ISSN = 1980-993X doi:10.

4136/1980-993X
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Legislao e gesto de recursos hdricos nas reas de mananciais da

Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil
(doi:10.4136/ambi-agua.166)
Carla Grigoletto Duarte1; Tadeu Fabrcio Malheiros2; Luis Eduardo Gregolin Grisotto3;
Rafael Doate vila4
1

Escola de Engenharia de So Carlos EESC/USP. Ncleo de Estudos de Poltica Ambiental - NEPA

E-mail: carla.duarte@usp.br
2
Escola de Engenharia de So Carlos EESC/USP
E-mail: tmalheiros@usp.br
3
Faculdade de Sade Pblica - FSP/USP
E-mail: luiseduardogrisotto@cobrape.com.br
4
Engenheiro Ambiental
E-mail: rafadx@gmail.com

RESUMO
O objetivo deste trabalho apresentar o histrico de ocupao nas reasde mananciais na
Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) e a evoluo da legislao relacionada a essa
problemtica do ponto de vista da gesto de recursos hdricos. Foi utilizada metodologia
descritiva, com pesquisas a material bibliogrfico e documental, buscando apresentar as
principais leis relativas proteo das reas de mananciais da RMSP e sobre gesto de
recursos hdricos e ambiental. Foi possvel observar um avano na concepo da legislao e
do formato proposto para o gerenciamento das reas de mananciais, porm, limitado pela
ausncia de um mecanismo mais efetivo para gesto metropolitana. A construo da gesto
metropolitana na RMSP poderia ampliar a capacidade de integrao entre municpios e
setores. A integrao entre a gesto de recursos hdricos e a gesto territorial mostrou-se
fundamental para a proteo dos mananciais. A nova lei de proteo aos mananciais, Lei
Estadual n 9.866/97, se apresenta como descentralizada, participativa, com foco em aes
no estruturais e na gesto integrada. Porm, a efetiva implementao da lei depende ainda da
harmonizao de polticas pblicas setoriais, de uma extensa coordenao e cooperao entre
municpios e o avano no grau de comprometimento dos governos.
Palavras-chave: reas de mananciais; habitao; gesto de recursos hdricos.

Legislation and water management of water source areas of So Paulo

Metropolitan Region, Brazil
ABSTRACT
This paper presents the history of occupation in the water source areas in So Paulo
Metropolitan Region (hereinafter SPMR) and the evolution of the legislation related to this
issue, from the point of view of the environmental and water management. A descriptive
methodology was used, with searches into bibliographical and documental materials, in order
to present the main laws for the protection of the water supply areas of SPMR and
environmental and water management. It was possible to observe some progress in the
premises of the both legislation and the format proposed for the management of the water
source areas. However, such progress is limited due to the lack of a more effective
mechanism for metropolitan management. The construction of the metropolitan management
in SPMR would enlarge the capacity of integration between municipalities and sectors. The
integration between the management of water and the land use management showed to be
Revista Ambiente & gua - An Interdisciplinary Journal of Applied Science: v. 5, n. 3, 2010.

DUARTE, C. G.; MALHEIROS, T. F.; GRISOTTO, L. E. G.; VILA, R. D. Legislao e gesto de recursos
hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

fundamental for the protection of the water sources. The new law for protection of the water
sources, State Law n 9.866/97, is decentralized and participative, focusing on non-structural
actions and integrated management. However, the effective implementation of the law still
depends on the harmonization of sectoral public policies, extensive coordination and
cooperation among municipalities and the progress in the degree of the commitment of the
governments.
Keywords: water source areas; housing; water management.

1. INTRODUO
As aglomeraes urbanas na Amrica Latina, de maneira geral, sofreram processos de
urbanizao acelerados, com intensas migraes e rpidos crescimentos populacionais,
causando diversos problemas relacionados falta de infraestrutura e servios bsicos
populao.
Nesse contexto, o abastecimento pblico de gua uma questo central. A Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP), inserida na bacia hidrogrfica do Alto Tiet, apresenta
forte escassez de gua, e importa gua da bacia vizinha desde a dcada de 1970.
Diversos mananciais da RMSP tiveram suas margens ocupadas com a expanso da
mancha urbana. Sem infraestrutura, os loteamentos causaram impactos diretos na qualidade
da gua dos mananciais com o aumento da poluio dos recursos hdricos, por esgotos
domsticos, resduos slidos e cargas de poluio difusa. De acordo com o Plano de Bacia do
Alto Tiet, a ocupao urbana descontrolada nessas reas a maior ameaa aos mananciais,
pois o comprometimento da qualidade da gua bruta pode levar inviabilizao de uso do
manancial (CBH-AT, 2002).
Visando proteo dos corpos dgua, na dcada de 1970, foram promulgadas algumas
leis estaduais de proteo aos mananciais, trazendo a regulamentao da ocupao por meio
da restrio a grandes densidades populacionais e tambm restringindo a implantao de
determinados tipos de indstrias. No entanto, o estabelecimento dessas condies no foi
suficiente para equacionar o problema.
Em 1997, uma nova legislao trouxe significativas mudanas para a gesto das reas de
mananciais. A nova legislao normatizou a matria e traou diretrizes para a proteo das
bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do Estado de So Paulo, mudando a
tica com a qual era tratada a questo, incluindo a gesto participativa e descentralizada, com
o recorte do planejamento para uma ou mais sub-bacias, com diretrizes de uso e ocupao do
solo e normas ambientais e urbansticas para cada uma dessas reas, considerando-se as
peculiaridades e os processos de ocupao a que esto sujeitas. Com essa lei, a gesto do uso
do solo pelo municpio fica atrelada gesto de recursos hdricos.
Nesse contexto, este artigo tem como objetivo apresentar o histrico de ocupao nas
reas de mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo e a evoluo da legislao
relacionada a essa problemtica do ponto de vista da gesto de recursos hdricos. Este artigo
foi desenvolvido no contexto do projeto Avaliao Estratgica do Processo de
Implementao das Polticas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no Municpio de Santo
Andr SP - MEGA junto ao grupo SIADES Sistema de Informaes Ambientais para o
Desenvolvimento Sustentvel, com apoio da FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo.

