Loin de former chacune un corps dinstitutions permanentes, les politiques de

lespace, en Algrie, se sont, jusqu un pass rcent, exprimes par des directives
de circonstances dont lamalgame a volu sans cesse. Ctait lpoque de ltatentrepreneur. Non pas que la planification urbaine nexistt point, celle-ci avait
prsent de tout temps des carences marques le plus souvent par une csure entre
politiques prnes et pratiques urbaines souvent prdatrices. Mais mme si
aujourdhui, on croit pouvoir mettre un terme au dveloppement anarchique de
lurbain en dployant des moyens financiers consquents et des instruments de
gestion foncire potentiellement efficaces, les dysfonctionnements demeurent.
Notre propos se veut un regard critique sur la faon de penser et de produire
lurbain, avec lide videmment de prsenter les diffrentes tapes qui ont rythm
la planification urbaine dans le pays, puis, grce des exemples de pratiques
urbaines locales, tenter de mesurer lapport efficient ou non des documents et
instruments durbanisme dans la matrise du dveloppement urbain.
Aperu des politiques urbaines
Aprs R. Sidi Boumedine, M. Taeb[1] et autres, il nous parat utile de rappeler
quen Algrie les politiques urbaines ont toujours t moules par la philosophie
des doctrines ayant inspir le modle de son dveloppement. Elles traduisent une
volution marque par des mutations qui ont entretenu une crise urbaine patente.
Lors de la premire dcennie de laprs-indpendance, la question urbaine tait
vacue des proccupations du nouvel tat algrien, mme si Alger avait sembl,
un moment, susciter quelques vellits pour organiser sa croissance, par
linstitution dun comit inter-ministriel, le COMEDOR [2] qui impulsa une
premire tude damnagement, mais dont les activits furent geles, aprs un laps
de temps trs court, et sans que, par la suite, sa dissolution ait t prononce.
Les regards taient ports essentiellement sur le secteur industriel, surtout partir
de 1967, parce que jug prioritaire, en tant que base dune conomie autocentre.
Lagriculture aussi navait pas suscit une attention particulire son
dveloppement, car il fallait dabord prendre le soin de rassembler les moyens
matriels et financiers pour tre en mesure dengager toute action dans ce secteur.
Mais Cela a pu se faire ds la nationalisation des hydrocarbures en 1971.
Cette priode correspond pourtant une forte urbanisation des ples concerns par
cette industrialisation et au rush migratoire que connurent la plupart des villes.
Cest galement celle o les services et ladministration ont continu tre grs
par des textes issus de la colonisation. En effet, pour des raisons de continuit de
fonctionnement, une loi de dcembre 1962 a prorog toutes celles labores par
ltat franais, quand leurs dispositions nallaient pas lencontre de la
souverainet nationale. Les textes relatifs aux plans durbanisme rentraient dans ce
cadre, puisquun dcret, pris en 1960, a permis lapplication du dcret 58-1463 du
31 dcembre 1958, concernant les Plans durbanisme directeurs et les plans
durbanisme de dtail. Cela devait perdurer normalement jusquau mois de juin
1975, date limitant la validit des textes dorigine coloniales dont la substitution a
t rendue indispensable par les dispositions dune ordonnance de 1973. Car,
paradoxalement, en 1974, et par lartifice dune simple circulaire prise par le
ministre des travaux publics, charg de lurbanisme, circulaire relative la

