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Publicado na Revista Brasileira de Comrcio Exterior, no. 82, ano XIX, Janeiro/ Maro de 2005. Elaborado
originalmente para o projeto comparativo Brasil-Mxico, coordenado por Antonio Ortiz Mena do CIDE,
Mxico e Octavio Amorim Neto da FGV-Rio.
comunidade e porque se acredita nela ela se torna verdadeira. No tem sido diferente no
caso da poltica externa brasileira. O enraizamento da crena da estabilidade est associado
a uma aspirao compartilhada pelas elites brasileiras desde o incio da formao nacional
do pas, a saber, a crena de que o pas est destinado a ter um papel significativo na cena
nacional e o reconhecimento desta condio pelas principais potncias mundiais, em funo
de suas dimenses continentais, de suas riquezas naturais e da liderana natural entre os
vizinhos.
No discurso diplomtico, esta aspirao se transforma na prpria razo da existncia da
poltica externa na medida em que essa pode se legitimar internamente por ser um dos
principais instrumentos de um projeto de desenvolvimento nacional. Nas palavras do
embaixador Arajo Castro, ltimo chanceler do regime democrtico que se findou com o
golpe de 1964, mas cuja influncia na formulao da poltica externa brasileira se manteve
mesmo durante o regime militar que se seguiu:
A Poltica Internacional do Brasil tem como objetivo primordial a neutralizao de
todos os fatores externos que possam contribuir para limitar o seu Poder Nacional.
Essa poltica no poderia ser mais autntica nem mais brasileira. O nacionalismo
no , para ns, uma atitude de isolamento, de preveno ou de hostilidade. , ao
contrrio, uma grande vontade de participao internacional. um esforo para
colocar o Brasil no mundo, mediante a utilizao de todos os meios e com o
concurso de todos os pases que queiram colaborar conosco no equacionamento e
soluo dos problemas mundiais. Esse nacionalismo uma posio de afirmao e
de maturidade do Brasil dentro da comunidade das naes.3
Ao contrrio das potncias cujos recursos de poder econmico e militar so uma garantia de
influncia internacional, um pas como o Brasil tm de construir este poder, e o caminho
mais rpido, mais direto para o fortalecimento de seu poder Nacional o prprio caminho
de seu desenvolvimento econmico e expanso industrial.4 O discurso diplomtico
constri tanto o objetivo a que deve servir poltica externa, o desenvolvimento
econmico, como sua natureza de uma poltica de Estado que deve ter continuidade
independente da filiao partidria dos governos.
A aspirao pelo reconhecimento internacional foi perseguida por via de uma poltica
deliberada de presena nos fruns multilaterais. Ainda na segunda metade do sculo XIX,
quando teve incio a srie de conferncias, tratados e seminrios cientficos e tcnicos,
origem do que posteriormente constituiu-se o regime econmico multilateral, o Brasil
esteve presente na criao de vrias destes esforos de coordenao multilateral. Ainda que
as principais instncias de cooperao internacional, inauguradas com o Congresso de
Viena (1815), fossem reservadas s potncias da poca e s questes da alta poltica, o
Brasil buscou exercer a sua voz nos espaos de participao abertos pelas reunies de
carter tcnico que se seguiam s discusses entre as grandes potncias.5 Naturalmente que
a precocidade, relativamente aos vizinhos hispnicos, da presena brasileira no se traduziu
em capacidade de influenciar o rumo das discusses das grandes questes internacionais,
mas essa presena foi um aprendizado importante nas artes da negociao multilateral e
uma oportunidade para uma participao em fruns mundiais que, diferentemente dos de
natureza regional, estavam reservados s grandes potncias.
A primeira manifestao do pas de buscar o reconhecimento pelas grandes potncias e seu
direito de participao em p de igualdade com as mesmas nas questes afetas aos pases
de interesses gerais se deu por ocasio da constituio da Ligas das Naes.6 Ainda que ao
final tenha prevalecido o princpio oligrquico da exclusividade na representao poltica
internacional, o Brasil empenhou-se em obter um assento permanente na organizao.
