(los "buscadores de poder", en el il:~nguaje de Dahl) como cuando

ejercer influencia sobre sus ocupantes (v.g.: los grupos de presin)-.

procuran

Corresponde, empero, dejar aclarado que el alcance que aqu se da a la

expresin" "constitucin
real" no concuerda totalmente con el concepto de
Las"salle. Suscribimos, sin objecin alguna, los juicios de aqul cuando dice que
"cada pas, en .cada poca, ha tenido siempre una constitucin real" y que
"donde la constitucin
escrita no expresa la constitucin
real, estalla un
conflicto irremediable, en el cual, a la larga.la constitucin escrita, la simple hoja
de papel, debe sucumbir"ante la verdadera constitucin, ante las relaciones reales
de las fuerzas existentes'~. Pera, con respecto a esto ltimo, es necesario tener en
cuenta que, como 10 ha sealado Friedrich, la constitucin jurdica -la "hoja de
papel"-, en ciertos casos y en ciertos momentos, se erige en factor de poder y en
fuerza poltica en s misma. O<::urre as cuando expresa ciertos valores supremos
y llega hasta las nuevas generaciones, desde las entraas de la historia, como un
legado irrenunciable.

7
!

El poder poltico

1. EL PODER. PODER POLITICO ESTATAL

YNOESTATAL
a) Naturaleza socopsicolgica del poder
Anteriormente
(captulo 1, punto 2), se hizo el examen de los distintos
conceptos correspondientes
al vocablo poder y qued establecido que en esta
obra se dara preferencia a aquel que expresaba la relacin interhumana de
mando y obediencia, es decir, aquella estructura dinmica en virtud de la cual la
actividad de unos determina la actividad de otros. Tambin se puso entonces de
manifiesto la vinculacin entre ese concepto de "poder" y el concepto de
"poltica" y se lleg a la conclusin de que, dndole el alcance ms general y ms
amplio, todo "Poder" es "poltico",
Se advirti, al mismo tiempo, que con
alcance ms limitado; el "poder pol.tico" es slo una especie del gnero
"poder", distinta de otras especies del mismo gnero (poder religioso, poder
mi litar, poder econmico, "poder espiritual").
Lo que se quiere, ante todo, eh este momento, es poner de relieve que el
.poder, todo poder -del que el poder poi tico es slo una especie- constituye
fundamentalmente
un fenmeno sociopsicolgico que se traduce en determinadas actitudes y comportamientos,
mediante los cuales y a travs de los cuales,
unas voluntades inclinan a otras vo'luntades. Importa tambin sealar que lo

142

143

esencial de ese fenmeno es la bilateralidad -ya que, por una parte, mando y
obediencia se suponen reclprocamente
y, por otra, tal fenmeno no se desarrolla
en una sola direccin
(v.g.: de "arriba" hacia "abajo" o de "izquierda"
a
"derecha")-,
lo que implica que la relacin de poder contiene siempre, aunque
en dosis variables, coercin por parte de unos y consentimiento
por parte de
otros.
Resulta por eso adecuada
la definicin
de poder, en su aspecto
sociopsicolgico,
formulada por Friedrich: "Es una relacin humana en la cual el
'lder' y los secuaces estn unidos para el logro de algunos objetivos comunes en
parte por el consentimiento
y en part por la coaccin".

b) El poder poltico

sus diversas manifestaciones

Se ha dicho precedentemente
que el "poder polltico" es una especie del
gnero "poder".
Tiene, por consiguiente,
los mismos caracteres que ste y,
adems, algunas particularidades
propias. En trminos generales, cabe sealar
que, mientras el poder, con alcance :genrico, comprende tambin la actividad
pol(tica tanto en sentido formal como en sentido material amplio, el poder
poltico, con el alcance limitado a ~ue se ha hecho referencia, corresponde
solamente a la actividad poltica en seritido material restringido.
Por lo tanto,
al referirnos
al poder poltico,
aludimos a la relacin
interhumana
de mando y obediencia que tiene lugar en el mbito del "sistema
poltico" mayor, o sea el que corresponde al grupo humano superior a todos y
que incluye en s a los dems, O, qicho de otro modo y ms directamente,
aludimos a la rel.acin nterhumana qu.e tiene como eje central a la "comunidad
perfecta" -en nuestro tiempo, el Estado-,
Pero, pese a esa vinculacin del ".poder poltico" con el Estado, no debe ser
confundido con el "poder estatal". E efecto, de conformidad con el concepto
de constitucin
real, que ha sido adoptado, el poder politico no se reduce al
"poder legal", que en el lenguaje de Burdeau corresponde al poder desplegado
por y desde los rganos estatales, sino que comprende tambin, adems del
"estatal", el "poder poi tico no estatal" y la "infiuencia".
Los tres conceptos
han sido expuestos anteriormr:nte
(dptufo
1, punto 3); a pesar de ello los
reiteramos ahora en su aspecto esencial;
Entendemos
por "poder politico estatal" la relacin o relaciones entre
algunos seres humanos
-los ocupantes
de los cargos del gobiernocuya
actividad es imputada al Estado y los dems seres humanos que se comportan
como sbditos de ste. llamamos
poder poI tico "no estatal" a la relacin o
relaciones que se originan internamente en los grupos que tienden a proporcionar
a sus integrantes la ocupacin de los cargos del gobierno o la influencia sobre los
ocupantes de aqul. Y denominamos. influencia a la relacin. o relaciones que se
generan en la actividad de los grupO$ precedentemente
indicados, o en otros,
para determinar la actividad d~ los ocupantes de los cargos del gobierno.
Independientemente
de lo que acaba de expresarse, resulta de inters la
distincin que hace Heller entre poder "objetivo del" Estado, poder "subjeti.vo
sobre" el Estado y poder "subjetivo en" el Estado. Si se deja de lado, por el
momento, el poder "subjetivo sobre" el Estado, que no es otro que el llamado

144

"poder constituyente"
(vase: captulo 11, punto 21. es fcil admitir que los
otros dos no son sino dos aspectos de una realidad nica. En efecto, se da el
nombre de poder "objetivo del" Estado a la capacidad de accin de todo el
agregado hurnano que se desarrolla por la accin combinada de todos sus
miembros y que no corresponde localizar en ninguna de ellos en partic.ular, y se
d.a el nombre de poder "subjetivo en" el Estado a su efectivo ejercicio por los
seres humanos que concretamente
realizan la actividad. En tal sentido, cabra
distinguir el "poder del Estado (poder "objetivo del" Estado) y el "poder de los
ocupantes de los cargos del gobierno" (poder "subjetivo en" el Estado), pero tal
distincin no puede ni debe soslayar el hecho de que el primero, en concreto y
. en definitiva, no es sino imputacin de la actividad desplegada. por los segundos
(nica actividad real).

e)

La especial naturaleza psquica del poder poltico.