confrence inter-services charge de lexamen technique des documents du PUD,

les dispositions dorigine coloniale sont proroges de fait. Elles ne seront remises
en cause que bien plus tard, en 1990, date dadoption dune loi relative
lamnagement et lurbanisme.
Dans les programmes de dveloppement, les prmices dune proccupation urbaine
sont amorces dans le prambule du plan quadriennal 1970-1973, qui est en fait le
premier de la srie des plans nationaux, car le triennal 1967-69 est destin
prparer les conditions dlaboration dun vritable plan, en mme temps que le
code communal (1967) et le code de la wilaya (1969). Parmi les moyens de la mise
en uvre de ce plan, il est question des mesures relatives la dcentralisation et
lamnagement du territoire . Dans le domaine de lurbanisme, on envisageait de
prparer les travaux de programmation urbaine pour les grandes villes .
Mais quelle que soit la porte des mesures nonces par la srie des plans
nationaux, il reste que leur substance ne reproduit pas le foisonnement des textes
ayant marqu lensemble de la priode qui va de 1970 1976, comme la Charte de
la Gestion Socialiste des Entreprises (1971), les ordonnances portant constitution
des rserves foncires (1974), ainsi que celle relative aux coopratives
immobilires (1976) et lautre concernant les permis de construire et de
lotir (1975).
Cette priode correspond galement la mise en service des units de liqufaction
du gaz Arzew et Skikda et du complexe sidrurgique dEl Hadjar Annaba, projet
dj annonc par le Plan de Constantine en 1958, mais non pas avec la mme
envergure. Entre temps, la croissance urbaine atteint des taux trs importants, et
cest dans ce contexte, dailleurs, que sont lances les tudes de plans durbanisme
qui ont couvert, dabord, les grandes mtropoles, puis toutes les villes dune taille
suprieure 10 000 habitants, ensuite, celles de 5 000. Enfin, pour mener bien les
actions sectorielles et les prescriptions des plans durbanisme, on initia une
nouvelle procdure grce la mise en uvre des Plans Communaux de
Dveloppement et, pour les grandes villes, des Plans de Modernisation Urbaine.
Ces plans doivent permettre le passage de la simple nomenclature
dinvestissements isols un programme cohrent tenant compte des actions
dcides aux niveaux central et rgional.
Mais parmi tous les programmes de dveloppement, ce nest quavec le deuxime
plan quadriennal (1974-1977) que ltat exprime sa grande proccupation en
matire durbanisme, en lanant une politique de production de masse des
logements, par la cration des Zones dHabitation Urbaine Nouvelles (ZHUN),
mais qui, lusage, se rvlent, trs anonymes. Ces zones constituent, le plus
souvent, soit des agrgats la priphrie des villes, soit des enclaves sans lien
organique ou fonctionnel avec leur contexte. Dailleurs, leur dnomination, sous le
rapport du volume (cit des 300 ou 1 500 logements), ou sur celui du
constructeur (cit SONATIBA, cit SICED) est l pour comprendre comment
elles sont vcues.
Lre des ZHUN est quasi exclusive, elle dmarre prcisment en 1975, et
louverture des chantiers npargne mme la capitale, malgr la structure spcifique
damnagement dont elle a bnfici et lapprobation de son Plan dOrientation

Gnrale (POG) qui eut lieu la mme anne. Paralllement, on cra galement un
autre type de zone spcialise, les zones industrielles (ZI) dont la mise en uvre
obit des concepts purement classiques (proximit des grandes infrastructures,
loignement des centres), mais aussi un vritable rapport de forces exerc entre
secteurs au niveau central. Car trs souvent, on assiste une implantation de zones
industrielles, non pas en vertu des cohrences supposes des plans spatiaux, mais l
o le tout puissant ministre de lindustrie juge utile dimplanter telle ou telle
industrie, en se rfrant des critres quil tablit tout seul.
Mais le projet urbain ptissait parfois du manque de terrain pour sa concrtisation,
ce qui annona un tournant dcisif dans la politique concernant les transactions
foncires en zone urbaine. En effet, devant les difficults que rencontraient les
municipalits localiser et raliser les quipements publics, parce que faisant face
des procdures lourdes et des budgets limits, un monopole sur les transactions
foncires en zone urbaine leur a t dvolu. Tous les terrains, de toutes natures
juridiques, taient systmatiquement verss un fonds que constitue les Rserves
foncires communales.
Lordonnance y affrente a t publie en 1974, et, en 1975, les circulaires
dapplication manant du ministre des Travaux publics, charg de lurbanisme,
prcisrent, que ces rserves foncires taient constitues soit lintrieur du
primtre dfini par le PUD, soit, en son absence, lintrieur dun Primtre
durbanisation provisoire (PUP). Elles ont, en outre, mis laccent sur les
lotissements rsidentiels, une formule ayant prvalu sous linjonction du type social
dune demande venant de ceux qui ont le mieux russi (cadres suprieurs et
moyens, personnes exerant des activits librales, commerants ou autres).
Dans les Petites et moyennes localits (PML), la construction a pu se dvelopper
surtout la faveur dune circulaire prise par le ministre de lIntrieur, en 1979,
pour sommer les municipalits de mettre en vente 200 lots par an et par commune.
Cest ainsi quon a vu des villages passer dun effectif de 1 000 5 000 habitants
en moins de 8 ans, alors que des taux de croissance de plus de 10 % ont t
observs autour des grandes villes, notamment lorsque le zoning des prix
natteignait pas 20 DA le m2 pour les agglomrations dites secondaires [3].
La dcennie quatre-vingts sannonce, demble, par lacclration de la production
du logement et son essor considrable. Mais ces actions sont trs vite estompes par
la stratgique globale adopte par la nouvelle quipe au pouvoir, et on voit se
renforcer, en mme temps, des pratiques qui nexpurgent pas les maux les plus
honnis, tels le clientlisme et les spculations sur les terrains et limmobilier. En
fait, cest le moment o lon commence parler de crise tous les niveaux, un
signe avant-coureur dune politique qui reposera dsormais sur une nouvelle
attitude de ltat par rapport son rle de responsable centralisateur de tout ce qui
a trait la gestion de lconomie. En matire dhabitat, la politique annonce est
celle de la prparation du dsengagement de ltat.
En fait, ce dsengagement ne pt tre total, parce quil ntait pas question de
laisser choir la catgorie des dmunis, la responsabilit de ltat allait alors vers
elle, mais on invoqua la ncessit de responsabiliser des acteurs sociaux quon
traita de rentiers et de dilapidateurs de biens publics. Cest comme cela, dailleurs,