Como o nico pas da Amrica do Sul a participar da primeira Guerra Mundial, na
qualidade de pas beligerante o Brasil garantiu sua presena na Conferncia de Paz em
1919. Como ocorreria em anos posteriores, a diplomacia apresentava-se como mediadora
entre as grandes potncias e as demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potncias
menores e, simultaneamente, aspirando conquistar o status equivalente ao das grandes
potncias.7
A caracterstica pendular da diplomacia multilateral brasileira, na mediao entre os fortes
e os fracos, tem sido apontada pelos estudiosos em geral. Estes ltimos normalmente
apontam para as ambigidades e ambivalncias do que consideram uma combinao
heterodoxa entre princpios idealistas de defesa de uma ordem internacional igualitria e
nas
relaes
econmicas,
em
especial,
na
comercial
partir
da
O que talvez seja mais relevante a persistncia e a solidez desta aspirao ao longo da
histria brasileira. Sem grandes modificaes, esta percepo est presente tanto no incio
do sculo XX como no do XXI. A identidade internacional do pas nada mais que a
projeo de sua identidade nacional da sua continuidade ao longo do tempo.14
O consenso intra-elites e a estabilidade desta expectativa de participao e liderana no
impediram que o pas seguisse modelos diferenciados de poltica externa que, nesse
contexto, podem ser vistos como meios distintos para se obter o mesmo fim. Como
veremos mais frente, tambm no imaginrio das elites o consenso com relao projeo
internacional no se verifica quando se consideram estratgias concretas de insero
externa. As experincias internacionais no perodo da Guerra Fria sugerem pelo menos trs
arqutipos de poltica externa para pases mdios que aspiram algum papel protagnico na
poltica mundial, cuja distino reside no lugar reservado ao relacionamento com a potncia
global dominante, bem como aos respectivos espaos regionais: o modelo ingls ou da
relao especial com os Estados Unidos; o modelo francs ou da autonomia e o modelo
alemo do aprofundamento da insero regional.15
Com algumas modificaes, pode-se afirmar que o Brasil experimentou pelo menos dois
destes modelos de poltica externa, considerando-se suas relaes com os Estados Unidos e
com o espao regional sul-americano, em particular com a Argentina, sua segunda relao
bilateral mais importante. Cada um deste dois modelos guarda analogia com os dois
comportamentos tpicos de potncias mdias com relao potncia dominante. Assim, o
modelo da relao especial exemplifica o que a abordagem realista denomina
bandwagoning em que o alinhamento potncia compensa a fragilidade no plano
regional. O modelo da autonomia ilustra o comportamento oposto de balancing em
que alianas regionais e extra-regionais so concebidas como mecanismos equilibradores
de poder.16
Calcadas na relao histrica da Inglaterra com os EUA, as trs principais caractersticas do
modelo de relao especial so: o alto nvel de interdependncia econmica com os
Estados Unidos; a aliana militar com os EUA e a baixa identidade com os vizinhos no
mbito regional e uma auto-avaliao como diferente e distante dos mesmos.
Naturalmente, que a poltica externa brasileira no satisfaz as duas primeiras caractersticas
deste modelo uma vez que tanto no campo militar como no econmico caberia falar antes
de uma interdependncia assimtrica, no sentido de que os EUA contam muito mais para o
Brasil do que o contrrio. Mas a baixa identidade regional, trao estrutural da poltica
externa brasileira at pelo menos os anos oitenta, certamente constitui uma caracterstica
que aproxima este modelo do caso brasileiro. Ao contrrio da Argentina que, at o governo
Menem, tradicionalmente sempre repudiou a idia de uma aliana especial com os Estados
Unidos, no caso brasileiro esta aspirao marcou vrios momentos da histria do pas e,
mais, sempre foi unilateral, professada apenas pelo lado brasileiro. Na verdade, a gesto do
Baro do Rio Branco (19021912) no apenas criou a moderna diplomacia brasileira, como
imaginou a relao com os Estados Unidos como um contraponto poltico importante nas
relaes com os vizinhos hispnicos. Esta configurao, idealizada por Rio Branco, levou a
que os analistas apontassem para a existncia de uma relao triangular entre o Brasil e os
Estados Unidos e a Amrica Latina, respectivamente, em que os momentos de aproximao
com cada um dos plos se davam custa do afastamento do outro.17
Outras motivaes tambm contaram para que em outros momentos as elites almejassem
uma relao especial com os Estados Unidos. No governo Vargas a aliana com os EUA foi
um instrumento dos projetos de desenvolvimento do pas em particular para a implantao
da indstria siderrgica brasileira e o reequipamento militar (1939-1942). Durante a Guerra
Fria, os EUA se tornaram um poderoso aliado dos projetos de poder das elites
conservadoras e esta aliana foi a fiadora do projeto militar de poder interno e legitimao
internacional do golpe militar de 1964. Finalmente, mais recentemente, na fase de
reestruturao do modelo econmico, o alinhamento funcionou como avalista das
mudanas econmicas internas, iniciadas no governo Collor de Mello com a abertura
econmica no incio dos anos 90.
