Formacion Profesiona-España PDF

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El objetivo del presente estudio es ofrecer un anlisis del sistema

de formacin profesional espaol, identificando sus principales
caractersticas as como los retos a los que tendr que afrontarse
en un futuro inmediato.
El autor examina el proceso de transicin hacia un sistema
de formacin profesional moderno, concebido como va de
incorporarse al mercado laboral (formacin profesional inicial)
como de los trabajadores activos o desempleados que necesiten
actualizar sus conocimientos y habilidades (formacin profesional
para el empleo).
Este anlisis es especialmente oportuno en un momento como
el actual, en el que la aparicin de la denominada sociedad
del conocimiento, la integracin en mercados globales y la
transformacin de los modelos productivos suponen nuevos
desafos. En este sentido, el sistema de formacin profesional tendr
que abordar aspectos como la adaptacin a un aprendizaje de
competencias o la integracin de una formacin a lo largo de la vida.
La Obra Social la Caixa pretende contribuir con este estudio a la
reflexin sobre el sistema de formacin profesional en nuestro pas
para abordar con garantas los nuevos retos que se le presentan.
La formacin profesional en Espaa
especializacin profesional, tanto de los jvenes antes de
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Coleccin Estudios Sociales

Nm. 25
La formacin profesional
en Espaa
Hacia la sociedad del conocimiento
Edita
Fundacin la Caixa
Av. Diagonal, 621
08028 Barcelona
RGANOS DE GOBIERNO DE LA OBRA SOCIAL LA CAIXA

COMISIN DE OBRAS SOCIALES
Presidente
Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Salvador Gabarr Serra, Jorge Mercader Mir, Manuel Ravents Negra
Vocales
Marta Domnech Sard, Javier God Muntaola, Inmaculada Juan Franch,
Justo B. Novella Martnez, Magn Pallars Morgades
Secretario (no consejero)
Alejandro Garca-Bragado Dalmau
Vicesecretario (no consejero)
scar Caldern de Oya
Director General de la Caixa
Juan Mara Nin Gnova
Director Ejecutivo de la Obra Social
Jaime Lanaspa Gatnau
PATRONATO DE LA FUNDACIN LA CAIXA
Oriol Homs
Presidente de Honor
Jos Vilarasau Salat
Presidente
Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Ricardo Fornesa Rib (vicepresidente 1), Salvador Gabarr Serra,
Jorge Mercader Mir, Juan Mara Nin Gnova
Patronos
Ramon Balaguer Gaet, M Amparo Camarasa Carrasco,
Jos F. de Conrado y Villalonga, Marta Domnech Sard, Manuel Garca Biel,
Javier God Muntaola, Inmaculada Juan Franch, Jaime Lanaspa Gatnau,
Juan Jos Lpez Burniol, Montserrat Lpez Ferreres, Amparo Moraleda Martnez,
Miguel Noguer Planas, Justo B. Novella Martnez, Vicen Oller Compa,
Magn Pallars Morgades, Manuel Ravents Negra, Leopoldo Rods Casta,
Luis Rojas Marcos, Lucas Toms Munar, Francisco Tutz Bennasar,
Jos Vilarasau Salat, Nuria Esther Villalba Fernndez, Josep Francesc Zaragoz Alba
Secretario (no patrn)
Vicesecretario (no patrn)
scar Caldern de Oya
Director General
Edicin electrnica disponible en Internet:
www.laCaixa.es/ObraSocial
Directora
Rosa M. Molins
Coordinadora
Mnica Badia
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para el empleo).
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Nm. 25
en Espaa
Edita
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Presidente
Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Vocales
scar Caldern de Oya
Juan Mara Nin Gnova
Oriol Homs
Presidente de Honor
Jos Vilarasau Salat
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Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Patronos
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Director General
Directora
Rosa M. Molins
Coordinadora
Mnica Badia

Nm. 25

Oriol Homs
ORIOL HOMS
Es el Presidente de la Asociacin Catalana de Sociologa y Director General de la Fundacin Centre dIniciatives i Recerques Europees a la Mediterrnia (CIREM). Es miembro
del Consejo Editorial The European Journal Vocational Training del Centro Europeo para
el Desarrollo de la Formacin Profesional (CEDEFOP). Ha realizado numerosas investigaciones en el mbito del mundo del trabajo, la formacin y la poltica social.
Oriol Homs
Fundacin la Caixa, 2008
La responsabilidad de las opiniones emitidas en los documentos de esta coleccin corresponde exclusivamente
a sus autores. La Fundacin la Caixa no se identifica necesariamente con sus opiniones.
ndice
Presentacin
Introduccin
I. Una perspectiva histrica

1.1. Qu se entiende por formacin profesional?
1.2. La evolucin del concepto de formacin profesional
1.3. La formacin profesional moderna
12
12
17
23
II. El sistema de formacin profesional en Espaa

2.1. Los textos y los datos bsicos
2.2. La formacin profesional inicial
2.3. La formacin para el empleo
2.4. Las instituciones reguladoras del sistema
2.5. La innovacin, la evaluacin y la coordinacin del sistema
38
38
41
59
77
84
III. La visin europea de la formacin

3.1. La poltica europea de formacin
3.2. El marco europeo de cualificaciones y los instrumentos
para la movilidad
3.3. Los efectos sobre los sistemas nacionales
91
92
102
108
IV. La formacin y el mercado de trabajo

4.1. El mercado de trabajo en Espaa
4.2. La gestin de la cualificacin y el mercado de trabajo
4.3. Las necesidades de cualificacin de las empresas
110
113
116
125
V. El aprendizaje de las competencias profesionales

5.1. De la cualificacin a las competencias
5.2. El aprendizaje de las competencias
135
135
147
VI. El aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida

6.1. La adaptacin de los sistemas de formacin inicial
6.2. El reconocimiento y la certificacin de los aprendizajes
no formales e informales
156
157
VII. La formacin en la sociedad del conocimiento

7.1. El papel de la formacin en la sociedad del conocimiento
7.2. Los impactos en la formacin profesional y en la sociedad
177
179
192
Conclusiones
199
Bibliografa
215
ndice de grficos, tablas y cuadros
224
Glosario de acrnimos
226
170
Presentacin
La existencia de un sistema educativo con una calidad suficiente es uno de los

elementos clave que define el nivel de bienestar presente en una sociedad y
que determina las posibilidades futuras de incrementar el nivel y la extensin
de ese bienestar. Entre los diversos elementos que conforman nuestro sistema
educativo, la formacin profesional adquiere una relevancia especialmente
importante en el momento actual, tanto si la contemplamos desde el punto de
vista de las personas como desde el punto de vista social y econmico.
Desde el punto de vista de las personas, la formacin profesional permite encauzar la vocacin de una buena parte de los jvenes y es la encargada de
proveerlos de las competencias para desarrollar una profesin y acceder as a
un adecuado nivel de vida. Tambin incluye aquellos programas formativos
que permiten la actualizacin de los trabajadores en activo, lo que facilita su
promocin, y aquellos dirigidos a los trabajadores desempleados, para aumentar as sus posibilidades de reintegrarse en el mercado laboral.
Desde el punto de vista social y econmico, es necesario un buen sistema de
formacin profesional para que las empresas dispongan de trabajadores cualificados que permitan su supervivencia y progreso en un entorno cada vez ms
competitivo y global. Un entorno, adems, cambiante y en el que elementos
como el conocimiento, la tecnologa o la innovacin son fundamentales y exigen una formacin inicial suficientemente especializada y, a la vez, una alta
capacidad de aprendizaje que permita extender esa formacin a lo largo de
toda la vida.
En este estudio, el autor hace un recorrido por la historia de la formacin profesional en Espaa para ofrecer un anlisis exhaustivo de la situacin actual,
de los retos a los que se enfrenta y de las dificultades que deber superar en
un futuro. Tambin se lleva a cabo un diagnstico sobre la influencia que la

Unin Europea ha tenido en nuestro sistema de formacin profesional y en
qu sentido se trata o no de un sistema homologable al de otros pases del
entorno. Finalmente se dedica un amplio espacio a analizar el impacto de la
sociedad del conocimiento, que supone un cambio en los modelos productivos
y de desarrollo, sobre la formacin profesional y sobre las nuevas exigencias
a las que debe dar respuesta.
Con este nuevo nmero de la Coleccin de Estudios Sociales, la Obra Social
la Caixa pretende aportar datos y argumentos que contribuyan al debate
sobre el estado actual y las formas de mejorar la formacin profesional en Espaa. Un debate en el que, sin duda, nos jugamos mucho de nuestro futuro.
Jaume Lanaspa Gatnau

la Caixa y Director General
de la Fundacin la Caixa
Barcelona, enero 2009
Introduccin
La formacin profesional es considerada, de forma prcticamente unnime,

como uno de los temas de gran trascendencia para el futuro profesional de los
individuos, la competitividad de las empresas y el desarrollo de los pases. No
obstante, hay que reconocer tambin que los esfuerzos en este mbito siempre son insuficientes. Hablar sobre la importancia de la formacin profesional
para atribuirle la solucin a todo tipo de problemas constituye uno de los tpicos empleados con ms frecuencia. Parece que todo se puede resolver a travs
de la formacin profesional.
En realidad, ni tanto ni tan poco. El concepto de formacin profesional tiene
una doble vertiente. Por un lado, el concepto designa a una parte del sistema
de formacin a travs del cual cada pas organiza las actividades dedicadas a
cubrir las necesidades formativas de la poblacin y de las empresas en relacin
con el trabajo. Por otra lado, la formacin profesional tambin es un concepto
ms genrico que forma parte del bagaje cultural de cada pas, y que est asociado a la trayectoria profesional de los individuos y al funcionamiento de las
empresas.
Formarse profesionalmente es una de las aspiraciones de todo individuo con
el fin de conseguir situarse en el mercado de trabajo con una identidad propia,
para as obtener rentas ms elevadas que le faciliten acceder a un determinado
estatus social. Lo mismo ocurre con las empresas, que desean disponer de una
mano de obra profesional que domine su oficio o profesin y que resuelva adecuadamente todas las incidencias de la produccin de mercancas o servicios.
La formacin profesional es la puerta privilegiada para acceder a la identidad
profesional. En trminos generales, y hablando desde un punto de vista profesional, un individuo es aquello para lo que se ha formado (Iribarne, 1993).
INTRODUCCIN
El aprendizaje es uno de los factores de movilizacin de voluntades humanas

ms potente en la historia. El homo sapiens posee una tendencia natural a conocer nuevos mundos (a investigar y a probar cosas nuevas), y esta tendencia
innata a aprender tambin se aplica en el mbito del trabajo, que es el propio
de la formacin profesional. La formacin es una de las principales formas
con que se han dotado las sociedades modernas para organizar los aprendizajes y para traspasar y difundir aquellos conocimientos y habilidades que forman parte del bagaje cultural y tecnolgico acumulado por una determinada
sociedad. La existencia de esta acumulacin de conocimiento organizado que
se traspasa y se difunde es uno de los factores que explica el salto inmenso de
crecimiento de la productividad humana del trabajo a lo largo de la historia.
Otra cuestin es si la organizacin del trabajo y de la sociedad facilitan las
capacidades de aprendizaje de las personas. Los sistemas de formacin profesional, adems de orientar a las personas hacia las necesidades del mundo
laboral, tienen la misin de canalizar, favorecer y potenciar tanto su capacidad
de aprendizaje como el inters en la adquisicin de estos conocimientos.
El contraste entre estos dos aspectos, entre sistemas de formacin y capacidades humanas de aprendizaje, genera una ambigedad muy extendida entre
aspiraciones y frustraciones, entre deseos y realidad. La formacin profesional es percibida como el gran potencial de desarrollo de personas, empresas
y pases, y al mismo tiempo se le atribuye el origen de todas las frustraciones
ante las limitaciones para alcanzar este desarrollo.
Mantener viva la aspiracin tanto de la poblacin, de promocionarse en el terreno profesional a travs de la formacin, como de las empresas, de mejorar
su eficiencia a partir de una mejor cualificacin de su personal, es una de las
condiciones para que un pas avance. De hecho, todos los pases desarrollados, en una u otra manera, han invertido grandes presupuestos en el desarrollo de sofisticados sistemas de formacin y trabajan para mejorar su eficacia
(OCDE, 2008a).
As pues, sin caer en demagogias fciles, es recomendable que se hable de la
formacin profesional, pero mucho ms importante es que se empleen esfuerzos y recursos. El buen funcionamiento de las economas y de las sociedades
depende, en gran parte, de este esfuerzo.
Sin embargo, adems de hablar y actuar, tambin sera conveniente conocer la
formacin profesional. La formacin profesional es un mbito de gran com8 LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
plejidad, porque tiene que permitir que confluyan las voluntades de una gran
diversidad de actores e instituciones, en mucha mayor medida que en ningn
otro sector de los sistemas educativos. A caballo del sistema de educacin, el
mercado de trabajo y el sistema productivo, la formacin profesional aglutina tensiones, aspiraciones, decisiones, contradicciones y tendencias de gran
variabilidad que exigen una gran capacidad de sntesis y de informacin para
conseguir entender sus principales caractersticas y su evolucin de futuro.
Adems, este conocimiento es imprescindible para poder fundamentar cualquier intervencin dirigida a mejorar el sistema de formacin profesional.
El presente trabajo est dedicado a esta tarea de anlisis. El objetivo principal es tratar de aclarar conceptos, examinar el funcionamiento del sistema de
formacin profesional en Espaa y los retos a los cuales se enfrenta, y aportar
argumentos que faciliten la reflexin y la intervencin para todas aquellas
personas e instituciones interesadas o comprometidas con el tema.
El anlisis que se llevar a cabo sobre la situacin de la formacin profesional
en Espaa gira en torno a los siguientes ejes bsicos:
El retraso en el desarrollo del sistema de formacin hasta que la Ley
Orgnica General del Sistema Educativo (LOGSE) del ao 1990 pone las
bases de una formacin profesional inicial moderna, que ir ganando prestigio y eficacia hasta la actualidad.
La influencia de la visin europea de la formacin sobre la evolucin del
sistema de formacin a partir de la entrada de Espaa en la Unin Europea.
Las tensiones que genera la dificultad de cerrar el proceso de descentralizacin del sistema de formacin y sus posibles efectos en la evolucin
futura.
Los requerimientos de la sociedad del conocimiento, que exigen un proceso acelerado de reformas en el que cooperen todos los agentes implicados.
Empleando el lenguaje ms sencillo posible se ha intentado sintetizar la informacin disponible y los anlisis y opiniones de los expertos en la materia.
Asimismo, se han priorizado todos los aspectos que aportan una visin global
y completa del conjunto del sistema de formacin, y se ha evitado incluir debates de tipo ms acadmico entre las diferentes formas de concebir las cuestiones ms controvertidas. Las referencias bibliogrficas permitirn al lector
INTRODUCCIN
adentrarse en el conocimiento ms profundo de un tema no exento de complejidades pero, al mismo tiempo, atractivo para todos aquellos a quienes les
apasiona saber cmo las sociedades organizan las capacidades del aprendizaje
humano en relacin con su vida profesional.
En consecuencia, este trabajo est dirigido no slo a especialistas, sino a un
pblico mucho ms amplio, compuesto por todas aquellas personas interesadas en entender cmo funciona la formacin profesional en Espaa, cmo se
ha llegado a la situacin actual, qu influencia ha tenido Europa en el desarrollo del sistema espaol, qu relacin hay entre la formacin profesional y
el sistema productivo, cmo estn evolucionando los sistemas formativos y
cules son las expectativas de la formacin en la sociedad del conocimiento.
En concreto, este ltimo punto plantea retos especialmente interesantes. El desarrollo de la sociedad del conocimiento requerir que toda la poblacin pueda
acceder de forma constante a los servicios de formacin con el fin de actualizar, reciclar o especializar sus competencias. Los sistemas de formacin de los
pases desarrollados, heredados del siglo XX, todava estn muy estructurados
en torno a la formacin inicial, y su transformacin para adaptarse a las necesidades de una sociedad cada vez ms compleja es hoy objeto de debates y
controversias (Lipinska, 2007).
El trabajo est dividido en tres grandes partes. Los tres primeros captulos se
dedican a describir y a explicar el funcionamiento del sistema de formacin en
Espaa en todas sus dimensiones. Esta parte incluye una breve visin histrica
de las principales etapas de su evolucin y la incorporacin de la dimensin
europea, con el objeto de entender cmo se ha ido configurando la situacin
actual.
El captulo I empieza explicando brevemente los principales conceptos que se
utilizarn en el trabajo con el fin de facilitar la comprensin. Posteriormente,
se pasa a analizar cmo ha evolucionado histricamente el concepto de formacin profesional y cmo se ha formulado su visin moderna actual.
El captulo II, que describe el sistema vigente de formacin profesional, recoge la divisin en sus dos grandes subsistemas de acuerdo con la terminologa
ms reciente: la formacin inicial y la formacin para la ocupacin. Para un
apartado posterior se deja la descripcin de las entidades y organismos reguladores de todo el sistema.
10
LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
La aportacin europea a la formacin en Espaa queda descrita en el captulo

III, en el que se detalla en toda su amplitud la poltica europea de formacin,
y se dedica un apartado entero a presentar el marco europeo de cualificacin
dada su importancia para el sistema espaol y tambin por sus consecuencias
prcticas para la libre circulacin de profesionales en Europa.
Los captulos IV y V analizan la relacin del sistema de formacin con el
mercado de trabajo, una relacin que constituye la identidad fundamental del
sistema de formacin. El captulo IV, que aborda el grado de adecuacin del
sistema de formacin a las necesidades de las empresas, analiza el modo con
que se ha configurado en Espaa el concepto de la cualificacin y cmo se
produce una adaptacin mutua entre las demandas de cualificacin de las empresas y las ofertas del sistema formativo, en un contexto muy convulso del
mercado de trabajo.
El captulo V analiza el enfoque de las competencias y su importancia en la
transformacin reciente de todos los sistemas formativos para lograr una mejor adaptacin a los nuevos retos de las necesidades del mercado de trabajo.
Y, finalmente, los dos ltimos captulos se dedican a analizar el futuro de la
formacin profesional: el VI aborda la evolucin hacia un sistema abierto a la
formacin a lo largo de toda la vida de las personas mientras que el VII ofrece
una previsin acerca de la funcin de la formacin en la naciente sociedad
del conocimiento. En el captulo VI se dedica todo un apartado a explicar la
evolucin ms reciente en el mbito del reconocimiento y acreditacin de la
experiencia profesional, uno de los temas ms innovadores en el campo de la
formacin profesional.
Para acabar, se dedica un captulo a resumir las principales conclusiones del
trabajo y a exponer una serie de consideraciones y propuestas sobre cmo se
podran afrontar los principales retos del sistema de formacin profesional en
Espaa.
El momento es el apropiado. En Espaa, como en casi todo el mundo, aunque
en circunstancias diferentes, se est viviendo un proceso de cambio profundo
en los sistemas de formacin profesional, obligados a afrontar los nuevos retos de las rpidas transformaciones tecnolgicas, econmicas, sociales y culturales con que se ha iniciado el siglo XXI.
INTRODUCCIN
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I. Una perspectiva histrica
El sistema de formacin profesional espaol se ha consolidado con una concepcin moderna hace pocas dcadas. No fue hasta la aplicacin de la Ley
Orgnica General del Sistema Educativo, conocida como la LOGSE (LOGSE,
1990), a mediados de la dcada de los noventa, cuando se pusieron las bases
de un sistema moderno de formacin profesional. As pues, tanto el propio
sistema como las imgenes y las vivencias que la poblacin tiene sobre la
formacin profesional son todava muy deudoras de su evolucin en pocas
anteriores. Parece pues adecuado iniciar al lector en las fases que ha seguido la
evolucin del sistema y explicar en qu medida los hechos histricos todava
estn condicionando el presente.
Antes de entrar en este breve anlisis histrico, y con el fin de facilitar la
comprensin de los conceptos bsicos que se utilizan en el texto, se empezar
este captulo con un apartado dedicado a acotar el concepto de la formacin
profesional.
1.1. Qu se entiende por formacin profesional?
El lector habr comprobado que hasta ahora se han utilizado diferentes conceptos, aparentemente similares, para hablar de la temtica de este libro:
formacin y formacin profesional. Con el fin de evitar confusiones, se
dedicarn unas lneas a aclarar conceptos que, como stos y otros que irn
incorporndose en el texto, permitirn comprender mejor los detalles y los
diferentes elementos que componen el sistema de formacin (Tissot, 2004).
En primer lugar, hay que distinguir entre educacin y formacin, conceptos
que muy a menudo se utilizan de forma indistinta pero que en el mbito es-
12
pecializado tienen significados diferenciados. La educacin hace referencia al

objetivo prioritario de desarrollar las capacidades de aprendizaje y de conocimiento generales del individuo. Una persona se educa cuando va adquiriendo
las capacidades instrumentales para conocer e interpretar su entorno. Bsicamente, la educacin ofrece al individuo respuestas a los por qus de su vida,
del mundo y de la sociedad en la que vive. En cambio, la formacin es ms
especfica, prepara a los individuos prioritariamente para adquirir competencias destinadas al desarrollo de su vida profesional en un sentido amplio, no
slo laboral. En un sentido bsico, la formacin ofrece respuestas al cmo
(Bruno, 1991). Dicho de forma ms breve, la educacin tiende a desarrollar el
saber y la formacin el saber hacer.
Ambos conceptos no son antagnicos, sino muy a menudo complementarios
y difciles de distinguir. Evidentemente, en la educacin de una persona tambin se adquieren conocimientos prcticos directamente aplicables en la vida
profesional y, al contrario, la formacin tambin ampla las capacidades genricas de aprendizaje de una persona. En cambio, la educacin y la formacin se diferencian en relacin con sus objetivos finales y, sobre todo, por una
caracterstica: la educacin no caduca. Esta distincin resulta muy til para
comprender el mundo de la formacin profesional. El desarrollo, a travs de
la educacin, de nuestra capacidad de aprender estructura de tal forma nuestro
intelecto que los aprendizajes asociados tienen un efecto prcticamente para
toda la vida.
Determinados aprendizajes pueden olvidarse, pero la organizacin de la capacidad de aprender perdura en el tiempo. En cambio, las competencias adquiridas a travs de la formacin, si no se practican se oxidan y se vuelven
obsoletas. Esta distincin, ms la disparidad de sus objetivos, obliga a tratar la
educacin de forma diferenciada con respecto a la formacin.
Por lo tanto, cuando se habla de formacin se hace referencia a todos aquellos elementos orientados a dotar a las personas de competencias tiles para
su vida profesional en sentido amplio, de forma autnoma de los elementos
destinados al desarrollo de sus capacidades genricas de aprendizaje (Tissot,
2004).
Siguiendo con el intento de aclarar conceptos, tambin se tiene que establecer una diferencia entre formacin y formacin profesional (Tissot, 2004). Se
UNA PERSPECTIVA HISTRICA 13
entiende por formacin profesional aquella formacin dirigida directamente

al desarrollo de una profesin o un oficio determinado. En cambio, se utiliza
el concepto ms amplio de formacin para designar todos los aprendizajes
especficos que una persona puede adquirir a lo largo de su vida, que, aunque
no estn directamente relacionados con el ejercicio de una profesin, tienen
que ver con competencias que existen en el mundo laboral. Por ejemplo, el
aprendizaje de tcnicas de cocina para una persona que no quiere ser cocinero
pero que quiere mejorar su capacidad para elaborar comidas para l o para su
familia o amigos, o una persona que aprende jardinera para cuidar su jardn.
A menudo, se ha asimilado la formacin, y sobre todo la formacin profesional, a la formacin tcnica o al aprendizaje de oficios o profesiones del sector
industrial. En la actualidad, esta distincin ya no es til, ya que la industria no
es el sector econmico ms importante y los servicios han tomado el relevo,
generando muchas profesiones nuevas que no tienen una base industrial ni
tcnica en sentido estricto. Todo oficio o profesin comporta unas tcnicas
entendidas como metodologas necesarias para desarrollar las tareas de la profesin. As, se puede hablar de las tcnicas mdicas o de tcnicas de trabajo
social o de tcnicas comerciales, pero estas tcnicas no tienen nada que ver
con las de carcter industrial. Hoy en da, la formacin profesional est ms
orientada a los servicios que a la industria.
En este punto hay que introducir otro matiz: en cada pas, la formacin profesional sigue un modelo organizativo peculiar. As, desde el bachillerato profesional o tecnolgico, hasta los cursos de tipo ms ocupacional existe una
amplia gama de programas que reciben diferentes nombres, como educacin
tcnica o profesional, formacin para el trabajo u ocupacional, formacin
profesional, etc. La variacin entre los diferentes programas depende de su
carcter ms o menos profesionalizador, de los requisitos de entrada, de su
relacin con la enseanza general o sus objetivos con respecto a la insercin
en el mercado de trabajo (Refernet, 2007).
Los especialistas dudan entre situar algunos de estos programas en el mbito
de la educacin o bien en el de la formacin profesional. Hoy, se tiende por
lo general a utilizar un concepto amplio que englobe prcticamente a todos
los programas que tienen un objetivo profesionalizador. El lector no debe sorprenderse si ve en algunos casos que se habla de educacin y formacin tcnico-profesional para englobar tanto la educacin tcnico-profesional como
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la formacin profesional y, en cambio, en otras ocasiones, ambos conceptos se

presentan por separado, considerando mejor al primero dentro del campo de la
educacin y al segundo en el de la formacin profesional.
Lo mismo sucede con las educaciones tcnicas superiores cortas o la educacin superior profesional corta (Mazeran, 2007). Estos programas nacen
en los aos sesenta en los pases desarrollados, para afrontar las necesidades
tecnolgicas de las empresas ante el cambio tcnico y organizativo. Se trata de
formar a los mandos intermedios entre trabajadores cualificados e ingenieros,
unos puestos que exigen ya no simplemente una experiencia prctica, sino
tambin una slida formacin tcnica y una cultura cientfica que no puede ser
aprendida mediante la experiencia.
Estos programas formativos suelen otorgar el ttulo de tcnicos superiores,
aunque hay diferencias entre pases. En algunos pases forman parte de los
estudios universitarios, como podra ser el caso de algunas diplomaturas en
Espaa, mientras que en otros son considerados como una formacin profesional superior, por ejemplo en Holanda.
En ocasiones, las fronteras de la formacin profesional se diluyen. Tradicionalmente, el concepto se limitaba a las formaciones de carcter profesionalizador en las etapas de la educacin secundaria, pero hoy se tiende a ampliarlo
a la formacin profesional superior y se utiliza el trmino de educacin y formacin tcnico-profesional, en ingls las siglas TVET (Technical and Vocational Education Training), con el fin de evitar los problemas de clasificacin
comentados.
Tambin en el mbito de la formacin profesional se puede distinguir entre
formacin profesional inicial y formacin profesional continua o permanente.
La primera designa aquella formacin que cursa una persona para iniciarse
en un oficio o profesin, normalmente en los aos de juventud. En cambio,
se entiende por formacin profesional continua la formacin posterior para
ampliar, especializar o reciclar las competencias que una persona ejerce en su
vida profesional. El concepto permanente o continua no quiere decir, como se
podra interpretar literalmente, que una persona est continuamente formndose en un curso que no acaba nunca, sino que en diferentes etapas de su vida
sigue actividades formativas para una puesta al da renovada (Tissot, 2004).
La misma distincin se podra aplicar en la formacin desde una perspectiva

ms genrica o tambin en el mbito de la educacin. As, tambin se habla
de formacin inicial o formacin continua y de educacin inicial o educacin
permanente.
Finalmente, y para no cansar al lector con ms distinciones semnticas, tambin hay que diferenciar entre la formacin formal, la no formal y la informal,
segn la manera y las intenciones en la organizacin de los aprendizajes (Bjornavold, 2000). Se habla de formacin formal cuando la actividad formativa
est organizada por un centro educativo en lo que concierne a sus objetivos y
recursos, y finaliza con un reconocimiento y acreditacin de las competencias
adquiridas a travs de un diploma o certificado.
En cambio, se habla de formacin no formal cuando no existe este reconocimiento de las competencias adquiridas y, aunque la actividad est organizada,
tampoco se pretende directamente la formacin de una persona. Este sera el
caso, por ejemplo, de una conferencia o un grupo de trabajo en una empresa.
Seguramente, el individuo que asiste a estas actividades pretende aprender
cosas, pero la finalidad prioritaria de estas actividades no es la formacin. Y
por ltimo, la formacin informal es la adquirida por un individuo a travs de
la participacin en las actividades de la vida cotidiana, es decir, trabajando y
participando en actividades sociales y deportivas, o relacionndose con los
dems.
Ms adelante se ver la importancia de estos conceptos y los retos que los sistemas de formacin estn afrontando para incluir tanto la formacin no formal
como la informal en sus mecanismos de funcionamiento, cuestin clave para
desarrollar estos sistemas formativos en las sociedades del conocimiento.
Una vez aclarados estos conceptos elementales, se puede entrar a analizar
cmo se ha construido en Espaa el concepto moderno de formacin profesional. En la actualidad, el sistema engloba todas las actividades formativas
dirigidas al desarrollo de competencias profesionales, ya sea mediante la formacin inicial o a travs de la continua. En el caso de Espaa, este sistema est
dominado por la formacin profesional, y concretamente por la formacin
profesional formal, a pesar de los intentos de integrar en el sistema las formaciones de tipo no formal o informal, como se ver ms adelante.
16
1.2. La evolucin del concepto de formacin profesional

A lo largo de la historia, cada sistema productivo ha organizado la manera
de adquirir las capacidades productivas de su fuerza de trabajo. La clsica
formacin profesional de los gremios medievales extendida por toda Europa,
con una homogeneidad que hoy ya desearan los responsables de la Comisin
Europea, se hundi con el desarrollo de la revolucin industrial y con la abolicin de las rgidas normas que regulaban la produccin artesana.
De la explosin industrial del siglo XIX surgieron diferentes modelos de formacin que se fueron consolidando durante la primera mitad del siglo XX y
que han configurado los actuales sistemas de formacin profesional. Algunos
autores (Greinert, 2004) sintetizan estos modelos en tres: el modelo liberal de
mercado ingls, el modelo francs de regulacin por el Estado y el modelo
corporativo y dual alemn. En el cuadro 1.1 se pueden ver las caractersticas
principales de cada uno de los tres modelos clsicos. Hoy estos modelos han
evolucionado. Aunque cada pas presenta caractersticas combinadas de varios de ellos, estos modelos todava son tiles para diferenciar una tipologa
de sistemas de formacin profesional. Como se ver ms adelante, el sistema
espaol se clasificara inicialmente en el modelo de regulacin estatal con respecto a la formacin inicial, aunque con algunos elementos del modelo dual.
En cambio, en lo que respecta a la formacin para la ocupacin, se parece ms
al modelo liberal, con elementos del modelo regulado por parte del Estado.
Los tres tipos de sistemas desarrollaron mecanismos para formar la mano de
obra que la naciente industria necesitaba, basndose en los nuevos conceptos
de profesionalizacin que el sistema industrial fue imponiendo como consecuencia del nacimiento de la produccin en masa de tipo mecnico. Los
nuevos oficios industriales requeran un largo aprendizaje para el dominio de
las condiciones de produccin en una relacin hombre-mquina que todava
tena mucho de manual y para la que se requeran unas habilidades manuales
determinadas por parte de trabajadores con un nivel de educacin general muy
elemental.
La generalizacin de la tecnologa elctrica en la produccin y, sobre todo,
la aplicacin de la electrnica a partir de la segunda mitad del siglo XX
revolucionaron toda la produccin industrial y propulsaron un crecimiento
industrial y econmico sin precedentes en Europa y en los pases desarrollados.
CUADRO 1.1
Los modelos clsicos de formacin profesional

MODELO LIBERAL DE
MERCADO: GRAN BRETAA
MODELO REGULADO
POR EL ESTADO:FRANCIA
MODELO CORPORATIVO
DUAL: ALEMANIA
Quin determina
la organizacin
de la formacin
profesional?
El Estado.
La organizacin se
negocia en el mercado
entre representantes
de los trabajadores, los
directivos empresariales
y los proveedores de
Dnde se realiza
la formacin
profesional?
Hay muchas opciones:

en las escuelas,
en las empresas,
simultneamente
en escuelas y en
empresas, por va
electrnica...
En escuelas
especiales
denominadas
escuelas
profesionales.
Quin determina
los contenidos
de la formacin
profesional?
O bien el mercado,
o bien las empresas
individuales, en funcin
de las necesidades.
Los contenidos no
estn preestablecidos.
La decisin corresponde
El Estado (con los
conjuntamente a
agentes sociales).
empresarios, sindicatos
La formacin no
y al Estado.
intenta prioritariamente
reflejar las prcticas reales
en la empresa: tiende
mejor hacia conocimientos
generales y tericos.
Quin paga
la formacin
profesional?
Por regla general,

quien recibe la
formacin profesional
es quien tiene que
pagarla. Algunas
empresas financian
algunos cursos que
imparten ellas mismas.
El Estado recauda una

tasa formativa de las
empresas y financia
con ella la formacin
profesional, pero slo
para un nmero
determinado de
solicitantes cada ao.
Las empresas financian

la formacin impartida
dentro de la empresa,
y pueden desgravar
fiscalmente sus costes.
Los aprendices reciben
un importe establecido
por contrato. Las
escuelas profesionales
estn financiadas por el
Estado.
Qu calificacin
se obtiene al final
de la formacin
profesional y qu
oportunidades
abren en el
mercado de
trabajo?
No hay supervisin
de la formacin ni
exmenes finales
acreditados en la
escuela nacional.
La formacin produce
certificados estatales
que capacitan a los
mejores titulados para
acceder a cursos
superiores.
Las calificaciones
acreditan a escala
nacional a los
titulados para trabajar
en la profesin
correspondiente y
para acceder a cursos
superiores.
Fuente: Revista Formacin Profesional, n 32, CEDEFOP, 2004
18
Cmaras de oficios,
artesanos y comercio
reguladas de forma
estatal y organizadas
por sectores
profesionales.
La formacin alterna
segn un calendario fijo
entre las empresas y las
escuelas profesionales.
Esto tambin provoc un cambio en profundidad en la organizacin de la

produccin y en los conceptos de cualificacin (Touraine, 1955), basados hasta
entonces en los oficios y las profesiones industriales clsicas (Friedmann,
1974). La expansin industrial y econmica de la segunda mitad del siglo
XX, fundamentada en la automatizacin electrnica, necesitaba mucha ms
mano de obra cualificada, aunque con una cualificacin diferente: era la
poca del trabajador especialista, mucho ms flexible, con una relacin con la
mquina ms subordinada y automatizada (Snchez, 1976). En aquella poca,
esta relacin se interpret como desprovista de cualificacin en comparacin
con la preparacin demostrada en los oficios y profesiones industriales de la
poca inmediatamente anterior (Bravermann, 1974). Es en este perodo, en los
inicios de los aos setenta, cuando los principales pases europeos construyen
sus sistemas de formacin tal como se conocen hoy en da.
La expansin de las nuevas tecnologas de la informacin, especialmente la
informtica, ha vuelto a revolucionar las formas de produccin y ha puesto en
crisis los sistemas de formacin que se haban construido en los aos setenta
(Altmann, 1982). En la actualidad, la formacin profesional en toda Europa
est viviendo un proceso de reflexin y de cambio para adaptarse a los nuevos
retos de una economa postindustrial (Boyer, 1998), progresivamente globalizada que se adentra en la llamada sociedad del conocimiento (Druker, 2003).
Estas fases descritas muy sintticamente tambin han marcado la evolucin
de la formacin profesional en Espaa, pero con unas caractersticas propias
dado el contexto poltico y econmico del pas (Merino, 2005).
La debilidad de los inicios de la industrializacin espaola, muy concentrada
en el Pas Vasco y Catalua, y las turbulencias polticas y sociales del siglo
XIX no permitieron el desarrollo de un sistema de formacin profesional propiamente dicho. Las escasas empresas industriales de la poca aprendieron a
construir en casa la cualificacin que necesitaban, sin una contribucin significativa ni del Estado, como en el modelo francs, ni de las organizaciones
corporativas empresariales (gremios y cmaras) como en el modelo alemn.
Este modelo de autoorganizacin de la cualificacin por parte de la empresa
ha marcado toda la evolucin de la formacin profesional y todava tiene un
fuerte arraigo en la actualidad.
Los pocos centros que impartan formacin eran instituciones benvolas, dedicadas a la promocin de los obreros, o de carcter religioso, que seguan la
doctrina social de la Iglesia catlica. Fuera de estas instituciones, en Espaa
los escasos ejemplos de actividades formativas se concentraban sobre todo
en el Pas Vasco y Catalua, como por ejemplo las iniciativas por parte de
alguna gran empresa para crear escuelas profesionales para sus aprendices, la
creacin a finales del siglo XIX e inicios del XX de las primeras escuelas de formacin profesional pblica (Escuela del Trabajo en Barcelona, en 1913) o la
colaboracin con algn gremio. Este carcter privado y benfico ha marcado
la percepcin de la formacin profesional como una educacin para las clases
populares y pobres, ms que como una necesidad del sistema productivo para
dotarse de la mano de obra cualificada que necesitaba.
Despus de algunos intentos a principios de siglo XX, no es hasta 1955 en que,
con la llamada Ley Industrial, se disea una formacin profesional industrial
completa bajo los conceptos del modelo de Estado nacional-sindicalista del
rgimen franquista (Martnez Usarralde, 2002). La organizacin sindical vertical del rgimen y la Iglesia catlica desempearn un papel muy importante
en la configuracin de un sistema de formacin que pretende una doble finalidad: integrar a los trabajadores en el sistema franquista, ante las primeras
huelgas organizadas por los obreros, y suministrar aprendices cualificados a la
incipiente industria promovida por el franquismo. En aquella poca, la oferta
formativa se estructuraba en tres niveles: el preaprendizaje (dos aos), la
oficiala (tres aos) y la maestra (dos aos), orientados a ofrecer un sistema de formacin paralelo para los trabajadores.
Sin embargo, no ser hasta el ao 1963 cuando se aplicar el nuevo modelo, aunque con poca financiacin estatal. As, la nueva formacin profesional
qued en manos de las rdenes religiosas, el sindicato vertical y las grandes
empresas que, necesitadas de mano de obra cualificada, crean sus propias escuelas de aprendices. Se trataba de una formacin larga, bastante prctica, de
tipo integral, que combinaba materias tcnicas con otros temas generales para
promover el desarrollo personal, estructurando toda la carrera de un obrero.
En un pas con unos niveles bajsimos de educacin, sin prcticamente tradicin de formacin profesional y con una industria en plena expansin en los
aos sesenta, este modelo de formacin profesional fue rpidamente reconocido por las empresas y valorado por la poblacin. La formacin profesional
20
ofreca una esperanza de promocin, aunque minoritaria, para los hijos de los
trabajadores y facilitaba una formacin orientada hacia el trabajo y al mismo
tiempo educadora. De hecho, hasta hace pocas dcadas, la mayora de los
mandos intermedios de las empresas o los pequeos empresarios de talleres
industriales provenan de las generaciones que siguieron esta formacin profesional industrial.
La repercusin del nuevo modelo fue tan profunda que la concepcin de la
formacin profesional, centrada en el sector industrial como carrera alternativa a la educacin general para los hijos de los trabajadores, ha sido dominante
durante toda la segunda mitad del siglo XX.
En aquellos aos, en Europa y desde organismos como la OCDE, ya empezaba a ponerse en duda la utilidad de una concepcin de la formacin profesional de larga duracin, como carrera alternativa para la formacin de los
trabajadores. Las necesidades de cualificacin de la produccin automatizada
pasaban por otras coordenadas (Homs, 1979).
La Ley General de Educacin de 1970 (Ley General de Educacin, 1970)
intent recoger las nuevas corrientes europeas y propuso la renovacin del
modelo de formacin profesional vigente. En sus planteamientos iniciales
presentados en el Libro Blanco de 1969 (MEC, 1969), se incorporaba el nuevo concepto de formacin profesional que en aquellos momentos ya estaba en
boga en Europa. La formacin profesional no deba tener la funcin de carrera
alternativa para los trabajadores, sino que tena que constituir las pasarelas necesarias con el fin de preparar a los jvenes que salan en diferentes niveles del
sistema educativo para incorporarse al mercado de trabajo con una formacin
especializada y adaptada a las necesidades de las empresas.
El boom econmico de los aos sesenta haba ampliado las bases industriales de la economa espaola adems de crear un sector de servicios que
empezaba a despuntar como clave en la economa. Se necesitaba una mano de
obra con niveles ms altos de educacin general y con una formacin profesional mucho ms flexible. La Ley propuso tres pasarelas: la FPI, obligatoria
para aquellos que no obtuvieran el Graduado Escolar, la FPII, al finalizar el
BUP, y la FP III, que no lleg nunca a materializarse. La prioridad en aquellos
momentos no era la formacin profesional, sino generalizar la educacin primaria y alargar la escolarizacin incorporando algunos elementos de profesionalizacin bsica. La Ley de 1970 se centr en estos ltimos aspectos.
Pero esta concepcin adelantada a su tiempo choc de frente con los intereses
de los sectores que ms influencia tenan en el antiguo modelo de formacin
profesional industrial. En el debate parlamentario sobre la Ley, todava durante el rgimen franquista, los sectores prximos a la Iglesia y los sindicatos verticales consiguieron reorientar las propuestas iniciales con el fin de mantener
la estructura de carrera paralela para los sectores poco favorecidos, intelectual
o econmicamente, de la sociedad, sobre los cuales pretendan mantener su
influencia. Las pasarelas se convirtieron en una va secundaria, tal y como
haba sido hasta ese momento.
El resultado fue una superposicin de modelos llenos de contradicciones que
dificultaron su despliegue posterior. ste no se produjo de forma plena hasta
1976, ao en el que ya empezaban a sentirse los efectos de la primera crisis
petrolera de los aos setenta. La escasa financiacin de la Ley, las resistencias
a la reforma y la debilidad poltica de un rgimen que se estaba tambaleando
ocasionaron una aplicacin catica de la Ley en el mbito de la formacin
profesional, con constantes retrasos y rectificaciones.
A esta situacin se sumaron algunas medidas polmicas de la Ley, como por
ejemplo la doble titulacin al finalizar la EGB y la obligacin, para los que
no obtenan al Graduado Escolar, de continuar sus estudios con la formacin
profesional de primer grado. Como resultado, el desprestigio de la formacin profesional se extendi rpidamente, sobre todo en los primeros niveles,
a pesar del gran nmero de alumnos que accedieron a algn tipo de formacin profesionalizadora.
En aquellos mismos momentos, en Francia y en Alemania se estaban llevando
a cabo las reformas para consolidar los sistemas modernos de formacin profesional, despus de un largo perodo de vigencia de la formacin profesional
clsica durante toda la poca de expansin econmica de los aos sesenta
(Maurice, 1982). La formacin profesional clsica se haba integrado como un
elemento clave de las polticas de los Estados del bienestar desarrolladas despus de la Segunda Guerra Mundial, ofreciendo una va de promocin social a
una clase trabajadora que, desde un punto de vista poltico, social y econmico, disfrut de unos de los perodos de mayor bienestar de toda la historia.
En aquellos aos, el trabajo y los trabajadores todava eran un valor central en
las sociedades del bienestar europeas, y la cualificacin constitua el mecanismo para valorar el trabajo y mejorar la competitividad de sus economas. Sobre
22
esta experiencia positiva del binomio prestigioso cualificacin-formacin profesional se construyeron los sistemas modernos de formacin en Europa.
En Espaa, sin embargo, la formacin profesional industrial clsica no cont
con el tiempo suficiente para consolidarse y, aunque tambin coincidi con un
perodo de expansin econmica y de promocin social de los trabajadores, la
falta de libertad, un Estado del bienestar prcticamente inexistente, con poca
inversin en polticas sociales, y unas organizaciones empresariales y sindicales controladas polticamente por el rgimen e incapaces de poder desempear
un papel vertebrador de las relaciones laborales, no contribuyeron al desarrollo de la formacin profesional. La reforma de la Ley General de Educacin
qued a medias y fue mal aplicada. En aquellas condiciones difcilmente se
podan consolidar los nuevos conceptos de la formacin-cualificacin.
A pesar de todo, la Ley General de Educacin de 1970 aport dos elementos importantes para la formacin profesional. En primer lugar, integr la formacin
profesional en el sistema educativo, conectndola con la educacin general.
Tambin integr un variado abanico de actividades formativas dispersas en distintas dependencias ministeriales (por ejemplo, la formacin sanitaria) y otras
que slo existan como formacin no formal en el sector privado, por ejemplo
toda la formacin administrativa y comercial. En la etapa anterior prcticamente cada ministerio tena su propio sistema de formacin profesional.
El segundo elemento positivo fue la introduccin del mensaje de que los jvenes tenan que seguir estudiando despus de la EGB, ya fuera la formacin
profesional o el bachillerato. Si bien la situacin econmica de los aos siguientes supuso un contexto favorable para el alargamiento de la escolarizacin en la secundaria, la Ley sent las bases de esta prolongacin de los
estudios.
1.3. La formacin profesional moderna
Tuvieron que pasar unos quince aos ms para que la LOGSE de 1990 intentara una nueva reforma modernizadora de la formacin profesional, ya en plena
democracia. Pero mientras tanto, Espaa haba sufrido una dura y profunda
crisis de empleo que trastoc los comportamientos de la poblacin con respecto a la educacin y la formacin.
El impulso modernizador de la LOGSE
El agotamiento del modelo de desarrollo franquista, la apertura de la economa a los mercados exteriores con la llegada de la democracia y los efectos
de la crisis petrolera se aliaron para producir un cierre total del mercado de
trabajo, pasndose de una tasa de paro del 5% en 1977 hasta un 21% en 1985
(Fina, 1987). Las generaciones repletas del boom demogrfico de los aos
sesenta, que en aquellos aos empezaban a incorporarse al mercado de trabajo, no encontraron otra salida que continuar estudiando, pues sus posibilidades
laborales eran casi nulas.
Ante el desprestigio de la reforma de la formacin profesional de primer nivel
que haba intentado la Ley General de Educacin, el camino ms acertado
para los que haban obtenido al Graduado Escolar era seguir con el BUP para
intentar posteriormente acceder a la universidad, pues el mercado de trabajo
continuaba cerrado. Con seguridad, la crisis de la ocupacin de los aos setenta y ochenta es el factor que ms ha contribuido, de forma indirecta, a alargar
la escolaridad e incrementar notablemente el nivel educativo de la poblacin
espaola.
En los inicios de la dcada de los noventa, en un momento de mejor situacin
econmica, la LOGSE supuso una reforma profunda y resisti a las presiones
para mantener la formacin profesional como una va secundaria dentro del
sistema educativo. La Ley hizo realidad la vieja aspiracin del Libro Blanco
de establecer pasarelas entre la educacin general y el mercado de trabajo, y
puso como condicin para acceder al primer nivel de formacin profesional
haber obtenido el nuevo Graduado de una ESO. Esta reforma alargaba en dos
aos ms los estudios obligatorios generales y retrasaba la incorporacin de
los jvenes al mercado de trabajo. Finalmente, se ponan las bases de una estructura moderna para la formacin profesional.(1)
En el momento en que los hijos de los trabajadores ya no quisieron ser obreros
y las nuevas tecnologas exigan capacidades de aprendizajes generales ms
amplios para acceder a los niveles elevados de cualificacin, la alternativa de
la va secundaria para los hijos de los trabajadores o para jvenes con poca
capacidad intelectual fue perdiendo importancia, quedando reducida a atajos
(1) Para un anlisis ms global sobre la evolucin del sistema educativo espaol, vase Prats (2005).
24
escasamente utilizados dentro de una concepcin mucho ms flexible de la

relacin entre niveles educativos, y entre el sistema educativo y el mercado
de trabajo. La crisis de la ocupacin hizo el resto, al retrasar la edad de incorporacin de los jvenes al mercado de trabajo. En esta situacin, ya no tenan
sentido las vas secundarias.
Durante todo el duro perodo de 1977 a 1997, la educacin era la nica opcin
para los jvenes que aspiraban a algn futuro. Al finalizar los estudios o bien
se intentaba un acceso directo al mercado de trabajo en funcin de los contactos personales o familiares y la dinmica coyuntural del momento, o se segua
la formacin profesional para aumentar todava ms las posibilidades de ocupacin. Durante aquellos aos, las enseanzas secundarias, tanto las generales
como los ciclos formativos, se convirtieron en la mejor va de retencin de
adolescentes ante la situacin del mercado de trabajo, con todos los obstculos
que esta funcin cre para todo el sistema educativo.
Posiblemente la LOGSE fue demasiado radical en sus planteamientos. Ha hecho falta la Ley Orgnica de Educacin (LOE, 2006) para flexibilizar este
esquema de pasarelas y adaptarlo a los nuevos tiempos en los que se exige una
orientacin mucho ms acentuada hacia la formacin a lo largo de la vida de
las personas.
Por otra parte, la LOGSE tambin dej sin resolver una cuestin de gran importancia para la formacin profesional: qu salida ofrecer a los jvenes que
no conseguiran superar los dos aos de alargamiento de la escolarizacin
general obligatoria. A pesar de los intensos debates en el seno del equipo redactor de la Ley, no hubo respuesta a esta cuestin y el resultado ha sido uno
de los efectos ms negativos de la LOGSE.
Durante todos estos aos, miles de jvenes han abandonado el sistema educativo, normalmente despus de ms de 10 aos de escolarizacin, sin ninguna
titulacin ni preparacin para el mercado de trabajo. Los cursos denominados
de garanta social, a pesar de algunos programas dignos de reconocimiento,
no han representado una solucin a este grave problema. Como consecuencia,
Espaa tiene unos de los peores ndices en Europa de abandono prematuro del
sistema educativo. Como se puede ver en la tabla 1.1, en nuestro pas el 31,1%
de los jvenes de 18 a 24 aos no tienen el Graduado ni siguen estudiando, en
contraste con el 14,8% del conjunto de los 27 pases de la Unin Europea.
TABLA 1.1
Abandono educativo prematuro en Europa

Porcentaje de jvenes que no han obtenido el ttulo de educacin secundaria
obligatoria ni siguen estudiando
PASES
2006
2007
Unin Europea 27
15,2
14,8
Alemania
13,9
12,7
Blgica
12,6
12,3
Espaa
29,9
31,0
Finlandia
8,3
7,9
Francia
12,3
12,7
Grecia
15,9
14,7
Italia
20,8
19,3
Pases Bajos
12,9
12,0
Polonia
5,6
5,0
Portugal
39,2
36,3
Reino Unido
13,0
Suecia
12,0
Fuente: Datos y Cifras. Curso escolar 2008-2009. Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deportes.
Por suerte, el impacto de la crisis demogrfica, que hizo disminuir drsticamente el nmero de jvenes que entraban en el mercado de trabajo, y el perodo de expansin de la ocupacin en sectores poco cualificados que sigui
a los aos de aplicacin de la LOGSE atenuaron los efectos negativos de este
alto nmero de jvenes que abandonaban el sistema educativo sin ninguna
titulacin reconocida.
Uno de los puntos positivos de la LOGSE para la mejora de la formacin
profesional es la integracin de este tipo de formacin en los Institutos de
Educacin secundaria (IES), con una concepcin global de todas las enseanzas secundarias. Los legisladores estuvieron influidos por los debates de los
aos ochenta sobre la conveniencia de organizar las enseanzas secundarias
en torno a un tronco comn que asegurara una visin global de las enseanzas
y al mismo tiempo una especializacin profesionalizadora, con el convencimiento, en aquellos momentos, de que era la mejor estrategia para mantener
una educacin comprensiva ante la rpida evolucin de las nuevas tecnologas
en el mercado de trabajo (Planas, 1982).
26
Aunque los debates en torno a la LOGSE eran ms tericos que prcticos, la

solucin de situar todas las opciones de secundaria en un mismo centro educativo ha comportado efectos muy positivos para la formacin profesional. Lo
ms importante es la valorizacin de su estatus dentro del sistema educativo
y ante los alumnos y sus familias, ayudando a superar el estereotipo de la va
secundaria para los menos dotados.
Finalmente, la introduccin de las prcticas en empresas como contenido obligatorio para todos los ciclos formativos tambin por parte de la LOGSE ha
acabado de configurar la formacin profesional como una va respetada de
acceso al mercado de trabajo, y, adems, ha contribuido a abrir los centros a la
realidad del mundo laboral ms que cualquier otra medida anterior.
TABLA 1.2
Distribucin de estudiantes por programas en la educacin secundaria

superior en diferentes pases de la OCDE
Ao 2006. En porcentaje
PASES
E. GENERAL
F. PREPROFESIONAL
PROFESIONAL
ALTERNANCIA
Alemania
40,6
59,4
44,2
Austria
22,1
6,2
71,8
33,0
Blgica
30,6
69,4
3,5
Dinamarca
52,2
47,8
47,6
Espaa
57,5
42,5
2,2
Finlandia
34,6
65,4
10,9
Francia
56,9
43,1
11,6
Grecia
66,1
33,9
5,1
Hungra
76,3
10,7
12,9
12,9
Italia
39,5
35,6
24,9
Japn
75,4
0,9
23,7
Korea
72,2
27,8
Pases Bajos
32,5
67,5
18,3
Repblica Checa
20,7
0,1
79,2
34,8
Suecia
44,9
0,9
54,2
OCDE
53,8
4,1
44,0
15,2
UE-19
46,7
5,8
47,8
16,3
Notas: A: categora no aplicable; N: dato poco significativo.

