Gudio M. Elina (2011) Desafos para las ciudades del siglo XXI.

Escenarios y conflictos globales

de la urbanizacin. Revista digital Caf de las Ciudades, Ao 10 N 101. Link:
http://www.cafedelasciudades.com.ar/planes_101.htm
Desafos para las ciudades del siglo XXI. Escenarios y conflictos globales de la
urbanizacin
Mara Elina Gudio
Desde la dcada de los 80 y an antes algunos especialistas -tales como Paul Singer (1974), que
profundiza en la relacin ciudad-campo, Tormod Hermansen (1977), que menciona que las economas de
escala y de aglomeracin, la disminucin de los costos de transporte y la mayor movilidad migratoria y de
servicios conducen a una concentracin gradual de las actividades econmicas, sociales y culturales en
las ciudades ms grandes, o Jos balos (1985) que escribe sobre la descentralizacin- plantean
problemas centrales que con el tiempo se agudizan y que demandan cambios en el modelo de ciudad y
su entorno.
A partir de la revolucin industrial, la ciudad concentra poblacin por las ventajas que ofrece: trabajo,
vivienda, servicios educativos, de salud, seguridad y mejores condiciones de higiene, luz, agua potable,
cloacas. Por lo contrario, el campo se ve despojado de actividades productivas que pasan a formar parte
de la ciudad y solo le quedan las actividades primarias que generan menos trabajo y salarios ms bajos.
Sin embargo no todas las ciudades brindan los mismos servicios y los beneficios que ofrecen no son
para todos iguales. Las diferencias entre ciudades se agudizan con el tiempo, no es lo mismo hablar de
Franckfurt que de San Pablo o Buenos Aires, o de ciudades menores como pueden ser Catamarca en la
Argentina o Chilln en Chile.
El propsito en este caso no es hacer un estudio comparativo de ciudades sino conocer lo que
probablemente pasar en las ciudades en las prximas dcadas y para ello es importante caracterizar a la
ciudad actual y reconocer que la ciudad forma parte de un sistema mayor, el mundo, y su pertenencia a l
implica la generacin de interrelaciones y flujos que influyen decididamente en su comportamiento y en el
del resto del sistema al que pertenece.
Los que participan en la red de ciudades globales son espacios centrales y el resto son marginados,
siguen siendo parte de una jerarqua diferente, los flujos que ellas generan o de los que son
destinatarios responden a un modelo diferente, ms acotado.
Esto es fundamental entenderlo porque los escenarios sern distintos. No todas las ciudades debe hacer
el esfuerzo de integrarse, por el contrario, ser marginal es una condicin de mayor independencia
que puede permitir actuar con mayor libertad.
La ciudad actual
La ciudad es un todo, un sistema en el que cada una de sus partes o subsistemas interactan entre s y a
la vez se ven influenciado por una serie de fenmenos y procesos que afectan al sistema en su conjunto.
La funcin de una ciudad en la actualidad es inherente al grado y al modo de integracin que
sostiene con respecto a la economa mundial. Los factores que condicionan el grado de integracin
responden principalmente a la capacidad de gestin que tenga, a las condiciones econmicas, polticas y
sociales del territorio en dnde est inserta, al papel que puede desempear en los sistemas productivos
globales y el inters que despierte en el capital transnacional.

