Memoria del Seminario Internaciona

MODERNIZACIN
DE LA GESTIN
EN EL PER

Hacia un Estado al servicio del ciudadano

PER

Programa Buen Gobierno

y
Reforma del Estado

Memoria del Seminario Internacional

MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA EN EL PER

Hacia un Estado al servicio del ciudadano

LIMA JULIO DE 2012
Edicin:
Presidencia del Consejo de Ministros
Secretara de Gestin Pblica
Av. Armendriz N339, Miraflores, Lima Per
sgp.pcm.gob.pe
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado
Av. Los Incas 172, piso 7, El Olivar, San Isidro, Lima Per
www.gobernabilidad.org.pe
Responsables:
Mariana Llona Rosa, Secretaria de Gestin Pblica, PCM
Hartmut Paulsen, Director Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado, GIZ
Elaboracin de contenidos:
Secretara de Gestin Pblica, PCM.
Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado, GIZ.
Coordinacin, revisin y edicin de contenidos:
Secretara de Gestin Pblica, PCM.
Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado, GIZ.
Diseo y diagramacin
Matriz Creativa Siembra
Pre-prensa e impresin
Forma e Imagen E.I.R.L.
Lima, Febrero de 2013
Tiraje: 1,000 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2013-01750
2013, Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Contenido
Presentacin

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 6

Tema central
Desafos para la modernizacin de la gestin pblica------------------------------------------------------------- 10
Rodrigo Egaa, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)
Steven Levitsky, Profesor invitado de la PUCP y Profesor de la Universidad de Harvard
Carlos Oliva, Vice Ministro de Hacienda Ministerio de Economa y Finanzas
MESA 1
Gestin para resultados en el desarrollo-------------------------------------------------------------------------------- 16
Roberto Garca Lpez, Secretario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD - BID
Edmundo Beteta, Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per
Ral Molina, Especialista en gestin pblica y descentralizacin
MESA 2
Articulacin de los sistemas administrativos en la gestin pblica ------------------------------------------ 22
(planificacin, presupuesto e inversin)
Jorge Mattar, Director de ILPES - CEPAL
Nelson Shack, Responsable del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia del Banco Mundial en el Per
Rodolfo Acua, Director general de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas
Fernando Villarn, Presidente de SASE Consultores
MESA 3
Simplificacin administrativa, gestin por procesos y mejor atencin al ciudadano ---------------- 32
Liliana Souza, Directora de Pblica-Consultora en Gestin
Elena Conterno, Jefa del Proyecto USAID Facilitando Comercio
Eduardo Huerta, Consultor internacional

MESA 4
Monitoreo y evaluacin---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38
Ray Shostack, Exjefe de la Unidad de Cumplimiento (Delivery Unit) del Primer Ministro del Reino Unido
Diego Dorado, Exdirector de Synergia (Colombia) y consultor senior para el Sector Pblico del Banco Mundial
Juan Pablo Silva, Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
MESA 5
Reforma del servicio civil-------------------------------------------------------------------------------------------------------- 46
Juan Carlos Cortzar, Jefe de Proyecto BID, Argentina
Nuria Esparch, Investigadora afiliada de GRADE, expresidenta ejecutiva de SERVIR
Juan Carlos Corts, Presidente Ejecutivo de la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR)
MESA 6
Gobierno electrnico-------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 54
Ronal Barrientos, Jefe de la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico
MESA 7
Gobierno abierto (transparencia, rendicin de cuentas e integridad pblica)----------------------------------------------------- 58
Nicolas Dassen, Divisin de Capacidad Institucional del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Moiss Snchez, Director Ejecutivo de la Fundacin Pro Acceso de Chile
Samuel Rotta, Subdirector de Proetica, captulo Peruano de Transparencia Internacional
Jos Carlos Ugaz, Especialista en temas de anticorrupcin
Presentacin
Propuesta de poltica nacional de modernizacin de la gestin pblica al 2021---------------------- 65
Mariana Llona, Secretaria de Gestin Pblica de la PCM

PRESENTACIN

En los ltimos aos se han dado avances significativos en materia de Modernizacin del Estado. Entre los ms
importantes se pueden mencionar el proceso de descentralizacin, la simplificacin administrativa, mayor
transparencia y la asignacin presupuestal bajo una lgica de presupuesto por resultados. Sin embargo, an
no se ha logrado un Estado que acte de manera articulada y eficiente, sobre todo en la provisin de bienes
y prestacin de servicios de carcter social. Es por ello que los ciudadanos y ciudadanas an no sienten que
el Estado est presente y si est, ste no les brinda servicios de calidad.
La Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Secretara de Gestin Pblica, ha asumido la labor
de impulsar, desde el ms alto nivel y en coordinacin con los gobiernos regionales y locales, el proceso de
reforma del Estado, empezando por la Modernizacin de la Gestin Pblica. Este proceso busca responder
a una nueva visin de Estado, plasmada por el Gobierno en la Hoja de Ruta y los compromisos del Acuerdo
Nacional, de contar con un Estado moderno aqul que est orientado al ciudadano, es eficiente, unitario
y descentralizado, inclusivo y abierto que permitir aprovechar el crecimiento econmico para avanzar en
la inclusin social y reducir las brechas econmicas y sociales existentes.
Queremos dar un gran salto, basado en un cambio cultural en la administracin pblica, de pasar de una
gestin operativa basada en una normativa rgida y supeditada al proceso presupuestario, a una gestin
dinmica, guiada por la obtencin de resultados para el ciudadano, procurando generar igualdad de
oportunidades y asegurando sobre todo, el acceso a servicios pblicos de calidad.
Para lograrlo, se ha elaborado una Estrategia de Modernizacin de la Gestin Pblica (2012-2016),
recientemente aprobada por el D.S. 109-2012-PCM, la cual propone como una de las lneas prioritarias de
accin la formulacin y aprobacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021.
El proceso de elaboracin de la Poltica de Modernizacin se inici con la elaboracin del Marco Conceptual
sobre Reforma y Modernizacin del Estado, y con la realizacin de un Diagnstico sobre la Situacin de
la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per, documentos elaborados en el marco de la asistencia
tcnica brindada por el Banco Interamericano de Desarrollo y el apoyo de USAID Per ProDescentralizacin.
Se organizaron tres talleres en los que se recogieron opiniones y aportes de expertos, autoridades y

funcionarios pblicos acerca de las principales necesidades y prioridades del proceso de modernizacin de
la gestin pblica.
A partir de los insumos mencionados se inici el diseo de la Poltica. En esta etapa se llevaron a cabo
dos talleres descentralizados que tuvieron por objetivo recoger informacin respecto a la problemtica en
materia de gestin pblica que enfrentan los gobiernos regionales y locales y, discutir con ellos las distintas
alternativas de solucin para ser incorporadas en la Poltica.
El primer taller, organizado con el Gobierno Regional de Lambayeque, en mayo del 2012 en la ciudad de
Chiclayo cont con la participacin de ms de 90 funcionarios de los Gobiernos Regionales de Lambayeque,
La Libertad, Piura, Tumbes, Amazonas y Cajamarca. El segundo taller, organizado con la Municipalidad
Metropolitana de Lima, se realiz en junio del presente ao en la ciudad de Lima y cont con la participacin
de ms de 70 funcionarios representando a 25 municipalidades de diferentes lugares del Per. En ambos
talleres, organizados con el apoyo de la Cooperacin Alemana-GIZ, las autoridades y funcionarios de los
gobiernos descentralizados tuvieron la oportunidad de interactuar con representantes de los sistemas
administrativos nacionales. La informacin recabada en dichos talleres sirvi como insumo para la elaboracin
de la propuesta de lineamientos de la Poltica.
La propuesta elaborada fue debatida en cinco reuniones con los miembros del Grupo de Trabajo
Interinstitucional para la Modernizacin de la Gestin Pblica (GTI) que la Secretara de Gestin Pblica de la
PCM organiz y en el que participaron los principales actores del proceso de modernizacin: la Comisin de
Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Reforma del Estado del Congreso de la Repblica, la
Direccin de Inversin Pblica y la Direccin de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas,
la Contralora General de la Repblica, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, la Secretara General
de la Presidencia del Consejo de Ministros, la Secretara de Coordinacin de la Presidencia del Consejo de
Ministros, la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, la Oficina Nacional
de Gobierno Electrnico e Informtica, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, y la Asociacin de
Municipalidades del Per, entre otros.

La realizacin del Seminario Internacional sobre Modernizacin de la Gestin Pblica, en donde durante dos
das diversos expositores internacionales y nacionales se han reunido para intercambiar ideas y compartir
experiencias, ha servido como una importante plataforma para presentar el trabajo que venimos realizando
en materia de modernizacin del Estado y recoger las experiencias de distintos pases para retroalimentar
nuestra propuesta.
La Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021 elaborada, debe servir como marco
orientador para que el Estado, en los distintos sectores y niveles de gobierno, encamine sus esfuerzos hacia el
fortalecimiento y la modernizacin de sus mecanismos de gestin. La Poltica tiene como objetivo principal
orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de modernizacin hacia una gestin
pblica para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas.
Asimismo, esta Poltica pretende darle una mayor sostenibilidad e institucionalidad al proceso de reforma de
la administracin pblica; que se mantenga en el tiempo, logre cambios profundos, soportando los cambios
de la coyuntura.
La gestin pblica moderna reconoce al ciudadano como su fin y su razn de ser. No se sirve a s misma,
sino que est enfocada en conocer y atender de manera ptima las necesidades de los ciudadanos. Ello
supone que las instituciones de la administracin pblica cuenten con funcionarios y servidores idneos para
el puesto, motivados para servir, y respetuosos de los principios ticos de la funcin pblica. Una gestin
pblica que rinda cuentas a la ciudadana, que promueva su participacin en la toma de decisiones y se somete
a su fiscalizacin; una gestin pblica que cuenta con procesos modernos de produccin de los bienes y
servicios que apuntan a brindar una mayor satisfaccin a los ciudadanos y ciudadanas al menor costo posible.
Lograr esto no ser fcil, pero es nuestra meta. Para ello, necesitamos alinear nuestros esfuerzos como
autoridades, funcionarios pblicos y ciudadanos y ciudadanas de este pas. Ese es el compromiso.

Mariana Llona Rosa

Secretaria de Gestin Pblica
Noviembre 2012

Tema Central
Desafos para
la modernizacin
de la gestin pblica

10

Debemos aprender a
gestionar reales procesos
de participacion ciudadana que
le permita al Estado recoger las
demandas sociales y canalizarlas
en los procesos cotidianos de toma
de decisiones.

Rodrigo Egaa

Centro Latinoamericano de Administracin para el

Desarrollo (CLAD)
La reforma del Estado requiere iniciar una nueva etapa que supone repensar
el tipo de Estado que se desea alcanzar. No basta con seguir modificando las
estructuras existentes. El primer desafo, tiene que ver con preguntarnos
por el tipo de Estado que deberamos tener. Ello nos tiene que llevar a
pensar un segundo desafo respecto a cules son los roles que queremos
que el Estado cumpla en los prximos aos. En funcin de ello, debemos
pensar cules son los roles que los otros actores del desarrollo debieran
tener. Un mbito prioritario para un programa de modernizacin es tener
una autoridad con voluntad poltica que la dirija y coordine como parte de
la agenda del gobierno.
Una tercera cuestin que ha estado alejada de las preocupaciones de la
modernizacin del Estado es cmo mejoramos la direccin estratgica y
la gestin superior de los gobiernos. Esto tiene que ver con la capacidad
de ordenar, dirigir y gestionar el conjunto del sistema de la administracin
pblica, de manera que se genere acciones coherentes del gobierno. La
coherencia debe encararse en tres niveles: 1. El horizontal busca que las
polticas individuales se construyan unas sobre otras y, de ese modo, se
apoyen minimizando las inconsistencias. 2. El vertical busca que los impactos
de las polticas sean consistentes con las intenciones originales. 3. El temporal
busca que las polticas actuales puedan seguir siendo efectivas en el futuro.