La legitimidad

Cuando se trat&. del "poder poltico",

el aspecto de carcter psquico -la
bsqueda de aceptacines el que cobra mayor importancia. Deca La Botie, en
el siglo XVI, que no existe otra servidumbre que la voluntaria y que, por, lo mismo,
el ~jrano slo cuenta, para espiar a los hombres, con los ojos y odos de stos, y
slo tiene, para oprimirlos, los brazos que ellos le prestan. Concordantemente,
dice 'Friedrich que la esencia misma de la autoridad se encuentra en la conviccin
de los dominados ..
Como al respecto seala Duverger, la creencia que hace surgir la aceptacin
por parte de los gobernados no siempre viene despus de la fuerza o acompaada
por ella. A menudo la precede y, sea como fuere, el poder se basa en ella, los
gobernados
creen que deben obedecer
y que es necesario hacerlo a los
gobernantes establecidos de una cierta manera. Tal es la nocin de "legitimidad".
Se tiene por "legtimo"
al poder constituido de acuerdo con cierta creencia
dominante.
Por eso, no hay una sola legitimidad, sino diversas legitimidades
("legitimidad
monrquica",
"legitimidad
democrtica",
"legitimidad comunista", etc.).
El problema de la legitimidad as planteado no debe ser confundido con el
de la "justificacin
del Estado" (o del poder) ni con el de la "legalidad del
gobierno". El primero es, fundamentalmente.
un problema psicosocial que busca
respuesta a la pregunta: Por qu y cmo, en cada situacin real, unos hombres
aceptan
ser mandados?
El .segundo es, fundamentalmente,
un problema
filosfico que busca respuesta a la pregunta: Por qu siempre hay hombres que
mandan y hombres que obedecen?
El tercero es, fundamentalmente,
un
problema jurldico qu.e busca respuesta a la pregunta: Gobiernan quienes deben
hacerlo y cmo deben r.'?'-:;c;lode acuerdo con las normas j~rdicas establecidas?
El primer interrogante no requiere lgicamente una respuesta nica: puede haber
distintos principis de legitimidad. (Se trata de la justificacin de cada rgimen
politico.) El segunto interrogante requiere, lgicamente, una respuesta nica: la
que corresponde a la razn de ser del Estado (o del poder) en todo tiempo V

145

lugar. '(Se trata de la justificacin

de todo rgimen poltico.)
El tercer
interrogante requiere un,! respuesta de acuerdo con una comprobacin de hecho
y en funcin del orden jurdico establecido. (Se trata de la justificacin,
puramente legal, de los ocupantes de los cargos del gobierno.)

d) Distintas clases de poder poltico

En atencin a la especial naturateza ps{quica del "poder pol{tico", y
considerndolo en general y no solamente como poder poltico estatal, algunos
autores han distinguido diversas clases de poder poltico.
8ertrand.Russell,
Ror ejemplo, distingue entre poder tradicional, revolucio'
nario y desnudo. En el primero impera el consentimiento;
en el segundo, la
ideologa, la utopa o el mito; en el tercero, la coaccin.
Maurice Duverger. por su parte, recuerda' la distincin
entre poder
"inmediato" y poder "institucionalizado",
formulada por la escuela sociolgica
de Durkheim. El primero. propio de las sociedades primitivas, es un poder
generalizado, difuso, de todo el grupo. El segundo es un poder basado en el
sometimiento a normas jurl'dicas, determinadas y establecidas al efecto.
Pero la clasificacin ms difundida es la de Max Weber quien distingue,
sobre la base del fundamento primario de su "legitimidad", tres "tipos puros" de
dominacin legitima: al de carcter racional (dominacin legal con administra.
cin burocrtica);
b) de carcter tradicional (dominacin tradicional);
c) de
carcter carismtico (dominacin carismtica). En el primer caso, se obedecen las
normas impersonales y objetivas y a las personas que, de acuerdo con ellas,
ocupan los cargos de gobierno. En el segundo caso, se obedece a la persona
establecida por la tradicin y a sta vinculada. En el tercer caso, se obedece al
caudillo en razn de la fe y confianza que personalmente suscita por razones de
revelacin, heroicidad o ejemplaridad.
Cualesquiera sean los mritos y la utilidad de las clasificaciones menciona'
das, corresponde formular al respecto algunas observaciones. En primer lugar, no
abarcan todos los casos concretos que ofrece la mltiple realidad histrica. En
segundo lugar, se trata de "tipos puros" que en la realidad histrica se presentan
mezclados con otros elementos. En tercer lugar, la realidad histrica muestra que
es condicin para la persiste~cia de un rgimen poltico la combinacin
equilibrada de distintas "clases" de poder y no la'exclusividad o preponderancia
de alguna de ellas. En este ltimo sentido, conviene sealar que, dada la
naturaleza fundamentalmente
psquica del poder, gravitan para la persistencia
del rgimen polftico. tanto los caracteres objetivos de ste como los subjetivos de
los ocupantes de los cargos del gobierno. La "legitimidad"., psicosocialmente
considerada, depende, por consiguiente, tanto de la eficacia del rgimen como de
la autoridad de los ocupantes de los cargos. Dicho en otros trminos, a modo de
ejemplo y utilizando con cierta libertad el lenguaje de Max Weber, puede
afirmarse que un rgimen de base puramente "carismtica" carece de porvenir,
pues el "carisma" ni se hereda ni se ensea. No obstante, la ausencia total de
"carisma" por parte de los ocupantes de los cargos del gobierno es sntoma en
tiempo ms o menos prximo. de la ruina del rgimen.
'

146

e)

El elemento jurdico del poder

Es necesario sealar que la consideracin sociopsicolgica del poder poltico

no excluye ni puede ser separada de la consideracin jurdica.- Es verdad que slo
mediante la consideracin jurdica no se puede aprehender el poder poJi'tico en
su"totalidad, pero tambin lo es que la consideracin total del poder poltico no
puede prescindir de la considerac;in jurdica. En 'efecto, hablar de poder estatal,
no estatal e influencia supone algo ms que disti1itos comportamientos;
supone
tambin la vigencia de ciertas normas. Sin stas, tales expresiones careceran de
sentido. Hay "'poder estatal", es decir, hay actividad de ciertas personas que se
imputa al Estado, porque hay ciertas normas jurdicas que as lo establecen. La
misma actividad sin la aplicacin de tales normas no configura poder estatal.

2. LA ESTRUCTURA

DEL PODER. LAS DOCTRINAS

DE LA "CLASE POLITICA".
ELITISMO y PLURALISMO. LIDERAZGO

a) Concepto de "estructura del poder"

Tanto la palabra "estructura"
como la expresin "estructura del poder" se
han puesto de moda y han adquirido creciente difusin durante tas ltimas
dcadas. No obstante, y quiz por lo mismo, abundan sus sentidos y el empleo
de ambas es fuente de ambigedad. Por,nuestra parte, utilizamos una y otra con
los -sentidos ms comnmente
aceptac;los .. As{, con el vocablo "estructura"
-siguiendo
a Roger Bastide- designanjos a la vez "un conjunto, las partes de
este conjunto y las relaciones de esas partes entre s" o, ms simplemente, un
conjunto de elementos articulados en un-todo. En lo que respecta a la expresin
"estructura del poder", el concepto de que nos valemos requiere .precisamente,
como eje o centro, el de "estructura"
que se acaba de indicar. En efecto, tal
como lo hemos dicho en el captulo 1 y lo hemos reiterado en el punto
precedente, el "poder es" una estructura, de modo que sta constituye el gnero
para definir a aqul. As{ concebido, el "poder" es una "relacin" entre seres
humanos que mandan y seres humanos que obedecen; es decir, una relacin
interhurnana en virtud de la cual la accin de unos determina el comportamiento
de otros. Por consiguiente, en cuanto es una relacin que importa articulacin
entre las partes de un todo y que se presenta como una "diferenciacin
jerarquizada" entre seres humanos, a travs de la cual consiguen los unos inclinar
la voluntad de los otros, "el poder constituye una estructura",
a la que puede
designrsela como "estructura de" poder. Pero el poder poltico, aparte de '"'ser"
una estructura,
"tiene"
una estructura.
No slo "es" una relacin con
determinados
caracteres; "tiene",
adems, una especial y no siempre igual
configuracin.
A esa especial confIguracin,
distinta en cada caso, puede
designrsela como "estructura
del1 poder". Por lo tanto, sin "estructura
de
poder" no hay poder. ya que aqulla hace a su esencia y es su "constante";
en

