LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODNEZ BOLAOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL
CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.

COLECCIN JURITEX

18

RAFAEL GODNEZ BOLAOS

EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administracin adems de las competencias asignadas por la ley a los
rganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios
pblicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin
estatal.

Esas actividades se clasifican segn el proceso de administracin, en actividades

de planificacin o preparatorias de lo que ser el plan de gobierno y el
presupuesto general del Estado. Esta actividad es desarrollada por los rganos
de planificacin y de conformidad con la Constitucin Poltica, con la participacin
de la poblacin organizada en los Consejos de Desarrollo. Agregamos las
actividades de decisin poltica, a cargo de los funcionarios superiores del
Organismo Ejecutivo y los diputados del Congreso de la Repblica, cuando

eligen los proyectos de planes y presupuesto para ser aplicados durante el

prximo ao. Tambin se desarrolla la actividad de ejecucin, que legalmente es
competencia de la totalidad de funcionarios pblicos superiores, intermedios y
menores, asignados a los rganos y dependencias del Organismo Ejecutivo as
como a las entidades descentralizadas y autnomas, encargados de la prestacin
de servicios, construccin y mantenimiento de la obra pblica y de la atencin a
los requerimientos y solicitudes de los usuarios, particulares, o poblacin en
general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por tcnicos y profesionales,
que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados de la ejecucin de
planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la actividad de asesora
y consultora. Todos ellos supervisados, controlados o fiscalizados por tcnicos y
por los propios funcionarios pblicos que tienen esta responsabilidad, como parte
de las potestades o facultades derivadas de su calidad de funcionarios superiores.
Los actos derivados de la actividad de planificacin se denominan en general, planes de gobierno y
estn integrados por programas, proyectos y presupuesto. Los programas cubren cierta materia
administrativa dirigida a toda la poblacin (por ejemplo el programa de salud preventiva) y los
proyectos, van dirigidos a la ejecucin de programas para poblaciones determinadas (por ejemplo,
el programa de salud preventiva dirigido a los pobladores de los municipios fronterizos con El
Salvador, de los departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad tambin puede
producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etctera. En la planificacin como se
apunt, participan los rganos de planificacin como la Secretara de Planificacin y Programacin
de la Presidencia y las unidades de planificacin de los Ministerios y de las entidades
descentralizadas y autnomas.
Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten
caractersticas esencialmente polticas y econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su
cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los
partidos polticos que los llevaron al poder. La decisin da como resultado el Presupuesto General
del Estado de cada ao, que lleva implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe
existir una poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las
posibilidades financieras del Estado.

3.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente econmica y poltica, los planes de
gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los
rganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de la
administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y problemas de naturaleza
tcnica, financiera o contable y jurdica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los
tcnicos para que mediante dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la
aclaracin de las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma una
decisin, el rgano que dirigi la consulta, recibe una orden o instruccin (no un dictamen), pues
el superior qued avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad

de tomar una decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que
proceda de conformidad con sus rdenes.