11

Un cuarto desafo es cmo fortalecer el rol y la capacidad reguladora del Estado. Se debe definir cundo y
dnde ste debe mantener un rol de productor directo de bienes y servicios; asegurar autonomas necesarias
de autoridad reguladora frente a la autoridad administrativa, de lo anterior se desprende la siguiente pregunta:
cmo eso afecta los diseos, los procesos de gestin, el tipo de personas y directivos que necesitamos para
dichas tareas? Se deben profundizar las herramientas de control y sancin que poseen las actuales agencias
reguladoras.

Carlos Oliva

Steven Levitsky

Rodrigo Egaa

Un quinto desafo es cmo garantizar la participacin ciudadana para mejorar la democracia representativa.
Debemos aprender a gestionar reales procesos de participacin ciudadana que le permita al Estado recoger las
demandas sociales y canalizarlas en los procesos cotidianos de toma de decisiones. Otro elemento importante
a tomar en cuenta es cmo seguir avanzando en lograr un servicio pblico y una gestin de excelencia. Esto
puede lograrse fortaleciendo la capacidad de gestin central del gobierno, perfeccionando los sistemas de
Gerencia Pblica, reformando los sistemas de control para adecuarlos a nuevos roles del Estado, revisando
continuamente los sistemas y herramientas de gestin e implementando en el Estado un sistema que garantice
la calidad de las polticas pblicas. Cmo asumir en la gestin los temas de la diversidad de los territorios, de las
culturas, de los pueblos originarios? y, por ltimo, cmo lograr un Estado que garantice equilibrios econmicos,
polticos y sociales?

Es necesario
lograr mayor
confianza para evitar
f e n o m e n o s c o m o e l
populismo, donde un
outsider moviliza a
las masas en contra
del establishment . El
populismo es fruto de un
Estado debil, con mucha
desigualdad y donde
el nivel de frustracion y
desconfianza entre la
poblacin es muy alto.

Steven Levitsky

Profesor invitado de la PUCP y

Profesor de la Universidad de Harvard
En el Per, existe una brecha entre la salud de la economa y la salud del gobierno, lo que se
puede denominar como la paradoja peruana. Por un lado, el pas tiene una de las mayores
tasas de crecimiento econmico en la regin y en el mundo, pero por otro lado, los niveles
ms bajos de satisfaccin y confianza de su poblacin en las instituciones y en los polticos. Slo
el 15% de peruanos confa en el congreso y solo el 28% est satisfecho con su democracia.
La causa de esta paradoja se encuentra en las grandes debilidades del aparato estatal. Per
tiene uno de los Estados ms disfuncionales de Amrica Latina. Muchas instituciones estatales
no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior del pas,
los servicios pblicos (educacin, salud, agua potable e infraestructura) no llegan, y si llegan,
son plagados por la corrupcin y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales carecen
de un mnimo de capacidad administrativa, por ello servicios como la seguridad y la justicia
funciones bsicas del Estado no son ni mnimamente garantizadas en varias partes del
territorio.
Est debilidad del Estado tiene muchas consecuencias negativas para la democracia e impide
que las polticas redistributivas, que son clave, tengan xito. Por ello, es necesario lograr mayor
confianza para evitar fenmenos como el populismo, donde un outsider moviliza a las masas
en contra del establishment, el que casi siempre atenta contra las instituciones democrticas. El
populismo es fruto de un Estado dbil, con mucha desigualdad y donde el nivel de frustracin
y desconfianza entre la poblacin son muy altos.
Cuando este mal desempeo persiste de un gobierno a otro, genera la percepcin en
los ciudadanos de que todos los partidos polticos y gobiernos son corruptos. Por ello, es
necesario contar con un Estado e instituciones fuertes con capacidad de cumplir con las
necesidades bsicas de sus ciudadanos.

13

Lo que al ciudadano

Carlos Oliva

Vice Ministro de Hacienda Ministerio de Economa y Finanzas

Existe consenso en la necesidad de modernizar o reformar la gestin pblica,
sin embargo, surge una dificultad para ponernos de acuerdo sobre la diferencia
entre un proceso de reforma, que implica un cambio estructural en las reglas de
juego y funciones; y la modernizacin, que no implica necesariamente un cambio
en las reglas de juego sino mejorar lo que ya existe. Es as que, cuando se hace
planificacin se debe saber en qu momento se va a optar por la modernizacin y
en que momento por la reforma, en mi opinin, la modernizacin debe priorizarse
antes que la reforma.

le importa es que los

servicios le lleguen de la mejor
manera. Para ello se requiere
mejorar la gestion publica,
se requiere de coordinacion
y articulacion de las politicas
publicas con otros sectores y
niveles de gobierno.

Otro tema de fondo, donde no existe consenso, es el grado de participacin que

deberan tener los actores dentro del proceso de modernizacin. Un grupo de personas piensa que cualquier elemento de modernizacin
tiene que partir desde el ms alto nivel de decisin poltica, e inclusive ser autoritario; por otro lado, otro grupo de personas creen que
debe hacerse ms participativo, consultndose a los actores involucrados en el proceso. El tema de la gradualidad tambin es importante,
pues las reglas del juego no se pueden cambiar de un da para otro.
Cuando se habla de modernizar tienen que haber reglas de juego (la parte normativa) y tambin capacidades de los funcionarios pblicos
que tienen que respetar esas reglas. La modernizacin de los sistemas administrativos es una tarea muy difcil. Se estn haciendo esfuerzos
desde hace veinte aos y este es un proceso continuo en el que an no se sabe a donde se tiene que llegar. Es importante considerar
que el xito de la gestin pblica depende de dos factores. Primero, un diseo apropiado basado en resultados, realizado por tecncratas,
tomando en cuenta las experiencias internacionales que podran ser tiles. Segundo, un liderazgo convencido de que los esfuerzos de la
reforma son positivos. Ms all del mensaje poltico, se requieren de personas que estn diariamente pendientes de realizar todo este
esfuerzo. Un tercer aspecto muy importante es la sostenibilidad, basada en la institucionalidad y en el equilibrio econmico.
Lo que al ciudadano le importa es que los servicios le lleguen de la mejor manera. Para ello se requiere mejorar la gestin pblica, se
requiere de coordinacin y articulacin de las polticas pblica con otros sectores y niveles de gobierno. Asimismo, se necesita desarrollar
un plan de mejoramiento continuo con criterios para mejorar la gestin de las finanzas pblicas y donde el presupuesto sea considerado
como un medio y no como un fin.

14

15
Steven Levitsky, Rodrigo Egaa, Mariana Llona y Carlos Oliva

MESA 1
GESTIN PARA
RESULTADOS
EN EL DESARROLLO

16

Para poder hablar de una

Gestin para Resultados,
primero hay que identificar
una agenda de largo plazo, despus
ver cmo el plan de mediano
plazo (marco fiscal) contribuye al
largo plazo y finalmente como el
presupuesto anual contribuye con
el plan de mediano y largo plazo.

Roberto Garca Lpez

Secretario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD - BID

Frente al trmino muy difundido de la Gestin por Resultados (GpR) tengo la
preferencia por el trmino Gestin para Resultados para el Desarrollo (GpRD),
y tomando en cuenta este ltimo abordaremos los siguientes puntos: 1. Los
conceptos clave de la GpRD. 2. Las perspectivas en Amrica Latina y el caso
peruano. 3. Los diez mandamientos de la GpRD.

1. Los conceptos clave de la Gestin para Resultados para el Desarrollo (GpRD) son los siguientes:

Es una estrategia de gestin que orienta la accin de los funcionarios para generar mayor valor pblico.
Se trabaja de forma colectiva, coordinada y complementaria entre las instituciones pblicas.
Establece resultados para el ciudadano y, en funcin de ello, define procesos e insumos para alcanzar esos resultados, todo lo
contrario a lo que tradicionalmente se hace en Latinoamrica. Este enfoque tiene cinco pilares: Planificacin para Resultados,
Presupuesto por Resultados, Gestin de Programacin y Proyectos, Gestin de las Finanzas Pblicas, Monitoreo y Evaluacin;
trabajados integradamente stos generan mayor valor pblico.

2. Perspectivas en Amrica Latina y el caso peruano:

En Amrica Latina y en Asia se est implementando la Gestin para Resultados para tratar de salvar las brechas del desarrollo,
mientras que en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) se est planteando la Gestin
para Resultados no para el desarrollo sino para mantener lo que ya han alcanzado. La diferencia es que en Amrica Latina se est
enfrentando la Gestin para Resultados de una manera parcial (con una variable, el Presupuesto por Resultados), mientras que en los
pases de la OCDE de manera ms integral. El Presupuesto por Resultados es necesario pero no lleva automticamente a una Gestin
para Resultados para el Desarrollo.

17

Roberto Garca
Edmundo Beteta
Ral Molina

En la regin latinoamericana hay planes y visiones de largo plazo pero no necesariamente tienen
indicadores de resultados medibles al 2020 o 2030. Aunque el tema de la Gestin para Resultados
est ya instalado en la agenda pblica de la regin, ste an no se ha implementado, aunque existe el
presupuesto por resultados. En este ltimo tema, de acuerdo al ranking del ndice para la gestin para
resultados, Per se encuentra en el tercer puesto, despus de Chile y Brasil. Para poder hablar de una
Gestin para Resultados, primero hay que identificar una agenda de largo plazo, despus ver cmo el
plan de mediano plazo (marco fiscal) contribuye al largo plazo y finalmente como el presupuesto anual
contribuye con el plan de mediano y largo plazo.
3. Los 10 mandamientos de la Gestin para Resultados:
No existe un modelo nico, cada pas tiene que desarrollar su propio modelo, el cual debe ajustarse
a su realidad. Este es un cambio cultural, hay que pasar de ser burcratas a ser gerentes.
Liderazgo poltico para la implementacin de la GpRD (se requieren los instrumentos tcnicos y
los cuadros tcnicos).
Resultados para y por la gente.
La coordinacin de los plazos: largo, mediano y corto: Visin de Largo Plazo>Plan de Mediano
Plazo>Presupuesto.
La coordinacin de la accin y la gestin: coordinacin horizontal y vertical.
Planificacin para resultados (estratgica, operativa y participativa).
Presupuesto para resultados.
Capacitar a los cuadros del sector pblico.
Implementar incentivos a la Gestin para Resultados.
Involucrar en el proceso de GpRD al Congreso, la sociedad civil y al sector privado.

18

Uno de los desafos en estas

complejas cadenas de
delegacin de responsabilidades
pblicas es la alineacin de
los compor tamientos de los
funcionarios a los objetivos de los
ciudadanos.

Edmundo Beteta

Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per

El origen del problema en la gestin pblica es el problema de agencia. Como
en toda relacin humana e institucional, unos piden recursos y otros delegan
responsabilidades (el principal da presupuesto al agente para que hagas ciertas
cosas delegndole ciertas funciones). El problema de agencia se da cuando el
que delega no observa el esfuerzo que otro est haciendo, adems este ltimo
tiene pocos incentivos para cumplir con las metas y resultados pblicos que les
fueron conferidos. Uno de los desafos en estas cadenas complejas de delegacin
de responsabilidades pblicas es la alineacin de los comportamientos de los
funcionarios a los objetivos de los ciudadanos.

