10marzo15 REDIPALLibro Borrador PDF

1
REFORMAS ESTRUCTURALES
Congreso REDIPAL Virtual VII
Red de Investigadores Parlamentarios en Lnea
Vctor David Pitala Torres

Compilador
Coleccin SEDIA: Pensamiento Analtico Legislativo

Serie Congresos Virtuales
COMISIN BICAMERAL DEL SISTEMA DE BIBLIOTECAS

DEL CONGRESO DE LA UNIN
Diputado Fernando Rodrguez Doval
Presidente
Integrantes
Senador Braulio Manuel Fernndez Aguirre
Diputado Heriberto Manuel Galindo Quiones
Diputado Marcelo Garza Ruvalcaba
Senador Juan Carlos Romero Hicks
Senador Adolfo Romero Lainas
___________________________________________________
SECRETARA GENERAL
Mtro. Mauricio Farah Gebara
Secretario
SECRETARA DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS
Lic. Juan Carlos Delgadillo Salas
Secretario
DIRECCIN GENERAL DE SERVICIOS DE DOCUMENTACIN,
INFORMACIN Y ANLISIS SEDIA
Jos Mara Hernndez Vallejo
Director General
DIRECCIN DE SERVICIOS DE INVESTIGACIN Y ANLISIS SIA
Avelina Morales Robles
Directora
RED DE INVESTIGADORES PARLAMENTARIOS EN LNEA REDIPAL
Coordinador
Advertencia: La Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, LXII

Legislatura, no se identifica necesariamente con las opiniones sostenidas en esta
publicacin. stas recaen nica y exclusivamente en los autores de cada una de
las participaciones.
REFORMAS ESTRUCTURALES
Congreso REDIPAL Virtual VII
Primera edicin impresa 2015
D.R. Cmara de Diputados, LXII Legislatura
Av. Congreso de la Unin No. 66,
Colonia El Parque,
Delegacin Venustiano Carranza,
C. P. 15960, Mxico, D. F.
ISBN: En trmite
Edicin:
Director General de los Servicios de Documentacin, Investigacin y Anlisis
Directora de Servicios de Investigacin y Anlisis
Vctor David Pitala Torres (Compilador)
Coordinador de la REDIPAL
Revisin tcnica de la edicin: Roberto Rosas Cruz; Gabriela Peral Galicia;
Jos Luis Chvez Garca; Carlos R. Menndez Gmiz
Apoyo en la edicin: Natividad Torres; Daniela Trejo Tllez; Luisa Violeta
Hernndez Corts.
Portada: Talleres Grficos de la Cmara de Diputados
Queda prohibida la reproduccin total o parcial, directa o indirecta, del contenido
de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin expresa de los
editores, en trminos de lo as previsto en la Ley Federal del Derecho de Autor y,
en su caso, por los tratados internacionales aplicables.
Impreso en Mxico / Printed in Mxico
ndice
Presentacin
11
Introduccin
Avelina Morales Robles y Vctor David Pitala Torres
13
Convocatoria
15
Relatora
Rubn Esad Ocampo
17
TEMA 1
REFORMAS ESTRUCTURALES 2012-2014. PERSPECTIVA, ANLISIS
DE IMPACTOS Y REFORMAS PENDIENTES EN MXICO.
LA RESISTENCIA ELECTORAL DE LA COMPETENCIA
DEMOCRATIZADORA: LA REFORMA POLTICA MEXICANA EN
MATERIA DE PARTIDOS
Mara Jazmn Marn Buenda
REFORMA POLTICO-ELECTORAL EN MXICO. APUNTES
SOBRE LA PARIDAD DE GNERO Y LAS REFORMAS POLTICAS
ELECTORALES"
Adriana Medina Espino
SOBRE LA REELECCIN EN MXICO
Kristyan Felype Luis Navarro
PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO LEGISLATIVO
DESDE
UNA
PERSPECTIVA
DE
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL
Jos Miguel Madero Estrada
2
27
3
29
5
49
6
63
7
75
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y EL PODER LEGISLATIVO

Vernica Snchez Garca
91
REFORMA EDUCATIVA, UNA REFORMA INCONCLUSA

Jorge Cajiga Caldern
105
URGENCIA DE REFORMAS EDUCATIVAS PROFUNDAS EN EL

ESTADO MODERNO
Julio Armando Rodrguez Ortega
113
REFORMA
ESTRUCTURAL
TELECOMUNICACIONES
Paulina Trejo Tllez
EN
EL
SECTOR
125
REFORMA EN TELECOMUNICACIONES: ACCESO A INTERNET

Brbara Leonor Cabrera Pantoja
RENDICIN DE MXICO ANTE LA NUEVA INVASIN DE LAS
POTENCIAS IMPERIALES
Abraham Nuncio
LA ACTUACIN DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN,
ANTE EL RETO DE LA APLICACIN DE LAS REFORMAS
ESTRUCTURALES Y LOS DERECHOS HUMANOS
Rubn Cardona Rivera
REFORMAS CONSTITUCIONALES: EL PROBLEMA DE CMO
CONCEBIMOS EL DERECHO Y POR QU ES INEFICAZ
Marcela Gonzlez Duarte
MXICO INICIO DE UNA NUEVA ERA?
Martha Franco Espejel
ECOLOGA Y MEDIO AMBIENTE, UN RETO INTEGRADOR
Mara Concepcin Vzquez Ojeda
LA POLTICA MEDIOAMBIENTAL DE LOS PARTIDOS VERDES
(GREEN PARTY). ORIGEN Y EVOLUCIN
Laura Flores Navarrete
POR UNA LEGISLACIN EFECTIVA QUE COADYUVE A LA
PRESERVACIN DEL MEDIO AMBIENTE A TRAVS DE LA
PROTECCIN DE LA VIDA DIGNA DE LOS ANIMALES NO
HUMANOS
Mara Alejandra La Rodrguez
REFORMA PENDIENTE: PODERES FCTICOS Y DERECHO DE
MINORA
Samuel Hernndez Apodaca
EL DISTRITO FEDERAL DEL SIGLO XXI: EL CAMBIO DE SU
ORGANIZACIN POLTICA
Jos Luis Chvez Garca
TEMA 2
AVANCES Y RETROCESOS DEL GOBIERNO Y LA CIUDADANA EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS,
COMBATE A LA CORRUPCIN Y EVALUACIN DE POLTICAS
PBLICAS
RENDICIN DE CUENTAS PARLAMENTARIA
Sandra Maricela Flores Alonso
135
153
165
177
7
187
2
197
2
207
2
217
2
231
2
241
2
253
2
255
LA RENDICIN DE CUENTAS EN EL PODER JUDICIAL

Jorge Chaires Zaragoza
267
CORRUPCIN Y GOBERNANZA
Alfredo Sainez Araiza
281
CORRUPCIN SER O NO SER?

Mara Carolina Estepa Becerra
297
2
2
TEMA 3
IMPORTANTES PENDIENTES EN MATERIA PENAL
UNIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS PENALES EN
MXICO
Sonia Escalante Lpez
LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN CONFLICTO CON LA
LEY PENAL: ANLISIS DEL ARTCULO 18 DE LA CONSTITUCIN
MEXICANA
Xchithl Guadalupe Rangel Romero
EL MALTRATO INFANTIL, LA VIOLENCIA Y EL ABUSO SEXUAL
INFANTIL; PROBLEMAS QUE GENERAN LA EXPLOTACION DE
MENORES DE EDAD
Adrin Mundo Martnez
MENORES EN CONFLICTO CON LA LEY: EVOLUCIN CON LA
APLICACIN DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PARA
ADOLESCENTES
Juan Pablo Aguirre Quezada
3
311
3
309
3
321
3
331
3
345
3
APARTADO ESPECIAL
359
LA JUNTA DE COORDINACIN POLTICA: SU INJERENCIA EN
EL FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA CMARA DE
DIPUTADOS
Gibrn Domnguez Lpez
QU ES LA POLTICA LEGISLATIVA
scar Gutirrez Parada
3
361
371
10
Presentacin
En un congreso plural, como lo es el mexicano, la comunicacin eficaz juega

un papel relevante, toda vez que, ante el reto y los ejercicios del debate, la
argumentacin, los acuerdos y arreglos institucionales, se hace necesario contar
con las herramientas efectivas que permitan el intercambio de ideas entre los
parlamentarios y los hacedores de las polticas.
Afortunadamente vivimos en una era en la que el desarrollo de los medios
abona a esta tarea. La aparicin de las nuevas Tecnologas de Comunicacin y de
Informacin (TIC) ha mejorado de una manera asombrosa la comunicacin. La
obtencin e intercambio de informacin se acelera cada da, pero, curiosamente,
entre la excesiva cantidad de informacin, el dilema es, ahora, la obtencin de
informacin, depurada, clasificada y especializada. Como parte de las TIC, una de
las innovaciones que ha influenciado de manera contundente la comunicacin, el
intercambio de informacin y la transparencia ha sido, sin lugar a dudas, internet.
Desde la sper carretera de la informacin -como suele llamarse al internetpodemos acceder a gran cantidad de conocimiento disponible, as como a bases
de datos sin necesidad de autorizaciones y a costos muy bajos. Tal es el caso de
las redes de profesionales que se agrupan en torno de una plataforma tecnolgica
virtual para facilitarse el intercambio, la discusin, experiencias y puntos de vista
respecto de temas propios del rea que les compete.
La Cmara de Diputados a travs de la Direccin General de los Servicios de
Documentacin, Informacin, y Anlisis (SEDIA), tiene un gran compromiso con el
fomento y difusin de los productos materiales, y no materiales, que se generan en
las distintas reas que la conforman. La Red de Investigadores Parlamentarios en
Lnea (REDIPAL), mediante la sinergia de su trabajo, realiza un congreso virtual
cada ao, de tal suerte que hoy celebramos la edicin nmero seis de este
significativo evento, cuyo desarrollo y publicacin se lleva a cabo a travs de
internet.
Adems, es de gran vala contar con una edicin impresa que d testimonio
material del esfuerzo y alcance de este ejercicio intelectual que abona al debate de
las ideas, que hace posible conjuntar puntos de vista de los participantes de
diferentes latitudes del interior de Mxico y varios pases, reunidos en un espacio
virtual gracias a la maravilla del internet.
11
Estoy seguro de que la labor legislativa se enriquece con los planteamientos

y anlisis tericos que los participantes han vertido en este volumen de
investigaciones, del cual el lector pueda obtener el mayor provecho.

Director General de Servicios de Documentacin,
Informacin y Anlisis
Cmara de Diputados
12
Introduccin
La Red de Investigadores Parlamentarios en Lnea (REDIPAL) est
conformada por 706 miembros que se comunican a travs de la Internet para
intercambiar informacin de inters parlamentario en apoyo a la actividad de
asesora e investigacin en torno del Congreso como institucin. Este proyecto de
grupo interactivo de trabajo a distancia nace en agosto de 2004 con una lista inicial
de 45 invitados, principalmente de los institutos de investigaciones de los
congresos locales, por lo que en 2014 cumple 10 aos de existencia.
Los grupos que actualmente conforman a la REDIPAL son los siguientes: 54
asesores parlamentarios de congresos estatales; 126 investigadores
parlamentarios de congresos estatales; 125 asesores parlamentarios de la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin; 49 investigadores parlamentarios de
Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin; 70 empleados de dependencias
varias; 92 acadmicos especialistas en temas de Derecho Parlamentario o
funcionamiento del Congreso; 43 miembros de congresos de otros pases; 7
asesores del Senado de la Repblica; 3 legisladores; 37 miembros de
organizaciones de la sociedad civil.
La Coordinacin de la REDIPAL forma parte de la Direccin de Servicios de
Investigacin y Anlisis (SIA) y juega el papel de vnculo y enlace con los asesores
e investigadores parlamentarios de los congresos estatales. Esa conexin es de
suma importancia dado que el SIA tiene entre sus actividades la realizacin de
investigaciones comparadas con el mbito local de los estados de la Repblica, y
es a travs de ellos como se puede facilitar la obtencin de la informacin fidedigna
necesaria de manera expedita.
Otra de las funciones del SIA es la atencin de solicitudes de informacin que
demandan legisladores, comisiones y personal tcnico que en ellas colaboran, para
el mejor desempeo de su labor legislativa. Es a travs de la REDIPAL que el SIA
extiende sus servicios a las legislaturas locales mediante la atencin de sus
solicitudes de informacin especializada.
Gracias a la comunicacin constante que tienen los miembros de la REDIPAL,
la Red se mantiene viva y en constante participacin. Como parte de esta
comunicacin en el ao 2008 se propuso el Primer Congreso Virtual, mismo que
tuvo buena respuesta. En el ao 2014 se realiz la edicin nmero VII de este
evento durante los meses de enero a agosto, con la participacin de 28 ponentes
y 16 comentaristas.
Dadas las limitaciones de tiempo y la distancia, la mecnica del Congreso
Virtual es paulatina: dos meses de recepcin de ponencias; cuatro meses de
publicacin de resmenes; un mes de publicacin de ponencias completas; dos
13
meses de recepcin de comentarios y un mes para publicacin de conclusiones.

Todo ello en la Web.
La temtica del Congreso REDIPAL Virtual VII gir en torno de la siguiente
temtica:
TEMA 1
Reformas Estructurales 2012-2014. Perspectiva, anlisis de
impactos y reformas pendientes en Mxico. Reforma Laboral; Reforma
Educativa; Reforma en Telecomunicaciones; Reforma Financiera;
Reforma Poltico-Electoral; Reforma Fiscal; Reforma Energtica.
TEMA 2
Avances y retrocesos del gobierno y la ciudadana en materia de
transparencia, rendicin de cuentas, combate a la corrupcin y evaluacin
de polticas pblicas.
TEMA 3
Importantes pendientes en materia penal
ESPECIALES
Temas legislativos
Agradecemos y reconocemos la gran labor de los ponentes y comentarista
que con tanta paciencia y esfuerzo, a travs de correos electrnicos de ida y vuelta,
de precisiones, correcciones y disipacin de dudas y puntualizaciones, llevaron a
feliz trmino este Congreso Virtual. Nuestro reconocimiento y agradecimiento al
Consejo Editorial de la Cmara de Diputados, al Director General de los Servicios
de Documentacin, Informacin y Anlisis, Lic. Jos Mara Hernndez Vallejo y a
la Direccin del SIA, por las facilidades y gestin de la presente edicin. As
tambin, queremos gradecer al Equipo Administrador de la REDIPAL y al Personal
de Apoyo del SIA que hizo posible la publicacin electrnica y los trabajos de la
edicin impresa.
Directora de los Servicios de
Investigacin y Anlisis SIA
Coordinador de la REDIPAL
14
Comisin Bicameral del Sistema de Bibliotecas

Secretara General
Secretara de Servicios Parlamentarios
Servicios de Documentacin Informacin y Anlisis
Servicios de Investigacin y Anlisis
Red de Investigadores Parlamentarios en Lnea
CONGRESO REDIPAL (Virtual VII)

Enero-agosto 2014
CALENDARIO:
1.
2.
3.
4.
5.
Recepcin de Ponencias (enero-marzo 2014)

Publicacin de resmenes (abstracts) de las ponencias (enero-abril 2014)
Publicacin de ponencias (mayo 2014)
Recepcin de comentarios (junio-julio2014)
Publicacin de conclusiones (agosto 2014)
PARTICIPANTES
Podrn participar todos los miembros de REDIPAL.
TEMAS
1) Reformas Estructurales 2012-2014. Perspectiva, anlisis de impactos
y reformas pendientes en Mxico. Reforma Laboral; Reforma Educativa;
Reforma en Telecomunicaciones; Reforma Financiera; Reforma PolticoElectoral; Reforma Fiscal; Reforma Energtica. (Tpicos propuestos por los
miembros de la REDIPAL: reformas estructurales; economa y democracia;
representacin social; reeleccin; diputados plurinominales; Tribunal Electoral del
Poder Judicial; participacin ciudadana y proceso legislativo; revocacin de
mandato; poderes fcticos; reforma poltica del D. F.; Ley de Coordinacin Fiscal
en los Municipios; congresos locales; reforma al campo e indigenismo; derechos
de la naturaleza, ecologa y medio ambiente).
3) Importantes pendientes en materia penal.
(Tpicos propuestos por los miembros de la REDPAL: unificacin de los
cdigos penales en Mxico; sistema penal acusatorio; explotacin sexual infantil;
menores en conflicto con la ley penal y su reintegracin; sistema de justicia para
adolescentes; proteccin de datos personales; Ley anti lavado de dinero).
LINEAMIENTOS
Las ponencias sern enviadas a REDIPAL por correo electrnico en archivo
adjunto de Word a victor.pitalua@congreso.gob.mx, no debern exceder de 15
cuartillas, letra Arial 11, a espacio y medio y debern contener: 1) el ttulo de la
ponencia; 2) el nombre de su autor; 3) domicilio y correo electrnico; 4) un resumen
15
(abstract) de un mximo de una cuartilla; 5) conclusiones y 6) referencias

bibliogrficas o fuentes consultadas.
Conforme se vayan recibiendo las ponencias se publicarn los resmenes

(abstract) de las mismas, y posteriormente la totalidad, en orden
cronolgico de recepcin.
Se abrir la recepcin de comentarios, mismos que no deber exceder de
dos cuartillas, en Word, Arial 11, a espacio y medio, que se publicarn en
su totalidad.
El Comit Organizador de REDIPAL elaborar las conclusiones que se
publicarn en la RED.
CONSTANCIA DE PARTICIPACIN
Se extender CONSTANCIA ESPECIAL a los integrantes de la Red

que hayan presentado una ponencia en los trminos requeridos.
Se extender CONSTANCIA a los integrantes que hayan elaborado
comentarios en los trminos requeridos.
Las constancias se harn llegar por correo postal al trmino del
Congreso a la direccin que indique el participante.
DISPOSICIONES GENERALES
Los trabajos del Congreso se publicarn a su conclusin.

La Ceremonia de Clausura se realizar entre los meses de febrero
y abril del 2015.
Todo lo no previsto por la presente convocatoria ser resuelto, en
definitiva, por el Comit Organizador.
INFORMES Y ACLARACIONES
Correo electrnico
avelina.morales@congreso.gob.mx
victor.pitalua@congreso.gob.mx
Pgina de la REDIPAL
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/redipal.htm
Telfonos
Internacional: Tel. (+52) 55 50 36 00 00, Ext. 67032, 67031, 67034.
Lada nacional sin costo: 01 800 122 6272, Ext. 67032, 67031, 67034.
Local: 50 36 00 00, Ext. 67032, 67031, 67034.
Palacio Legislativo de San Lzaro, Mxico, D. F., enero del 2014
16
Relatora
Por Rubn Esad Ocampo
TEMA 1 Reformas Estructurales 2012-2014. Perspectiva, anlisis de
impactos y reformas pendientes en Mxico.
El proceso democratizador que se lleva a cabo en nuestro pas, est
relacionado ntimamente con los cambios que en materia electoral se dan en el
pas, la constante en la mayor parte de las reformas polticas suscitadas a lo largo
de casi tres dcadas, ha sido la regulacin sobre el reconocimiento plural de los
partidos polticos. La reforma poltico-electoral de 1996 y su respectiva
materializacin en el proceso electoral de 1997 es el ejemplo claro de la apertura
a la democratizacin; sin embargo, a pesar de que la pluralidad poltica fue el
fenmeno ms sobresaliente en ese momento, porque ningn partido poltico fue
sobrerrepresentado en el Congreso, especficamente en la Cmara de Diputados;
lo cierto, es que an no est concluido el quehacer relacionado con la
reglamentacin que rige a estas agencias polticas y atribuye la ponente Mara
Jazmn Marn Buenda esta situacin a: LA RESISTENCIA ELECTORAL DE LA
COMPETENCIA DEMOCRATIZADORA: LA REFORMA POLTICA MEXICANA EN
MATERIA DE PARTIDOS.
En el texto del estudio REFORMA POLTICO-ELECTORAL EN MXICO.
APUNTES SOBRE LA PARIDAD DE GNERO Y LAS REFORMAS POLTICO
ELECTORALES, la investigadora Adriana Medina Espino traza un breve recorrido
en torno a las principales reformas poltico-electorales en Mxico 1977-2013, a la
par de la paulatina creacin y aprobacin de medidas orientadas a garantizar el
derecho de las mujeres a votar y ser electas. Especial atencin da a las cuotas de
gnero, cuya aprobacin constituye el antecedente de la inclusin de la paridad
entre los gneros como parte de las recientes reformas a la Constitucin federal.
Es posible observar afirma la autora-- las rutas paralelas que se dieron
inicialmente entre las peridicas reformas poltico-electorales desde hace casi 40
aos, con el paulatino reconocimiento y ejercicio efectivo de los derechos polticos
17
de las mujeres en el mbito electoral. Ambos procesos confluiran en la ltima

dcada del siglo XX, resultando en el aumento gradual del nmero de mujeres
legisladoras. En este escenario, la reforma poltico-electoral de 2013 plantea una
oportunidad estratgica, a la vez que interrogantes, en torno a lograr una igualdad
sustantiva no slo en las urnas sino tambin en la organizacin e incidencia efectiva
en el quehacer y agenda del Poder Legislativo federal.
A propsito de que el Congreso ha sido ltimamente objeto de reformas para
incrementar sustancialmente sus capacidades decisorias, al instituirse la reeleccin
legislativa inmediata, Kristyan Felype Luis Navarro, expone SOBRE LA
REELECCIN EN MXICO que el sistema poltico electoral mexicano ha
enfrentado una enorme cantidad de cambios, modificaciones y adaptaciones que
en sus comienzos se encontraba relacionado con los momentos histrico-polticos
del pas y que, con el paso del tiempo, ha entrado en un proceso de depuracin
que tiene, casi en la mayora de ocasiones, como horizonte el mejoramiento de
dicho sistema tanto la participacin eficaz de la ciudadana en las decisiones
pblicas como el incremento en la calidad de la representacin poltica
democrtica.
Un aspecto toral de la PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO
LEGISLATIVO DESDE UNA PERSPECTIVA DE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL, explica Jos Miguel Madero Estrada en su ensayo, es la figura
de la consulta popular vinculada al proceso de fortalecimiento de la institucin
parlamentaria en Mxico, toda vez que las bases proporcionadas por la reforma
constitucional y su ley reglamentaria, van ms all de escenarios electorales, ya
que trata de disposiciones que reglamentan un derecho de los mexicanos y obligan
a la accin positiva concurrente de los tres poderes de la Unin y del organismo
administrativo electoral. Que, si bien se reconoce que el Congreso ha sido objeto
de reformas para incrementar sustancialmente tanto sus capacidades decisorias al
instituirse la reeleccin legislativa inmediata, ostentar una composicin plural que
opere con regularidad en los rganos directivos, contar con el fortalecimiento del
personal de servicio parlamentario de carrera, tener un mejor sistema de
informacin, tecnologas, divulgacin de actividades y mayores espacios de control
sobre la administracin pblica; tambin es cierto que, con la expedicin de la Ley
Federal de Consulta Popular (LFCP), los partidos polticos y grupos parlamentarios
acreditados en las legislaturas, vivirn momentos claves de definicin para el
correcto funcionamiento del sistema poltico y la aprobacin de leyes.
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y EL PODER LEGISLATIVO, es un tema
que ha sido utilizado con frecuencia en el discurso poltico, sin conocer siquiera, su
clasificacin y sus alcances por los poderes pblicos ni por la ciudadana, afirma
en su ponencia Vernica Snchez Garca, atribuyndolo a que, frecuentemente, se
confunden con los mecanismos de democracia directa como son: el referndum,
plebiscito y la iniciativa popular como las principales. Estos ltimos son confusos y
poco utilizados sobre todo argumenta-- por el legislador, para presentar a la
ciudadana una propuesta de ley; al mismo tiempo, los ciudadanos desconocen
dichas herramientas y no las utilizan, adems, por lo complicado de reunir los
requisitos sealados por la ley.
Jorge Cajiga Caldern aborda un tema tan importante para la administracin
de Enrique Pea Nieto como es la reforma educativa, porque --considera el
18
ponente-- da autonoma al Instituto Nacional en la Evaluacin de la Educacin

(INEE) a fin de evaluar obligatoriamente a los docentes, cuyos resultados sern la
base para que los maestros mantengan su plaza o accedan a puestos de directivos.
Por lo que en su ponencia REFORMA EDUCATIVA, UNA REFORMA
INCONCLUSA, subraya sin embargo que las modificaciones planteadas no
corresponden a una reforma educativa sino a una rectificacin de la gobernabilidad
del sistema educativo del sexenio anterior, al excluir temas como el analfabetismo
y el rezago educativo; tampoco se habla del mejoramiento a los programas de
educacin para jvenes y adultos. Cuestiona, por lo tanto, en su investigacin los
puntos inconclusos de la Reforma Educativa y la necesidad de incluirlos a la
brevedad, a fin de cumplir con el objetivo principal de esta importante Reforma
Estructural para el pas.
Debido a la necesidad de reformas educativas a fondo en la mayora de las
entidades federativas, a partir de los resultados obtenidos en las pruebas de
conocimiento PISA de los ltimos aos y, en general, ante la persistencia de malos
resultados en nuestros jvenes estudiantes, Julio Armando Rodrguez Ortega
propone en su ponencia URGENCIA DE REFORMAS EDUCATIVAS
PROFUNDAS EN EL ESTADO MODERNO algunos factores que deben cambiar
en nuestra sociedad, para lograr una mejora significativa de la calidad en la
educacin bsica as como los retos que debe asumir el Estado mediante polticas
educativas pblicas audaces, a fin de lograr un proyecto educativo sostenible que
responda con soluciones de fondo a los ms preocupantes problemas como el
desempleo, la inequidad, la calidad de la educacin y la competitividad.
Bajo la ptica de las propuestas legislativas, Paulina Trejo expresa en su
investigacin
REFORMA
ESTRUCTURAL
AL
SECTOR
TELECOMUNICACIONES, que en el caso de Mxico la falta de competencia y la
persistencia de barreras regulatorias, no ha permitido desarrollar la inversin en
telecomunicaciones y ha generado un desarrollo pobre de la infraestructura
necesaria para poder prestar servicios a la poblacin, dando como resultado
mercados ineficientes que imponen costos significativos, baja tasa de penetracin
y falta de acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin, en especial para
los segmentos de la poblacin con menores recursos. Se hace evidente afirma-una reforma de telecomunicaciones que conforme un elemento bsico de la
democracia y que deba ser considerado como derecho, de cualquier ciudadano, el
acceso a dichos servicios.
En esta era digital acompaada de una revolucin tecnolgica, es necesario
que las polticas pblicas con todo lo que ello engloba, estn acordes y faciliten
instrumentos para garantizar el derecho de acceso a las Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin. En esta tesitura, la ponencia ACCESO A INTERNET
vs BRECHA DIGITAL. REFORMA EN TELECOMUNICACIONES, est dirigida a
analizar el quinto eje de la Reforma en Telecomunicaciones, que establece una
Poltica de Inclusin Digital Universal y una Agenda Digital Nacional. Su autora
Brbara Leonor Cabrera Pantoja cuestiona Ser que esta reforma estructural es
suficiente? Qu pasos son necesarios para lograrlo? Para responder esta y otras
interrogantes, en este documento presenta datos para el debate acadmico y dar
pauta a futuras investigaciones.
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En su ponencia RENDICIN DE MXICO ANTE LA NUEVA INVASIN DE

LAS POTENCIAS IMPERIALES, el investigador Abraham Nuncio reflexiona sobre
la premisa de que el Estado nace imperial. Un ejemplo de ello que podra llamarse
clsico agrega-- es el de la conversin de la tribu azteca en Estado y,
simultneamente, en imperio. Las caractersticas que identifican al imperio son
histricas, pero cierta teora ha circunscrito su categora a la invasin fsica de un
Estado o varios de ellos por otro. Cuando declina su dimensin invasiva por medios
militares el trmino imperio empieza a entrar en desuso. Pero aduce-- ya para
entonces la modalidad de la ocupacin militar era sustituida por el imperialismo
ms sutil de una dimensin financiera operada por el sector visto como privado
de los estados imperiales. Finaliza su disertacin, no sin antes abordar la
participacin del socialismo y el clero, en los intereses del imperialismo, simulado
por la nocin ideolgica de la globalizacin. Subraya que la soberana y la cierta
capacidad de autodeterminacin sostenidas por los gobiernos posrevolucionarios
en Mxico ha sido cedida una y abdicada la otra, paradjicamente, por el mismo
partido que se conform a consecuencia del movimiento revolucionario de 191017, donde su propio autoritarismo concentrado en la figura del Presidente de la
Repblica, le aporta al pas una vulnerabilidad que antes no conoci y lo expone al
despojo del imperialismo mundial en un movimiento de retroceso que costar un
gran sacrificio al pueblo mexicano.
En el tema LA ACTUACIN DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN,
ANTE EL RETO DE LA APLICACIN DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y
LOS DERECHOS HUMANOS seala su autor Rubn Cardona Rivera que, no
obstante los intentos legislativos de establecer las reglas del juego, como es el caso
de las normas constitucionales y secundarias que durante el presente sexenio han
sido aprobadas, el problema a los que se enfrenta tanto el operador jurdico como
el litigante, es el de determinar o seleccionar cul norma jurdica ser la que sirva
de apoyo o premisa para resolver la controversia o cul la que fijar el sustento de
la pretensin que plantear. Es por eso que, debido a la relevancia que cobran los
mbitos de validez de la norma jurdica y sin la extensin ni profundidad que exige
el tratado o manual, mediante este ensayo expone acerca de cada uno de ellos as
como de los lineamientos que sobre su aplicacin prctica han de observarse para
que, tratndose de conflictos de leyes o en casos de aparente antinomia, se cuente
con la tcnica para detectarlas y resolverlas a fin de llegar a su nica respuesta,
teora que cobra vigencia ante las reformas estructurales aprobadas.
CONCEBIMOS EL DERECHO Y PORQU ES INEFICAZ. UNA TESIS PARA
REINSTALAR A LA PERSONA COMO EJE Y CENTRO DE SISTEMA DE
JURDICO. Este ensayo de Marcela Gonzlez Duarte, es una breve reflexin
respecto del lugar que juega el papel del Derecho en las sociedades
contemporneas, especficamente en la mexicana, su relacin con la persona
humana y las razones de su ineficacia. A partir de que el derecho es un instrumento
para el bien comn, es decir, un instrumento eficaz para promover cambios
sociales, para el desarrollo humano de la sociedad como conjunto, pero que
tambin ha sido histricamente percibido como instrumento de dominacin o de
poder. Lo anterior, lo funda en que las reformas a la Constitucin son utilizadas
como un instrumento de legitimacin del poder pblico; dedicadas en realidad a
20
resolver problemas polticos, y esta es la razn de que se construya una

Constitucin con normas que no estn hechas para ser eficaces, sino que son slo
una especie de ideario. La respuesta popular a este fenmeno de maridaje entre el
Derecho y el Estado explica la ponente-- ha sido la cultura del desacato a la
norma, siempre velado y adems justificado porque da lugar a la resistencia
popular ante normas que son impuestas por autoridades de poca o nula
representacin ciudadana. Esto nos coloca frente a un sistema jurdico ineficaz,
inexistente en la prctica y, adems, debido al positivismo tradicional, muy difcil de
transformar.
MXICO INICIO DE UNA NUEVA ERA?. En este trabajo de Martha Franco
Espejel, aparte de la reflexin que plantea sobre la realidad presente, en la que
paradjicamente da a da todo es nuevo pero al contemplar el escenario --con
relacin al tiempo-- se avista que la evidencia existencial nos remite a un
movimiento cclico, donde la perfeccin no ha llegado, donde el cambio no ha sido
tal y en donde la necesidad del mismo es una exigencia vital. Lleva a reflexionar,
tambin, sobre la encumbrada montaa de propuestas legislativas, pocas veces
relacionadas con el fin llamado bien comn y justicia distributiva, que produce un
sentimiento de vaco y una emocin de profundo abatimiento.
Menciona Mara Concepcin Vzquez Ojeda un tema importante para
integrarse en la agenda nacional como prioritario, como es el de la ECOLOGIA Y
MEDIO AMBIENTE, UN RETO INTEGRADOR, donde aborda de forma descriptiva
la realidad social ante la necesidad de entablar una tendencia eficaz de
armonizacin entre el sistema natural y el sistema social; en virtud de que dice-hoy en da el tema de ecologa y medio ambiente resulta ser tocado en todos los
niveles socioculturales, independientemente de la perspectiva a la que se quiera
referir, pues el tpico es abordado en cuestiones polticas, legislativas, econmicas,
de desarrollo urbano, turismo, incluso religioso, por mencionar slo algunos.
La ponente Laura Flores Navarrete, expone en su estudio LA POLTICA
MEDIOAMBIENTAL DE LOS PARTIDOS VERDES (GREEN PARTY). ORIGEN Y
EVOLUCIN la necesidad de analizar las caractersticas y tener un parmetro de
la poltica ecolgica que sugieren los partidos verdes en sus plataformas
electorales y principios ideolgicos, destacando en primer lugar el pensamiento
poltico verde tambin conocido como teora de la poltica verde. En segunda
instancia, describe el debate sobre el origen de los partidos verdes y, finalmente,
se refiere al parmetro de la agenda poltica que tienen o deberan tener-- los
partidos verdes.
No puede quedar al margen de los estudios, la situacin de los animales, es
por eso que la autora Mara Alejandra La Rodrguez, se inclina POR UNA
LEGISLACIN EFECTIVA QUE COADYUVE A LA PRESERVACIN DEL MEDIO
AMBIENTE A TRAVS DE LA PROTECCIN DE LA VIDA DIGNA DE LOS
ANIMALES NO HUMANOS, donde considera que es por fracaso de la razn
ilustrada, que las reflexiones no slo se han dado en el campo filosfico, sino que
han llegado al quehacer legislativo en la salvaguarda y valoracin de las distintas
formas de convivencia con pleno respeto a sus particularidades. Y agrega que el
reconocimiento a la diferencia y la alteridad para hacer justicia, tambin debe
llevarnos a otra forma de cuestionamiento en el que reconsideremos nuestras
relaciones con las dems formas de vida y, en esto, formularnos cmo crear
21
mejores mecanismos, desde la normatividad, para vincularnos de modo ms tico

con los animales y la naturaleza, a tal punto que la dignificacin de la condicin del
animal no-humano, sea tan valiosa o respetada como la nuestra.
A partir de las ideas de Hobbes y planteamientos sobre el contrato social, el
investigador Samuel Hernndez Apodaca describe cmo el poder del gobierno est
basado totalmente en los poderes que le transfirieron los individuos. Se hacen
referencias al concepto del poder, en varios autores, con el objetivo de presentar
una visin ms integral del tema y mostrar el peso especfico que juegan los
factores reales de poder sobre el Poder Legislativo al momento de la discusin en
las Cmaras. Por este motivo, en el estudio REFORMA PENDIENTE: PODERES
FCTICOS Y DERECHO DE MINORA se presentan ideas sobre la legitimidad y
su relevancia respecto de las decisiones legislativas.
A propsito de la tarea legislativa pendiente y los cambios normativos
institucionales, Jos Luis Chvez Garca da luz en su ponencia EL DISTRITO
FEDERAL DEL SIGLO XXI: EL CAMBIO DE SU ORGANIZACIN POLTICA, al
plantear posibles cambios a la organizacin poltica del Distrito Federal que
proporcionen un status de plenitud democrtica, a fin de que habitantes y
autoridades capitalinas, disfruten de las libertades y la autonoma que la
Constitucin mexicana reserva a los dems gobiernos locales. El inters principal
de esta ponencia motiva a un estudio del origen y evolucin de la estructura
jurdico-poltica de la entidad a travs del tiempo, tema relegado en la agenda
parlamentaria nacional a casi 200 aos de su creacin.
TEMA 2 Avances y retrocesos del gobierno y la ciudadana en materia
de transparencia, rendicin de cuentas, combate a la corrupcin y evaluacin
de polticas pblicas.
Referente a la calidad de la representacin poltico-democrtica, cabe sealar
la importancia de la RENDICIN DE CUENTAS PARLAMENTARIA que, tal como
lo plantea Sandra Maricela Flores Alonso en su ponencia, existen excelentes
antecedentes del estudio de la rendicin de cuentas parlamentaria en Mxico y
pese a que se han llevado a cabo diagnsticos y evaluaciones de diferentes
aspectos del trabajo parlamentario, desde distintos enfoques y con distintos
resultados, an no permea el concepto fuera del mbito acadmico. Sin duda
pondera la autora-- son muy tiles los trabajos especializados sobre cunto y en
qu gasta el Poder Legislativo, as como tambin las evaluaciones e indicadores
del trabajo y desempeo legislativo que alcanzan a desvelar algunos aspectos en
esta materia; sin embargo, an falta relacionarlo con el control y participacin
ciudadana y su impacto en la consolidacin de la democracia. Para esclarecer este
punto, la ponente utiliza el modelo del Parlamento Abierto propuesto por la
Universidad Iberoamericana (UI) para hacer una evaluacin de la Cmara de
Diputados y contribuir a identificar reas de opacidad con el fin de impulsar cambios
en las reglas y prcticas parlamentarias, para su urgente aplicacin; lo que sin
duda, contribuir a combatir la discrecionalidad e ineficacia que tanto afecta la
imagen del Congreso.
22
Lamentablemente, la opacidad es un tema recurrente, motivo por el cual

Jorge Chaires Zaragoza da a conocer en su ponencia LA RENDICIN DE
CUENTAS EN EL PODER JUDICIAL, que se ha avanzado mucho en este tema al
grado de que las sesiones de la Corte son pblicas y que el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin se abri a la crtica a travs de comentarios a sus
resoluciones; pero, an existe cierta resistencia sobre todo en reas que
tradicionalmente se han considerado exclusivas de este Poder como es la carrera
judicial. Pues la transparencia y fiscalizacin de los recursos pblicos, al no ser una
funcin sustancial en el ejercicio de la actividad jurisdiccional, son vistas por los
funcionarios judiciales como actividades extrajudiciales que los distrae de su
verdadera responsabilidad.
En su ponencia Alfredo Sainez Araiza: CORRUPCIN Y GOBERNANZA
seala que en el devenir histrico los conceptos y las categoras polticas han
cambiado su significado. En este tenor, el autor realiza un anlisis de la palabra
corrupcin y mbitos de aplicacin particularmente pblicos, la percepcin de la
corrupcin sobre diversas instituciones, los factores que la fomentan,
fundamentalmente socio-culturales o externos al individuo como los factores
polticos, econmicos, administrativos y sociales; as como la definicin de
gobernanza, en especial de la participacin social, sin menoscabo del gobierno y
el capital privado. Pero tambin hace hincapi el ponente en el subtema:
mecanismos de la democracia semidirecta, como estrategia de la gobernanza para
combatir la corrupcin en la Administracin Pblica, que conlleva a una serie
reflexiones sobre factores que fomentan la corrupcin, la percepcin ciudadana y
propuestas que se deben implementar para combatirla desde la gobernanza y
especficamente desde la participacin social, es decir, de la deliberacin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos del Estado, a travs del acceso a la informacin
pblica, mecanismos de participacin ciudadana propios de la democracia directa
o semidirecta y reduccin de la brecha digital.
CORRUPCIN SER O NO SER?. Mara Carolina Estepa Becerra, tras
parafrasear a Hamlet: se sabe que algo est podrido en el reino de Dinamarca,
y no se vislumbra cmo actuar. Cuestiona en su exposicin de qu sirve un sujeto
que no se muestra capaz de aprender, capaz de recordar y capaz de razonar? Si
la historia perpeta los actos de corrupcin que han existido, sobrevivido y
mejorado su forma operativa por parte de los individuos; la construccin del
imaginario de un pas en donde cada accin social supone un acto de corrupcin,
es un signo de que esta sociedad est profundamente enferma. Enfermedad
producto de la desvalorizacin del otro y del nosotros, en bsqueda del dinero, la
ganancia oportunista, del poder por el poder y en general el soporte que da la
moralina que atraviesa el aparato estatal conformado por individuos que deciden
tomar una decisin individual de operacin colectiva y ejecutar todo acto de
corrupcin a su alcance. Puntualiza en su estudio que si el beneficio colectivo no
es lo primordial para los gobernantes, la ventajosa actividad criminal de los
corruptos seguir apropindose de todos los desprotegidos recursos pblicos, para
beneficio de unos pocos.
23
TEMA 3 Importantes pendientes en materia penal

En nuestro pas la unificacin de los procedimientos penales es la pcima
para el Sistema de Justicia Penal. Por ello, en su estudio UNIFICACIN DE LOS
PROCEDIMIENTOS PENALES EN MXICO, Sonia Escalante Lpez considera
que con la promulgacin del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales se
unifican los criterios de los diversos Cdigos, con lo que se da certeza jurdica en
el proceso penal as como la aplicacin pronta y expedita de la justicia y la
proteccin de los derechos humanos, presuncin de inocencia para el imputado; la
reparacin del dao y el respeto al debido proceso; asimismo, un sistema de justicia
penal acusatorio oral, un sistema de justicia restaurativo y profesionales del
derecho que otorgarn asesora jurdica. En Mxico se esperan cambios a grandes
escalas para disminuir la impunidad. Motivo por el cual aborda la ponente algunos
puntos esenciales que describen el nuevo Cdigo Nacional de Procedimientos
Penales, por ejemplo: la unificacin de criterios para evitar posibles
interpretaciones discordantes en el procedimiento penal, as como las partes y
sujetos procesales.
Bajo el rubro LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN CONFLICTO
CON LA LEY PENAL: ANLISIS DEL ARTCULO 18 DE LA CONSTITUCIN
MEXICANA, Xchitl Guadalupe Rangel Romero, hace hincapi en su investigacin
que, con la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio por parte del
Estado mexicano en el ao 1990, Mxico se obliga a nivel internacional a hacer
vlido lo que la Convencin postula al respecto; lo cual deriva en la obligacin,
tambin, de adecuar su marco normativo de proteccin para los nios, nias y
adolescentes. Lo anterior se desprende que Mxico, en el ao 2005, haya llevado
a cabo la (re) estructura de un nuevo paradigma de justicia para nios, nias y
adolescentes en conflicto con la ley penal, que se visualiza en el Artculo 18 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Analizar un tema tan delicado como es la explotacin sexual infantil, invita a
razonar sobre los diferentes aspectos en la materia, ya que este problema cierra
un crculo de circunstancias y factores que se vinculan con la explotacin del
menor. En esta investigacin titulada EL MALTRATO INFANTIL, LA VIOLENCIA
Y EL ABUSO SEXUAL INFANTIL; PROBLEMAS QUE GENERAN LA
EXPLOTACION DE MENORES DE EDAD, el expositor Adrin Mundo Martnez
informa en el desarrollo de su ponencia acerca del maltrato infantil y sus diferentes
representaciones, as como de la violencia y los sujetos que intervienen en ella,
para finalizar con el abuso sexual infantil. Genera conclusiones afines al tema y
ampla un panorama de mltiples conocimientos respecto a la explotacin sexual
infantil.
La ponencia de Juan Pablo Aguirre Quezada: MENORES EN CONFLICTO
CON LA LEY: EVOLUCIN CON LA APLICACIN DEL NUEVO SISTEMA DE
JUSTICIA PARA ADOLESCENTES, expone los alcances y lmites de la aplicacin
del nuevo sistema de justicia para este grupo etario, puesto que el tema de menores
en conflicto con la ley es una de las polticas pblicas, en materia de juventud, que
excluye de sus derechos a nios y jvenes por la presunta realizacin de un delito.
Aduce el autor que, si bien la implementacin del nuevo sistema de justicia federal
24
para adolescentes prev que slo por delito grave y por el menor tiempo posible
este tipo de poblacin tendra prisin preventiva, an existen testimonios de
actividades ilcitas de menores de edad que han sido casos sonados a escala
nacional.
ESPECIALES. Temas legislativos
El investigador Gibrn Domnguez Lpez afirma en su ponencia titulada LA
JUNTA DE COORDINACIN POLTICA: SU INJERENCIA EN EL
FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA CMARA DE DIPUTADOS que la finalidad
del presente trabajo es demostrar que corresponde a la academia, estudiar la
injerencia que la Junta de Coordinacin Poltica (JUCOPO) tiene en la Cmara de
Diputados y proponer modificaciones que contribuyan a una mayor
democratizacin al interior de nuestro parlamento. Esta propuesta agrega-- es en
virtud de que fueron, acadmicos tambin, quienes se avocaron al anlisis del
acotamiento de poder que present el Ejecutivo ante un Legislativo que
inauguraba, cuando el PRI perdi la mayora absoluta en el Congreso, una etapa
de vida institucional independiente; acotamiento que deviene de un funcionamiento
interno del Congreso de la Unin y especficamente de la Cmara de Diputados,
que se realizaba an bajo una estructura orgnica y un marco jurdico amoldados
a la jerarqua de un partido predominante que presentaba desde haca varios aos,
una ineficiencia para la nueva realidad parlamentaria mexicana. La aprobacin de
nuevos ordenamientos, ha sido seala-- el ltimo gran esfuerzo de una larga serie
de adecuaciones que han buscado mejorar la manera en que el Congreso cumple
sus facultades propiciando que, acadmicos y polticos, consideren a la JUCOPO
como la comisin de gobierno con mayores alcances, en comparacin con sus
pares de otros pases.
En el tema QU ES LA POLTICA LEGISLATIVA el investigador Oscar
Gutirrez Parada construye el concepto de poltica legislativa, donde explicita su
ncleo intencional y proporciona una definicin sobre dicho concepto con la
finalidad de dar a conocer una herramienta para evaluar una de las tareas
institucionales de los sectores pblico, privado e internacional, respecto de las
propuestas de cambios normativos. El concepto de poltica legislativa y su
definicin --que aporta el ponente-- permiten identificar actividades as como
documentos, con los que se pretende orientar el sentido de los cambios normativos.
25
26
TEMA 1
REFORMAS ESTRUCTURALES 2012-2014. PERSPECTIVA, ANLISIS
DE IMPACTOS Y REFORMAS PENDIENTES EN MXICO
27
28

