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I. Introduo1
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as ltimas dcadas, as experincias participativas adquiriram visibilidade internacional ao se constiturem como instrumentos de aprofundamento democrtico e de qualificao da gesto pblica. Experincias
como o oramento participativo foram caracterizadas como inovaes democrticas (Avritzer & Navarro 2003; Wampler 2003), que teriam o potencial de
fortalecer a democracia por meio da coexistncia e complementaridade entre a
participao e a representao.
O percentual de ministrios
e de rgos da administrao
que continham mecanismos de
interlocuo com a sociedade
civil sofreu incremento
positivo, passando de 60,4%,
em 2002, para 89,3% em
2010. O nmero de programas
federais com interfaces
socioestatais j era elevado em
2002, com percentual igual a
81%, mas ainda houve uma
variao positiva at o ano
2010, totalizando 92,1%
(IPEA 2012).
deliberativos (58%). Os dois formatos distinguem-se quanto ao poder de deciso sobre as temticas nas quais esto referenciados. Enquanto os conselhos
deliberativos possuem capacidade de produzir decises vinculantes sobre polticas e programas, conselhos consultivos caracterizam-se como espaos de
discusso, mas sem o poder de constituir decises finais.
Segundo dados do IPEA (2010), no perodo de 1989 a 2002, houve maior
tendncia de criao de conselhos deliberativos do que consultivos. Em grande
medida, a criao desses conselhos visou atender o contedo constitucional e a
legislao ordinria derivada da regulamentao dos sistemas nacionais de
polticas pblicas em reas como educao e assistncia social. No entanto, no
perodo Lula (2003-2010), foram criados mais conselhos consultivos (nove) do
que deliberativos (seis). Esse dado revela que a incluso da sociedade civil em
conselhos nacionais, notadamente a partir de 2003, privilegiou a formatao de
decises no vinculantes ao contedo das polticas.
Dentre os conselhos nacionais com carter consultivo, destacamos a criao
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social em 2003. Diferentemente da caracterizao proposta por Avritzer (2010b), o modelo no qual o
CDES est referenciado no pressupe a articulao federativa, no discute
polticas setoriais, nem controla instrumentos de financiamento. Sua criao
posterior aos movimentos sociais ps-Constituinte e tem no Presidente da
Repblica seu principal idealizador.
controle pblico. Com base nas leituras de Faria (2000) e Lchmann (2002), a
Poliarquia Diretamente Deliberativa de Cohen parte da crtica ao modelo
habermasiano que limita o potencial da deliberao na esfera pblica influncia no mundo sistmico. Cohen concebe que, para resolver problemas que
afetam o cotidiano dos indivduos, preciso estimular a criao de espaos
institucionalizados de participao no nvel local com reais condies de implementao das decises no mbito sistmico, de modo a garantir a soberania
popular (Faria 2000; Lchmann 2002).
Cabe destacar que os tericos da deliberao pblica trouxeram subsdios
sobre os condicionantes da efetividade das instituies participativas ao colocarem a questo da busca do desenho institucional adequado para a deliberao
(Avritzer 2011, p. 15). Nos ltimos anos, a abordagem deliberacionista subsidiou diversos estudos no Brasil, abrangendo experincias diversas, como oramentos participativos, audincias pblicas, conselhos nas reas de sade,
assistncia social, entre outros (Faria 2005; Fuks 2007; Cunha 2010; Almeida &
Cunha 2011; Horochovski & Clemente 2012).
Uma srie de fatores pode incidir sobre a efetividade da participao,
compreendendo desde a dinmica associativa at a capacidade tcnico-administrativa para dar encaminhamento s deliberaes pactuadas. Dentre os principais determinantes que afetam o desempenho das instituies participativas, a
literatura destaca: desenho institucional, tradio associativa, orientao ideolgica do governo, capacidades financeira e administrativa, organizao dos
movimentos popular e sindical e desenvolvimento socioeconmico local
(Crtes 2002; Silva 2003; Avritzer 2008; Cunha et al., 2011).
