UNIDAD 1

GOBERNANZA HDRICA: DEFINICIONES

Y MARCO JURIDICO

CURRCULO RESUMIDO
Pilar Carolina Villar advogada, graduada em direito pela
Faculdade de Direito de Franca, mestre e doutora do
Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da
Universidade de So Paulo. Realizou estudos sobre
planejamento urbano na Universidade de Helsinque,
Finlndia, se especializou em Instrumentos e Polticas de
Gesto Ambiental na Europa pelo Instituto Universitrio de
Estudos Europeus da Universidade CEU San Pablo,
Espanha e participou de diversos cursos dedicados
temtica da gua no Brasil e no exterior. Atualmente membro associado da International
Association for Water Law e da Rede Internacional Waterlat. Tem experincia nas reas
de polticas pblicas, direito ambiental, direito internacional do meio ambiente, gesto
ambiental, educao ambiental e planejamento urbano, tendo concentrado suas anlises
particularmente na questo dos recursos hdricos.

SUMARIO

LISTA DE FIGURAS....................................................................................................
LISTA DE TABLAS......................................................................................................
1 GOBERNANZA HDRICA: CONCEPTOS Y DEFINICIONES................................
1.1 Gobernanza, gobernabilidad, territorio y soberana......................................
1.2 Los recursos hdricos en el derecho internacional: conceptos y naturaleza
jurdica..................................................................................................................
2 El MARCO JURDICO DE LA GOBERNANZA HDRICA INTERNACIONAL....
2.1 El Derecho Internacional Pblico: conceptos y fuentes.................................
2.2. Derecho Internacional del Medio Ambiente..................................................
2.3 Conferencia Internacional sobre Medio Ambiente Humano, Estocolmo
1972.....................................................................................................................
2.4 Conferencia de Mar del Plata.........................................................................
2.5 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Rio de Janeiro, 1992............................................................................................
2.6 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Johannesburgo, 2002..........................................................................................
2.7 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, Rio + 20
.....................................................................................................................
3 TRATADOS INTERNACIONALES SOBRE AGUA Y MEDIO AMBIENTE
DEDICADOS A LA GOBERNANZA DE LAS AGUAS DULCES..............................
3.1 Convencin relativa al Aprovechamiento de las Fuerzas Hidrulicas que
interesan a ms de un Estado, Ginebra, 1923.....................................................
3.2 Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional,
especialmente como Hbitat de Aves Acuticas, RAMSAR, 1971...............
3.3 Convenio sobre Proteccin y Utilizacin de los Cursos de Agua
Transfronterizos
y
de
los
Lagos
Internacionales,
Helsinki,
1992...................................
3.4 Convencin sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua
Internacionales para fines distintos de la Navegacin, Nueva York, 1997.........
3.5 Tratado de la Cuenca del Plata......................................................................
3.5.1 Fondo Financiero para Desarrollo de la Cuenca del Plata FONPLATA...
3.5.2 Acuerdo Tripartito de Cooperacin Tcnica y Operacional entre Itaipu y
Corpus, Presidente Stroessner, 1979..................................................................
3.6 Tratado de Cooperacin Amaznica, Brasilia, 1978......................................
3.7 Tratado de Itaipu............................................................................................
3.8 Tratado de Yacyret.......................................................................................
4. DIRECTIVA MARCO DEL AGUA............................................................................
5 NEGOCIACIONES Y RESOLUCIN DE CONFLICTOS: EL PAPEL DE LOS
MINISTERIOS DE RELACIONES EXTERIORES.......................................................

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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Localizacin de la Cuenca del Plata
Figura 2 Mapa de localizacin de las usinas hidroelctricas de Corpus, Itaipu y Yaciret
e ilustracin del Conflicto entre Itaipu y Corpus
Figura 3 - Regin OTCA, segn la definicin de las entidades nacionales
Figura 4 - Estructura del TCA
Figura 5 Localizacin del complejo hidroelctrico de Yacyret.
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 - Principios de la Declaracin de Estocolmo, 1972.
Tabla 2 - Sntesis de los principios de la Declaracin de Rio de Janeiro.
Tabla 3 - Cronograma de Implementacin de la Directiva Marco del Agua

1 GOBERNANZA HDRICA: CONCEPTOS Y DEFINICIONES

1.1 Gobernanza, gobernabilidad, territorio y soberana
La necesidad de dividir las aguas compartidas por los Estados y protegerlas hizo dirigir la
atencin hacia el hecho de que el riesgo de crisis hdrica y de conflictos no era causado
por la escasez de agua, sino, principalmente, por problemas relacionados con la
gobernanza de las aguas. Esta idea adquiri relevancia en la bibliografa sobre las aguas
ante su capacidad de incluir la actuacin de otros actores en el desempeo de las
acciones polticas. La crisis de los Estados para solucionar los problemas hdricos destac
la importancia de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza (MERRIEN, 1998). La
distincin de estos trminos causa bastante confusin. Diniz, (1999, p. 196) explic estos
conceptos de la siguiente forma:
La gobernabilidad se refiere a las condiciones sistmicas ms generales bajo las cuales
se da el ejercicio de poder en una sociedad dada, tales como caractersticas del rgimen
poltico (si democrtico o autoritario), la forma de gobierno (si parlamentarista o
presidencialista), las relaciones entre los poderes (mayor o menor asimetra, por ejemplo);
los sistemas partidarios (si pluripartidismo o bipartidismo) y otras.
La gobernanza, por otro lado, se refiere a la capacidad gobernativa en sentido amplio,
abarcando la capacidad de accin estatal en la implementacin de las polticas y en la
consecucin de las metas colectivas. Se refiere al conjunto de mecanismos y
procedimientos para lidiar con la dimensin participativa y plural de la sociedad, lo que
implica expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y de administracin del juego
de intereses. [...] Presuponen un Estado dotado de mayor flexibilidad, capaz de
descentralizar funciones, transferir responsabilidades y alargar, en lugar de restringir, el
universo de actores participantes, sin resignar los instrumentos de control y supervisin.
El Global Water Partnership (2002, p. 1) defini la gobernanza de las aguas como el
conjunto de sistemas polticos, sociales, econmicos y administrativos disponibles para
aprovechar y manejar los recursos hdricos, y distribuir los servicios hdricos en los
distintos niveles de la sociedad. As, la gobernanza de las aguas abarcar las estructuras
polticas, sociales, econmicas y jurdicas instituidas por una determinada sociedad para
manejar las cuestiones hdricas (ROGER; HALL, 2003).

La gobernanza corresponde a los ncleos estructurales formales e informales existentes

capaces de influir en el proceso de gestin de los recursos hdricos. A su vez, el concepto
de gestin comprende el conjunto de acciones establecidas para ordenar las relaciones
de uso del agua ante el contexto socio ambiental existente. La gobernanza es que
determinar como la gestin ser estructurada o hecha efectiva (VILLAR, 2012).
Sant'Anna y Villar (2015, p. 56) explican que la "gobernanza se constituye por un conjunto
de procesos e instituciones que definen e identifican cuales son las metas de gestin a
alcanzar.", a su vez "la gestin trata de las prcticas usadas para lograr las metas
establecidas".
El foco de este curso es la gobernanza internacional de las aguas, aunque en el mdulo 2
se aborden aspectos de la dimensin nacional. El nfasis sobre la gobernanza
internacional se debe al hecho que ella es ms compleja, dado que exige la construccin
de pactos entre los actores nacionales y entre los Estados por los cuales el recurso
hdrico se extiende. La gobernanza internacional se fundamentar en tres bases: a) en la
actuacin de los actores internacionales; b) en el derecho internacional del medio
ambiente y de las aguas dulces; y c) en los mecanismos de financiacin. Su principal
objetivo ser estimular la cooperacin de los Estados y promover la gestin integrada de
los recursos hdricos (VILLAR, 2015).
Cuando las aguas superan el territorio nacional, quedan sujetas a las mltiples soberanas
de los Estados, los cuales establecern polticas nacionales distintas para un mismo curso
de agua o acufero. El concepto de territorio puede ser definido de la siguiente forma es
un elemento constitutivo del Estado, representado por la porcin de la superficie del globo
terrestre sobre el cual este ejerce [...] su dominacin exclusiva, o conjunto de derechos
inherentes a la soberana (ACCIOLY; SILVA; CASELA, 2009, p. 515). A su vez, la
soberana es una cualidad exclusiva de los Estados y puede ser definida de la siguiente
forma:
Indica el poder de mando en ltima instancia, en una sociedad poltica [...] la soberana se
constituye en la supremaca del poder dentro del orden interno y en el hecho de, ante el
orden externo, slo encontrar Estados de igual poder. Esta situacin es la consagracin,
en el orden interno, del principio de la subordinacin, con el Estado en la punta de la
pirmide, y, en el orden internacional, del principio de cooperacin (BASTOS, 2001, p.18)

La soberana se manifiesta de dos formas.

Soberana interna: representa el poder del Estado en relacin a las personas y
cosas dentro de su territorio, o, mejor, dentro de los lmites de su jurisdiccin
(ACCIOLY; SILVA; CASELA, 2009, p.280).
Soberana externa: representa la competencia otorgada a los Estados por el
derecho internacional y se manifiesta en la afirmacin de libertad del Estado en sus
relaciones con los dems miembros de la comunidad internacional (ACCIOLY;
SILVA; CASELA, 2009, p.280).
Ambas manifestaciones de soberana son importantes para las aguas transfronterizas. En
el caso de la soberana interna, el Estado tiene autonoma para establecer las polticas
hdricas, fiscalizar su cumplimiento y solucionar los conflictos. En el caso de la soberana
externa, el Estado posee la responsabilidad de mantener un nivel aceptable de calidad y
cantidad para los otros pases que comparten el recurso y no practicar acciones que
causen un dao significativo (VILLAR, 2012).
La forma como debera ser ejercida la soberana frente al uso de las aguas que atraviesan
ms de un Estado gener mltiples teoras:
Teora de la soberana territorial absoluta: El Estado puede utilizar el
curso de agua presente en su territorio como bien entienda,
independientemente de los Estados ribereos 1. Esta teora representa el
extremo ms radical del ejercicio de la soberana sobre los recursos
fluviales transfronterizos. Tambin conocida como Doctrina Harmon,
nombre del procurador americano que la ide en el caso entre Estados
Unidos y Mxico sobre el uso de las aguas del Ro Grande (CAUBET,
1980; SALMAN, 2007).
Teora de la integridad territorial absoluta: Imponen el deber absoluto de no
causar perjuicio a los otros Estados, defendiendo que el Estado aguas
arriba no puede interferir de ninguna forma en las caractersticas del curso
natural del ro que fluye en direccin al Estado aguas abajo (AMER, 1997).
Teora de la integridad territorial limitada: Cada Estado es libre para utilizar
los recursos hdricos presentes en su territorio, siempre y cuando no cause
perjuicios a los derechos y usos de los otros Estados. Esta teora fue el
pilar del derecho internacional de las aguas dulces (AMER, 1997).
1 La expresin Estados ribereos se refiere al Estado en cuyo territorio se localiza una parte de un
curso de agua internacional.
7

Teora de la comunidad de intereses: Las fronteras nacionales son

ignoradas y toda la cuenca internacional es vista como una unidad
econmica y geogrfica nica. Los derechos sobre el agua estn incluidos
en el colectivo de los Estados ribereos, o divididos entre ellos por acuerdo
o con base en la proporcionalidad (AMER, 1997; SALMAN, 2007).
La teora Harmon y la teora de la integridad absoluta territorial ignoraron que la soberana
presupone derechos y deberes. Se trata de extremos opuestos, que desconsideran la
interconexin de la base fsica y la dependencia de los Estados bajo los recursos hdricos
de una cuenca internacional (MCCAFFREY, 2001).
La teora ms aceptada actualmente es la de la integridad territorial limitada o soberana
territorial limitada, representada por el principio del uso equitativo y racional. Determinar
qu es un uso equitativo es uno de los grandes desafos para la gestin de esas aguas,
ya que este ser definido por la forma como los Estados se relacionan (INBO; GEF, 2012).
1.2 Los recursos hdricos en el derecho internacional: conceptos y naturaleza
jurdica
El derecho internacional de las aguas dulces se organiz bajo dos lneas: la de los usos
para la navegacin y la de los usos distintos de la navegacin. La primera se preocupaba
por la navegacin fluvial; la segunda con los otros usos de las aguas: generacin de
energa, abastecimiento pblico, riego, industria, esparcimiento, etc. El Acto Final del
Congreso de Viena de 18152 al tratar la navegacin en los ros europeos, los clasific en
a) internos y b) internacionales, los cuales podan ser subdivididos en 3 categoras:
Ros contiguos o fronterizos: son aquellos que marcan la frontera entre
los Estados. Los criterios para fijacin de las fronteras pueden tener en
cuenta la vaguada (parte ms profunda de un curso de agua) o lneas
imaginarias que lo dividan por la mitad (SOARES, 2001, p. 239; 2003, p.
136).

Ros sucesivos: son aquellos que no marcan la frontera entre los Estados,
pero que nacen en el territorio de uno y escurren hacia el territorio de otro
(SOARES, 2001, p. 239; SOARES, 2003, 136).

2 El Congreso de Viena fue una conferencia entre los embajadores de los pases europeos, realizada entre octubre de
1814 y junio de 1815, cuya intencin era la de redisear el mapa poltico del continente europeo tras la derrota de la
Francia napolenica.

Ros internacionalizados: se refiere a los ros y lagos donde se estableci

por medio de Tratados Internacionales un verdadero rgimen internacional
entre los Estados, sea para todo el recurso hdrico o para partes de l. Este
concepto emerge de la experiencia europea, que construy diversos
tratados sobre la utilizacin de importantes ros como el Danubio y el Reno
y el Lago Constanza (SOARES, 2003, p. 136; BEAUMONT 2000, p. 479).

El siglo XIX y la primera mitad del siglo XX dieron prioridad a la navegacin en relacin a
los dems usos. Como explica Soares (2001, p. 239) el criterio distintivo de un ro
nacional eran las limitaciones de un Estado, en lo que se refera a los poderes de este de
controlar

su

navegabilidad.

Los

conceptos

de

ros

contiguos,

sucesivos

internacionalizados buscaban afirmar la propiedad y el dominio de los Estados en relacin

a la navegacin, ya que se atribuan derechos especficos a los Estados conforme el tipo
de ro.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, los ros pasaron a ser vistos como complejos
hidrogrficos sujetos a los mltiples usos (SOARES, 2001, p. 239), esto contribuy para
que el derecho internacional incorporase la visin de cuenca hidrogrfica internacional,
tanto en sus tentativas de codificacin, como en los acuerdos establecidos entre los
pases. La definicin de cuenca hidrogrfica internacional ms aceptada es la de las
Reglas de Helsinki3, elaboradas por la Asociacin de Derecho Internacional, en 1966:
Una cuenca de drenaje internacional es un rea geogrfica que se extiende por el
territorio de dos o ms Estados, y que est demarcada por la lnea divisoria del
sistema hidrogrfico, incluyendo las aguas superficiales y subterrneas que fluyen
hacia una desembocadura comn.

En la dcada de 1990, el Convenio sobre Proteccin y Utilizacin de los Cursos de Agua

Transfronterizos y de los Lagos Internacionales4, celebrada en Helsinki, 1992, trajo una
innovacin jurdica importante, el concepto de aguas transfronterizas, definido en el Art.
1, inciso 1, de la siguiente forma:
1. Por "aguas transfronterizas" se entendern las aguas superficiales o
freticas que sealan, atraviesan o se encuentran situadas en las fronteras
entre dos o ms Estados ; en el caso de las aguas transfronterizas que
desembocan directamente en el mar, el lmite de dichas aguas lo constituye
3 Las reglas de Helsinki sobre el uso de las aguas de ros internacionales fueron creadas por la Asociacin de Derecho
Internacional, en 1966. Se trata de un modelo jurdico elaborado por juristas y no por los Estados, y por ello no posee
efectos vinculantes. A pesar de esto, varios Estados ratificaron tratados entre si e incorporaron las directrices previstas
en este modelo. No confundir con el Convenio sobre Proteccin y Utilizacin de los Cursos de Agua Transfronterizos y
de los Lagos Internacionales, Helsinki, en 1992.