De igual forma, durante el proceso de ejecucin los actos de los funcionarios,

deben ser objeto de control tcnico, financiero o de cuentas y jurdico. El control
est encomendado a tcnicos en las reas del conocimiento humano aplicable al
asunto objeto de la supervisin (ingeniera, arquitectura, urbanismo, medicina
preventiva, salubridad, educacin, contralores o auditores, abogados, etc.) y da
como resultado que la actividad sometida a fiscalizacin pueda ser aprobada o por
el contrario, objeto de modificacin y hasta revocacin.
El control tambin lo debe ejercer el funcionario superior ex oficio (como parte de
sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectan regular y
oficiosamente, enterndose de las actividades del personal a su cargo o a solicitud
de las personas que en determinado momento resulten perjudicadas en sus
intereses legtimos, como efecto de las actividades de ejecucin, especialmente
cuando esa actividad viola las normas legales. En estos casos, los afectados
tienen la posibilidad de solicitar la intervencin del superior, con la finalidad de
revisar los actos de los inferiores, mediante el uso o interposicin de los recursos
administrativos.
En lo relacionado con la actividad de ejecucin, los actos tcnicos y presupuestarios son parte del
rea de conocimiento, estudio y aplicacin de otras ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar
el tema desde el punto de vista jurdico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener
conocimientos bsicos en materia tcnica y contable, cuando su ejercicio profesional se relaciona
con la administracin estatal, pues esto le permitir dar una respuesta adecuada a la problemtica
administrativa que debe ser entendida integralmente y por lo tanto, debe abordar el tema mediante
el estudio de los diferentes aspectos interrelacionados. El abogado debe estar preparado para
entender el lenguaje tcnico de los economistas, de los auditores, de los mdicos salubristas, etc.
Al abordar la actividad de ejecucin desde el punto de vista jurdico, el tema principal es el Acto
Administrativo. Se denomina as, porque se desarrolla durante el proceso de administracin,
especialmente durante la ejecucin de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y
la aplicacin del sistema legal que regula a la Administracin Pblica. Los actos administrativos
revisten diversas formas.

4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente
administrativo; las providencias que impulsan el trmite de los expedientes; las instrucciones y
circulares que se emiten para facilitar la ejecucin, etc.

CARACTERSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis lgico jurdico,
en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o
reglamentaria y en su caso las clusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta
decisin, se tramit un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una
conclusin sobre la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin. Esa evidencia es
contrastada (comparada, homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o
improcedencia de determinado o determinados actos administrativos.
El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (anlisis y sntesis) del funcionario,
pues se trata de una DECLARACIN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el
funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin. No se trata pues,
de una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto racional de adaptacin de la realidad que
enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.

UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen
la representacin legal del Estado, este el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del
acto de ejecucin.
Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello es unilateral. Es el caso
contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se trata de una decisin unilateral del Estado.
DIRECTO Y CONCRETO.

Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se resuelven

situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicit. Un polica mediante su accin material y directa, detiene el trfico y da va
a los vehculos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una
certificacin o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.
Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos directos y
concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que tienen efectos
generales pues van dirigidos a toda la poblacin o a un sector de esta, que en el
momento de la emisin del reglamento no son susceptibles de ser identificados o
individualizados.

5.
PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta
directamente, as como por todas las personas que estn interesadas en conocerlos o que por
diferentes razones tengan relacin con los efectos de los actos administrativos o por el mero

inters de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas, cuando
los estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo garanta de confidencialidad
otorgada por la ley), en aplicacin de los principios de publicidad y de libre acceso a la informacin
contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica. LA EXCEPCION
ES LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIN RECONOCE,
POR EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.
La violacin a esta garanta constitucional de publicidad, ha producido la discusin del proyecto
de ley de habeas data (emitida finalmente como ley de acceso a la informacin), como
resultado de presiones internacionales ante un Estado que no muestra transparencia y que est
acostumbrado por los gobiernos a esconder sus acciones y constancias.
El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a
quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o seales
directas de los funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con una
figura o rtulo internacional de trnsito).
Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administracin estatal, son
conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que
consiste en la entrega personal de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la
resolucin.
El conocimiento pblico a travs de expresiones materiales o por medio de las notificaciones,
marcan el momento en que el acto administrativo puede producir sus efectos legales. Nadie est
obligado a reconocer efectos legales de un acto administrativo supuestamente dirigido a esa
persona, si el afectado no conoce la existencia del mismo, por los medios legales de publicidad o
de notificacin.
Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido o notificado, se traducen
en derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la
actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas tcnicas o jurdicas. De
all que los dictmenes no produzcan efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no
son notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior
racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en nombre del Estado por medio de un
acto administrativo.

6.
LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin pblica otorgada al
funcionario por medio de la competencia legal, se presume legtimo. Esto significa que cuando el
acto administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los
requisitos legales de fondo y de forma, adquiere presuncin de legitimidad.