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brasileiro, embaixador Azeredo da Silveira, que viria a ser o chanceler do general Geisel,
foi eleito presidente do Grupo dos 77 para a Segunda Conferncia da UNCTAD em 1968
em Nova Delhi. Naquele mesmo perodo, o desempenho brasileiro obteve o terceiro lugar
em influncia positiva, abaixo da ndia e do Chile, no mbito da UNCTAD.20
A vertente de capacitao militar e em tecnologias sensveis do projeto autonomista esteve
presente apenas nos governos militares. A posio brasileira nos regimes de controle de
tecnologia sensveis sempre foi de no colaborao, culminando com a recusa em assinar o
Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares em 1968, juntamente com a ndia os dois
mais vocais opositores nas discusses prvias no Comit de Desarmamento da ONU, bem
como a Argentina e o Paquisto. Certamente, a iniciativa mais audaciosa do modelo
autonomista do regime militar foi a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha em
1975 que marcou de forma profunda as relaes do regime militar com os Estados Unidos.
Na continuao das tentativas norte-americanas de persuadir o Brasil a voltar atrs na sua
poltica de capacitao nuclear, a administrao Carter acusou o Brasil de desrespeito aos
direitos humanos, seguindo-se a denncia pelo Brasil do Acordo Militar de 1952.21
No padro autonomista perseguido pela poltica externa, o movimento de equilbrio foi
buscado sempre em novas parcerias entre os desenvolvidos e o Terceiro Mundo. O
contrapeso regional deste movimento esteve ausente durante todo o perodo da Guerra Fria.
Parte da explicao deste resultado tem a ver com a tradicional desconfiana dos vizinhos
hispnicos com relao ao Brasil, desconfiana que foi potencializada no perodo do
milagre brasileiro (1968-1973) quando o pas experimentou taxas de crescimento da ordem
de 11% anuais. Uma outra parte tem a ver com a rivalidade histrica com a Argentina que
tambm explodiu nos governos militares em funo do conflito relativo construo da
usina de Itaipu.
Na verdade, vrias so as razes que podem ser arroladas para explicar a baixa
identificao regional do Brasil e, portanto, a no aplicabilidade do modelo alemo de
aprofundamento da insero regional. As caractersticas do ltimo so a alta identificao
e participao em instituies regionais, bem como os fortes laos econmicos com
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com a potncia hegemnica, o outro visto com temor e ameaa latente ao status quo
regional. Como analisa um excelente estudo recente, o paradigma globalista de poltica
externa Argentina definiu em uma chave de rivalidade suas relaes com o pas vizinho,
seja na vertente geopoltica que acentua o desequilbrio entre os dois, seja na vertente da
teoria da dependncia, em que o Brasil visto com um contramodelo de subordinao
aos Estados Unidos. No governo Menem, quando a poltica assumiu uma orientao de
aquiescncia pragmtica, com os Estados Unidos, o vizinho era visto como
politicamente incorreto, como um pas revisionista e fonte de risco e instabilidade para
a Argentina em matria econmica.23
At que ponto esses legados histricos que informaram as instituies e a cultura poltica
diplomtica resistiram s mudanas espetaculares na poltica mundial a partir da queda do
Muro de Berlim e do fim da Guerra Fria? Em que medida estes modelos pretritos de
poltica externa tm validade na atualidade? Permanece a antiga aspirao nacional de
protagonismo internacional? So estas questes que informam a anlise desta ltima seo.