DEMOCRATIZADORA: LA REFORMA POLTICA MEXICANA EN MATERIA DE
PARTIDOS
Mara Jazmn Marn Buenda1
RESUMEN
El proceso de democratizacin se relaciona con los cambios en materia
electoral que se dan en un pas. La constante en la mayor parte de las reformas
polticas suscitadas a lo largo de casi tres dcadas en Mxico ha sido la regulacin
sobre el reconocimiento plural de los partidos polticos.
La reforma poltico-electoral de 1996 y su respectiva materializacin en el
proceso electoral de 1997 es el ejemplo claro de la apertura a la democratizacin.
Sin embargo, a pesar de que la pluralidad poltica fue el fenmeno ms
sobresaliente en ese momento, porque ningn partido poltico fue
sobrerrepresentado en el Congreso, especficamente en la Cmara de Diputados,
lo cierto es que an no est concluido el quehacer relacionado con la
reglamentacin que rige a estas agencias polticas.
El presente escrito tiene por objetivo, realizar una reflexin acerca de la
ordenanza relacionada con el registro de los partidos polticos, ya que ste es uno
de los rubros trastocados y poco esclarecidos y debatidos en la pasada reforma
poltica de 2013. Dicho cambio constitucional tendr efectos directos en el
Congreso de la Unin en los posteriores procesos de eleccin dada la revaloracin
que debe hacerse al concepto de democratizacin.
1 Integrante de REDIPAL; Maestra en Estudios Sociales y estudiante de doctorado en

Procesos Polticos por la UAM-Iztapalapa. e-mail: jazminmb_1@hotmail.com
29

DEMOCRATIZADORA: LA REFORMA POLTICA MEXICANA EN MATERIA DE
PARTIDOS
La democratizacin es concebida como un proceso que transfigura un
sistema autoritario en uno de democracia pluralista.2 Morlino3 supone que la
democratizacin es consecuencia de una liberalizacin poltica, entendida sta ltima
como:
un proceso de apertura gradual y controlada de un rgimen autoritario que pone
en marcha la lite en el poder, como respuesta institucional [Porque] implica un
cambio en los niveles de pluralismo y de competencia poltica [Ya que] las
transformaciones en el sistema de partidos evidencian el trnsito de un sistema de
partidos no competitivo a uno semi-competitivo o uno eventualmente competitivo.4
Naturalmente, la democratizacin se observa como el periodo a travs del

cual se realizan los acuerdos explcitos de los actores (polticos) en la escena.
stos materializan sus propios objetivos en conjunto con los objetivos definidos
por el sistema, en este caso, los objetivos del sistema de partidos.5 Asimismo, la
inclusividad o exclusividad de los actores o agentes polticos, es el resultado de
los compromisos realizados,6 que perseveran en pro del mximo objetivo del
animal poltico que es mantenerse en el poder.7
Las frmulas en la teora de la democratizacin posibilitan el alegato ms
evidente del proceso de apertura plural en el pas. Es decir, gracias a que se ha
desarrollado el proceso de democratizacin, es posible detener la mirada en
aqullos ajustes normativos que han intentado resolver la apertura plural, pero de
forma controlada.
No es difcil sostener lo que Michels supuso hace ya ms de tres dcadas en
el postulado de la ley del hierro de la oligarqua.8 En dicho postulado se admite
que una organizacin [se configura] como una representacin partidaria que
representa un poder oligrquico fundado sobre una base democrtica.9
A saber entonces, el proceso de democratizacin se configura no slo con
la transicin democrtica que se evidencia en el juego democrtico. Esto es, la
observacin de partidos polticos que ganan y pierden elecciones; la atencin al
voto universal de los ciudadanos y la libertad de expresin en las contiendas
2
Dieter Nohlen, Ms democracia en Amrica Latina? Democratizacin y consolidacin

de la democracia en una perspectiva comparada en Sntesis, nm.6, Madrid, 1989, pp.3942.
3 Leonardo Morlino, Cmo cambian los regmenes polticos?, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985.
4 Csar Cansino, Democratizacin y Liberalizacin, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica, nm.14, IFE, Mxico, 1997.
5 Adam Przeworski, Algunos problemas en el estudio de la transicin hacia la democracia
en Guillermo ODonell, Philippe Schmitter y Lawrence Whitehead, Transiciones desde un
gobierno autoritario, vol.3, Paids, Buenos Aires, 1988, pp.79-105.
6 Robert Dahl, La poliarqua. Participacin y oposicin, REI, Mxico, 1993
7 Aristteles, La Poltica, Libro I, Alba, Madrid, 1999.
8 Robert Michels, Los partidos polticos, Amorrortu, vol.II, Buenos Aires, 1976, p.273.
9 dem., pp.68 y 189.
30
electorales. Tambin se conformar con la notoriedad del control que ejercen los
actores polticos para sujetar a la mayor parte de las organizaciones, como los
partidos polticos dbiles, a quienes los postulados de la competencia les son
menormente favorecedores; pues, bajo el control ejercido de forma institucionaliza
se da un fenmeno de competencia, en el que los agentes polticos pueden ser
absorbidos, desplazados o seducidos a la arena de democratizacin, pero de
forma condicionada que se revisten en los trminos de la negociacin.
A travs de los razonamientos puntualizados, es advertible preguntarse
entonces, cmo es que se da el equilibrio entre el proceso de democratizacin y
el ambiente de competencia electoral en Mxico, dada la reforma poltico-electoral
de 2013? Para resolver el cuestionamiento, es justo iniciar con la pormenorizacin
de los hechos que han conducido hacia la regulacin de los partidos polticos en
trminos de su competencia electoral.
LOS HECHOS
En Mxico, los partidos polticos han estado sujetos a disposiciones
institucionalizadas a travs del tiempo. Esto les ha permitido competir de manera
equitativa en las elecciones. Comnmente, la mayor parte de los debates recientes
se han detenido en discusiones relacionadas con la libertad de expresin que los
partidos pueden desarrollar durante los procesos de eleccin. Asimismo se han
polemizado los ajustes que debieran tener estos en materia de financiamiento. Sin
embargo, poca atencin se le ha dado a la regulacin de los umbrales de
competencia para ser elegidos y permitir la vigencia de su registro. De ah
sobreviene la atencin que se le presta a este rubro para suponer la relacin de
equilibrio existente entre el proceso de democratizacin y el control del poder
poltico en materia de elecciones.
Si bien, las leyes electorales datan desde el ao de 1911,10 lo cierto es que
la regulacin en materia de umbrales para el registro y competencia electoral se
ha dado desde 1977. Esta fecha es crucial para la transicin democrtica porque
en ella se consagran las primeras reformas relacionadas con el modelo de un
efectivo pluripartidismo; acontecimiento inducido por la gestin de Jess Reyes
Heroles en su calidad de secretario de gobernacin bajo la presidencia de Jos
Lpez Portillo.
As entonces, con la apertura de espacios hacia la inminente realidad poltica
desde el ao de 1977, se ha provocado la creacin y aprobacin de la Ley Federal
de Organizaciones Polticas y Procedimientos Electorales (LOPPE) que ms tarde
se transformara en el Cdigo Federal Electoral y despus en la ley que hoy se
conoce como COFIPE (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales).
Aunado a dicha normatividad destaca la figura de registro condicionado, el
cual se remita a la obtencin del registro legal de los partidos que acreditaran, al
10 Cf. Edmundo Carlos Rodrguez Hernndez, La reforma constitucional electoral 2007 en
Mxico en Sufragio, Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas
de la UNAM, Mxico, 2007, pp.93-105.
31
menos, cuatro aos de actividad poltica sostenida con una corriente definida.
Dicho registro se haca definitivo s y slo si, el partido en cuestin lograba, al
menos el 1.5% de los votos emitidos en las elecciones posteriores a esta reforma.
Cabe sealar que dicho porcentaje fue una proporcin poco exigente, por lo que
se dio el primer paso para la apertura plural en el pas.
A saber, con dicha regulacin de 1977 obtuvieron su registro algunos partidos
polticos como el Partido Comunista Mexicano (PCM), el Partido Socialista de los
Trabajadores (PST) y el Partido Demcrata Mexicano (PDM). Y cinco aos ms
tarde lograron su registro partidos como el Revolucionario de los Trabajadores
(PRT) y el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT).
Diez aos despus de esta primera regulacin, es decir, en 1987, se realiz
una segunda transformacin para la mejora en la pluralidad partidista, de forma
controlada; ya que en los artculos 83, 84, 85 y 86 del Cdigo Federal Electoral, se
especificaron cambios relacionados con la integracin de las coaliciones. En dicha
normatividad se especific que los partidos coligados podran presentarse a una
eleccin, siempre y cuando demostraran su coalicin y su registro. En este caso,
todos los partidos coligados actuaran como un solo partido; y al trmino de la
eleccin, los partidos polticos que convenan en coligarse, pudieron conservar su
registro, si la votacin nacional de la coalicin era equivalente a la suma
correspondiente del 1.5% mnimo que cada uno de los partidos debi haber
obtenido, si hubiera participado separadamente.11
La nueva reglamentacin concretada en el proceso electoral de 1988, trajo
consigo, en materia de umbrales electorales, los siguientes resultados:
Tabla 1. Elecciones de diputados en 1988 por partido poltico (Mxico)
+/
Parti
Votos
Porcen
Diputa
To
do
taje (%)
dos
Diputad
tal de
os por
Diputad
coalici
os
n
Partid
92769
49.29
262
0
26
o
34
2
Revolucion
ario
Institucional
(PRI)
Partid
32768
17.41
101
0
10
o
Accin
24
1
Nacional
(PAN)
Partid
16738
8.89
30
+1
49
o Popular
63
9
Socialista
(PPS)
11 Manuel Barqun, La reforma electoral de 1986-1987 en Biblio-Jurdicas, UNAM,
Mxico, s/a, p.350.
32
Partid
o
Demcrata
Mexicano
(PDM)
Partid
o Mexicano
Socialista
(PMS)
Partid
o del Frente
Cardenista
de
Reconstruc
cin
Nacional
(PFCRN)
Partid
o
Revolucion
ario de los
Trabajadore
s (PRT)
Partid
o Autntico
de
la
Revolucin
Mexicana
(PARM)
Nulos
24445
8
1.30
81038
2
4.31
17045
32
9.06
88637
0.47
49
+2
22
+1
36
+3
30
49
0
2
22
4
36
36
11245
75
5.97
0
0
62022
3.30
------0
Total
18820
100
500
--50
415
0
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de las elecciones de 1988 y la LIV
Legislatura (Mxico).
33
Es evidente que la consagracin de coaliciones en el proceso electoral de

1988, como la Unin Nacional Sinarquista y el Frente Democrtico Nacional de
Crdenas,12 partidos como el Demcrata Mexicano y el Revolucionario de los
Trabajadores perdieron su registro,13 ya que no alcanzaron el mnimo porcentaje
requerido por la reglamentacin.
En esta sntesis histrica, es posible evidenciar que desde 1987 hasta inicios
del siglo XXI, no se haba tocado el tema de la regulacin en trminos de la
proporcin mnima para el registro de los partidos polticos. Dicha situacin, tal vez
se deba a que, a pesar de la entrada del pluralismo partidista en la Cmara de
Diputados en 1997, no se haba tenido la necesidad de controlar dicho fenmeno,
dada la demanda por un desarrollo democratizador en el pas. Sin embargo, y
conforme se ha dado un mayor debate acerca del aumento de los partidos
polticos, lo cierto es que comienza a persistir la idea de regular la cantidad de
estas agencias polticas para que pervivan de forma equitativa en el sistema
poltico mexicano.
La reciente reforma poltico-electoral de 2013-2014, ha retomado el
argumento relacionado con la regulacin para el registro de los partidos polticos.
Esta nueva manifestacin por parte de la lite poltica pudiera apuntar hacia dos
direcciones. La primera es un retroceso en la apertura del pluralismo poltico ya
que la eficacia de los siete partidos polticos sobrevivientes en el actual sistema,
quedara sintetizada en la actuacin, nicamente, de tres o en concreto, de dos
partidos mayoritarios del pas (PRI y PAN).14 En consecuencia, la segunda
direccin indica que el proceso de democratizacin seguira su cauce, sobre todo
cuando se retoma la cita realizada de Csar Cansino, cuando seala que el
trnsito del sistema de partidos lleva a una eventual competencia electoral.15
Bajo estas dos miradas se puede realizar la reflexin principal de este escrito
al anotar los efectos relativos del fenmeno que acaecer en el sistema de partidos
durante los procesos electorales de 2015 bajo la tnica de esta nueva reforma;
pero antes habra que sealar una sntesis de la reforma en cuestin, la cual
merece un punto aparte.
LA REFORMA POLTICO-ELECTORAL DE 2013 EN MATERIA DEL
REGISTRO PARTIDISTA
El pasado 10 de febrero de 2014, la Secretara de Gobernacin public el
decreto de reforma poltico-electoral. ste indica un cambio de distintos puntos a
diversos artculos constitucionales relacionados con los procesos de eleccin en
Mxico y especficamente, algunos relacionados con los partidos polticos.
12
Uni a los partidos: PARM, PFCRN y PPS.

Algunos autores sealan que se debi a la falta de apego que tuvieron con el sistema y
con todo el conflicto suscitado por la cada del sistema. Jos Guadalupe Muos Ramos, Lo
que se debe saber del sinarquismo, UNS, Mxico, 1998, s/p.
14 Notimex, Los puntos clave de la reforma poltica aprobada en el Senado en CNN, 04
de diciembre, Mxico, 2013.
15 Csar Cansino, op.cit.
13
34
Cabe destacar que, dicha reforma fue propuesta en su mayora por

senadores integrantes del Partido Accin Nacional (PAN), tal como lo muestra la
tabla siguiente sobre el seguimiento de presentacin de iniciativas:
Tabla 2. Presentacin de iniciativas en materia poltico-electoral 20132014
N
o.
1
Denomi
nacin
del
asunto
C
mara
de
origen
Que
adiciona
la
Base V del
artculo 41 de la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos, en
materia
de
vigilancia
y
fiscalizacin
electoral.
Que
adiciona
una
fraccin VII al
artculo 41; y un
inciso ) a la
fraccin IV del
artculo 116 de
la Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos,
para establecer
el registro de
compromisos
de campaa y
dar seguimiento
a su debido
cumplimiento.
Que
modifica
diversas
disposiciones
de
la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Co
misin
permanen
te
(Senado)
Fec
ha
de
presenta
cin
20/08
/2013
---
07/11
/2013
C
mara de
senadores
08/10
/2013
35
Prese
ntador (a)
Sen.
Jos Rosas
Aispuro
Torres
Sen.
Laura
Anglica
Rojas
Hernndez
Sen.
Luis Fernando
Salazar
Fernndez
Par
tido
PA
N
PA
N
PA
N
Que
reforma
diversas
disposiciones
de
la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos, en
materia
de
justicia
electoral.
Que
reforma
el
artculo 41 de la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma
el
artculo 81 de la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma
el
inciso a) de la
fraccin IV del
artculo 116, de
la Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma
el
inciso
e)
fraccin IV del
artculo 116 de
la Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma la base
III del artculo 41
de
la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
---
26/09
/2013
---
14/11
/2013
C
mara de
senadores
/2012
20/12
C
mara de
senadores
/2013
C
mara de
senadores
/2013
C
mara de
senadores
/2012
12/11
36
Sen.
Roberto
Gil
Zuarth
Sen.
Carlos Alberto
Puente Salas
EM
Sen.
Mariana
Gmez
del
Campo Gurza
PA
PV
PA
N
---
PA
N
19/02
Sen.
David
Monreal
Dvila
07/02
Sen.
Pablo Gmez
lvarez
PT
PR
D
1
0
1
1
1
2
1
3
Que
reforma
los
artculos 59, el
segundo
prrafo de la
fraccin II del
artculo 116 y el
segundo
prrafo de la
fraccin I Base
Primera
del
artculo
122,
todos de la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma,
adiciona
y
deroga diversas
disposiciones a
los artculos 2,
3, 25, 26, 35,
40, 41, 52, 54,
55, 56, 59, 60,
69, 73, 74, 76,
78, 81, 89, 90,
99, 102, 105,
111, 115, 116 y
122
de
la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma,
adiciona
y
deroga diversas
disposiciones
de
la
Constitucin
Poltica de los
Estados Unidos
Mexicanos.
Que
reforma,
adiciona
y
deroga diversos
artculos de la
Constitucin
Poltica de los
C
mara de
senadores
/2012
C
mara de
senadores
/2013
Co
misin
permanen
te
(Senado)
09/10
24/09
Sen.
Mariana
Gmez
del
Campo Gurza
---
/2013
37
PA
N
27/07
---
12/11
Sen.
Layda Elena
Sansores San
Ramn
/2013
---
PA
N
PR
D-PAN
MC
Estados Unidos
Mexicanos.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Sistema de Informacin Legislativa
(SIL), Iniciativas, Secretara de Gobernacin, Mxico, 2014, [en lnea]. Recuperado de
http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/resultadosNumeraliaIniciativas.php?SID
=&Origen=IL&Serial=388b77bcff9587134a8e98aa330f040f&Reg=69&Paginas=15&pagina=
5. Consulta 03 de abril de 2014.
Muchas de las iniciativas tuvieron un vocero oficial, sin embargo, lo cierto es

que fue el PAN, quien foment el debate en trminos de los cambios electorales.
De modo que todas estas iniciativas de reformas constitucionales se vieron
materializadas a partir del 11 de febrero del ao en curso travs del esfuerzo de
negociacin que realizaron los senadores panistas; sin embargo, es claro sealar
que los efectos de dichas decisiones y cambios constitucionales sern puestas a
prueba en el siguiente proceso electoral de 2015.
A lo sumo, existen diversos efectos que pueden anotarse como
consecuencias de la reforma poltico-electoral, pero para este escrito, tres son los
puntos que se relacionan con el umbral que pueden alcanzar los partidos polticos
para no perder su registro y/o su cantidad de representantes en el siguiente
proceso de elecciones.
El primer cambio evidente que se realiz en materia de umbrales
partidistas ha sido el que se expresa en el cuarto prrafo, en el numeral I, del
artculo 41 constitucional. Dicho prrafo se enuncia literalmente, tal como sigue:
Los partidos nacionales tendrn derecho a participar en las elecciones de las
entidades federativas y municipales. El partido poltico nacional que no obtenga, al
menos el tres por ciento del total de la votacin vlida emitida en cualquiera de las
elecciones que se celebren para las elecciones del Poder Ejecutivo o de las Cmaras
del Congreso de la Unin, les ser cancelado el registro.16
Esta referencia indica dos lecturas especficas. La primera versa en la

diferenciacin de los partidos nacionales con los regionales, ya que stos ltimos,
al no competir en el nivel nacional, no estn reconocidos en las elecciones
federales, lo cual los hace ser desplazados de la arena competitiva
institucionalmente con la salvedad de la normatividad especfica de cada estado.
En otro tenor, y ste el ms importante, tambin se hace la diferencia entre
partidos mayoritarios y minoritarios a nivel nacional, ya que, actualmente se sabe
que persisten siete partidos polticos (Partido Accin Nacional PAN-, Partido
Revolucionario Institucional PRI-, Partido de la Revolucin Democrtica PRD-,
Partido Verde Ecologista de Mxico -PVEM-, Partido del Trabajo PT-, Movimiento
Ciudadano MC- y Partido Nueva Alianza -PANAL) que alcanzaron su registro para
competir en los procesos de eleccin. Esta situacin podra ser evidente en los
siguientes resultados del proceso electoral de 2015, ya que dichos partidos
16
Diputados, Artculo 41 en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,

Mxico,
2014,
[en
lnea].
Recuperado
de
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. Consulta 03 de abril de 2014.
38
polticos alcanzaron poco ms del 3%17 requerido en la nueva reforma, tal como se
observa en el proceso electoral legislativa de 2012 en la tabla que sigue:
17
Un comentario a favor de este aumento en el umbral para el registro de los partidos

polticos es que no se realiz el aumento a 5%, tal y como lo propuso el Partido Accin
Nacional en su iniciativa a ese tema, dado el comparativo con pases de primer mundo
(Alemania y Japn), as como algunos casos latinoamericanos (Chile, Ecuador, Guatemala
y Per). Cf. Daniel Zovatto, Lectura Regional Comparada en Regulacin Jurdica de los
Partidos Polticos en Amrica Latina, Instituto de Investigaciones Jurdicas/UNAM/IDEA,
Mxico, 2008, p.166; PAN, Iniciativa de reforma al artculo 41 constitucional en SIL,
Secretara de Gobernacin, Mxico, 2014, [en lnea]. Recuperado de
http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2013/09/asun_3006725_20130924_1
380035160.pdf. Consulta 03 de abril de 2014.
39
DI
PUTADO
S
LXII
LEGISLATUR
A
Mayora
relativa
P
artido
P
AN
P
RI
P
C
mara de
Diputado
s
RD
P
VEM
P
T
M
C
P
ANAL
TOTAL
Represe
ntacin
Proporcional
P
AN
P
RI
P
RD
P
VEM
P
T
M
C
P
ANAL
TOTAL
V
otos
1
289590
2
1
590544
0
9
144279
3
048178
2
288894
1
993529
2
033159
4
981727
2
1
297136
3
1
597254
8
9
203767
3
057511
2
296461
2
001951
2
043281
5
008420
2
Porc
entaje (%)
U
mbral
25.8
9
31.9
3
Repre
sentantes
52
2
%
163
18.3
6
6.12
60
14
4.59
4.08
100
300
-25.9
0
62
31.8
9
49
18.3
8
6.10
44
15
4.59
10
10
4.08
10
100
200
--
Tabla 3. Umbrales alcanzados por los partidos polticos en las

elecciones de 2012
Fuente: Elaboracin propia con base en datos obtenidos del Instituto Nacional Electoral
(INE), Elecciones de 2012, Mxico, 2014, [en lnea]. Recuperado de
http://computos2012.ife.org.mx/diputados.html;
http://computos2012.ife.org.mx/senadores.html. Consulta 05 de abril de 2014.
40
SE
NADO
LXII
LEGISLATUR
A
P
artido
Mayora
Relativa
V
otos
1
312647
8
1
560663
9
9
268519
2
870802
2
326920
2
013706
1
846178
4
994687
4
1
324315
7
1
567982
5
9
353946
2
881039
2
337833
2
025054
1
855417
5
030656
5
1
324508
8
1
567972
9
9
353879
2
881026
2
339923
2
025045
1
855403
5
031032
8
AN
P
RI
P
RD
P
VEM
P
C
mara de
Senador
es
T
M
C
P
ANAL
TOTAL
Represe
ntacin
proporcional
P
AN
P
RI
P
RD
P
VEM
P
T
M
C
P
ANAL
TOTAL
Primera
Minora
P
AN
P
RI
P
RD
P
VEM
P
T
M
C
P
ANAL
TOTAL
41
Porc
entaje (%)
U
mbral
26.2
8
31.2
5
R
eprese
ntante
s
1
6
2
%
3
0
18.5
6
5.75
1
1
6
4.66
4.03
3.70
100
--
6
4
26.3
2
31.1
7
9
2
%
1
1
18.5
9
5.73
6
2
4.65
4.03
3.69
100
--
26.3
3
31.1
7
3
2
1
3
2
%
1
1
18.5
9
5.73
5
1
4.65
4.03
3.69
100
--
3
2
Fuente: Elaboracin propia con base en datos obtenidos del Instituto Nacional
Electoral (INE), Elecciones de 2012, Mxico, 2014, [en lnea]. Recuperado de
42
La superacin del umbral permitido para el registro de los partidos polticos

es un hecho; sin embargo, esto indica que la entrada de otro tipo de partidos ser
poco probable en prximas elecciones, dadas las proporciones existentes; ya que
de darse el fenmeno contrario, es posible que los nuevos partidos tengan que
restar proporciones a los partidos ya existentes; situacin que posiblemente no ser
ni permitida, ni mucho menos bien vista por los partidos polticos actuales efectivos.
Dicha situacin ser mayormente debatida para las elecciones estatales, ya que
los tres partidos fuertes a nivel, nacional son los que concentran proporciones que
dirigen al sistema hacia un bipartidismo y no a un tripartidismo como se piensa a
nivel nacional, sin embargo, esta reflexin no ha alcanzado dicho anlisis, dada la
carencia de datos tiles para sustentar el argumento.
Lo cierto de todo esto es que se esperara que los efectos de aumentar el
umbral fueran relativamente proporcionales para los partidos que superan dicho
principio, sin embargo, la realidad muestra que dicho aumento puede permitir una
sobrerrepresentacin, sobre todo porque tambin se aumenta el nmero de curules
plurinominales disponibles para los partidos que s consiguen representacin. De
ah que una segunda consideracin relacionada con el alcance de los umbrales por
parte de los partidos polticos para mantener su registro es el que se relaciona con
el tipo de eleccin por el que se vota a los representantes legislativos.
El argumento referente al tipo de eleccin considera estrictamente a aqullos
partidos polticos que alcancen el tres por ciento de la votacin vlida emitida
respecto a las listas regionales de las circunscripciones plurinominales. En ese
sentido, los partidos polticos pueden tener derecho a que les sean atribuidos cierta
cantidad de representantes, segn el principio de representacin proporcional1 si
es que alcanzan dicha proporcin.
Bajo la anterior premisa, se puede suponer que los legisladores electos por
medio del principio de representacin proporcional son valorados por los votantes
a travs de los partidos polticos y no mediante los candidatos propuestos por los
mismos partidos. Idea que ha permeado el desarrollo de los actuales procesos de
eleccin. Por ese motivo es que se balancea la desigualdad existente entre los
partidos por obtener escaos de representacin proporcional, ya que dada la
proporcin obtenida de cada uno, ser en consecuencia, la cantidad de
legisladores designados para ocupar el puesto de representacin en una
determinada legislatura. Esto avala lo favorable que puede ser el proceso de
eleccin posterior a 2012, ya que como se especfica en la tabla 3, es claro que
todos los partidos polticos registrados han alcanzado representacin en cualquiera
de las dos cmaras legislativas y posiblemente entonces lograran ese mismo fin en
los posteriores procesos de eleccin.
Del mismo modo, la indicacin que se sugiere acorde al tipo de eleccin, es
que los partidos polticos que presentan una lista de candidatos a eleccin, puede
obtener escaos segn el porcentaje de votos que logre en un proceso electoral.
En ese sentido, la desventaja de los partidos polticos ser que no todos puedan
adquirir una representacin sustancial, por ejemplo, para conformar grupos
1 Notimex, Publican decreto de reforma poltico-electoral en Milenio, 02 de febrero,

Mxico, 2014.
43
parlamentarios;2 mientras que la ventaja ms sobresaliente es que si las elecciones

permiten una atencin a los distritos plurinominales, continuar el fenmeno de
disolucin de responsabilidades individuales de los representantes para con su
electorado y consecuentemente, para un mayor apogeo del control que ejercen los
partidos polticos.
Finalmente, un tercer punto relacionado con el umbral necesario para que los
partidos mantengan su registro y en consecuencia, el control del gobierno es el
relativo al gobierno de coalicin, ya que la reforma de 2013, en ste rubro considera
que:
[Artculo 89.] El Presidente [XVII.] En cualquier momento, puede optar por un
gobierno de coalicin con uno o varios de los partidos polticos representados en el Congreso
de la Unin.
El Gobierno de coalicin se regular por el convenio y el programa

respectivos, los cuales debern ser aprobados por mayora de los miembros
presentes de la Cmara de Senadores. El convenio establecer las causas de la
disolucin del gobierno de coalicin.3
Al permitir una competencia cerrada o abierta, segn se considere, para la
mayor parte de los partidos polticos registrados, en los prximos periodos de
gestin gubernamental se observar en consecuencia, la posibilidad de entablar
un gobierno de coalicin. Sin embargo, un punto en contra de dicho cambio
constitucional es la idea acerca de que el gobierno de coalicin reconoce que el
pluralismo dificulta la gobernabilidad y obstaculiza la concrecin de la poltica
legislativa del gobierno.4 Por eso es que se avala el poder que puede ejercer el
presidente sobre el Congreso, aunque se pormenorice que dicho cambio sea a
favor del fortalecimiento de las facultades de ste ltimo y de sus cmaras.
Este cambio indica justamente la necesidad de competencia por parte de los
partidos polticos, para que stos puedan ejercer un control debido a la realidad
poltica que se desarrolla. Es decir, al pensar en un gobierno de coalicin se remite
a aquellos gobiernos que son propios de los sistemas parlamentarios, por lo que
en sistemas presidencialistas, como es el caso mexicano, tendr necesariamente
que depender de los votos alcanzados por el partido poltico que proponga y gane
el puesto de Presidente de la Repblica, independientemente si ese mismo partido
tiene o no mayora en las cmaras legislativas. En consecuencia, la presencia del
fenmeno de la negociacin ser el elemento que avale la creacin del gobierno
de coalicin que contendr miembros de todos los partidos polticos que
compitieron, alcanzaron su registro al ganar elecciones y conformarn el convenio
debido con el Ejecutivo Federal; circunstancia que haba sido ejercitada en las dos
2
Tomando en cuenta que la conformacin de grupos parlamentarios se da con al menos

cinco legisladores de un mismo partido poltico representado en las cmaras legislativas.
Diputados, Numeral 2 del Artculo 26 en Ley Orgnica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 2014, [en lnea]. Recuperado de
3 Diputados, Artculo 89 en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
op.cit.
4 Csar Astudillo, Los alcances de la reforma poltico-electoral en El Universal, 29 de
noviembre, Mxico, 2013.
44
ltimas legislaturas sin siquiera considerar a dicho elemento como una

normatividad.
PERSPECTIVAS
En esta reflexin es posible advertir diversas situaciones relacionadas con el
cambio en el umbral para el mantenimiento del registro de los partidos polticos.
Sin duda, dicho cambio proviene del debate acerca de la fragmentacin en la que
se ha desarrollado la conformacin del Congreso de la Unin en los ltimos
procesos electorales. Desde el ao 2000 a la fecha [2014], 16 partidos polticos
han participado en elecciones federales y slo siete han conservado su registro.5
Y en efecto, situaciones como la ineficiencia de la representacin por parte
de las agrupaciones polticas, da cabida a la crtica sobre la creacin de partidos
polticos en favor de unas cuantas personas. De manera que el cambio en el umbral
para la representacin, es un lmite que se les pone a los partidos polticos de
manera evidente para sujetarlos institucionalmente a un margen de competitividad;
pero, de igual forma, permite el establecimiento de parmetros generadores para
una competitividad desleal que permita la integracin de un sistema de partidos
semi-competitivo o eventualmente competitivo, tal como lo sealan los
lineamientos del proceso democratizador.
Es probable que el ejercicio electoral de 2015 atraiga diversos resultados,
pero en el caso concreto del umbral para la permanencia de registro por parte de
los partidos polticos se observan dos. El primero versa en un sentido positivo, que
se piensa en trminos de una continuidad de la pluralidad poltica de forma acotada,
por el hecho de que slo se permitir la competencia entre los siete partidos
polticos representados hasta el momento. Y la segunda que se refiere a un sentido
poco positivo, en el que la pluralidad se vea sometida al control tripartidista o
bipartidista que se supone es el que se desarrolla en Mxico, dados los resultados
de representacin para las fuerzas polticas mayoritarias en las cmaras
legislativas que amparan la incapacidad de puestos pblicos y gastos de recursos
que no representan a ningn sector de la poblacin.
Ante estos supuestos no es posible definir que el cambio en el umbral de la
representacin partidaria sea bueno o malo, sino que nicamente se debe hacer
una valoracin que indique la permanencia y vigencia de los partidos polticos como
agentes de representacin. Por ello se ha de esclarecer que el cambio ocurrido en
materia de competencia partidaria puede generar desconcierto en el tipo de
sistema vigente, pero al final resulta ser un elemento necesario para la realidad
poltica.
En ese sentido, no es una paradoja el sealar que puede existir un equilibrio
entre la competencia electoral y la democratizacin porque se observa una equidad
institucionalizada para los partidos polticos en un pas como Mxico, sino ms bien
debe concebirse a la competencia electoral como fenmeno intrnseco de la
democratizacin, porque la competencia representa la capacidad efectiva de los
PAN, op.cit., p.23.

45
partidos polticos de mantenerse en el poder a travs de los procesos electorales

por los que aboga la democratizacin.
CONCLUSIONES
A lo largo de todo este texto se ha intentado esclarecer que el cambio en el
porcentaje de umbral para permitir el registro de los partidos en Mxico debe
considerarse de forma particular en estudios definidos; ya que de ste elemento de
eleccin depende el sentido de competencia electoral y de democratizacin en el
pas.
A lo sumo, se considera que con el cambio constitucional en materia del
umbral de representacin partidista, se ha dado, por un lado, una resistencia de
parte de los partidos polticos por continuar en las contiendas electorales, ya que
stos se consideran como agentes de representacin social y poltica. Y por el otro,
se debe pensar en la reformulacin del concepto de democratizacin actual que
avale la restriccin de la pluralidad poltica en pases como Mxico.
En consecuencia, se ha hecho patente la idea de que la conservacin del
poder puede ser uno de los elementos que incentivaron a los legisladores de la LXII
Legislatura para aprobar cambios constitucionales como el del umbral de
representacin partidista en 2013. De manera que es evidente que los partidos son
las agencias generadoras y controladoras del poder poltico por una parte; y los
legisladores son tomadores de decisiones que se sujetan a la realidad poltica, por
otra. Sin embargo, y al tomar en cuenta las consecuencias de las decisiones, slo
queda repensar en trminos de lo que se expresa en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos respecto de los atributos y facultades legislativas, las
cuales dependern de
las normas y requisitos para el registro legal, las formas especficas de
intervenciny los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden [a
los partidos polticos],6
Al considerar que existe la figura de normatividades secundarias, las cuales
sern debatidas en posteriores reuniones legislativas, antes de que se inicie el
proceso de eleccin de 2015.
En consecuencia, una de las constantes institucionales en las que abra que
detener la mirada en posteriores reflexiones es la expedicin de las leyes generales
de los partidos polticos, as como de los procesos electorales, que son materia por
legislar en los continuos meses, pues de ellos dependern no slo los resultados
de las prximas elecciones de 2015, sino tambin la ejecucin de los cambios
normativos realizados en materia de la competencia partidista para la conservacin
del registro.
Diputados, Artculo 41, op.cit.

46
FUENTES CONSULTADAS
BIBLIOGRFICAS
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48
REFORMA POLTICO-ELECTORAL EN MXICO.

APUNTES SOBRE LA PARIDAD DE GNERO Y LAS REFORMAS
POLTICO ELECTORALES
Adriana Medina Espino
RESUMEN
En el texto se traza un breve recorrido en torno a las principales reformas
poltico-electorales en Mxico en el periodo 1977-2013, a la par de la paulatina
creacin y aprobacin de medidas orientadas a garantizar el derecho de las
mujeres a votar y ser electas. Especial atencin se da a las cuotas de gnero, cuya
aprobacin constituye el antecedente de la inclusin de la paridad entre los gneros
como parte de las recientes reformas a la Constitucin federal.
En el recorrido propuesto es posible observar las rutas paralelas que se dieron
inicialmente entre las peridicas reformas poltico electorales en Mxico, sucedidas
desde hace casi 40 aos, con el paulatino reconocimiento y ejercicio efectivo de
los derechos polticos de las mujeres en el mbito electoral. Ambos procesos
confluiran en la ltima dcada del siglo XX, el resultado de ello ha derivado en el
aumento gradual del nmero de mujeres legisladoras. Este escenario, la reforma
poltico electoral de 2013 plantea una oportunidad estratgica, a la vez que
interrogantes en torno a lograr una igualdad sustantiva no slo en las urnas, sino
tambin en la organizacin e incidencia efectiva en el quehacer y agenda del Poder
Legislativo federal.
49
I.
CONSIDERACIONES BSICAS
La democracia refiere a un trmino polismico, para motivos de este trabajo

se entiende como un sistema poltico de representacin, con participacin libre y
universal de la poblacin adulta en un marco de igualdad de derechos y reglas del
juego tambin iguales (Levine y Molina, 2007:19).
Es menester sealar que estas cualidades refieren a un sentido aspiracional,
a lo que se espera de la democracia; si bien, en trminos concretos de facto
pareciera que la democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por
formas inacabadas y de no cumplimiento (Rosanvallon, 2002, citado en PNUD,
2004:35).
Tal situacin plantea la necesidad de prestar atencin a aquellos mecanismos
e instrumentos capaces de incidir en el mejoramiento de la calidad de la
democracia, esto es, en el proceso de participacin e influencia poltica de la
ciudadana. Es bajo esta premisa que se identifica la importancia estratgica de la
inclusin de la paridad de gnero como parte de la reforma poltico electoral
publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 10 de febrero de 2014, a
travs de la cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia polticaelectoral.
La paridad de gnero implica que mujeres y hombres participen en igualdad
de condiciones en todas las actividades de la sociedad, y de manera particular en
el caso de la reforma poltico-electoral enunciada en el Poder Legislativo Federal.
La paridad constituye una frmula que busca superar la idea de una ciudadana
neutra a travs de la proporcionalidad equitativa de mujeres y hombres en los
rganos de decisin y representacin pblica.
II LAS CUOTAS DE GNERO EN EL MARCO DE LAS REFORMAS
POLTICO ELECTORALES EN MXICO
El reciente reconocimiento constitucional en torno a la paridad de gnero, se
enmarca en los procesos de reforma al sistema poltico electoral, los cuales se han
sucedido de manera constante en Mxico en las dcadas recientes.
Destaca por su importancia estratgica la reforma poltica electoral de 1977;
la cual, a decir de Jos Woldenberg (s/f) fue construida sobre cinco columnas:
1) Se declar a los partidos polticos como entidades de inters pblico y se dio paso
al reconocimiento de su personalidad jurdica y a su importancia en la conformacin de
los rganos del Estado;
2) Se abri la puerta de la competencia electoral, mediante el registro condicionado
a las fuerzas polticas de la izquierda mexicana hasta entonces marginadas;
3) Se concret la ampliacin del Congreso y la introduccin de los diputados
plurinominales; la nueva frmula inyectara un mayor pluralismo a la Cmara de
Diputados y los incentivos suficientes para que los partidos desarrollaran campaas a
escala nacional, en busca de todos los votos posibles;
4) Por primera vez el Estado asumi la obligacin de otorgar recursos para el
sostenimiento de todos los partidos polticos, los cuales adquirieron prerrogativas, en
los medios de comunicacin y en dinero por parte del Estado;
50
5) Con su registro ante la autoridad electoral federal, los partidos polticos adquirieron
la posibilidad de asistir a las diferentes elecciones en todos los niveles: federal, estatal
y municipal. La participacin electoral de alternativas partidistas, legalizadas desde la
Constitucin, se multiplic en el pas.
Esta sera la base sobre la cual se desarrollara el largo y complejo proceso

de transicin democrtica en Mxico.
Al momento de esta importante reforma poltico electoral (1977), la
participacin de las mujeres en el mbito legislativo era muy limitada (en la Cmara
de Diputados representaban apenas 8.9% y en la Cmara de Senadores 12.5%)
(Medina y Mrquez, 2010).
En la dcada de los 70s del siglo XX, surgieron en el mbito internacional
esfuerzos sustantivos a favor de los derechos humanos de las mujeres, impulsados
de manera importante, a travs de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)
y sostenidos por los movimientos amplios de mujeres.
En 1975 se realiz en la Ciudad de Mxico, la Primera Conferencia Mundial
sobre la Condicin Jurdica y Social de la Mujer, la cual marc el inicio de una nueva
era de iniciativas a escala mundial para promover el adelanto de las mujeres y abrir
un dilogo social respecto a la importancia y necesidad de garantizar la igualdad
sustantiva entre los gneros, en las distintas esferas de la sociedad.
Casi al final de esa dcada, fue adoptada el 18 de diciembre de 1979 por la
Asamblea General de las Naciones Unidas la Convencin Sobre la Eliminacin de
Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, (CEDAW), la cual es
considerada, a la fecha, como la Carta internacional de los derechos humanos de
las mujeres. Mxico ratific esta Convencin el 23 de marzo de 1981, y entr en
vigor en el pas. Entre otros mandatos para los Estados Partes, la CEDAW
establece con respecto a la participacin poltica de las mujeres:
Artculo 7 Los Estados Partes tomarn todas las medidas apropiadas para
eliminar la discriminacin contra la mujer en la vida poltica y pblica del pas y, en
particular, garantizarn a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el
derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referndums pblicos y ser elegibles para todos
los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones pblicas;
b) Participar en la formulacin de las polticas gubernamentales y en la ejecucin
de stas, y ocupar cargos pblicos y ejercer todas las funciones pblicas en todos los
planos gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se
ocupen de la vida pblica y poltica del pas.
Estas disposiciones de observancia obligatoria para el Estado mexicano, se

presentaron al tener como antecedentes bsicos de la participacin poltica de las
mujeres, en el mbito legislativo, las siguientes consideraciones:
51
1922: El estado de Yucatn fue el primero en el pas donde las mujeres

ejercieron su derecho a ser electas. Un decreto promulgado por el gobernador
de la entidad Felipe Carrillo Puerto en el ao 1922 posibilit que Elvira Carrillo
Puerto, Beatriz Peniche de Ponce y Raquel Dzib Ccero, se convirtieran en las
tres primeras diputadas locales de la historia de Mxico. Si bien el voto de las
mujeres fue reconocido tambin en otros estados como San Luis Potos (1923)
y Chiapas (1925). Estos avances en materia de los derechos polticos de las
mujeres, no slo no se sostuvieron en el tiempo, sino que incluso se vieron
anulados tiempo despus.
1935: Surgimiento del Frente nico Pro Derechos de la Mujer (FUPDM),

conformado por diversos grupos y sectores de mujeres que, en ciertos
momentos, cont como afiliadas a ms de 50 mil mujeres. Dicho frente fue
emblemtico en la historia del sufragismo mexicano debido a que su exigencia
central fue el reconocimiento del derecho de las mujeres a votar y ser electas;
sus acciones marcaron la pauta y el rumbo que tendra a partir de ese momento
la exigencia de las mujeres mexicanas por el reconocimiento de sus derechos
polticos.
1947: El 17 de febrero de 1947 se reform la fraccin I del artculo 115 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para que las mujeres
pudieran participar en elecciones municipales.
1953: El 2 de diciembre de 1952 se present la iniciativa de reforma a la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, siendo Presidente de la
Repblica Adolfo Ruiz Cortines. Con fecha 17 de octubre de 1953 se reform el
artculo 34 Constitucional, reconocindose a las mujeres mexicanas el derecho
a votar y ser electas.
1954: El 4 de julio de 1954, fue electa la primera mujer diputada federal en

Mxico, representando al estado de Baja California, Aurora Jimnez de Palacios,
quien protest para el cargo el 7 de septiembre del mismo ao, para formar parte
del ltimo periodo de la XLII Legislatura hasta 1955.
1964: Son electas las primeras dos mujeres Senadoras de la Repblica:
Mara Lavalle Urbina y Alicia Arellano Tapia. Mara Lavalle Urbina ejerci como la
primera mujer presidenta del Senado en1965.
1974: Se reforma al artculo 4 Constitucional en el que se reconoce la
igualdad de las mujeres y hombres ante la ley.
Elaboracin propia con base en Medina y Mrquez, 2010.
El devenir histrico se observa, por un lado el proceso gradual de reformas

poltico electorales, y por otro lado el paulatino reconocimiento de los derechos
polticos de las mujeres en Mxico.
Una conjuncin importante entre ambos procesos se dara en 1996. La
reforma poltica electoral de ese ao abon de forma sustantiva a la construccin
de mecanismos orientados a garantizar mayores condiciones a la competencia
52
poltica; sus efectos impactaran la composicin de los rganos de representacin

nacional, fortalecera un rgimen de partidos cada vez ms competitivo; promovera
condiciones de mayor equidad en la contienda electoral; independencia de la
autoridad electoral, as como innovaciones en el mbito de la justicia electoral y los
regmenes electorales a nivel local (Becerra y Salazar, 1997 citado en Navarrete,
2008); dicha reforma incluira adems, de forma indicativa para los partidos
polticos, las denominadas cuotas de gnero que refieren a una accin afirmativa,
es decir, son medidas especiales de carcter temporal, correctivo, compensatorio,
encaminadas a acelerar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres en el
mbito de la participacin poltica.
Las acciones afirmativas son consideradas en el artculo 4 de la CEDAW, en
el cual se establece que:
La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales de carcter temporal
encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se
considerar discriminacin en la forma definida en la presente Convencin, pero de
ningn modo entraar, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales
o separadas; estas medidas cesarn cuando se hayan alcanzado los objetivos de
igualdad de oportunidad y trato.
El antecedente de las cuotas de gnero en Mxico, lo ubicamos en la reforma

poltica electoral de 1993, a travs de la cual se elimin la autocalificacin de las
elecciones por parte del Poder Legislativo, ahora correspondera emitir la
declaracin de validez de las elecciones a los consejeros del Instituto Federal
Electoral (creado en 1990 como organismo pblico dotado de personalidad jurdica
y patrimonio propio, adscrito a la Secretaria de Gobernacin) (Navarrete, 2008). En
dicha reforma se conminaba a los partidos polticos a promover una mayor
participacin poltica de las mujeres.
En lo que concierne a los derechos polticos de las mujeres, impulsados desde
el mbito internacional destaca por su importancia e impacto, la realizacin
(auspiciada por la ONU) de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Condicin
Jurdica y Social de la Mujer, en Beijing China en 1995, la cual si bien refiere a un
foro poltico y no a un instrumento jurdicamente vinculante para Mxico, su Plan
de Accin ha sido vital y estratgico para la promocin de los derechos de las
mujeres en el pas, por lo que es ineludible hacer mencin de la misma, al abordar
el tema de los avances en la participacin poltica de las mujeres mexicanas.
Como resultado de dicha conferencia se aprob la Declaracin y Plataforma
de Accin de Beijing (PAB), en la cual se consideraron doce esferas de especial
preocupacin, entre las que se incluy la participacin poltica de las mujeres (G.
La mujer en el ejercicio del poder y la adopcin de decisiones), comprometindose
los pases firmantes (Mxico, entre ellos), a dar atencin a los siguientes objetivos
estratgicos:
Objetivo estratgico G.1. Adoptar medidas para garantizar a la mujer

igualdad de acceso y la plena participacin en las estructuras de poder y
en la adopcin de decisiones.
Objetivo estratgico G.2. Aumentar la capacidad de la mujer de participar

en la adopcin de decisiones y en los niveles directivos.
Al considerar los antecedentes enunciados, la reforma poltica electoral en
Mxico de 1996 buscara, entre otras cosas:
53
Poner un lmite a la sobrerrepresentacin en la Cmara de Diputados y

fortalecer la pluralidad en la representacin en el Senado de la Repblica.
El Ejecutivo Federal dejara de tener injerencia en el Instituto Federal