Fuente: OCDE Education at a Glance. 2008.
Por lo tanto, en Espaa no es hasta comienzos del siglo XXI cuando empieza a
asentarse una formacin profesional inicial integrada en el sistema educativo
y construida sobre conceptos modernos, que est valorada en el mercado de
trabajo, como se ver ms adelante, y que es percibida como una salida vlida
por los mismos jvenes, sobre todo en los ciclos superiores (De Asis, 2003).
A este ltimo hecho han contribuido los buenos resultados de la insercin laboral de los jvenes al acabar los ciclos formativos durante la etapa de fuerte
crecimiento econmico de la ltima dcada. Ya en el ao 2001, seis meses
despus de acabar los estudios, slo el 10%-12% de los graduados estaban
desempleados en busca de trabajo (ETEFIL, 2005).
De todas maneras, en Espaa, a diferencia de otros pases de la OCDE, los jvenes continan escogiendo proporcionalmente ms el bachillerato que los ciclos
formativos en los niveles postsecundarios. Como se puede ver en la tabla 1.2, en
Espaa esta proporcin es del 57,5% para el bachillerato frente al 42,5% para
los ciclos formativos, cuando en la OCDE es del 53,8% frente al 44,0%, o en la
UE-19 del 46,7% frente al 47,8% respectivamente.
Incluso, hay pases como Alemania, Austria, Blgica, Finlandia, Pases Bajos,
Repblica Checa y Suecia donde ms de la mitad de los jvenes se inclinan por
una opcin profesionalizadora para acceder al mercado de trabajo en el nivel de
la educacin secundaria. La razn hay que buscarla en las dificultades de consolidacin en los perodos correspondientes de una formacin profesional de calidad y moderna. En Espaa esta evolucin se ha hecho muy tarde y a destiempo,
es decir, cuando los procesos de cualificacin estaban ya poniendo en crisis los
mismos conceptos de formacin, tal como se ver ms adelante.
La formacin para los desempleados
Si hasta ahora se ha expuesto la evolucin hacia las concepciones actuales a

partir de la formacin profesional inicial, para entender la evolucin del resto
del sistema de formacin hay que remitirse a Europa. En 1986, unos aos
antes de la aplicacin de la LOGSE, Espaa entraba en la Unin Europea,
accediendo de esta forma a la percepcin de la ayuda de los fondos estructurales. El apoyo del Fondo Social Europeo a la formacin fue clave en trminos de financiacin pero tambin en trminos conceptuales. El Fondo Social
Europeo permiti cofinanciar el Plan de Formacin e Insercin Profesional,
28
conocido como el Plan FIP, destinado a formar a los parados, que por aquellos
aos superaban el 20% de la poblacin activa. De hecho, este plan inaugur
la llamada formacin ocupacional como un subsistema propio de formacin
gestionado por el INEM.
Con anterioridad haban existido programas de formacin para los parados,
pero no con la amplitud y los recursos que pudieron movilizarse con el apoyo
europeo. El Plan FIP prcticamente supuso el inicio de las polticas activas de
ocupacin en Espaa, uno de los conceptos de influencia europea que contribuyeron a paliar la situacin de los desempleados en aquellos momentos, promoviendo la bsqueda activa de trabajo y el reciclaje de las competencias.
La dureza del cierre del mercado de trabajo durante la segunda mitad de los
aos setenta y la primera de los ochenta tambin produjo el hundimiento de
los conceptos y de los valores relativos al trabajo que se haban generado
durante el crecimiento econmico de los aos sesenta. La norma construida
socialmente (Prieto, 1999) sobre la ocupacin entendida como un trabajo para
toda la vida, con un contrato fijo a plena dedicacin y accesible fcilmente al
acabar los estudios, choc abiertamente con la realidad de las dificultades para
encontrar trabajo y la inseguridad del puesto laboral.
Los jvenes que se incorporaban al mercado de trabajo durante la crisis de los
setenta y ochenta tuvieron que adaptarse rpidamente a un contexto totalmente diferente, en el que la competencia para un puesto de trabajo era muy elevada. La importancia de la formacin para mantenerse en el mercado de trabajo,
la necesidad de gestionar la propia carrera profesional, las oportunidades para
crear el propio puesto de trabajo, etc. son conceptos que entraron en Espaa
por la va de las polticas de formacin profesional y de ocupacin impulsadas
por la Comisin Europea, dirigidas a inculcar una actitud mucho ms activa
ante las adversidades del mercado de trabajo.
Adems del Plan FIP, la ayuda europea incentiv la creacin de nuevos programas de tipo innovador, como las escuelas-taller, que seguramente nunca
habran sido financiadas por fondos propios. As, el INEM se encontr con
la posibilidad de financiar un programa de gran alcance para la formacin
de la poblacin desempleada y durante los primeros aos estuvo sometido a
una fuerte presin para gastar todo el volumen de la subvencin recibida de
Bruselas. No haba tiempo para invertir en la generacin de infraestructuras y
equipamientos formativos, y haba que adaptarse a las normas de justificacin

del Fondo Social Europeo, que tena como objetivo complementar las polticas estatales promoviendo proyectos innovadores y de proyeccin europea.
Estos dos factores, esto es, la presin para gastar todos los presupuestos y los
criterios de justificacin europeos, contribuyeron a configurar un subsistema
que, en lugar de desempear una funcin complementaria, en el caso de Espaa se ha convertido en el mtodo de formacin ocupacional que prcticamente
ha durado, sin muchos cambios, hasta los reales decretos de 2007 de articulacin del subsistema de formacin para la ocupacin. Los fondos provenientes
tanto de la cuota de la formacin profesional, que empresarios y trabajadores
entregan a la Seguridad Social, como de la financiacin europea permitieron
no recargar los presupuestos generales del Estado y atender las necesidades
ms urgentes de la cada vez ms elevada proporcin de trabajadores desempleados.
La convocatoria anual de planes de formacin, abiertos a un abanico muy extenso de agentes, result el mecanismo ms rpido y eficiente para distribuir
los fondos disponibles. Con muy pocos aos se lleg a formar a un nmero
considerable de parados.
La difcil situacin del mercado de trabajo de aquellos aos tambin explica
otra de las caractersticas del subsistema ocupacional espaol: la fuerte implicacin de las administraciones locales y otros actores sociales de mbito
local. La crisis de desempleo de aquellos aos dirigi a la poblacin hacia las
administraciones ms prximas, y muchos ayuntamientos reaccionaron organizando programas locales de lucha contra el desempleo, que encontraron en
los programas europeos la forma de financiarse, muy a menudo en colaboracin con entidades y asociaciones locales concienciadas por la problemtica
del mercado de trabajo.
La consolidacin de estos programas condujo a generar estructuras ms estables, aunque financiadas precariamente, para promover programas de formacin y ocupacin con una dimensin de desarrollo local importante. El
Plan FIP y los programas europeos facilitaron la extensin de estas iniciativas
locales, promovidas tambin por las polticas europeas. El resultado de esta
situacin ha sido un panorama de iniciativas locales diverso y heterogneo,
con la participacin de una multiplicidad de agentes locales, muy a menudo
30
liderados desde las administraciones locales, lo que constituye una caracterstica propia del caso espaol.
En resumidas cuentas, desde sus inicios el subsistema espaol de formacin
ocupacional se constituy como un gran mercado de formacin regulado por
subvenciones pblicas con una elevada participacin de actores privados locales de orientacin social. Los propios ayuntamientos tuvieron que actuar en
este mercado local como agentes de tipo privado.
Posteriormente, la evolucin burocratizada de este mercado de formacin,
muy regulado centralmente por el INEM, y las aspiraciones de las comunidades autnomas en base a las competencias reconocidas en sus estatutos de
autonoma para poder participar en la gestin de la formacin y establecer
criterios ms adaptados a las necesidades locales, condujeron a la descentralizacin del sistema y al traspaso de la gestin de la formacin ocupacional a
las autonomas durante la dcada de los noventa.
La forma en la que se produjo este traspaso, ms ligado a la negociacin poltica para obtener mayoras parlamentarias que a una planificacin y reorganizacin del subsistema, ha comportado numerosas deficiencias tanto en la
gestin del subsistema como en la relacin entre las autonomas y el INEM, y
ha dificultado la posibilidad de producir una adaptacin efectiva a las necesidades de cada territorio.
El hecho de que se hayan mantenido todos los programas de forma casi intacta, a pesar de que el mercado de trabajo ha sufrido transformaciones profundas
durante todos estos aos, evidencia la necesidad de una reforma que el decreto
de 2007, creando el nuevo subsistema de formacin para la ocupacin, ha tratado de resolver con suerte desigual, tal como se ver en el prximo captulo.
El nacimiento de la formacin continua
A inicios de los aos noventa existan, pues, dos subsistemas: el de formacin

inicial y el de la formacin ocupacional. Faltaba desarrollar la formacin continua.
Las negociaciones, primero entre los agentes sociales y posteriormente con
los representantes de la administracin estatal, finalizaron en diciembre de
1992 con el primer acuerdo nacional sobre formacin continua, establecido
como convenio colectivo de mbito general. Entre los diversos factores que
contribuyeron a la consecucin de este acuerdo se encuentran la mejora del
mercado de trabajo desde 1985, la influencia europea en materia de formacin
profesional sobre la idea de la formacin a lo largo de la vida, la importancia
asumida por la formacin ocupacional y la falta de transparencia en el destino
y gestin de los fondos recaudados por la cuota de formacin profesional que
empresas y trabajadores abonaban a la Seguridad Social, y adems, la visin
estratgica entre los representantes de los agentes sociales, tanto por parte de
los dos sindicatos mayoritarios (UGT y CCOO) como de los representantes
de las organizaciones patronales, y los altos representantes de los ministerios de
educacin y trabajo en materia de formacin profesional.
Siguiendo las experiencias europeas, los agentes sociales asumieron la iniciativa del acuerdo que posteriormente presentaron al Gobierno para la materializacin y financiacin del dispositivo que haban acordado. As naci en
diciembre de 1992 el Primer Acuerdo Tripartito (Forcem, 1992) en materia de
formacin continua de los trabajadores ocupados, firmado entre los mismos
interlocutores sociales (sindicatos y organizaciones patronales) y el Ministerio
de Trabajo como representante de la administracin central.
El Acuerdo Tripartito estableca la asignacin de una parte de la cuota de la
formacin profesional a la financiacin de planes de formacin para los trabajadores ocupados (el 0,10 de la cuota el primer ao, con una previsin de
aumento hasta el 0,30 en 1996), mientras que el resto se dedicaba a la financiacin de la formacin ocupacional para los desempleados. Este sistema de
financiacin contina vigente, y actualmente la cuota dedicada a la formacin
continua es, como mnimo, del 60%. De esta manera naca un nuevo subsistema independiente del ocupacional. La formacin para adultos quedaba de esta
manera dividida en dos subsistemas: el dedicado exclusivamente a trabajadores ocupados, a travs de la cotizacin de la cuota de formacin profesional, y
el dedicado prioritariamente a los trabajadores desempleados. Esta separacin
no tena parangn en los dems pases europeos, en los que slo se distingua
entre la formacin inicial y la formacin continua.
El hecho de que el subsistema naciera ligado a la cuota de formacin profesional y a la iniciativa de los agentes sociales marcar toda su filosofa. Los
representantes de los empresarios interpretaron el mecanismo como un retorno de la cuota a las empresas que cotizaban y los trabajadores reclamaban su
32
participacin como cotizantes de una parte de la cuota y como garantes de la

gestin de unos recursos pblicos que tenan que supeditarse a objetivos de
inters general.
El acuerdo prevea la creacin de un organismo bipartito para la gestin de
los fondos y la organizacin de todo el subsistema, medida que se concret en
la creacin de la Fundacin Forcem, en mayo de 1993. Las primeras convocatorias de ayudas a la formacin se articularon a travs de tres frmulas: los
planes de empresa para las compaas con ms de 200 trabajadores, los planes
agrupados por conjuntos de empresas que sumaran ms de 200 trabajadores y
los permisos individuales de formacin. Los planes eran propuestas de programacin de formacin por parte de las empresas a ttulo individual o colectivo
que requeran la autorizacin previa de la representacin de los trabajadores
en las empresas y que se presentaban ante la Fundacin Forcem para su aprobacin. Con posterioridad a su ejecucin tenan que ser justificados ante la
Fundacin.
Este mecanismo, con ligeros retoques para corregir las distorsiones que provocaba un proceso de aprobacin previa de los planes de formacin y lograr la
adaptacin al desarrollo del propio modelo, dur hasta el 2003 (caractersticas
de los planes, definicin de los colectivos, procedimientos para elaborar los
planes y organizacin de las convocatorias, criterios de justificacin de los
gastos, etc.).
La puesta en marcha del modelo gener un fuerte impacto en las relaciones
laborales en el mbito de la empresa y el sector, y en el interior mismo de las
organizaciones sindicales y empresariales. El hecho de que los representantes
de los trabajadores y empresarios se tuvieran que poner de acuerdo para elaborar un plan de formacin de empresa constituy una de las experiencias ms
positivas de dilogo social en la historia de las relaciones laborales en Espaa.
Por primera vez, sindicatos y empresas se sentaban conjuntamente, no para
negociar con tensin un convenio colectivo sobre las condiciones laborales
en la empresa, sino para discutir un tema en torno al cual, en teora, haba un
inters comn, aunque en la prctica, como se vio enseguida, con visiones
diferentes.
El dilogo social sala de las cpulas de sindicatos y empresarios para bajar al
mbito de las relaciones laborales cotidianas en las empresas. En las primeras
negociaciones, todo estaba pendiente de decidir: la formacin que haba que

impartir; la forma en la que se detectaran las necesidades formativas; el modo
de seleccin de los participantes en las acciones de formacin; la imparticin
de la formacin fuera o dentro del horario laboral; la posibilidad de otorgar
una remuneracin; la manera en la que se realizara el seguimiento de la formacin; el reconocimiento que deba asignarse a la formacin en funcin de
las categoras laborales; etc.
Poco a poco se fueron generando los consensos y la jurisprudencia en torno a
todos estos temas, que, aunque no estuvieron exentos de conflictos y tensiones
en los primeros momentos, fueron entrando progresivamente en el marco de
colaboracin que preside hoy en da el sistema y que ha servido como modelo
para generar otros espacios de colaboracin, como por ejemplo en temas relativos a la prevencin de riesgos laborales, la calidad y, ms recientemente,
la conciliacin. El modelo participativo de la formacin continua inici una
nueva etapa de las relaciones laborales a nivel de empresa en Espaa, basadas
en el dilogo social. Este modelo se extendi al mbito sectorial y territorial,
aportando un gran ejemplo de dilogo social y estructurando un potente mercado de formacin.
En pocos aos se construy un verdadero sector de la formacin y surgieron
tcnicos, especialistas, gestores, organizaciones intermediarias, etc. en todos
los mbitos y territorios. Una vez ms, como haba sucedido unos aos antes
con el Plan FIP, la presin para el gasto de un volumen importante de subvenciones gener toda una serie de servidumbres que han sido difciles de revocar
posteriormente y que han marcado y siguen marcando la evolucin del modelo. La prioridad tanto en la formacin ocupacional como en la continua fue
hacer llegar la formacin, lo antes posible, al mayor nmero de personas. A
este objetivo se supeditaron todos los dems elementos: centros de formacin,
calidad, profesionalidad del profesorado, etc.
Pero tambin en el interior de cada organizacin se notaron los efectos del
nuevo modelo. La formacin continua pasaba a ser una de las actividades
emergentes en los planes de trabajo de las organizaciones sindicales y empresariales, ya sea por el enorme dispositivo de representacin y negociacin que
se cre desde las empresas, en los sectores y territorios y en las comisiones
paritarias, como por la promocin directa de planes de formacin que constituan una excelente oportunidad para fortalecer las organizaciones ofreciendo
34
nuevos servicios a sus miembros o para conseguir nuevos afiliados. La formacin apareci como un elemento nuevo en los criterios de distribucin de influencias y de relaciones de fuerzas entre los diferentes estamentos jerrquicos
de las organizaciones sindicales y empresariales.
La fuerte implicacin de las organizaciones sindicales y empresariales desde
los momentos iniciales, conscientes del reto que supona que por primera vez los
agentes sociales asumieran la gestin directa de un sistema organizado con recursos pblicos, fue la clave para explicar la rpida expansin del modelo. Los
agentes sociales, con una extensa implantacin en todo el territorio, transmitieron confianza y credibilidad a empresarios y a trabajadores. A pesar de todas las
dificultades de los primeros momentos, la labor pedaggica de explicacin de
la importancia de la formacin para la competitividad de las empresas y para la
ocupabilidad de los trabajadores ha constituido la gran aportacin de los agentes
sociales al desarrollo de la formacin en el pas.
Pero esta misma implicacin de los agentes sociales ha generado tambin ciertos lastres, que sobre todo se manifiestan en las dificultades para la evolucin
del modelo. Al finalizar los primeros acuerdos (1993-1996) en pleno xito del
modelo, aunque ya en ese momento afloraban algunos de sus dficits, se firmaron unos segundos acuerdos (1997-2000) (Forcem, 1996) de tipo continuista, sin abordar los problemas que presentaba un sistema que se estaba
burocratizando en la multiplicacin de criterios de gestin poco transparentes.
Debido a la relacin del modelo con el complejo mbito del dilogo social y al
temor a iniciar su reforma ante la presin de las comunidades autnomas, que
vean con recelo un modelo que las exclua, se opt por la continuidad.
El incremento constante de los recursos (en 1997 se gestionaba el 0,35 de la
cuota), la ampliacin del sistema a nuevos colectivos y a un nmero mayor
de empresas y trabajadores, y la complejidad de la gestin del modelo propiciaron la aparicin de algunos casos de mala gestin de los recursos, lo que
provoc que en los terceros acuerdos (2001-2004) (Forcem, 2001) la administracin pblica se incorporase de forma ms decidida en la gestin tanto de
los fondos como del subsistema, aprobando la creacin de la Fundacin Tripartita para la formacin en el empleo, que absorbi por fusin la Fundacin
Bipartita Forcem. Este hecho provoc un cambio progresivo en la funcin de
los agentes sociales, que de corresponsables de la gestin del subsistema han
pasado a colaboradores del Servicio Pblico Estatal de Empleo para el desarrollo del modelo.
Antes de que acabara la vigencia de los III acuerdos, y ante las discrepancias
entre las administraciones y los agentes sociales, la administracin estatal decidi tomar la iniciativa de reformar el subsistema con la publicacin del Real
Decreto 1046/2003 de 1 de agosto, por el que se regulaba el subsistema de
formacin profesional continua.
Este Real Decreto reform el mecanismo de financiacin de los planes de
empresa, obviando la aprobacin previa e introduciendo un sistema de bonificaciones directas de las cuotas de formacin profesional que se describir
con ms detalle en el prximo captulo. Asimismo, el Real Decreto abri el
subsistema a las comunidades autnomas con su presencia en la Fundacin
Tripartita y con la creacin de las comisiones territoriales.
Como se puede comprobar, la evolucin del subsistema fue muy rpida y en
prcticamente 10 aos se haba cubierto el recorrido que en otros pases europeos haba durado ms de veinte aos. En este tiempo el valor de la formacin, adems de extenderse y generalizarse, se ha integrado en el comportamiento de las empresas y de los trabajadores. El modelo actual de formacin
continua es perfectamente homologable a los modelos europeos y adems, con
la combinacin entre el sistema de bonificacin y los programas de oferta de
formacin continua, ha conseguido llegar a un nmero considerable de empresas, de trabajadores y de localidades.
Si bien en la extensin del modelo se han conseguido objetivos aceptables, en
intensidad y calidad todava se est lejos de los retos que requiere el impulso
de un modelo de mayor competitividad de las empresas y de mayor calidad
de la ocupacin. El hecho de que ni las empresas ms activas en el modelo
lleguen a gastar todo el crdito de formacin que disponen es un indicador de
lo que todava queda por hacer.
Ya entrados en el siglo XXI, el conjunto del sistema de formacin se dirige con
una serie de reformas hacia una mayor integracin sistmica, introduciendo
flexibilidades entre subsistemas y dentro de cada subsistema, y la bsqueda
(objetivo todava no logrado) del consenso entre todos los actores sociales y
territoriales. La Ley Orgnica de Cualificaciones y de la Formacin Profesional de 2002 (Ley Orgnica, 2002), el Real Decreto de la reforma de la for-
36
macin continua de 2003 (Decreto, 2003), la Ley Orgnica de Educacin de

2006 (LOE, 2006), el Real Decreto de 2007 (Decreto, 2007) de regulacin del
subsistema de formacin profesional para la ocupacin y las rdenes de 2007
(Orden, 2007) y 2008 (Orden, 2008) que los desarrollan acaban de formular el
sistema tal como funciona en la actualidad y que se presenta de forma extensa
en el prximo captulo.
La iniciativa reformadora que en los ltimos aos afecta a todos los subsistemas denota una preocupacin para mejorar su estructura, bsicamente con
respecto a la relacin entre los principales actores y sus intereses. En cambio
no se ve la misma preocupacin sobre los resultados y sus impactos en el
tejido econmico y social del pas. Una vez ms se echa en falta un amplio
consenso que implique a los principales actores, tanto estatales como autonmicos, en los resultados del sistema. Como se ver ms adelante, los niveles
de educacin y de formacin de la poblacin espaola, a pesar de los avances
realizados hasta ahora, quedan lejos de las medias europeas y de las necesidades de transformacin del sistema productivo del pas.
Hasta aqu se han expuesto las causas que explican la situacin presente. En
las prximas pginas se presenta el funcionamiento del sistema en su configuracin actual.
II. El sistema de formacin profesional

en Espaa
Cada vez se tiende ms a considerar la formacin como un sistema, es decir,

como un conjunto de elementos y normas relacionados entre s que contribuyen a que un nmero determinado de personas adquieran competencias tiles
para su vida personal o profesional. Un sistema de formacin, adems de ofrecer un proceso de aprendizaje, tambin incluye mecanismos de reconocimiento de estos aprendizajes, normalmente a travs de titulaciones.
Por lo tanto, un sistema de formacin comprende, entre otros elementos, mecanismos de planificacin de las necesidades de formacin, recursos para la
organizacin de la oferta formativa, dispositivos de orientacin para los individuos, mecanismos de relacin con las empresas, normas para la certificacin
y acreditacin de los aprendizajes conseguidos, instrumentos para promover
la calidad y la innovacin, y recursos de coordinacin.
El presente captulo expone los principales elementos del sistema espaol de
formacin profesional y las claves de su funcionamiento, a fin de que el lector
tenga la informacin general necesaria antes de abordar los debates sobre la
evolucin futura de este sistema en la sociedad del conocimiento.
2.1. Los textos y los datos bsicos
El sistema de formacin profesional espaol est bsicamente regulado por
la Ley Orgnica de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional (Ley
Orgnica, 2002). Esta Ley instituye el Sistema Nacional de Cualificaciones y
Formacin Profesional y se suma a la tendencia, ya mencionada, de considerar la formacin como un sistema. En este caso, se avanza un paso ms porque
la Ley adopta una perspectiva integrada y estrechamente relacionada con las
cualificaciones profesionales y el sistema de ocupacin.
38
La Ley define la formacin profesional como el conjunto de acciones formativas que capacitan para el desempeo cualificado de las diversas profesiones, el acceso al empleo y la participacin activa en la vida social, cultural y
econmica, y que incluye las enseanzas propias de la formacin profesional
inicial, las acciones de insercin y reinsercin laboral de los trabajadores, as
como las orientadas a la formacin continua en las empresas, que facilitan la
adquisicin y actualizacin permanente de las competencias profesionales.
De esta forma, el sistema espaol est concebido en sus textos fundamentales
desde una visin sistmica, comprensiva de todos los tipos de formacin y
estrechamente ligada al mercado de trabajo. As pues, se parte de una concepcin amplia que incluye una perspectiva de contribucin al enriquecimiento
de la ciudadana y de la cohesin social.
Esta Ley se ha desarrollado posteriormente en dos reales decretos, que establecen, de hecho, dos subsistemas: uno de ellos regula la formacin inicial en el
marco del sistema educativo (Real Decreto, 2006) y depende del Ministerio de
Educacin, Poltica Social y Deporte, mientras que el otro, que integra la antigua
formacin ocupacional y la formacin continua, regula la formacin para el empleo (Real Decreto, 2007) y depende del Ministerio de Trabajo e Inmigracin.
Esta reciente regulacin asume de forma clara el doble objetivo de integrar
la formacin profesional en Espaa y orientarla hacia el mercado de trabajo,
aunque en ambos casos la legislacin se enfrenta a limitaciones importantes.
La voluntad integradora queda reforzada con la visin sistmica de toda la
formacin, y avanza mediante la regulacin conjunta de todos los elementos
del sistema. No obstante, en la prctica persiste una subdivisin entre la formacin inicial y la formacin para el empleo, con una articulacin incompleta
entre ambos sistemas.
Por otra parte, en todos los textos legales se reafirma la voluntad de orientar el
sistema de formacin profesional a la cobertura de las necesidades del mercado
de trabajo en un sentido amplio, que beneficie tanto a las carreras profesionales
de los trabajadores como a las necesidades de cualificacin de las empresas.
Ms adelante se vern las dificultades y limitaciones de esta orientacin.
El examen de algunos datos globales antes de presentar el funcionamiento de
cada uno de los dos subsistemas de formacin profesional nos ofrecer una
visin del conjunto del sistema que tiene en cuenta todos los tipos de programas existentes.
EL SISTEMA DE FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
39
TABLA 2.1
Nmero total de alumnos del sistema de formacin profesional

Nmero de personas formadas segn el sexo. Ao 2006
PROGRAMA
Ciclos de grado medio
TOTAL
(2)
Ciclos de grado superior

Total formacin inicial
(1)
(2)
(2)
Programas de garanta social

Formacin continua de demanda
HOMBRES
MUJERES
235.224
125.015
110.209
218.319
106.325
111.994
453.543
231.340
222.203
45.924
30.521
15.403
1.148.637
665.550
483.087
(3)
927
504
423
Formacin continua de oferta estatal
808.086
406.697
401.389
Formacin continua de oferta de las CC.AA. (4)
481.592
242.378
239.214
Formacin continua administraciones pblicas (5)
550.152
276.883
273.269
2.989.394
1.592.012
1.397.382
188.312
73.744
114.568
63.618
30.975
32.643
251.930
104.719
147.211
Total subsistema de formacin para el empleo

(formacin continua + formacin ocupacional)
3.241.324
1.696.731
1.544.593
Total sistema de formacin
3.740.791
1.958.592
1.782.199
Permisos individuales de formacin
Total formacin continua
(6)
Formacin de oferta ocupacional
(7)
Escuelas-taller, casas de oficios, talleres de ocupacin

Total formacin ocupacional
(8)
Notas: (1) Datos avanzados de forma provisional.

(2) Incluye la formacin profesional a distancia y los datos se refieren al curso 2005-2006.
(3) Permisos finalizados durante el ao 2006.
(4) Dato estimado sobre participantes programados por falta de datos.
(5) Datos referidos a 2005 y distribucin por sexo estimada.
(6) Posiblemente existan algunas duplicaciones entre los individuos formados en la formacin de demanda y los
de oferta.
(7) Falta informacin sobre las actividades de las comunidades autnomas con fondos propios u otras fuentes de
financiacin como, por ejemplo, los fondos estructurales europeos.
(8) La distribucin por sexo es estimada por falta de datos completos.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte, el INEM y la
Fundacin Tripartita para la Formacin en el Empleo. Ministerio de Administraciones Pblicas.
El nmero de personas formadas, con todas las cautelas dada la fragilidad

de los datos disponibles, ofrece una imagen de la importancia del sistema de
formacin profesional. La cifra sobrepasa los cuatro millones. A los datos de
la tabla 2.1 habra que aadir, por una parte, las actividades formativas que
llevan a cabo las comunidades autnomas mediante fondos propios o recursos
provenientes del Fondo Social Europeo, y de las que se dispone de poca informacin agregada y, por otra, las 5.828 personas participantes en pequeos
programas especficos directamente gestionados por el INEM.
40
Adems, todava se podran aadir los 675.373 participantes en las enseanzas

en rgimen especial que tambin tienen un objetivo de profesionalizacin.
De estos participantes, 376.267 aprenden idiomas en las escuelas oficiales,
y el resto participa en actividades de formacin de tipo artstico. Tambin se
podran sumar las 40.932 personas que han seguido una formacin terica
en el marco de los contratos de formacin, aunque normalmente se trata de
una formacin poco consistente. Finalmente, tambin se podra incluir en este
grupo toda la formacin de adultos, o al menos parte de ella, y las actividades
de tipo no formal que se llevan a cabo, generalmente, por parte de iniciativas
privadas. Es decir, la formacin de tipo profesionalizador, que moviliza a un
conjunto importante de personas y recursos, representa aproximadamente la
mitad de todo el sistema educativo, incluyendo la universidad. Por lo tanto, no
se puede considerar que este tipo de formacin en su globalidad sea un sistema marginal o perifrico.
Si se observa el peso de cada subsistema dentro del conjunto, se puede comprobar cmo la formacin inicial ocupa un espacio reducido en relacin con
el nmero de personas formadas. En cambio, si se calcula aproximadamente
el nmero de horas de formacin impartida, la situacin se invierte completamente. De acuerdo con la tabla 2.1, tomando en consideracin el nmero de
personas, la formacin inicial representa aproximadamente un 12 % del total;
en cambio, en nmero de horas se aproxima a las tres cuartas partes. A partir
de estos datos se deduce que los aprendizajes que se adquieren a travs del sistema de formacin profesional continan basndose en la formacin inicial,
en la que participa un nmero relativamente reducido de personas mediante
programas con una dedicacin intensiva en trminos de tiempo. Adems, el
sistema tambin es capaz de movilizar a un gran nmero de personas para actualizar sus conocimientos a travs de la formacin continua, aunque de forma
mucho menos intensa en relacin con el nmero de horas empleadas.
2.2. La formacin profesional inicial
El subsistema de formacin profesional inicial forma parte del sistema educativo, cuya estructura se puede ver de manera esquemtica en el grfico 2.1. Se
trata, fundamentalmente, de los ciclos formativos de formacin profesional,
conocidos ms popularmente como la FP, instituidos a partir de la Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE, 1990). Como
41
GRFICO 2.1
Arte dramtico
Conservacin
y restauracin
de bienes
culturales
Diseo
Ttulo
de doctor
Estudios
Estudios
de doctorado
de posgrado
Ttulo
de grado
Ttulo de tcnico Ttulo de tcnico Ttulo de tcnico

superior
superior
superior
Ciclos
formativos
de grado
superior
de FP
Estudios
de grado
Grado
superior
de artes
plsticas
y diseo
Tcnico
deportivo
de grado
superior
Nivel
avanzado
Nivel
intermedio
Humanidades y CSS
Artes
Ciencias y tecnologa
Bachillerato
Ttulo
de bachiller
6 CURSOS
Ttulo de tcnico Ttulo de tcnico Ttulo de tcnico

Ciclos
formativos
de grado
medio
de FP
Tcnico
deportivo
de grado
medio
Educacin
primaria
6
5
4
3
2
1
Nivel
bsico
Cualificacin
profesional
P.C.P.I.
ESO
4
3
2
1
Mdulos
Mdulos
profesionales
voluntarios
y generales
Enseanza gratuita
Formacin profesional
Enseanzas artsticas
Educacin
infantil
Enseanzas deportivas
Segundo ciclo
(3-6)
Primer ciclo
(0-3)
Fuente: Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte.
42
Grado
medio
de artes
plsticas
y diseo
Ttulo Graduado
ESO
Enseanza bsica
Enseanzas profesionales
de msica y danza
Enseanzas elementales
de msica y danza
Ed. infantil
Ed. primaria
Educacin secundaria
Ttulo
profesional
Educacin de personas adultas
Msica
y danza
Ttulo
de mster
Enseanza de idiomas
Enseanzas
artsticas superiores
Educacin superior
Ttulo
superior
Enseanza universitaria
La estructura del sistema educativo en Espaa
Acceso con condiciones

Prueba de diagnstico
Prueba de acceso
ya se ha comentado, la LOGSE introdujo un cambio fundamental en la concepcin de la formacin profesional, en la medida que moderniz la formacin
profesional con el abandono de una concepcin de va secundaria o de segunda
oportunidad para los estudiantes con menos recursos econmicos o intelectuales,
con la voluntad de transformarla en la va de especializacin y cualificacin para
acceder al mercado de trabajo. A causa de esta adscripcin al sistema educativo,
la formacin profesional inicial est sometida a la regulacin del Ministerio de
Educacin, Poltica Social y Deporte, y la mayor parte de las competencias estn
traspasadas a las comunidades autnomas, menos en el caso de Ceuta y Melilla.
La estructura de la formacin profesional inicial
Desde la LOGSE (y tal como se puede observar en el grfico 2.1. en color

verde), la formacin profesional inicial est estructurada en torno a dos ciclos
formativos:
Los ciclos formativos de grado medio, que dan lugar a la obtencin de la
titulacin de tcnico de la profesin correspondiente y estn integrados en
la educacin secundaria postobligatoria. Estos ciclos constituyen la va de
especializacin profesional para los jvenes que, al finalizar los estudios
obligatorios de la ESO, quieren incorporarse al mercado de trabajo. Estn
diseados para ofrecer una mano de obra especializada y cualificada que
permita ocupar puestos de trabajo de la produccin directa en los sectores
de la industria o de los servicios.
Los ciclos formativos de grado superior, que permiten la obtencin de la
titulacin de tcnico superior y estn encuadrados dentro de la educacin
superior no universitaria. Constituyen la oferta para la especializacin de
los jvenes que, al finalizar el bachillerato, deciden incorporarse al mercado de trabajo. En contraste con el grado medio, el grado superior est pensado para formar futuros tcnicos altamente especializados o los mandos
intermedios de las empresas de cualquier sector econmico.
Se puede acceder a los ciclos de grado medio una vez obtenido el Graduado
de Educacin Secundaria Obligatoria (ESO). Esta exigencia, que asegura un
nivel mnimo homogneo de conocimientos y capacidades, ha contribuido en
gran medida a elevar el nivel de calidad de estos ciclos. Lo mismo ha ocurrido
con el acceso a los ciclos superiores, para el que se requiere el ttulo de bachillerato.
43
La Ley Orgnica de Educacin (LOE, 2006) introdujo una flexibilizacin de

los criterios de acceso que hasta ahora eran muy poco utilizados, pero que en
los ltimos aos han significado una innovacin importante en el desarrollo de
la formacin profesional. Los jvenes de ms de 17 aos con una experiencia
laboral previa pueden participar en unas pruebas de acceso al ciclo de grado
medio, y los de 18 o 19 aos, si tienen un ttulo de tcnico del ciclo correspondiente, tambin pueden participar en pruebas de acceso al ciclo superior. Esta
va ha facilitado la reincorporacin al sistema educativo de muchos jvenes
que abandonaron los estudios sin el Graduado de la ESO y que, despus de
incorporarse al mercado de trabajo, se dan cuenta de las limitaciones de sus
competencias e intentan completar su cualificacin con un ciclo formativo.
La posesin del ttulo de tcnico permite acceder a cualquiera de las vas de
bachillerato. El ttulo de tcnico superior tambin permite acceder a los estudios superiores universitarios con los que se haya establecido una correspondencia. El aprovechamiento de esta posibilidad est bastante extendido. As,
un nmero importante de jvenes accede a los ciclos superiores con el objetivo de continuar posteriormente con los estudios universitarios. En el curso
2004-2005, el 8,3% de los estudiantes que se inscribieron en universidades
espaolas provenan de los ciclos superiores de formacin profesional.
Ambos ciclos tienen una estructura modular flexible, de duracin variable hasta ahora, aunque en los prximos aos se igualarn todos con una duracin
de dos cursos. La novedad de aceptar la inscripcin para mdulos y no slo
para cursos enteros tambin ha aportado una flexibilidad, cuyas consecuencias
tendrn que evaluarse.
La introduccin, acelerada a partir de la aplicacin de la LOE, de estos elementos de flexibilidad entre los diferentes niveles educativos, entre la formacin profesional y el mercado de trabajo y entre las enseanzas generales y las
profesionales ha significado una importante renovacin de la estructura bsica
de la formacin profesional, manteniendo su coherencia y simplicidad. La
presencia de estos valores constituyen una de las caractersticas que hay que
destacar del sistema espaol, especialmente en relacin con sistemas educativos de pases vecinos como Francia, Italia o Blgica, mucho ms complejos
y diversificados.
Otra caracterstica definitoria de los ciclos formativos es que sus contenidos
curriculares estn estructurados en dos tipos de mdulos:
44
Mdulos profesionales terico-prcticos, destinados a desarrollar una serie de competencias profesionales que se han definido en relacin con unos
puestos de trabajo determinados.
Mdulos formativos prcticos, que se realizan en un centro productivo
externo al centro educativo, generalmente mediante prcticas en una empresa. La introduccin, ya por parte de la LOGSE, de la Formacin en Centros de Trabajo (FCT) ha supuesto una importante innovacin en la cultura
escolar tradicional de la formacin profesional espaola.
Las prcticas en empresas han contribuido a abrir los centros de formacin
profesional a las empresas, a mejorar la relacin entre los centros y el mundo
productivo, a habituar a los profesores a relacionarse con las empresas y, sobre
todo, a facilitar la insercin laboral de los jvenes una vez obtenida su titulacin. Muchos jvenes son contratados por las empresas donde han realizado
las prcticas. La FCT constituye un mdulo de formacin evaluable que dispone de un tutor en el centro educativo y otro en el centro de trabajo, con un
plan de trabajo establecido previamente y supervisado por ambos tutores.
Esta modalidad formativa prctica no alcanza la alternancia del sistema dual
alemn ni a los programas de alternancia y de aprendizaje del sistema francs, pero ha contribuido a superar el aislamiento tradicional de los centros de
formacin en relacin con las empresas y ha valorado los aspectos prcticos
de la formacin profesional. Las prcticas empresariales suponen un 25% del
tiempo de enseanza de un ciclo, entre 350 y 500 horas.
Con todo, la calidad de estas prcticas y su integracin en el conjunto del
currculum del ciclo, especialmente cuando se realizan en pequeas empresas
o en tejidos productivos poco desarrollados, quedan todava lejos de los niveles deseables. Los programas de coordinacin y de regulacin mediante convenios con los gremios y sectores empresariales como los desarrollados por
la Cmara de Comercio de Barcelona con el programa E+E, o la coordinacin
de las prcticas en el Pas Vasco o las experiencias locales de la Fundacin
Lacetnia en la comarca del Bages en Catalua, constituyen ejemplos vlidos de
cmo, a travs de la FCT, se puede articular una colaboracin fructfera entre los
centros de formacin y las empresas.
Por ltimo, tambin es importante sealar que los ciclos formativos estn organizados por familias profesionales, que son grandes agrupaciones de ocupaciones
45
o profesiones, unas de carcter ms sectorial y otras ms transversal pero que

cubren la mayor parte de los contenidos profesionales del mercado de trabajo.
Desde el impulso aportado por la Ley General de Educacin del ao 1970,
que incorpor muchas especialidades dispersas no incluidas en la oferta reglada de formacin y puso bajo la tutela del Ministerio de Educacin la gran
mayora de formaciones dispensadas y reguladas por otras administraciones,
el sistema espaol ha mantenido una tendencia unificadora que intenta cubrir
la gran mayora de especialidades demandadas en el mercado de trabajo. En
este sentido, la LOE tambin supone un avance en la regulacin de las enseanzas en el mbito de las actividades artsticas profesionales, los idiomas,
el deporte, la educacin y la formacin de los adultos. Con anterioridad a la
LOE, estas reas estaban consideradas como enseanzas de rgimen especial
y su regulacin era deficiente. Esta tendencia reguladora ha motivado que en
el argot del sector se conozca la formacin inicial dependiendo del Ministerio
de Educacin como la formacin reglada.
Despus de la ltima actualizacin del Catlogo Nacional de Cualificaciones
Profesionales, son 26 el nmero de familias profesionales, que cubren el sector primario, con la familia agraria y la martimo-pesquera; el sector secundario, como por ejemplo, la qumica, la fabricacin mecnica, la electricidad
y la electrnica, las artes grficas, y el sector terciario, como la hostelera y
turismo, los servicios socioculturales y a la comunidad, la sanidad, etc.
Cada familia profesional agrupa diversos ciclos ms especializados, dirigidos
a un conjunto ms reducido de empleos en el mercado de trabajo. Hoy esta
oferta contiene 64 ciclos de grado medio y 78 ciclos de grado superior. No todos los ciclos de grado medio tienen una continuidad en los de nivel superior,
en coherencia con la concepcin moderna de la formacin profesional como
especializacin para el mercado de trabajo y no como carrera profesional alternativa a las enseanzas generales.
Caractersticas y perfil de la formacin profesional inicial
La implantacin del modelo de formacin profesional de la LOGSE a partir

del curso 2000-2001 fue progresiva hasta el curso 2002-2003 a medida que
se fue sustituyendo la antigua FP por los nuevos ciclos. Si a las personas que
han cursado los nuevos ciclos se suman los alumnos de la antigua FP durante
este perodo inicial, se puede constatar una estabilizacin en el nmero de es46
tudiantes durante todos los aos del siglo XX, con una ligera reduccin a partir
del curso 2003-2004, a causa de los efectos de la reduccin demogrfica, que
no ha quedado compensada por la llegada, sobre todo a los ciclos de grado
medio, de los nuevos contingentes de inmigrantes. Para el curso 2007-2008
se prevn 464.403 alumnos en los dos ciclos. A la espera de que se sepan los
datos definitivos, todo apunta a que se ha detenido la reduccin de los ltimos
aos y que el nmero de estudiantes se ha estabilizado.
Como se puede observar en el grfico 2.2, durante estos aos se ha producido
un progresivo aumento de la presencia de la mujer en la formacin profesional.
Incluso en los ciclos superiores actualmente las chicas ya superan, en nmeros
absolutos, a los chicos. El ndice de feminizacin en la formacin profesional
ha pasado del 46% en el curso 2000-2001 al 49% en el curso 2006-2007.
El hecho de que la formacin inicial haya resistido el efecto de la cada demogrfica de la ltima dcada, que ha afectado mucho ms al bachillerato, indica
que en los ltimos aos ha habido un mayor inters de los jvenes por la formacin profesional. Este aumento de la demanda ha sido muy notorio en algunas
comunidades autnomas. La inmigracin tambin ha influido positivamente,
GRFICO 2.2
Evolucin del nmero de estudiantes de formacin profesional inicial

por sexo y grado
En porcentaje
140.000
125.000
110.000
95.000
80.000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
Hombres grado medio
Mujeres grado medio
Hombres grado superior
Mujeres grado superior
2006-2007
Fuente: Ministerio de Educacin, Polticas Sociales y Deporte.
47
ya que una mayor proporcin de jvenes inmigrantes se ha inclinado por la

formacin profesional, antes que elegir el bachillerato y la universidad.
En el curso 2007-2008 haba 34.616 extranjeros estudiando ciclos de formacin profesional, repartidos entre centros pblicos y concertados casi a partes iguales, aunque con una presencia ligeramente mayor en centros pblicos.
Otro factor que ha contribuido al crecimiento del nmero de alumnos ha sido
el retorno a los estudios de los jvenes que en su da abandonaron la ESO y no
siguieron estudiando. Las medidas flexibilizadoras actuales facilitan a estos
jvenes la reincorporacin a los ciclos de formacin profesional.
Sin embargo, como se puede observar en la tabla 2.2, la situacin no es la
misma en todas las comunidades autnomas. Comunidades como Asturias,
Cantabria, Galicia, Pas Vasco y La Rioja tienen un mayor desarrollo de la formacin profesional inicial, con tasas brutas de escolarizacin, que representan
el porcentaje de alumnos del ciclo respecto al total de poblacin total escolarizada; en cambio, Madrid no llega al 18% en el grado medio, y Baleares,
Extremadura, Murcia y Melilla tampoco llegan al 18% en el grado superior. El
arraigo de la formacin profesional en las expectativas en el mercado de trabajo local puede estar influyendo en estas grandes diferencias entre territorios.
La evolucin demogrfica, la situacin del mercado de trabajo local, el nmero
de inmigrantes y el prestigio de la formacin profesional generan evoluciones
dispares entre las comunidades autnomas, entre las que hay algunas que reducen su nmero de alumnos, como Asturias, Cantabria, Castilla y Len y el Pas
Vasco. Pero estos datos tambin demuestran una falta de objetivos consensuados
en cuanto a resultados por parte de las comunidades autnomas que propicia un
desarrollo demasiado diferenciado de la formacin profesional en Espaa.
La comparacin entre la distribucin de los alumnos matriculados entre los dos
niveles de los ciclos, los medios y los superiores, demuestra que entre los jvenes, especialmente las chicas, los ciclos de grado superior al acabar el bachillerato despiertan mayor inters que los ciclos de grado medio al acabar la ESO.
Los ciclos superiores desempean una funcin importante a la hora de decidir
el futuro de los jvenes que finalizan el bachillerato, ya sea como va para entrar
en la universidad y evitar las pruebas de acceso y las puntuaciones para ingresar
en una facultad determinada, o bien para entrar en el mercado de trabajo con una
titulacin profesional especializada en un nivel de aspiraciones cualificadas.
48
En cambio, el inters por los ciclos de grado medio al acabar la ESO es menor.
Ms adelante se explicarn las posibles razones de este hecho. Pero en lo que
ciertamente hay que insistir es en que los bajos resultados de la ESO impiden
que un nmero mayor de jvenes accedan a los ciclos de formacin profeTABLA 2.2

por comunidades autnomas
COMUNIDADES
AUTNOMAS
NMERO
TOTAL
2000-2001
NMERO
TOTAL
2007-2008
% ALUMNOS
EXTRANJEROS (1)
TASA BRUTA DE
ESCOLARIZACIN
GRADO MEDIO (1)
TASA BRUTA DE
ESCOLARIZACIN
GRADO SUPERIOR (1)
Andaluca
59.761
89.415
26,5%
19,7%
Aragn
12.100
13.440
10
29,8%
26,1%
Asturias
(Principado de)
13.258
11.125
13
30,7%
33,3%
Baleares (Islas)
5.614
7.322
12
22,3%
11,2%
Canarias
21.457
24.250
27,5%
23,0%
Cantabria
6.985
6.324
33,8%
26,7%
Castilla y Len
26.836
26.619
29,7%
26,8%
Castilla-La
Mancha
12.960
17.950
21,2%
18,1%
Catalua
59.319
76.941
28,7%
27,9%
Comunidad
Valenciana
33.932
50.705
28,4%
22,9%
7.275
10.955
23,9%
17,9%
Galicia
Extremadura
25.269
32.275
32,2%
31,7%
Madrid
(Comunidad de)
43.314
47.668
16
17,8%
21,1%
Murcia
(Regin de)
10.820
12.547
21,7%
17,0%
Navarra
(Comunidad
Foral de)
5.658
6.025
10
28,4%
26,0%
Pas Vasco
28.887
25.633
30,9%
41,6%
3.049
3.418
10
33,7%
25,1%
Ceuta
688
1.074
22,6%
33,5%
Melilla
574
717
21,1%
16,5%
Total
377.756
464.403
26,6%
23,7%
Rioja (La)
Nota: (1) Curso 2007-2008.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos estadsticos del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte.
49
sional de grado medio. Los datos de la Encuesta de Transicin EducativaFormativa e Insercin Laboral del INE (ETEFIL, 2005) indican que cuando
los jvenes obtienen la graduacin de la ESO o el ttulo de bachillerato, en su
inmensa mayora, continan estudiando; en cambio, tambin detecta que los
que abandonan la ESO sin ninguna titulacin se dirigen hacia el mercado de
trabajo sin ninguna formacin especfica.
Este ltimo grupo, de haber cursado con xito la ESO, normalmente acudira,
en una buena proporcin, a los ciclos formativos de grado medio y engrosara la
pirmide de base de la formacin profesional de una forma ms racional de la
que existe en la actualidad. sta es la razn que lleva a pensar que una mejora de
los resultados de la ESO tendra efectos positivos en la formacin profesional.
La formacin profesional inicial es bsicamente un subsistema pblico. Como
se observa en el grfico 2.3, el 74% de los alumnos de los ciclos de grado medio y el 78% de los de grado superior estn escolarizados en centros pblicos
en el curso 2007-2008, aunque hay muchas diferencias entre comunidades
autnomas. Por ejemplo, en el Pas Vasco esta ltima proporcin baja al 50%
y en Canarias sube al 95%.
GRFICO 2.3
Alumnos de formacin profesional inicial por titularidad de los centros

y grado
Curso 2007-2008
200.000
150.000
100.000
50.000
Grado medio
Grado superior
Pblicos

50
Privados
La formacin profesional tambin es una formacin de tipo presencial. En

los ltimos aos se ha organizado una oferta, mayoritariamente pblica, de
estudios a distancia, aunque con un peso todava reducido en el conjunto del
subsistema. Para el curso 2007-2008 slo se prevean unos 3.419 alumnos en
los grados medios y 9.179 en los grados superiores.
Otro dato digno de comentario es que los alumnos de la formacin inicial
tienen unas edades muy superiores a las previstas para cada ciclo. En el curso 2006-2007, el 48,8% de los alumnos de los ciclos de grado medio tenan
ms de 18 aos y el 58,1% de los alumnos de los ciclos superiores tenan 21
aos o ms. Estos datos indican, por un lado, el gran retraso con que muchos
alumnos llegan a completar sus estudios iniciales, aunque, por otro lado, tambin demuestran que la formacin inicial de formacin profesional es casi una
formacin de adultos y, progresivamente, de personas que vuelven al sistema
educativo despus de pasar por el mercado de trabajo. Dicho de otro modo, la
formacin inicial se acerca cada vez ms al concepto de formacin continua.
Por la va de las pruebas de acceso al curso 2006-2007 accedieron un 10,5% del
total de matriculados en los ciclos medios y un 7,9% en los superiores, aunque
en el caso de la Comunidad Valenciana estos porcentajes llegaban al 20% y al
30%, respectivamente. Estos datos se pueden observar en la tabla 2.3.
Como se ha mencionado en el apartado anterior, los ciclos formativos estn
agrupados por familias profesionales. La distribucin de los alumnos matriculados en estas familias, que se puede observar en la tabla 2.4, permite identificar dos caractersticas ms del subsistema de formacin inicial.
La primera es la fuerte diferenciacin que presentan las familias profesionales
si se tiene en cuenta la participacin por sexos, si bien es cierto que globalmente hay una gran paridad entre chicos y chicas, con ligero predominio de
stas, sobre todo en los ciclos superiores. Slo cuatro familias tienen una distribucin entre el 40% y el 60% de alumnos de los dos sexos. En el resto de los
casos, hay un predominio abrumador de uno de los sexos, aunque en los ciclos
superiores este desequilibrio es un poco menos extremo.
Las chicas tienen unas aspiraciones de mayor cualificacin que los chicos y
se esfuerzan para completar sus estudios. As, se entiende que las chicas sean
ms numerosas en los ciclos superiores, luchando por conquistar espacios que
hasta ahora les estaban prcticamente vedados. En los niveles de cualificacin
51
TABLA 2.3
Porcentaje de alumnos que acceden a los ciclos a travs

de las pruebas de acceso, por comunidades autnomas
Curso 2006-2007
COMUNIDADES AUTNOMAS
GRADO MEDIO
GRADO SUPERIOR
Andaluca
17,9
14,4
Aragn
14,2
12,8
Asturias (Principado)
12,3
6,3
Baleares (Islas)
13,7
22,4
Canarias
0,4
0,1
Cantabria
8,6
5,1
Castilla y Len
15,5
4,4
Castilla-La Mancha
14,1
11,1
2,4
Catalua
Comunidad Valenciana
20,2
29,6
Extremadura
10,6
15,1
Galicia
7,4
0,3
Madrid (Comunidad de)
7,3
3,4
Murcia (Regin de)
8,5
3,1
Navarra (Comunidad Foral de)
10
18,2
4,3
Pas Vasco
Rioja (La)
11,6
14,8
Ceuta
21,7
27,6
Melilla
2,7
3,5
Total
10,5
7,9
ms elevados las diferencias de gnero son menos acusadas, en cambio en los

menos cualificados las estigmatizaciones por gnero del mercado de trabajo
son ms visibles. En los ciclos dirigidos a ocupaciones de mayor cualificacin,
las chicas tienen menos dificultades para orientarse hacia sectores de tradicional dominio masculino, como, por ejemplo, la construccin o el mantenimiento de la produccin, y los chicos hacia otros con mayor presencia femenina
como la sanidad o el comercio.
52
TABLA 2.4
Distribucin de los alumnos de formacin profesional inicial,

por familias profesionales y sexo
Curso 2006-2007
FAMILIAS PROFESIONALES
CICLOS DE GRADO MEDIO