Em anlise sobre trs experincias participativas distintas (oramentos
participativos, conselhos de polticas e planos diretores municipais), Avritzer
(2008) avalia em que medida o contexto atua como varivel relevante para a
efetividade da participao para alm da centralidade atribuda aos desenhos
institucionais (Fung & Wright 2003; Fung 2004). Nessa perspectiva, o xito das
instituies participativas justificado pela articulao entre desenho institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica do governo em
implementar a participao (Avritzer 2008, p. 46). O referido estudo conclui
que os oramentos participativos tm o maior potencial democratizante e
distributivo em virtude da combinao de associativismo local, vontade poltica
dos governantes e formas institucionais de participao constitudas de baixo
para cima. Assim como no caso dos oramentos participativos, a efetividade
dos conselhos de polticas tambm depende de forte organizao da sociedade
civil. Porm, seu desenho de partilha de poder faz com que o nvel de dependncia do sistema poltico seja intermedirio, tendo em vista que sanes
podem ser aplicadas no caso de no implementao, como nos conselhos de
sade. Em linhas gerais, o autor argumenta que prticas associativas e fatores
contextuais no s afetam o desempenho da participao, mas tambm a
escolha do desenho institucional.
Neste artigo, argumentamos que o desempenho das instituies participativas impactado tanto por fatores endgenos (Faria & Ribeiro 2010), quanto
por fatores exgenos ou contextuais (Avritzer 2008). Para efeitos de anlise,
adotou-se a formulao de Cunha et al. (2011), que propem uma estratgia
multidimensional para a investigao das experincias participativas. A partir
da constatao de que h uma lacuna metodolgica nos estudos que propem
uma avaliao dos efeitos produzidos por instituies participativas, os autores
retomam as reflexes de Castiglione & Warren (2006) quanto necessidade do
aperfeioamento de tcnicas para anlise da qualidade do processo de tomada
de deciso e de verificao do impacto da participao de atores da sociedade
civil no sistema poltico.
Na perspectiva discutida
pelas autoras, as escolhas e as
variaes entre os desenhos
institucionais no so
aleatrias, impactando
diretamente o funcionamento e
os resultados produzidos pela
participao (Faria & Ribeiro
2010, p.62).
Buscamos compreender em que medida o desenho institucional (fator endgeno) e a articulao interna de governo (fator exgeno ou contextual) impactaram a efetividade do CDES no perodo de 2003 a 2012. Argumentamos que o
desenho institucional, compreendido como um conjunto de regras, mecanismos
e processos que definem os parmetros para a implementao e o funcionamento de determinada poltica pblica um fator relevante para a efetividade
das instituies participativas. A anlise sobre o impacto das variveis institucionais no desempenho dos conselhos de polticas pblicas teve por referncia o
estudo de Faria & Ribeiro (2010)6, tendo sido utilizadas as seguintes variveis:
(i) organizao e funcionamento; (ii) processo decisrio; (iii) regras para a
definio da presidncia e (iv) composio. Quanto articulao interna de
governo, foram analisados dados referentes (v) coordenao dos processos
participativos nacionais e (vi) vinculao institucional do CDES. Foi empreendida uma pesquisa de natureza qualitativa com base na anlise documental,
na qual utilizamos o decreto de criao, o termo de referncia, as atas e os
demais documentos estratgicos produzidos pelo CDES no perodo referido.
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CDES excluem votaes, trabalhando pela busca do consenso entre seus participantes. A metodologia da concertao prev que as pautas do Conselho
avancem somente quando as temticas no envolvem conflitos insolveis de
interesses entre grupos sociais. As proposies acordadas no pleno do CDES
so fruto de um esforo dialgico e argumentativo de seus participantes, sem a
formao de maiorias ou minorias. No entanto, ainda facultado aos conselheiros o encaminhamento Presidncia de recomendaes no consensuais
(Brasil 2003).