Electoral (IFE), fortalecindose la estructura orgnica del mismo y
otorgndole total autonoma como responsable de organizar las
elecciones.
Se incorporara el Tribunal Electoral al Poder Judicial Federal para

fortalecer la independencia de este rgano, al ser adems el encargado
de calificar la eleccin presidencial.
Se estableci que la afiliacin a los partidos polticos fuera de manera

individual y abri la posibilidad de que los mexicanos voten en el
extranjero. Se simplificaron las categoras de registro de partidos y se
reconoci a las Asociaciones Polticas Nacionales.
Se sujet a los integrantes del Consejo General del IFE, a los miembros
del servicio profesional electoral y a los magistrados del Tribunal Electoral
al rgimen de responsabilidades del ttulo cuarto de la Constitucin
federal.
Como prioridad fundamental, se apel a una mayor equidad en el proceso

y desarrollo de las elecciones, a travs de un nuevo esquema para el
financiamiento de los partidos polticos, que sera preponderantemente
pblico. Tambin se establecieron mecanismos permanentes para el
control y la vigilancia del origen y el destino de los recursos y se buscara
garantizar a todos los partidos en contienda, mayor acceso a los medios
de comunicacin, ms amplio y mejor distribuido y se formaliz la
obligacin del IFE de realizar monitoreos muestrales de los tiempos que
den los medios de comunicacin a la transmisin de las campaas
polticas dentro de sus espacios noticiosos.
En dicha reforma se incluy tambin la recomendacin a los partidos polticos
para que consideraran en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios
(mayora relativa y representacin proporcional), no excedieran del 70 por ciento
para un mismo gnero.
Entre los efectos inmediatos de la reforma poltica de 1996 destaca los
resultados de las elecciones federales de 1997. Por primera vez en la historia
moderna de Mxico, ningn partido tuvo la mayora absoluta en la Cmara de
Diputados, lo que origin as un nuevo equilibrio sin precedente, entre las
principales fuerzas polticas representadas en la misma. Si bien en lo concerniente
a la participacin de las mujeres, el hecho de que las cuotas de gnero fuesen slo
una recomendacin a los partidos polticos, sin especificarse requerimientos de
asignacin a titulares de candidaturas, ello dej a las cpulas de los partidos
polticos un amplio margen de discrecionalidad para colocar las candidaturas de
mujeres en cualquiera de los lugares de las listas, junto con el espacio de suplentes
(Huerta y Magar, 2006: 336), el resultado fue un incremento mnimo en su
presencia en la Cmara de Diputados, al pasar de conformar 14.5% en la LVI
Legislatura (1994-1997) a 17.4% en la LVII Legislatura (1997-2000).
Los magros resultados en materia de igualdad de gnero en el Poder
Legislativo Federal, motivaron nuevas modificaciones al Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en 2002, las cuales por
54
primera vez estipularon la obligacin de los partidos polticos a promover y

garantizar una mayor participacin de las mujeres en la vida poltica del pas,
mediante su postulacin a cargos de eleccin popular.
Las reformas al COFIPE en 2002 indicaban que las listas completas de
candidatos a diputados y senadores por los principios de mayora relativa y
representacin proporcional que fuesen registradas por los partidos polticos, no
podran contener ms del setenta por ciento de candidaturas propietarias de un
mismo gnero. Asimismo, a fin de evitar que las mujeres fuesen nominadas en los
ltimos lugares en las listas de las candidaturas por representacin proporcional,
dicha reforma previ la ubicacin de un candidato de sexo diferente en cada uno
de los tres primeros segmentos de tres candidatos en las listas plurinominales de
cada circunscripcin.
A diferencia de 1993 y 1996, la cuota de gnero incluida en las reformas
al COFIPE en 2002 era de carcter obligatorio para los partidos polticos y ello
implicaba sanciones precisas en caso de omisin a las mismas; sin embargo, es
necesario sealar que dichas reformas al COFIPE tambin estipulaban la exencin
de la cuota de gnero a las candidaturas por el principio de mayora relativa, que
fuesen resultado de un proceso de eleccin mediante voto directo, y con esto, la
obligatoriedad de la cuota en lo que concierne al principio de mayora relativa
dependa de que el mtodo de seleccin de las y los candidatos fuese el de
designacin.
La estipulacin enunciada result una exencin importante, toda vez que
la tendencia prevaleciente de los partidos polticos en las candidaturas por el
principio de mayora relativa sera utilizar el mtodo de voto directo o elecciones
internas para seleccionar a sus candidatos y candidatas. Otra prctica reiterada de
los partidos polticos, para tratar de evadir el cumplimiento de la cuota de gnero
de forma indirecta, fue propiciar (o exigir?) la renuncia o cancelacin de
candidatas a diputadas y senadoras electas con suplente varn, ello implicara un
acuerdo previo que se llevara a cabo para dar paso a candidatos varones y de esta
manera, darle la vuelta a la cuota de gnero.
Casos que ilustran dicha prctica se presentaron en las Legislaturas federales
surgidas de los procesos electorales de 2003, 2006 y 2009, lo cual indicara que no
se trataba de una situacin aislada. Cabe destacar que en 2009, apenas instalada
la LXI Legislatura (3 de septiembre de 2009) ocho mujeres legisladoras solicitaron
licencia para dejar su cargo en manos de su suplente varn. Frente a esta situacin,
y a diferencia de ocasiones anteriores, varias mujeres y hombres legisladores, de
distintos grupos parlamentarios subieron a tribuna para denunciar pblicamente
esta prctica a la que calificaron, entre otras cosas, como una trampa y un
engao a la voluntad popular, as como al compromiso y obligacin de los partidos
polticos de promover la participacin equilibrada entre mujeres y hombres en el
Congreso federal. Este descontento se tradujo en una serie de iniciativas
presentadas en dicha Legislatura orientadas a evitar tal situacin (Medina y
Mrquez, 2010:109).
Como resultado de las reformas al COFIPE en 2002 en materia de cuotas de
gnero, las mujeres incrementaron su presencia en la Cmara de Diputados al
pasar de 16.8% en la LVIII Legislatura, a 24.9% en la LIX Legislatura federal. Dicho
incremento ilustrara la importancia de las cuotas de gnero, toda vez que por
55
primera vez se observara un aumento significativo en el nmero de mujeres

diputadas; si bien cabe sealar que este logro no implic la conformacin de una
masa crtica de mujeres legisladoras, esto es, un mnimo suficiente para incidir en
el contenido de la agenda legislativa (los organismos internacionales de desarrollo
refieren que se requiere al menos de 30 por ciento de legisladoras para conformar
una masa crtica).
Luego de las elecciones federales de 2006 y el conflicto poselectoral que le
sigui, se plante la necesidad de llevar a cabo otra reforma poltica electoral. Entre
las preocupaciones centrales se ubicaron el excesivo gasto en las campaas
electorales, as como la insuficiente reglamentacin referente al papel de poderes
fcticos y la propaganda en los medios masivos de comunicacin (la denominada
guerra sucia, la cual se caracterizara en la lucha por el poder, por difundir
masivamente descalificaciones sin lmites contra el adversario), adems de fallas
en el control y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos.
La eleccin presidencial de 2006, considerada como la ms competida de la
historia moderna de Mxico, puso a prueba el marco electoral vigente. La aguda
confrontacin entre las principales fuerzas polticas del pas culmin en una jornada
con resultados inditos (porcentajes mnimos de diferencia entre los dos principales
candidatos), para el sistema electoral mexicano (IFE, 2008). Ante dichos
resultados, los cuales fueron acompaados por un alto grado de crispacin social,
a decir de especialistas en el tema, el IFE se vio rebasado como autoridad
administrativa, por tanto, los partidos polticos predominantes en el Congreso
Federal acordaron modificaciones constitucionales y secundarias que concluyeron
en la reforma electoral de 2007 (Navarrete, 2008: 138).
Dicha reforma poltica electoral fue aprobada por el Congreso de la Unin a
fines de 2007 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de enero de
2008; entre los temas incluidos se encontraran los siguientes:
Contar con mecanismos que garanticen contiendas electorales ms

propositivas y menos dependientes de los medios electrnicos de
comunicacin, as como fortalecer las facultades, atribuciones y recursos
de las autoridades electorales para vigilar y castigar los posibles excesos
de los partidos polticos y de terceros.
Establecer una legislacin electoral ms rigurosa con respecto a la

propaganda en los medios electrnicos de comunicacin, toda vez que
durante la campaa electoral de 2006 se dio la contratacin de mensajes
por parte de terceros para apoyar o atacar a alguno de los candidatos.
Regular la administracin de los tiempos del Estado en radio y televisin

para fines electorales, a fin de promover la realizacin de campaas
electorales basadas en la presentacin de propuestas y en el
acercamiento a la ciudadana. As como establecer reglas de civilidad para
el contenido de los mensajes de los partidos polticos y sus candidatos.
Para que el IFE concentrara la administracin nica de los tiempos

oficiales para la difusin de las campaas institucionales de las
autoridades electorales (federales y locales) y en el ejercicio de las
prerrogativas de los partidos polticos fuera de periodo de precampaas y
campaas, se cre el Comit de Radio y Televisin como el rgano
encargado de conocer y aprobar las pautas de transmisin
56
correspondientes a los programas y mensajes de los partidos polticos

(formuladas por la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos
Polticos), realizar los monitoreos de radio y televisin, y garantizar que
esta prerrogativa fuese otorgada de manera imparcial y equitativa en los
mbitos federal y local.
Se estableci la prohibicin a los partidos polticos de contratar

propaganda poltico electoral en radio y televisin. Dicha prohibicin se
extiende a cualquier persona fsica o moral, lo que incluy a los candidatos
o precandidatos a cargos de eleccin popular, dirigentes y afiliados a un
partido poltico y ciudadanos en general. Se prohibi a los concesionarios
o permisionarios de radio y televisin vender espacios o publicidad a favor
o en contra de un partido poltico o candidato.
Para atender las quejas y denuncias referentes a presuntas infracciones

a las disposiciones en materia de propaganda poltico electoral en radio y
televisin, el IFE tendra la facultad de ordenar la suspensin inmediata o
el retiro de los mensajes contratados por los partidos, coaliciones,
candidatos o cualquier persona fsica o moral que pudiesen afectar el
desarrollo de la contienda electoral o la imagen de un partido. Esta
atribucin comprendera los mensajes que denigren a las instituciones o
que calumnien a las personas.
Para garantizar la veracidad de los resultados electorales, en el nuevo

COFIPE estableci que el consejo distrital deber realizar el recuento de
votos en la totalidad de las casillas cuando la diferencia sea igual o menor
a un punto porcentual entre los candidatos que hayan obtenido el primero
y segundo lugares en la votacin; y el representante del partido que
postul al candidato que ocupe el segundo lugar lo solicite de manera
expresa al inicio de la sesin de cmputo.
Para asegurar el manejo honesto y transparente de los recursos

asignados al IFE y a los partidos polticos se cre un rgano de control, la
Contralora General, con facultades para vigilar y auditar el uso de los
recursos y el cumplimiento de las tareas del Instituto en todos sus niveles
y se conform una unidad especializada para la fiscalizacin de los
recursos de los partidos polticos (IFE, 2008).
Para impulsar la participacin poltica de las mujeres, en el COFIPE se
estableci que:
o La declaracin de principios de los partidos polticos invariablemente
debe contener la obligacin de promover la participacin poltica en
igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres.
o Se incluy como obligacin de los partidos polticos nacionales garantizar
la equidad y procurar la paridad de los gneros en sus rganos de
direccin y en las candidaturas a cargos de eleccin popular.
o Se estableci el deber de los partidos polticos de destinar anualmente,
el dos por cierto de su financiamiento pblico ordinario para la
capacitacin, promocin y el desarrollo del liderazgo poltico de las
mujeres.
o En lo que concierne a las cuotas de gnero, se defini que de la totalidad
de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de
57
senadores que presenten los partidos polticos o las coaliciones ante el

Instituto Federal Electoral, deberan integrarse con al menos el cuarenta
por ciento de candidatos propietarios de un mismo gnero,
proponindose llegar a la paridad. Sin embargo quedaran exceptuadas
de esta disposicin las candidaturas de mayora relativa que sean
resultado de un proceso de eleccin democrtico, conforme a los
estatutos de cada partido.
o Se estableci que las listas de representacin proporcional se integrarn
por segmentos de cinco candidaturas. En cada uno de los segmentos de
cada lista habr dos candidaturas de gnero distinto, de manera
alternada.
o Entre las sanciones enunciadas en torno al incumplimiento de las
cuotas de gnero por parte de los partidos polticos se establecieron
amonestaciones precisas y en caso de reincidencia se sancionara con la
negativa del registro de las candidaturas correspondientes.
Entre las medidas establecidas en el nuevo COFIPE destacara la ampliacin
de las cuotas de gnero de 30 a 40%, as como la obligacin de los partidos
polticos a destinar anualmente 2% de su financiamiento pblico para la
capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres; adems
de la obligacin de los partidos polticos para incluir en su declaracin de principios
la promocin de la participacin poltica en igualdad de oportunidades y equidad
entre mujeres y hombres.
Respecto al mantenimiento en el COFIPE de la salvedad (excepcin) de las
cuotas de gnero cuando las candidaturas por el principio de mayora relativa sean
resultado de un proceso de eleccin democrtico, es importante destacar que el 30
de noviembre de 2011, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
(TEPJF) determin que dicha excepcin no poda sostenerse por sobre los
porcentajes establecidos por la propia ley electoral y que la cuota de gnero deba
ser respetada en todo caso (sup-JDC-126240/2011).
Esta resolucin del TEPJF sera decisiva en la atencin a las cuotas de
gnero en el proceso electoral federal de 2012. De manera que mientras en la
eleccin federal de 2009, (primera eleccin federal en la que se aplic la cuota de
gnero 60/40), el nmero de mujeres ascendi a 27.6% (LXI Legislatura) en la
Cmara de Diputados, para 2012 (LXII Legislatura), el nmero de diputadas se
incrementara de manera importante: 184 diputadas (36.8%), mientras que el
nmero de senadoras ascendera a 44 (34.3%). Ello implica que por primera vez
en la historia poltica de Mxico, las mujeres constituyen en la actual Legislatura
Federal (al momento de escribir estas lneas), una masa crtica que debiese ser
capaz de incidir en el contenido de la agenda legislativa.
58
III REFORMA POLTICA ELECTORAL 2013

En el recorrido trazado en este texto, es posible observar las rutas paralelas
que se han dado entre las peridicas reformas poltico-electorales en Mxico, las
cuales se han sucedido en Mxico desde hace casi 40 aos, con el paulatino
reconocimiento y ejercicio efectivo de los derechos polticos de las mujeres en el
mbito electoral. Ambos procesos, como se hizo mencin previamente,
encontraron un cause comn, en la ltima dcada del siglo XX, materializndose
en reformas concretas a la norma electoral, en el mbito de las cuotas de gnero,
las cuales han sido fundamentales para lograr un incremento en el nmero de
mujeres en el Congreso federal, pero a la vez han mostrado sus limitaciones, de
ah que en la reforma poltico electoral de 2013 se proponga pasar de las cuotas a
la paridad de gnero.
La reforma poltica electoral de 2013, impulsada por el Ejecutivo Federal,
refiere a reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
temas como:
La reeleccin legislativa en el mbito federal y estatal. Los Senadores podrn ser
electos hasta por dos periodos consecutivos y los diputados al Congreso de la Unin
hasta por cuatro periodos consecutivos, al igual que los diputados de los congresos
locales. Asimismo, los presidentes municipales, regidores y sndicos, podrn ser electos
por un perodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los
ayuntamientos no sea superior a tres aos.
La creacin de una Fiscala General, en sustitucin de la Procuradura General de
la Repblica (PGR). Dicha Fiscala General contar, al menos, con las fiscalas
especializadas en materia de delitos electorales y de combate a la corrupcin.
La creacin del Instituto Nacional Electoral (INE) en sustitucin del Instituto Federal
Electoral. El nmero de consejeros subir de nueve a 11. Con respecto a los institutos
electorales estatales sus consejeros sern nombrados por el INE.
El Instituto Nacional Electoral ser autoridad nica para la administracin del tiempo
que corresponda al Estado en radio y televisin destinado a sus propios fines y al
ejercicio del derecho de los partidos polticos nacionales.
La nulidad de elecciones se dar al acreditarse de manera objetiva e imparcial el
rebase de gastos de campaa como elemento determinante del resultado. Se
presumir que las violaciones son determinantes cuando la diferencia en la votacin
obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor a 5%.
Se aumenta del 2% al 3% el porcentaje de votos que un partido poltico deber
obtener para conservar el registro.
Se reduce el tiempo entre la eleccin y la toma de protesta para el cargo de
Presidente de la Repblica del 1 de diciembre al 1 de octubre. Tambin se adelanta
la instalacin del Congreso federal en aos de cambio de gobierno, del 1 de septiembre
al 1 de agosto.
Respecto a la paridad entre mujeres y hombres en el mbito del Poder

Legislativo federal y local, la reforma al artculo 41 de la Constitucin federal
establece:
Artculo 41
Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las
normas y requisitos para su registro legal, las formas especficas de su intervencin en
el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
59
Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del pueblo
en la vida democrtica, contribuir a la integracin de los rganos de
representacin poltica y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el
acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas,
principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y
directo, as como las reglas para garantizar la paridad entre los gneros, en
candidaturas a legisladores federales y locales. Slo los ciudadanos podrn
formar partidos polticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto,
quedan prohibidas la intervencin de organizaciones gremiales o con objeto
social diferente en la creacin de partidos y cualquier forma de afiliacin
corporativa.
Con esta medida parecera darse un avance importante en los esfuerzos

encaminados a impulsar una participacin equilibrada entre mujeres y hombres en
los espacios del poder legislativo, para ello ser de vital importancia que en las
leyes secundarias, (las cuales se encuentran en proceso de discusin al momento
en que se redacta este texto), se establezcan de manera transversal medidas
viables y suficientes que garanticen la cabal atencin a la paridad de gnero en el
mbito poltico electoral.
CONSIDERACIONES FINALES
En las recientes reformas poltico electorales que se han dado en Mxico se
ha incluido de alguna manera el tema de las cuotas de gnero, lo cual da cuenta,
(al menos a nivel formal normas jurdicas-) de la paulatina legitimacin pblica de
la relevancia del tema. Luego de que en 2002 la observancia de las cuotas de
gnero fuese obligatoria para los partidos polticos en el mbito federal, ahora, ms
de una dcada despus se plantea dar un paso ms hacia la paridad entre los
gneros en el mbito electoral.
Bajo la premisa de que la paridad entre los gneros no se agota en la
definicin de porcentajes equitativos de representacin, sino que pasa
necesariamente por el reconocimiento de garantizar la igualdad sustantiva entre
mujeres y hombres en todos aquellos espacios polticos de toma de decisiones
estratgicas para nuestro pas. Ello implica asumir que la paridad debe darse no
slo en las urnas, sino tambin en la conformacin de los distintos rganos internos
en los que se organiza y define el quehacer legislativo tanto de la Cmara de
Diputados como la de Senadores, adems de la direccin de los grupos
parlamentarios, el quehacer del pleno y la direccin de las Comisiones Ordinarias.
Para lograr este propsito no basta entonces con aumentar el nmero de
mujeres en las candidaturas electorales, sino que es necesario modificar de
manera sustantiva las dinmicas, rutinas, normas, as como la organizacin y
liderazgo masculino que prevalece en el Congreso federal.
As, la reforma Constitucional en materia de paridad entre los gneros
constituye un paso relevante y una oportunidad estratgica para construir los
andamiajes de una nueva institucionalidad poltica y un nuevo pacto social, bajo las
coordenadas de una democracia moderna, acorde a los desafos que plantea el
presente siglo a la sociedad mexicana, si bien con base en el recorrido caminado
hasta ahora, es posible vislumbrar mltiples interrogantes respecto a lograr avanzar
60
de la poltica de la presencia de las mujeres, a la igualdad sustantiva (efectiva) en

los rganos estratgicos de la toma de decisiones al interior del mbito legislativo
del pas.
61
BIBLIOGRAFA CONSULTADA
Convencin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer
(CEDAW), (1979).
Diario Oficial de la Federacin (DOF) 10/02/2014. Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia poltica-electoral, consultado en:
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legal
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Levine, Daniel y Jos Enrique Molina (2007), La calidad de la democracia en
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Medina, A. Mrquez R.G (Colab.) (2010). La participacin poltica de las
mujeres, de las cuotas de gnero a la paridad, CEAMEG, Cmara de Diputados,
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democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
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plataforma de Accin de Beijing, Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer.
Woldenberg, J. (s/f) La transicin democrtica mexicana. Consultado en:
http://memoria.fiu.edu/memoria/documents/woldenberg.pdf
62

Kristyan Felype Luis Navarro
RESUMEN
El sistema poltico electoral mexicano, como el de cada una de las naciones
ha enfrentado una enorme cantidad de cambios, modificaciones y adaptaciones
que en sus comienzos se encontraban relacionadas con los momentos histrico
polticos del pas, y que con el paso del tiempo han entrado en un proceso de
depuracin que tiene, casi en su mayora de ocasiones, como horizonte el
mejoramiento de dicho sistema, la participacin eficaz de la ciudadana en las
decisiones pblicas y el incremento en la calidad de la representacin poltica
democrtica.
El Congreso de la Unin de Mxico ha aprobado la reforma, adicin y
derogacin de preceptos constitucionales relativos a la materia poltico electoral, y
a la figura de la reeleccin que contaba con un arraigo en el actuar tanto de
gobernados como de gobernantes.
En la bsqueda emprendida por encontrar tanto la categora del sistema
poltico como el grado de consolidacin democrtica y la estabilidad poltica, es
probable que debamos tomar una de tres vas a elegir: 1. Una reforma profunda
del Estado; 2. Un nuevo pacto nacional; o 3. Una reforma operacional. Respuestas
todas ellas que pueden ser llevadas desde la lgica de la un andamiaje
constitucional. Al parecer el pueblo o en su caso el gobierno de Mxico ha optado
por una mezcla entre reformas profundas y operacionales para perseguir los
objetivos que como pas se pretenden.
Si bien la no reeleccin puede ser considerada como una infraccin a la
autntica democracia, esta valoracin es aplicable a democracias totalmente
consolidadas, avanzadas o con autosuficiencia y capaces de soportar reglas
bsicas y naturales que no la contradigan en su interior, sin embargo la situacin
de cada pas es distinta; y an que sean los legisladores los encargados de adecuar
estos presupuestos de la democracia a sus respectivas realidad, somos los
ciudadanos los mejores jueces de las consecuencias de estas reformas. Las
reformas en materia de reeleccin que Mxico ha enfrentado en este ao 2014
pueden ser defendidas o atacadas, pero el resultado ser innegable, tanto para los
que son sus arduos defensores de las mismas como para los que consideramos
que Mxico an no est en su mejor momento para enfrentarlas.
63

INTRODUCCIN
El sistema poltico electoral mexicano, como el de cada una de las naciones
ha enfrentado una enorme cantidad de cambios, modificaciones y adaptaciones
que en sus comienzos se encontraban relacionadas con los momentos histrico
polticos del pas, y que con el paso del tiempo han entrado en un proceso de
depuracin que tiene, casi en su mayora de ocasiones, como horizonte el
mejoramiento de dicho sistema, la participacin eficaz de la ciudadana en las
decisiones pblicas y el incremento en la calidad de la representacin poltica
democrtica.
En concreto, debemos entender como representacin poltica democrtica al
mecanismo o procedimiento mediante el cual, el originalmente legitimado y dotado
de la soberana transmite su representacin a un grupo de representantes elegidos
ex profeso para tomar decisiones y entablar acciones que tengan como fin el bien
comn. Definicin o conceptualizacin a la que debemos aadir la exigencia de
revestirse con las caractersticas y la naturaleza de una figura democrtica. Por lo
tanto la representacin poltica no slo se circunscribe al acto mismo de elegir
representantes, sino que es una construccin jurdica en torno a la cual deben
suscribirse todas las acciones tendientes a llevar a la realidad, no slo ya los
deseos y anhelos de la poblacin, sino la materializacin real de las mejores
circunstancias posibles para el beneficio de las personas.
Pues bien, esta construccin jurdico conceptual de la representacin
poltica se edific por una amplia gama de factores y causas, sin embargo, no hay
lugar a duda de que una de las principales causas y fin, fue la imposibilidad de
transmitir las intenciones, anhelos e intereses de la poblacin al plano material y
cotidiano del da a da en el actuar de las administraciones gubernamentales.
Imposibilidad que encuentra su fundamento en la dificultad para verter todo una
voluntad colectiva heterognea en un resultado final que ha de afectar a todos los
integrantes del cuerpo social. Es por ello, entre otros resultados, que la
representacin poltica democrtica ha logrado su afianzamiento en la sociedad
poltica actual, contrario a teoras o planteamientos distintos que pretenden una
democracia directa, democracia participativa o incluso contrarios o sustitutivos de
la idea democrtica.
Lo menos que se puede sostener de las ideas contrarias a la representacin
poltica y a la forma de vida democrtica, es que son sin duda de difcil sustento y
argumento. Si bien podemos entender que existen grandes planteamientos
hegemnicos en la ciencia poltica y en el derecho como lo son las estructuras
complejas de la democracia y de la representacin polica, y que ambas pueden
ser consideradas como el producto o resultado de un proceso o evolucin histrica.
No menos cierto debe resultar el entender a estas instituciones o construcciones
como el mejor producto o resultado ms terminado que la mayora de las
comunidades humanas y los propios seres humanos hemos sido capaces de auto
dotarnos. Luego entonces no son lo mejor que hemos logrado o proyectado sino
slo lo que hemos logrados limitadamente obtener despus de un gran devenir
64
histrico y reiterados ensayos error que han forjado unas figuras dominantes en la
actualidad. Es por ello que no deben ser valuadas como las frmulas que resuelven
toda problemtica estatal que se presente.
La institucin poltica de la reeleccin cuenta, en Mxico, con un largo historial de
discusin y planteamientos diversos, sin embargo es a principios de este ao 2014 que
ha encontrado un cambio drstico en cuanto a la formulacin que haba presentado en
la historia contempornea de nuestra nacin. Despus de la correspondiente discusin
parlamentaria y de un proyecto remitido por el Senado de la Repblica a la Cmara de
Diputados el da 04 de diciembre de 2013, y tras haber sufrido modificaciones en la
Cmara de Diputados y ser aprobado en lo general por 409 votos a favor, 69 en contra
y 3 abstenciones el da 05 de diciembre de 2013 es devuelta a la Cmara de Senadores
para ser aprobado con 99 votos a favor, 11 en contra y 2 abstenciones el da 13 de
diciembre de 2013 y finalmente publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 10
de febrero de 2014.7
El Congreso de la Unin aprueba el proyecto de decreto que reforma 29

artculos, adiciona 9 artculos y deroga 1 fraccin de artculo de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Reforma amplia y que trae consigo
nuevos planteamientos a figuras y procedimientos que se encontraban por el paso
del tiempo, bastante arraigados en el actuar poltico del Estado mexicano. Dentro
de este catlogo de reformas en materia poltico electoral se encuentra un
replanteamiento en el plano constitucional de la reeleccin. En concreto, los
numerales directamente relacionados con la reeleccin y que han sido objeto de
modificaciones en la norma suprema son: el artculo 41, 59, 115 y 116, al considerar
que las reformas a los artculo 115 y 116, referentes a las reelecciones de los
diputados locales, diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
presidentes municipales, regidores y sndicos, no sern aplicables a los
funcionarios que hayan protestado su cargo y se encuentren en funciones a la
entrada en vigor del Decreto el da 11 de febrero de 2014.
I. ARTCULOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES REFORMADOS EN
2014 EN MATERIA DE REELECCIN
Respecto a la reeleccin de Senadores y Diputados federales el Artculo 59
ha enfrentado slo dos reformas desde su redaccin original en 1917,8 fue
reformado el 29 de abril de 1933 y en la reforma que nos ocupa presenta las
siguientes modificaciones:
7 Dictmenes Gaceta Parlamentaria del da 05 de diciembre de 2013. Cmara de Diputados

del H. Congreso de la Unin. Se puede consultar en: http://gaceta.diputados.gob.mx/
8 Reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin. Se puede consultar en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm
65
Reeleccin de Senadores y Diputados federales

Redaccin anterior
Redaccin actual (10 Febrero
2014)
Artculo 59. Los Senadores y
Artculo 59. Los Senadores podrn
Diputados al Congreso de la Unin no ser electos hasta por dos periodos
podrn ser reelectos para el periodo consecutivos y los Diputados al Congreso
inmediato.
de la Unin hasta por cuatro periodos
Los Senadores y Diputados consecutivos. La postulacin slo podr ser
suplentes podrn ser electos para el realizada por el mismo partido o por
periodo inmediato con el carcter de cualquiera de los partidos integrantes de la
propietarios, siempre que no hubiesen coalicin que los hubieren postulado, salvo
estado en ejercicio; pero los Senadores y que hayan renunciado o perdido su
Diputados propietarios no podrn ser militancia antes de la mitad de su mandato.9
reelectos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes.
Por lo que ve a la reeleccin en el plano municipal el Artculo 115 ha

enfrentado 14 reformas a partir de su vigencia en 1917, la primera de ellas en el
ao 1928 y la previa a la que nos ocupa en el ao de 2009. En 2014 presenta las
siguientes modificaciones:
Reeleccin plano municipal
Redaccin anterior
Redaccin actual (10 Febrero
2014)
Artculo 115. Los estados adoptaran,
Artculo 115. Los estados adoptarn,
para su rgimen interior, la forma de para su rgimen interior, la forma de
gobierno
republicano,
representativo, gobierno
republicano,
representativo,
popular, teniendo como base de su divisin democrtico, laico y popular, teniendo
territorial y de su organizacin poltica y como base de su divisin territorial y de su
administrativa el municipio libre, conforme a organizacin poltica y administrativa, el
municipio libre, conforme a las bases
las bases siguientes:
siguientes:
I.
I.
Los presidentes municipales, regidores
y sndicos de los Ayuntamientos, electos
popularmente por eleccin directa, no
podrn ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por eleccin
indirecta,
o
por
nombramiento
o
designacin
de
alguna
autoridad
desempeen las funciones propias de esos
cargos,
cualquiera
que
sea
la
denominacin que se les d, no podrn ser
electas para el periodo inmediato. Todos
Las Constituciones de los estados

debern establecer la eleccin consecutiva
para el mismo cargo de presidentes
municipales, regidores y sndicos, por un
perodo adicional, siempre y cuando el
periodo del mandato de los ayuntamientos
no sea superior a tres aos. La postulacin
slo podr ser realizada por el mismo
partido o por cualquiera de los partidos
integrantes de la coalicin que lo hubieren
postulado, salvo que hayan renunciado o
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia poltico-electoral.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 10 de febrero de 2014. Se puede
consultar en:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014
66
los funcionarios antes mencionados, perdido su militancia antes de la mitad de

cuando tengan el carcter de propietarios, su mandato.
no podrn ser electos para el periodo
inmediato con el carcter de suplentes,

pero los que tengan el carcter de
suplentes si podrn ser electos para el
periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
Nota: reforma al encabezado y segundo prrafo de la fraccin I.
En lo referente a la reeleccin de Diputados locales es el artculo 116, que ha

enfrentado 11 reformas a lo largo de su existencia a partir de 1917, la primera en
el ao de 1987 y la previa a la que nos ocupa del da 07 de febrero de 2014 en
materia de transparencia. Presenta las siguientes modificaciones:
67
Reeleccin Diputados locales

Redaccin anterior
Redaccin actual (10 Febrero 2014)
Artculo 116.
Artculo 116.
I.
I.
II.
II.
Los
diputados
a
las
Las Constituciones estatales debern
legislaturas de los estados no establecer la eleccin consecutiva de los diputados
podrn ser reelectos para el a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro
periodo inmediato. Los diputados periodos consecutivos. La postulacin slo podr
suplentes podrn ser electos para ser realizada por el mismo partido o por cualquiera
el periodo inmediato con el de los partidos integrantes de la coalicin que los
carcter de propietario, siempre hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o
que no hubieren estado en perdido su militancia antes de la mitad de su
ejercicio, pero los diputados mandato.
propietarios no podrn ser electos
Las legislaturas de los Estados se
para el periodo inmediato con el integrarn con diputados electos, segn los
carcter de suplentes.
principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, en los trminos que sealen sus leyes.
Las legislaturas de los estados
En ningn caso, un partido poltico podr contar con
se integraran con diputados
un nmero de diputados por ambos principios que
elegidos segn los principios de
representen un porcentaje del total de la legislatura
mayora
relativa
y
de
que exceda en ocho puntos su porcentaje de
representacin proporcional, en
votacin emitida. Esta base no se aplicar al partido
los trminos que sealen sus
poltico que por sus triunfos en distritos
Leyes;
uninominales obtenga un porcentaje de curules del
total de la legislatura, superior a la suma del
porcentaje de su votacin emitida ms el ocho por

ciento. Asimismo, en la integracin de la legislatura,
el porcentaje de representacin de un partido
poltico no podr ser menor al porcentaje de
votacin que hubiere recibido menos ocho puntos
porcentuales.10
10 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ttulo Quinto de los Estados de
la Federacin y del Distrito Federal. Artculo 116. Se puede consultar en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
68
II. LA REELECCIN EN MXICO

El sistema de gobierno y poltico mexicano en su evolucin ha logrado
distintas configuraciones que han sido objeto de diversas clasificaciones, hoy en
da es importante pugnar por una revalorizacin o en su caso un nuevo
posicionamiento dentro de las distintas tipologas y del trabajo constitucional
comparativo de dicho sistema. As puede observarse con claridad y facilidad las
puntualizaciones de distintos autores con autoridad en el tema sobre el caso
mexicano, algunas de las cuales se encuentran fuera de tiempo o pertenecientes
a un pasado cercano. En este breve trabajo se defiende la idea de que Mxico ha
dejado el rgimen autoritario (o dictatorial segn el autor que se consulte) en el
pasado, ha librado con bien la etapa de transicin democrtica correspondiente al
paso de un sistema presidencial con partido poltico hegemnico hacia un estado
democrtico y constitucional de derecho; sin embargo se encuentra en proceso de
perfeccionamiento tanto de la consolidacin de su particular democracia como del
funcionamiento de sus instituciones pblicas, pero definitivamente la visin y
perspectiva del pas es de evolucin y no de regresin o estancamiento.
El tema del posicionamiento o correcta categora del actual rgimen polticojurdico mexicano al igual que el de la estabilidad poltica son altamente relevantes,
ya que nos ofrecen una postura clara de los caracteres de los sistemas en esa
categora. Unas de las caractersticas o elementos para tomar en cuenta el estatus
en el paralelo comparativo, es precisamente la posicin que respecto a la
reeleccin guarda cada nacin o rgimen.
El propio Maurice Duverger, en su libro Instituciones polticas y derecho
constitucional dedica algunas pginas al anlisis particular del caso mexicano,
clasificndolo dentro de su apartado que habla de los regmenes autoritarios con
carcter capitalista, y dentro de ellos como una dictadura conservadora
denominada semi dictadura.11
Debe ser tomado en cuenta que el texto ha sido publicado en el ao de 1970,
por lo que su reconocida opinin contena una validez en su tiempo de emisin, a
la fecha la realidad de la experiencia jurdico-poltica de Mxico ha cambiado, y
hacer notar ese cambio es tarea no sencilla y an en construccin.
Por otra parte es comn que se identifique a Mxico como poseedor de un
rgimen de partido hegemnico o muy dominante. Sin embargo esta clasificacin
engloba realidades muy diversas. El partido dominante puede enfrentarse a rivales
importantes y competitivos o por el contrario a partidos minsculos sin ninguna
influencia. Es importante poner de relieve que ya no es ms, el caso mexicano, el
sistema que cuenta con un partido hegemnico, ya que nuestro pas se encuentra
ahora en un plano partidocrtico de alta competencia.
As Giovanni Sartori en 1993 considera en su libro Ingeniera
constitucional comparada, que era muy pronto para considerar el caso
mexicano como un exponente de constitucionalismo democrtico, pero
posteriormente al dedicar un apartado expreso al tema, observa que en el ao
2005 se puede considerar al rgimen mexicano como en una clara transicin
11 Duverger Maurice. Instituciones polticas y Derecho Constitucional. (Barcelona, Espaa:
Editorial Ariel, 1970), pp. 526-528.
69
de un esquema de presidencialismo autoritario sostenido por un sistema de

partido hegemnico, a un experimento nico de democracia presidencial,
transicin que desde su perspectiva haba ocurrido hasta ese momento slo
en el mbito electoral Es momento de incluir a Mxico en el estudio como una
experiencia importante de transicin democrtica, y como uno de los ejemplos
ms ilustrativos del presidencialismo latinoamericano en general.12
Para el Autor Juan J. Linz en el compendio que coordina titulado Las crisis del
presidencialismo, pone de manifiesto, en una clara lnea de pensamiento dirigida a
la crtica del presidencialismo y exposicin de las benevolencias del
parlamentarismo, el hecho de que despus de la Segunda Guerra Mundial pocas
naciones se inclinaran a seguir el modelo constitucional de los Estados Unidos de
Amrica llamado como presidencial con separacin de poderes; y sin embargo, no
le es sorprendente el hecho de que la operacin de dicho modelo haya sido la
excepcin del buen funcionamiento precisamente en ese pas, en tanto que en su
principal rea de adopcin, la Amrica Latina, rara vez, si es que acaso es posible
considerar alguna, produjo estabilidad poltica duradera. La gran mayora de las
democracias estables en el mundo han tenido formas de gobierno parlamentario, y
que slo algunos pases dentro del continente del presidencialismo, Amrica, han
tenido largos periodos de continuidad.13 Sin embargo y con base en la opinin de
este autor, es conveniente mencionar que las respuestas que la doctrina ha dado
a los cuestionamiento de cules son los factores que aseguran la estabilidad a lo
largo del tiempo de un rgimen democrtico constituido, no slo sitan al
parlamento como eje central de explicacin de un proceso de consolidacin
democrtica.14
Grandes esfuerzos se han realizado para estudiar y entender la variedad de
democracia polticas, sin embargo la mayora de estos anlisis se ha centrado en
pautas de conflicto poltico y ms concretamente en el sistema de partidos y la
formacin de coaliciones; a diferencia de la atencin que muchos clsicos
prestaron en el pasado a los aspectos institucionales. Se ha prestado poca atencin
al papel de las instituciones. Cuando un pas inicia su proceso de elaboracin o
revisin constitucional como el caso de Mxico todos los temas deben estar
estrechamente ligados al verdadero funcionamiento de las instituciones y prcticas
12 Sartori Giovanni. Aspectos de la democracia. (Mxico: Editorial Limusa-Wiley S.A.
1965), pp. 221-223.
13 Linz Juan J. y Valenzuela Arturo. Las crisis del presidencialismo. (Espaa: Editorial
Alianza, 1997), pp. 11 - 21.
14 Porras Nadales Antonio. En su libro Parlamento y consolidacin democrtica junto con el
autor Cano Bueso, especfica que se pueden apuntar grosso modo tres tipos de respuestas a
la pregunta de cules son los factores que abonan a la estabilidad poltica, mismas que
presentan un enfoque diferenciado: 1. Perspectiva Jurdico - constitucional llamada
parlamentarismo racionalizado; 2. Perspectiva que apunta al sistema de partidos como el
verdadero soporte causal de la estabilidad democrtica; y 3. Perspectiva de aproximacin
centrada fundamentalmente en la generalizacin de un sistema de valores o de pautas de
comprensin de la convivencia social, definido como cultural poltica, cuya proyeccin al
conjunto de los agente que coinciden en el proceso polticos y social determinarn las calves
de la mayor o menor estabilidad de los regmenes democrticos.
70
democrticas para as poder canalizar los esfuerzos en sentar las bases para la
consolidacin y estabilidad democrticas.
Ahora bien, estos conceptos: categora del rgimen poltico-jurdico,
consolidacin democrtica y estabilidad poltica, influyen fuertemente no slo en el
plano terico sino tambin en el prctico de la configuracin de la reeleccin en su
proyeccin positiva o negativa. Son los pilares y piedras angulares actuales, sobre
los que se basar el planteamiento y postura de una nacin frente a la figura de la
reeleccin.
Es muy probable que en un sistema presidencial la concentracin de poderes
en el ejecutivo impulse a limitar a ste en el tiempo, y el principio de no reeleccin
conlleve a una frustracin para los lderes polticos. As la sensacin de urgencia y
desconfianza en el sucesor, contribuyen al diseo incorrecto de las polticas
precipitadas y gastos mal distribuidos, lo que desemboca en la ineficacia y en la
posible intencin de influir en la sucesin.
El doctor Jorge Carpizo por su parte en el ao 2000 manifiesta su inters
o su atencin por el hecho de que autores no consideren a Mxico dentro de
los estudios de los casos relevantes para Amrica Latina, al preguntarse por
qu? se responde con una especulacin al decir que considera a Mxico no
til para su anlisis dado que el sistema real que ha configurado es una
degeneracin del presidencial, pero no lo considera un rgimen democrtico
an a pesar de su estabilidad poltica, considerado por lo tanto no
competitivo.15
La respuesta final debe ser clara y entendida, a Mxico se le ha evaluado o
considerado, dentro del anlisis de sistemas democrticos, desde que conoce las
elecciones libres como un pas con un sistema presidencial demasiado fuerte con
la dominacin de un partido hegemnico, que an y pesar de tener estabilidad y
periodos bien demarcados de tiempo para la sucesiones gubernamentales, la
posibilidad real de acceder al poder perteneci durante mucho tiempo a un partido
en el poder. As para poder catalogar a un pas como continente de un sistema
dignamente democrtico se necesita la prctica repetida y afianzada con el paso
del tiempo de procesos electorales eficaces y de acceso al poder a cualquier
integrante del sistema de partidos o incluso a candidatos independientes; prctica
que debe ser avalada por su repeticin ininterrumpida a lo largo del tiempo. Y en el
caso de Mxico se puede, desafortunadamente pero apegado a la realidad,
considerar al proceso electoral del ao 2012 como tan slo el tercero llevado a cabo
con limpieza, sin dejar de lado las nutridas voces que no lo consideran as. La
Repblica mexicana ha sumado tres elecciones posteriores al dominio total del
partido hegemnico, a poco tiempo de haber comenzado el tercer periodo
presidencial con el ejercicio del poder ejecutivo federal por el partido
tradicionalmente hegemnico luego de dos periodos de partido de oposicin; la
reiterada prctica de elecciones democrticas mexicanas no es muy larga y est
en proceso de construccin. Proceso que se fortificar slo con el paso del tiempo
y con experiencias repetidas ininterrumpidas de procesos electorales reales y
eficaces. As la consolidacin democrtica de Mxico para muchos ya lograda
15 Carpizo Jorge. Mxico: sistema presidencial o parlamentario?. (Mxico: UNAM, 2000),
pp. 21-25.
71
(argumento del cul difiero) llegar en realidad a ser considerada como tal en toda
la extensin de la palabra con el fortalecimiento de sus instituciones, principalmente
polticas. No slo con la inclusin de una nueva figura o con la reforma de una ya
contemplada.
III. CONCLUSIONES
Es probable que la respuesta para encontrar la consolidacin democrtica y
la estabilidad poltica se encuentre en una de tres vas a elegir: 1. Una reforma
profunda del Estado; 2. Un nuevo pacto nacional; o 3. Una reforma operacional.
Respuestas todas ellas que pueden ser llevadas desde la lgica de la un andamiaje
constitucional. Al parecer el pueblo o en su caso el gobierno de Mxico ha optado
por una mezcla entre reformas profundas y operacionales para perseguir los
objetivos que como pas se pretenden.
Si la respuesta puesta en prctica o la va tomada para avanzar en la
mejora y perfeccionamiento del Estado mexicano es la que plantea reformas
profundas o estructurales, encuentro muy discutible que una asamblea, parlamento
o legislatura que no haya sido elegida con el fin de emprender una tarea de hacer
nuevas leyes constitucionales o enmiendas relevantes a una constitucin, pueda
ignorar ese hecho para realizarlas. Pero al mismo tiempo parece razonable esperar
que un presidente que ha sido elegido como smbolo de una renovacin
democrtica colabore con el congreso con diseos para las nuevas instituciones
polticas.
En palabras de Sartori, la innovacin no es necesariamente buena, pero
asistirse o aferrarse a las instituciones del pasado cuando han fallado
frecuentemente y no elegir innovar es perder una oportunidad histrica. El liderazgo
innovador y una constitucin cuidadosamente pensada y elaborada pueden en gran
medida generar las condiciones para una democracia estable.
El principio de no reeleccin o de no inmediata reeleccin no es una
caracterstica que defina al presidencialismo, pero es claramente la pauta
predominante. Este principio ha adquirido en muchos pases una gran importancia
simblica. El recuerdo de gobiernos que duraban todo un largo periodo, de
gobernantes, caudillos y dictadores no democrticos, cre la demanda de la no
reeleccin. Los intentos de cambiar las normas constitucionales que no permitan la
reeleccin y los esfuerzos para asegurar lo que se ha denominado como
continuismo, han movilizado la opinin pblica y han sido causa de manifestaciones
en ocasiones violentas. Sin embargo debe considerarse que no es tanto un asunto
generado por el sistema, como cuanto por los caracteres y circunstancias propias
e histricas de cada pas.
La democracia es por definicin una forma de organizacin en favor de la
temporalidad del gobierno, gobierno del cual, el electorado puede a intervalos
regulares exigir responsabilidades a los que gobiernan, e imponer un cambio. El
lmite mximo de gobierno entre elecciones es probablemente la mayor garanta
contra la omnipotencia y el abuso del poder, pero no debe excluir la posibilidad de
que los que estn en el poder puedan volver a ganar la confianza del electorado.
La forzosa alternancia en el poder puede tener tambin consecuencias
72
disfuncionales. El lmite del mandato y el principio de no reeleccin, cuyo valor no

puede discutirse, significan que el sistema poltico tienen que producir un lder
capaz y popular, y que el capital poltico que ha acumulado un lder que haya tenido
xito, no se puede utilizar una vez terminado su mandato. El deseo de continuidad
hace que el gobernante busque un sucesor que no represente amenaza mientras
ocupa el cargo y tambin puede llevar a la posibilidad de ejercer el poder entre
bastidores e influir en la siguiente eleccin.
Si bien la no reeleccin puede ser considerada como una infraccin a la
autntica democracia, esta valoracin es aplicable a democracias totalmente
consolidadas, avanzadas o con autosuficiencia y capaces de soportar reglas
bsicas y naturales que no la contradigan en su interior, sin embargo la situacin
de cada pas es distinta; y an que sean los legisladores los encargados de adecuar
estos presupuestos de la democracia a sus respectivas realidad, somos los
ciudadanos los mejores jueces de las consecuencias de estas reformas.
Las reformas en materia de reeleccin que Mxico ha enfrentado en este ao
2014 pueden ser defendidas o atacadas, pero el resultado ser innegable, tanto
para los que son sus arduos defensores de las mismas como para los que
consideramos que Mxico an no est en su mejor momento para enfrentarlas.
73
FUENTES CONSULTADAS
Carpizo Jorge. Sistema presidencial o parlamentario. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Mxico 2000.
Duverger Maurice. Introduccin a la Poltica. Barcelona, Espaa: Ediciones
Ariel, Traduccin de Esteban Jorge, 1970.
Duverger Maurice. Instituciones polticas y Derecho Constitucional. Espaa:
Ediciones Ariel, Traduccin de Jorge Sol-Tura, 1970.
Linz Juan. Las crisis del Presidencialismo, 1. Perspectivas comparativas:
Democracia presidencial o parlamentaria. Espaa: Editorial Alianza, Versin
espaola de Tern Troyano, 1997.
Porras Nadales Antonio J. y Cano Bueso Juan. Parlamento y consolidacin
democrtica. Espaa: Parlamento de Andaluca Editorial Tecnos, 1994.
Sartori Giovanni. Aspectos de la democracia. Mxico Editorial Limusa-Wiley
S.A. Traduccin de Rafael Castillo, 1965.
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Consulta de Gaceta en
su Portal de Internet en: http://gaceta.diputados.gob.mx/
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Consulta de Legislacin
Federal, reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm
Diario Oficial de la Federacin. Consulta Decreto por el que se reforma,
adiciona y deroga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
materia
poltico
electoral
en
En http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
74
PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO LEGISLATIVO DESDE