TOTAL
% MUJERES
CICLOS DE GRADO SUPERIOR

TOTAL
% MUJERES
Actividades agrarias
4.351
1,9
16
3.527
1,7
23
Actividades fsicas y deportivas
3.819
1,6
33
7.570
3,6
32
Activitades martimo-pesqueras
Administracin
Artes grficas
Comercio y marketing
Comunicacin, imagen y sonido
Edificacin y obra civil
Electricidad y electrnica
1.157
0,5
1.127
0,5
14
46.894
20,2
76
38.584
18,1
73
2.529
1,1
38
1.591
0,7
46
11.181
4,8
71
11.078
5,2
56
2.450
1,1
50
8.767
4,1
37
750
0,3
10.386
4,9
32
29.929
12,9
19.408
9,1
Fabricacin mecnica
10.303
4,4
5.638
2,6
Hostelera y turismo
12.011
5,2
44
10.689
5,0
69
Imagen personal
16.618
7,1
97
4.201
2,0
97
1.151
0,5
47
801
0,4
53
15.772
6,8
14
23.085
10,8
19
2.814
1,2
461
0,2
11
Mantenimiento y servicios
a la produccin
10.030
4,3
7.819
3,7
20
Mantenimiento de vehculos
autopropulsados
21.916
9,4
5.794
2,7
Industrias alimentarias
Informtica
Madera y mueble
Qumica
2.437
1,0
63
4.802
2,3
56
Sanidad
31.345
13,5
90
24.129
11,3
79
Servicios socioculturales
a la comunidad
Textil, confeccin y piel
Vidrio y cermica
Total
4.784
2,1
91
22.774
10,7
91
324
0,1
95
507
0,2
83
88
0,0
52
64
0,0
38
232.653 100,0
46
212.802 100,0
51
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte.
Parece como si la cualificacin compensara discriminaciones por cuestin de

gnero. Tanto chicos como chicas no tienen tantos inconvenientes para aspirar
a ocupar cargos tcnicos superiores que estn relacionados con tareas de pro-
53
gramacin, gestin o coordinacin, de profesiones en que dominan las personas del sexo opuesto. Eso denota por parte de los jvenes una capacidad de conocimiento del mercado de trabajo y de claridad de las opciones profesionales
ms elevadas de lo que en general cabra esperar. Con todo, la diferenciacin
por sexos en la formacin inicial es superior a la realmente existente en el
mercado de trabajo. Esta circunstancia permite pensar que hay mrgenes de
actuacin para una intervencin en favor de una distribucin ms igualitaria.
La segunda caracterstica observable en la distribucin de los alumnos por
familias profesionales es que, aunque la oferta se estructura en torno a un abanico amplio de familias, slo cinco de las familias existentes absorben entorno
al 60% del alumnado: administracin, electricidad y electrnica, informtica,
sanidad, en los dos ciclos, y mantenimiento de vehculos autopropulsados en
los ciclos de grado medio y servicios socioculturales a la comunidad en los
superiores. La concentracin de familias es ms acusada para las chicas, sobre
todo en los ciclos de grado medio en los que slo tres familias (sanidad, administracin e imagen) absorben al 74% de las alumnas.
Este dato muestra una escasa especializacin de la formacin inicial, estructurada de acuerdo con el aprendizaje de competencias de ancho alcance transversal y muy selectiva por sexo, en el que el componente de la demanda por parte
de los jvenes todava pesa ms que el de la demanda de las empresas, aunque,
como se ver en prximos captulos, las empresas seleccionan su mano de
obra atendiendo ms a los niveles que a una excesiva especializacin.
Los centros de formacin y su gestin
La LOGSE incorpor otra novedad de gran trascendencia para la formacin

profesional actual. Con la creacin de los Institutos de Enseanza Secundaria
o IES, se abri la posibilidad de que en un mismo centro educativo se ofrecieran los estudios de ESO, de bachillerato y de ciclos de formacin profesional.
Esta propuesta era coherente con la filosofa integradora de la secundaria, predominante en el mbito educativo espaol y, en parte, tambin en el internacional. El resultado ha sido que, a pesar de las resistencias y los problemas de
aplicacin iniciales, la formacin profesional ha adquirido un estatus escolar
nuevo, considerado como una va separada y alternativa a las enseanzas escolares generales.
54
La consecuente homogeneizacin y equiparacin del profesorado, el hecho de

compartir los centros con el bachillerato, que concentraba el prestigio como
va natural a la universidad, y la elevacin de la calidad de las enseanzas y
del alumnado mediante la exigencia de una titulacin mnima de entrada han
constituido, con seguridad, los elementos que ms han contribuido a prestigiar
unas enseanzas consideradas de segundo orden en el imaginario colectivo
por las razones que ya se han expuesto.
Pero no todo han sido efectos tan positivos. Aunque en prximos captulos se
reanudar esta reflexin, se puede adelantar que esta integracin ha supuesto
para la formacin profesional una cierta prdida de la identidad propia en el
seno de unos centros de formacin en los que ha dominado la imagen genrica y la dinmica educativa de las enseanzas generales. En aquellos centros
de bachillerato o de ESO en los que se han incorporado algunos ciclos formativos, a menudo relacionados con el sector servicios en un entorno de un
mercado de trabajo poco desarrollado, la formacin profesional ha adquirido
poca importancia y no ha acabado de consolidarse como estrategia para especializar a los jvenes al finalizar los estudios. En cambio, los antiguos centros
de formacin profesional que han incorporado una oferta de bachillerato y de
ESO son los que han notado ms el efecto positivo de reforzamiento del prestigio escolar y, a la vez, las consecuencias negativas de una cierta prdida de
identidad. Posiblemente en el Pas Vasco, donde la formacin profesional ha
disfrutado tradicionalmente de una fuerte personalidad propia y un profundo
arraigo en el entorno econmico, estos efectos se hayan notado menos.
Dentro de una perspectiva de formacin a lo largo de la vida de las personas
y de integracin de la formacin inicial con la continua, seguramente se necesitar un replanteamiento que refuerce la identidad y la especificidad de
la formacin profesional entendida globalmente. Ms adelante se tratar esta
cuestin con ms detenimiento.
La integracin de los ciclos formativos en los IES no es el principal problema
que presenta este tipo de establecimientos. La falta de autonoma en la gestin
de los centros educativos y la rigidez de los criterios de funcionamiento de las
administraciones pblicas, notorios en todo el sistema educativo, adquieren
una significacin especial cuando se trata de la formacin profesional. Si ya
es difcil gestionar un centro pblico educativo en estas condiciones, lo es
mucho ms para un centro de formacin profesional que necesita una mayor
55
dosis de flexibilidad y de adaptabilidad al entorno. La mayor integracin en el

sistema educativo de los ciclos de formacin profesional tambin ha comportado, como contrapartida, un freno a la evolucin hacia una mayor flexibilidad
y adaptacin a las necesidades del mercado de trabajo, a pesar de todos los
avances que ya se han comentado ms arriba.
La rigidez en la planificacin de los ciclos formativos, las dificultades para
adaptar y flexibilizar los currculos segn las demandas del tejido productivo
local, las dificultades para construir unos equipos de profesorado segn las
necesidades de los centros o las barreras a la demanda de las empresas para
poder organizar actividades formativas son algunos ejemplos de los problemas
que la gestin de los centros tienen que afrontar. De hecho, pocos centros
consiguen superar estas dificultades, y muy a menudo slo de forma temporal.
Esta rigidez en la gestin tambin se refleja en los equipamientos y dotaciones
de recursos, que, a pesar de tener unos niveles mnimos ms o menos aceptables, en ningn caso disponen de la tecnologa necesaria para formar al personal cualificado que las polticas de innovacin de las empresas requieren.
La promesa de la creacin de los centros integrales de formacin profesional,
ya previstos hace aos en los programas nacionales de formacin profesional, y
finalmente incorporados en la Ley Orgnica de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional del ao 2002 y regulados desde 2005 por un Real Decreto
de Presidencia (Real Decreto, 2005), haba suscitado el inters como posible
solucin a los problemas de gestin de los centros. Estos tipos de centros tenan que constituir la red de innovacin de todo el sistema porque integraban
una oferta formativa tanto inicial como continua para la ocupacin, adems de
las funciones complementarias de acreditacin de competencias, formacin
de profesorado y excelencia. Adems de la funcin estrictamente docente, los
centros integrales tenan que ofrecer informacin y orientacin profesionales,
participar en los procesos de evaluacin y acreditacin de las competencias
profesionales adquiridas a travs de la experiencia o la formacin no formal,
y potenciar la relacin con el mundo econmico y productivo. Sin embargo,
tres aos despus siguen sin contar con una regulacin especfica que facilite
su desarrollo.
Otro de los retos que los centros tienen que afrontar para mejorar la calidad
de la formacin que imparten es la propia formacin del profesorado. El nivel
de preparacin del profesorado ha consolidado unos niveles de calidad de la
56
funcin docente terica, pero en cambio presenta lagunas en cuanto a experiencia profesional en el tejido productivo de las especialidades que imparten.
Muchos de los profesores se incorporaron directamente de la universidad en el
momento de la ampliacin de la oferta formativa en los aos setenta y ochenta, sin haber tenido un contacto suficiente con el mercado de trabajo, y con
una escasa preparacin pedaggica y vocacional para desarrollar su funcin
docente. El resultado ha sido la transmisin a los alumnos de unas facultades
de aprendizaje profesional reconocidas por las mismas empresas como aceptables, pero sin una especializacin y capacidad prctica que satisfaga las exigencias de los empresarios. Por lo general, los perodos de prcticas en centros
de trabajo no son suficientes para contrarrestar estas deficiencias.
Los programas de cualificacin inicial
A las aportaciones positivas de la LOGSE a la formacin profesional hay que

contraponer uno de los aspectos que esta ley dej sin resolver y que no ha sido
hasta la LOE, diecisis aos ms tarde, cuando finalmente se ha abordado. Se
trata de la situacin de los jvenes que no han obtenido durante todos estos
aos la titulacin de Graduado de la ESO. Con buen criterio, la LOGSE les
cerr el acceso a la formacin profesional eliminando el primer nivel de FP
existente hasta entonces, pero en cambio no ofreci a estos jvenes ninguna
otra salida consistente.
Se crearon unos programas llamados de garanta social que, sin contar con
unos objetivos claros, una regulacin especfica y, sobre todo, con una financiacin apropiada, se dejaron a la iniciativa de las administraciones autonmicas, locales y entidades sociales para que intentaran encuadrar a estos alumnos. El resultado ha sido que durante todos estos aos el sistema educativo
espaol ha vertido al mercado de trabajo, y sigue hacindolo, centenares de
miles de jvenes, entre un 30% y un 35% de cada generacin, sin ninguna
preparacin profesional.
En algunas zonas estos porcentajes todava son mucho ms elevados y pueden
superar la mitad o ms de toda una generacin. Este hecho es muy grave, ya
que con una composicin as de la poblacin ocupada, difcilmente se pueden
pretender conseguir objetivos de competitividad, de calidad y de cualificacin para hacer frente a los retos de una economa globalizada, y constituye
57
seguramente una de las explicaciones de los problemas de cualificacin de la

economa espaola, como se analizar posteriormente.
La LOE aborda esta cuestin con la creacin de los Programas de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI), que sita bajo la tutela de las administraciones educativas. Los PCPI se ofrecen como una salida para los jvenes que
no hayan obtenido el Graduado de la ESO. Estos programas tienen un triple
objetivo: adquirir competencias correspondientes al nivel I del Catlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, facilitar la insercin social y laboral,
y, finalmente, ampliar las competencias genricas para poder acceder a la continuacin de los estudios en el marco del sistema educativo.
Cada uno de los tres objetivos se corresponde con un tipo de mdulo formativo,
a cuya finalizacin los alumnos obtendrn un certificado acadmico oficial que
acredita las competencias reconocidas en el marco del Sistema Nacional de Calificaciones y Formacin Profesional. Los que superen el tercer tipo de mdulo
formativo, destinado a recuperar los niveles escolares, ya sea simultneamente
a los otros mdulos o posteriormente, obtendrn el Graduado de la ESO y
podrn seguir sus estudios en otros niveles. Estos programas se podrn seguir
en los centros pblicos y concertados o en colaboracin con otras entidades
de carcter local pblicas o privadas; todava estn por desarrollar y habr que
esperar a su regulacin definitiva para comprobar su eficacia al afrontar uno de
los aspectos ms negativos del sistema educativo espaol.
El problema de fondo hay que buscarlo en el elevado ndice de fracaso escolar
en Espaa, muy por encima de la media de los otros pases europeos. sta es la
razn ltima que explica el escaso nmero de jvenes que acceden a los ciclos
de grado medio. Por este motivo, con independencia de la solucin definitiva
que se d a los programas de cualificacin profesional inicial, stos difcilmente podrn enderezar una situacin de consecuencias tan negativas para el futuro
del pas y que est lastrando el desarrollo de la formacin profesional. De todos
modos, sera conveniente que en la regulacin definitiva de estos programas se
tuvieran en cuenta las experiencias positivas en el tratamiento de estos jvenes,
acumuladas en la gestin de los programas de garanta social que en diferentes
comunidades autnomas y en diversas iniciativas locales de ayuntamientos y
de entidades sociales se han llevado a cabo durante estos aos.
En resumidas cuentas, el subsistema de formacin profesional inicial, puesto
en marcha a partir de la LOGSE y consolidado en la LOE, dispone de una es58
tructura moderna, simple, reconocida en el mercado de trabajo, en vas de flexibilizacin, pero que todava no ha abordado algunos de los grandes retos de
la formacin en la sociedad del conocimiento y sufre de ciertos dficits estructurales que dificultan el desarrollo futuro. Entre estos aspectos que se debern
mejorar se encuentran, bsicamente, su escasa dimensin, la falta de integracin
con la formacin continua, un perfil de identidad bajo, un profesorado poco especializado y la ausencia de instrumentos para que los centros puedan gestionar
eficientemente su adaptacin a las necesidades formativas del entorno.
2.3. La formacin para el empleo
El segundo subsistema ha sido denominado, seguramente con poca fortuna,
formacin para el empleo, como si la formacin inicial no estuviera orientada tambin hacia la ocupacin, en lugar de insistir en el concepto de formacin continua, para poderla situar as ms cerca de la orientacin estratgica
que requiere este tipo de formacin.
La integracin de la formacin ocupacional y la continua
El subsistema de formacin para el empleo ha integrado, cuando menos formalmente, lo que antes se conoca como formacin ocupacional, dirigida al
reciclaje de los trabajadores desempleados, y la formacin continua, dirigida
a los trabajadores ocupados. La integracin es todava muy reciente, regulada
por el Real Decreto de 23 de marzo de 2007 (Real Decreto, 2007), y por eso
todava perviven los dos antiguos subsistemas. Por otra parte, la integracin
que propone el citado Real Decreto es bastante compleja, lo que dificulta en
los momentos actuales una descripcin real del funcionamiento del subsistema de formacin para el empleo.
De entrada, hay que aclarar que, a diferencia del subsistema de formacin
inicial, que cuenta con una trayectoria histrica consolidada, el subsistema
de formacin para el empleo todava tiene que desarrollar muchos de sus elementos. Ahora mismo se trata, ms bien, de un mecanismo de financiacin de
actividades formativas. La descripcin que se expone a continuacin viene a
corroborar esta afirmacin.
La formacin para el empleo est tutelada por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin y su gestin se ha traspasado a las comunidades autnomas, menos en
59
el caso del Pas Vasco (pendiente de acuerdo) y de las comunidades de Ceuta

y Melilla. Esta tutela, por una parte, favorece la consideracin de la formacin
para el empleo dentro de la rbita de las polticas activas de ocupacin ms
prximas al mercado de trabajo, y, por otra, establece una diferenciacin institucional con el otro subsistema de formacin inicial dependiente del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte. Esta diferenciacin institucional
no ayuda a la coordinacin entre ambos subsistemas, aunque se han establecido importantes vas de colaboracin entre los dos ministerios.
Esta dicotoma se reproduce en el nivel de las comunidades autnomas, en
las que la formacin para el empleo suele estar gestionada por las consejeras
competentes en materia de ocupacin, mientras que la formacin inicial suele
gestionarse desde las consejeras de educacin. Esta doble dependencia de
ambos subsistemas constituye uno de los principales obstculos para un desarrollo ms armnico de la formacin desde una perspectiva global.
El traspaso de la gestin de la formacin a las comunidades autnomas est
siendo bastante complejo, dado que no existe un consenso entre el gobierno
central y los agentes sociales de mbito estatal sobre cul tiene que ser el papel
de cada uno en el subsistema. De hecho, los gobiernos autonmicos de Galicia y de Catalua interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra varias
normas estatales que pretendan regular este subsistema. Los recursos fueron
finalmente reconocidos, aunque de forma parcial, por el Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional, 2002). El consenso sobre esta cuestin todava
no est cerrado y es uno de los temas pendientes de mayor urgencia para consolidar el subsistema de formacin para el empleo.
En el fondo del desacuerdo se halla el debate sobre dar la prioridad o bien a la
proximidad de las necesidades territoriales de formacin y en este caso son
las comunidades autnomas las que tendran que asumir plenamente las competencias que los respectivos estatutos de autonoma les otorgan, tal como ha
pasado en el subsistema de formacin inicial, o bien a la dimensin sectorial
y al marco de relaciones laborales y en este caso los agentes sociales y las
instituciones sectoriales estatales tendran que mantener un importante papel
regulador u organizador de la oferta formativa. La solucin definitiva a este
problema radica en la definicin de un modelo que funcione adecuadamente
compartido por todos los que tienen competencias en la materia, modelo que
todava no se ha conseguido consensuar.
60
El Real Decreto que regula, por ahora, este subsistema es todava prisionero
de la inercia de los anteriores subsistemas y de las diferentes fuentes de financiacin (los fondos estructurales europeos y la cuota de la formacin profesional), y establece unos mecanismos de funcionamiento muy complejos que en
muchas ocasiones dan la sensacin de constituir ms una yuxtaposicin de los
anteriores mecanismos que una verdadera integracin en un nico subsistema
formativo. De alguna forma, se puede considerar esta norma como transitoria,
a la espera de una regulacin ms consensuada y completa.
La norma establece cuatro tipos de iniciativas de formacin:
La formacin de demanda, referida a las acciones formativas de las empresas y a los permisos individuales de formacin.
La formacin de oferta, que hace referencia tanto a las acciones formativas
dirigidas prioritariamente a los trabajadores ocupados como a las acciones
formativas orientadas principalmente a los trabajadores desempleados.
La formacin en alternancia, que integra las acciones formativas de los
contratos de formacin y los programas pblicos de formacin y ocupacin en que los trabajadores pueden compartir las actividades formativas y
la prctica profesional en su puesto de trabajo.
Las acciones de apoyo y acompaamiento, definidas como las destinadas
a mejorar la eficacia del subsistema.
Como se ve, en la formacin de oferta se mantiene una distincin artificial
entre trabajadores desempleados y trabajadores ocupados, slo suavizada por
el matiz prioritariamente cuando justamente se pretenda abolir esta distincin que complica enormemente su gestin en el mbito local, sobre todo en
territorios poco poblados.
Los cuatro tipos de formacin pueden tener como destinatarios a todos los
trabajadores ocupados y desempleados, aunque no coticen en la formacin
profesional con determinadas restricciones. Los empleados pblicos tambin
tienen acceso a la formacin a travs de los planes establecidos con las administraciones pblicas. Adems, para facilitar la insercin sociolaboral de los
colectivos con ms dificultades en el mercado de trabajo, se definen unos colectivos prioritarios, como por ejemplo mujeres, jvenes, mayores de 45 aos,
discapacitados, trabajadores de las pequeas y medianas empresas, trabajado-
61
GRFICO 2.4
Esquema de la estructura del subsistema de formacin para el empleo

Bonificacin para las
empresas
Formacin de la
demanda
Permiso individual
Dirigida a ocupados
Formacin de la oferta
Acciones
intersectoriales
Acciones sectoriales
Dirigida a desempleados
Escuelas-taller
Formacin en
alternancia
Talleres de formacin
Contratos de formacin
Acciones
complementarias
res con una baja cualificacin, parados de larga duracin, personas en riesgo
de exclusin, vctimas del terrorismo y de la violencia de gnero, etc.
A continuacin se detalla el funcionamiento de cada uno de los cuatro tipos de
iniciativas formativas, cuyo esquema se puede ver en el grfico 2.4.
La formacin de demanda
La formacin de demanda recibe esta denominacin porque son los beneficiarios directos (empresas y trabajadores) los que tienen que solicitar su financiacin. La iniciativa de la organizacin de la formacin de demanda recae
en las empresas segn sus necesidades formativas, con la participacin de los
representantes de los trabajadores, y su financiacin se organiza mediante un
sistema de bonificacin de las cuotas a la Seguridad Social que ingresan las
empresas y que pagan trabajadores y empresas.
62
Las empresas pueden planificar las acciones formativas que crean ms adecuadas para las necesidades de formacin de sus trabajadores, aunque previamente tienen que informar a los representantes de los trabajadores, que
disponen de un perodo de 15 das para emitir un informe. En caso de conflicto, se establecen unos procedimientos de resolucin a travs de las Comisiones Paritarias Sectoriales de formacin. Una vez cumplido este requisito, las
empresas tienen que comunicar, mediante un procedimiento electrnico, las
acciones que quieren realizar, antes de siete das de su inicio, a la Fundacin
Tripartita para la Formacin en el Empleo, con el fin de facilitar la inspeccin
por parte de los organismos correspondientes. Las empresas pueden organizar
la ejecucin de la formacin directamente por su cuenta con personal propio o
bien contratar los servicios de entidades o centros especializados externos.
Una vez realizada la accin formativa, la empresa podr comunicar a la Fundacin Tripartita, por medio del mismo sistema telemtico, su finalizacin y
los costes de realizacin, y bonificar su importe total en el siguiente boletn
mensual de cotizacin en la Seguridad Social. Las empresas disponen de un
crdito lmite para la bonificacin de los costes de formacin, que depende de
la dimensin de la propia empresa y de las cotizaciones que haya ingresado en
la Seguridad Social el ao anterior.
Las empresas de 10 trabajadores o ms tendrn que aportar una cofinanciacin
privada de los costes bonificados por actividades formativas en un porcentaje
proporcional a su dimensin (vase el cuadro 2.1). Se entiende por cofinanciacin la aportacin de la diferencia entre los costes de la accin formativa y
el total bonificado por la empresa. Esta cofinanciacin normalmente se cubre
con el coste salarial de los trabajadores en las horas dedicadas a la formacin
dentro del horario laboral. Adems, existen unos mdulos econmicos mximos para el clculo de los costes de la formacin que hay que bonificar y que,
en principio, cubren los costes directos y dejan un margen aceptable para los
gastos de gestin.
Este sistema de informacin, control y seguimiento de las acciones formativas
de demanda por parte de las empresas presenta, a primera vista, una cierta
complejidad, que no es tan grande una vez se aplica con regularidad. En la
prctica, no obstante, el sistema asusta a muchas empresas, especialmente las
pequeas y medianas, que tienen pocos recursos para poder organizar todo el
trmite administrativo generado. Aunque el proceso ha mejorado con respecEL SISTEMA DE FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
63
CUADRO 2.1
Porcentajes mximos de la cuota de formacin profesional a bonificar

y de cofinanciacin, segn la dimensin de la empresa (1)
DIMENSIN DE LA EMPRESA
PORCENTAJE DE LA CUOTA
De 1 a 5 trabajadores
420 euros
PORCENTAJE DE COFINANCIACIN
100%
75%
10
60%
20
De 250 trabajadores o ms
50%
40
Nota: (1) Las empresas pagan una cuota de formacin profesional con sus cotizaciones a la Seguridad Social. La
primera columna se refiere al porcentaje de esa cuota que las empresas pueden bonificar para cubrir los costos de
las actividades formativas realizadas. En el caso de las empresas de 1 a 5 trabajadores se establece una cantidad
fija de euros porque la cuota pagada es muy pequea.
Fuente: Fundacin Tripartita para la Formacin en el Empleo.
to a los sistemas anteriores, todava presenta rigideces, sobre todo en lo que

respecta al mecanismo telemtico de comunicacin, por lo que su eliminacin
facilitara enormemente los trmites administrativos.
El resultado es que la gran mayora de las grandes empresas del pas utilizan
este mecanismo de demanda, pero en cambio la proporcin baja considerablemente entre las pequeas y medianas empresas. Por ejemplo, el 96,6% de las
empresas de 5.000 trabajadores o ms utilizaron durante el ao 2006 el sistema
de bonificaciones para formar a sus trabajadores. Para las empresas de 100 a 249
trabajadores este porcentaje baja al 55,3%, y para las ms pequeas, de 10 a 49
trabajadores, llega al 16,5%. Para las de menos de 10 trabajadores, los porcentajes son mnimos, entre el 7,8% y el 2,8%, tal como se observa en la tabla 2.5.
Con todo, las empresas no llegan a gastar el total de su crdito disponible.
Las empresas medianas gastan, aproximadamente, la mitad del crdito, y las
grandes, las dos terceras partes. Estos datos indican que, a pesar de la rpida
expansin del sistema, las empresas todava estn lejos de cubrir sus necesidades de formacin, incluso las mayores, y abren una reflexin sobre la orientacin del sistema con el fin de animar todava ms a las empresas a invertir
en formacin.
Los datos que facilita la Fundacin Tripartita para la Formacin continua permiten configurar una imagen del alcance de este tipo de formacin en Espaa.
Estos datos muestran un crecimiento importante del nmero de personas formadas
64
por el sistema de demanda a travs de las bonificaciones a la Seguridad Social (vase la tabla 2.6). Durante 2006 se formaron un 23% ms de personas
TABLA 2.5
Empresas formadoras y ratio de disposicin del crdito de formacin,

por dimensin de las empresas
Ao 2006
DIMENSIN
COBERTURA
NMERO DE
EMPRESES
RATIO DE CRDITO
DISPUESTO
1-5
2,8
33.738
37,9
76,1
6-9
7,8
11.418
12,8
66,8
16,5
29.556
33,2
57,1
10-49
50-99
40,6
4.846
7,7
55,0
100-249
55,3
4.545
5,1
52,6
250-499
69,7
1.542
1,7
55,6
500-999
74,9
675
0,8
58,2
1.000-4.999
88,4
490
0,6
62,4
+4.999
96,6
85
0,1
66,7
5,7
88.961
100
60,0
Total
TABLA 2.6
Trabajadores formados, por dimensin de la empresa

Ao 2006
DIMENSIN
TRABAJADORES FORMADOS
1-5
47.481
4,1
6-9
24.633
2,1
10-49
161.043
14,0
50-99
98.895
8,6
100-249
137.433
12,0
250-499
97.764
8,5
500-999
92.770
8,1
1.000-4.999
207.630
18,1
+4.999
280.750
24,4
1.148.637
100
Total
65
TABLA 2.7
Edad y sexo de los trabajadores formados

Ao 2007
EDAD Y SEXO
TOTAL
PORCENTAJE
16-25
168.040
10,8
26-35
635.255
40,7
36-45
447.440
28,6
46-55
246.496
15,8
+55
Hombres
Mujeres
Total
63.404
4,1
886.081
56,7
676.515
43,3
1.562.710
100
que en 2005, y en 2007, un 36% ms que en 2006. Estos datos muestran la

progresiva consolidacin de esta va de formacin. En 2007, el 56,7% de las
personas formadas eran hombres, pero, en cambio, las mujeres accedieron a
la formacin por encima de su proporcin en la poblacin ocupada y con una
tendencia creciente. El porcentaje de mujeres formadas, el ao 2007, era del
43,3% y su participacin en la poblacin ocupada era del 41,9%.
Con respecto al perfil de las personas formadas, en la tabla 2.7 se presentan
algunos datos. Con respecto a la edad, el 40,7% tena entre 26 y 35 aos. A medida que aumenta la edad, los grupos estn infrarrepresentados en relacin con
su peso en la poblacin ocupada. Con todo, el 20% de los formados tenan ms
de 45 aos. Por niveles de cualificacin, los formados, mayoritariamente, son
personal ya cualificado: un 36,8% son directivos, titulados y mandos intermedios, un 41,4% son trabajadores cualificados y un 21,8% son no cualificados.
La gran mayora de empresas que utilizan el sistema de bonificacin lo hacen de forma agrupada, sobre todo las pequeas y medianas empresas. Esta
posibilidad, regulada en la ley, permite a las empresas asociarse y delegar en
una de ellas, o en terceros, la gestin de todo el proceso. En este ltimo caso,
la entidad organizadora se responsabiliza del proceso y no puede subcontratar a otra entidad la coordinacin de todo el procedimiento. En 2007, de las
137.048 empresas que iniciaron los trmites para bonificar, el 98% lo hicieron
66
TABLA 2.8
Tasa de cobertura de los trabajadores formados por sectores

Ao 2006
SECTORES
TASA COBERTURA
Agricultura
1,2
Industria
8,3
Construccin
3,7
Comercio
9,1
Hostelera
6,5
Servicios
11,4
Total
8,7
a travs de algn sistema de agrupacin, muy a menudo entre empresas del

mismo grupo.
Como resultado de la diferente implicacin de las empresas en la formacin,
el 59,1% de los trabajadores formados por este mecanismo estn ocupados en
empresas de 250 o ms trabajadores; no obstante, hay que valorar el 34,6% de
empleados en empresas de 10 a 250 trabajadores, que tambin utilizan la bonificacin. La cobertura con respecto al total de trabajadores que podan acceder
al mecanismo de bonificacin se calcula en un 8,7% (vase la tabla 2.8).
Con respecto a la distribucin de la formacin por sectores, el sector de servicios, con un 11,4%, presenta una de las tasas de coberturas ms elevadas,
juntamente con el comercio y la industria.
Por comunidades, tambin hay fuertes diferencias (vase la tabla 2.9). Por ejemplo, las tres comunidades con una tasa de cobertura ms elevada en el mbito
de la formacin de demanda son Madrid, con un 11,8%, Navarra, con un 10,7%,
y Asturias, con un 10,2%. En cambio, las de cobertura ms baja son La Rioja,
con un 4,5%, Castilla-La Mancha, con un 5,4%, y Canarias, con un 6,3%.
Hay que tener en cuenta que una parte importante de la formacin continua se
realiza a travs de medios telemticos o a distancia, o de forma mixta, tanto
presencial como a distancia. As pues, en 2006, el 35% de las actividades formativas no eran totalmente presenciales. La media de horas de formacin por
curso en aquel ao fue de 28,1 horas. En torno a un 15% de los trabajadores
formados durante el ao haban seguido ms de un curso.
67
TABLA 2.9
Distribucin territorial de las personas formadas y tasas de cobertura

Ao 2006
COMUNIDADES AUTNOMAS
PERSONES FORMADAS
Andaluca
TASA COBERTURA
183.262
16,0
Aragn
31.297
2,7
8,4
Asturias (Principado de)
27.277
2,4
10,2
Baleares (Islas)
27.531
2,4
7,9
Canarias
38.171
3,3
6,3
Cantabria
11.223
1,0
7,1
Castilla y Len
49.556
4,3
7,8
Castilla-La Mancha
26.507
2,3
5,4
Catalua
208.416
18,2
8,5
Comunidad Valenciana
103.236
9,0
6,8
17.541
1,5
8,4
Extremadura
Galicia
9,0
58.459
5,1
8,4
248.510
21,7
11,8
Murcia (Regin de)
30.737
2,7
7,3
Navarra (Comunidad Foral de)
19.621
1,7
10,7
Pas Vasco
60.449
5,3
9,4
4.364
0,4
4,5
821
0,1
7,6
Madrid (Comunidad de)
Rioja (La)
Ceuta
Melilla
679
0,1
9,0
Total
1.148.637
100,0
8,7
Los contenidos formativos son muy transversales y genricos, tratando mayoritariamente aspectos de gestin de recursos humanos, prevencin de riesgos
laborales, idiomas, informtica de usuario, atencin al cliente, seguridad alimentaria, tcnicas de venta, gestin comercial, conocimiento del producto o
seguridad y vigilancia. Estos contenidos ocupan el 56,1% del conjunto de actividades formativas realizadas. Todo apunta a que las empresas utilizan el sistema de formacin para alcanzar aquellas competencias que son ms difciles
de aprender en el puesto de trabajo, que requieren pocas horas de aprendizaje
y que no exigen muchas estructuras ni inversiones formativas. La recualifica-
68
cin del personal con dficits bsicos de formacin queda prcticamente fuera
del sistema.
Con respecto a los permisos individuales, es a los trabajadores ocupados a
quienes corresponde solicitar el permiso individual de formacin y a las empresas otorgarlo. La empresa puede obtener una bonificacin del coste salarial
del permiso, con ciertas restricciones, a cuenta de un suplemento de su crdito
total de formacin. Aunque este mecanismo no se utiliza mucho, ha marcado
una lnea interesante hacia el derecho individual a la formacin. Durante el
ao 2006 se solicitaron 2.036 permisos, pero slo se ejecutaron 927, con una
media de duracin de 196,6 horas por permiso.
La formacin de oferta
El mecanismo de formacin de demanda es complementado con formacin

de oferta, que es mucho ms compleja porque implica a los agentes sociales,
entre muchos otros actores sobre el terreno, y obedece a dos motivaciones
principales: por una parte, la participacin de los agentes sociales en la gestin
y en la provisin de la formacin y, por otra, el acercamiento de la formacin
a las pequeas y medianas empresas que no utilizan los mecanismos de bonificacin de la formacin de demanda.
Este tipo de formacin se llama de oferta porque la iniciativa para su organizacin no proviene directamente del demandante de formacin, como en el
caso anterior (la empresa o el trabajador en los permisos individuales), sino
que surge por parte de intermediarios, ya sean los propios agentes sociales, las
propias administraciones pblicas o las entidades sociales y privadas colaboradoras, que organizan una oferta formativa que someten a la aprobacin de
una subvencin por parte del dispositivo. La formacin de oferta va dirigida
tanto a trabajadores ocupados como parados, pero no de forma conjunta, sino
generalmente por parte de iniciativas diferenciadas.
Aunque las competencias para la gestin de la formacin estn traspasadas a
las comunidades autnomas, el Servicio Pblico de Empleo Estatal (SPEE) y
los agentes sociales se reservan la organizacin de un conjunto de actividades
en el mbito estatal. Asimismo, el traspaso de la gestin est tutelado de forma
tan detallada por el SPEE que la organizacin de las actividades formativas
est sometida a un gran nmero de normas y criterios centralizados que com-
69
plican su gestin, y a veces dificultan la adaptacin de los programas a las

necesidades locales, un principio que, en teora, guiaba y justificaba tcnicamente el traspaso de competencias a las comunidades autnomas.
As, la organizacin de este tipo de formacin se establece en dos mbitos
diferentes: el estatal y el autonmico. El mbito estatal se reserva algunas
partidas presupuestarias destinadas a poder organizar planes de formacin de
oferta para trabajadores ocupados de este mbito, determinados colectivos con
dificultades especiales, acuerdos con las fuerzas armadas y otras instituciones
de la administracin del Estado, y la formacin en origen de la poblacin inmigrada. El resto de actividades se organizan en el mbito autonmico.
Aunque se ha pretendido integrar toda la formacin para el empleo, en realidad se aplican procedimientos diferentes en caso de que los destinatarios sean
trabajadores ocupados o desempleados. Los planes de formacin destinados
prioritariamente a trabajadores ocupados, tanto en el mbito estatal como en
el autonmico, pueden ser de carcter intersectorial o sectorial. Los intersectoriales tienen como objetivo principal la formacin en competencias transversales en varios sectores, y su gestin est reservada a las organizaciones
sindicales y empresariales ms representativas en sus respectivos mbitos. Los
planes de tipo sectorial estn dedicados a cubrir las necesidades de formacin
de un sector especfico y su gestin se reserva tambin a las organizaciones
sindicales y empresariales, as como a las entidades ms representativas en
cada sector y los organismos paritarios relacionados con la negociacin colectiva del sector.
Como se puede comprobar, el modelo del subsistema espaol de formacin
para el empleo, especialmente en su mbito dirigido a los trabajadores ocupados, consagra el papel clave de los agentes sociales como principales actores
en la gestin, organizacin y provisin de la formacin, estrechamente ligada
al marco de relaciones laborales y a la negociacin colectiva. Este modelo ha
aportado grandes ventajas pero tambin diferentes inconvenientes, tal como se
ha visto en el anlisis de la perspectiva histrica.
En realidad, las organizaciones empresariales y sindicales, ya sea por medios
propios, en general por parte de los sindicatos, o bien mediante acuerdos con
entidades dedicadas a la formacin, en el caso de muchas organizaciones empresariales, son las que distribuyen en el territorio la mayor parte de los recur-
70
sos disponibles para organizar actividades formativas segn las necesidades

de las empresas, de los trabajadores y de los sectores econmicos.
De esta forma, si una empresa encuentra demasiado complicado el mecanismo de bonificacin de la formacin de demanda, puede recurrir al dispositivo
de oferta, ya sea a travs de su organizacin patronal o mediante acuerdos con
los representantes de los trabajadores, a fin de que algunos de sus empleados
participen en las acciones de formacin sin tener que responsabilizarse del
procedimiento administrativo de justificacin de la accin formativa. Para muchas empresas este camino es ms cmodo, menos comprometido y se adapta
mejor a sus posibilidades, sobre todo en el caso de las pequeas y medianas
empresas. Como inconveniente, hay que decir que esta va de formacin depende de la oferta por parte de las entidades gestoras.
Este mecanismo ha permitido que la formacin llegue rpidamente a un gran
nmero de empresas pequeas y dispersas en todo el territorio del Estado, y al
mismo tiempo tambin ha creado un gran mercado de distribucin y provisin
subvencionada de la formacin. La regulacin de este mercado para que se sigan al mismo tiempo criterios de equidad y de eficiencia es altamente compleja. En cada sector y en cada parte del territorio, cada una de las organizaciones
sindicales ms representativas y las organizaciones empresariales del mismo
carcter compiten entre s para ofrecer a las empresas y a los trabajadores
actividades de formacin, tanto en el caso de las actividades dirigidas a los
parados como a los ocupados.
En la prctica esto supone una falta de coordinacin y de duplicacin de recursos, ya que todas las organizaciones se concentran en aquellas actividades que
son ms demandadas y que son ms rentables, y dejan de lado aquellas ms
minoritarias o que requieren una mayor inversin en materiales y equipamientos. Ninguna organizacin tiene por s misma la capacidad organizativa para
hacer llegar una amplia oferta a todo el territorio, con lo que, a medida que su
actividad se aleja de las grandes concentraciones econmicas, la diversidad y
la calidad de la oferta quedan perjudicadas.
Sobre la oferta de formacin continua, no existe una informacin consolidada
y reciente que integre las actividades de carcter estatal y las de carcter autonmico. A partir de la informacin parcial disponible, se puede afirmar que
no se diferencia mucho de la formacin de demanda, aunque tiende a ser una
71
formacin de ms duracin, con una participacin ms activa por parte de las

mujeres y los colectivos con menor cualificacin, y tambin cuentan con un
mayor nmero de personas que siguen ms de una actividad formativa.
La programacin de los planes de accin para los parados corresponde a las
comunidades autnomas. Este dispositivo, en el que tambin participan los
sindicatos y algunas organizaciones empresariales, est ms abierto para la
provisin de la formacin en otras entidades, ya sean pblicas, especialmente
administraciones locales, o bien privadas u otros tipos de entidades sociales
que dispongan de centros de formacin incluidos en el registro de centros colaboradores. En teora, estas actividades formativas tendran que dar lugar a la
obtencin de los Certificados de Profesionalidad segn el Catlogo Nacional
de Cualificaciones Profesionales. Los primeros Certificados de Profesionalidad han sido publicados en el BOE durante el mes de agosto de 2008.
En el mbito de la formacin para los parados, las polticas de las administraciones autonmicas han seguido modelos diferentes. En unos casos se ha
potenciado la creacin de una red de centros de formacin propios de la comunidad, como por ejemplo en la Comunidad de Madrid, en los que se ofrecen
cursos dirigidos a los desempleados. En otras comunidades se ha potenciado
la creacin de organizaciones ad hoc, como por ejemplo en Andaluca, a travs
de la Fundacin Andaluza Fondo de Formacin y Empleo y la red ejemplar
de consorcios locales impulsados por la Junta de Andaluca, con la participacin de los ayuntamientos y los agentes sociales. En otras autonomas se
han seguido distribuyendo subvenciones entre centros colaboradores, entre los
cuales, en algunos casos, desempean un papel muy importante las iniciativas
municipales, como es el caso de Catalua.
Los beneficiarios tienen que ser desempleados registrados en las oficinas de
ocupacin, lo que permite tericamente la integracin de la formacin en las
medidas para promover la mejora de la ocupabilidad de los parados con un
enfoque global para orientar y atender la problemtica individualizada de las
personas en situacin de desempleo. Pero en realidad, y con diferencias entre comunidades autnomas, todava queda mucho camino por recorrer para
lograr una gestin integral de las polticas de ocupacin basadas en un tratamiento global e individualizado de las personas desempleadas.
Existe poca informacin estadstica sobre estos tipos de formacin, ya que la
integracin de los datos entre las comunidades autnomas y la administracin
72
del Estado es deficiente y se elabora con retraso. Sin embargo, a partir de los
datos de 2006 se deduce que la formacin ocupacional de oferta iba mayoritariamente dirigida a mujeres (un 61% de los beneficiarios), con cursos que
contaban con una duracin media de 350 horas, siendo los ms largos de 800
horas. Los participantes mayoritarios (58%) tenan entre 25-45 aos y un 13%
tenan ms de 45 aos.
Toda la formacin de oferta, tanto la dirigida a los ocupados como la dirigida a
los parados, tiene asignados unos mdulos econmicos por hora y por persona
formada que regulan las subvenciones otorgadas, similares en estos momentos
a los de la formacin de demanda. Hasta el ao 2007 la formacin para los
parados estaba regulada mediante el Plan de Formacin e Insercin Profesional (FIP) de carcter estatal y cofinanciado por el Fondo Social Europeo.
A partir del Real Decreto que regula el subsistema (Real Decreto, 2007), el
Plan FIP se ha diluido como tal, pero los mecanismos de financiacin siguen
siendo muy similares, con lo cual continan existiendo unos procedimientos de seguimiento, control y justificacin de las subvenciones muy pesados
y poco transparentes. Los criterios que utilizan las comunidades autnomas
para aprobar las peticiones de actividades de formacin por parte de las entidades que proveen el servicio son poco claros y las mismas comunidades son
todava prisioneras de los procesos burocrticos del Plan FIP.
Como se puede observar, tanto la formacin de demanda como la de oferta
pivotan entorno a un mecanismo de distribucin de subvenciones para la financiacin de las actividades formativas en el que los agentes sociales ocupan
una posicin clave.
La formacin en alternancia
La formacin en alternancia constituye la tercera pata del subsistema de formacin para el empleo. Contrariamente a las tendencias en otros pases europeos, como por ejemplo en Francia o en Holanda, en Espaa est poco desarrollada y engloba bsicamente los programas de las escuelas-taller, casas
de oficios y talleres de ocupacin, as como las acciones formativas de los
contratos de formacin.
Los programas de escuelas-taller y casas de oficio son dos tipos de programas
muy similares que significaron una innovacin importante en el momento de
su creacin. Dirigidos a jvenes menores de 25 aos, se crearon a mediados
73
de los aos ochenta, en un momento con tasas de paro muy elevadas, para
integrar la recuperacin del patrimonio histrico y artstico del pas con el
aprendizaje de oficios en vas de desaparicin relacionados con la restauracin
patrimonial. Despus han ido evolucionando como un recurso para jvenes
con niveles de cualificacin bajos que consiste en una oferta integrada de trabajo remunerado y formacin en el mismo puesto de trabajo. Es un programa
muy atractivo por la relacin laboral que supone, pero tambin muy caro y que
ha ido perdiendo su carcter innovador, cosa que hace que sea aconsejable un
replanteamiento urgente para su reubicacin en una estrategia actualizada de
las polticas activas de ocupacin.
En 2006 se ofrecieron 26.732 plazas de formacin en escuelas-taller y 3.450 en
casas de oficios. Las evaluaciones realizadas en relacin con estos programas
(Sez, 2004) indican resultados aceptables con respecto a la capacidad de mejorar la ocupabilidad de los jvenes en el mercado de trabajo, pero tambin sealan que son ms efectivos en los casos de los colectivos con ms dificultades
y, en consecuencia, no como medida generalizada de insercin para jvenes.
Con respecto a los talleres de ocupacin, stos tuvieron sentido en los aos
ms duros de la crisis de ocupacin para ofrecer una oferta de trabajo a desempleados mayores de 25 aos con dificultades de insercin, acompaada por una
formacin de tipo ocupacional, a cargo de los ayuntamientos y de entidades
sociales, con el fin de ofrecer una salida a situaciones de emergencia social.
Hoy habra que replantear a fondo este programa con unos instrumentos totalmente diferentes para atender de forma integral los casos de mayor dificultad
de insercin laboral. En 2006 se ofrecieron en este programa 32.698 plazas.
Las acciones formativas de los contratos de formacin tambin se contemplan
en este apartado y su coste puede ser bonificado en los boletines de cotizacin
en la Seguridad Social. El contrato de formacin se dirige a jvenes, generalmente menores de 21 aos, para que durante su jornada laboral y fuera de la
empresa dediquen un mnimo del 15% de su tiempo a una formacin terica
relacionada con su puesto de trabajo. Sin embargo, esta formacin terica
suele ser poco consistente, ya que curiosamente el 96% de la formacin se
hace a distancia.
La opcin de utilizar el trabajo como elemento formativo que est en la base
de la estrategia de la alternancia, promovida en el mbito europeo e implanta-
74
da en muchos pases vecinos, no acaba de arraigar en Espaa. Los programas

comentados tienen una cobertura reducida. El despliegue de los Programas
de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI) previstos en la Ley Orgnica de
Educacin para los jvenes que no obtengan el Graduado de la ESO puede ser
una buena oportunidad para replantear todos estos programas y utilizar la metodologa de la alternancia de forma ms consistente para los colectivos que
han tenido una trayectoria fallida en el sistema educativo. Pero la experiencia
en otros pases, en cambio, indica que a travs del trabajo es posible construir
itinerarios alternativos de cualificacin aceptables (Francia y Holanda, por
ejemplo) y dejar las puertas abiertas para un retorno flexible a otros niveles de
formacin profesional. El xito reciente de las pruebas de acceso a los ciclos
de formacin profesional desde la experiencia laboral demuestra que este camino de retorno es posible.
Las acciones complementarias
La cuarta pata del sistema est compuesta por las acciones de apoyo y acompaamiento a la formacin, que tienen por objetivo contribuir a la mejora de la
eficiencia de la formacin. Estas medidas surgieron con la intencin positiva
de abrir una lnea de subvenciones para promover estudios, programas, instrumentos y metodologas que se emplearan para la mejora de la calidad de las
actividades formativas financiadas por las subvenciones de las otras lneas de
accin, aunque en realidad se han convertido en un mecanismo de distribucin de ms subvenciones, a veces sin criterios claros y con dudosa utilidad.
Es suficiente consultar las bases de datos con los listados de las subvenciones
otorgadas para darse cuenta del escaso impacto de la medida (estos listados se
pueden consultar en http://www.fundaciontripartita.org). El resultado es que,
seguramente, Espaa es uno de los pases que ms presupuesto dedica a realizar estudios y financiar la elaboracin de programas formativos, aunque al
mismo tiempo es tambin uno de los pases con menos informacin de calidad
sobre el mismo sistema de formacin.
Las denominadas acciones complementarias en el argot del sector podran
transformarse radicalmente en un programa de evaluacin sistemtica sobre la
calidad del mismo subsistema o dirigirse a financiar la funcin de observacin
de las necesidades formativas de los sectores y de los territorios.
75
La calidad de la formacin para el empleo
Hasta ahora se han descrito bsicamente los mecanismos de financiacin y de

funcionamiento de la formacin para el empleo. Como se ha podido comprobar, se trata de un subsistema basado en una provisin privada de las actividades formativas, con una fuerte presencia de las organizaciones sindicales y
empresariales, y financiado mediante mecanismos de distribucin de subvenciones con fondos pblicos, una parte de los cuales proviene de los fondos
recaudados de la cuota de formacin profesional que ingresan empresarios y
trabajadores en la Seguridad Social.
Uno de los rasgos de este subsistema es que los recursos econmicos se dedican fundamentalmente a la actividad corriente, consiguiendo un grado de eficiencia muy elevado, y han llegado a un nmero importante de personas formadas. Sin embargo, esta ventaja conlleva al mismo tiempo el inconveniente
de la escasa inversin en equipamientos formativos, cuestin que repercute en
el nivel de calidad y de consistencia de la formacin impartida. El subsistema
de formacin para el empleo llega a muchos trabajadores y empresas, pero
para impartir una formacin poco consistente en nmero de horas, en contenidos tcnicos y en criterios de calidad. La mayora de las acciones formativas
se aplican al aprendizaje de competencias genricas de tipo transversal y no a
la formacin tcnica especfica de cada puesto de trabajo.
De hecho, se trata de un sistema abierto, basado en la iniciativa de los actores
institucionales que participan, en el que la seleccin de los criterios de calidad
de la formacin y de la profesionalidad del profesorado corresponde al mercado. Por otra parte, todo el sistema carece de un dispositivo de acreditacin y
certificacin de las competencias adquiridas. Desde una perspectiva sistmica
estructurada, partiendo de criterios privados y de mercado, el mecanismo de
certificacin es el que permite asegurar, o como mnimo incentivar, la calidad
de todo el subsistema. La inexistencia de este mecanismo priva al subsistema
de un factor clave para su buen funcionamiento y perjudica la calidad en su
conjunto. Por ahora slo se dispensa un certificado de asistencia a las personas
que han participado en las actividades formativas para la ocupacin, ya sea de
demanda o de oferta.
En cuanto a las soluciones a los problemas de calidad, sobre el subsistema
planea constantemente la tensin entre los partidarios de imponer un control
76
sobre los contenidos que fuerce la aplicacin de los certificados de profesionalidad como elemento estructurador de la oferta formativa, en detrimento
del gran dinamismo que presenta el subsistema, y los contrarios a esta forma
de control, pero que, en cambio, no proponen medida alguna para asegurar la
implantacin de unos criterios de calidad mnimos.
2.4. Las instituciones reguladoras del sistema
En los apartados anteriores se ha descrito el funcionamiento bsico del sistema
de formacin estructurado en sus dos subsistemas. En este apartado se abordan
los aspectos ms genricos de las relaciones entre las diferentes instituciones
que intervienen en la regulacin y gestin del sistema en su conjunto.
Cinco instituciones desempean un papel clave en la regulacin y coordinacin del sistema: las conferencias sectoriales de educacin y de trabajo, los
consejos nacional y autonmicos de formacin profesional, el INEM y el
Servicio Pblico Estatal de Empleo (SPEE), la Fundacin Tripartita para la
Formacin en el Empleo, y los institutos nacional y autonmicos de cualificaciones profesionales. A continuacin se analiza el papel de cada una de ellas,
y al final se hacen unas reflexiones generales sobre la coordinacin global de
todo el sistema y las relaciones entre las dos administraciones de tutela, tanto
en el mbito estatal como en el autonmico.
Las conferencias sectoriales
La coordinacin entre las comunidades autnomas y la Administracin del

Estado se produce a travs de las conferencias sectoriales de cada uno de los
respectivos ministerios de tutela, el de educacin y el de trabajo. stos son los
rganos reales de negociacin y coordinacin en que estn representadas en
su ms alto nivel todas las comunidades autnomas y que, segn las dinmicas
de cada ministerio, adquieren ms o menos protagonismo y fluidez. La falta de
un acuerdo global sobre los objetivos del sistema y sobre las relaciones entre
estos mbitos de las administraciones ha generado un excesivo protagonismo
para este instrumento de coordinacin, que con demasiada frecuencia tiene
que asumir la negociacin de decisiones muy importantes sobre la distribucin de recursos o sobre la elaboracin de los procesos de reforma sin otros
77
elementos de referencia que la pura relacin tacticista del momento, muy influida por la coyuntura poltica.
El Consejo General de la Formacin Profesional y los consejos
autonmicos
El segundo espacio de coordinacin de todo el sistema con la participacin de

representantes de los dos subsistemas est constituido por el Consejo General
de la Formacin Profesional, rgano estatal consultivo del gobierno en que
estn representados los principales agentes institucionales estatales y autonmicos implicados en la formacin (administracin central y autonmica,
empresarios y sindicatos). Sus objetivos principales son: en primer lugar, informar de todos los asuntos que en materia de formacin profesional le remita
el gobierno; en segundo lugar, proponer todas las medidas que crea oportunas
para la mejora del sistema, y finalmente, elaborar y proponer al gobierno la
aprobacin del Programa Nacional de Formacin Profesional para evaluar y
controlar posteriormente su ejecucin. Es decir, dentro de sus competencias
asesoras figura la preparacin de la programacin estratgica del sistema.
El Consejo elabor dos Programas Nacionales de Formacin Profesional que
pretendan ser los ejes de articulacin y de programacin global del sistema.
El primero cubri el perodo de 1993 hasta 1996, mientras que el segundo se
extendi de 1998 a 2002. Desde esta ltima fecha no existe un eje que vertebre
la programacin estratgica del sistema. Aunque el grado de cumplimiento
de estos dos programas fue desigual, desempearon un papel importante de
orientacin estratgica del sistema y ayudaron a introducir una visin global
e integrada de los elementos ms esenciales. En todo caso, el Consejo supone
un espacio de debate que en el pasado ha contribuido, con discusiones, a veces
muy acaloradas, a preparar el consenso entre todas las partes implicadas. La
actual situacin de bloqueo se nota tambin en la dinmica de los ltimos aos
del Consejo.
En el mbito autonmico, se han creado tambin consejos de formacin profesional de carcter tripartito con la presencia de representantes de las consejeras
responsables tanto de las reas de educacin como de ocupacin. Los consejos
autonmicos son ms o menos activos en funcin de la dinmica de cada comunidad. En la mayora de casos han seguido el mismo ejemplo en la elaboracin
de planes de formacin profesional para cada comunidad, con el fin de marcar
78
objetivos y ordenar las principales medidas que hay que desarrollar. El grado
de incidencia de estos planes es desigual, pero en todo caso marcan una cierta
tendencia hacia la constitucin de sistemas autonmicos de formacin profesional con una dinmica propia, lo cual supone un doble reto.
Por una parte, la evolucin resulta positiva para concebir la formacin profesional a escala autonmica como un sistema y para dotarla de una estrategia
poltica propia con una visin global del conjunto. Eso ayudar a definir objetivos coherentes con las polticas educativas y econmicas de cada territorio,
sin desempear nicamente un papel de gestin delegada del gobierno central.
Avanzar hacia sistemas autonmicos de formacin permitir sacar el mximo
provecho de la descentralizacin de las competencias estatales al integrarlos
en los contextos sociales y econmicos de cada autonoma y, por lo tanto, aumentar la capacidad de responder de forma especfica a las necesidades locales de cada territorio. Sin embargo, por otra parte tambin se corre el riesgo de
que cada autonoma se recluya en ella misma y se generen 17 sistemas propios
de formacin, lo que restara capacidad de accin a cada uno de ellos.
Por lo tanto, el problema no radica en la evolucin de las comunidades autnomas para configurar sistemas autonmicos completos, sino en las dificultades
de articular estos sistemas territoriales en un sistema estatal. Las comunidades
autnomas temen las propuestas de coordinacin, porque cada vez que se trata
esta cuestin es para intentar laminar sus prerrogativas en materia de formacin. A su vez, la administracin central ve con preocupacin y desconfianza
las iniciativas autonmicas sin la existencia de un marco comn que asegure
responsabilidades y compromisos, y evite la duplicidad localista de recursos.
La capacidad del mbito estatal de liderar un proceso participativo de coordinacin y de articulacin de los sistemas autonmicos consensuado entre todos
los actores es una pieza clave para el futuro inmediato del sistema espaol de
formacin. Los debates en el seno de las conferencias sectoriales de los ltimos aos en materia de formacin son un claro exponente de las tensiones de
liderazgo que sufre el sistema.
La falta de un marco de coordinacin y de una programacin estratgica consensuada para todo el sistema complica todava ms la existencia de objetivos
claros que permitan medir la evolucin y la consecucin de las metas que se
planteen. Esta deficiencia se refleja en las dificultades para que los principales
79
actores, desde la administracin estatal hasta las administraciones autonmicas y los agentes sociales y econmicos, puedan adquirir compromisos evaluables en trminos de resultados y de impacto para cada una de las medidas
y decisiones que se pongan en marcha.
El INEM y el SPEE
La tercera institucin de referencia y pieza clave en el subsistema de formacin para el empleo es el INEM, en vas de transformacin en el Servicio Pblico Estatal de Empleo (SPEE), que intenta reconstruir una nueva identidad
y funcin en el llamado Sistema Nacional de Empleo. Pensado como agencia
para gestionar las polticas de ocupacin, el INEM asumi la gestin de los
importantes fondos provenientes de la Unin Europea a mediados de los aos
ochenta, lo cual retras su adaptacin a los procesos de descentralizacin que
el Estado de las Autonomas estaba inaugurando. La creacin del subsistema
de formacin continua a comienzos de los aos noventa, gestionado a travs
de la Fundacin FORCEM a iniciativa de los agentes sociales, volvi a dejar
en el aire la reforma del Instituto.
Tradicionalmente, el INEM ha ido ms all de sus competencias como agencia de gestin y ha asumido el peso principal de las polticas de ocupacin en
una concepcin integral que inclua la gestin de las polticas pasivas (prestaciones de desempleo) y las activas. El traspaso de la gestin de las polticas activas a las comunidades autnomas alter sus funciones, hasta entonces
omnipresentes. La reciente regulacin del subsistema de formacin para el
empleo permiti al INEM recuperar sus funciones, que se han visto reforzadas
por su creciente influencia sobre la Fundacin Tripartita para la Formacin en
el Empleo, heredera de la Fundacin FORCEM.
Actualmente el INEM es el principal gestor estatal de toda la formacin para
el empleo, en sus cuatro ejes de actividad, ya sea directamente o a travs de la
Fundacin Tripartita para la Formacin en el Empleo.
El papel que el INEM o el SPEE tendran que tener en la articulacin de un sistema estatal depende de su capacidad de liderazgo del proceso que ya no puede
estar basado en el control burocrtico y en la justificacin de subvenciones, sino
en la capacidad para generar consenso, lograr una coordinacin compartida y
promover procesos de innovacin, de calidad, de capacidad de formulacin de
80
objetivos y de criterios de evaluacin, con una relacin de responsabilidades

compartidas con las comunidades autnomas.
La Fundacin Tripartita para la Formacin en el Empleo
La Fundacin Tripartita para la Formacin en el Empleo es otro de los pilares

del sistema, en este caso del subsistema de formacin para el empleo. Continuadora de la tarea de la antigua Fundacin FORCEM, que se cre con los
primeros acuerdos de formacin continua de 1992 entre los agentes sociales
para gestionar el subsistema, la Fundacin Tripartita ha ido cediendo en su
seno el protagonismo inicial en manos de las organizaciones sindicales y empresariales a un mayor control por parte del SPEE. De hecho, actualmente,
la Fundacin Tripartita es un organismo de apoyo al SPEE para la gestin de la
formacin para el empleo de los trabajadores ocupados.
En el nuevo esquema, despus de la integracin de la formacin ocupacional
y de la continua en el subsistema de formacin para el empleo, la Fundacin
Tripartita desempea un papel totalmente subordinado al SPEE, que es el verdadero gestor de todo el subsistema. Hoy, la Fundacin Tripartita gestiona el
sistema telemtico para bonificar la formacin de demanda de las empresas y
el proceso de justificacin de las bonificaciones, as como las convocatorias
para financiar, mediante subvenciones a los agentes sociales, los planes de
formacin de oferta en el mbito estatal.
El traspaso a las comunidades autnomas de competencias en materia de formacin continua para trabajadores ocupados provoc que muchas comunidades crearan, bajo la forma de consorcios u otras soluciones legales, entidades
de carcter tripartito para gestionar las nuevas competencias. La situacin hoy
es de una elevada complejidad a causa de la participacin de mltiples actores
y entidades en la gestin de la formacin para el empleo que, a pesar de los objetivos de integracin de los antiguos subsistemas de formacin ocupacional y
continua, en realidad se han mantenido prcticamente en las mismas entidades
existentes anteriormente.
Intentando simplificar las cosas para que el lector pueda asimilar la estructura
bsica del sistema, se puede afirmar que el dispositivo para la gestin de la
formacin de demanda de las empresas depende de la Fundacin Tripartita
estatal, aunque las autonomas, a travs de sus rganos especializados, tienen competencias para el seguimiento, control y evaluacin de las actividades
81
formativas de las empresas con sede en el mismo territorio. La formacin de

oferta de mbito estatal tambin est gestionada por la Fundacin Tripartita
estatal, y la formacin de oferta en el mbito autonmico corre a cargo de las
comunidades autnomas, en colaboracin con las entidades de carcter tripartito autonmico que se han creado.
En el caso del seguimiento y control de las actividades formativas, es donde
se observa de forma ms clara las duplicidades de competencias poco coordinadas entre diferentes administraciones. En este mbito pueden intervenir
la Comisin Europea, la Seguridad Social, la Tesorera del Estado, el INEM,
la Fundacin Tripartita y las autonomas, generando una confusin e inseguridad jurdica considerable entre los beneficiarios de las subvenciones. Esta
multiplicidad de actores no ayuda a dar la confianza necesaria para el buen
funcionamiento del sistema. Adems, hay que mencionar la existencia de unas
comisiones paritarias sectoriales y territoriales de carcter bipartito, que en
teora tendran que ser elementos de dinamizacin de la formacin en su mbito de actuacin pero que, en realidad, juegan un papel muy burocratizado y
poco difano de apoyo a las entidades gestoras de la formacin continua.
La institucin de las cualificaciones
La quinta institucin que acta con funciones de coordinacin del sistema es

el Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL). Esta institucin, que
es de carcter tcnico, se cre en 1999 y actualmente est situada bajo la tutela
orgnica del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte. El INCUAL
tiene como principales objetivos definir, elaborar y mantener actualizado el
Catlogo Nacional de las Cualificaciones Profesionales y el correspondiente
Catlogo Modular de Formacin Profesional, as como dar apoyo al Consejo
General de la Formacin Profesional. De hecho, el INCUAL est bajo la tutela
funcional del Consejo, que acta como su rgano rector.
El Catlogo Nacional de las Calificaciones Profesionales (INCUAL, 2008),
una de las piezas clave de todo el sistema, constituye la espina dorsal del
sistema integrado de Cualificaciones y de Formacin Profesional. A travs
de este catlogo se pretende identificar las cualificaciones profesionales ms
significativas del sistema productivo espaol y describirlas en funcin de las
competencias apropiadas para el ejercicio profesional con el objeto de organi-
82
zarlas en familias profesionales y niveles. Este catlogo tiene que constituir la

base para elaborar la oferta formativa de los ttulos de formacin profesional
y los certificados de profesionalidad, e incluye el contenido de la formacin
profesional asociada a cada cualificacin, de acuerdo con una estructura de
mdulos formativos articulados.
As pues, el catlogo se constituye como el eje central de todo el sistema
que facilita la transicin entre los diferentes subsistemas, y entre el mismo
catlogo y el mercado de trabajo. Esta concepcin es muy moderna y permite
reconstruir todos los contenidos formativos del sistema de acuerdo con las
competencias profesionales exigidas en el mercado de trabajo, cuestin imprescindible para desarrollar un sistema moderno de formacin en el contexto
de la sociedad del conocimiento.
El catlogo, que se encuentra en una fase avanzada de construccin con ms de
400 cualificaciones ya aprobadas y publicadas en el Boletn Oficial del Estado,
se puede consultar en las bases del INCUAL a travs de Internet (www.Mepsyd.
es/educa/incual/ice_incual.html). Las cualificaciones han sido elaboradas por
unos grupos de trabajo formados por expertos formativos y productivos sectoriales, complementados por una fase de consulta con expertos externos. En este
proceso de construccin tambin participan los expertos de las comunidades
autnomas para aquellas cualificaciones ms relevantes de su territorio.
De hecho, tambin varias comunidades autnomas han creado sus respectivos
institutos de las cualificaciones que colaboran con el INCUAL en la tarea de
la construccin del catlogo. Si existiese un consenso ms slido sobre el
conjunto del sistema de formacin, se podran generar ms sinergias entre los
diferentes institutos de cualificaciones y avanzar mucho ms en el despliegue
del catlogo. La colaboracin en red de todos los institutos de cualificacin
autonmicos, respetando la personalidad de cada uno de ellos y al mismo
tiempo rentabilizando los respectivos recursos, permitira situarlos realmente
en el centro del sistema como principales motores de renovacin e innovacin
en la adaptacin de este sistema a las necesidades cambiantes del tejido productivo. En cambio, hoy ocupan un lugar ms bien secundario a pesar de las
buenas intenciones de los textos oficiales.
La finalizacin del catlogo permitir iniciar otra fase, largamente esperada,
para empezar a disear el sistema de reconocimiento, evaluacin y acredita-
83
cin de competencias. El objetivo es crear un dispositivo capaz de reconocer,

y finalmente acreditar, las competencias adquiridas por los individuos con independencia del medio que hayan utilizado para adquirirlas (la formacin formal, la no formal o la experiencia informal). En prximos captulos se analizar la importancia de este mecanismo para el futuro del sistema de formacin.
2.5. La innovacin, la evaluacin y la coordinacin del sistema
Despus de describir la estructura y el funcionamiento del sistema de formacin, as como las instituciones implicadas, queda por comentar en el presente
captulo la forma en la que se coordina el sistema y la situacin de algunas
funciones complementarias en todo sistema de formacin referidas a la orientacin, la calidad, la innovacin, la observacin y la evaluacin. Estas funciones, aunque estn explicitadas en los textos normativos, no se han acabado de
desplegar sobre el terreno, y mientras no haya un acuerdo global difcilmente
se podrn consolidar de forma eficaz.
La innovacin y la evaluacin
La innovacin y la experimentacin han sido confiadas a los denominados

centros de referencia nacional especializados sectorialmente, pero sin que
quede clara su vinculacin con el resto del subsistema ni con las estructuras
formativas de mbito autonmico. Seguramente, el Pas Vasco es la comunidad
autnoma que ms ha apostado por la creacin de mecanismos para asegurar
la calidad con la implantacin de un Sistema de Gestin de la Calidad llamado
Kalitatea Hezkuntzan, con un sistema de acreditacin de la calidad de los
centros de formacin.
Un factor importante para detectar aspectos que hay que mejorar, y as poder
innovar, es disponer de mecanismos de observacin de recogida de informacin sobre el sistema. Estos datos sirven de base para establecer objetivos y
orientar las acciones que se tomen.
El INEM desarrolla desde hace tiempo una funcin de observacin, el INCUAL tambin tiene entre sus objetivos desarrollar esta funcin referida a
las cualificaciones. De hecho, muchas comunidades autnomas han creado
programas o entidades dedicados a esta funcin, dada la falta de informacin
84
disponible para la planificacin de la formacin en el mbito autonmico y

local. Es decir, hasta ahora no se dispona de un programa formal de conexin
en red de los diferentes mdulos de observacin con el fin de rentabilizar los
recursos y cubrir todas las necesidades de informacin para la toma de decisiones de los diferentes actores.
La recogida de informacin sobre los diferentes parmetros de funcionamiento del sistema y su difusin es un aspecto, sin duda, que hay que mejorar. La
poca informacin disponible es muy dispersa y poco homogeneizada y, en
algunos casos, no muy fiable por falta de criterios estadsticos claros y confusin tanto de los datos como de los criterios en la gestin administrativa y
la elaboracin de datos estadsticos. Por ejemplo, es muy difcil conocer un
dato fundamental, como es saber cuntas personas se han formado en un ao,
porque muchos datos corresponden a criterios de gestin administrativa de las
convocatorias de subvenciones que no siguen necesariamente el calendario
anual. Todava no se ha cubierto la necesidad de crear un sistema estadstico
fiable conjunto, que implicase tanto a la administracin central como a las
administraciones autonmicas y que ofreciese a todos los actores del sistema,
con independencia de su mbito, la informacin necesaria para tomar las decisiones que correspondieran a cada uno.
Sin embargo, hay que reconocer los avances que el INE ha logrado para incorporar la formacin en sus planes estadsticos y realizar mdulos especiales
que aporten informacin sobre la transicin de la escuela al trabajo, aunque
todava haran falta nuevos esfuerzos como, por ejemplo, conocer mejor los
niveles de insercin laboral de los jvenes segn programas de formacin.
De esta manera, la funcin de observacin todava se encuentra en sus fases
iniciales de asegurar una informacin regular y fiable sobre el sistema, pero
no se ha entrado todava en una etapa orientada a la produccin en red de informacin til para la toma de decisiones, tal como preconizan los organismos
europeos de formacin (Homs, 2001).
De manera similar, en general, en el mbito estatal y en el autonmico se observa una debilidad generalizada tanto en el despliegue de programas sistemticos de evaluacin de los programas y actividades que se llevan a cabo como
en el mismo sistema. En el mbito de la Fundacin Tripartita se han llevado a
cabo evaluaciones sistemticas anuales pero nunca han sido publicadas, cosa
85
que contribuira a la transparencia y al buen gobierno del sistema. El Consejo

