LOS DERECHOS INDGENAS:

NUEVO ENFOQUE DEL

SISTEMA INTERNACIONAL
Rodolfo Stavenhagen
Socilogo mexicano, miembro del Consejo del IIDH,
Presidente de la Academia Mexicana de Derechos Humanos

La preocupacin por la situacin y la proteccin de los pueblos indgenas en el sistema de las Naciones Unidas es bastante reciente, aunque existen algunos antecedentes. Es cierto que la ONU y anteriormente, la Sociedad de Naciones, tomaron nota de los indgenas en los territorios coloniales. En 1953, la Organizacin Internacional del Trabajo
public su importante estudio sobre los Pueblos indgenas y en 1957 la
OIT adopt el Convenio 107 sobre la proteccin de las poblaciones indgenas y tribales, que en (1988) est en revisin. En 1970, la Subcomisin
de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras nombr
un relator especial para preparar un estudio sobre el problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas, y en 1981 fue establecido
el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, de la propia Subcomisin, en el cual se est preparando un proyecto de Declaracin Universal
sobre Derechos Indgenas. A nivel regional, el Instituto Indigenista
Interamericano organiza peridicamente desde 1940 congresos indigenistas internacionales, cuyas resoluciones han establecido normas para
las polticas indigenistas de los gobiernos americanos.
En general, podra decirse que el proceso de elaboracin de normas
internacionales sobre pueblos indgenas ha sido lento y desigual en el
sistema internacional. Pero debe reconocerse como un avance positivo

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que los pueblos indgenas hayan llegado a ser en aos recientes objeto
de actividades tendientes al establecimiento de normas internacionales.
Esto es reflejo del reconocimiento de la comunidad internacional hacia
los pueblos indgenas como objeto y posiblemente como sujetos de derecho internacional y no solamente como un asunto interno o domstico
que los Estados pueden manejar a su antojo. Puede tambin sostenerse
que en trminos de las normas internacionales sobre derechos humanos,
la creciente preocupacin por los derechos de los pueblos indgenas expresa un cambio de nfasis de los derechos universales individuales a los
derechos humanos colectivos, cambio que tambin ocurre en otros campos.
Los debates en torno a estos asuntos se mantienen vivos y en este marco
los aspectos especiales de los derechos indgenas presentan un desafo
al proceso de estructuracin del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
Una dificultad particular que debe ser encarada en este proceso es el
hecho de que las normas internacionales estn siendo desarrolladas por
los Estados (o sus representantes) y para los Estados. Los pueblos indgenas se han quejado desde hace mucho tiempo de que los principales
problemas que tienen que enfrentar se deben precisamente a sus relaciones con los Estados. Adems, hasta hace muy poco, ellos raras veces
han sido consultados, para no decir invitados a participar, en los esfuerzos colectivos tendientes al desarrollo de estas normas.
Pero incluso antes de que se puedan establecer normas internacionales, la comunidad internacional deber estar bien informada acerca de
la situacin real de los pueblos indgenas, sus condiciones socio-econmicas, el estado de sus derechos humanos, sus relaciones con los Estados y con los pueblos no indgenas, as como de los marcos legales dentro de los cuales se llevan a cabo las polticas gubernamentales actuales.
Hace ms de una generacin, el estudio mencionado de la OIT proporcion este tipo de informacin. Ms recientemente, el monumental estudio sobre la discriminacin contra las poblaciones indgenas, preparado para la Subcomisin, presenta un material slido, bien documentado que puede servir de fondo a la elaboracin de normas internacionales. Adems de los anteriores, hay numerosos estudios preparados por
una canorganizaciones no gubernamentales independientes, as como
acadmicos
tidad casi infinita de monografas e informes elaborados por
e investigadores individuales.
El Relator Especial, en su declaracin a la Subcomisin, observaba
que:
...el clima social en que viva la gran mayora de las poblaciones indgenas era
en dipropicio a los tipos concretos de discriminacin, opresin y explotacin

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versas esferas descritos en el estudio. En muchos pases, dichas poblaciones

ocupaban el escaln inferior de toda la estratificacin socioeconmica. No tenan
las mismas oportunidades de empleo ni igual acceso que los otros grupos a los
servicios pblicos y/o a la proteccin en las esferas de la salud, las condiciones
de vivienda, la cultura, la religin y la administracin de justicia. No podan
participar significativamente en la vida poltica.'
Ms recientemente, un informe preparado para la Comisin Independiente de Asuntos Humanitarios Internacionales, afirma que:
La situacin actual de los pueblos indgenas est enraizada en su pasado colonial. Si por lo general carecen de tierras y privilegios y son vctimas de la discriminacin, ello se debe a la relacin entre conquistador y conquistado que se
estableci durante los primeros aos del contacto colonial. En todos los pases
hoy en da una proporcin ms elevada de indgenas se encuentra desempleada
que de la poblacin en su conjunto... Los pueblos indgenas tambin sufren
comparativamente peores condiciones de salud... La continuada posicin de inferioridad de la mayora de los pueblos indgenas se debe a la baja prioridad que
los gobiernos atribuyen a su educacin... El resultado es que en casi todas partes, los indgenas constituyen el grupo de ms bajos niveles educativos en la sociedad.2
Los pueblos indgenas han carecido del poder y de los medios para
mejorar su situacin, y esto desde pocas coloniales. Es cierto que ha
habido rebeliones indgenas a travs de la historia y en muchas partes
del mundo; y tambin es cierto que los pueblos indgenas han tenido la
oportunidad, a veces, de hacer llegar sus demandas ante los gobiernos,
y en aos recientes, incluso ante los organismos internacionales. Pero
por lo general, los pueblos indgenas han tenido que confiar en acciones
paternalistas de los gobiernos para enderezar entuertos o para obtener
proyectos de desarrollo que pudieran mejorar sus condiciones de vida.
La poltica de los gobiernos hacia los pueblos indgenas con frecuencia
ha consistido en intentos de asimilacin o incorporacin de stos. Esta
ideologa ha sido expresada tambin en instrumentos internacionales. El
primer congreso indigenista interamericano se reuni en 1940, y si bien
declar su respeto por la personalidad y la cultura de los indgenas,
tambin promovi la idea de la integracin nacional y la asimilacin de
los indgenas a la cultura nacional. Los primeros esfuerzos de la OIT iban
1

Jos R. Martnez Cobo, Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones
indgenas, (Volumen V, conclusiones, propuestas y recomendaciones), Nueva York,
Naciones Unidas, 1987, pp. 1-2.

Independent Commission on International Humanitarian Issues, Indigenous Peoples,

a Global Quest for Justice, London, Zed Books, 1987, pp. 16, 17, 18.