UNA PERSPECTIVA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Jos Miguel Madero Estrada
Resumen
Este ensayo tiene por objeto presentar un breve estudio sobre la figura de la
consulta popular vinculada al proceso de fortalecimiento de la institucin
parlamentaria en Mxico, toda vez que las bases proporcionadas por la reforma
constitucional y la ley reglamentaria van ms all de escenarios electorales, ya que
se trata de disposiciones que reglamentan un derecho de los mexicanos y obligan
a la accin positiva concurrente de los tres Poderes de la Unin y del organismo
administrativo electoral.
Si bien se reconoce que el Congreso ha sido objeto de reformas incrementar
sustancialmente sus capacidades decisorias al instituirse la reeleccin legislativa
inmediata; ostentar una composicin plural que opera con regularidad en los
rganos directivos; contar con el fortalecimiento del personal de servicio
parlamentario de carrera y tener un mejor sistema de informacin, tecnologas y
divulgacin de actividades, as como mayores espacios de control sobre la
administracin pblica, tambin es cierto que con la expedicin de la Ley Federal
de Consulta Popular (LFCP), los partidos polticos y grupos parlamentarios
acreditados en las legislaturas, vivirn momentos claves de definicin para el
correcto funcionamiento del sistema poltico y la aprobacin de leyes. Esta nueva
dinmica probablemente tambin exija el cambio de reglas operativas al interior de
las asambleas y las comisiones para elevar la calidad de los debates y proyectos
legislativos y tratar de mejorar, en suma, el funcionamiento democrtico del
Congreso.
El ensayo busca reflexionar sobre el significado e impacto de esta figura en
el rgimen interno del Congreso, al contextualizar la problemtica y los factores que
tienen influencia en la toma de decisiones parlamentarias, al tener presente, a partir
de un somero anlisis del contenido la ley, la necesidad de que, bien reflejada la
obra legislativa en los medios de comunicacin, puede pugnarse por lograr una
identificacin popular de la institucin parlamentaria al dirigir adecuadamente la
participacin ciudadana en la fase preparatoria y decisoria de las leyes, como una
alternativa a los procedimientos tradicionales.
Doctor en Derecho por la Universidad Autnoma de Nayarit, profesor de la Unidad

Acadmica Facultad de Derecho de la UAN, de la cual fue su Director; cuenta con perfil
PROMEP y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (CONACYT), con nivel 1.
Magistrado de la Sala Constitucional-Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado
de Nayarit.
75
PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO LEGISLATIVO DESDE

UNA PERSPECTIVA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
I. INTRODUCCIN
De manera sinttica, el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), en materia poltica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 9
de agosto de 2012, establece la consulta popular sobre temas de transcendencia
nacional y sus excepciones que organice el IFE (Instituto) el mismo da en que
se celebran elecciones federales (art. 35, fraccin VIII), conforme con la legislacin
que en su caso expida el Congreso de la Unin (Congreso), (art. 73, fraccin XXIXQ), y lo considera como un nuevo derecho cuyo trmino precisamente sustituye
al de prerrogativas y obligacin ciudadana.
Qued estipulado que la consulta popular, al ser un mecanismo de
participacin ciudadana para intervenir en la discusin pblica de asuntos de
trascendencia nacional, de manera que su voluntad puede incidir en el debate y la
toma de decisiones ante los rganos representativos del Estado, son sus
principales premisas las siguientes: 1. Versa sobre temas de trascendencia
nacional y tendr que verificarse el mismo da de la jornada electoral; 2. La
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), resolver sobre la
constitucionalidad de la materia de la consulta, previamente a que sea convocada
por el Congreso; 3. Es facultad del Congreso convocar a consulta popular, siempre
que hubiere la peticin de: a) El presidente de la Repblica; b) el equivalente al 33
por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cmaras del Congreso. En
ambos casos, la peticin requiere la aprobacin de la mayora de las Cmaras; c)
Los ciudadanos, hasta el 2 por ciento de la lista nominal de electores verificado por
el Instituto. 4. El resultado de la consulta ser obligatorio para los poderes y las
autoridades competentes, siempre que haya una participacin del 40 por ciento de
la lista nominal de electores. 5. La Constitucin seala como excepciones a la
consulta popular: a) Restriccin de los derechos humanos reconocidos por la
CPEUM; b) Los principios a que se refiere el artculo 40 constitucional; c) La materia
electoral; d) La seguridad nacional, y e) La organizacin, funcionamiento y
disciplina de la Fuerza Armada permanente. 6. El Instituto tendr a su cargo la
organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados y sus resoluciones
podrn impugnarse ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Figura novedosa, al menos en el mbito federal, la consulta popular cuenta,
en cambio, con algunos antecedentes en el constitucionalismo local,16 por lo que
16
Si bien la mayora de los Estados consagran en sus Constituciones y leyes la iniciativa

popular, el plebiscito y el referndum como los instrumentos ms legislados, algunos
agregan a la consulta ciudadana o popular (Chiapas, Coahuila, Distrito Federal y Guerrero),
y otros con la modalidad de consulta vecinal (Sonora y Tamaulipas). Destacan, por supuesto,
Guerrero, el propio Distrito Federal y Tamaulipas, por contar con un nmero mayor de
figuras participativas que regulan en sus respectivas legislaciones, siendo tambin novedosa
76
su reciente inclusin en la CPEUM exigi un despliegue detallado en la ley

reglamentaria denominada Ley Federal de Consulta Popular (LFCP),17 toda vez
que las bases proporcionadas tienen el mrito de trascender escenarios
exclusivamente electorales donde sobresalen elementos sumamente atractivos
para su anlisis, ya que se trata de un ordenamiento legal enfocado a reglamentar
un derecho de los mexicanos, con la accin positiva concurrente de los tres
poderes de la Unin y del organismo administrativo electoral.
Ahora bien, ha sido una constante en el constitucionalismo en los ltimos aos
la adicin de medios de control poltico al legislador. Con ello se propone contener
una actuacin irrefrenable e irreflexible, as como tambin abatir el hermetismo
tradicional que provoca que iniciativas de alto impacto social, econmico, poltico o
cultural, queden archivadas en la agenda de pendientes.
Es por ello que no resulta del todo convincente, al menos con la sola previsin
normativa, la inclusin de medios de participacin relacionados con decisiones
legislativas, y que ese hecho haya en realidad cambiado las prcticas polticas en
la democratizacin de los asuntos de inters de los pueblos, pues hasta donde se
sabe, en el caso de las entidades federativas que en Mxico han legislado a ese
respecto y, conforme a los escenarios de alternancia poltica, tanto en las
elecciones de gobernadores, congresos y ayuntamientos, parece que la
democracia participativa se ha quedado en el plano de la discusin terica debido
a la falta de capacidades y voluntades para lograr una instrumentalizacin efectiva
de tales mecanismos.18
De ah que, sin desconocer que el parlamento es una institucin central de la
democracia representativa, conforme el derecho convencional tiene el deber de
contribuir a la construccin de ciudadana y la cultura democrtica.19
Si bien la mayora de entidades ya han legislado, no pasaba lo mismo en el
mbito federal sino hasta las reformas del 9 de agosto de 2012, sin embargo,
la revocacin de mandato en Tabasco y Zacatecas. Vase a BALBUENA CISNEROS,
Arminda y FRAGOSO LUGO, Lucero, Las figuras de la participacin ciudadana en
Mxico, Democracia Participativa; visiones, avances y provocaciones, Benjamn Revuelta
Vaquero y Fernando Patrn Snchez (Coords.), coedicin Universidad de Guanajuato, IFE
y Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Mxico, 2010, pp. 61 y ss. Vase
tambin a GAMBOA MONTEJANO, Claudia, Participacin ciudadana: estudio
comparativo de la legislacin constitucional y secundaria a nivel local e iniciativas
presentadas en el tema, SAPI-ISS-43-13, Direccin de servicios de investigacin y anlisis,
LXII Legislatura, Cmara de Diputados, Julio 2013, pp. 53 y ss.
17 Decreto por el que se expide dicho ordenamiento fue publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 14 de marzo de 2104.
18 Adems de haber sido la primera entidad en expedir esa legislacin, cabe sealar que en
el Distrito Federal se han puesto en prctica con mayor frecuencia los mecanismos de
participacin ciudadana. Vase MORN TORRES, Enoc Francisco, La democracia
participativa en Mxico, abismo entre legislacin y realidad, Benjamn Revuelta Vaquero
y Fernando Patrn Snchez (Coords.), coedicin Universidad de Guanajuato, IFE y
Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Mxico, 2010, pp. 152 y ss.
19 Vase artculo 27 de la Carta Democrtica Interamericana, OEA, www.oas.org, Unidad
para la Promocin de la Democracia, Op. cit.
77
delimitamos este estudio nicamente a expresar algunas ideas en torno a la

consulta popular desde la perspectiva del funcionamiento congresional y del
impacto que produce en la legislacin y en la ratio legis del legislador, porque la
manera en que fue redactada denota elementos de particular relevancia sobre los
cuales preferimos examinar con la finalidad de contribuir a su reflexin.
II. EL SIGNIFICADO DE LA CONSULTA POPULAR
FUNCIONAMIENTO DEMOCRTICO DEL RGANO LEGISLATIVO
EN
EL
II.1 Problemas y factores que influyen en las decisiones del rgano

legislativo
Uno de los problemas torales del Congreso es que su organizacin obedece
a un sistema estrechamente vinculado con los partidos polticos, en tanto que estos
se acreditan proporcionalmente en las legislaturas como consecuencia de su fuerza
electoral.
Este hecho, que debiera en estricto sentido ser decisivo para la
democratizacin del Congreso, encuentra serias dificultades por los constantes
conflictos internos que padecen y las conductas polticas que distorsionan la
agenda parlamentaria y los intereses propios del electorado, aunque en trminos
generales los ordenamientos jurdicos de las Cmaras legislativas reconocen el
papel que representan los legisladores, al grado de cubrir profusamente la
expectativa que exige el desempeo de su funcin.
Tienen los senadores y diputados en lo individual y verse como grupo al
incluir a quienes con algn otro carcter gozan de representacin poltica en el seno
de las legislaturas, un estatuto de derechos y obligaciones que garantiza el
cumplimiento de sus responsabilidades en el trabajo legislativo.20 En dicho
estatuto, se comprende, en lo general, el derecho de integrar la legislatura
constitucional, formar parte de las comisiones, iniciar leyes y reformas
constitucionales, instituir grupos parlamentarios, integrar los rganos de gobierno,
solicitar datos e informes, formular preguntas escritas, contar con asesora y apoyo
profesional, recibir franquicias y apoyos logsticos, percibir su dieta mensual y
solicitar se convoque a sesiones extraordinarias.
La participacin de los legisladores en las sesiones de pleno, en las
comisiones o comits, garantiza el cumplimiento de su funcin deliberativa, como
tomar la palabra en la tribuna del Congreso para presentar una iniciativa o solicitud;
proponer un punto de acuerdo; plantear una mocin suspensiva o un voto
particular; hacer pronunciamientos; referirse a hechos; precisar alusiones
personales; puntualizar alusiones de partido; proponer y razonar un voto particular;
20
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 3 de septiembre de 1999, y sus reformas; CMARA DE
DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN, Secretara General Secretara de Servicios
Parlamentarios, 2014. As como tambin los reglamentos de ambas Cmaras. Vase en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm.
78
razonar el voto de su grupo parlamentario sobre algn asunto a discusin; expresar

su anuencia para signar un dictamen; proponer cambio de redaccin en el
contenido de un artculo sujeto a discusin, as como formular preguntas o replicar
desde su curul durante la comparecencia de un servidor pblico.
Otras medidas, en cambio, protegen el ejercicio de los derechos
parlamentarios con reglas de orden aplicables al trabajo colegiado, por lo que en
su conjunto, son verdaderas garantas del estatuto parlamentario.
De ah que sea pertinente clasificar los principales derechos que comprende
el estatuto parlamentario a fin de que puedan ser catalogados dos formas
especficas que deviene de las fuentes y prcticas parlamentarias, como son las
siguientes:21
Derechos en colegiacin
Se trata de derechos que se
ejercen en el plano eminentemente
colectivo y que tienen por objeto
garantizar sus tareas colegiadas como
miembros de la asamblea legislativa, de
comisiones legislativas, de grupos
parlamentarios y dems rganos de
direccin, investigacin o gestin del
Congreso. En estos casos, privilegiando
su carcter deliberativo, los legisladores
se rigen colegiadamente por los principios
de libertad y colegiacin, contando para
ello con la informacin y los servicios que
se requieran.
Derechos en un plano individual

Son derechos que se ejercen en el
plano individual para salvaguardar
precisamente su independencia, libertad
e igualdad, tales como su inviolabilidad
poltica e inmunidad procesal, recibir de
las oficinas pblicas todos los datos que
pidieren formalmente; formar parte de las
comisiones, as como recibir sus dietas,
sin que stas les puedan ser disminuidas
durante su encargo, salvo por el pago de
impuestos o por deducciones que
imponga una sentencia judicial.
Igualmente, la funcin del legislador est sujeta a obligaciones fundamentales

de similar importancia que los derechos, como son las actividades legislativas
propiamente dichas para la expedicin de leyes, decretos o acuerdos; las de
carcter poltico, como formar parte de grupos parlamentarios y cumplir con su
agenda y plataforma electoral; las fiscalizadoras y de control presupuestal; as
como las de gestin o representacin social, y las obligaciones de informacin y de
colaboracin institucional.22
21 MADERO ESTRADA, Jos Miguel, Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de
Nayarit, Comentada, Poder Legislativo de Nayarit, Centenario de la Revolucin y
Bicentenario de la Independencia, 2010, Mxico, pp. 54 y ss.
22 Vase: Cuadros comparativos temticos del contenido de las voces de las
Constituciones locales y del Estatuto del Gobierno del Distrito Federal, en la REDIPAL,
actualizacin http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi voces tem.htm. Igualmente,
consltese la Coleccin de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, incluye la
general, las de los estados y el estatuto del Distrito Federal, vigentes al 15 de marzo de
79
Un aspecto muy problemtico es la posicin que adoptan los legisladores

respecto de los valores y principios ticos que suelen extrapolarse en el desarrollo
de sus funciones, pues si bien se considera una regla del juego democrtico la
asociacin en grupos parlamentarios, tiene la caracterstica de juramentar
disciplina partidista por encima de cualquier otra manifestacin ideolgica o poltica,
adems de la funcin representativa, pero en ocasiones ese juramento pasa por
alto la propia institucionalidad del Poder Legislativo. Esto da lugar a casos de
conflicto y antagonismo, pues somete al legislador a intereses partidistas
irreconciliables y a cerrar filas al adoptar posicionamientos irreductibles, como por
ejemplo las estrategias para bloquear la votacin de algn proyecto, condicionar e
impedir el normal desarrollo de las funciones congresionales, por lo que
paradjicamente esa dinmica los ha convertido en su rasgo ms definitorio.
En otras palabras, el inters poltico personal o del grupo parlamentario suele
desarticular la eficacia del estatuto parlamentario, sobre todo en la parte operativa
que tiene que ver en la forma en que se conducen los legisladores para asumir sus
responsabilidades ante la toma de decisiones, y por supuesto en las fases de
discusin y aprobacin de las leyes, en razn de lo cual, los medios de participacin
democrtica como derecho de la ciudadana, surgen con el carcter de instrumento
vital que, al mismo tiempo de abatir la desarticulacin de las Cmaras legislativas,
transfiere la instancia de las decisiones a manos de los ciudadanos, no
exclusivamente del legislador.
Tal vez por ese motivo la legislacin sobre medios de participacin
democrtica se ha pretendido abarque una lectura especfica dentro de la
alternancia poltica vivida intensamente en las entidades federativas a partir del ao
2000, pero en realidad poco o casi nada ha dimensionado a la funcin
representativa por su escasa vinculacin con una sociedad demandante de
informacin y de bienestar general, sobre todo para exigir un desempeo ms
eficaz de las legislaturas.
Se ha identificado que el Congreso mexicano confronta serios problemas a
superar en la prctica cotidiana, como la inutilidad de los discursos; el bajo nivel de
los buenos modales parlamentarios; el abuso de la inmunidad; los mtodos de
obstruccin; el dominio de los grupos parlamentarios y de los grupos de inters; la
imagen deplorable del parlamento en la opinin pblica; la ineficacia de la
publicidad de los debates; la falta de directrices polticas para la solucin de los
problemas; la falta de cultura poltica y la indisciplina del mandato de partido.23 Se
agrega a dicha problemtica cmo complementar armnicamente las directrices
partidistas cuando se pactan agendas legislativas que luego deben desahogarse
en sede parlamentaria, al respetar su autonoma.
Para algunos en descargo de lo anterior es coincidente que la pluralidad
en el Congreso ha propiciado nuevas condiciones en su funcionamiento que en el
pasado no ocurra, fundamentalmente en las capacidades para concertar y
negociar la agenda legislativa en un marco de respeto frente al presidente de la
2010. Estudio introductorio y compilacin de CIENFUEGOS, David, I y II Tomos,
Mxico, 2010.
23 ESPARZA MARTNEZ, Bernardino, Decisiones Polticas Problemtica en el derecho
parlamentario?, Ed. Porra, Mxico, 2009, p. 85.
80
Repblica, as como en el ejercicio de ciertas facultades de nombramiento, control

poltico y presupuestal. La disminucin de la capacidad de iniciativa y de la
autoridad presidencial, as como la hegemona histrica de un partido poltico, dio
paso a un escenario ms plural y de constantes reformas institucionales.
As, se reconoce que el Congreso ha sido objeto de reformas que pueden
incrementar potencialmente sus capacidades decisorias al instituirse la reeleccin
legislativa inmediata; ostentar una composicin plural que opera con regularidad
en los rganos directivos; contar con el fortalecimiento del personal de servicio
parlamentario de carrera y tener un mejor sistema de informacin, tecnologas y
divulgacin de actividades, as como mayores espacios de control sobre la
administracin pblica.
De tal suerte, la inclusin de la consulta popular en el texto constitucional y la
expedicin de la LFCP, junto con otros medios, como el de la iniciativa ciudadana
para proponer leyes, significar para los partidos polticos y grupos parlamentarios
acreditados en las legislaturas, un momento clave de definicin para el correcto
funcionamiento del sistema poltico en general, as como en el estudio, discusin y
aprobacin de las leyes sobre cuestiones relevantes para la vida del pas, en
particular. Esta nueva dinmica exigir tambin el cambio de reglas operativas al
interior de las asambleas y comisiones para elevar la calidad de los debates y
proyectos legislativos y tratar de mejorar, en suma, el funcionamiento democrtico
del Congreso.
II.2 El papel del Congreso en la consulta popular
En los canales del Congreso, la consulta tanto a los ciudadanos en general
como a determinados sectores involucrados en la aplicacin de las normas, ha
antecedido invariablemente al proceso de aprobacin de leyes, al caminar en va
paralela a su trmite legislativo, que llega a ser apenas un mecanismo de refuerzo
a la actividad de las comisiones dictaminadoras en un plano coyuntural y
meramente operativo, toda vez que los resultados no son vinculatorios.24
24
Este tipo de disposiciones son comunes en la legislacin local, como puede corroborarse
en el artculo 10 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo de Nayarit, con el siguiente texto:
El Congreso podr convocar y celebrar reuniones, foros, conferencias, asambleas o
audiencias populares, con la finalidad de ampliar el conocimiento de la realidad econmica,
social o poltica a tomarse en cuenta en la sustanciacin de criterios legislativos. La
legislatura podr organizar y participar en reuniones nacionales o regionales de legisladores
sujetndose a los acuerdos y determinaciones que al efecto dicte la asamblea.
Una disposicin de igual envergadura puede encontrarse en el constitucionalismo local,
como en el caso del artculo 134, fraccin III, de la Constitucin Poltica de Nayarit, que
dice: El poder ejecutivo, en los trminos de la ley, someter a la consulta de la ciudadana
las prioridades y estrategias del sistema estatal de planeacin. Como puede verse, se trata
del mismo criterio, dirigido a instrumentalizar consultas en la esfera administrativa que
tambin carecen de fuerza vinculatoria pues se reducen a configurar una lista de prioridades
de polticas pblicas, en un plano meramente enunciativo.
81
Al ser ampliamente conocida, en el mbito federal, particularmente en los

artculos 26 y 73, fraccin VI, de la CPEUM, esa figura ya se haba instituido para
facultar al Ejecutivo a establecer procedimientos de participacin y consulta popular
en el sistema nacional de planeacin democrtica, al igual que en el Distrito Federal
para que la entonces Asamblea de Representantes convocara a consulta pblica.25
As que, para dar fin a esa separacin entre los ciudadanos y el rgano
legislativo, y hacer a un lado la tendencia de que las consultas sobre legislacin
sirvan nicamente como una fase preparatoria sin vinculacin para algn proyecto
jurdico, ha resurgido la consulta popular como una figura que responde, en primer
trmino, a un modelo integralmente constitucionalizado y, en segundo lugar, con
diversas aristas no menos complicadas para su organizacin y celebracin. Sin
embargo, al alcanzar tal categora constitucional, ni los partidos ni los grupos
parlamentarios podrn en adelante observar marginalmente al ciudadano, sino que
la escena poltica eventualmente cambia con la existencia de un medio de
participacin democrtica que tiene un alto impacto al interior de las Cmaras
legislativas para emitir los actos que devienen del ejercicio de sus facultades.26
Si a travs del mandato representativo puede entenderse a la realidad del
Congreso como la prolongacin de los intereses de la sociedad plural, y de que se
trata de un rgano que forma parte del Estado, los legisladores tendrn la alta
misin de traducir simultneamente la discusin camaral en abierta sintona con
las manifestaciones de la opinin pblica, para producir buenas leyes al seguir los
procedimientos adecuados en su elaboracin y puesta en vigor. Ello es as, debido
a que la legislacin cumple tambin funciones polticas que la administracin y
organizacin interna del Congreso y particularmente los procedimientos legislativos
no deben ignorar, ya que toman parte del Estado constitucional y democrtico de
derecho.27
En efecto, el procedimiento legislativo tal como se conoce en cada una de sus
fases, tiene la funcin de ordenar y regular de manera adecuada la toma de
decisiones congresionales, porque en realidad no se limita a formalizar solamente
la discusin entre legisladores de diversos grupos parlamentarios, sino que el
25
Vase a ORTIZ ARANA, Fernando y TREJO CERDA, Onosandro, El procedimiento

legislativo federal mexicano. Estudio terico. Anlisis e interpretacin de las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el sistema bicamaral y el
procedimiento formativo de las leyes federales en Mxico. Porra, Mxico, 2010, pp. 69 y
ss.
26 Por supuesto que ese impacto no toca solamente al rgano legislativo, pues antes y
despus de la intervencin del rgano legislativo, otros rganos del Estado, distintos a ste,
realizan actos tendientes a la formacin de las leyes. Op. cit. pp. 17 y ss. Los autores citados
llaman a esa concurrencia sistema legislativo constitucional.
27 TERRN MONTERO, Javier, Opinin pblica y negociacin en el procedimiento
legislativo, Temas y problemas del parlamento contemporneo, Francesc Pau i Vall y
Miguel Carbonell (Compiladores), UNAM, Miguel ngel Porra, Mxico, 2006, pp. 249 y
ss.
82
contenido del debate y la decisin que se adopte, tiende a facilitar una vinculacin
poltica con los gobernados. 28
De esta manera, se han abierto nuevos espacios para la legitimacin de actos
que se estudian y emanan de la institucin legislativa, al incluirse mecanismos
populares que aseguran de manera efectiva la realizacin de los valores
democrticos muchas veces acotados con la centralidad del proceso
legislativo por lo cual ahora se acepta la ubicacin preponderante del electorado
para, en ejercicio de sus derechos y libertades, dar su opinin sobre los actos de
carcter legislativo del Congreso.
Segn la LFCP, los actos de carcter legislativo (leyes, decretos o acuerdos)
del Congreso, son susceptibles de someterse a la consulta popular, siempre que
sean de trascendencia nacional; repercutan en la mayor parte de la poblacin;
impacten en una parte significativa de la poblacin; propongan legislar sobre leyes
nuevas o modificaciones a las ya existentes que impacten en una parte significativa
de la poblacin y los asuntos que determine el propio Congreso a travs de leyes
y de acuerdo al momento pueda sealar otros componentes de los temas de
trascendencia nacional, de tal manera que pueda someterse a la opinin de los
ciudadanos, aquellas materias que representen beneficio a los mexicanos.
As, corresponder a los presidentes de las mesas directivas de las Cmaras
del Congreso, solicitar a la SCJN que se pronuncie sobre la constitucionalidad de
la materia sujeta a consulta, control previo que deber estar resuelto para efectos
de que el Congreso pueda emitir la convocatoria de acuerdo con la declaratoria de
constitucionalidad hecha por el Alto Tribunal, y cuando la consulta tenga como
origen a peticiones ciudadanas, la propia SCJN hubiere calificado la
transcendencia nacional.29
28 A ese respecto, conviene reflexionar que no basta la simple voluntad y los buenos deseos
para emitir un cuerpo normativo, sino va acompaado de procesos planeados y una adecuada
evaluacin de sus contenidos tcnicos, as como de las repercusiones que pueda ocasionar
su aplicacin, de tal manera que la utilizacin de mecanismos de consulta ayuda a enriquecer
sus contenidos pero sobre todo a legitimar democrticamente al rgano legislativo. En el
caso que nos ocupa, el artculo 93 de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de
Nayarit, dicta reglas de detalle referidas al contenido tcnico y a la redaccin de las leyes,
pues se indican caractersticas que dictar las resoluciones de ley, decreto o acuerdo, a saber:
nombre o ttulo de los nuevos ordenamientos; indicar la materia normativa; el articulado
transitorio y reglas general, tales como que respondan a un criterio nico de ordenacin,
desarrollo normativo de lo general a lo particular, mbito de aplicacin, parte sustantiva,
infracciones y sanciones, entre otras. El legislador de Nayarit, adopta as un conjunto de
pautas, directrices y lineamientos tcnicos para contribuir a la elaboracin y redaccin del
contenido de las leyes y esa tendencia se confirma con el acuerdo que emite el Manual de
Tcnica Legislativa para mejorar y normalizar la calidad de las leyes, aprobado el 6 de marzo
de 2014.
29 Consltese, al efecto, la versin taquigrfica de la sesin pblica ordinaria del pleno de la
SCJN, celebrada el martes 25 de marzo de 2014, en la cual se desahog la consulta 1/2014
prevista en el prrafo segundo de la fraccin II del artculo 14 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial de la Federacin, promovida por algunos ciudadanos quienes solicitaron a la SCJN
83
Cabe precisar que, tratndose de aquellas peticiones de consulta popular

provenientes del presidente de la Repblica o del treinta y tres por ciento de los
integrantes de cualquiera de las Cmaras, entonces el alcance de la trascendencia
nacional ser calificado por la mayora de legisladores presentes en cada Cmara.
Se puntualiza que dentro de los sujetos legitimados se encuentran
centralmente los ciudadanos que sean mexicanos conforme al artculo 34
constitucional, estn inscritos en el padrn electoral, tengan credencial para votar
con fotografa vigente y no hayan sido suspendidos en sus derechos polticos
requirindose, para solicitar la consulta, un nmero de personas equivalente al dos
por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores.
Asimismo, declarada la constitucionalidad de la materia de consulta y emitida
la convocatoria, el Congreso notificar al Instituto para los efectos de que proceda
a su organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados.
Una caracterstica importante es que la consulta popular convocada, deber
realizarse simultneamente al da de la jornada electoral federal en los trminos
constitucionales, para lo cual sern utilizadas las mesas de casillas electorales
dotadas de una funcin adicional, al fungir como receptoras de los votos en la
consulta.
Otro apartado especial se refiere al procedimiento para atender las peticiones
de consulta popular a partir de una fecha cierta a fin de que el Congreso comience
a recibirlas, y que, de acuerdo al periodo constitucional de cada legislatura,
comprender nicamente del uno de septiembre del segundo ao de ejercicio hasta
el quince de septiembre del ao previo al en que se realiza la jornada electoral
federal, de tal suerte que las consultas se llevarn a cabo cada tres aos.
De obtenerse al menos el cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en
la lista nominal de electores, el resultado de la consulta ser vinculatorio y el
Congreso tendr que proceder a emitir o modificar el acto de carcter legislativo
que corresponda. Por su parte, las peticiones de la ciudadana cuentan con un
apartado especial de la LFCP, 30 tal como enseguida se describe:
PROCEDIMIENTO DE LAS PETICIONES CIUDADANAS
calificar la constitucionalidad del tema de la consulta energtica en trminos del artculo 35,
fraccin VIII, numeral 3 in fine, cuyo proyecto de resolucin propone declararla
improcedente ante la falta de legitimacin de quienes la formularon, difirindose la
discusin para proseguirla el jueves 3 de abril del ao en curso.
30 Dentro del procedimiento, atendiendo el rgimen restrictivo que la ley seala, las
peticiones de consulta se delimitan segn sea el sujeto que las formule: el presidente de la
Repblica slo podr formular una peticin por cada jornada de consulta y lo mismo el
Congreso, y la convocatoria ser aprobada por la mayora de sus Cmaras. En cambio, los
ciudadanos podrn presentar ms de una peticin, siempre que hayan reunido el apoyo en
un nmero equivalente al menos al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de
electores, de conformidad al informe emitido por el Instituto y con la previa declaracin de
constitucionalidad y calificacin de la trascendencia nacional por la SCJN. Cabe sealar que
antes de la peticin, los ciudadanos deben presentar un aviso de intensin a la Cmara de
Diputados mediante un formato autorizado, a fin de obtener la constancia respectiva y
proceder as a iniciar a recabar las firmas.
84
A. Fase inicial de presentacin de peticiones

Presidente de la
Repblica
Podr hacerlo ante
cualquiera de las dos
Cmaras
Legisladores
federales
Ante la Cmara a la
cual pertenezcan
Ciudadanos
Ante el presidente
de
la
Cmara
de
Diputados
B. Fase de publicidad y verificacin

Cmara de Diputados
1. El presidente de la Mesa Directiva
manda publicar la solicitud en la Gaceta
Parlamentaria.
3. Da cuenta de la misma al interior
de la Cmara.
2. Solicita al Instituto la verificacin
respectiva.
Instituto
1. Verifica, en un plazo de treinta
das naturales, que la peticin ha sido
suscrita en un nmero equivalente, al
menos, al dos por ciento de ciudadanos
inscritos en la lista nominal de electores.
2.
Cualquiera
que
sea
la
determinacin,
lo
comunicar
al
presidente de la Cmara de Diputados,
para sus efectos.
C. Fase de incumplimiento
Instituto
1. Determina que no cumple con el
requisito establecido en el artculo 35,
fraccin VIII, numeral 1, inciso c) de la
CPEUM.
2. Remite el informe con resolutivo al
presidente de la Cmara de Diputados.
Cmara de Diputados
1. El presidente de la Cmara de
Diputados manda publicar el informe con
resolutivo en la Gaceta Parlamentaria.
2. Da cuenta de dicho informe al
interior de la Cmara.
3. Ordena su archivo como asunto
total y definitivamente concluido.
85
D. Fase de cumplimiento
8
1. El presidente de la
Cmara de Diputados
publica el informe en la
Gaceta Parlamentaria.
2. Enseguida, enva
la peticin a la SCJN, junto
con la propuesta de
pregunta
de
los
peticionarios, para que
resuelva
sobre
su
constitucionalidad.
SCJN
1. Dentro del plazo de
veinte
das
naturales,
resuelve
sobre
la
constitucionalidad de la
peticin de la materia de la
consulta popular.
2. Revisa que la
pregunta
derive
directamente de la materia
de la consulta; no sea
tendenciosa o contenga
juicios de valor; emplee
leguaje neutro, sencillo y
comprensible, y produzca
una respuesta categrica
en sentido positivo o
negativo.
3. Realiza, en su
caso,
modificaciones
conducentes a la pregunta,
a fin de que cumpla con los
criterios.
4.
Notifica
su
resolucin a la Cmara de
Diputados, dentro de las 24
horas siguientes al en que
la emita.
Trmite
1. Si la resolucin de
la
SCJN
declara
la
constitucionalidad,
la
pregunta no podr ser
modificada.
2. Si la SCJN declara
la inconstitucionalidad de
la materia de la consulta, el
presidente de la Cmara
de Diputados publica la
resolucin en la Gaceta
Parlamentaria, da cuenta y
procede a su archivo como
asunto
total
y
definitivamente concluido.
3.
Declarada
la
constitucionalidad,
el
Congreso
emite
la
convocatoria, la notifica al
Instituto y ordena su
publicacin en el Diario
Oficial.
4. Las resoluciones
de
la
SCJN
sern
definitivas e inatacables.
La LFCP busca que los ciudadanos respondan una pregunta derivada

nicamente de la materia de consulta popular no tendenciosa ni que contenga
juicios de valor y formulada de tal manera que produzca una respuesta categrica
en sentido positivo o negativo relacionada con el tema de la consulta, en este
sentido, cuando la peticin verse sobre una propuesta para modificar el orden
jurdico, se especificarn los preceptos que sern objeto de consulta y s se trata
de un acto u omisin de autoridades, describirlos de forma detallada.
Finalmente, no escapa del contenido de la ley la debida regulacin para los
medios de impugnacin, por lo que se prev el recurso de apelacin, procedente
en contra del informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el
resultado de la verificacin del porcentaje, as como el informe del Consejo General
respecto del resultado de la consulta popular, lo que garantizar la certeza de la
consulta apegada a los principios de constitucionalidad y legalidad.
III. CONCLUSIONES
En nuestro pas, los partidos polticos constitucionalizados son entes
privilegiados en la composicin y funcionamiento del Congreso, antecedidos del
proceso electoral donde son sujetos de derecho a participar en la competencia por
86
los cargos representativos tanto de la Federacin como de los estados. Dominantes

en el mercado electoral, en el futuro tendrn que compartirlo tambin con los
candidatos independientes y los legisladores que en su caso sean reelectos.
Indiscutiblemente que el Congreso tendr que hacer profundos ajustes para
que su funcionamiento armonice con el proceso de cambio, los cuales no tendrn
que limitarse solamente a la colaboracin con los otros poderes, sino, al mismo
tiempo, en fortalecer el estatuto que rige la organizacin, distribucin y operatividad
de los distintos actos legislativos que se llevan a impulso de los partidos polticos
al funcionar como grupos colegiados en las asambleas, convertidos en verdaderos
creadores del cambio poltico.
La demanda de reformas institucionales obliga al Congreso mexicano a
actualizarse para tener una actuacin transparente y eficaz del trabajo
parlamentario y del control del gobierno, como en el mbito que corresponde a la
funcin legislativa que tiene como nueva categora constitucional a los medios de
participacin democrtica, entre ellos a la consulta popular, toda vez que el
fortalecimiento del Poder Legislativo debe reflejarse en la funcin creadora de la
ley con la participacin de los ciudadanos cuando su decisin sea vinculatoria. 31
Adems de positivar los criterios jurisprudenciales firmes sobre el
procedimiento legislativo, emitidos por el Poder Judicial de la Federacin, y
establecer consultas previas obligatorias a la SCJN sobre la constitucionalidad de
los proyectos legislativos, las reformas al reglamento parlamentario no deben estar
dirigidas intra muros para dirimir contiendas sobre el trmite de los asuntos a
debate, sino para privilegiar la negociacin seria, la discusin multidisciplinaria y
rendir cuentas a los electores con propuestas legislativas capaces de contribuir a
resolver los grandes problemas nacionales.
Para proyectar al Congreso en el marco de las reformas, tiene que
consolidarse la independencia institucional en su papel de controlador de las
decisiones del gobierno y mediante una apertura de los procedimientos legislativos
con la sociedad.
31
Desde nuestro particular criterio, dentro de los actos legislativos se encuentra sin lugar a
dudas la reforma constitucional, cuyo contenido pudiera alegarse que no es susceptible de
consulta, con lo cual algunos sectores no estn de acuerdo debido a que se seala con
claridad las prohibiciones sobre los temas en los cuales es improcedente, en razn de lo cual,
atendiendo a que se trata del mximo ordenamiento poltico, el procedimiento reformador
se da en consonancia con el principio de soberana popular prescrito en la misma
Constitucin, mismo que reconoce de origen al pueblo mexicano en la base de las decisiones
polticas, y en consecuencia resulta aconsejable que las proposiciones de reforma
constitucional, precisamente por su trascendencia en la vida nacional, sean objeto de
consulta, exceptuando las materias previstas en la ley y aquellas modificaciones que
adecan, precisan el texto o cambian la nomenclatura de algn artculo. Sin embargo, debe
admitirse que la consulta podra incidir en una reforma constitucional hacia el futuro,
siempre que se cumplan los requisitos de la LFCP, pero no para revocar una reforma ya
aprobada conforme el procedimiento establecido en el artculo 135 constitucional, pues la
nica forma sera mediante una nueva reforma constitucional.
87
De ah que debe complementarse con otras medias para atemperar las

prerrogativas de los diputados, limitar sus intereses personales al incentivar una
poltica parlamentaria de autonoma decisional y respeto al pluralismo; fomentar
prcticas positivas de reeleccin consecutiva; garantizar los derechos de las
minora parlamentarias con facultades de verificar la efectiva aplicacin de las
leyes; racionalizar la actividad legislativa y establecer procedimientos de urgencia
y competencias legislativas para las comisiones y, sobre todo, saber privilegiar y
afianzar el rgimen de garantas con control judicial para el disfrute de los derechos
fundamentales previstos en la CPEUM y las Constituciones estatales. Ello implica
por consiguiente, una refundacin de leyes como eje principal del proceso de
cambio.
La implementacin gradual de los mecanismos de relacin con la sociedad y
la forma tan heterognea como han sido concebidos en las entidades federativas,
as como el nacimiento del sistema procedimental previsto en la LFCP, constituye
un desafo de enormes dimensiones para la Repblica representativa, democrtica,
laica y federal.
Con el Congreso convertido en foro de discusin, bien reflejada la obra
legislativa en peridicos, radio y televisin, puede pugnarse por lograr una
identificacin popular con la institucin parlamentaria al encauzar la participacin
ciudadana en la fase preparatoria y decisoria de las leyes, como una alternativa a
los procedimientos tradicionales.
As, adems, se podr responder a los requerimientos de una buena
gobernabilidad con polticas de mayor acceso a la informacin a travs del diseo
de formas de participacin ciudadana por correo electrnico e internet, a fin de
entrelazar una comunicacin fluida y directa entre legisladores y ciudadanos,
lderes polticos, organizaciones sociales, as como el uso de cdigos de conducta
aplicados con justicia y sin favoritismos partidarios.32
En esos cambios, es recomendable explorar el empleo de sistemas
tecnolgicos para preparar y elaborar leyes, abrindose los prticos del Congreso
a una agenda legislativa impulsada y controlada por los propios ciudadanos y,
simultneamente, proporcionar a la sociedad la informacin sobre los
procedimientos y actividades institucionales, y as modificar los acostumbrados
cauces de comunicacin empleados hasta ahora.
Aunque la LFCP no lo prev expresamente, sin perjuicio de que en un futuro
se incluya un captulo sobre este tpico, es aconsejable que el Congreso mexicano
utilice nuevas tecnologas con el fin de promover la participacin ciudadana en los
procesos deliberativos y el contenido de las leyes, toda vez que, como resulta
comprensible, no todos los asuntos son susceptibles de dilucidarse a travs de la
consulta.
32 Villanueva, Ernesto, voz: Rendicin de cuentas del legislador en el Diccionario de

Derecho de la Informacin, Tomo II, 3 ed. corregida y aumentada, Jus, IIJ-UNAM y otros,
Mxico, 2010, p. 539.
88
IV. FUENTES DE CONSULTA

BIBLIOGRAFIA
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participacin ciudadana en Mxico, Democracia Participativa; visiones, avances
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de San Nicols de Hidalgo, Mxico, 2010.
CIENFUEGOS, David, Estudio introductorio y compilacin, Coleccin de
Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, incluye la general, las de los
estados y el estatuto del Distrito Federal, vigentes al 15 de marzo de 2010,
Mxico.
ESPARZA MARTNEZ, Bernardino, Decisiones Polticas Problemtica en el
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GAMBOA MONTEJANO, Claudia, Participacin ciudadana: estudio comparativo de
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MADERO ESTRADA, Jos Miguel, Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado
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abismo entre legislacin y realidad, Benjamn Revuelta Vaquero y Fernando
Patrn Snchez (Coords.), coedicin Universidad de Guanajuato, IFE y
Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, Mxico, 2010.
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bicamaral y el procedimiento formativo de las leyes federales en Mxico.
Porra, Mxico, 2010.
TERRN MONTERO, Javier, Opinin pblica y negociacin en el procedimiento
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Vall y Miguel Carbonell (Compiladores), UNAM, Miguel ngel Porra, Mxico,
2006.
VILLANUEVA, Ernesto, voz: Rendicin de cuentas del legislador en el Diccionario
de Derecho de la Informacin, Tomo II, 3 ed. corregida y aumentada, Jus, IIJUNAM y otros, Mxico, 2010.
Otras fuentes consultadas:
CUADROS comparativos temticos del contenido de las voces de las
Constituciones locales y del Estatuto del Gobierno del Distrito Federal,
89
REDIPAL,
tem.htm.
actualizacin
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi
voces
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicada
en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de septiembre de 1999, y sus reformas;
CMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIN, Secretara General
Secretara de Servicios Parlamentarios, 2014. As como tambin los
reglamentos
de
ambas
Cmaras.
Vase
en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm.
90
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y EL PODER LEGISLATIVO

Vernica Snchez Garca33
Resumen
El tema de la participacin ciudadana ha sido utilizado con frecuencia en el
discurso poltico, sin que los poderes pblicos ni la ciudadana conozcan siquiera
su clasificacin y sus alcances. Frecuentemente se confunden con los mecanismos
de democracia directa, como son: el referndum, plebiscito y la iniciativa popular
como las principales. Estos ltimos son confusos y poco utilizados, sobre todo por
el legislador para presentar a la ciudadana una propuesta de ley; al mismo tiempo,
los ciudadanos desconocen dichas herramientas y no las utilizan, adems, por lo
complicado de reunir los requisitos sealados por la ley.
Palabras clave
Mecanismos de participacin ciudadana, democracia directa, poder
legislativo.
33
Doctora en Derecho por el Instituto de Estudios Jurdicos, A.C. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores. Abogada Investigadora en el Poder Legislativo del Estado de
Jalisco. verolex.s@gmail.com
91
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
El desarrollo electoral de Mxico ha experimentado la alternancia poltica a
travs del cada vez mayor y consciente ejercicio democrtico en las elecciones. Se
observa cmo ha variado el fortalecimiento, decaimiento y surgimiento de nuevas
opciones polticas en las que el ciudadano tiene plena libertad de elegir a sus
representantes populares. Pero, tambin es cierto que la representacin de
algunos ciudadanos electos popularmente, no ha sido suficiente para abordar las
cuestiones pblicas y que la ciudadana se ha limitado a la simple eleccin de sus
representantes, al dejar que los poderes pblicos decidan sobre los asuntos
fundamentales de polticas pblicas sin consultar a la sociedad quien, finalmente,
ser la depositaria de las decisiones tomadas por sus representantes.
En ciertos casos, esas determinaciones carecen de la aceptacin general de la
poblacin; provocan la falsa legitimacin de intereses contrarios al bienestar de la
comunidad y que muchas decisiones se tomen con un completo desconocimiento de la
materia.34
En este sentido, uno de los aspectos positivos de la alternancia poltica es

que ha permitido abrir canales de dilogo entre los poderes pblicos y de stos
hacia la sociedad quien se ha mostrado cada vez ms interesada en las decisiones
de los gobernantes en turno.
Para responder a la nueva realidad poltica democrtica, producto de la
pluralizacin de los espacios de participacin y representacin, se han modificado los
diseos institucionales estatales y se han constituido instrumentos novedosos de
negociacin entre los actores con capacidad de influir en las decisiones legislativas
sobre polticas. En este sentido, han sido incorporados novedosos instrumentos de
participacin en las legislaciones locales.35
Ante este panorama, la ciudadana pos su mirada en las actividades del

legislativo, el cual adquiri cada vez mayor importancia en el escenario pblico, en
donde la figura presidencial ya no es la nica que ejerce su facultad legislativa. La
sociedad, cada vez ms preparada acadmicamente e informada dadas las
facilidades de las nuevas tecnologas, se cuestion sobre la legalidad de los actos
de los poderes pblicos, as como tambin del contenido de sus decisiones
polticas; se preguntaba, adems, sobre la conveniencia o no de un acto legislativo,
lo que sin lugar a dudas devino en una cada vez mayor participacin social, no solo
para inconformarse, sino tambin como coadyuvante de dicho poder, con la
finalidad de lograr acuerdos sobre los asuntos que a aquella interesan y, en su
caso, afectan. Comenz a fortalecerse la corresponsabilidad en el ejercicio de
legislar.
34 Gamboa Montejano, Claudia. (2006). Democracia directa: referndum, plebiscito e
iniciativa popular. Mxico: Poder Legislativo Federal. Cmara de Diputados. Direccin de
Servicios de Investigacin y Anlisis. Disponible en internet (recuperado el da 10 de febrero
de 2014): http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-17-06.pdf, p. 56.
35 Zayas Ornelas, Len David. (2007). Los mecanismos de democracia directa en Mxico:
el plebiscito y referndum en las entidades del pas. En: Nosis. Revista de Ciencias Sociales
y Humanidades, volumen 16, nmero 32 de julio a diciembre. Mxico: Instituto de Ciencias
Sociales y Administracin. Disponible en internet (recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=85903208, p. 178.
92
Establecer una vinculacin activa y permanente con la sociedad organizada y

ampliar los espacios para que la ciudadana participe en el diseo, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas, son retos importantes para aqul gobierno que
pretenda el xito de su gestin.36
La ciudadana ha logrado, cada vez ms, empoderarse en el mbito poltico

con la capacidad de veto que los mecanismos de participacin ciudadana le han
otorgado. Sin embargo, las deficiencias detectadas son: la falta de organizacin de
los ciudadanos y que los funcionarios pblicos carecen de las herramientas de
canalizacin de esta participacin ciudadana de manera constructiva. Es frecuente
que el gobierno entrante interrumpa la continuidad de proyectos que no se
concretan. Esta situacin fomenta que los gobiernos en turno, en bsqueda de la
popularidad, elaboren proyectos a corto y mediano plazo que les ofrezcan la
oportunidad de proponerlos, desarrollarlos e inaugurarlos, para as ayudar a las
carreras polticas de quienes los presentan.
Surge entonces el denominado oportunismo, situacin que tambin es uno
de los riesgos detectados en los mecanismos de democracia directa, en donde a
travs del referndum, plebiscito, iniciativa popular y la revocacin de mandato, las
masas pueden ser manipuladas para votar a favor o en contra de una propuesta.
Estos mecanismos de democracia directa son una innovacin en el diseo del
sistema poltico que debe ser atendida, puesto que sin informacin adecuada sobre su
procedimiento y formulacin de la agenda, es difcil vislumbrar el alcance que puedan
tener en un futuro.37
Es una pena reconocer que en Jalisco estos instrumentos son poco

explorados y, por tanto, exiguamente utilizados por los ciudadanos e, incluso, por
los propios poderes, como lo describe la declaracin siguiente de los legisladores
jaliscienses:
Apreciamos se refiere a los integrantes de la Comisin de Participacin
Ciudadana- que son letra muerta las figuras de esta naturaleza plebiscito, referndum
e iniciativa privada- pues las autoridades no fueron abiertas ni incluyentes a las causas
de la sociedad () ni se facilita la injerencia de los ciudadanos en la toma de decisiones
del gobierno.38
Cabe sealar que durante dicha sesin se turn para su anlisis y dictamen
la iniciativa que propone expedir la Ley de Parlamento Ciudadano del Estado de
Jalisco, cuyo objetivo principal de la propuesta es que se realicen sesiones
parlamentarias en las que los ciudadanos puedan tener la representatividad de un
diputado, con la finalidad de que propongan diversas iniciativas para dar solucin
a los problemas que aquejan a Jalisco.
36
Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin. (2008).