Superior de Evaluacin del Sistema Educativo de Catalua ha puesto en marcha un ambicioso programa de evaluacin de la formacin profesional inicial
(Consejo, 2008) e, igualmente, el Instituto de Evaluacin del Ministerio de
Educacin, Poltica Social y Deporte tiene previsto desarrollar acciones en este
terreno, pero globalmente no hay un mecanismo permanente de evaluacin del
sistema en su conjunto.
La funcin de orientacin est organizada a travs de los Servicios de Orientacin Profesional para el Empleo y Asistencia para el Autoempleo (OPEAS).
Este servicio est formado por un programa estatal que cada comunidad autnoma ha intentado adaptar a sus necesidades, pero que presenta una fuerte
rigidez metodolgica que dificulta su aplicacin. En la gran mayora de casos,
este servicio est externalizado a travs de entidades colaboradoras que prestan el servicio en colaboracin con los servicios locales de ocupacin.
A pesar de una cierta amplitud de la cobertura de este tipo de servicio, la falta
de flexibilidad de la metodologa que se impone de forma centralizada impide
la adaptacin a las diferentes necesidades de orientacin en funcin de tipologas diferenciadas de usuarios. Esta cuestin coincide con las conclusiones
de las evaluaciones de impacto realizadas por estos programas (Sez, 2004).
Segn estas evaluaciones, la orientacin es ms eficaz para las personas que
tienen mayores necesidades de orientacin. Es decir, hay que diferenciar metodologas segn necesidades.
La coordinacin
Tal como se ha comentado ms arriba, una de las debilidades del sistema de

formacin es la dificultad de articular y coordinar el conjunto del sistema. Se
pueden definir tres ejes de coordinacin:
Las relaciones entre las dos administraciones que tanto en el mbito estatal como en el mbito autonmico tienen la tutela sobre cada uno de los dos
subsistemas, las administraciones de educacin y las de ocupacin.
La relacin entre la administracin central y las administraciones autonmicas.
La relacin entre los agentes sociales en el mbito estatal (empresarios,
sindicatos) y las administraciones, tanto la central como las autonmicas.
86
En cuanto al primero de los ejes, desde una perspectiva global, el conjunto del
sistema de formacin en Espaa pivota entre otros dos sistemas muy prximos
y que influyen en gran medida en la configuracin de todo el sistema formativo. Por una parte, el sistema educativo, que asume la regulacin y gestin de
una parte del sistema de formacin, el de la formacin inicial, y por otra parte,
el sistema de ocupacin, que regula y gestiona la formacin para el empleo.
Esta dicotoma tensa todo el sistema de formacin y dificulta la coherencia
interna, la coordinacin del sistema en su conjunto y, por lo tanto, su desarrollo. Es evidente que la formacin profesional tiene que mantener una estrecha
relacin con el sistema educativo, del que histricamente ha formado parte.
Asimismo, es evidente que la formacin tiene que estar estrechamente relacionada con el mercado de trabajo y, por lo tanto, tambin con las polticas que
intervienen en este mbito. De hecho, una parte de la formacin naci como
una de las polticas activas de ocupacin ms importantes.
A medida que la formacin profesional adquiere una dimensin clave en la
perspectiva de la sociedad del conocimiento, y su volumen, su complejidad y
su importancia crecen, gana progresivamente autonoma en relacin con los
dos sistemas que la engendraron. No es de extraar, pues, que hoy se plantee
la necesidad de considerar globalmente la formacin como un sistema propio
que requiere instituciones propias de regulacin. Aunque algunos pases como
Francia, el Reino Unido o Alemania hayan ensayado diversas frmulas para
superar esta disyuntiva sin encontrar todava el modelo ideal, la futura evolucin que se plantea tanto en el mbito estatal como en el autonmico pasa por
la consideracin de la formacin como un sistema autnomo.
Con respecto al segundo eje mencionado, el traspaso de la gran mayora de
las competencias en materia educativa y de gestin de polticas activas a las
comunidades autnomas han dejado en manos de stas gran parte de las responsabilidades sobre el funcionamiento prctico del sistema de formacin. De
forma simplificada, se podra afirmar que el Estado se ha reservado las competencias de regulacin global del sistema y las comunidades autnomas han
asumido las competencias de gestin, aunque hay que matizar que, en materia
de formacin inicial, las comunidades autnomas tambin tienen amplias capacidades de regulacin (por ejemplo, en la definicin del 45% o del 35% de
los currculos de los ciclos formativos segn tengan una lengua cooficial o no)
mientras que en materia de formacin para el empleo disponen de competen-
87
cias para desarrollar un sistema de formacin propio, tal como ha intentado el

Pas Vasco, con limitaciones presupuestarias evidentes.
De la manera en que se ha producido el proceso de traspaso de competencias
a las comunidades autnomas, ms bien fruto de la negociacin poltica coyuntural que de la obediencia a un plan preestablecido, el mbito estatal no ha
acabado de asumir su nuevo papel, tal como se ha expuesto ms arriba, sobre
todo en el subsistema de formacin para el empleo, en el que aparecen importantes disfunciones de coordinacin y liderazgo de todo el sistema.
Hay que decir, sin embargo, que las comunidades autnomas han dedicado
prioritariamente sus esfuerzos a asegurar la gestin diaria de los importantes
traspasos que han recibido en los ltimos aos; de ah que el diseo de polticas globales propias, con una visin ms estratgica en materia de formacin
por parte de las autonomas, sea tan reciente. Casi todas las comunidades autnomas han creado consejos de formacin profesional donde se integran los
agentes sociales y los departamentos gubernamentales implicados en la formacin, que constituyen un buen ejemplo en la direccin de una colaboracin
ms estrecha entre los dos subsistemas de la formacin.
En este segundo eje hay que estabilizar las relaciones entre la administracin central y las administraciones autonmicas a travs de unos canales ms
regulados y previsibles y menos dependientes de la coyuntura poltica. Una
relacin de base ms contractual entre la Administracin del Estado y las administraciones autonmicas, por ejemplo, a travs de contratos de programas,
en los que se especifiquen los derechos y deberes de cada una de las partes,
a partir de un consenso general sobre los objetivos que hay que conseguir en
el conjunto del Estado como la suma de los objetivos y compromisos de las
administraciones autonmicas. De esta forma se generara un esquema de relacin ms transparente y jurdicamente ms slido que la negociacin abierta
constantemente entre ambas partes.
Pero en este punto aparece otro de los factores de bloqueo de la evolucin del
sistema de formacin en Espaa que conforma el tercer eje: la cuestin sin
resolver entre el mbito estatal y el mbito autonmico de un lado, y los agentes sociales y econmicos con los dos, del otro. Este nuevo factor complica el
hallazgo de las soluciones adecuadas.
88
Las relaciones entre las organizaciones sindicales y empresariales y el conjunto de las administraciones pblicas siguen otra dinmica no exenta de complejidad. Uno de los puntos fuertes del sistema espaol de formacin es su
carcter tripartito, con una fuerte implicacin de los agentes sociales en todos
los mbitos. Los agentes sociales estn presentes en todos los centros neurlgicos del sistema:
En el mbito del subsistema de formacin inicial, los agentes sociales y
econmicos participan a travs de los consejos escolares, tanto del estatal
como de los autonmicos, y en los consejos de formacin profesional en
el caso de las comunidades en la que stos dependan de los departamentos
de educacin.
En el subsistema de formacin para el empleo, el modelo espaol es
prcticamente de cogestin tripartita entre los agentes sociales y econmicos y las administraciones pblicas estatales y autonmicas. Las organizaciones sindicales y empresariales forman parte, no slo de los rganos
consultivos de coordinacin, sino tambin de los consejos de direccin
de prcticamente todos los rganos, tanto reguladores como gestores, del
subsistema, tanto en el mbito estatal como en la mayora de las comunidades autnomas. Por ejemplo, estn presentes en el Consejo General y en
la Comisin Ejecutiva del Servicio Pblico de Empleo Estatal (SPEE) y
forman parte del Patronato de la Fundacin Tripartita para la Formacin en
el Empleo. Tambin forman parte de la Comisin Tripartita de Formacin
Continua mientras no se constituya el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, rgano general de todo el sistema de empleo en el mbito
estatal.
Las organizaciones sindicales y empresariales tambin son las proveedoras directas ms importantes, tanto en el mbito estatal como en el autonmico, de las actividades formativas. Esta doble funcin como interlocutores en los niveles de gestin del sistema, en su papel de agentes sociales,
y al mismo tiempo como promotores y organizadores de las actividades
formativas, en su papel de actores formativos receptores directos de las
subvenciones, es prcticamente nica en toda Europa y los convierte en los
actores clave de todo el sistema.
89
La fuerte implicacin de los agentes sociales es uno de los factores que ms

ha contribuido a desarrollar el subsistema de formacin para el empleo con la
promocin de su credibilidad entre empresarios y trabajadores, aunque tambin est generando una confusin de intereses que no ayuda a la evolucin
futura del sistema.
El bloqueo en el acuerdo para desplegar el subsistema integrado de formacin para el empleo tiene mucho que ver con estas tensiones entre el mbito
estatal y el autonmico de las administraciones pblicas, y entre stas y los
interlocutores sociales en el mbito estatal. La situacin actual es una mezcla
entre un modelo de especializacin funcional por mbitos territoriales, donde
el mbito estatal desempea el papel de regulador, controlador y evaluador,
mientras que el mbito autonmico asume la funcin de ejecutor (modelo ms
similar al francs); y otro modelo de tipo federal, donde los dos mbitos se
ponen de acuerdo para crear una estructura de regulacin y gestin compartida de todo el sistema (modelo ms similar al alemn). La participacin de las
comunidades autnomas en el Consejo General de la Formacin Profesional y
en la Fundacin Tripartita se acercara ms al modelo federal y, en cambio, el
modelo de gestin del INEM sera ms prximo al modelo francs.
90
III. La visin europea de la formacin
En el presente captulo se describir la poltica europea de formacin y su influencia sobre el sistema espaol. Europa ha contribuido al sistema espaol y
ha influido en su configuracin. Como se ha visto en el captulo anterior, no se
puede entender el sistema espaol de formacin sin tener en cuenta la influencia de la Unin Europea tanto en los aspectos econmicos como conceptuales.
Posiblemente tambin por este motivo, es en Espaa donde se perciben de
forma ms notoria los efectos de la poltica europea de formacin. Los dems
pases ya contaban con sistemas anteriores al avance en las polticas de formacin que la Comisin de Jacques Delors imprimi en la construccin europea.
En Espaa, en cambio, la mayor parte de las ideas, de las experiencias y de las
orientaciones que se han utilizado para la construccin del sistema de formacin coincidieron con el ingreso en la Europa comunitaria.
Si se observan algunos de los indicadores ms utilizados para medir los avances en materia de educacin y formacin hacia los objetivos de 2010 en Europa, y se comparan con los pases de los tres modelos europeos de formacin
que se han citado (Alemania, Francia y el Reino Unido), y con Italia por la
similitud en riqueza, se puede comprobar que Espaa todava debe esforzarse
ms. Espaa tiene que invertir en educacin para llegar a la media europea,
tiene que promover que los jvenes sigan estudiando despus de la educacin
obligatoria y tambin debe solucionar el grave problema que representa ofrecer una salida a los jvenes que no obtienen el Graduado de la ESO.
En cambio, en materia de formacin continua ya se ha llegado a superar la
media europea, aunque hay que admitir que el mtodo para calcular este indicador, a travs de una encuesta que examina las actividades formativas realizadas durante las ltimas cuatro semanas, favorece probablemente la situacin
LA VISIN EUROPEA DE LA FORMACIN 91
TABLA 3.1
Indicadores comparativos europeos sobre educacin y formacin

INDICADORES
ESPAA
ALEMANIA
FRANCIA
ITALIA
REINO UNIDO
UE-27
Gasto pblico total en

educacin en relacin con
el PIB (2005)
4,23
4,53
5,65
4,43
5,45
5,03
% poblacin entre 18-24 aos

que no ha completado la
educacin secundaria y que
no sigue otro tipo de estudio
o formacin (2007)
31,0
12,7
12,7
19,3
13,0 (1)
14,8

que ha completado como
mnimo el nivel de la segunda
etapa de secundaria (2007)
61,1
72,5
82,4
76,3
78,1
78,1

que participa en educacin
y formacin (2007)
10,4
7,8
7,4
6,2
26,6 (2)
9,7
% de chicos y chicas que

siguen una formacin
profesional, en relacin con
el total de la educacin
secundaria (2006)
45,140,2
64,953,2
48,837,3
71,149,4
40,642,8
57,046,3
Notas: (1) Datos de 2005.

(2) Datos de 2005 y provisionales.
Fuente: Eurostat. LFS.
en Espaa debido a la concentracin temporal de las actividades formativas

que ocasiona el sistema de convocatorias de los programas de oferta.
Los objetivos para 2010 son: conseguir que la tasa de abandono escolar no sea
superior al 10%; que el porcentaje medio de los ciudadanos de 25 a 64 aos
que hayan cursado como mnimo la enseanza secundaria supere el 80% y que
la tasa de aprendizaje permanente llegue al 15%. Como se puede observar en
la tabla 3.1, en todos los pases todava queda mucho camino por recorrer.
3.1. La poltica europea de formacin
El sistema de formacin espaol no puede analizarse aisladamente del resto
de Europa, no slo por las ya mencionadas influencias de la poltica europea,
sino porque forma parte integrante de una estrategia compartida con los otros
26 miembros actuales de la Unin Europea en materia de formacin.
92
Prcticamente desde los inicios de la Comunidad Econmica Europea (CEE),

la educacin y la formacin han constituido una de sus prioridades. Segn el
artculo 150.1 de su Tratado constitutivo, la Comunidad tiene competencias en
materia de formacin con el fin de promover una poltica europea que refuerce
y complete las acciones de los estados miembros en este campo, respetando
la plena responsabilidad de los estados en todo aquello referido al contenido
y a la organizacin de la formacin. En este mbito, el de la formacin, se da
a la Comunidad un mandato un poco ms extenso que en materia educativa.
Esta ltima queda en gran parte en manos de los estados miembros. La Comisin Europea se ha movido en los lmites de estas competencias. Mediante
un discurso slido sobre la formacin profesional, la Comisin ha dotado de
numerosos recursos a los programas europeos de formacin y ha guiado a los
estados miembros hacia unas reformas e innovaciones que, con el objetivo de
impulsar la dimensin europea de la formacin, han conseguido que los sistemas nacionales convergiesen lentamente hacia una orientacin comn con
objetivos compartidos. Este impulso dirigido a una poltica europea de formacin fue especialmente intenso en los aos de 1985 a 1995, bajo la presidencia
de Jacques Delors.
La poltica de formacin de la Unin Europea se concreta a travs de la cooperacin con los estados miembros y de la financiacin de programas de formacin. A travs del mtodo de la cooperacin abierta, con el que los estados
miembros se comprometen voluntariamente a coordinar sus polticas definidas por objetivos evaluables, y el establecimiento de sistemas de seguimiento,
la Comisin Europea desempea un papel de promotor, mediante el anlisis
de los retos, la propuesta de objetivos y metas, y el lanzamiento de propuestas
para conseguir los objetivos. Con resultados desiguales segn los campos, este
mtodo de coordinacin ha generado una estrecha dinmica de colaboracin
entre los estados miembros que ha favorecido la adopcin de medidas y acuerdos de alcance europeo.
La accin de la Unin Europea durante todos estos aos se puede sintetizar
en cuatro grandes enfoques. En primer lugar, hay que destacar el papel que
ha desempeado la propia Unin Europea como espacio de reflexin y de
innovacin, es decir de think tank. En segundo lugar, hay que decir que se han
llevado a cabo acciones dirigidas a crear un espacio europeo de la formacin.
Estas acciones se aceleraron desde la constitucin del mercado nico europeo.
En tercer lugar, hay que subrayar los esfuerzos de coordinacin, que tambin
se han visto incrementados desde la definicin de los objetivos de Lisboa en
el ao 2000. Finalmente, tambin hay que recordar que han sido muy importantes los programas de financiacin europeos con el fin de dar apoyo a la
materializacin de los objetivos fijados.
La concepcin europea de la formacin
A travs de documentos, informes, reuniones de expertos y declaraciones, la

Unin Europea ha ido poniendo sobre la mesa los aspectos ms innovadores
de los debates sobre la formacin. En todas sus actividades siempre se ha
insistido en la importancia de la formacin y la necesidad de incrementar sus
niveles y su calidad entre los ciudadanos europeos. La Unin siempre ha sido
consciente de que una poblacin ms formada impulsara la economa europea, y tambin que una poblacin con niveles ms elevados de formacin sera
la mejor inversin para construir Europa y para establecer vnculos entre los
europeos y sus estados.
Los debates y los elementos que han caracterizado la poltica europea de formacin han sido numerosos y muy influyentes en los diferentes pases miembros. Entre otros, podemos destacar los siguientes:
La difusin, durante los primeros aos de la Unin, del modelo de formacin de Alemania y del norte de Europa basado en el aprendizaje y los beneficios de la alternancia, como modelo formativo, tuvo bastante influencia
en otros pases.
La importancia del impulso que la Unin ha dado a la formacin permanente, entendida como la renovacin peridica de los conocimientos y
competencias de la poblacin adulta, y la necesidad de adaptar los sistemas
de formacin inicial a una concepcin de la formacin a lo largo de toda
la vida.
La reorientacin de los sistemas educativos, basados tradicionalmente en
objetivos pedaggicos, para introducir el enfoque de las competencias ms
orientadas a los resultados y no tanto a los procesos.
El nfasis en la necesidad de implicar a los agentes sociales y econmicos en el marco del dilogo social, y tambin la importancia de implicar a
los agentes locales en las polticas formativas.
94
La insistencia en la aplicacin de las nuevas tecnologas en la formacin

y el apoyo al e-learning tambin forma parte del bagaje europeo en el
tema.
Ms recientemente, la atencin prestada a la importancia de la formacin
no formal e informal y la bsqueda de mtodos para reconocer las competencias adquiridas mediante estas vas.
Hoy todos estos conceptos forman parte del vocabulario y del bagaje comn
en todos los pases europeos, y se puede afirmar que existe una forma europea
de entender la formacin. En la mayor parte de los pases, pero sobre todo en
los de la Europa meridional y los de la Europa del este, se pueden detectar
fcilmente las huellas de la influencia europea en sus sistemas de formacin.
La participacin de Espaa en la Unin ha permitido formar parte de este espacio de circulacin de ideas que ha contribuido en buena medida a la formacin de expertos y altos responsables del sistema de formacin espaol. Las
relaciones institucionales entre altos funcionarios de los pases de la Unin,
juntamente con las relaciones personales que se han ido tejiendo, han contribuido a generar los alicientes para la innovacin y los mecanismos de cooperacin entre sistemas de diferentes estados.
La dimensin europea de la formacin
Adems de proponer ideas desde sus inicios, la Unin ha trabajado para potenciar la dimensin europea de la formacin. Hasta los estados menos proclives a ceder competencias a la Unin, incluso en materia de formacin, han
aceptado que la Comisin se encargue de la dimensin europea. Este concepto
ambiguo y de contenido poco claro en su inicio se centr en programas de intercambio entre estados, para mejorar el conocimiento mutuo, y en programas
de fomento de los diferentes idiomas europeos. De aqu surgieron el conocido
programa Erasmus y, con posterioridad, el programa Leonardo da Vinci, que
tan buenos resultados han dado para el fomento del intercambio de estudiantes, del aprendizaje de idiomas extranjeros y de la promocin de la ciudadana
europea.
Un primer elemento de la dimensin europea de formacin radica en la movilidad. As, esta dimensin europea de formacin recibi un fuerte impulso a partir del establecimiento de los tres ejes sobre los que se construy el
mercado nico europeo: la libre circulacin de capitales, de mercancas y de

personas.
Para promover la libre circulacin de personas haba que construir un espacio
europeo de la formacin y de la cualificacin con el fin de facilitar la movilidad de ciudadanos y trabajadores. Se trataba de eliminar las barreras en el reconocimiento de ttulos y cualificaciones entre los pases europeos y fomentar
ofertas formativas de dimensin europea. Las experiencias anteriores impulsadas desde el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional (CEDEFOP) para establecer correspondencias entre las titulaciones y las
cualificaciones profesionales entre los estados europeos haban demostrado la
dificultad de una iniciativa de estas dimensiones. Han tenido que transcurrir
ms de 25 aos entre los primeros intentos de construir titulaciones europeas
y definir correspondencias directas entre los ttulos de formacin profesional
de los diferentes pases hasta la concepcin de la transparencia de las cualificaciones que ha presidido los ltimos debates, a fin de que desde cada pas se
puedan entender las cualificaciones vigentes de otros pases. Finalmente, todos estos esfuerzos han desembocado en el Marco Europeo de Cualificaciones
(EQF), que ser tratado en un apartado especfico.
El programa europeo Leonardo da Vinci (Decisin, 1999) ha sido y es el principal instrumento de accin para promover la dimensin europea de la formacin. Creado en 1995, despus de dos perodos de programacin, en 2007 fue
integrado en el programa transversal ms amplio del Programa de Aprendizaje
Permanente. El programa Leonardo da Vinci promueve los intercambios de estudiantes, profesores de formacin profesional y jvenes profesionales, ya sea
para completar estudios o para realizar prcticas profesionales en empresas de
otros pases; tambin promueve el desarrollo de proyectos innovadores en colaboracin con socios pblicos y privados de diferentes pases y el apoyo a redes
temticas sobre formacin profesional. El objetivo es contribuir a la movilidad
profesional en Europa, potenciar la calidad de la formacin, el intercambio de
buenas prcticas y la transferencia de las innovaciones. Segn los datos de las
ltimas evaluaciones del Programa Leonardo, los resultados y los efectos son
positivos (WSF, 2007). La participacin en un proyecto Leonardo favorece el
desarrollo personal y la cualificacin sociocultural de los participantes, y abre
el campo de visin para la perspectiva internacional.
96
Despus de varias evaluaciones y crticas sobre la dispersin de recursos y la

falta de eficiencia, el esfuerzo de la Comisin Europea por simplificar, integrar
y mejorar la gestin de los diferentes programas europeos condujo, a partir de
2007, a crear un programa nico que recogiese todas las acciones en el mbito
de educacin y formacin. Se trata del Programa de Aprendizaje Permanente
2007-2013 (Decisin, 2006), en el que se integr el Programa Leonardo.
En la actualidad este macroprograma incluye los antiguos programas Comenius para escuelas de educacin, el Erasmus para la educacin superior, el
Leonardo da Vinci para la formacin profesional y el Grundtvig para la educacin de adultos. Habra que aadir a la lista el programa Jean Monnet para
estimular la formacin, la investigacin y la reflexin sobre la integracin
europea en las instituciones educativas superiores en todo el mundo. El presupuesto para todo el programa de aprendizaje permanente del perodo 20072013 es de siete billones de euros. Esta cifra da una idea de la dimensin del
programa y de los importantes recursos que se dedican.
Estos programas han ido evolucionando desde una gestin ms centralizada
en la Comisin Europea y sus task force hacia una descentralizacin en que
los estados miembros desempean una funcin creciente a travs de las agencias nacionales (www.mec.es/educa/leonardo). Asimismo, el programa se va
incorporando progresivamente a los sistemas formativos de cada pas como
una oferta ms para que los jvenes puedan llevar a cabo una estancia en otro
pas de la Unin. El objetivo para el 2013 es llegar a 80.000 estancias anuales a toda la Unin. En cambio, los otros aspectos del programa dedicados
a los intercambios de profesores y, sobre todo, a la realizacin de proyectos
comunes con otros pases todava quedan como acciones espordicas para iniciados, sin llegar a incorporarse plenamente como una herramienta ms para
estimular la innovacin de las prcticas formativas.
En el caso espaol, los problemas de integracin de los programas europeos
(no solamente del Leonardo) en la dinmica del sistema tambin estn relacionados con el hecho de que la representacin en el mbito europeo est
en manos del Estado, aunque el grueso de las capacidades ejecutivas de la
organizacin de las acciones constituye una competencia de las comunidades
autnomas. En general, con alguna excepcin, las comunidades autnomas
no aprovechan suficientemente los programas europeos para desarrollar una
poltica coordinada de fomento de la innovacin y la calidad de sus sistemas

de formacin.
Si el primer elemento de la dimensin europea de la formacin es la movilidad, el segundo es la promocin del aprendizaje permanente a lo largo de la
vida de las personas. Este es el lema central en torno al cual la Unin Europea
quiere impulsar el incremento de los niveles y la calidad de la formacin de los
ciudadanos y ciudadanas con el fin de avanzar hacia los objetivos de Lisboa.
La estrategia de cooperacin que los estados miembros se han marcado a travs de la Unin consiste en la creacin de un espacio europeo del aprendizaje
permanente que acte sobre la mejora de la calidad de la educacin de base;
que promueva la aplicacin de las nuevas tecnologas en la educacin y la
formacin; que modernice y mejore la calidad de la educacin superior y fomente la convergencia de los sistemas de enseanza superior; que promueva la
enseanza de las lenguas extranjeras; que fomente la educacin de los adultos,
mediante la mejora de la eficiencia y la equidad de los sistemas de educacin
y formacin, con el establecimiento de referentes para la adquisicin de las
competencias clave para el aprendizaje permanente, con la promocin del reconocimiento de la educacin no formal e informal, y con la definicin de
sistemas de informacin mutua y seguimiento de los procesos. A la estrategia
del espacio europeo para la formacin permanente se dedicar todo un apartado ms adelante.
La coordinacin europea en materia de formacin
La coordinacin ha constituido la va para conseguir los objetivos en materia

de formacin. Ahora son los estados miembros, con el apoyo de la Comisin,
los que marcan las orientaciones y los objetivos de trabajo y la forma de realizar el seguimiento. Como consecuencia de esta cooperacin han surgido varias iniciativas que actualmente constituyen los referentes para las actuaciones
de los estados miembros.
Por ejemplo, en 2002, el Consejo Europeo de Barcelona aprob un plan de
trabajo detallado, denominado Educacin y Formacin 2010 (Decisin,
2006), para conseguir los objetivos concretos de los sistemas de educacin y
formacin europeos que se haban aprobado en 2001. Se trataba de desarrollar
el cumplimiento en el mbito de educacin de la estrategia de Lisboa, en la
98
que se propone que antes de que finalice 2010 la Unin se convierta en el rea
econmica basada en el conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de crecer econmicamente de manera sostenible con ms y mejores
empleos y con mayor cohesin social.
La estrategia de Lisboa, aprobada en 2000, constituy la reaccin europea a
la constatacin de que Europa estaba perdiendo posiciones en la escena mundial ante los cambios internacionales originados por la globalizacin de las
economas y la aparicin de los nuevos pases emergentes. La inversin en
educacin y en I+D se situaba por detrs de otros bloques mundiales, como
los Estados Unidos y el Japn. Si no se quera perder la carrera mundial, manteniendo al mismo tiempo el modelo social europeo, haba que invertir mucho
ms en innovacin y educacin. Por esta razn, la educacin constituy uno
de los pilares de la estrategia de Lisboa y desencaden un nuevo impulso para
la poltica europea de educacin y formacin.
El plan de trabajo Educacin y Formacin 2010 fija tres objetivos: mejorar
la calidad y la eficacia de los sistemas de educacin y de formacin, facilitar
el acceso de todo el mundo a la educacin y la formacin y abrir la educacin
y la formacin a un mundo ms amplio. Estos tres objetivos se desglosan en
trece medidas concretas, con un conjunto de indicadores para supervisar el
cumplimiento de acuerdo con un calendario preciso para las actuaciones y los
informes bianuales con el fin de evaluar la aplicacin.
El informe de seguimiento del plan que se elabor en 2008 (Consejo Europeo,
2008) seala los puntos de adelanto y de retraso, y expresa la necesidad de
acelerar las reformas de los sistemas nacionales con el fin de conseguir los
objetivos fijados para 2010. Preocupan las tasas elevadas de abandono escolar,
la baja participacin en actividades de formacin permanente por parte de
trabajadores mayores y personas poco cualificadas, y la escasa cualificacin
de los inmigrantes. Existen avances en la definicin de estrategias integradas,
especialmente en educacin preescolar, en los marcos nacionales de cualificacin y en la validacin del aprendizaje no formal e informal. Pero, en cambio,
muchos pases siguen sin dar apoyo suficiente a las iniciativas innovadoras ni
a la inversin en educacin y formacin.
Las conclusiones de este informe de seguimiento insisten en la necesidad de
ampliar la base de los conocimientos de la poblacin, para aumentar as las ca-
pacidades, especialmente las tecnolgicas y las cientficas; en la correccin de

las desventajas socioeconmicas para preservar la cohesin social; en la utilizacin del potencial de los inmigrantes y la mejora de la calidad de la enseanza;
en el incremento de la inversin en educacin y formacin para aproximarse
como mnimo a los porcentajes de inversin de los Estados Unidos; en la
potenciacin de la innovacin y la creatividad y la mejora de la gestin de los
sistemas de formacin.
El mismo ao 2002, en el que se aprob el plan de trabajo Educacin y Formacin 2010, tuvo lugar la declaracin de Copenhague (Copenhagen, 2002)
de los ministros de formacin profesional, conjuntamente con la Comisin Europea, que concret los objetivos de la cooperacin europea en el mbito de la
formacin profesional. Esta declaracin constituy el punto culminante de
la iniciativa que empez en la reunin de directores generales de formacin
profesional de Brujas (Blgica) y que se conoce como el proceso de BrujasCopenhague, que ha dado lugar a toda una serie de iniciativas que refuerzan la
dimensin europea de la formacin:
Una de las iniciativas, la creacin, en el ao 2005, de la Red Europea de
Aseguramiento de la Calidad en la Formacin Profesional, est integrada
de forma voluntaria por 22 pases miembros, entre los que figura Espaa.
La Red promueve un Marco Comn de Aseguramiento de la Calidad y
refuerza la cooperacin entre los estados miembros en torno a esta temtica.
Otra de las iniciativas es la Resolucin del Consejo Europeo (2004) sobre
fortalecimiento de las polticas en materia de orientacin permanente. El
Consejo insiste en la necesidad de impulsar servicios de calidad de orientacin abiertos al conjunto de la poblacin durante toda su vida, y la participacin de todos los agentes implicados en la formacin, la educacin y la
ocupacin de cada pas. Tambin pide a los estados miembros que revisen
los actuales servicios nacionales y que los refuercen en todos los campos.
Una tercera iniciativa est constituida por la definicin, por parte del
Consejo Europeo (2004), de unos criterios comunes para la determinacin
y convalidacin de la educacin no formal e informal. El desarrollo del
aprendizaje a lo largo de toda la vida implica dotar de valor toda la variedad
de conocimientos y aptitudes que posee una persona, independientemente
100 LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
del lugar o la forma como los ha adquirido. Este tema es de enorme complejidad y se volver a tratar ms adelante. Hoy por hoy, la Unin avanza en el
establecimiento de criterios comunes para tratar esta cuestin.
Finalmente, la cuarta iniciativa, y seguramente la que tiene y tendr ms
consecuencias en los sistemas nacionales, es el objetivo de crear un sistema
europeo de transferencia de crditos en el mbito de la formacin profesional en conexin con el Marco Europeo de Cualificaciones, sobre el que se
hablar a continuacin.
En general, la forma de actuacin de la Unin se basa en la construccin de
un consenso en torno a un problema esencial: la generacin de unos criterios
de referencia. En base a esta cuestin, se exige a los estados miembros y a la
Comisin Europea que adapten sus actuaciones e informen peridicamente
de los avances en la materia. Este mtodo de trabajo da resultados desiguales.
En muchos casos los avances son muy lentos y desiguales entre pases, pero
en general estn preparando el terreno para lograr adelantos ms sustanciales
cuando se den las condiciones polticas favorables a un compromiso ms decidido entre los estados miembros. Con todo, la accin comunitaria repercute,
aunque en unos pases ms que en otros, en la agenda de la evolucin de los
sistemas nacionales de formacin. Como se puede ver, el mbito de la coordinacin entre los estados miembros en materia de formacin profesional es
extenso y se efecta en torno a temas relevantes. Sin intervenir en el ncleo de
los sistemas nacionales, estas iniciativas de coordinacin configuran un gran
espacio de colaboracin que a la larga tendr efectos en la construccin de un
espacio comn descentralizado de formacin profesional.
El volumen de personas implicadas como representantes de cada estado miembro en los diferentes programas e iniciativas en marcha simultneamente, la
frecuencia de reuniones a diferentes niveles hasta llegar al mbito de los directores generales de formacin profesional y de los ministros competentes, los
compromisos adquiridos en declaraciones y resoluciones, el volumen de los
recursos movilizados y los procedimientos de trabajo conjunto, constituyen
una red tan densa de factores que permite afirmar que los sistemas nacionales
de formacin actualmente estn interconectados a escala europea.
3.2. El marco europeo de cualificaciones y los instrumentos

para la movilidad
Como se ha mencionado en el apartado anterior, la movilidad de los ciudadanos y los trabajadores constituye uno de los pilares de la construccin del
mercado nico. Con esta finalidad se ha desarrollado toda una serie de instrumentos que han reforzado la dimensin europea de la formacin, con el avance hacia la construccin de un espacio europeo del aprendizaje permanente y
las cualificaciones.
Los principales instrumentos son:
El marco europeo de las competencias clave, que describe las capacidades necesarias para el aprendizaje permanente.
El Europass, un servicio directo a los ciudadanos para valorar mejor sus
cualificaciones y competencias, que se complementa con varias redes de
centros nacionales como puntos de informacin.
El Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente
(EQF), el Sistema Europeo de Transferencia de Crditos (ECTS) para la
educacin superior y el Sistema Europeo de Transferencia de Crditos para
la formacin profesional (ECVET).
A estos instrumentos habra que aadir la directiva europea de 1993 relativa al
derecho de residencia de los estudiantes en otro pas europeo y la recomendacin a partir de la Carta Europea de Calidad para la Movilidad. Estos dos documentos estn dirigidos a eliminar las barreras para la movilidad por razones
de educacin y formacin. Adems, la directiva europea relativa al reconocimiento de las profesiones reguladas (2005) simplific los procedimientos del
sistema anterior, demasiado complejo y burocratizado, para el reconocimiento
de las cualificaciones profesionales reguladas.
A continuacin se describen estos instrumentos, para tratar posteriormente
con ms detalle el ambicioso sistema europeo que se est creando para el
reconocimiento y la transferencia de crditos entre los diferentes pases de la
Unin.
Los instrumentos europeos para el aprendizaje permanente
El primer instrumento para crear un espacio europeo de formacin y cualificaciones es la definicin de las competencias clave para el aprendizaje permanente, que fue aprobada en 2006. Este documento definitorio entiende las
competencias como la combinacin de conocimientos, capacidades y actitudes
que todas las personas precisan tanto para su realizacin y desarrollo personal,
como para la ciudadana activa, la inclusin social y el empleo.
El marco de referencia establece ocho competencias clave: la comunicacin
en la lengua materna, la comunicacin en lenguas extranjeras, la competencia
matemtica y las competencias bsicas en ciencia y tecnologa, la competencia digital, la competencia de aprender a aprender, las competencias sociales
y cvicas, el sentido de la iniciativa y el espritu de empresa y la conciencia y
expresin culturales. Para cada una de ellas, consideradas todas de igual importancia, se establece una definicin y una descripcin de los conocimientos,
capacidades y actitudes esenciales relacionados. Con este marco de referencia
se pretende que los estados miembros aseguren que todos sus ciudadanos puedan acceder a este mnimo bagaje educativo comn a cualquier edad.
Un segundo instrumento importante es el llamado Europass. La idea bsica
inicial del Europass consisti en crear un pasaporte o portafolio que avalara el
historial formativo y las cualificaciones adquiridas por el individuo. En relacin con el Europass, en 2004 se agruparon una serie de documentos elaborados a escala europea:
El Europass CV (Currculum Vitae): fue concebido para destacar las
competencias de los ciudadanos. Se puede obtener va digital en el portal (http://europass.cedefop.europa.eu/europass), a travs del cual ms de
3.000 personas elaboran diariamente su CV.
El documento de Movilidad Europass: pretende registrar todos los perodos de movilidad transnacional realizados a efectos del aprendizaje, con
independencia del nivel, validado por dos centros, uno en el pas de origen
y otro en el pas de acogida, conectados a la red de centros nacionales
Europass.
El suplemento Europass al ttulo: se trata de un documento complementario al ttulo universitario o de formacin profesional superior que describe
en trminos de competencias las caractersticas y el contenido del ttulo.
El suplemento Europass al certificado de profesionalidad o ttulo de formacin profesional de grado medio: tiene la misma finalidad que el anterior. Los suplementos, que no garantizan el reconocimiento del ttulo ni lo
pueden suplir, se pueden obtener a travs de la red de centros nacionales
Europass.
Finalmente, el pasaporte de lenguas Europass: sirve para presentar las
competencias lingsticas y culturales adquiridas.
Adems de los centros nacionales de Europass que estn conectados entre s,
hay que destacar otras redes de centros con funciones similares, como los puntos nacionales de referencia, los centros de euroorientacin, los centros NARIC para el reconocimiento de titulaciones acadmicas, la red EURES para el
empleo y la red del Consejo de Europa, con cuya colaboracin se disearon
los suplementos de ttulo, y la web Ploteus (www.europa.eu.int/ploteus), que
ofrece informacin sobre todas estas cuestiones.
Un tercer instrumento relevante para la creacin de una dimensin europea de
la formacin es el Marco Europeo de las Cualificaciones (EQF), que al mismo
tiempo constituye el paso ms ambicioso para completar el espacio europeo
de las cualificaciones, despus de muchos aos de intentos fallidos, en los que,
por lo menos, se consigui preparar el terreno para la implantacin del actual
EQF.
El Marco Europeo de las Cualificaciones para el aprendizaje permanente consiste en un sistema de ocho niveles de referencia que relaciona entre s los
sistemas de cualificaciones de los pases miembros y sirve para mejorar la
comprensin de las cualificaciones nacionales. El objetivo es que en el ao
2012 todos los certificados nacionales individuales de cualificacin contengan
una referencia al nivel correspondiente del EQF. Los estados miembros tienen
de plazo hasta el ao 2010 para establecer las correspondencias entre sus sistemas y el EQF.
En estos ocho niveles se incluyen todos los obtenidos en el mbito de la educacin general y la formacin profesional tanto a travs de la formacin inicial
como de la permanente. Los niveles estn descritos en trminos de resultados
de aprendizaje, una va para poder superar la diversidad de modelos, instituciones y sistemas nacionales. Los resultados de los aprendizajes expresan
lo que una persona sabe, comprende y es capaz de hacer cuando finaliza un
proceso de aprendizaje. Por lo tanto, se ha evitado definir los aprendizajes

mediante un indicador como la duracin de los estudios. Se han establecido
tres categoras de resultados de aprendizajes: conocimientos, destrezas y competencias, entendiendo que las cualificaciones constituyen combinaciones de
las tres categoras.
Los ocho niveles permiten adaptar todo el abanico de cualificaciones de cualquier sistema. No obstante, es muy probable que el establecimiento de estos
niveles no resuelva todos los conflictos sobre los criterios que cada estado
miembro utilizar para clasificar, en especial en lo que respecta a los niveles
del 3 al 5, que corresponden a una amplia variedad de ofertas formativas y
cualificaciones de las que no siempre es fcil captar las diferencias de nivel. Adems de los ocho niveles, se han definido unos criterios relativos a la
garanta de calidad para asegurar las responsabilidades en el proceso de su
aplicacin.
En cualquier caso, el EQF pretende ser un referente no slo para la movilidad
y el reconocimiento de las titulaciones y cualificaciones, sino tambin para el
mercado de trabajo y las empresas a la hora de establecer sus sistemas de cualificacin internos, a nivel sectorial en el marco de la negociacin colectiva o
como instrumentos para los dispositivos de seleccin y gestin de personal.
La aplicacin del EQF a partir del ao 2012 no estar exenta de dificultades,
dada la heterogeneidad de conceptos y estructuras de los respectivos marcos
nacionales de cualificaciones. Pero tambin surgirn dificultades derivadas del
mismo concepto de construir un megamarco de clasificacin, ya que introduce
elementos de institucionalizacin y al mismo tiempo de flexibilizacin de las
cualificaciones que generarn nuevas tensiones en la concepcin del aprendizaje permanente a lo largo de la vida.
El sistema de transferencia de crditos
Paralelamente a la aprobacin del Marco Europeo de Cualificaciones (el EQF),

la Comisin ha estado trabajando en el diseo de un sistema de transferencia
de crditos (denominado ECVET), actualmente en curso de aprobacin. El
objetivo es que los estados miembros utilicen este sistema a partir de 2012 en
el mbito de la educacin y la formacin profesional a efectos de la transferencia, el reconocimiento y la acumulacin de los resultados de los aprendi-
zajes individuales adquiridos en un contexto formal, no formal o informal. Se

propone que los estados promuevan la experimentacin del sistema, lo difundan y aseguren la calidad de la aplicacin.
El Sistema Europeo de Crditos para la Educacin y la Formacin Profesional
(ECVET) aspira a facilitar el reconocimiento de los resultados del aprendizaje
en el marco de la movilidad con la finalidad de la obtencin de una cualificacin. El sistema se estructura sobre la base de definir unidades de resultados
de aprendizaje entendidas como componentes de una cualificacin, consistentes en una parte de los conocimientos, las aptitudes y la competencia necesarios para obtener una cualificacin determinada. Una cualificacin estara
formada por varias unidades, de manera que una persona podra obtener una
cualificacin con la acumulacin de varias unidades conseguidas en diferentes
pases y en contextos de formacin distintos, ya sean formales o no.
El mecanismo del ECVET consiste en que las unidades de resultados de
aprendizajes obtenidas en un contexto determinado de un pas se evalen, y
si la evaluacin es positiva, se transfieran a otro contexto de otro pas. En el
segundo contexto, el organismo competente podr proceder a su validacin y
reconocimiento como parte de los requisitos de la cualificacin que pretende
obtener la persona. Las unidades de aprendizaje obtenidas as podran acumularse posteriormente con la finalidad de obtener la totalidad de la cualificacin
segn las normas nacionales, sectoriales y regionales. Cada organismo competente define los procedimientos y las directrices a efectos de evaluacin,
validacin, acumulacin y reconocimiento de las unidades de resultados de
aprendizaje.
Para el funcionamiento de este mecanismo es necesario contar con diversos
organismos que reconozcan la competencia mutua de evaluacin, validacin
y reconocimiento de cualificaciones mediante protocolos de colaboracin establecidos. Por eso la propuesta recomienda a los estados miembros promover
asociaciones y redes europeas de organismos competentes.
Un sistema de puntos complementa el dispositivo, de forma que cada organismo competente confiere un nmero de puntos determinado a cada cualificacin y lo distribuye entre sus unidades proporcionalmente a su peso en
la cualificacin global. Estos puntos se podran transferir de un pas a otro,
asociados siempre al reconocimiento de una unidad determinada de resultados
de aprendizaje. Como unidad homognea de referencia de puntos, se propone

que 60 puntos sean equivalentes a los resultados que se tienen que conseguir
en un ao de formacin profesional formal a tiempo completo.
El dispositivo ECVET, en fase de aprobacin y de experimentacin, abre una
nueva etapa en la construccin del espacio europeo de la formacin y la cualificacin. No ser fcil su implementacin tanto por la complejidad de su
funcionamiento como por la resistencia institucional al cambio por parte de
los sistemas nacionales.
Planteado, en principio, como un mtodo para la transferencia de los resultados de los aprendizajes en el marco de la movilidad intraeuropea, a nadie
se le escapa la posibilidad de que se integre progresivamente en los sistemas
nacionales. Esta posibilidad empieza a preocupar a los responsables de los
sistemas nacionales y a los agentes sociales, ya que el ECVET est concebido
como un dispositivo abierto, donde cualquier actor, ya sea privado o pblico,
nacional, regional o local, puede intervenir con el fin de establecer acuerdos de
transferencia de crditos de resultados de aprendizaje. Esto podra causar problemas a los sistemas nacionales, sobre todo en aquellos que presentan mayor
centralizacin en materia de reconocimiento de cualificaciones.
Con todo, la dinmica que est poniendo en marcha el sistema ECVET, conjuntamente con el EQF, resulta bastante positiva porque acelera el proceso de
desarrollo de los marcos nacionales de cualificacin, basados en resultados
de aprendizajes y con mecanismos de reconocimiento de las cualificaciones.
Con independencia de los resultados de la implantacin del sistema ECVET
en el mbito europeo, las transformaciones que est provocando en el mbito
nacional constituyen su principal activo y la base sobre la que se podr consolidar en el futuro el espacio europeo de la formacin y las cualificaciones.
Un sistema de crditos acumulables estructurado sobre resultados de aprendizaje y no sobre ttulos es una de las condiciones para consolidar unos sistemas
abiertos de formacin a lo largo de la vida de las personas, pero abre tambin
un debate profundo sobre la institucionalizacin actual de los sistemas de formacin.
3.3. Los efectos sobre los sistemas nacionales

Como se ha podido observar a lo largo de este captulo, la dimensin europea
de la formacin no se puede reducir a la recepcin de subvenciones de los
Fondos Sociales Europeos para financiar cursos de formacin ocupacional o
continua. El sistema espaol de formacin, igual que los de los dems pases
miembros, con toda su independencia y personalidad, est cada vez ms interrelacionado y forma parte de un proceso comn de adquisicin de compromisos para avanzar en la construccin de un espacio europeo de la formacin
y las cualificaciones. El proceso ya ha adquirido dimensiones considerables y
no admite la marcha atrs.
Todava no se sabe el valor que estos dispositivos europeos tendrn para la
movilidad, que contina mantenindose en niveles bajos desde una perspectiva global, pero lo que s es evidente es su impacto progresivo en los sistemas
nacionales, aunque algunos pases, como por ejemplo Dinamarca, intenten
disimularlo.
Desde la perspectiva espaola, la dimensin europea de la formacin plantea
tres aspectos que hay que comentar:
Espaa ha sido y es un buen alumno europeo, que se esfuerza para evolucionar siguiendo las orientaciones europeas; pero, en cambio, tiene poco
peso en la elaboracin de las orientaciones, quizs porque todava hay carencias en la coordinacin de los diferentes frentes abiertos y en la planificacin de las intervenciones con el fin de asumir una posicin ms activa y
de liderazgo en algunas acciones determinadas. Para asumir esta posicin
habr que disponer de ms y mejores recursos humanos que adopten una
visin europea y dediquen esfuerzos profesionales a participar en primera
lnea en la tarea de construir un espacio europeo de la formacin y las
cualificaciones.
En Espaa, como en muchos otros pases europeos, la integracin de la
dimensin europea en el propio sistema es escasa, por no decir que constituye un apndice dentro del marco de funcionamiento. Aunque cuente con
el apoyo de personas interesadas por la cuestin europea, la repercusin de
la dimensin comunitaria en el funcionamiento del sistema es escasa. Tal
como se ha visto, las posibilidades de utilizar las iniciativas europeas en
materia, por ejemplo, de calidad, orientacin o innovacin, son considerables y podran ser aprovechadas para desarrollar institucionalmente los
dispositivos de calidad, innovacin y orientacin internos del sistema de
formacin en el pas.
Por ltimo, sera importante encontrar una frmula consensuada y coordinada de implicacin de las comunidades autnomas en los asuntos europeos, ya que finalmente sern stas las que tendrn que aplicar e integrar
la dimensin europea en el funcionamiento cotidiano del sistema en su
marco de competencias.
IV. La formacin y el mercado de trabajo
La razn fundamental de la formacin profesional es la de ofrecer el aprendizaje de las competencias que requiere el mercado de trabajo, incluyendo
las necesidades de cualificacin de los trabajadores y de todas las organizaciones pblicas y privadas que desarrollan actividades que tienen una dimensin econmica. Adems, la formacin profesional debera dar respuesta a las
necesidades formativas de los profesionales y de las personas autoocupadas,
as como a la capacidad futura de creacin de nuevas empresas. Es decir, la
formacin profesional tiene que anticiparse a las demandas presentes y futuras
de un mercado de trabajo en constante evolucin en el marco de las reglas de
la competitividad.
Al mismo tiempo, tal como se ha dicho en los primeros captulos, la concepcin moderna de la formacin profesional inicial es la de acoger a las personas que salen de la educacin general para especializarlas en el mercado de
trabajo. Por lo tanto, la formacin profesional tambin est condicionada por
la demanda de formacin de los jvenes y de los adultos en su dimensin ms
global.
As, la formacin profesional tambin constituye un sistema institucional con
una dinmica corporativa propia. El sistema se mueve entre tres aguas: la demanda de formacin de los individuos, la demanda de cualificacin del mercado de trabajo y la inercia corporativa propia.
Es en este contexto donde hay que analizar la relacin entre la formacin y el
mercado de trabajo y buscar las explicaciones acerca de los ajustes y desajustes entre los dos mbitos, aunque sabiendo que el sistema de formacin slo
se justifica si est orientado hacia el mercado de trabajo.
La disyuntiva entre formacin y mercado laboral llevada a su extremo genera

desajustes nocivos para el sistema, para la poblacin y para la economa. Los
sistemas formativos alejados del mercado de trabajo que se instalan como una
va ms para desarrollar competencias personales en el marco de un sistema
educativo cerrado en s mismo caen rpidamente en el desprestigio por la
falta de salidas laborales que ofrecen a sus beneficiarios y no contribuyen al
desarrollo econmico, como lo demuestra la situacin de los sistemas de formacin de algunos pases en vas de desarrollo (ETF, 2005).
Pero tambin la situacin contraria produce efectos negativos, ya que los sistemas totalmente subordinados a los requisitos del mercado de trabajo, como se
ha propuesto en algunos casos por parte de organismos internacionales, tienen
dificultades para cubrir las necesidades de la economa a largo plazo y avanzar
en sus necesidades futuras, adems de crear problemas de gestin poltica
bajo la presin ciudadana para mejorar la capacidad de insercin laboral de la
poblacin.
El difcil equilibrio entre ambas situaciones no se encuentra en el punto medio, sino en la capacidad de ofrecer la posibilidad de adquirir las competencias
que facilitarn la insercin laboral y el desarrollo de la actividad econmica
al mximo de poblacin posible. Y esta tarea no es sencilla, ya que hoy en
da el mercado de trabajo evoluciona muy rpidamente y a menudo de forma
inesperada.
En las sociedades desarrolladas el mercado de trabajo es poco predecible y
bastante opaco, y no slo en pocas de crisis. Por lo tanto, siempre resulta
difcil para una persona que quiera trabajar saber dnde y en qu momento
hay un empresario que est buscando a un trabajador de sus caractersticas.
Lo mismo le ocurre al empresario, que cuando necesita a un nuevo trabajador
muchas veces no sabe dnde encontrarlo.
Esta caracterstica de los mercados laborales actuales explica la queja constante de los empresarios, que dicen que no encuentran los trabajadores adecuados, y la de los trabajadores, que sostienen que no encuentran trabajo, aunque
se encuentren en una coyuntura de fuerte expansin de la ocupacin. Esta
dificultad afecta ms a los jvenes, que sin experiencia previa inician los primeros contactos con el mercado de trabajo y no saben cmo moverse. En las
sociedades avanzadas, la transicin de la escuela o del desempleo a la ocupacin es siempre problemtica.
LA FORMACIN Y EL MERCADO DE TRABAJO 111
La constatacin de esta situacin ha motivado que las polticas activas de ocupacin, y especialmente las medidas de orientacin profesional, se vayan consolidando como medidas permanentes y estructurales para una buena gestin
del mercado de trabajo. Unas medidas que progresivamente se transforman
en un nuevo eje de las polticas bsicas del estado del bienestar, y no slo
para afrontar momentos de crisis. En sociedades avanzadas, los ciudadanos y
ciudadanas requieren soportes de informacin y de orientacin en diferentes
grados de intensidad para favorecer su trnsito por el mercado de trabajo.
Si la cualificacin, como uno de los principales ejes del mercado de trabajo,
se convierte en problemtica, la formacin, como principal va para acceder a
la cualificacin, tambin comparte su complejidad. Detectar las necesidades
de formacin del sistema productivo con el fin de orientar el sistema de formacin a la provisin de las cualificaciones necesarias no es tarea sencilla, y
todava menos intentar prever las evoluciones futuras.
Por esta razn, los modernos sistemas de formacin se dotan de mecanismos
de observacin para seguir las evoluciones del mercado de trabajo e interpretar
sus necesidades. Este concepto, denominado funcin de observacin (Homs,
2001), todava no est presente en el sistema de formacin espaol, que dispone de un sistema deficiente, disperso, poco sistemtico y poco coordinado
de produccin de informacin sobre la evolucin del mercado de trabajo y sus
necesidades de cualificacin. En consecuencia, queda mucho trabajo por hacer
en la coordinacin de las fuentes de informacin disponibles por parte del Instituto Nacional de Estadstica y de los centros estadsticos de las comunidades
autnomas, adems de los equipos estadsticos tanto del Ministerio de Trabajo
e Inmigracin como del Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deportes
con sus homnimos autonmicos. Esta coordinacin es vital para que los actores principales que tienen que tomar decisiones sobre el sistema de formacin
en todos los mbitos, tanto en el estatal, como en el autonmico y en el local, lo
puedan hacer de acuerdo con informaciones sistemticas y fiables.
Sin embargo, la informacin, por muy abundante y rigurosa que sea, es muy
poco til si llega a los actores clave cuando stos ya han tomado sus decisiones, o no se proporciona en el formato adecuado a los centros de decisin.
Las nuevas redes de observacin elaboran la informacin y se encargan de
transmitirla en funcin del momento y de las necesidades de los principales
actores.
Adems, los actores, segn su posicin en el sistema de formacin, tienen

necesidades diferentes de informacin. El ministro o el secretario de empleo
del Ministerio de Trabajo e Inmigracin no necesita la misma informacin
para decidir los objetivos generales de la poltica de formacin estatal que los
directores generales de los servicios autonmicos de ocupacin para distribuir
el presupuesto para la formacin entre los diferentes territorios o centros, o
que el director de un centro que tiene que decidir qu tipo de oferta formativa
programa para el curso prximo, o que un sindicato u organizacin empresarial que tiene que aconsejar la programacin de las necesidades formativas en
su mbito de actuacin. La funcin de observacin de un sistema de formacin tiene que ser capaz de suministrar informacin en el momento adecuado
a todos estos tipos de actores.
Incluso en los mbitos ms locales, como por ejemplo un centro de formacin,
la informacin que le pueda ofrecer un observatorio, ya sea estatal o regional,
le podr servir de referencia, pero le ser mucho ms til el contacto directo
con su clientela local con el fin de programar una oferta adaptada a las necesidades de su entorno.
En Espaa, con seguridad, ninguno de los principales centros de produccin
de informacin tiene la capacidad por s solo de desarrollar las complejas metodologas de previsin y deteccin de necesidades formativas indispensables
para proveer a todos los actores del sistema con la informacin necesaria. Slo
el trabajo en red podra cumplir eficientemente esta funcin de observacin.
4.1. El mercado de trabajo en Espaa
Las caractersticas del mercado de trabajo espaol constituyen un buen indicador de las necesidades de cualificacin del tejido econmico. Tres de sus
principales caractersticas en los ltimos 30 aos aportan informacin en este
sentido: tasas elevadas de desempleo, alta volatilidad de la ocupacin con
cambios de ciclos muy bruscos y bajos niveles de cualificacin.
En cuanto a la primera caracterstica, el mercado de trabajo espaol se ha caracterizado histricamente por la dificultad de ofrecer oportunidades de ocupacin a toda la poblacin. En algunas pocas esta dificultad se compens
mediante la emigracin exterior de grandes sectores de poblacin a Europa y
GRFICO 4.1
Evolucin trimestral del empleo