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en la misma direccin. Su Convenio 107 sobre Poblaciones Indgenas y

Tribales es bsicamente asimilacionista e integracionista. El artculo 2
del Convenio dice sin ambages:
1. Incumbir principalmente a los gobiernos desarrollar programas
coordinados y sistemticos con miras a la proteccin de las poblaciones en cuestin y a su integracin progresiva en la vida de sus respectivos pases.
Como resultado de crecientes crticas que las organizaciones indgenas han hecho de este Convenio, la OIT inici un proceso de revisin
que entr en su etapa final en la Conferencia General de 1988. All fue
discutido un nuevo proyecto de Convenio que se espera sea aprobado
por la Conferencia General en 1989. El nuevo proyecto retiene algunas
de las sugerencias presentadas por las organizaciones indgenas, si bien
no existe an consenso entre los representantes tripartitas (gobiernos,
trabajadores, empleadores) ante la OIT. Las organizaciones indgenas se
han quejado de no estar representadas formalmente en estos procesos, y
slo algunas de ellas fueron invitadas en su carcter de organizaciones
no-gubernamentales a presentar sus puntos de vista en las sesiones de la
Conferencia General. El nuevo proyecto incluye el concepto de pueblos
en vez de poblaciones, como lo han exigido las organizaciones indgenas,
aunque este trmino es rechazado por algunas delegaciones oficiales. El
secretariado de la OIT parece haberlo adoptado. El artculo 2, as como
otros artculos del nuevo Convenio ahora son bastante menos integracionistas. Si bien se establece la responsabilidad de los Estados, el artculo 2
tambin seala la plena participacin de los pueblos interesados en el
desarrollo de las acciones coordinadas y sistemticas tendientes a garantizar el respeto de la integridad de estos pueblos y sus derechos.3
A partir de 1982, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas
de la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de Minoras de la ONU se ha reunido anualmente (a excepcin de
1986). En su reunin ms reciente en agosto de 1988, asistieron a las sesiones pblicas del Grupo de Trabajo alrededor de 380 participantes de
docenas de pases y numerosas organizaciones indgenas. En esta reunin el Grupo de Trabajo avanz hacia un proyecto de Declaracin de
Derechos Indgenas, que se espera sea adoptada eventualmente por la
Asamblea General de las Naciones Unidas.
Esta Declaracin se encuentra an en forma de proyecto y no hay
seguridad que sea adoptada por los varios rganos de las Naciones
3

Conferencia internacional del Trabajo, 76a sesin, 1989, Revisin parcial del Convenio
sobre Poblaciones Indgenas y Tribales, 1957 (N 107), informe IV (1), Ginebra, Oficina
Internacional del Trabajo, 1988.

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Doctrina

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Unidas sin modificaciones, pero es importante sealar que por primera

vez un documento de la ONU de este tipo refleja las propuestas y sugerencias aportadas por numerosas organizaciones indgenas a lo largo de
cinco aos de sesiones del Grupo de Trabajo. El Proyecto de Declaracin
Universal sobre Derechos Indgenas contiene lo siguiente:
Parte I, sobre derechos humanos universales en general;
Parte II, sobre derechos culturales y tnicos colectivos, incluso la
proteccin contra el etnocidio;
Parte III sobre derechos a la tierra y los recursos;
Parte IV, derechos econmicos y sociales, incluso el mantenimiento
de las estructuras econmicas y los modos de vida tradicionales;
Parte V, sobre derechos civiles y polticos, incluso el respeto de las
leyes y costumbres indgenas, la participacin indgena en los procesos
de adopcin de decisiones en todos aquellos asuntos que pudieran
afectar sus vidas y su destino, as como el derecho colectivo a la autonoma;
Parte VI, sobre recomendaciones para procedimientos justos para
resolver las controversias entre los Estados y los pueblos indgenas.4
Cuando sean aprobados el nuevo Convenio de la OIT y la Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas de la ONU, se habr creado un
nuevo entorno internacional, por limitado que sea, para los derechos de
los pueblos indgenas, el cual tal vez les ayude a mejorar su situacin relativa al interior de sus pases. Quedar por verse, sin embargo, hasta
qu punto estos instrumentos sern ratificados y aplicados por los Estados firmantes. En la medida en que se trata de instrumentos creados
por los gobiernos para los gobiernos, los pueblos indgenas seguirn, y
con razn, teniendo sus reservas al respecto. Sin embargo, estos instrumentos reflejan hasta cierto punto las demandas que los pueblos indgenas, aborgenes y tribales han estado planteando desde hace dcadas
y que representan los problemas principales que con frecuencia estn en
la base de los conflictos entre los Estados y los pueblos indgenas.
Estos problemas pueden ser resumidos de la manera siguiente:

Documento de la ONU E/CN.4/Sub.2/1988/25.

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1.

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Definicin, membresa y estatuto legal

Pudiera sorprender que la cuestin de la definicin y membresa de

grupos indgenas sea un problema de cierta importancia tanto para los
propios indgenas como para los Estados en cuyos territorios viven.
Pero este problema surge debido a que la definicin de los pueblos indgenas est vinculada con frecuencia a la naturaleza de las relaciones
entre el grupo y el Estado, as como con otros grupos. Y el problema de
la membresa se vincula con frecuencia al goce de ciertos derechos y
privilegios, o de manera contraria, a la imposicin de determinadas
desventajas y limitaciones de los derechos civiles y polticos. Por consiguiente, la cuestin de la definicin y la membresa ha devenido, en
aos recientes, en un reclamo de las organizaciones indgenas y est
siendo tratada en las organizaciones internacionales.
Ya en 1953, la OIT revis varias definiciones y criterios utilizados
por los gobiernos nacionales y los cientficos sociales, y lleg a la conclusin de que no exista una definicin nica y universalmente vlida
de pueblos indgenas. En consecuencia, propuso una descripcin provisional simplemente como una orientacin emprica para la identificacin de
los grupos indgenas en pases independientes, en la forma siguiente:
Personas indgenas son los descendientes de la poblacin aborgen que viva en
un pas determinado en el momento de su colonizacin o conquista (o sucesivas
conquistas) por algunos de los ancestros de los grupos no-indgenas que en el
presente detentan el poder poltico y econmico. En general, estos descendientes
tienden a vivir ms de conformidad con las instituciones sociales, econmicas y
culturales que existan antes de la colonizacin o conquista... que con la cultura
de la nacin a la cual pertenecen. ..
Esta descripcin sirvi de base para la definicin que posteriormente fue incluida en el Artculo 1 del Convenio 107 de la OIT el cual,
como ya se seal, est siendo revisado en la actualidad.
El Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas de la ONU tambin analiza en profundidad las diversas definiciones
utilizadas por los gobiernos y otros para definir a los pueblos indgenas
y a su vez reconoce que estas definiciones varan mucho. El Relator Especial concluye que la cuestin de la definicin ha de ser un rea privativa
para las comunidades indgenas mismas. Propone que el derecho de definir
qu y quin es indgena debe reconocerse a los pueblos indgenas mismos, y que
5

Oficina internacional del Trabajo, Poblaciones indgenas, Ginebra, 1953, p. 26.

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esta facultad, obviamente, incluye la correlativa de definir o determinar qu o

quin no es indgena. Para los propsitos de la accin internacional, el Relator Especial, propone la siguiente definicin:
Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y precoloniales que
se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de
las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en partes de ellos.
Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinacin de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios
ancestrales y su identidad tnica como base de su existencia continuada como
pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales.6
El lector notar ciertas diferencias entre las definiciones de la OIT y
la ONU, principalmente que la primera se refiere a personas y la segunda
a comunidades, pueblos y naciones, una distincin que refleja las preocupaciones cambiantes de la comunidad internacional y de los propios pueblos indgenas. Ambas definiciones, sin embargo, tienen en comn la
idea que los pueblos indgenas son los descendientes de los habitantes
originales de un territorio, que fueron sometidos o subordinados a otros
pueblos por medio de invasiones y/o conquistas, que ocupan una posicin no-dominante en la sociedad y que son culturalmente distintos de
las poblaciones no-indgenas.

El Consejo Mundial de Pueblos Indgenas, una organizacin no-gubernamental, ha insistido que la ONU reconozca a los indgenas como
naciones distintas al interior de un Estado y exige que el derecho de definir quin es y quin no es una persona indgena deber dejarse a los
propios pueblos indgenas. El Consejo rechaza definiciones artificiales
como las que aparecen en algunas legislaciones nacionales y que imponen a los indgenas definiciones que stos no aceptan.7
El derecho de los pueblos indgenas a la auto-definicin y autoidentificacin, as como el derecho a determinar su membresa, se ha
transformado, por lo tanto, en uno de los problemas principales en los
recientes debates y negociaciones entre los pueblos indgenas y el Estado, tanto a nivel nacional como internacional. El problema tiene que
ver con la importancia relativa atribuida a los derechos humanos colec6

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., p. 30.