Participacin ciudadana para qu? Hacia una poltica de participacin ciudadana en
el gobierno federal. Disponible en internet (recuperado el da 5 de febrero de 2014):
http://www.oic.sep.gob.mx/portal3/doc/Participacion%20ciudadana.pdf, pp. 2-3.
37 Zayas Ornelas, Len David. (2007). Op. cit., p. 179.
38 El Informador. (2014). Diputados critican falta de participacin ciudadana en decisiones.
Mxico: Peridico El Informador de fecha 20 de febrero de 2014. Disponible en internet
(recuperado
el
da
22
de
febrero
de
2014):
http://www.informador.com.mx/jalisco/2014/514107/6/diputados-critican-falta-departicipacion-ciudadana-en-decisiones.htm
93
Con ello se observa que la participacin ciudadana tiene como objeto abrir
espacios para la incidencia de grupos de la sociedad, a saber: a) ayudar a construir
una visin compartida entre el gobierno y la sociedad del desarrollo nacional; b)
promover la transparencia y la rendicin de cuentas del gobierno a la sociedad; c)
obligar al gobierno a ser eficiente y a centrarse en el inters pblico, y d) aprovechar
los conocimientos y recursos de la sociedad a favor del inters pblico, con
soluciones eficientes a problemticas sociales.39
An con estos reconocidos esfuerzos, en Mxico, la limitada experiencia
nacional en esta materia ha conducido a que se confunda la nocin de participacin
ciudadana con las formas de democracia directa. Al decir de Alberto Olvera, las
formas de democracia directa se utilizan de manera excepcional y en condiciones
polticas muy especficas y agrega que equiparar la participacin ciudadana con la
democracia directa es un error conceptual que limita el horizonte poltico de la
democracia.40
39
Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin. (2008). Op.

cit., p. 7.
40 Olvera, Alberto. (2009). La participacin ciudadana y sus retos en Mxico. Un breve
estudio del desarrollo de la cultura y de las instituciones participativas y diagnstico de su
problemtica actual, con propuestas para hacer funcionales las instancias de participacin
democrtica. Mxico: Secretara de Gobernacin. Disponible en internet (recuperado el da
5
de
febrero
de
2013):
http://www.gobernacion.gob.mx/work/models/SEGOB/Resource/946/4/images/b)Olvera_
Entregable_2.pdf, p. 3.
94
1. La participacin ciudadana en el ejercicio y el control del gobierno

La participacin ciudadana es, en primer lugar, un concepto sujeto a mltiples
definiciones, dependiendo de la perspectiva en que se aborde; sin embargo, la ms
comn es la entendida como la posibilidad de la sociedad de contribuir e influir en
las decisiones gubernamentales que le afectan.41 En segundo lugar, el debate
sobre la participacin ciudadana en el ejercicio y el control del gobierno en Mxico
es reciente y tiende a diversas confusiones. Alberto Olvera seala que, la
confusin se ha acentuado () con la popularizacin de conceptos relacionados
con la participacin, como transparencia y rendicin de cuentas.42 En tercer lugar,
desde el enfoque poltico o democrtico participativo, la participacin ciudadana es:
Una prctica de la poltica que permite a los ciudadanos intervenir en los asuntos
de inters colectivo a travs de la creacin de espacios pblicos donde no slo se
debaten, sino que se deciden y vigilan las polticas pblicas de los diferentes niveles de
gobierno.43
Con la anterior definicin se pensara en los grupos de la sociedad civil

organizada, como lo son las diferentes asociaciones civiles, colegios, incluso
sindicatos, entre otros, los que mediante un inters conjunto de manera grupal,
procuran espacios pblicos para analizar y proponer polticas dirigidas a los
poderes para el anlisis, elaboracin e incidencia de polticas pblicas.
Gonzalo Julin Rosa, seala que la democracia directa contribuye a fortalecer
y legitimar la democracia en general, pero tambin se ha creado confusin entre
los adecuados mecanismos de participacin ciudadana y los de democracia
directa, lo que deja, a stos ltimos, con una clara tendencia a su desaparicin
debido a que existen mecanismos ciudadanos mucho ms giles y directos para
lograr acercamientos para el dilogo y la negociacin entre los grupos de la
sociedad civil organizada con los poderes pblicos y que no necesariamente estn
establecidos en la Ley.
Existen ahora grandes desafos para el Estado, que han favorecido un trnsito
desde los tradicionales modelos de gobernar hacia la implementacin de nuevas
modalidades de la participacin democrtica, puede hablarse del surgimiento de una
nueva forma de democracia participativa en la que, por medio de la apertura de los
procesos polticos a la interaccin estrecha y continuada entre los polticos, las
administraciones y la ciudadana, se consigue crear nuevas formas del quehacer
democrtico desde las que se hace posible afrontar, conjuntamente, las crecientes
problemticas sociales.44
41
Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin. (2008). Op.

cit., pp. 3 y 5.
42 Olvera, Alberto. (2009). Op. cit, p. 2.
43 Idem, p. 3.
44 Rosa Hernndez, Gonzalo Julin. (2010). Formas de participacin ciudadana. El
plebiscito. Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral. Mxico: Posgrado UNAM.
Disponible en internet (recuperado el da 5 de febrero de 2014):
http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/congreibero/ponencias/GonzaloJulianRosaHe
rnandez.pdf, pp. 1-2.
95
Ejemplo de ello lo constituyen las comisiones legislativas las que por regla
general son pblicas. Que si bien los ciudadanos presentes no pueden expresarse
de manera discrecional, s es posible que se agende previamente la participacin
de un grupo y se le conceda el uso de la voz a un representante para expresar sus
inquietudes ante los diputados integrantes de la comisin de que se trate. Lo
anterior, en congruencia con el artculo 85 del Reglamento de la Ley Orgnica del
Poder Legislativo del Estado de Jalisco,45 que seala que las personas que autorice
el presidente de la comisin podrn participar con voz a solicitud de cualquier
integrante de sta y con la autorizacin del presidente.
Particularmente, el artculo 95 fraccin III y IV del ordenamiento en comento,46
establece que corresponde a la Comisin de Ciudadana y Acceso a la Informacin
Pblica el estudio y dictamen o el conocimiento, respectivamente, de los asuntos
relacionados con: a) las demandas ciudadanas, propuestas y aportaciones
derivadas tanto de las organizaciones sociales y civiles, sectores representativos,
universidades, centros de investigacin, organismos privados y sociales enfocados
en el fortalecimiento y apoyo estrictamente de una nueva cultura de participacin
ciudadana; y b) impulsar proyectos de iniciativas de ley, decretos o dictmenes
para incorporar el marco jurdico vigente los ordenamientos legales pertinentes que
consideren las causas y movimientos propios de la sociedad.
Otra de las atribuciones de las comisiones legislativas, en cuanto a los
mecanismos de participacin ciudadana, conforme el artculo 115 de la Ley
Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, es celebrar foros de consulta
pblica, as como reuniones con especialistas de la materia para tratar asuntos de
su competencia. La realizacin de los foros permite un acercamiento directo de los
legisladores con la sociedad, en donde el ciudadano comn expresa sus
inquietudes y presenta propuestas, esto es, se trata de un espacio para que ste
detalle sus vivencias cotidianas frente a un problema especfico. El acercamiento
con los especialistas es tambin una herramienta valiosa, ya que sus
conocimientos, experiencia y profesionalizacin en cuanto a un tema determinado,
cuidadosamente analizado a travs del mtodo cientfico, permite un acercamiento
del problema de manera fiel y objetiva, as como de sus posibles soluciones.
El artculo 94 B del Reglamento de la Ley Orgnica del Poder Legislativo del
Estado de Jalisco define al foro de consulta pblica como el mecanismo de
participacin ciudadana mediante el cual las personas, instituciones acadmicas o
sociales, grupos organizados de la sociedad civil y servidores pblicos o
dependencias de cualquier orden de gobierno, aportan a los legisladores sus
propuestas sobre la creacin, adicin, reforma o derogacin del marco legal cuya
competencia recae en el Congreso del Estado, a convocatoria de este ltimo. De
esta manera, los mecanismos de participacin ciudadana anteriormente
45
Reglamento del Poder Legislativo del Estado de Jalisco. Actualizado al decreto nmero
24111/LX/12, publicado en el Peridico Oficial El Estado de Jalisco de fecha 13 de
octubre de 2012, seccin II.
46 Ley Orgnica de Poder Legislativo del Estado de Jalisco. Actualizada al decreto nmero
24396/LX/13, publicado en el Peridico Oficial El Estado de Jalisco de fecha 20 de marzo
de 2013, nmero 30 bis, edicin especial.
96
expresados, son flexibles en su organizacin y desarrollo: la adecuada logstica y

convocatoria son suficientes para recopilar las inquietudes y necesidades sociales.
Se observa entonces que existe una confusin entre los mecanismos de
participacin ciudadana y los de la democracia directa, al utilizar estos conceptos
de manera indistinta en muchos de los casos. La participacin ciudadana y los
mecanismos de democracia directa tratan de mecanismos de participacin, o
inclusin ciudadana, distintos. Uno, el de la participacin ciudadana, en sentido
estricto, generalmente trata de las organizaciones civiles que velan por los asuntos
relacionados con mejorar las condiciones de la vida urbana, tales como el
incremento de los servicios pblicos o de la mejora del entorno de las comunidades,
abanderados con los contenidos de los derechos humanos de los tratados
internacionales.
Se trata de la sociedad organizada en la bsqueda de mejorar sus
condiciones de vida en cogestin de la sociedad civil con el sector pblico. Estas
organizaciones civiles pueden ser colegios de profesionistas, sectores
empresariales, sectores populares, entre otras formas legales de organizacin,
como son los propios observatorios ciudadanos, contraloras sociales, institutos,
parlamentos ciudadanos, asambleas populares, sindicatos, por mencionar algunos.
Las leyes correspondientes a estas organizaciones sern el Cdigo Civil, la Ley de
Desarrollo Social, Ley Federal de Apoyo a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil, como los ordenamientos que instrumentan,
visibilizan y ofrecen mayor institucionalizacin de la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en la poltica pblica.
Sus herramientas son la vigilancia, el estudio, la protesta, el escndalo o la
denuncia que imponen costos reputacionales a los polticos que se corrompen o
abusan de su poder, por ejemplo. En este contexto, se considera prudente se
amplen los mecanismos de participacin ciudadana como son, los sistemas de
quejas, consejos consultivos, consejos ciudadanos de control y vigilancia,
observatorios ciudadanos, y dems formas tiles para que la sociedad informe al
estado y viceversa; sin embargo, la legislacin deber ser ms flexible para que
estas organizaciones se conformen, as como que sean escuchadas sus
peticiones.
En cambio, la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco,
describe el procedimiento para la iniciativa popular, como mecanismo de
democracia directa. Conforme el artculo 147 del ordenamiento en comento, es
facultad de presentar iniciativas de leyes y decretos a los ciudadanos, as como
cubrir los requisitos que exige la ley, es decir, el contemplado en el Cdigo Electoral
y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco (CEPCEJ); sin embargo, el
ejercicio de la facultad de iniciativa no supone que el Congreso del Estado deba
aprobar las iniciativas as presentadas, sino nicamente que las mismas deben ser
valoradas mediante el procedimiento legislativo con las modalidades especficas
que, en su caso, fijen las leyes. Adems, la presentacin de una iniciativa no genera
derecho a persona alguna, nicamente supone el inicio del procedimiento
legislativo que debe agotarse en virtud del inters pblico. Por ello es que resulta
ms sencillo, acudir de manera personal y directa a dialogar con los representantes
populares, para expresar sus inquietudes para que, en su caso, pueda ser
presentada ante la asamblea legislativa como una propuesta de Ley.
97
Si bien existen importantes avances en la inclusin de diversos mecanismos

de participacin ciudadana, el problema al que Mxico se enfrenta es la burocracia
y la estructura con la que fueron diseados estos mecanismos.47 De ah el
surgimiento de otras modalidades de mecanismos ciudadanos que faciliten el
acceso a la ciudadana en los procesos de decisin poltica, como lo son los foros
de consulta pblica o las reuniones de comisin legislativa que ya fueron
mencionados.
Los mecanismos de democracia directa plebiscito, referndum e iniciativa
popular- permiten evaluar el poder ciudadano sobre un asunto en particular, ya que
se puede obtener un indicador basado en la participacin que los ciudadanos
realizaron a travs de la expedicin de su voto en el proceso de que se trate. Para
la investigadora Mara Teresa Villarreal,
Los mecanismos de democracia directa son individualizados, que pueden tener
efectos vinculatorios o no. Estos instrumentos de participacin constituyen dispositivos
del control social sobre la accin estatal y la gestin desarrollada por su aparato
administrativo, con el fin de evitar la privatizacin de las decisiones pblicas.48
La democracia directa es una forma de gobierno en la cual el pueblo participa

de manera continua en el ejercicio directo del poder.49 La diferencia con los otros
mecanismos de participacin ciudadana es, como lo seala Jean-Francois
PrudHomme, que el pueblo, reunido en asamblea, delibera y decide en torno a
los asuntos pblicos.50 Cabe, entonces, hacer referencia a los conceptos relativos
a los mecanismos de democracia directa y sus efectos.
El plebiscito es definido como la consulta directa que hace al pueblo el poder
del Estado, para expresar su aceptacin o rechazo sobre un asunto especfico de
gran importancia o de gran inters pblico que afecta la esencia misma del Estado.
Su objeto es consultar a los ciudadanos para que expresen su aprobacin o
rechazo sobre la realizacin de actos o decisiones del Ejecutivo considerados
trascendentales para el orden pblico y el inters social,51 aunque posteriormente,
revista de juridicidad. El plebiscito sirve para que los ciudadanos decidan aceptar
47 Paredes, Mariela. (2012). Incipiente participacin ciudadana en Mxico. Mxico:

Contralnea. Periodismo de investigacin. Disponible en internet (recuperado el da 5 de
febrero de 2014): http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2012/09/13/incipienteparticipacion-ciudadana-en-mexico/
48 Villarreal Martnez, Mara Teresa. (2009). Participacin ciudadana y polticas pblicas.
Dcimo Certamen de Ensayo Poltico. Mxico: Comisin Estatal Electoral del Estado de
Nuevo Len. Disponible en internet (recuperado el da 5 de febrero de 2014):
http://www.ceenl.org.mx/educacion/certamen_ensayo/decimo/MariaTeresaVillarrealMartinez.pdf, pp. 3334.
49 Gamboa Montejano, Claudia. (2006). Op. cit., p. 4.
50 PrudHomme, Jean-Francois. (2001). Dos formas de participacin popular: democracia
directa y democracia representativa. En: Consulta popular y democracia directa. Mxico:
Instituto Federal Electoral. Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, nmero
15. Disponible en internet (recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.htm
51 Rosa Hernndez, Gonzalo Julin. (2010). Op. cit., pp. 6-7.
98
o rechazar una propuesta que concierne a la soberana. Es la votacin de todos los

ciudadanos para legitimar algo.52
El referndum aprueba, rectifica o desaprueba actos legislativos,
constitucionales o de una ley in genere.53 Es un proceso de consulta para la
aceptacin de una ley, as como para su modificacin o abrogacin, al cual tienen
derecho los gobernados de acuerdo a las leyes de cada pas.54
La iniciativa popular consiste en la transmisin de la potestad de iniciar el
procedimiento de revisin constitucional o de formacin de la ley formal, a una
determinada fraccin del cuerpo electoral. Es el procedimiento que permite a los
votantes proponer una modificacin legislativa o una enmienda constitucional, al
formular peticiones que tienen que satisfacer requisitos predeterminados.55 La
iniciativa popular tambin es considerada una forma de referndum, en la que los
votantes pueden formular una peticin para obligar a que ciertas medidas no
contempladas en la agenda legislativa del gobierno sean sometidas a la aprobacin
directa del electorado.56
Una diferencia importante entre la participacin ciudadana y la democracia
directa es que en sta ltima, nicamente pueden participar aquellas personas que
gozan de sus derecho polticos, mientras que la participacin ciudadana la
representan todas aquellas actividades e iniciativas realizadas por las
organizaciones civiles e incluso polticas, pero desde una perspectiva, por llamarla
as, para-democrtica, como una forma de cooperacin o coadyuvancia con los
poderes pblicos.
LA DEMOCRACIA DIRECTA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (CPEUM) Y EN LA CONSTITUCIN
POLTICA DEL ESTADO DE JALISCO (CPEJ)
Con fecha del 10 de febrero de 2014 se public en el Diario Oficial de la
Federacin,57 diversas reformas a CPEUM.58 El artculo 35, fraccin VII y VIII,
seala que son derechos de los ciudadanos: iniciar leyes, en los trminos y con los
requisitos que sealen la Constitucin y la Ley del Congreso; como votar en las
consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, al indicar de manera
pormenorizada el procedimiento a seguir y considerar que el resultado producto
52
Gamboa Montejano, Claudia. (2006). Op. cit., p. 5.

Rosa Hernndez, Gonzalo Julin. (2010). Op. cit., p. 8.
54 Gamboa Montejano, Claudia. (2006). Op. cit., p. 5.
55 dem, p. 6.
56 PrudHomme, Jean-Francois. (2001). Op, cit.
57 Secretara de Gobernacin. (2014). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
materia poltica-electoral. Mxico: Diario Oficial de la Federacin de fecha 10 de febrero
de 2014. Disponible en internet (recuperado el da 11 de febrero de 2014):
58 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. ltima reforma publicada en el
DOF 10-02-2014.
53
99
de dicha consulta ser vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo

federales y para las autoridades competentes. No sern objeto de consulta popular
la restriccin de los derechos humanos reconocidos por la Constitucin; los
principios consagrados en el artculo 40 de la misma; la materia electoral; los
ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organizacin,
funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte
de Justicia de la Nacin resolver, previo a la convocatoria que realice el Congreso
de la Unin, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta. Es el Instituto
Nacional Electoral quien tiene a su cargo la organizacin, desarrollo, cmputo y
declaracin de resultados.
En tanto se expida la Ley General en la materia, por lo pronto, en Jalisco, el
texto actual de la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco (CPEJ),59 seala en el
artculo 8 fraccin I, que son prerrogativas de los ciudadanos jaliscienses, votar en
las elecciones populares, as como en los procesos de plebiscito y referndum.
El artculo 34 de ese mismo ordenamiento seala que las leyes que expida el
Congreso, que sean trascendentales para el orden pblico o inters social, en los
trminos que marca la ley, con excepcin de las de carcter contributivo y de las
leyes orgnicas de los poderes del Estado, sern sometidas a referndum
derogatorio, total o parcial. El artculo 35, fraccin VII y VIII y 47, fraccin I y II de
la CPEJ, expresa que son facultades del Congreso: solicitar al Instituto Electoral
del Estado someta a plebiscito: las propuestas de decisiones o actos del
Gobernador; as como a referndum derogatorio, total o parcial: los reglamentos y
decretos emanados del Gobernador, que sean considerados como trascendentales
para el orden pblico o el inters social del Estado.
De acuerdo con el artculo 50, fraccin V y VI de la CPEJ, son facultades y
obligaciones del Gobernador del Estado: solicitar al Instituto Electoral del Estado
someta a plebiscito las propuestas de actos o decisiones de su gobierno,
considerados como trascendentales para el orden pblico o el inters social del
Estado; as como solicitar que se sometan a proceso de referndum, las leyes que
expida el Congreso consideradas particularmente trascendentes para el orden
pblico o el inters social del Estado.
En el mbito municipal, la CPEJ seala en el artculo 78 que los reglamentos
y dems disposiciones de carcter general, impersonal y abstracto que expida el
Ayuntamiento, que sean trascendentales para el orden pblico o el inters social,
con excepcin de los que tengan carcter contributivo, sern sometidos a
referndum municipal derogatorio, total o parcial. Particularmente, en cuanto a la
obra pblica y enajenacin del patrimonio municipal, el artculo 84 de la CPEJ,
seala que los actos o disposiciones de carcter administrativo que impliquen las
materias indicadas, podrn ser sometidos previamente a la aprobacin de la
poblacin municipal por medio del proceso de plebiscito, siempre y cuando sea
solicitado ante el Instituto Electoral por: a) el Presidente Municipal; b) el
ayuntamiento; o c) un nmero de ciudadanos jaliscienses que residan en el
municipio, debidamente identificados.
59 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano del Estado de Jalisco. Actualizada al
decreto nmero 24457/LX/13 publicado en la seccin VIII del Peridico Oficial El Estado
de Jalisco de fecha 17 de diciembre de 2013.
100
Conforme el artculo 117 de la CPEJ, tambin es posible que dicho

ordenamiento se someta a los mecanismos de democracia directa, a travs del
referndum derogatorio, parcial o total.
El Cdigo Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco
(CEPCEJ),60 conforme el artculo 1, fraccin IV, tiene por objeto reglamentar la
organizacin, preparacin, desarrollo y vigilancia de los procesos de referndum,
plebiscito y el trmite de la iniciativa popular. El artculo 385 de dicho Cdigo
reconoce como instrumentos de participacin ciudadana: a) el referndum; b) el
plebiscito; y c) la iniciativa popular, todos ellos en congruencia con la CPEJ.
El artculo 387 del CEPCEJ, seala que son leyes, reglamentos o decretos
del Congreso del Estado trascendentes para el orden pblico y el inters social las
que regulen las materias de: a) medio ambiente, ecologa y agua; b) salud,
asistencia social y beneficencia privada; c) derechos humanos, seguridad pblica,
comunicaciones, vialidad y transporte; d) educacin, cultura, turismo y deportes; e)
electoral; f) responsabilidades de los servidores pblicos; g) civil; y h) penal.
Particularmente, el artculo 388 del CEPCEJ, establece que podrn solicitar
referndum derogatorio al Instituto Electoral, cuando los actos materialmente
legislativos sean considerados trascendentes para el orden pblico o el inters
social: a) el Congreso del Estado en contra de actos del titular del Poder Ejecutivo
del Estado; b) los ciudadanos en contra de actos del titular del Poder Ejecutivo del
Estado; c) el Gobernador del Estado en contra de actos del Congreso del Estado;
d) los ciudadanos en contra de actos del Congreso del Estado, y e) los ciudadanos
residentes en el municipio en contra de actos del ayuntamiento.
En cuanto al plebiscito, el artculo 402 del CEPCEJ, seala que podrn
solicitarlo al Instituto Electoral:
1. El Congreso del Estado cuando se consideren como
trascendentes para el orden pblico o el inters social, excepto los
nombramientos de los titulares de las secretaras o dependencias del
ejecutivo, as como la determinacin de algn precio, tarifa o contribucin.
2.
El Gobernador del Estado, cuando considere que las
propuestas o decisiones de su gobierno son trascendentes para el orden
pblico o el inters social.
3. El Presidente Municipal, o los Ayuntamientos o Consejos
Municipales antes de la ejecucin de la obra pblica o enajenacin del
patrimonio Municipal; y
4. Un nmero de ciudadanos jaliscienses antes de la ejecucin de
la obra pblica o enajenacin del patrimonio municipal.
Conforme el artculo 433 a 437 del CEPCEJ, es materia de iniciativa popular
la creacin, reforma, adicin, derogacin o abrogacin de normas generales,
impersonales y abstractas que tienen como fin otorgar derechos o imponer
obligaciones a la generalidad de las personas. Se excluyen: a) las materias fiscal,
60
Cdigo Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco. Actualizado al

decreto nmero 24450/LX/13 publicado en la seccin II del Peridico Oficial El Estado de
Jalisco de fecha 8 de agosto de 2013.
101
hacendaria, presupuestal y econmica; b) las leyes orgnicas de los poderes del

estado y organismos pblicos autnomos; y c) las leyes de creacin de los
organismos pblicos descentralizados, empresas de participacin estatal
mayoritaria y fideicomisos pblicos del Poder Ejecutivo del Estado. La iniciativa
popular ser nica y exclusivamente sobre el mbito de competencia estatal.
A grandes rasgos stos son los mecanismos de democracia directa
establecidos en las leyes respectivas en el Estado de Jalisco. En donde, para
efectos de espacio del presente ensayo, se ha omitido el procedimiento
pormenorizado sobre su ejercicio, organizacin y desahogo ante los poderes
pblicos, lo que tambin resulta interesante. Sin embargo, como se mencion,
suelen ser mecanismos bastante complicados y del desconocimiento pblico,
incluso, de las propias autoridades, por lo que pasa a segundo plano en el ejercicio
democrtico del estado de Jalisco.
CONCLUSIN Y PROPUESTAS
El concepto de participacin ciudadana es claro, sin embargo, existen
diferencias en cuanto a la clasificacin de los instrumentos de participacin, ya que
se deben distinguir los que provienen de sociedad civil organizada de los
denominados de democracia directa. En la mayora de las ocasiones se confunden
ambos trminos y se utilizan como sinnimos.
Para que los mecanismos de democracia directa funcionen deben, en primer
lugar, ubicarse en un sistema democrtico eficientemente constituido que permita
la participacin consciente y armnica de los ciudadanos, as como tambin deber
ofrecer incentivos para que esta ciudadana participe con los poderes pblicos. Se
debe recordar que los instrumentos de democracia directa tambin han sido
utilizados para fines de desestabilizacin poltica y social, por ello, ampliarlos
quizs sera debilitar los ya existentes, por lo que se requiere crear una cultura
poltico democrtica fuerte, capaz de motivar a los ciudadanos para participar, as
como tambin dirigida a que las autoridades, institutos de investigacin y educacin
informen adecuada y objetivamente sobre el tema que se someta a debate; que los
procesos sean ordenados, transparentes y que, una vez concluidos, stos sean
respetados por constituirse como una decisin democrtica.
El plebiscito, referndum y la iniciativa popular, por s mismos no garantizan
una mayor participacin ciudadana; ni son utilizados plenamente, sin embargo,
podran flexibilizarse y ser ms claros en sus procedimientos y motivar a la
ciudadana a participar. La descripcin actual del texto en cuanto al procedimiento
en comento, resulta confuso.
Es conveniente motivar a la ciudadana a participar utilizando estos
mecanismos, mediante la difusin de los procedimientos. Labor que
correspondera al Instituto Electoral, a la Comisin Legislativa en el Congreso del
Estado e incluso, el Poder Ejecutivo con su Secretara correspondiente, ya que
todo acto legislativo o acto de gobierno, son susceptibles de ser valorados por la
ciudadana y, en su caso, revocar, total o parcialmente, un acuerdo, decreto o ley
respectivamente
102
Fuentes generales de informacin

Cdigo Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco.
Actualizado al decreto nmero 24450/LX/13 publicado en la seccin II del
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104
REFORMA EDUCATIVA, UNA REFORMA INCONCLUSA

Jorge Cajiga Caldern
Resumen
La presente ponencia consiste en profundizar un tema tan importante como
lo es la reforma educativa, misma que es considerada prioritaria para la
administracin de Enrique Pea Nieto.
En sta reforma, se da autonoma al Instituto Nacional para la Evaluacin de
la Educacin (INEE); un organismo que ser el encargado de evaluar
obligatoriamente a los docentes. Los resultados sern la base para que los
maestros mantengan su plaza o accedan a puestos directivos. El INEE estar
encargado de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media superior.
Se establece que el INEGI realice un censo de maestros, escuelas y alumnos
para que el pas cuente con un registro nominal.
Cada plantel educativo organizar las mejoras en infraestructura y compra de
materiales educativos. Los directores incentivarn la participacin de los alumnos,
maestros y padres de familia para enfrentar los retos de cada escuela. Se establece
la creacin de hasta 40,000 escuelas de tiempo completo durante el sexenio. Las
jornadas sern de 6 a 8 horas.
A pesar de lo anterior, las modificaciones planteadas no corresponden a una
reforma educativa sino una rectificacin de la gobernabilidad del sistema educativo
del sexenio anterior, al excluir temas como el analfabetismo y el rezago educativo;
tampoco se habla del mejoramiento a los programas de educacin para jvenes y
adultos.
En la presente investigacin, se analizara cules son los puntos inconclusos
de la Reforma Educativa, y la necesidad de incluirlos a la brevedad, a fin de cumplir
con el objetivo principal de esta importante Reforma Estructural para el pas.
105
LA REFORMA EDUCATIVA, UNA REFORMA INCONCLUSA

Por ms de un siglo, a la educacin se le atribuy la resolucin de una gran
cantidad de problemas polticos, econmicos y sociales. Sin embargo, est sujeta
a una dinmica propia, autorreferencial, vinculada a la capacidad de aprendizaje
de las personas. Los intentos para resolver problemticas no necesariamente
vinculadas a los procesos de enseanza-aprendizaje exponen al sistema educativo
a una tensin singular: ante los recursos limitados con que cuenta.
Los bajos rendimientos en matemticas y espaol de los alumnos de
educacin bsica estn relacionados con la desigualdad que existe en Mxico entre
los sectores con menores y mayores ingresos.
Desde que el expresidente Vicente Fox asumi el poder en el 2000, la poltica
educativa se ha centrado en mejorar los resultados en las pruebas estandarizadas
nacionales e internacionales, como lo son el PISA (Programa para la Evaluacin
Internacional de los Alumnos) y ENLACE (Evaluacin Nacional del Logro
Acadmico de Centros Escolares). Como miembro de la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), los alumnos mexicanos han sido
evaluados en materia educativa desde el ao 2000 bajo el Programa para la
Evaluacin de Estudiantes. De igual forma, en este sexenio el expresidente Fox
realiz esfuerzos a travs de la firma del Compromiso Social por la Calidad de la
Educacin.
En la evaluacin ms reciente, Mxico ocup el lugar 48 de 65 pases que
aplicaron las pruebas a sus estudiantes de 15 aos. Segn los resultados de la
prueba ENLACE aplicada por la Secretara de Educacin Pblica a los alumnos de
educacin bsica, ocho de cada 10 alumnos mexicanos salen de la secundaria con
deficiencias en sus habilidades matemticas y de lectura.
Con el fin de mejorar la calidad educativa, el gobierno del expresidente Felipe
Caldern firm la Alianza por la Calidad de la Educacin en mayo del 2008.
La Alianza por la Calidad de la Educacin buscaba mejorar la calidad de la
educacin a travs de 10 procesos prioritarios relacionados con centros escolares,
profesores, alumnos, reforma curricular y evaluacin.
La iniciativa de reforma educativa presentada por Pea Nieto, aprobada en el
ao de 2013, deja algunos problemas sin resolver en la materia.
El documento entregado por el jefe del Ejecutivo a los legisladores, establece
tambin otras propuestas como el servicio magisterial de carrera, la posibilidad de
autogestin de las escuelas, as como la necesidad de un censo de escuelas,
alumnos y profesores.
Si bien es cierto que en la iniciativa de ley se explica que elementos como la
nutricin y la alimentacin son fundamentales para lograr mejores resultados
educativos, las reformas a los artculos 3 y 73 constitucional no hablan de
mecanismos para lograr la igualdad.
El Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin (INEE) va a medir con
autonoma institucional, va a disear los instrumentos de evaluacin y va a medir
a los estudiantes, pero medirlos no significa que vayan a mejorar en su calidad.
106
La reforma constitucional fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin

(DOF) el 26 de febrero de 2013, implica cambios al texto de los artculos 3 relativo
a la educacin, y 73 que establece las facultades del H. Congreso de la Unin.
La reforma al artculo tercero consiste en la modificacin de las fracciones III,
VII y VIII; as como en la adicin de un prrafo tercero, un inciso d) al prrafo
segundo de la fraccin II y la fraccin IX. Cabe en este sentido destacar, que las
dems partes que integran el artculo 3 quedaron intactas, como es el caso de la
fraccin IV que a la letra dice: Toda la educacin que el Estado imparta ser
gratuita, lo que despeja la duda generada en relacin al hecho de que, a partir de
su publicacin, el sostenimiento de los servicios de las escuelas correra a cargo
de los padres de familia, de la misma manera se desvirta la afirmacin de que
debern cubrir el costo de los libros de texto y una cuota o inscripcin obligatorias,
por cuanto a este ltimo punto resulta importante, adems, invocar los artculos 3
y 6 de la Ley General de Educacin vigente, que a la letra dicen:
Artculo 3o.- El Estado est obligado a prestar servicios educativos para que
toda la poblacin pueda cursar la educacin preescolar, la primaria, la secundaria y la
media superior
Artculo 6o.- La educacin que el Estado imparta ser gratuita. Las donaciones
destinadas a dicha educacin
Junto con la reforma constitucional, tambin se expidi el decreto de las leyes

secundarias que fueron publicadas en septiembre de 2013 en el DOF, las cuales
establecen modificaciones a la Ley General de Educacin y los dos con los que se
expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin y la Ley
General del Servicio Profesional Docente.
Por su naturaleza propia es correcto afirmar que se trata de una reforma
laboral por cuanto a que abroga, en cuanto le contraviene, al Reglamento General
de Condiciones de Trabajo de la SEP, pero no elimina las prestaciones y derechos
laborales de los trabajadores del sector educativo como son aguinaldo, prima
vacacional, das econmicos, permisos, etc.
Por ser esta Ley la que ms dudas ha causado entre la poblacin en general,
de manera breve se analizarn y comentarn algunos de los aspectos normativos
ms importantes a destacar, particularmente aqullos que han generado
controversia en el sector magisterial.
En cuanto al mbito territorial, el artculo 1, seala que es de observancia
general y obligatoria en toda la repblica, excepto en las universidades a que se
refiere la fraccin VII del artculo 3 de la Constitucin, al Consejo Nacional de
Fomento Educativo y organismos que presten servicios equivalentes en las
entidades federativas, ni en los Institutos de educacin para adultos, nacional y
estatales.
En el mbito personal, se aplica a los docentes, a quienes ejerzan funciones
de direccin y supervisin en la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y
municipios, as como a los asesores tcnico pedaggicos en la Educacin Bsica
y Media Superior que imparta el Estado (artculo 3).
En el apartado antes comentado, no existe sealamiento que esta Ley se
pueda aplicar a los trabajadores administrativos, manuales y cualquier otro que no
encuentre en los mencionados anteriormente. Cabe destacar, entonces que su
107
objetivo son los trabajadores con funciones eminentemente docentes y a los

puestos de confianza que, hasta la fecha, eran asignados por escalafn sindical.
El Captulo II, Artculos 8 a 11, denominado de la Distribucin de
competencias, establece las condiciones relativas a las facultades y obligaciones
que correspondern al INEE (reguladas a detalle en su propia Ley), a las
Autoridades Educativas, Organismos Descentralizados y a la propia SEP.
Hay un sector importante en la sociedad, que opina que la reforma educativa
no tiene un proyecto educativo explcito. Segn los detractores, no hay en ella nada
que esclarezca hacia dnde se quiere caminar en el terreno pedaggico ni cmo
resolver los principales problemas del sector. Expresan, por mencionar un ejemplo,
que no hay una sola idea que aclare cmo terminar con la desigualdad y el rezago
educativo en el que se encuentran 32 millones de personas.
Grupos disidentes a la reforma refieren que lo aprobado no es una reforma
educativa, sino una reforma laboral y administrativa disfrazada. Su objetivo es que
el Estado arranque al SNTE la conduccin de la educacin pblica, y que los
maestros pierdan un derecho adquirido: la estabilidad en el empleo.
Por ltimo, y en paquete con esta reforma educativa, se present una Ley del
Instituto Nacional de Evaluacin Educativa. En cuanto a la reforma a esta Ley,
aprobada tambin por la Cmara de Senadores el 3 de septiembre del 2013, la
controversia es menor, pues sus cambios buscan que el INEE cuente con las
facultades y estructura necesarios para poder cumplir con las funciones que le
impone especialmente la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD)
antes analizada, no afecta de manera directa a los trabajadores de modo alguno,
especialmente porque an no se han fijado las condiciones y particularidades de la
evaluacin.
El principal debate de la reforma educativa ha sido siempre la evaluacin
docente, a la cual se someter todo maestro al menos una vez cada cuatro aos.
Con lo anterior, la reforma convierte en ley, lo que antes slo estaba sustentado en
un acuerdo entre la autoridad educativa federal y el sindicato magisterial: un
concurso para el ingreso y promocin de los docentes.
Con la legislacin aprobada se establece, adems de los concursos
mencionados, la obligatoriedad adicional de evaluar a todos los maestros para la
permanencia en el servicio docente. En dichas evaluaciones la legislacin
establece explcitamente que se tomarn en consideracin tanto las diferentes
circunstancias socioeconmicas a las que se enfrentan los docentes del pas, as
como sus particularidades culturales y regionales.
Estudiosos e investigadores del tema, han afirmado que la reforma aprobada
no es ni punitiva, ni inquisitoria, ni privatizadora como argumentan sus detractores.
No es inquisitoria, ni punitiva, porque as no se contempla el despido de ningn
docente en funciones a pesar de que no alcance un resultado satisfactorio en tres
distintas evaluaciones con sus respectivos cursos de actualizacin y formacin
(LGSPD, art. 53). A estos docentes que reprueben estas tres evaluaciones se les
ofrecer ya sea un programa de jubilacin anticipada o transferirlos a una
responsabilidad administrativa, la cual no est ni definida en la ley ni justificada
presupuestalmente. Si bien es cierto que a los nuevos maestros no se les brinda
una alternativa adicional a su falla como docente, la legislacin les otorga tres
oportunidades para ser evaluados y establece la obligatoriedad de la autoridad para
108
proporcionarles cursos que sirvan para su actualizacin. La reforma tampoco es

privatizadora en tanto se prohbe explcitamente el condicionamiento de servicios
educativos a cambio de cuotas escolares en congruencia con la gratuidad
educativa establecida en el tercero constitucional.
Como concesin complementaria, la legislacin aprobada establece que tanto
para los directores como supervisores de educacin bsica habr slo una
evaluacin, despus de la cual si aprueban satisfactoriamente, se les asignar el
cargo de forma definitiva. Dicha propuesta contrasta con el proceso para educacin
media superior en donde tanto directores como supervisores son seleccionados
tambin por concurso pero por un periodo fijo, tras el cual tienen que nuevamente
ser evaluados para ser ratificados o no en el cargo.
Por otro lado, la legislacin recoge la demanda legtima del magisterio para
instruir a la autoridad a reformar las escuelas normales con el fin de proveer una
capacitacin adecuada a los futuros maestros del pas (artculo 22 transitorio).
Asimismo, establece la obligacin del Estado para proveer opciones de formacin
continua, actualizacin, desarrollo profesional y avance cultural para los docentes
(artculo 59), aunque la ley no contempla un mecanismo de evaluacin para
analizar la eficacia de estas rutas de capacitacin brindadas por la autoridad.
Pese a las presiones en las calles, los legisladores preservaron el castigo de
despido contra todo aquel evaluador que se corrompa para favorecer algn familiar,
amigo, conocido o que exija un pago para brindar una evaluacin favorable (artculo
72).
De igual forma preservaron la disposicin para la separacin del cargo de todo
aquel individuo en el servicio docente que se niegue a ser evaluado y que no se
incorpore a los programas de regularizacin cuando tenga resultados insuficientes
en el primer o segundo proceso de evaluacin (artculo 8). La misma sancin se
prev para aquel docente que no acuda a sus labores durante tres das
consecutivos sin causa justificada dentro de un periodo de 30 das naturales. Es
preciso sealar que en las modificaciones incorporadas se estableci el derecho
de apelacin ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes en caso de
presentarse esta situacin.
Las legislaciones aprobadas no han corregido uno de los talones de Aquiles
del funcionamiento del sistema educativo: la incompleta descentralizacin que ha
permitido escapar a las autoridades estatales de sus responsabilidades para
garantizar el correcto funcionamiento de los planteles de nivel preescolar, primario,
secundario e instituciones de educacin media superior. Debido a las protestas
magisteriales, los legisladores tuvieron que hacer malabares jurdicos para
encauzar las exigencias de la disidencia magisterial. En estos eliminaron de la
propuesta original algunos elementos que buscaban erradicar la existencia de
prcticas corruptas para el acceso al servicio docente por fuera de los concursos
de seleccin y promocin docente por medio de mecanismos no previstos en la ley.
Dicho contenido estaba contemplado en los artculos 25, 32 y 44 de la
entonces iniciativa de la LGSPD. Particularmente en el Art. 44 se prevea la nulidad
de cualquier promocin magisterial obtenida por medio de pagos o cualquier tipo
de contraprestacin que no estuvieran contemplados en la ley. Sin embargo, de
acuerdo con lo aprobado por el Congreso, quienes incurran en este tipo de
prcticas sern acreedores a las sanciones correspondientes sin que se
109
especifique cules son stas y si dentro de ellas se contempla la nulidad del posible
mal logrado cargo.
Hay quienes refieren que los legisladores le han quedado a deber a la
ciudadana al no garantizar mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas
efectivos en el sistema educativo. Los legisladores limitaron seriamente el derecho
de la sociedad por conocer las capacidades de los docentes que estn al frente de
las aulas pblicas de primarias, secundarias y planteles de educacin media
superior del pas, ya que la difusin del desempeo docente a nivel individual, se
considerar como informacin personal, lo que limitar que sea del conocimiento
pblico, segn lo planteado en el artculo 79 de la LGSPD.
Esta categora datos personales es definida en la Ley Federal de
Transparencia, como cualquier informacin concerniente a una persona fsica
identificada o identificable. La posible presin social para incentivar una continua
formacin de los maestros mediante el escrutinio pblico de las evaluaciones
docentes, se merma severamente con la clasificacin de esta informacin como
personal.
Como se haba advertido previamente era necesario evitar cualquier tentacin
de opacidad para el anlisis de la informacin que provenga de las evaluaciones
docentes sin caer en la tentacin del vituperio al magisterio como ha ocurrido en
otras latitudes (por ejemplo en algunas ciudades norteamericanas donde los
peridicos publicaron listas con los resultados de las evaluaciones de los maestros
sin que se contextualizara las condiciones socioeconmicas que enfrentan y sin
que quedara claro que la condena pblica buscara realmente impulsar polticas
para la mejora de la prctica docente).
Era necesario que los legisladores establecieran puntualmente el principio de
mxima publicidad que debe regir la informacin proveniente de la evaluacin
docente sin menoscabo de la proteccin de la informacin individual de los
docentes. Al no hacerlo, se podr negar informacin relevante para efectos de
analizar los instrumentos de evaluacin y los resultados de los maestros.
Por ltimo, y como parte de los ajustes, se defini que para julio de 2014 se
aplicaran los concursos para el ingreso al servicio de educacin bsica y media
superior; por lo que de forma previa se publicara el calendario correspondiente
para los concursos y procesos de evaluacin.
En el DOF se menciona que las autoridades debern proveer lo necesario
para revisar el modelo educativo en su conjunto, los planes y programas, los
materiales y mtodos educativos.
El decreto plantea que el personal que en ese momento contara con un
nombramiento provisional continuara en funciones y sera sujeto a la evaluacin.
En lo que respecta a la Ley General del Servicio Profesional Docente, se planean
propuestas de las autoridades educativas y de los organismos descentralizados
para aplicar las evaluaciones.
110
CONCLUSIONES
El principal problema en Mxico es la desigualdad tan profunda entre grupos
sociales que impide a nios y jvenes de clases populares un desempeo mejor
porque no tienen apoyos en casa, buenas escuelas, buenos maestros, materiales
pedaggicos adecuados, la estimulacin cultural y de conocimiento necesaria en
su infancia o primera juventud, entonces la reforma parece urgente, pero en una
direccin distinta a la que hemos seguido en los ltimos 25 aos.
En cuanto a la evaluacin de los profesores, qued definido que El personal
que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluacin, no ser separado
de la funcin pblica y ser readscrito para continuar en otras tareas dentro de
dicho servicio, conforme a lo que determine la autoridad educativa o el organismo
descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecer incorporarse a los
programas de retiro que se autoricen.
Aunque ya se haya hecho mencin, es importante que la implementacin de
los cambios contemplados en esta reforma ser lenta, tcnicamente compleja,
polticamente costosa y presupuestalmente desafiante. Tan slo en la exposicin
de motivos de la iniciativa se establece que la Secretara de Hacienda, sin que
brindara los supuestos empricos que sustentaban sus proyecciones financieras,
calcul que poner en marcha la reforma tendr un costo de alrededor de 28 mil
millones de pesos. No sabemos cul es el periodo contemplado en dicha
proyeccin. No tenemos idea cmo se hicieron los clculos si an el INEE no ha
determinado cules sern los instrumentos de evaluacin multidimensional. An no
sabemos si la evaluacin ser una combinacin de pruebas estandarizadas, con
evaluaciones de portafolio y observaciones en clase e incluso encuestas a
estudiantes como ocurre ya en pases como Chile y Ecuador, los cuales han
implementado reformas similares, aunque con sistemas educativos mucho ms
pequeos y sin la complejidad de un sistema federal como Mxico.
Llevar tiempo seleccionar y capacitar a los evaluadores. Como se ha
sealado, ser un desafo poltico lograr transformar las escuelas normales del pas
en verdaderos centros de excelencia de formacin docente.
No considero que los bloqueos a carreteras federales y la violencia observada
ante el intento de los cambios de planes de estudio en las escuelas normales en
varios Estados de la Republica sean la solucin. Es por tanto el Derecho, el nico
camino por recorrer para poder brindar una nueva formacin a los docentes del
pas, la cual debe ser una herramienta fundamental para que puedan realizar
eficazmente su labor frente al aula. Es una tarea inconclusa que debern trabajar
sociedad y gobierno, al tener como nica herramienta el anlisis de la ley, las
propuestas y el consenso entre las diversas fuerzas polticas.
111
BIBLIOGRAFIA
Ley General de Educacin
Ley General del Servicio Profesional Docente
Ley del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa
http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2013/09/MEXEVA_DIG-EDUCACION.pdf
112
URGENCIA DE REFORMAS EDUCATIVAS PROFUNDAS EN EL ESTADO