Aos 1976-2008. En miles de personas
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
76
78
80
82
84
86
Ocupados
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
Ocupados con estudios superiores
Fuente: Elaboracin propia a partir de la EPA.
Amrica, porcentajes elevados de subempleo y niveles de renta bajos. Pero en

el ltimo cuarto del siglo XX, con unas expectativas de desarrollo interior ms
elevadas y con el inicio de la transicin democrtica, las dificultades histricas
del empleo en Espaa se han manifestado con unas elevadas tasas de paro, que
han dominado durante todo el perodo.
Los volmenes de ocupacin de la mitad de los aos setenta no se superaron de
forma consolidada hasta el segundo trimestre de 1996, ya que entre el cuarto
trimestre de 1992 y el segundo de 1996 volvieron a situarse por debajo de los
lmites de la primera mitad de los aos setenta, despus de unos pocos aos de
crecimiento. A partir de entonces, la ocupacin creci de forma continuada hasta el ltimo trimestre de 2007, momento en el que se observa el efecto de una
nueva crisis. Esta evolucin del empleo puede observarse en el grfico 4.1.
Las pautas de comportamiento, tanto de empresarios como de la poblacin
activa, y especialmente de las nuevas generaciones que se incorporaron al
mercado de trabajo durante todos aquellos aos se desarrollaron en unas condiciones de importantes excedentes de mano de obra. Algunas de aquellas
pautas, como por ejemplo que se dejase de considerar el vnculo laboral con
la empresa como una relacin para toda la vida, la precariedad de los contratos o el alargamiento de la escolaridad, han calado tan profundamente en el
comportamiento de los actores econmicos y sociales que hoy prcticamente
se han institucionalizado y, de alguna manera, forman parte del marco sociocultural del mercado de trabajo espaol. Las demandas de formacin y cualificacin de la poblacin y las empresas estn influidas por esta percepcin
crtica de la ocupacin.
Durante los aos de tasas ms elevadas de desempleo, la formacin profesional
inicial, al igual que todo el sistema educativo en su conjunto, y la formacin
ocupacional desempearon una funcin de retencin ante la escasa demanda
de trabajadores por parte del tejido econmico. Este recurso a la formacin
posibilit un incremento importante de los niveles de educacin de la poblacin. En aquellas circunstancias era muy difcil orientar a los individuos en
funcin de la demanda del mercado laboral, ya que sta era muy dbil.
Esta situacin se repite en todos los pases y perodos en los que la demanda
de trabajo por parte de las empresas no cubre toda la oferta existente en el
mercado. En estas pocas se hace difcil desarrollar los sistemas de formacin
profesional. En cambio, a partir de la mitad de los aos noventa, el desarrollo
del subsistema de formacin continua acompa el fuerte crecimiento de la demanda de cualificacin por parte de las empresas y eso contribuy a consolidar
la modernizacin de la formacin inicial, tal como se ha explicado en el captulo dedicado al repaso histrico de la evolucin del sistema de formacin.
Adems de las histricamente elevadas tasas de paro, la segunda caracterstica del mercado de trabajo espaol es la volatilidad de los ciclos, es decir, la
facilidad con la que en pocos meses se pasa de la destruccin a la creacin de
empleo, y viceversa. Este hecho tiene unas consecuencias de desorientacin
para el sistema de formacin y para los individuos, que no acaban de saber a
qu atenerse, ya que las demandas de cualificacin no son las mismas segn
cul sea el ciclo econmico.
Desde los aos setenta, la duracin de los ciclos econmicos en Espaa ha
sido bastante corta, en torno a los cinco aos, excepto en el ltimo tramo, que
ha durado cerca de 13 aos. Por lo tanto, el sistema de formacin no ha tenido
tiempo para adaptarse a las nuevas demandas del mercado de trabajo a corto
plazo. Este hecho, ms la inercia de un sistema de formacin poco proclive a
reestructuraciones repentinas y el predominio de una formacin ms genrica

que especializada, provoca un distanciamiento constante entre las demandas del
mercado de trabajo y las ofertas del sistema de formacin inicial en Espaa.
Cabra preguntarse, sin embargo, si este distanciamiento en el caso espaol
constituye una dificultad o no para suministrar las cualificaciones que el mercado demanda. Si existiese una mayor adecuacin entre oferta y demanda,
hara falta un sistema muy verstil, capaz de prever los cambios de rumbo del
mercado de trabajo y de adaptarse a ellos rpidamente, ya que si no el sistema
estara siempre inadaptado, por detrs de la evolucin del mercado de trabajo.
Dado que el sistema espaol de formacin no posee esta versatilidad y no es
capaz de reaccionar rpidamente ante las necesidades cambiantes del mercado
de trabajo, su concepcin de formacin profesional de base, poco especializada desde una perspectiva ocupacional, no ha representado una grave dificultad
para proveer las cualificaciones demandadas por el mercado de trabajo.
En este contexto, las empresas se han acostumbrado a hacer la cualificacin en casa, es decir, a contratar personal con unos niveles determinados de
educacin de base y con ciertas aptitudes y actitudes favorables al trabajo, y
construir la cualificacin ocupacional que necesitan a travs de la transmisin
informal de la experiencia acumulada en el proceso productivo de la empresa.
En este procedimiento de cualificacin del personal contratado intervienen de
forma destacada los compaeros de trabajo y los mandos intermedios.
Por ltimo, la tercera caracterstica se refiere a la poca cualificacin del tejido
productivo espaol. Como se ha visto en captulos anteriores, el 49,6% (ao
2007) de la poblacin espaola de 25 a 64 aos slo tiene estudios de la primera etapa de secundaria (ESO), en comparacin con el 29,2% de la Unin
Europea ampliada. El modelo productivo espaol ha sido histricamente poco
exigente en materia de cualificacin, aunque hay que matizar esta afirmacin,
ya que el mercado de trabajo espaol ha sufrido escasez de cualificacin en
ciertos momentos y excedente de cualificacin en otros.
4.2. La gestin de la cualificacin y el mercado de trabajo
En parte, como consecuencia de las caractersticas del mercado de trabajo,
Espaa ha experimentado un cambio de modelo en la gestin de la mano de
obra y de su cualificacin, que ha tenido importantes repercusiones en las

necesidades de formacin. En concreto, se ha pasado de un modelo de gestin
descualificada de la mano de obra a un modelo cualificado. A continuacin se
detalla con un poco ms de profundidad cules son las implicaciones de cada
uno de los modelos.
De la gestin descualificada a la gestin cualificada
de la mano de obra
Hasta los aos ochenta se puede decir que en Espaa existi un modelo descualificado de gestin de la mano de obra (Homs, 1987). El boom econmico
de los aos sesenta desbord la rigidez estructural impuesta por el rgimen
franquista y propici un crecimiento desordenado a partir de una gestin descualificada de la mano de obra que emigraba del campo hacia la ciudad. El
movimiento sindical clandestino incipiente estaba ms preocupado por organizarse en las condiciones difciles de la dictadura y por atender a las reivindicaciones salariales y contractuales que por abordar aspectos relacionados
con las cualificaciones. El importante retraso en materia educativa y en la implantacin del estado del bienestar tampoco favoreci el desarrollo del modelo
europeo de gestin cualificada de la mano de obra.
Las empresas tuvieron que improvisar rpidamente la cualificacin de los
trabajadores industriales para afrontar las grandes necesidades de personal
generadas por la fuerte expansin econmica de aquellos aos. Se parti de
una mano de obra preindustrial, bsicamente agrcola, con unos niveles muy
bajos de educacin general, desprovista de cualificacin profesional, sin ningn tipo de formacin profesional, que adquiri la cualificacin directamente
a partir de la experiencia.
En aquellos aos se consolid la va espaola de cualificacin que domin
tradicionalmente durante las primeras etapas de la industrializacin y que todava mantiene una fuerte influencia en la actualidad: la solucin de empresa.
Es decir, cada empresa, a partir del trabajo directo, generaba la cualificacin
que necesitaba con el apoyo de los mandos intermedios y del personal ms
experimentado. Era una cualificacin rgida, adaptada a las necesidades inmediatas, poco transferible de una empresa a otra, no reconocida formalmente,
y que dependa de la calidad del trabajo que se realizaba y de la exigencia de
calidad o de la posicin de la empresa en relacin con el mercado.
Cuando en Europa se estaba construyendo el modelo de gestin cualificada,

basado en una mano de obra formada, en Espaa se estaba improvisando el
modelo de gestin descualificada basada en el aprendizaje directo en el puesto
de trabajo. Fue, por lo tanto, una gestin de mano de obra no cualificada por
parte de un empresariado, en general, tampoco profesionalizado, y en un marco de relaciones laborales progresivamente conflictivo que, entre otras consecuencias, dio prioridad a criterios de adhesin a la empresa como factor de
ascenso a los niveles intermedios de mando.
Esta situacin cambi con la crisis de mediados de los aos setenta. La reaccin de las empresas para adaptarse a las nuevas condiciones de competitividad condujo a una innovacin en los mbitos de las estrategias de mercado,
las polticas de producto, la organizacin del trabajo y tambin las polticas de
gestin de la mano de obra.
En relacin con la organizacin del trabajo, la cualificacin y la gestin de la
mano de obra, el proceso de cambio fue tan intenso y profundo que se puede
hablar de la aparicin de un nuevo modelo de gestin de la mano de obra en
las empresas espaolas a partir de los aos ochenta. Este cambio consisti
en una demanda, por parte de las empresas, de mano de obra con niveles de
educacin completa ms una formacin profesional de primero o de segundo grado para cubrir los puestos de trabajo directos de produccin (Homs,
1987). En la parte formal de la economa, una mayor competitividad interior
y exterior condujo a una reorganizacin de las estrategias de produccin y a
una inversin tecnolgica acelerada que provoc importantes cambios en la
organizacin del trabajo.
En algunos sectores, que hasta aquel momento eran intensivos en mano de
obra, la fuerte inversin tecnolgica redujo considerablemente el peso de la
masa salarial en el coste unitario final del producto, imponindose una nueva
poltica de gestin de la mano de obra basada en la polivalencia, en la flexibilidad y en una mayor cualificacin. ste fue el caso, por ejemplo, de las
hilaturas y de los tejidos del algodn en la industria textil (Homs, 1988). En
Espaa, en otros sectores, por ejemplo el del automvil, se detect claramente
una reestructuracin de la organizacin del trabajo con el enriquecimiento de
algunos puestos de trabajo a causa de la incorporacin del control de calidad,
el mantenimiento simple y la organizacin de islas de montaje y de trabajo en
grupo en partes importantes de la cadena de produccin. En el caso del sector
qumico, la automatizacin de las nuevas instalaciones requiri una mayor

cualificacin de los operarios de planta y unas nuevas relaciones con el personal tcnico. Esto hizo entrar en crisis a la jerarqua tradicional del sector,
centrada en los mandos intermedios (Homs, 1989).
En otros sectores industriales se produjeron tendencias parecidas, como en el
de fabricacin de mquinas-herramienta, o en el de servicios como la banca
y el comercio (Homs, 1987). Todos ellos constituan ejemplos del nuevo modelo que se estaba configurando y que afectaba principalmente a las grandes
empresas que contaban con un fuerte peso en inversiones tecnolgicas, una
situacin favorable en el mercado y una estrategia de competitividad ante el
exterior de la economa espaola.
El nuevo modelo ya se poda considerar como de gestin de mano de obra
cualificada e incorporaba las mismas caractersticas que se repetan en otros
pases europeos, aunque ya se apuntaban nuevas tendencias hacia la aproximacin a un modelo diferente, la llamada gestin por competencias (Kern,
1988), de la que se hablar ms adelante y que tambin se ha introducido posteriormente en el tejido productivo espaol. As pues, en Espaa se ha pasado,
casi sin solucin de continuidad, de un modelo de gestin de mano de obra
descualificada al modelo de gestin por competencias.
En los aos noventa, se fue consolidando el modelo de mano de obra cualificada, aunque limitado al mbito de las grandes empresas y de pequeas y medianas empresas altamente competitivas, as como a determinados sectores. En el
otro extremo se encontraban las pequeas empresas de la economa sumergida
o semisumergida, muy intensivas en mano de obra, cuya competitividad en el
mercado se basaba en el mantenimiento del diferencial de coste de la mano
de obra y, por lo tanto, intentaban mantener a toda costa el modelo anterior de
gestin de mano de obra descualificada.
La relacin entre los dos extremos del modelo de gestin de la cualificacin
es muchas veces ambigua, ya que los procesos de reestructuracin y descentralizacin productiva provocan que en determinados sectores (por ejemplo, la
construccin y el textil) algunas empresas situadas en el primer grupo estn
conectadas con las del segundo, establecindose as una interrelacin entre los
dos modelos de gestin de la mano de obra. Por esta razn se puede afirmar
que en aquel momento convivan, y seguramente todava ahora conviven, los
dos modelos, yuxtaponindose uno al otro. No obstante, el modelo cualificado

se ha acabado imponiendo culturalmente, pero con importantes contradicciones y dificultades.
La gestin cualificada de la mano de obra
En Espaa, la oferta de jvenes formados en plena crisis del empleo durante la

segunda mitad de los aos setenta y la primera de los aos ochenta desempe
un papel muy importante en el proceso de cambio hacia el modelo de gestin
cualificada de la mano de obra.
En el perodo que va de 1975 a 1990 se produjo un proceso importante de sustitucin de la fuerza de trabajo, prcticamente nico en toda Europa, y que se
puede dividir en dos fases: la primera, entre 1975 y 1985, es una fase de fuerte
crisis en la que se destruyeron casi dos millones de puestos de trabajo. La
segunda, entre 1985 y 1990, es una fase de expansin donde se recuperaron,
exactamente, el mismo nmero de puestos de trabajo.
As, en la primera fase, la reaccin de las empresas ante la crisis consisti en
desarrollar una poltica de expulsin general de fuerza laboral. No obstante,
la mano de obra afectada no siempre coincidi con la que presentaba ms
problemas para su reciclaje. En estas condiciones, la formacin no fue un instrumento utilizado mayoritariamente ni para la recualificacin de las plantillas
restantes ni para su adaptacin a la nueva situacin productiva. Las empresas
utilizaron, ms bien, la reorganizacin de los puestos de trabajo como forma
de adaptacin de las caractersticas de sus plantillas a las nuevas necesidades
productivas.
Pero durante este perodo las empresas realizaron un gran esfuerzo de modernizacin y las plantillas envejecieron considerablemente. Fueron 10 aos de
reorganizacin interna de las plantillas de las empresas, que quedaron prcticamente cerradas al exterior.
La poltica de expulsin redujo el problema de la rigidez provocada por el modelo anterior de gestin descualificada de la mano de obra, que se mostr incapaz de adaptarse a las innovaciones tecnolgicas. No obstante, los costes sociales, tanto colectivos como individuales, fueron muy elevados. Hay que recordar
que la generacin que en aquellos aos fue expulsada de la produccin fue la
misma que protagoniz el gran desarrollo industrial de los aos sesenta.
Asimismo, si esta poltica empresarial era posible en un momento de fuerte

cada de la produccin, no era tan fcil mantenerla en una fase de expansin.
Por eso, en la fase posterior, de 1985 a 1990, apareci el problema de la cualificacin con mayor gravedad y empezaron a desarrollarse nuevas polticas
basadas en el desarrollo de la cualificacin, ya sea a travs de la formacin o
de una reorganizacin del trabajo con mayor voluntad de cualificacin.
En la segunda fase, iniciada con el cambio de tendencia a partir de 1985, que
es cuando se consolida una mejora en los mercados econmicos, la modernizacin de las empresas se agiliza. Empieza un perodo de fuerte creacin de empleo e incluso aparecen, contradictoriamente, algunas tensiones en el mercado
de trabajo por la intensidad de los nuevos reclutamientos de mano de obra. Con
todo, esta fase de expansin coexiste con una tasa muy elevada de desempleo
(ms del 20%) y con una situacin de excedente general de mano de obra. Para
ciertos colectivos del mercado de trabajo ya empezaron a aparecer algunas
dificultades de contratacin por la escasez de personal adecuado, debido al
intenso cambio sectorial y ocupacional que haba tenido lugar durante los aos
anteriores (Toharia, 2004; Garrido, 1991; Garca Serrano, 1995; Fina, 2000;
Cuadrado, 2002).
La combinacin de elevadas tasas de paro y de dificultades para contratar a
algunos colectivos de mano de obra cualificada ser una constante en toda la
evolucin de la cualificacin en Espaa. La rapidez de los cambios, el poco
desarrollo de la formacin profesional, la inercia de los comportamientos de
la poblacin tendentes a alargar la escolaridad, el escaso atractivo de las condiciones ofrecidas en el mercado de trabajo en una situacin de excedencia de
mano de obra y la reduccin de la disponibilidad para la ocupacin por parte
de sectores importantes de parados que, desanimados, encuentran un proceso
de adaptacin a situaciones precarias en la economa sumergida son factores
que explican la coexistencia, aparentemente contradictoria, de un nivel elevado de desempleo y la falta de mano de obra cualificada.
No obstante, la caracterstica ms importante de esta segunda fase es que en
el momento en que las empresas volvieron a recurrir al mercado de trabajo
exterior se encontraron con una mano de obra totalmente diferente a la que
expulsaron en los aos precedentes. Una mano de obra en la que abundaban
jvenes con elevados niveles educativos (enseanza general secundaria, formacin profesional y estudios universitarios) y con otra cultura con respecto
al trabajo. Hay que recordar que eran los aos en que ya salan al mercado los
jvenes de la nueva formacin profesional de la Ley General de Educacin.
La contratacin de estos jvenes, propiciada por la poltica de fomento del
empleo por parte de las administraciones pblicas financiada con fondos europeos introdujo un rpido cambio generacional en las empresas con fuertes
contrastes, debido a la inexistencia de una generacin intermedia que tendra
que haberse incorporado entre 1975 y 1985, y que no lo hizo por el cierre de
plantillas. La incorporacin masiva de jvenes en el sistema productivo espaol signific una ruptura real y profunda con toda la cultura laboral anterior,
sin que existiera una generacin intermedia que hiciera de puente y asegurara
una transicin ms matizada (Kruse, 1990).
La nueva generacin, con una formacin de base mucho ms completa y con
una actitud de mayor competitividad, mostr una mayor capacidad para adaptarse a los procesos de cambio que viva la empresa. Este hecho, juntamente
con el desarrollo de los nuevos conceptos de produccin, gener una transformacin importante en las polticas de gestin de la mano de obra. Las empresas empezaron a exigir un perfil de mano de obra cualificada en sus polticas
de contratacin.
Hay que insistir en la importancia que tuvo la existencia de una mano de obra
abundante, con niveles medios y elevados de formacin, en el momento preciso en que las empresas recurran de forma generalizada a la contratacin. Esta
circunstancia introduce nuevas perspectivas en el anlisis tanto de la relacin
entre la educacin y la ocupacin, como de la influencia ejercida por la oferta
del sistema educativo en la configuracin de las polticas de recursos humanos
en las empresas (Bduw, 2003).
El potencial cualificador que aportaron los jvenes a las empresas estaba, en
muchos casos, muy por encima de lo que ofreca la organizacin del trabajo en
aquel momento. Todava no se haba producido el boom de la nueva economa.
Es decir, en aquel momento, la oferta de cualificacin actuaba como estmulo
para el cambio en la organizacin, tal como observaron diferentes estudios de la
poca en el caso de la recualificacin del personal obrero del sector qumico o
del personal intermedio de los sectores con fuerte expansin, como por ejemplo
la distribucin comercial de productos alimenticios (Homs, 1993).
El nuevo modelo de gestin de la mano de obra se basaba en unas polticas de

contratacin mucho ms selectivas, favorecidas por los excedentes de mano
de obra existentes en el mercado de trabajo. Las empresas exigan unos niveles
mnimos de educacin general secundaria con formacin profesional inicial,
generalmente de segundo grado, para cualquier ocupacin en el nivel de operario. Adems de la experiencia en el puesto de trabajo, la empresa empez a
utilizar la formacin continua como elemento de cualificacin, y, en general,
profesionaliz los criterios de ascenso, que pasaron a basarse ms en la competencia profesional. La movilidad y la polivalencia eran tambin dos rasgos
del nuevo modelo de gestin.
As pues, tanto por el lado de la demanda como por el de la oferta de cualificaciones, para un sector importante de la economa espaola se observaron
presiones hacia un cambio en la organizacin del trabajo, con un replanteamiento de la organizacin taylorista e importantes repercusiones en los niveles
de cualificacin y gestin.
No obstante, los cambios no se percibieron de forma generalizada en todas las
empresas, tal y como ya se ha dicho antes. Hasta bien entrados los aos noventa
no se puede hablar de la existencia de un discurso general, ya sea por parte de
los empresarios o de los mismos sindicatos, centrado en un nuevo enfoque de las
relaciones laborales. Con todo, la estrategia de gestin de la mano de obra ya era
evidente en las empresas y en los sectores econmicamente decisivos, tal como
confirman numerosos estudios empricos de la poca (Prieto, 1988).
Diversos factores pueden explicar esta dificultad. La rapidez de los cambios
impidi quizs a los actores sociales y econmicos disponer del tiempo suficiente para tomar conciencia de lo que estaba pasando. Por otra parte, la
debilidad tradicional de las organizaciones e instituciones intermedias en el
mercado de trabajo en Espaa dificultaba tambin la generalizacin de los
cambios, la toma de decisiones colectivas y el desarrollo de los recursos que
facilitaran las innovaciones en el mbito de las empresas.
El discurso dominante sobre la modernizacin de la estructura productiva estaba centrado casi de forma exclusiva en la necesidad de innovar tecnolgicamente para recuperar el retraso que tradicionalmente sufra Espaa. A este
discurso se le aadi posteriormente el del fomento del diseo y de la comercializacin exterior de los productos del pas, y la mejora de la calidad. Los as-
pectos relacionados con los recursos humanos y la mejora de la organizacin

del trabajo slo aparecieron ms tarde, de forma muy limitada y en crculos
reducidos que impulsaban nuevos modelos de management.
Es as como durante aquellos aos se construy el modelo de cualificacin que
ha durado hasta la actualidad y que se puede catalogar como un modelo hecho
en casa por parte de las empresas, a partir de una mano de obra abundante
y con buena capacidad de aprendizaje desarrollada a partir de las enseanzas
secundarias obligatorias y postobligatorias, pero poco especializada en relacin con las necesidades especficas de cada empresa. A partir de esta base, las
empresas construyen la cualificacin que necesitan. Como la especializacin
se produce generalmente en la fase final de la insercin de los jvenes en la
empresa, las compaas espaolas se han acostumbrado tradicionalmente a no
exigir una especializacin excesiva en el mercado de trabajo externo, sino ms
bien un determinado nivel de capacidad de aprendizaje.
En funcin de lo que encuentran en el mercado de trabajo, segn el momento
del ciclo econmico y de la oferta formativa en cada momento histrico, las
empresas espaolas han aprendido a distinguir entre las capacidades que ofrece la EGB, la ESO, el bachillerato y la universidad. Lo que ms abunda en la
actualidad en el mercado es o bien el nivel de la ESO, aunque no est avalado
por un graduado, o bien el nivel universitario, aunque tampoco est avalado por
una licenciatura o diplomatura. Preferentemente, las empresas industriales buscan personal con formacin profesional, sobre todo de segundo grado, que ya
posea un bachillerato. Dado que este perfil escasea entre la oferta, las empresas
tienen que recurrir como segunda opcin a candidatos con bachillerato, si la
especializacin exigida no es muy elevada, o bien a una persona universitaria,
aunque no haya acabado los estudios.
A medida que los jvenes han intentado obtener titulaciones superiores para
afrontar mejor las dificultades del mercado laboral y situarse en mejores posiciones profesionales, las titulaciones universitarias han abundado ms en el
mercado de trabajo. El resultado es un subempleo de estos niveles de formacin, que ocupan puestos de trabajo por debajo de la cualificacin obtenida en
el sistema educativo (Oliver, 2003). La abundancia de la mano de obra contribua a mantener bajos los salarios de entrada al mercado de trabajo y reduca
la discriminacin entre los niveles. La diferencia de sueldo de entrada entre un
joven con una formacin profesional y un joven con un nivel universitario es

bastante reducida (ANECA, 2007).
Las empresas no son muy exigentes con la demanda de una especializacin
muy elevada, ya que construyen la cualificacin o bien a partir de niveles de
aprendizaje o bien a travs de especializaciones muy amplias tal como ofrece
el sistema educativo. De esta forma, se produce una cierta simbiosis entre la
oferta formativa poco especializada y la demanda poco exigente de especializacin que se alimentan mutuamente.
Una ocupacin escasa, muy voltil y poco exigente para una cualificacin especializada resume esquemticamente los requerimientos de cualificacin del
sistema productivo espaol. La dinmica del mercado de trabajo a partir de
los ltimos aos del siglo XX ha introducido nuevos elementos que hay que
tener en cuenta.
4.3. Las necesidades de cualificacin de las empresas
El alargamiento del ltimo ciclo econmico de fuerte crecimiento de la ocupacin, entre 1994 y 2007, ha generado una nueva situacin, en la medida en
que ha coincidido con la incorporacin en el mercado de trabajo de las generaciones demogrficamente reducidas, nacidas a partir de la crisis de mediados
de los aos setenta.
La creacin de ms de 8.400.000 puestos de trabajo durante este perodo agot
el mercado de trabajo espaol y requiri la importacin de mano de obra extranjera para muchos sectores y niveles de cualificacin.
Durante el perodo expansivo de las ltimas dcadas, el modelo de cualificacin ya experiment una convulsin importante. El mercado de trabajo espaol
no ha sido capaz de ofrecer la mano de obra necesaria con las cualificaciones
adecuadas, y el tejido productivo ha tenido que volver a improvisar la cualificacin con una mano de obra inmigrante, con unos niveles de cualificacin
reducidos en algunos casos e inadecuados en otros. Todo el avance logrado en
las dcadas precedentes, con la construccin de la cualificacin a partir de niveles educativos consolidados y complementados por una especializacin en
la empresa, se ha vuelto a tambalear con un bajn de la calidad de los servicios
o del producto final.
El caso ms ejemplar es el del sector hotelero y de la restauracin, en el que,

para evitar el incremento de los salarios, las empresas han contratado a inmigrantes con una cualificacin reducida, incluso con niveles elementales de
conocimiento del idioma. Esta situacin ilustra el grado de fragilidad del modelo construido anteriormente, las carencias del sistema de formacin para
responsabilizarse de la produccin de la cualificacin necesaria para el tejido
productivo y las carencias de ste para mantener criterios de calidad y de profesionalidad que parecan consolidados, como mnimo, en los sectores competitivos de la economa.
El mercado de trabajo espaol se caracteriza tambin por una baja eficiencia
en la utilizacin de la mano de obra cualificada. Algunos estudios calculan
para Catalua, en 2006, una prdida del talento del 22,72%, que en el caso de
las mujeres representa un diferencial de ms de 11 puntos con respecto a los
hombres, lo que equivale a una prdida del 28,31%. Este clculo de prdida
de talento se obtiene con la suma de las personas con estudios superiores que
estn inactivas, desempleadas y subempleadas (CIREM, 2007).
La capacidad del sistema de formacin para ofrecer un mayor nmero de personas con cualificaciones intermedias y superiores ser clave para la transformacin del modelo de cualificacin, ya que el modelo actual presenta unas
claras limitaciones. A continuacin se examinan con ms detalle estas limitaciones y algunas posibles vas para superarlas.
Un nivel bajo de cualificacin y falta de cualificaciones intermedias
En comparacin con el modelo de cualificacin que domina en Europa, Espaa presenta una sobreabundancia de mano de obra poco cualificada y una
escasez de cualificaciones intermedias. En el grfico 4.2 se puede contemplar
como la figura que representa a los modelos de cualificacin de los 27 pases
de la Unin Europea y la figura que representa al modelo espaol son totalmente opuestas. Los pases miembros de la Unin tienen, por trmino medio,
el 23,2% de la poblacin entre 25 y 64 aos con un nivel educativo bajo, que
corresponde a los estudios primarios y de primer ciclo de enseanza secundaria, es decir, a la ESO. En cambio, en Espaa esta proporcin es del 42,4%,
prcticamente el doble. El dato ms espectacular es el peso de los niveles
intermedios, los que corresponden al segundo ciclo de secundaria general y
profesional, que en Europa es el grupo dominante con el 48,9% de la pobla126 LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
GRFICO 4.2
Modelos de cualificacin en Europa y Espaa

Ao 2007
PORCENTAJE DE POBLACIN OCUPADA DE 25 A 64 AOS SEGN LOS NIVELES DE EDUCACIN
Europa
27
Niveles
ISCED
Espaa
23,2%
0-2
42,4%
48,9%
3-4
23,1%
27,8%
5-6
34,5%
Fuente: Eurostat. LFS.
cin (casi la mitad de toda la poblacin) y, en cambio, en Espaa es el 23,1%

(menos de la mitad). En el nivel superior, Espaa aventaja la media europea
con el 34,5% en comparacin con el 27,8% europeo.
Es decir, en Europa la cualificacin del sistema productivo se asienta sobre
una base de cualificaciones intermedias, mientras que en Espaa se basa en una
combinacin de cualificaciones bajas y superiores. Se podra pensar que esta
situacin es debida a la herencia histrica de una cualificacin reducida, construida sobre unos niveles educativos muy elementales, pero si se construye el
mismo grfico con slo la poblacin joven, de 25 a 29 aos, aparece la misma
situacin e incluso se agravan las diferencias con Europa. Para este grupo de
edades, Europa presenta un 16,2% de jvenes con niveles bajos, un 50,5%
con niveles intermedios y un 32,9% con niveles elevados. En cambio, Espaa
vuelve a presentar la figura de un reloj de arena: el 33,1% posee niveles bajos,
el 26,7%, niveles intermedios y el 40,3%, niveles superiores.
La tendencia es la misma tanto en la media europea como en la espaola:
reduccin de los niveles bajos y aumento de los otros, pero con ms intensi-
TABLA 4.1
Poblacin ocupada de 25 a 29 aos por niveles de educacin y pas

NIVELES DE
EDUCACIN
(ISCED 97)
UE-27
ALEMANIA
ESPAA
FRANCIA
ITALIA
REINO UNIDO
0-2
16,2
10,6
33,1
12,6
27,0
14,0
3-4
50,5
67,4
26,7
42,7
55,2
43,7
5-6
32,9
22,0
40,3
44,7
17,7
41,6
Fuente: Eurostat.
dad en los superiores que en los intermedios. La diferencia, sin embargo, es

la estructura de esta distribucin. Entre las nuevas generaciones espaolas se
sigue reproduciendo el mismo esquema que en el conjunto de la poblacin.
Contina saliendo al mercado de trabajo un porcentaje excesivo de jvenes
con niveles demasiado bajos de educacin y formacin.
Si se compara la situacin con otros pases europeos como Alemania, Francia, Italia o el Reino Unido, las diferencias se mantienen. Todos estos pases
tienen ms del 40% de la poblacin ocupada con un nivel intermedio de cualificacin, y en el caso de los jvenes este porcentaje todava se incrementa de
forma ligera. El caso de Alemania es todava ms contundente, con el 67,4%
de la poblacin joven con cualificaciones intermedias. En cambio, con las
cualificaciones superiores Francia y el Reino Unido tienen un porcentaje tambin superior al 40%, igual que Espaa con respecto a los jvenes. Alemania
e Italia, al contrario, estn en torno al 20%.
Es decir, Alemania, con el 28,1% de la poblacin ocupada con cualificaciones
superiores, puede mantener una de las economas ms potentes de Europa y
del mundo, porque tiene el 60,5% de la poblacin con cualificaciones intermedias muy slidas. Esto demuestra una elevada eficiencia y productividad tanto
de su tejido productivo como de su sistema de formacin.
Por lo tanto, el problema espaol no se encuentra principalmente en un exceso
de cualificaciones superiores, sino en la incapacidad del sistema de formacin
de incentivar y producir mayoritariamente cualificaciones intermedias, bsicamente por el excesivo volumen de jvenes que no obtienen al Graduado de la
ESO y que no pueden continuar estudiando.
La suma de la poblacin con cualificaciones intermedias y superiores representa para el conjunto de la poblacin ocupada en Europa el 76,7%, mientras
que en Espaa es del 57,6%. La diferencia, pues, se encuentra en esta distancia de casi 20 puntos. Es decir, aunque en Espaa hay un porcentaje elevado
de personas con estudios superiores, la cualificacin general de su poblacin
es comparativamente baja.
Ante esta situacin, como se ha visto ms arriba, las empresas han utilizado
mano de obra con titulaciones superiores (que es la abundante), en lugar de
exigir ms oferta de cualificaciones intermedias; esto ha dado lugar a un modelo de cualificacin poco eficiente y con un resultado de baja productividad.
Hara falta, sin embargo, matizar esta ltima afirmacin, dado el espectacular
salto de la economa espaola durante los ltimos 30 aos, ya que probablemente la abundancia de profesionales con una elevada capacidad de aprendizaje propulsada por sus cualificaciones superiores explica, al menos en parte,
la capacidad de adaptacin al cambio, y el crecimiento que ha vivido la economa y la sociedad espaola durante todos estos aos.
En Espaa, el cambio del modelo de cualificacin se ve dificultado por las
caractersticas del tejido productivo dominante hasta ahora, que presenta una
estructura muy dualizada, con unos sectores altamente competitivos en el mercado internacional y otros de baja productividad y muy intensivos de mano
de obra que han protagonizado el fuerte crecimiento de los ltimos aos. Los
sectores altamente competitivos, en caso de necesitar ms personal cualificado,
utilizan mano de obra con cualificaciones superiores, mientras que los sectores
de baja productividad no necesitan mano de obra cualificada y contratan o bien
a los jvenes que sin ninguna cualificacin salen del sistema educativo o bien a
mano de obra inmigrante que llega sin cualificaciones reconocidas.
Esta situacin ha ido funcionando en un contexto de abundancia de mano de
obra, pero ya desde los primeros aos del siglo XXI se constataron las limitaciones y los peligros de este modelo en una situacin de desaparicin de
la abundancia de mano de obra en el mercado de trabajo, debido a la crisis
demogrfica y al fuerte crecimiento de la ocupacin. Si se quiere impulsar
un cambio de modelo productivo que se base ms en los sectores altamente
competitivos, la cualificacin de la mano de obra disponible en el mercado
de trabajo ser una variable fundamental para su xito. Dicho claramente, en
el mercado de trabajo espaol actualmente no hay suficiente oferta de cualiLA FORMACIN Y EL MERCADO DE TRABAJO 129
ficacin para sostener un nuevo perodo de crecimiento de la ocupacin si se

pretende que sta sea cualificada.
El incremento de la cualificacin no podr basarse en un crecimiento continuado de las cualificaciones superiores, que ya estn llegando a un cierto lmite de saturacin, sino que tendr que fundamentarse en el crecimiento de las
cualificaciones intermedias, es decir, del bachillerato y de los ciclos medios
de formacin profesional.
En respuesta a la pregunta sobre el grado de adecuacin del sistema de formacin a las necesidades de cualificacin del mercado de trabajo se puede llegar,
de forma resumida, a dos conclusiones. La primera de ellas es la constatacin
de una falta de cualificaciones intermedias en el mercado de trabajo, fruto de
una adecuacin mutua entre una baja exigencia de cualificacin por parte del
sistema productivo y la escasa oferta de estas cualificaciones por parte del sistema formativo. El factor que puede permitir la superacin de esta limitacin
por parte del sistema formativo es una mejora de los resultados de la ESO que
permita un incremento sustancial de los jvenes que acceden a los ciclos formativos de grado medio. La segunda conclusin es que el sistema se enfrenta
al reto de mejorar la adecuacin entre la oferta formativa y las necesidades del
mercado de trabajo, mediante la introduccin de medidas que permitan adaptar esta oferta a las condiciones cambiantes del mercado. sta es la cuestin
que se tratar a continuacin.
La adecuacin de la oferta formativa a las necesidades
del mercado de trabajo
La escasa especializacin de la oferta formativa de formacin inicial plantea,

tal como se ha visto, ventajas e inconvenientes. El tipo de comportamiento
del mercado de trabajo espaol permite que se puedan superar estos inconvenientes slo con una implicacin ms estrecha de las empresas en la oferta
formativa.
Un aspecto clave en este sentido es la adaptacin continua de los contenidos a
los cambios y a la evolucin de los requerimientos de cualificacin del tejido
productivo. Para alcanzar esta mejor adecuacin no se trata tanto de reformar
los contenidos actuales, sino ms bien de formalizar el proceso de adaptacin
de las cualificaciones para acceder al empleo reducindolo a las necesidades
concretas del puesto de trabajo. Esto podra tener efectos positivos tanto en
la productividad de las empresas como en las condiciones laborales de los
nuevos contratados.
Este aumento de la eficiencia en el proceso de adaptacin de los contenidos se
puede abordar desde diferentes perspectivas que se exponen a continuacin.
Una primera estrategia podra consistir en el alargamiento del perodo de prcticas de los estudiantes de los ciclos formativos y generalizar las prcticas en
toda la oferta formativa, tanto inicial como ocupacional, a fin de que los estudiantes tengan un perodo ms largo de aprendizaje en la empresa y puedan
adquirir as las competencias especficas de un puesto de trabajo concreto.
Por su parte, las empresas podran especializar, segn sus necesidades, a los
estudiantes antes de su incorporacin contractual.
Una segunda opcin es la iniciativa del gobierno vasco con el programa Ikasi
eta Lan, mediante el cual ofrece una fuerte subvencin a las empresas que
contraten estudiantes durante el proceso de aprendizaje en condiciones contractuales que permitan simultanear los estudios con la actividad laboral y
faciliten as un proceso dual de aprendizaje de las competencias del puesto de
trabajo. La evaluacin de este programa y su posible implantacin en todo el
pas supondran un cambio muy importante en la transicin de la formacin
ocupacional tradicional en Espaa.
Una tercera va podra consistir en acercar la formacin inicial a la formacin
ocupacional, de forma que se ofreciera una formacin continua de un ciclo
de formacin inicial ms una adaptacin con un mdulo ocupacional, ya en
colaboracin con una empresa determinada con el fin de asegurar la incorporacin del joven a la ocupacin. Esta opcin requerira superar de una vez las
barreras institucionales y administrativas que estn retrasando la implantacin
y la generalizacin de los centros integrales de formacin profesional, de tal
forma que los centros pudieran ofrecer los dos subsistemas y tener una relacin mucho ms estrecha con las empresas.
En todo caso, cualquiera de estas estrategias exige una relacin ms estrecha
entre las empresas y los centros de formacin. Para lograr este nivel de relacin habra que potenciar los organismos intermedios entre organizaciones
empresariales y sindicales, centros de formacin y administraciones pblicas
dedicadas, ya sea de forma territorial o sectorial, a promover y a articular la
oferta y la demanda de formacin profesional. El fomento de este tipo de organismos colectivos por encima de los posibles intereses individuales, como proveedores directos de formacin de cada uno de sus componentes, facilitara la
coordinacin sobre el terreno de la oferta y su adecuacin a las necesidades
de las empresas.
Una cuarta va de actuacin consiste en mejorar la orientacin profesional
que se ofrece a los jvenes y a sus familias. Los jvenes escogen las especialidades formativas en funcin de muchos parmetros, entre los que destaca la
percepcin sobre las profesiones de futuro. As, los jvenes escogen aquellas
especialidades de las que piensan que tienen ms salida y huyen de las que
creen que no tienen futuro. Esta percepcin se basa en fuentes diversas, desde
los estereotipos difundidos por los medios de comunicacin y por la opinin
pblica hasta las experiencias adquiridas en su entorno directo, ya sea familiar, de amigos o de tipo local.
Las profesiones con escaso atractivo por sus condiciones laborales o con mala
imagen social, o las que son percibidas como de poco futuro, tienen graves
dificultades para conseguir llenar las ofertas de sus respectivos cursos. As, se
entiende el reducido nmero de estudiantes de las familias textiles o de la construccin, aunque la capacidad de absorcin por parte del mercado de trabajo es
muy superior al nmero de jvenes que obtienen la titulacin. Una mejora en la
orientacin y el conocimiento del mercado de trabajo por parte de los jvenes
y sus familias permitira una mejor adecuacin entre la oferta y la demanda de
formacin.
En quinto lugar, la integracin real de la formacin ocupacional y la continua
en un nico subsistema de formacin continua, dirigida tanto a desempleados
como a ocupados, ayudara tambin a una mejor aproximacin entre oferta y
demanda. En este sentido, el elevado nmero de personas ocupadas con baja
cualificacin constituye un importante reto para el subsistema de formacin
continua, que una vez conseguido un importante volumen de participantes
requiere ahora priorizar unos contenidos que posibiliten una mayor cualificacin en proporcin a las necesidades directas del puesto de trabajo o de la
expectativa profesional. Este reto es totalmente contradictorio con el hecho de
que las empresas no se gasten todo el crdito del que disponen para organizar
la formacin de sus trabajadores y contrasta tambin con la situacin de la
formacin que se imparte en las empresas, dirigida bsicamente a mejorar las

actitudes en lugar de los conocimientos y las habilidades.
De esta manera, una de las prioridades del subsistema de formacin para la
ocupacin tendra que consistir en conseguir que los trabajadores adultos con
niveles bajos de educacin bsica, tanto desempleados como ocupados, siguieran un reciclaje en profundidad que complementara su educacin general
y les proporcionase unas bases slidas de formacin para poder adaptarse a
los cambios tecnolgicos y organizativos que ocurrirn en los prximos aos.
Esto requiere el diseo de unos programas de formacin especficos para este
colectivo, tanto en lo que concierne a sus contenidos como a su metodologa, y
la aplicacin de un mecanismo de certificacin y de reconocimiento en el mercado de trabajo que convierta estos programas en atractivos. Volver a utilizar
el recurso de prescindir de toda una generacin con niveles bajos de cualificacin y sustituirla por una poblacin joven ms formada, tal como se ha hecho
en el pasado, ya no ser posible en el futuro, por la falta de poblacin joven en
el mercado de trabajo. Pero, adems, esta solucin es costosa y socialmente
injustificable en una sociedad que tiene los instrumentos y los elementos suficientes en el sistema de formacin para optar por la va de reciclar desde ahora
a los colectivos ms dbiles del mercado de trabajo.
Por ltimo, la llegada masiva de nuevos trabajadores inmigrantes plantea un
nuevo reto para la integracin de estas personas en el sistema de formacin. Si
no se quiere ir hacia atrs es necesario que para los inmigrantes la cualificacin tambin se asiente sobre una educacin completa en los distintos niveles,
ms una formacin profesional especfica, para evitar volver a las etapas de
construccin de la cualificacin desde el puesto de trabajo sin unos niveles
adecuados de educacin de base.
En los prximos aos irn llegando a la enseanza secundaria los hijos de
los inmigrantes. Con toda probabilidad, si no se mejora urgentemente el rendimiento de la ESO y se incide contundentemente en las pautas culturales
con respecto a la educacin y a la insercin laboral de los padres de estos
jvenes, los indicadores de continuacin de los estudios postobligatorios no
mejorarn o empeorarn. De esta forma se llegara al peor escenario previsible
para impulsar un cambio en el modelo productivo espaol. Al contrario, si se
consigue mejorar el rendimiento de la ESO y que los jvenes nativos e inmigrantes continen estudiando despus de graduarse, se dara la mejor oportuLA FORMACIN Y EL MERCADO DE TRABAJO 133
nidad para llenar el vaco de cualificacin existente. Para ello hace falta algo
ms que ofrecer plazas escolares: hay que mejorar la calidad de la enseanza y
la implicacin activa de la sociedad para cambiar las pautas culturales hacia la
educacin y la insercin profesional de las nuevas generaciones.
La adecuacin de la oferta formativa a las necesidades del sistema productivo
es ms una cuestin de accesibilidad a la formacin de nuevos colectivos y de
reformas institucionales en el mbito de la relacin entre oferta y demanda
que una cuestin de adaptacin de contenidos, que a pesar de ser importante
es una cuestin comparativamente menor.
Hay que tener en cuenta que, en un escenario en el que sea necesario movilizar
un mayor volumen y calidad de cualificaciones medias y superiores con el fin
de impulsar un nuevo modelo productivo, las principales reservas disponibles
son los jvenes que no acaban la ESO, los jvenes cualificados subempleados,
las mujeres cualificadas, los inmigrantes subempleados y los adultos con mucha experiencia profesional pero con unas bases educacionales bajas. La va
ms rpida, y seguramente la menos costosa, para generar niveles ms elevados de cualificacin y potenciar la adaptacin del sistema formativo a las demandas del mercado de trabajo es introducir los cambios necesarios para que
estos colectivos accedan al sistema de formacin de manera que se refuerce su
posicin en el mercado de trabajo.
V. El aprendizaje de las competencias

profesionales
Hoy en da, la relacin entre los sistemas formativos y el mercado de trabajo

se plantea en trminos de competencias. En los pases desarrollados, en los
aos ochenta, se produjo una innovacin profunda en el mbito formativo
con la reorganizacin de los sistemas educativos y de formacin, hasta entonces construidos en torno a la consecucin de objetivos pedaggicos, en unos
sistemas de entrenamiento de competencias entendidas como resultados de
aprendizajes de capacidades y habilidades. De poner el nfasis en los procesos educativos se pas a priorizar los resultados de los aprendizajes. Este
cambio conceptual es uno de los elementos ms innovadores que ha permitido
evolucionar a todos los sistemas de formacin para adaptarse a las nuevas condiciones sociales y econmicas que han surgido en las ltimas dcadas.
El concepto de competencia ya surgi en los aos sesenta incorporado a la
evaluacin objetiva de los aprendizajes y al debate sobre las competencias
lingsticas que aportaron las teoras de Chomsky. La coincidencia de la maduracin de este concepto en el mbito educativo y el desarrollo del concepto
en el mbito de la gestin de los recursos humanos en el mercado de trabajo
ha transformado los conceptos sobre los aprendizajes y la orientacin de los
sistemas de formacin (Wynne, 1997).
5.1. De la cualificacin a las competencias
En diversos pases europeos, como el Reino Unido o Francia, a partir de los
aos ochenta empieza a utilizarse el concepto de competencias para describir
una nueva forma de gestin de la mano de obra denominada modelo de las
competencias que introduce innovaciones con respecto al modelo anterior de
EL APRENDIZAJE DE LAS COMPETENCIAS PROFESIONALES 135
gestin fordista (Kern, 1988; Boyer, 1998; Friedmann, 1964) de la organizacin de la produccin (Stroobants, 1993). Durante aquellos aos se observan
prcticas empresariales que tienden a una gestin de la mano de obra basada
en las capacidades personales y en las habilidades, con el fin de conseguir
movilizar la inteligencia del trabajador y as tratar de superar los sistemas de
clasificacin de categoras que homogeneizaban a los trabajadores y que no
permita visualizar sus capacidades personales. El objetivo era mejorar la gestin de la cualificacin de los recursos humanos a partir del anlisis de puestos
de trabajo, para flexibilizarla en un contexto de cambio tecnolgico y permitir
el reconocimiento de las capacidades de los individuos que ocupan un puesto
de trabajo determinado.
Antes de entrar a definir qu se entiende por competencias y tratar algunas
implicaciones importantes del debate en torno a este concepto, se describir
brevemente los cambios en la organizacin del trabajo facilitados por la aparicin de una nueva manera de entender el concepto, basada precisamente en
las competencias.
Los cambios en la organizacin del trabajo
Las convulsiones en los mercados mundiales, las innovaciones tecnolgicas

y un nuevo tipo de mano de obra con niveles mucho ms elevados de educacin provocaron una reaccin de las estrategias empresariales ante un contexto
de mayor competitividad y de cambio en las regulaciones de los mercados.
Como consecuencia de estas estrategias surgieron grandes transformaciones
en el contenido del trabajo en las empresas. La gestin tanto de las incidencias
como de la comunicacin en el interior de las organizaciones, y el espritu de
servicio requerirn unas nuevas aptitudes y actitudes en el trabajo.
Al asumir la tecnologa muchas de las tareas del trabajador, la gestin de las
incidencias se ha convertido en una de las claves de la productividad. El trabajador ya no es evaluado por la ejecucin de unas tareas prefijadas, sino por su
capacidad de resolver correctamente y en el mnimo tiempo posible las incidencias que de todas maneras se siguen produciendo en el proceso productivo.
En este contexto, el trabajo se convierte en la accin experta del individuo ante
las incidencias. Es el trabajador quien tiene que movilizar sus capacidades,
en una relacin con otros agentes, para resolver los retos que plantean las
eventualidades. La iniciativa del trabajador es clave en este nuevo contexto de

trabajo (Zarifian, 1999).
Esto plantea una nueva relacin con el aprendizaje de la experiencia. La antigedad ya no es la principal fuente de la experiencia, sino el enriquecimiento profesional de haber vivido y solucionado correctamente incidencias. Al
contrario, las rutinas constituyen una gran barrera para la de adquisicin del
nuevo tipo de experiencia. No se trata solamente de haber vivido muchas incidencias, sino de haberse enfrentado a ellas, es decir, haber analizado sus
componentes de forma crtica y sistemtica, y haber sido capaz de generar
una accin preventiva para anticiparse a las nuevas incidencias. Para ello se
requiere una mayor capacidad tanto en el aprendizaje y como en las aptitudes
intelectuales, desarrolladas normalmente en los sistemas educativos.
En un situacin en la que abundan las incidencias, los jvenes con mayores
niveles de educacin pueden aprender ms rpidamente que los trabajadores
maduros, acostumbrados a unas rutinas y excluidos tradicionalmente de la
resolucin de las incidencias en el marco del modelo de divisin fordista del
trabajo.
Por otro lado, aunque siempre ha sido necesario un sistema de informacin y
de comunicacin entre el equipo humano que participa en el proceso productivo, la funcin de la comunicacin como elemento esencial del trabajo slo
se reconoce desde hace relativamente poco tiempo. La organizacin fordista
mediatizaba la comunicacin en el interior de la organizacin, en un sistema
de transmisin vertical de rdenes o criterios preestablecidos. Sin embargo,
progresivamente fue cobrando importancia la calidad de las interacciones
entre el equipo humano para mejorar el rendimiento de las organizaciones.
Las interacciones y comunicaciones en el seno de un equipo de trabajo, entre
varios talleres, entre talleres y departamentos conexos, entre profesionales diferentes, entre la empresa y sus clientes o entre la empresa y sus proveedores
son esenciales para asegurar la calidad de los productos o servicios o el cumplimiento de los plazos de entrega (Stroobants, 1993).
En este contexto la comunicacin no puede reducirse a una simple coordinacin automtica de operaciones o a una simple transferencia de informacin. Una concepcin enriquecida de la comunicacin comporta una nueva
forma de organizacin del trabajo. Las experiencias de equipos de calidad, de
grupos semiautnomos o de grupos de resolucin de problemas obedecen a

esta transformacin del concepto de comunicacin. No se trata solamente de
una cuestin de aptitudes de comunicacin o de una poltica de comunicacin
de empresa, sino de una organizacin del proceso de comunicacin sobre el
que se basa la organizacin del trabajo y la gestin de las incidencias. Pero
esta reorganizacin requiere determinadas aptitudes de comunicacin que
hasta ese momento no haban sido valoradas.
Finalmente, si hasta ese momento se haba relacionado el trabajo con el concepto de producir alguna cosa, una mercanca o un servicio, con posterioridad el trabajo ser concebido progresivamente como un servicio, al margen
del proceso de terciarizacin de las economas desarrolladas. Ya sea en la agricultura, en la industria o en los servicios, trabajar supone ofrecer un servicio.
La produccin del servicio es esencial para una produccin moderna, es la que
aporta el sentido y la pertenencia tanto al trabajo como al trabajador asalariado. Se espera del trabajador que aporte un servicio al cliente, y eso requiere
unas habilidades y actitudes que tradicionalmente no eran valoradas ni, por lo
tanto, formaban parte de proceso formativo del trabajador.
Estas transformaciones convierten el trabajo en menos lineal y menos homogneo. Ya no es necesaria la comunicacin directa del mando al subordinado,
sino que se dedica ms tiempo a establecer criterios en reuniones de coordinacin. El trabajo se ejecuta ms en equipo, en red y de forma estructurada
partiendo de proyectos. El xito de la competitividad sigue estando asegurado
colectivamente, pero hay una mayor implicacin de la subjetividad de cada
individuo. Por eso, los nuevos conceptos de produccin requieren tambin un
trabajador de tipo nuevo, ms capaz y ms dispuesto a movilizar su subjetividad personal (Iribarne, 1987). Las capacidades de organizacin, de comunicacin, de trabajo en equipo, de resolucin de problemas son cada vez ms valoradas en el mercado de trabajo. Aspectos que hasta entonces se consideraba
que pertenecan a la esfera personal del individuo, ahora se integran en aquello
que el empresario espera que el trabajador aporte en la relacin laboral. Los
jvenes que se incorporan al mercado de trabajo con ms educacin y con una
trayectoria personal ms individualizada aportan en mayor medida este nuevo
perfil de competencias personales.
La estrategia de gestin de los recursos humanos girar progresivamente en
torno a cmo motivar la movilizacin de la subjetividad de los trabajadores.
De esta forma, sern necesarios nuevos instrumentos, nuevas tcnicas, nuevas

propuestas para motivar, definir, reconocer, remunerar y organizar las capacidades individuales. Y es aqu donde aparece el concepto de competencia o
competencias, ms adecuado para construir el nuevo modelo de gestin de los
recursos humanos.
Aunque ha sido con posterioridad a los ochenta cuando se han generalizado y
consolidado las transformaciones descritas del trabajo, y que hoy el discurso
de las competencias domina en la gestin de los recursos humanos, todava se
sigue constatando el carcter inestable y ambivalente de estos cambios, quiz
porque todava no han madurado suficientemente, o porque todava no existe
un modelo alternativo que cuaje definitivamente en la organizacin de la produccin, o bien porque las mismas caractersticas de los cambios, orientados
hacia una mayor individualizacin y subjetividad de la organizacin, dificultan la construccin de un modelo nico y exigen un modelo ms heterogneo,
ms descentralizado, de mayor protagonismo de las soluciones de empresa,
difciles de transferir y generalizar.
Es en este contexto de transformaciones donde se tiene que entender la popularidad actual del concepto de competencia y su aplicacin en el mundo del
trabajo y la formacin. Es el momento de definir qu se entiende por competencia.
El concepto de competencia
Entre los especialistas todava no existe suficiente consenso sobre una definicin estndar del trmino competencias (OCDE, 2001; Rope, 1994). Las
razones de esta falta de consenso son diversas. En primer lugar, los sistemas
nacionales de institucionalizacin de las relaciones laborales han generado
conceptos no siempre coincidentes. En segundo lugar, la dificultad de traducir
a otros idiomas los conceptos clave que estn muy arraigados en la cultura
laboral de cada pas (los trminos cualificacin o competencia en Alemania,
Francia o el Reino Unido tienen significados diferentes) no ayuda a lograr
este consenso. Hay que aadir, adems, la confusin que genera el uso del
concepto competencia ya sea por parte de organismos o para finalidades no
cientficas o acadmicas en el mbito poltico y administrativo con el fin de
desarrollar programas, polticas o dispositivos de formacin o de movilidad
profesional. A pesar de todo, en los ltimos aos se observa un proceso de