Um conjunto de instncias compe sua estrutura, sendo responsveis pelo
trnsito de contedos entre a equipe governamental e os conselheiros. A
Secretaria Executiva do Conselho (SEDES) responsvel pela coordenao
dos trabalhos, convocao dos conselheiros e promoo do dilogo com a
equipe governamental. A SEDES atua como mediadora do dilogo entre o
ncleo de governo e os conselheiros da sociedade civil, fornecendo os subsdios
administrativos necessrios para o bom funcionamento do conselho, que vo
desde a existncia de um espao fsico adequado at a relatoria das reunies.
Todo tema, seja ele proposto pelos conselheiros, seja pela Presidncia da
Repblica, passa necessariamente pela gesto da Secretaria. No caso de ausncia do Presidente, o secretrio-executivo da SEDES responsvel pela conduo das reunies plenrias. As dinmicas de funcionamento e de encaminhamento das pautas podem ser visualizadas na Figura 1 (na prxima pgina).
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Ano
2003
Ano
2004
Ano
2005
Ano
2006
Ano
2007
Ano
2008
Ano
2009
Ano
2010
Ano
2011
Ano
2012
Lideranas de movimentos
sociais e ONGs
11,8
12,4
13,4
11,4
9,2
9,9
9,0
7,6
5,7
6,5
Professores universitrios
13,7
14,2
12,5
13,3
12,8
8,9
10,7
10,2
8,9
8,9
Trabalhadores
11,8
12,4
12,5
14,3
17,7
18,8
18,9
18,6
16,3
16,9
Empresrios
44,1
42,5
40,2
41,0
39,7
41,6
41,8
40,7
38,2
47,6
Representantes do governo
11,8
12,4
12,5
13,3
12,1
13,9
13,9
18,6
28,5
16,9
Outros
6,9
6,2
8,9
6,7
8,5
6,9
5,7
4,2
2,4
3,2
Total (%)
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Nesta categoria foram inseridos conselheiros identificados como personalidades das reas de cultura e esporte.
Fonte: Os autores, a partir de CDES (2012b).
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10
Como referido, a gesto do CDES feita pela Secretaria Executiva, denominada SEDES. No perodo analisado, um total de seis ministros coordenaram as
atividades do Conselho. At 2010, a SEDES esteve sob coordenao governamental da Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) e, a partir de 2011, passou
a estar subordinada Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) 10.
A Secretaria de Relaes Institucionais integra a estrutura da Presidncia da
Repblica e atua na coordenao poltica, na interlocuo com os demais entes
federados e na conduo do relacionamento do governo com o Congresso e os
partidos polticos. Enquanto vinculado SRI, o CDES acessava um local
privilegiado na estrutura governamental, ligado diretamente ao ncleo de assessoramento da Presidncia. O trnsito das recomendaes do CDES era facilitado graas proximidade com os gestores responsveis pela prpria coordenao poltica e pelo dilogo com a esfera legislativa.
Se, ao longo do perodo Lula, o Conselho esteve fortemente ligado ao
ncleo de coordenao poltica do governo, a partir do Governo Dilma, o CDES
passa a ter uma nova insero institucional, relacionada ao planejamento das
polticas para o desenvolvimento. Nesta transio, afirma-se que o Conselho
perde peso poltico e adquire um status mais tcnico, estando mais prximo a
instituies de pesquisa, como o IPEA. A partir de 2011, o CDES passa a ocupar
um local institucional completamente diferente, graas mudana para a SAE.
A Secretaria de Assuntos Estratgicos foi criada em 2008, dentro da estrutura da
Presidncia da Repblica, para o assessoramento, planejamento e formulao
de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento nacional. composta pela
Secretaria de Aes Estratgicas, pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel e, desde 2011, pela Secretaria do CDES. Mesmo sem perder seu carter de
aconselhamento, a nova insero institucional passa a influir na gesto e
coordenao da SEDES, assim como no trnsito das recomendaes do Conselho ao ncleo de deciso poltica do governo.