MODERNO
Julio Armando Rodrguez Ortega 61
RESUMEN
Este artculo se refiere a la necesidad de reformas educativas profundas, en
la mayora de los estados latinoamericanos, a partir de los resultados obtenidos en
las pruebas de conocimiento PISA de los ltimos aos, y en general, ante la
persistencia de malos resultados en nuestros jvenes estudiantes. Se proponen
algunos factores que deben cambiar para lograr una mejora significativa en la
calidad de la educacin bsica y los retos que debe asumir el Estado, mediante
polticas educativas pblicas audaces para lograr un proyecto educativo sostenible,
que responda con soluciones de fondo a los ms preocupantes problemas como el
desempleo, la inequidad, la calidad de la educacin y la competitividad.
Palabras clave: sistema educativo, modelo pedaggico, reforma educativa,
polticas pblicas, calidad de la enseanza, tecnologa de la comunicacin y de la
informacin, modelo interactivo y autocontrolado.
61
Candidato al doctorado en Derecho Universidad Nacional de Colombia. Docente

investigador de la Universidad Manuela Beltrn, Bogot, marzo del 2014
113
La educacin del siglo XXI y la educacin superior, en particular en Mxico y

en Amrica Latina, presentan grandes contradicciones: un profesor del siglo XX,
un alumno del siglo XXI y un sistema educativo de los siglos anteriores. Los
estudiantes acostumbrados a los desarrollos tecnolgicos actuales como
componentes normales de su mundo, Internet, celular, redes sociales, Ipods, Ipads,
eBooks, etc.; comunicaciones globales que interactan con profesores apegados
a sus mtodos expositivos y obsoletos, no siempre con la rapidez suficiente para
asumir los retos de la modernidad y, casi siempre, utilizar el Video Beam como
nica herramienta paradigmtica y novedosa.
Se requiere con carcter prioritario la intervencin del Estado para innovar en sus
reformas educativas con la adopcin de modelos pedaggicos que articulen la
modernidad con los viejas prcticas pedaggicas y mentales que utilizan la mayor parte
de los docentes, modelo que debe partir del hecho que el profesor ya no es el poseedor
y depositario de la informacin y del conocimiento absoluto como en el pasado sino
que su rol en la actualidad es guiar al estudiante para que en este infinito mundo de la
informacin que circula por las redes adquiera la disciplina, los criterios y los valores
para alcanzar procesos de aprendizaje eficaces y construir conocimientos con rigor
cientfico aplicables a su complejo universo.62
Son muy pocas las referencias y el inters de quienes manejan el Estado para
proponer o entender la importancia de la Educacin en la transformacin
econmica y social de nuestros pases, y especialmente, en una asignacin
presupuestaria que no solo se proponga ampliar la cobertura y crear
infraestructura, sino un mejoramiento sustancial de la calidad en los procesos
educativos, que se pueda convertir en un propsito nacional y que involucre la
formacin de maestros con una nueva mentalidad.
El Estado en su Reforma Educativa debe asumir nuevos modelos
pedaggicos, e incorporarlos en sus polticas, en su legislacin y en el
acompaamiento y vigilancia que realiza en las instituciones pblicas y privadas
pues mantiene una estructura inquebrantable desde hace dos siglos, un profesor
que ensea para el pasado, un alumno que aprende ms fuera que dentro de esa
institucin y que por lo tanto los tres permanecen ajenos a la realidad, al cambio y
a los retos del futuro.
Se requiere de un estudiante con una mentalidad global que disee sus
propios esquemas de aprendizaje, que auto controle y que interactu no solamente
con su institucin, sino con la sociedad misma, de tal forma que pueda aprender
con las realidades digitales modernas, sin perderse en ellas. El Estado debe
disear modelos pedaggicos acorde con la realidad tecnolgica y con la
complejidad de los medios que estn en sus manos. En otras palabras se debe
derrumbar el muro terico del sistema educativo e integrarse con la praxis social,
que ocupa la mayor parte de la vida de sus estudiantes.63
62
GUICHOT R, Virginia. La historia del pensamiento pedaggico del siglo XX como

herramienta de anlisis y reflexin de las prcticas educativas de los docentes. Buenos Aires
2008 Pag.67
63 DEWEY, John. Como pensamos. Relacin entre pensamiento reflexivo y proceso

educativo. Paidos Barcelona 1989.
114
En la actualidad se cuestionan seriamente las modalidades de enseanza

presenciales, llmense ctedra magistral, discurso expositivo o cualquier otra
modalidad, en la que el profesor es el protagonista o el eje principal del proceso
pedaggico. Las nuevas tendencia se enfatizan una serie de variables relacionadas
con el papel del profesor y de los alumnos y la tecnologa de la comunicacin e
informacin, es decir la utilizacin de los denominados mtodos virtuales y la
utilizacin de videos, audio conferencias, multimedia, televisin; es decir la
primaca de la virtualidad sobre la presencialidad.
Este cuestionamiento de la efectividad de la llamada ctedra magistral o discurso
expositivo, se contrapone a las preferencias muy claras en la actualidad por la
educacin virtual que se materializa en varios procedimientos como el aprendizaje en
red, la tele conferencia, tele informacin, aprendizaje autnomo y el llamado
aprendizaje virtual en general utiliza la red como un instrumento idneo e insustituible
para adquirir informacin y que demuestra que la presencia del profesor no es requisito
indispensable en el proceso de aprendizaje, sino solamente para asumir papeles que
no pueden resolver las maquinas.64
La utilizacin de estos mtodos debe estar basada en la tecnologa de la

informacin y las comunicaciones, con la formulacin de un modelo pedaggico
aplicable en todos los campos cuya nica finalidad sea la construccin del
conocimiento y no la simple transmisin que ha caracterizado los modelos
pedaggicos tradicionales. La propuesta se ha denominado en la presente
investigacin, Un modelo pedaggico interactivo y auto controlado de aprendizaje
en el cual los estudiantes manejan sus condiciones de tiempo y lugar segn sus
propias necesidades, fortalezas y debilidades y en armona con las recientes
disposiciones orientan su actividad hacia un objetivo claro la construccin del
conocimiento.
La nuevas polticas Educativas del Estado deben asumir una nueva forma de
organizacin del trabajo acadmico y un criterio de medida de dicho trabajo que
permita al estudiantes disear con autonoma las actividades orientadas a lograr
los objetivos de un programa acadmico a partir de una autoformacin guiada, un
acompaamiento mediado, un acompaamiento directo o una autoformacin
independiente al utilizar los recursos de la virtualidad, los espacios de interaccin
previstos en la red, complementados por los sistemas tutoriales y mediados.
Alcanzar una formacin ms slida integral y completa, debe ser un propsito
del estado que implique el protagonismo del estudiante frente al proceso docenteeducativo, y as lograr la mxima integracin entre la instruccin-educacin. Esto
ha motivado no solo un cambio curricular, sino que implica una reorientacin en la
organizacin de este proceso, y tambin en los parmetros de evaluacin del
cumplimiento de los objetivos trazados en los diferentes niveles y del desarrollo de
la personalidad de los estudiantes.
En sentido general, se entiende como
Forma organizativa del proceso docente-educativo el componente que expresa
la configuracin externa del mismo como consecuencia de la relacin entre el proceso
64
TIFFIN, J. y RAJASINGHAM, L. (1997): En busca de la clase virtual. La educacin en

la sociedad de la informacin. Barcelona, Paids.2009
115
como totalidad y su ubicacin espacio-tiempo durante su ejecucin a partir de los

recursos humanos y materiales que se posean o el marco donde se produce la
interaccin de todos los componentes personales del proceso de enseanza. Se deben
revisar las distintas maneras en que se manifiesta externamente la relacin profesoralumno, es decir, la confrontacin del estudiante con la materia de enseanza bajo la
direccin del profesor. 65
Los modelos pedaggicos fundamentales que se deben convertir en polticas

educativas de carcter estatal o regional deben asumir la virtualidad, como
herramientas relevantes desde el punto de vista didctico, especialmente para
aumentar la cobertura. Las transformaciones en la concepcin de la
teleconferencia, como un espacio de orientacin y discusin, la profundizacin en
la importancia del sistema de seminario y otros mtodos similares en la exposicin
de los contenidos.
La reforma educativa debe involucrar componentes relacionados con la
capacidad de organizacin, la creatividad y el compromiso ante los nuevos modelos
pedaggicos que bsicamente contengan estrategias para aprender a aprender, a partir
de la implementacin de mtodos y estilos pedaggicos que posibiliten una adecuada
enseanza, (con la creacin de) un escenario de armona, coherencia y debate.66
Todos estos elementos organizativos deben conjugarse correlativamente con

el diseo apropiado del sistema de evaluacin, donde se introduzcan
progresivamente los cambios
que rompan con los tradicionalismos y
convenciones, que por mucho tiempo han estado centrados en la memorizacin y
en esquemas, reducidos a la medicin de conocimientos y ajena a la perspectiva
cualitativa. Debe incorporarse la valoracin de los cambios producidos en los
hbitos frente al estudio y la conducta del estudiante ante la vida, y especialmente,
frente a la formacin de valores, del futuro ciudadano.
Se trata de vincular el proceso educativo con el entorno econmico como un
reto permanente para formar personas competentes capaces de integrarse al
mundo laboral con contenidos flexibles que permitan a los alumnos instruirse y que
hagan uso eficiente de los recursos a su disposicin para lograr un aprendizaje
permanente y productivo.
Este modelo concibe el aprendizaje como un proceso continuo y acumulable
que supera la tradicional fragmentacin del conocimiento en asignaturas, que hace
nfasis en las competencias, es decir, en la capacidad para hacer algo, al tener en
cuenta que en la base del saber hacer est el conocimiento cientfico y
tecnolgico. La metodologa interactiva y auto controlada, reconoce al estudiante
como el actor principal para lograr un aprendizaje efectivo.67
La importancia de este modelo es que exige al Estado considerar nuevos
espacios con potencial formativo ms all del aula, los cuales permitan al
65 BERNABEU, N. (1997) Educar en una sociedad de la informacin. Comunicar, 8, 7382.
66 Misin de ciencia, educacin y desarrollo, Coleccin Documentos del a Misin. Tomo I,
Colombia al filo de la Oportunidad. Presidencia de la Repblica _ Colciencias, Primera
Edicin, Bogot 1995.
67 ESCORCIA, Germn.
Reinventar el aprendizaje: habilidades para el siglo XXI_
Estrategia C5.
116
estudiante ejercitar las competencias en escenarios laborales, reales o simulados.

El docente ya no es el protagonista del proceso, sino el estudiante, quien conoce
de antemano y controla los resultados de su aprendizaje, as como las evidencias
que debe construir y aportar para ser evaluado. No existe la posibilidad de repetir
procesos educativos para aprender lo que ya sabe, por eso el modelo se denomina
interactivo y auto controlado.
El modelo supone que la presencia del profesor no es una condicin esencial
para consolidar el aprendizaje y que este solo debe actuar como un facilitador,
orientador o consejero epistemolgico que con su experiencia ayuda al estudiante
para un aprendizaje productivo. Este no est basado en la memorizacin, sino en
el principio pedaggico universal de que una persona solo aprende lo que quiere
aprender y que el aprendizaje solo se consolida cuando tiene viabilidad su
aplicacin prctica, su utilidad o su inters para el sujeto.
El modelo pedaggico, ha de ser interactivo, autnomo y auto controlado por
cuanto tiene en cuenta las diferencias individuales, las limitaciones de tiempo y
lugar y los procedimientos de auto evaluacin que debe manejar el estudiante en
su permanente y meditico interactuar con la direccin y dems operadores del
programa acadmico. Lo ms importantes es la interactividad, a partir de la cual se
logra que la informacin no solo se comparta, sino que se debata, se cuestione, e
incluso, se ample gracias a la relacin ms prxima entre docente y estudiante con
la utilizacin de los blogs, los foros, los chats, los espacios para debate, las
encuestas, entrevistas y comentarios en lnea.
La interactividad se logra a travs de los medios de comunicacin y permite
desde lo sociolgico una estrategia de aprendizaje que se dinamiza con los
comentarios, los debates y se retroalimenta con las intervenciones del docente que
es el director del debate. Los grandes avances tecnolgicos y los dispositivos
tctiles, imagen tridimensional, sensores de movimiento de ltima tecnologa y los
mundos virtuales contribuyen eficazmente en la construccin de un nuevo modelo
pedaggico, que sera ocioso no utilizarlo en la actualidad.68
INTERACTIVO
Este modelo maneja estrategias concretas de comunicacin, interaccin y
retroalimentacin del docente con el estudiante a travs de video conferencia; Chat,
email, telecomunicacin y otros recursos que sustituyen la presencialidad y
socializan el proceso hacia objetivos y resultados claramente definidos, apoyados
con las tecnologas de la informacin y de comunicacin como herramientas para
el desarrollo y el autoaprendizaje.
Se busca aplicar con firmeza estas tecnologas en la bsqueda y construccin del
conocimiento y en la generacin de ideas, procesos y productos, que agreguen valor a
la sociedad y que asuman el compromiso de lograr mejores resultados pedaggicos
con ahorro de tiempo y espacio. La tecnologa de la informacin ha transformado el
concepto de pedagoga y ha dinamizado el aprendizaje y el autoaprendizaje, de tal
68 MALDONADO, Luis Facundo. Competencias docentes en el contexto de los ambientes

virtuales de aprendizaje. Bogot U.P.N. 2003
117
forma que los alumnos pueden construir el conocimiento de manera ms prctica,

dinmica e interesante.69
AUTONMO
El modelo pedaggico aqu propuesto permite que los estudiantes avancen a
su propio ritmo de aprendizaje, al combinar diferentes materiales auditivos, visuales
y audiovisuales en su proceso activo y consciente para la construccin del
conocimiento, en forma individual y comunicndose con el profesor y con sus
compaeros de acuerdo con sus necesidades. Con el desarrollo de la autonoma
se podrn mejorar los procesos de socializacin de ideas, se abrirn espacios de
debate ms activos y el maestro potencializar los recursos existentes, al coordinar
y permitir el mutuo enriquecimiento identificado por sus propios protagonistas.
AUTOCONTROLADO
Por cuanto flexibiliza la informacin en el tiempo y en el espacio al auto
programar el uso de materiales y objetos de aprendizaje mediante una
comunicacin sincrnica y asincrnica para los estudiantes y para los profesores.
Se mantiene siempre bajo control, los objetivos y resultados, mediados por un
ordenador. Desde la Neurociencia el aprendizaje se convierte, en una accin
voluntaria del pensamiento, donde interacta la experimentacin, el estmulo de
pregunta respuesta y la necesidad de socializar objetos, hechos y dems
realidades del conocimiento en su propio entorno. La pedagoga por su parte, rene
y dinamiza los distintos saberes existentes en el proceso de autoaprendizaje, para
construir, ciencia y consolidar resultados.70
Este modelo pedaggico, utiliza diferentes herramientas de comunicacin
para un aprendizaje apoyado en tutoras, es decir, individualizado y colaborativo
para facilitar la comunicacin entre estudiantes, materiales de aprendizaje,
recursos y docentes al hacer uso de navegadores Web para acceder a la
informacin y dems recursos de multimedia.
El modelo interactivo y auto controlado est centrado en el alumno y pretende
combinar distintas herramientas tecnolgicas para lograr un aprendizaje efectivo,
al ahorrar costos y desplazamiento, es decir, des localiza el conocimiento y respetar
los diversos talentos y caminos de aprendizaje para obtener las competencias
bsicas de argumentacin, interpretacin y proposicin, que el alumno podr
verificar en las practicas antes de ser evaluado.
La accin formativa en este modelo est determinada por la tecnologa y
supone la disponibilidad de herramientas para la comunicacin, cuidadosamente
diseadas por parte del profesor para incorporarlas en la prctica educativa de tal
69 BLZQUEZ, F.; CABERO, J. y LOS CERTALES, F. (1994): Nuevas Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin para la educacin. Alfar, Sevilla.
70 BUENO MONREAL, M.J (1996): Influencia y repercusin de las Nuevas Tecnologas
de la Informacin y de la Comunicacin en la educacin. Bordn, 48 (3).
118
forma que el maestro no es ya un transmisor de conocimientos sino un diseador

de situaciones mediadas de aprendizaje, tutor y orientador virtual, diseador de
medios.
En este contexto el profesor disea guas, reglas y funciones, es decir,
planifica y distribuye tareas, combina distintas opciones de la enseanza en lnea
o de la presencial, y promueve siempre una interaccin personal, deja en claro las
competencias que debe adquirir el estudiante, y los contenidos que soportan tales
objetivos. La misin del profesor es potenciar al estudiante para que construya el
conocimiento, estudie y aprenda por s solo. La idea es guiarlo y su labor
fundamental, motivarlo para que comprometa en su proceso de autoaprendizaje.
El alumno por su parte debe estar motivado para el aprendizaje y dispuesto a
modificar el papel tradicional de receptor pasivo en su formacin para asumir un papel
activo y muy consciente que le permita asumir una serie de caractersticas como la
motivacin, la independencia, la autosuficiencia y la autonoma.71
El modelo pedaggico enfatiza en que el estudiante busca la autodireccin y

la autoeficacia, ya que pone en juego sus propias habilidades, sus preferencias en
el aprendizaje, pero especialmente su autorregulacin. Es importante romper los
esquemas de dependencia y cambiar estas actividades por ciertas tcnicas de
trabajo intelectual propias del autoaprendizaje que utilizan fuentes que le permiten
evaluar, seleccionar y organizar la informacin.72
Los responsables institucionales y los sistemas de apoyo deben responder a
estrategias definidas previamente para asumir la ruptura espacio-temporal
tradicionalmente asociada a las aulas, horarios y dems acciones presenciales de
carcter formal. Las acciones tutoriales recobran su protagonismo al explotar al
mximo las posibilidades que la tecnologa permite especialmente con la utilizacin
de la RED sin descartar en ningn caso tutoras colectivas o individuales
previamente solicitadas. Las reformas educativas requieren que el Estado, a travs
de la institucin educativa, no solo promueva mtodos activos de autoaprendizaje
sino mltiples formas de la cultura de la autoevaluacin para poner en marcha
diversos procesos.73
Estos operadores acadmicos deben contextualizarse y desenvolverse en la
sociedad del conocimiento, al jugar con la innovacin, la creatividad y la iniciativa
como principios gestores en la construccin de la ciencia y coordinar acciones con
redes y otras instituciones, que permitan un aprendizaje colaborativo y cooperativo,
y as potenciar la creacin de un sentimiento de comunidad acadmica,
mediatizada por la comunidad virtual.
En este modelo pedaggico la red deja de ser un depositario de la informacin
y se convierte en un instrumento social para la construccin del conocimiento; por
lo que ser necesario disear materiales didcticos adaptados a las caractersticas
de las redes. Esto ser por medio de estrategias didcticas especficas y formas
71
GARDNER, H. La mente no Escolarizada, Paids, Barcelona, 1991.Pag.37-45

MARTINEZ SNCHEZ, F. (1995): Nuevas tecnologas de la Informacin. En SAENZ,
(Coord.): Tecnologa educativa. Nuevas tecnologas para la educacin. Alcoy, Marfil.
Pginas 27-29
73 ROCA VILA, O (1996): La autoformacin y la formacin a distancia: las tecnologas de
la formacin en los procesos de aprendizaje. En J.M. Sancho, Para una tecnologa
educativa. p. cit. 169-191
72
119
eficaces de abordar y organizar la informacin de acuerdo con las necesidades y

recursos que manejan los propios estudiantes.
En sntesis, la metodologa interactiva y autocontrolada de aprendizaje
conforma un modelo integrador en el cual se combinan dinmicamente la
presencialidad, la semi presencialidad y la virtualidad por medio de la web. Cabe
mencionar que dicho modelo solo haba sido utilizada en la educacin a distancia,
centrada en la transmisin de contenidos. Este nuevo modelo asigna un papel
activo al estudiante, al profesor y a los medios tecnolgicos.
Este marco tridimensional, aplica las potencialidades que brindan las nuevas
tecnologas porque coloca en el centro de atencin del modelo pedaggico a la
herramienta tecnolgica sin restarles importancia a los dos mximos protagonistas
del acto formativo, es decir, el profesor y el estudiante en una primera etapa de
aplicacin del modelo. Una vez consolidado el manejo de la herramienta
tecnolgica el centro de atencin se desplaza al profesor quien debe disear las
estrategias de interaccin, comunicacin y auto aprendizaje que guiarn al
estudiante por sus propios senderos y limitaciones para que pueda autorregularse
y auto controlarse en su proceso de autoformacin.
Finalmente el modelo estar centrado en forma definitiva en el estudiante, ya
que sigue las actuales tendencias pedaggicas que se imponen en el mundo,
segn las cuales la institucin resta protagonismo al profesor, as como tambin
otorga al estudiante la mxima relevancia para ser el sujeto activo del
autoaprendizaje y la autoformacin en una respuesta clara y objetiva a las
exigencias consagradas en los crditos acadmicos.
La funcin institucional se centra en buscar un punto de equilibrio de tal forma
que el estudiante alcance las competencias anteriormente asignadas a la
presencialidad y realice actividad investigativa permanente sobre la realidad en su
propio contexto, al hacer que el sistema educativo asuma una verdadera
proyeccin social y el alumno disee y ejercite sus propias competencias.74
Cualquier reforma educativa debe buscar el equilibrio que debe existir entre
los tres referentes mencionados: alumno protagonista, docente diseador y
facilitador, tecnologa de la informacin y de la comunicacin como elemento
mediador con un papel fundamental centrado en el estudiante en el que el papel
insustituible del profesor es convertirse en un eficaz facilitador. Esta metodologa
se acomoda a las necesidades crecientes y cambiantes no solo de ciertos sectores
sociales que tienen negando el acceso al sistema educativo sino a personas de
diferentes edades, residencia y situacin; pues se trata de una metodologa abierta
y flexible que puede conducir a una formacin educativa de calidad.
Una reforma educativa con este modelo pedaggico tendr que superar
problemas de desplazamiento; problemas de horarios laborales; tiempo disponible;
antecedentes acadmicos; estilos de aprendizaje; movilidad laboral; etc. No se
requiere coincidencia de espacio y de tiempo sino que en cualquier caso el
estudiante decide su propio ritmo, tiempos y espacios para dar cumplimiento a los
objetivos educacionales formulados por el Estado. Las nuevas tendencias exigen
re-contextualizar los mtodos de aprendizaje para los tiempos actuales y
74
GARDNER, H. La mente no Escolarizada, Paids, Barcelona, 1991 Pag. 60-65.

120
contraponer acciones formativas que impidan, caer en la rutinaria y tradicional

practica pedaggica. Asistimos a la aparicin de un nuevo paradigma en la
educacin, un paradigma humanista intersubjetivo y dialogal mediatizado por las
tecnologas de informacin y la comunicacin.
La reforma Educativa debe reconstruir hoy los mtodos pedaggicos para
centrarlos en la condicin humana, en sus dificultades y en sus expectativas, esto
resaltar ciudadanos responsables, actores y protagonistas de su propio destino,
comprometidos con una democracia participativa e interactiva que asuma el
autoaprendizaje y la accin comunicativa como parte de la democracia, tal como lo
afirma Habermas y Dewey, en la caracterizacin del nuevo ciudadano de nuestro
tiempo. Este mtodo interactivo y auto controlado es, en ultimas, una respuesta a
la necesidad de asumir responsabilidades sociales, y roles activos frente a la
solucin de las necesidades del pas y de la humanidad, en sus dimensiones
econmicas, polticas y sociales.75
Cualquier reforma de esta ndole debe tener en cuenta que entre 1980 y
principios del siglo XXI, los sistemas educativos latinoamericanos han atravesado
por una sostenida ola de reformas que no han atacado en forma estructural el
contenido y calidad de la enseanza. Este activismo reformista se ha centrado en
un amplio acuerdo social sobre la necesidad de incorporar al sistema educativo a
todos los nios y jvenes y de lograr que su estada en el sistema educativo sea
cada vez ms significativa y prolongada en un ambicioso proceso de
descentralizacin de la educacin y en paralelo ha introducido numerosos
programas especiales dirigidos a mejorar la equidad y la calidad de la educacin
con resultados an no visibles.
La mayora de las reformas educativas de importancia, emprendidas durante
las dos ltimas dcadas en Amrica Latina han sido de naturaleza institucional. El
consenso prevaleciente entre los expertos y autoridades educativas no ha bastado
para mejorar los aspectos estrictamente pedaggicos del proceso educativo, sino
que reformas curriculares, inversiones en infraestructura, libros de texto, formacin
docente o dotacin de computadoras para las escuelas.
La mayor parte de las tendencias de las reformas educativas, entendidas como
parte de la reforma del Estado, en general, han buscado lograr mediante una
redistribucin de las responsabilidades que corresponden a cada mbito de gobierno
nacional o federal, estatal o provincial y municipal o local. El punto de partida es que
ningn pas podr avanzar ms all de donde llegue su educacin, por esta razn las
reformas educativas en Amrica Latina se deben inspirar en una filosofa del hombre
como ser que slo logra su plenitud en la justicia de las relaciones entre las personas y
en el dilogo social.76
El sentido y las caractersticas de los actuales cambios en materia educativa

deben estar centrados en nuevas polticas educativas que respondan a las graves
falencias y a los deficientes resultados de aprendizaje obtenidos. Un anlisis
emprico que vincula la educacin con la desigualdad y el crecimiento en Amrica
75 DEWEY, John. COMO PENSAMOS. Relacin entre pensamiento reflexivo y proceso
educativo. Paids Barcelona 1989.paginas 320-325.
76 ROCA VILA, O (1996): La autoformacin y la formacin a distancia: las tecnologas de
la formacin en los procesos de aprendizaje. En J.M. Sancho, Para una tecnologa
educativa. op. cit. 169-191
121
Latina asocia el alto grado de desnivel del ingreso en la regin con la creciente
brecha educativa generada por los conocidos ndices de fracaso y de desercin
escolar y por la mayoritaria escasa escolaridad de la fuerza de trabajo.
El aumento de la desigualdad educativa regional limita claramente las
posibilidades y potencialidades de las escuelas adems de los centros educativos
para crear por s mismos igualdad donde sta no existe. La educacin por s sola
no basta para superar dichas inequidades. La integracin de polticas educativas
con otras, de tipo econmico y sociales orientadas a atacar conjuntamente las
desigualdades anteriores deviene, entonces, en estrategia y en accin
indispensables.
La pobreza y la desigualdad crecientes sin duda alguna tienen claras expresiones
en dificultades en el acceso a la educacin y en los bajos resultados educativos de las
clases marginadas y excluidas. Oportunidades de estudio en cuanto a acceso,
permanencia y calidad determinan que las escuelas de ms prestigio atraen a los
mejores maestros y acceden a superiores recursos, generndose circuitos de
reproduccin de inequidades en desmedro de los ms pobres. Los nios con mayores
dificultades de aprendizaje estn, por lo general, a cargo de los educadores menos
calificados.77
La precariedad educativa en los medios rural e indgena, salvo escasas

excepciones, las comunidades o movimientos campesinos no tienen muchas
posibilidades de presin y de negociacin en beneficio propio, adems de contar
con dificultades para valorar positivamente lo que la educacin puede significar
para sus vidas. Las desigualdades de origen social determinan que los nios y las
nias procedentes de hogares con bajo nivel educativo de sus padres tienen mucho
menor posibilidad de alcanzar niveles avanzados de escolaridad; la probabilidad
de que los hijos repitan el bajo nivel educativo de sus padres puede ser en algunos
casos la postergacin del analfabetismo y de la educacin con jvenes y adultos
.El analfabetismo est asociado a la ausencia de oportunidades de acceso a la
escuela y su problemtica tiene relacin con la baja calidad de la enseanza
escolar y con los fenmenos del recursamiento y la desercin.
Los notorios esfuerzos del estado por ampliar la cobertura escolar y reducir la
pobreza no significan en modo alguno necesariamente una reduccin de la
desigualdad. El sostenido deterioro en la distribucin del ingreso se refleja tambin
en el modo como se ha expandido la escolaridad. Mayor incremento de la matrcula
y del gasto en los niveles terciarios y secundarios. Las comparaciones entre el
gasto por alumno universitario y lo que se invierte en un estudiante del nivel
primario no son precisamente atrayentes ni justas, sobre todo para los convencidos
de la vigencia e importancia de la educacin en todo futuro desarrollo sostenible.
77
Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, Coleccin Documentos de la Misin. Tomo

I, Colombia al filo de la Oportunidad. Presidencia de la Repblica _ Colciencias, Primera
Edicin, Bogot 1995.
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123
124
REFORMAS AL SECTOR TELECOMUNICACIONES

Paulina Trejo Tllez
RESUMEN
El sector de las telecomunicaciones hoy en da representa un importante tema
de anlisis a nivel nacional, como internacional, ya que se relaciona con los
intereses polticos, econmicos, el desarrollo tecnolgico de un pas y la
convergencia entre medios de comunicacin, por lo que su uso y desarrollo se
considera como una de las principales herramientas para la optimizacin de la
productividad y el crecimiento econmico.
En el caso de Mxico debido a la falta de competencia y la persistencia de
barreras regulatorias de entrada al sector que no han permitido desarrollar la
inversin en telecomunicaciones a su potencial y han generado un desarrollo pobre
de la infraestructura necesaria para poder prestar los servicios a la poblacin, han
dado como resultado mercados ineficientes que imponen costos significativos a la
poblacin, baja tasa de penetracin de los servicios y una falta de acceso a las
tecnologas de informacin y comunicacin en especial para los segmentos de la
poblacin con menores recursos.
Del panorama mencionado con anterioridad se hace evidente que es
necesario llevar a cabo una reforma dentro del sector de telecomunicaciones que
conforma un elemento bsico de las democracias y que debe ser considerado
como derecho de cualquier ciudadano el acceso a los servicios referentes a dicho
sector, la reforma debe posicionar a un Estado con capacidad institucional que
permita impulsar de manera equitativa y desregular para permitir la entrada de
nuevas empresas que aceleren la competencia y generen eficiencia dentro del
sector , lo que genera grandes beneficios para la poblacin en general mediante
el aumento de la oferta y la disminucin de costos por el uso de servicios que da
a da se vuelven ms indispensables.
125
REFORMAS AL SECTOR TELECOMUNICACIONES

INTRODUCCION
El sector de las telecomunicaciones ha sido parte de la historia de Mxico
desde el inicio de la taquigrafa hasta los servicios de banda ancha, actualmente
dicho sector se encuentra relacionado con intereses polticos, econmicos, as
como con el desarrollo tecnolgico de un pas y la convergencia entre los medios
de comunicacin, constituyendo uno de los principales motores de la economa ,
por lo que es considerado un negocio altamente rentable, factor que da como
resultado que grandes empresas busquen concesiones para poder acaparar el
mercado y establecer tarifas a los usuarios demasiado altas en comparacin a las
que se ofrecen en otras naciones y as poder obtener un elevado nmero de
utilidades . Mientras el crecimiento de la economa mexicana representado por el
PIB gener un desarrollo promedio anual de 2.2% entre 2006 y 2011, el PIB del
sector de telecomunicaciones y la radiodifusin mostr un aumento, durante el
mismo periodo de 7.8% (COFETEL, 2012)
El desarrollo de las telecomunicaciones tanto a nivel nacional como
internacional ha trado consigo una serie de modificaciones en aspectos sociales ,
al avanzar la tecnologa ha facilitado diversos aspectos de la vida cotidiana que van
desde hacer una llamada telefnica hasta la modificacin de la divisin del trabajo
, el uso de banda ancha se ha vuelto fundamental para la difusin y abstraccin de
la informacin desde cualquier parte del mundo, haciendo posible que cualquier
persona pueda tener acceso a ella.
Por otra parte es notorio tambin que el desarrollo en el sector de las
telecomunicaciones han dado paso a fenmenos sin precedentes, como el
crecimiento de los servicios celulares, las aplicaciones basadas en Internet o la
nueva revolucin que est inicindose con la convergencia entre redes, servicios e
inclusive entre industrias que tradicionalmente haban estado separadas como es
el caso de la telefnica, la elctrica y la de los medios de comunicacin.
Por desgracia en Mxico el modelo regulatorio adoptado todava no ha
logrado alcanzar cabalmente los objetivos planteados. En especial persisten
barreras regulatorias de entrada al sector que no han permitido desarrollar la
inversin en telecomunicaciones a su potencial y contina existiendo una falta de
acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin (TICS) para los segmentos
de la poblacin con menores recursos. Ms an, si bien los objetivos ms generales
de desarrollo del sector continan siendo los mismos, la innovacin tecnolgica y
el contexto de mercado han modificado los escenarios sustancialmente. Estos
cambios ponen a los modelos de regulacin tradicionales bajo crecientes presiones
y nuevos retos. (CEPAL, 2007)
A travs de la presente ponencia pretendo mostrar la visin de la industria de
las telecomunicaciones en Mxico al identificar actores crticos y la actual falta de
capacidades competitivas que han presentado el panorama que sustenta la
necesidad de la implementacin de una reforma dentro del sector de
telecomunicaciones que hagan posible materializar el derecho de los ciudadanos
al acceso a los beneficios que genera el avance tecnolgico que hoy en da permite
126
de manera incontenible la difusin de informacin, otro de los aspectos necesarios

a tratar dentro de la reforma hace referencia a un conjunto de acciones necesarias
para contribuir a establecer competitividad y crecimiento sostenido para esta
industria que permitan atraer un mayor nmero de inversin para poder as
optimizar la infraestructura y proporcionar servicios a menores costos y mejor
calidad.
El sector de telecomunicaciones es una herramienta fundamental para
mejorar la productividad y el crecimiento econmico, su ritmo de crecimiento es
medido por el ndice de Volumen de Produccin del sector de Telecomunicaciones
(ITEL), el cual en los ltimos aos que comprenden el periodo 2006-20012 mostr
una tasa media de crecimiento anual real de 14.4% cifra comparada
favorablemente con el crecimiento promedio anual de 2.2% observado por el PIB
global (COFETEL, 2012). Una de las principales aportaciones del sector es
posibilitar que los gobiernos mejoren la prestacin de los servicios pblicos, as
como la facilitacin de comunicacin con el resto del mundo.
En el caso de Mxico, desde el inicio de la telegrafa hasta los servicios de
banda ancha en el siglo XX, las telecomunicaciones han sido parte de su historia y
al igual que en otros pases han pasado por importantes transformaciones, que se
han acelerado a consecuencia de la globalizacin. El marco jurdico de las
telecomunicaciones desde la Ley de Comunicaciones Elctricas de 1926 a la Ley
Federal de Telecomunicaciones de 1995 ha reflejado los cambios del Estado
mexicano de un Estado interventor a un Estado promotor y regulador.
La competitividad de la industria de las telecomunicaciones est relacionada
con las capacidades competitivas de los elementos que inciden en ella, las cuales
son: la capacidad tecnolgica, la capacidad institucional, la capacidad de inversin,
la capacidad de los mercados y la capacidad de los usuarios. Los elementos que
afectan cada una de tales capacidades pueden tomar un papel de habilitadores o
impulsores. Entre los impulsores imprescindibles para incrementar la
competitividad de la industria en Mxico se encuentran; la innovacin tecnolgica,
la inversin en redes y equipos, el impulso a la competencia en los mercados y,
especialmente, el uso y la adopcin intensiva de los servicios.
El sector de las telecomunicaciones de Mxico hoy en da se vala en ms
de 40,000 millones de dlares al ao, pero tiene un enorme costo para el pas en
materia de competitividad. El principal problema es la falta de competencia,
(OCDE, 2012) Los ingresos generados por las telecomunicaciones suman 211,594
millones de pesos. (Forbes, noviembre 2013).
Hoy en da Mxico es un pas de 120.8 millones de habitantes con 73% menor
de 40 aos, cuenta con un PIB de $1.178 billones, en donde solamente hay 38,4
usuarios de internet por cada 100 habitantes (BM, 2012) Este resultado se debe en
gran medida a la gran desigualdad en la distribucin del ingreso, una poblacin
rural relativamente numerosa , adems de que el sector de las telecomunicaciones
en Mxico se ha desarrollado en medio de una gran cantidad de contiendas
judiciales que han paralizado el ejercicio regulatorio en el pas , aunado a esto es
necesario hacer nfasis en los altos niveles de concentracin que se observan
dentro de estos mercados que han mostrado efectos negativos en el bienestar de
los consumidores , caracterizndose por altos precios, entre los ms elevados de
los pases miembros de la OCDE, y falta de competencia, lo que tiene como
127
consecuencia una baja tasa de penetracin de los servicios y un pobre desarrollo

de la infraestructura necesaria para prestarlos. La prdida de bienestar atribuida a
la disfuncionalidad del sector mexicano de las telecomunicaciones se estima en
129, 200 millones de dlares* (2005-2009), es decir, 1.8% del PIB anual (OCDE,
2012).
Es irrefutable la enorme concentracin del mercado de telecomunicaciones
en Mxico: en telefona fija, Telmex tiene 79.6% de las 19.6 millones de lneas. En
telefona mvil, las empresas de Amrica Mvil acaparan 70% y en Internet fijo,
llegan a 74 por ciento. En televisin de paga, el jugador dominante es Televisa, con
48.9% del mercado. (El economista, 17 de noviembre 2013).
Uno de los principales problemas presentes en el sector y obstculo para el
desarrollo del mercado es la asignacin del espectro que funge como barrera
artificial de entrada. El uso del espectro se ve limitado a una sola actividad, aun
cuando se cuente con condiciones tecnolgicas suficientes para el prstamo de
diversos servicios, constituyendo un obstculo para renovar la tecnologa, adems
de que el mayar uso de espectro permite la reduccin de costo dentro de los
servicios, por lo tanto mayores beneficios sociales.
La falta de competencia ha generado dentro del pas mercados ineficientes
con un desarrollo pobre de infraestructura que imposibilita cubrir los servicios hasta
los sectores ms pobres de la poblacin, as como la disminucin en el consumo
producto de que algunos pagan cargos excesivos y otros simplemente no pueden
pagar, los indicadores socioeconmicos como son la riqueza y la educacin
influyen de manera altamente significativa en la demanda de las
telecomunicaciones y como es claro debido a estos la brecha digital ha ido en
incremento.
En Mxico el 30% del consumo de los hogares se destina a mercados con
problemas de concentracin, en estas industrias, los hogares gastan alrededor de
40% ms que si hubiera competencia. Sin embargo, lo ms crtico es que los
mercados altamente concentrados afectan en mayor medida a la poblacin ms
pobre, puesto que el decil con menores ingresos destina alrededor del 42% de su
ingreso a mercados con escasa competencia (Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos de los Hogares, 2010).
El sector tambin presenta barreras regulatorias que frenan la inversin que

hasta ahora se encuentra reservado para mexicanos o sociedades mexicanas con
clusula de exclusin de extranjero. La suma acumulada de inversin per cpita en
telecomunicaciones durante el periodo de 2000 a 2009 ascendi a 346 dlares,
comparada con el promedio de la OCDE de 1,447 dlares. Mxico es uno de los
tres nicos pases de la OCDE que restringen la propiedad extranjera. Estas
restricciones van en detrimento de la creacin de competencia efectiva, conduce a
un menor rendimiento de la inversin local, reducen la eficacia de la competencia
y frenan la difusin de nuevas tecnologas (OCDE, 2012).
Debido al panorama mencionado anteriormente es evidente que era
necesario promover una reforma que regule y estimule la competencia y la
inversin dentro del sector de telecomunicaciones como parte fundamental para el
desarrollo de la economa mexicana, dicha reforma debe cumplir con el objetivo de
dotar de cobertura nacional y aumentar la velocidad de transmisin, para llevar as
la banda ancha a zonas remotas a precios accesibles y sin discriminacin alguna.
128
La gran poblacin de Mxico y su enorme potencial econmico hacen

atractivo el pas para la inversin extranjera, que puede aportar capital,
conocimiento especializado y nuevas tecnologas al sector de telecomunicaciones
(OCDE.2012)
El 2 de diciembre de 2012 fue firmado el Pacto por Mxico, como acuerdo
poltico que tiene como objetivo concretar las acciones y reformas que requiere
nuestro pas. Se coincido con la necesidad de legislar en materias de radiodifusin
y telecomunicaciones con el fin de garantizar su funcin social y modernizar al
Estado y la sociedad a travs de las TICS, adems de fortalecer las facultades de
la autoridad econmica en materia de economa.( Cmara de Diputados, 2013).
La reforma en Telecomunicaciones de 2014 fue presentada por el presidente