4 Disponible on line: Esta pgina contiene las versiones oficiales en ingls, francs y ruso, y una
traduccin no oficial al portugus.
9

una lnea recta trazada a travs de sus respectivas desembocaduras entre

puntos de la lnea de bajamar de sus orillas.
Este concepto abarc todas las fuentes de agua compartidas entre los Estados,
incorporando los conceptos de ros contiguos y sucesivos, as como las aguas
subterrneas. A fines de la dcada de 1990, la Convencin sobre el Derecho de los Usos
de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de la Navegacin , Nueva York
(1997), introdujo la definicin de curso de agua y curso de agua internacional:
a) Por "curso de agua" se entender un sistema de aguas de superficie y subterr neas que, en virtud de su relacin fsica, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura comn;
b) Por "curso de agua internacional" se entender un curso de agua algunas de
cuyas partes se encuentran en Estados distintos;

Tanto el concepto de aguas transfronterizas como el de curso de agua internacional se

relacionan con el concepto de cuenca hidrogrfica internacional y contribuyeron para
consolidar la comprensin de que las aguas transfronterizas constituyen recursos
naturales compartidos. Segn el derecho internacional los recursos naturales pueden
pertenecer a 3 categoras jurdicas distintas:
Los recursos naturales pertenecientes a cada Estado: son aquellos que
se encuentran integralmente dentro de los lmites del territorio de un Estado
(BARBERIS, 1986, p. 23).
Los recursos naturales compartidos: corresponden a las substancias
fluidas (lquidas o gaseosas) que pasan del territorio de un Estado al de otro,
o que se extienden a travs del territorio de ms de un Estado (BARBERIS,
1986, p.23).
Los recursos naturales pertenecientes a la comunidad internacional:
son aquellos localizados fuera del territorio de los Estados y cuyo uso y
explotacin es regido por el derecho internacional. Son ejemplos: los fondos
marinos (artculo 137 de la Convencin de Derecho del Mar, 1972) y la Luna
(Art. 5 del tratado del 18 CII 1979) (BARBERIS, 1986, p.23).
Las aguas transfronterizas son recursos naturales compartidos. Ellas se someten a la
jurisdiccin nacional, pero con limitaciones impuestas por el derecho internacional, ya que
no pertenecen exclusivamente a un nico Estado. Como aclar Caubet (1991), la nocin
de recursos naturales compartidos presupone una comunidad de intereses compuesta por
los Estados de la Cuenca. De esa forma, la cooperacin es fundamental para articular los
intereses de las distintas soberanas que inciden en la cuenca hidrogrfica.
10

2 El MARCO JURDICO DE LA GOBERNANZA HDRICA INTERNACIONAL

2.1 El Derecho Internacional Pblico: conceptos y fuentes
El derecho internacional es una pieza fundamental en la gobernanza mundial, ya que es
el principal responsable por establecer las bases de la convivencia entre los diversos
actores internacionales. El derecho internacional tiene 3 funciones: a) establecer las
competencias de los Estados-soberanos, cada uno poseyendo una base geogrfica para
su jurisdiccin; b) imponer obligaciones a los Estados en el ejercicio de sus
competencias; y c) determinar las competencias de las organizaciones de derecho
internacional (SEITENFUS, 1999, p. 22). En este sentido, Accioly, Silva y Casella (2009)
afirman que el derecho internacional es:
El conjunto de normas jurdicas que rige la comunidad internacional, determina derechos
y obligaciones de los sujetos, especialmente en las relaciones mutuas de los Estados y,
subsidiariamente,

de

las

dems

personas

internacionales,

como

determinadas

organizaciones, as como de los individuos (p.12).

Las relaciones en el derecho internacional se basan en: a) la inexistencia de un poder
central mundial, b) la igualdad jurdica entre los Estados, c) la soberana de los Estados, y
d) el principio de la no intervencin. Tradicionalmente, las fuentes de las normas de
derecho internacional son aquellas expresadas en el artculo 38 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia, en los incisos a, b y c. El inciso d no se encuadra propiamente
en la categora de fuente, sino de medio auxiliar para la determinacin de las reglas de
derecho; lo mismo ocurre con la equidad mencionada en el prrafo 2, que corresponde a
una forma de resolucin de conflictos, que atena el formalismo legal. El artculo 38
determina:
1. La Corte, cuya funcin es decidir conforme al derecho internacional las
controversias que le sean sometidas, deber aplicar:
a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que
establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes;
b. la costumbre internacional como prueba de una prctica generalmente
aceptada como derecho;
c. los principios generales de derecho reconocidos por las naciones
civilizadas;

11

d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor

competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la
determinacin de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el
Artculo 59.
Estas fuentes son las responsables por establecer las normas jurdicas internacionales,
que en el derecho internacional clsico, una vez manifestado el consentimiento, vinculan
los Estados y les atribuyen derechos y deberes. Esta categora de norma corresponde al
llamado ncleo duro del derecho o hard law.
Los tratados constituyen el modo tradicional de formacin del Derecho Internacional y
pueden ser definidos como el acto jurdico por medio del cual se manifiesta el acuerdo de
voluntades entre dos o ms sujetos de derecho internacional (ACCIOLY; SILVA;
CASELLA, 2009, p.132). La expresin tratado es genrica y comprende otros trminos,
tales como: tratado, acuerdo, convencin, ajuste, pacto, liga, protocolo, convenio,
declaracin, etc. (SOARES, 2004, p. 59). En la prctica jurdica internacional, existen en
torno de cien denominaciones distintas para los tratados. A continuacin se presentan las
denominaciones ms comunes y los esfuerzos para intentar definir las particularidades de
cada uno de estos trminos:
Tratado: es una expresin genrica utilizada para designar todo acuerdo
internacional de especial relevancia poltica. Adems de esa connotacin general,
la denominacin tratado es utilizada normalmente en los ajustes formales
concluidos entre Estados y/o organizaciones internacionales, cuyo objeto, finalidad,
nmero y poderes de las partes tiene mayor importancia (MAZZUOLI, 2007, p.
140).
Convencin o Convenio: se refiere a aquel tipo de tratado formal (y multilateral)
en que la voluntad de las partes no es propiamente divergente y deriva de la
proliferacin de conferencias y congresos internacionales dedicados a debatir
temas de relevancia social. Su utilizacin debera restringirse a los actos
multilaterales, derivados de estos eventos internacionales y versar sobre temas de
inters general (MAZZUOLI, 2007, p. 141).
Acuerdo: este trmino es adoptado para designar los actos bilaterales o
multilaterales - muchas veces con un reducido nmero de participantes y de
relativa importancia, cuya naturaleza puede ser poltica, econmica, comercial,
cultural o cientfica (MAZZUOLI, 2007, p. 142).
Memorandum de Entendimiento: se trata de un instrumento jurdico internacional
menos formal que un acuerdo o tratado. Puede ser utilizado como una confirmacin
de trminos acordados cuando un acuerdo verbal no fue reducido a un contrato
formal, o adems, configura las directrices bsicas y principios que guiaron la
accin de las partes para alcanzar los objetivos previstos.
12

Protocolo: esta expresin normalmente es utilizada para designar los resultados

de una conferencia diplomtica o de un acuerdo menos formal que el tratado.
Tambin es empleada para nombrar acuerdos subsidiarios o que mantienen una
ligacin lgica con un tratado anterior (MAZZUOLI, 2007, p. 145).
Independientemente de la denominacin utilizada, lo que importa es la expresin del
acuerdo de voluntades, estableciendo derechos y obligaciones, entre los sujetos de
derecho internacional (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2009, p.132).
Los tratados se celebran entre los Estados, entre Estados y organizaciones
internacionales, o entre organizaciones internacionales, siempre de forma escrita. Pueden
ser bilaterales (dos partes) o multilaterales (tres o ms). Los tratados solamente producen
efectos tras su entrada en vigor, cuyas condiciones sern establecidas por el propio
tratado y por la ley interna de los pases signatarios. Las principales formas en que los
Estados manifiestan su consentimiento son: la firma, ratificacin y adhesin. La mayora
de los tratados exige la ratificacin para entrar en vigor.
De esta forma, la firma de un tratado no significa necesariamente la imposicin de
obligaciones al Estado que lo firm, sino solo que no se puede ms cambiar el texto del
acuerdo (SOARES, 2004, p. 69). La ratificacin es el acto administrativo mediante el cual
el jefe de Estado confirma el tratado firmado en su nombre o en nombre del Estado,
declarando aceptado lo que fue acordado por el agente signatario (ACCIOLY, SILVA;
CASELLA, 2009, p.141). Solamente los Estados que firmaron el tratado deben ratificarlo,
y los Estados que deseen posteriormente integrarse a l, deben utilizar el recurso de la
adhesin.
La formacin del Derecho Internacional por la costumbre es un proceso ms complejo e
incierto, ya que esta fuente no se manifiesta de forma escrita (RIBEIRO, R. 2002). Nace
de la prctica de los Estados y no de las reglas codificadas como los tratados. Dos
elementos son necesarios para la formacin de una costumbre: 1) la prctica general y
uniforme de los Estados a lo largo del tiempo que se revela por medio de las acciones
de sus rganos externos o internos; y 2) la consciencia de su obligatoriedad por parte
de los Estados (opinio iuris) (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2009).

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La definicin de los principios generales del derecho genera polmica en el derecho

internacional. La inclusin de estos principios en el artculo 38 busc ampliar el campo de
accin al que el juez puede recurrir en la resolucin de los conflictos internacionales
(ACCIOLLY; SILVA; CASELLA, 2009, p. 152). Soares (2003, p. 86) los defini como los
principios vigentes en los ordenamientos internos jurdicos de los Estados, que por su
universalidad, constituyen principios generales de derecho, con fuerza en las relaciones
internacionales.
La doctrina y la jurisprudencia constituyen fuentes accesorias o auxiliares del derecho
internacional. No les cabe a ellas crear normas de derecho internacional, sino que ayudan
en la interpretacin de los tratados, de la costumbre y los principios (RIBEIRO, R. 2002).
La doctrina corresponde a los estudios realizados por los juristas de mayor competencia
de los diversos pases y organizaciones internacionales dedicados a los estudios jurdicos
(RUIZ, 1999). En la cuestin de las aguas se destaca la actuacin del Instituto de Derecho
Internacional (International Law Institute5) y de la Asociacin de Derecho Internacional
(International Law Association6). Estas instituciones fueron las primeras en elaborar
modelos para la codificacin del derecho internacional de las aguas dulces, con un lugar
sobresaliente ocupado por las reglas de Helsinki, 1966, de la Asociacin de Derecho
Internacional.
La jurisprudencia corresponde a las decisiones de los tribunales judiciales o arbitrales con
competencia internacional. Los ejemplos ms emblemticos de la jurisprudencia
internacional sobre aguas son: el caso del desvo de las aguas del ro Mosa (Pases Bajos
vs. Blgica, 1936); el caso sobre la jurisdiccin territorial de la Comisin del ro Oder
(Alemania, Dinamarca, Francia, Reino Unido, Checoslovaquia y Suecia vs. Polonia,
1929); y el Caso relacionado a la jurisdiccin de la Comisin Europea del Danubio entre
Galatz y Braila (Reino Unido, Francia, Italia vs. Rumania, 1927); caso sobre el Lago
Lanoux (Francia vs. Espaa, 1957); el caso sobre el Proyecto Gabcikovo-Nagymaros
(Hungra vs. Eslovaquia, 1993); y el caso de las papeleras en el ro Uruguay (Argentina
vs. Uruguay, 2006).
A pesar de no ser mencionadas en el artculo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia, existen dos fuentes que vienen ganando progresiva importancia en el derecho
5 Mayores informaciones ver: http://www.ili.org/
6 Mayores informaciones ver: http://www.ila-hq.org/ o http://www.ilabrasil.org.br/
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internacional: a) las deliberaciones de organizaciones internacionales, especialmente las

provenientes de las organizaciones intergubernamentales, como la ONU y sus agencias
especializadas; y b) las decisiones unilaterales de los Estados, a las cuales el derecho
internacional atribuye efectos de generar normas jurdicas imponibles a los Estados
(SOARES, 2003, p. 83).
2.2 Derecho Internacional del Medio Ambiente
A partir de la dcada de 1960 se inicia la configuracin de un nuevo subsistema de
Derecho Internacional, el Derecho Internacional del Medio Ambiente o Derecho
Internacional Ambiental, que puede ser definido como aquel que cuida de las cuestiones
derivadas de la ecologa, proteccin del medio ambiente y de la sustentabilidad
(SOARES, 2001). Este nuevo derecho se mostr sumamente dinmico y, gradualmente,
adquiri una mayor autonoma en relacin al derecho internacional pblico, porque
representa un cuerpo distinto y especfico de normas y principios dedicados a la
proteccin y gestin del medio ambiente (REI, 2006, p.5).
El Derecho Internacional del Medio Ambiente se fundamenta en las fuentes del derecho
internacional y en el fenmeno de la soft law. Las normas de soft law no llegan a tener el
status de norma jurdica, pero representan obligaciones de naturaleza moral
(obligaciones imperfectas, pero [...] con alguna normatividad) (SOARES, 2003, p. 92).
Tales normas asumen un valor esencialmente prospectivo o programtico, esto es,
normas de estmulo fundadas en nociones racionales, cientficas o tcnicas (RUIZ,
1999, p.63). No tienen efecto vinculante, es decir, no crean derechos o deberes que
pueden ser exigidos a los Estados, aunque fijan objetivos para las acciones polticas
futuras de los Estados y recomiendan la adecuacin de sus normas internas a las reglas
internacionales. El soft law es una mixtura de derecho y poltica internacional y deriva de
la creciente actuacin de la diplomacia multilateral. A pesar de las divergencias en
relacin a su naturaleza y efectos, estas normas son habituales en el derecho
internacional ambiental.
No existe un concepto nico de medio ambiente, aunque se puede destacar el comentario
de la Corte Internacional de Justicia en el parecer consultivo en el Proceso sobre la
Legalidad de la Amenaza o del Uso de Armas Nucleares. La Corte Internacional de
Justicia afirm: El ambiente no es una abstraccin, pero representa el espacio de vida, la
15

calidad de vida y la propia salud de los seres humanos, incluyendo las generaciones
venideras (ICJ, 1996, p. 2417).
El agua es un tema central de este nuevo ramo del derecho debido a la necesidad de
controlar la contaminacin transfronteriza, de regular los diversos usos contradictorios y
de la naturaleza nica y vital de este recurso para la vida del ser humano y de las
especies. El derecho internacional del medio ambiente promovi un nuevo abordaje de las
aguas, que transciende las cuestiones clsicas centradas en la regulacin de las fronteras
o navegacin (DUPUY, 2006), e incorpor la dimensin utilitarista, ambiental o como
derecho fundamental del ser humano. No coincidentemente, el debate sobre los derechos
relacionados con la proteccin ambiental de las aguas y la necesidad de la gestin
compartida de los recursos hdricos transfronterizos emergi a partir de la dcada de
1970, tras la Conferencia de Estocolmo (CAUBET, 2006). A partir de este momento, el
agua es mencionada en diversos documentos internacionales sobre ambiente, agua y
salud, as como fue blanco de la actuacin de distintos tipos de organizaciones
internacionales.
2.3 Conferencia Internacional sobre Medio Ambiente Humano, Estocolmo 1972
En 1968, la Asamblea General de la ONU determin la realizacin de la Conferencia
Internacional sobre Medio Ambiente Humano en Estocolmo, Suecia, por medio de la
Resolucin 2398 (XXIII) sobre los Problemas en el Ambiente Humano (UNGA, 1968). La
Conferencia de Estocolmo, 1972, fue el primer gran evento mundial de las Naciones
Unidas y cont con la participacin de 113 Estados y aproximadamente 400 ONGs
(BARROS; PLATIAU, 2006, p. 203). Sus debates no fueron consensuales y marcaron la
oposicin entre la postura del crecimiento cero y los desarrollistas. Los primeros eran
representados por los pases industrializados, que queran imponer una postura
preservacionista, y los segundos por los pases en desarrollo, que vean la elevacin de
los estndares normativos ambientales como un freno a su industrializacin y desarrollo
econmico (KUOKKANEN, 2002).
Este conflicto se desdobl en dos vertientes jurdicas: el derecho internacional del medio
ambiente,

que

pretenda

proteger

la

naturaleza

prevenir

la

contaminacin

transfronteriza; y el derecho de los recursos naturales, que fortaleca la soberana sobre

los recursos naturales de los pases en desarrollo (KUOKKANEN, 2002). A pesar de estos
7 http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7495.pdf
16

conflictos, el saldo de la Conferencia fue positivo, ya que resultaron de este encuentro: la

Declaracin de Estocolmo, el Plan de Accin para el Medio Ambiente y la creacin del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Asimismo, varios
Estados buscaron incluir en sus ordenamientos jurdicos algn tipo de regulacin
ambiental.
La Declaracin de Estocolmo sobre Ambiente Humano, compuesta por el prembulo y 26
principios, represent el centro de los debates ambientales de esa dcada y el marco del
Derecho Internacional del Medio Ambiente (SOARES, 2001). La tabla 1 sintetiz sus
principios, se percibe que varios de ellos se fundamentaron en la teora de que el
crecimiento econmico genera desarrollo, lo que no siempre es verdad. Esta postura
desarrollista en muchos casos agrav el fenmeno de la concentracin de ingreso y
exclusin social. La degradacin ambiental comprometi el sustento de miles de personas
que dependan de las condiciones ambientales para vivir, perjudicando el cuadro de
vulnerabilidad social (ALIER, 2007).
El principio de la soberana de los Estados sobre sus recursos naturales, no significa que
los pases pueden utilizar las aguas nacionales o transfronterizas de cualquier forma. El
ejercicio de la soberana fue condicionado a la obligacin de no causar dao
transfronterizo, que deriva del derecho de vecindad.
Tabla 1 - Principios de la Declaracin de Estocolmo, 1972.