147

cambio, la "estructura
del poder" es susceptible
de diversas modalidades
y
mediante ella aparecen las variab/es.
Esa distincin
-la
constante
"estructura
de poder"
y las variables
"estructuras
del poder"no siempre se ha tenido ni se tiene presente, lo que ha
da~o lugar a doctrinas e hiptesis que' no deben ser aceptadas sin examen, ya que
ocurre a menudo que se" incluye en. la constante
(necesaria} lo que slo son
variables (contingentes).
Con esas advertencias,
se pasar revista a continuacin
a las doctrinas de la
"clase poltica",
las cuales, en sus versiones originarias y tambin en algunas
ulteriores,
incurren,
debido a su afn generalizante,
en la indicada confusin
entre "estructura
de poder" y "estructuras
del poder". Por otra parte, cabe
destacar que, en sus versiones originarias,
las doctrinas de la "clase poltica",
pese a sus pretensiones
de realismo r~uroso, han tenido inocultables propsitos
de carcter polmico con respecto al,!'narxismo ya la doctrina de la democracia.

b) Las doctrinas de la "clase pol~~tica". Diversos enfoques

Damos el nombre genrico de dcietri.nas de la "c.lase poI tica" a distintos
tipos de exposiciones
sistemticas que. se han desarrollado como hiptesis de la
"estructura
del poder".
Al respecto. cabe distinguir tres clases principales de
enfoques. El primero corresponde
a las que podemos denominar "exposiciones
clsicas" o "versiones originarias",
cuyos principales exponentes fueron Mosca,
Pareto y Michels y que se caracteriza'n por la pretensin de construir teoras con
validez general, para todo tiempo Y.. : lugar. El segundo corresponde
a las que
podemos denominar
"nuevas version~s", entre cuyos exponentes
pueden ser
mencionados
Burnham, Wright Milis y Djilas y que se caracterizan por formular
hiptesis con relacin a determinados" fenmenos
(en el caso de Burnh~m: el
proceso general correspondiente
a la poca inmediatamente
anterior a la Segunda
Guerra Mundial, por encima de la "diversidad de ideologas y de regmenes
polticos; en el caso de Wright Milis: el rgimen norteamericano
al promediar e~
siglo XX, y en el caso de Djilas: los ac:tuales regmenes comunistas).
El tercero
corresponde
a las que podemos
de~ominar
"hiptesis
para la investigacin
emprica",
entre cuyos exponentes
p~eden ser mencionados
Burdeau, Dahl y
Rose y que se caracterizan.
por referirse a un fenmeno
que se considera
esencialmente
variable, acaso no fatalmente necesario, que depende de una serie
de circunstancias,
no siempre las mismas, y cuya naturaleza y consecuencias
resultan en importante
dosis de las a_ctitudes y comportamientos
de los diversos
integrantes del grupo total. Este tercer enfoque, sobre la base de un supuesto
bien distinto del de las "versiones originarias",
ha sido expuesto por Friedrich
del siguiente modo: "Examina
los datos histricos y no trata de formular rns
generalizaciones
que las permitidas por los hechos. En ninguna parte ha credo
necesario desarrollar un concepto tal como el de clase gobernante o lite".
Las "versiones originarias.", en cambio, obedecen a determinados
supuestos
que, en cierta medida, se mantienen en las "nuevas versiones". Tales supuestos.,
como lo ha sealado Pierre Hassner, 50n l'js siguientes: "1) La /ite (o la "clase
poltica") es un grupo (ms o menos) cerrado, provisto de calidades espirituales,

148

sociales y polticas
definidas;
2) Se considera a s misma como una capa
privilegiada
y dominante
y es aceptada
como tal por los gobernados;
3)
Inclusive cuando las formas de sociedad V, con ellas, los tipos de autoridad son
modificados,
se conservan
esas determinadas
relaciones y configuraciones
de
poder; el desplazamiento
de este ltimo cOl""!ducea otras combinaciones que son
nuevas desde el punto de vista individual pero no estructural".
En realIdad, hablando con propiedad, el tema genrico debera denominarse
"hiptesis sobre la estructura
del poder" y. en tal caso, las dctrinas de la "clase
poltica"
constituiran
un tipo dentro de las variedades posibles: aquellas a las
cuales, dentro de la terminologa
actualmente
en uso, pOdra englobarse bajo el
. rtulo de "elitismo",
a diferencia y por contraste con las hiptesis que pueden
agruparse
bajo el rtulo genrico de "pluralismo".
Corresponde
aclarar al
respecto que son siempre "elitistas"
las que hemos denominado
"versiones
originarias" y "nuevas versiones" ele la "clase poltica" y pueden serlo tambin
hiptesis elaboradas con el tercero de los enfoques enumerados. Por lo contrario,
las hiptesis
"pluralistas"
slo aparecen
dentro del marco de este ltimo
enfoque.
Por otra parte,
es necesario
diferenciar
el carcter
"descriptivo"
o
"prescriptivo",
tanto de las hiptesis "elitistas"
como de las "pluralistas".
En
efecto, una hiptesis "elitista"
o una hiptesis "pluralista" pueden serlo a la vez
desde el punto "descriptivo"
-as "es" el poder- o "prescriptivo"
-asl "debe.
ser" el poder-;
pero puede tambin ocurrir que una hiptesis "elitista" en el
aspecto "descriptivo"
prescriba estructuras "pluralistas",
y que, a la inversa, una
hiptesis "pluralista"
en el aspecto "descriptivo"
.prescriba hiptesis "elitistas".
Por fin cabe aclarar que damos preferencia al uso de la expresin "clase
poltica" pa'ra referirnos al tema ms amplio de la "estructura del poder", debido
a que fue la primera en ser utilizada al comenzar a tratarse sistemticamente
el
tema y luego amptiamente
difundida. Sin embargo, como se ver en los prrafos
siguientes, existen otras expresiones que pueden ser utilizadas como "Srnnimo de
aqulla.

e) El origen de la doctrina de la "clase poltica",

Mosca

la expresin classe politica fue utilizada por primera vez por el italiano
Gaetano Mosca, en una obra publicada en 1884 con el ttulo de Sulla teorica de;
governi e sul governo parlamentare. Mantuvo el empleo de la expresin en sus
obras posteriores,
entre las que se destaca E/ementi di scienza po/itica, cuya
primera edicin data de 1895 y que fue reeditada, muy ampliada, ef}1922.
En esencia, la doctrina
de fY10sca tiene como eje, en contraste con la
marxista,
la tesis de que la principal
diferenciacin
.y oposicin entre los
componentes
de una "sociedad
global" no obedece a su agrupamiento
en
distintas "clases sociales" sino a la formacin de una clase bien determinada
y
distinta del resto, a la que asigna precisamente
el nombre de "clase poJtica".
Segn l, la historia muestra que no existe el gobierno de uno ni el de la mayora
y que, por lo .tanto, la monarqua
y la democracia
son formas de gobierno
puramente
nominales
y que 110 pueden
existir en la realidad tal como