Lo que hace que una ciudad se integre al circuito de los

capitales internacionales son los factores de atractividad que
sta ofrezca al mercado mundial, transformndose en el
vnculo entre el espacio nacional y la red mundial.
Muchos pases hacen el esfuerzo por crear esos atractivos y
para ello invierten abultadas sumas, descuidando al resto de
las ciudades; en otros casos es la inversin directa
extranjera la que motoriza el crecimiento urbano. Pero lo
cierto es que en uno y otro caso, hay una prdida de
identidad y creacin de no-lugares.
La ciudad crece y concentra habitantes y actividades,
pero cuando pasa ciertos lmites genera externalidades negativas que terminan pagando todos los
que habitan en ella: congestionamiento vehicular, polucin atmosfrica, contaminacin por residuos,
prdida de espacio pblico, redes y equipamientos que colapsan, deterioro de las condiciones ambientales
y peligrosidad frente a amenazas naturales. Pero adems en ella conviven distintos grupos y culturas, en
las que se agudizan las desigualdades y dualidades.
Los procesos de concentracin no desaparecen: al contrario, se agudizan, su crecimiento se desborda y
se produce la dispersin hacia la periferia afectando a su hinterland.
La tendencia es conectar ciudades, puertos y grandes corredores de comercio, pero esto no lleva a una
mayor dispersin de poder y renta sino al contrario; diversos autores (Sassen,S., 1999; Knox, P., 1995;
Veltz, P., 1999; Mndez, R., 1997; Friedmann, J., 1997) sealan que la concentracin econmica se
acenta en determinadas ciudades, las que pasan a constituir los centros de decisin y relaciones del
nuevo orden econmico y financiero internacional. Se habla de ciudades globales, de ciudades mundiales,
ciudades red, metpolis, islas del archipilago mundial; son los espacios ganadores o emergentes.
(Veltz, P. 1999).
La dispersin es solo fsica, la ciudad avanza hacia el campo gracias a la construccin de autopistas que
facilitan la conexin. Cualquier ciudad grande se ampla con ciudades satlites y pueden ser a su vez
satlites de otras ciudades grandes creando una megalpolis.
Los espacios son articulados, esencialmente, en torno de las grandes megalpolis del eje Norte- Norte, los
cuales a su vez se vinculan, de forma selectiva, con centros de poder en las megalpolis en el eje Sur-Sur.
(Dreifuss, R, 1996)
La funcin del campo cambia, ya no es el espacio que abasteca de productos a la ciudad, ahora es
el patio de la ciudad destinado a espacios de recreacin, ocio, basurales, villas inestables, barrios
cerrados, grandes centros comerciales.
En general, el proceso de expansin urbana no tiene en cuenta las limitaciones en cuanto a provisin de
infraestructuras como agua, luz, cloacas, equipamientos comunitarios como escuelas, centros de salud o
polica, ni tampoco la aptitud que rene el lugar en cuanto a condiciones fsico-naturales (amenazas de
origen smico, hdrico, volcnico u otro tipo). Claro est que estas condiciones afectan a determinados
grupos socioeconmicos, porque para otros su poder adquisitivo les permite tener acceso a todos
los servicios, tecnologas de ltima generacin y medidas de proteccin. Surgen espacios
fragmentados que forman mega-espacios locales y globales al mismo tiempo, fenmeno que a escala
urbana se manifiesta de la misma manera.
Una ciudad puede ser caracterizada partir de sus dimensiones fsicas, sociales y polticas-administrativas,

porque es al mismo tiempo urbs (espacio construido), civitas (espacio social) y polis (unidad polticoadministrativa). (H.Capel, 2003).
La ciudad actual como urbs presenta grandes transformaciones morfolgicas. Surgen nuevas tipologas
urbanas que son similares en todo el mundo, se instalan grandes bloques de pisos y edificios de
oficinas de gran altura que son insostenibles por el gran consumo energtico. Las desigualdades se
profundizan. Aparecen sectores de la ciudad que cuentan con todas las infraestructuras y servicios
mientras que otros aparecen sin servicios; se construyen emprendimientos inmobiliarios de primera
categora al lado de asentamientos en los que la poblacin vive hacinada y sumergida en una pobreza que
en muchos casos lleva a la marginalidad.
Como civitas, si bien la ciudad fue vista y sentida durante mucho tiempo como el lugar de encuentro
comunitario en el que habitan diferentes comunidades, con el paso del tiempo las diferencias se acentan
y se agudiza la inseguridad, la violencia y la criminalidad. Si bien en el Medioevo los muros de las ciudades
se levantaban como medio de proteccin, en la actualidad los condominios cerrados de la ciudad
postmoderna son reflejos del miedo. (Tarso Genro, 1996). La segregacin social da lugar a una
fragmentacin de la ciudad y esta deja de ser el lugar de encuentro, lo que lleva a la prdida
progresiva del espacio pblico y un individualismo exacerbado, perdindose el sentido de comunidad.
Como polis, la ciudad tiene un ordenamiento
jurdico y administrativo que segn el modelo
de desarrollo imperante ha ido variando. En
los ltimos tiempos, sobre todo luego de los
90, se observa un debilitamiento de la
actuacin del Estado y de las normativas
vigentes. Es el mercado el que define la
oferta y demanda de suelo de la mano del
accionar de agentes inmobiliarios, lo que lleva
a acentuar las inequidades sin considerar el
bien comn de todos los ciudadanos y su
derecho a la ciudad.