PRINCPIOS DE LA DECLARACIN DE ESTOCOLMO - 1972

Principio 1

Derecho Fundamental a un medio ambiente de calidad;

Principio 2

Preservacin de los recursos para las futuras generaciones;

Principio 3

Mantener los recursos renovables;

Principio 4

Responsabilidad humana
patrimonio ambiental;

Principio 5

Evitar el agotamiento de los recursos no renovables

Principio 6 e 7

Combate a la polucin;

Principio 8

Desarrollo econmico y social;

Principio 9

Desarrollo acelerado
tecnolgica;

Principio 10

Estabilidad de los precios y pago adecuado de las commodities;

Principio 11

Compatibilizar las polticas ambientales con el potencial de

desarrollo de los pases;

en

preservar

mediante

asistencia

administrar

financiera

17

el

Principio 12

Destinacin de recursos para la preservacin y mejora

ambiental de los pases en desarrollo;

Principio 13 e 14

Planificacin de los procesos de desarrollo;

Principio 15

Planificacin a los asentamientos humanos y a la urbanizacin;

Principio 16

Polticas demogrficas;

Principio 17

Papel de las instituciones nacionales para la gestin de los

recursos naturales;

Principio 18

Rol de la ciencia y tecnologa;

Principio 19

Educacin para las cuestiones ambientales;

Principio 21

Derecho Soberano de los Estados utilizaren sus propios

recursos naturales y obligacin de no causar dao a los otros
Estados;

Principio 22, 24 e 25 Cooperacin;

Principio 23

Adaptacin de las normas ambientales a la realidad de cada

pas;

Principio 26

Necesidad de un acuerdo sobre armas nucleares;

Fuente: United Nations, 1972. Elaborado por Pilar Carolina Villar, 2012.

En el Plan de Accin para el Medio Ambiente 8 fueron presentadas 109 recomendaciones

sobre aspectos institucionales, organizacionales, financieros y prioridades ambientales
que deberan ser considerados por los Estados y organizaciones internacionales. El agua
fue considerada una prioridad de actuacin. La recomendacin 51 traz las primeras
directrices para la gestin de las aguas compartidas:
Se recomienda que los Gobiernos involucrados estudien la
posibilidad de creacin de comisiones de cuencas hidrogrficas u
algn otro tipo de instrumental adecuado para la cooperacin entre
los Estados interesados en el caso de aguas comunes a ms de una
jurisdiccin
a) En conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios
de derecho internacional, se debe tener plena consideracin al
derecho a la soberana permanente de cada pas involucrado en el
desarrollo de sus propios recursos.
Los siguientes principios deben ser considerados por los Estados
involucrados cuando correspondiente:
(i) teniendo en cuenta que pueden ocurrir efectos ambientales
significativos en otros pases, el otro pas debe ser notificado con
antelacin acerca de la actividad planeada;

8 Disponible en: http://fds.oup.com/www.oup.co.uk/pdf/bt/cassese/cases/part3/ch17/1204.pdf.

18

Desde el punto de vista ambiental, el objetivo bsico de todos los

usos de las aguas y desarrollo de actividades es asegurar el mejor
uso del agua y evitar su contaminacin en cada uno de los pases;
Los beneficios netos de las regiones hidrolgicas comunes a ms de
una jurisdiccin nacional deben ser divididos de forma equitativa por
las naciones afectadas.
c) Tales ncleos, cuando considerados apropiados por los Estados
involucrados, permitirn llevar a cabo a nivel regional:
(i) Recoleccin, anlisis e intercambio de datos hidrolgicos, por
medio de algn mecanismo internacional acordado por los Estados
involucrados;
(ii) Programas de intercambio de datos para servir de base a las
necesidades de planeamiento;
(iii) Evaluacin de los efectos ambientales de los usos del agua
existentes;
(iv) Estudios conjuntos de las causas y sntomas de problemas
relacionados con las aguas, teniendo en cuenta aspectos tcnicos,
econmicos y sociales del control de la calidad del agua;
(v) El uso racional, incluyendo un programa de control de calidad
de las aguas como un bien ambiental;
(vi) Provisiones para la proteccin judicial y administrativa de los
derechos y reclamos sobre las aguas;
(vii) Prevencin y solucin de controversias en la gestin y
conservacin de las aguas;
(viii) Cooperacin tcnica y financiera para los recursos compartidos.
d) Conferencias regionales deben ser organizadas para promover
las consideraciones anteriormente citadas (traduccin nuestra)
Por otra parte, el Plano de Accin de Estocolmo estructur el primero ncleo institucional
para el medio ambiente, definiendo las obligaciones de las organizaciones internacionales
del cuadro ONU en relacin a la promocin del conocimiento, gestin e infraestructura
hdrica (VILLAR, 2012). A partir de l la ONU por medio de su Secretara General y de sus
organizaciones - Organizacin Mundial de la Salud OMS, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo -PNUD, Organizacin de las Naciones Unidas para
Alimentacin y Agricultura - FAO, Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura UNESCO) y determinadas agencias especializadas
(Asociacin Internacional de Energa Atmica - AIEA y el Banco Mundial - se tornaran
actores fundamentales para promover la gobernanza de las aguas.
Otro desdoblamiento de la conferencia fue que los pases percibieron la necesidad de
profundizar el debate sobre desarrollo y medio ambiente. Para eso, el PNUMA cre, en
1983, la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por la Primera
19

Ministra de Noruega, Gro Harlen Brundtland (Resolucin de la Asamblea General de la

ONU N 38/161 de 19.12.1983). Esta comisin fue la responsable por el informe Nuestro
Futuro Comn, presentado a la Asamblea General de la ONU, en 1987, y por el concepto
de desarrollo sostenible, definido como aquel que atiende a las necesidades del presente
sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras de atender a sus propias
necesidades (UNITED NATION, 1987, p. 37).
2.4 Conferencia de Mar del Plata
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre agua de Mar del Plata, Argentina fue
realizada en marzo de 1977 y represent la primera de una serie de conferencias,
declaraciones y foros que se dedicaran al agua. Esta Conferencia fue propuesta por el
Consejo Econmico y Social y aprobada por medio de la Resolucin de la Asamblea
General de la ONU N 3513 (XXX) del 15 de diciembre de 1975 (UNGA, 1975). En esta
ocasin se reunieron ms de 1500 participantes, representando a 116 Estados,
organizaciones internacionales de la ONU, comisiones de ros internacionales y
organizaciones no gubernamentales (BISWAS, 1988).
El principal resultado fue la elaboracin del Plan de Accin de Mar del Plata, compuesto
por 3 partes: la parte introductoria que sintetizaba el cuadro de la poca; las
recomendaciones y las resoluciones, que sintetizaban las acciones necesarias en nivel
nacional y en nivel internacional. En el mbito de las recomendaciones, fueron abordados
los siguientes temas: evaluacin de los recursos hdricos (A); uso de las aguas y
eficiencia (B); medio ambiente, salud y control de la contaminacin (C); Polticas,
Planeamiento y Gestin (D); Riesgos Naturales (E); Informacin pblica, educacin,
entrenamiento e investigacin (F); y Cooperacin Internacional (H). Ya las resoluciones
versaban sobre los siguientes temas: evaluacin de los recursos hdricos (I);
abastecimiento hdrico de las comunidades (II); el uso del agua en la agricultura (III);
investigacin y desarrollo de tecnologas industriales (IV); papel del agua en el combate
de la desertificacin (V); cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo en el sector de
agua (VI); Comisin de ros (VII); Ncleos institucionales para la cooperacin internacional
en el sector de agua (VIII); Ncleos financieros para la cooperacin internacional en el
sector de agua (IX); y Polticas hdricas en territorios ocupados (X) (BURCHI; MECHLEM,
2005).

20

La Recomendacin 85, del Eje Temtico H Cooperacin Internacional trajo directrices

especficas para las aguas compartidas:
Los Estados que compartan recursos hdricos [...] deben cooperar para el
establecimiento de los programas, maquinaria e instituciones necesarios para el
desarrollo coordinado de estos recursos [...] y establecer comits conjuntos para
providenciar [...] la recoleccin, estandarizacin e intercambio de datos para la
gestin de los recursos hdricos compartidos, la prevencin y el control de la
contaminacin de las aguas, la prevencin de las enfermedades de transmisin
hdrica, mitigacin de la sequa, control de inundaciones, mejora de las
actividades realizadas en los ros, y sistemas de alerta de inundaciones (REPORT
OF THE UNITED NATION WATER CONFERENCE, p. 51 apud CAMPONERA, p.
198) (traduccin nuestra).

Aunque esta recomendacin haya sido redactada en el auge de la Guerra Fra, sus
presupuestos no podran ser ms actuales, puesto que resumen las principales
estrategias para la gestin conjunta de las aguas compartidas. El Plan de Accin de Mar
del Plata fue uno de los documentos ms completos sobre gestin de las aguas (BISWAS,
2008). l estableci la Dcada Internacional del Agua Potable y Saneamiento
(1980-1990), que tuvo como objetivo universalizar el acceso al agua potable y al
saneamiento (SALMAN, 2002).
Desafortunadamente, la aplicacin prctica del Plan de Mar del Plata dej que desear. A
pesar de los esfuerzos internacionales, la Consulta Global sobre Agua Potable y
Saneamiento, 1990, en Nueva Delhi, India, demostrara que incluso la dcada
internacional del agua potable obtuvo resultados por debajo de los esperados (UNGA,
1990).
2.5 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Rio de
Janeiro, 1992.
La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo fue realizada
en Rio de Janeiro, entre los das 1 y 12 de junio en 1992, con el propsito de dar
continuidad a los debates de Estocolmo (UNGA, 1988, 1989). Tambin denominada
Cpula de la Tierra o ECO-92, ella represent el principal momento histrico de la
discusin ambiental y fortaleci el derecho internacional del medio ambiente. El
desmoronamiento de la Unin Sovitica, en 1991, marc el fin de la fase de bipolarizacin
poltica, ideolgica y militar, y cre un ambiente favorable para la cooperacin
internacional. En la ocasin participaron 178 Estados y ms de 2.450 ONGs, que crearon
21

diversos eventos paralelos (BARROS-PLATIAU, 2006, p. 203). Sus principales conquistas

fueron (SOARES, 2001):
a) adopcin de dos convenciones multilaterales: Convencin-Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climtico y la Convencin sobre la Diversidad Biolgica;
b) documentos que establecieron los principios normativos y las lneas polticas para
la accin de los Estados: 1) Declaracin de Rio sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo; 2) el Programa 21; y 3) la Declaracin de Principios sobre los
Bosques;
c) Fijacin de temas para las prximas reuniones de rganos de la ONU (combate de
la desertificacin y problemas de la pesca en alto mar) y la definicin de la agenda
de conferencias internacionales sobre el lanzamiento de dixido de carbono a la
atmsfera, tema relacionado con la Convencin Marco sobre Cambio Climtico;
d) Creacin de la Comisin para el Desarrollo sostenible subordinada al Consejo
Econmico y Social de la ONU (ECOSOC).
Todos estos resultados beneficiaron a las aguas, sea de forma directa o indirecta y entre
ellos se destacan: la Declaracin de Rio sobre el Medio Ambiente, que mejor el
contenido de la Declaracin de Estocolmo y gui las relaciones entre los Estados en
materia ambiental; y el Programa 21, que seal directrices especficas para la gestin de
las aguas. La tabla 2 sintetiz los principios de la Declaracin de Rio de Janeiro.
Tabla 2 - Sntesis de los principios de la Declaracin de Rio de Janeiro.

PRINCPIOS DE LA DECLARACIN DE RIO DE JANEIRO- 1992

Principio 1

Seres humanos como centro del desarrollo sostenible (DS), derecho a

una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza;

Principio 2

Derecho soberano de los Estados de aprovechar sus propios

recursos segn sus polticas ambientales y responsabilidad de no
causar daos al medio ambiente de otros Estados;

Principio 3

Necesidades de las generaciones futuras;

Principio 4

Proteccin ambiental como parte del DS;

Principio 5

Cooperacin para la erradicacin de la pobreza;

Principio 6

Prioridad para las necesidades de los pases en desarrollo;

Principio 7

Cooperacin para la salud y integridad de los ecosistemas terrestres.

Responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados;

Principio 8

Reducir modalidades insostenibles de produccin y consumo y

fomento a polticas demogrficas apropiada;

Principio 9

Cooperacin tcnica;
22

Principio 10

Participacin social;

Principio 11

Legislacin ambiental eficiente;

Principio 12

Promocin de un sistema econmico internacional favorable y abierto;

Principio 13

Legislaciones nacionales para responsabilizar quien contamina e

indemnizar las vctimas;

Principio 14

Cooperacin para combatir la transferencia de actividades o

sustancias nocivas;

Principio 15

Principio de la precaucin;

Principio 16

Internacionalizacin de los costos ambientales y uso de instrumentos

econmicos;

Principio 17

Evaluacin de impacto ambiental;

Principio 18

Deber de notificar sobre desastres naturales o situaciones de

emergencia;

Principio 19

Deber de notificar previamente, fornecer informaciones y realizar

consultas en el caso de actividades que puedan generar efectos
transfronterizos;

Principio
21 e 22

20, Rol de las mujeres; jvenes; pueblos indgenas y comunidades

endgenas en la temtica ambiental;

Principio 23

Proteccin ambiental de los pueblos oprimidos;

Principio 24

Proteccin ambiental durante conflictos armados;

Principio 25

Interdependencia entre la paz, desarrollo y proteccin ambiental;

Principio 26

Solucin pacfica de las controversias;

Principio 27

Cooperacin con base en la buena fe.

Fuente: Declaracin de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1992.

Elaborado por: Pilar Carolina Villar, 2012.

Segn Soares (2001, p. 79), la Declaracin de Rio represent un conjunto de principios

normativos, que consagr la proteccin de los derechos de las presentes y futuras
generaciones; fij las bases de la poltica ambiental global; reconoci el principio del
desarrollo sostenible y la responsabilidad prioritaria de los pases industrializados por los
daos ambientales.
El Programa 21 fue otro resultado importante. Su meta era trazar las acciones que
deberan ser realizadas por los Estados en el siglo XXI. Se trata de un documento
complejo con ms de 800 pginas, que estableci un programa global de poltica de
desarrollo y de poltica ambiental, elaborado por los pases industrializados y por los
pases en vas de desarrollo, con sus principios vlidos para ambos conjuntos, aunque
con exigencias distintas para cada cual (SOARES, 2001, p. 83). El agua fue tratada en el

23

captulo 18: Proteccin de la calidad y del abastecimiento de los recursos hdricos:

aplicacin de criterios integrados en el desarrollo, manejo y uso de los recursos hdricos.
Las aguas dulces fueron divididas en siete reas de programas: a) Desarrollo y manejo
integrado de los recursos hdricos (18.6 a 18.22) b) Evaluacin de los recursos hdricos
(18.23 a 18.34); c) Proteccin de los recursos hdricos, de la calidad del agua y de los
ecosistemas acuticos (18.35 a 18.46); d) Abastecimiento de agua potable y saneamiento
(18.47 a 18.55); e) El agua y el desarrollo urbano sostenible (18.56 a 18.64); f) Agua para
la produccin de alimentos y desarrollo rural sostenible (18.65 a 18.81); g) Impactos del
cambio climtico sobre los recursos hdricos (18.82 a 18.90).
Las recomendaciones de este captulo van a retomar las estrategias propuestas por el
Plan de Accin de Mar del Plata, por la Declaracin de Nueva Delhi y por la Declaracin
de Dubln. Las recomendaciones 18.4 y 18.10 reconocieron la importancia de las aguas
transfronterizas para los Estados Ribereos y la necesidad de promover la cooperacin y
ncleos conjuntos de gestin. La gestin integrada de los recursos hdricos ocup un
papel central en el documento. Para incentivar y evaluar el progreso del Programa 21 y de
la Declaracin de Rio fue creada la Comisin para el Desarrollo sostenible.
2.6 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Johannesburgo, 2002.
La Cpula Mundial sobre Desarrollo Sostenible, realizada entre el 2 y el 4 de septiembre
de 2002, en Johannesburgo, Sudfrica, cont con ms de 10.000 participantes de 112
pases, entre ellos, jefes de Estado, delegados nacionales y lderes de organizaciones no
gubernamentales, empresas y otros grupos sociales (BARROS-PLATIAU, 2006, p. 203).
Los principales resultados de esa Conferencia fueron la Declaracin de Johannesburgo
sobre Desarrollo Sostenible y el Plan de Aplicacin de Johannesburgo que retomaron las
ideas construidas en las Conferencias anteriores. Estos documentos asumieron una
postura conservadora ante la negativa de determinados pases desarrollados para firmar
tratados importantes; el riesgo de recesin de la economa mundial sealado por informes
de la ONU; y el atentado terrorista del 11 de septiembre de 2011, que desviaron el foco de
las negociaciones para el combate al terrorismo (RIBEIRO, W. 2002)

24

En los paneles preparatorios sobre agua para la Conferencia, la crisis hdrica fue
planteada como un problema de crisis de gobernanza y no de escasez. A partir de esta
conferencia la gobernanza asume un papel prioritario en la temtica ambiental. La
Declaracin de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible consider el fortalecimiento
de la gobernanza como fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible, las metas del
Programa 21, los objetivos del Milenio o las acciones establecidas en el Plan de
Aplicacin de Johannesburgo. Esta declaracin no trajo innovaciones o grandes avances
en la temtica ambiental. No obstante ello, reconoci la desigualdad de la distribucin de
los costos y beneficios de la globalizacin (RIBEIRO, W. 2002).
El Plan de Aplicacin de Johannesburgo se dividi en 10 partes: introduccin; erradicacin
de la pobreza; modificacin de las modalidades insostenibles de consumo y produccin;
proteccin y gestin de la base de los recursos naturales para el desarrollo econmico y
social; desarrollo sostenible en un mundo en vas de globalizacin; salud y desarrollo
sostenible; desarrollo sostenible en los pequeos pases insulares en desarrollo;
desarrollo sostenible para frica (y otros de carcter regional); medios de implementacin;
y marco institucional para el desarrollo sostenible (UNITED NATIONS, 2002)
Este plan retom el discurso de aguas de las conferencias anteriores, del Programa 21 y
de los Objetivos del Milenio, destacando la importancia de expandir el acceso al agua y al
saneamiento y de fomentar las alianzas entre los sectores pblico y privado para este fin.
En el caso de los recursos transfronterizos se enfatiz la gestin integrada de los recursos
hdricos de la cuenca hidrogrfica y la gobernanza para el desarrollo sostenible.
2.7 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Rio + 20
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Rio+20, realizada
en Rio de Janeiro, entre los das 13 y 22 de junio de 2012, cont con representantes de
los 193 Estados miembro de la ONU y miles de participantes de la sociedad civil. La Rio +
20 se dividi en tres fases:

III Reunin del Comit Preparatorio (13 a 15 de junio): negociacin

de los documentos presentados en la Conferencia con los
representantes gubernamentales.