Ana Margolis First, La problemtica indgena en el mundo contemporneo, informe

indito presentado a la Universidad de las Naciones Unidas y El Colegio de Mxico, 1985.

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tivos e individuales. Cuando un pueblo indgena o tribal posee un territorio claramente definido y constituye una unidad social y/o administrativa reconocida, entonces la cuestin de la definicin y la membresa
no debera plantear un problema especialmente difcil, salvo si los gobiernos se rehusan a reconocer al grupo como tal, lo cual ocurre con frecuencia. Surge una situacin ms compleja en el caso de los pueblos indgenas que emigran de sus comunidades originales para devenir parte
de la economa moderna urbano-industrial y de servicios.
2.

La tierra, el territorio y los recursos

El problema de la tierra ha sido desde hace mucho un reclamo fundamental de los pueblos indgenas. El artculo 12 del proyecto de la Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas propone:
El derecho de propiedad y posesin de las tierras que han ocupado tradicionalmente,
y el artculo 13 subraya:
El derecho a que se reconozcan sus sistemas propios de tenencia de tierras para
la proteccin y promocin del uso, el disfrute y la ocupacin de las tierras.8
El mismo derecho aparece como artculo 13 del proyecto de revisin
del Convenio 107 de la OIT.9
El desarrollo econmico y la integracin de un sistema mundial de
produccin y consumo han renovado las presiones sobre lo que queda
de las tierras de los pueblos indgenas en la actualidad.
Desde la Segunda Guerra Mundial -afirma la Comisin Independiente de
Asuntos Humanitarios Internacionales- el nmero de invasiones de tierras
indgenas se ha multiplicado en el mundo. Consideradas alguna vez como terrenos baldos de poco valor econmico y poltico, los territorios indgenas ahora
han sido identificados como reas de vital importancia nacional y an internacional... No contando ya con regiones vrgenes o indeseadas a donde refugiarse,
los habitantes indgenas se han visto obligados a aceptar estas invasiones de
mala gana, o bien a oponer resistencia.10

Documento de la ONU E/CN.4/Sub.2/1988/25.

Conferencia internacional del Trabajo, op. cit.

10

Independent Commission on International Humanitarian Issues, op. cit., p. 23.

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No sorprende, por lo tanto, que los pueblos indgenas se estn organizando en todas partes, para resistir ante estas invasiones de sus tierras y se enfrentan a los gobiernos en lo relativo al control sobre la tierra, los bosques y los recursos del subsuelo, y en algunos casos, los recursos acuferos de ros y mares as como los hielos del Artico. Las actividades madereras y mineras han llegado a ser fuente de conflictos entre los Estados y los pueblos indgenas en todas partes del mundo. Estos
conflictos incluyen negociaciones con respecto a la distribucin de beneficios y la limitacin de daos. Sin embargo, los gobiernos se niegan a
desprenderse de lo que consideran ser patrimonio nacional y que con
frecuencia as aparece denominado en las leyes y las constituciones. Las
organizaciones indgenas desean que sus derechos a los recursos del
subsuelo les sean reconocidos por la comunidad internacional, de la
misma manera que sus derechos a la tierra y a otros recursos naturales.
Es poco probable que los gobiernos acepten esto. El proyecto de Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas sugiere, de manera un poco
tmida:

El deber de los Estados de pedir y obtener su consentimiento (es decir, de los

pueblos indgenas), mediante los mecanismos apropiados, antes de emprender o
permitir cualesquiera programas para la exploracin o explotacin de recursos
minerales o subterrneos de otro tipo, pertenecientes a sus territorios tradicionales. Cuando se emprenda cualquiera de esas actividades debera concederse
una indemnizacin justa y equitativa."
El artculo 14 del proyecto de revisin del Convenio 107 de la OIT
(que deber ser aprobado por la Conferencia General en 1989), est redactado en trminos prcticamente idnticos.12 En ninguno de los dos
documentos se reconoce explcitamente el derecho de los indgenas sobre los recursos del subsuelo; simplemente se aconseja a los gobiernos
que busquen el acuerdo de los pueblos interesados cuando se decida realizar actividades mineras en territorio indgena. No se propone nada si
los pueblos indgenas interesados retienen su acuerdo, y la experiencia
demuestra que a final de cuentas los gobiernos y las empresas transnacionales hacen lo que se les da la gana.

11

Documento de la ONU citado.

12

Conferencia internacional del Trabajo, op. cit.

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3.

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El desarrollo econmico

Los pueblos indgenas han sufrido cuantiosos daos causados por

proyectos de desarrollo econmico, particularmente las presas hidroelctricas y otros programas de desarrollo regional. Las regiones aisladas y marginadas, con frecuencia ocupadas por los pueblos indgenas,
constituyen las ltimas grandes reservas de recursos naturales an
inexplotadas. Los planificadores estatales, las empresas transnacionales
y las agencias internacionales de desarrollo han, llevado a cabo todos
ellos, estrategias para incorporar estas reas a la economa nacional e internacional. En este proceso, los pueblos indgenas y tribales han sufrido
el genocidio y el etnocidio. Generalmente, las grandes represas de usos
mltiples que enorgullecen tanto a los gobiernos del Tercer Mundo, no
estn diseadas para beneficiar a la poblacin local, sino ms bien a las
lites rurales y urbanas. Por el contrario, cuando hay poblaciones locales, con frecuencia indgenas, entonces se pretende que stas deben ser
relocalizadas para permitir el progreso.
La Comisin Independiente de Asuntos Humanitarios Internacionales concluye que:
Las grandes presas son desastrosas para los pueblos indgenas. Destruyen sus
economas y habitat, desorganizan sus sistemas sociales, sumergen y profanan
de otras maneras los sitios de importancia religiosa o cultural. Las comunidades
indgenas son dispersadas, perdiendo as su cohesin y unidad originales; se
quedan empobrecidas, con frecuencia despojadas de sus tierras y desanimadas.13
Muchos de estos proyectos de desarrollo han sido diseados y financiados por el Banco Mundial y otras agencias de desarrollo internacional. El Banco Mundial, despus de haber sido acusado repetidas veces de descuidar los daos ambientales y humanos a los pueblos tribales
e indgenas, que ocasionaban los proyectos que apoyaba, finalmente decidi adoptar lineamientos para la proteccin del medio ambiente y de
las poblaciones locales y declar que retendra toda ayuda a los gobiernos que no respetaran dichos lineamientos.14 Sin embargo, muchos observadores consideran que estos lineamientos no se estn aplicando
adecuadamente y en ltimas fechas los funcionarios del Banco Mundial

13

ICIHI, op. cit., p. 58.

14

Banco Mundial, Tribal Peoples and Economic Development, Washington, World Bank,
1982.

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han declarado que la proteccin de los pueblos y medios ambientes indgenas no constituyen para ellos una prioridad.15
4.

Lengua, educacin y cultura

En muchos pases, al no existir otros criterios vlidos, la nica medida para determinar la existencia de la poblacin indgena, y cuantificarla, es su idioma. De hecho, los pueblos indgenas en todo el mundo
se reconocen por las miles de lenguas diferentes que hablan, la mayora
de las cuales son grafas.
Una lengua es bsicamente un medio de comunicacin, pero es mucho ms que eso. Las lenguas constituyen una parte integral de toda cultura; por medio de su lengua, un grupo expresa su propia cultura, su
propia identidad social; las lenguas estn vinculadas a procesos mentales y a la forma en que los miembros de determinada comunidad lingstica perciben la naturaleza, el universo y la sociedad. Las lenguas
expresan patrones culturales y relaciones sociales y a su vez ayudan a
moldear estos patrones y relaciones.