Tener gestin por resultados cuesta dinero y tiempo debido a que deben construirse mecanismos de aprendizaje para mejorar los
sistemas administrativos, estos sistemas deben ser implementados con racionalidad y utilizando la mayor cantidad de informacin
posible, de esa esa forma podra establecerse un marco de incentivos un marco de incentivos adecuados para la Gestin por
Resultados. Esta intervencin es costosa pero tiene que hacerse con paciencia, porque es mejor hacerla que continuar con el
comportamiento anterior. Lo anterior tambin tiene una estructura de incentivos, simplemente se le pide a la gente que cumpla con
las tareas establecidas en el Manual de Organizacin y Funciones (MOF) y los indicadores del Plan Operativo Institucional (POI). El
incentivo es no rendir ms de lo que est establecido en las condiciones normales, sobre todo en los sectores de bajos salarios. Ah
hay un incentivo a la baja productividad, a que no se controle el rendimiento de los servidores pblicos.
La descentralizacin es un poderoso incentivo porque permite que las entidades descentralizadas ganen un espacio acreditando
resultados. Sin duda, acreditar resultados en el nivel descentralizado tiene costos y si no tenemos un sistema de informacin, el costo
de delegacin aumentara. Esto se debe a que el ciudadano de un distrito o regin a veces no puede controlar o entender lo que
hace su alcalde o gobierno regional. Por lo tanto, se desarrollan comportamientos u objetivos no alineados con los objetivos correctos,
aquellos que responden a las necesidades de la poblacin. Sin incentivos, sin evaluacin e informacin que permita responsabilizar a
entidades y personas concretas en los distintos niveles de gobierno, no se pueden alcanzar resultados.

19

20
Roberto Garca, Edmundo Beteta, Denise Ledgard y Ral Molina

Ral Molina

Se requiere de

Especialista en gestin pblica y descentralizacin

En el Per se requiere de una reforma y no slo modernizar el Estado. Las reglas que
existen no son buenas, por ello es necesario cambiarlas. Pero, no se puede construir
un Estado al servicio de la gente si slo se cambian reglas, se requiere tambin de
un cambio cultural, que no se consigue solamente con cambios en los procesos o
instrumentos tcnicos, sino que tambin con cambios en el mbito poltico. Los tcnicos
creen que son ellos los nicos que pueden cambiar las cosas, pero sino reivindicamos
la dimensin poltica, las decisiones que comprometen a colectivos donde hay intereses
distintos, entonces es muy probable que las cosas no cambien como se esperan.

una reforma
y no slo modernizar
el Estado. Pero, no
se puede construir un
Estado al servicio de la
gente si slo se cambian
reglas, se requiere
tambin de un cambio
cultural.

El primer desafo que enfrenta la Gestin por Resultados es la provisin de bienes

y servicios que involucran a ms de una entidad y nivel de gobierno. Hasta ahora, se
ha asumido que diseando una cadena lgica podemos prever todas las operaciones
que deben de hacer todos los agentes pblicos cuya responsabilidad es llevar esos bienes y servicios a la
poblacin. Las cadenas son mucho ms largas que lo que contempla un marco lgico, stas son mucho ms
complejas, interdependientes y desafiantes en trminos de articulacin. Por eso, necesitamos reconocer
que los instrumentos tcnicos no son la nica solucin a los problemas o los que van a permitir construir
una cultura distinta de gestin.
El segundo desafo es pensar la Gestin para Resultados en un entorno descentralizado. El alineamiento
de las autoridades subnacionales, elegidas democrticamente, a la Gestin para Resultados se resuelve
negociando polticamente; no se resuelve con matrices de marco lgico. Solo a travs de nuevos canales
institucionales de negociacin, podremos ir alineando las distintas lgicas e intereses que existen en los
diferentes niveles de gobierno. La forma de poder medir si se est produciendo alineamiento con los
comportamientos y con las polticas nacionales es va resultados, los que han tenido que establecerse en
un proceso de negociacin.

21

MESA 2
ARTICULACIN
DE LOS SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
EN LA GESTIN PBLICA
(PLANIFICACIN, PRESUPUESTO
E INVERSIN)

22

Jorge Mattar

Desde la perspectiva

Director de ILPES - CEPAL

de las sociedades ms

Parte de la percepcin en la CEPAL es que Amrica Latina se encuentra

en un punto de inflexin. Despus del modelo concentrador de riqueza,
se presenta la oportunidad para seguir nuevos caminos y desafos en el
tema de igualdad. Ello implica enfrentar deudas histricas y recientes como
la distribucin del ingreso, la heterogeneidad productiva, la baja inversin y
ahorro, la segmentacin laboral y proteccin social , la discriminacin racial,
tnica y de gnero, y las disparidades regionales. Estos son asuntos de largo
plazo que precisan de planificacin y gestin pblica moderna de calidad.
A partir de los aos noventas, varios pases de Amrica Latina introdujeron la
Gestin para Resultados, a raz de los grandes desequilibrios y estancamiento
que se vivi en los ochentas. Eso es una caracterstica que hoy se une con el
renacimiento de la planificacin de largo plazo que parece tiene que ver con
una reflexin latinoamericana sobre el legado del esquema de desarrollo
que se ha seguido en los ltimos veinte aos.
En Amrica Latina, se requiere de una planificacin y gestin pblica
moderna para avanzar en tener un desarrollo incluyente, cerrar las brechas
de desigualdad. Desde la perspectiva de las sociedades ms desiguales,
la modernizacin tiene que ver con sus aspiraciones y la necesidad de
construir una visin de futuro conjunta. Aqu entra justamente el papel del
Estado como un ente que permanece en el tiempo ms all de los perodos
gubernamentales, que debe encargarse de coordinar y articular estas
diferentes visiones que integran los diversos grupos de un pas. Esto lleva
al planteamiento de tener planificacin en las polticas pblicas, mediante
un Estado presente, visible, fuerte y reconocido como un ente articulador

23

desiguales, la modernizacin tiene

que ver aspiraciones y la necesidad
de construir una visin de futuro
conjunta.

de las demandas sociales y que considera las finanzas pblicas como un

elemento central de la gestin pblica.
Si se hace un recorrido por lo que ha pasado Amrica Latina, en materia
de gestin de las finanzas pblicas, se ha entregado buenas cuentas en los
ltimos veinte aos. Actualmente, la deuda pblica pesa menos que hace
veinte aos, los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron,
ahora pagamos menos intereses. Cmo juzgamos la calidad de la gestin
pblica? A travs del gasto y la inversin que son para el desarrollo y el
crecimiento. El gasto pblico, especialmente el gasto social, ha contribuido
a disminuir la pobreza pero no ha servido para reducir la alta brecha de
desigualdad. Ello se debe a que las finanzas pblicas, un elemento central
de la gestin pblica, aun presentan dificultades. Tenemos todava una
estructura tributaria regresiva, baja carga tributaria y una alta evasin. Por el
lado del gasto tenemos un pilar no contributivo, el gasto social tiene un bajo
impacto redistributivo y la inversin si bien viene aumentando, aun presenta
un porcentaje muy bajo con respecto al producto interno bruto.
Sobre la planificacin de las agendas de largo plazo, en diecisiete pases
ya se han elaborado agendas de mediano y largo plazo. En ellas se ve
una preocupacin por el crecimiento, las cuestiones redistributivas y el
compromiso de incrementar la base fiscal, la preocupacin por la seguridad
ciudadana, la prioridad que se le da a la infraestructura pblica con enfoque
regional, la transparencia, rendicin de cuentas, participacin ciudadana y
buen gobierno. Sin embargo, todava existen las clsicas debilidades entre
planificacin, presupuesto y programacin; adems, la visin de pas y la de
mediano plazo no logran comunicarse entre s.

24

Nelson Shack

Al final de cuentas,la

Responsable del Proyecto de Mejoramiento de los

Servicios de Justicia del Banco Mundial en el Per
Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en
trminos tericos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan,
sin embargo, ste no es tomado en cuenta por los tcnicos para elaborar
el presupuesto. Los tcnicos siguen haciendo planificacin a pesar que
reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y
no necesariamente sus planes; los gestores tratan de combinar durante la
ejecucin ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de
sistemas administrativos reducen sustancialmente la eficacia de su accin.
La integracin entre el proceso presupuestario y el proceso de la
planificacin, ms que en el plan y el presupuesto (documentos), exige que
estos procesos cumplan ciertas funciones. El proceso de planificacin debe
considerar la prospeccin, coordinacin, articulacin y evaluacin estratgica;
mientras que, el proceso de gestin presupuestal debe incorporar criterios
como la solvencia fiscal, la asignacin de recursos segn prioridad y la
entrega eficiente de bienes y servicios.
Operacionalmente, el presupuesto es:
El reflejo financiero del plan de la institucin
La distribucin priorizada de ingresos
El espejo de los procesos, estructura y cultura organizacional
El nivel de integracin entre el presupuesto y el plan es un proceso continuo
que se da en el marco de un arreglo institucional en diferentes niveles y
momentos del ciclo de diseo e implementacin de las polticas pblicas.

25

integracion es posible
gracias al trabajo de personas
que intervienen en los procesos y
que debieran conformar un servicio
civil flexible y meritocratico. [...] En
este sentido, el cambio cultural es
indispensable.

Un tema crucial para poder integrar el plan con el presupuesto es la informacin concreta de lo que se quiere hacer. Una
poltica tiene que traducirse en actividades y resultados ms concretos como por ejemplo kilmetros de carretera a construir
o asfaltar. Un segundo tema tiene que ver con la operacionalizacin, tienen que desarrollarse prioridades estratgicas
y tcnicamente viables de implementacin sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales pero reducidos en nmeros y
verificables mediante indicadores. Al final, se necesita transitar de una situacin a otra en lo que implica que hayan procesos
de planificacin estratgica, de programacin tctica, gestin presupuestal de ndole ms operativa, evaluacin, participacin
ciudadana y eso se da en un escenario de articulacin.

Rodolfo Acua

Jorge Mattar

La integracin no se produce en un vaco, sino mas bien en un contexto cultural, histrico e institucional determinado y bajo una
dinmica distinta dependiendo el nivel jerrquico organizacional en el cual se produzca, es decir, una cosa es la articulacin del
Presupuesto General de la Repblica con el Plan Nacional de Desarrollo y otra distinta la articulacin entre el presupuesto de una
unidad ejecutora y su Plan Operativo Anual. La integracin ser ms plausible en la medida que haya altos estndares de calidad y
estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integracin es posible gracias al trabajo de
personas que intervienen en los procesos y que debieran conformar un servicio civil flexible y meritocrtico. La rigidez burocrtica
puede ser ms perjudicial que la rigidez presupuestaria. En este sentido, el cambio cultural es indispensable.

Para llegar a un
presupuesto por
resultados se debe dar un uso
sistematico a la informacion
d e d e s e m p e n o , c r e a r
definiciones claras de los
efectos sobre la poblacion
y los bienes y ser vicios
provistos por el Estado,
verificar mecanismos de
rendicion de cuentas, entre
otros.

Rodolfo Acua

Director general de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa

y Finanzas
El Per est ubicado entre las economas con mayor crecimiento y menor inflacin.
Asimismo, el presupuesto se ha duplicado durante la ltima dcada pero no se han
visto resultados. Es por ello, que se ha comenzado a evaluar los instrumentos de
presupuesto por resultados. Esta es una metodologa que se aplica progresivamente al
proceso presupuestario y que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin del presupuesto; en una visin de logro de productos, resultados;
y uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la poblacin. El
objetivo del presupuesto por resultados es revertir las causas que originan un problema
especfico que afecta a una poblacin identificada, hacer visible presupuestalmente las
prioridades de poltica, responder a problemas especficos observados sobre la poblacin,
su entorno o las instituciones que la afectan.

El MEF ha planteado una nueva metodologa de trabajo basada en resultados que utiliza el
marco lgico. Con esta metodologa se identifica un resultado final basado en lo qu aspira alcanzar una entidad, se hace nfasis en el
resultado e impacto de mediano y largo plazo. Se identifican productos, basado en reglas de asignacin por productos, se hace nfasis
en la relacin insumo - producto, restriccin por producto, anlisis del mediano plazo entre otros aspectos. Al final de esta cadena, se
van a encontrar los insumos con lo que se costea toda la intervencin. Para llegar a un presupuesto por resultados se debe dar uso sistemtico
a la informacin de desempeo, crear definiciones claras de los resultados (efectos sobre la poblacin) y los productos (bienes y servicios provistos por
el Estado), verificar mecanismos de rendicin de cuentas, entre otros.
Entre las ventajas de la metodologa de trabajo basada en resultados para la gestin de polticas pblicas estn:
1. La lgica causal y bsqueda de evidencias (causa efecto) permite identificar acciones efectivas para lograr los objetivos de la poltica.
2. Genera informacin para realizar evaluaciones de impacto de las polticas pblicas e introducir ajustes en el diseo.
3. Identifica un responsable de su diseo e implementacin que rinde cuentas sobre los resultados atribuibles al programa.
4. Permite la articulacin de los Sectores con los Gobiernos Regionales y Locales.