En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los
requisitos legales y desde el momento de su notificacin o publicidad, est preparado para
empezar a producir efectos jurdicos.
Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida
a revisin. Cuando el acto administrativo afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios
particulares, tanto la teora como la legislacin reconocen la fabilidad de la administracin del
Estado y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta
actos irregulares.
La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su vez la posibilidad
de solicitar la revisin del acto a travs del control jurdico.
En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede
solicitar la revisin de la actuacin administrativa mediante la interposicin del recurso
administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.
Esa revisin da como resultado, al concluir el procedimiento administrativo de impugnacin, otro
acto administrativo que confirma o revoca total o parcialmente el sometido a la revisin.
Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva de la administracin pblica,
que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectacin
negativa a los intereses legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias,
adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la ltima sentencia queda firme.

DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revis a solicitud del
afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificacin o el nuevo acto que se emiti en
sustitucin de aquel que se reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al
interesado nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se
considera como acto firme y por lo tanto definitivo.
Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado sobre el asunto o asuntos
concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisin a solicitud del particular por
adquiri firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada
material (cuando no fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
7.
En relacin a la definitividad del acto administrativo es importante referirse a lalesividad de los
actos de la administracin pblica.

La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se produce cuando un acto ya es
definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y
es una excepcin a la legitimidad y definitividad del acto.
La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando dicho acto produce efectos
en contra del Estado (daos y perjuicios).

Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad jurdica, no puede ser revocado
de oficio por la administracin pblica (ya est consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el
Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios
de comunicacin masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando
la anulacin judicial del acto o contrato lesivo.
Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la fecha en que el acto se
emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la lesividad y sin que se pida la
anulacin judicial, queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos
judiciales por los delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra
de los intereses pblicos.

IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de la notificacin, siempre que
no sea impugnado pues la interposicin de un recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del
acto, mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es
prohibido por la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).

EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y
de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurdicos.
Para esto, se procede a su ejecucin o cumplimiento.
La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin administrativa o directa y la
ejecucin judicial o indirecta.

8.
La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte
efectos sin la intervencin de un rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el

acto produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal y los
interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.
Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia
queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un
particular es notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una
pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.

La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolucin que
contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los
afectados procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe
proceder por la va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de la resolucin que
contiene el acto administrativo.

Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el contribuyente no paga los
impuestos, multas e intereses, puede ser sometido a proceso econmico coactivo. En casos de
hacer, no hacer o entregar algo, se puede pedir la intervencin del juez penal
para que ordene la ejecucin forzosa.

Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin tributaria puede pedir el
secuestro de esos bienes. O cuando se orden la clausura de un local y no se cumple, el juez
puede ordenar que con el auxilio de la fuerza pblica se proceda al cierre.

DEFINICIN DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo es una declaracin de voluntad emitida
unilateralmente por los rganos centralizados y desconcentrados y las
entidades descentralizadas y autnomas de la Administracin Pblica,
en forma concreta y que producen efectos jurdicos directos e
inmediatos, entre el Estado y las personas a quienes va dirigido, a
partir de su conocimiento (por medio de la publicacin o de la
notificacin) y desde que se consideren firmes y definitivos.

9.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los

actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las caractersticas
enunciadas.
ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD: El funcionario que dicta el acto a travs del rgano administrativo que dirige o en
donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitacin o competencia legal para poder hacerlo.
En sentido contrario, cuando el rgano y el funcionario no tienen competencia legal para actuar y
desarrollar determinadas materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal producto de
la funcin de hecho y el afectado por esa decisin puede interponer los medios legales de defensa
(recursos administrativos o medios de impugnacin) que la legislacin le otorga. En caso de
tratarse de un acto expresamente inimpugnable por disposicin legal, el afectado puede solicitar
amparo.

CONTENIDO Y OBJETO: El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias

relacionadas con la organizacin, el funcionamiento o los controles de la administracin estatal.
Su objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los fines de la administracin pblica, de lo
contrario el funcionario que lo emite puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en desviacin
del poder pblico, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus actos para
obtener beneficios personales o poltico partidistas.

Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir
tanto fsica como jurdicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto
imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser
calificado como acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambinpuede ser constitutivo de
delito y el afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por
ejemplo, un ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble
propiedad del Estado. El acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la
administracin y por el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen
vicios de incompetencia y abuso de poder.
Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser
determinado.

En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a quienes va

dirigido identificndolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en donde se producirn sus efectos
jurdicos (derechos y obligaciones), para producir certeza y seguridad jurdicas para el Estado y
para las personas a quienes afecta.

10.

CLUSULAS ACCESORIAS: Los actos administrativos pueden contener clusulas accesorias y

si carecen de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin embargo, cuando
es necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas con la ejecucin del acto
administrativo, las clusulas accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.
Las clusulas accesorias pueden ser:
LA CONDICIN que consiste en la indicacin de los hechos y acontecimientos que afectan el
acto, en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede iniciar la produccin de sus
efectos jurdicos o dejar de producirlos o al contrario, al desaparecer los hechos, el acto deja de
producir o empieza a producir efectos jurdicos. Esos hechos y acontecimientos pueden ser
naturales y humanos, Por ejemplo, si las lluvias continan, las poblaciones estn avisadas que
debern ser evacuadas. Si la sequa persiste, empezar a funcionar un programa de riego artificial
que concluir al empezar a llover.

EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se
dirige la decisin administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a
un beneficiario de una pensin estatal se le indica al momento de notificarle la decisin estatal,
que la pensin debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.

EL TRMINO consiste en agregar una clusula en donde se seala expresamente a partir de

cuando o hasta qu fecha, el acto producir sus efectos jurdicos. Cuando se otorga el registro de
una marca industrial se indica que el plazo es de diez aos contados a partir de la fecha de
inscripcin en el registro.

ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad
en la actuacin administrativa, debe existir por escrito, una resolucin, constancia o razn del
acto o decisin pblica. Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el
lugar, la identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del expediente en
donde qued la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los
funcionarios responsables de la actuacin y la constancia o acta de notificacin al o los
interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos administrativos,
determinan que puedan ser calificados como actos viciados y susceptibles de ser impugnados por
el interesado.

11.
Las clases de vicios en los actos administrativos pueden ser:
ACTOS JURDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).
El acto no tiene vida jurdica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales de fondo o de
forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o ipso facto). Este tipo de acto
carece de presuncin de legitimidad y el afectado puede oponerse a su cumplimiento.
Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son
producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil
(indemnizar los daos y perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de Personal del Ministerio
de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la captura de una persona sin orden judicial. En
esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder. (ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIN).

ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado
los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se
presumen legtimos y pueden producir efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los
impugne.
Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o
modifique al resolver la impugnacin que se plantee en su contra. Cuando la impugnacin se
declara improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va
judicial que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria,
de trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.
En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue
su consentimiento y se convierte en acto vlido y perfecto.
Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podr
deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daos y perjuicios
que se produzcan por la negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.
Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la
abogaca (como asesor jurdico de la administracin o de la persona interesada en el caso), que
con su intervencin preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos,
de all que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero principalmente en
las bsicas como los actos, los hechos y los negocios jurdicos, revistan especial trascendencia.

12.

El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:
Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el
defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relacin
con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las
medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser
subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un
sello en la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre incompleto).

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificacin. Las generalmente
aceptadas son las siguientes:

POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:

ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurdicos dentro de la propia administracin
estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un nombramiento, una destitucin,
la compra de equipo o de suministros). Los actos administrativos externos surten efectos en
el mbito externo o exterior a la administracin pblica y adems de afectar jurdicamente al
rgano o a la entidad que produce el acto, tambin afecta o puede afectar directamente a los
particulares y a otros rganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre
de un banco; otorgar licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donacin
de un terreno del Ministerio de la defensa al de educacin o viceversa, o autorizar a una
municipalidad para que utilice un bien propiedad del Estado).
POR EL RGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:
SIMPLES Y COMPLEJOS.
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo rgano o entidad (una resolucin
ministerial, una resolucin del alcalde de Panzs, una resolucin del director general de Trnsito,
etc.).
El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisin de dos o ms rganos
administrativos o entidades del Estado. (por ejemplo una resolucin emitida por una
mancomunidad de municipalidades integrada por Taxisco, Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio.
Una resolucin dictada por el Ministerio de Salud Pblica y el Ministerio de Ambiente para autorizar
una empresa dedicada al control y combate de la llamada planta extraterrestre la hidrila).
13.
POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:

LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIN.
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en prohibiciones o
cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos de las personas a quienes va
dirigido. Por ejemplo cuando no se permite una manifestacin pblica porque hay fuertes indicios
de rompimiento del orden pblico; prohibir la venta de licores despus de las 3.00 hrs. cancelar
una ruta de operacin de transporte extraurbano, cerrar un restaurante por medidas higinicas, etc.
El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes
va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstculos para que
se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones,
etc. Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de perito contador, etc.)

POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:

VLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma, est conforme a
Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugn o porque se declar sin lugar la
impugnacin, se procede a su cumplimiento o ejecucin en forma voluntaria (ejecucin directa) o
coactiva (ejecucin indirecta).
Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena
nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son
actos viciados y solo la segunda categora puede corregirse.

POR LA DECISIN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:

REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley seala el procedimiento, los requisitos y el sentido
de la resolucin final que puede ser de ampliacin o de limitacin.
La ley indica el contenido de la resolucin, por lo que se convierte de observancia obligatoria y el
funcionario no puede variar el sentido de la decisin contenida en la ley.
Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir una pensin por jubilacin
porque trabaj ms de treinta aos con el Estado y su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio
Civil no puede negarle esa pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una
mercadera, puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al pblico.
14.
Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin de un acto, pero no indica el
sentido del mismo y deja a discrecin del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los
intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el
ejercicio de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto discrecional.

Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el mbito poltico o con
situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenmenos
naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala;
abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la explotacin de
recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestacin pblica, etc.

El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar) seala la facultad o el derecho que
tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados,
para que puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o
discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de amparo tambin puede ser
ejercitada.

LA IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, pblicas o privadas se
consideran afectas por los actos y resoluciones de la administracin estatal, pueden impugnarlos
por medio de los recursos administrativos (control a peticin de sujeto legitimado).
Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que dict la resolucin
que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denominajusticia retenida. Por
ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposicin en contra de la resolucin que el dict. El
consejo municipal resuelve la reposicin planteada en contra de sus decisiones.
En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerrquico del
funcionario que tom la decisin o por otro rgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este
sistema se denomina de justicia delegada.
Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migracin la resuelve el Ministro de
Gobernacin; la Apelacin contra el director de Servicio Civil la resuelve la Junta Nacional de
Servicio Civil; la apelacin contra la decisin del gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la
apelacin contra una Junta Directiva de alguna facultad dela Universidad de San Carlos la resuelve
el Consejo Superior Universitario.

15.
Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolucin es confirmada, el sujeto legitimado puede
ejercer su accin en la va judicial porque la va administrativa ya se agot y la resolucin qued
firme para la administracin estatal.

Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va judicial por el tribunal de lo
contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin.
En caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que
producir efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin judicial.
Cuando el caso se relaciona con violacin a derechos o garantas constitucionales y derechos
humanos, todava existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe resguardo internacional del
derecho que se alega fue violentado por la administracin oficial, al concluir el amparo sin resultado
favorable para el afectado, este puede acudir a la jurisdiccin internacional (Comisin
Interamericana de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).

En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se requiere:

a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin estatal o de las entidades
del Estado;
b) que el acto sea notificado al afectado;
c) que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;
d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la
ley.
Cuando el recurso se resuelve, la resolucin queda firme, es definitiva para la Administracin, se
agota la va administrativa y el perjudicado puede acudir a la va judicial para que mediante
demanda exija el respeto a sus derechos e intereses legtimos.