25

Dilogos para el Desarrollo Sostenible (16 a 19 de junio): espacio

dedicado al debate de la sociedad civil sobre: 1) Desarrollo
Sostenible para el combate de la pobreza; (2) Desarrollo Sostenible
como respuesta a las crisis econmicas y financieras; (3)
Desempleo, trabajo decente y migraciones; (4) La economa del
Desarrollo Sostenible, incluyendo estndares sostenibles de
produccin y consumo; (5) Bosques; (6) Seguridad alimentaria y
nutricional; (7) Energa sostenible
para todos; (8) Agua; (9)
Ciudades sostenibles e innovacin; y (10) Ocanos.
Segmento de Alto Nivel de la Conferencia (20 a 22 de junio):
evento con los Jefes de Estado y de gobierno de los pases de las
Naciones Unidas.
Los eventos preparatorios de la Rio+20 destacaron siete reas temticas: empleos
decentes, energa, ciudades sostenibles s, seguridad alimentaria y agricultura sostenible,
agua, ocanos y preparacin para desastres. El tema agua prioriz la necesidad de
expandir el acceso al agua potable y al saneamiento y el combate de las sequas. Sin
embargo, en la Conferencia el foco de los debates prioriz dos ejes temticos: a)
economa verde en el contexto del desarrollo sostenible y b) cuadro institucional para el
desarrollo sostenible.
La crisis econmica financiera perjudic las negociaciones. El principal resultado fue el
proyecto de resolucin con el ttulo El futuro que queremos. Las aguas transfronterizas
no aparecen en este documento. Sin embargo, los Estados reafirmaron los compromisos
de la Declaracin del Milenio y del Plan de Aplicacin de Johannesburgo, destacando la
importancia de expandir el acceso al agua y al saneamiento; la mencin expresa del
derecho humano al agua, la necesidad de establecer iniciativas para proteccin y
ocupacin sostenible de los ecosistemas, la adopcin de medidas contra inundaciones,
sequas y escasez, y acciones para reducir la contaminacin y mejorar la calidad del
agua. La asistencia y la cooperacin internacional fueron consideradas fundamentales
para alcanzar tales recomendaciones (UNGA, 2012).
El momento ms innovador del evento fueron los Dilogos para el Desarrollo Sostenible,
una iniciativa del gobierno brasileo, apoyada por el PNUD, en la cual el tema del agua
ocup un lugar destacado. Esta experiencia consisti en una plataforma electrnica
creada para permitir la participacin directa de la poblacin para exponer su punto de
vista. Las propuestas ms votadas fueron encaminadas a los jefes de Estado. Entre ellas
se sugiri el derecho humano al agua, al mantenimiento de la biodiversidad y de los
26

ecosistemas, y la adopcin de polticas globales que incentiven la gestin integrada del

agua con la participacin de la sociedad civil (VILLAR, 2015).

27

3 TRATADOS INTERNACIONALES SOBRE AGUA Y MEDIO AMBIENTE DEDICADOS

A LA GOBERNANZA DE LAS AGUAS DULCES
3.1 Convencin relativa al Aprovechamiento de las Fuerzas Hidrulicas que
interesan a ms de un Estado, Ginebra, 1923.
La expansin de la revolucin industrial cre nuevos medios de transporte, la navegacin
perdi la prioridad y el agua pas a ser disputada por otros usuarios, destacndose los
usos volcados a la produccin de energa hidrulica. La Convencin de Ginebra sobre el
Aprovechamiento de las Fuerzas Hidrulicas que interesan a ms de un Estado (1923)
fue un reflejo de este contexto histrico y del deseo de los Estados de regular y facilitar la
explotacin de la energa hidrulica en los ros compartidos.
Esta Convencin fue adoptada en la Conferencia General de comunicacin y Trnsito,
promovida por la Liga de las Naciones, que cont con la participacin de 39 Estados, de
los cuales 17 firmaron la Convencin y 11 la ratificaron. Ella entr en vigor el 30 de junio
de 1925, tras el depsito del tercer instrumento de ratificacin, pero su aplicacin prctica
fue limitada, dado que la gran mayora de los Estados signatarios no perteneca a la
misma cuenca hidrogrfica (SETTE-CAMARA, 1984, p. 141).
El artculo 1 de la Convencin adverta que:
La presente Convencin no modifica en manera alguna la libertad de todo
Estado, dentro de los lmites del derecho internacional, de ejecutar en su
territorio toda clase de obras que considere oportuno para el aprovechamiento de las fuerzas hidrulicas.

La convencin no prohibi la construccin de esas obras, pero las condicion a la

observancia de determinados procedimientos. Por ejemplo, el artculo 2 estableci la
posibilidad de investigaciones internacionales a pedido de cualquiera de los Estados, con
el propsito de arribar a la solucin ms favorable para todos y la elaboracin de un
programa de desarrollo que respete las obras existentes, en construccin o proyectadas.
Los artculos 3 y 4 trataron el proceso de negociacin entre los Estados y la necesidad
de que se celebren acuerdos internacionales entre los pases, en el caso que el proyecto
exija la actuacin del otro Estado o en su territorio; y en el caso que estas operaciones
causaren graves perjuicios a los otros Estados.

28

El artculo 6 ilustr algunos de los aspectos que podran ser contemplados en tales
acuerdos: condiciones generales de la obra; contribuciones de los Estados interesados;
cooperacin financiera; mtodos de control tcnico y garantas de seguridad pblica,
proteccin de los sitios; regulacin del flujo de agua; proteccin de los intereses de
terceros; y formas de resolucin de controversias.
La previsin de estos procedimientos fue la principal contribucin de esta convencin, que
represent el primer marco jurdico internacional volcado a compatibilizar las obras
hidrulicas. Sin embargo llama la atencin, que ella ignor las cuestiones ambientales,
como calidad del agua y control de la contaminacin.
3.2

Convencin

Relativa

los

Humedales

de

Importancia

Internacional,

especialmente como Hbitat de Aves Acuticas, RAMSAR, 19719.

Esta convencin fue adoptada en la ciudad de Ramsar, Irn en 1971 y entr en vigor con
el depsito del sptimo instrumento de ratificacin, en 1975. Inicialmente, su preocupacin
eran los humedales habitados por aves acuticas, aunque con el pasar de los aos, ella
incorpor otros aspectos como el uso y la conservacin de esas reas, su reconocimiento
como ecosistemas vitales para la biodiversidad y el bienestar de las comunidades
humanas. Por esta razn, se ha incentivado la utilizacin de la denominacin resumida
Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional. El objetivo adoptado
por las partes en 1999 y mejorado en 2002 es la conservacin y uso sabio de todos los
humedales por medio de acciones locales y nacionales, y cooperacin internacional,
como una contribucin rumbo al desarrollo sostenible del mundo

(RAMSAR

CONVENTION SECRETARAT, 2011, p. 7).

La UNESCO sirve como depositaria 10, pero la Convencin no es parte del Sistema de las
Naciones Unidas o de la UNESCO. Inicialmente, la convencin fue establecida con tan
solo dos rganos de implementacin: la Conferencia de las Partes Contratantes (COP) y
una Secretara de carcter permanente, que fue atribuida provisoriamente a la
International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN). En 1982
9Disponible: www.ramsar.org/
10 El depositario es un Estado o organizacin internacional que se queda responsable por
concentrar todos los atos relativos a determinado tratado. Su funcin es centralizar los
documentos de ratificacin o adesin de los Estados, bien como pedidos de denuncia o
otros atos relacionados al tratado.
29

fue establecido el Protocolo de Pars que modific el texto original e instituy la

periodicidad trianual para las reuniones de la COP. Este protocolo entr en vigor en
octubre de 1986, con la aceptacin de 2/3 de los Estados Partes. En junio de 1987, en la
Conferencia de las Partes Contratantes, en Regina, Canad, se establecieron el Comit
Permanente, la Secretara de la Convencin de Ramsar y los convenios con la IUCN e
International Waterflow and Wetlands Research Bureau (IWRB) (SOARES, 2001;
RAMSAR CONVENTION SECRETARAT, 2011)
La Conferencia de las Partes Contratantes es el rgano responsable por la formulacin de
las polticas de la Convencin y est compuesto por los representantes de los Estados
Partes. Los representantes de Estados no miembros, instituciones intergubernamentales y
ONGs nacionales e internacionales pueden participar de las conferencias como
observadores. El Comit Permanente de la Convencin es el rgano ejecutivo
intersectorial que representa a la COP en el perodo comprendido entre sus reuniones
trienales. La Secretara de la Convencin de Ramsar es la que realiza las actividades de
coordinacin cotidiana. Ella se localiza en las instalaciones de la sede de la IUCN, en
Suiza, y los funcionarios de la Secretara son legalmente considerados funcionarios de la
IUCN. La Convencin adems cuenta con un Panel de Revisin Cientfica y Tcnica, que
es un rgano subsidiario, cuya funcin es brindar orientacin tcnica y cientfica a la
Conferencia de las Partes, la Comisin Permanente y la Secretara. Los recursos
presupuestarios provienen de los aportes obligatorios de los Estados y de agencias de
apoyo como el Banco Mundial y Global Environment Facility (GEF), adems de algunos
actores privados (RAMSAR CONVENTION SECRETARAT, 2011).
El artculo 1 de la Convencin defini los humedales de la siguiente forma:
1. A los efectos de la presente Convencin son humedales las extensiones de
marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean stas de
rgimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes,
dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya
profundidad en marea baja no exceda de seis metros.

Esta definicin es amplia y comprendi las reas hmedas naturales de origen marino,
estuarios, reas lacustres, ribereas y palustres, as como las reas hmedas creadas por
el hombre, como viveros de camarn y peces, tanques de cultivo, salinas, canales,
embalses, etc. En todos los casos la profundidad mxima es de 6 metros en la marea
baja.
30

La Convencin impone varias obligaciones a los Estados. La primera de ellas es la

indicacin de al menos una zona hmeda para ser incluida en la Lista de Zonas Hmedas
de Importancia Internacional (Lista Ramsar) y el compromiso de promover su
conservacin. Se pueden citar adems las obligaciones relativas a la realizacin de
inventarios de zonas hmedas y la continua designacin de nuevas reas para la Lista
(Art. 2.1), as como, el deber de informar a la Secretara de la Convencin sobre el cambio
en el status de una zona de la lista como consecuencia de accin antrpica (Art. 3.2).
Asimismo, existe la obligacin general de incluir la conservacin de estas reas en las
polticas de planeamiento de uso del suelo (Art. 3.1); establecer reservas naturales (Art. 4)
y el deber de cooperacin internacional en el caso de zonas hmedas transfronterizas
(Art. 5).
Los Estados pueden remover una zona hmeda registrada, aunque tienen el deber de
compensar la retirada de esa rea, incluyendo otra zona en la Lista. En 2012, la
Convencin contaba con 160 Estados Partes y 2.056 zonas hmedas registradas, lo que
abarca un rea de ms de 193.000 kilmetros. Por ejemplo, Brasil tiene diversas reas
hmedas, tales como el Pantanal Matogrossense; Lagoa do Peixe; Mamirau; Ilha do
Bananal; Reentrncias Maranhenses; Baixada Maranhense; Parque Estadual Marinho do
Parcel Manuel Luis; Reserva Particular de Patrimonio Natural SESC Pantanal; Reserva
Particular de Patrimonio Natural Fazenda Rio Negro; Parque Estadual de Rio Doce y
Parque Marinho de Abrolhos.
La Convencin de Ramsar es considerada un ejemplo como resultado

de su

amplia aceptacin por los Estados. Esto se justifica principalmente por su estructura, que
se fundamenta en la cooperacin, sin sanciones previstas para su violacin, ni metas
obligatorias

en

relacin

al

nmero

de

inclusiones

(RAMSAR

CONVENTION

SECRETARAT, 2011).
3.3 Convenio sobre la Proteccin y Utilizacin de los Cursos de Agua
Transfronterizos y de los Lagos Internacionales, Helsinki, 1992.
El Convenio de Helsinki fue adoptado bajo los auspicios de la Comisin Econmica para
Europa de la Organizacin de las Naciones Unidas (UNECE), en marzo de 1992. Y su
entrada en vigor ocurri con el depsito del dcimo sexto instrumento de ratificacin en
1996. Su contenido fue considerablemente influenciado por la Declaracin sobre Poltica
31

de Prevencin y Control de Contaminacin del Agua de la UNECE de 1980 (SANDS et al,

2012). La estructura se divide en prembulo, 28 artculos y 4 anexos. Los artculos son
divididos en 3 partes: Parte 1 Disposiciones aplicables a todas las partes; Parte 2
Disposiciones aplicables a las partes ribereas; Parte III Disposiciones Institucionales.
Los anexos son: Anexo I Definicin de la expresin mejor tecnologa disponible;
Anexo 2 directrices para llevar a cabo las mejores prcticas ambientales; Anexo 3directrices para el desarrollo de objetivos y criterios de calidad de agua; Anexo 4
Arbitraje.
El prembulo resalt la importancia de la cooperacin para la proteccin y uso de las
aguas transfronterizas y la necesidad de revertir la degradacin ambiental; destac la
Declaracin de la Conferencia de Estocolmo sobre Ambiente Humano y varios acuerdos
regionales establecidos por la Comisin Econmica de Europa, as como afirm que la
cooperacin debera materializarse por la celebracin de tratados entre los pases
ribereos.
En el cuerpo de los artculos, puede destacarse el concepto de aguas transfronterizas,
definido en el Art. 1, 1, del Convenio, de la siguiente forma:
1. Por "aguas transfronterizas" se entendern las aguas superficiales o
freticas que sealan, atraviesan o se encuentran situadas en las fronteras
entre dos o ms Estados; en el caso de las aguas transfronterizas que
desembocan directamente en el mar, el lmite de dichas aguas lo constituye
una lnea recta trazada a travs de sus respectivas desembocaduras entre
puntos de la lnea de bajamar de sus orillas.
Se resalta adems la inclusin del concepto de impacto transfronterizo, en el Art. 1, 2:
2. Por "impacto transfronterizo" se entender cualquier efecto adverso
importante que una modificacin del estado de las aguas transfronterizas
causada por una actividad humana, cuyo origen fsico est situado total o
parcialmente en una zona bajo jurisdiccin de una Parte, pueda producir
sobre el medio ambiente en una zona bajo jurisdiccin de otra Parte. Entre
los efectos sobre el medio ambiente figuran los que afectan a la salud y
seguridad humanas, la flora, la fauna, el suelo, la atmsfera, el agua, el
clima, el paisaje y los monumentos histricos u otras estructuras fsicas, o a
la interaccin entre dichos factores ; tambin comprenden los efectos sobre
el patrimonio cultural o las condiciones socioeconmicas derivadas de las
alteraciones de dichos factores.