27

Para llegar a hacer efecto, el presupuesto por resultados requiere: Uso sistemtico de informacin de desempeo, definiciones claras
de los resultados (efectos sobre la poblacin) y los productos (bienes y servicios provistos por el Estado), responsabilidad, rendicin
de cuentas y desempeo asociado a financiamiento.
Con esta nueva metodologa de presupuesto por resultados la misin es mejorar la calidad del gasto pblico.
En el largo plazo se propone:
Fortalecer los mecanismos de asignacin de recursos pblicos para la provisin de bienes y servicios.
Fortalecer la capacidad de generacin de informacin de desempeo y su utilizacin para la toma de decisiones.
Fortalecer los mecanismos de sealizacin de prioridades.
En el mediano plazo:
Ampliar la cobertura de los programas presupuestales al 100% del presupuesto.
Apoyar a la mejora de los sistemas nacionales de planificacin estratgica.
Mejorar las capacidades sectoriales para la gestin de programas presupuestales.
Afianzar la articulacin sectorial territorial de los programas presupuestales.
Consolidar los instrumentos de seguimiento y evaluacin de resultados.
Mejorar la definicin, recoleccin, registro, uso y reporte de los indicadores de resultado.
Promover el acceso pblico a la informacin y la rendicin de cuentas.
Apoyar la adecuacin del sistema nacional de control a la lgica de resultados.
Aclarar las reglas para los incentivos y premios al logro de resultados.
En el largo plazo
Como agenda pendiente se debe considerar: Revisar los programas actuales, evaluar los procesos para lograr resultados, articular
territorialmente los programas, programar multianualmente los programas, articular los programas en estrategias, organizar a la
administracin pblica para responder a los resultados, articular con otros sistemas, entre otros.

28

A la fecha no tenemos un
dialogo entre el sector
planificador que nos diga a donde
vamos y el sector economia que
nos diga si tenemos recursos
financieros para ello.

Fernando Villarn
Presidente de SASE Consultores

Las reformas que se hicieron en los 90 fueron fundamentales y le permitieron

al pas entrar en un cauce de crecimiento cuyos resultados se estn viendo
ahora. Estas reformas fueron calificadas como reformas de primera
generacin y estaban relacionadas a la estabilizacin, ajuste y apertura de la
economa, a la privatizacin, quedando pendiente el desarrollo de reformas
de segunda generacin.
Hubo instituciones del Estado que tuvieron la capacidad de llevar a cabo los
cambios de la reforma de primera generacin. Por ejemplo, en el campo de
la tributacin se reconstruy el Estado con la reforma de la Superintendencia
Nacional de Aduanas y Tributacin. Lo mismo en el Ministerio de Economa
y Finanzas, Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, y las reguladoras, lo que se llam las islas de eficiencia que fueron
las artfices de los logros macroeconmicos. La clave de ello, fueron los
recursos humanos calificados, el respaldo poltico, instituciones slidas, visin
estratgica clara que en ese entonces apuntaba a la estabilizacin y apertura
de la economa, regulacin del sistema financiero y atraccin de inversin.
En ese entonces hubo recursos del Banco Mundial para contratar personal
calificado y asistencia tcnica para que esas instituciones funcionen.
Por otro lado, en ese mismo perodo se cerr el Instituto Nacional
de Planificacin porque se pensaba que el mercado lo iba a resolver
todo. Recin en el ao 2002 el Acuerdo Nacional plante recuperar la
planificacin estratgica como una poltica de Estado y por eso se creo el
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Sin embargo, esto
no se logr durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo porque

29

30
Nelson Shack, Rodolfo Acua, Mariana Llona, Jorge Mattar y Fernando Villarn

hubo un conflicto de intereses con el Ministerio de Economa y Finanzas que consider que se le quitara poder. Fue recin durante
el mandato del presidente Alan Garca que se creo, aunque de manera deficiente y con poca asignacin de recursos, el CEPLAN. Sin
embargo, es recin en el gobierno actual que se est dando mayor impulso a esta iniciativa, aunque an con perfil bajo. A la fecha no
tenemos un dilogo entre el sector planificador que nos diga a dnde vamos y el sector economa que nos diga si tenemos recursos
financieros para ello.
El Per todava est demasiado amarrado a la agenda de los noventas con agenda bidimensional: la del nivel macro y la nivel micro. En
el nivel macro efectivamente hemos hecho las cosas bien (poltica fiscal, monetaria, agenda de comercio exterior) y en lo que es micro
(empresas, mercado, regulacin, doing business, simplificacin, etc.) tambin se est avanzando. Pero an nos faltan dos dimensiones
ms: la dimensin meta (a dnde queremos ir, definir la visin y estrategia) y el tercer nivel, entre los niveles macro y micro, que son
las polticas meso (la poltica sectorial, no tenemos ciertas polticas como ciencia, tecnologa e innovacin, e industrial).

31

MESA 3
simplificacin
administrativa,
gestin por
procesos y
mejor atencin
al ciudadano

Liliana Souza

Esta iniciativa [...] permite

ofrecer mejores niveles

Directora de Pblica-Consultora en Gestin

de atencion y eficiencia a los

En el marco del proceso de Modernizacin de la Administracin Pblica y el
contrato de prstamo entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se desarroll el proyecto
Mejor Atencin al Ciudadano (MAC). El objetivo era construir una ventanilla
nica de prestaciones de servicios al ciudadano, buscando una adecuada
articulacin entre las instituciones y concentrando geogrficamente, los
servicios de atencin de los trmites ms demandados por la ciudadana
y las MYPEs. Esta iniciativa, basada y adaptada de la experiencia brasilera
y colombiana, permite ofrecer mejores niveles de atencin y eficiencia a
los ciudadanos, facilitando el acceso y proporcionando beneficios que se
traducen en mejoras de las economas de tiempo, costos, escala, as como
brindar una esmerada atencin a los ciudadanos.
El primer centro MAC inicia su funcionamiento a partir del ao 2011 en
el Centro Comercial Plaza Norte y concentra los trmites de instituciones
como el Banco de la Nacin, Ministerio del Interior, RENIEC, Ministerio
de Relaciones Exteriores, Poder Judicial, entre otros. Entre los trmites ms
demandados estn: pago de tasas, certificado de antecedentes policiales,
certificado de antecedentes penales, emisin de pasaporte, apostillado y
legalizacin de documentos (orientacin y trmites), servicios del banco de
la nacin, emisin de copias literales de la RENIEC y renovacin del DNI.
La afluencia de los ciudadanos al MAC Plaza Norte tuvo un increment de
53.1% a fines del segundo semestre del 2011. Debido al xito de este MAC,
se est pensando expandir nuevos centros de atencin a otras localidades
del pas, para lo cual se deberan realizar convenios con las municipalidades,
gobiernos regionales y asociaciones publico-privadas.

33

ciudadanos, facilitando el acceso

y proporcionando beneficios que
se traducen en mejoras de las
economias de tiempo, costos y
escala.

Elena Conterno

La Constitucion establece

Jefa del Proyecto USAID Facilitando Comercio

Cmo simplificamos los trmites, de cara a la atencin del ciudadano?
Muchas veces los ciudadanos terminan frustrados al querer cumplir con un
determinado trmite. Hay dos cosas que han funcionado en el Per que
permiten extraer lecciones sobre el tema.
TRAMIFACIL (trmites para licencia de negocios)
Porqu hay trmites?
La Constitucin establece libertades y derechos empresariales, pero este
ejercicio de libertad puede generar externalidades o conflictos con otros
derechos. Por lo tanto, ese ejercicio de libertad empresarial no es ilimitado,
los trmites restringen esa libertad para cautelar el inters pblico y la
seguridad de los ciudadanos. Por ejemplo: las licencias de funcionamiento
y zonificacin de un determinado negocio y la seguridad de defensa civil.
TRAMIFACIL se crea por la problemtica para obtener la licencia de
funcionamiento de un negocio. Haba diferentes tipos de licencias con
distintos plazos no concordantes con el marco legal, no haba seguimiento a
los procesos ni prcticas estndares. La opcin fue sacar una Ley Marco que
estableca ciertas definiciones para sacar los trmites: tiempo de entrega,
requisitos, fiscalizacin ex-post, entre otros. Pasaron muchos aos de la
aprobacin de la Ley Marco pero muchas municipalidades no se adecuaban
a ella por falta de conocimiento o falta de voluntad de las autoridades. Esta
Ley Marco combinada con programas de asistencia tcnica, tanto de la PCM
como programas de la cooperacin internacional, sirvieron para brindar
conocimiento. Sin embargo, eso no era suficiente, se requera tambin de

34

liber tades y derechos

empresariales pero este ejercicio
de libertad puede generar
externalidades o conflictos con
otros derechos. Por lo tanto, ese
ejercicio de libertad empresarial no
es ilimitado, los tramites restringen
esa libertad para cautelar el interes
publico y la seguridad de los
ciudadanos.

voluntad. Para ello, el Ministerio de Economa y Finanzas incentiv financieramente a las municipalidades
para que adopten las medidas de la Ley Marco de Funcionamiento. Como consecuencia de ello, se
obtuvieron resultados alentadores: el tiempo para sacar la licencia para un negocio de 100m2 se redujo
de 75 a 5 horas en promedio, las reas del Estado que intervienen en ese proceso se han reducido de 7
a 4. Los pasos se han reducido de 48 a 20 y el costo se redujo de 369 a 65 nuevos soles en promedio.
Con una Ley Marco, con asistencia tcnica, conocimiento y los incentivos correctos se pueden generar
resultados positivos.

VUCE (trmites para la exportacin e importacin)

Cuales son las bondades de tener los procesos en lnea cuando las exportaciones han crecido
exponencialmente?
La Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE) se crea en un contexto de crecimiento de las
exportaciones peruanas. La VUCE es una pgina web donde se hacen todos los trmites con distintas
entidades para exportar e importar productos (Aduanas, Senasa, Digesa, migraciones, comunidad portuaria,
etc.). Funciona de la siguiente manera: si se quiere traer un alimento que requiere no solo de registros
aduaneros sino tambin registros de inocuidad, se ingresa a la VUCE y se registra la solicitud del trmite que
se necesite. Si es sobre inocuidad del producto se tramita una solicitud con SENASA y se paga el costo del
trmite en la misma pgina web de la VUCE, ah mismo se hace el trmite con Aduanas y Digesa. Despus
de que la entidad hace seguimiento al trmite se emite una resolucin aprobatoria o negativa del trmite.
De esa manera, se tiene un acceso fcil y oportuno a los trmites, y las solicitudes de permisos y
autorizaciones. Adems, el servicio cuenta con transmisin de informacin va internet, y la informacin est
disponible las 24 horas del da y 7 das de la semana, desde cualquier lugar del pas o fuera de l. Existe un
ahorro de tiempo y costos, se evita la duplicidad en ingreso de informacin, se evitan procesos innecesarios,
se interconectan entidades involucradas, los usuarios pueden monitorear los trmites en lnea, se reduce la
discrecionalidad y los canales de corrupcin.