convergencia conceptual a medida que aumenta la colaboracin entre equipos
internacionales en la elaboracin de los dispositivos europeos relacionados
con las competencias.
A efectos del presente trabajo se ha utilizado de forma pragmtica el concepto
desarrollado a finales de los aos noventa por el autor francs Zarifian, que
propone una aproximacin desde diversas dimensiones ms prximas al concepto tal como es utilizado en Espaa (Zarifian, 1999).
Una primera dimensin concibe la competencia como la iniciativa y la
responsabilidad que el individuo asume ante situaciones profesionales a
las que se enfrenta. Esta dimensin pone el nfasis en el hecho de que es
el individuo el que acepta, y por lo tanto, asume desplegar la iniciativa y la
responsabilidad en el trabajo. Sin este acto volitivo del individuo es inconcebible el resultado del trabajo. Desde este punto de vista, la competencia
depende del individuo y de su voluntad de movilizar sus capacidades de
iniciativa y de responsabilidad necesarias para asegurar unos resultados
determinados.
Este enfoque constituy una novedad con respecto al concepto de cualificacin: el trabajo concebido como una accin que tiene que originar un resultado esperado y no como un conjunto de normas a ejecutar. Ya no se habla de
puesto de trabajo sino de situacin profesional ante la que el trabajador tiene
que asumir la responsabilidad y la iniciativa. Estas situaciones no son previsibles totalmente a priori, y por lo tanto, aunque se pueden definir las competencias necesarias para superar correctamente una determinada situacin, nunca
la competencia (en singular) puede reducirse a la suma de las competencias
(en plural).
Se entiende por competencias en plural, cada una de las capacidades que tienen que movilizarse en una situacin profesional determinada. La falta de
una comprensin correcta de la distincin entre competencia y competencias
ha provocado el fracaso de muchas herramientas diseadas para gestionar las
competencias y muchos programas de formacin. La competencia tiene que
entenderse como una capacidad global del individuo para asegurar un resultado determinado.
Una segunda dimensin concibe la competencia como la inteligencia

prctica de las situaciones, que se basa en los conocimientos adquiridos y
los transforma, con mucha ms fuerza a medida que aumenta la diversidad
de las situaciones. Esta dimensin pone el nfasis en lo que se moviliza y
no en aqul que moviliza. Se trata de la inteligencia prctica, es decir, de
la capacidad de comprensin de las situaciones, que se transforman, a su
vez, por la accin de la misma inteligencia. Esta inteligencia se basa en los
conocimientos, entendidos no slo desde el punto de vista cognitivo sino
tambin comprensivo, que se acumulan por diversidad y no por repeticin.
La adquisicin de la competencia se realiza por la acumulacin de la diversidad de situaciones que el individuo comprende. Esta concepcin es mucho
ms interesante y aporta una visin ms realista y completa que la aportada
por el concepto de cualificacin, en la medida en que define mejor las condiciones y las proporciones en las que se integran tanto los conocimientos como
la experiencia prctica. Esta forma de concebir la adquisicin de las competencias abri un encendido debate, todava sin concluir, sobre la funcin del
sistema de formacin. El sistema de formacin no slo tiene que desarrollar la
inteligencia de los alumnos, sino tambin su inteligencia prctica.
La tercera dimensin se refiere a la facultad de movilizar redes de actores entorno a una misma situacin, de compartir los retos y de asumir
las reas de corresponsabilidad. Este tercer enfoque aporta la dimensin
colectiva inherente a todo proceso de trabajo. Son los individuos quienes
movilizan las competencias, pero se requiere la competencia colectiva de
una red de actores para conseguir un resultado satisfactorio. El trabajo deja
de ser concebido como una accin individual de relacin entre persona,
herramienta, mquina y producto, para pasar a ser comprendido como una
relacin colectiva de una red de individuos que interactan para conseguir
un resultado determinado.
Sin embargo, en el contexto de las relaciones laborales asalariadas, la corresponsabilidad tiene sus lmites, y ste es el aspecto que en la actualidad est generando los mayores fracasos en la aplicacin del modelo de
la competencia. La desconfianza mutua, tanto la acumulada por la cultura
tradicional asalariada, como la acumulada por parte del empresario constituye una de las barreras ms importantes para el desarrollo del modelo de
la competencia.
Por otra parte, la corresponsabilidad se construye en relacin con una identidad, en este caso profesional. ste es uno de los puntos dbiles del modelo
de la competencia, ya que el modelo de cualificacin ofreca una identidad
profesional clara a travs de las titulaciones y las categoras profesionales.
El modelo de la competencia tiene que construir tambin un referente de
identidad profesional sin el que difcilmente podr movilizarse la corresponsabilidad. Intentar suplir esta identidad por la meramente corporativa,
que considera al trabajador como una inteligencia prctica adherida a la
imagen corporativa de la empresa es una solucin demasiado frgil, como
se ha podido comprobar en la inestabilidad de las experiencias innovadoras
en el mbito de la gestin de los recursos humanos en las empresas.
Esta forma de entender las competencias resume bien los lmites, los puntos
fuertes y los puntos dbiles del nuevo concepto, y permite entender la gran
cantidad de elementos que integra, algunos de los cuales ya formaban parte
del statu quo anterior, pero otros resultan totalmente innovadores. Por lo tanto,
no es de extraar la controversia generada.
El modelo de las competencias supone, de hecho, una ruptura con respecto al
statu quo institucional de la cualificacin. Pero que signifique una ruptura no
quiere decir que ambos conceptos sean antagnicos o que sean sustitutivos
entre s (Paradaise, 1987).
En Espaa, tal como se ha visto en captulos anteriores, el debate sobre las
competencias coincidi con el momento de mayor desarrollo del modelo de
gestin cualificada de la mano de obra a mediados de los aos ochenta. Por
este motivo, no se vivi de forma tan intensa la polmica que tena lugar en
otros pases en torno a ambos conceptos, y se integraron en una nica visin
para mejorar las cualificaciones de los trabajadores y adaptar el sistema de
formacin a las necesidades emergentes del sistema productivo. La escasa tradicin del concepto de cualificacin ayud a concebir las competencias como
una nueva estrategia para promover la cualificacin de los trabajadores. Adems, el concepto vena de Europa, de donde proceda tambin el mensaje de la
necesidad de invertir en formacin.
Los conceptos de cualificacin y de competencia, como formas para designar
las capacidades humanas en el trabajo o los requerimientos de la profesin, se
deberan de utilizar siempre de forma complementaria. El hecho de que en la
actualidad se ponga ms el acento en las competencias no tendra que negar

la importancia de la cualificacin. La cualificacin expresa mejor las potencialidades profesionales de un individuo, mientras que las competencias, en
cambio, expresan mejor la accin para conseguir unos resultados profesionales determinados.
Ambos conceptos tendran que ser complementarios aunque hay que evitar
ciertas confusiones. No tiene sentido una cualificacin en potencia sin una
competencia prctica, aunque es posible que una persona est suficientemente preparada para una tarea o una funcin profesional, pero que en realidad
no sea capaz o no quiera movilizar esta capacidad ante un reto profesional
determinado; as no adquirir la competencia necesaria. En cambio, en una
situacin contraria, la complementariedad es ms clara. Es necesario que una
persona competente est cualificada, es decir, que cuente con la preparacin
necesaria. La competencia no se puede improvisar, no es una intuicin, sino
que requiere una preparacin sistemtica. Desde este punto de vista se podra
decir que la competencia incluye la cualificacin.
La competencia podra ser definida tambin como la movilizacin de la cualificacin, aadiendo a la cualificacin su capacidad para obtener unos resultados determinados (Homs, 2002). La competencia es lo que da significacin
a la cualificacin, a la que debera aproximarse, y la cualificacin es necesaria para conseguir la competencia. La cualificacin pone el nfasis en la
preparacin de una persona para realizar una tarea, sin comprometerse con el
resultado. En cambio, la competencia pone el nfasis en el resultado sin comprometerse en cmo se ha conseguido adquirir las habilidades necesarias. Esta
doble forma de poner el nfasis en uno u otro concepto no tendra que hacer
olvidar la necesaria complementariedad de ambos conceptos para conseguir la
profesionalidad del trabajador.
Hoy en da es totalmente inconcebible que la competencia profesional se pueda
construir bsicamente a partir de la experiencia sin una formacin sistemtica
previa, tal como se produca en el modelo anterior de gestin descualificada de
la mano de obra, que dominaba en Espaa hasta los aos ochenta.
Otra cosa muy diferente es revalorizar los aprendizajes a travs de la experiencia como elementos constitutivos de la competencia, y revalorizar el trabajo como fuente de aprendizaje. Las teoras sistmicas aplicadas al trabajo
aportan una nueva dimensin sobre cmo aprenden los adultos y las organizaciones. Los nuevos conceptos de organizaciones cualificantes, organizaciones
inteligentes, learning process, etc. introdujeron un nuevo debate en los aos
noventa que todava est vigente y que acompaa la transformacin de los
sistemas formativos hacia el nuevo objetivo de la formacin a lo largo de toda
la vida (Argyris, 1992).
Los efectos del debate sobre las competencias
El debate sobre los nuevos conceptos que vehiculaban el enfoque de las competencias, a pesar de las visiones escpticas iniciales, entr en el mbito de la
formacin profesional cuando en el Reino Unido, durante el gobierno de Margaret Thatcher, se construy un sistema de formacin profesional basado en
las competencias que fue asumido por las instancias europeas en su discurso.
El debate en torno a las competencias se estructur desde diversos ngulos.
En primer lugar, y desde el punto de vista de la formacin, la progresiva aceleracin de las innovaciones tecnolgicas, especialmente en el mbito de las
nuevas tecnologas de la comunicacin y su influencia en el resto de sectores,
motiv la necesidad de renovar los contenidos de la formacin profesional. En
segundo lugar, la generalizacin de la enseanza general secundaria en Europa para la gran mayora de las nuevas generaciones requera una adaptacin de
los sistemas educativos. Casi todos los pases europeos iniciaron reformas de
sus sistemas y actualizaron la formacin profesional. En Espaa, este momento coincide con los debates sobre la LOGSE. Por ltimo, la aplicacin de las
teoras sistmicas y del constructivismo en la pedagoga (Coll, 1991) contribuy a replantear el desarrollo curricular sobre otras bases ms amplias que la
sencilla transferencia de conocimientos, poniendo el nfasis en las aptitudes,
las actitudes y los valores.
Esta visin del aprendizaje entroncaba mejor con las aportaciones del enfoque
de las competencias, que permita abordar desde una perspectiva ms dinmica los aprendizajes todava demasiado dependientes de los conocimientos
acadmicos. La importancia concedida al desarrollo curricular en la reforma
de la LOGSE (Coll, 1986) constituye un buen ejemplo de este cambio de
conceptos.
Desde la transicin de la escuela al trabajo, la bsqueda de una mayor adecuacin de la formacin a los requerimientos del mundo del trabajo, como
estrategia para facilitar la insercin de los nuevos titulados en un contexto de
incremento del desempleo, encontr en las competencias el elemento motivador para un mayor esfuerzo de formacin con el fin de adaptarse a las demandas del mercado de trabajo y, a la vez, una explicacin de las dificultades de la
insercin (Planas, 2003).
La oferta de una formacin complementaria para la ocupacin, dirigida a la
adquisicin de las competencias que el sistema educativo no haba ofrecido,
pas a formar parte de todas las polticas de ocupacin en los diferentes pases
europeos. En Espaa, el Plan FIP cumpli en parte esta misin, al ofrecer a los
individuos que salan del sistema educativo una formacin ocupacional para
adaptarse a las necesidades especficas del mercado de trabajo. Para las nuevas
generaciones, la exigencia de las competencias era percibida como un obstculo ms, que se aada a los largos aos de formacin, para poder acceder
a ocupaciones cualificadas.
Este debate sobre las competencias ha tenido un importante impacto en muchos aspectos que configuran el mercado de trabajo, desde la seleccin de
personal y gestin de recursos humanos hasta los procesos de negociacin
colectiva.
Desde los procesos de seleccin de personal, en un momento de abundancia
de mano de obra en gran parte titulada, la posesin de un diploma dej de ser
requisito suficiente de seleccin. En unos procedimientos de seleccin mucho
ms exigentes, los diplomas pasan a desempear una funcin de discriminacin de niveles y de capacidades de aprendizaje, pero pierden fuerza como demostracin de conocimientos especficos. La posesin de un ttulo no asegura
a la empresa que el individuo sea un buen profesional. Las empresas ya no
piden personas preparadas. Esto lo pueden encontrar fcilmente en el mercado de trabajo. Lo que buscan son personas competentes, es decir personas
con la capacidad de resolucin suficientemente demostrada en condiciones de
competitividad, preparadas para abordar las eventualidades de la prctica
profesional.
Por parte del trabajador, la seleccin por competencias era percibida con cierta
frustracin ya que devaluaba los esfuerzos formativos para adquirir una titu-
lacin que, posteriormente, era solamente exigida como condicin necesaria

pero no suficiente, dado que el criterio ltimo para conseguir una ocupacin
obedeca a razones que parecan subjetivas y para las que no tena instrumentos de certificacin.
Desde la gestin de los recursos humanos en la empresa, la introduccin de
las competencias como criterio de gestin supuso un cambio de mentalidad
importante al romper la relacin entre formacin, lugar de trabajo, categora,
antigedad y salario. Los trabajadores jvenes encontraron en las competencias una oportunidad para ver reconocidas su mayor capacidad de aprendizaje
y adaptacin a los cambios. Al contrario, los trabajadores de mayor edad, con
niveles bajos de formacin inicial, percibieron las competencias como una
amenaza que los dejaba desvalidos en relacin con los elementos tradicionales
de defensa de su cualificacin: el puesto de trabajo, la categora laboral y la
antigedad.
Por otra parte, las competencias ponan el nfasis en unos elementos de la
profesionalidad que hasta ese momento haban sido negados y que los trabajadores se haban acostumbrado a no desarrollar o a negociar a cambio de
mejoras econmicas. A partir de aquel momento se les exiga competencias
como elementos de profesionalidad sin una oferta salarial complementaria. En
cambio, los trabajadores jvenes, sin una experiencia fordista anterior, estaban
ms predispuestos a incorporar las competencias en su oferta de capacidades a
cambio del salario pactado, teniendo en cuenta que las condiciones del mercado de trabajo no permitan una excesiva capacidad de negociacin.
Desde el mbito de la negociacin colectiva, la posicin de los sindicatos ha
sido ambigua. Por una parte, el modelo de las competencias se basaba en las
capacidades humanas y por lo tanto ofreca una oportunidad para los sindicatos de ver reconocida, por fin, la globalidad de la aportacin del trabajador a
su tarea profesional. Por otra parte, desconfiaban de un modelo que reforzaba
la tendencia hacia la individualizacin de las relaciones laborales y restaba
protagonismo al papel sindical en la negociacin colectiva.
Las competencias rompan el statu quo de la cualificacin en la empresa y
obligaban a una renegociacin del reconocimiento de los contenidos del trabajo, lo que inclua, no slo, las relaciones entre el trabajador y la empresa sino
tambin las relaciones entre los mismos trabajadores, hecho que siempre pro-
duce tensin tanto en el seno de la representacin sindical como en la relacin

entre los trabajadores y sus representantes. sta es la razn de los dilatados
plazos de discusin y negociacin de los nuevos sistemas de regulacin de las
competencias en la empresa en Espaa. Un ejemplo de ello fue el retraso que
se produjo en la renovacin de los sistemas de categoras profesionales, que
finalmente tuvo que ser impuesta con una fecha de caducidad para as forzar a
los interlocutores sociales a llegar a un acuerdo.
Como se puede comprobar, el debate fue intenso y apasionado y todava hoy
colea en algunos mbitos acadmicos, en los que algunos autores alertan sobre
el riesgo de una mayor desigualdad en el mercado de trabajo y en la igualdad de oportunidades (Martn Artiles, 2005; Guerrero Sern, 2005; Crouch,
2001). Con todo, cul es la aportacin del enfoque de las competencias?
5.2. El aprendizaje de las competencias
El debate sobre las competencias en la gestin de los recursos humanos ha
comportado una interrogacin directa al sistema educativo y a las estrategias de
formacin, que ha coincidido con la evolucin del mismo concepto en el mundo educativo, aplicado sobre todo en la evaluacin de los aprendizajes y posteriormente en la definicin y la organizacin de los procesos de aprendizaje.
La aplicacin del concepto de las competencias tanto en el mbito laboral
como en el educativo ha comportado priorizar especialmente los resultados,
ya sean de los aprendizajes o los profesionales, por encima de los procesos
tanto educativos como laborales. Esto ha generado un profundo cambio en los
sistemas educativos, y una controversia entre los diferentes modelos.
La aplicacin de las competencias en la formacin
El modelo liberal ingls tom la delantera en el debate con la organizacin

de un sistema de formacin profesional basado en los NVQ (National Vocation Qualifications), es decir, en certificados de competencias profesionales al
margen de su proceso de adquisicin. A este nuevo concepto se adaptaron los
sistemas ms escolarizados, como los de Francia, Italia o Espaa, que vieron
en las competencias una oportunidad para adaptar mejor sus sistemas formativos a las cambiantes demandas del mercado de trabajo. Finalmente, tambin
se han incorporado los sistemas duales, como el de Alemania, no sin cierta resistencia, porque en su concepcin de la formacin basada en los aprendizajes
a partir del trabajo de los aprendices, proceso y resultado prcticamente llegan
a coincidir y, por lo tanto, se dificulta la valoracin de la aportacin innovadora del enfoque de las competencias.
La aplicacin del enfoque de las competencias a la formacin profesional tambin ha supuesto una transformacin importante de los sistemas de formacin
con respecto a la definicin de los contenidos de la formacin, a la forma de
organizarlos y a su evaluacin.
Reformular los contenidos formativos, mediante la sustitucin de las temticas definitorias de los objetivos pedaggicos por las competencias para entrenar, implica todo un recorrido, no exento de contradicciones y de debates,
que los diferentes sistemas europeos de formacin estn llevando a cabo a
diversas velocidades. En el caso espaol, los ttulos correspondientes a los
ciclos formativos de grado medio y superior estn asociados a competencias
profesionales que los alumnos tienen que dominar al acabar los aprendizajes,
pero los currculos de los ttulos todava estn descritos en funcin de temarios
de contenidos.
El INCUAL (Instituto Nacional de las Cualificaciones) ha avanzado un paso
ms en este sentido mediante la definicin, en el marco del Catlogo Nacional
de Cualificaciones Profesionales, de los mdulos formativos para cada unidad
de competencias que forman una cualificacin. Los mdulos estn definidos
por capacidades y criterios de evaluacin de estas capacidades, lo que facilitar el trabajo al Ministerio de Educacin, Poltica Social y Deporte en el
momento que actualice los ttulos de formacin profesional en trminos de
competencias.
La redefinicin de los contenidos formativos en trminos de competencias
es una tarea compleja que requiere la participacin de expertos profesionales
y formativos entrenados para identificar las competencias necesarias con el
fin de ejecutar unas funciones profesionales determinadas. La identificacin,
formacin y movilizacin de los expertos para cada una de las cualificaciones
requiere tiempo, esfuerzos y unas capacidades organizativas considerables. En
esto estn trabajando hoy la mayor parte de sistemas educativos en Europa.
Este proceso est reforzando la orientacin de la formacin profesional hacia

el mercado de trabajo, y la colaboracin entre expertos formativos y profesionales contribuye a una relacin ms estrecha entre la formacin y el tejido
productivo y econmico. De hecho, uno de los valores ms importantes de la
elaboracin de los elementos de referencia de las competencias en cada pas
es el inmenso trabajo de campo que hay que llevar a cabo. Como resultado de
este esfuerzo, existe una mejor identificacin de las necesidades formativas,
hay un mayor nmero de tcnicos, expertos y formadores entrenados en esta
metodologa y se ha logrado divulgar el aprendizaje de las competencias en el
mbito formativo y en las empresas.
Las tipologas de las competencias
La elaboracin de una metodologa de deteccin de competencias requiere

una definicin previa de conceptos y de taxonomas de competencias con el
fin de poder identificarlas en los contextos profesionales. No hay un consenso
consolidado acerca de una taxonoma general de competencias. En general,
cada organismo crea su propia clasificacin en funcin de la finalidad de su
metodologa y de los aspecto que considere prioritarios. As, se pueden encontrar diversas clasificaciones con estructuras diferentes que pueden generar
alguna confusin, ya que a veces se utilizan criterios similares para describir
conjuntos de competencias diferentes.
Competencias clave o competencias de base son los nombres que suelen utilizarse para definir aquel conjunto de competencias no especficas de un puesto
de trabajo concreto, pero que tienen un valor importante para definir la competencia exigida en el mercado de trabajo. Estos trminos suelen referirse a
competencias genricas de carcter elemental, fundamentales para la realizacin personal de los individuos y para su integracin social, as como para la
ciudadana activa y la ocupacin.
Por ejemplo, la Unin Europea, como se ha visto en captulos anteriores, ha

definido las ocho competencias bsicas para la formacin permanente que
toda persona tendra que dominar en una sociedad basada en el conocimiento
y que garantizan una mayor flexibilidad de la mano de obra para adaptarse ms
rpidamente a la evolucin constante de un mundo que se caracteriza por una
interconexin cada vez mayor. En la misma lnea, la OCDE ha puesto en marcha un programa internacional para evaluar las competencias de los adultos
(PIAAC) siguiendo el ejemplo del ya conocido programa PISA de evaluacin

de los resultados de aprendizaje de los jvenes de 15 aos.
Se reserva el nombre de competencias sociales o transversales para aquel conjunto de competencias de carcter personal relacionadas con la capacidad de
las personas de comunicarse, tener iniciativa, trabajar en equipo o resolver
problemas. Estas aptitudes tambin son genricas y comunes a muchos tipos
de funciones profesionales y estn relacionadas con los nuevos requerimientos
de la organizacin del trabajo, tal como se ha explicado ms arriba. Se pretende que los programas formativos incluyan este tipo de competencias en los
resultados esperados de los aprendizajes al mismo nivel que las competencias
de tipo especfico o tcnicas de las diversas profesiones.
Las competencias tcnicas o especficas se suelen reservar para definir el conjunto de las capacidades directamente relacionadas con una funcin productiva o de servicio de una profesin determinada.
De forma ms tradicional, existe un acuerdo general para clasificar las competencias entre las relacionadas con el saber (o conocimientos), las relacionadas con el saber hacer (o aptitudes) y las relacionadas con el saber
estar (o actitudes) (CEREQ, 2001). Sin embargo, los anglosajones, con unos
conceptos propios, difciles de traducir literalmente a otros idiomas, han conseguido influir en los conceptos utilizados en el marco europeo de las cualificaciones (o EQF, European Qualification Framework) para clasificar las
cualificaciones europeas de manera que este sistema no siga el criterio anterior
de clasificacin, de influencia ms francesa. El EQF, como se ha visto en captulos anteriores, est construido sobre lo que los ingleses han bautizado con
las siglas KSC (knowlege, skills and competences), cuya traduccin sera: conocimientos, destrezas y competencias. Esta novedad ha introducido una confusin entre el concepto reducido de competencias, entendido como actitudes
(bsicamente de responsabilidad y autonoma), y la competencia entendida
globalmente como la capacidad de movilizar las KSC (los conocimientos, las
destrezas y las competencias).
Con todo, estas diferencias se detectan ms en los mbitos de especialistas y
acadmicos que en su uso corriente, ya que en este mbito persiste el acuerdo
de entender las competencias como resultados de aprendizajes considerados
globalmente como el conjunto de conocimientos, destrezas y actitudes.
La medicin de las competencias
El principal problema prctico que presenta el enfoque de las competencias

es su medicin, ya que por definicin las competencias se refieren siempre
a resultados observables y por lo tanto hay que definir quin, cmo y en qu
contexto es posible evaluar la movilizacin de las competencias que un individuo afirma poseer para la ejecucin de una determinada tarea. Esto ha hecho
cambiar la concepcin de la evaluacin educativa y formativa, hasta ahora
muy basada en los clsicos exmenes o pruebas escritas. El enfoque de las
competencias requiere utilizar ms bien el mtodo de las pruebas prcticas,
donde un evaluador pueda constatar las capacidades en accin del individuo,
ya sea presencialmente o a travs de demostraciones de rendimiento, o evidencias histricas, y mediante pruebas de habilidades, ejercicios de simulacin,
realizacin de proyectos o tareas determinadas, etc. Estos mtodos son costosos y requieren movilizar muchos recursos humanos y organizativos.
En el mbito profesional, la cosa se complica ms, ya que la verificacin requiere una observacin en el contexto del ejercicio profesional para poder constatar
que un individuo es capaz de movilizar las competencias profesionales. Algunos sectores empresariales defienden que slo en el contexto de la empresa,
y nicamente a cargo de sta, se puede llevar a cabo una certificacin de las
competencias profesionales de un individuo o que en todo caso deben ser los
organismos profesionales los que tendran que certificar la adquisicin de competencias, y no dispositivos formativos alejados de la prctica profesional.
De esta forma se plantea el problema de la transferencia de las competencias
de una empresa concreta al mercado de trabajo global y el control de los procesos de evaluacin de las competencias, y la validez general de las competencias de un individuo. En cambio, los sindicatos y los organismos pblicos, en
general, defienden mecanismos ms globales e institucionales.
Por otra parte, tambin se plantea la caducidad de las competencias, ya que no
ejercitarlas reduce las capacidades del individuo para movilizarlas en un momento determinado, adems de la exigencia de su actualizacin para ponerlas al
da de la evolucin tecnolgica o de la innovacin en su campo determinado.
La adaptacin a las competencias de los sistemas de formacin
La introduccin del sistema de competencias en la formacin inicial est evolucionando de forma ms lenta de lo que cabra esperar, a causa del peso de la
tradicin en la organizacin clsica de los aprendizajes. De hecho, en muchos
casos se trata de un cambio de lenguaje pero con poco impacto en la organizacin real de los aprendizajes, como es el caso hasta ahora de Espaa. De todas
maneras, no hay que menospreciar la profundidad de las transformaciones que
supone el cambio de paradigma y por lo tanto hay que prever ciertas dificultades causadas por esta innovacin.
Los sistemas formativos clsicos estn capacitados para transmitir sobre todo
conocimientos, ya sean cognitivos o prcticos. Los sistemas anglosajones y los
germnicos tienen ms tendencia a transmitir conocimientos prcticos en la
formacin profesional, mientras que, en cambio, los latinos tienden a dar ms
importancia a los conocimientos tericos. Sin embargo, cmo se organiza el
entrenamiento de habilidades, destrezas y actitudes profesionales en un centro
formativo? sta es la cuestin de fondo que plantea la incorporacin de la
perspectiva de las competencias en los sistemas de formacin, sobre todo en
la concepcin ms latina de la formacin.
Formar las competencias significa una accin ms cerca del concepto ingls
de training (que significa entrenamiento) que del concepto de formacin clsica entendida como transmisin. Se trata de desarrollar las capacidades de los
individuos en un contexto lo ms real posible, para ejecutar las competencias
exigidas para el ejercicio de una profesin u oficio. Esto significa un cambio
radical en la organizacin del aprendizaje profesional y supone, como mnimo,
la introduccin de dos aspectos clave: el primero es la necesidad de un espacio
lo ms prximo posible al contexto real de produccin para entrenar las competencias; el segundo es el cambio del proceso de aprendizaje para transformarlo en un nuevo ciclo que incluya el anlisis de las situaciones de trabajo,
los elementos de conocimiento necesario para interpretarlas, el conocimiento
de las metodologas para resolverlas y el desarrollo de la capacidad para lograrlo, junto con la evaluacin de los resultados en las condiciones exigidas
por los criterios de calidad del servicio, la correccin de las desviaciones y la
extraccin de las enseanzas necesarias para la prxima vez. Ambos aspectos
implican reconocer que el sistema de formacin, de forma aislada, no puede
asumir esta transformacin y requiere la participacin y complementariedad

del sistema productivo.
Convertir los centros de formacin en centros de entrenamiento de competencias requerir transformaciones mucho ms profundas de los sistemas de
formacin. Por una parte, exigir abrir las empresas a espacios de entrenamiento de las competencias y esto supondr esfuerzos ms amplios que la
colaboracin en la realizacin de prcticas formativas; por otra parte, tambin
se necesitar una regulacin de este nuevo mbito de las relaciones laborales,
con mucho ms inters y visin de futuro que los aplicados hasta ahora por
parte de los sindicatos y las empresas.
Los sistemas anglosajones y germnicos estn ms acostumbrados a esta colaboracin entre sistema de formacin y de produccin. En Francia y en Italia,
por ejemplo, los intentos de generalizar la formacin en alternancia han dado
buenos resultados pero todava falta mucho camino por recorrer, sobre todo
en Espaa, para que esta colaboracin se articule en la construccin de un
proceso de aprendizaje de las competencias realmente complementario e integrado. La experiencia espaola de la formacin en centros de trabajo es muy
valiosa y podra servir como referente para profundizar en una colaboracin
ms estrecha y de mayor valor aadido.
Los centros de formacin tendrn que cambiar mucho para convertirse en espacios de entrenamiento con programas personalizados de adquisicin de los
aprendizajes. La funcin del docente tambin se tendr que adaptar a la nueva
situacin, desempeando una funcin ms prxima a la del entrenador que a
la del profesor clsico. Igualmente, las empresas tambin tendrn que cambiar
los conceptos de formacin, ya que no todas las experiencias profesionales
generan competencias. El hecho de que las aptitudes de una parte importante
de la mano de obra se hayan vuelto obsoletas despus de largos aos de repetir
la misma actividad profesional prueba la contundencia de esta afirmacin. Es
necesario un contexto productivo especial, orientado hacia el desarrollo de
las competencias, para que los individuos puedan formarse en un contexto
productivo.
La aplicacin de la inteligencia en las situaciones de trabajo y el desarrollo del
saber cmo actuar slo puede aparecer en un contexto rico desde un punto
de vista organizativo, que facilite al trabajador el descubrimiento y compren-
sin de las situaciones de produccin y ample de esta forma sus conocimientos y habilidades.
De todas maneras, la adquisicin de competencias no es nicamente una cuestin de cualidades humanas. Como ya se ha dicho, se trata de una construccin social que no puede desarrollarse sin la existencia de lugares y de
momentos para la formacin, y el ejercicio y la reflexin sobre la accin.
Estos lugares y momentos no se producen exclusivamente en el seno de la
empresa: la vida social, en general, ofrece tambin espacios de formacin.
Las iniciativas de voluntariado, la participacin en actividades ciudadanas o
en organizaciones sociales tambin facilitan la adquisicin de competencias
que tienen valor en el mercado de trabajo. Algunas de las medidas a favor de
la ocupacin en el Reino Unido y en Francia en los aos noventa constituyen
ejemplos de la manera de aprovechar la participacin en actividades de carcter social para el entrenamiento de competencias reconocidas en el mercado
de trabajo.
Por su parte, los centros de formacin tendrn que aceptar que los aprendizajes no slo se adquieren en el centro de formacin y se aplican posteriormente
como meras prcticas en el puesto de trabajo, sino que el trabajo es tambin
una fuente de aprendizaje de unas competencias de igual valor que las adquiridas en el centro de formacin.
El enfoque de las competencias abre el debate sobre el valor de los ttulos y
diplomas para certificar las competencias. En un contexto de generalizacin
de los ttulos, a causa del aumento de los niveles educativos de la poblacin,
y de cambio rpido en la evolucin de las tecnologas, las titulaciones pierden
su valor como instrumento de certificacin de las capacidades de un individuo
para ejercer una determinada profesin.
Por una parte, si se pone el acento en los resultados, el modelo de las competencias tiende a establecer una separacin entre los resultados de los aprendizajes
y el proceso de su adquisicin, cuando tradicionalmente las titulaciones eran
el final del proceso formativo de aprendizaje. Ante esta situacin, los sistemas
formativos tienden a reaccionar abrindose al modelo de las competencias
pero manteniendo su funcin privilegiada de acreditacin y de certificacin.
Si esta apertura al modelo de competencias es meramente formal y se limita
nicamente al nivel de los lenguajes, sin asegurar un aprendizaje real de las
competencias (ya se han visto las limitaciones que aparecen en la estructura

actual de los sistemas de formacin), las tensiones entre la adquisicin de las
competencias por la va formativa o por otras vas quedar pendiente de resolver y la presin para desarrollar sistemas de certificacin de competencias al
margen de los sistemas formativos seguir existiendo.
Por otra parte, sin embargo, tambin es cierto que un debilitamiento de la
funcin de los ttulos, que constituyen la base de todo el sistema actual de
institucionalizacin de la cualificacin, podra resultar peligroso porque desmotivara a la poblacin para formarse. Esto traera consecuencias graves en
los niveles de educacin de la poblacin y, finalmente, en la competencia de
la mano de obra.
Esta cuestin es una de las claves para el desarrollo de los sistemas de formacin a lo largo de la vida, como se ver ms adelante. La institucionalizacin,
desde una perspectiva global, del nuevo modelo de competencias es todava
una cuestin abierta.
Con todo, la perspectiva de las competencias ha generado un proceso de cambio en el mbito de la formacin profesional de gran inters y alcance que ha
permitido abordar aspectos de gran innovacin, como por ejemplo el impulso
a los programas de alternancia entre formacin y trabajo, la revaloracin del
trabajo como fuente de aprendizajes, la modularizacin y flexibilizacin de la
oferta formativa y el fomento del reconocimiento de la formacin no formal
e informal. Posiblemente, la aportacin ms importante del enfoque de las
competencias es su contribucin a impulsar la transformacin de los sistemas
de formacin inicial en sistemas de formacin a lo largo de toda la vida de las
personas. Esta cuestin ser abordada en el prximo captulo.
VI. El aprendizaje permanente a lo largo

de toda la vida
El aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida es uno de los mensajes

ms repetidos en las ltimas dcadas con el fin de concienciar a la poblacin
de la necesidad de actualizar constantemente sus competencias y sus conocimientos. La Unin Europea design 1996 como el ao europeo de la educacin y la formacin permanente.
El concepto de formacin permanente tiene un largo recorrido en la historia
de la educacin. Sin embargo, en el pasado se trataba de un subsistema separado de la formacin inicial, tena una funcin complementaria y giraba en
torno a la actualizacin de los conocimientos o del reciclaje de las capacidades en el caso de cambio de ocupacin. En los pases del norte de Europa, el
concepto cubra adems la formacin de adultos. Pero el protagonismo que ha
ido adquiriendo a medida que se han acelerado los procesos de innovacin y
de cambio tecnolgico ha convertido la formacin permanente en un elemento
central en las estrategias formativas (Descy, 2002).
En la actualidad se pretende que la participacin en actividades de formacin permanente no sea reactiva a necesidades de adaptacin a cambios en la
ocupacin o la carrera profesional de los individuos, sino que sea una disposicin preventiva como entrenamiento para mantener las capacidades de aprendizaje activadas incluso ms all de la perspectiva profesional. La reduccin
del tiempo de trabajo, el adelanto de la edad de jubilacin profesional y el
mayor nivel educativo de la poblacin tambin han contribuido al desarrollo
de esta perspectiva planteada a lo largo de toda la vida de una persona.
Por otra parte, en la actualidad se entiende la formacin permanente como
un continuo, que integra la formacin inicial desde las primeras etapas de la
educacin infantil hasta la formacin adulta, y no como un subsistema complementario aparte.
La formacin permanente plantea dos retos bsicos: la formacin en todo

momento y la formacin para todos. Es decir, no se trata slo de facilitar
los aprendizajes continuados a lo largo de la vida de una persona, sino que
acceda adems el mximo nmero de personas. La formacin se expande en
el tiempo y en el espacio para todo el mundo y para cualquier momento. Como
se expondr en el prximo captulo, sin una poblacin altamente formada y
en constante actualizacin es imposible que una sociedad del conocimiento
desarrollada se mantenga cohesionada.
6.1. La adaptacin de los sistemas de formacin inicial
La transformacin de los sistemas de formacin inicial para adaptarse a la
demanda creciente de formacin permanente es, juntamente con la perspectiva de las competencias, el factor que ms est impulsando la innovacin y la
evolucin de los sistemas formativos. Y como en el caso de las competencias,
la incorporacin del mensaje viene de la mano de la Unin Europea.
La Comisin Europea elabor un Memorndum el ao 2000 (Memorndum,
2000) que someti a debate durante los meses siguientes y que concluy con
una Comunicacin del Consejo Europeo el ao 2001 para la creacin del espacio europeo del aprendizaje permanente. El Memorndum planteaba seis
mensajes clave que resumen la concepcin europea sobre el tema:
Posibilitar la adquisicin o la renovacin de las capacidades necesarias
para participar de forma sostenida en la sociedad del conocimiento.
Asegurar un aumento significativo de la inversin en recursos humanos
para otorgar la prioridad al principal capital de Europa: sus ciudadanos.
Introducir innovaciones en la enseanza y el aprendizaje con el desarrollo de mtodos eficaces que permitan aprender ininterrumpidamente a lo
largo de la vida y en todos los mbitos.
Revalorizar la formacin con la mejora de la manera de entender y valorar la participacin en el aprendizaje y sus resultados, sobre todo con
respecto al aprendizaje no formal e informal.
Conseguir que todos los ciudadanos de Europa, a lo largo de su vida,
puedan acceder fcilmente a una informacin y a un asesoramiento de calidad sobre las oportunidades de aprendizaje.
EL APRENDIZAJE PERMANENTE A LO LARGO DE TODA LA VIDA
157
Acercar en la mayor medida posible las oportunidades de aprendizaje

permanente a las necesidades de los ciudadanos.
El Memorndum transmite el concepto de una visin sistmica integrada de
todo el aparato de formacin abierto en cualquier momento al conjunto de la
poblacin. Esta visin todava est muy lejos de la realidad en la mayora de
pases europeos, pero marca una orientacin para la evolucin de los sistemas.
En realidad, en la mayora de casos se cuenta con un subsistema de formacin inicial, bsicamente orientado todava a la formacin de las generaciones
jvenes antes de su incorporacin en el mundo laboral, y que lentamente se
va abriendo a otros colectivos, juntamente con un subsistema de formacin
continua, no siempre conectado con el primero y que generalmente est relacionado con el mundo productivo, y con una formacin de adultos, ms
desarrollada en unos pases que en otros, que en mucho casos todava gira en
torno a la recuperacin o el acceso a la educacin de base.
Al margen de estos tres subsistemas existe una gran dispersin de ofertas formativas de todo tipo, normalmente poco reguladas y con escaso reconocimiento, que abarcan una gran variedad temtica, desde el conocimiento general, en
muchos casos dirigidas a la poblacin mayor, hasta temticas de desarrollo
personal o de habilidades relacionadas con el ocio y la cultura. Aunque se encuentre en la periferia de cualquier planteamiento sistmico, habra que mencionar tambin la formacin informal, es decir, aquellos aprendizajes que se
adquieren bsicamente a travs de la experiencia vital del individuo.
Integrar todos estos elementos en una articulacin sistmica supone un proyecto ambicioso que requerir tiempo, recursos y una fuerte dosis de voluntad
poltica, tanto en el mbito nacional como en el europeo, si se pretende que
estos sistemas globales estn conectados entre s.
La evolucin de los sistemas nacionales
Por ahora, los movimientos que se estn observando en los sistemas nacionales se producen en torno a cuatro ejes:
Un primer eje es la flexibilizacin y la apertura de la formacin inicial
para facilitar el acceso a colectivos ms amplios y de ms edad, bsicamente a travs del reconocimiento de la experiencia para acceder a la obtencin
de los ttulos de la educacin y la formacin inicial. Francia ha avanzado
considerablemente en esta direccin, incluso en el acceso a las titulaciones

universitarias.
Un segundo eje de evolucin es la integracin de la formacin de adultos
dentro de un esquema ms general de la formacin permanente en torno al
acceso, bajo frmulas modulares, a las titulaciones de la formacin inicial.
Los pases escandinavos son pioneros en esta tendencia, especialmente Dinamarca.
Un tercer eje, ms generalizado en casi todos los pases europeos gracias
al impulso del EQF (Marco Europeo de las Cualificaciones), consiste en
la constitucin de marcos nacionales de cualificacin, un elemento fundamental para avanzar en la articulacin de los diferentes subsistemas.
Finalmente, un cuarto eje es el reconocimiento de la formacin no formal e informal.
Desde una perspectiva europea, hoy se puede confirmar la aceleracin de
un proceso de reformas, tanto en el mbito nacional como en el europeo,
a ritmos diferentes, con caractersticas diversas, pero que avanza hacia unos
objetivos y criterios compartidos. En el caso espaol, tal como se ha visto en
captulos anteriores, las evoluciones ms recientes van en esta misma direccin. En este sentido, hay que destacar tres avances: el desarrollo del Catlogo
Nacional de Cualificaciones Profesionales, que se constituye como el marco
espaol de cualificaciones; la flexibilizacin modular de la formacin profesional inicial para facilitar el acceso de personas que provienen directamente
del mundo laboral sin las titulaciones acadmicas apropiadas; y la integracin
de la formacin ocupacional y la continua en un nico subsistema con una
visin de formacin permanente. Quedaran pendientes tres aspectos ms: el
reconocimiento de la formacin no formal e informal, pendiente de la finalizacin del Catlogo y de la definicin de un mecanismo de reconocimiento
de la experiencia profesional; la articulacin de la escasamente desarrollada
educacin de adultos en un esquema ms general de formacin continua; y la
articulacin entre la formacin inicial y la formacin para la ocupacin, anunciada muchas veces pero que de momento contina pendiente (IFES, 2005).
La apertura de los sistemas de formacin al acceso, en cualquier momento,
de los ciudadanos supone introducir criterios adaptados a las posibilidades y
a las caractersticas de un conjunto mucho ms amplio y heterogneo de per-
159
sonas. Desde esta perspectiva, hay que destacar tres aspectos: la distribucin
en el tiempo de las posibilidades de dedicacin a la formacin por parte de los
adultos; la autonoma del adulto para definir los aprendizajes y construir su recorrido personal formativo; y la diversidad y calidad de la oferta con el fin de
que sea atractiva para el conjunto de la poblacin, atendiendo a la diversidad
de intereses y situaciones existentes.
Los dos primeros aspectos que se acaban de mencionar requieren la modularizacin y la acumulacin de los aprendizajes para que se puedan adquirir de
forma dilatada en el tiempo y mediante una combinacin autoconstruida por
el adulto en formacin, que se convierte en el gran protagonista del proceso.
Ambos aspectos suponen una fuerte dosis de innovacin con respecto a la
situacin actual.
Los sistemas de crditos cumplen esta funcin y estn suponiendo una innovacin importante, y aunque tienen una larga trayectoria en la historia de los
sistemas pedaggicos (Tiana, 2002) nunca se haban desarrollado tanto como
en la actualidad. La certificacin de cada crdito y su posible acumulacin
permite visibilizar muchos aprendizajes que, de otra manera, podran quedar truncados sin ningn reconocimiento y obligaran a reiniciar la formacin
para obtener una determinada titulacin.
No obstante, los sistemas de crditos tambin plantean interrogantes que debern ser abordados. Por ejemplo, la certificacin parcial de crditos de aprendizaje puede restar motivacin para obtener la globalidad de una cualificacin
completa reconocida por una titulacin, que hasta ahora es lo que sustenta la
identidad profesional y el reconocimiento de las posiciones en el mercado de
trabajo. Por lo tanto, la modularizacin de los crditos de competencias no
tendra que ir en detrimento del valor de los ttulos, como mnimo hasta que
no se consolide un sistema alternativo de reconocimiento y de valoracin de
las posiciones profesionales en el mercado de trabajo.
Por otra parte, la distribucin en el tiempo de los aprendizajes tambin plantea
la cuestin de la validez temporal de los crditos realizados. Es aceptable
que una persona pueda obtener crditos parciales muy distanciados entre s en
el tiempo para obtener una determinada titulacin, por ejemplo con quince o
veinte aos de diferencia? Seguramente no. Hay que incluir fecha de caducidad a los aprendizajes y a los crditos obtenidos o slo hace falta introducir
la fecha de adquisicin en los certificados y dejar que sea el mercado quien

haga la valoracin? Seguramente, la caducidad de los crditos aportara una
fuerte presin para actualizar los aprendizajes, pero al mismo tiempo tambin
generara un margen amplio de incertidumbres y una desproteccin de las
posiciones profesionales de los individuos.
Autonoma y flexibilidad son dos de las caractersticas que tienen que ofrecer
los sistemas de formacin permanente. Sin embargo, para que sean factibles
es necesario otro elemento: la facilidad en el acceso a los aprendizajes. Esto
supone disponer de condiciones y tiempo. Promover la universalizacin del
acceso a los aprendizajes para todo el mundo requiere dos premisas:
Una oferta fcilmente identificable, de calidad, prxima al ciudadano y
sin trabas de acceso.
Una poblacin motivada para formarse y que disponga de los recursos y
las condiciones adecuadas para dedicar tiempo y energas a la formacin.
Con respecto a la primera de las premisas, en el caso espaol, aunque las principales fuentes de informacin sobre actividades formativas son relativamente
conocidas (los centros de formacin profesional inicial, las oficinas del INEM
o las oficinas de los servicios pblicos de ocupacin autonmicos as como
las empresas y los agentes sociales) y con una buena cobertura territorial, la
falta de coordinacin entre las fuentes mencionadas y la ausencia de unos
referentes claros para el conjunto del sistema son la causa de que todava haya
muchas personas que no conocen los dispositivos de formacin existentes ni
la forma para acceder a stos.
La concepcin de un sistema de formacin para toda la vida requiere un potente sistema de orientacin, abierto al conjunto de los ciudadanos y de calidad,
que realmente pueda dar apoyo informando y asesorando a los ciudadanos
con instrumentos metodolgicamente eficaces para que tomen las decisiones
adecuadas en materia de formacin. Este sistema de orientacin tendra que
acercarse en la mayor medida posible al ciudadano. Por lo tanto, las administraciones locales deberan desempear un papel clave en la provisin de este
servicio o, como mnimo, en su coordinacin.
La cuestin hoy no es tanto la dispersin de mecanismos de orientacin, como
su descoordinacin. Esto tiene consecuencias en la calidad de cada mecanis-
161
mo, ya que, ante la complejidad del mercado de trabajo y la diversidad de

ofertas y de necesidades, son necesarios instrumentos muy costosos de observacin, informacin y retroalimentacin de los mismos dispositivos, y ningn
dispositivo de forma aislada tiene capacidad para suministrarlos. Todava no
se utilizan suficientemente las tecnologas modernas de informacin y comunicacin para crear redes fcilmente accesibles de informacin y orientacin
para todos los ciudadanos. En este campo, todava hay mucho terreno para
recorrer, desde Internet, hasta el mvil o los medios ms tradicionales de comunicacin, radio y televisin.
Con respecto a la segunda de las premisas, no toda la poblacin tiene la misma
motivacin, ni las mismas condiciones ni recursos para formarse. En Europa,
y tambin en Espaa, se constata entre los colectivos la existencia de grandes
diferencias de acceso a la formacin. Aunque las diferencias de gnero se van
reduciendo y en algunos casos las mujeres demuestran ms disponibilidad
que los hombres para acceder a la formacin, otros grupos como las personas
ms mayores, los que tienen menores niveles educativos, los que disponen de
posiciones menos cualificadas en el mercado de trabajo, los inmigrantes o las
minoras tnicas, los que viven en sitios ms alejados de los grandes centros
urbanos e industriales, o los colectivos con dificultades de insercin tienden
a presentar los niveles ms bajos de formacin. La Unin Europea y otros
organismos internacionales como la OIT han alertado sobre la necesidad de
mejorar la eficacia, pero sobre todo de aumentar los objetivos de equidad de
los sistemas de formacin permanente.
En 2006, la Comisin Europea emiti una Comunicacin sobre la eficiencia
y la equidad en los sistemas europeos de educacin y formacin, en la que se
insista en la necesidad de reducir las desigualdades existentes en el acceso a
la formacin y en sus resultados con el fin de afrontar los retos econmicos
y sociales de Europa (Comunicacin, 2006). Las personas poco cualificadas
estn cada vez ms expuestas al desempleo y a la exclusin social. En el 2004,
75 millones de ciudadanos de la UE estaban poco cualificados, lo que equivala a un 32% de la mano de obra.
Asimismo, la Comunicacin argumenta que las polticas de educacin y formacin pueden incidir muy positivamente en los resultados econmicos y sociales, as como en el desarrollo sostenible y la cohesin social, sobre todo si
se tiene en cuenta que las desigualdades en materia de educacin y formacin
comportan enormes costes ocultos que no suelen reflejarse en las cuentas pblicas. Estas polticas tienen sin duda un coste, pero el precio de la inaccin
y del alto ndice de fracaso estudiantil todava es ms elevado. En los Estados Unidos, el coste bruto medio en el transcurso de la vida de una persona
de 18 aos que abandona los estudios de enseanza secundaria se estima en
350.000 euros. Este clculo incluye prdidas de impuestos sobre la renta, un
incremento de la demanda de atencin sanitaria y de ayuda pblica, y unos
mayores ndices de criminalidad y delincuencia. En el Reino Unido, se calcula
que si un 1% ms de la poblacin activa tuviera titulacin de enseanza secundaria en lugar de no tener ninguna titulacin, el beneficio para el pas supondra unos 665 millones de libras esterlinas anuales, gracias a la disminucin
de la criminalidad y al aumento de los ingresos potenciales.
La Comisin Europea pide a los estados miembros que tengan en cuenta los
criterios de eficiencia y equidad en las reformas de los sistemas educativos y
formativos, aplicando una visin global de todo el sistema, desde la educacin
infantil a la universitaria, pasando por la formacin de adultos y la formacin
permanente. En Espaa, los fondos de las llamadas acciones complementarias
a la formacin continua, que tal como se ha visto en otros captulos presentan
dficits importantes de gestin, podran dedicarse a fomentar de forma mucho
ms eficiente la igualdad de oportunidades en el acceso a la formacin y a
financiar dispositivos de orientacin.
La participacin en la formacin no slo depende de la voluntad de las personas sino tambin de las condiciones y la disponibilidad de tiempo. Por lo tanto,
tambin es una cuestin que implica otros mbitos como el laboral, el social
y el domstico. Convencer a las empresas para que dediquen ms esfuerzos a
la formacin y ofrezcan ms tiempo de formacin para sus empleados, conseguir que los trabajadores dediquen ms tiempo personal a la formacin sin
esperar a que la empresa lo ofrezca, complementar los programas de ayuda a
los colectivos vulnerables con programas formativos o desarrollar estrategias
que faciliten la conciliacin del trabajo con la va personal y familiar constituyen vas para promover la igualdad de oportunidades en este campo.(1)
(1) Para ms informacin sobre las caractersticas de las empresas formadoras en Espaa, vase MTAS, 2008.
163
Concebir la educacin y la formacin, de forma ms amplia, como un derecho

reconocido por los organismos internacionales a la formacin permanente y
generalizar su aplicacin real es una de los logros que favorecera una extensin universal de la formacin permanente. La Recomendacin nmero 195
de la OIT de 2004 va en esta direccin, ya que recuerda que la educacin y la
formacin son un derecho para todo el mundo y recomienda que los gobiernos, en colaboracin con los interlocutores sociales, se esfuercen para asegurar el acceso de todo el mundo al aprendizaje permanente.
Los agentes sociales y econmicos tienen ante s un largo camino por recorrer,
incorporando de forma ms decidida e innovadora la formacin en la regulacin de las relaciones laborales a travs de la negociacin colectiva. La experiencia espaola de renovacin de acuerdos bilaterales entre organizaciones
empresariales y sindicales sobre formacin continua, que tan buenos resultados ha dado hasta ahora, tendra que ser impulsada con nuevas iniciativas que
abordaran la eficiencia y la equidad del sistema, y ampliaran la potenciacin
de la formacin permanente a todos los mbitos de la vida.
La estructuracin del tiempo de trabajo como perodo de formacin requiere
una experimentacin innovadora que debera contar con el apoyo de programas pblicos, a travs, por ejemplo, de las acciones complementarias o dentro
del marco de los programas de ayuda a la I+D+i, ya que de hecho son formas
de potenciar los intangibles competitivos de las empresas. En algunos pases,
como Noruega o Alemania, existen programas que incentivan la innovacin en
materia de recursos humanos en las empresas.
Los centros de formacin permanente
Un sistema de formacin a lo largo de la vida, tal como se ha presentado hasta ahora, supone un nuevo concepto de los centros de formacin profesional
como espacios abiertos, dedicados a promover el aprendizaje de un amplio
conjunto de poblacin con intereses diversos y a ofrecer recursos multidimensionales para el aprendizaje. En cambio, hoy, en general dominan los centros
clsicos aislados, especializados en ofertas reducidas o destinadas a pblicos
determinados, siguiendo pautas muy academicistas mediante el modelo escolar de transmisin de los aprendizajes y de relacin con los alumnos. Estos
centros, en el mejor de los casos, disponen de unos equipamientos e instalaciones anticuados. En el caso espaol, este tipo de centros clsicos slo se des164 LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA
tinan a la formacin profesional inicial, ya que en el resto del sistema dominan

los aularios ms que los centros de formacin.
As pues, la adaptacin de los centros de formacin profesional a una concepcin de formacin permanente requiere cambios importantes en su composicin, su funcionamiento y su regulacin. La transformacin de los centros
actuales en centros integrales, tal como se ha sealado en captulos anteriores,
habra constituido un gran avance tanto en la integracin de los subsistemas de
formacin inicial y continua como en la perspectiva de evolucin hacia un sistema abierto en los aprendizajes permanentes. ste contina siendo el primer
paso urgente y necesario para superar las actuales limitaciones de los centros
docentes pblicos de formacin para avanzar en esta direccin.
La creacin de los centros integrales tambin ofrecera una solucin a los
otros problemas que se han planteado cuando se describa el sistema formativo espaol: la falta de centros consistentes y bien equipados para impartir
la formacin continua, especialmente para las especialidades tecnolgicas.
Disponer de este tipo de centros permitira responder mejor a las necesidades
de formacin continua de las empresas en este mbito. En la actualidad, esta
importante dimensin de la formacin continua es cubierta directamente por
los mismos proveedores de la tecnologa, pero el resultado es una formacin
muy limitada al funcionamiento de una maquinaria especfica, y por lo tanto
resulta escasamente transferible y con poca capacidad para cualificar. Si a este
aspecto se le suma el bajo nivel formativo de la poblacin ocupada, el resultado todava es ms preocupante, ya que se originan unas cualificaciones muy
limitadas, de elevada caducidad y con problemas de adaptacin al cambio
tecnolgico.
La posibilidad de que desde los centros integrales se pueda impartir formacin continua a la carta y conforme a la demanda de las empresas contribuira
enormemente a potenciar la relacin entre centros de formacin y empresas,
mejorara la calidad de la oferta formativa y atendera una demanda que en
la actualidad no est cubierta o queda atendida slo de forma parcial. Las
buenas prcticas del Instituto de Mquina-Herramienta de Elgoibar en el
Pas Vasco (www.imh.es), o la Fundacin Lacetnia de Manresa en Catalua
(www.fundaciolacetania.org), por citar slo dos ejemplos, avalan el inters
de esta perspectiva.
165
La persistencia de los centros de referencia sectoriales estatales con funciones

ambiguas y poco claras no ayuda a generar los consensos necesarios entre las
comunidades autnomas y la administracin estatal para articular mediante
una red los centros de dimensin sectorial, cuya permanencia en el mbito
estatal slo se justifica en contadas ocasiones y en sectores muy especficos.
Cada autonoma tendra que tener sus centros de referencia para los sectores
ms importantes de su territorio, que desempeasen un papel de motor en la
innovacin tecnolgica. Conectar en red todos estos centros de carcter sectorial generara una riqueza de innovacin mucho ms potente que el mantenimiento de unos centros de referencia burocratizados como los actuales.
Adems, la regulacin de los centros integrales no abord otra cuestin clave
para el futuro de los centros de formacin profesional: su autonoma. Si ste
es un punto dbil de todo el sistema de educacin espaol, lo es todava ms
en el mbito de la formacin profesional. En la actualidad, es difcil que un
centro pueda programar con agilidad y flexibilidad las acciones formativas
que detecte necesarias en su entorno productivo o que le formulen empresas
o entidades locales si no tiene capacidad para contratar los expertos y profesores necesarios. En esta situacin, los centros tampoco tienen la capacidad
para llevar a cabo la programacin formativa, adquirir los equipamientos e
instalaciones necesarios, facturar (y no slo recibir subvenciones) y ofrecer
sus servicios en el tejido econmico de su rea de influencia.
En estas condiciones, es difcil que los centros pblicos de formacin profesional puedan cumplir con eficacia y eficiencia las funciones asignadas. La
orientacin y adaptacin a las necesidades del mercado de trabajo a que tiende
la formacin profesional quedan en entredicho por la rigidez en el funcionamiento y gestin de los centros que constituyen la espina dorsal de todo el
sistema, y que de esta forma se convierten en meros ejecutores de una oferta
formativa planificada centralmente que, sumada a la inercia institucional, presenta limitaciones evidentes para la necesaria adaptacin a las exigencias del
mercado de trabajo.
Hasta que los centros de formacin profesional no puedan planificar autnomamente su oferta formativa segn las necesidades de su entorno y adquirir de
forma independiente los recursos humanos (equipos de profesores) y materiales (inversiones, equipos, maquinaria, material, etc.) adecuados para llevarla
a cabo y poder actuar en el mercado abierto de la formacin, la evolucin del
sistema espaol hacia la formacin permanente quedar bloqueado en este