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

2. RESULTADOS
2.1. A ocupao da bacia do Alto Tiet e seu impacto sobre os recursos hdricos
A Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) a quarta maior aglomerao urbana do
mundo. Formada pela capital do Estado de So Paulo e mais 38 municpios, ocupa 7.944 km,
3,2% do territrio estadual. A Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet possui quase os mesmos
limites da regio metropolitana, com 5.985 km2 e 34 municpios.
De acordo com dados da Fundao Seade, a populao da RMSP era de 19,6 milhes de
habitantes em 2007, ou 47,7% da populao estadual, 9,4% da populao brasileira (SEADE,
2007; IBGE, 2007). A regio tambm uma das que apresentam maior densidade
demogrfica no pas, com 2.465,6 habitantes por km, comparada a 165,3 habitantes por km
no estado de So Paulo, e ainda com taxa de urbanizao de 94,9%. Em 2006, o PIB da
RMSP foi de R$ 450 bilhes, 56,1% do PIB estadual e 19% do PIB nacional (SEADE, 2008;
IBGE, 2009).
O abastecimento pblico de gua na RMSP um ponto central para o seu
desenvolvimento. A regio est inserida na Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet, que de acordo
com classificao de disponibilidade hdrica per capita dada por ANA (Brasil, 2005) est em
situao de escassez, pois conforme PNRH-BASE (2005, apud Brasil, 2006) a
disponibilidade hdrica na bacia do Alto Tiet de 217,9 m/hab.ano.
O consumo total de gua da bacia excede, em muito, sua prpria produo hdrica. No
perodo de maro de 2007 a fevereiro de 2008, a produo da SABESP1 para consumo no
Sistema Integrado de Abastecimento da RMSP foi de 67,7 m/s, dos quais 31 m3/s foram
provenientes de transposio da bacia vizinha, do rio Piracicaba.
A transposio foi outorgada em 1974, por 30 anos, para retirada de 33 m/s, e na reviso
feita em 2004 foi indicado que deve ocorrer a diminuio da dependncia da transposio ou
mesmo sua eliminao. Os rgos responsveis pelo abastecimento de gua da RMSP
consideram urgente a definio de novos mananciais e aes de gerenciamento dos recursos
hdricos para garantia do desenvolvimento regional e abastecimento pblico futuro.
Um dos fatores que influenciaram a alta demanda por abastecimento de gua na dcada
de 1970 a grande expanso urbana ocorrida na RMSP. Aps a crise de 1929, houve uma
grande transformao no cenrio econmico brasileiro, em que a indstria teve papel central,
com diversificados ramos de atividade industrial e importncia crescente do setor de bens de
produo. Segundo Arajo (1992), durante a dcada de 1940, a indstria paulista passou por
expressivo processo de concentrao, fazendo com que, em 1950, a regio de So Paulo
produzisse 72% do valor de transformao industrial do Estado e 35% do Brasil.
Esse crescimento da indstria gerou uma grande demanda por mo de obra, induzindo
um intenso fluxo migratrio para a RMSP. A populao migrante para a metrpole gerou uma
demanda habitacional incompatvel com as ofertas do mercado imobilirio principalmente
devido aos altos custos, inacessveis para grande parte dessa populao. Nesse perodo, as
ocupaes clandestinas e irregulares aumentaram, comumente em regies perifricas ao
centro urbano. De acordo com Sprl e Seabra (1997), as alternativas encontradas para o
problema da moradia foram trs: os cortios, as favelas e a autoconstruo de habitaes em
loteamentos perifricos.
Sprl e Seabra (1997) ainda descrevem que os loteamentos perifricos apresentam uma
dinmica de ocupao caracterstica. Num primeiro momento carecem de infraestrutura
1

Quanto ao abastecimento de gua, com exceo de 7 municpios que possuem sistemas prprios de
abastecimento de gua, e que so designados como sistemas isolados, todos os demais so atendidos, total ou
parcialmente, pela Sabesp - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo, por um conjunto de
sistemas produtores, constitudos por reservatrios de regularizao, captaes, adutoras de gua bruta e tratada,
estaes de tratamento, reservatrios, elevatrias e redes de distribuio, que compem o denominado Sistema
Integrado de Abastecimento de gua da Regio Metropolitana de So Paulo (CBH-AT, 2002).