Escenario tendencial
Las tendencias a nivel mundial sealan cambios significativos desde el punto de vista social, econmico y
poltico en el marco de un cambio climtico global en el cual el agua es el recurso escaso y,
paradjicamente, el que genera mayores efectos nocivos por inundaciones y amenazas aluvionales.
Adolfo Castilla, presidente del Captulo Espaol de la World Future Society, seala entre las tendencias
sociales:

El crecimiento de la poblacin mundial desde los 6.300 millones de personas actuales hasta los 8.000
millones en el 2030.

El aumento de la esperanza de vida y cambios radicales en las pirmides poblaciones.

El aumento de las migraciones y transicin tnica en los pases desarrollados.
El desempleo alto y la generalizacin del empleo precario.
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 Los cambios culturales y de mentalidad.

La fuerza que adquieren las nuevas religiones y sectas y lo esotrico.
El mencionado especialista considera que, desde el punto de vista econmico, el presente y el futuro
inmediato estar condicionado por la crisis financiera mundial, la que provoca recesin en los pases
desarrollados, menor crecimiento promedio de los pases en vas de desarrollo, debilitamiento del
crecimiento econmico mundial y reduccin considerable del comercio internacional.
Las previsiones de las Naciones Unidas y de otras instituciones internacionales son que la economa
mundial puede duplicarse en el plazo de 22 a 25 aos y el comercio mundial se triplicar, alcanzando un
volumen de intercambios superior a los 27 billones de dlares.
Estas condiciones sociales y econmicas tambin se vern reflejadas en la ciudad. En los ltimos 30 aos
se ha comprobado una aceleracin de la urbanizacin global y un proceso de concentracin de la
renta y poder que cada da es ms acentuado. Sin embargo existen matices y tendencias diferentes. Al
respecto Eduardo Lpez Moreno, representante de ONU-HABITAT en el II Congreso Internacional de
Desarrollo Humano realizado en Madrid en el ao 2009 destaca que:

Los intensos procesos de urbanizacin hacen prever que en el ao 2030 ms del 60% de la poblacin
mundial vivir en reas urbanas, incluso ms del 80% en el mbito latinoamericano.

La mitad de la humanidad vive hoy en centros urbanos. Se estima que para el ao 2050 seis de cada
diez habitantes del orbe sern urbanitas.

Si el Siglo XX se caracteriz por un acelerado crecimiento y expansin urbanos, es posible que el

Siglo XXI sea conocido como el Siglo de las meta-ciudades, o conurbaciones urbanas de ms de
20 millones de habitantes. Se espera que para el 2020 existan ms de 600 ciudades de esta dimensin;
de ellas 26 sern mega-ciudades con poblaciones mayores a los 10 millones de habitantes, mientras que
en el 2007 haba tan solo 17.

Curiosamente -y contrariamente a lo que se cree-, mega y meta-ciudades son el hogar de solamente el

9 al 11 % de la poblacin mundial urbana. A pesar de representar una proporcin relativamente baja de los
habitantes que viven en ciudades en el mundo, las grandes aglomeraciones juegan un papel dominante en
la poltica y en la economa.

Hacia el 2030 el ritmo de crecimiento urbano se habr reducido considerablemente hasta llegar a 1,88
por ciento (UNPD, 2007) pero ser muy asimtrico: 2,8 % en frica, 1,76 % en Asia y 1 % en Amrica
Latina. En los prximos 20 aos todo el crecimiento urbano tendr lugar en las reas urbanas de frica,
Asia y Latnoamrica.

La realidad es que las ciudades de tamao medio concentran un poco menos de la mitad de la
poblacin del planeta pero este rango de ciudades crece ms rpido que cualquier otro tipo de
ciudad en el mundo de tal forma que ellas absorbern ms del 50 por ciento del crecimiento urbano
mundial en los prximos veinte aos.
Otras tendencias manifestadas en este encuentro son:

El aumento del nivel de pobreza y exclusin social en los ncleos urbanos. Las previsiones apuntan a
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que el nmero de pobres urbanos viviendo en favelas, villas inestables o tugurios pasar de 900 millones
en 1990 a cerca de 1.200 millones en el ao 2020. Contrariamente a lo que se piensa, los habitantes en
barrios marginales no viven exclusivamente en las grandes ciudades sino tambin en las ciudades de
tamao intermedio.

La permanencia de la ciudad dividida, que

supondr la particin fsica y espacial de las urbes
en vas de desarrollo y la acentuacin de las
desigualdades sociales debido a la pobreza y
exclusin social frente un nmero cada vez ms
reducido de habitantes ricos y de clase media que
optarn por vivir protegidos en suburbios
fortificados, barrios cerrados y urbanizaciones
privadas frente a la inseguridad, violencia y
criminalidad.