RGB 2010
PARA EL TEMA DE LA EJECUCION
DENTRO DEL PROCESO TECNICO
DE ADMINISTRACION ESTATAL,
ESTE FOLLETO SOBRE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS,
DESARROLLA
LOS ASPECTOS BASICOS DE LA
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DESDE
EL PUNTO DE VISTA JURDICO Y
QUE SE CONVIERTEN EN SATISFACTORES
SOCIALES AL GENERAR SERVICIOS
Y OBRAS ESTATALES.
LA ACTIVIDAD DE EJECUCION ESTA
APOYADA EN PREVENCIN POR

LA ASESORIA Y
EN CORRECCION,
COMO SUPERVISION O CONTROL
O FISCALIZACION,
TEMAS QUE REMITIRE
PROXIMAMENTE-

LA AUTOGESTIN ADMINISTRATIVA.
OBLIGA A COMPARTIR LA DECISION POLTICA
ENTRE EL GOBIERNO Y LA POBLACIN

RAFAEL GODNEZ BOLAOS

PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL,
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO.
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.

COLECCIN JURITEX-

RAFAEL GODNEZ BOLAOS

EDICIN ELECTRNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LA AUTOGESTION ADMINISTRATIVA.
Uno de los sistemas de organizacin administrativa es la Descentralizacin, que ha
cobrado mucha importancia a partir de 1980, cuando se modifica la estructura del
poder econmico y militar en el mundo y una de las tendencias es la consolidacin del
mercado globalizado.

Por una parte, se busca la descentralizacin del poder pblico, para que mediante la
privatizacin se incremente la prestacin de servicios pblicos a travs de la empresa
privada, en un proceso que revierte aquellos servicios antes nacionalizados o surgidos
en la administracin estatal, para convertirlos en negocios particulares con mnima
intervencin del sector pblico.
Por la otra, ante las graves desigualdades que empieza incrementa el mercado global,
que solo fomenta el crecimiento econmico sin interesarle el desarrollo sostenible y
sustentable favorable para todos los habitantes, frente al cada vez ms fuerte clamor
social y ante el riesgo de disturbios sociales afectadores naturales de las relaciones de
mercando, las entidades internacionales inician la promocin del desarrollo social a
travs de la AUTOGESTIN.
En Guatemala, el modelo de la autogestin se impulsa a partir de la nueva Constitucin
vigente desde 1986. En la Constitucin vigente, se incluyen las bases jurdico-polticas
que permitiran en su implementacin. Estas bases las encontramos en el captulo
relacionado con la organizacin y administracin del Estado, cuando ordena que la
administracin estatal se rija por el principio de la DESCENTRALIZACIN, y que el
sistema de consejos de desarrollo sea el responsable de la formulacin de la poltica de
desarrollo urbano y rural, la coordinacin de la administracin pblica y la ordenacin
territorial del Estado. (Ubique y analice estas normas en la Constitucin.)
Segn estas normas constitucionales, la descentralizacin permitira la participacin de
la poblacin en las decisiones que debe tomar el Estado y que le afectan directamente
en su desarrollo econmico y social con las implicaciones polticas y jurdicas que
conlleva esa participacin, convirtindose en cultura viva.
FUNDAMENTO
JURDICO-POLTICO
Y
FINES
DEL
PROCESO
DE
LA
AUTOGESTION.
La autogestin va dirigida inicialmente a las comunidades o localidades, consideradas
individualmente o dos o ms, sin importar su tamao (cuadra, calle, manzana, edificio,
condominio, colonia, asentamiento, barrio, cantn, zona, pueblo, ciudad, aldea,
paraje, hacienda, finca), estas organizaciones forman las llamados consejos
comunitarios de desarrollo, que al llegar a todo el municipio integraran los consejos
municipales de desarrollo junto con el concejo municipal y del conjunto de municipios
(333 en toda Guatemala), al departamento al que pertenecen, integrando el consejo
departamental de desarrollo y de todos los departamentos (22 en toda Guatemala), a
la regin y todas las regiones (8 regiones en toda Guatemala), formando el consejo
nacional de desarrollo urbano y rural, encargado de formular la poltica de desarrollo de
Guatemala (plan de gobierno y de presupuesto, a largo, mediano y corto plazo), la
modificacin del territorio cuando se desea crear ms regiones o modificarlas, as como
la modificacin (por supresin, fusin, creacin, etc.) de departamentos y municipios.
Jurdicamente esto responde a la existencia del Derecho como instrumento social para
establecer las reglas de convivencia general. Polticamente, esta institucin no es otra
cosa que un derivado del llamado pacto o contrato social que en este caso, es una