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

bsica, como distribuio de gua, energia eltrica, coleta de esgoto e de resduos slidos e,
ao longo do tempo, vo sendo incrementados com transporte coletivo, arruamentos e servios.
A instalao de equipamentos e servios em uma gleba provoca notvel valorizao dos lotes,
tornando-se muito interessante para os loteadores no mercado imobilirio. comum observar
que moradores beneficiados com a infraestrutura vendem suas casas e mudam-se para novas
regies perifricas.
Na regio perifrica da RMSP esto as reas de mananciais, como mostra a Figura 1.
Essas reas receberam diversos loteamentos com as caractersticas acima descritas, alm de
loteamentos de alto padro s margens dos corpos dgua nas regies de maior beleza cnica.
A falta de infraestrutura bsica para esses loteamentos causou impacto direto na
qualidade da gua, principalmente devido ao lanamento de esgotos domsticos e
carreamento de resduos slidos para o corpo dgua. Alm disso, nos casos de supresso da
vegetao tambm ocorrem processos erosivos que vm contribuindo com o assoreamento de
corpos dgua.
A expanso urbana continua sendo uma questo relevante na RMSP. De acordo com o
Plano de Bacia do Alto Tiet, as taxas de crescimento populacional vm sofrendo acentuada
diminuio, porm, isso no se reflete na conteno da expanso da mancha urbana. E as
maiores taxas de crescimento populacional esto nas reas de mananciais, com antropizao
de novas reas (CBH-AT, 2002b).
A ocupao urbana descontrolada nessas reas a maior ameaa aos mananciais, pois o
comprometimento da qualidade da gua bruta pode levar inviabilizao de uso do
manancial, dado o aumento do custo do tratamento e tambm ameaa de reduo da
qualidade da gua a ser distribuda para a populao devido possvel presena de
substncias txicas associadas poluio urbana. O principal problema relativo proteo
dos mananciais reside no fato de que a proteo dessas reas, naquilo que se refere ao
disciplinamento do uso e ocupao do solo, no atribuio exclusiva do sistema gestor de
recursos hdricos, mas tambm dos municpios pertencentes respectiva bacia produtora
(CBH-AT, 2002b).

Figura 1. rea de proteo aos mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo

definida pela Lei Estadual 898/75.
Fonte: So Paulo, 1997.

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

2.2. Legislao de Mananciais

Ao longo da dcada de 1970, o Brasil empreendeu significativo esforo com vistas a
propiciar o adequado abastecimento de gua populao urbana. No final do Sculo XIX e
incio do Sculo XX, as aes de saneamento no Brasil eram focadas na sade pblica, no
contexto do higienismo, visando reduo da morbidade e mortalidade por doenas de
veiculao hdrica. Nos anos 1950 e 1960, surgiram iniciativas para definir a qualidade das
guas, com o estabelecimento de qualificaes e parmetros fsicos, qumicos e
bacteriolgicos em legislaes estaduais e federais. Na dcada de 1970, predominou a viso
de que avanos nas reas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em pases em
desenvolvimento resultariam na reduo das taxas de mortalidade, ausentes dos programas de
ateno primria sade (Silva, 2010).
E foi nesse contexto na dcada de 1970 que foram promulgadas as leis de regulao de
uso das reas consideradas relevantes para o abastecimento da RMSP. Essas leis eram parte
do conjunto de instrumentos do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMDI2,
elaborado em 1971, por um grupo de trabalho encarregado de traar diretrizes de
planejamento metropolitano.
Essa legislao, conhecida como Legislao de Proteo aos Mananciais (LPM) contava
com trs instrumentos legais: a Lei Estadual n 898/75, que delimitou as reas protegidas; a
Lei Estadual n 1.172 de 1976, que definiu parmetros de ocupao e atividades permitidas
nas bacias; e o Decreto Estadual n 9.714 de 1977, que trata das competncias institucionais,
sanes e procedimentos e aprovao de projetos nas reas protegidas.
Alm dessas trs, havia outras legislaes que tambm contriburam para o cenrio que
se constituiu. Scrates et al. (1985) apresentam uma relao de 153 referncias, entre leis,
decretos e outros dispositivos legais de todos os entes da Federao at meados da dcada de
80, relacionados proteo e aproveitamento de recursos hdricos e criao, organizao e
modificao de rgos ligados ao aproveitamento e proteo dos recursos hdricos,
planejamento e controle aplicveis RMSP. Entre as citaes est a Lei Federal n 6.528/78
que dispe sobre as tarefas dos servios pblicos de saneamento bsico integradas ao
PLANASA Plano Nacional de Saneamento Bsico, que priorizou o incremento dos ndices
de atendimento por sistemas de abastecimento de gua; Lei Estadual n 1.817/78 que d as
diretrizes para o desenvolvimento industrial metropolitano e disciplina o zoneamento
industrial, a localizao e o licenciamento de estabelecimentos industriais na RMSP.
A Lei Estadual n 898/75 definiu cerca de 54% da rea da RMSP como rea de proteo
aos mananciais, conforme mostra a figura 1. Partindo dessa delimitao, o PMDI indicava a
expanso urbana no vetor leste-oeste e limitava a expanso norte-sul, de forma a no induzir o
crescimento sobre a rea de mananciais.
De acordo com Marcondes (1999), o modelo de ocupao gerado no PMDI se baseou na
definio de um zoneamento do uso do solo. As reas ambientalmente frgeis e os
ecossistemas ainda preservados foram considerados reas non aedificandi. reas propcias ao
assentamento humano foram definidas com condies relativas a taxas de ocupao,
coeficiente de aproveitamento, ndice de elevao e taxas de impermeabilizao dos lotes3.
As restries impostas pela legislao tornaram a rea desinteressante para a
consolidao de loteamentos regulares, principalmente devido ao alto custo financeiro dos
grandes lotes na regio. Dessa forma, somando-se rea j ocupada antes da legislao,
2