149

correspondera
a su definicin etimolgica.
El hecho real, histrico, es, dice
Mosca, que el gobierno lo ejerce una minora -la "clase poltica"y resumiendo
su doctrina expresa: "En toda sociedad humana que ha llegado a un cierto grado
de desarrollo y de cultura, la direccin poltica en el sentido ms amplio de la
expresin, que comprende
la administrativa,
militar, religiosa, econmica
y
moral, es constantemente
ejercida por una clase especial, o sea una minora
organizada" .
La doctrina de Mosca -que su autor fue elaborando por etapas sucesivascontiene algunos aspectos destacables,
tales como: 1) la existencia de dos
estratos en la "clase poltica":
el de los dirigentes mximos -grupo
muy
reducidoy el que colabora con aqul -ms numeroso-;
2) las modalidades
del'reclutamiento
de los integrantes de la "clase poltica" que resultan, por una
parte, del modo de designacin
(segn el "principio
autocrtico",
si las
designaciones se hacen desde "arriba", o segn el "principio liberal", si se hacen
desde "abajo") V, por otra, de su origen social' (segn ,la "tendencia
aristocrtica", si los designados pertenecen
a estratos sociales "superiores"
o segn la
"tendencia democrtica",
si pertenecen
a estratos sociales "inferiores");
3) la
fijacin de los diversos tipos de' "clases polticas", como criterio de clasificacin
cientfica de las formas de gobierno; 4) los factores que posibilitan'el acceso a la
"clase poltica" y que son unos de carcter objetivo (v.g,: haber nacido en el
seno de la "clase poltica"; la "suerte") y otros de carcter subjetivo (ambicin,
facultad de trabajo intenso, intuicin rpida, confianza en s mismo); 5) la
existencia de una "frmula pol{tica" para justificar a la "clase pol'tica" y que
vara, en cada caso, de acuerdo con las particularidades
de esta ltima; 6) la
caracterlstica de toda "clase poltica" de renovarse V transformarse.
Cabe sealar, por ltimo, la evolucin operada en los juicios de Mosca a
travs del tiempo. As, con respecto al rgir'l1en representativo,
su rechazo
originario se atenu ms adelante hasta llegar a considerarlo el menos malo. Por
otra parte, a su hiptesis descrip:~jva de carcter elitista -que es lo t{pic...9 de su
doctrina inicial-,
se agrega luego una confesada preferencia por el "rgimen
mixto", lo que lo acerca a las tesis prescriptivas de carcter pluralista.
I

d) Otras exposiciones de la ~octrina clsica.Pareto. Michels

Junto Con Mosca, los principales expositores de la doctrina clsica de la
"clase poltica" fueron el italiano Wilfredo Pareto -quien utiliz preferentemente la palabra lite (c1asseeletta)- V el alemn Robert Michels -quien utiliz
preferentemente
el vocablo oligarqUl'a-.
La doctrina de Pareto, expuesta inicialmente en algunos artculos de revista
(1901), alcanz difusin a travs de su obra Trattato de sociologia,generale,
publicado
en 1916. Dicha doctrina
contrasta
tambin con la concepcin
marxista de la sociedad dividida en clases antagnicas, ya que. segn Pareto, lo
real es que los individuos no son naturalmente
iguales entre s, y las clases
sociales no son enteramente distintas entre ellas ni estn totalmente separadas. El
hecho fundamental,
de acuerdo con la doctrina en examen, reside en -que las
diferencias de capacidades existentes entre los hombres permiten clasificarlos en

150

lites -que las hay de varios tipos- y no lite -,o masa-o Los primeros, que
constituyen
la "clase selecta",
pueden ser clas ificados en lite poi tica o
gobernante
V lites no polticas o no gobernantes.
Adems, la dominacin
-afirma
Paretoconstituye
un hecho natural, casi biolgico, que surge de la
existencia de un grupo que tiene talento especfico para ejercerla y que trae
~parejadas dos consecuencias
importantes:
a) que los integrantes de la lite deben
tener algunos rasgos naturales
caractersticos
que faltan en el resto de los
hombres; b) que la diferenciacin
social tiene base biolgica.
Los aspectos ms significativos de la doctrina de Pareto son los siguientes:
1) las lites tienen en la historia Un papel protagnico;
2) las lites no
permanecen
estticas,
cerradas
y cambian
continuamente
-fenmeno
que
denomina '''circulacin
de las lites"- su estructura, su composicin
V el modq
como se relacionan con la masa, pero no obstante esa renovacin o reemplazo,
que se producen segn las necesidades,
las lites subsisten en todo momento
como detentadoras
del poder; 3) el acceso a la lite se produce por sel~ccin, lo
q_ue no implica, sin embargo, que Id obtengan siempre los ms dotados o capaces.
Robert Michels, por su parte, en una obra publicada eh 1911 y que en la
traduccin
al castellano
lleva el ttulo de Los partidos polfticos. Un estudio
sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna, hizo
conocer la que denomin
"ley de hierro de la oligarqua".
Dicha ley aparece
expuesta sintticamente
por el propIO Michels en los siguientes trminos: [ ... ]
"Por una ley social universalmente
aplicable, todo rgano de la colectividad
nacido como consecuencia
de la necesidad
de la divisin de trabajo, crea
intereses peculiares propios, tan pronto como logra consolidarse.
La existencia
de estos intereses especiales trae aparejado
un conflicto
inevitable con los
intereses de la colectividad".
[ ... ] "La organizacin
es lo que da origen a la
dominacin .de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios
sobre los
mandantes, de los delegados sobre los delegadores. Quien dice organizacin, dice
oligarqua".
.
Segn Michels, toda organizacin
-tanto
la del Estado como la de los
"grupos intermedios",
incluidos los partidos polticos, y los sindicatos obrerosnecesita direccin y conduccin
y stas, inevitablemente,
son ejercidas por una
minora, que resulta ms reducida proporcionalmente
a medida que aumenta el
volumen de la organizacin.
Adems, esa minora dirigente, indispensable para la
actividad de la organizacin,
est en situacin de fiscalizar y dominar al resto de
los integrantes del grupo -aunque
otra .cosa parezca a travs de las instituciones
formalesy pa~a ello dispone -de los instrumentos
que le proporciona
la propia
organizacin.
La "ley de hierro de la oligarqua"
consiste, por tanto, en la
existencia necesaria de la minora dirigente y puede expresarse tambin diciendo
que, sean como fueren la estratificacin
social y las relaciones econmicas -se
trate de un rgimen de propiedad
privada o de un rgimen de propiedad
socializada-,
la organizacin
subsiste y mediante ella se perpeta la autoridad
oligrquica.
.
Aunque la doctrina de Michels tiene marcadas semejanzas con las de Mosca
y Pareto, se diferencia de ellas en que considera principalmente
algunos "grupos
intermedios"
(partidos
polticos,
sindicatos
obreros)
y en que es menos
categrica que la de los mencionados
autores italianos en a.~i9!J~~
a la "clase
poltica" o lite especiales caractersticas
propias.
.,)<:C'llt;.l'.~\::.~. _;~,

(,:;;:'

'"

Por otra parte, el juicio contrario a la forma de gobierno democrtica que

surga, a primera vista, tanto de la exposicin de Mosca cpmo de la de Pareto, se
hizo ms manifiesto
a travs de la enunciacin de la "ley de hierro de la
oligarqua". En el prefacio a la edicin de su obra sobre Los partidos pol/ticos,
publicada en 1915, expres Michels que "la democracia conduce a la oligarqua,
y contiene necesariamente
un ncleo ..'oligrquico". Corresponde. sin embargo,
sealar que, pese a su crtica a la d~rnocracia, Michels no lleg a sugerir otro
rgimen menos malo. Al respecto, diqe en la ltima pgina de su mencionada
obra: "Los defectos propios de la democracia son evidentes. No es menos cierto
que tenemos-que elegtr la democracia como el mal menor en cuanto a forma de
vida social. El gobierno ideal, sera, sin' duda, el de una aristocracia de personas
moralmente buenas y tcnicamente efi~ientes. Pero dnde hemos de descubrir
esa aristocracia? "

e) Nuevas

versiones de la doctrina.
Wright Milis y Djilas

Burnham.