A vinculao institucional do Conselho impacta a formulao de sua agenda. Isto , quanto mais prximo estiver do ncleo poltico do governo, maior a
tendncia de que a agenda do Executivo ir sobrepor-se s temticas even-
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No entanto, o impacto do CDES nos programas governamentais foi limitado, j que os principais documentos produzidos ora tratavam de diretrizes gerais
sobre o projeto desenvolvimentista, ora sugeriam alteraes incrementais aos
textos originais das polticas (CDES 2013). Os principais documentos de
orientao produzidos quanto temtica do desenvolvimento foram: a Agenda
Nacional de Desenvolvimento, os Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento e a Agenda para um Novo Ciclo de Desenvolvimento 11.
At 2010, dentre as proposies incorporadas s aes governamentais,
destacam-se: a contribuio ao Plano de Desenvolvimento da Educao, que
resultou na criao do FUNDEB, em 2006; a criao do Frum Nacional do
Trabalho, a implementao da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas, em
2007; a incorporao de algumas diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento no Programa Nacional de Segurana Cidad (PRONASCI), lanado em 2008; a elaborao de orientaes para os Planos Plurianuais do governo;
e a incorporao de critrios sugeridos pelo Conselho ao Programa Minha Casa,
Minha Vida (CDES 2013).
A leitura das atas das reunies plenrias revela que a incluso de novas
pautas sugeridas por atores sociais foi limitada, seja pela ordem de prioridades
do governo, seja pelo tempo disponvel para o debate. Mesmo tendo a participao majoritria de representantes da sociedade civil, a pauta definida pelo
Executivo, sendo dificultada a incluso de temticas externas agenda governamental. Disso resulta uma perda de autonomia por parte do Conselho, que pode
comprometer a qualidade dos debates e at mesmo o resultado das deliberaes.
Sua atuao se distancia da proposta de uma instncia intermediria e de
vocalizao das demandas das bases dos movimentos e organizaes da sociedade civil, pois a capacidade de aconselhamento se restringe pauta previamente encaminhada pela equipe de governo.
Com a vinculao do CDES SAE e o afastamento da coordenao poltica
do governo, perceptvel um esvaziamento da pauta, sendo que polticas
estratgicas do governo Dilma no tiveram no Conselho um frum privilegiado
de debate. Alm disso, houve um distanciamento maior entre as reunies
plenrias, que deixaram de ocorrer a cada dois meses. Nesse sentido, o afastamento do ncleo poltico acarretou o esvaziamento da pauta e a diminuio da
periodicidade das reunies plenrias. Por outro lado, temos que quanto maior a
proximidade do CDES com a coordenao poltica de governo, maior a sobreposio da agenda governamental e menor a probabilidade de incluso de
pautas sugeridas por conselheiros representantes da sociedade civil.
O formato do CDES tambm no favorece a articulao com as demais
instituies participativas, que atuam na gesto de polticas setorializadas. Tal
fato pode comprometer o fortalecimento das agendas da sociedade civil e
dificultar os processos de dilogo e negociao. Tendo em vista que o CDES
atua no assessoramento sobre macropolticas para o desenvolvimento, sua
integrao com os demais processos participativos poderia contribuir para seu
fortalecimento, evitando que o Conselho se limite a um frum de homologao
dos programas governamentais.
Quanto articulao interna de governo, a pesquisa de Teixeira, Souza e
Lima (2012) traz evidncias que foi construda uma estrutura de gesto no
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Dividida em trs
departamentos (Dilogos
Sociais, Participao Social e
Educao Popular e
Mobilizao Cidad), de sua
competncia a proposio e
apoio de novos instrumentos
de participao, bem como o
acompanhamento e a
articulao de agendas com
entidades e movimentos
sociais.
15
governo federal para lidar com os diferentes espaos de dilogo com a sociedade civil. Exemplo disso foi a criao da Secretaria Nacional de Articulao
Social (SNAS), no interior da Secretaria-Geral da Presidncia, a fim de coordenar e articular as relaes polticas do governo com os diferentes segmentos
da sociedade civil12. Entretanto, o esforo empreendido revelou uma ausncia
de articulao entre os diferentes mecanismos de participao.