punto. La evidencia de las ventajas que supondran unos centros de estas caractersticas queda manifestada en los xitos de las frmulas experimentales e
innovadoras que se han ensayado en algunos centros, aparte de los resultados
de la red de centros integrales del Pas Vasco.
Una de las razones del bloqueo de los centros integrales es el choque de esta
concepcin de la autonoma de los centros de formacin profesional con bastantes aspectos de la regulacin de la funcin pblica. Pero no se trata de
un problema de carcter tcnico, sino de voluntad poltica para afrontar una
cuestin delicada con profundas repercusiones, que puede provocar efectos
colaterales en otros mbitos importantes y en la dinmica del dilogo social.
En una poca en que el estado del bienestar ha configurado nuevas figuras
jurdicas para gestionar de forma ms gil las intervenciones y los servicios
pblicos en mbitos del mercado econmico especialmente protegidos, la
autonoma de los centros de formacin profesional no se presenta como un
problema tcnico. Figuras como los consorcios o las fundaciones pblicas podran resolver de forma bastante sencilla los aspectos ms importantes de este
debate.
Cuando la Unin Europea reclama con insistencia a los estados miembros que
aborden reformas de largo alcance para acelerar la evolucin hacia sistemas
de aprendizaje permanente, se est refiriendo a estos tipos de dificultades de
reformas, que a pesar de no ser fciles son necesarias para mejorar la eficacia
y la equidad de los sistemas europeos de formacin si se quieren afrontar
decididamente los retos de futuro. En este compromiso no slo intervienen
los estados miembros sino tambin los agentes sociales que pueden y deben
desempear un papel clave para posibilitar estas transformaciones. El bloqueo
del dilogo social en este campo tambin es una muestra de las dificultades
para avanzar hacia una concepcin innovadora de la formacin que supere las
resistencias de la situacin actual.
En la medida en que esta evolucin de los centros de formacin sea posible,
aparecer otra cuestin relacionada con la configuracin actual de los institutos
de enseanza secundaria, donde conviven las enseanzas de la ESO, de bachillerato y de los ciclos de formacin profesional en un mismo centro. Este tipo
de centros, tal como se ha visto, nacieron con la LOGSE y han tenido un efecto
167
positivo en el prestigio y la modernizacin de la formacin profesional. Pero

en una perspectiva de futuro, si los centros integrales de formacin profesional tienen que abrirse a una mayor heterogeneidad de pblicos y actividades
e integrarse mucho ms en el entorno econmico y en las polticas activas de
fomento de la ocupacin a escala local, cumpliendo ms funciones que las meramente docentes, la convivencia con los niveles de escolarizacin obligatoria
de la ESO y la va de educacin general del bachillerato se convierte en ms
compleja, perdindose, en consecuencia, las ventajas surgidas en el pasado.
El incremento de la valoracin de la formacin profesional en Espaa ya no
tiene que seguir realizndose en base a su carcter escolar, sino a travs de la
capacidad de canalizar las necesidades de cualificacin de la poblacin y de
las empresas con la oferta de oportunidades profesionales slidas. Y esto slo
se podr lograr con una mayor integracin de la formacin profesional en su
entorno productivo.
Con la llegada de generaciones ms numerosas a las enseanzas secundarias
gracias a los flujos de inmigracin, y en el caso de que se incremente el volumen de jvenes que siguen estudiando despus de la ESO, harn falta nuevos
equipamientos escolares, ya que despus de muchos aos de reduccin demogrfica no se han hecho muchas inversiones en este campo y los IES empiezan
a estar saturados. Este hecho puede constituir una buena oportunidad para
reformular la poltica de centros de secundaria y su ubicacin.
En este sentido se pueden plantear varas opciones:
La primera opcin puede consistir en separar los ciclos de formacin
profesional de los IES con la creacin de potentes centros integrales de
formacin profesional concebidos, ya en la lnea de la formacin a lo largo
de toda la vida, como verdaderos centros de formacin profesionalizadora,
que estuviesen abiertos a toda la poblacin y, sobre todo, ntimamente relacionados con el tejido econmico de su entorno, y que contasen con una
participacin de los agentes sociales, que tambin tendran que aportar sus
capacidades formativas.
Esta opcin, que seguramente es la ms econmica y la que aportara una
mayor perspectiva de futuro, permitira a la formacin profesional poseer
una mayor visibilidad y autonoma para relacionarse con el entorno econmico. Por el contrario, el inconveniente de esta opcin es que ofrecera
una imagen de un continuo entre los dos ciclos de formacin profesional

que no se corresponde a la realidad, ya que como se ha visto, los ciclos
de formacin profesional superior requieren unos niveles de capacidad de
aprendizaje que se consiguen en el bachillerato, que estara ubicado en otro
tipo de centro. Pero esta cuestin podra resolverse con una buena informacin y coordinacin con los centros de bachillerato.
La segunda opcin, podra consistir en dejar los ciclos de formacin de
grado medio en los IES y slo separar los ciclos formativos de grado superior para aproximar de esta forma los nuevos centros a la oferta de los
campus universitarios, con el fin de coordinar mejor la formacin superior
con la universitaria, tal como ocurre en otros pases europeos. Pero esta
opcin es ms cara, ya que hay que duplicar instalaciones en los dos tipos
de centros y seguramente restara intensidad a la evolucin encaminada a la
perspectiva de la formacin permanente de los ciclos de grado medio, que
quedaran limitados a un ambiente escolar, cuando precisamente deberan
ser el objetivo prioritario para incrementar los niveles de cualificacin de
la poblacin activa adulta.
La tercera opcin consistira en integrar ms los ciclos de formacin
profesional, con sus respectivos niveles de educacin general, dividiendo los IES en niveles: por una parte la ESO con los PCPI (Programas de
Cualificacin Profesional Inicial) y los ciclos de grado medio, y por otra
parte el bachillerato con los ciclos superiores. Esta opcin, tambin cara,
visibilizara mejor la funcin de la formacin profesional como una especializacin orientada al mercado de trabajo de cada uno de los niveles de
educacin general, pero en cambio dificultara el acercamiento de la formacin profesional al entorno econmico en caso de que no se lograra una
coordinacin eficiente entre los dos niveles de los centros.
Los problemas de coordinacin se presentan en todas las opciones y en todas
ellas habra que abordar la descentralizacin en el mbito local de la gestin y
coordinacin de centros. La descentralizacin de la gestin de los centros en
el mbito autonmico ha sido un paso positivo para acercar la planificacin
a las necesidades y demandas locales, pero no es suficiente en una perspectiva de mayor integracin de la formacin con los actores y las condiciones
locales. Una de las frmulas que se han planteado consiste en la creacin de
distritos educativos con la participacin de las administraciones locales. Estos
169
distritos, que agruparan los centros de los diferentes niveles educativos de un

territorio, podran coincidir, en funcin de la densidad de la poblacin, con la
dimensin de una ciudad mediana.
Esta frmula, ms adecuada para la educacin general de los niveles de primaria y secundaria, podra tener su correspondencia en la formacin profesional
mediante la frmula de campus locales de formacin profesional, segn las opciones que se adoptaran. Estos campus podran reunir, bajo una misma estructura de gestin, los centros de formacin profesional de una ciudad mediana o
de un territorio determinado. As, las funciones de coordinacin, relacin con
el entorno econmico, orientacin o las dems funciones designadas en los centros integrales podran gestionarse de forma mucho ms eficiente, simplificando muchos procesos y estructuras hasta ahora repetidos en cada centro, como
por ejemplo la coordinacin de las prcticas de los alumnos en las empresas.
La constitucin de este tipo de campus de formacin profesional en ciudades
de una cierta dimensin, por ejemplo de ms de 60.000 habitantes, reforzara
la visibilidad de la formacin profesional y facilitara su transformacin en
una perspectiva de la formacin a lo largo de la vida, rentabilizando los recursos actuales.
6.2. El reconocimiento y la certificacin de los aprendizajes
no formales e informales
Si autonoma, flexibilidad y accesibilidad son tres caractersticas bsicas para
cualquier sistema de aprendizaje permanente, el reconocimiento y la certificacin de los aprendizajes no formales e informales constituyen el cuarto
pilar del sistema. Los aprendizajes que realiza un adulto a lo largo de su vida,
incluidos los de carcter profesional, se efectan mayoritariamente de manera
informal a travs de la experiencia vivida o de la participacin en multitud
de actividades (por ejemplo, asistiendo a conferencias, formando parte de un
grupo de trabajo, etc.) con valor formativo, aunque de carcter no formal.
Un sistema de aprendizaje permanente tiene que valorar estos aprendizajes no
formales e informales y darles una importancia mediante la incorporacin en
un esquema de cualificaciones que, conjuntamente con los aprendizajes formales, facilite a los individuos la definicin de su propia estrategia formativa.
Se espera que mediante la valoracin de la experiencia, se motive a los individuos para incorporarse a la dinmica del aprendizaje permanente como medio
para el enriquecimiento y actualizacin de sus competencias.
La valoracin y la medida de los aprendizajes no formales e informales
Durante dcadas, el gran desarrollo de los sistemas de educacin y formacin

formal eclips la importancia de la experiencia como fuente de aprendizaje y
el puesto de trabajo como espacio de aprendizaje. La tendencia a la formalizacin de los aprendizajes y los xitos conseguidos en eficiencia formativa se
encuentran en la base del enorme progreso que ha comportado en los ltimos
siglos la aplicacin de la ciencia a la produccin. La racionalidad, la objetividad y la eficiencia en la organizacin de los procesos formativos formales se
han contrapuesto a la subjetividad y a la limitacin individual de la experiencia, infravalorndola e imponiendo el dominio de los procesos de educacin y
formacin formal. Slo en los pases de cultura escandinava y germnica se ha
mantenido la valoracin del trabajo como espacio de aprendizaje a travs de
sus sistemas duales de formacin que combinan educacin escolar y prctica
en la empresa.
El redescubrimiento del valor formativo de la experiencia y del trabajo ha tomado cuerpo a travs de un mejor conocimiento de los mecanismos de aprendizaje de los adultos y el desarrollo de la perspectiva de la formacin a lo largo
de la vida. Integrar a los adultos de una forma generalizada en el sistema de
formacin requera introducir tambin los aprendizajes adquiridos por vas
alternativas a las de la educacin formal. As, en la actualidad, se tiene una
concepcin ms equilibrada e interconectada de la relacin entre la formacin
formal, la no formal y la informal, que permite entender mejor el proceso de
aprendizaje.
Todo aprendizaje se relaciona con el contexto ya que es fruto de la interaccin
del individuo con unas condiciones materiales y sociales. Los aprendizajes
no se pueden reducir a la recepcin pasiva de unidades de conocimiento. La
persona que aprende adquiere su capacidad de actuar participando de forma efectiva en un proceso permanente de aprendizaje. As, la formacin o
el aprendizaje no consisten solamente en la reproduccin de conocimientos
y habilidades, sino tambin en su reformulacin y renovacin. Formacin y
experiencia no son dos conceptos antagnicos sino dos vas para formular
171
aprendizajes que se combinan en la vida de una persona, en la poca moderna,

a travs de su trayectoria vital y profesional.
Sin embargo, los aprendizajes, adems de ser especficamente contextuales,
tambin son como mnimo parcialmente tcitos, y por lo tanto su identificacin no resulta fcil (Colardyn, 2005). A menudo, los individuos movilizan
competencias que no son conscientes que poseen o que no siempre las saben
formular con facilidad. El cocinero, el mecnico o el informtico no siempre
sabe explicar racionalmente sus habilidades para conseguir la resolucin de
las situaciones profesionales a las que tienen que enfrentarse.
Esta cierta ambigedad de los aprendizajes no formales e informales plantea
dificultades a la hora de la medicin. Hay que asegurar que los procedimientos
e instrumentos de evaluacin de los aprendizajes sean vlidos, es decir, que
midan aquello que se quiere medir y que sean fiables, o sea que dos medidas del mismo aprendizaje den el mismo resultado. La formacin formal ha
acumulado una larga experiencia en la evaluacin de sus aprendizajes. Aun
as, la validez y la fiabilidad siguen siendo cuestionadas. Con mayor razn,
este cuestionamiento se convierte en crtica en los procesos de evaluacin de
aprendizajes no formales.
Adems de fiabilidad y validez, los dispositivos de reconocimiento de la experiencia requieren disponer de unos puntos de referencia y criterios de juicio
que posibiliten la evaluacin. Es decir, se trata de establecer con qu referencia se valorar la experiencia y con qu criterios de interpretacin.
En 2004, la Unin Europea reconoci la importancia del tema, y elabor un
conjunto de principios comunes para la determinacin y validacin de la educacin no formal e informal, y pidi a los estados miembros que los difundieran y los aplicaran en sus actuaciones (Consejo Europeo, 2004).
Estos principios, aunque muy genricos, establecen que los sistemas de determinacin y validacin de la educacin no formal e informal tendran que ser
voluntarios, garantizando para todos un acceso igualitario y un trato equitativo
y de respeto hacia los derechos a la intimidad de las personas. Los principios
responsabilizan a las partes interesadas, segn su papel y competencias, del
establecimiento de sistemas de validacin, que tendran que incluir garantas
de calidad, orientacin y asesoramiento sobre su funcionamiento, en relacin
con los intereses legtimos de cada parte, y la seguridad de una participa-
cin equilibrada de todos los actores implicados en el proceso. Adems, estos

principios sostienen que los procedimientos deben ser justos, transparentes e
imparciales, con la instauracin de mecanismos para evitar cualquier conflicto
de intereses y garantizar la competencia profesional de los evaluadores. En
2006, el Consejo Europeo volvi a insistir en el tema del reconocimiento del
valor de la educacin no formal e informal, esta vez desde la perspectiva de
las polticas en favor de los jvenes (Resolucin, 2006).
En cualquier caso, disear y poner en marcha mecanismos de reconocimiento
de la experiencia y la educacin y formacin no formal no es una tarea simple
ni sencilla, y seguramente constituye uno de los retos ms complejos de las
ciencias de la educacin en la actualidad. A continuacin se vern algunas
experiencias que han tratado de avanzar en esta direccin.
Las experiencias en curso
Analizando los sistemas ms modernos en el reconocimiento de la experiencia

se pueden establecer algunos criterios generales sobre los elementos bsicos
que debera tener un sistema de validacin:
Un estndar o referencia para cualificaciones, titulaciones o competencias que permita establecer criterios de validacin.
Un sistema modular o de crditos de formacin que permitan certificar
los aprendizajes.
Una regulacin de un proceso de validacin que defina requisitos y procedimientos con la publicidad y la seguridad necesarias para generar confianza y credibilidad.
Un dispositivo que informe y asesore a los individuos durante el proceso.
La mayor parte de los pases europeos han empezado a avanzar por esta va.
Algunos estn en fase experimental, como Alemania; otros, en fase de desarrollo, como es el caso de Espaa, y algunos ya estn en la fase de aplicacin,
como Francia, Finlandia, Dinamarca o el Reino Unido.
A pesar de las peculiaridades de cada sistema nacional se pueden observar
rasgos comunes en la mayora de pases. En todos los casos se han elaborado
estndares para establecer los criterios de validacin. En algunos pases no
existe un estndar nico, sino varios, promovidos por diversas instituciones
173
con finalidades diferentes: unos estn dirigidos a servir de referencia para ocupaciones, otros se centran en referenciales de formacin y, finalmente, otros
tienen como objetivo directo la validacin de los aprendizajes no formales.
La definicin de crditos o mdulos formativos tambin se utiliza en muchos
casos. Espaa, Francia, Finlandia, Dinamarca, Irlanda, Holanda, Suecia y el
Reino Unido son algunos de los pases que han introducido criterios modulares
en su oferta formativa o en los procedimientos de reconocimiento de la experiencia. La participacin de los agentes sociales, conjuntamente con organismos
profesionales sectoriales, es tambin un rasgo compartido por muchos pases.
Los mtodos de validacin varan de un pas o de un dispositivo a otro. Los
procedimientos pueden consistir en la utilizacin de test o exmenes, mtodos declarativos basados en un dosier documental, la observacin a travs de
pruebas o directamente, en el puesto de trabajo, y la utilizacin de mtodos
de simulacin o mtodos basados en evidencias. Cada mtodo presenta sus
dificultades y sus costes, que debern ser tomados en consideracin a la hora
de valorar la forma ms adecuada para cada caso.
En general, los dispositivos existentes estn orientados a facilitar el acceso
o la adquisicin de titulaciones y diplomas del sistema formal a partir de la
convalidacin parcial o total de la experiencia profesional o los aprendizajes
no formales. En algunos pases, como por ejemplo Austria, Blgica, Alemania
y Noruega, estos criterios han sido incorporados en su sistema formal a travs
de pruebas libres para las personas que han adquirido sus conocimientos por
vas distintas a la formacin formal. No obstante, tambin hay casos en que la
validacin es autnoma de los sistemas de formacin y tiene unos objetivos
estrictamente profesionales o sectoriales.
La experiencia de la Asociacin para la Certificacin de Competencias Profesionales (ACVC), promovida por las cmaras de comercio francesas para
construir un sistema basado en los criterios de las normas internacionales de
calidad ISO-IEC, o los sistemas privados constituidos por empresas de informtica como Microsoft o Cisco, que constituyen una referencia para obtener
cualificaciones en el sector, son ejemplos de este tipo de dispositivos autnomos.
Todava queda un largo camino por recorrer hasta normalizar el reconocimiento de la experiencia y la formacin no formal. Los sistemas implantados
actualmente son poco utilizados, pero en algunos casos ya empiezan a conseguir la certificacin de un nmero significativo de personas. Esta tendencia
hace prever una aceleracin en la apertura de los sistemas de formacin y de
cualificaciones a otras vas de adquisicin de aprendizajes diferentes a los
formales.
El caso francs es un buen ejemplo. Francia tiene una larga tradicin de dispositivos para el reconocimiento de la experiencia profesional de diferentes tipos.
Pero la ltima regulacin de 2002 es la que ha tenido ms impacto. Se trata de
un sistema centralizado y general para todas las titulaciones con finalidad profesional, incluso las universitarias (Validation des Acquis de lExprience, VAE)
pero con unos agentes certificadores descentralizados y mediante una importante implicacin de las regiones y los agentes sociales y profesionales. Todo el
sistema pivota en torno al Repertorio Nacional de Certificados Profesionales y
la Comisin Nacional de Certificados Profesionales, espina dorsal del sistema.
El candidato que quiere que se le reconozcan sus conocimientos tiene que
contar con una experiencia mnima en el sector, que no hace falta que sea
como asalariado o autnomo, sino que tambin puede ser de tipo social mediante su implicacin como voluntario o a travs de entidades sociales. El procedimiento se inicia con la presentacin de la propuesta. Si sta es aceptada, el
candidato rellena un formulario o dosier en el que detalla toda su experiencia
acumulada. Este dosier es examinado por un jurado, que normalmente solicita
una entrevista personal.
El jurado est formado por profesores y profesionales. Una mitad de los miembros es asalariado, mientras que la otra mitad es representante de las empresas.
El jurado puede reconocer total o parcialmente una titulacin determinada y
motiva su decisin con una propuesta de itinerario aconsejable. Este dispositivo es complementado por una oferta de informacin y asesoramiento durante
todo el proceso. En 2006 fueron examinados por el ministerio de educacin
francs 22.284 dosieres, de los cuales un 60% obtuvo una titulacin completa.
A esta cifra habra que aadir las acciones realizadas por los otros ministerios
y entidades certificadoras (Rapport, 2005).
En Espaa habr que esperar a conocer la propuesta del INCUAL (Instituto
Nacional de las Cualificaciones) para organizar el reconocimiento de la experiencia profesional, aunque algunas comunidades autnomas ya han iniciado
iniciativas en esta direccin, bsicamente para facilitar el reconocimiento de
175
la experiencia con el fin de acceder a las titulaciones de los ciclos profesionales. Recientemente, el Gobierno ha anunciado la regulacin de un sistema de
reconocimiento de la experiencia para acceder a las titulaciones de formacin
profesional inicial.
Se han depositado muchas esperanzas en la puesta en marcha de un dispositivo de estas caractersticas y en su capacidad para motivar a los trabajadores a
acceder a la formacin, dado el importante nmero de trabajadores que hay en
Espaa con una larga experiencia profesional pero sin ningn tipo de titulacin
o slo con titulaciones de enseanza primaria. El reconocimiento de la experiencia, ya sea total o parcial, puede incentivar a muchos trabajadores a invertir
en su cualificacin formal, y esto puede repercutir tanto en la trayectoria profesional de los mismos trabajadores como en la competitividad de las empresas.
La presencia de muchos adultos en los ciclos iniciales de formacin profesional, las pruebas para mayores de 25 aos de acceso a la Universidad y la creciente demanda de acceso desde el mercado de trabajo a los ciclos formativos
son fenmenos que ya reflejan la evolucin de una demanda social que va ms
all de la escolaridad tradicional.
En torno al sistema nacional de cualificaciones en el que est trabajando el
INCUAL se estn desarrollando algunos de los elementos que se han presentando como necesarios para construir un sistema de aprendizaje permanente.
Queda pendiente el elemento importante de un mecanismo de reconocimiento
de la experiencia, en torno al cual habr que tomar decisiones sobre opciones
que afectarn al conjunto del sistema. Y especialmente faltan objetivos claros
sobre cmo se quiere que evolucione el actual sistema de formacin hacia una
concepcin de sistema de aprendizaje permanente, que afronte los retos de
futuro de la sociedad del conocimiento.
Una vez ms, har falta un acuerdo consensuado para decidir quin debe intervenir en el proceso de acreditacin y cmo deber efectuarse la intervencin.
Los principales actores vuelven a ser los mismos: administracin central, comunidades autnomas y los agentes sociales y profesionales. Ser necesario
encontrar la combinacin adecuada entre regulacin general, proximidad territorial y referencia sectorial, precisamente los elementos clave del sistema
de formacin que estn en discusin.
VII. La formacin en la sociedad

del conocimiento
Hablar de la sociedad del conocimiento es una forma de intentar explicar globalmente los cambios que han tenido lugar en las ltimas dcadas del siglo XX
protagonizados por las innovaciones en las tecnologas de la informacin y la
comunicacin (TIC) y que han provocado transformaciones importantes con
respecto a las caractersticas de la sociedad industrial que haban sido dominantes durante el siglo XIX y primera mitad del XX.
Todava hay demasiado poca perspectiva histrica para poder definir claramente las caractersticas de este nuevo tipo de sociedad, incluso tampoco hay
consenso sobre hasta qu punto se trata de un nuevo tipo de sociedad. Por este
motivo, todava se utilizan diferentes conceptos para definirla, como: sociedad
de la informacin (Masuda, 1984), sociedad postindustrial (Bello, 2006), sociedad informacional (Castells, 2001) o sociedad postmoderna (Baudrillard,
2000). Seguramente, en los ltimos tiempos, el concepto de sociedad del conocimiento (Druker, 1969) es el que se est imponiendo ms porque en cierta
manera permite explicar los cambios que se estn viviendo, a la vez que proyecta hacia el futuro un objetivo atractivo para la humanidad: que el conocimiento sea el motor de la sociedad.
De hecho, lo que se observa son dos tipos de fenmenos interconectados entre
s que han transformado la mayora de los escenarios polticos, econmicos,
sociales y culturales de la sociedad industrial (Castells, 1999). Por una parte,
el desarrollo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, que ha
posibilitado un crecimiento exponencial de las capacidades humanas para generar conocimiento, procesar informacin y transmitir y comunicar smbolos,
transformando las coordenadas temporales y espaciales de la comunicacin y
de la actividad humana. Por otra parte, la globalizacin de la actividad humana
y la interconexin entre sociedades, economas y culturas de todo el mundo.
LA FORMACIN EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO 177
Ambos fenmenos han generado un incremento de la productividad muy importante en muchas esferas de la actividad econmica y estn transformando
las estructuras de poder heredadas de la sociedad industrial en los mbitos
locales, estatales y mundiales.
Las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) no se han convertido nicamente en un importante sector econmico, muy dinmico y en
continua evolucin e innovacin, sino que sobre todo han influido en la transformacin de los modos de producir bienes y servicios en todos los otros
sectores econmicos, de forma similar a lo que sucedi con la aplicacin de
nuevas fuentes de energa, por ejemplo la electricidad, en cierto momento de
la evolucin de la sociedad industrial. La rapidez de su expansin y el ritmo
de cambio que ha impregnado a la dinmica econmica es, comparativamente,
mayor que el impacto que tuvieron anteriores aplicaciones tecnolgicas, multiplicando la importancia de la innovacin como elemento de competitividad.
La aplicacin de las TIC en la produccin cientfica ha contribuido a convertir
el conocimiento como el otro gran factor de innovacin y de competitividad.
En la actualidad, el conocimiento y la innovacin han aumentado su peso en
los criterios de competitividad de las economas mundiales.
La globalizacin de las economas mundiales, facilitada por las TIC pero impulsada tambin por otros factores, ha contribuido a cambiar la relacin entre
economa, sociedad, poltica y cultura, y ha constituido nuevos polos de poder
en casi todos los mbitos. TIC y globalizacin no slo han contribuido a reestructurar las economas, sino que tambin estn influyendo en la evolucin
de las sociedades. El impacto en las interrelaciones entre las personas que
ha producido el uso masivo de la telefona mvil e Internet, sus efectos en la
educacin y en la cultura, el desarrollo del turismo de masas o la nueva conciencia de pertenecer a un solo mundo, son ejemplos de la influencia social de
ambos fenmenos.
Pero las transformaciones actuales no pueden reducirse slo a unos aspectos
tecnolgicos y econmicos. Muchos otros factores estn interactuando para
generar nuevos escenarios. Entre estos factores destaca la educacin. El fuerte
aumento de los niveles educativos de la poblacin que se ha producido en
muchos pases durante la segunda mitad del siglo XX, pero especialmente en
los ms desarrollados, ha generado las condiciones para el desarrollo de la
sociedad del conocimiento. Una poblacin ms educada, y en consecuencia
con ms capacidades de aprender, ha potenciado la individualizacin de las

relaciones personales y sociales, ha generado condiciones para poder abordar
situaciones de mucha ms complejidad haciendo uso de instrumentos tambin
ms complejos, acelerando el crecimiento del conocimiento hasta lmites insospechados hasta hace poco.
Hoy en da, gracias a las TIC, la globalizacin y los crecientes niveles de
educacin de la poblacin, es posible un desarrollo del conocimiento ms all
de las fronteras de la ciencia de mediados de siglo XX. La utilizacin de este
conocimiento en las actividades sociales y econmicas puede abrir perspectivas hasta ahora desconocidas. Al mismo tiempo, sin embargo, esta situacin
tambin genera una serie de retos, de riesgos y de tensiones que nunca antes
haba afrontado la humanidad.
En estas nuevas condiciones sociales, marcadas por la acelerada velocidad
de cambio y el aumento de la complejidad, que dificultan la tarea de realizar
proyecciones de futuro o de aislar tendencias que permitan averiguar hacia
dnde se encamina este tipo de sociedad, hay que preguntarse por el papel de
la formacin y su impacto en las actividades humanas.(1)
7.1. El papel de la formacin en la sociedad del conocimiento
En este apartado se comentarn algunas de las tendencias de cambio, se destacarn las competencias que adquieren un valor importante en la sociedad de la
informacin y cmo estas competencias implican ciertas necesidades futuras
de cualificaciones.
Hacia la generalizacin de la formacin secundaria y superior
Como se acaba de comentar, particularmente en los pases desarrollados se

ha observado una elevacin de los niveles de educacin de la poblacin. Las
medias de toda Europa o de los pases de la OCDE dan ya una dimensin del
fenmeno, pero si se observa la situacin en los pases ms avanzados todava
se pueden captar mejor las potencialidades de esta evolucin.
(1) Para profundizar sobre los debates en torno a las transformaciones de la sociedad del conocimiento vase
Brinkley (2006), Murnane y Levi (2004), Brown, Green y Lauder (2001), Stehr, (1994), UNESCO (2005) y CIREMICT (2000).
TABLA 7.1
Poblacin de ms de 15 aos segn niveles de educacin

y participacin en la formacin continua
Ao 2005
PASES Y NIVELES
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
UE-27
FORMACIN
CONTINUA (1)
9,5
0-2
47,9
50,5
45,6
3-4
19,3
20,4
18,3
5-6
67,2
70,9
63,9
0-2
69,6
73,4
66,0
3-4
10,4
12,1
8,9
5-6
80,0
85,6
74,8
Repblica Checa
5,6
Dinamarca
27,3
0-2
44,4
47,9
41,1
3-4
25,7
24,8
26,6
5-6
70,1
72,6
67,8
Alemania
7,7
0-2
52,9
54,1
51,8
3-4
19,3
24,1
14,7
5-6
72,2
78,3
66,5
0-2
46,5
50,6
43,3
3-4
25,2
21,6
28,1
5-6
71,8
72,2
71,4
0-2
19,0
19,4
18,6
3-4
21,7
22,3
21,2
5-6
40,7
41,7
39,8
Estonia
5,9
Espaa
10,5
Austria
12,9
0-2
57,1
60,2
54,2
3-4
14,0
17,1
11,2
5-6
71,2
77,4
65,4
Polonia
4,8
0-2
59,2
62,9
55,9
3-4
13,0
12,1
14,0
5-6
72,3
75,0
69,8
0-2
39,3
41,6
37,2
3-4
25,6
23,7
27,4
5-6
65,0
65,4
64,6
Finlandia
22,5
Nota: (1) Participacin de adultos entre 25 y 64 aos en educacin y formacin durante un perodo superior
a cuatro semanas.
Fuentes: Elaboracin propia a partir del INE (UE LFS) y Eurostat.
Por ejemplo, Finlandia, Estonia y Dinamarca tenan en 2005 ms del 25%

de la poblacin mayor de 15 aos con educacin superior. La media europea
(UE-27) era del 19,3%, mientras que en Espaa este porcentaje llegaba al
21,7%. En los tres pases ms adelantados las mujeres tenan unos porcentajes
superiores de educacin que los hombres (en Estonia el 28% de mujeres tena
educacin superior), mientras que en el conjunto de la Europa de los 27 el
nivel de las mujeres era menor que el de los hombres. Es decir, parece que los
pases con niveles de educacin ms elevados llegan a este nivel porque sus
mujeres invierten ms en educacin.
En el mbito de la OCDE en el mismo ao, Canad, Japn y Corea, as como
Israel y Rusia, tenan ms del 50% de la poblacin de 25 a 34 aos con educacin superior. La media de la OCDE era del 32% y la de la Unin Europea
de los 19 (antes de las ltimas ampliaciones) era del 30%. En Espaa la cifra
llegaba al 40%. Por lo tanto, una primera tendencia parece consistir en que los
pases ms desarrollados se orientan hacia una situacin en donde un tercio de
la poblacin y un 50% de los jvenes tendrn una educacin superior.
En los porcentajes de poblacin con estudios secundarios completos, como
mnimo, tambin se observa la misma tendencia hacia elevados niveles de
formacin. En 2005, este porcentaje era de ms del 70% en la Repblica Checa, Alemania, Estonia, Dinamarca, Lituania, Austria, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. Dinamarca llegaba a tener el 85% de los hombres con este nivel.
Espaa, por su parte, presentaba un porcentaje del 40,7%, por debajo incluso
de la media europea de los 27, que se situaba en el 67,2%, y con las mujeres
con un nivel inferior al de los hombres. Como se puede observar, en el grupo de pases con ms poblacin con estudios secundarios dominan los pases
de influencia germnica y del este de Europa, precisamente aqullos que tie-
nen potentes sistemas de formacin profesional. Por lo tanto, en este caso la

diferencia radica en la formacin profesional: los pases con una formacin
profesional ms desarrollada son al mismo tiempo los que tienen un nivel de
educacin secundaria de la poblacin ms elevado.
Si se tiene en cuenta slo la poblacin potencialmente activa, de 25 a 65 aos,
en el ao 2007, en la Unin Europea ampliada a 27 pases, el 70,8% de la poblacin tena un nivel, como mnimo, de educacin secundaria completa. En
pases como Estonia, Lituania, Polonia y Eslovaquia este porcentaje superaba
el 85% y en la Repblica Checa se llegaba hasta el 90,5%. En Espaa, en cambio, nicamente el 50,4% de la poblacin potencialmente activa acreditaba
un nivel mnimo de estudios secundarios. Es decir, una segunda tendencia es
que los pases ms adelantados estn evolucionando hacia una situacin en la
que casi toda la poblacin obtenga un nivel de educacin secundaria completa
mnima.
En comparacin con estos pases, como ya se ha visto, Espaa tiene un nivel
elevado de poblacin con educacin superior pero globalmente tiene un dficit
muy importante de cualificacin en los niveles intermedios, especialmente por
el escaso desarrollo de la formacin profesional, debido a un exceso de poblacin con niveles bajos de educacin, aunque la situacin ha mejorado mucho
en las ltimas dcadas. Con todo, continan saliendo un nmero demasiado
elevado de jvenes del sistema educativo con niveles bajos.
Si se observa la actividad de la poblacin en formacin permanente, en el
ao 2005 Finlandia, Suecia, Reino Unido y Dinamarca tenan cada ao ms
del 20% de su poblacin adulta, de 25 a 64 aos, en formacin. En concreto, Dinamarca tena ms del 27%. En Espaa este porcentaje era del 10,5%,
mientras que la media europea era del 9,5%. Es decir, una tercera tendencia
observable es que una de cada cuatro o cinco personas activas seguir una
actividad formativa cada ao. Dicho de otra manera, si la distribucin entre la
poblacin fuera equitativa, cada cuatro o cinco aos toda la poblacin activa se
pondra al da a travs de la formacin. Espaa ha conseguido unos niveles de
actualizacin de la poblacin ocupada aceptables en el mbito europeo, pero
todava est lejos de los pases ms avanzados.
Estas tres primeras tendencias ya permiten extraer una primera respuesta con
respecto al papel de la educacin y la formacin en la sociedad del conoci-
miento. Los sistemas educativos y de formacin tienen que ser capaces de

conseguir como mnimo que entre un 30% y un 50% de sus poblaciones jvenes obtengan una titulacin superior y que prcticamente toda la poblacin joven llegue, como mnimo, a finalizar la enseanza secundaria superior, ya sea
a travs de las vas generales del bachillerato o mediante las especializaciones
profesionales. Es decir, si las sociedades industriales son las que han visto la
universalizacin de las enseanzas primarias, la sociedad del conocimiento es
la que deber generalizar la enseanza secundaria. Esta relacin entre niveles
de educacin y sociedad del conocimiento no es slo cuantitativa, sino tambin cualitativa. Las capacidades de aprendizaje que se obtienen a travs de las
enseanzas secundarias son las que parecen corresponder a las necesidades de
aprendizaje mnimo de los individuos para que una sociedad del conocimiento
se pueda desarrollar.
Hay que tener muy en cuenta esta relacin a la hora de promover este tipo
de sociedad, especialmente en los pases en vas de desarrollo. Sin niveles de
educacin secundaria generalizados no ser posible el funcionamiento de una
sociedad basada en el conocimiento, por mucha inversin tecnolgica que se
lleve a cabo.
Todava no est clara la relacin entre enseanzas superiores o secundarias
que ser necesaria impulsar en el futuro, ya que hay pases con unos niveles
ms reducidos de personas con titulaciones superiores que basan sus cualificaciones en la generalizacin de las enseanzas secundarias y otros, como Espaa, que presentan el esquema invertido. Espaa es el nico pas de Europa
que tiene una proporcin de poblacin con una titulacin media inferior que
con una titulacin superior.
Habr que ver si el crecimiento de poblacin con educacin superior tiende a
estancarse a partir de un cierto nivel, y si sigue aumentando la poblacin con
educacin secundaria. Las tendencias pueden variar entre pases. Pero lo que
s que parece claro es que en los prximos aos los sistemas de educacin deben estar preparados y tienen que ser capaces de escolarizar a prcticamente
toda la poblacin joven hasta el nivel secundario superior y de reciclar a la
poblacin adulta que no haya conseguido este nivel en el pasado.
En esta direccin se sita el Plan Nacional de Reformas que el Estado espaol
ha confeccionado y presentado en la Unin Europea con el fin de conseguir
los objetivos de Lisboa. Conscientes del reto de la generalizacin de la enseanza secundaria, los autores del Plan proponen unos objetivos modestos y
establecen que para el ao 2008 el 74% de los jvenes de 20 a 24 aos estn
graduados en secundaria superior. Se pretende que esta cifra llegue al 80% en
2010. Hay que tener en cuenta que en 2001 este indicador se situaba en el 65%
y en el ao 2006 era del 61,6%, es decir, lejos del objetivo para el 2008 y con
tendencia a disminuir en lugar de aumentar.
Pero incluso para conseguir estos modestos objetivos, que todava estn lejos
de los pases ms avanzados (en 2006 la media europea de los 27 ya era del
77,8%), ser necesaria una reestructuracin del sistema educativo y formativo
y, por lo tanto, la asignacin de ms recursos. El estancamiento del gasto pblico en educacin en relacin con el PIB en los ltimos aos, con tendencia
incluso a bajar, no es una buena seal de la prioridad que se le est dando a
esta cuestin. En 2000, el gasto pblico en educacin representaba un 4,35%,
mientras que en 2005 un 4,29% (Ministerio de Educacin 2008).
Ahora bien, el papel de la formacin en la sociedad del conocimiento no se
reduce a una cuestin de volumen, sino que tambin hay que plantearse cul
es el tipo de formacin que debe ofrecerse a la poblacin y qu competencias
profesionales hay que entrenar.
El debate sobre la oferta de formacin no se puede llevar a cabo sin tener en
cuenta el papel que han adquirido las nuevas tecnologas en la produccin del
conocimiento. Las TIC constituyen hoy la herramienta bsica, por lo tanto, el
grado de utilizacin de estas tecnologas por parte de los sistemas educativos
y formativos es un buen indicador de la adaptacin de estos sistemas a los
nuevos requerimientos formativos de la sociedad del conocimiento.
Durante el curso 2005-2006 el 98,3% de los centros tenan acceso a Internet.
No obstante, mientras que en el ao 2006 el 95% de estudiantes espaoles de
16 aos o ms utiliz Internet, en los ltimos tres meses el porcentaje de aqullos que se conectaban desde la escuela bajaba al 59%. En cambio, la media
europea (27 pases) era del 92% en el acceso global y del 65% en el acceso
desde la escuela. En pases como Dinamarca estos porcentajes eran respectivamente del 98% global y el 95% desde la escuela. sta es la diferencia. Es
decir, el nivel de conexin a Internet entre los estudiantes jvenes es bueno,
pero en cambio el acceso a la red desde la escuela es muy inferior y se encuentra por debajo de la media europea y lejos de los pases ms avanzados.
En 2007, en la mayora de los pases de la OCDE ms del 25% de las empresas
utilizaban programas de e-learning para la formacin de sus empleados. En
Espaa esta proporcin era de alrededor del 30%. Grecia y Eslovaquia superaban el 40%.
Aunque las escuelas disponen de posibilidades de acceso a las nuevas tecnologas de la comunicacin, la velocidad de conexin no es muy elevada y el
nmero de alumnos por cada ordenador an es demasiado elevado. Todava se
est lejos de una utilizacin masiva de las TIC en las escuelas, y ms de una
reformulacin de los procesos de aprendizaje aprovechando que la mayora de
la informacin que se transmite a la escuela est disponible de forma abierta y
en cualquier momento en Internet.
Requerimientos de competencias en la sociedad del conocimiento
Intentar responder a la pregunta sobre cules son los requerimientos competenciales de la sociedad del conocimiento y, por lo tanto, cules son los contenidos formativos que habr que proveer resulta una tarea todava ms compleja (UNESCO, 2005). Es difcil ofrecer una respuesta dado que el proceso
de evolucin de las actividades econmicas de la sociedad del conocimiento
est en pleno desarrollo y, en consecuencia, no estn claras las tendencias
globales que acabarn consolidndose. Sobre todo, no se sabe cmo acabar
producindose la distribucin territorial de las tendencias en curso a escala
mundial. La sociedad del conocimiento slo se puede entender en el mbito
global del planeta. La elaboracin de un anlisis detallado sobre las necesidades de cualificacin y competencias a escala mundial todava es demasiado
compleja con la informacin disponible actualmente.
Dos ejemplos recientes obligan a ser mucho ms prudentes a la hora de sostener proyecciones sobre las tendencias incipientes. Uno de estos ejemplos es la
burbuja de la nueva economa de los aos noventa y su posterior estallido,
que oblig a revisar muchas proyecciones sobre la necesidad de tcnicos y especialistas en TIC o sobre la generalizacin de las competencias requeridas en
este tipo de actividades econmicas en el conjunto de la economa. El segundo
ejemplo, mucho ms reciente, se refiere a la previsin de que la produccin
mundial de bajo valor aadido se concentrara en los pases emergentes, mientras que los pases desarrollados se reservaran la produccin de alto valor y
de innovacin. En contra de esta previsin, se est observando como algunos
pases emergentes son capaces de incorporar muy rpidamente producciones
de alto valor y hacer la competencia tambin en este mbito a los pases ms
avanzados.
Ante este grado de incertidumbre slo se pueden acotar las previsiones a corto
o medio plazo, abrir al mximo las capacidades de flexibilizacin para poder
adaptarse lo ms rpidamente posible a los cambios y apostar por proveer las
cualificaciones directamente relacionadas con los requerimientos de las opciones estratgicas de cada territorio, siguiendo muy cerca sus evoluciones.
Sin embargo, algunos datos de la situacin actual (OCDE, 2008) aportan informacin sobre las potencialidades y los lmites de los mrgenes de actuacin
en los prximos aos. Por ejemplo, los especialistas de las TIC en Espaa en
2007 representaban el 2,9% de los empleados, mientras que en la UE-15 este
porcentaje era del 3,1%. En Canad y en Suiza superaban el 5% y en Suecia,
Finlandia y Dinamarca superaban el 4%. Pero si se tiene en cuenta una definicin ms amplia de trabajadores de TIC que incluya no slo a los especialistas,
sino tambin a los usuarios intensivos de estas tecnologas, los porcentajes
para Espaa eran el 18,6% de la ocupacin, en la UE-15 el 22% y en Canad,
Luxemburgo, Reino Unido y Dinamarca superaban el 27%.
El sector econmico de las TIC en 2006 representaba el 3,9% del total de
la ocupacin del sector privado. En la UE-14 este porcentaje era del 5,6%
y en Finlandia, Suecia, Irlanda y Dinamarca representaba ms del 7%. En
los pases de la OCDE, en 2004 las empresas manufactureras consideradas
de tecnologa media o elevada significaban el 7% del valor aadido bruto,
mientras que en Espaa aportaban un poco menos del 5%, con una tendencia
a reducir su peso por los efectos de la deslocalizacin de las empresas hacia
pases emergentes. Por su parte, el sector de los servicios de mercado intensos
en conocimiento representaba el 21% del valor aadido bruto en la OCDE,
mientras que en Espaa no llegaba al 15%. Eso indica la importancia de la actividad econmica basada en el conocimiento y en la innovacin en los pases
desarrollados, especialmente de los servicios, aunque tambin se mantienen
importantes actividades econmicas no basadas en estos factores.
Los datos por ahora disponibles apuntan a aspectos como:

Una rpida y amplia extensin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), muy utilizadas por la poblacin.
La consolidacin y la importancia de las TIC como sector econmico
aunque su volumen no llegue a ser muy elevado. Es un sector que requiere
un nmero limitado de especialistas, aunque una proporcin importante de
trabajadores utilizan las TIC de forma intensiva en su tarea profesional en
todos los sectores econmicos.
Las actividades basadas en el conocimiento y la innovacin tienen un
peso significativo en las economas de los pases desarrollados. Espaa no
destaca en este mbito pero tampoco queda tan lejos de las medias europeas
o de los pases europeos de la OCDE.
Previsiones de necesidades de cualificacin
Ahora bien, cules son las consecuencias previsibles en el mercado de trabajo y en las cualificaciones y competencias demandadas por los sectores econmicos? Los estudios disponibles no son muy concluyentes sobre el tema,
especialmente con respecto al impacto sobre el volumen de la ocupacin, ya
que la destruccin de determinados puestos de trabajo queda compensada por
la creacin de otros nuevos. Los ltimos estudios de la OCDE, sin embargo,
apuntan hacia un efecto negativo sobre la estabilidad y la calidad de la ocupacin en los pases ms desarrollados. Los trabajadores poco cualificados y con
niveles bajos de educacin son especialmente vulnerables.
Uno de los intentos ms slidos de previsin de la evolucin de la ocupacin
hasta el ao 2015 (CEDEFOP, 2008), promovido por la agencia europea para
la formacin profesional (CEDEFOP) antes de la crisis de 2007, concluye que
desde 2006 hasta 2015 se crearn unos 13 millones de puestos de trabajo en
los 25 pases de la Unin Europea. Adems, de acuerdo con esta previsin, se
producir un importante cambio sectorial, dado que las industrias manufactureras reduciran ligeramente la ocupacin, el sector primario rebajara mucho
ms su peso en la ocupacin y, en cambio, los servicios, tanto la distribucin
y transporte como los servicios de no mercado y sobre todo los servicios a las
empresas, aumentaran de forma importante sus puestos de trabajo. Con respecto al sector de la construccin se espera un crecimiento muy ligero.
Las diferentes dinmicas sectoriales provocarn importantes movimientos de

poblacin entre sectores que requerirn esfuerzos importantes de recualificacin. Es interesante constatar que incluso en las reas en que se prev una
reduccin de la ocupacin har falta ms mano de obra para reemplazar la
mano de obra existente, debido al progresivo envejecimiento de la poblacin
asalariada. As, es probable que existan dificultades para encontrar mano de
obra para aquellos sectores poco atractivos por falta de expectativas positivas
de futuro, tal como ha ocurrido en Espaa en la ltima dcada.
Aunque con fuertes variaciones entre pases, las ocupaciones con ms expectativas de crecimiento se encuentran en los extremos de la escala de cualificacin: por una parte, los empleos ms cualificados no manuales y, por
otra, las ocupaciones ms sencillas. En cambio, las ocupaciones intermedias
experimentarn una reduccin. Segn estas previsiones, las exigencias de cualificacin para las personas que ocupen estos puestos de trabajo aumentarn
sobre todo para las cualificaciones muy elevadas y para las intermedias, reducindose as el peso de las cualificaciones bajas. Los empleos con exigencias
elevadas de cualificacin pasarn a representar prcticamente el 30% del total
de la ocupacin, mientras que las ocupaciones de cualificacin media alcanzarn el 50%. El cruce entre las caractersticas de los puestos de trabajo y los requerimientos de cualificacin genera una expectativa de procesos de aumento
de subempleo en algunas reas y de incremento de cualificacin en otras.
En resumen, la previsin actual sobre la evolucin a medio plazo, todava
sometida a una revisin necesaria por los posibles impactos de la crisis actual,
apunta a una expectativa de demanda sostenida de cualificaciones elevadas e
intermedias por parte del mercado de trabajo, que seguira dando apoyo a los
esfuerzos de los pases y las personas para conseguir niveles elevados de formacin inicial, tal como ya est ocurriendo en los pases ms desarrollados.
Por otra parte, tambin est claro que en los prximos aos continuarn producindose cambios importantes tanto entre sectores econmicos como entre
ocupaciones, y que por lo tanto habr que desarrollar todava ms la capacidad de reciclar y actualizar competencias de un nmero muy importante de
personas, incluso en aquellos empleos con pocas expectativas de crecimiento.
Finalmente, aparece una problemtica ya detectada en las ltimas dcadas,
pero que se acentuar en los prximos aos y que est relacionada con la
existencia de un creciente nmero de empleos poco cualificados. Es decir, la
sociedad del conocimiento no eliminar, a pesar del desarrollo de las nuevas

tecnologas, un nmero significativo de empleos simples para los que no se requerirn cualificaciones elevadas. Muchas de estas ocupaciones corresponden
a funciones sociales vitales o importantes para el bienestar de la poblacin,
como por ejemplo el sector de la atencin a las personas.
Este hecho, en combinacin con la creciente demanda de cualificacin, dar
pie a un posible aumento del subempleo de una parte de titulados superiores y
secundarios. La evolucin del subempleo puede variar en funcin de las dinmicas del mercado de trabajo y de las medidas que se adopten.
Estas tendencias, contradictorias en algunos casos, no significan que en todas
las situaciones, incluso en los casos de baja cualificacin, sea innecesaria una
movilizacin de las competencias profesionales. El grado de exigencia para
que los trabajadores movilicen sus competencias profesionales ir en aumento
en todas las profesiones, y no ser fcil entrenar algunas competencias en
procesos formativos, como por ejemplo las relacionadas con la calidad de la
atencin a las personas.
Al mismo tiempo, estos cambios se dan en el contexto de una mayor flexibilizacin de las condiciones de trabajo. Esta situacin genera una inseguridad
creciente entre la poblacin trabajadora y mantiene un grado elevado de precariedad entre ciertos colectivos y sectores. Habr que ver el grado de permanencia en el tiempo de esta situacin, que podra corresponder a una poca,
ms o menos larga, de adaptacin a la nueva situacin de reequilibrio entre las
economas mundiales. Una vez superada esta etapa, mejorarn las condiciones
de estabilidad, seguridad y bienestar (al menos en los pases desarrollados)
debido a la acumulacin de una productividad muy elevada. La alternativa
es que la inseguridad se consolide como una caracterstica intrnseca de las
sociedades del conocimiento.
Las condiciones de flexibilidad ofrecen oportunidades, pero tambin suponen
amenazas evidentes para las personas en el mercado de trabajo. Por ejemplo, el socilogo Manuel Castells (Castells, 2001), especialista en el anlisis
de la sociedad del conocimiento a la que l nombra sociedad informacional,
distingue entre el trabajador autoprogramable, con una elevada capacidad de
adaptacin a las nuevas situaciones, y el trabajador genrico, intercambiable,
que quedar atrapado en las ocupaciones poco cualificadas. Lo que destaca
esta distincin es que las cualificaciones y las ocupaciones que las personas
desarrollan hoy, sean cualificadas o no, en una situacin de transformaciones
tan rpidas y profundas como la actual, son tan importantes como la capacidad de adaptacin construida a travs de la facultad de aprender, adquirida
mediante la educacin.
El trabajador flexible (ANECA, 2007) es la nueva figura laboral que se est
generalizando en el conjunto del mercado de trabajo, sin respetar cualificaciones, sectores, ni ocupaciones, aunque las mujeres, los jvenes, los inmigrantes
y los menos cualificados sufren grados ms elevados de flexibilidad. Hoy en
da, como mnimo entre el 30% y el 40% de la ocupacin se considera atpica, es decir, que no corresponde a un asalariado a tiempo completo y con un
contrato estable. La flexibilidad no se corresponde directamente con trabajos
malos, mal pagados o poco cualificados, sino que designa la oportunidad que
tienen los individuos para construir trayectorias profesionales y llegar a obtener situaciones slidas con respecto al inters del trabajo y al salario o renta
que obtienen. Aunque tambin es cierto que a otras personas la flexibilidad les
afecta negativamente, con la destruccin de manera repentina de toda la cualificacin y renta que han podido acumular en diferentes perodos de tiempo.
De esta manera, preparar a los individuos para que puedan adaptarse lo mejor
posible a los cambios que tendrn que vivir durante su vida profesional es otra
de las demandas que el mercado de trabajo formula a los sistemas de formacin
y que exige desarrollar la capacidad de resolver problemas complejos. Adems,
la ampliacin de la cantidad de informacin a gestionar gracias a las nuevas
tecnologas de la informacin ha generado un efecto claro: un aumento de la
complejidad de la toma de decisiones tanto en la vida profesional como en la
vida personal. El resultado es que en todos los niveles de cualificacin y de actividad social se constata un incremento de la dificultad en la gestin y la organizacin debido a una mayor complejidad. Los efectos sobre las personas tambin
son perceptibles, con una mayor sensacin de agobio, desorden y estrs.
Tradicionalmente, la mayor capacidad de resolucin de problemas se adquira
con la experiencia y con un mayor nivel de cualificacin. Sin embargo, la experiencia, con la velocidad del cambio a que est siendo sometida la sociedad
del conocimiento, es escasa por definicin. No hay tiempo para adquirirla. La
reaccin en el mundo laboral es la de incrementar la demanda de cualificacin.
Como se ha visto, hoy se constata que para ejercer ciertos puestos de trabajo
se requieren unas competencias que normalmente se asocian a titulaciones
medias o superiores. Pero los resultados no son satisfactorios porque el problema no es de ms nivel de educacin, sino de mayor complejidad. Esto le
ocurre tanto a un albail como a una secretaria, un director de establecimiento
comercial o un gerente.
El nivel educativo no es garanta suficiente, ya que la experiencia es escasa debido a la novedad de las situaciones. Se requiere una cabeza bien ordenada,
una cierta dosis de creatividad, una actitud determinada, una capacidad de
trabajo, una fortaleza de personalidad y una metodologa especfica para gestionar la complejidad. Todos estos elementos, en general, no estn presentes
en la prctica acadmica de los contenidos de la formacin. Formar y entrenar
a los individuos en estas competencias exige redisear los contenidos de la
formacin profesional con la bsqueda de un nuevo equilibrio entre el desarrollo de las capacidades de aprendizaje y las capacidades de los individuos
para resolver problemas.
Por lo tanto, se puede concluir que los sistemas de formacin deben ser capaces de dotar a los individuos de las capacidades necesarias para circular con
xito en un mercado de trabajo muy turbulento y, al mismo tiempo, tienen que
contribuir a impulsar la innovacin y la creatividad en un contexto de elevada
sofisticacin tecnolgica y cientfica. Este escenario significa ayudar a que
los individuos desarrollen capacidades de aprender construidas sobre slidas
estructuras de conocimiento cientfico y un abanico de aptitudes que incluya, entre otros, la capacidad para trabajar e interpretar grandes cantidades
de informacin, trabajar en equipo, desplegar la iniciativa personal, abordar
situaciones inesperadas o comunicar mensajes en contextos de multiplicidad
de emisores y receptores de informacin.
La negociacin para determinar las condiciones en las que los individuos estarn dispuestos a movilizar profesionalmente las competencias adquiridas, ya
sea a travs de procesos formativos o a travs de la experiencia, y seguramente
a partir de una combinacin de ambos elementos, ser uno de los retos ms
importantes de las prximas dcadas.
7.2. Los impactos en la formacin profesional y en la sociedad