35

Eduardo Huerta

La mayoria de las

Consultor internacional

instituciones lo que

El marco conceptual que se utiliza para la mejora de los procesos es el de la cadena de

valor de la gestin pblica que tiene insumos, procesos, productos, resultados e impactos.
Pero qu es un proceso? Es una secuencia de actividades relacionadas que agregan valor,
transforman las entradas (insumos) en salidas (productos), tienen objetivos especficos y
atienden las necesidades de un cliente externo o interno. El valor se da porque el proceso
satisface una necesidad o expectativa del cliente. Los criterios para disear procesos de
servicios dependen del tipo de servicios que estamos brindando y del grado de contacto
que se tiene con el cliente. Por ejemplo, en las consultas que se realizan por correo, no
existe contacto directo con el cliente, mientras que, la prestacin del servicio de salud
tiene un alto grado de contacto con el cliente.
Qu modelos de gestin utilizamos? Primero debemos reconocer el nivel de madurez
en que se encuentran los procesos. La mayora de las instituciones lo que buscan son
procesos estables, con suficiente presupuesto, donde los costos se controlen y evalen
constantemente. Para pasar de una etapa a otra debemos implementar diferentes
herramientas de acuerdo a los Estados en que se encuentren las instituciones. Hay que
aterrizar los planes operativos, que cuenten con indicadores para los procesos que son
ejecutados por personas.
Cmo se aterriza el modelo de gestin de procesos? Primero se debe asegurar la
gobernabilidad, es decir, definir las estructuras, roles y responsabilidades para tomar
decisiones sobre la gestin y mejora de los procesos, sino el proyecto fracasa; realizar una
ingeniera de los procesos para determinar el diseo y optimizacin de los procesos de
una manera estndar; implementar tecnologas de informacin para la habilitacin de los
procesos y para monitorearlos; incorporar mecanismos para la interaccin entre procesos
y la gestin de los proyectos; y alinear el comportamiento de la cultura organizacional a las
practicas del Modelo de Administracin por Procesos.

36

buscan son procesos estables,

con suficiente presupuesto,
donde los costos se controlen
y evaluen constantemente.

37
Eduardo Huerta, Elena Conterno, Volkmar Blum y Liliani Souza

mesa 4
monitoreo
y evaluacin

38

Los resultados importan, las

habilidades y dinamicas de
la provision pueden ser analizadas
y entendidas, la consistencia
y el alineamiento mejoran los
resultados, las inter venciones
sistematicas pueden mejorar
los sistemas y los resultados, la
colaboracion genera beneficios en
todos los niveles, los ciudadanos
pueden ser co-productores de

Ray Shostack

Exjefe de la Unidad de Cumplimiento (Delivery Unit) del

Primer Ministro del Reino Unido
Proveer servicios pblicos como educacin, salud, servicios sociales,
seguridad es como subir una montaa. La pregunta que debemos
hacernos en nombre de nuestros gobiernos es por qu no nos proveen
las herramientas correctas para subir la montaa? Los gobiernos no estn
generando las condiciones ni brindando las herramientas necesarias que
permitan hacer este trabajo. En ese sentido, necesitamos pensar en lo
que se debe hacer para comprometer los servicios pblicos necesarios,
empoderar a los servidores pblicos que los proveen, co-disear las polticas
y procedimientos de esos servicios pblicos, co-producir esos servicios y, lo
ms importante, obtener los resultados.

servicios.
El desafo est en cmo calzar las prioridades del gobierno y las demandas
de los ciudadanos. Primero, tenemos que mirar los puntos de vista de los
ciudadanos. All, el desafo es definir cules son las ambiciones y prioridades
de nuestros gobiernos, y luego, entender qu es lo que hay en el medio
entre las ambiciones presidenciales y los resultados que la gente espera.
Existen cuatro elementos que cualquier gobierno necesita poner en prctica
continua:
1. Fijar y comunicar cules son las prioridades del gobierno a las personas
que estn proveyendo los servicios pblicos.
2. La forma en que el presupuesto se relaciona o refleja esas prioridades.
3. Asegurar una apropiada rendicin de cuentas en todo el sistema
estatal (ministerial, nivel local, escuelas, hospitales, etc.) y hacer que cada
institucin sea responsable de los resultados que se deben alcanzar y de las
consecuencias positivas o negativas; ello motiva siempre la mejora.

39

4. La capacidad de poder ayudar a la gente en el sistema y eso comienza

por el monitoreo de los resultados que se han alcanzado cada semana, cada
mes, cada ao.
Existen seis lecciones que deben ser tomadas en cuenta:
1. Mirar el sistema completo desde el punto de vista de los ciudadanos.
2. Asegurar que las prioridades sean verdaderamente prioridades.
3. Garantizar que las polticas estn bien establecidas desde el primer
momento e identificar quienes sern los responsables de cada uno de
los servicios pblicos que sern provistos.
4. Entender el sistema y toda la cadena que comienza por los ciudadanos,
continua con los proveedores de los servicios, los gobiernos locales,
gobiernos regionales y ministerios.
5. Utilizar data para saber lo que necesitamos hacer y para saber el
impacto de las polticas en la prctica.
6. Apoyar la mejora de la provisin, para tener servicios ms eficiente y
efectivos para los ciudadanos.
Algunas observaciones finales. Los resultados importan, las habilidades y
dinmicas de la provisin pueden ser analizadas y entendidas, la consistencia
y el alineamiento mejoran los resultados, las intervenciones sistemticas
pueden mejorar los sistemas y los resultados, la colaboracin genera
beneficios en todos los niveles, los ciudadanos pueden ser co-productores
de servicios.

1 Monitoreo
40 y evaluacin

Colombia tiene un
Ministerio de Planificacion
muy fuerte, cuya tarea fundamental
es hacer seguimiento y evaluacion
de la planificacion.

Diego Dorado

Exdirector de Synergia (Colombia) y consultor senior

para el Sector Pblico del Banco Mundial
Es importante tener en cuenta tres caractersticas del pas. En Colombia
existe el voto programtico que quiere decir que los colombianos votan
por un programa de gobierno, es decir que se vota por polticas y una visin
que luego se convierte en un Plan Nacional de Desarrollo. Colombia tiene
un Ministerio de Planificacin muy fuerte, cuya tarea fundamental es hacer
seguimiento y evaluacin de la planificacin. Existe un Alto Consejero que
depende directamente del Presidente de la Repblica y esta encargado de
hacer el seguimiento al Plan de Desarrollo.
Se debe tomar en cuenta los siguientes criterios con los que se cuenta en
Colombia:
1. El monitoreo y la evaluacin estn articulados y complementados.
2. Existe una estructura piramidal, se han identificado indicadores con sus
responsables gerenciales en cada sector que son los propios ministros.
3. Se cuenta con un modelo conceptual de seguimiento y evaluacin
participativo, donde los responsables informan cmo avanzan los indicadores.
4. Se cuenta con diferentes fuentes que se contrastan con informacin
estadstica y la percepcin ciudadana. Estos cuatro criterios nos llevan a
generar rutinas. El seguimiento se hace todos los meses; cada tres meses
el Presidente se rene con los ministros para ver su tablero de control;
cada seis meses los ministros se juntan para analizar las estrategias del plan
nacional; y todos los veinte de julio de cada ao el Presidente le informa al
Congreso de la Repblica los avances de las polticas.

41

42

Diego Dorado

Ray Shostack

Todos estos aspectos, han hecho identificar los siguientes seis retos que enfrentan los sistemas de seguimiento
y evaluacin:
1. Se tienen que romper las islas, los gobiernos estn creando nuevos arreglos institucionales sobre la base
de objetivos y problemticas multisectoriales para lo cual los sistemas de evaluacin son capaces de ser ms
transversales y cruzados con las necesidades.
2. Es importante generar rutinas. Buenos estndares requieren prcticas y buenas prcticas requieren rutinas.
Cuando uno hace seguimiento y evaluacin el funcionario o la entidad debe brindar informacin real.
3. El ciudadano debe primar, por eso es importante empezar a monitorear la percepcin ciudadana.
4. Se tiene que fortalecer el concepto del delivery, el seguimiento no solo es definir metas, sino tambin saber
como entregamos el servicio.
5. Desarrollar conceptos de delivery a nivel subnacional, a este nivel no podemos repetir el modelo del
nivel nacional, esta realidad administrativa y de recursos humanos es muy diferente y se tiene que crear un
concepto que sea capaz de aterrizar a esa realidad, definir cual es el mecanismo de entrega ms adecuado.
6. Entender que el seguimiento y la evaluacin tienen un paso a paso, es un proceso que requiere el desarrollo
de capacidades. No slo se trata de un software sino tambin tener la informacin, las costumbres de los
funcionarios para gestionar ese software.

Nos trazamos una meta,

planteamos un modelo,
usamos toda la evidencia
cuantitativa y cualitativa, y
despus, tenemos que aprender
si estamos avanzando o no hacia
esos resultados. Luego, tenemos
que ser capaces de modificar, de
innovar, y adecuarlo que estamos
haciendo sin perder el norte de los
resultados.

Juan Pablo Silva

Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del

Ministerio de Desarrollo e Inclusin social
La creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) es
importante tenerla en cuenta porque marca un cambio en la estructura
del sector pblico. Antes no haba un ministerio coordinador de la poltica
social, slo se tena como ministerios multisectoriales al Ministerio de
Economa y Finanzas y a la Presidencia del Consejo de Ministros. Con la
creacin de MIDIS se ha definido un modelo de inclusin social compuesto
por tres ejes: uno en el corto plazo relacionado con el alivio temporal de la
pobreza, uno del mediano plazo relacionado al desarrollo de capacidades y
oportunidades econmicas, y uno de largo plazo vinculado a la generacin
de oportunidades para la prximas generaciones. En ese marco de la
poltica se han definido resultados pero, cules son los indicadores?, cul
es el punto de partida? y a dnde queremos llegar?
Dado ese marco de poltica y dados los resultados definidos, el mandato del
MIDIS es articular las polticas de desarrollo e inclusin social en un sistema
de seguimiento y evaluacin denominado EVIDENCIA. Es importante
entender como se enmarca este sistema EVIDENCIA, desde la necesidad
de poder desarrollar dentro de la gestin pblica un mecanismo de
aprendizaje continuo. Nos trazamos una meta, planteamos un modelo,
usamos toda la evidencia cuantitativa y cualitativa, y despus, tenemos que
aprender si estamos avanzando o no hacia esos resultados. Luego, tenemos
que ser capaces de modificar, de innovar, y adecuar lo que estamos haciendo
sin perder el norte de los resultados.

El alcance de EVIDENCIA comprende los programas sociales del MIDIS, los programas sociales de otros
sectores del gobierno nacional y los programas sociales de los gobiernos regionales y locales.
Este sistema tiene 5 principios fundamentales:
1. Tiene que estar orientado hacia resultados.
2. Tiene que ser imparcial e independiente.
3. Tiene que ser riguroso.
4.Tiene que ser til, de modo que las recomendaciones que salen de las evaluaciones, estn expuestas de una
manera que se puedan utilizar para la toma de decisiones, y finalmente.
5. Tiene que ser un sistema vinculante.
EVIDENCIA es un sistema de aprendizaje continuo con tres grandes ejes: un eje de seguimiento, un eje de
evaluaciones y un eje vinculado al fortalecimiento de capacidades. En el marco de estos ejes hay una serie
de productos de informacin que tienen que alimentar los procesos de toma de decisiones en todos los
sectores. Se tiene que evitar que, en el marco de la gestin pblica, se multipliquen mecanismos de evaluacin.
El sistema de seguimiento y evaluacin del sector pblico est liderado y normado por el Ministerio de
Economa y Finanzas. Se ha creado un Consejo de la Poltica Social que busca crear un eslabn que permita
conectar a este sistema de EVIDENCIA, que regula el mbito de desarrollo e inclusin social, con este marco
general que es regulado por el Ministerio de economa y Finanzas, pero tambin, que incorpore a la academia
y otros sectores que participan de estos procesos de aprendizaje.
Se ha creado la comisin QUIPU, un espacio propositivo y colaborativo que involucra a otros actores como
el grupo de acadmicos, expertos locales e internacionales que junto con funcionarios de los Ministerios
de Desarrollo e Inclusin Social y de Economa y Finanzas buscan mejorar e innovar en poltica, diseo
de intervenciones y la agenda de evaluaciones. A travs de esta comisin, se busca generar un espacio
que nos permita integrar y articular a estos otros actores y generar sinergias. Actualmente, el MIDIS est
implementando la intervencin y evaluacin de la propuesta que mejora el componente comunitario de
CUNA MS para reducir la desnutricin crnica infantil. Tambin, se est gestionando la implementacin de
la propuesta sobre inclusin financiera con el uso de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs) en el
programa JUNTOS.

