentadoria, notamos que este se destaca principalmente
nos pases, com maior desenvolvimento, como: Argentina, Costa Rica e Uruguai, pois possuem
um sistema mais avanado se comparado aos demais pases latino-americano e caribenho, sendo
que, aproximadamente [...] 12% dos domiclios da regio esto protegidos somente via
transferncias assistenciais no contributivas. (Cepal: ibid., p. 39)
Apesar dos dados destacados, talvez o mais preocupante seja o de que cerca de 36% dos
domiclios (de aproximadamente 13 pases) da regio latino-americana e caribenha no contam
com nenhuma pessoa filiada a Seguridade Social, ou seja, esto a merc de ajudas e caridades de
terceiros e instituies filantrpicas. Os dados se tornam ainda mais agravantes se olharmos
somente os pases mais pobres, como El Salvador com aproximadamente 58%, Guatemala com
63% e Paraguai com 69% dos domiclios no contam com nenhum tipo de proteo social.7
Com relao proteo social no contributiva, possvel encontrar iniciativas em 18 pases
da regio latino-americana e caribenha com diferentes programas pblicos e estatais. Conforme
aponta relatrio da CEPAL (2011b) sob os Programas de Transferncias Condicionadas Balance
de La Experiencia Reciente em Amrica Latina Y El Caribe, sendo o programa Bolsa Famlia um
dos destaques, com aproximadamente 52 milhes de pessoas abrangidas.
Asimismo, los niveles de cobertura efectivamente alcanzados por cada programa varan
sustancialmente. Alrededor de 2010, el Ecuador, con el Bono de Desarrollo Humano, era el
pas con el mayor porcentaje de poblacin (44%) cubierta por un PTC. [...] Los programas
con mayor nmero de usuarios en trminos absolutos eran Bolsa Famlia del Brasil (52
millones de personas, cerca de la mitad de los usuarios de PTC a nivel regional),
Oportunidades de Mxico (27 millones de personas) y Familias en Accin de Colombia (12
millones de personas). (p. 107)

6
7

Cf.: Cordeiro (2011).

Talvez o mais relevante seja a elevada proporo de domiclios que no recebem proteo pblica por nenhum
dos meios assinalados: 36% dos domiclios, na mdia dos 13 pases considerados, no contam com membros
filiados seguridade social, no recebem transferncias assistenciais pblicas e tampouco cobram nenhum tipo
de aposentadoria ou penso. Nos pases com maior nvel de desenvolvimento, a porcentagem de domiclios sem
proteo oscila entre 9% (Costa Rica e Uruguai) e 20% (Argentina). Em contrapartida, os pases mais pobres,
com menos PIB per capita, com menor capacidade fiscal e piores taxas de dependncia formal, se situam em
nveis mais prximos mdia regional e, em alguns casos, a superam amplamente (em El Salvador, os
domiclios sem proteo chegam a 58%, na Guatemala, a 63% e no Paraguai, a 69%). (Cepal, p. 40)
7

O relatrio da Cepal (2011b) destaca ainda programas do Mxico, Equador e Colmbia:

Un aspecto comn a los PTC de mayor alcance es que antes de su lanzamiento ya existan otros
programas importantes de reduccin de la pobreza. En Mxico, Oportunidades fue procedido
por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, de manera ms directa, por el
Programa en Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa). [...] En el Ecuador, el Bono
Solidario, una transferencia monetaria no condicionada, precedi entre 1998 y 2002 al Bono de
Desarrollo Humano. En el caso de Colombia, el gran incremento de familias usuarias ocurri en
2007, seis aos despus del inicio de Familias en Accin, cuando el programa comenz a operar
en los centros urbanos y a incorporar a ms de 200.000 personas en situacin de desplazamiento,
as como a comunidades indgenas y afrocolombianas. (p. 107)

possvel notar a presena de programas de transferncia de renda8 nos diferentes pases

da regio latino-americana e caribenha, como: Argentina 8,3%, Brasil 26,4%, Chile 6,8%,
Equador 44,3%, El Salvador 8,2%, Paraguai 8,6%, Peru 7,6%, Uruguai 11,6%, entre outros.
Dessa forma, cabe nossa ateno para aqueles domiclios e cidados que no contam
com nenhuma forma de proteo social ofertada pelo Estado e que se encontram desprovidos
de ateno pblico-estatal, sendo um dos principais desafios para os legisladores, reguladores
e operadores das polticas sociais e dos mecanismos de proteo social.
CONCLUSO
importante ressaltar que no tivemos pretenso de aprofundar os conceitos de
poltica social e direito social, contudo, evidente que esses conceitos esto interrelacionados e ligados diretamente a ideia de poltica pblica.
Caberia ainda no presente artigo, ter inferido o conceito de proteo social, tendo em
vista que a concretizao de direitos sociais, atravs de polticas pblicas e polticas sociais,
remete a proteo social, do qual emerge a ideia de segurana e de proteo de um dado risco
futuro. Para tal, a proteo social deve ser entendida como poltica, na composio de direitos
sociais por meio de iniciativas e aes em benefcios para as populaes, visando
preservao da vida dos membros de uma sociedade.
A trajetria das polticas sociais apontam, desde seu incio para a relao direta com o
sistema de produo vigente, dessa forma, buscou-se apresentar, algumas consideraes sobre
a origem, destacando as poor laws como protoformas para as polticas sociais e a forma com
que esta foi sendo gestado ao longo da histria.
8

Cepal: 2011b, 108.

8

Com relao ao conceito de poltica social, cabe destacar que uma espcie do gnero
poltica pblica (PEREIRA, 2009b: 92), no sentido de que, a noo de uma poltica que est
voltado para todos, e no pertencente somente ao Estado, ao coletivo ou ao individual.
Dessa forma, podemos considerar que h consenso quanto o incio da poltica social
ter ocorrido em meados do sculo XIX e sua expanso a partir do sculo XX, com o Estado
Social capitalista, tendo como base explicativa a questo social, no sentido do direcionamento
das polticas serem norteadas para o enfrentamento das expresses da questo social. No que
tange definio do termo, tambm se v concordncia entre os autores pesquisados, no
sentido dessa poltica ser uma estratgia governamental pactuada e organizada para atender s
necessidades sociais.
No que concerne ao direito social, observa-se que visa promover a igualdade de acesso
a bens socialmente produzidos e o fato de ser um produto scio-histrico faz com que esteja
em constante construo, o que torna necessria a interveno do Estado, materializando esses
direitos por meio de polticas pblicas e polticas sociais.
Embora nosso objetivo no tenha sido de apresentar aspectos contemporneos acerca
dos conceitos discutidos (poltica pblica, poltica social e direito social), destacamos por fim,
que a partir do incio das prticas neoliberais, inauguradas com o consenso de Washington,
acordos com o Fundo Monetrio Internacional, com o Banco Mundial, entre outros
mecanismos internacionais, deram incio ao enxugamento e focalizao das polticas sociais e
dos direitos sociais, ou conforme aponta NETTO (2012), num redirecionamento dessas
polticas para setores dos excludos.
Dessa forma, a poltica social e o direito social despontam, desde o final do sculo
XX, como um desafio para os profissionais que operacionalizam, principalmente aos
assistentes sociais que atuam numa interface entre a populao e a concretizao de polticas
e direitos. Nesse sentido, cabe uma ateno quanto aos modelos e prticas de polticas sociais
e direitos sociais que vem ganhando fora, no Brasil e na Amrica Latina, a fim de no
cairmos nas armadilhas engendradas historicamente pelo modo de produo capitalista.
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