renovacin y actualizacin del anterior que ocurri cuando se emiti la Constitucin y

que ahora promueve la aplicacin de las normas constitucionales que fueron
planteadas para lograr la cohesin de la
3.
poblacin, mediante verdaderos, permanentes y validos procesos de organizacin e
identificacin social. Como se deduce de lo anterior, es un sueo que al hacerse
realidad implicara una cultura de inclusin de la poblacin en la toma de decisiones
oficiales y en el control de la ejecucin de esas decisiones, hacindola partcipe en la
construccin de su futuro y bienestar. Adems esa organizacin se consolida como un
bastin de paz social, al lograr el desarrollo de todos los sectores de la sociedad:
capital y trabajo. Es una de las propuestas actuales para alcanzar el bien comn que
segn la Constitucin debe ser el fin ltimo del Estado. El resultado sera una poblacin
organizada, fuerte, responsable de su futuro, con una amplia clase media, preparada
para cualquier cambio econmico y social y con un sector poltico dedicado desde sus
bases hasta su liderazgo, a servir a la sociedad. (En Guatemala, soar no cuesta
nada.)

EL PROCESO DE LA AUTOGESTION.
ETAPA O FASE DE ORGANIZACIN.
Durante este perodo, el Estado a travs de sus tcnicos apoyados por las entidades
internacionales de desarrollo, promueven la autogestin en las reas urbanas y en
rurales. Es una labor muy minuciosa, que debe aprovechar la organizacin tradicional
de los pobladores (especialmente en el rea rural) y fomentar el modelo entre los
pobladores de las ciudades, que por su misma condicin de habitar en lugares ajenos a
los de su nacimiento, an no logran la identificarse con sus vecinos, salvo aquellos que
por las mismas condiciones de necesidad han creado redes de sobre vivencia
organizacin espontnea- (por seguridad, riesgo de desastres naturales, hambre,
etc.). Los gestores de desarrollo y promotores sociales, deben ser tcnicos con una
vocacin de servicio a toda prueba, especialmente jvenes comprometidos y creyentes
en la organizacin comunitaria.
ETAPA O FASE DE CONCIENTIZACION.
Lograda la organizacin y explicados ampliamente los fines que se persiguen, los
tcnicos o promotores deben trabajar con las poblaciones para que se expliquen a s
mismos y a sus vecinos, las condiciones econmicas en que viven. Se debe pasar de
las quejas a la toma de conciencia sobre la necesidad de modificar la situacin. No
basta quejarse, no basta rezar como dice la cancin es indispensable que todos
sealen sus necesidades comunes. Se trata de construir una diagnstico colectivo de
sus condiciones de vida y de la necesidad de actuar para modificarlas sin esperar
milagros ni la misericordia de los polticos y de la empresa privada. Es elevar la
autoestima, el amor propio para que mediante su propia gestin, traten de modificar su
estado de vida.
ETAPA O FASE DE PRIORIZACION.
Despus de la toma de conciencia y elevado el nimo colectivo, los tcnicos deben
buscar con los habitantes organizados el camino que les permita superar sus
necesidades, estableciendo en orden de prioridades aquellas que no admiten ms

demora, para buscar la forma de satisfacerlas en beneficio comn, permanentemente y