quon expliqua la limitation du volume des programmes sociaux et le choix dans

les attributions. Ds lors, on cessa les grandes oprations dhabitat, sous prtexte
quil fallait dabord achever le reliquat des programmes non entams ou en cours,
mais cest en 1982, dj, que des programmes sociaux ont t transfrs du social
au promotionnel.
En 1986, on autorisa la promotion immobilire prive, et on se met vanter les
vertus du secteur priv en le qualifiant de secteur national. Dans ce cadre, le texte
sur les rserves foncires allait devenir une contrainte pour la concrtisation des
nouvelles orientations qui traduisirent, de fait, lascension frntique de nouveaux
parvenus. Mais cest le moment aussi o ltat prt une srie de dcisions,
notamment celle qui a consist rduire son aide la viabilisation ou celle qui
somma les municipalits de mettre fin aux contentieux envers les propritaires.
Celles-ci, quant elles, se mirent liquider tout ce qui relevait du domaine public,
en lotissant des terrains frapps de servitudes et concdant des parties de trottoir
pour la cration de kiosques ou dautres commerces. Ces pratiques de dsordre
dans lurbain, et qui perdurent aujourdhui, sinscrivent dans un contexte de
rapports de force entretenus par des couches ancres dans les sphres de la dcision
et une population se sentant malmene par le systme qui ladministre. Mais le plus
inquitant encore, ce sont les frustrations de ceux qui sont rests bloqus dans leur
promotion sociale, notamment aprs le retrait progressif de ltat de la production
du logement, au profit du lotissement individuel et de la promotion immobilire
prive. La crise conomique ne fait que hter ce mouvement, et les vnements
doctobre 1988 sont loccasion pour annoncer, sans ambages, les intentions qui
consistent marquer un net coup darrt dans le cheminement du socialisme
doctrinal, pour permettre le passage lconomie librale.
En effet, la Constitution de 1989, qui consacra le multipartisme, donna le branle
une srie de lois importantes, notamment celles intressant le foncier,
lamnagement et lurbanisme. En 1990, la loi dorientation foncire abroge le
dispositif des rserves foncires et libre les transactions foncires que lon confie,
dsormais, des agences spcialises dans ce domaine. Une autre loi fut prise
lgard de lamnagement et de lurbanisme, celle-ci institua deux outils : le Plan
directeur damnagement et durbanisme (PDAU), qui se substitue au PUD et au
PUP, et le Plan doccupation des sols (POS).
Parmi les autres lois, on citera galement celle qui assujettit les droits construire
sur ceux de la proprit, mais aussi les dispositions relatives la commune et la
wilaya[4], qui demeure, juste titre, la seule collectivit ayant un plan, des objectifs
et des engagements, en comparaison aux niveaux national et rgional o il est
surtout question dorientation et de schmas.
Or, tout cela na pas suffit endiguer la crise laquelle font face les villes
algriennes. Cette crise est encore exacerbe par plusieurs facteurs, et les matres
maux en sont : lanarchie dans la production du cadre bti, la rduction des moyens
financiers, les zones dexclusion sociale, la monte du chmage et langoisse des
individus vis--vis dorganismes urbains faiblement souds dans la logique de
fonctionnement. Pour y mettre fin, dune manire dfinitive, les pouvoirs publics,
semblent avoir opter pour une option qui consiste reconsidrer le traitement