Adems, las lenguas son vehculos de expresin literaria y potica,

son los instrumentos mediante los cuales una comunidad comparte y
trasmite de generacin en generacin, su historia oral, sus mitos y sus
creencias. As como un indio sin tierra es un indio muerto (como ha declarado el Consejo Mundial de Pueblos Indgenas), as tambin una comunidad tnica sin una lengua es una comunidad que agoniza. Esto fue
bien entendido por los nacionalistas romnticos de los siglos diecinueve
y veinte quienes lucharon por el renacimiento de las lenguas nacionales

como parte de la poltica del nacionalismo en muchas partes del

mundo.16

Por otra parte, la lengua siempre ha sido un instrumento de conquista y de imperio. Nebrija, el gramtico castellano y consejero de Isabel la Catlica en el siglo quince, public su gramtica castellana el
mismo ao en que Coln lleg a las costas de Amrica y aconsej a su
reina que utilizara la lengua como un instrumento para el buen go15

Dave Treece, Bound in Misery and Iron. The Impact of the Grande Carajas Programme on
the Indians of Brazil, Survival International, 1987, p. 30, considera que la preocupacin manifiesta del Banco Mundial por las regiones tribales constituye "mera retrica, un cnico ejercicio de relaciones publicas con el propsito de encubrir la poltica real del Banco..."

16

Ver Anthony D. Smith, The Ethnic Revival in the Modern World, Cambridge, Cambridge University Press, 1981.

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bierno del imperio. Tanto la Corona Espaola como la Iglesia tomaron

muy en serio este consejo, ya que el espaol se transform en uno de los
idiomas universales del mundo moderno. Lo mismo aconteci por
cierto con el ingls, pues el Imperio Britnico comprendi bien el poder
de la palabra como instrumento de poder mundial.
En el proceso de la colonizacin, las lenguas de los pueblos colonizados -especialmente si carecan de escritura- eran degradados a la
posicin de meros dialectos, un trmino que connota algo menos que un
idioma completo bien estructurado y que por lo tanto pone en duda el
valor de la cultura que lo utiliza. La opinin pblica mal informada, todava considera hoy en da que los pueblos indgenas y tribales hablan
un dialecto y no una lengua, postura frecuentemente compartida por burcratas gubernamentales. Como ha dicho un avizado observador annimo: una lengua es un dialecto con ejrcito. O para decirlo de otra manera: un grupo dominante puede imponer su lengua a grupos subordinados. La dominacin lingstica es frecuentemente la expresin de
dominacin poltica y econmica.'7 Existen excepciones: en Africa, Asia,
Latinoamrica y el Caribe hay diversas lenguas francas vehiculares
utilizadas para el comercio y el intercambio que no implican necesariamente una dominacin poltica.
En el marco de una visin estatista, ampliamente extendida, de la
unidad nacional, de la asimilacin y del desarrollo, las lenguas de los
pueblos indgenas y tribales, especialmente si las hablan solamente pequeas minoras, estn generalmente destinadas a la desaparicin. Las
polticas gubernamentales con frecuencia aceleran este proceso. En la
mayora de los pases, las lenguas indgenas no son reconocidas legalmente, no se usan en asuntos oficiales administrativos y judiciales, no se
ensean en las escuelas y las personas que las usan son discriminadas y
tratadas por los no-indgenas como extranjeros, extraos, brbaros, primitivos, etc. Generalmente, los hombres de la tribu o comunidad indgena quienes se mueven en el mundo exterior por razones econmicas,
aprenden la lengua oficial o nacional de un pas y se hacen bilinges.
Las mujeres tienden a ser ms monolinges, lo cual aumenta su aislamiento y la discriminacin que sufren. Los nios suelen hablar su
idioma materno antes de entrar a la escuela y con frecuencia cuando ingresan a la escuela se les prohibe hablar su propio idioma en clase. Los
estudiosos han observado que esta situacin puede producir serios trastornos psicolgicos y de aprendizaje entre los nios en edad escolar de
17

Vase por ejemplo, Louis-Jean Calvet, La guerre des lanques et les politiques linguistiminoritarias,
ques, Paris, Payot, 1987; y Jos M. Tortosa, Poltica lingstica y lenguas
Madrid, Editorial Tecnos, 1982.

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muchos pueblos tribales e indgenas. Tambin sucede que las familias

no envan a sus hijos a las escuelas oficiales o religiosas por la discriminacin lingstica y de todo tipo a que estn expuestos.

El Relator Especial de la ONU, quien basa su anlisis en las respuestas enviadas por numerosos gobiernos a su cuestionario, nos informa
que:
Las polticas que se venan siguiendo en numerosos Estados estaban basadas en
suposiciones consistentes en que las poblaciones, las culturas y las lenguas indgenas desaparecan por extincin natural o por la absorcin de estos ncleos
humanos en los dems segmentos de la poblacin y en la 'cultura nacional'.18

Pero contina, en el lenguaje tpico de la ONU:

Hoy se cree que estas polticas, que han prevalecido a veces durante varios siglos, no parecen haber estado bien fundadas, a juzgar por los hechos.

Y adems:
Se ha cuestionado y rechazado severamente la escolarizacin pblica orientada a
la desindigenizacin y las polticas de marginacin, relegacin y eliminacin de
las lenguas indgenas que han seguido la mayora de los Estados, habindolas
heredado frecuentemente del perodo colonial del pas.19

A consecuencia de las polticas de persecucin y generalmente de

actitudes de discriminacin contra ellos, muchos pueblos indgenas y
tribales han internalizado las actitudes negativas de la sociedad dominante en contra de sus lenguas y culturas. Especialmente cuando dejan
sus comunidades, tienden a negar su identidad y se avergenzan de ser
aborgenes o nativos o indioso primitivos. Pero encubrir una identidad no
siempre es posible, dado que en muchos pases las diferencias tnicas y
culturales van acompaadas de distinciones biolgicas y frecuentemente no es posible distinguir entre la discriminacin cultural y la racial. Esto ocurre especialmente en las sociedades colonizadas por europeos en las que las diferencias entre las clases altas y las poblaciones indgenas son particularmente visibles. Ocurre en menor grado en sociedades que han pasado por un proceso de mestizaje interracial, como en
muchos pases de Asia y Amrica Latina.
En aos recientes los pueblos indgenas y tribales se han resistido a
la desaparicin natural o forzada de sus lenguas y culturas. Poco a poco
ha surgido la conciencia entre cientficos sociales, humanistas, educado~
18
19

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., parr. 121.

Ibid., parrs. 122-123.

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res y an polticos, que el mantenimiento de las lenguas indgenas en el

marco del concepto del pluralismo cultural no es necesariamente indeseable para un pas. El Relator Especial de la ONU afirma:

Se constata una pujante presencia de pueblos y lenguas indgenas en muchas

partes del mundo. La defensa de sus lenguas por estos grupos es decidida y tenaz... Se ha venido planteando la necesidad de reconocer de una vez por todas la
pluralidad lingstica y cultural de los pases en que habitan poblaciones ind-

genas y la explcita adopcin de polticas que permitan y fomenten el mantenimiento, desarrollo y difusin de la especificidad tnica de esas poblaciones y su
transmisin a las generaciones futuras.20

El proyecto de Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas,

preparado por el Grupo de Trabajo, ahora establece:

9. El derecho a mantener y utilizar sus propios idiomas, inclusive a los fines

administrativos, judiciales y otros fines pertinentes.
10. El derecho a todas las formas de educacin, inclusive, en particular, el derecho de los nios a tener acceso a la educacin en sus propios idiomas, y a establecer, estructurar, dirigir y controlar sus propios sistemas e instituciones educacionales.21

Una de las cuestiones que se discuten actualmente entre especialistas se refiere a si los derechos lingsticos deben ser considerados como
derechos humanos. El artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos establece que a las personas pertenecientes a minoras
tnicas, religiosas o lingsticas no les ser negado el derecho de usar su
propia lengua. Pero aparte del hecho que este artculo constituye una
afirmacin bastante dbil de los derechos culturales de las minoras tnicas,22 las organizaciones de los pueblos indgenas en el mundo se rehusan a ser categorizadas como minoras tnicas en general, lo que constituye una de las razones por las cuales se est preparando una declaracin especfica sobre derechos indgenas en los cuerpos especializados
de la ONU.
Los derechos lingsticos constituyen actualmente uno de los principales temas en discusin entre las organizaciones indgenas. A nivel
regional, los congresos indigenistas interamericanos que se renen pe20

Ibid., parrs. 122-123.