A desarticulao institucional para viabilizar que as diferentes experincias
de participao obtivessem condies de acesso ao rgo responsvel pela
integrao intergovernamental, notadamente, a Casa Civil, revela a fragilidade
do processo. Se o que se espera da participao a qualificao da gesto
pblica e a real incidncia da sociedade nos processos de elaborao das
polticas, seria necessria uma maior articulao entre os espaos de participao e os locais de coordenao das aes de governo (Teixeira, Souza & Lima
2012). Moroni (2006), ao observar essa estrutura institucional, afirma que a
participao era concebida como estratgia de governabilidade, mas os sujeitos
polticos da participao eram reconhecidos com pesos diferentes. Tal fato pode
ser percebido pela prpria vinculao inicial do CDES SRI, e, aps, SAE,
quando, pela lgica, deveria estar sob coordenao da Secretaria-Geral da
Presidncia e da SNAS, juntamente com os demais conselhos e conferncias
nacionais. Diferentemente de outras experincias mais consolidadas de dilogo
com a sociedade civil, como, por exemplo, os conselhos nacionais nas reas de
sade e assistncia social, o CDES ainda busca sua legitimidade dentro da
estrutura de participao do governo federal.
IV. Concluses
Este artigo buscou analisar a experincia do CDES no contexto de diversificao das oportunidades institucionais de dilogo com a sociedade civil no
governo federal. A partir de 2003, foi gestada na administrao pblica federal a
tentativa de construo de um pacto com a sociedade civil organizada, a partir
do reconhecimento de que a sociedade e suas organizaes podem qualificar a
gesto e incidir nos processos decisrios, garantindo tambm a ampliao das
bases de negociao e de sustentao poltica do governo. Destacamos que, no
perodo, houve um aumento considervel no nmero de conselhos nacionais,
contemplando temas diversos.
Dentre os conselhos consultivos, discorremos sobre a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Enquanto um novo formato de
instituio participativa, o CDES prope uma metodologia de debate ampliado
para a busca de convergncias, sem a votao das propostas que seguem para
apreciao da Presidncia. A tentativa de construo de documentos de forma
consensual foi o diferencial de seu funcionamento, sendo que a concertao
visou promover o dilogo e a negociao pela via do debate pblico, evitando o
favorecimento de demandas setorializadas e a imposio de opinies majoritrias. Apesar de possuir um elevado nmero de representantes da sociedade
civil, o Conselho no se caracteriza como uma instncia de participao popular, propriamente dita, em virtude de sua composio e funcionamento.
A pesquisa empreendida confirma estudos anteriores sobre a relevncia do
desenho institucional para a efetividade da participao (Fung 2004; Faria
2007; Avritzer 2008; Faria & Ribeiro 2010; Avritzer 2011). Com base nos dados empricos apresentados, conclumos que definio de critrios para composio, previso de grupos de trabalho, diversificao dos participantes,
possibilidade de alternncia da presidncia e regras para formulao da pauta
so importantes indicadores das capacidades inclusiva e democrtica no interior
das instituies participativas.
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Abstract
In the last decade, Brazilian government has diversified the forums for dialogue with civil society in the management of public policies. The Council for Economic and Social Development (CDES) was created in 2003 to advise the Presidency about development
policies. This article aims to analyze its effectiveness in terms of the dialogue with civil society in decision-making and its influence on
government policies from 2003 to 2012. We investigate how the institutional design (endogenous factor) and the governmental coordination (exogenous or contextual factor) impacted on its effectiveness. This research adopted a qualitative methodology based on
documentary analysis of the legislation, term of reference, minutes and other strategic documents produced by CDES. We conclude
that the Councils effectiveness is impacted by problems related to democratization of internal processes, such as: lack of transparent
criteria for the selection of their members and low capacity of inclusiveness of non-governmental counselors. The proximity to the political coordination and the lack of and the lack of interaction with other national participatory institutions affected the purposeful capacity and the effectiveness of deliberations. Considering that local and state administrations have created similar development
councils, this study aims to contribute to the debate about the influence of institutional design and the governmental coordination on
the qualification of participatory policies.
KEYWORDS: participation, civil society, Council for Economic and Social Development, public policies, effectiveness.
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