44

1 Monitoreo
45 y evaluacin
Juan Pablo Silva, Denise Ledgard, Diego Dorado y Ray Shostak

MESA 5
reforma
del servicio civil

46

Los atributos fundamentales

de un servidor publico son:
ser responsable, politicamente
independiente y tecnicamente
capaz. La combinacion de estos
tres criterios es bien compleja de
armar. Los dos primeros atributos
estan destinados a garantizar
la estabilidad juridica de los
ciudadanos. Las dos ultimas
tambien y adems, permiten la
eficacia de la accion del gobierno.

Juan Carlos Cortzar

Jefe de Proyecto BID, Argentina

Porque es tan difcil tener un Servicio Civil?

El Servicio Civil es tres cosas: 1. es un sistema de empleo, 2. es un sistema de
gestin tcnica y administrativa de servicios pblicos, y 3. es un sistema de
gestin poltica. La accin del Estado no es solamente tcnica ni solamente
administrativa, requiere de una articulacin poltica entre el Estado y el
ciudadano. Estas tres dimensiones hacen mucho ms complicado el Servicio
Civil. El servicio Civil no puede ser netamente tcnico, sino tendramos
una empresa y no un Estado. Pero muchas veces esas tres dimensiones no
caminan en el mismo sentido o no son congruentes.
Los atributos fundamentales de un servidor pblico son: ser responsable,
polticamente independiente y tcnicamente capaz. La combinacin de
estos tres criterios es bien compleja de armar. Los dos primeros atributos
estn destinados a garantizar la estabilidad jurdica de los ciudadanos. Las
dos ltimas tambin y adems, permiten la eficacia de la accin del gobierno.
La razn por la que la labor del servicio civil es difcil es porque se tiene
que lograr todo a la vez, pero no de manera igual en todas las instituciones,
posiciones y roles.

La calidad del Servicio civil en el Per?

En el ao 2004, el ndice de calidad institucional de los servicios civiles de
la regin Latinoamrica, calificaba al peruano como uno de los ms dbiles
y desinstitucionalizados. En ese ao, se obtuvo un puntaje de 14 sobre un

47

total de 100 y en el 2010 pas a 29. El servicio civil peruano muestra una mejora importante en los ndices de
calidad. Sin embargo, en promedio, se encuentra lejos del ptimo deseable (alcanza slo un tercio de la escala de
medicin; en comparacin, Chile alcanz 68 puntos en 2010). Los principales retos pendientes son: planificacin
de los recursos humanos, seleccin por mrito y definicin de perfiles, costos de coordinacin entre entidades
responsables, falta de procesos de carrera y de remuneraciones legisladas consistentemente, limitado alcance de la
renovacin directiva e inexistencia de prcticas efectivas de evaluacin de desempeo.

Hacia dnde ir con la Reforma del Servicio Civil?

La representacin del servicio civil es como una pirmide: arriba tenemos el rol poltico, luego viene el rol ejecutivo
o gerencial, luego el rol tcnico/administrativo y finalmente el rol de apoyo.
En el caso chileno, ellos tienen una Alta Direccin Pblica pero sin carrera pblica. Se selecciona a los funcionarios
de acuerdo a criterios tcnicos y confianza poltica. En Uruguay, los directivos no son de confianza pero si estn
asociados al progreso en la carrera pblica de sus especializadades. El sistema brasilero tiene una opcin intermedia.
La administracin pblica federal organiza a sus empleados en distintos cuerpos tcnicos especialistas en distintos
temas, y dentro de cada uno de esos cuerpos los funcionarios hacen su carrera. Los directivos, la gran mayora,
provienen de esos cuerpos pero no hay un estamento directivo, y no hay una diferenciacin entre nivel de
confianza y directivo profesional. Los directivos son todos de confianza pero provienen de carreras que estn
muy profesionalizadas y cuando terminan su posicin directiva regresan a su carrera, entonces funciona como un
sistema de varias bolsas.
En Per la frontera entre el rol poltico y el rol directivo no es tan clara y existe un incipiente proceso de
profesionalizacin directiva sin carrera. En el caso del Cuerpo de Gerentes Pblicos es algo que se parece a la Alta
Direccin, el gran dilema es qu hacer con l y como expandirlo? Hay dos formas: crear un estamento directivo o
un gran cuerpo de gerentes pblicos regulado y trabajado con incentivos.

48

Qu se hace con el rol tcnico administrativo?

No hay mucha experiencia en este tema y los problemas en varios pases son bastante comunes. En Chile se crearon
cuerpos directivos medios. En todos lados existen desordenes en cuanto a regmenes salariales, en cuanto a criterios y
rubros de pago, selecciones escasamente orientadas al mrito, inexistencia de evaluacin de desempeo efectiva. En ese
sentido, existe un desafo para pensar en este estamento central porque es el que entrega el servicio a los ciudadanos
y es la cara del Estado. Qu hacer? Pensar en la diversidad de este estamento intermedio porque no es homogneo.
Se puede pensar a partir de dos ejes: especializacin tcnica para ciertas posiciones. Para los que estn ms cerca
del ejercicio de la autoridad pblica con posiciones menos especializadas (por ejemplo, supervisor tributario o asesor
jurdico) no se debe estandarizar los puestos. Para los que son especializados pero no estn cerca del uso de la autoridad
pblica (por ejemplo, mdicos o docentes) se puede estandarizar los puestos.

Juan Carlos Corts

Nuria Esparch

Juan Carlos Cortzar

El enemigo es el desorden no la diversidad. El objetivo no es la homogeneidad, uno puede tener orden en un sistema
diverso y para ello se requiere de herramientas diferenciadas en posiciones complejas.

Nuria Esparch

[] necesitamos armar un

Investigadora afiliada de GRADE, expresidenta ejecutiva

de SERVIR
Hay reformas de dos tipos. Las que se hacen hacia afuera y aquellas que
se hacen hacia adentro de la estructura del Estado. Estas ltimas son las
que no inauguran nada y que a los polticos no les gusta mucho porque
son reformas burocrticas, difciles de sostener; donde hay que modificar el
funcionamiento del Estado (reglas), estructura (organizacin) y los trmites
(administrativos que estn ms cerca de los ciudadanos).
En el Per, 1.3 millones de personas son servidores pblicos, el promedio de
edad de los servidores est en 41 aos, hay 100 millones de dlares al ao
de gasto en capacitacin de acuerdo a lo que ofrece el mercado y no de
lo que realmente se necesita. Adems, hay 500 normas de empleo pblico
y 400 slo para regular remuneraciones; eso es desorden no diversidad.
Qu necesitamos? Armar un servicio civil, un sistema de gestin tcnica y
poltica. Tenemos que pensar en una gestin multidimensional. Necesitamos
medidas institucionales pero flexibles para albergar todas las tareas que hace
el Estado. Necesitamos elevar la calidad del gasto con gente comprometida
y responsable.

50

servicio civil, un sistema

de gestion tecnica y politica.
Tenemos que pensar en una gestion
multidimensional. Necesitamos
medidas institucionales pero
flexibles para albergar todas
las tareas que hace el Estado.
Necesitamos elevar la calidad del
gasto con gente comprometida y
responsable.

Agenda
Recoger informacin sobre la aplicacin de las normas en todas las instituciones para poder tomar
decisiones
Elaborar perfiles mnimos que aseguren la idoneidad de los directivos pblicos.
Profesionalizar el servicio del Estado mediante un sistema de capacitacin confiable, con lo que la gente
realmente necesite.
Regular un sistema de compensaciones razonable

Las Encrucijadas
Una o varias carreras? Una es ms sencilla de administrar pero hay que pensar en la diversidad tambin.
Una o varias escalas remunerativas? Que sean diferente no significa que deben haber 400 reglas para
regular las remuneraciones.
Carrera masiva o especializada? Las masivas son mas democrticas e incluyentes, mientras que las
especializadas concentran esfuerzos.
Para quin se va hacer la carrera? Para los actuales o los nuevos? En el primer caso, permite establecer
incentivos y, en el segundo, se utilizara incentivos para atraer el talento.

51

Juan Carlos Corts

El nuevo servicio

Presidente ejecutivo de la Autoridad Nacional

de Servicio Civil (SERVIR)

civil es visto de una

manera integral que se

Creemos que cualquier reforma requiere de un cambio de percepciones, una relacin distinta
entre el Estado y el ciudadano, una relacin basada en la confianza.Tambin un cambio en la
percepcin del funcionario pblico, pues eso ayudar a que la reforma sea mucho ms fcil,
ms aceptada, con menos obstculos. No debe existir una generalizacin negativa contra lo
servidores pblicos, es inaceptable. Es necesario modificar esa percepcin y la relacin entre
los ciudadanos y los funcionarios pblicos.
Para ello hay tres temas fundamentales:
1. Resaltarlas buenas prcticas y logros obtenidos. Hay un nmero mayor de experiencias
de las cuales se puede aprender y hacer.
2. Hacer una guerra frontal contra la corrupcin.
3. Resaltar a servidores concretos que han dado su vida por el Estado peruano y por la
ciudadana.
El nuevo servicio civil es visto de una manera integral que se desarrolla no solamente en
normas estticas sino tambin que se desarrolla en la prctica. Hay una comisin compuesta
por el Ministerio de Trabajo, Ministerio de Economa y Finanzas; Secretaria de Gestin
Pblica (PCM) y SERVIR, que est trabajando de manera articulada una metodologa para
poder lograr acuerdos internos dentro del ejecutivo, que luego se puedan proyectar en un
trabajo con el Congreso, con los sindicatos, entre otros. La idea es crear un servicio civil
basado en el mrito y principalmente en el servicio al ciudadano. Con la Escuela Peruana de
Servicio Civil se piensa trabajar mejorar las capacidades de los directivos pblicos. Asimismo,
se est trabajando temas de cumplimiento de la ley, seguridad y salud en el trabajo e
igualdad de gnero. El Programa de Gerentes Pblicos est trabajando con el Poder Judicial,
prximamente con el INPE, el Ministerio de Educacin y las UGEL.

52

desarrolla no solamente
en normas estaticas sino
tambien que se desarrollan
en la practica.

53
Nuria Esparch, Ral Carrasco, Juan Carlos Cortzar, y Juan Carlos Corts

mesa 6
gobierno
electrnico

54

La vision de ONGEI es
lograr la transformacion
de las relaciones del Estado,
personas y empresas, mediante el
uso efectivo de las Tecnologias de
la Informacion y la Comunicacion,
contribuyendo al proceso de
modernizacion, descentralizacion
y transparencia del Estado que
satisfagan las necesidades y
demandas de la sociedad, y que

Ronal Barrientos

Jefe de la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico

La ONGEI es la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica,
ente rector del sistema nacional de informtica que se encuentra
adscrito a la PCM. Esta oficina impulsa y fomenta el uso de las TICs para
la modernizacin y desarrollo del Estado, y acta como ente rector del
Sistema Nacional de Informtica, dirige y supervisa la Poltica Nacional de
Informtica y Gobierno Electrnico. Su visin es lograr la transformacin
de las relaciones del Estado, personas y empresas, mediante el uso efectivo
de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, contribuyendo al
proceso de modernizacin, descentralizacin y transparencia del Estado que
satisfagan las necesidades y demandas de la sociedad, y que conlleven a la
inclusin social y al bienestar general.

conlleven a la inclusion social y al

bienestar general.