En ausencia de un sistema de gobernanza

global, es probable que surjan bloques subregionales, algunos de los cuales -sin objetar
directamente el modelo occidental econmico
liberal y democrtico- aplicarn una versin del
modelo nacional Estado-cntrico.

La movilidad poblacional ser cada vez

mayor en todos los sentidos. Mientras que los
habitantes de pases ricos migrarn a pases del
sur con mejores climas y coste de vida ms bajo,
los jvenes de pases pobres dejarn sus pueblos
y ciudades en busca de mejores oportunidades en
los pases donde pueden encontrar empleos con
mejores salarios.

A corto plazo, no es previsible que los pases del norte y del sur compartan una visin comn
para implantar polticas ambientales, ni se vislumbra una organizacin multilateral que pueda abordar
los problemas ambientales del mundo, lo que repercutir en la sustentabilidad del hbitat urbano.
Desafo para las prximas dcadas
Frente al panorama brevemente descripto y las tendencias manifiestas, el futuro es difcil de prever, sobre
todo en entornos tan inestables como el de las ciudades de la periferia (Latinoamrica, frica, Asia). Sin
embargo los problemas urbanos exigen anticipar posibles futuros para discutirlos y actuar
conforme a ellos.
El pertenecer a la red de ciudades globales genera posibilidades de crecimiento econmico, mayores flujos
de poblacin, financieros, mejores tecnologas y ms trabajo, pero tambin una mayor dependencia y la
aparicin de externalidades negativas en la ciudad y su entorno.
A escala mundial las megalpolis se conectan a travs de redes virtuales y reales pero, qu pasa con los
subsistemas nacionales, regionales o locales de los cules forman parte estas ciudades?
Al respecto, la Estrategia Territorial Europea (1999) enfatiza en la importancia y necesidad de un sistema
urbano ms equilibrado que pueda garantizar el acceso de mayor cantidad de poblacin a los recursos, el

empleo y la innovacin, mediante el fortalecimiento de las redes de ciudades intermedias que faciliten
la cohesin territorial, lo cual afirma la relevancia del rol que cumplen en los sistemas urbanos
regionales. Las ciudades intermedias pueden ayudar a equilibrar el sistema y brindar posibilidades
tendientes a ser la ciudad ms inclusiva y sostenible, estableciendo una mayor interrelacin y
complementacin con su entorno rural.
A pesar de su importancia y la que van a tener en el futuro, es sorprendente constatar que existen ms
estudios sobre las grandes ciudades, por lo que es poco conocido lo que sucede en ellas. Quienes
venimos desde hace varios aos estudiando su comportamiento debemos alertar sobre lo que est
pasando y actuar al respecto.
Muchas ciudades intermedias que forman parte de la estrategia de integracin de la economa mundial
comienzan a manifestar una serie de transformaciones en su forma y estructura. Hay una prdida de
identidad debido a la implantacin de nuevas tipologas urbanas. Se instalan grandes edificios que
hacen colapsar los servicios y el proceso de dispersin hacia la periferia provoca la aparicin de
externalidades, aumentos de gastos fiscales y deterioro medioambiental.
Estudios de tipo comparativo realizados de ciudades globales como San Pablo o Buenos Aires o de
ciudades globales e intermedias como Santiago de Chile y Mendoza, a partir de indicadores morfolgicos,
econmicos y ambientales, demuestran que las transformaciones son similares en todas las ciudades,
lo que vara es el momento en que se producen y la magnitud de dichas transformaciones.
Conclusin a la que tambin arriban autores pertenecientes la Red de Investigadores sobre Globalizacin
y Territorio, en el caso de otras ciudades latinoamericanas.
El mbito local es el que puede tener una mayor especificidad en cada subsistema regional y es donde se
pueden definir niveles de planificacin-accin a travs de proyectos de inversin y desarrollo especficos,
pero para ello hay que fortalecer al Estado y trabajar en el diseo de polticas y estrategias de
desarrollo regional tendientes a redireccionar las polticas pblicas en funcin de una visin
estratgica del territorio en general y de la ciudad en particular.
Angel Massiris (2007) reconoce que hay una contradiccin en la lgica espacial de la economa de
mercado, por lo que es necesario disear nuevas estrategias de gestin territorial y planificacin que tenga
en cuenta a todos. Las decisiones de localizacin de las actividades que toman los agentes privados son
en funcin de sus intereses particulares, por lo que no conducen a ocupar el espacio con usos del
suelo que corresponden al inters colectivo.
Al respecto, Sergio Boisier (1997) menciona que el mercado no incluye categoras territoriales sino que
opera sobre la base de rentabilidades microeconmicas relativas y que existen determinados bienes
colectivos que no son posibles a precios de mercado, por caso las distribucin geogrfica de
infraestructuras (rutas, agua, energa) o los equipamientos y servicios de salud y educacin, o la
preservacin y desarrollo de espacios libres y pblicos.
Las decisiones de los agentes econmicos privados tienen consecuencias negativas expresadas en
impactos ambientales, econmicos y sociales adversos que generan conflictos, por lo que la actuacin de
los poderes pblicos es imprescindible, como tambin lo es para generar condiciones de habitabilidad
bsica, crear empleos, trabajar en pos de una mayor inclusin social y sostenibilidad socio-ambiental.
En este contexto se hace necesario el Ordenamiento Territorial porque permite adoptar nuevos
criterios sistmicos, integrales y flexibles que faciliten la coordinacin institucional y gobernanza
para hacer la ciudad ms equitativa, inclusiva y sostenible y para integrar al espacio rural desde la
especificidad que en forma intrnseca posee.