O PMDI tinha como objetivo a reorientao das tendncias de crescimento e desenvolvimento urbano regional,
bem como o estabelecimento de medidas quanto proteo dos recursos naturais. Sua elaborao tambm foi
pautada no debate internacional sobre limites ambientais de desenvolvimento, em ascenso na dcada de 1970
com a Conferncia de Estocolmo e a divulgao das hipteses centradas no esgotamento dos recursos no
renovveis em um horizonte de tempo prximo (Marcondes, 1999).
3
As definies podem ser encontradas no anexo do texto da Lei Estadual n1172/76 disponvel em
<http://www.sigam.ambiente.sp.gov.br/Sigam2/legisla%C3%A7%C3%A3o%20ambiental/lei%20est%201976_01172.pdf>

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

consolidaram-se loteamentos em sua maioria irregulares ou clandestinos, intensificando os

impactos negativos nessas reas, principalmente aos corpos dgua. E, justamente devido
irregularidade dessas ocupaes, o poder pblico ficou impedido de oferecer infraestrutura
bsica.
Marcondes (1999) ressalta que essa legislao surge no contexto do PMDI, do
planejamento urbano com a tnica do pensamento racionalista da organizao das grandes
estruturas espaciais, considerado um momento de forte centralizao poltica, distante,
portanto, do contexto atual.
Com o passar do tempo ficou cada vez mais evidente a necessidade de reformular o
enfoque da legislao de proteo aos mananciais. Um novo cenrio foi criado com a
promulgao da Constituio Federal de 1988 e dos planos nacional e estadual de recursos
hdricos que davam novas diretrizes para a gesto de recursos hdricos, e tambm para a
gesto das questes habitacionais, propiciando a elaborao de uma nova poltica pblica.
Aps um longo perodo de discusses, em 1997, o Estado de So Paulo promulgou a Lei
Estadual n 9.866, que estabeleceu novos critrios e procedimentos para a proteo dos
mananciais. Essa lei prev no apenas a proteo dos mananciais da RMSP, mas de todas as
reas de mananciais do Estado de So Paulo. Dentre os objetivos previstos no art. 2, esto:
(a) preservao e recuperao dos mananciais de interesse regional no Estado de So Paulo;
(b) compatibilizao das atividades desenvolvidas e a aptido do territrio; (c) promoo da
gesto participativa; (d) a descentralizao do planejamento; e (e) a integrao de programas
e polticas habitacionais preservao do meio ambiente (So Paulo, 1997).
A descentralizao das aes foi priorizada, mediante a criao de unidades de
gerenciamento, denominadas reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRMs),
formadas por uma ou mais sub-bacias. Cada APRM criada por uma lei especfica, que
estabelece tanto as diretrizes de uso e ocupao do solo, como as normas ambientais e
urbansticas para cada uma dessas reas, considerando-se as peculiaridades e os processos de
ocupao a que esto sujeitos. A forma administrativa est calcada nos comits de bacias,
com participao do Estado, Municpios e sociedade civil, visando garantir a efetiva
participao da populao local na tomada de decises.
Foram definidos sete instrumentos de planejamento e gesto a serem implantados nas
APRMs: (i) reas de interveno e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbansticas
de interesse regional; (ii) normas para implantao de infraestrutura sanitria; (iii)
mecanismos de compensao financeira aos Municpios; (iv) Plano de Desenvolvimento e
Proteo Ambiental PDPA; (v) controle das atividades potencialmente degradadoras do
meio ambiente, capazes de afetar os mananciais; (vi) Sistema Gerencial de Informaes
(SGI); e (vii) imposio de penalidades por infraes s disposies desta lei e das leis
especficas de cada APRM.
Quanto ao suporte financeiro, a legislao prev que caber aos poderes pblicos
municipais e estadual garantir meios e recursos para implementao dos programas integrados
de monitoramento da qualidade das guas e de controle e fiscalizao, bem como a
operacionalizao do sistema gerencial de informaes. Por fim, a legislao discrimina
infraes e penalidades, prevendo at a perda da propriedade para os casos considerados
gravssimos.
Para implementar esse complexo aparato, torna-se fundamental estabelecer bases para
uma gesto ambiental e a gesto de recursos hdricos enquanto espao articulador do enfoque
de proteo dos recursos hdricos e suas interfaces com as diversas reas, propiciando um
planejamento e execuo adequado de aes mitigatrias e preventivas.