21

Documento de la ONU citado.

22

Cf. Rodolfo Stavenhagen, "Human Rights and Peoples' Rights" The Question of
Minorities", en Is Universality in jeopardy?, New York, United Nations, 1987 (Sales
N GV.E.86.0.3).

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ridicamente bajo los auspicios de los gobiernos pertenecientes a la Organizacin de Estados Americanos, han reafirmado desde hace tiempo
los derechos lingsticos de las poblaciones indgenas del continente
americano. La UNESCO tambin ha afirmado la importancia del uso de
los idiomas vernculos como parte integral de las polticas culturales de
los estados, particularmente en lo que se refiere a la educacin de grupos minoritarios. En aos recientes, varios pases han cambiado sus posiciones tradicionales de discriminacin y descuido de las lenguas indgenas y de minoras tribales, y han diseado polticas para promoverlas
y protegerlas.

La sobrevivencia de las lenguas indgenas y tribales depende en

de
gran medida, por supuesto, de las polticas culturales y educativas
de
Derechos
Civiles
los gobiernos. El artculo 27 del Pacto Internacional
y Polticos establece el derecho de las minoras tnicas al disfrute de su
propia cultura. El artculo 13 del Pacto Internacional de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales afirma que la educacin deber orientarse al desarrollo pleno de la personalidad humana y del sentido de su
dignidad. Los Estados miembros de la Convencin Contra la Discriminacin en materia de Educacin de la UNESCO, acordaron no permitir
restricciones o preferencias en la educacin simplemente con base en el
hecho de pertenecer los escolares a un grupo particular. La aplicacin
domstica de estas normas universales es otro asunto. El Relator Especial de la ONU escribe que el derecho de las poblaciones indgenas a la
educacin no ha sido garantizado debidamente y en realidad no est
siendo observado, y que los Estados con frecuencia no reconocen a la
educacin indgena tradicional basada en procesos educativos autctonos y con frecuencia intentan eliminarla deliberadamente, reemplazndola con procesos educativos formales, ajenos y enajenantes.23
En consecuencia, en algunos pases las organizaciones indgenas y a
veces los gobiernos simpatizantes estn experimentando con nuevas polticas lingsticas y educativas que toman en consideracin las demandas indgenas. Una premisa bsica de estas nuevas escuelas es la enseanza de las lenguas vernculas, las lenguas maternas. Para alcanzar
este objetivo, muchas de las lenguas indgenas deben ser provistas con
alfabetos; han de prepararse materiales didcticos en las lenguas vernculas; deben capacitarse maestros, con frecuencia de las mismas comunidades indgenas. Esto constituye un proceso largo y complejo, y actualmente los mritos relativos de uno u otro sistema educativo son obEn los pajeto de debate entre educadores y funcionarios de gobiernos.
23

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., parrs. 89, 90.

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ses en los cuales existen numerosos pequeos grupos lingsticos indgenas, los gobiernos sostienen que estas innovaciones educativas son
costosas y bsicamente ineficientes, y adems consideran que fragmentar el sistema educativo de acuerdo a lneas lingsticas pone en peligro
la unidad nacional. En estos pases, si existe una lengua nacional mayoritaria, la poltica gubernamental tiende a favorecer la enseanza de la
lengua nacional u oficial. En otros pases, en donde las comunidades
indgenas son numerosas, especialmente si disponen de cierto poder
poltico, se tiende a aceptar la educacin en lenguas indgenas.

En la mayora de los pases en los que se acepta la escolarizacin en

lenguas indgenas, la norma tiende a ser la educacin bilinge. Se ensea la lengua indgena junto con la lengua oficial o nacional. La mezcla
pedaggica entre estos diversos idiomas depende de condiciones locales. Algunos autores consideran que la escolarizacin formal en lengua
indgena constituye simplemente un paso hacia la apropiacin de la
lengua oficial o nacional. Otros la consideran como un fin en s mismo,
que es lo que reclaman precisamente los pueblos indgenas. En la mayora de los casos la enseanza de las lenguas indgenas se lleva a cabo solamente en los primeros niveles de la educacin primaria. En otros, cubre tambin los niveles secundario y tcnico.

Un problema ms complicado es cmo lograr que la escolarizacin

bilinge sea tambin verdaderamente bicultural o intercultural. De la
misma manera en que los nios en el medio urbano-industrial aprenden
formalmente su propia cultura nacional, as tambin los nios en las escuelas indgenas deben aprender sus propias culturas, aparte de lo que
aprendan acerca de la sociedad total. Esto plantea tareas formidables a los
planificadores de la educacin en cuanto a desarrollo curricular, preparacin de textos y de materiales audiovisuales, etc. Los indgenas han
estado reclamando el derecho de establecer y controlar sus propias instituciones educativas, lo que significa controlar sus propios curricula y
contenidos educativos. Esto se ha conseguido en algunos pases y se
cuenta ya con experimentos educativos interesantes. En los pases ms
pobres del Tercer Mundo esto debe ser responsabilidad de los gobiernos, pero los gobiernos, como se ha sealado anteriormente, no siempre
tienen inters en emprender estas innovaciones, especialmente porque
ellos han estado identificados por tanto tiempo con los enfoques asimilacionistas.
An si se logran los objetivos de la educacin indgena en los trminos descritos, persiste el problema de las culturas indgenas como un
todo, como totalidades vivientes. Las culturas son patrones complejos
de relaciones sociales, objetos materiales y valores espirituales que dan

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Doctrina

sentido a identidad a la vida comunal y que constituyen un recurso para

la solucin de los problemas cotidianos. Las culturas indgenas y tribales han sido particularmente vulnerables ante los ataques de la sociedad
dominante y de los gobiernos. Desde pocas coloniales, numerosos Estados han adoptado la postura que las culturas indgenas deben desaparecer y que sus miembros deben ser aculturados a la llamada cultura
nacional dominante. La discriminacin y la persecucin de las culturas
indgenas abarcan una amplia gama de aspectos, incluyendo:
-la religin (prohibiciones respecto a las prcticas religiosas indgenas, conversiones forzadas, tomar nios de familias indgenas y colocarlos en escuelas religiosas);
-prohibir o desaconsejar el uso de nombres y vestimenta tradicionales;
-la profanacin de sitios sagrados y entierros (los indgenas afirman que numerosos objetos y artefactos en museos y colecciones privadas en el mundo han sido robadas de sitios y monumentos que an tienen significado cultural y simblico para los pueblos contemporneos.
La destruccin de los sitios sagrados corre a cargo de quienes quieren
realizar proyectos de desarrollo, de actividades militares, saqueadores
de tumbas y buscadores de tesoros);
-la explotacin de las expresiones artsticas de los pueblos indgenas (artesanas, danzas, ceremonias, msica, etc.) para fines tursticos,
sin importar la autenticidad y la preservacin cultural, contribuyendo
as a lo que muchos observadores han llamado la prostitucin y degeneracin de las culturas tribales e indgenas. 24
El proyecto de Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas de
la ONU incluye un artculo sobre:

El derecho a manifestar, ensear, practicar y observar sus propias tradiciones y

ceremonias religiosas, y a mantener y proteger los lugares sagrados y cementerios, y a tener acceso a ellos con esos fines. 25

Pero el artculo no incluye, cuando menos en su forma actual, la

obligacin de los Estados y otros actores, de garantizar este derecho y
de proteger estos sitios para los pueblos indgenas.