A partir del comienzo de la Segunda Guerra Mundial, fueron publicadas

algunas obras que si bien no concor9aban exactamente con las do~trinas de
Mosca, Pareto y Michels, tenlan con ellas algunas coincidencias significativas.
Entre esas obras, merecen mencin especial La revolucin de los directores (The
managerial revolutionJ de James Burnham, publicada en la dcada de los aos
cuarenta; La lite del poder, de Charles Wright Milis, publicada en la dcada de
los aos cincu~nta, y- La nueva clase, 'de Milovan Djilas, publicada tambin en la
dcada de los aos cincuenta.
Burnham sostuvo,' como tesis p-rincipal, que se estaba produciendo
un
cambio fundamental
en la organizacin social y poltica a consecuencia de la
cual se transformaba
en clase domin'ante un nuevo grupo social, el de los
managers o "directores".
Ese fenmeno -afirmabatenia carcter universal y
abarcaba por consiguiente tanto fas Estados de estilo "democrtico"
como los de
estilo "totalitario".
Sostena, adems, que la base del fenmeno se encontraba en
la estatizacin de los medios de producin, y de hecho, aunque se mantuviera la
propiedad privada, en la circunstancia de que los "directores" desplazaban a los
"propietarios"
en el control de aqullos,]
En lo esencial, la tesis centra! de VY,rightMilis en La lite del poder, consiste
en que son unos pocos, en Estados Unidos de Amrica, quienes deciden todo lo
que hay que decidir de gran importancia, yesos pocos son aquellos que ocupan
las posiciones claves y cimeras en las altas jerarquas del Estado, de las empresas
econmicas
y de las fuerzas armadas, formando
una ~structura de poder
interdependiente,
un directorio entrelazado, que cuenta a su servicio con el
moderno. aparato tecnoburocrtico.
Constituyen
as, en la realidad, tales
individuos, el verdadero y real estrato dirigente a despecho de las apariencias
constitucionales y de las dems ilusiones.
Milovan Djilas, por su parte, sostiene que en la Unin Sovitica y otros
pases comunistas ha sucedido todo de manera distinta de como pronosticaron
sus dirigentes, inclu~ive algunos tan prominentes como Lenin, Stalin, Trotsky y

152

Bujarin. "Estos esperaban -dice~ que el Estado desapareciera rpidamente y se

fortaleciera la democracia. Ha sucedid lo contrario". En extrema sintesis, Djilas
afirma que, tal como han ocurrido las cosas en los paises comunistas, la
uestruccin de la clase capitalista no ha conducido a una sociedad sin clases sino
a la formacin de una "nueva clase" -la "burocracia polltica"-,
hasta entonces
desconocida en la historia. Esa clase se ha ido formando poco a poco, a partir de
un estrato muy reducido de revolucionarios, agrupados en un partido especial de
tipo bolchevique, y se ha formado definitivamente
despus de alcanzar la
ocupacin de los cargos del gobierno. Pero, aunque su ncleo es el Partido, luego
lo r.ebasa. La "nueva clase" tiene las caracterlsticas de las anteriores clases
. dominantes y algunas nuevas. Sus integrantes poseen privilegios especiales y
preferencias econmicas a causa del monopolio politico y administrativo que
ejercen.

f)

El tema de la "clase politica"

Aran, Burdeau, Dahl y Rose

en la ciencia poltica

contempornea.

El tema de la "clase polltica", con esa u otra denominacin, no es extrao a

la ciencia polltica actual. Pero las respuestas de los cientficos pollticos difieren
de las dadas por las doctrinas antes examinadas. La diferencia fundame[ltal
consiste en que, en lugar de contestar el interrogante mediante una generalizacin que entraa casi siempre subjetivos juicios de valor, se procura responder
ante cada situacin concreta y mediante la pertinente investigacin empirica en
cada caso.
El tema, en lo que se refiere al enfoque cientifico, fue objeto de especial
atencin en 1963 por parte de los integrantes de la "Asociacin Francesa de
Ciencia Poltica".
Con tal motivo. Raymond Aron prefiri utilizar como
expresin ms neutra la de "categoras dirigentes" (catgories dirigeantes) y las
defini en los siguientes trminos: "minoras que ocupan posiciones o cumplen
funciones tales que no pueden dejar de tener influencia sobre el gobierno de la
sociedad". Esas "categorias"
que segn el mencionado autor acompaan al
"personal poltico" son los grandes funcionarios civiles y militares, los gestores
privados o pblicos del trabajo colectivo y los conductores de masas, y
constituyen, en su conjunto, lo que Comte denominaba "el poder temporal";
pero existe adems "el poder espiritual" formado por los periodistas, los
universitarios, los expertos y los escritores y artistas.
Entre los muchos autores que se han ocupado de la cuestin con criterio
cientfico, pueden ser mencionados,
a titulo de ejemplos, el francs Georges
Burdeau y los norteamericanos Robert A. Oahl y Arnold M. Rose.
Georges Burdeau, en su obra Mtodo de la ciencia polftica, aunque usa la
expresin "clase poi tica", est muy lejos de pretender elaborar una doctrina
acerca de ella y sala que el fenmeno designado con tal expresin se presenta
como problema en los regmenes democrticos, pues en elfos aparece el contraste
entre el principio del gobierno del pueblo por SI mismo y la realidad de su
ejercicio por grupos minoritarios.
Burdeau define descriptiva mente l.a '.'clase
politica" como el "conjunto de personalidades o agrupaciones que prescrndlendo

153

de toda referencia l los objetivos que persiguen, comparten los privilegios

atribuidos al ascendiente poltico",
y seala que lo que da homogeneidad
a sus
integrantes es la misma funcin que cumplen. La "clase polltica" -agregano se
forma al margen de la colectividad, sino en simbiosis con ella, y no exige, de
quien se propone
integrarla, pruebas de aptitud o la realizacin
de ritos
esotricos. El anlisis de su composicin :::""concluye- pertenece. a la sociolog(a
politica Y no a las ciencias ocultas. Rechaza, adems, Burdeau, la hiptesis de la
solidaridad entre el podero econmico
y el poltico (base de la tesis marxista
acerca de la "clase dominante")
y sostiene que los fenmenos de dominacin se
desenvuelven esencialmente en el plano psicolgico.
En su obra titulada en castellano Anlisis sociolgico de la polftic8, Robert
A. Dahl expresa, sobre bases empricas
y tambin
en desacuerdo
con las
doctrinas acerca de la "clase poltica",
que el hombre es un animal poltico
-porque necesita vivir en una comunidad poltica-,
pero que no todo hombre lo
es del mismo modo -porque
no todos se ocupan y se preocupan igualmente de
la vida polltica-.
La experiencia muestra que hay algunos a los cuales la poltica
les es indiferente y otros que se preocupan por ella, aunque no en la misma
medida. Slo unos pocos buscan activamente
la ocupacin de los cargos del
gobierno. y entre los que los buscan, slo algunos los obtienen, Resulta, aSI la
existencia de cuatro categoras
diferentes que llevan a Dshl a construir
su
modelo de los estratos pol/tieos: los "estratos
apolticos",
los "estratos
polticos", los "buscadores de poder" y los "poderosos",
Por fin, tras un examen
a fondo de su modelo y luego de mostrar la gran cantidad de aspectos que
requieren severa investigacin emprica, arriba Dahl a la conclusin de que los
hombres que Hegan a ser poderosos slo necesitan parecerse en algunos aspectos
formales. De hecho, las caractersticas
concretas de los dirigentes poI (ticos var(an
en gran medida de un rgimen poI tico a otro. Tienen, segn los tiempos, las
situaciones Y las crcunstancias,
diferentes orgenes sociales, diferentes recursos,
diferentes habilidades y diferentes personalidades.
En su obra La estructura del poder, Arnold M.Rose expone acerca de tal
fenmeno Y con especial referencia a la realidad de Estados Unidos de Amrica,
la "hiptesis de la multiinfluencia",
como opuesta, en general, a la "hiptesis del
dominio qe lcrlite econmica"
y, en particular, a la tesis sustentada por Wright
Milis. Rose se enrola decididamente
en la posicin denominada "pluralista".
Para
l, en Estados Unidos, no slo es "pluralista"
la estructura del poder, sino que lo
es, por su naturaleza, y composicin,
la propia sociedad. Hay reas y esferas.
~poltica, econmica, familiar, artstica, etc.- que no se invaden unas a otras, de
modo tal que el pluralismo del poder encuentra su soporte y respaldo en el
pluralismo social.