Os Desafios da Poltica Externa na Era Ps-Guerra Fria
A queda do muro de Berlim e a extino da Unio Sovitica no significaram apenas o fim
do principal contendor estratgico militar dos Estados Unidos e a clara supremacia desse
pas tambm nesta dimenso, j que a Europa e os pases asiticos nunca ultrapassaram os
Estados Unidos em termos de capacidade econmica agregada e inovao tecnolgica,
antes ou depois da Guerra Fria. O fim do bloco socialista significou o fim de uma era com
srias conseqncias para os pases do Sul, em particular, aqueles situados na rea de
influncia direta da potncia global. Os anos 80 e 90 condensam uma srie de mudanas
polticas, econmicas e tecnolgicas que em sua inter-relao configuraram um novo
ordenamento mundial. Na economia, a globalizao produtiva e financeira, processos que
se aprofundam na ordem unipolar dos 90, enfraqueceram o compromisso social-democrata
dos pases do Norte e erodiram o modelo de desenvolvimento voltado para dentro dos
pases do Sul. No plano poltico-estratgico, configurou-se uma ordem unipolar com o
predomnio indiscutvel dos Estados Unidos em todas as reas que integram o conjunto das
capacidades de um pas. A eliminao do contrapoder sovitico, cujo desafio ao poder
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diplomtica reflete tanto o peso da geografia nas relaes internacionais dos pases, quanto
o efeito inercial da participao em longos processos de negociao econmica multilateral.
A principal diferena entre os dois governos de perspectiva, da viso da ordem
internacional de cada um deles. Ao buscar consolidar relaes com a corrente principal da
economia global Estados Unidos, Europa e Japo , repudiando assim as orientaes
terceiro-mundistas, um dos eixos do modelo autonomista pretrito, o governo Fernando
Henrique Cardoso enfatizava uma determinada perspectiva da ordem mundial,
representao esta prxima ao que alguns analistas denominam o sistema geoeconmico de
Clinton. Isto , uma ordem em que a globalizao a tendncia dominante, com o
predomnio indiscutvel dos Estados Unidos, com base na sua superioridade militar,
econmica e tecnolgica.
Nesta viso, a primazia norte-americana no percebida como danosa pelos demais
membros do sistema internacional, baseada na expectativa de que o auto-interesse
esclarecido do hegemnico conduziria ao investimento na criao e consolidao de
instituies multilaterais que, em ltima anlise, seriam funcionais gesto internacional e
manuteno da preeminncia dos EUA. Em ltima anlise, a unipolaridade seria
legitimada por via da disposio e capacidade do hegemnico em produzir bens coletivos
para os demais pases.
Tal como articulado no modelo da credibilidade, a restaurao da confiabilidade
internacional est associada tanto adeso aos regimes internacionais dos quais o pas
esteve afastado durante o regime militar, quanto adeso ao compromisso com a
estabilizao macroeconmica e a manuteno da governabilidade, de acordo com o lxico
das agncias financeiras e do mercado internacional. Tanto assim que a ortodoxia no plano
macroeconmico foi acompanhada de uma poltica externa cujo principal vetor foi a
participao ativa nos mbitos multilaterais.
O entendimento da ordem internacional que transparece nos pronunciamentos e iniciativas
do governo Lula distinto. Ainda que reconhecendo o predomnio militar dos EUA, a
19
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Notas
22
Apud. Rubens Ricupero, Rio Branco: o Brasil no mundo, Rio de Janeiro, Contraponto, 2000, p. 27.
Arajo Castro, Organizao e notas de Rodrigo Amado, Braslia, Editora Universidade de
Braslia, 1982, p. 212.
3
Ibid., p. 212.
4
Ibid., p. 9.
5
Entre 1864 e 1890, o Brasil aderiu a pelo menos doze acordos, convenes e organizaes
internacionais de natureza tcnica. De modo geral, a ratificao brasileira seguiu-se quase
imediatamente criao dessas entidades. Para uma anlise histrica e documental da participao
brasileira nos esforos de coordenao multilateral, ver Paulo Roberto de Almeida, Formao da
diplomacia econmica no Brasil, So Paulo, Editora SENAC, 2001.