Algunos Estados y organismos internacionales estn desarrollando

lentamente ciertas polticas culturales para proteger y fomentar las cul24

Vase, por ejemplo, Cultural Survival Quarterly, Vol. 6, N. 3, 1982.

25

Documento de la ONU citado, artculo 8.

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turas indgenas. Se ha hecho un comienzo al reconocer que los Estados

en los que viven pueblos indgenas y tribales son sociedades multitnicas y multiculturales, un concepto que muchos Estados no quieren todava admitir. El Relator Especial de la ONU dice al respecto:
En las sociedades multitnicas se debe siempre actuar segn criterios que, en
principio al menos, afirmen la igualdad de derechos culturales entre los diferentes grupos tnicos. El Estado tiene la evidente obligacin de formular y de poner
en practica una poltica cultural que, entre otras cosas, cree las condiciones necesarias para la coexistencia y el desarrollo armonioso de los diferentes grupos
tnicos que vivan en su territorio, ya sea en virtud de disposiciones pluralistas
que garanticen la no injerencia de un grupo en otro, ya sea en virtud de otros
programas que garanticen oportunidades iguales y reales para todos.26
As surge la pregunta de si existe un derecho humano a la identidad
cultural. Parece que la comunidad internacional se est moviendo en
esta direccin, si bien el concepto mismo est abierto a discusin.27 Y los
pueblos indgenas exigen que este derecho sea reconocido a nivel internacional y domstico.

Dos problemas fundamentales surgen a este respecto que an no

han sido resueltos. El primero se refiere al proceso de cambio, adaptacin y reinterpretacin de las culturas. Las culturas indgenas y tribales
no son estticas y no debern disearse polticas culturales protectivas
museo, una
que tiendan a mantenerlas, por as decirlo, como piezas de
acusacin que con frecuencia se hace a aqullos que exigen la proteccin
de las culturas indgenas. La solucin a este problema es que los pueblos
sus propios
indgenas y tribales debern tener la libertad de manejar
asuntos culturales y desarrollar su propio potencial cultural con la
ayuda, pero sin la interferencia, del Estado. Y por qu con la ayuda del
Estado? Porque si se les deja enteramente solas, estas culturas s tenderan a desaparecer como resultado de los procesos etnocidas que tienen
del Estado. Y en la medida
lugar en la sociedad con o sin la intervencin
la
en que los Estados en general asumen
responsabilidad por la protecnacional,
as tambin las culturas incin y/o el desarrollo de la cultura
de
esta
proteccin sobre bases iguales y no
dgenas debern beneficiarse
discriminatorias.

26

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., parr. 134.

27

Vanse, entre otras, las ponencias presentadas en la reunin internacional sobre

Derechos humanos-derechos culturales, organizada por la Comisin Holandesa de la
UNESCO, en junio 1988.

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El otro problema bsico en relacin con la posibilidad de que exista

un posible derecho humano a la identidad cultural es que ciertas tradiciones y costumbres de las culturas indgenas son consideradas por observadores externos (principalmente occidentales) como violatorias de
los derechos humanos individuales universales (por ejemplo, la mutilacin sexual ritual de nias y adolescentes, la inferioridad formal y social
de las mujeres). Cul tiene prioridad: el derecho colectivo a la identidad cultural o el derecho humano individual universal a la libertad y la
igualdad? Esta cuestin an no ha sido resuelta de manera satisfactoria.
5.

El derecho indgena y la organizacin social

Un factor principal que ha permitido la sobrevivencia de los pueblos indgenas y tribales ante los ataques persistentes que sufren por
parte de la sociedad dominante, es su coherencia interna, su organizacin social, as como el mantenimiento de sus propias tradiciones, leyes
y costumbres, incluso la autoridad poltica local. La personalidad distintiva de los pueblos indgenas no slo es cuestin de lengua y otras expresiones culturales, sino el resultado de la reproduccin social permanente del grupo a travs del funcionamiento de sus propias instituciones sociales, polticas y frecuentemente, tambin religiosas. Existen excepciones, por supuesto, y en trminos generales podra decirse que los
pueblos indgenas y tribales que pierden sus instituciones sociales, tambin perdern a largo plazo su identidad tnica. Tambin puede haber
casos en que determinado grupo pueda mantener su identidad a pesar
de divisiones y conflictos internos o la desagregacin de las instituciones tradicionales. Sin embargo, por lo general el mantenimiento a lo
largo del tiempo de la identidad tnica y cultural est estrechamente
vinculada con el funcionamiento de las instituciones sociales y polticas.
Muchos gobiernos consideran que la existencia de tales instituciones, diferentes de los mecanismos constitucionales o legales desarrollados por el Estado, constituye una forma de separatismo, una amenaza
para la unidad nacional. La mayora de los sistemas legales nacionales
no reconocen las leyes e instituciones polticas indgenas. Por el contrario, pueden sostener que si ha de ser realidad la igualdad de todos ante
la ley, tal como est establecida en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, entonces ningn grupo tnico en particular deber tener el derecho a sus propias instituciones polticas y legales en el
marco del Estado. Pero muchos observadores han sealado que la
igualdad ante la ley es una ficcin piadosa cuando se trata de pueblos
indgenas y tribales, y que uno de los mejores instrumentos con los cuales cuentan estos pueblos para la defensa de sus derechos humanos es

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precisamente la validez de sus propias instituciones. El Relator Especial

de la ONU escribe al respecto:
Cuando ese derecho tradicional sigue teniendo vigencia entre las poblaciones
indgenas surge la coexistencia de sistemas jurdicos. Mientras en unos pases
no se reconoce vigencia alguna a las leyes y costumbres jurdicas indgenas ante
la innegable realidad de la persistencia de esas normas jurdicas, en otros pases
s se ha reconocido la existencia de estas ltimas para ciertos efectos.28
Los pueblos indgenas han exigido que sus instituciones legales y
polticas tradicionales sean reconocidas por el Estado. El proyecto de
Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas lo establece claramente:
21. El derecho a participar plenamente en la vida poltica, econmica y social de
su Estado y a que su carcter especfico se refleje debidamente en el sistema jurdico y en las instituciones polticas, con la debida consideracin y reconocimiento de las leyes y costumbres indgenas.
El no reconocimiento de la ley indgena consuetudinaria por los sistemas legales nacionales establecidos puede conducir a serias violaciones de los derechos humanos individuales. Ello ha sido documentado,
en varios pases de Amrica
por ejemplo, IndigeCongres Latina.29
El
nista Interamericano de 1985 recomend, entre otras cosas, que el derecho consuetudinario de los pueblos indgenas sea reconocido por el Estado.30

6.

El autogobierno, la autonoma y la libre determinacin

La cuestin de los sistemas legales y el derecho consuetudinario est

vinculado directamente al gobierno tribal y comunal y al status legal de
los pueblos indgenas en el marco del Estado nacional contemporneo.
Desde tiempos inmemoriales, los pueblos indgenas y tribales han sido
celosos de su soberana e independencia. La mayora de ellos fueron incorporados contra su voluntad a sistemas administrativos ajenos, mediante presiones militares y polticas. Fueron reducidos a la posicin de
minoras cuyas vidas y fortunas estaban determinadas y controladas por
28

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., parr. 155.

29

Vase Rodolfo Stavenhagen, Derecho indgena y derechos humanos en Amrica Latina,

Mxico, El Colegio de Mxico y Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
1988.

30

Resolucin nm. 20, reproducida en Ibid., p. 113.

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ministerios o departamentos especiales o por instituciones religiosas.