envisag auparavant, grce de nouvelles orientations dans le choix dune

conomie de march rgule et une stratgie dencadrement incluant, dabord, la
mission damnagement du territoire dans la cration dun ministre et plus
rcemment dans celle dun autre, le ministre dlgu la ville.
Les proccupations ne sont plus uniquement polarises sur lhabitat dit illicite, ni
sur limportance du lotissement individuel, elles sont marques par les tares qui
caractrisent les villes, travers lentassement et les conditions de vie dans les
quartiers marginaliss, le mauvais entretien des quartiers anciens, les spculations
sur les loyers et les terrains, en plus des problmes lis la gestion urbaine.
Dimportantes oprations de rhabilitation et de ralisation de logements sont
inities, notamment pour la rsorption de lhabitat prcaire (RHP). La rhabilitation
consiste rgulariser progressivement la situation foncire des occupants dhabitat
informel et doter leurs quartiers dinfrastructures et dquipements, ncessaires
un cadre de vie dcent. Ltat a, par ailleurs, instaur travers lensemble du pays
un organisme, la caisse nationale du logement (CNL), dans le but est de permettre
aux moins fortuns dacqurir des habitations, grce une participation financire
substantielle de sa part.
Aujourdhui, on voit bien la reconstruction redmarrer, mais des incertitudes
demeurent, parce quil il nest pas sr que les catgories populaires y trouvent leur
compte, ni que lclatement urbain soit rsorb. Les demandes en logements
croissent de plus en plus, elles sont pour la plupart insatisfaites, et on estime plus
dun million le dficit de logements combler, le nombre existant slevant 5
millions (secteurs urbain et rural confondus).
Entre les recensements de 1987 et 1998, le mouvement durbanisation a pu
maintenir son rythme croissant, mais en sorientant principalement vers le
dveloppement et la multiplication des petites villes, restes profondment
enracines dans la gangue rurale. La plupart dentre elles ont reu le statut de cheflieu de dara[5], parce quon a voulu miniaturiser lespace, afin de mieux le
matriser et de mieux coller aux ralits locales. Les grandes mtropoles, par
contre, affirmrent un accueil slectif par rapport au nouveaux venus, et
lurbanisation quelles ne pouvaient pas accueillir sest alors reporte sur les petites
villes limitrophes et surtout sur les milieux ruraux de leur priphrie.
Le nombre dagglomrations passe ainsi de 3 467 4 057, cest--dire une
augmentation de 590, soit 17 %. Durant cette priode, la population agglomre a
cr de 46,40 %, soit une progression de 7 411 917 habitants. Elle tait de
16 286 902 habitants en 1987 et elle a pu atteindre 23 698 819 habitants en 1998,
soit 70,69 % et 81,49 % de la population totale pour lune et lautre anne. Par
rapport au recensement de 1966, on constate que le nombre dagglomrations a
augment de 227 %. Les agglomrations dpassant 50 000 habitants sont celles qui
ont enregistr les taux de croissance les plus levs, avec 750 % pour celles de
100 000 habitants et 510 % pour celles qui sont comprises entre 50 000 et 100 000
habitants, alors que les moins de 5 000 habitants ont connu la plus faible volution.
Par contre, lacclration inter-censitaire la plus significative a eu lieu entre les
recensements de 1977 et 1987, avec 1 234 nouvelles agglomrations, soit un
accroissement de 55,30 %