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p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

2.3. Gesto Pblica e Gesto de Recursos Hdricos

O contexto em que est inserida a questo dos mananciais envolve as mudanas na
gesto pblica brasileira, as novas diretrizes para gesto de recursos hdricos e para a gesto
territorial, diretamente relacionada a questes habitacionais.O conceito de desenvolvimento
sustentvel tem importantes relaes com a gesto pblica, medida que exige profundas
mudanas estruturais e novas formas de atuar nas esferas econmica, social e ambiental.
O desenvolvimento das polticas ambientais ao longo das ltimas trs dcadas foi
expressivo, permitindo ampliar a participao da dimenso ambiental na agenda de todos os
nveis de governo. Houve avanos nas ltimas dcadas na formulao e implementao de
polticas mais focadas proteo ambiental, alinhadas promoo da sade pblica, da
justia social e viabilidade econmica. Entretanto, estudos apontam ainda lacunas no que se
refere s aes de avaliao do processo de implementao dessas polticas, no
possibilitando que se estabeleam, de forma sistemtica, mecanismos de ajustes no prprio
conjunto de polticas e de monitoramento dos resultados esperados (Philippi Jr. e Malheiros,
2007; Dalal-Clayton e Bass, 2002).
Nas ltimas dcadas ocorreram vrias iniciativas de reforma do Estado, e essas
iniciativas so direcionadas tanto reforma do Estado quanto ao aparelho do Estado4 (Bento,
2003). A reforma estatal que teve incio em mbito internacional nos anos de 1970 ganhou
fora na dcada de 1990 no Brasil. Essa reforma consistiu em aplicar prticas gerenciais
modernas nas empresas pblicas, com o objetivo de prestar servios pblicos com maior
eficincia e transparncia, incluindo a avaliao sistemtica da gesto pblica e do alcance
das polticas pblicas e novos arranjos em rede, com integrao de projetos, aes,
instituies e pessoas. Essas transformaes ainda esto em processo na estrutura
governamental, alcanando tambm a rea ambiental.
Souza (2005) afirma que as pesquisas feitas com relao ao planejamento governamental
no Brasil tm demonstrado que na prtica a Administrao Pblica no tem avaliado os
resultados das polticas pblicas implementadas. Entretanto, h evidncias de que esse
comportamento histrico do setor pblico brasileiro vem sendo modificado, forado pela
escassez de recursos, pelas contingncias econmicas adversas como a crise da dvida externa
ocorrida na dcada de 1980, bem como por estagnaes do crescimento econmico nacional,
exigindo da economia um processo produtivo mais eficiente.
Em mbito municipal so diversas as dificuldades para o cumprimento do complexo
papel que o Estado deve assumir frente aos problemas ambientais. E as regies
metropolitanas apresentam dificuldades ainda maiores. Diferentemente dos problemas
urbanos ou ambientais locais onde a ao ou a regulao pblica ficam concentradas na esfera
de competncia das prefeituras, nas regies metropolitanas h uma complexa rede de
responsabilidades institucionais onde se superpem diferentes esferas de poder, com
diferentes comandos e uma substantiva dificuldade de coordenao de esforos (Bittencourt e
Arajo, 2002).
Os aspectos polticos, financeiros e institucionais impedem que haja uma articulao das
aes nas regies metropolitanas, e h poucas aes setoriais concertadas em saneamento,
recursos hdricos, uso e ocupao do solo, transportes, habitao e meio ambiente.
E quanto questo dos mananciais, cabe ressaltar que a gesto dos recursos hdricos no
Brasil sofreu vrias mudanas na ltima dcada, com a promulgao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, a criao dos Comits de
Bacia Hidrogrfica e a possibilidade da participao da sociedade na gesto.
4

A reforma do Estado diz respeito redefinio das funes a serem desempenhadas pelo Estado, seu modo de
interveno econmica e social, e num plano mais abstrato, a reformulao do estatuto da poltica e das relaes
do Estado com a sociedade. As reformas ao aparelho do Estado so acerca das mudanas na forma de
administrar, das novas ferramentas gerenciais e do modo de prestar servios pblicos.