con vistas al desarrollo futuro de los pobladores.
ETAPA O FASE DE PLANIFICACION Y GESTION.
Sealadas las necesidades y la forma de satisfacerlas (camino, puente, escuela, puesto
de salud, mercado, rastro, nuevas formas de cultivo, potabilizar e introducir agua o
energa elctrica, trabajo, vivienda, traslado de la poblacin, etc.), los tcnicos (ahora
fortalecidos los promotores sociales con otros profesionales ingenieros, economistas,
mdicos, arquitectos, etc.-) inician la planificacin de los proyectos y el anlisis de
costos para elaborar el presupuesto.
4.
Varios proyectos sern clasificados, segn el programa al que pertenezcan (educacin,
infraestructura, salud, etc.) y por el tiempo de su implementacin o construccin, a
corto, mediano y largo plazo.
Los tcnicos financieros (dirigidos por la Secretara de Planificacin y Programacin
Segeplan-), deben ubicar las fuentes y gestionarlas (en el presupuesto del Estado, de la
regin, del departamento, del municipio, o en otras fuentes como las donaciones) y la
parte de presupuesto que debe ser asumida por la poblacin con la aportacin de su
trabajo personal pues tiene valor monetario y de ser posible, aportes de dinero en la
medida de sus capacidades.
ETAPA O FASE DE DECISION.
Unos proyectos pueden ser decididos por la misma poblacin, que asume la
responsabilidad total de su implementacin hasta su funcionamiento permanente. En
este caso la decisin es local.
En el caso de proyectos que requieren de mayor inversin de capital y que deben ser
financiados parcialmente fuera de la comunidad, el Consejo de Desarrollo
Autogestionario, debe trasladar su requerimiento a las autoridades municipales, para
ser incluidos en los requerimientos del Departamento y de la Regin a la que
pertenezca la localidad o localidades si se trata de un proyecto conjunto que abarque
varias comunidades, municipios, departamentos y regiones. Ese traslado se realiza a
travs de Segeplan que debe considerar el conjunto de requerimientos de las
comunidades, al construir proyecto de presupuesto y entregarlo al CONSEJO NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, para que lo formule y lo entregue al Organismo
Ejecutivo por medio del Presidente de la Repblica, que tambin lo es de dicho consejo.
En este caso el Consejo de Ministros reduce su capacidad de maniobra, pues el plan de
gobierno para el prximo perodo ya est formulado y si se encuentran en el ejercicio
de la representacin de los habitantes de Guatemala, su deber es aprobar la solicitud y
trasladarla al Organismo Legislativo para que sea aprobado por el Congreso de la
Repblica, que al tener la representacin popular, no debe poner obstculos a su
aprobacin. (De nuevo, soar no cuesta nada y esto explica porque no quieren
desaparecer nuestra pesadilla colectiva, pues esto terminara el mercado de proyectos

y partidas presupuestarias entre el ejecutivo y el legislativo. existir el poltico que

en el prximo evento electoral ofrezca seriamente llevar a cabo este proceso?)
ETAPA O FASE DE EJECUCION Y ENTREGA DE LOS PROYECTOS (OBRAS Y
SERVICIOS).
Tomada la decisin en la cpula del gobierno (ejecutivo-legislativo), los proyectos se
trasladan a las comunidades para su ejecucin, con la participacin de la poblacin
(mano de obra y supervisin o control social) y de los tcnicos (del Estado,
internacionales, o contratados en las empresas privadas)
Ejecutado el proyecto, toma forma de obra pblica (edificio, puente, camino, carretera,
adoqun, canales de abrevadero, tendido elctrico, caeras de agua potable, drenajes,
parques, etc.) o de servicio comunitario (propio o local) o servicio pblico general
(dirigido a varias poblaciones), es entregado a la poblacin organizada para que lo
preste continuamente o a una entidad creada por la propia comunidad (empresa
municipal, empresa departamental, empresa regional o instituto pblico, etc.), que con
la toma de conciencia que implica haber participado desde su gnesis hasta su
materializacin, ser responsable de su operacin y mantenimiento acorde con los
intereses generales, excluyendo el aprovechamiento politiquero tradicional.

====MEDITEN Y EXPONGAN
SUS CONCLUSIONES SOBRE
LOS MOTIVOS DE LA FALTA
DE APLICACION DE LAS NORMAS
CONSTITUCIONALES QUE
SEALAN LA OBLIGACION