32

Las ideas propuestas por los conceptos previstos en el Art. 1, incisos 1 y 2, reconocieron
las aguas transfronterizas como recursos compartidos. De esta forma, los Estados
pueden utilizar tales recursos, siempre que no causen dao o perjudiquen el uso de los
otros Estados que comparten tales recursos. Asimismo, la nocin de aguas
transfronterizas se relaciona con el concepto de cuenca hidrogrfica.
Este convenio le asign a los Estados la obligacin general de tomar todas las medidas
apropiadas para prevenir, controlar y reducir todo y cualquier impacto transfronterizo (Art.
2, 1). Para ello, los Estados deben controlar y reducir la contaminacin; utilizar las aguas
con base en una gestin racional y ecolgicamente adecuada a su conservacin y a la
proteccin ambiental; asegurar el uso racional y equitativo; as como la conservacin y
recuperacin de los ecosistemas (Art. 2, 2). Adems de ello, la accin de los Estados
debe ser guiada por los principios de precaucin, contaminador-pagador y desarrollo
sostenible (Art. 2, 5).
En la prevencin, control y reduccin del impacto transfronterizo son enumeradas varias
estrategias como: a) la adopcin de tecnologas poco contaminantes o limpias; b)
sistemas de licenciamiento y concesin de lanzamientos; c) parmetros de lanzamiento
basado en las mejores tecnologas disponibles; d) gestin sostenible de los recursos
hdricos; e) tratamiento de efluentes, f) programas de monitoreo; g) investigacin y
desarrollo de tecnologas de prevencin, control y reduccin de impactos ambientales; h)
intercambio de informaciones; y otros (Art. 3,4,5 y 6).
Estas obligaciones valen para todas las partes del Convenio. En el caso de los Estados
ribereos, el Art. 9 estableci que ellos deberan celebrar acuerdos bilaterales o
multilaterales definiendo con el fin de definir sus relaciones mutuas y su comportamiento
en relacin con la prevencin, control y reduccin del impacto transfronterizo. En esta
tarea, los Estados ribereos debern especificar la cuenca hidrogrfica o la(s) parte(s) de
esta cuenca que es (son) objeto de cooperacin (Art. 9, 1) y prever la creacin de rganos
conjuntos (Art. 9, 2).
La Convencin enumer varias iniciativas de cooperacin especficas para los Estados
ribereos y atribuy un rol de funciones a ser desempeado por los rganos conjuntos
que fueren establecidos. Ella busc trazar un camino para la celebracin de acuerdos
conjuntos, pautados prioritariamente en iniciativas de gestin. Por ejemplo, los rganos
33

conjuntos deberan tener como atribuciones: recoger, compilar y evaluar datos para
identificar fuentes de contaminacin; elaborar programas conjuntos de monitoreo; llevar a
cabo inventarios e intercambiar informaciones sobre fuentes de contaminacin; establecer
lmites de emisin para efluentes; definir criterios de calidad del agua; ejecutar programas
de accin para reducir la contaminacin; establecer formas de alerta y de alarma;
participar de la implementacin de la evaluacin de impacto ambiental (Art. 9, 2 prrafos
a, b, c, d, e, f, g, j).
Tambin como deberes derivados de la cooperacin se cuentan: la posibilidad de
consultas entre los Estados Ribereos (Art. 10); la realizacin de programas de monitoreo
conjunto (Art. 11); el intercambio de informaciones sobre la situacin del recurso
transfronterizo (Art. 13); asistencia mutua (Art. 15) puesta a disposicin de informaciones
al pblico (Art. 16).
Para profundizar el proceso de cooperacin, las partes firmaron dos protocolos vinculados
al Convenio: el Protocolo sobre Agua y Salud (1999), cuyo principal objetivo era garantizar
el abastecimiento de agua potable y segura para la salud humana, de forma que se
prevengan, controlen y reduzcan las enfermedades de transmisin hdrica; y el Protocolo
sobre responsabilidad civil y compensacin por daos causados por los efectos
transfronterizos de accidentes industriales en aguas transfronterizas (2003), que an no
entr en vigor.
El Convenio de Helsinki tuvo una buena aceptacin por parte de los Estados y aport
directrices de gestin bastante concretas para prevenir, controlar y reducir la
contaminacin. Aunque el concepto de impacto transfronterizo sea amplio, se parti del
presupuesto que su causa principal es la contaminacin, y de esa forma, los impactos
transfronterizos causados por los usos conjuntos fueron menospreciados.
Como forma de ampliar su influencia, en 2003, los Estados miembros firmaron una
enmienda al Convenio de Helsinki que permite la adhesin de los pases miembros de la
ONU, pero externos a la UNECE. Esa enmienda entro en vigor en 6 de febrero de 2013 y
convirti el Convenio de Helsinque en un instrumento jurdico de caracter global (VILLAR,
2015).

34

3.4 Convencin sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua

Internacionales para fines distintos de la Navegacin 11
En 1997, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Convencin sobre
Derecho relativo a la Utilizacin de los Cursos de Agua Internacionales para Fines
Distintos de la Navegacin, tambin denominada Convencin de Nueva York. La
Comisin de Derecho Internacional de la Organizacin de las Naciones Unidas a pedido
de la Asamblea general inici el proceso de redaccin del proyecto de artculos en la
dcada de 1970, pero su redacin solo se concluyo en la dcada de noventa.
La Convencin de Nueva York enfrento dificultades para entrar en vigor, lo que ocurri
recientemente en 17 de agosto de 2014, con el decurso de los noventa das despus del
depsito del trigsimo quinto instrumento de ratificacin (Vietna). Desafortunadamente los
pases latinoamericanos resisten en asumir ese instrumento 12.
Esa convencin representa el nico instrumento legitimado globalmente para la gestin de
las aguas dulces compartidas (ECKSTEIN; ECKSTEIN, 2005). La convencin est
compuesta por 37 artculos, divididos en siete partes: Parte I - Introduccin; Parte II Principios Bsicos; Parte III - Medidas proyectadas; Parte IV - Proteccin, preservacin y
gestin; Parte V - Condiciones nocivas y situaciones de emergencia; Parte VI Disposiciones diversas; y Parte VII - Clusulas finales. En un apndice la convencin
indica los procedimientos en caso de sumisin de la controversia a arbitraje.
La convencin defini su mbito de actuacin en el artculo 1, de la siguiente forma:
La presente Convencin se aplica a los usos de los cursos de agua internaciona les y de sus aguas para fines distintos de la navegacin y a las medidas de proteccin, preservacin y ordenacin relacionadas con los usos de esos cursos de agua
y de sus aguas.

La convencin no adopt el trmino cuenca hidrogrfica o aguas transfronterizas, sino el

de curso de agua y curso de agua internacional, cuyas definiciones son:
a) Por "curso de agua" se entender un sistema de aguas de superficie y subterrneas que, en virtud de su relacin fsica, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura comn;
b) Por "curso de agua internacional" se entender un curso de agua algunas de
cuyas partes se encuentran en Estados distintos;

11Maiores informaciones: http://www.unwatercoursesconvention.org/

12El status de la convencin se encuentra en: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?
src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-12&chapter=27&lang=en.
35

La visin de curso de agua adoptada por la Convencin es amplia, ya que incluy todos
los cuerpos de agua directamente conectados al curso internacional, esto es, sus
tributarios y las aguas subterrneas relacionadas. Sin embargo habra sido mejor que se
hubiese utilizado el trmino curso de agua transfronterizo, dado que la expresin curso de
agua internacional es utilizada para definir los ros donde se estableci efectivamente un
rgimen internacional, como fue el caso del ro Danubio (BEAUMONT 2000, p. 479).
En el caso de las aguas subterrneas, la convencin abarc solamente aquellas
directamente conectadas a los recursos hdricos superficiales, excluyendo: a) los
acuferos que no posen recarga (confinados o cuyas condiciones climticas no permiten la
recarga), como es el caso de buena parte del Acufero Guaran y del Arenito Nbia; y b)
los acuferos con recarga exclusiva de la lluvia, sin conexin con los cuerpos hdricos
superficiales (MECHLEN, 2003; ECKSTEIN; ECKSTEIN, 2005).
La Convencin se basa en 4 principios bsicos: utilizacin equitativa y razonable;
obligacin de no causar dao significativo; obligacin de cooperacin, y la no prioridad
entre los usos.
El principio de la utilizacin y participacin equitativa y razonable de los recursos hdricos
puede ser encontrado desde las primeras tentativas de codificacin del derecho de las
aguas dulces y puntualiz la actuacin jurisdiccional de cortes y tribunales arbitrales. La
Convencin de Nueva York lo instituy en el artculo 5 de la siguiente forma:
1. Los Estados del curso de agua utilizarn en sus territorios respectivos un curso
de agua internacional de manera equitativa y razonable. En particular, los Estados
del curso de agua utilizarn y aprovecharn un curso de agua internacional con el
propsito de lograr la utilizacin ptima y sostenible y el disfrute mximo compatibles con la proteccin adecuada del curso de agua, teniendo en cuenta los intere ses de los Estados del curso de agua de que se trate.
2. Los Estados del curso de agua participarn en el uso, aprovechamiento y proteccin de un curso de agua internacional de manera equitativa y razonable. Esa
participacin incluye tanto el derecho de utilizar el curso de agua como la obligacin de cooperar en su proteccin y aprovechamiento, conforme a lo dispuesto en
la presente Convencin.

Este principio constituye la base del derecho internacional de las aguas dulces y se
fundament en la teora de la soberana territorial limitada. Reconoci que los Estados
poseen el derecho soberano de explotar sus aguas, aunque ante el principio de la
36

igualdad soberana tal soberana debe ser mitigada en detrimento de la existencia de un

recurso compartido entre los Estados, en los cuales todos tienen el derecho a utilizarlo.
De esta forma, los Estados ribereos tienen el derecho de usar las aguas, siempre y
cuando preserven el derecho de uso de los otros Estados. El principal problema de este
principio es determinarlo en la prctica. El artculo 6 estableci algunos criterios que
sirven de gua:
a) Los factores geogrficos, hidrogrficos, hidrolgicos, climticos, ecolgicos y
otros factores naturales;
b) Las necesidades econmicas y sociales de los Estados del curso de agua de
que se trate;
c) La poblacin que depende del curso de agua en cada Estado del curso de agua;
d) Los efectos que el uso o los usos del curso de agua en uno de los Estados del
curso de agua produzcan en otros Estados del curso de agua;
e) Los usos actuales y potenciales del curso de agua;
f) La conservacin, la proteccin, el aprovechamiento y la economa en la utiliza cin de los recursos hdricos del curso de agua y el costo de las medidas adoptadas al efecto;
g) La existencia de alternativas, de valor comparable, respecto del uso particular
actual o previsto.

No hay prioridad entre estos criterios, aunque ellos deben ser analizados de forma
integrada y comparativa. Los Estados sern los responsables por evaluar cules son los
ms importantes segn las particularidades del caso. Este proceso ser determinado
conforme las relaciones establecidas entre los pases y su poder de negociacin (LOUKA,
2006).
La obligacin de no causar daos significativos es otro principio fundamental, que fue
previsto en el artculo 7:
1. Los Estados del curso de agua, al utilizar un curso de agua internacional en sus
territorios, adoptarn todas las medidas apropiadas para impedir que se causen
daos sensibles a otros Estados del curso de agua.

La obligacin de no causar dao transfronterizo es uno de los primeros presupuestos del

derecho internacional ambiental. Ella impone a los Estados el deber de diligencia en la
utilizacin de los recursos hdricos compartidos (PERREZ, 1996). La convencin no exigi
que el dao fuese completamente excluido, sino mitigado al punto de no constituir un
bice para la utilizacin del recurso hdrico por los otros Estados (VILLAR, 2012).
El principio de la Cooperacin fue establecido en el artculo 8, 1, de la siguiente forma:
37

Los Estados del curso de agua cooperarn sobre la base de los principios de la
igualdad soberana, la integridad territorial, el provecho mutuo y la buena fe a fin de
lograr una utilizacin ptima y una proteccin adecuada de un curso de agua internacional.

La obligacin de cooperacin es planteada como la base para garantizar y mantener la

asignacin y uso equitativo del agua. Para ello, el prrafo 2 aconsej a los Estados
ribereos a crear mecanismos y comisiones que profundicen este proceso de
cooperacin. Como desdoblamiento de la cooperacin se puede destacar el intercambio
regular de datos e informaciones (artculo 9) y los deberes impuestos en el caso de las
medidas proyectadas, como el intercambio de informaciones, notificacin previa,
consultas y negociaciones sobre los efectos de esas medidas en los recursos hdricos
compartidos.
Tambin en lo concerniente a la cooperacin, fueron incluidas las obligaciones de los
Estados relacionadas con la proteccin ambiental y gestin de los recursos hdricos que
constan en el artculo 20 (proteccin y preservacin de los ecosistemas); Art. 21
(prevencin, reduccin y control de la contaminacin); Art. 22 (prevencin de la
introduccin de especies extraas al medio o nuevas); Art. 22 (proteccin y preservacin
del medio marino); Art. 23 (consultas sobre la gestin de un curso de agua internacional);
Art. 25 (regulacin del flujo hdrico) y Art. 26 (proteccin de las instalaciones, servicios y
obras localizadas en el curso de agua), as como tambin las previsiones atinentes a las
condiciones dainas y situaciones de emergencia que constan en los artculos 27 y 28.
El ltimo principio de la convencin se refiere a la no prioridad entre los usos, expuesto en
el artculo 10, 1 e 2:
1. Salvo acuerdo o costumbre en contrario, ningn uso de un curso de agua inter nacional tiene en s prioridad sobre otros usos.
2. El conflicto entre varios usos de un curso de agua internacional se resolver sobre la base de los artculos 5 a 7, teniendo especialmente en cuenta la satisfaccin
de las necesidades humanas vitales.

La navegacin no tiene ms prioridad, como ocurri en el siglo XIX y XX. Salvo la

existencia de tratado especfico, ningn uso tiene prioridad sobre los otros. Sin embargo,
el prrafo 2 se atuvo a la cuestin de las necesidades humanas vitales. Esta mencin en
conjunto con otros documentos internacionales es considerada por algunos autores como
la semilla del derecho humano al agua (SALMAN, MCINERNEY-LANKFORD, 2004).
38

Este conjunto de principios proporcion las bases del derecho internacional de las aguas
dulces. A pesar de las dificultades en definirlos en los casos concretos, buena parte de su
contenido ya fue incorporado por la costumbre internacional y se fortalece con la entrada
en vigor de la Convencin.
3.5 Tratado de la Cuenca del Plata
La cuenca hidrogrfica del Ro de la Plata es el segundo mayor sistema fluvial mundial,
abarcando una superficie de aproximadamente 3.100.000 Km, que se extiende por los
territorios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay (CAUBET, 1991). Este
sistema de drenaje puede ser subdividido en 3 unidades hidrogrficas formadas por los
ros Paraguay, Paran y Uruguay, y fue el escenario de varios conflictos. La figura 1
presenta la cuenca.
Figura 1 Localizacin de la Cuenca del Plata

Fuente: Calazans et al. 2006, p. 64.

La relacin de los sistemas fluviales que componen la Cuenca del Plata exiga la creacin
de un ncleo conjunto entre los pases. Esta preocupacin llevara a la realizacin de la
39

primera reunin de los ministros de Relaciones Exteriores de los pases de la Cuenca del
Plata, el 27 de febrero de 1967, en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, y de la segunda
reunin ordinaria de los ministros de Relaciones Exteriores de la Cuenca del Plata, que se
llev a cabo en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, entre los das 18 y 20 de mayo de 1968.
Estos eventos trazaron los objetivos y las acciones necesarias para fortalecer la
cooperacin entre los pases (CAUBET, 1991). La Declaracin conjunta de Buenos Aires,
y los documentos producidos en la 2 reunin, tales como el Acta de Santa Cruz de la
Sierra, el Estatuto del Comit Intergubernamental y dos resoluciones formales conjuntas,
abrieron el camino y guiaron el contenido del Tratado de la Cuenca del Plata, firmado en
Brasilia, el da 23 de abril de 1969.
El Tratado de la Cuenca del Plata fue firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay, para "mancomunar esfuerzos con el objeto de promover el desarrollo armnico y
la integracin fsica de la Cuenca del Plata y de sus reas de influencia directa y
ponderable (Art. I). Para alcanzar este fin, el prrafo nico del artculo 1 afirma la
necesidad de identificar las reas de inters comn, realizar acciones y construir acuerdos
que abarquen los siguientes temas: navegacin; uso racional y equitativo del agua, por
medio de la regularizacin de los cursos hdricos; preservacin de la fauna y flora;
perfeccionamiento del transporte, red de energa y telecomunicaciones; desarrollo
regional; cooperacin en la educacin y salud; desarrollo de proyectos de inters comn y
de conocimiento de la cuenca.
El proceso de cooperacin establecido por los Estados quedara a cargo del Comit
Intergubernamental Coordinador (CIC), que fue reconocido como:
[...] el rgano permanente de la Cuenca, encargado de promover, coordinar y
seguir la marcha de las acciones multinacionales que tengan por objeto el
desarrollo integrado de la Cuenca del Plata, y de la asistencia tcnica y
financiera que organice con el apoyo de los organismos internacionales que
estime conveniente, y ejecutar las decisiones que adopten los Ministros de
Relaciones Exteriores (Art. III del Tratado de la Cuenca del Plata, 1969).
Este organismo conjunto est compuesto por representantes de los 5 pases que
comparten la cuenca y posee una Secretara General, con sede en la ciudad de Buenos
Aires. Su estatuto fue renovado por la Declaracin Conjunta de la VI Reunin
Extraordinaria de los Cancilleres de la Cuenca del Plata, en 2001. El CIC ser abordado
con mayor profundidad en la Unidad 3.
40

El Tratado de la Cuenca del Plata, en el artculo IV, retom la Declaracin Conjunta de

Buenos Aires (1967), y reafirm que los Estados podran instituir Comisiones o
Secretaras nacionales para analizar la situacin de la cuenca. El artculo IV concedi a
estos organismos nacionales el derecho de establecer contactos bilaterales con base en
las normas de los pases interesados y mediante comunicacin, cuando fuere el caso, al
CIC.
El artculo V garantiza la autonoma de los Estados en la realizacin de proyectos y
emprendimientos en su territorio, siempre que estos sean realizados conforme el
Derecho Internacional y la buena prctica entre las naciones vecinas y amigas. A su
vez, el artculo VI garantiza a los Estados signatarios el derecho de concluir acuerdos
especficos o parciales, bilaterales o multilaterales, encaminados al logro de los objetivos
generales de desarrollo de la Cuenca. Esta disposicin es muy importante, ya que fue
con base en ella que se firmaron diversos acuerdos, tales como: el Tratado de Itaipu
(1973), el Tratado de Yacyret (1973) y el Acuerdo sobre el Acufero Guaran (2010).
Las disposiciones finales del Tratado (artculo VII y VIII) determinan su duracin ilimitada y
las condiciones para su entrada en vigor. El artculo VIII fij que mientras el instrumento
no fuese ratificado las partes estaran sujetas a lo contenido en la Declaracin Conjunta
de Buenos Aires y en el Acta de Santa Cruz de la Sierra. El tratado entr en vigor en
agosto de 1970.
3.5.1 Fondo Financiero para Desarrollo de la Cuenca del Plata - FONPLATA.
En la VI Reunin de Cancilleres, en 1974, en la ciudad de Buenos Aires se celebr el
Convenio Constitutivo del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, que
entr en vigor en octubre de 1976 (CAUBET, 1991). El Fondo comenz a operar en 1977
en la ciudad de Sucre, Bolivia, pero a partir de 2002, con la Resolucin 56 de la VII
Reunin de Cancilleres de los pases de la Cuenca del Plata y la decisin del CIC, la sede
permanente fue transferida a Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.
Este Fondo posee personalidad jurdica internacional, de duracin ilimitada, y fue creado
para actuar como el rgano financiero del Tratado de la Cuenca del Plata. Su objetivo es
la realizacin de estudios, proyectos, programas y obras tendientes a promover el

41

desarrollo armonioso y la integracin fsica de la Cuenca del Plata (Art. 3 del Convenio
Constitutivo). Para ello, sus funciones son:
a)

Conceder prstamos, fianzas y avales;

Gestionar la obtencin de prstamos internos y externos con la responsabilidad solidaria de los

Pases miembros;
Gestionar y obtener recursos a cargo de uno o ms pases miembros [...].
Apoyar financieramente la realizacin de estudios de inversiones con el propsito de identificar
oportunidades de inversiones o proyectos de inters para la cuenca [...];
Apoyar financieramente la contratacin de asistencia y asesoramiento tcnicos;
Ejercer actividades de agente y rgano asesor del Comit Intergubernamental Coordinador de los
Pases de la Cuenca del Plata, cuando este as lo requiriera; y
Ejercer todas aquellas funciones que sean propicias para el cumplimiento de sus objetivos (Art. 4
del Convenio Constitutivo).