Hay que preguntarse cmo afectarn a los sistemas de formacin y qu repercusin social tendrn los cambios que se estn produciendo y los que se
pueden esperar a corto plazo, a medida que se vaya desarrollando la sociedad
del conocimiento.
Los objetivos europeos
Los sistemas de formacin estn evolucionando para adaptarse en todas partes

a las nuevas demandas sociales. En el mbito europeo ya se ha comentado el
programa educacin y formacin 2010, adoptado por la Unin Europea en
2002 para ayudar a la adaptacin de los sistemas de formacin de los estados
miembros al reto fijado por los objetivos de Lisboa. Estos objetivos pretenden
impulsar el bienestar y la competitividad de la economa europea, para superar
a otras potencias como los Estados Unidos y el Japn, y afrontar los desafos
que presentan los pases emergentes.
Este programa define cinco objetivos muy precisos que hay que conseguir. En
2010 todos los estados miembros debern, como mnimo:
Reducir a la mitad la tasa de abandono escolar prematuro en relacin
con los datos del ao 2000, para conseguir que el ndice medio en la UE
no supere el 10%.
Reducir a la mitad el grado de desequilibrio entre el nmero de licenciados y licenciadas en matemticas, ciencias y tecnologa, y conseguir al
mismo tiempo un aumento global significativo del nmero total de licenciados en comparacin con los datos del ao 2000.
Asegurar que el porcentaje medio de los ciudadanos de la UE de edades
comprendidas entre los 25 y los 64 aos que hayan acabado como mnimo
la enseanza secundaria superior supere el 80%.
Reducir a la mitad el nmero de ciudadanos de 15 aos con rendimientos
insatisfactorios en las aptitudes de lectura, matemticas y ciencias.
Lograr que el grado medio de participacin en el aprendizaje permanente
alcance como mnimo al 15% de la poblacin adulta en edad laboral y que
la tasa de participacin no quede en ningn pas por debajo del 10%.
El segundo informe de seguimiento realizado el ao 2006 para evaluar el grado de cumplimiento de estos objetivos detecta avances desiguales en los pases
miembros. Todos han iniciado reformas en la buena direccin, aunque estn
lejos de asegurar los objetivos establecidos. Si no se aceleran las reformas, no
se conseguirn los resultados buscados para reducir las diferencias con los Estados Unidos y Japn. Las inversiones de estos pases en educacin y recursos
humanos continan siendo muy superiores a las de casi todos los dems pases, y adems las diferencias se estn ampliando en las inversiones del sector
privado en la enseanza superior y la formacin continua.
En el mbito mundial, los pases en vas de desarrollo, a pesar de los avances
en las ltimas dcadas, no llegan todava a completar los objetivos que en los
pases desarrollados se consiguieron durante la era industrial. Por eso el Foro
de Dakar, celebrado en abril de 2000 bajo el lema Educacin para todo el
mundo, insisti en el compromiso de la comunidad internacional para conseguir en 2015 que la enseanza primaria sea universal y obligatoria en todo
el planeta. Tambin la Cumbre del Milenio estableci entre sus objetivos que
para el ao 2015 toda la poblacin infantil (nios y nias) tendra que acabar
como mnimo la escuela primaria.
En los captulos anteriores se ha descrito la adaptacin en curso del sistema
de formacin en Espaa. Una vez situada esta evolucin en la perspectiva de
la sociedad del conocimiento y descritas las grandes tendencias actualmente
observables, para los prximos aos hay que insistir en la necesidad de consolidar rpidamente las reformas en curso, todava demasiado dependientes de
los retrasos histricos en materia de formacin, para abordar decididamente los
retos de futuro.
Los retos futuros de la formacin
La consolidacin de las reformas en los pases ms avanzados y de las tendencias detectadas en la evolucin de las sociedades del conocimiento aportar
nuevos temas que hoy empiezan a avistarse en el horizonte de la formacin
profesional.
El primer tema, y seguramente el ms problemtico, es el papel de la formacin profesional en su doble relacin con las enseanzas generales y con el
mercado de trabajo.
En un contexto de rpida innovacin tecnolgica y de desarrollo del conocimiento como factor de competitividad, la concepcin de la formacin profesional como proceso de especializacin a la finalizacin de los diferentes
niveles de la educacin general, y no como formacin especfica para unos
colectivos determinados y para algunos niveles de cualificacin de los trabajadores, estar sometida a diversas tensiones que configurarn su evolucin a
ms largo plazo.
La formacin profesional tendr que incorporar nuevos porqus para preparar las competencias de todas aquellas ocupaciones emergentes que permitan
la aparicin de los procesos de innovacin. Hay que tener en cuenta, adems,
que no habr suficiente experiencia en el mercado de trabajo para poder incorporar en los sistemas de formacin la sistematizacin para entrenar los
cmo. Si es necesario que casi la totalidad de una generacin llegue a obtener una titulacin en enseanza secundaria superior, habr que incorporar en
el bachillerato ms contenidos cientficos y tecnolgicos en todas las ramas
del saber, con una mayor conexin con la realidad del mundo profesional. Esta
reforma deber producirse no slo con la finalidad de dotar a las personas de
unas bases de aprendizaje ms slidas para afrontar las innovaciones productivas, sino tambin para motivar al conjunto de una generacin con intereses
muy diversos, en unos aos de maduracin adolescente en los que hay que
plantear claramente el futuro profesional.
No obstante, el entrenamiento de las competencias deber realizarse con una
mayor interrelacin con el mundo productivo y de forma ms cercana a las situaciones reales de trabajo, ya en una perspectiva de formacin a lo largo de la
vida y de constante actualizacin. Por lo tanto, la formacin profesional experimentar una doble tensin centrpeta: por una parte existir una tendencia a
la integracin de contenidos bsicos de carcter profesional en las enseanzas
generales y, por otra, una mayor aproximacin a una formacin continua de
tipo ocupacional.
La forma que emplee cada sistema para encontrar el equilibrio entre estas dos
tensiones (enseanza de competencias genricas para abordar la innovacin y
la de competencias prximas al mundo productivo) configurar la fisonoma
del sistema de formacin. De hecho, actualmente, para muchas profesiones,
sobre todo de los sectores de servicios, se genera la cualificacin a partir de
una formacin general de secundaria superior ms una formacin ms especfica de carcter ocupacional.
La segunda cuestin que introducir cambios en los sistemas es la concepcin
de los centros de formacin. El desarrollo prctico del concepto de la formacin a lo largo de la vida comportar una nueva configuracin de los centros
y de la accin formativa. De unos espacios que, de forma ms o menos rgida,
ofrecen unos cursos especializados para grupos de edad, y donde los alumnos
reciben presencialmente las enseanzas tericas o prcticas de los profesores,
habr que pasar a unos espacios abiertos, muy prximos territorialmente a
toda la poblacin, basados en una oferta muy flexible a la carta, en la que cada
participante construye su itinerario formativo a partir de la combinacin de los
recursos formativos de todo tipo que le ofrece el centro.
El centro ser concebido como un espacio de recursos formativos. Gran parte
de estos recursos ni siquiera estarn presentes fsicamente en el mismo centro,
sino que podrn estar en la red digital, y consistirn ms bien en la orientacin
y en el apoyo para ordenar y consolidar procesos de aprendizaje. En el momento en que la mayor parte de la informacin necesaria para el aprendizaje se
encuentre en lnea, el inters de los individuos por la formacin presencial
se centrar en los contenidos que no pueden encontrar en la red.
Las personas tendran que encontrar en estos nuevos centros, entre otras cosas,
unos espacios de entrenamiento de competencias, una oferta de orientacin
tutelada y ayuda para los aprendizajes. Asimismo, los centros deberan contar
con medios para que los alumnos puedan diagnosticar el estado de sus competencias, adems de recursos de aprendizaje y oportunidades para conectar
con empresas en las que se pueda aprender in situ, o bien para participar en
programas de intercambio internacional.
Obviamente, un centro de estas caractersticas comporta unas nuevas necesidades y novedades: una nueva forma de gestin, una funcin nueva por parte
del profesorado (que deber ser asumida mediante una formacin adecuada),
la transformacin de las caractersticas fsicas y espaciales del centro, mayores capacidades de conexin con recursos internos y externos de formacin y
una visibilidad mayor en el entorno, que fortalezca las relaciones del centro
con las empresas del territorio.
Es decir, sern necesarios unos centros conocidos y reconocidos por toda la poblacin de un territorio a los que se acceda con la normalidad y la facilidad que
se accede, por ejemplo, a la biblioteca del barrio. Participar en la formacin
tendra que ser tan sencillo como ir al teatro o entrar en una galera comercial
para comprar un bien de equipo. De hecho, seguramente los individuos tendrn
que visitar los centros de formacin con mayor frecuencia que un concesionario de automviles o una tienda de electrodomsticos. El grado de difusin
y conocimiento por parte de la poblacin sobre las caractersticas de la oferta
formativa del centro tendra que ser similar a la que ahora se tiene de otro tipo
de productos.
La tercera cuestin que hay que plantear est relacionada con el reconocimiento de las competencias. Si se quiere generalizar la participacin en actividades formativas entre toda la poblacin adulta y de forma reiterada, los
sistemas de reconocimiento, validacin y acreditacin de los aprendizajes de
los individuos, ya sean los realizados en los centros o por cualquier otra va
de aprendizaje, tienen que ser simples, giles, fiables y legitimados. Como se
ha visto en captulos anteriores, se empieza a avanzar en esta direccin, pero
todava falta mucho para conseguir efectividad en los dispositivos existentes.
Sin un mecanismo de estas caractersticas difcilmente se llegar a la mayora
de la poblacin.
La cuarta cuestin est relacionada con la equidad en el acceso a la formacin. Hay que preguntarse qu pasar con la poblacin que no acceda a unos
mnimos de educacin y formacin socialmente establecidos, o con aquellos
que no estn lo bastante motivados o no puedan actualizar constantemente sus
capacidades. Tal como se ha visto, estos colectivos pueden tener un sitio en
la sociedad del conocimiento en todas aquellas ocupaciones de escasa cualificacin, pero quedarn privados de toda posibilidad de promocin y mejora
econmica y social. De esta forma se cronificarn unas desigualdades que
pueden poner en peligro los niveles de cohesin del modelo social europeo. La
formacin puede constituir un factor de discriminacin, y la exclusin cultural
y del conocimiento puede llegar a ser ms dura que la exclusin econmica.
Las sociedades que aspiren a niveles elevados de cohesin social tendrn que
buscar frmulas imaginativas y nuevas a fin de que el ejercicio de ocupaciones
poco cualificadas no se convierta en una fuente de exclusin social. La transitoriedad en estas ocupaciones, mientras que a travs de la formacin puede
accederse a cualificaciones ms elevadas que favorecen la promocin social,

constituye una estrategia de futuro plausible, pero requerira transformaciones
en profundidad en muchos mbitos sociales.
La quinta cuestin que hay que plantear, relacionada con la anterior, es la
posible distancia entre las aspiraciones de los individuos, despus de realizar
fuertes inversiones en educacin, y la realidad de la oferta de cualificacin del
mercado de trabajo. La persistencia de ocupaciones poco cualificadas en la
sociedad del conocimiento y el incremento de las exigencias de cualificacin
para un mayor nmero de poblacin provocar subempleo y frustraciones que
restarn atractivo a la generalizacin de la formacin postobligatoria.
Esto significa que difcilmente se conseguirn incrementos sustanciales de la
participacin en la formacin por parte de la poblacin, sobre todo en los pases que ya tienen niveles elevados de cualificacin, sin que la sociedad del conocimiento plantee cmo organizar socialmente mecanismos de distribucin
y asignacin de los individuos en ocupaciones simples y poco cualificadas que
no comporten factores de estigmatizacin social.
El acceso de la poblacin inmigrante a la formacin plantea una sexta cuestin,
igualmente relacionada con las anteriores. El gran peligro que entraan las sociedades del conocimiento, tal como se conocen hoy en da, es que la poblacin
inmigrante quede atrapada en las posiciones sociales ms desfavorables y que
la formacin sea un factor discriminador. Este escenario sera el ms conflictivo, al aadir a los factores de desigualdad aspectos tnicos, tal como ya se
ha podido observar en diversos pases y ciudades europeas. El acceso de los
inmigrantes a la formacin es una condicin para preservar niveles elevados
de cohesin social. Por este motivo, no es suficiente con ofrecer plazas para
todo el mundo, sino que hay que eliminar tambin las barreras culturales que
dificultan la incorporacin masiva de los inmigrantes a la formacin.
La sptima y ltima cuestin est relacionada con la funcin de las empresas con respecto a la formacin. La concepcin del trabajo como factor de
adquisicin y entrenamiento de las competencias exige introducir una nueva
dimensin en los criterios de la organizacin del trabajo que aporte una visin
diferente de cmo se tiene que organizar la formacin en la empresa, hasta hoy
todava muy dominada por la tradicin de la organizacin escolar. Si, por otra
parte, el entrenamiento de las competencias requiere espacios en situacin
real de trabajo, la empresa se convierte en una pieza clave de los sistemas

de formacin en el futuro de la sociedad del conocimiento. La bsqueda de
frmulas para motivar e incentivar la funcin formativa de las empresas y su
mayor implicacin en los sistemas de formacin constituir una tarea que presenta un gran margen de recorrido.
Estas cuestiones que, como se ha visto, son inherentes a los mismos sistemas
formativos y en algunos casos afectan a la organizacin social, especialmente
la relacionada con el mercado de trabajo, se irn planteando a medida que se
consoliden las adaptaciones de los sistemas formativos a las nuevas necesidades de la sociedad del conocimiento.
La perspectiva de la formacin a lo largo de la vida constituye el modelo
que orienta la evolucin de los sistemas formativos, cuya consolidacin abre
nuevos retos de futuro en la consecucin de una formacin permanente y de
calidad para todo el mundo, adaptada a las nuevas necesidades de los individuos y de las empresas. Para que la formacin, en el marco de la sociedad
del conocimiento, siga constituyendo uno de los principales motores de la
promocin social de los individuos y una de las vas ms importantes para
distribuir posiciones en la sociedad, ser necesaria tambin su articulacin en
el mercado de trabajo y en los sistemas de relaciones laborales.
Conclusiones
A lo largo del trabajo se han presentado los elementos que conforman el sistema de formacin profesional espaol y se han tratado los principales temas
que afectan al funcionamiento del sistema y los retos de evolucin futura.
Adems, se ha aportado una visin histrica sobre el desarrollo a lo largo del
tiempo de los principales conceptos de formacin profesional y cualificacin
para poder entender mejor su significado actual.
Ahora, en el presente y ltimo captulo, se ofrece una sntesis de las principales conclusiones que se pueden extraer de toda la informacin tratada y de los
anlisis que se han llevado a cabo. De estas conclusiones se pueden deducir una
serie de propuestas, algunas avanzadas ya en captulos anteriores, con el fin de
impulsar un mejor funcionamiento del sistema y, sobre todo, para orientar su
evolucin hacia la superacin de los retos de futuro que tiene planteados.
As, y sin nimo de ser exhaustivos, de acuerdo con los argumentos expuestos en los diferentes captulos del libro, se pueden identificar en el sistema
de formacin profesional una serie de caractersticas positivas, pero tambin
algunas debilidades y aspectos que es preciso mejorar.
Entre los puntos fuertes del sistema de formacin profesional encontramos
los siguientes:
La arquitectura bsica del sistema de formacin profesional est bien
asentada y presenta un grado de coherencia interna elevada, si bien algunos
de sus elementos ms concretos estn desarrollados de manera desigual.
La formacin profesional inicial es un subsistema de estructura simple,
basado en una concepcin moderna. Dicha concepcin entiende la formacin profesional como la va de especializacin profesional para todos
CONCLUSIONES 199
los jvenes que salen del sistema educativo, antes de su incorporacin al

mercado de trabajo. A partir del impulso modernizador de la LOGSE se
consigui que el sistema de formacin profesional superase la tradicional
concepcin de va secundaria de formacin para las clases trabajadoras.
Esto se ha logrado a partir de que:
El acceso a la formacin profesional requiere la obtencin previa
del Graduado en Educacin Secundaria Obligatoria (ESO), cosa que
supone un nivel mnimo de entrada.
La formacin profesional cuenta con prcticas en empresa como
contenido obligatorio (sobre un 25% del tiempo de enseanza). Este
hecho ha contribuido a mejorar la relacin entre centros de formacin
y empresas, y a facilitar la insercin laboral de los jvenes titulados en
La formacin profesional inicial, estructurada en ciclos formativos de
grado medio y superior, contaba prcticamente con 450.000 alumnos en el
ao 2006. Esta cifra es muy reducida y deja claro los esfuerzos que hay que
hacer para incrementar el nmero de jvenes cualificados que se incorporan al mercado de trabajo en este nivel educativo.
Un nmero ms importante de jvenes, adems, accede a los ciclos superiores de formacin profesional, una parte de ellos continan sus estudios
hasta la universidad. En el curso 2004-2005, el 8,3% de los estudiantes
matriculados en la universidad procedan de estos ciclos superiores de formacin profesional.
En los ltimos aos se ha producido una mayor incorporacin de mujeres
en la formacin profesional inicial. Si en el curso 2000-2001 el 46% de los
estudiantes matriculados eran mujeres, este porcentaje se elev al 49% en
el curso 2006-2007. La presencia femenina resulta aun mayor en niveles
superiores. En el curso 2007-2008 exista una mayor presencia de mujeres
en los ciclos formativos superiores (51%, con lo que incluso superan a los
hombres) que en los ciclos formativos medios (46%).
El subsistema de formacin para la ocupacin aunque apareci de manera tarda y muy ligada a la entrada en la Comunidad Econmica Europea
y el acceso a sus fondos ha evolucionado de manera muy rpida y hoy es
homologable a los modelos europeos. En este tiempo se ha extendido el
valor de la formacin entre las empresas y los trabajadores, tanto ocupados

como desempleados.
La formacin para la ocupacin llega a un importantsimo nmero de individuos. De acuerdo con datos del ao 2006, al menos 3.250.000 personas
se formaron en programas de formacin para la ocupacin que engloba
las antes denominadas formacin ocupacional (para trabajadores desempleados) y formacin continua (para trabajadores empleados). Resulta
especialmente destacable el volumen de trabajadores empleados que han
pasado por cursos de formacin; este nmero alcanza casi los 3.000.000
en el ao 2006.
Una caracterstica propia de nuestro pas es que, en los programas de
formacin para la ocupacin para trabajadores empleados, juegan un importante papel los agentes sociales, empresarios y sindicatos. Estos agentes
participan y se implican directamente en la gestin, provisin y organizacin de la formacin ofertada, lo que ha posibilitado un espacio de acuerdo
y dilogo social en torno a la formacin que se ha extendido tambin a la
colaboracin en otras cuestiones.
Por el contrario, en el estudio tambin se han sealado algunos puntos dbiles
y aspectos que es preciso mejorar, entre los que destacan los siguientes:
Algunas de las caractersticas de la educacin y el mercado laboral en
Espaa suponen retos especialmente difciles para la formacin profesional. Estas caractersticas dificultan disponer de una formacin profesional
inicial de una dimensin capaz de producir un nmero suficiente de trabajadores con los niveles de cualificacin requeridos por el mercado de
trabajo. Entre estas caractersticas cabe mencionar las siguientes:
Espaa tiene uno de los peores indicadores de abandono prematuro
del sistema educativo. En 2007, el 31% de los jvenes entre 18 y 24
aos no haba conseguido obtener el Graduado de la ESO ni continuaba
estudiando, cuando en el conjunto de la Unin Europea ese porcentaje
slo llegaba al 14,8%. Esto priva a la formacin profesional inicial de
un importante contingente de posibles candidatos para acceder a ella, a
la vez que implica que durante aos miles de jvenes han abandonado
el sistema educativo (muchas veces tras ms de diez aos de escola-
CONCLUSIONES 201
rizacin), sin ninguna cualificacin ni preparacin para el mercado de

trabajo.
En Espaa, en comparacin con otros pases de la Unin Europea y de
la OCDE, los jvenes todava siguen escogiendo, en proporcin, ms la
va del bachillerato que la de la formacin profesional. De acuerdo con
datos de 2006, mientras en Espaa el 57,5% de los jvenes se inclinaba
por el bachillerato frente a un 42,5% que acceda a ciclos formativos, en
la Unin Europea esta proporcin era del 46,7% frente a un 47,6%.
El mercado de trabajo en Espaa se caracteriza por unas altas tasas
histricas de desempleo, cambios bruscos de ciclo econmico y ciertas
carencias en cuanto a la cualificacin de los trabajadores. En concreto, mientras que en Europa, como promedio, el 49% de la poblacin
ocupada tiene una cualificacin profesional intermedia, en Espaa este
porcentaje slo alcanza el 23,1%. En contraste, los niveles bajos de
cualificacin resultan mucho ms numerosos en Espaa (42,4%) que en
Europa (23,2%), as como tambin son ligeramente ms numerosos los
niveles ms altos (34,5% frente a 27,8%).
La subocupacin de la mano de obra cualificada, ya que muchos trabajadores altamente cualificados trabajan en puestos por debajo de su
cualificacin, o incluso estn inactivos o desempleados. El porcentaje
de personas en estas situaciones (lo que se podra denominar tasa de
prdida de talento) llega en Catalunya al 22,7% (y a ms del 28% si
slo se considera a las mujeres).
El escaso nmero de personas cualificadas en el mercado de trabajo
corresponde tambin a una dbil demanda de cualificacin por parte de
las empresas, con lo cual se ha producido histricamente un proceso de
mutua adaptacin a la baja entre sistema formativo y sistema productivo. Tradicionalmente las empresas se han acostumbrado a no exigir un
alto nivel de especializacin en los trabajadores que contratan, sino ms
bien un determinado nivel de capacidad de aprendizaje. La especializacin del trabajador se lleva a cabo en la propia empresa, pero en muchas
ocasiones resulta muy especfica y poco generalizable, cosa que perjudica la movilidad del trabajador en el mercado de trabajo.
La integracin y articulacin entre el subsistema de formacin inicial y

el de formacin para la ocupacin es mejorable, en parte debido a factores
como los siguientes:
Existe una doble dependencia de la formacin profesional: mientras
que la formacin inicial depende del Ministerio de Educacin, Poltica
Social y Deporte, la formacin para la ocupacin lo hace del Ministerio
de Trabajo e Inmigracin. Esta dicotoma se reproduce en las comunidades autnomas, en las que las consejeras de educacin y de trabajo
se dividen el sistema de formacin profesional. Esta doble dependencia
no ayuda a un desarrollo de la formacin desde una perspectiva global,
en la que se contemple como un proceso a lo largo de la vida.
Esta falta de coordinacin entre formacin inicial y formacin para
la ocupacin se refleja tambin en los centros de formacin, que, lejos
de ser abiertos e integrados, constituyen centros especializados para
cada tipo de formacin o perfil de alumno y a menudo aislados de su
entorno social y laboral. La formacin para la ocupacin, adems, muchas veces se desarrolla en aularios ms que en centros de formacin
propiamente dichos.
Se echa en falta un marco de coordinacin y una programacin estratgica consensuada para todo el sistema de formacin, un marco que lo
dotara de objetivos claros y que permitira evaluar su consecucin. En
la base de esta carencia se encuentra la dificultad de articular un sistema
central compatible con la descentralizacin que supone la transferencia de
competencias en esta materia a las autonomas y la falta de consenso entre
ambos terrenos administrativos (central y autonmico) sobre algunos aspectos clave, lo que est bloqueando la reforma del sistema. La descentralizacin tiene implicaciones muy positivas, entre las que destaca su mayor
adaptabilidad a mercados de trabajo y circunstancias locales, pero si no
existe coordinacin se puede llegar a una cierta dispersin del sistema (que
corre el peligro de convertirse en 17 sistemas diferentes) y a la duplicidad
de instituciones y funciones.
Las funciones de innovacin, observacin y evaluacin del sistema de
formacin profesional, claves para asegurar la calidad del sistema, no han
acabado de desplegarse en la prctica, pese a estar explicitadas en los textos normativos. En las dificultades de este despliegue juegan un importante
CONCLUSIONES 203
papel las dificultades de coordinacin entre los mbitos central y autonmico que se acaban de mencionar.
Todava se aprecia una cierta tendencia a que la formacin se oriente a la
transmisin de conocimientos (muchas veces tericos) y no tanto al entrenamiento de destrezas, habilidades y actitudes profesionales. Esta caracterstica dificulta la implantacin de una formacin basada en competencias.
Espaa tiene poco peso en la elaboracin de las orientaciones formativas
que se elaboran desde la Unin Europea. En este sentido tampoco est resuelta la cuestin de cmo hacer participar a las comunidades autnomas
(que realmente tienen la mayora de competencias prcticas en la formacin profesional) en los asuntos europeos.
La inclusin de la formacin profesional inicial en Institutos de Educacin Secundaria presenta algunas consecuencias negativas. Entre ellas,
cabe citar una cierta disolucin y prdida de identidad de estos estudios
en el seno de centros de formacin en los que ha dominado una dinmica
educativa de enseanza general (no especializada), con una gestin rgida y
poco adaptada al entorno y a las necesidades de los mercados de trabajo locales. En muchos de estos centros, adems, los recursos materiales, aunque
aceptables, no son los ms modernos y el profesorado presenta carencias
formativas y de experiencia profesional en los contenidos que imparte.
Aunque las prcticas en empresa forman parte del currculum de los
ciclos formativos medios y superiores, la calidad de estas prcticas y su
integracin en el resto del currculum del ciclo, especialmente cuando se
desarrollan en pequeas empresas o tejidos productivos poco desarrollados, estn todava muy por debajo de lo deseable.
Aunque la presencia de las mujeres en la formacin profesional inicial
es cada vez mayor, sta se concentra mucho en familias profesionales concretas. Tres de estas familias (sanidad, administracin e imagen) agrupan
el 74% de las alumnas que cursan ciclos formativos de grado medio. Esta
diferenciacin por sexos en la formacin es mayor que la que se observa
en el mercado de trabajo.
La implantacin de la formacin profesional inicial como opcin atractiva tras los estudios secundarios resulta demasiado diversa entre las distintas comunidades autnomas.
Los programas formativos para trabajadores empleados, aunque llegan

a muchas empresas, lo hacen de manera desequilibrada en funcin de su
tamao. Mientras que en las empresas de menos de 10 trabajadores las tasas
de acceso a estos programas no llegan ni al 8%, entre las de ms de 500
trabajadores esa tasa supera el 75%.
Las empresas no suelen gastar todo el crdito disponible para acciones
formativas. Las empresas medianas acostumbran a disponer del 50% de
ese crdito, mientras que en las grandes el porcentaje llega al 66%. Esto
implica que, pese a su crecimiento en los ltimos aos, todava queda mucho por hacer en cuanto a la promocin de la inversin en formacin por
parte de las empresas.
La opcin de utilizar el trabajo como elemento formativo, muy extendida
en pases vecinos y que se encuentra en la base de los programas de alternancia, no acaba de cuajar en nuestro pas. Los programas existentes de
este tipo (escuelas-taller, casas de oficios, talleres de ocupacin, contratos
de formacin) estn poco extendidos, y llegaron en el ao 2006 a no ms
de 60.000 o 70.000 personas.
En resumen, estos puntos dbiles se pueden sintetizar en tres grandes aspectos
clave que es necesario mejorar:
La mutua adaptacin, con resultados negativos, de una baja exigencia de
cualificacin por parte del sistema productivo y de la poca especializacin
de la oferta formativa.
La escasa dimensin de la formacin inicial, que no llega a cubrir las
necesidades del sistema productivo, como consecuencia bsicamente del
bajo rendimiento de las enseanzas obligatorias.
La articulacin entre el mbito estatal y el autonmico, que debilita los
mecanismos de coordinacin y gobernanza del conjunto del sistema. La
resolucin puede comportar la introduccin de cambios en algunos de sus
elementos.
El sistema se encuentra en una situacin de transicin con una doble dinmica.
Por una parte, muestra la evolucin hacia la constitucin de sistemas territoriales de mbito autonmico que tienden a formularse como sistemas propios,
CONCLUSIONES 205
y por otra parte, tiende hacia la adaptacin de un sistema abierto a lo largo de

la vida de las personas.
La rapidez de las transformaciones del sistema, que no ha consolidado su configuracin actual hasta hace muy pocos aos, conlleva que todava se estn
ultimando elementos estructurales que obedecen a lgicas de superacin de
deficiencias del pasado y que restan energas para enfocar la superacin de los
retos del futuro. Esta deficiencia puede ser considerada al mismo tiempo como
una oportunidad para abordar las reformas pendientes desde una dimensin de
futuro, introduciendo los elementos ms avanzados que se adaptan a la nueva
situacin.
El avance hacia una sociedad del conocimiento supone cambios rpidos que
exigen concentrar todos los esfuerzos en las profundas adaptaciones que requieren los sistemas de formacin con el fin de generalizar el acceso a la formacin a lo largo de la vida. Un acceso que permita adquirir unos aprendizajes
de calidad que se correspondan a la necesidad de cada persona.
A partir de aqu se comentarn algunas propuestas que, a la luz de los argumentos expuestos en el texto, pueden contribuir a la mejora del sistema de
formacin profesional en este contexto de cambio, aprovechando sus puntos
fuertes y tratando de solucionar o abordar los puntos dbiles identificados. Se
han agrupado las propuestas en cuatro grandes bloques: las dirigidas a mejorar
el nivel de cualificacin en el mercado de trabajo, las tendentes a potenciar la
formacin en la sociedad del conocimiento, las relacionadas con la mejora de
la gobernanza del sistema y, por ltimo, las que se derivan de la consecucin
de un nuevo acuerdo global para la formacin y la cualificacin.
Por una cualificacin ms elevada en el mercado de trabajo
En la relacin entre el sistema de formacin y el mundo productivo se pueden
considerar diversas iniciativas que tiendan a acercarlos.
A lo largo del presente estudio se ha llegado a la conclusin de la existencia de
una espiral negativa entre una baja exigencia de cualificacin por parte de las
empresas y una reducida oferta formativa, sobre todo en la formacin inicial,
que se retroalimentan mutuamente.
En la perspectiva de la sociedad del conocimiento, se espera que se produzca

una demanda mayor de personal cualificado, sin que desaparezcan las necesidades de personal poco cualificado. En este contexto, parece aconsejable que
el crculo vicioso se rompa para las dos partes, con el impulso de una demanda
ms elevada de personal cualificado por parte de las empresas y la creacin de
una oferta ms amplia de formacin.
Diversas iniciativas facilitaran una relacin ms estrecha entre el sistema de
formacin y las empresas, con la ampliacin de la oferta formativa y el incremento de la cualificacin de los trabajadores:
a) Una condicin previa sera conseguir un mejor rendimiento de la enseanza
secundaria obligatoria, para que un mayor nmero de jvenes pueda acceder
a los ciclos de formacin profesional de grado medio. Mientras este objetivo
prioritario no se consiga, la actual regulacin de los Programas de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI) permite ofrecer una segunda oportunidad a
los jvenes que no obtienen la graduacin de la ESO. La integracin de los
diferentes programas de garanta social y de alternancia en el mbito de las
polticas activas de ocupacin, como las escuelas-taller, las casas de oficios y
los talleres de ocupacin, en un nico PCPI, suficientemente flexible para dar
cabida a diferentes tipologas de jvenes, significara un gran avance.
b) La promocin de la alternancia entre la escuela y el trabajo como estrategia
formativa facilitara la relacin entre formacin y mundo laboral. El alargamiento de las prcticas en el puesto de trabajo y su extensin a la formacin
ocupacional, o la implementacin en el mbito estatal de la experiencia vasca
de los contratos entre empresas y estudiantes de la formacin inicial son dos
posibles medidas que hay que considerar atentamente.
c) Acercar y abrir ms los centros a las empresas es la condicin necesaria
para que las medidas anteriores tengan un impacto real en el da a da. Para
conseguir este objetivo, es necesario reflexionar sobre la situacin de la formacin profesional en el seno de los IES. En el texto(1) se ha argumentado la
necesidad de ofrecer una mayor identidad y autonoma a los centros de formacin profesional, y se han presentado diversas opciones, ya sea por niveles
de enseanza secundaria o bien mediante la creacin de unos centros propios
para la formacin profesional. Una reforma de estas caractersticas facilitara
(1) Vanse pginas 54 y siguientes.
CONCLUSIONES 207
la adaptacin de los centros a su entorno con una concepcin ms integral de

toda la oferta formativa, tanto inicial como continua. La creacin de campus
locales de formacin con una participacin activa por parte de las administraciones locales facilitara la coordinacin necesaria de toda la oferta en el
mbito territorial, hoy muy dispersa.
d) Un mayor compromiso de los agentes sociales para promover la formacin
dentro de la empresa y en el mbito sectorial con el objetivo de aumentar el
volumen de formacin y crditos puestos a disposicin de las empresas tendra
un efecto inmediato en la cualificacin de la poblacin activa. Por otra parte,
este compromiso se tendra que ampliar para fomentar la mejora del acceso a
la formacin de los sectores con ms dificultades de cualificacin dentro de
las empresas. Entre los colectivos prioritarios habra que incluir tambin a la
poblacin inmigrante.
e) El desarrollo definitivo de un sistema de reconocimiento de la experiencia
profesional supondra un incentivo para facilitar el acceso a la formacin a
todos los colectivos que no han seguido un proceso formal de formacin, completando as su calificacin.
Por un nuevo impulso para potenciar la formacin
en la sociedad del conocimiento
En el texto se ha argumentado que el avance hacia la sociedad del conocimiento
exige que un mayor nmero de personas obtengan niveles ms elevados de cualificacin. Para conseguir este objetivo, es necesario que los sistemas de formacin se adapten a las nuevas demandas sociales. No se trata slo de un aspecto
cuantitativo de mayor formacin para ms personas, sino tambin de cambios
cualitativos en la formacin impartida, tanto en lo que respecta al fondo como
a la forma.
La renovacin del sistema de formacin requiere compromisos claros y cuantificables sobre los niveles de cualificacin de la poblacin adulta, con una
mejora de la equidad en el acceso a la formacin por parte de los territorios y
de los colectivos con un menor desarrollo del sistema de formacin.
Para llegar a las metas que se fijen, ser necesario flexibilizar todo el sistema
con el fin de facilitar el acceso y la circulacin dentro del mismo sistema,
entre subsistemas y niveles. La utilizacin de la poltica fiscal podra ser un

instrumento para facilitar e incentivar la inversin en formacin por parte de
la poblacin.
El acceso de la poblacin a la formacin sera ms fcil si los centros de formacin estuvieran ms abiertos a su entorno, con potentes dispositivos de orientacin dirigidos a la poblacin joven y adulta, y con ofertas coordinadas en el
territorio e integradas entre los diferentes subsistemas. Estos centros tendran
que tener unos equipamientos actualizados y especializados en las diversas familias profesionales, con una oferta modular que reconociera las competencias
adquiridas por otras vas.
Una renovacin de la funcin docente, que incida menos en la transmisin de
aprendizajes y ms en la orientacin, el acompaamiento y el entrenamiento
de capacidades de aprendizajes para un pblico amplio, permitira dar un salto
en la concepcin de la formacin a lo largo de la vida. La formacin de los
docentes y su reciclaje se convierten en una cuestin prioritaria para actualizar
sus conocimientos y adaptarlos a la nueva dimensin formativa.
La potenciacin del uso de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin y el desarrollo del e-learning son requisitos necesarios para implantar
los nuevos conceptos de la formacin.
Por una mejor gobernanza del sistema de formacin
En el nivel ms genrico de la gobernanza del sistema se han detectado diversos elementos que hay que considerar:
a) En primer lugar, una falta de definicin de objetivos evaluables y operativos
que orienten la actuacin de los diferentes actores, tanto estatales como autonmicos y locales implicados en el sistema. Si las comunidades autnomas se
dotan de planes autonmicos de formacin profesional, con ms razn parece
necesario que un instrumento de estas caractersticas tambin se establezca en
el mbito estatal. En este sentido, hara falta la formulacin de un tercer plan
nacional de formacin profesional que diera continuidad a la tarea realizada
hasta ahora por el Consejo General de la Formacin Profesional.
En la misma direccin, potenciar las funciones del Consejo General, no slo
como rgano consultivo del Gobierno sino tambin como verdadero espacio
CONCLUSIONES 209
de coordinacin y de consenso entre todas las partes implicadas, podra contribuir a compensar la falta de unos rganos globales de direccin de todo el sistema. El Consejo podra actuar como senado de la formacin profesional,
como rgano mximo de gobierno del sistema, liderando su transformacin
en la evolucin hacia la sociedad del conocimiento.
b) En segundo lugar, la articulacin entre el mbito estatal y el autonmico, y la
relacin de ambos con los agentes econmicos y sociales (empresarios y trabajadores) seguramente constituye el elemento ms crtico de la situacin actual
del sistema. La falta de consenso entre estos actores clave est bloqueando y
retrasando la capacidad de adaptacin del sistema a las nuevas exigencias de
futuro. Parece, pues, necesario y urgente llegar a un acuerdo que supere el bloqueo actual y que, a partir de unos objetivos compartidos, se acabe de definir
la estructura y el funcionamiento del sistema, y especialmente el papel de cada
uno de ellos. Este consenso podra tomar la forma de un gran acuerdo sobre la
formacin entre los cuatro actores clave.
Adems de un acuerdo de este tipo, habra que desarrollar instrumentos que
regulen de forma ms estable las relaciones entre la administracin central y
las administraciones autonmicas en materia de formacin, descargando de
esta funcin a las conferencias sectoriales. Por ejemplo, la utilizacin de instrumentos similares a los contratos programa permitiran agilizar y simplificar los actuales mecanismos de coordinacin, seguimiento y control entre las
administraciones pblicas. Estos contratos podran regular compromisos de
actividad, resultados y financiacin en relacin con los objetivos marcados en
los respectivos planes de formacin de la administracin central y de cada una
de las administraciones autonmicas.
c) En tercer lugar, y relacionado con el punto anterior, se han identificado duplicaciones y solapamientos entre organismos que desempean un papel coordinador y gestor de partes del sistema en el mbito estatal o autonmico. La
actual integracin de los subsistemas de formacin continua y de formacin
ocupacional en un solo subsistema de formacin para la ocupacin requiere
replantear las funciones que la Fundacin Tripartita y el INEM han estado realizando en el esquema anterior para adaptarlos a la nueva situacin. O bien el
INEM absorbe la Fundacin Tripartita y se transforma en un organismo cuatripartito, o bien se refuerza la Fundacin Tripartita como la agencia cuatripartita para gestionar toda la formacin para la ocupacin en el mbito estatal.
En cualquier caso, mantener la divisin entre la gestin estatal de la antigua

formacin ocupacional y de la continua ha perdido su sentido despus del
Real Decreto de integracin. Esta divisin se convertir en un freno para consolidar la aplicacin real de la integracin entre los dos antiguos subsistemas,
adems de mantener toda una serie de tics burocrticos y de ineficiencias que
habra que superar.
Este mismo planteamiento es aplicable a las comunidades autnomas, que se
han dotado de rganos diferenciados para gestionar los antiguos subsistemas.
En este mbito todava es ms clara la necesidad de fusionar los diferentes
instrumentos de gestin que existen.
d) En cuarto lugar, en el contexto de la reformulacin de los rganos de gestin del subsistema de formacin para la ocupacin, habra que debatir sobre
la nueva funcin que deberan desempear los rganos estatales en relacin
con los existentes en cada comunidad autnoma. Habra que superar la herencia del pasado correspondiente a un sistema desconcentrado para pasar a una
visin ms actualizada de un sistema descentralizado. Por lo tanto, la funcin
de seguimiento y control de los organismos estatales debera reubicarse en
una lnea de liderazgo de organismos autnomos en la toma de decisin, pero
que comparten objetivos en un marco legislativo de competencias y funciones
claro y asumido por todas las partes.
Organismos como el INEM, la Fundacin Tripartita, el mismo Consejo General de la Formacin Profesional o el INCUAL tendran que ser reformados
para establecer un nuevo tipo de relacin con los servicios autonmicos de
ocupacin, los consejos autonmicos de formacin profesional, los consorcios para la formacin continua y otros organismos similares o los institutos
autonmicos de cualificaciones.
e) En quinto lugar, se constata un escaso desarrollo de funciones complementarias importantes del sistema, necesarias para abordar los retos de futuro,
como por ejemplo las funciones de orientacin, innovacin, calidad, evaluacin y observacin.
Urge la clarificacin de quin debera organizar la funcin de observacin
dentro del sistema y cmo debera efectuarse esta organizacin. Ya sea desde
el INEM o desde el INCUAL, y con una articulacin en red con los observatorios autonmicos, habra que potenciar la capacidad de suministrar a todos los
CONCLUSIONES 211
actores del sistema, en sus respectivos mbitos, la informacin necesaria para

que puedan tomar decisiones basadas en informaciones contrastadas.
La funcin de calidad y de innovacin, o bien se deja en manos de las comunidades autnomas mediante un acuerdo sobre la coordinacin de su desarrollo,
o bien se crea una entidad que asuma esta funcin con la participacin de las
comunidades autnomas y el resto de actores implicados. La capacidad de
avanzar hacia la mejora de la calidad y el impulso de la innovacin no puede
depender de la autorregulacin del mismo sistema. Ambas funciones requieren un plan, un impulsor y un supervisor activo.
No es necesario crear organismos nuevos para cada una de las funciones complementarias del sistema, pero s es necesario que cada una de ellas est claramente definida y organizada. La funcin de evaluacin podra ser asumida
por organismos que se ocupan de otras funciones, como el de la calidad y la
innovacin o el de la observacin, o bien se podra incluir como plan de accin dentro de los organismos de evaluacin ms generales, ya sea del sistema
educativo o de las polticas pblicas. No obstante, lo que es necesario es que
haya un plan sistemtico de evaluacin de todo el sistema, que todava est
pendiente de desarrollar.
Finalmente, y no porque sea la funcin menos importante, habra que promover con ms decisin la funcin de orientacin con el fin de mejorar la transparencia de todo el sistema. La complejidad del sistema y la multiplicidad de
actores no aconsejan un nico dispositivo de orientacin, pero s habra que
velar por que la orientacin se contemplase y asegurase a travs de los diferentes mbitos del sistema.
f) En sexto lugar, habra que reubicar los programas y las actividades europeas
para conseguir una mejor integracin en el conjunto del sistema, tanto en el
mbito estatal como en el autonmico, y aprovechar mejor sus potencialidades
para complementar los recursos propios. Por otra parte, en la nueva perspectiva financiera de contribucin positiva neta de Espaa a la Unin Europea, se
tendra que desplegar una presencia ms activa y propositiva en el mbito de
la formacin y en los organismos de formacin europeos.
Todos estos elementos referidos a la gobernanza general del sistema apuntan
a un mismo hecho: el desarrollo que ha adquirido el sistema de formacin en
Espaa exige un rediseo de las instituciones generales de su gobierno, tanto
en el mbito estatal como en el autonmico y en la relacin entre estos. El

reforzamiento institucional del sistema contribuira a una mayor fluidez en su
funcionamiento, pero sobre todo lo situara en una mejor posicin para afrontar las transformaciones que habr que llevar a cabo con el fin de adaptarlo a
las nuevas exigencias de la sociedad del conocimiento.
El volumen y la complejidad que va adquiriendo el sistema pone sobre la mesa
una iniciativa, hasta ahora comentada en crculos reducidos de especialistas (De
Asis y Rueda, 2003). Se trata de la conveniencia de crear un rgano poltico
unificado de gobierno y administracin de todo el sistema, ya sea una secretara
de Estado de formacin u otro rgano similar. Una iniciativa de estas caractersticas contribuira a visualizar la importancia de la formacin y su papel clave
en el camino hacia la sociedad del conocimiento, y facilitara la coordinacin
y gobernanza de todo el sistema. En teora, el hecho de no tener que asumir
muchas responsabilidades de gestin en el mbito estatal tendra que facilitar
la creacin de esta secretara de Estado o un rgano similar que unificara en un
sola instancia las competencias sobre formacin, hoy distribuidas entre diversos ministerios, y que trabajase en estrecha colaboracin con los ministerios de
educacin y de trabajo para asumir la regulacin del sistema de formacin en
su conjunto.
En el mbito autonmico tambin quedara justificada la propuesta para la
creacin de una nica agencia que asumiera la gestin de toda la formacin,
sobre todo teniendo en cuenta la complementariedad de los recursos de cada
uno de los dos departamentos normalmente implicados. Los departamentos
de educacin disponen de los equipamientos y los recursos materiales destinados a la formacin inicial que los departamentos de trabajo no tienen para
la formacin para la ocupacin, y viceversa. Y tambin, los departamentos
de trabajo disponen de los recursos financieros para distribuir destinados a
la formacin para la ocupacin, que permitiran reutilizar los equipamientos
asignados a los departamentos de educacin en beneficio de todo el sistema.
Por un nuevo acuerdo sobre la formacin y la calificacin
Durante el texto se ha insistido en varias ocasiones en la ausencia de un consenso suficiente entre agentes sociales y administraciones pblicas, tanto es-
CONCLUSIONES 213
tatales como autonmicas, para acabar de completar la actual arquitectura del

moderno sistema de formacin descentralizado.
Urge, pues, la adopcin de un acuerdo coherente que impulse una nueva etapa
de evolucin del sistema de formacin para afrontar los retos de la formacin
en la sociedad del conocimiento, ya que el modelo actual ya ha dado todo lo
que poda dar de s. Este acuerdo debera abordar la mejora tanto de la organizacin del sistema como de su capacidad para proveer mano de obra cualificada y generar una demanda ms elevada y atractiva de cualificacin por parte
del mundo laboral, tanto privado como pblico.
La implicacin de los cuatro grandes actores del sistema espaol (los sindicatos, las organizaciones empresariales, las administraciones estatales y las
administraciones autonmicas) es una condicin necesaria para asegurar su
impacto efectivo. Sera necesario movilizar a toda la sociedad y al resto de los
actores implicados en el sistema formativo en torno a un acuerdo o pacto de
este tipo. Superar las dificultades del mismo sistema y orientarlo hacia el futuro es una tarea que requiere la participacin y la adhesin de toda la sociedad,
que ser finalmente la principal beneficiaria de sus frutos.
Tanto la sociedad como la economa espaola tienen mucho que ganar con
una reforma de estas caractersticas del sistema de formacin que pretenda
impulsar una economa ms competitiva y que sea capaz de ofrecer ocupacin
de calidad y cualificada a la gran mayora de la poblacin. La estructura actual
del sistema de formacin es slida y constituye un buen trampoln para situar
la formacin como factor prioritario de las transformaciones sociales y econmicas en curso. En manos de los actores est tomar la iniciativa.
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(2005): Real Decreto 1558/2005 de 23 de diciembre sobre los requisitos bsicos
de los centros integrales de formacin profesional, publicado en el BOE, nm.
312 de 30 de diciembre de 2005.
(2006): Real Decreto 1538/2006 de 15 diciembre sobre la ordenacin general de
la formacin profesional del sistema educativo, publicado en el BOE, nm. 182
de 3 de enero de 2007.
(2007): Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo por el cual se regula el subsistema
de formacin profesional para la ocupacin, publicado en el BOE, de 11 de abril
de 2007.
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (2002): Sentencia 95/2002 de 25 de abril promovida por la Generalitat de Catalua contra la Orden del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social de 30 de octubre de 2001, sobre subvenciones en materia de
formacin y ocupacin. Y sentencia 190/2002 de 17 de octubre promovida por
la Junta de Galicia, contra la disposicin adicional segunda de la ley 41/1994
de 20 de diciembre de los presupuestos generales del estado para 1995 sobre
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ZARIFIAN, P. (1999): Objectif comptence. Pour une nouvelle logique. ditions Liaisons, coll. Entreprise et carrires, Pars.
BIBLIOGRAFA 223
ndice de grficos, tablas y cuadros
Grficos
2.1
La estructura del sistema educativo en Espaa
42
2.2
Evolucin del nmero de estudiantes de formacin profesional

inicial por sexo y grado
47
Alumnos de formacin profesional inicial por titularidad

de los centros y grado
50
Esquema de la estructura del subsistema de formacin para

el empleo
62
2.3
2.4
4.1
Evolucin trimestral del empleo
114
4.2
Modelos de cualificacin en Europa y Espaa
127
Tablas
1.1
Abandono educativo prematuro en Europa
26
1.2
Distribucin de estudiantes por programas en la educacin secundaria

superior en diferentes pases de la OCDE
27
2.1
Nmero total de alumnos del sistema de formacin profesional
40
2.2

por comunidades autnomes
49
Porcentaje de alumnos que acceden a los ciclos a travs

de las pruebas de acceso, por comunidades autnomas
52
Distribucin de los alumnos de formacin profesional inicial,

por familias profesionales y sexo
53
Empresas formadoras y ratio de disposicin del crdito de formacin,

por dimensin de las empresas
65
Trabajadores formados, por dimensin de la empresa
65
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
Edad y sexo de los trabajadores formados
66
2.8
Tasa de cobertura de los trabajadores formados por sectores
67
2.9
Distribucin territorial de las personas formadas y tasas de cobertura
68
3.1
Indicadores comparativos europeos sobre educacin y formacin
92
4.1
Poblacin ocupada de 25 a 29 aos por niveles de educacin y pas
128
7.1
Poblacin de ms de 15 aos segn niveles de educacin

y participacin en la formacin continua
180
Cuadros
1.1
Los modelos clsicos de formacin profesional
18
2.1
Porcentajes mximos de la cuota de formacin profesional a bonificar

y de cofinanciacin, segn la dimensin de la empresa
64
BIBLIOGRAFA 225
Glosario de acrnimos
ACVC: Asociacin para la Certificacin de Competencias Profesionales.

BUP: Bachillerato Unificado Polivalente.
CEDEFOP: Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional.
CEE: Comunidad Econmica Europea.
CEREQ: Centre dtudes et de Recherches sur les Qualifications (Centro de Estudios
e Investigaciones sobre las Cualificaciones).
ECTS: Sistema Europeo de Transferencia de Crditos para la Educacin Superior.
ECVET: Sistema Europeo de Transferencia de Crditos para la Formacin Profesional.
EGB: Educacin General Bsica.
EQF: Marco Europeo de las Cualificaciones.
ESO: Educacin Secundaria Obligatoria.
FCT: Formacin en Centros de Trabajo.
FIP: Plan de Formacin e Insercin Profesional.
FORCEM: Fundacin para la Formacin Continua.
FP: Formacin Profesional.
FPI: Formacin Profesional de primer grado.
FPII: Formacin Profesional de segundo grado.
FPIII: Formacin Profesional de tercer grado.
IES: Instituto de Educacin Secundaria.
INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica.
INEM: Instituto Nacional de Empleo.
KSC: Knowledge, skills, competences (conocimientos, destrezas y competencias).

LOE: Ley Orgnica de Educacin.
LOGSE: Ley Orgnica General del Sistema Educativo.
NVQ: National Vocational Qualifications (certificados de competencias profesionales).
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
OPEAS: Servicios de Orientacin Profesional para el Empleo y Asistencia para el
Autoempleo.
PCPI: Programas de Cualificacin Profesional Inicial.
SPEE: Servicio Pblico de Empleo Estatal.
TIC: Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin.
TVET: Technical Vocational Education Training (educacin y formacin tcnicoprofesional).
UE-19-25-27: Unin Europea segn el nmero de pases.
VAE: Validation des Acquis de lExprience (validacin de los conocimientos
adquiridos por la experiencia).
GLOSARIO DE ACRNIMOS 227
Coleccin Estudios Socials

Disponible en Internet: www.laCaixa.es/ObraSocial
Ttulos publicados
ANUARIO SOCIAL
1. LA INMIGRACIN EXTRANJERA
EN ESPAA
(Agotado)
Eliseo Aja, Francesc Carbonell,
Colectivo Io (C. Pereda, W. Actis
y M. A. de Prada), Jaume Funes
e Ignasi Vila
2. LOS VALORES DE LA SOCIEDAD
ESPAOLA Y SU RELACIN CON
LAS DROGAS
(Agotado)
Eusebio Megas (director), Domingo
Comas, Javier Elzo, Ignacio Megas,
Jos Navarro, Elena Rodrguez
y Oriol Roman
3. LAS POLTICAS FAMILIARES
EN UNA PERSPECTIVA
COMPARADA (Agotado)
Llus Flaquer
4. LAS MUJERES JVENES
EN ESPAA (Agotado)
Ins Alberdi, Pilar Escario
y Natalia Matas
5. LA FAMILIA ESPAOLA ANTE
LA EDUCACIN DE SUS HIJOS
(Agotado)
Vctor Prez-Daz, Juan Carlos
Rodrguez y Leonardo Snchez Ferrer
6. VEJEZ, DEPENDENCIA
Y CUIDADOS DE LARGA
DURACIN (Agotado)
David Casado Marn y Guillem Lpez
i Casasnovas
(*) Versin inglesa disponible en Internet
7. LOS JVENES ANTE EL RETO

EUROPEO
Joaquim Prats Cuevas (director),
Cristfol-A. Trepat i Carbonell
(coordinador), Jos Vicente Pea Calvo,
Rafael Valls Monts y Ferran Urgell
Plaza
8. ESPAA ANTE
LA INMIGRACIN (*)
Vctor Prez-Daz, Berta lvarezMiranda y Carmen Gonzlez-Enrquez
9. LA POLTICA DE VIVIENDA
EN UNA PERSPECTIVA EUROPEA
COMPARADA
Carme Trilla
10. LA VIOLENCIA DOMSTICA
(Agotado)
Ins Alberdi y Natalia Matas
11. INMIGRACIN, ESCUELA
Y MERCADO DE TRABAJO (*)
Colectivo Io (Walter Actis,
Carlos Pereda y Miguel A. de Prada)
12. LA CONTAMINACIN ACSTICA
EN NUESTRAS CIUDADES
Benjamn Garca Sanz y Francisco
Javier Garrido
13. FAMILIAS CANGURO
Pere Amors, Jess Palacios, Nria
Fuentes, Esperanza Len y Alicia Mesas
14. LA INSERCIN LABORAL
DE LAS PERSONAS CON
DISCAPACIDADES
Colectivo Io (Carlos Pereda, Miguel A.
de Prada y Walter Actis)
15. LA INMIGRACIN MUSULMANA

EN EUROPA
Vctor Prez-Daz, Berta lvarezMiranda y Elisa Chuli
16. POBREZA Y EXCLUSIN SOCIAL
Joan Subirats (director), Clara Riba,
Laura Gimnez, Anna Obradors, Maria
Gimnez, Ddac Queralt, Patricio Bottos
y Ana Rapoport
17. LA REGULACIN DE LA
INMIGRACIN EN EUROPA
Eliseo Aja, Laura Dez (coordinadores),
Kay Hailbronner, Philippe de Bruycker,
Franois Julien-Laferrire,
Paolo Bonetti, Satvinder S. Juss,
Giorgio Malinverni, Pablo Santolaya
y Andreu Olesti
18. LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
EUROPEOS CRISIS O
TRANSFORMACIN?
Joaquim Prats y Francesc Ravents
(directores), Edgar Gasliba
(coordinador), Robert Cowen,
Bert P. M. Creemers, Pierre-Louis
Gauthier, Bart Maes, Barbara Schulte
y Roger Standaert
19. PADRES E HIJOS EN
LA ESPAA ACTUAL
Gerardo Meil Landwerlin
20. MONOPARENTALIDAD E INFANCIA
Llus Flaquer, Elisabet Almeda
y Lara Navarro
21. EL EMPRESARIADO INMIGRANTE
EN ESPAA
Carlota Sol, Snia Parella
y Leonardo Cavalcanti
22. ADOLESCENTES ANTE

EL ALCOHOL. LA MIRADA
DE PADRES Y MADRES
Eusebio Megas Valenzuela (director),
Juan Carlos Ballesteros Guerra,
Fernando Conde Gutirrez del lamo,
Javier Elzo Imaz, Teresa Laespada
Martnez, Ignacio Megas Quirs
y Elena Rodrguez San Julin
23. PROGRAMAS
INTERGENERACIONALES.
HACIA UNA SOCIEDAD
PARA TODAS LAS EDADES (*)
Mariano Snchez (director), Donna
M. Butts, Alan Hatton-Yeo, Nancy A.
Henkin, Shannon E. Jarrott,
Matthew S. Kaplan, Antonio Martnez,
Sally Newman, Sacramento Pinazo,
Juan Sez y Aaron P. C. Weintraub
24. ALIMENTACIN, CONSUMO
Y SALUD (*)
Cecilia Daz Mndez y Cristbal Gmez
Benito (coordinadores), Javier Aranceta
Bartrina, Jess Contreras Hernndez,
Mara Gonzlez lvarez, Mabel Gracia
Arnaiz, Paloma Herrera Racionero,
Alicia de Len Arce, Emilio Luque
y Mara ngeles Menndez Patterson
25. LA FORMACIN PROFESIONAL EN
ESPAA. HACIA LA SOCIEDAD
DEL CONOCIMIENTO (*)
Oriol Homs
Diseo, maquetacin
e impresin: www.cege.es
Ciutat dAsuncin, 42
08030 Barcelona
D.L.: B. 54950-2008
ISBN: 978-84-691-8081-5
25
para el empleo).
25

Nm. 25
en Espaa
Edita
Fundacin la Caixa
Av. Diagonal, 621
08028 Barcelona

Presidente
Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Vocales
scar Caldern de Oya
Juan Mara Nin Gnova
Oriol Homs
Presidente de Honor
Jos Vilarasau Salat
Presidente
Isidro Fain Casas
Vicepresidentes
Patronos
scar Caldern de Oya
Director General
Directora
Rosa M. Molins
Coordinadora
Mnica Badia

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25

El objetivo del presente estudio es ofrecer un anlisis del sistema

La formacin profesional en Espaa

especializacin profesional, tanto de los jvenes antes de

Coleccin Estudios Sociales

RGANOS DE GOBIERNO DE LA OBRA SOCIAL LA CAIXA

Edicin electrnica disponible en Internet:

La formacin profesional en Espaa

especializacin profesional, tanto de los jvenes antes de

Coleccin Estudios Sociales

RGANOS DE GOBIERNO DE LA OBRA SOCIAL LA CAIXA

Edicin electrnica disponible en Internet:

Coleccin Estudios Sociales

La formacin profesional en Espaa

Edicin electrnica disponible en Internet:

I. Una perspectiva histrica

II. El sistema de formacin profesional en Espaa

III. La visin europea de la formacin

IV. La formacin y el mercado de trabajo

V. El aprendizaje de las competencias profesionales

VI. El aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida

VII. La formacin en la sociedad del conocimiento

ndice de grficos, tablas y cuadros

La existencia de un sistema educativo con una calidad suficiente es uno de los

un futuro. Tambin se lleva a cabo un diagnstico sobre la influencia que la

Jaume Lanaspa Gatnau

La formacin profesional es considerada, de forma prcticamente unnime,

El aprendizaje es uno de los factores de movilizacin de voluntades humanas

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

La aportacin europea a la formacin en Espaa queda descrita en el captulo

I. Una perspectiva histrica

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

pecializado tienen significados diferenciados. La educacin hace referencia al

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 13

entiende por formacin profesional aquella formacin dirigida directamente

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

la formacin profesional y, en cambio, en otras ocasiones, ambos conceptos se

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 15

La misma distincin se podra aplicar en la formacin desde una perspectiva

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

1.2. La evolucin del concepto de formacin profesional

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 17

Los modelos clsicos de formacin profesional

Hay muchas opciones:

Por regla general,

El Estado recauda una

Las empresas financian

Fuente: Revista Formacin Profesional, n 32, CEDEFOP, 2004

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

Esto tambin provoc un cambio en profundidad en la organizacin de la

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 19

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 23

El impulso modernizador de la LOGSE

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

escasamente utilizados dentro de una concepcin mucho ms flexible de la

UNA PERSPECTIVA HISTRICA 25

Abandono educativo prematuro en Europa

LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA

Aunque los debates en torno a la LOGSE eran ms tericos que prcticos, la

Distribucin de estudiantes por programas en la educacin secundaria

Notas: A: categora no aplicable; N: dato poco significativo.