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

A considerao sobre as perspectivas de longo prazo no aproveitamento dos recursos

hdricos e o equilbrio entre alternativas de expanso de capacidade e gesto da demanda so
atributos que vm sendo associados a uma viso mais recente da gesto de recursos hdricos,
conhecida como gesto integrada. Iniciativas voltadas ao controle de poluio na fonte,
contrapostas postura convencional de ampliar as capacidades estruturais de tratamento dos
efeitos, constituem elementos de gesto integrada que cada vez mais se aplicam ao caso das
bacias urbanizadas. No plano da integrao setorial, a gesto integrada das bacias urbanizadas
incorpora, alm dos mltiplos usos dos recursos hdricos em si mesmos (industrial,
abastecimento pblico, esgotamento, drenagem pluvial) a necessidade de articulao com
setores no usurios dos recursos, como gesto municipal, habitao e transporte urbano
(Silva e Porto, 2003).
Dourojeanni e Jouravlev (2001) afirmam que para uma gesto efetiva de recursos
hdricos, fundamental que haja integrao com a gesto territorial. A gesto integrada de
recursos hdricos, da forma como hoje vem sendo considerada na literatura internacional tem
como principais fundamentos o uso sustentvel dos recursos, a abordagem multissetorial e o
emprego de medidas no estruturais, como a gesto de demanda.

3. DISCUSSO
De acordo com Silva e Porto (2003), a experincia pioneira da legislao de proteo a
mananciais na dcada de 1970 representou um passo fundamental na integrao entre os
sistemas de gerenciamento de recursos hdricos e de planejamento urbano/ metropolitano.
Ainda que o sistema de gerenciamento de recursos hdricos no fosse formalizado como hoje,
as articulaes institucionais fundadas no aproveitamento mltiplo e na proteo dos recursos
j existiam. Alm disso, a concepo daqueles instrumentos de proteo aos mananciais
metropolitanos revestia-se de grande inovao, j que as alternativas que at ento se
afiguravam mais comuns para o administrador pblico envolvido com o abastecimento de
gua eram ou a desapropriao das reas a serem protegidas ou a adoo de medidas
estruturais, mediante tratamento avanado da gua captada e ampliao da oferta a partir de
mananciais cada vez mais distantes.
Macedo et al. (1985) afirmam que o PMDI foi uma proposta de planejamento integrado,
comeo de um processo de planejamento regional mais efetivo que, apesar de ser muito
amplo, deu os passos iniciais para as primeiras tomadas de deciso em mbito metropolitano.
Apesar desse pioneirismo, Bruna et al. (2004) afirmam que os resultados produzidos pela
legislao de mananciais na dcada de 1970 foram, de certa forma, inversos aos pretendidos
pelos critrios definidos na legislao. Dentre as razes, destacam a inviabilizao de
investimentos nas reas protegidas, devido ao custo elevado dos lotes e das restries
urbansticas; os conflitos entre as esferas de poder municipal e estadual em relao s suas
competncias; pois a Legislao de Proteo de Mananciais estadual e restringe a
capacidade legislativa municipal; e limitaes institucionais devido necessidade de
aprovao de atividades em diversos rgos governamentais, em processos lentos que
desestimularam investidores e dificultaram a sustentabilidade financeira na rea.
Sprl e Seabra (1997) consideram que a LPM foi muito importante para a proteo dos
mananciais, entretanto sua criao tida como tardia, j que boa parte das reas de
mananciais j estava sendo ocupada indevidamente, com adensamento nas margens e sem
proteo aos corpos dgua. Sendo um instrumento reparador, os autores afirmam tambm
que a legislao evidencia ainda uma caracterstica da incapacidade do poder pblico de atuar
preventivamente. Destacam, ainda, que houve a restrio do uso e ocupao sem que fossem
encaminhados programas, projetos e propostas para incentivar outros usos possveis e a
identificao de reas que poderiam receber programas habitacionais concentrados e de que a