El capital del FONPLATA fue integrado por los pases miembros por el valor de US$ 160
millones distribuidos en aportes de 33% por parte de Argentina y Brasil, y 11% por parte
de Bolivia, Paraguay y Uruguay. Con el inicio de las actividades de este rgano
financiero, los gobiernos acordaron depositar recursos adicionales por el valor de US$ 40
millones, a pedido del fondo y disposicin de las autoridades competentes (FONPLATA,
2011, p.6). Al final de 2011, el Capital Autorizado del Fondo era de US$ 498,2 millones,
de los cuales 91,1% corresponden al capital integrado (US$ 449,2 millones) y 8,9%
corresponden al capital exigido (US$ 40 millones). La cartera de operaciones vigente era
de US$ 409,9 millones (FONPLATA, 2011, p. 7).
Este organismo pas por un proceso de Reforma Institucional. Entre las resoluciones
aprobadas en 2011 se destac la creacin del cargo y eleccin de Presidente Ejecutivo y
la bsqueda de la delineacin de un nuevo modelo de gestin institucional basado en la
distribucin igualitaria de los recursos de prstamo entre los pases miembros y en una
mayor agilidad en los procesos del Ciclo de Proyectos (FONPLATA, 2011).
Este fondo contribuy en la financiacin de varias obras, programas o estudios en la
regin de la Cuenca del Plata. En la Argentina, el FONPLATA particip de 15 proyectos,
de los cuales 6 estn en marcha: Reconversin del Puerto de Santa Fe; Programa contra
Inundaciones; Programa de Desarrollo Social en reas Fronterizas; Desarrollo e
Implementacin del Sistema de Alerta y Prevencin de Catstrofes; Programa de Mejora
42

de los Puertos Fluviales de la Provincia de Buenos Aires; y el Programa de apoyo a la

Insercin Comercial Internacional de las Pequeas y Medianas Empresas (PyMEs)
Argentinas.
En Bolivia, el fondo colabor con 18 proyectos, dos de ellos an estn en ejecucin:
Pavimentacin de la carretera Guabira-Chan-Pirai y construccin de la carretera Ro
Uruguayto - Santa Rosa de la Roca San Ignacio Velasco. En Brasil fueron 14 los
proyectos considerados, de los cuales 8 an estn en marcha: Programa integrado zona
norte - Porto Alegre; Programa de infraestructura urbana de Florianpolis; Mejora de la
infraestructura de transporte en la regin Sur-Frontera; Programa del Eje Ecolgico y
Estructuracin de Parques Ambientes del Municipio de Joinville; Programa de
Estructuracin de Asentamientos Habitacionales de la ciudad de Curitiba; Programa de
Recuperacin de las reas Degradadas del Arroyo Imbirussu; Mejora y Expansin de la
Infraestructura de transporte Chapec; Proyecto de Mejoramiento y Ampliacin de la
Infraestructura Urbana de Cachoerinha 13.
En Paraguay fueron realizados 14 proyectos, de los cuales la construccin de la Terminal
Portuaria Multipropsito y de los Corredores de Integracin de la Regin Occidental an
estn en ejecucin. Por ltimo, en el caso del Uruguay fueron concluidos 9 proyectos.
3.5.2 Acuerdo Tripartito de Cooperacin Tcnica y Operacional entre Itaipu y
Corpus, Presidente Stroessner, 1979.
El Acuerdo Tripartito de Cooperacin Tcnica y Operacional entre Itaipu y Corpus marc
el fin de un conflictivo perodo en el uso de los recursos del ro Paran. Para entender la
importancia de este documento es necesario analizar el contexto fctico que lo antecedi.
El ro Paran delimita la frontera de Brasil y Paraguay a lo largo de 190 kilmetros. A partir
de Foz do Iguau, el ro retoma su carcter contiguo al delimitar la frontera de los dos
pases con Argentina, formando la Triple Frontera, y posteriormente, luego de la
confluencia con el ro Paraguay, sigue su curso totalmente en territorio Argentino.
El Acta de las Cataratas o Acta de Iguau, firmado en 1966 entre Brasil y Paraguay, marc
el inicio de un proceso de cooperacin bilateral entre estos dos pases. A pesar de las
13Para mayores informaciones consultar: http://www.fonplata.org/index.php/prestamos-y-proyectos
43

divergencias en relacin a la delimitacin de las fronteras, se construy un entendimiento

sobre cmo se dara el aprovechamiento de futuras explotaciones energticas en los
recursos hdricos compartidos. En 1967, se estableci una comisin mixta dedicada a
evaluar el potencial econmico del ro, destacndose el potencial hidroelctrico (CAUBET,
1991). A su vez, Argentina y Paraguay establecen el 16 de junio de 1971 la Comisin
Mixta argentino-paraguaya del ro Paran, con los mismos fines.
El 26 de abril de 1973, Brasil y Paraguay firmaron, en Brasilia, el Tratado de Itaipu, que
fue ratificado simultneamente en Brasilia y Asuncin el 2 de agosto de 1973, y entr en
vigor el 13 de agosto de 1973. Ese mismo ao Argentina y Paraguay firmaron, el 3 de
diciembre de 1973, el Tratado de Yacyret, que entre sus disposiciones cre la Entidad
Binacional Yacyret. Tambin se ide el proyecto de la usina hidroelctrica de Corpus
Christi, localizada entre Itaipu y Yacyret.
La construccin de Itaipu fue fundamental para hacer desaparecer la disputa entre
brasileos y paraguayos por Sete Quedas, aunque contribuy enormemente para
catalizar el cuadro de tensin con Argentina (QUEIROZ, 2012, p. 244). La Argentina
consideraba que la realizacin del proyecto binacional de Itaipu causara daos
irreversibles a su medio ambiente y que Brasil no haba respetado el instituto de la
consulta previa del derecho internacional. Ante las controversias se buscaron
entendimientos con mediacin por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas. En
1972, los cancilleres de los dos pases sometieron un proyecto conjunto, la Resolucin N
2995 (XXVII), tambin conocida como Acuerdo de Nueva York, que descart el principio
de la consulta previa para la construccin de obras en ros internacionales asegurando en
su lugar, el principio de no causar daos significativos a otros pases y la obligacin de
suministrar informaciones (QUEIROZ, 2012, p.229).
El Acuerdo de Nueva York se mostr incapaz de enfrentar los conflictos, que fueron
exaltados por el llenado de la represa de la Usina Hidroelctrica de Ilha Solteira en 1973.
Para los argentinos este represado causara serias modificaciones en el flujo del agua
aguas abajo, afectando el acuerdo supra mencionado. Tal hecho llev a Argentina a
denunciar el acuerdo y a proponer, en la Asamblea de las Naciones Unidas, la Resolucin
N 3129, que defenda la necesidad de un sistema de informacin y de consultas previas
en el caso de la explotacin de recursos hdricos (QUEIROZ, 2012).

44

El proyecto de Itaipu desequilibraba las relaciones de poder de la cuenca, ya que

construa una aproximacin entre Brasil y Paraguay, removiendo este de la zona de
influencia exclusiva de Argentina. Asimismo, los argentinos crean que esta represa
perjudicara la navegacin y la construccin de usinas aguas abajo. De esta forma, el
proyecto de Corpus fue una tentativa argentina de obligar a una revisin del proyecto de
Itaipu, puesto que el nivel de las dos represas sera incompatible. Queiroz (2012, p. 255)
sintetiz esta situacin:
Brasil planeaba Itaipu con una descarga de agua a 105 metros por sobre el nivel del mar,
y la Argentina se manifestaba dispuesta a erigir Corpus a 120 metros, lo que tornaba los
dos proyectos incompatibles, ya que el lago formado a partir de esa altitud fatalmente
ahogara las turbinas de Itaipu reduciendo, en al menos 1/6, su capacidad energtica.
En otras palabras, Brasil tendra que aceptar una prdida estimada entre dos y diez
millones de kilowatts para que Corpus funcionase en condiciones plenas [...]. y este no
era el nico obstculo. Para erigir la represa de Corpus a exactos 250 Km abajo de Itaipu
sera necesario sacrificar mitad de la potencia instalada de la usina paraguaya de Icara
[...] y, en Brasil, inundar una faja de tierra de cerca de 20km de extensin, en el extremo
oeste de Santa Catarina.
Segn Argentina tales prdidas energticas seran compensadas por Corpus, que an no
haba salido del papel, mientras el cantero de obras de Itaipu estaba en franca expansin.
La necesidad de compatibilizar los proyectos dio lugar a algunas tentativas de
negociaciones tripartitas, que fueron frustradas por el contexto poltico de la poca. La
figura 2 muestra la localizacin del proyecto de Corpus en relacin a Itaipu y a Yacyret y
el problema de los niveles que acarreaba la incompatibilidad con Itaipu.

45

Figura 2 Mapa de localizacin de las usinas hidroelctricas de Corpus, Itaipu y Yaciret e

ilustracin del Conflicto entre Itaipu y Corpus

Fuente: VEJA; n. 464, 27 de julio de 1977; p.20, apud Queiroz, 2012, p. 255; y VEJA, n. 240; 11
de abril de 1973, p.23 apud Queiroz, 2012, p. 258.

En julio de 1977, la crisis alcanza su pico de tensin: ya que Argentina cerr el tnel Las
Cuevas Caracoles, ligacin entre Brasil y Chile, obligando a desvos de ms de 2000 km.
Como respuesta a esta medida, la cancillera brasilea amenaz cerrar la faja entre Paso
de los Libres y Uruguayana, lo que llev a Argentina a denunciar el Tratado de Amistad y
Comercio que, desde 1856, garantizaba la navegacin en el Ro de la Plata. A su vez,
Paraguay y Brasil inauguraron el canal de desvo del ro Paran, para la construccin de
la represa de Itaipu en octubre de 1978 y decidieron aumentar el nmero de turbinas de
Itaipu de 18 a 20 (QUEIROZ, 2012).
Las negociaciones solamente seran retomadas con la asuncin del Presidente Figueiredo
en 1979 y una reorientacin de la poltica externa brasilea que buscaba fortalecer las
relaciones entre los pases latinoamericanos. El 19 de octubre de 1979, en la ciudad de
Presidente Stroessner, se celebra la firma del Acuerdo Tripartito sobre Cooperacin
Tcnico-Operativa entre los Aprovechamientos de Itaipu y Corpus.
Queiroz (2012, p. 263-264) sintetiz los principales trminos del acuerdo:
a) El embalse de la represa que Paraguay y Argentina proyectaban construir en la zona de
Corpus sera erigido en el nivel de 105 metros por sobre el nivel del mar [...];
Itaipu podra operar con flexibilidad, hasta la totalidad de su potencia, manteniendo, no obstante,
caudales aguas abajo de modo que no superaren los parmetros relacionados con la navegacin
de acuerdo con la prctica internacional;
En lo que se refiere al rellenado del futuro embalse de Corpus, Brasil y Paraguay colaboraran, por
medio de la operacin del embalse de Itaipu, para asegurar un caudal en Corpus que resultase en
beneficio de esta obra;

46

Los tres pases adoptaran las medidas necesarias para que fuesen mantenidas, en los trechos
de los ros que estn bajo su soberana, las mejores condiciones de navegabilidad. Tomaran
tambin, cuando oportuno, las medidas adecuadas a fin de realizar las obras que posibilitasen la
navegacin o el trasbordo tenindose en cuenta los intereses de los ribereos aguas abajo y
arriba;
ITAIPU Binacional y la entidad que tuviese a su cargo la administracin de la zona de Corpus
estableceran procedimientos adecuados de coordinacin operativa para la obtencin de
beneficios recprocos, incluyendo el intercambio de informaciones hidrolgicas entre los tres
pases.

Este tratado dio por terminados aos de conflictos por el uso del agua y abri las puertas
para el ejercicio de una nueva hidrodiplomacia pautada por la cooperacin. Se debe
resaltar que el proyecto de Corpus no fue llevado adelante por el gobierno Argentino.
3.6 Tratado de Cooperacin Amaznica, Brasilia, 1978 14.
La cuenca Amaznica es considerada la mayor cuenca hidrogrfica del mundo y el ro
Amazonas, el mayor ro del mundo con 7.062 km. As, es el ro ms largo, ms caudaloso
y ms profundo del mundo (GOICOCHEA, 2010). Sus nacientes se originan a 5.170m de
altitud en los Andes peruanos, y despus de abrir las montaas andinas, cruza una
vasta planicie y desagua en el Ocano Atlntico (GOICOCHEA, 2010). Esta cuenca baa
los territorios de siete pases: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per y
Venezuela. En el caso de Surinam, a pesar de estar cubierto por el dominio
morfoclimtico amaznico, sus ros no fluyen en direccin al ro Amazonas, y por ese
motivo, no forman parte de la cuenca hidrogrfica del ro Amazonas. La Amazonia posee
aproximadamente 7,5 millones de Km, segn el criterio poltico-administrativo utilizado
por los pases amaznicos, expuesto en la figura 3. No obstante, existen diversos criterios
para definirla. Segn el criterio de la cuenca hidrogrfica, su superficie es de 6.118.334
Km, y con base en el criterio ecolgico ella tendra 6.825.421 Km, de acuerdo con los
datos del estudio GEOAMAZONIA (PNUMA, OTCA y CIUP, 2009).

14Maiores informaciones: http://otca.info/portal/tratado-coop-amazonica.php?p=otca

47

Figura 3 - Regin OTCA, segn la definicin de las entidades nacionales

Fuente: European Comission, OTCA, 2005, p. 2.

La cooperacin multilateral entre los ocho pases amaznicos (Bolivia, Brasil, Colombia,
Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela) tuvo inicio en la dcada de 1970. Al inicio
del ao de 1977 la cancillera brasilea comenz el primer sondeo entre los pases de la
regin amaznica sobre un posible acuerdo de cooperacin. Posteriormente, son
realizadas reuniones diplomticas de negociacin durante un perodo de quince meses
(SANTANNA, 2009; ROMAN, 1998; CAUBET 2006; ANTIQUERA, 2007). La propuesta
abordaba distintos temas, inclusive la cuestin de los recursos hdricos compartidos.
Las disputas fronterizas entre algunos pases amaznicos influenciaron el contenido del
acuerdo. Existan controversias territoriales entre Venezuela y Guyana, Guyana y
Surinam, Ecuador y Per, Venezuela y Colombia, y la reivindicacin de acceso al mar por
parte de Bolivia. Por eso, los pases se certificaron de que ninguno de los artculos del
futuro tratado pudiese ser utilizado como argumento en un litigio fronterizo (CAUBET,
2006, p. 171).
El proceso de negociacin se concret en 1978, con la firma del Tratado de Cooperacin
Amaznica (TCA), que entr en vigor dos aos ms tarde, con la ratificacin por parte de
los ocho pases. El tratado posee 28 artculos y tiene como objetivo central el desarrollo
de la regin amaznica aliado a la preservacin ambiental. Es importante resaltar que el
texto aprobado del Tratado es muy diferente de la propuesta inicial hecha por el gobierno
brasileo (ROMAN, 1998).
48

Los principios fundamentales del TCA que constan en su prembulo son la cooperacin,
el desarrollo aliado a la preservacin ambiental, y el respeto de la soberana, visto que
tanto el desarrollo socioeconmico como la preservacin del medio ambiente son
responsabilidades inherentes a la soberana de cada Estado (TCA, 2004). Segn Matos
(1981) los artculos del tratado pueden ser agrupados en tres categoras: a) aquellos
volcados a los aspectos materiales y la nocin de territorio amaznico; b) los que
destacan los aspectos organizacionales de la cooperacin amaznica; y, c) los que tratan
los aspectos formales que involucran las reservas, adhesin, ratificacin y depsito.
Ricupero (1995) identific que el tratado es guiado por los siguientes principios
fundamentales:
1) la competencia exclusiva de los pases de la Regin en el desarrollo y
proteccin de la Amazonia;
2) la soberana nacional en la utilizacin y preservacin de los recursos
naturales y la consecuente prioridad absoluta del esfuerzo interno en la
poltica de desarrollo de las reas amaznicas de cada Estado;
3) la cooperacin regional como manera de facilitar la realizacin de estos
dos objetivos;
4) el equilibrio y la armona entre el desarrollo y la proteccin ecolgica;
5) la absoluta igualdad entre todas las partes (RICUPERO, 1995, p. 391).