g) Elitismo

pluralismo

Antes se ha hecho referencia al "elitismo" y al "pluralismo"

como dos tipos
distintos de hiptesis acerca de la eSuetura del poder. Cabe agregar ahora que
unas y otras coinciden en que existen siempre "categoras dirigentes" y en la
inexistencia, por lo tanto, de un verdadero
autogobierno
popular; pero la

154

discrepancia
surge en lo que se refiere a la naturaleza, composicin
y ;oles de
tales "categor(as".
Segn Dahl, la tesis de la Jite dirigente sostiene que, en
cualquier sistema poltico,
un solo grupo de personas ejerce cierto grado de
poder e influencia sobre los dems integrantes del sistema. En cambio, la tesis
pluralista parte del supuesto de que nadie domina siempre en todo y que, por
tanto, el poder es siempre una resultante de fuerzas diversas y cambiantes.
En razn de lo expuesto, parece acertada la posicin adoptada por Gerain
Parry, en una obra titulada PoJiticai lites, publicada en 1969, en la cual
distingue las tesis "elitistas"
y "neoelitistas"
de las que denomina "elitistas-pi uralistas" y justifica esta ltima denominacin
-en lugar de "plurafistas"en
razn de que los sostenedores
de tales tesis no niegan el rol privilegiado, e~ el
seno de la sociedad, de ciertas minors influyentes,
sino que afirman que en el
juego poltico participa gran nmero de grupos, cada uno de los cuales busca su
propia ventaja, y la lite poI tiea se forma por varias lites que no son siempre las
mismas con respecto a cada decisin.
A ma~era de slntesis, y mientras contina la polmica entre "elitistas" puros
y "elitistas-pluralistas",
puede decirse que resulta aventurado formular doctrinas
o teorlas con pretensiones
de validez general y que se impone la necesidad de
investigaciones
empiricas,
Pero, a la, vez, para llevar stas a cabo se vuelve
imperioso disponer de hiptesis de trabajo o de modelos de anlisis.

ht Liderazgo
En la estructura del poder, tiene a veces singular importancia la presencia de
algunos seres humanos cuya actividad como promotores, o conductores
determina en alt! dosis las actividades y los oomportamientos
de los integrantes de la
sociedad o de una gran cantidad de ellos. Tales promotores
o conductores
reciben
el nombre
de lderes (en espaol:
caudillos)
y el fenmeno
es
denominado
"liderazgo".
Ese fenmeno se ha presentado y se prsenta muchas veces como uno de los
elementos configurativos
de la estructura
del poder. hasta el punto de que es
decisivo en uno de los tres tipos de dominacin considera:dos por Max Weber -el
denominado
"carismtico"-.
Pero lo que interesa destacar especialmente
es la
distincin entre el liderazgo formal e informal y su relacin con los diferentes
regmenes polticos.
En lo que se refiere a la distincin entre el liderazgo formal y el informal, se
hizo mencin de ella anteriormente
(supra, captulo
4, punto 3, pargrafo el,
pero sin suministrar
la explicacin
pertinente.
La distincin,
con re'ferencia al
marco estatal, estriba en que son lderes "formales"
-o "institucionales"los
ocupantes de los ms altos cargos del gobierno, y son lderes "informales"
-o
"naturales"
o "personales"quienes, fuera de tales cargos, sea a travs de las
fuerzas polticas orgnicas o al margen de ellas, despliegan poder efectivo, es
decir, generan obediencia.
Por supuesto que, con respecto a la estructura
del
poder, pueden darse ambas clases ~e liderazgo, pero tiene al respecto mayor
significacin
el "informal",
"natural"
o "personal",
ya que el "forma!"
hace
acto de presencia en todos los casos y por razones meramente institucionales.

155

En lo que respecta a la relacin del liderazgo con los diferentes regmenes

polticos, la experiencia histrica, y sobre todo la ms reciente, pone de' relieve la
distinta naturaleza de los lderes autocrticos (totalitarios o autoritarios) de los
lderes democrticos.
Esa distinta naturaleza,
por otra parte, no se refleja
solamente en las caractersticas personales del l{der, sino tambin en las actitudes
y comportamientos
de los ,seguidores. Al respecto corresponde sealar que,
contra lo que algunos opinan, no existe incompatibilidad
entre liderazgo y
democracia, aunq..ue, desde luego, la~ actitudes y los comportamientos
de los
I{deres democrticos
deben estar en consonancia con las caracter{sticas del
respectivo rgimen.

3. LA DECISION POLITICA
a) Determinacin del concepto de decisin poltica
El fenmeno denominado
"decisin pol{tica" (en ingls: decision-making;
en francs: dcision politique) ha ido ocupando cada vez ms un lugar de
preferente atencin en la ciencia polltica contempornea.
Y ello se ha debido,
sin duda, al progreso del punto de vista" segn el cual el aspecto "din'mico" de la
realidad polltica es por lo menos tan mportante como el "estructural",
lo que
ha conducido
a tener en cuenta no_ slo las "instituciones
polticas", sino
tambin, y especialmente,
el "proceso poI tico". Se ha advertido as que el
fenmeno del poder se traduce en una accin interhumana, en cuyo transcurso
aparece frecuentemente
como moment culminante la "decisin poltica".
Para caracterizar
la decisin pcil{tica conviene, ante todo, sealar su
diferencia con las decisiones individuales. Cada una tle stas constituye un acto
del espritu y de la voluntad, que sigu a la deliberacin y precede a la ejecucin,
lo que permite situarla con precisin en el tiempo. En cambio, la decisin
pol{tica, en la generalidad de los casos, est constituida por una sucesin de
decision~s parciaies, ms o menos relacionadas entre ellas, en la que toman parte
mltiples actores. Los partidos designan" candidatos, los ciudadanos votan, los
legisladores crean la legislacin, los ministros realizan determinados actos, etc.
Por consiguiente,
de acuerdo con ese! primer dato, la decisin polltica es un
fenmeno formado por distintos momehtos, o sea que constituye un proceso. En
segundo trmino, la decisin pol!'tica eit sujeta a condicionamientos
espedfcos
que limitan las alternativas
para la opcin y la hacen tributaria
de las
posibilidades de realizacin que ofrece la comunidad poll'tica de que se trata. En
tercer lugar, y aunque a veces se utiliz la expresin con un alcance ms amplio,
la decisin poltica consiste, en definitjva, en actos estatales, es decir, imputables
al Estado. Esto significa que, en su estricto sentido, es decisin poltica, por
ejemplo, la adopcin en el mbito gubernativo de un sistema educacional y no,
en cambio, su adopcin en mbito partidario, como parte de un programa o
plataforma electoral. Cabe observar, empero, que encuadrar la decisin pol(tica
dentro del mbito de la actividad estatal no implica negar la participacin en erra