Su misin es implementar la Poltica y la Estrategia Nacional de Gobierno

Electrnico, impulsando el desarrollo de capacidades y servicios pblicos de
calidad facilitando y agilizando el acceso de los ciudadanos a la informacin
y servicios del Estado, contribuyendo hacia la consolidacin de un Gobierno
abierto multicultural.
El Gobierno Electrnico permite innovar las polticas pensadas en el ciudadano
y apoyar la descentralizacin e inclusin social:
Se busca mejorar la calidad de atencin al ciudadano. Acercar el
Estado al ciudadano en cualquier lugar del pas y fuera de l. Ejemplo:
Simplificacin de trmites, Mdulos de Atencin al Ciudadano (MAC),
Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE) y Gobierno Mvil.
Se busca mejorar el funcionamiento del Estado, orientado a mejorar las
reglas de juego de manera que sean comunes y claras y que permitan

55

1 Gobierno
56 electrnico
Ronald Barrientos y Juan Carlos Pasco

un mayor orden y mejor funcionamiento del Estado. Por Ejemplo: Gobierno Electrnico, Mejora del Sistema de Compras Pblicas
y Servicio Civil.
Se busca mejorar la estructura del Estado y su funcionamiento con responsabilidades, procesos, reglas claras de organizacin y
gestin que promuevan entidades giles y modernas. Ejemplo: Descentralizacin, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Reorganizacin
de entidades.

La Agenda Digital Peruana tiene como objetivos:

1. Asegurar el acceso inclusivo y participativo de la poblacin en reas urbanas y rurales a la Sociedad de la Informacin y del
Conocimiento.
2. Integrar, expandir y asegurar el desarrollo de competencias para el acceso y participacin de la poblacin en la Sociedad de la
Informacin y del Conocimiento.
3. Garantizar mejores oportunidades de uso y apropiacin de las TIC que aseguren la inclusin social, el acceso a servicios sociales
que permita el ejercicio pleno de la ciudadana y el desarrollo humano en pleno cumplimiento de las metas del milenio.
4. Impulsar la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico y la innovacin con base en las prioridades nacionales de desarrollo
I+D+I.
5. Incrementar la productividad y competitividad a travs de la innovacin en la produccin de bienes y servicios, con el desarrollo
y aplicacin de las TIC.
6. Desarrollar la industria nacional de TIC competitiva e innovadora y con presencia internacional.
7. Promover una Administracin Pblica de calidad orientada a la poblacin.
8. Insertar la Agenda Digital 2.0 en las polticas locales, regionales, sectoriales, y nacionales a fin de desarrollar la Sociedad de la
Informacin y el Conocimiento.
Los factores crticos y necesarios para lograr los objetivos de la Poltica Nacional de Gobierno Electrnico son:
1. Apoyo poltico al ms alto nivel
2. Liderazgo institucional y compromiso inter institucional
3. Disponibilidad de recursos financieros, humanos y tecnolgico
4. Conectividad y accesibilidad a nivel nacional
5.Contar con marco normativo actualizado en materia de Gobierno Electrnico
6. Difusin, capacitacin y sensibilizacin en Gobierno Electrnico

57

MESA 7
gobierno abierto
(transparencia,
rendicin de cuentas
e integridad pblica)

58

Gobierno Abierto significa

entender como el gobierno
puede trabajar con la sociedad y
las personas para co-crear valor
publico (OCDE 2010) bajo tres
principios rectores: transparencia,
participacion y colaboracion.

Nicolas Dassen

Divisin de Capacidad Institucional del Estado, Banco

Interamericano de Desarrollo (BID)
De acuerdo a la definicin de la OCDE (2005), gobierno abierto es aquel en el que el
sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos pueden obtener
informacin relevante y comprensible; recibir servicios pblicos e interactuar con las
instituciones pblicas; y participar en los procesos de toma de decisiones. Gobierno
Abierto significa entender cmo el gobierno puede trabajar con la sociedad y las personas
para co-crear valor pblico (OCDE 2010) bajo tres principios rectores: transparencia,
participacin y colaboracin. El gobierno abierto es visto como una evolucin del sistema
democrtico, acerca un poco ms la posibilidad de cumplir con el ideal del autogobierno
colectivo, a travs de lo que algunos llaman Democracia Colaborativa.
Por otro lado, gobierno abierto implica el uso de las Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TIC) para tecnificar los procedimientos administrativos pre-existentes, y
hacerlos ms eficientes, eficaces y transparentes al servicio del ciudadano: informacin
en lnea y geo-referenciada; simplificacin administrativa y despapelizacin; trmites y
servicios en lnea; firma electrnica y digital, archivos electrnicos, compras electrnicas;
interoperabilidad de bases de datos y ventanillas nicas.
La Alianza por el Gobierno Abierto es una iniciativa internacional, sin jerarqua de tratado
internacional, constituida en 2011 para obtener compromisos efectivos de los gobiernos
en temas de: promocin de mayor acceso a la informacin, mayor participacin ciudadana,
implementar altos estndares de integridad entre funcionarios pblicos e incrementar el
uso de nuevas tecnologas para hacer gobiernos ms abiertos, efectivos y responsables.
Esta Alianza tambin alienta la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y
del sector privado en el desarrollo, monitoreo e implementacin de los planes de accin.

59

Moiss Snchez

Se debe avanzar en la

Director Ejecutivo de la Fundacin Pro Acceso

de Chile

definicion de estandares
de transparencia y acceso a

La agenda de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) integra los

siguientes temas: acceso a la informacin, transparencia como derecho
y open data. Sin embargo, hasta la fecha no se ha podido conjugar una
frmula para equilibrar polticamente estos tres elementos. Por lo menos, la
generacin de inteligencia colectiva es un avance pero qu se est dejando
atrs? cmo debemos complementar estos avances? Se debe avanzar
en la definicin de estndares de transparencia y acceso a la informacin
pblica. En la actualidad, existe una brecha entre los planes para un gobierno
abierto de cada pas y los estndares de transparencia. En la reunin anual
de la Alianza para el Gobierno Abierto realizada en Brasilia, se plante mirar
los mnimos consensos en los cuales deben convivir las agendas de los pases
que participan de la AGA, en trminos de datos abiertos, transparencia y
participacin ciudadana.
En esta reunin de Brasilia, ms que respuestas se plantearon muchas
interrogantes. No se saba si los planes para el gobierno abierto de cada pas
se estaban haciendo junto con la sociedad civil, o si sta solo era consultada.
Adems, se identific que los pases slo estn concentrados en desarrollar
mecanismos Open Data pero no en temas de transparencia. Se espera que
en la reunin de Londres 2013 se puedan definir los estndares mnimos
de los planes de gobierno abierto para todos los pases. La Alianza para
el Gobierno Abierto es un gran avance pero ser consolidado cuando se
crezca de la mano con la transparencia y la participacin ciudadana pensada
no solamente como un mecanismo consultivo, sino tambin, colaborativo.

60

la informacion publica. En la
actualidad existe una brecha entre
los planes para un gobierno abierto
de cada pais y los estandares de
transparencia.

61
Samuel Rotta, Jos Carlos Ugaz, Roco Vargas, Moises Snchez y Nicols Dassen

Samuel Rotta

El SIAF comenzo como una

Subdirector de Protica, captulo Peruano de Transparencia

Internacional
En el Per, el trmino de Gobierno Abierto es nuevo y viejo a la vez. Viejo porque
considera temas ya trabajados como transparencia y participacin; y nuevo
porque ahora considera una arquitectura institucional que integra los cuatro
elementos en un Plan de Accin para un Gobierno Abierto, elaborado con la
participacin de dos ministerios, dos entes autnomos y cuatro organizaciones
de la sociedad civil, y aprobado en el mes de abril de 2012.
Este plan es una declaracin en la que el Estado peruano se compromete a trabajar
en cuatro temas:
Mejorar los niveles de transparencia y acceso a la informacin.
Promover la participacin ciudadana.
Aumentar la integridad pblica
Promover el gobierno electrnico y mejorar los servicios pblicos.
El Plan del Per se centra en el fortalecimiento de estos cuatro campos, con
compromisos en mejoras de capacidades de funcionarios pblicos, ciudadanos
y organizaciones sociales. Este Plan tambin busca definir indicadores, metas y
responsables para los compromisos establecidos.
El SIAF comenz como una herramienta para integrar el sistema financiero y ahora
es utilizado como un mecanismo para hacer ms transparente el presupuesto
pblico. A travs de l los ciudadanos puedan hacer vigilancia y seguimiento sobre
los proyectos que se ejecutan en sus barrios. Pero cmo hacemos para que los
ciudadanos que no saben leer el presupuesto pblico puedan hacer seguimiento
a esta informacin tan importante? Cmo podemos hacer ms amigable esta
herramienta? Hay datos que no se pueden quedar en la lgica de open data.

62

herramienta para integrar

el sistema financiero y ahora es
utilizado como un mecanismo
para hacer mas transparente el
presupuesto publico. A traves de
el, los ciudadanos puedan hacer
vigilancia y seguimiento sobre los
proyectos que se ejecutan en sus
barrios.

Para enfrentar la corrupcion

han surgido distintos
mecanismos de transparencia,
pero eso no resuelve del todo el
problema estructural que existe en
nuestras instituciones del Estado
como el poder judicial, la policia o
el Congreso [...] aqui estamos frente
a un caso de corrupcion sistemico,
enquistado en las instituciones de
poder.

Jos Carlos Ugaz

Especialista en temas de anticorrupcin

De acuerdo a la VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin
en el Per 2012, la ciudadana califica a la corrupcin como el segundo
problema en el pas, despus de la seguridad ciudadana. Asimismo, la
poblacin cree que es el principal problema que enfrenta el Estado y que
le impide lograr el desarrollo del pas. A pesar de esta percepcin negativa
sobre el Estado, las estadsticas indican que la poblacin peruana tiene una
amplia tolerancia a la corrupcin (72% de los encuestados); y es que, en el
Per, hemos asimilado las coimas como si fuesen contraprestaciones por
un servicio o favor recibido. 65% de los encuestados cree que favorecer
a familiares de amigos est bien y los entrevistados justifican el pago de
sobornos a funcionarios del Estado para evitar ser sancionado o para que
las cosas funcionen. La gente cree que las denuncias generan ms problemas
o no sirven de nada
En el plano institucional el tema es ms claro y tiene que ver con la
organizacin del Estado. 78% de los encuestados creen que los jueces van
a aceptar una coima, luego 68% cree que la polica aceptara. El 56% de la
poblacin cree que es el poder judicial la institucin ms corrupta, luego la
polica nacional 52% Cul es la actitud del gobierno frente a la corrupcin?
Se cree que no hay una muy buena performance por parte del gobierno,
hay inaccin de todos los gobernantes para resolver este problema. La
mayora de entrevistados (55%) cree que el gobierno tiene cierto inters
en luchar contra la corrupcin pero 66% de los entrevistados considera que
el gobierno no acta de manera eficiente. 23% considera que el soborno
tiene una justificacin.

63

Para enfrentar la corrupcin han surgido diversos mecanismos de transparencia, pero eso no resuelve totalmente el problema
estructural que enfrentan nuestras instituciones estatales como el Poder Judicial, la Polica o el Congreso, por mencionar las
ms desprestigiadas; aqu estamos frente a un caso de corrupcin sistmico, enquistado en las instituciones de poder.