Silveira (2005) define el TCA como un tratado multilateral cerrado, ya que no permite
adhesiones, y como un tratado-marco dado que conforma grandes molduras normativas,
de derechos y deberes entre ellos, de naturaleza vaga y que, por su naturaleza, piden una
reglamentacin ms pormenorizada (SOARES apud SILVEIRA, 2005, p. 77). Para
SantAnna (2009, p. 80) el motivo de la firma del TCA era:
Garantizar la soberana de los pases amaznicos sobre la regin, debido a las presiones
internacionales sobre una posible internacionalizacin de la Amazonia. Asimismo, los
pases queran garantizar su derecho de desarrollo econmico utilizando los recursos
amaznicos [...] La cuestin ambiental presentada en el texto del Tratado tendra apenas
un valor simblico en este perodo. No obstante, con los cambios acontecidos en el
escenario internacional en las dcadas de 1980 y 1990, con el surgimiento de la temtica
ambiental en la agenda poltica global, la Amazonia vuelve a ocupar un lugar destacado
en las discusiones internacionales. Otros factores domsticos como la redemocratizacin
de los gobiernos de los pases amaznicos tambin contribuyeron para el cambio de las
metas del tratado (ROMAN, 1998; ANTIQUERA, 2007).
49

La cuestin de los recursos hdricos no fue abordada en su plenitud en el TCA. Las

ambiciones de la propuesta original fueron dejadas de lado y se firm tan solo un
compromiso pragmtico expresado en el artculo V del tratado:
Teniendo presente la importancia y la multiplicidad de funciones que los ros amaznicos
desempean en el proceso de desarrollo econmico y social de la regin, las Partes
Contratantes procurarn encomendar esfuerzos con vistas a la utilizacin racional de los
recursos hdricos (TCA, 2004).
Los artculos III y IV trataron la navegacin del ro Amazonas. Para Roman (1998) fue la
postura brasilea la que presion para una solucin que permitiese la navegacin de los
ros y la posibilidad de que los pases ejecuten sus proyectos de desarrollo sin precisar
consultar los otros pases.
Casi veinte aos despus de la firma del TCA los pases amaznicos decidieron
perfeccionar y fortalecer, institucionalmente el proceso de cooperacin desarrollado bajo
la gida del mencionado instrumento (PROTOCOLO, 2012), y firmaron el Protocolo de
Enmienda, que entr en vigor en 2002. Este protocolo posee tres artculos que tratan la
creacin de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) y de su
Secretara Permanente cuya sede est situada en Brasilia, mostrados en la figura 4.
El rgano decisorio mximo del TCA es la Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores.
Solamente la Reunin de Presidentes de los pases amaznicos estara por sobre las
decisiones de este rgano, pero no es una instancia ordinaria del TCA y slo se reuni
tres veces (1989, 1992 y 2009) como un forum para el dilogo y la discusin sobre los
intereses y problemas en comn (OTCA, 2004).
Figura 4 - Estructura del TCA

50

Fuente: SantAnna, 2009.

Otra importante instancia del TCA es el Consejo de Cooperacin Amaznica, que es una
reunin de representantes diplomticos de los Estados miembros, precedente a las
Reuniones de Ministros de las Relaciones Exteriores. Entre sus atribuciones estn: la
implementacin de acciones de acuerdo con los objetivos del tratado y segn las
decisiones tomadas en las Reuniones de los Ministros de Relaciones Exteriores, y
preparar la agenda de estas Reuniones (TCA, 2012).
El TCA cuenta con las Comisiones Especiales de la Amazonia, que son responsables por
el estudio de tpicos especficos dentro de su rea especfica y por la ejecucin de
proyectos bilaterales o multilaterales en esta rea. Son ellas: la Comisin Especial de
Salud (CESAM); la Comisin Especial de Asuntos Indgenas (CEAIA); la Comisin
Especial de Medio Ambiente (CEMAA); la Comisin Especial de Turismo (CETURA); la

51

Comisin Especial de Transporte, Infraestructura y Comunicaciones (CETICAM); y la

Comisin Especial de Educacin (CEEDA) (COMISIONES, 2004).
Las Comisiones Nacionales Permanentes (CNPs) tambin son parte importante del TCA,
ya que estn compuestas por representantes de los pases miembros responsables por
hacer de puente entre el TCA y las instituciones nacionales. Por tanto, las comisiones
deben celar por el cumplimiento de los objetivos del Tratado en sus respectivos territorios.
El rgano ejecutivo del TCA era la Secretara Interina, que tena el papel de elaborar
proyectos y ejecutarlos (TRATADO, 2012). De 1989 a 2004 el TCA cont con cuatro
Secretaras Interinas (Ecuador, de 1990 a 1994; Per, de 1994 a 1997; Venezuela, de
1997 a 1999; Bolivia, de 1990 a 2002). Luego de este perodo la Secretara Interina fue
substituida por la Secretara Permanente, con el establecimiento de la OTCA. La Figura 6
muestra la estructura del TCA antes de la creacin de la OTCA.
El TCA pas por diversas fases en su historia. La OTCA divide esta historia en tres fases.
La primera fase se da entre 1978 y 1989, cuyo objetivo primordial de los pases
amaznicos era asegurar su soberana sobre la regin. Este perodo se marc por la
inactividad derivada de las crisis econmicas y polticas, que marcaban los contextos
domsticos de los pases miembros. A pesar de esto se establecieron las primeras
Comisiones Especiales de la Amazonia y el apoyo a la creacin de la Asociacin de
Universidades Amaznicas (UNAMAZ).
En la tercera Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores realizada en Ecuador en
1989, tuvo inicio la segunda fase del tratado, de 1989 a 1994 (OTCA, 2004). En esta
reunin se firm la Declaracin de Quito, que contena la formulacin de un Plan de
Accin con nfasis en las siguientes reas: informacin cientfica y tecnolgica, manejo de
los recursos naturales, poblaciones nativas, salud y enfermedades tropicales, y
tecnologas adecuadas a los principios del desarrollo sostenible. Tambin se activaron las
Comisiones Especiales y hubo una apertura a la cooperacin internacional para la
formulacin e implantacin de proyectos bilaterales o multilaterales en la regin (OTCA,
2004). La proximidad de la realizacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), en 1992, llev los pases amaznicos a analizar
los temas de la CNUMAD y formular una poltica comn (OTCA, 2004).

52

La tercera fase del TCA se extiende de 1994 a 2002, cuando es firmado el Protocolo de
Enmienda creando la OTCA. Esta es una fase marcada por los esfuerzos de
fortalecimiento institucional. Es un perodo de transicin de la estructura anterior del TCA
al de una organizacin internacional (OTCA, 2004). La ltima fase, an en marcha, se
inicia con el establecimiento de la OTCA desde 2002 hasta los das de hoy.
3.7 Tratado de Itaipu
El potencial energtico del ro Paran gener varias iniciativas de cooperacin y conflicto
entre los pases en la Cuenca del Plata. A pesar de los conflictos generados con
Argentina, la creacin de la Entidad Binacional Itaipu por Brasil y Paraguay marca uno de
los ejemplos ms emblemticos y exitosos de la cooperacin entre estos dos pases
(PINTO, 2009).
ITAIPU no fue concebida por Eletrobrs o por el Ministerio de Minas y Energa, sino s por
el Ministerio de Relaciones Exteriores (PINTO, 2009). El fin de este conflicto territorial y la
construccin de Itaipu fueron resultado de un proceso de negociacin anterior,
destacndose el Acta de Iguau (1966) que sumergi el conflicto territorial por medio de la
construccin de una represa, posteriormente llamada Itaipu (PINTO, 2009); y de la
creacin de una comisin mixta para evaluar el potencial econmico del ro (1967).
Brasil y Paraguay firmaron el Tratado de Itaipu el 26 de abril de 1973, en la ciudad de
Brasilia, con el objetivo de regular cmo se dara la produccin energtica conjunta entre
los pases (CAUBET, 1991). Su nombre exacto es: Tratado para el Aprovechamiento
Hidroelctrico de los Recursos Hdricos del Ro Paran, perteneciente en Condominio a
los dos Pases, desde e inclusive el Salto Grande de Sete Quedas o Salto de Guair
hasta la desembocadura del ro Iguaz15.
Su ratificacin ocurri de forma simultnea en Asuncin y Brasilia el 2 de agosto de 1973
y entr en vigor el da 13 de agosto, fecha en que fueron cambiados los instrumentos de
ratificacin en Asuncin (CAUBET, 1991). Este instrumento jurdico termin con la disputa
territorial entre Brasil y Paraguay por la demarcacin de las fronteras en la regin de salto
de Sete Quedas (denominacin brasilea del rea) o salto del Guair (denominacin
15
53

paraguaya). Su estructura est compuesta por 25 artculos que trazan las disposiciones
generales y las instituciones responsables y tres anexos: Anexo A Estatuto de la
Sociedad ITAIPU Binacional, encargada de la construccin de las obras y de la
explotacin de los recursos hidroelctricos; Anexo B las instalaciones destinadas a la
produccin de energa elctrica y a las obras auxiliares; Anexo C las reglas que rigen la
gestin financiera y el suministro de los servicios de electricidad de Itaipu-Binacional.
Este tratado determin la creacin de la Entidad Binacional ITAIPU, cuyo objetivo era
llevar adelante el aprovechamiento hidroelctrico de los recursos hdricos del ro Paran
pertenecientes en condominio a los dos pases (Art. I y artculo III). Esta entidad fue
establecida con igualdad de derechos y obligaciones [...] con contribuciones iguales en
capital, realizadas por las sociedades nacionales Eletrobrs (Centrais Eltricas Brasileiras
S.A.) para Brasil y Ande (Administracin Nacional de Electricidad) para Paraguay
(CAUBET, 1991, p. 241). Itaipu posee un rgimen jurdico nico, dado que no es una
empresa estatal ni tampoco una sociedad privada. Esta Entidad Binacional detenta
capacidad jurdica, financiera, administrativa y responsabilidad tcnica para estudiar,
proyectar, dirigir y ejecutar las obras necesarias, as como tambin poner en
funcionamiento y explotar los recursos hdricos del ro Paran, comunes a ambos pases
(ITAIPU BINACIONAL, 2012).
La Entidad Binacional Itaipu fue formalmente constituida en mayo de 1974 y fue
compuesta por un Consejo de Administracin y una directoria Ejecutiva, con
representantes en igual nmero de los dos pases. Los gobiernos brasileos y paraguayos
son los responsables por nombrar la directoria Ejecutiva, por medio de Eletrobrs y la
Ande. El Consejo de Administracin est formado por 12 consejeros (seis brasileos y
seis paraguayos) y 2 miembros de los Ministerios de Relaciones Exteriores (uno de cada
pas).
La energa producida es dividida en partes iguales entre los pases, que pueden vender
uno al otro el excedente energtico que no consumieren. Es prohibida la comercializacin
de esta energa con otros pases. Como Paraguay consume solamente una pequea
parte de la energa generada por Itaipu, el resto es vendido a Brasil. Adems de ello,
Paraguay posee una deuda con Brasil, puesto que en la poca de construccin de la
usina, no contaba con capacidad financiera para integrar el 50% de los costos de las
obras de Itaipu.
54

En 2008, con la victoria electoral del Presidente Fernando Armindo Lugo hubo una
renegociacin de los trminos del Tratado de Itaipu. Paraguay defenda que la deuda de
la construccin de Itaipu ya haba sido liquidada ante los altos intereses cobrados por
Brasil y que el valor pagado por megawatt/hora era inferior al valor de mercado. A su vez,
el gobierno brasileo argumentaba que en 2008 el valor pagado por megawatt/hora era de
US$ 42, 5 ms US$ 2,81 (remuneracin por la cesin de la energa), totalizando US$
45,31 por cada megawatt/hora. Este valor era superior al cobrado por la hidroelctrica de
Santo Antnio, en el ro Madeira (QUEIROZ, 2012). Los intereses cobrados por el
gobierno brasileo eran de tan solo 7,5% por ao (QUEIROZ, 2012).
A pesar de las garantas contractuales, en 2009, el gobierno brasileo concord en rever
los valores de la energa comercializada por Paraguay. La compensacin anual de US$
120 millones fue reajustada a US$ 360 millones. Adems de ello, habra auxilios
financieros para proyectos de infraestructura, como la estructuracin de una lnea de
transmisin que ligase Itaipu a Asuncin y obras para la navegacin fluvial. Por otro lado,
Paraguay tendra la posibilidad de vender la energa excedente en el mercado libre
brasileo de forma gradual (QUEIROZ, 2012).
3.8 Tratado de Yacyret
Argentina y Paraguay tenan el deseo de explotar el potencial energtico de la regin de
Yacyret y Apip desde la dcada de 1920. El Protocolo Ayala-Pueyrredn firmado el 1 de
febrero de 1929 por estos pases ya demostraba su intencin de explotar de forma
conjunta sus aguas comunes y desarrollar el potencial energtico de los saltos de Saltos
de Apip (QUEIROZ, 2012).
Sin embargo, solamente en 1958, Paraguay y Argentina establecieron una Comisin
Tcnica Mixta para estudiar el aprovechamiento del ro Paran, en la regin de las islas
de Yacyret y Apip. Las negociaciones y la firma del Tratado de Itaipu estimularon la
marcha de las negociaciones para la construccin del proyecto hidroelctrico de Yacyret
(QUEIROZ, 2012). De esta manera, el 3 de diciembre de 1973, Argentina y Paraguay
firmaron el Tratado de Yacyret, en el Palcio Lpes, en la ciudad de Asuncin, Paraguay.
Este tratado estableci el aprovechamiento conjunto del ro en el rea de la isla de
Yacyret y cre la Entidad Binacional Yacyret.

55

El Tratado fue compuesto por 25 artculos y 3 anexos: Anexo A - Estatuto de la Entidad

Binacional Yacyret; Anexo B Descripcin general de las instalaciones destinadas a la
produccin de energa elctrica y al mejoramiento de las condiciones de navegabilidad y
de las obras complementarias para el aprovechamiento del ro Paran; y Anexo C
Bases financieras y de prestacin de los servicios de electricidad de Yacyret.
El complejo hidroelctrico de Yacyret-Apip, mostrado en la figura 5, est formado por un
conjunto de obras principales y de acciones complementarias, varias an en marcha. El
complejo est formado por una exclusa, dos vertederos, una central hidroelctrica con
potencia instalada de 3.200 MW y una generacin bruta anual de aproximadamente
20.000 gigawatts, y un embalse de 1420 Km. Este complejo se localiza entre las
ciudades de Ayolas, en el departamento de Misiones, en Paraguay, y en Ituzaing, en la
provincia de Corrientes, en Argentina (QUEIROZ, 2012).

Figura 5 Localizacin del complejo hidroelctrico de Yacyret.

Fuente: EBY, 2012.

La Entidad Binacional de Yacyret fue constituida por ANDE, de Paraguay; y por

Energticos Binacionales S.A. EBISA de Argentina (sucesora de Agua y Energa
Elctrica A y E). Esta entidad posee sedes en la ciudad de Buenos Aires y en la ciudad
de Asuncin y es administrada por un Consejo de Administracin y un Comit Ejecutivo
constituido por representantes en igual nmero de los dos pases. El Consejo
Administrativo est compuesto por 8 consejeros, siendo 4 nombrados por Argentina y 4
por Paraguay.

56

Esta hidroelctrica abastece 40% de la demanda energtica de Argentina y es una

importante fuente de ingreso para Paraguay, que exporta la mayor parte de la energa de
su 50% de energa. Sin embargo, Yacyret tiene un historial de problemas estructurales,
que incluyen acusaciones de corrupcin de la Entidad Binacional de Yacyret y una
considerable deuda. La venta de la energa paraguaya a Argentina no es capaz de
subsanar la deuda del pas por la construccin de la hidroelctrica, ya que fueron
aplicados intereses de mercado, lo que estaba prohibido en el tratado. El xito paraguayo
en las negociaciones con Brasil hizo que las autoridades paraguayas hayan buscado
renegociar el acuerdo de Yacyret, demandando la reduccin de 60% de la deuda del
pas con la Entidad Binacional de Yacyret, el reajuste del valor de la energa vendida a
Argentina y cambios en la poltica de royalties e indemnizaciones (QUEIROZ, 2012). Fue
creada una comisin mixta, aunque an no existen avances concretos en las
negociaciones (QUEIROZ, 2012).