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

forma, ou seja, as leis foram instrumentos isolados, desvinculadas de uma poltica global,
caracterizando tambm a falta de integrao entre setores, como recursos hdricos e habitao.
A Lei n 9.866 de 1997 pode ser considerada um grande avano do ponto de vista da
gesto, pois incorpora elementos das polticas de recursos hdricos estadual e federal que j
tratavam da participao pblica, gesto descentralizada e adoo da bacia hidrogrfica como
unidade bsica de estudos.
O Plano de Bacia do Alto Tiet identifica como tendncias inovadoras contempladas na
lei a descentralizao do processo decisrio quanto s medidas especficas mais adequadas a
cada caso, reforando o papel dos PDPAs e dos subcomits de bacia, a ruptura com a atitude
inibitria da legislao de 1975, ao permitir a execuo de obras emergenciais que promovam
a melhoria sanitria e ambiental dos assentamentos existentes e a valorizao do papel do
municpio como agente central na promoo da ocupao compatvel com a sustentabilidade
ambiental das reas protegidas (CBH-AT, 2002c).
Silva e Porto (2003) afirmam que a maioria das medidas propostas pela Lei 9.866/97 tem
carter no estrutural, no sentido de abordarem a preveno dos processos de poluio. As
aes voltadas ao disciplinamento da qualidade ambiental esto focadas em uma estratgia de
intervenes sobre o uso do solo nas reas da bacia definidas como de restrio ocupao,
de ocupao dirigida e de recuperao ambiental. A lei preconiza instrumentos de comando e
controle, um instrumento informacional, e um econmico, voltado aos municpios.
A nova lei pretendeu adequar ndices urbansticos de acordo com as peculiaridades de
cada sub-bacia em seus PDPAs. A criao de cada lei especfica inclui a participao social,
presente nos rgos colegiados, tcnicos e da administrao pblica, contribuindo tambm
para que haja maior transparncia nas tomadas de deciso. A lei n. 9.866/97 tambm prev a
integrao de polticas setoriais, citando a integrao de programas e polticas habitacionais
preservao do meio ambiente. A tabela 1 apresenta as principais caractersticas das leis da
dcada de 1970 e de 1997.
Tabela 1. Caractersticas das leis de proteo aos mananciais da dcada de 70 e de 1997.
Legislao da dcada de 1970

Lei n 9.866/97

- Abrange todo o estado de So Paulo

Define e enquadra em trs categorias as reas de uso - Prev estudos e planos regionalizados para
regulao de atividades e usos do solo
do solo num zoneamento
- Gesto participativa
Projetos e execuo de loteamentos, edificaes e
- Descentralizao do planejamento
obras, e prtica de atividades agropecurias,
- Integrao de programas e polticas
comerciais, industriais e recreativas dependem
habitacionais
apenas de aprovao prvia da Secretaria dos
- Prev mecanismos de compensao
Negcios Metropolitanos
financeira a municpios com restries
ambientais
Constam infraes e penalidades
- Divulgao de informaes para os atores
Gerenciamento financeiro feito pela Secretaria dos
por meio do SGI
Negcios Metropolitanos
- Atualizao peridica dos planos e do SGI
- Constam infraes e penalidades
Sem participao da sociedade
- Suporte financeiro compartilhado entre
municpio e estado

1 Abrange apenas a RMSP

2
3

4
5
6

A lei de 1997 vai alm da gesto de recursos hdricos e traz importantes elementos para a
gesto ambiental e que favorecem aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel. A tomada
de deciso est centrada no comit de bacia, que garante a participao social e possibilita
maior transparncia. A descentralizao favorece a valorizao de aspectos locais e
gerenciamento pelo comit de bacia. O processo de implementao das decises tambm

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hdricos nas reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, Brasil. Ambi-Agua, Taubat, v. 5, n. 3,
p. 245-257, 2010. (doi:10.4136/ambi-agua.166)

atribuio do comit, com a participao dos municpios envolvidos e abrindo um canal de