Moiss Snchez

Nicols Dassen

Por otro lado, ms del 70% de los encuestados sealan que la democracia es un proceso para enfrentar el problema de la
corrupcin en el pas. La opinin es que dentro de los partidos polticos existe mucha corrupcin. De cada 100 polticos, se
percibe que 76 son corruptos. La poblacin reclama que se expulse a los polticos corruptos de sus instituciones y aquellos
que estn en el Congreso deberan ser fiscalizados por sus propios partidos, cuando se detectan esos actos de corrupcin.
La corrupcin tambin profundiza la pobreza y el subdesarrollo, de acuerdo a la opinin del 53% de los encuestados quienes
consideran que la corrupcin es la principal razn de la ineficiencia de los programas sociales. Por ejemplo, el 60% considera
que el Vaso de Leche es el programa social ms afectado por la corrupcin.

presentacin
de la propuesta de
poltica nacional de
modernizacin de
la gestin pblica
al 2021

65

66
Vernica Zavala, Mariana Llona, Denise Ledgard y Rodrigo Engaa

Mariana Llona

Secretaria de Gestin Pblica de la PCM (SGP)

Durante la ltima dcada se han dado avances importantes en el mbito de la reforma administrativa del
Estado, siendo algunas de las ms importantes: el proceso de descentralizacin, la simplificacin administrativa,
los avances en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, el presupuesto por resultados (el
cual se encuentra en su segunda fase) y el inicio de la reforma del servicio civil (creacin de SERVIR).
Sin embargo, an no se ha logrado una reforma integral de gestin a nivel operacional que pueda afrontar
la debilidad estructural del aparato estatal. Tomando en cuenta ello, la Secretara de Gestin Pblica, como
ente rector del Sistema Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, est impulsando el proceso
de modernizacin a fin de promover en el Per una administracin pblica eficiente, enfocada en resultados
y que rinda cuentas a los ciudadanos.
Con ese propsito, la SGP inici la formulacin concertada de la Poltica Nacional de Modernizacin de la
Gestin Pblica (PNMGP), proceso que demand grandes esfuerzos e involucr a varios actores. El proceso
comenz con la elaboracin del Marco Conceptual sobre Reforma y Modernizacin del Estado, as como
de un Diagnstico sobre la Situacin de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. Para ello, se
realizaron tres talleres en los que se recogieron opiniones y aportes de expertos, autoridades y funcionarios
pblicos acerca de las principales necesidades y prioridades de modernizacin de la gestin pblica.
A partir de esos insumos se inici el diseo de la PNMGP. En esta etapa se llevaron a cabo dos talleres
descentralizados que tuvieron por objetivo recoger informacin respecto a la problemtica en materia de
gestin pblica que enfrentan los gobiernos regionales y locales y discutir con ellos las distintas alternativas de
solucin a esa problemtica que seran incorporadas en la PNMGP. La informacin recabada en dichos talleres
sirvi como insumo para la elaboracin de la propuesta de lineamientos de la PNMGP.
Tal propuesta, la cual presentamos el da de hoy, ha sido debatida con los miembros del Grupo de Trabajo
Interinstitucional para la Modernizacin de la Gestin Pblica (GTI) conformado por iniciativa de la SGP,

67

en el que participaron algunos de los principales actores del proceso de modernizacin, especialmente los
representantes de los sistemas administrativos y de las instituciones involucradas en dicho proceso.
La PNMGP es el principal instrumento orientador de la modernizacin que establece la visin, los principios
y lineamientos para una actuacin coherente y eficaz del sector pblico. Asimismo, la PNMGP contiene el
marco conceptual de una gestin pblica orientada a resultados, enfoque principal hacia el que se busca
conducir a la gestin en el Estado. Los lineamientos estratgicos dirigidos a las entidades del sector pblico
para el proceso de modernizacin de la gestin pblica han sido agrupados en tres categoras: los dirigidos a
las entidades pblicas en general, los lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas funcionales
y los lineamientos para los entes rectores de los sistemas administrativos. Finalmente, la propuesta detalla cual
es el rol que en este proceso debe tener el ente rector de la PNMGP.
El objetivo general de la PNMGP es orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso
de modernizacin hacia una gestin pblica orientada a resultados que impacte positivamente en el bienestar
del ciudadano y el desarrollo del pas.
Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual implica una transformacin
de sus enfoques y prcticas de gestin, concibiendo sus servicios o intervenciones como expresiones de los
derechos ciudadanos. El estado moderno es aquel que orienta sus servicios al ciudadano, es eficiente, unitario
y descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde cuentas).
Los principios orientadores de la PNMGP son:
La orientacin al ciudadano.- La razn de ser de la gestin pblica es servir a los ciudadanos. El
Estado debe definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas y en funcin
de ello, establecer las funciones y los procesos de gestin que permitan responder ms y mejor a esas
necesidades con los recursos y capacidades disponibles.

La articulacin intergubernamental e intersectorial.- Las entidades pblicas deben

planificar y ejecutar de manera articulada, tanto a nivel de los sectores de los sistemas administrativos,

68

como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicacin y la coordinacin continuas, asociando
sus recursos y capacidades o cooperando entre s de otras formas posibles, para poder responder a las
demandas ciudadanas con eficiencia y de manera oportuna.

El balance entre flexibilidad y control.- Las entidades deben desarrollar una gestin gil,
eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual deben responder oportunamente a la heterogeneidad y
coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello ser posible en tanto tengan la posibilidad de
adaptar adecuadamente sus estructuras organizacionales, as como sus procesos y procedimientos
-sobre todo los vinculados a los sistemas administrativos- de manera que se asegure la prestacin de
servicios pblicos segn las necesidades de los ciudadanos.

La transparencia, rendicin de cuentas y la tica pblica.- Los funcionarios pblicos

deben servir a los intereses de la Nacin, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar una
mejor atencin a los ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad
y respeto al Estado de Derecho. El Estado, sus autoridades y servidores deben rendir cuentas a la
ciudadana, garantizar la transparencia en la actuacin de las entidades pblicas y generar canales
adecuados para permitir el acceso ciudadano a la informacin pblica. Asimismo, deben promover la
participacin ciudadana en la toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico.

La innovacin y aprovechamiento de las tecnologas.- Para alcanzar los resultados que la

ciudadana espera, se requiere que las entidades pblicas avancen en un proceso constante de revisin y
renovacin de los procesos y procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones. Ese proceso
constante de innovacin debe incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologas apropiadas, de
manera que dichas tecnologas contribuyan al cambio y mejora de la gestin pblica.

Ahora bien, el modelo de gestin orientada a resultados es un proceso sustentado en cinco componentes
centrales. Estos componentes centrales son:
Planeamiento de Estado, polticas de Estado y de gobierno. En un Estado unitario y descentralizado, las

69

Polticas Pblicas son las que permiten integrar y dar coherencia a la intervencin del Estado en todos
sus niveles con el fin de servir mejor al ciudadano.

Planeamiento Estratgico. Por medio del planeamiento estratgico y operativo, la institucin reflexiona
sobre su entorno para fijar sus objetivos generales y especficos, y los resultados y las metas que espera
alcanzar.
Actualmente, los planes y presupuestos no recogen las demandas de la poblacin; las brechas no
se estiman adecuadamente; las entidades no tienen claras sus funciones y sus objetivos y prima el
voluntarismo de autoridades; no se utiliza el planeamiento como herramienta de gestin; existen
numerosos planes, pero la mayor parte de ellos carece de contenido econmico y todos desarticulados
entre ellos y con el presupuesto.

Presupuesto para Resultados. Un Estado moderno requiere que su presupuesto sea asignado con
orientacin a resultados, es decir, en funcin a los productos que los ciudadanos esperan recibir para
satisfacer sus demandas.
En la actualidad, los recursos se asignan de manera inercial (monto asignado el ao anterior y negociacin
con MEF por incremento); existe una limitada capacidad de las entidades para identificar y priorizar
programas y proyectos de envergadura y de alto impacto en el ciudadano; los presupuestos no se dirigen
a cerrar las brechas o dficits y no responden a las demandas de los ciudadanos.

Gestin por Procesos. Organizar y optimizar todos los procesos internos buscando dar el mayor valor
en los servicios para los ciudadanos.
Hoy en da, las actividades se desarrollan de manera intuitiva e informal; los procesos no son bien
definidos, ni estn formalizados en manuales que sirvan para trasmitir internamente cmo se hacen las
cosas; los procesos de produccin son obstaculizados por las demoras, impedimentos y formalidades de

70

los Sistemas Administrativos, que regulan los procesos de soporte con la finalidad de controlar el uso
de los recursos pblicos.

Servicio Civil Meritocrtico. Profesionalizar la funcin pblica, contar con funcionarios y servidores
idneos para el puesto que desempean, mantenerlos motivados para servir, y para que cumplan con
los principios ticos de la funcin pblica.
Actualmente, coexisten diversos regmenes laborales (incluso dentro de una misma entidad) que
disponen de distintos beneficios y remuneraciones para iguales perfiles y responsabilidades; existe una
deficiente seleccin de personal, en muchos casos sin responder a criterios de meritocracia; dbiles
capacidades del personal, que no se nivelan por falta de programas de capacitacin; no se evala el
desempeo; hay una excesiva rigidez en uno de los regmenes laborales vigentes (DL 276).

Seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento. Establecer y mantener actualizados sistemas de

informacin que permitan recoger y analizar informacin pertinente para monitorear la gestin y evaluar
los resultados e impactos, as como para sistematizar las lecciones aprendidas.
En la actualidad, la informacin es escasa y se produce de manera dispersa en distintas bases de datos;
las entidades son obligadas a producir la misma informacin en distintos formatos; no existen tableros
de indicadores para dar seguimiento a la gestin; hay una deficiente estandarizacin de los documentos
y formatos utilizados permanentemente.

Tomando en cuenta estos componentes, la PNMGP contiene lineamientos estratgicos para todas las
entidades involucradas en el proceso de modernizacin de la gestin pblica. Como se indic anteriormente
estos lineamientos han sido agrupados en tres categoras:
La primera est dirigida a todas las entidades pblicas en todos los niveles de gobierno. Contiene
orientaciones y recomendaciones de aplicacin general respecto a lo que debera hacer cada una de ellas
para servir mejor al ciudadano, desarrollar una gestin pblica para resultados y contribuir al desarrollo
nacional, regional y/o local.

71

La segunda est dirigida especficamente a los ministerios y organismos nacionales rectores de sistemas
funcionales, que de manera articulada deben formular polticas nacionales, as como apoyar y supervisar
su aplicacin coherente.

La tercera est dirigida especficamente a los entes rectores de los sistemas administrativos nacionales,
adoptando una visin equilibrada sobre el control que deben ejercer en relacin con la autonoma que
necesitan las entidades sujetas a los sistemas, de manera que su normativa contribuya a una gestin
pblica al servicio del ciudadano.

La SGP-PCM, en su calidad de ente rector del sistema administrativo es la autoridad tcnico-normativa a nivel
nacional que, segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, tiene atribuciones para dictar normas y establecer los
procedimientos relacionados a su mbito.
En ese sentido, debe ser una institucin promotora de la cultura de servicio al ciudadano y de procesos de
innovacin de gestin en las entidades; lder en la generacin de conocimiento y normatividad en la materia;
articuladora de capacidades e informacin para la modernizacin de la gestin; as como gestora y facilitadora
de las reformas legislativas e institucionales necesarias para implementar la Gestin por Resultados en todos
los niveles de gobierno.
Los instrumentos a ser aplicados por este sistema no se limitan a la emisin de normas y reglamentos, sino
que deben buscar apoyar a las entidades en la modernizacin de su gestin. El ente rector debe desarrollar
instrumentos que incentiven y apoyen los esfuerzos de modernizacin en todos los organismos pblicos y
niveles de gobierno, tales como la formulacin de lineamientos y orientaciones; la realizacin de acciones de
coordinacin y articulacin entre los actores del proceso de modernizacin de la gestin; la ejecucin de
programas y acciones de desarrollo de capacidades; e incluso, la administracin de incentivos para alentar e
impulsar la formulacin e implementacin de propuestas de modernizacin.

72

73
Mariana Llona, Ollanta Humala y Humberto Campodnico

74

75

Programa Buen Gobierno

y
Reforma del Estado