6
Para efeitos de participao e representao nas arenas polticas multilaterais, os pases eram
classificados em duas categorias: os pases de interesses gerais e os de interesses particulares ou
limitados.
7
Cf., Eugnio Vargas Garcia, O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926), Porto Alegre/Braslia, Ed.
da Universidade/UFRGS/Fundao Alexandre de Gusmo/FUNAG, 2000.
8
Para a anlise desta heterodoxia da diplomacia brasileira, ver ibid., pp. 137-141. Uma
interpretao distinta, apontando para a fuso destas duas matrizes tericas no quadro cognitivo da
poltica externa brasileira, realizada por Letcia Pinheiro, Trados pelo desejo: um ensaio sobre a
teoria e a prtica da poltica externa, Contexto Internacional, vol. 22, no. 2, 2000.
9
Celso Lafer, prefcio ao livro de Eugnio Vargas Garcia, op. cit., p. 15. Celso Lafer foi Ministro
das Relaes Exteriores nas gestes de Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso.
10
Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira
de poltica externa (mimeo), CEBRI, Rio de Janeiro, 2002, p. 3. Neste trabalho, a comunidade de
poltica externa definida como incluindo autoridades governamentais, congressistas, empresrios,
representantes de grupos de interesse, lderes de organizaes no governamentais, acadmicos e
jornalistas escolhidos pela reputao de influncia que desfrutam.
11
Amaury de Souza e Bolvar Lamounier, As elites brasileiras e o desenvolvimento nacional:
fatores de consenso e dissenso (mimeo), Relatrio de Pesquisa, So Paulo, 18 de outubro de 2002,
pp. 26-27.
12
Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 19.
13
Ibid., p.19.
14
Para uma anlise da identidade internacional do Brasil e a persistncia desta memria coletiva ao
longo do desenvolvimento do pas, ver, Celso Lafer, A identidade internacional do Brasil e a
poltica externa, So Paulo, Editora Perspectiva, 2001.
15
Uma aplicao desses trs modelos ao caso japons foi realizada por Takashi Inoguchi, An
ordinary power, Japanese-style, Open Democracy, 26 February 2004:
http://www.openDemocracy.net.
16
Para esta discusso, ver Kenneth N. Waltz, Theory of international politics, Reading, AddisonWesley Publishing Company, 1983, pp. 102-128 .
17
Rubens Ricupero, O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao
triangular, in J. A. G. Albuquerque (ed.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990),
So Paulo, Cultura Editores Associados, 1996, pp. 37-60.
18
O trabalho clssico sobre a poltica de barganhas do governo Vargas de Gerson Moura,
Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942, Rio de Janeiro, Editora
Nova Fronteira, 1980.
19
Branislav Gosovic, UNCTAD: conflict and compromise, Leiden: A.W. Sijthoff International
Publishing Company, 1972, pp. 276-79.
20
Joseph S. Nye, UNCTAD: poor nations pressure group, in The anatomy of influence decision
making in international organization, eds. Robert Cox e Harold Jacobson, New Haven, Yale
University Press, 1973, pp. 360-363.
21
Para uma anlise da poltica externa do regime militar, ver Paulo Fagundes Vizentini, A poltica
externa do regime militar brasileiro, Porto Alegre, Editora da Universidade,
1
2
UFRGS,1998.
22
CF. Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 48-59.
23
Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina,
Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003, pp. 30-59.
24
Em 1995, o pas aderiu ao regime de Controle de Tecnologia de Msseis, em 1996, assinou o
Tratado para a Proibio Completa de Testes Nucleares e em 1998 subscreveu o Tratado de NoProliferao de Armas Nucleares.
25
Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil, p. 22.
26
Loc. Cit.
27
Ibid., pp. 23-25.
28
Luis Fernandes, Autonomia pela liderana, Bonifcio, no.2, janeiro-fevereiro-maro de 2004,
pp. 24-27 e Maria Regina Soares de Lima, Na trilha de uma poltica externa afirmativa,
Observatrio da Cidadania, no. 7, 2003, pp. 94-100.