156

de factores
no estables. Puede haber -y a menudo hay-' participacin
"exterior",
pero el fiat culminante corresponde a quien o quienes ocupan cargo~
del gobierno, lo que determina la imputacin de sus actos al Estado. Es aqUl
precisamente donde se hace presente el elemento jur{dico en la decisin pol{tica.
Esta, que psicolgicamente pertenece a los ocupantes de los cargos del gobierno,
e~ imputada al Estado porque existen normas jurdicas que as!' lo establecen. Por
ltimo, importa establecer cul es el nivel de la actividad estatal en el que tiene
lugar la decisin pol{tica. Los interrogantes
que se respondern sobre el
particular son los siguientes: Cabe en el Estado unitario, fuera del Estado
propiamente dicho, imputar decisiones pol{ticas a entes descentralizados?
Es
. distinta la situacin si se trata de Estados federales? Por lo comn, los autores
atribuyen el carcter de decisiones polticas slo a las llevadas a cabo en el nivel
de la "sociedad global", aunque, en ciertos casos, suele atribuirse el carcter de
tales a las que se realizan en otros niveles estatales ("provincial" o "municipal").
Supuesto
el mbito (estatal) y el nivel (generalmente el superior), es
necesario determinar
la naturaleza intr{nseca de los actos que renen los
caracteres propios de decisin pol{tica. La tarea se hace ms dificil por el uso no
siempre uniforme que hacen los autores de Jas expresiones "decisin pol{tica" y
"decisin poltica fundamental",
As, Carl Schmitt emplea indistintamente
ambas expresiones
y considera
que debe darse esos nombres a ciertas
determinaciones del titular del poder constituyente
que se encuentra en lo ms
profundo y a la vez en lo ms alto de la voluntad de quienes lo ejercen. Son ms
que normacin o legislacin; son el supuesto bsico para todas las ulteriores
normaciones, incluso para las normas constitucionales,
y revisten tal carcter,
por ejemplo, las determinaciones ar.:erca de la "forma de gobierno", de la "forma
de Estado", etc. El profesor argentino Germn J. Sidart Campos, aunque usa
solamente la expresin "decisin poltica" (pues no agrega la palabra "fundamental"), la ubica exclusivamente en el "plano constituyente",
"en el vrtice
-dice-- de ia pirmide jur{dica kelseniana: es la cspide de la constitucin
estatal". Karl Loewenstein, por su parte, usa solamente la expresin "decisin
polltica fundamental",
pero, dejando de lado la referencia al plano constituyente, expresa que corresponde dicho nombre a aquellas resoluciones que son
decisivas~y determinantes
en el presente y frecuentemente
en el futuro para la
conformacin
de la comunidad de que se trata. "Concierhen -dicetanto a
asuntos extranjeros
como internos; materialmente
pueden ser de naturaleza
politica, socioeconmca
y hasta moral, por ejemplo. cuando se refieren a
cuestiones religiosas". A nuestro juicio, resulta ms til emplear la expresin
"decisin poltica" para el concepto ms amplio expuesto por Loewenstein y la
expresin "decisin polltica fundamental"" para el ms limitado expuesto por
Schmitt.
Sobre la base de lo dicho y siguiendo principalmente
!a."'exposicin de
Loewenstein, puede decirse que; en su sentido amplio, la "decisin poltica" es
"conformadora
de la comunidad", de "importancia n"acional" ("de valor capital
para el futuro nacional"), extrordinaria
(fuera de la "rutina habitual"), o sea
que constituye actos que implican creaciones o cambios significativos en la vida
de un pueblo y marcan nuevos derroteros. La esencia de la "decisin poltica" se
encuentra a~l en su carcter creador y conductor, que es precisamente lo que

157

.,

permite calificarla de 'poltica (en "faz arquitectnica").

Pero, aunque siempre
poltica en cuanto a su naturaleza, la materia de la decisin poltica puede ser
muy diversa: "poltica" (stricto sensu), sin que haya redundancla, cuando versa,
por ejemplo, sobre la forma de gobierno o de Estado, sobre el rgimen electoral,
sobre la reglmentacin de los partidos polticos: "econmica",
cuando por
ejemplo hay que optar entre economa de mercado y economa dirigida o entre
librecambio Y proteccionismo; "social", como ocurre si; por ejemplo, se trata de
resolver la adopcin de sistemas de seguridad soclal o asistencia social, con
especial referencia a la salud o la vivienda. La "materiCl" puede ser tambin
"religiosa", "educacional",
"fiscal",
"militar",
etc. Corresponde
sealar al
respecto que las clases de "decisiones polticas", segn la materia en ellas
contenida, es abierta.
Importa, por fin, para caracterizar a la decisin poltica, poner de relieve
que el aspecto "arquitectnico",
que necesariamente reviste, hace a su esencia
misma. En efecto, la decisin poltica tiene por objeto el destino del grupo en su
totalidad y no slo es "creadora" y '''conductora''
sino tambin "integradora",
Pero cabe tambin apuntar que, en la decisin poltica, se hace igualmente
presente la faz "agonal" debido a que, en definitiva,. aqulla consiste en la
eleccin de una entre varias posibilidades y resulta as el desenlace de una lucha.

b) La forma jurdica de la decisin poltica.

Sus etapas. "Creacin" Y "registro"
Segn se ha expresado pre~dentemente,
la decisin poltica es el resultado
de un proceso constituido
por una sucesin de decisiones de mltiples.
participantes, entre los cualet figuran tambin los detentadores
de lo que
Burdeau denomina "poderes de hecho"
("poder
poltico
no estatal"
e
"influencia"). Sin embargo, la "toma" de la decisin -y tambin la "ejecu.
cin"- se opera como actividad estatal y, por ende, como acto imputable al
Estado. Por consiguiente, la decisin poltica se traduce, en definitiva, en actos
de rganos estatales y, concretamente, de los ocupantes de los cargos respectivos.
Esta circunstancia implica la admisin de que, aunque su naturaleza es siempre
pojtica, y cualquiera sea su materia (econmica, social, religiosa, etc.), su forma
ha de ser necesariamente jurdica. En tal sentido, no puede hablarse de decisin
poltica si no existen actos realizados por quien o por quienes, de acuerdo con
las normas del derecho positivo, tienen competencia para realizarlos.
Surge el problema de determinar cul es el rgano o los rganos a los que
compete la decisin poltica en su etapa definitoria
(la "toma" de la decisin).
Para algunos autores -Loewenstein,
por ejemplo-, es un cometido propio de la
funcin jurdica legislativa, y realizada, por consiguiente, por el rgano que tiene
a su cargo dicha funcin, aunque admite que, 'en algunos casos, participa tambin
el rgano que ejerce el poder ejecutivo o el cuerpo electoral, o ambos a la vez.
Sin embargo, la observacin pone de relieve que, cada vez ms, la decisin
poltica se est convirtiendo en cometido del rgano que ejerce el llamado
"poder ejecutivo" en colaboracin, o sin ella, con el rgano que ejerce el "poder
legislativo". Pero no cabe al respecto generalizar demasiado ya que, en definitiva,

158

ti.