Carecan de derechos polticos y estaban excluidos de la participacin y
representacin polticas. Muchos de estos pueblos ni siquiera saban a
qu Estado pertenecan hasta pocas muy recientes. Durante la etapa de
la expansin colonial europea, en algunos pases se firmaron tratados
entre las naciones indgenas soberanas y la potencia colonial o los gobiernos nacionales independientes post-coloniales. Pero con frecuencia
estos tratados fueron violados y/o anulados unilateralmente por el Estado, sin consideracin alguna por la soberana y los derechos indgenas.

En los pases en los que hubo tratados en tiempos coloniales e independientes, los pueblos aborgenes han exigido desde hace mucho
tiempo que, como consecuencia de estos tratados, ellos deberan ser
considerados como naciones soberanas. Los gobiernos involucrados han
rechazado este reclamo, pero han tratado de dar alguna solucin satisfactoria a las demandas indgenas. El International Indian Treaty Council (Consejo Internacional de los Tratados Indios), una organizacin no
gubernamental, ha presentado sus reclamos desde hace varios aos ante
las Naciones Unidas. En su sesin de 1988, el Consejo Econmico y Social de la ONU, a recomendacin de la Comisin de Derechos Humanos, nombr un Relator Especial de la Subcomisin de Prevencin de
Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, para que prepare un proyecto sobre los propsitos, mbito y fuentes posibles de un estudio sobre la utilidad potencial de los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos entre las poblaciones indgenas y los gobiernos, con el propsito de asegurar la promocin y la proteccin de los derechos humanos
y libertades fundamentales de las poblaciones indgenas.31
Si bien en muchos pases existen gobiernos tribales y comunales
instituciones
indgenas de facto, el reconocimiento formal y legal de estas
forma
parcial y desipor parte de los gobiernos se ha logrado slo en
derecho
las
instituciones
indy
gual. Algunos gobiernos reconocen el
nacionales,
o
conflicto
con
las
leyes
genas cuando estos no entran en
comunidad
o
trimiembros
de
la
bien solamente si se trata de
indgena
bal. Tan pronto como se dan relaciones entre los indgenas y los no indgenas, entonces tiende a predominar el derecho nacional.
Las organizaciones indgenas en el mundo estn exigiendo el derecho de autogobierno y autonoma. Algunos pases lo han concedido. La
libre determinacin se ha planteado en aos recientes como un reclamo
poltico fundamental de los pueblos indgenas, especialmente en las or31

Documento de la ONU E/CN. 4/Sub.2/1988/24/Add.1.

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ganizaciones internacionales. Basan sus reclamos en el derecho humano

a la libre determinacin de los pueblos, tal como aparece en el artculo I
de los dos Pactos Internacionales.32 Estiman que siendo las Primeras Naciones originales de los territorios que habitan, y habiendo sido sometidos contra su voluntad a la soberana de otros Estados y gobiernos, generalmente bajo la forma de invasiones, conquistas o colonialismo, tienen el derecho a la libre determinacin como tantos otros pueblos que
se han liberado del colonialismo. Adems, piden el derecho de ser considerados como pueblos, y no meramente como poblaciones, tal como ha
sido la costumbre hasta ahora en las organizaciones internacionales.
Tambin rechazan ser considerados como minoras tnicas y por lo tanto
se niegan a ser tratados de acuerdo con el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Estas demandas han sido recogidas por los cuerpos especiales de la ONU que actualmente se ocupan de
los derechos de los pueblos indgenas. As, tanto el proyecto de Convenio de la OIT como el proyecto de Declaracin Universal de Derechos
Indgenas utilizan el trmino pueblos en vez de poblaciones.

7.

Conclusiones

La subordinacin de los pueblos indgenas al Estado-nacin, su discriminacin y marginalizacin, han sido generalmente el resultado de la
colonizacin y el colonialismo. En el marco de los pases polticamente
independientes, la situacin de los pueblos indgenas y tribales puede
ser descrita en trminos de colonialismo interno. Los procesos por los cuales han sido subyugados los pueblos indgenas y tribales por las sociedades actualmente dominantes, han estado acompaados con frecuencia
por el genocidio, no solamente en el siglo diecinueve durante el auge de
la expansin colonial, sino tambin en algunas partes del mundo durante el siglo actual y en poca contempornea. Las denuncias sobre el
genocidio de las minoras tnicas en general y de los pueblos indgenas
y tribales en lo particular han llegado regularmente hasta la comunidad
internacional, pero esta no ha querido o no ha podido hacer mucho al
respecto. Este ha sido uno de los principales fracasos del sistema de las
Naciones Unidas en aos recientes, a pesar de la existencia de la Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio.

32

El artculo I del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos es idntico: Todos los pue-

blos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural.

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Con mayor frecuencia, los pueblos indgenas y tribales han sido

vctimas del genocidio cultural o etnocidio.
El etnocidio comporta dos aspectos principales: uno econmico y el otro cultural. El etnocidio econmico encaja en la teora y la practica del desarrollo. Significa que todas las formas de organizacin pre-modernas deben necesariamente
desaparecer para dar paso ya sea al capitalismo privado o multinacional, ya sea
al socialismo de planificacin central o a una combinacin de ambos. El etnocidio cultural (tal vez una tautologa) significa que todas las unidades tnicas
subnacionales deben desaparecer para dar paso al Estado-nacin dominante, el
Behemoth de nuestros das.33
Los gobiernos han llevado a cabo distintas polticas en diferentes
momentos con respecto a los pueblos indgenas y tribales en sus territorios. Aparte la exterminacin y el genocidio, que afortunadamente constituyen excepciones actualmente, las polticas de segregacin, asimilacin, integracin y amalgamiento forzados, han podido llevarse a cabo
con menor o mayor xito. Estas polticas han provocado la creciente resistencia de las organizaciones indgenas en aos recientes, y algunos
Estados han experimentado con nuevos tipos de polticas, incluso el
pluralismo, la autogestin, la autonoma, el autogobierno local y regional y el etnodesarrollo.34 Este concepto reciente, as como el concepto de
desarrollo endgeno propuesto en los aos setentas, significa:
...mirar hacia adentro: significa encontrar en la cultura del grupo los recursos y
la fuerza creativa necesarios para enfrentar los desafos del cambiante mundo
moderno. No significa la autarqua o un aislamiento auto-impuesto, y an menos retraerse a un museo de la 'tradicin', aunque aquellas etnias que tal vez
quisieran permanecer aisladas (como algunas tribus de la selva tropical de la
cuenca del Amazonas) deberan ciertamente tener la libertad de disfrutar del
derecho humano fundamental del aislamiento. El etnodesarrollo no significa la
secesin poltica o el separatismo de un Estado existente, aunque un pueblo que
tiene aspiraciones de ser una nacin independiente debera por supuesto tener la

libertad para ejercer el derecho a la autodeterminacin, como fue formulado por

las Naciones Unidas. El etnodesarrollo no significa fragmentar las naciones
existentes y subvertir el proceso de construccin nacional, sino ms bien redefinir la naturaleza de la construccin nacional y enriquecer el complejo tejido
multi-cultural de muchos Estados modernos, al reconocer las aspiraciones legtimas de las etnias culturalmente distintas que forman el conjunto nacional. El
etnodesarrollo no significa empaar las muy legtimas divisiones de clases eco33

Vase Rodolfo Stavenhagen, Etnocidio o etnodesarrollo: el nuevo desafo, en Mundo:

problemas y confrontaciones, Ao II, N' 1, Invierno 1988, P. 61.

34

Jos R. Martnez Cobo, op. cit., parr. 40.