Enrique Pea Nieto dentro del marco de acuerdos y compromisos presentados en
el Pacto por Mxico, el proyecto tiene un costo de $398.8 millones de pesos segn
datos de la Unidad de Inversin de la SHCP. El presidente busca a travs de dichas
iniciativas superar la crisis estructural heredada por los gobiernos antecesores, la
transformacin tiene el objetivo de modificar nuevos cimientos estructurales que
permitan reimpulsar el crecimiento global del pas a Largo plazo.
Los elementos fundamentales de la reforma son la participacin social y el
desarrollo econmico, se considera un instrumento imprescindible para hacer
realidad los derechos de cualquier persona y toma como eje central el beneficio de
los mexicanos recogiendo las aspiraciones de ciudadanos usuarios. Con la
presentacin de la iniciativa de Reforma en Materia de Telecomunicaciones, se
atienden 9 compromisos acordados en el Pacto por Mxico (Pacto por Mxico,
2012):
1. Fortalecer a la Comisin Federal de Competencia (CFC). (Compromiso
37)
2. Creacin de Tribunales especializados en materia de competencia
(Compromiso 38)
3. Derecho al acceso a la banda ancha y efectividad de las decisiones del
rgano regulador. (Compromiso 39)
4. Reforzar autonoma de la COFETEL. (Compromiso 40)
5. Desarrollar una robusta red troncal de telecomunicaciones. (Compromiso
41)
6. Agenda digital y acceso a banda ancha en edificios
pblicos.(Compromiso 42)
7. Competencia en radio y televisin. (Compromiso 43)
8. Competencia en telefona y servicios de datos. (Compromiso 44)
9. Adopcin de medidas de fomento a la competencia en televisin, radio,
telefona y servicios de datos. (Compromiso 45)
La reforma busca conocer condiciones de desarrollo dentro de la industria de

las telecomunicaciones para cerrar las brechas econmicas y sociales en beneficio
de una economa ms competitiva, por lo que es necesario reenfocar la capacidad
institucional del Estado mexicano y as poder impulsar un sector regido por criterio
de competencia efectiva y regulacin eficiente que expresen la rectora del Estado.
La reforma resalta el papel esencial que juegan las tecnologas de la
informacin y la comunicacin, ya que la rapidez con la que se desarrolla la
tecnologa permite a los pases alcanzar niveles ms elevados de desarrollo, por lo
que es obligacin de cada nacin contar con una infraestructura de alta capacidad
que responda al crecimiento exponencial de la demanda de banda ancha. A travs
de las modificaciones que se harn se pretende lograr la reduccin de costos en
129
los servicios, que representa una herramienta para facilitar el acceso de los
mexicanos a la sociedad de la informacin, el conocimiento, beneficios e
incrementos en la produccin, as como la inclusin social que permita la reduccin
de la brecha digital y mejoramiento en la calidad de los servicios.
La poltica de inclusin digital, tiene por objetivo que por lo menos 70% de
hogares y 85% de micros, pequeas y medianas empresas a nivel nacional,
cuenten, a precios competitivos, con acceso a la velocidad real para descarga de
la informacin.(Cmara de Diputados,2013)
Otra de la metas impuestas dentro de la reforma ser garantizar la libertad de

expresin y difusin, derecho a la informacin, acceso a la calidad de servicio y
tecnologa. El servicio de radiodifusin debe ser visto en beneficio concreto de
cultura para toda la poblacin, lo que ayuda a preservar la pluralidad y fomento de
valores de identidad nacional, en particular los previstos por el artculo 3
constitucional, pretendiendo promover la informacin imparcial, oportuna y veraz
para el fomento de ideas y opiniones.
Para lograr las metas planteadas dentro de la reforma ser necesario
implementar una serie de acciones especficas para la reordenacin de los
mercados a corto plazo, las cuales son:
Se darn 180 das naturales para la determinacin de agentes
econmicos preponderante, los cuales afectan la libre competencia y la
libre concurrencia al contar con directa o indirectamente con una
participacin de ms del 50% medido en usuarios, trfico en redes o
capacidad utilizada en las mismas .
Desagregacin de redes.
Obligaciones especficas con seales radiodifundidas y
transmisin en Televisin restringida.
Regulacin convergente del uso y aprovechamiento del espectro
radioelctrico.
Creacin de red troncal que mejore las condiciones de acceso a
las telecomunicaciones.
Para el primer punto a tratar dentro de la reforma en materia de
telecomunicaciones Reconocimiento del derecho al libre acceso a la informacin
y derecho a la libertad de difusin. El estado tiene la obligacin positiva de permitir
a los ciudadanos acceder a la informacin que est en su poder. Este derecho es
subjetivo, individual y pblico con titularidad universal y ante todo la informacin
debe ser veraz. Ser llevada a cabo la modificacin al artculo 6 constitucional
mediante el apartado A que prescribe el derecho a la informacin y proteccin a
datos personales y el apartado B que proclama la disposicin en materia de
radiodifusin y telecomunicaciones tiene por objeto garantizar a la poblacin su
integracin a la sociedad de informacin y conocimiento. Este primer punto de la
reforma tambin hace la adecuacin al artculo 7 constitucional, que garantiza la
libertad de imprenta como medio para ejercicio de libertad y radiodifusin.
El segundo punto al que hace referencia la reforma
Derecho al acceso a las tecnologas de la informacin y servicio de
radiodifusin y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha ser el punto de
partida para el desarrollo econmico y social. La universalidad en el acceso a la
banda ancha y a los servicios de radiodifusin y telecomunicaciones permitir de
manera pblica y no discriminatoria que todas las personas tengan acceso a la
130
sociedad de la informacin y conocimiento en igual forma y medida. Se hace

referencia a la sociedad de la informacin como aquella en la que las tecnologas
facilitan la creacin, distribucin y uso de la informacin, juegan un papel
fundamental en las actividades sociales, culturales y econmicas, es una estrategia
que permitir superar el estancamiento social (Cmara de Diputados, 2013)
Mediante la anexin de un tercer prrafo al artculo 6 Constitucional, se

precisa que el Estado establecer condiciones de competencia efectiva en la
prestacin de servicios referentes al sector de telecomunicaciones. En el apartado
B se establece: las telecomunicaciones sern servicios pblicos de inters general,
el Estado garantiza que sean prestados en condiciones de competencia, calidad,
pluralidad, cobertura universal, interaccin, convergencia, acceso libre y
continuidad. La radiodifusin sea un servicio pblico de inters general brinda
beneficios culturales a toda la nacin. Se establece la propuesta a incorporar en el
artculo 6 constitucional el mandato para que se establezca un organismo pblico
con autonoma tcnica, operativa, decisin y gestin.
El tercer objetivo a tratar en la reforma Creacin de la Comisin Federal de
la Competencia Econmica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones como
rganos constitucionales seala que actualmente la mayora de los rganos que
regulan la actividad econmica , se utilizan rganos administrativos
desconcentrado, subordinados a las Secretarias de Estado, por lo que la
experiencia comparada a nivel internacional muestra la necesidad de dotar de
autonoma, para ello se plantea la reforma al artculo 28constitucional en efecto
de crear la Comisin Federal de Competencia Econmica y el Instituto Federal de
Telecomunicaciones. El rgimen de concesiones debe estar basado en una poltica
de competencia efectiva, las concesiones en materia de radiodifusin y
telecomunicaciones se sustentan en los artculos 2, 3, 6 y 7 constitucionales.
Mediante la reforma al artculo 73 constitucional, se dota al Congreso de la
Unin de facultades expresas para dictar leyes en materia de tecnologas de
informacin y comunicacin, as como de banda ancha. En este apartado tambin
se hace mencin a un punto fundamental para el impuso de las
telecomunicaciones, la Ley Federal de Telecomunicaciones a la inversin
extranjera podr participar en un 49%. Se incorpora al artculo octavo transitorio el
uso de must carry y must offer de manera gratuita en forma ntegra, simultnea y
sin modificaciones, la formacin de por lo menos dos cadenas nuevas de televisin
abierta con cobertura nacional, seala que el bienestar social depende
crecientemente del grado de desarrollo de su infraestructura de
telecomunicaciones. El artculo 16 transitorio destaca el mandato al Ejecutivo
Federal de instalar una red compartida de servicio de telecomunicaciones antes de
que concluya el ao 2018.
Comisin Federal de Electricidad (CFE) ha desarrollado una infraestructura
de fibra oscura que se constituir en la estrategia fundamental de poltica pblica
para garantizar la cobertura de servicios de telecomunicaciones incluido el de
Banda ancha.
En el marco de Planeacin Democrtica, se establece que el Ejecutivo
Federal incluir en el Plan Nacional de Desarrollo:
Programa de banda ancha en sitios pblicos de investigacin,
educacin, salud, centros comunitarios y otros inmuebles del gobierno,
131
para disminuir as la brecha digital e incrementar los niveles de bienestar

de la poblacin.
Programa de trabajo para dar cumplimiento a la poltica para la
transmisin a la Televisin Digital Terrestre.
Programa Nacional de Espectro Radioelctrico para garantizar
uso ptimo de las bandas de 700 MHZ y 2.5 GHZ bajo el principio
universal, no discriminatorio, compartido y continuo.
En concreto con la reforma en materia de telecomunicaciones se pretende
reformar los artculos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 Constitucionales
agregndose 18 artculos transitorios con el fin de poder materializar los objetivos
concretados.
CONCLUSIONES
Despus de analizar la informacin desglosada a travs de los captulos se
concluye que:
El mercado de telecomunicaciones en Mxico presenta un alto
grado de deficiencias y bajo desarrollo, el problema ms severo que
enfrenta el sector es la alta concentracin y falta de competencia a la
que se encuentra sujeta, por lo que es necesario generar reformas
equitativas dentro de dicho sector y as dejen de beneficiar a empresas
que hoy en da sustentan un poder de alta influencia en aspectos como
sociales, polticos e incluso culturales. De esta manera los usuarios
tendran ms oportunidades de eleccin y servicios con tecnologia mas
desarrolla y mejor calidad.
En necesaria tomar medidas de desregulacin, que permita
incrementar los ndices de inversin dentro del sector, para poder mejorar
la infraestructura y eficiencia en el sector, esto traera grandes beneficios
para la poblacin, puesto que los costos por el uso de servicios que da
a da se vuelven ms indispensable disminuiran lo que genera la
oportunidad de tener mayor accesibilidad y adaptacin hacia dichos
servicios y reducir as la brecha digital.
A travs del Pacto por Mxico se busca superar la crisis
estructural heredada por los gobiernos anteriores. Las transformaciones
tienen el objetivo de convertirse en nuevos cimientos estructurales que
permitan reimpulsar el crecimiento global del pas a Largo Plazo, adems
de buscar concretar las acciones y reformas que requiere nuestro pas,
entre ellas se coincidi con la necesidad de legislar en materia de
radiodifusin y telecomunicaciones.
Los tres principales objetivos que presentan las Reformas a la
Constitucin en materia de Telecomunicaciones y Competencia
Econmica:
o El fortalecimiento de los derechos vinculados con la
libertad de expresin e informacin y el establecimiento del
derecho al acceso a las tecnologas de la informacin y la
132
comunicacin, y a los servicios de radiodifusin y

telecomunicaciones, incluida la banda ancha.
o La adopcin de las medidas de fomento a la
competencia en televisin abierta y restringida, radio, telefona
fija y mvil, servicios de datos y telecomunicaciones en general,
para asegurar la competencia efectiva en todos los segmentos.
o La generacin de condiciones para incrementar
sustantivamente la infraestructura y la obligacin de hacer ms
eficiente su uso, lo cual tiene un impacto directo en la cada de
los precios y en el aumento de la calidad de los servicios.
El punto central de la iniciativa de reforma se considera como un
instrumento que hace realidad los derechos de cualquier persona, al tomar
como eje central el beneficio de los mexicanos a travs de la recopilacin
de sus aspiraciones.
133
BIBLIOGRAFIA
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telecomunicaciones
en
Mxico,
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semestre, Forbes http://www.forbes.com.mx/sites/sector-telecomunicacionescrecio-4-2-durante-el-primer-semestre/
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Pacto por Mxico http://pactopormexico.org/
lvarez C.J. (2012 septiembre 18).Concentracin en el mercado de las
telecomunicaciones: paradigma. Dinero en imagen
134
REFORMA EN TELECOMUNICACIONES: ACCESO A INTERNET

Brbara Leonor Cabrera Pantoja78
La tecnologa ha cambiado dramticamente el modo
en que aprendemos, trabajamos, vivimos y pensamos
Masquardt y Kearsley
Resumen
En esta era digital, acompaada de una Revolucin Tecnolgica, es necesario
que las polticas pblicas con todo lo que ello engloba estn acordes y faciliten
instrumentos para garantizar el derecho de acceso a las tecnologas de la
informacin y comunicacin. En esta tesitura, la presente ponencia para la Red de
Investigadores Parlamentarios, est dirigida a analizar el quinto eje de la Reforma
en Telecomunicaciones, que establece una Poltica de Inclusin Digital Universal
y una Agenda Digital Nacional Ser que esta reforma estructural es suficiente?
Qu pasos son necesarios para lograrlo?
Para responder esta y otras interrogantes, en este documento se presentan
datos para el debate acadmico y con ello dar pauta a futuras investigaciones. De
esta manera, se comienza por dilucidar En qu consiste esta reforma?, Al
destacar sus puntos relevantes se contina con una panormica general a los ejes
que la conforman; se advierte el proceso legislativo llevado a cabo en la reforma
Telecom, y sealar plazos y forma de trabajo legislativo.
Adems, se proporciona un recorrido por diversos instrumentos auspiciados
desde el ao 2000 para abatir la Brecha Digital, refirindome por tal, para efectos
de esta ponencia al acceso a Internet; adems de dar a conocer sus coincidencias
y la razn por la cual no son fructferos. En este orden de ideas, se plasman
estadsticas de acceso a Internet, generadas por la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE); la Asociacin Mexicana de
Internet (AMIPCI); y, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI); donde
a pesar de reflejarse el incremento en porcentaje de los usuarios de esta TIC, esto
debe analizarse junto a elementos complementarios, para determinar las causas
de porque no ha sido suficiente, para finalizar con las asignaturas pendientes en
esta materia.
78 Doctora en Derecho. Presidenta del Comit Editorial de Quaestionis. Miembro de la Red

de Investigadores Parlamentarios de la Cmara de Diputados (REDIPAL). AcadmicaInvestigadora. Lneas de investigacin: Tecnologas de la Informacin y Comunicacin,
Redes Sociales, Derecho Parlamentario, Derecho de la Informacin, Acceso a la
Informacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas. Autora de la Columna Nornilandia
http://columnanornilandia.blogspot.mx/ publicada en diversos peridicos digitales, entre el
que destaca diario digital Democracia MX. Su libro ms reciente Divulgacin del
conocimiento socio-jurdico en Twitter. A un tweet de distancia, la encuentran como
@BarbaraCabrera. Perfil profesional completo en LinkedIn est como Dra. Brbara Leonor
Cabrera Pantoja.
135
Sin duda, este derecho-garanta implica grandes desafos, no perdamos de

vista que el acceso a Internet, involucra un estudio multidisciplinario relacionndolo
por lo menos con tres tipos de brechas digitales: la social, la cultural y la
generacional.79
Los invito a adentrarse en el contenido de este documento y a intercambiar
puntos de vista. A un tweet de distancia me encuentran como @BarbaraCabrera
Sumario. I. En qu consiste la reforma en
telecomunicaciones?. II. 6 ejes de la reforma en
telecomunicaciones. III. Proceso Legislativo de la
Reforma Telecom en 20 pasos. IV. Instrumentos
gubernamentales: Del Sistema Nacional e-Mxico a la
Agenda Digital Nacional Por un Mxico Conectado. V.
Estadsticas de acceso a Internet. VI. Asignaturas
pendientes. VII. Fuentes de investigacin y consulta.
79
Se trata de brecha social cuando el acceso a Internet se deriva de la escasez de recursos

econmicos; la brecha cultural trata fundamentalmente de aquellas personas con menos
formacin que priva de las oportunidades ofrecidas por las TIC o bien, de aquellos que
pudiendo estar en Internet no desean hacerlo; mientras que la brecha generacional, deja al
margen de las nuevas tecnologas a personas mayores, aqu es posible distinguir entre
nativos e inmigrantes digitales.
136
EN QU CONSISTE
TELECOMUNICACIONES?
LA
REFORMA
EN
Para contextualizar a los lectores e interesados en estos tpicos, es ineludible

sealar que la reforma en telecomunicaciones (Telecom), se trata de adecuaciones
estructurales en esta materia a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. Documento presentado por el titular del Poder Ejecutivo Federal en
2013, en torno a los compromisos y acuerdos signados en el Pacto por Mxico.80
Estas reformas entraron en vigor el 12 de junio de 2013 e impacta los artculos 6,
7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 Constitucionales.81
Entre los puntos destacables se encuentran:
La creacin de nuevos organismos (Se instituye el Instituto
Federal de Telecomunicaciones y la Comisin Federal de Competencia
se convierte en Comisin Federal de Competencia Econmica)
Se permite la inversin extranjera (hasta 49% en radiodifusin y
hasta 100% en telecomunicaciones y comunicacin va satlite)
Se establecen concesiones en televisin abierta y de paga (Must
carry y must offer82)
El Estado garantiza el derecho de acceso a las Tecnologas de
la Informacin y Comunicacin, as como a los servicios de radiodifusin
y telecomunicaciones, aqu se incluye la banda ancha e Internet.
Posterior a ello, se han expedido leyes secundarias, as como reformas a
diversas disposiciones en esta materia, lo que cristaliza la instrumentacin de esta
reforma estructural; stas se han publicado el lunes 14 de julio de 2014 en el Diario
Oficial de la Federacin e incluye: la expedicin de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusin, la Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin
del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan las siguientes
legislaciones: Ley de Inversin Extranjera, Ley Federal del Derecho de Autor, Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, Ley de
Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos; Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y
Geogrfica; Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, Cdigo Penal Federal, Ley Federal de
80
Para consultar el documento Pacto por Mxico vase el siguiente enlace

http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xicoTODOS-los-acuerdos.pdf
81 DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artculos 6o.,
7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
en
materia
de
telecomunicaciones
82 Must Offer es la obligacin de los operadores del servicio de televisin abierta de ofrecer
gratuitamente sus contenidos a los operadores de paga para su retransmisin. El Must carry
se refiere a la obligacin de los operadores de televisin restringida de transmitir seales
abiertas (incluida la publicidad).
137
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, Ley de

Asociaciones Pblico Privadas; y, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. 83
I.
6 EJES DE LA REFORMA EN TELECOMUNICACIONES
En el proceso de divulgacin de la Reforma estructural en materia de

Telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo dio a conocer los principales ejes84 que
gravitan alrededor de esta reforma estructural, a saber:
Eje 1. Fortalecimiento de derechos fundamentales. Se amplan las
libertades de expresin y de acceso a la informacin, as como los derechos
de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusin. A partir
de esta reforma, las telecomunicaciones son servicios pblicos de inters
general, por lo que el Estado garantizar que sean prestados en condiciones
de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexin,
convergencia, acceso libre y continuidad.
Eje 2. Actualizacin del marco legal del sector telecomunicaciones.
Para fortalecer la certidumbre legal, se expedir un solo ordenamiento que
regule -de manera convergente- el espectro, las redes y los servicios,
mediante el rgimen de concesin nica. Se instrumenta tambin la
regulacin asimtrica a la que se sujetarn los agentes econmicos
preponderantes, previa declaratoria del rgano regulador.
Eje 3. Fortalecimiento del marco institucional. Se crean el Instituto
Federal de Telecomunicaciones y la Comisin Federal de Competencia
Econmica, como rganos constitucionales autnomos. Adems, para
asegurar los derechos de los actores econmicos, tambin se crean
tribunales especializados en materia de telecomunicaciones, radiodifusin y
competencia econmica.
Eje 4. Promocin de la competencia. Se permitir la inversin
extranjera directa, hasta en 100%, en telecomunicaciones y comunicacin va
satlite. Asimismo, se autorizar hasta en un mximo de 49% en
radiodifusin, siempre que exista reciprocidad en el pas donde se encuentre
constituido el inversionista. Se establece la obligacin de las radiodifusoras
de permitir la retransmisin gratuita y no discriminatoria de sus seales a las
empresas de televisin restringida. A su vez, las radiodifusoras tendrn
derecho a que sus seales sean retransmitidas de manera gratuita y no
discriminatoria, por las empresas de televisin restringida.
Eje 5. Establece una Poltica de Inclusin Digital Universal y una
Agenda Digital Nacional. El Ejecutivo Federal tendr a su cargo esta Poltica
que contemplar infraestructura, accesibilidad, conectividad, tecnologas de
la informacin y comunicacin, as como habilidades digitales. Se busca que
83
Para conocer a detalle estas leyes secundarias y adecuaciones, vase

file:///C:/Users/barbara.cabrera/Downloads/Leyes_Secundarias_de_la_Reforma_en_materi
a_de_Telecomunicaciones.pdf
84 Consultado el 24 de enero de 2014 en http://www.presidencia.gob.mx/6-ejes-de-lareforma-en-telecomunicaciones/
138
al menos 70% de los hogares y 85% de las micro, pequeas y medianas

empresas cuenten con velocidad para descargas de informacin, con apego
a estndares internacionales.
Eje 6. Impulso a una mayor cobertura de infraestructura. Para este
fin, se desplegar una red troncal nacional de banda ancha con fibra ptica y
una red compartida de acceso inalmbrico al mayoreo, con base en el
espectro radioelctrico de la banda de 700 mega Hertz.
Es importante destacar que el recorrido presentado en esta ponencia, deriva
y se enfoca en el quinto eje, en especfico en el acceso a Internet, que es una de
las brechas digitales que se enfrentan y se trabaja para abatir en este pas.
Vayamos ahora a conocer el trnsito de estos tpicos por el proceso
legislativo, materia del siguiente punto de este documento.
II.
PROCESO LEGISLATIVO DE LA REFORMA TELECOM EN 20 PASOS
Para facilitar dicho conocimiento, me he dado a la tarea de sintetizar este

proceso85 en 20 pasos, de manera tal que es posible dar un vistazo rpido de lo
ocurrido en este sentido, veamos:
Paso 1. Iniciativa. 11 de marzo de 2013, en uso de las facultades que
le confiere el artculo 71 Constitucional y el 27 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, el Ejecutivo Federal enva al Congreso de la
Unin la iniciativa en materia de competencia econmica y
telecomunicaciones. Como anexo a la iniciativa, va el Pacto por Mxico, as
como el dictamen de impacto presupuestario de dicha iniciativa elaborado por
la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico.
Paso 2. Recepcin. 11 de marzo de 2013, la iniciativa llega a la Mesa
Directiva de la Cmara de Diputados, a travs de la Subsecretara de Enlace
Legislativo, dependiente de la Secretara de Gobernacin.86
Paso 3. Turno a comisiones (Cmara de origen). 12 de marzo de
2013, se enva la iniciativa para su estudio, anlisis y dictaminacin a la
Comisin de Puntos Constitucionales.
85
Para profundizar sobre el proceso legislativo y su correcta implementacin sugiero

consultar HERNNDEZ Apodaca, Samuel, Redaccin y Tcnica Legislativa el arte de
crear leyes-, Ediciones Paideia, Mxico, 2013. 76 pp.; ya que constituye una herramienta
terico-prctica que facilita el arte de crear buenas leyes, adecuadas a la realidad social,
econmica, cultural, poltica y coyuntural imperante en un tiempo y espacio determinado,
incluida la Tcnica de la checkliste.
86 Para tener un panorama completo recomiendo ver el siguiente Estudio comparativo del
texto vigente, texto propuesto por la iniciativa presidencial, y el texto finalmente aprobado
por la Cmara de Senadores en materia de Telecomunicaciones a nivel Constitucional de
GAMBOA Montejano, Claudia, Cmara de Diputados, Mxico, Junio, 2013, consultable en
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SAPI-ISS-40-13.pdf
139
Paso 4. Dictaminacin. 14 de marzo, la Comisin de Puntos

Constitucionales aprueba en lo general y en lo particular el dictamen de la
Reforma en Telecomunicaciones.
Paso 5. Discusin en el pleno. 21 de marzo de 2013, el Pleno de la
Cmara de Diputados comienza la discusin del dictamen, y agrega ms de
veinte cambios; se aprueba en lo general con 414 votos en pro, 50 en contra
y 8 abstenciones. Legisladores de diversas bancadas, presentaron 92
reservas. El dictamen se aprueba en lo particular en la madrugada del viernes.
Paso 6. Colegisladora. 2 de abril de 2013, el Senado de la Repblica
recibe la minuta de la Cmara de Diputados.
Paso 7. Turno a comisiones (Colegisladora). 2 de abril de 2013, se
enva a las Comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Comunicaciones
y Transporte, Radio, Televisin y Cinematografa y de Estudios Legislativos,
con opinin de las de Gobernacin y de Justicia.
Paso 8. Ruta para estudio y discusin. 9 de abril de 2013, se acuerda
celebrar foros de consulta con especialistas, acadmicos, tcnicos e
involucrados en los tpicos que contempla la reforma.
Paso 9. Foros consultivos. 10, 11 y 12 de abril de 2013, el Senado
recibe a representantes de diversas instituciones, entre las que destacan:
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, TV UNAM, Observatel, Asociacin
Mexicana de Derecho a la Informacin, Congreso Nacional de Comunicacin
Indgena, Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales,
Comisin Federal de Competencia, Instituto de Derecho de las
Telecomunicaciones, Movimiento #YoSoy132, Cmara Nacional de la
Industria de Radio y Televisin, Cmara Nacional de Industria Electrnica, de
Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin, Cmara Nacional de
las
Telecomunicaciones
por
Cable,
Asociacin
Nacional
de
Telecomunicaciones, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico, Competitive Intelligence Unit, Comisin Federal de
Telecomunicaciones, Consejo Coordinador Empresarial y Sindicato de
Telefonistas de la Repblica Mexicana.
Pocos das despus de concluidos los Foros, la Comisin de
Gobernacin emite opinin positiva del dictamen.
Paso 10. Aprobacin del dictamen (Colegisladora): 19 de abril de
2013, se aprueba el dictamen con 18 modificaciones al interior de las
Comisiones Legislativas que recibieron el turno.
Paso 11. Discusin en el pleno (Colegisladora). 19 de abril de 2013,
se turna al Pleno para su discusin, se aprueba el mismo da en lo general y
en lo particular con 118 votos a favor y 3 en contra.
Paso 12. Devolucin a cmara de origen: Debido a que se aprueba
en el Senado con modificaciones, se remite de nueva cuenta a la Cmara de
Diputados para el anlisis, discusin y votacin de stas en los trminos del
artculo 72 Constitucional.
Paso 13. Validacin de la Cmara de Diputados: 23 de abril de 2013,
los Diputados reciben la minuta, se emite la declaratoria de publicidad del
dictamen y se da la primera lectura. El 25 de abril de 2013, la Cmara aprueba
140
con un cambio la minuta remitida por el Senado, por lo que fue necesario
enviarla de nueva cuenta.
Paso 14. Validacin del Senado de la Repblica: 29 de abril de 2013,
el Senado da la primera lectura a la minuta con la modificacin realizada por
la Cmara. 30 de abril de 2013, se aprueba con 108 votos a favor, 3 en contra
y 2 abstenciones la reforma estructural en telecomunicaciones, para transitar
por los Congresos locales.
Paso 15. Ratificacin de los Congresos locales: Para dar
cumplimiento al artculo 135 Constitucional y sea vlida la reforma, debe ser
aprobada por la mayora de las legislaturas de los Estados; el primero en
aprobarla fue el Estado de Mxico, sumndose a la aprobacin los Estados
de Quertaro, Coahuila, Chihuahua, Chiapas, Puebla, Aguascalientes,
Tamaulipas, Baja California Sur, Sonora, Jalisco, Morelos, Campeche,
Colima, Tabasco, Veracruz, Durango, San Luis Potos, Yucatn, Zacatecas,
Hidalgo y Nayarit.
Paso 16. Declaratoria de constitucionalidad: 22 de mayo de 2013, la
Comisin Permanente del Congreso de la Unin declar constitucional la
reforma, se enva al Ejecutivo.
Paso 17. Promulgacin: 10 de junio de 2013, es promulgada por el
Titular del Poder Ejecutivo en acto pblico la Reforma Telecom, acompaado
del Secretario de Comunicaciones y Transportes, los Coordinadores
Parlamentarios de la Cmara de Diputados y del Senado de la Repblica,
Gobernadores, integrantes del Gabinete y los integrantes del Consejo Rector
del Pacto por Mxico.
Paso 18. Publicacin: 11 de junio de 2013, fue publicada en el Diario
Oficial de la Federacin.87
Paso 19. Vigencia: 12 de junio de 2013, dichas reformas entraron en
vigor.
Paso 20. Instrumentacin: Se requiere la expedicin de ley secundaria
y reformas legales para su ptimo funcionamiento.
Ahora bien, tratndose de la brecha digital relativa al acceso a Internet,
adems de las reformas legales, se requiere contar con instrumentos de polticas
pblicas adecuadas, flexibles, alcanzables y medibles como un paso necesario
para lograrlo; ello constituye materia de otra investigacin, para efectos de la que
se presenta, se aborda un recorrido legislativo en materia de telecomunicaciones y
su relacin con el acceso a Internet.
III.
INSTRUMENTOS GUBERNAMENTALES: DEL SISTEMA DIGITAL eMXICO A LA AGENDA DIGITAL NACIONAL POR UN MXICO
CONECTADO
A partir del ao 2000, han surgido varios documentos tendientes a organizar

una estrategia que posibilite la inclusin a las TIC, entre el que destaco el acceso
87
Vase DECRETO sealado en la nota al pie 4 de este documento.

141
a Internet, de cara a una sociedad globalizada que requiere incorporarse a stas,

toda vez que estamos ante un mundo interconectado.
A continuacin proporciono un recorrido por diversas estrategias y agendas
dirigidas a ello, en el entendido de que se hace alusin a informacin y datos tal
como fueron presentados y divulgados. Veamos.
Sistema Nacional e-Mxico88 (2000)
La pgina Web de la Secretara de Comunicaciones y Transportes refiere
acerca del Sistema Nacional e-Mxico (SNeM) que surge como iniciativa
presidencial el 1 de diciembre del ao 2000, concebido como un instrumento de
poltica pblica diseado por el Gobierno de Mxico para: impulsar la transicin del
pas hacia un nuevo entorno social, econmico y poltico; conducir y propiciar la
transicin de Mxico hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento,
diseando los servicios digitales para el ciudadanos del siglo XXI; y, dar
cumplimiento a los compromisos internacionales en torno a la Sociedad de la
Informacin y el Conocimiento.
Para su construccin, el 12 de marzo de 2001, la Secretara de
Comunicaciones y Transportes convoc a investigadores, acadmicos,
instituciones pblicas y privadas, cmaras, asociaciones, trabajadores del Sector
Comunicaciones y Transportes, as como al pblico en general, a participar en el
Foro de Consulta Ciudadana para el desarrollo del SNeM.
De esta manera, se definieron tres ejes rectores o estrategias principales:
Conectividad, Contenidos y Sistemas. Tambin se contemplaron cuatro pilares
bsicos para el desarrollo de contenidos y servicios digitales, en temas de eAprendizaje, e-Salud, e-Economa y e-Gobierno.
Es importante sealar que este documento no contiene indicadores que
hagan posible medir los avances y efectos en la vida misma de la poblacin en
trminos de educacin, salud, servicios de gobierno, en relacin a la economa del
pas y a su democracia.
Dentro de los efectos del SNeM, seala textual la pgina de la Secretaria de
Comunicaciones y Transportes se empiezan a notar hasta en el lenguaje y
terminologa que hoy se emplea en la administracin pblica en sus tres niveles de
gobierno, donde ya es comn escuchar: Portales de Internet, Sitios Web, eServicios, Administracin del Conocimiento, e-Inclusin, Servicios Digitales,
Administracin de la Relacin Ciudadana, Democracia Digital, por mencionar
algunos trminos
88
Vase informacin complementaria en http://www.sct.gob.mx/informaciongeneral/areas-de-la-sct/coordinacion-de-la-sociedad-de-la-informacion-y-elconocimiento/el-sistema-nacional-e-mexico/ consultada para esta ponencia el 7 de febrero

de 2014.
142
AGENDA DIGITAL NACIONAL89 (2011)

Esta estrategia, manifiesta la pgina Web de la Cmara Nacional de la
Industria Electrnica, de Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin
(CANIETI), es un vehculo de generacin de consensos para lograr la
competitividad de un pas con base en las TIC. Su cometido es alinear objetivos,
polticas y acciones de todos los actores de la sociedad. Dicha alineacin es a todos
los niveles de gobierno y sociedad: estados, municipios e individuos y
organizaciones de todos sectores y estratos.
El esfuerzo coordinado que la Agenda Nacional promueve, se realiza bajo el
principio de que las TIC son un factor indispensable, pero no suficiente, para la
generacin de competitividad. Por tanto, la ADN es una herramienta viva, que
constantemente debe recibir retroalimentacin de parte de todos los sectores. 90
CANIETI gener un documento, en conjunto y con aportacin de diversos
sectores, que plantea que para ser efectiva esa Agenda Digital Nacional (ADN), es
preciso observar cinco reas interdependientes y fundamentales:
a) La promocin de individuos y organizaciones, que implica el
aprovechamiento tecnolgico para el desarrollo individual, la mejora del
entorno digital y de los derechos humanos.
b) El desarrollo de la industria TIC, con la respectiva oferta de software
y servicios TIC, el fortalecimiento de polticas y prcticas de interoperabilidad
y neutralidad tecnolgicas, el acceso a financiamiento, el apoyo a las
MIPYMES, entre otros rubros.
c) El acceso y proteccin de usuarios de la tecnologa, de modo que
puedan aprovechar las ventajas digitales sin menoscabo de su privacidad y
aprovechar el acceso digital como derecho fundamental.
d) El gobierno electrnico se refiere al aprovechamiento de los recursos
digitales para el fortalecimiento de la transparencia, la seguridad, el cuidado
de los datos personales, las transacciones con el gobierno, entre otros
aspectos.
e) Las telecomunicaciones, cuya infraestructura y operacin competitiva
debe promover el desarrollo de todos los sectores productivos.
En la parte final de este instrumento, se proponen 112 acciones para hacer
efectiva esta ADN; agenda que sirvi de base para la creacin de la
AgendaDigital.Mx de la que hablo en el siguiente punto.
89
En el siguiente enlace se encuentra el Resumen Ejecutivo de este instrumento

http://www.canieti.org/Libraries/Downloads/ADNejecutivo_04112011.sflb.ashx
consultado el 7 de febrero de 2014.
90 Informacin consultada en
http://www.canieti.org/canieti/enqueestamos/agendadigitalnacional.aspx el 7 de febrero de
2014.
143
AgendaDigital.Mx91 (2011)
Documento presentado por el Secretario de Comunicaciones y Transporte y
la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. ste hace un
recuento de las diversas y relevantes acciones en materia de utilizacin de las TIC
que aquella Administracin emprendi en reas tales como educacin, salud,
competitividad y gobierno digital.
Se establece una visin en materia de uso y apropiacin de las TIC al 2015.
Para avanzar hacia esta visin, se describen los seis objetivos de la consolidacin
de la AgendaDigital.mx, a saber:
1. Internet para todos: competencia y regulacin; acceso universal;
cobertura, calidad y asequibilidad de banda ancha; y, promocin de la banda
ancha.
2. TIC para la equidad y la inclusin social: acceso para la poblacin de
menores ingresos; inclusin de pueblos y comunidades indgenas;
accesibilidad para personas con discapacidad; inclusin equitativa de las
mujeres; e, inclusin digital de los adultos mayores.
3. TIC para la educacin: conectividad en centros educativos;
habilidades digitales de alumnos y docentes; y, contenidos educativos
digitales.
4. TIC para la salud: conectividad en centros de salud; telemedicina; y,
administracin y comunicacin sectorial.
5. TIC para la competitividad: competencias laborales; aumento de la
productividad; ciencia, investigacin e innovacin; desarrollo del sector de las
TIC; y, sustentabilidad y medio ambiente.
6. Gobierno Digital: simplificacin administrativa; participacin
ciudadana, transparencia y gobierno abierto; y, conectividad gubernamental y
armonizacin de sistemas.
De cada objetivo se desprende una serie de lneas de accin (23 en total), y
de stas de derivan estrategias (un total de 77). Estas directrices constituyen el
ncleo de la AgendaDigital.Mx, las cuales, desde mi perspectiva, constituyen una
base para el caso de disminuir la brecha digital relacionada al acceso a Internet,
que es la que ocupa la atencin de esta ponencia.
Agenda Digital Por un Mxico conectado (2013)92
Se trata de un documento presentado en este sexenio, cuya estructura est
basada en cinco rubros fundamentales, que son:
1. Fomentar la competencia para desarrollar un sector de
telecomunicaciones competitivo y dinmico.
91
Para leer el documento completo dar clic al siguiente enlace

http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AgendaDigital_mx.pdf consultado el 7 de febrero de
2014.
92 Este documento puede ser ledo en el siguiente link
http://www.redpolitica.mx/sites/default/files/plan_digital_pena_nieto.pdf
144
2. Dar un salto cualitativo en el acceso a la infraestructura de Internet de

banda ancha para ampliar significativamente la conectividad.
3. Emprender una cruzada por la alfabetizacin digital de amplios
sectores de mexicanos que hoy en da siguen excluidos de los beneficios del
cmputo y el Internet de banda ancha, y priorizar el sector educativo.
4. Cerrar la brecha digital en la economa e impulsar el empoderamiento
para el desarrollo de la economa digital.
5. Ofrecer servicios gubernamentales de mayor calidad mediante el uso
efectivo de las TIC.
Este documento, constituye un texto declarativo. Hace alusin a que Internet
estimula la productividad, crea oportunidades de negocio, permite democratizar el
acceso al conocimiento y contribuye a mejorar la calidad y equidad en la provisin
de servicios pblicos; pero no establece estndares para su consecucin, solo
marca las pautas, compromisos y posibles acciones.93
En este sentido, es preciso desarrollar un anlisis costo-beneficio y de
instrumentacin a este documento. Los cmo son un aspecto fundamental para la
concrecin de cada uno de los ejes estructurales plasmados en esta Agenda
Digital.
Para finalizar este punto, es preciso decir que los documentos anteriores
coinciden en advertir un tpico: aumentar el acceso a Internet y de esta manera
situar a Mxico en un pas promedio en conectividad ante la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo (OCDE). No obstante, a todos stos instrumentos les
falta precisar los plazos para alcanzar cada objetivo plasmado, as como los
sistemas de medicin de resultados, tratndose del acceso a Internet.
V. ESTADSTICAS DE ACCESO A INTERNET
A pesar de los esfuerzos llevados a cabo, no se ha logrado abatir la brecha
digital, y aunque el porcentaje de internautas va en franco crecimiento, tal como se
puede apreciar en la siguiente grfica94, la meta contina lejana:
93 Para ahondar en el conocimiento de este instrumento sugiero leer CABRERA Pantoja,

Brbara Leonor, Agenda Digital Gubernamental, en Quaestionis, Revista cientfica de
divulgacin jurdica y de ciencias sociales, ao 2, nmero 9, septiembre-octubre 2013,
Mxico.
94 Asociacin Mexicana de Internet, Hbitos de los usuarios de Internet en Mxico
2013,http://www.amipci.org.mx/?P=editomultimediafile&Multimedia=348&Type=1,
consultado el 31 de enero de 2014.
145
Grfica 1. De elaboracin propia, a partir de datos

proporcionados por la Asociacin Mexicana de Internet (AMIPCI)
146
Si tomamos como base las cifras del INEGI95, an faltan por lo menos 70
millones de mexicanos por conectarse a la Red; sumado a que es preciso
relacionar estos nmeros con otros aspectos, como los ndices de Competitividad
Global, para obtener una radiografa digital ms completa y generar, a partir de ello,
estrategias de diversos sectores y polticas pblicas realistas, eficientes y medibles,
que incluyan facilidades como bajar los costos, mejorar la velocidad, la calidad y la
cobertura para acceder a Internet. Dicho lo anterior, apreciemos los siguientes
datos:
ndice de Competitividad Global (Mxico)
Lugar en el ranking
Rubro
(de 144 pases)
2012-2013
Lugar general
65
Calidad del suministro elctrico
79
Suscripciones de telefona mvil
107
Lneas telefnicas fijas
73
Calidad del sistema educativo
100
Acceso a Internet en las escuelas
82
Disponibilidad de las ltimas tecnologas
52
La absorcin de la tecnologa a nivel de
63
empresa
Inversin extranjera directa y la transferencia
15
de tecnologa
Usuarios de Internet
77
Suscripciones a Internet de banda ancha
55
Banda ancha en Internet
90
Suscripciones a banda ancha mvil
82
Capacidad para la innovacin
75
Tabla 1. De elaboracin propia con datos del The Global Competitiveness Report
2012-201396
95
Vase
http://www3.inegi.org.mx/sistemas/temas/default.aspx?s=est&c=19007
96 En el siguiente Link es posible analizar el reporte completo
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf
147
Ante esta panormica, ser necesario que Mxico resuelva antes o a la par
tareas inacabadas para implementar y consolidar estrategias y una Agenda Digital,
por ejemplo; la calidad del Sistema Educativo (Mxico ocupa el lugar 100 de 144
pases evaluados); aunado a otros tpicos como banda ancha, conectividad,
acceso e infraestructura.
A partir del anlisis presentado en esta ponencia, es posible corroborar que
lejos estamos de superar esa brecha relativa al acceso a Internet, tal como lo
seala un estudio elaborado por la OCDE en 2012, donde se refleja el porcentaje
de hogares con acceso a esta tecnologa en distintas partes del mundo, cuestin
aparte es analizar el uso que cada cual haga de esta tecnologa y la calidad con la
que llegue; situacin que muestra una seria desigualdad, veamos una muestra de
ello a travs de la siguiente grfica:
Porcentaje de hogares con acceso a Internet

25.9 Mxico
(Muestra algunos Pases OCDE, 2011)

30 Chile
58 Portugal
63.9 Espaa
67.1 Japn
71.1 EEUU
78.4 Canad
82.7 Reino
Unido
90.1 Dinamarca
97.2 Corea
Grfica 2. De elaboracin propia, a partir de datos

proporcionados por OCDE, ICT database, november 2012,
consultados en informe del INEGI.97
VI. ASIGNATURAS PENDIENTES

Tratndose del acceso a Internet, superar esta brecha digital, sin duda forma
parte de las tareas inconclusas, no solo del Gobierno, sino de las empresas del
sector, as como de los ciudadanos.
Aunque en el pas aparentemente este tipo de brecha se ha ido acortando a
travs de los aos, tal como se verifica en la grfica 1 proporcionada en este
documento; es una realidad que estamos lejos de abatirla, segn lo demuestra un
97
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Estadsticas a propsito del Da Mundial

de Internet, Aguascalientes, Mxico a 17 de mayo de 2013.
148
estudio elaborado por la OCDE en 2012, y que se refleja en la grfica 2 de esta

investigacin.
La falta de acceso a este tipo de tecnologa, implica, adems de una brecha,
un obstculo para el desarrollo, as como constituye un factor para incrementar las
diferencias sociales, educativas y econmicas. En este sentido se da la paradoja
entre los que quieren estar en Internet y no pueden; y por otro lado entre los que
pueden y no quieren.
A pesar de sumar 13 aos de esfuerzos -plasmados por lo menos en el papellas mtricas y parmetros son insuficientes para hacer posible redirigir esfuerzos y
trazar nuevos objetivos.
Tomemos en cuenta que, en cuestin de infraestructura, tenemos un pas
geogrficamente complejo con zonas marginadas a las que ser difcil llegar.
Aunado a que, por lo menos en la actual estrategia, no se mencionan los proyectos
que deben llevarse a cabo para su consecucin, ni mucho menos advierte que
licitaciones tendran que llevarse a cabo, ni cmo se van a ejercer los 25.8 millones
de pesos de los recursos que se tiene disponibles.
Esta reforma constitucional, junto con sus leyes secundarias y reformas; son
apenas un paso en los esfuerzos que deben llevarse a cabo para hacer viable el
derecho-garanta de acceso a las tecnologas de la informacin y comunicacin.
La reforma constitucional en telecomunicaciones, que ahora est frente a
nosotros, implica un nuevo mundo de complejidades y de retos, entre los que es
pertinente subrayar el acceso a Internet, toda vez que esta TIC constituye una
herramienta fundamental e imprescindible para consolidar una sociedad de la
informacin y el conocimiento; cuya lnea de investigacin implica diversidad de
estudios, y donde nos falta un largo camino por recorrer.
149
VII. FUENTES DE INVESTIGACIN Y CONSULTA

Bibliografa
HERNNDEZ Apodaca, Samuel, Redaccin y Tcnica Legislativa el arte de
crear leyes-, Ediciones Paideia, Mxico, 2013.
Legisgrafa
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIN, Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de los artculos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones, Mxico, 2013.
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIN, Decreto por el que se expiden la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, y la Ley del Sistema Pblico de
Radiodifusin del Estado Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusin, Mxico 2014.
Hemerografa
CABRERA Pantoja, Brbara Leonor, Agenda Digital Gubernamental, en
Quaestionis, Revista cientfica de divulgacin jurdica y de ciencias sociales, ao 2,
nmero 9, septiembre-octubre 2013, Mxico.
Webgrafa
ASOCIACIN MEXICANA DE INTERNET, Hbitos de los usuarios de Internet
en
Mxico
2013,
disponible
en
https://www.amipci.org.mx/estudios/habitos_de_internet/estudio_habitos_internet_
2013.pdf
CMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA ELECTRNICA, DE
TELECOMUNICACIONES Y TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN, Agenda Digital
Nacional
(generalidades),
disponible
en
http://www.canieti.org/canieti/enqueestamos/agendadigitalnacional.aspx
____________________, Agenda Digital Nacional ADN Resumen Ejecutivo,
disponible
en
http://www.canieti.org/Libraries/Downloads/ADNejecutivo_04112011.sflb.ashx
GAMBOA Montejano, Claudia, Estudio comparativo del texto vigente, texto
propuesto por la iniciativa presidencial, y el texto finalmente aprobado por la
Cmara de Senadores en materia de Telecomunicaciones a nivel Constitucional,
Cmara
de
Diputados,
Mxico,
Junio,
2013,
disponible
en
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SAPI-ISS-40-13.pdf
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA Y GEOGRAFA / Estadstica /
Temas / Ciencia y Tecnologa / Sociedad de la Informacin, disponible en
http://www3.inegi.org.mx/sistemas/temas/default.aspx?s=est&c=19007
____________________, Estadsticas a propsito del Da Mundial de
Internet,
Aguascalientes,
disponible
en
http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/contenidos/estadisticas/2
014/internet0.pdf
PACTO POR MXICO, disponible en http://www.presidencia.gob.mx/wpcontent/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf
150
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, 6 ejes de la reforma en telecomunicaciones,

disponible
en
http://www.presidencia.gob.mx/6-ejes-de-la-reforma-entelecomunicaciones/
RED POLITICA.MX, Agenda Digital por un Mxico Conectado, disponible en
http://www.redpolitica.mx/sites/default/files/plan_digital_pena_nieto.pdf
SCHWAB Klaus, The Global Competitiveness Report 2012-2013, World
Economic
Forum,
Ginebra,
Suiza,
2012,
disponible
en
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf
SECRETARA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTE, El Sistema Nacional eMexico,
disponible en http://www.sct.gob.mx/informacion-general/areas-de-lasct/coordinacion-de-la-sociedad-de-la-informacion-y-el-conocimiento/el-sistemanacional-e-mexico/
____________________,
AgendaDigital.Mx,
disponible
en
http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AgendaDigital_mx.pdf
151
152
RENDICIN DE MXICO ANTE LA NUEVA INVASIN DE LAS

Abraham Nuncio
RESUMEN
El Estado nace imperial. Un ejemplo que podramos llamar clsico, es la
conversin de la tribu azteca en Estado y, simultneamente, en imperio. Las
caractersticas que identifican al imperio son histricas, pero cierta teora ha
circunscrito su categora a la invasin fsica de un Estado o varios de ellos por otro.
La realidad de esta categora alcanza su mayor visibilidad con el Estado
monrquico absolutista radicado en algunas regiones de Europa y Asia entre los
siglos XVI y parte del XX. Cuando declina su dimensin invasiva por medios
militares el trmino imperio empieza a entrar en desuso. Desde entonces la
modalidad de la ocupacin militar era sustituida por el imperialismo ms sutil de la
dimensin financiera operada por el sector visto como privado de los estados
imperiales.
Ese imperialismo tiene por eje el binomio monoplico de los capitalistas
que han forjado su poder econmico en la industria y de aquellos que han hecho lo
propio en torno a la banca. Sera incomprensible, empero, sin su alianza orgnica
con los gobiernos y su potencial blico, econmico y de infraestructura en el
territorio que dominan. Quien mejor defini al fenmeno fue Lenin hace ya un siglo.
Sus efectos fueron (y an son) los de la concentracin y centralizacin de la riqueza
en pocas manos y el empobrecimiento de quienes la producen.
Esos efectos fueron atenuados por el periodo de entreguerras signado por
la gran crisis de 1929 y, sobre todo, por la Segunda mundial. Surge a mediados de
los aos treinta y se afianza en el curso de la posguerra, el llamado Estado de
bienestar. Los capitalistas fueron obligados por la parte gubernamental del Estado
a ceder cierta cuota del plus valor retenido por ellos a los trabajadores, pero
volvieron a cobrar una mayor fuerza con el pacto de Estados Unidos e Inglaterra,
apoyado por el Vaticano, y ms todava con el debilitamiento del polo socialista tras
la cada del Muro de Berln.
El Estado mexicano, a consecuencia de la revolucin con que el pas
inaugura el siglo XX, adquiere, condicionado por su sector gubernamental, un
importante grado de autonoma respecto a las potencias capitalistas de occidente
y sus nexos con los capitalistas nacionales. Su papel da pie a que la nacin, aun
en su carcter ancilar, se desarrolle medianamente. Este desarrollo, fincado sobre
bases polticas autoritarias, no podr sostenerse y empieza a dar signos de
agotamiento hacia la mitad de los aos sesenta del siglo pasado. Con el brusco
golpe de timn del capitalismo internacional a fines de los aos setenta, que luego
se fortalecer con el pacto denominado Consenso de Washington, las lneas
nacionalistas producto de aquella revolucin se debilitan hasta su identificacin
plena con los intereses del imperialismo simulado por la nocin ideolgica de la
globalizacin. Este cambio va a significar la transferencia de bienes nacionales a
153
los particulares y a las empresas transnacionales vinculados ambos a la

dominacin monoplica del capital.
La soberana y la cierta capacidad de autodeterminacin sostenidas por
los gobiernos posrevolucionarios han sido cedida una y abdicada la otra:
paradjicamente, por el mismo partido que se conform a consecuencia del
movimiento revolucionario de 1910-17. Su propio autoritarismo, concentrado en la
figura del Presidente de la Repblica, le aporta al pas una vulnerabilidad que antes
no conoci y lo expone al despojo del imperialismo mundial en un movimiento de
retroceso que costar un gran sacrificio al pueblo mexicano.
154
LA RENDICIN DE MXICO ANTE LA NUEVA INVASIN DE LAS

CONTEXTO IMPERIAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES
Las llamadas reformas estructurales en Mxico, sobre todo las relacionadas
con la explotacin de fuentes de energa, son una exigencia de las potencias
capitalistas dentro de la nueva reparticin de las riquezas naturales y humanas del
planeta. Esta nueva reparticin requiere ser explicada a partir del marco imperial
que no ha interrumpido su vigencia desde la inauguracin del propio Estado: ambos
nacen de una vocacin supremacista, expansionista y dinstica. El imperio la
potencia.
Los imperios cambian, como han cambiado y seguirn cambiando (en ello) en
tanto el Estado se mantenga como el eje de poder y gestin reproductora de las
condiciones de la vida social. En parfrasis de los trminos de Maquiavelo, los
imperios pueden ser monarquas o repblicas. 98Pero si se quisiera hacer una
tipologa de los que han existido y existen, las diferencias entre unos y otros seran,
en lo fundamental, de edad (hace alrededor de 5 mil aos el ms antiguo) y
desaparecidos (aquellos que datan de antes de nuestra era) o en su curso, algunos
de los cuales se mantienen actuales (los ms recientes aparecieron entre el siglo
XIX y el XX); por supuesto cabran otras diferencias y especificidades, pero al no
ser el objeto de este trabajo slo apunto esas dos.
Tras la conformacin de los imperios tradicionales grandes agregaciones
territoriales y poblacionales, mediante la intervencin de un gran aparato militar y
burocrtico, por lo mismo mediante la ocupacin del o los territorios objeto de
guerra y conquista, el capitalismo, que viene a ser, como dice Perry Anderson, el
primer modo de produccin cuyo alcance ha llegado a ser verdaderamente
universal99, crear en su desarrollo una nueva dimensin del imperio, de los
propios rasgos especficos del capital relacionados con la produccin: el plus valor
y el empleo de ste, junto con el de las bases cientficas y tecnolgicas que le dan
plataforma y posibilidades de imposicin: esta nueva dimensin es el imperialismo
teorizada por varios autores, y a la que Lenin dio los rasgos que se convirtieron en
referencia clsica. En su definicin sintetizada:
El imperialismo es la fase monopolista del capital. Esa fase comprendera lo
principal, pues, por una parte, el capital financiero es el capital bancario de algunos
grandes bancos monopolistas fundidos con el de los grupos monopolistas industriales
y, por otra, el reparto del mundo es el trnsito de la poltica colonial, que se extiende sin
obstculos a otras regiones no apropiadas por ninguna potencia capitalista, a la poltica
98
Ver Nicols Maquiavelo, El Prncipe. Alianza Editorial, Madrid, 2007.