Un sistema y tejido urbano complejo significa condensacin, conectividad y usos mixtos, lo contrario
a la homogeneidad que ha prevalecido. La ciudad compacta debe combinar espacios ciudadanos
compartidos con estructuras concentradas. As se define un sistema complejo altamente organizado,
en el que todo componente soporta y est conectado con el conjunto. La solucin adecuada no es una
dispersin amorfa, sino una ciudad compacta de baja altura y densidad intermedia geomtricamente
integrada. (Salingaros, 2005)
Las zonificaciones y cdigos utilizados en la planificacin urbana deben ser adaptados conforme a las
exigencias actuales. Tendieron a homogeneizar espacios urbanos pero ya no resultan funcionales, con el
agravante que nunca tuvieron en cuenta el entorno, el espacio rural, el que con el tiempo pasa a ser tierra
de nadie.
La idea es introducir cambios radicales sin esperar a
cambiar el sistema en s, utilizando instrumentos que
respondan a la misma lgica del sistema. En algunos
pases se estn aplicando, por ejemplo, nuevos instrumentos
regulatorios, tales como la participacin en plusvalas, la
bonificacin por zonificacin o bonos de densidad, la
zonificacin inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o
suelo creado que pueden orientar el crecimiento y contribuir
a generar intervenciones puntuales conforme las
caractersticas sociales, econmicas y ambientales que
presenten.
El desafo est lanzado, ahora hay que trabajar en esta lnea.

La autora es Investigadora del CONICET, Docente-Investigadora Categora 1 y Profesora Titular Efectiva de la carrera
de Geografa de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza. Directora del Instituto
CIFOT, la Maestra en Ordenamiento del Territorio con orientacin en Planificacin Estratgica y el Doctorado en
Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Sostenible.
De su autora, ver tambin en caf de las ciudades:
Nmero 98 | Urbanidad contempornea
Movilidad poblacional y hbitat urbano | Plantear utopas para revertir tendencias | Mara Elina Gudio
Sobre las ciudades globales, ver tambin en caf de las ciudades:
Nmero 10 | Tendencias
Saskia Sassen: una visita guiada a la Ciudad Global | Dispersin, centralidad, nuevos movimientos polticos,
culturas alternativas, y una pregunta: de quien es la ciudad? | Saskia Sassen |
Nmero 11 | Tendencias
"La mundializacin como nosotros la queremos" | Recomendaciones para las ciudades globales del
Mercosur. | Norberto Iglesias |
Nmero 15 | Poltica
"Tendencia no es destino" | Ciudadana global e innovacin en La Ciudad Conquistada, de Jordi Borja. |Marcelo Corti
Nmero 24 | Tendencias (II)
Buenos Aires en los `90 y otras consecuencias de la ciudad global | Macdonaldizacin y disneylandificacin, en
una entrevista a Zaida Mux | Zaida Mux

Nmero 48 | Ambiente
El impacto de los sistemas globales de alimentacin | Una oportunidad para el Diseo? | John Thackara |
Nmero 60 | Economa y Cultura de las ciudades
Inflexiones urbanas y ciudades globales | Evidencias y jerarquas | Fbio Duarte y Clovis Ultramari
Nmero 96 | Urbanidad contempornea
El Indice de Ciudades Globales de Foreign Policy | Entre los negocios y la felicidad | Marcelo Corti
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