la prevalencia de uno u otro rgano estatal en su "toma" depende del tipo de

decisin de que se trate.
Independientemente
de la forma jurdica
y del rgano competente
de acuerdo ca,! ella, la consideracin total de la decisin poltica conduce al
examen de las distintas etapas del proceso: elaboracin, toma y ejecucin. Las
tr'es etapas son igualmente importantes, ~ro el momento culminante del proceso
decisional es sin duda el de la "toma" -eleccin
de un proyecto entre v.arias
alternativasy en directa relacin con l es cuestin de sumo inters la eventual
escisin entre el "responsable" de ella (~ctor imprescindible para que la accin se
impute jurdicamente
al Estado) y su efectivo generador o generadores. En tal
. sentido, el problema se expresa con la siguiente pregunta: Quin es, realmente,
el sujeto de la decisin poltica?
La cuestin estriba en .que psquicamente
(cor:no expresin de voluntad psquica, no de aplicacin de normas jurdicas) la
determinacin
del acto puede corresponder al "responsable" (jurdicamente) de
realizarlo o a otra persona, o grupo. De ah que corresponda distinguir, como lo
hace Burdeau, entre los "procedimie.ritos
registradores"
-la necesaria accin
(Jurdica) del o de los "responsables"y en "procedimientqs
creadores" -la
accin d [os sujetos reales de las determinaciones
psquicas-o En la dinmica
poltica, ocurre muchas veces que no hay coincidencia entre el "procedimiento
creador" -v.g.: entre bambalinas y con la participacin de "poderes de hecho"yel "procedimiento
registrador" -v.g.:.en el seno del Congreso y de acuerdo con
las normas constitucionales-.
Cuando, ello ocurre, se produce la intromisin de
los "influjos externos"
("influencia"),
es decir, de otros actores, adems del
"respon'sable"
("poder poltico estatal."), o sea de quienes expresan el "poder
poI tico no estatal"
o la "influencia".
Sobre la base de la existencia o
inexistencia de la intromisin de "influjos externos" en el proceso decisional,
Sidjanski ha clasificado las decisiones poI ticas en "abiertas" y "cerradas". Las
primeras son aquellas en cuya etapa de formacin -y tambin de ejecucin- se
asocian a los "responsables"
(rganos estatales -"poder
poltico estatal"-)
alguna o'algunas "fuerzas polticas" ("poder poltico no estatal" e "influencia").
Las segundas son aquellas en las que no existe participacin de elementos
"exteriores"
(a los rganos estatales). Segn Sidjanski, las decisiones polticas
pueden ser abiertas de. hecho o de derecho -segn que los "influjos externos"
estn o no institucionalizadosy pueden serlo en todas sus etapas o slo en
alguna de ellas. Reconoce adems que, en la realidad, muchas son mixtas y no
plenamente "abiertas" o "cerradas".

e)

La decisin poltica como mtodo de la ciencia poi atea

Como fenmeno que forma parte de la realidad poI tica, la decisin poltica
se encuentra dentro del objeto de la ciencia poltica. Pero algunos cintficos
polticos se han valido de la decisin poltica (decision-making) -del mismo
modo que antes lo hicieron otros con el "proceso de gobierno" (governmental
process), el "comportamiento
poltico"
(poltical behavior), el "poder"
(po.
wer) o' los grupos de presin (pressure groups)para convertir en mtodo -o
centro de anlisis- un aspecto o sector destacado de la propia realidad poltica
que se quiere conocer.

159

Quienes han comenzado a emplear la decisin poi tica como mtodo para el
estudio de la realidad poltica en su totalidad
parten del supuesto de que el
aparato poltico es como una gran mquina de fabricar proyectos, adoptar
decisiones (a nivel de la "sociedad global") y asegurar su ejecucin. Por lo tanto,
el conocimiento
de la decisin, poltica importa el conocimiento
de toda la
realidad poltica, o Sea que aqul constituye el acceso l ste. Se ubica as la
decisin poltica como "centro de al'),lisis" de la realidad poltica 0, por lo
menos, como culminacin de la dinrT'!,icapoltica o como comn denominador
del proceso poltico. Al respecto, es necesario no confundir la decisin poltica
como mtodo de la ciencia poltica con el mtodo o tcnicas de investigacin
para el estudio de cada decisin poltica. En el primer caso, la decisin poltica
constituye el camino o acceso para el conocimiento de la realidad poltica en su
totalidad. En el segundo, la decisin .poltica, en tanto aspecto parcial de la
realidad poltica, forma uno de los tnas o una de las partes del objeto de la
ciencia poltica.
Los que propician el mtodo seal.ado, 10 justifican aduciendo que mediante
l, mejor que por otros, se logra er'.:anlisis de una totalidad esencialmente
dinmica como lo es en efecto la reau'9ad poltica. Dicen que obliga al enfoque
dinmico del objeto a travs de sus '~ucesivas etapas (proceso de elaboracin
-proyecto-,
toma -adopcin
de una alternativa u opcin- y ejecucin) y, a la
vez, a la consideracin de los actores que actan o influyen en cada una de el1as.
La -consideracin de la decisin polti,ca -aleganobliga a encarar la realidad
poltica en su dimensin polifactica ~.~estructura y dinmica, aspectos "agonal"
y "arquiteetnico"-.
A diferencia de'tros enfoques que son deliberadamente
parciales -ora instituciones, ora grupos, ora dirigentes- el de la decisin poltica
implica todos los aspectos simultneam.~nte. De ese moda, se aporta un principio
de vinculacin a los otros enfoques .de a ciencia poltica: las instituciones
poi ticas pueden ser consideradas en :tanto centros supremos de decisin; los
partidos pollticos y los grupos de ..presin, en tanto centros de decisin
autnomos de una decisin total plur<lista; los dirigentes, en tanto personas que
toman las decisiones, que participan en su formacin o que influyen sobre ellas.
puede reconstruir, as, la realidad t~1 como es en su devenir, Por otra parte
-sealan quienes defienden tal mtoqo-,
permite calar hondo en la realidad
poltica sin limitarse a aspectos superficiales, aparentes o meramente formales. A
travs de l se descubre la "naturaleza oculta" de los actores y se puede medir la
distancia que separa los fines proclamados de los comportamientos efectivos, que
es tanto como indagar el grado de sinc~ridad y la real capacidad de aqullos. Se
penetra as en el conocimiento de la te/1sin dialctica existente entre las formas
y las fuerlas poi ticas, es decir, en la realidad tal cual es.
Sin embargo, los propugnadores dl mtodo en examen reconocen tambin
sus limitaciones y sus riesgos, En p~i'mer lugar, la realidad poltica contiene
fenmenos
(v.g.: estado de la opinin pblica) que son ajenos al proceso
decisional propiamente dicho. En segundo lugar, la no adopcin de decisiones
forma parte tambin -y, a veces, significativamentede la realidad. En tercer
lugar, algunas decisiones aistadas no ..'constituyen por s solas la realidad. En
cuarto lugar, la consideracin de la deCisin -incluyendo
la ejecucin- requiere
tal perspectiva que puede convertirla en conocimiento
histrico en lugar de
cientl'fico polltico.

Se

160

8
Las fuerzas polticas

1.
a) Alcance

CONCEPTO Y CLASIFICACION

de la expresin

DE LAS FUERZAS
POLITICAS

"fuerzas poltica"

En "poltica",
como en "f1sica", se da el nombre de "fuerzas" a los
elementos o fenmenos que engendran el "movimiento". Pero, desde luego, no
basta esa acepcin amplia para caracterizar
debidamente
a las "fuerzas
polticas". En efecto, con tal nombre se alude, por una parte, a los protagonistas
de la vida, dinmica o actividad poltica (v.g.: partidos polticos, grupos de
presin, etc.), aunque a veces el concepto se a'mpla hasta abarcar tambin los
"factores" -"culturales"de la actividad poltica (v.g.: ideologas, mitos, etc.).
Por otra parte, en el lenguaje vulgar -y, a veces, tambin en el cientfico- se
mencionan como diferentes, y hasta opuestas, adems de las "fuerzas del
movimiento",
las "fuerzas del orden".
En tercer lug,ar, aunque algunos,
ampliando el concepto en otro sentido, incluyen tambin al "poder poltico
estatal", prevalece la tendencia de limitar su alcance al "poder polltico no
estatal" y a la "influencia". Esa limitacin est bien explicada por Burdeau: "La
potestad pblica y las respectivas instituciones encarnan el derecho positivo, la
'regla de. derecho'; en cambio, las 'fuerzas polticas' actan con el objeto de fijar
el contenido de ese derec.ho".
El uso de la expresin "fuerzas polticas" se ha difundido considerablemente, sobre todo a partir de la terminacin de la Segunda Guerra Mundial. Pero

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