dilogo com os planejamentos municipais.
Quanto s condies para implementao efetiva da lei, necessrio considerar que a
RMSP abriga desigualdades institucionais, com considerveis diferenas de capacidades
governativas entre os prprios municpios que a compem. A questo da proteo das reas
de mananciais exige alto grau de cooperao entre os setores de habitao, saneamento,
transporte, recursos hdricos e meio ambiente, e o atual modelo de gesto metropolitana no
est consolidado para a realizao dessa articulao.
Quanto ao papel dos entes federativos no que diz respeito capacidade de legislar, a
Constituio Federal de 1988 estabelece que a competncia para legislar sobre recursos
hdricos superficiais da Unio, os Estados legislam de maneira complementar, e os
municpios de maneira suplementar. Entretanto, a capacidade de legislar sobre o uso do solo
incumbncia quase completamente dos municpios, por meio de Planos Diretores e polticas
de ordenamento territorial. Nesse sentido, a proteo dos mananciais s possvel se houver
dilogo entre os Planos de Bacia Hidrogrfica e os Planos Diretores Municipais.
Silva e Porto (2003) argumentam que na ausncia de uma poltica metropolitana cada
sistema de gesto de cada APRM pode articular suas estratgias de uso e ocupao do solo
diretamente com os poderes pblicos municipais. No entanto, o alcance dessas medidas perde
muito em relao ao que poderia ser se articuladas a um sistema de planejamento
metropolitano. Primeiro porque no poder traar instrumentos estratgicos em conexo com
outras APRMs, segundo porque h limitaes de alcance setorial quanto s funes pblicas
de interesse comum. A nica instncia legtima para estabelecer um processo de articulao
abrangente entre as funes pblicas de interesse comum no complexo urbano/regional em
seu todo a metropolitana e esta no substituvel em seu alcance multissetorial pelo sistema
de gerenciamento de recursos hdricos.
As aes de integrao ainda no so muito expressivas. Como proposta de planejamento
integrado, o governo federal prope Pactos para a Gesto Territorial Integrada visando a
construo progressiva de um Plano Plurianual mais federativo, que envolva efetivamente os
Estados, Municpios e a sociedade civil em todas as etapas do ciclo de planejamento e gesto
das aes governamentais, de maneira a estimular o comprometimento e a responsabilizao.
O Pacto para a Gesto Territorial Integrada, previsto na Lei do PPA 2004-2007, Lei Federal
n 10.933/04, um instrumento de gesto orientado para a conciliao de interesses dos
diferentes nveis territoriais, seja macrorregional, estadual, sub-regional ou municipal, capaz
de pr em prtica uma poltica compartilhada e articulada de desenvolvimento regional e
nacional. Para tanto, so utilizadas estratgias de estruturao equilibrada e complementar dos
mltiplos territrios, cada qual com a sua diversidade e identidade cultural (Brasil, 2005).
Cezare et al. (2008) apontam que questo dos recursos hdricos deve ser inserida na
agenda das diversas secretarias municipais, com a percepo e internalizao por parte dos
atores governamentais e no governamentais. A promoo de mudanas significativas exige
que sejam discutidas as relaes internas estrutura, principalmente a questo dos espaos de
poder nos mbitos local e regional, h tanto tempo enraizados nas estruturas gerenciais do
governo e de associaes de representaes civis.
Sobre a participao social, no contexto das mudanas na atuao do Estado, possvel
afirmar que as representaes organizadas da sociedade civil precisam alcanar um novo
patamar de conhecimentos e uma nova capacidade de articulao e formulao de propostas
para contribuir em planejamentos integrados.
Esse processo de planejamento, como parte da construo do desenvolvimento
sustentvel, est diretamente relacionado ao grau de compromisso dos governos e das
lideranas dos setores empresariais e da sociedade civil (Philippi Jr. e Malheiros, 2007). Um
colegiado de representaes efetivas dos principais atores pode coordenar a aplicao dos

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mecanismos e processos necessrios boa gesto, e ainda induzir melhoria contnua nos
processos de formulao e implementao das polticas de desenvolvimento duradouro.

4. CONSIDERAES FINAIS
A LPM foi considerada uma iniciativa inovadora, porm, no foi capaz de equacionar a
questo das ocupaes na rea de mananciais. A ausncia de uma poltica habitacional capaz
de atender populao migrante, aliada ausncia de diversas outras polticas associadas,
como a de sade, saneamento, transporte, de contexto regional e metropolitano, deixaram uma
lacuna no planejamento voltado aos mananciais.
Mesmo com a preocupao do poder pblico com a questo aps a consolidao de
loteamentos, a falta de uma poltica preventiva gerou um grande passivo.
A nova lei de proteo aos mananciais prev a gesto descentralizada, participativa, com
foco em aes no estruturais e de forma integrada. Esses avanos so muito significativos do
ponto de vista da gesto em espaos de alta complexidade social, econmica, ambiental e
institucional.
Porm, o avano na implementao da nova lei depende ainda da consolidao de alguns
elementos para garantir a efetividade do planejamento e gesto, como a harmonizao de
polticas pblicas setoriais, a necessidade de uma extensa coordenao e cooperao entre
municpios e o avano no grau de comprometimento dos governos. Alm disso, esforos no
sentido da construo da gesto metropolitana ampliam a capacidade de interveno
governamental, principalmente se forem criados mecanismos bsicos de deciso integrada e
de carter metropolitano. O Pacto de Gesto Territorial Integrada indica uma estratgia de
integrao que pode significar grandes avanos para a gesto.
A integrao entre a gesto de recursos hdricos e a gesto territorial fundamental para
a proteo dos mananciais, diretamente relacionada ao desenvolvimento urbano e oferta de
moradias. Como os limites municipais no coincidem com os limites das bacias hidrogrficas,
a integrao entre os municpios uma alternativa possvel para atuao efetiva na proteo e
recuperao dos mananciais.
No caso da RMSP, os resultados dessa nova poltica so relevantes no s para a gesto
da bacia do Alto Tiet, mas para bacias vizinhas, j que a inviabilizao da utilizao dos
recursos hdricos dos mananciais da bacia do Alto Tiet para abastecimento implicam a
transposio de recursos hdricos das bacias hidrogrficas vizinhas.

5. AGRADECIMENTOS
FAPESP pela concesso da bolsa e subsdio do projeto Avaliao Estratgica do
Processo de Implementao das Polticas de Desenvolvimento e Meio Ambiente no
Municpio de Santo Andr SP.

6. REFERNCIAS
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