57

4 DIRECTIVA MARCO DEL AGUA

La Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) es una norma del Parlamento
Europeo y del Consejo de la Unin Europea, que estableci una profunda y substancial
reforma en la legislacin vigente en Europa en materia de agua. Esta directiva es la
referencia en la construccin de una gobernanza conjunta entre los diversos pases
europeos, puesto que marca una nueva forma de administrar las aguas e imponer a los
Estados el deber de estrechar la cooperacin en el caso de las cuencas transfronterizas.
La

experiencia

latinoamericanas

europea
a

podra

discutir

inspirar

acciones

las

organizaciones

directivas

conjuntas

de

para

integracin
sus

aguas

transfronterizas y formas de armonizar sus polticas hdricas.

La Directiva Marco del Agua represent un gran avance en la gestin de las aguas, ya
que super la visin sectorial y busc un abordaje integrado y global, comprendiendo las
aguas superficiales, subterrneas, de transicin y costeras (ROBLES, 2004). Su
propuesta es armonizar las polticas hdricas de los pases miembro, con base en una
perspectiva ambiental, fundamentada por principios comunes y por un marco general de
actuacin (IRUJO, 2006). Sus objetivos principales son:

Ampliar la proteccin de todas las aguas: superficiales, subterrneas,

continentales y costeras;

Garantizar el buen estado de todas las aguas hasta 2015;

La gestin de las aguas con base en las cuencas y regiones hidrogrficas;

Combinar los valores lmites de emisin con normas de calidad ambiental;

Establecer tarifas para el agua, que incentiven un uso racional y eficaz;

Fortalecer la participacin pblica de los ciudadanos;

La DMA propuso una unidad legislativa, tornndose la principal referencia normativa

comunitaria en materia de aguas. Esta directiva oblig a la progresiva substitucin de un
complejo y disperso ordenamiento jurdico anterior, que fue mejorado por directivas ms
actuales y compatibles con los preceptos de la DMA (IRUJO, 2003). Por ejemplo, en 2007
fueron revocadas las directiva N 75/440/CEE, la Decisin N 77/795/CEE y la directiva N
79/869/CEE. En 2013 sern revocadas la directiva N 78/659/CEE, la directiva N
79/923/CEE, la directiva N 80/68/CEE y la directiva N 76/464/CEE.
58

Asimismo, los Estados tuvieron que seguir un rgido cronograma de actuacin, conforme
muestra la tabla 3. Los plazos mximos para el cumplimiento de esas acciones se
cuentan a partir de la fecha de publicacin de la ley (22 de diciembre de 2000). De esta
forma, se configuraron los contornos de una nueva poltica de agua, que oblig a los
Estados a crear una estructura tcnica e institucional para su gestin, as como a elaborar
instrumentos de planificacin, que deben ser peridicamente analizados y revistos.
Tabla 3 - Cronograma de Implementacin de la Directiva Marco del Agua

Calendario
22/12/ 2000

22/12/2003

Tema
Entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua (DMA) (Art. 25).
Transposicin de la directiva para el ordenamiento jurdico de los
Estados (Art. 24).
Definicin de las Regiones Hidrogrficas y definicin de las
Autoridades Competentes para llevar a cabo la DMA (Art. 3).
Caracterizacin de las Regiones Hidrogrficas, estudio del impacto

22/12/ 2004

ambiental de la actividad humana y anlisis econmico del uso del

agua (Art.5).
Registro de zonas protegidas (Art. 6).
Operacin de los programas de acompaamiento de las aguas
superficiales, de las aguas subterrneas y de las zonas protegidas

22/12/2006

(Art.8).
Informacin y consulta pblicas sobre calendario y programa de
trabajo del Plan de Cuenca (Art.14).
Finalizacin de los ejercicios de intercalibracin (Anexo V, 1.4).
Esquema provisional de los temas importantes al respecto de la

22/12/2007

22/12/2008
22/12/2009
22/12/2010
22/12/2012
22/12/2013
22/12/2015
22/12/2019

gestin del agua de la cuenca (Art.14) y envo de los informes sobre

el monitoreo del estado de las aguas a la Comisin.
Participacin y consulta pblica a los Planes Hidrolgicos de la
cuenca (Art. 14).
Publicacin de los Planes Hidrolgicos de la cuenca (Art.13).
Establecimiento de los Programas de Medidas (Art. 11).
Poltica de precios que proporcionen incentivos adecuados para el
uso eficiente de los recursos hdricos (Art.9).
Programas de Medidas Operativas (Art. 11).
Revisin de la caracterizacin de las regiones hidrogrficas y
estudios de impactos ambientales (Art. 5.2).
Cumplimiento de los objetivos ambientales (Art.4).
Revisin de la Directiva Marco del Agua (Art. 19).
59

22/12/2021
22/12/2027

Finalizacin del primer ciclo de gestin (Art. 4 y 13).

Finalizacin del 2 ciclo de gestin. Lneas finales para el
cumplimiento de los objetivos (Art. 4 y 13).

Fuente: Directiva Marco del Agua, 2000. Organizado: Pilar Carolina Villar, 2012

Con la entrada en vigor de la DMA, los Estados fueron obligados a definir

geogrficamente las regiones hidrogrficas e identificar a las autoridades responsables
por la gestin de las aguas. La cuenca hidrogrfica se torn la base de la gestin de los
recursos hdricos y no las unidades administrativas. La eleccin de la cuenca hidrogrfica
se fundament en el principio de que esta escala permite observar mejor las
caractersticas econmicas, sociales y naturales de la regin y, en consecuencia, crear
polticas ms adecuadas a las particularidades locales. Las diversas cuencas
hidrogrficas fueron insertadas en una unidad de coordinacin administrativa ms amplia,
denominada de regiones hidrogrficas, que corresponden a rea de tierra y de mar
constituida por una o ms cuencas hidrogrficas vecinas y por las aguas subterrneas y
costeras asociadas a estas cuencas (Art., 2, 15, DMA).
Otra obligacin impuesta a los Estados es la elaboracin de los planes de cuenca,
considerados la principal herramienta para alcanzar el buen estado de los cuerpos
hdricos y promover la integracin y coordinacin de las polticas. Estos planes
hidrolgicos y sus programas de medidas deben ser revisados cada seis aos, tras su
aprobacin. La directiva funciona por medio de ciclos de seis aos. El primero de ellos
comprende el perodo de 2009-2015, donde se verificar el cumplimiento de los
resultados esperados. El contenido mnimo de los Planes Hidrolgicos se encuentra en el
Anexo VII de la DMA, y se destacan los siguientes puntos:

Descripcin general de las caractersticas de la regin hidrogrfica;

Identificacin de las presiones o incidencias significativas de las actividades
humanas en el estado de las aguas;
Identificacin y elaboracin de mapas de las zonas protegidas;
Mapa de las redes de control establecidas;
Lista de los objetivos ambientales determinados para las aguas superficiales,
las aguas subterrneas y las zonas protegidas;
Anlisis econmico del uso del agua;
Programa o programas de medidas para alcanzar los objetivos establecidos;

60

Medidas de informacin pblica y consultas tomadas;

Lista de las autoridades competentes.
La directiva impuso la ambiciosa meta de garantizar el buen estado de las aguas de
superficie en 2015 (Art. 4). Para ello, todos los Estados Europeos deben conducir un
estudio sobre el estado ecolgico de los cuerpos hdricos con base en indicadores:
biolgicos, hidromorfolgicos y fsico-qumicos. Los criterios para clasificacin de las
aguas y los programas de monitoreo permitirn encuadrar los cuerpos hdricos en clases:
muy bueno, bueno, aceptable, deficiente y malo. Esta clasificacin traza una relacin
directa entre los parmetros encontrados en el momento del anlisis con los parmetros
estimados en un contexto de calidad biolgica y fsico-qumica inalterada. Los resultados
de esta accin permitirn identificar las masas de agua en que existe un riesgo de no
alcanzar los objetivos de la DMA e investigar las presiones bajo los recursos, buscando
polticas especficas para mejorar su calidad.
La participacin social es un aspecto clave de la DMA, habiendo sido mencionada varias
veces. Por ejemplo, el punto 14 del prembulo afirm que el xito de la directiva depende
[...] de la informacin, consulta y participacin del pblico, inclusive de los usuarios. La
participacin del pblico ocurre de 3 formas:

Acceso a la informacin: nivel ms bsico de participacin, apunta a

proporcionar el acceso y difusin de la informacin a las partes interesadas;
Proceso de consulta pblica: posibilidad de que el pblico general interacte
con las propuestas iniciales presentadas por la administracin; y
Participacin activa: participacin no solo de los grupos tradicionalmente
interesados, sino de toda la sociedad por medio de forums o grupos de trabajo
especficos (ESPLUGA et al, 2011).

Durante la formulacin de los planes hidrolgicos de la cuenca fueron previstos tres

procesos de consulta popular, el primero debera ocurrir hasta 2006, el segundo en 2007 y
el tercero en 2008, y en este ltimo la consulta debera durar por lo menos seis meses
(ESPLUGA et al, 2011). Adems de las estrategias gerenciales y de la participacin, se
adoptaron mecanismos econmicos, tales como la formacin de una poltica de precios,
que incorporase la recuperacin integral de los costos, incluyendo no solamente los
gastos relativos a la extraccin, almacenamiento, distribucin, recoleccin y tratamiento,
61

sino tambin los costos ambientales. Esta es una tarea bastante compleja; innumerables
actividades econmicas dependen de este recurso, y por ello, frecuentemente, su precio
es subsidiado.
Los avances alcanzados con la DMA ya pueden ser sentidos, aunque su aplicacin
todava enfrenta dificultades. En 2010, solo 14 Estados miembros haban elaborado los
Planes Hidrolgicos de cuenca, mientras los otros 13 an estaban en las fases iniciales
de preparacin y consulta (EUROPEAN ENVIRONMENTAL BUREAU, 2010). Otro
problema tiene que ver con el buen estado de las aguas. Ninguna regin hidrogrfica
conseguir garantizar el fin de la eutrofizacin para 2015; la mayora de los pases ya
alert que esta meta necesitara un plazo adicional de 10 aos. Este atraso se bas en
excusas genricas de costos y problemas de conocimiento.
Por otra parte, los criterios legales mnimos de la DMA no han sido cumplidos por la
mayora de los Estados (EUROPEAN ENVIRONMENTAL BUREAU, 2010). Los progresos
en la mejora de los ecosistemas acuticos fueron tmidos y se concentraron
principalmente en las represas y lagunas artificiales. La Comisin Europea ha discutido
los problemas de aplicacin de la DMA y promovido iniciativas para garantizar el
cumplimiento de esa directiva, pudindose destacar, por ejemplo, el Plan para
Salvaguardar los Recursos Hdricos en Europa (Blueprint to safeguard Europe's waters).

62

5 NEGOCIACIONES Y RESOLUCIN DE CONFLICTOS: EL PAPEL DE LOS

MINISTERIOS DE RELACIONES EXTERIORES
La historia demostr que la distribucin desigual de los recursos hdricos entre las
unidades polticas y la existencia de grupos sociales con intereses divergentes sobre su
uso generan conflictos. Jarvis y Wolf (2010, p. 125) afirmaron que la gestin del agua es,
por definicin, una gestin de conflictos. Para estos autores, el conflicto es una situacin
social en que un mnimo de dos o ms actores luchan por adquirir al mismo tiempo un
conjunto disponible de recursos escasos.
La resolucin de los conflictos ambientales comprende elecciones estratgicas. De
acuerdo con Jarvis y Wolf (2010), las negociaciones para la resolucin de conflictos se
encuadran en dos orientaciones estratgicas dominantes: competitiva/distributiva y
colaborativa/integrativa. La competicin en un conflicto est asociada a negociaciones
distributivas, mientras las perspectivas colaborativas son tpicas de negociaciones
integrativas. Las estrategias competitivas/distributivas son, generalmente, usadas cuando
los recursos en cuestin son considerados limitados y, por tanto, las partes procuran
maximizar sus resultados. Por otro lado, las negociaciones colaborativas/integrativas
buscan soluciones alternativas por medio de modos creativos de solucin de problemas y
ganancias mutuos:
El foco de las negociaciones debe basarse en la satisfaccin de intereses y no en las
posiciones de las partes durante el conflicto. Este es el pilar de la resolucin de conflictos
(JARVIS; WOLF; 2010). La negociacin integrativa depende de la identificacin de los
valores e intereses que estn por detrs de las posturas asumidas por las partes, y as,
usar estos intereses como base para construir un acuerdo, diagnosticando las causas del
conflicto y configurando procesos apropiados para lidiar con estas causas. De este modo,
cuando los intereses son identificados, los negociadores buscan una variedad de
opciones que puedan satisfacer todos los intereses, en vez de optar por una postura nica
(DELLI PRISCOLI y WOLF, 2009).
Las negociaciones pueden ser divididas en tres fases: prenegociacin, negociacin e
implementacin (SUSSKIND; CRUIKSHANK, 1987, apud DELLI PRISCOLI; WOLF, 2009);
y ellas pueden ocurrir de una forma asistida o no asistida. En la forma no asistida las
63

partes pueden resolver su conflicto por medio de la conciliacin, de reuniones para

intercambio de informaciones, de negociaciones directas, o a travs de la resolucin
cooperativa de problemas. Las formas asistidas varan entre las enfocadas en la
asistencia por procedimientos (mediadores y facilitadores), y en aquellas con una
asistencia ms substantiva, como los paneles de disputa, arbitraje, cortes, cortes
privadas, juntas de tcnicos especialistas, que dependiendo del modelo utilizado pueden
tomar decisiones obligatorias para las partes (DELLI PRISCOLI y WOLF, 2009).
En las disputas que involucran a dos o ms Estados, los conflictos pueden ser ms
complejos, ya que comprenden diferentes escalas y niveles de gobierno, el nmero de
actores aumenta, y existe la posibilidad de la guerra. No obstante, muchos estudiosos ya
demostraron que a pesar de que ya han ocurrido conflictos armados que involucran la
disputa por recursos hdricos en la historia de la humanidad, en la contemporaneidad
estos conflictos son mucho menos frecuentes que la cooperacin y se restringieron a
determinadas regiones del globo, marcadas por otros tipos de conflictos (DELLI
PRISCOLI y WOLF, 2009).
Gradualmente, algunos pases apuestan a la diplomacia preventiva. De acuerdo con
Delli Priscoli y Wolf (2009) este concepto se fundamenta en la premisa de que es ms
fcil y ms barato prevenir las disputas antes que ellas ocurran. Sin embargo, por ms
sensata que sea esta estrategia, pocos pases la han realizado, ya que es muy difcil
movilizar recursos e intereses antes que se produzca una crisis.
En este sentido, la importancia de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los pases
yace en su habilidad y experiencia en la resolucin de conflictos, sea por medio de la
negociacin no asistida o asistida, y en el estmulo a la cooperacin. En general, los
comits y comisiones de cuencas hidrogrficas internacionales son coordinados por el
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE). El MRE representa el rgano del gobierno
responsable por la negociacin y firma de acuerdos internacionales (sean tratados
bilaterales, multilaterales, convenciones, etc.).
Brasil, por ejemplo, ya firm una serie de acuerdos internacionales que tratan de la
temtica de los recursos hdricos, tanto de acuerdos multilaterales como bilaterales, con
los pases con quien comparte cuencas hidrogrficas y acuferos transfronterizos. El MRE
de Brasil es el presidente de la Cmara Tcnica sobre Gestin de Recursos Hdricos

64

Transfronterizos (CTGRHT) del Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), que

tiene competencia para:
1.proponer mecanismos de intercambio tcnico, legal e institucional entre pases
vecinos, en las cuestiones relacionadas con la gestin de recursos hdricos;
2.analizar y proponer acciones conjuntas con miras a minimizar o solucionar los
eventuales conflictos;
3.proponer directrices para gestin de recursos hdricos fronterizos y
transfronterizos;
4.discutir los problemas con miras a desarrollar acciones e implementar soluciones
comunes, buscando la optimizacin y asignacin de recursos humanos y
financieros;
5.proponer acciones mitigadoras y compensatorias; y
6.las competencias que constan en el Reglamento Interno del CNRH y dems que
vinieren a ser delegadas por su Plenario (CNRH, 2012).

Los MREs desempean un papel fundamental en la conduccin de las iniciativas de

cooperacin y en la resolucin de conflictos en cuencas hidrogrficas compartidas. La
literatura sobre la coparticipacin de recursos hdricos advierte que la cooperacin es un
proceso continuo, en el cual las partes adquieren un aprendizaje sobre la cooperacin. La
existencia paralela de conflicto y la cooperacin es algo comn. A su vez, la creacin de
instituciones conjuntas en cuencas y acuferos transfronterizos lleva tiempo y
normalmente se inicia con acciones simples como el intercambio de informaciones, para
gradualmente buscar metas ms avanzadas (DELLI PRISCOLI y WOLF, 2009).

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