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nmicas y sociales que caracterizan el sistema del capitalismo mundial moderno

al fomentar cierto 'tribalismo' artificial, sino ms bien supone que no nicamente la clase, sino tambin la identidad tnica y la comunidad tnica son principios de integracin social... Finalmente, el etnodesarrollo significa reconsiderar la naturaleza y los objetivos de los proyectos de desarrollo al nivel local,
desde las presas hidroelctricas hasta la introduccin de cultivos de plantos
manteniendo en mente, primero y principalmente, las necesidades, los deseos,
las especificidades culturales y la participacin de la base de los propios grupos
tnicos.35

En 1977, la primera conferencia internacional de organizaciones no

gubernamentales sobre los Pueblos Indgenas de las Amricas, tuvo lugar bajo auspicios de la ONU en Ginebra. A esta conferencia le sigui
otra Conferencia de las ONG's sobre los Pueblos Indgenas y la Tierra,
en 1981. Desde entonces, un nmero creciente de organizaciones indgenas y tribales han asistido a las sesiones del Grupo de Trabajo sobre
Poblaciones Indgenas de la ONU y han presentado declaraciones y documentos que se han discutido pblicamente, y muchos de los cuales
estn siendo tomados en cuenta en el proyecto de Declaracin Universal
sobre los Derechos Indgenas en la ONU. La primera Conferencia de las
ONG's en 1977 produjo una Declaracin de Principios para la Defensa
de las Naciones y Pueblos Indgenas del Hemisferio Occidental que
afirma, inter ala, que los pueblos indgenas debern ser reconocidos
como naciones, y como sujetos de derecho internacional, siempre y
cuando estos pueblos as lo manifiesten y cumplan con los requisitos
fundamentales de la nacin.36 Otras conferencias y otras organizaciones
no gubernamentales han propuesto diversas declaraciones sobre derechos indgenas. Una tendencia general es la demanda del derecho a la
libre determinacin de los pueblos indgenas. Seguramente, este reclamo continuar en aos venideros a ser un problema fundamental de
los debates sobre derechos indgenas a nivel nacional e internacional.
Los derechos humanos individuales establecidos en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos son considerados como un ideal comn
de todos los pueblos y constituyen hoy por hoy, cuarenta aos despus
de haber sido proclamados, parte del derecho internacional consuetudinario. Es evidente que los pueblos indgenas gozan de estos derechos.
Tambin gozan de los derechos humanos establecidos en los dos Pactos
Internacionales. Pero parece existir un consenso cada vez mayor que estos instrumentos internacionales sobre derechos humanos no son sufi35

Rodolfo Stavenhagen, ibid., p. 69.

36

Citado in extenso en Roxanne Dunbar Ortiz, Indians of the Americas, Human Rights
and Self-Determination, London, Zed Books, 1984.

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cientes para garantizar la sobrevivencia y la proteccin de los pueblos

indgenas en el mundo, particularmente en vista de cambios econmicos, sociales y culturales acelerados. En consecuencia, ahora se reconoce
la necesidad de definir los derechos humanos econmicos, sociales y
culturales colectivos. Estos derechos colectivos no son ningn sustituto
del goce de los derechos individuales y no se sobreponen a stos. Los
derechos colectivos (tal como el derecho de los pueblos a la libre determinacin) deben ser vistos, ms bien, como una condicin necesaria
para el pleno disfrute de los derechos individuales y, al revs, los derechos de las colectividades deben ser considerados como derechos humanos solamente cuando a su vez acrecientan el goce de los derechos
humanos individuales, y no cuando los aplastan.

Dentro de este contexto debe considerarse el progreso en las actividades normativas internacionales tendientes a la identificacin y definicin comprehensiva de los derechos indgenas. Una Declaracin Universal sobre Derechos Indgenas tendr fuerza moral y poltica an
cuando todava no sea un instrumento legal internacional formal. Esperemos que llegue a formar parte del derecho internacional consuetudinario. Una vez que haya sido adoptada, los Estados con poblaciones indgenas no podrn fcilmente ignorarla, y para los propios pueblos indgenas, la Declaracin ser un instrumento para la defensa y la proteccin de sus derechos, de la misma manera que la Declaracin Universal
de Derechos Humanos es una bandera en la lucha por los derechos humanos dondequiera.

Otro paso ms ser la redaccin y adopcin de un Pacto o Convenio

de Derechos Indgenas que tendr, ese s, fuerza de derecho internacional. El Convenio 107 de la OIT constituye un instrumento de este tipo, y
el nuevo Convenio revisado, cuando sea adoptado y ratificado obligar
a los Estados miembros. Desde la perspectiva de los pueblos indgenas,
el problema de los Pactos y los Convenios, es que se trata de tratados
entre Estados y que los pueblos indgenas no son parte legal de estos
instrumentos. Por lo tanto, su mbito es limitado, pero su fuerza residir
en la forma en que establezcan lineamientos y limitaciones a las polticas
gubernamentales con respecto a los pueblos indgenas, y permitan a stos utilizar estos instrumentos al negociar con los gobiernos los arreglos
domsticos que norman las relaciones entre los pueblos indgenas y los
Estados. Cualesquiera que sean sus limitaciones, estos tratados proporcionarn un marco dentro del cual los pueblos indgenas devendrn
sujetos de derecho internacional.
Algunos convenios internacionales establecen procedimientos especiales para la canalizacin de denuncias y quejas y para encauzar litigios
y remedios. As, la OIT ha establecido su Comit Especial como un foro

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para recibir quejas bajo todos sus convenios, incluso el 107. El Protocolo
Optativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece el Comit de Derechos Humanos, al que pueden acudir los individuos bajo ciertas condiciones. El desarrollo de normas internacionales
sobre derechos indgenas debe incluir procedimientos flexibles y eficientes por medio de los cuales los pueblos indgenas (como individuos
y como colectividades) puedan buscar remedios cuando son violados
sus derechos.
Tambin estn en proceso de elaboracin algunos instrumentos regionales. El sistema interamericano estableci la Corte Interamericana
de Derechos Humanos que puede recibir quejas individuales que le son
trasmitidas por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Los
pueblos indgenas y sus representantes, en ocasiones han presentado
quejas a la Comisin Interamericana. Pero el sistema interamericano an
no ha desarrollado un conjunto de normas para los derechos humanos
indgenas. El asunto est siendo tratado actualmente por la Organizacin de Estados Americanos que estudia la posibilidad de ampliar el
mbito de la Convencin Americana de Derechos Humanos (conocida
como Pacto de San Jose'), para incluir los derechos econmicos, sociales y
culturales. El noveno Congreso Indigenista Interamericano, que se efectu en 1985, adopt una resolucin pidiendo a la OEA que desarrollara
normas legales regionales sobre derechos indgenas.
Con frecuencia, los pueblos indgenas participan de amplias migraciones internacionales de trabajadores, y tambin han sido vctimas de
conflictos armados que los ha transformado en refugiados. Un futuro
convenio de la ONU sobre trabajadores migratorios -actualmente en
elaboracin- podra tomar en consideracin las necesidades y condiciones especiales de los trabajadores indgenas. Asimismo, los tratados
internacionales sobre refugiados podran ser puestos al da para incluir
los problemas particulares de los refugiados indgenas.
En todas partes los pueblos indgenas han sido las vctimas histricas del racismo y de la discriminacin racial. Pero estos conceptos se refieren originalmente al trato desigual basado en supuestas caractersticas biolgicas de las poblaciones involucradas. Hoy en da es comn encontrarse con la discriminacin con base en factores tnicos y culturales.
El racismo cultural y tnico est enraizado en las relaciones histricas y
estructurales entre los pueblos indgenas y el Estado. Las actividades
normativas internacionales constituyen un aspecto esencial de la lucha
de los pueblos indgenas para la efectiva proteccin de sus derechos
humanos, en el marco de los cambios estructurales que ocurrirn necesariamente si han de tener algn significado los derechos indgenas.