Cfr. Anderson, Perry, El Estado absolutista. Siglo XXI Editores, Mxico, 1982.
3Lenin, V.I., El imperialismo, fase superior del capitalismo en Obras completas, t. I., ed.
Progreso, Mosc, p. 407
http://www.marxists.org/espanol/lenin/obras/oe12/leninobrasescogidas05-12, pdf, s/f de consulta.
99
155
colonial de la dominacin monopolista de los territorios del globo enteramente

repartido.100
Con la debacle sovitica, la fragilidad ideolgica de las izquierdas en los

pases capitalistas, brot por todas partes como hongos despus de la lluvia y ellas
abandonaron, casi al unsono, sus bases tericas en relacin con el capitalismo
como rgimen. Mentalmente tambin derruyeron el edificio ideolgico de Lenin,
como lo hizo un sector de rusos inconsecuentes con su historia, sus sustentos
materiales y espirituales cuando destruy su monumento. Yo me pregunto, ante el
panorama de esta hora: podra dar alguien una versin ms objetiva y estricta de
eso que se llama globalizacin? Me temo que no. An desde la plataforma de un
pensamiento de izquierda no comunista, a la izquierda mexicana, por su
corrimiento hacia el cuerpo ideolgico pro-imperialista, la han visto vctima de su
propio oportunismo. Le Monde Diplomatique public el artculo de John Mill
Ackerman titulado Mxico privatiza su petrleo. El balazo deca: Jaque mate a la
izquierda.
Hoy podemos comprobar con mayor nitidez cada uno de los rasgos del
imperialismo que en la primavera de 1916, fecha en que el revolucionario ruso
culmin su obra El imperialismo, fase superior del capitalismo: concentracin y
centralizacin de la riqueza y los monopolios (dos de los ltimos episodios del
fenmeno, con el nombre de fusiones, los conocimos en las dos primeras crisis
capitalistas de 2002 y 2008 en este siglo); el papel menos crediticio que absorbente
de los bancos y el de tornado del capital financiero en relacin con la masa de los
medianos y pequeos ahorradores entre los que se encuentran los trabajadores
pensionados; la alianza de los dueos del capital financiero con las potencias en el
nuevo reparto del mundo, y la monstruosa formacin de una oligarqua financiera
que controla el mundo a travs de diversos medios privados y pblicos, nacionales
y transnacionales. Oligarqua a cuyas posiciones se han pasado en bloque todos
los grandes capitalistas.101
Es improbable que esa obra haya sido conocida por alguno de los diputados
constituyentes de 1917, ya que fue publicada este mismo ao; sin embargo, el
desarrollo de los monopolios, una de las bases del imperialismo, era ya una
preocupacin para pases como el nuestro, que haba experimentado una
revolucin paralela a una guerra internacional donde los gobernantes y los dueos
de los monopolios haban creado un amplio punto de interseccin, entre ambos
haban conducido, por la disputa de mercados y territorios, a la primer gran
conflagracin del siglo XX. Sino el internacional, no era su marco de referencia, s
lo fue el de la legislacin y la prctica de la dictadura porfiriana. Prevaleca entonces
la interpretacin de la Constitucin de 1857 en torno a la propiedad y el libre
comercio a partir de un sujeto individual (tambin lo sera, aunque conformado
colectivamente, la figura jurdica de persona moral de la empresa reglamentada
como sociedad annima), que tena la libertad de intercambiar bienes y servicios,
en general, realizar cualquier actividad econmica siempre que fuera honesta.
Dentro de la laxa interpretacin que corresponda a una legislacin no rigurosa en
Lenin, V.I., loc. cit.

156
aquello que Morelos haba llamado "moderar la opulencia y la riqueza"102, al cabo

se impuso el predador dejar hacer, dejar pasar. La tierra se habra de concentrar
nuevamente, en perjuicio de las tierras comunales, a travs de las concesiones
dadas a las denominadas compaas deslindadoras y la explotacin de los
recursos naturales (sobre todo los variados yacimientos del subsuelo y los
ferrocarriles que eran la sntesis motriz del gran capital) se dejaba, en lo que haca
a las inversiones extranjeras, al arbitrio del Presidente de la Repblica como
ahora de nueva cuenta se pretende hacer por la Ley del 30 de mayo de 1883. Luis
Figueroa Daz lo comenta as:
el Congreso delegaba en el Ejecutivo Federal la facultad de celebrar directamente
contratos para otorgar franquicias y concesiones a las inversiones que garantizaran el
planteamiento y el desarrollo de nuevas industrias en el pas, concedindoles una gran
ventaja fiscal al exentarlas del pago de impuestos federales hasta por una dcada, as
como la importacin de enseres, mquinas e insumos necesarios103
Un virreinato absolutista en miniatura, que era el regido por Daz, responda

a las exigencias de los imperios europeos con mayor poder expansivo en la poca
y al que como repblica continuara hacindose de nuestras riquezas, despus al
obtener la mitad del territorio nacional mediante la guerra de invasin de 1846-47.
Las situaciones lmite vuelven ms perspicaces a los individuos y los
representantes populares de 1917 entendieron que era indispensable impedir el
desarrollo de los monopolios en territorio nacional. En consecuencia, el congreso
constituyente prohibi su prctica en el nuevo texto constitucional.
Tambin, el mapa de las regiones de las cuales se extrae una parte
importante de las riquezas, ha sufrido modificaciones; y lo mismo ha ocurrido con
los estados capitalistas ancilares en su funcin de servicio a los de carcter
imperial, neo imperial como lo es China, o su imperial como lo es Canad.
EL IMPERIO ESPAOL EN AMRICA
Estado e imperio, como ya se ha dicho, son dos realidades que nacen
gemelas. Un ejemplo: el paso de tribu a Estado y de Estado a imperio de los
aztecas. La sujecin de un grupo social por otro, y su consecuente explotacin
productiva en provecho del que logra imponerse a partir de un hecho de fuerza,
requiere de una organizacin sociopoltica en cierta medida compleja: un poder
militar, normativo y burocrtico concentrado en una aristocracia que es o que tiende
a ser propietaria, misma que deposita su conduccin en un monarca (usualmente
rodeado de un consejo real) de contornos ms o menos teocrticos. Este tipo de
102
Los Sentimientos de la Nacin, el documento en el que Morelos expone su ideario social,

avanzado para su poca, fueron actualizados por la revolucin que inicia su etapa violenta y
definitoria un siglo despus. Con el relanzamiento del imperialismo, una vez que hubo
decado la tasa de ganancia de los capitales metropolitanos, moderar la opulencia y la riqueza
se torn en un objetivo cada vez ms lejano desde los aos ochenta.
103 Figueroa Daz, Luis, La Revolucin mexicana de 1910 y el origen de las bases del
rgimen econmico en Alegatos, revista de la UAM-Azcapotzalco, nm. 75, mayo-agosto
de 2010. (www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos/pdfs/68/75-03.pdf, consultada el 9 de
abril de 2014.)
157
imperios mantuvo esas caractersticas hasta que su base social se modific gracias
al desarrollo cientfico y tecnolgico y con ste al de la economa en sus diversas
ramas. Los cambios se traducen en una nueva visin del mundo, vlida sobre todo
para los pases de la Europa occidental, que se afianza con el arribo de Coln al
continente americano. Si el imperio romano haba llegado lejos y pudo conquistar,
entre otros, al imperio egipcio, el ms antiguo de todos, Espaa ahora conquistaba
a uno de los ms jvenes para la poca, el imperio azteca, en las tierras objeto de
dominio por la corona de los Habsburgo.
La nueva dejaba atrs la visin teolgica del mundo que haba prevalecido
hasta el siglo XV y coincida con diversos procesos: de secularizacin, de
urbanizacin y de control de territorios y cultura nacionales. El inicio del Estado
absolutista, que concentra como nunca todos los poderes, los dominios propietarios
y las autonomas de reinos menores y ciudades importantes. Estas autonomas, en
las que respira el municipio y la asamblea (consejos, cortes), permiten la opinin y
la toma de decisiones polticas de ndole colectiva no sin exclusiones de origen
ventral, tnico, religioso, sexual. En efecto, se ven disminuidas mas no
desaparecen por completo y sern los soportes del futuro nuevo rgimen, as como
lo sern tambin los rasgos militares, burocrticos, centralistas y absorbentes del
Estado de la burguesa en su etapa de consolidacin y trasvase.104
De los imperios que se han apartado de la visin teolgica, el que menos lo
hace es el imperio espaol. Su alianza con el papado se torna en una simbiosis,
que para los territorios conquistados en Amrica resulta en el fortalecimiento del
movimiento de contrarreforma favorable a la Iglesia catlica y para el imperio
espaol en un arma de doble filo: justifica ideolgicamente la conquista y
colonizacin de los territorios descubiertos, por una parte, y permite destruir a
quienes la resisten, por la otra. Elevada al grado de genocidio, tal destruccin
implic la de su cultura y el saqueo desmesurado de sus riquezas.
En torno al medio milenio de la conquista y colonizacin de Amrica fue
organizado el Foro y Concurso Internacional Independiente Emancipacin e
identidad de Amrica Latina: 1492-1992. Sin duda es pertinente recuperar esa
discusin ante el giro que ha tomado la poltica mexicana cuya perspectiva es la
entrega de sus recursos energticos a las transnacionales que los codician y por
tanto la rendicin de la soberana nacional a las potencias imperiales donde tienen
su sede. Sobre el tema fue publicado un volumen que contienen los textos de una
veintena de autores latinoamericanos de diversos pases. El filsofo y telogo
argentino Rubn Dri ofrece una opinin que dista mucho de las que se vertieron
voces oficiales y de intelectuales cercanos a ellas en un lenguaje demaggico que
llam al hecho conmemorativo encuentro de dos culturas; es el mismo lenguaje
con el que ahora se llama globalizacin e interdependencia a lo que es una
imposicin de la que slo se benefician unas pocas familias o elites de las potencias
imperiales, neoimperiales o subimperiales, asociadas a la burguesa y a su aparato
estatal en cada una de las naciones obligadas a entrar en la nueva etapa de
expoliacin y saqueo de su poblacin y territorio. Leamos:
El 12 de octubre de 1492 Cristbal Coln desembarcaba en las costas
americanas, produciendo de esa manera el llamado descubrimiento, con el que se
inicia la conquista y colonizacin, tareas que se llevaron a cabo realizando uno de los
104
Ver Anderson, Perry, El Estado absolutista. Siglo XXI Editores, Mxico, 1982.
158
genocidios ms espantosos de que tenga memoria la humanidad. El motor del

genocidio no fue otro que la acumulacin originaria del capital. De Amrica fluyen
riquezas inmensas, que pasan por Espaa y se afincan en regiones como Inglaterra,
Holanda y Francia, que de esa manera pueden realizar el salto cualitativo de la
industrializacin capitalista. El acta de nacimiento del capitalismo es, al mismo tiempo,
el acta de defuncin de las etnias americanas, cuyas riquezas servirn para que la
naciente burguesa europea realice el despegue.105
Tempranas fueron las muestras de resistencia no slo de la propia poblacin

conquistada usualmente sublevaciones, sino de los religiosos que han
acompaado a los conquistadores. La primera manifestacin de denuncia tuvo
lugar en la isla La Espaola (ahora de Santo Domingo), el primer asentamiento de
los europeos en Amrica. Un grupo de frailes dominicos, bajo la conduccin de
Pedro de Crdoba, el prior del claustro, elabor un sermn que sera ledo por fray
Antonio Montesino en el servicio religioso ante el gobernador de La Espaola,
Diego Coln y dems autoridades y miembros de la alta jerarqua avecinada all. El
sermn se refera al abuso y las atrocidades cometidas en contra de la poblacin
indgena. Ese sermn, pronunciado el 21 de diciembre de 1511, tendra una
enorme repercusin en su tiempo y nos alude en nuestros das. Su texto se
autocomenta:
Para os los dar cognoscer me he sobido aqu, yo que soy voz de Cristo en el
desierto desta isla, y por tanto, conviene que, con atencin, no cualquiera, sino con todo
vuestro corazn y con todos vuestros sentidos, la oigis; la cual voz os ser la ms
nueva que nunca osteis, la ms spera y dura y ms espantable y peligrosa que jams
no pensasteis oir.
Esta voz, dijo l
que todos estais en pecado mortal y en el vivs y mors, por la crueldad y tirana
que usais con estas inocentes gentes.
Decid, con qu derecho y con qu justicia teneis en tan cruel y horrible
servidumbre aquestos indios? con qu autpridad habis hecho tan detestables
guerras estas gentes que estaban en sus tieras mansas y pacficas, donde tan infinitas
dellas, con muertes y extragos nunca odos, habis consumido? Cmo los teneis tan
opresos y fatigados, sin dalles de comer ni curallos en sus enfermedades, que de los
excesivos trabajos que les dais incurren y se os mueren, y por mejor decir los matais,
por sacar y adquirir oro cada dia? Y qu cuidado teneis de quien los doctirne, y
conozcan su Dios y criador, sean baptizados, oigan misa, guarden las fiestas y
domingos? Estos, no son hombres? No tienen nimas racionales? No sois
obligados amallos como vosotros mismos? Esto no entendis, esto no sents?
Cmo estais en tanta profundidad, de sueo tan letrgico, dormidos?
Tened por cierto, que en el estado que estis, no os podeis ms salvar, que los
moros turcos que crecen y no quieren la fe de Jesucristo.106
El sermn cay en odos receptivos. Para lo que seran sus consecuencias,

principalmente en los de un encomendero sensible a lo que aquellas palabras
significaban: Bartolom de las Casas. Tres aos despus renunci a su canonja y
se dedic a defender a los aborgenes. Una dcada ms tarde entrara a la orden
105
Dri, Rubn, Teologa de la dominacin y conquista en La interminable conquista

(1492-1992. Emancipacin e identidad de Amrica Latina 1492-1992, Heinz Dieterich
Steffan (coord., edit.), Ed. Joaqun Mortiz / Planeta, p. 99.
106 Bartolom de las Casas, Historia de las Indias, Mrquez de la Fuensanta del Valle y Jos
Sancho Rayn, Madrid, imprenta de Miguel Ginesta, 1875, p. 359.
159
de los dominicos. Su empeo por cambiar las condiciones que permitan a los
espaoles expoliar a los indios hasta eliminarlos, tal como lo perciban los
dominicos de La Espaola, sus escritos y gestiones lo convirtieron en un agente
sumamente eficaz de la causa indigenista ante los propios monarcas, tanto Carlos
V como Felipe II. Su intervencin abon considerablemente el cambio en la
legislacin sobre las relaciones entre Espaa y sus colonias en Amrica: las
llamadas Leyes Nuevas de 1542 en las que fue desaparecida la encomienda. Otra
cosa es que en la prctica esos cambios se concretaran. El apotegma cnico que
desde entonces ha lastrado nuestra vida pblica y social tena ms peso que el
mandato de un corpus jurdico y la voluntad de un rey por poderoso que ste fuese:
se acata, pero no se cumple. Felipe Tena Ramrez lo precisa: El presidente Daz
gobern por encima de la ley suprema del pas, no obstante que en todo momento
se argument que se actuaba dentro de la Constitucin. La necesitaba para
otorgarle legitimidad a su rgimen, aunque encontr la forma de darle la vuelta.107
IMPERIALISMO Y ESTADO NACIONAL
El imperio espaol empieza a resquebrajarse con las revoluciones burguesas
y los efectos que producen en su metrpoli y en sus colonias: la de Estados Unidos
(1875), que es en alguna manera una secuela ultramarina de la de Inglaterra (16421689), y la de Francia (1789). El reinado de Carlos IV coincide prcticamente con
esta ltima. Su torpeza gubernativa, las intrigas palaciegas conducidas por su
esposa, la reina Mara Luisa, y el valido de ambos, Manuel Godoy; las guerras
ruinosas que sostiene Espaa con Inglaterra, su rival de mayor monto; el
despliegue imperial de la Francia napolenica, y el descontento popular como
resultado de todo ello crean condiciones que precipitan la independencia de sus
colonias al otro lado del Atlntico. 1808 es el ao axial de ese proceso. Napolen,
hasta entonces aliado de los Borbones, tiende una trampa a la familia real, ayudado
de los disturbios por la disputa interna del poder y las tendencias liberales que
contradecan la ideologa post-medieval y absolutista de la monarqua, y hace
presos a Carlos IV y Fernando VII en la ciudad francesa de Bayona. La ausencia
de los soberanos dispara las tendencias liberales y genera una guerra de liberacin
contra el ejrcito napolenico. Una parte de la nobleza y de la burguesa espaolas,
apoyados por otros estamentos, reproducen las condiciones parlamentarias de la
asamblea revolucionaria de Francia y desempolvan la figura de las cortes. Una
junta central, rgano conductor de la guerra y tambin se hace eco de las
tendencias liberales, convoca a cortes para elegir un constituyente que delibere el
contenido de una nueva constitucin la constitucin de Cdiz en el intento de
dejar atrs el Estado absolutista monrquico y hacer de la de Espaa una
monarqua constitucional.
Los habitantes de la futura nacin emancipada participan por primera vez en
una eleccin de la cual, como lo narra fray Servando Teresa de Mier en su Historia
de la revolucin de Nueva Espaa, resultarn frustrados en un acto que se repetir
107
Cfr. Tena Ramrez, Felipe Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1997., ed. Porra,
Mxico, 1997.
160
una y otra vez a lo largo de la historia de Mxico. A su representacin se le otorga,

de antemano, un nmero proporcionalmente menor de curules que a los diputados
de la pennsula.108 En el artculo 1 de la constitucin gaditana que la nacin
espaola est formada por los habitantes de ambos hemisferios, esa igualdad
permanecera arraigada en la letra y le correspondera el comentario de George
Orwell: los espaoles del hemisferio oriental eran ms iguales que los del
hemisferio occidental.
En ese proceso, peninsulares y americanos se preguntan acerca de la
soberana. Si el rey que ostenta la soberana no la puede ejercer, qu pasa? Las
respuestas a esa pregunta son mltiples. En la Nueva Espaa alcanzan un giro
insospechado en los argumentos de los miembros del cabildo de la ciudad de
Mxico cuando demandan, a la ausencia del monarca, la convocatoria a una junta
semejante a las que se han formado en Espaa para defender su territorio y su
gobierno de la invasin francesa. De ellos es el prlogo de los empeos
emancipadores; pero no slo, sino la protoformulacin del precepto sobre la
propiedad preeminente de los bienes terrenales a que se refiere el artculo 27 de la
constitucin de 1917. Si bien a la ausencia del rey y al no haber sucesor posible en
ese momento, la soberana retrovierte al pueblo, como lo interpretaba Mier
daprs Francisco Vitoria, qu hacer con los bienes del reino que, para todo efecto
prctico, eran del rey? Francisco Primo de Verdad adelanta su exgesis: los bienes
reales no son del rey, sino que son de la nacin misma que los deposita en sus
manos para que los administre a ttulo de buen padre de familia.
Esa concepcin no fue desarrollada por los constituyentes de la nacin
independiente y ni siquiera por los de la generacin ms lcida que fue la de la
reforma. Habran de ocurrir dos revoluciones ms, numerosos golpes de Estado,
dos guerras de invasin y dos guerras intestinas, tratados, actas, lineamientos,
bases constitucionales y cuatro constituciones al considerar la primera de 1824
para que en la ms reciente de 1917 se recuperara el concepto de la propiedad
originaria praelatio de la nacin sobre las tierras y aguas comprendidas dentro
del territorio nacional.109
La fragilidad de sus economas, la dispersin y pugnas de las fuerzas polticas
internas de los estados nacionales que se conforman con el movimiento de
independencia en Amrica Latina pronto los convierten en territorio dctil a la
disputa de las grandes potencias y, al cabo, en zona de influencia de Estados
Unidos. Sus gobiernos no tardan en adoptar el papel de agentes de los intereses
de este pas. Algunos, como el de Mxico, sufren enormes prdidas a manos de
Washington y terminan ms tarde por plegarse a su poltica econmica y a las
directrices de su esquema de seguridad nacional. Podrn, dentro de mrgenes
estrechos, ampliar sus relaciones diplomticas y comerciales en el terreno del
liberalismo, pero no resolver sus grandes problemas nacionales.
108
Cfr. Mier, Servando Teresa de (a) Jos Guerra, Historia de la revolucin de Nueva
Espaa, Antiguamente Anhuac, verdadero origen y causas de ella con la relacin de sus
progresos hasta el presente ao de 1813. Ediciones EUFESA, facsmil de la ed. de 1813 en
la Imprenta de Guillermo Glindon, Mxico, 1981.
109 Diario Oficial. rgano del Gobierno Provisional de la Repblica Mexicana, Nm. 30, t.
V, 4 poca, 5 de febrero de 1917.
161
En el siglo XX, los estados nacionales le son necesarios al imperialismo para

modelar sus sociedades a los dictados de sus monopolios y estrategias de
competencia e incluso a sus objetivos blicos cuando la competencia pacfica se
torna imposible y desembocan en el conflicto armado. Mxico, a partir de su
revolucin, crea un mbito de autonoma que alcanza su mayor permetro con la
expropiacin petrolera en 1938. La consolidacin de la poltica de sustitucin de
importaciones le permite dar solidez a ese mbito autonmico que se quitar hasta
desaparecer con la firma de pactos multilaterales desventajosos para su economa
y su capacidad de control sobre sus recursos naturales al dar acceso a su
explotacin a las empresas transnacionales de las que 75 aos atrs los haba
recuperado. Con la promulgacin de la reforma en materia energtica, el 20 de
diciembre de 2013, culmin un proceso de cesiones de soberana que dieron al
traste con las fortalezas del Estado mexicano: un campo y un campesinado
vigoroso; una clase obrera partcipe en cierta medida de la gestin estatal; una
clase media formada en los valores nacionalistas de la revolucin de 1910; la
posesin y administracin de empresas rentables y engastadas en reas
estratgicas de la economa (banca, telefona, medios de comunicacin,
carreteras, energa) y la existencia de un partido que funcion como una
dependencia responsable de la legitimidad requerida para mantener la gobernanza
interna y una relacin hacia el exterior exenta de graves tropiezos. Y por encima
de este entramado, la figura de un presidente poderoso investido, salvo el mando
vitalicio, con las facultades de un monarca sexenal de contornos despticos. Ni los
veo ni los oigo, dijo el ex presidente Carlos Salinas de Gortari a los polticos que
cuestionaban su legitimidad y sus medidas que seguan el guion del Consenso de
Washington.110
EL DESPOJO Y LA RENDICIN DE LA NACIN SOBERANA AL
IMPERIALISMO
Tanto en el periodo de entreguerras partido por la gran crisis de 1929 como
en el de la posguerra (el llamado de guerra fra), el Estado capitalista en su
desdoblamiento imperial acept compartir parte de la riqueza con los trabajadores
que la producen directa e indirectamente. Fue la poca del Estado de bienestar y
la formacin de las clases medias. En ambos periodos y con motivo de las dos
guerras mundiales, las potencias imperiales desarrollaron diversos planos de la
ciencia y la tecnologa que hoy les permiten una mayor produccin (riqueza actual
y potencial en el mercado) con menos concurrencia de fuerza de trabajo y tambin
una mayor capacidad de destruccin de la vida csmica y humana en el planeta.
A pesar del ventajoso desplazamiento de la fuerza de trabajo humana por la
de las mquinas en muy diversas reas, que antes se supuso como la
110
Consenso de Washington se denomin a la coincidencia, desde principios de los aos 90,

de gobiernos imperialistas, banqueros, directivos de organismos financieros internacionales
para establecer las medidas que requeran unos y otros en favor de sus objetivos econmicos
y polticos. Los pases donde se aplicaran, y que sufrieron sus consecuencias, no formaron
parte de ese consenso.
162
disponibilidad de mrgenes de ocio creativo para masas de trabajadores cada vez

ms extensas, esto no ha ocurrido. El pacto de Estados Unidos-Inglaterra, con el
acompaamiento del Vaticano, modific a partir de 1981 el patrn de acumulacin
de capital. Se trata de despojar a los trabajadores de buena parte de sus ingresos
y de crear condiciones para que los pases ancilares vuelvan a su condicin de
colonias de las potencias imperiales, si bien ahora mediante mecanismos ms
sutiles que los de la fuerza bruta empleada por dictaduras como la de la junta
militar en Argentina o la de Pinochet en Chile. Los efectos de esta dictadura, a la
cual se le atribuye el prototipo de la nueva economa, hoy mantienen al pas del
cono sur, aun con regmenes de centro izquierda, en el triste papel de los pases
ms desiguales de Amrica Latina, entre los cuales est Mxico, cuando esta
regin es a su vez la ms desigual del planeta. Vendrn a reforzar ms tarde esa
modificacin el colapso de la Unin Sovitica y el Consenso de Washington, as
como las polticas ultra monetaristas y ultra liberales de Friedrich Hayek y Milton
Friedman adoptadas por aquel en el sentido de desmantelar la propiedad
administrada por el Estado para transferirla al capital privado. En esta coyuntura se
registrar la intervencin decisiva del Banco Mundial, donde las potencias
imperiales tienen la gran mayora de las acciones, y el Fondo Monetario
Internacional, creado para generar equilibrios en la economa de los pases
miembros y sin obligar a ninguno a adoptar medidas no populares. En la prctica
estas dos instituciones representan para Amrica Latina lo que fueron la Casa de
Contratacin de Sevilla, creada por los reyes catlicos en 1503, y el Consulado de
Mercaderes, que tuvo despus su correspondiente en la Nueva Espaa, algo
semejante a lo que ahora representa el Consejo Coordinador Empresarial. Su
lenguaje es uno, como en las Leyes Nuevas de 1542; sus medidas en los hechos
son lo opuesto.
El imperialismo apela a un Estado neo absolutista, tanto hacia adentro de las
potencias que lo representan si se recuerda las medidas represivas de la ministra
Thatcher, como hacia los pases capitalistas ancilares. Y para ello requiere de
figuras equivalentes a los monarcas en la metrpoli presidentes o primeros
ministros e inclusive reyes, como el anterior de Espaa, que respald un intento de
golpe en Venezuela, a los capitanes y adelantados capaces de efectuar
conquistas poltico-econmicas a ttulo empresarial y a los virreyes de la colonia
con investidura republicana para mandar despticamente y hacer de la soberana
de la nacin gobernada no una atribucin, sino un tributo.
En ese esquema, las potencias imperialistas organizan guerras de agresin y
conquista para apoderarse de las riquezas de otros pases. El mejor ejemplo es el
de Estados Unidos, con dos presidentes padre e hijo, a efecto de que opere el
rasgo dinstico que en cuestin de das organizan una guerra inmotivada, sobre
todo la segunda vez, y de abierta agresin contra Irak, a la que logra sumar otras
potencias europeas y pases ancilares. Con el visto bueno complicitario del
Consejo de Seguridad de la ONU en el que deciden esas mismas potencias, Irak
fue ocupado para dominarlo y saquearlo. Un virrey en Chile, general del ejrcito
investido presidente, decide de manera absoluta y mediante el terror y la muerte la
implantacin de un modelo econmico que se adelanta a las reaganomics, la crisis
de la deuda en Amrica Latina que a Mxico, como saldo, le hace pasar numerosas
empresas a los particulares entre ellas Telfonos de Mxico, que era
163
probadamente rentable, para ser convertida en un monopolio privado, la mayora

casi absoluta de los bancos a la banca transnacional y ahora, tras las reformas a
la constitucin, la industria energtica del pas. De hecho, antes de que se
produjeran ya diversas explotaciones mineras y otras eran objeto de extraccin por
el capital extranjero. En el artculo de Ackerman arriba citado se lee:
Antes de la reforma, la industria petrolera mexicana era una de las ms
nacionales del mundo. La rega una prohibicin constitucional estricta contra toda
reforma referente a contratos o concesiones otorgados al sector privado al que pudiera
adjudicarle un control directo o de derechos de propiedad sobre cualquiera de las
operaciones de extraccin, refinacin, o comercializacin del petrleo. Con las reformas
a los artculos de la constitucin de 1917, Pemex se ve reconvertida en un simple
subcontratista de la Secretara de Energa. El presidente podr decidir, en torno a las
solicitudes presentadas, pero sin la intervencin del Poder Legislativo, el reparto de
diferentes giros petrolferos entre las empresas interesadas. La reforma abre
igualmente la puerta a la expansin masiva de la fracturacin hidrulica, o fracking, en
el conjunto del territorio mexicano para la extraccin del petrleo y del gas natural.111
Las condiciones que le daban fuerza al Estado mexicano han desaparecido,

salvo el poder que tiene la figura del Presidente de la Repblica. Sobre l, como se
vio a la hora de aprobar las reformas, no existe el mnimo control parlamentario ni
la influencia de una oposicin partidaria con suficiente autoridad moral y msculo
poltico que pueda moderar sus decisiones. Si antes el Presidente de la Repblica
le aportaba vigor al Estado, su control desde el exterior se lo quita. Es precaria su
capacidad de estadista y esto lo torna en un virrey que puede no cumplir lo que
manda la constitucin, pero que s acata y cumple las polticas dictadas, sobre todo,
por el imperio vecino. De all vienen los capitanes y adelantados en uniforme de
empresarios, de agentes de combate a las drogas, de asesores militares.
La rendicin de la soberana nacional hace posible la entrega de la riqueza
del pas, cualquiera que esta sea.
111
Ackerman, Jon Mill, loc. cit.

164
LA ACTUACIN DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN, ANTE EL

RETO DE LA APLICACIN DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y LOS
DERECHOS HUMANOS
Rubn Cardona Rivera
RESUMEN
No obstante los intentos legislativos de claramente establecer las reglas del
juego, como es el caso las normas constitucionales y secundarias que durante el
presente sexenio han sido aprobadas.
El problema a los que se enfrenta tanto el operador jurdico como el litigante,
es el de determinar o seleccionar cul norma jurdica ser la que servir de apoyo
o premisa para resolver la controversia por lo que ve al operador del derecho- o
cul la que fijar el sustento de la pretensin que plantear.
En efecto, determinados los hechos, el juzgador tiene la encomienda de
aplicar al caso concreto la regla legal apropiada, proceso que puede o no presentar
obstculos para su optimizacin si bien es cierto que los hechos son claros,
comnmente, nos presentamos ante la interrogante de qu ley es la que en el caso
concreto debemos aplicar, de ah que cobra relevancia especial el que la seleccin
de la norma sea la adecuada y que concurran en ella todos los mbitos de validez
para resolver la controversia, a saber, los mbitos territoriales, temporales,
personales y por materia, pues de otra manera, aquella que elija no ser la
adecuada y le llevar a un conclusin que seguir la misma suerte.
Debido a la relevancia que cobran los mbitos de validez de la norma jurdica,
y sin la extensin ni profundidad que exige el tratado o manual, mediante el
presente ensayo se expondr acerca de cada uno de ellos, as como de los
lineamientos que sobre su aplicacin prctica han de observarse, para que
tratndose de conflictos de leyes, y en casos de aparente antinomia, contemos con
la tcnica para detectarlas, y podamos resolverlas, a fin de llegar a su nica
respuesta; teora que cobra vigencia ante las reformas estructurales aprobadas.
165
LA SELECCIN DE LA NORMA JURDICA

Uno de los principales problemas a los que se enfrenta, tanto el operador
jurdico como el litigante, es el de determinar o seleccionar cul norma jurdica ser
la que servir de apoyo o constituir la premisa mayor para resolver la controversia
por lo ve al operador del derecho- o cul la que fijar el sustento de la pretensin
que plantear.
En este sentido, cobra especial relevancia el que la seleccin de la norma sea
la adecuada y que concurran en ella todos los mbitos de validez para resolver la
controversia, pues de otra manera, aquella que elija no ser la adecuada y le llevar
a una conclusin que seguir la misma suerte.
H., Kelsen, en su obra Teora Pura del Derecho, distingue la validez de la
norma de su eficacia, es decir, del hecho real de que sea aplicada y obedecida en
los hechos, de que se produzca fcticamente una conducta humana
correspondiente a la norma. De esta manera
apunta que la norma slo es
considerada como objetivamente vlida cuando el comportamiento humano que
ella regula se le adeca en los hechos, por lo menos hasta cierto grado. As, si una
norma en ningn lugar y nunca es aplicada y obedecida, no puede ser considerada
como jurdicamente vlida. Temporalmente, la validez y eficacia de una norma
jurdico tampoco coinciden, pues sta adquiere validez antes de ser eficaz; el
tribunal que aplica en un caso concreto una ley, inmediatamente de haber sido
dictada, y por ende, antes de que haya podido ser efectiva, aplica una norma
jurdicamente vlida, ms una norma jurdica deja de ser considerada vlida
cuando permanece sin eficacia duraderamente. La eficacia entonces, es slo una
condicin de la validez en la medida en que sta aparece en la imposicin de la
norma jurdica a efecto de no pierda su validez.112
Con relacin al mbito de validez de las normas del derecho, ste debe ser
considerado, segn Kelsen, desde cuatro puntos de vista: el espacial, el temporal,
el material y el personal.
112
Kelsen, Hans. TEORA PURA DEL DERECHO. Editorial Porra. S.A., Octava Edicin,
Mxico, 1995, pp. 23, 24 y 25.
166
LA SELECCIN DE LA NORMA JURDICA, CONFORME A SU MBITO

ESPACIAL DE VALIDEZ
Hemos de analizar primeramente, el primero de los 4 ngulos visuales; segn
Kelsen, el mbito espacial de validez es la porcin del espacio en que un precepto
es aplicable. Que la norma valga significa que vale para algn espacio
determinado, es decir, que ella se refiere a una conducta que slo puede producirse
en algn lugar.113
Son dichos mbitos de validez de la norma, los que fijan la actuacin del
juzgador para dirimir sobre las cuestiones que ante l se someten. En relacin a lo
anterior, se transcribe a continuacin, la Tesis de Jurisprudencia, de Novena
poca, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin,114 consultable en el IUS con el nmero de registro: 200515, cuyo rubro y
texto es el siguiente:
REGIMENES JURIDICOS FEDERAL Y LOCAL. SU AMBITO DE VALIDEZ.
Los artculos 42 a 48 de la Constitucin Federal, establecen las partes que integran la
Federacin y el territorio nacional, conformado ste por territorio continental, territorio
insular, mar territorial, plataforma continental y zcalos submarinos, de lo que se deriva
un carcter de continuidad, no slo geogrfico, sino tambin del mbito espacial de
validez del orden jurdico de la Federacin. Esta misma nocin de continuidad se
actualiza con relacin a las entidades federativas y el Distrito Federal, respecto de los
cuales, por razn de territorio, consecuentemente, slo se surte la competencia local
en trminos de lo dispuesto por el artculo 121 constitucional, aspecto que revela la
importancia que tienen los lmites o fronteras, dado que su determinacin geogrfica
permite saber dnde comienza y en qu lugar acaba el territorio de un Estado federado
o del Distrito Federal, para establecer el principio y el fin del mbito espacial de validez
de su orden jurdico, lo cual se traduce, a su vez, en aquel espacio en el que el poder
pblico correspondiente podr ejercer sus funciones.
LA SELECCIN DE LA NORMA JURDICA, CONFORME AL MBITO

TEMPORAL DE VALIDEZ
Al hablar del mbito temporal de validez de una norma jurdica, se refiere al
espacio de tiempo comprendido entre lmites determinados en que esa norma
subsiste o debe valer legalmente. As, se tiene que su mbito temporal de validez
ser aqul en que la norma jurdica se considera vigente.
Al respecto, el diccionario jurdico Mexicano seala que
() Con la expresin mbitos de validez en la literatura jurdica de lengua
espaola se entiende el alcance, la dimensin o la esfera (de validez) de las normas
jurdicasAfirmar que una norma vale, equivale a afirmar que vale para un cierto
espacio y para cierto tiempo. La relacin de una norma con el espacio y el tiempo
113
Garca Maynez, Eduardo. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DEL DERECHO. Editorial

Porra S.A., Quincuagsimo
Primera Edicin, Mxico, 2000, pgs. 80 y 81.
114 Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo IV, Noviembre de 1996; Materia:

Constitucional, Tesis: 2a. C/96, Pgina: 243.
167
constituye el mbito de validez (Geltungsbereich) espacial y temporal de la norma

(Kelsen). ()115
LA SELECCIN DE LA NORMA LEGAL CONFORME A SU MBITO

TEMPORAL DE VALIDEZ
Se ha dicho que el mbito temporal de validez de una norma jurdica, implica
su vigencia, es decir su obligatoriedad en un espacio de tiempo. Sin embargo, el
mbito temporal de validez de las leyes tambin tienen lmites y, sobre el particular,
Ral Ortiz-Urquidi, seala
() Es bien sabido que la ley tiene, en principio, un mbito temporal de validez,
perfectamente delimitado por dos fechas: la de su entrada en vigor, por un lado, y la de
la prdida de su vigencia por otro. ()116.
Con base en lo anterior, la fecha de inicio de la vigencia de una norma jurdica

fija el momento en el que inicia su obligatoriedad. Existen reconocidos en nuestro
sistema jurdico mexicano dos sistemas de iniciacin de la vigencia, el sucesivo y
el sincrnico.
De los criterios emitidos por los Tribunales del Poder Judicial, al respecto, se
transcriben para mayor ilustracin del tema, los consultables en el IUS con nmero
de registro 279724 y 248251, respectivamente, cuyos rubros y contenidos son los
siguientes:
PROMULGACION DE LAS LEYES. Una ley es obligatoria, cuando es conocida o
se presume que lo es, existiendo para el efecto dos sistemas: el sucesivo, segn el cual,
la ley es obligatoria cuando ha transcurrido determinado plazo, que se computa teniendo
en cuenta la distancia que existe del lugar en donde se public al lugar donde debe tener
su aplicacin; y el sincrnico, en el cual la misma ley fija en qu plazo debe ser obligatoria.
La Constitucin no establece como obligatorio ninguno de los dos sistemas y slo estatuye
la forma en que deben promulgarse las leyes; de manera que para determinar cundo
debe regir en la Repblica una ley de observancia general, deber estarse a lo que en
cada caso disponga la misma ley; y
VACATIO LEGIS. CARENCIA DE INTERES JURIDICO PARA RECLAMAR UNA
LEY DURANTE LA. Dado los sistemas establecidos para la iniciacin de la vigencia de
una ley (sincrnico y sucesivo), puede existir un perodo de descanso, denominado por
la doctrina "vacatiolegis", durante el cual los particulares no pueden ejercitar la accin de
amparo por carecer de inters jurdico suficiente para impugnar una ley que an no ha
entrado en vigor y que, por lo mismo, no puede obligar a los particulares a cumplirla,
razn por la que se considera que durante aquel perodo la ley no puede ser
inmediatamente obligatoria para nadie y, en consecuencia, si un particular se dice
afectado por los efectos autoaplicativos de la norma, es obvio que carece de inters
jurdico para reclamarla en amparo.
115
Instituto de Investigaciones Jurdicas. DICCIONARIO JURDICO MEXICANO,

Editorial Porra S.A., Mxico, 2004, 966 pp.173-174
116 Los conflictos de leyes en el tiempo a la luz de la doctrina, de la legislacin y de la
jurisprudencia. Ensayo de revisin a su Teora General y a su solucin legislativa; Por el
doctor
Ral
Ortiz-Urquidi;
consultable
en
la
pgina
web
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/99/dtr/dtr15.pdf
168
LA RETROSPECCIN Y LA ULTRACTIVIDAD DE LAS LEYES

Jaime Manuel Marroqun Zaleta117, con cita de Giraldo ngel y Giraldo Lpez,
refiere que stos definen a la retrospeccin y la ultractividad en los siguientes
trminos:
() La retrospeccin es un fenmeno por el cual una norma puede variar las
situaciones jurdicas constituidas de acuerdo con normas anteriores, cuando los efectos
de tales situaciones an no se han producido. En estricto sentido, la retrospeccin
reitera el principio de que la ley rige hacia el futuro, por cuando no afecta la causa
generadora de la situacin jurdica constituida, sino los efectos no producidos de la
misma. ()
() La ultractividad es un fenmeno por el cual una ley derogada sigue
produciendo efectos posteriores y sobrevive para alguno casos concretos, no obstante
su deceso jurdico. ()
LA APLICACIN RETROACTIVA DE LA LEY

La aplicacin no retroactiva de la ley o garanta de la irretroactividad de la
ley- se encuentra consagrada en el artculo 14 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, al establecer A ninguna ley se dar efecto retroactivo
en perjuicio de persona alguna y Nadie podr ser privado de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al
hecho.
Lo anterior se explica, con gran elocuencia, en la jurisprudencia con nmero
de registro 801597, que se transcribe a continuacin:
RETROACTIVIDAD. NO SOLAMENTE PUEDE PRESENTARSE COMO
CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO. Es un error pretender que la circunstancia
de que una ley ordinaria acte sobre el pasado no es contraria al artculo 14
constitucional al no existir una ley anterior a aqulla, al amparo de la cual hayan surgido
derechos que resulten lesionados con la vigencia de la nueva ley. Efectivamente, si
bien es verdad que por regla general el fenmeno de la retroactividad se presenta como
un conflicto de leyes en el tiempo, como una controversia entre dos leyes expedidas
sucesivamente y que tienden a normar el mismo acto, el mismo hecho o la misma
situacin, tambin lo es que puede darse el caso de que los mandatos de una ley sean
retroactivos y lesivos al mencionado artculo 14 cuando rijan de manera originaria
determinada cuestin, es decir, cuando sta sea prevista legislativamente por primera
vez. En atencin a ese fenmeno complejo que constituye la aparicin del Estado,
explicable por el principio de soberana en virtud del cual el pueblo adopta la forma de
gobierno que le place y se da normas que le permitan encauzar su vida social, surge
una diferenciacin entre gobernantes y gobernados que hace posible que quienes
117
Giraldo ngel, Jaime y Giraldo Lpez, Oswaldo, Manual del texto jurdico, primera
parte: La lgica del Discurso Jurdico, Santa Fe de Bogot, Escuela Judicial Rodrigo Lara
Bonilla, 1993, pp. 38 y 39. Cit. Por Marroqun Zaleta, Jaime Manuel, Tcnicas para
elaboracin de una Sentencia de Amparo Directo; pgina 114 y 115; Editorial Porra,
Sptima Edicin.
169
integren el Poder Legislativo estn en aptitud de regular normativamente la conducta

de los gobernados. Pero ello no significa que stos hayan perdido su libertad aun en lo
normado y que slo puedan realizar los actos que especficamente les sean
autorizados, sino nada ms que habrn de abstenerse de hacer lo prohibido por la ley
y de sujetarse a los lineamientos trazados por sta en las hiptesis previstas por el
legislador. Consecuentemente, en aquellos casos en que la conducta del gobernado no
haya sido normada en forma alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda
ser considerada prohibida ni vlida nicamente cuando se cia a determinadas
restricciones, su realizacin constituir el ejercicio de un "derecho", emanado
precisamente de la ausencia de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el
orden jurdico, en cuanto ste, al dejar intacto el mbito de libertad en que tal conducta
es factible, tcitamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del
mismo. Por consiguiente, la ausencia de normas limitadoras de la actividad del
individuo, configura un derecho respetable por las autoridades, aun por el propio
legislador, cuya vigencia desaparecer hasta que surja una norma legislativa al
respecto. Es decir, antes de la prevencin legislativa, el derecho estriba en poder obrar
sin taxativas; despus de ella, el derecho est en obrar conforme a tal prevencin, pues
mientras las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les faculta, el gobernado puede
hacer todo lo que dicha ley no le prohbe. Establecido que la ausencia de normas
legislativas configura para el gobernado el derecho de obrar libremente, y que tal
derecho tambin es tutelado por el orden jurdico, porque todo lo no prohibido por las
normas legales ni sujeto a determinadas modalidades le est por ellas permitido, tiene
que admitirse que el surgimiento de una ley que regule una situacin hasta entonces
imprevista legislativamente, slo puede obrar hacia el futuro, ya que de lo contrario
estara vulnerando el artculo 14 constitucional, que estatuye que a ninguna ley se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Ahora bien, si en un caso no exista
ley alguna anterior a unas circulares reclamadas que fijara el precio oficial de un
producto para los efectos de la cuantificacin del impuesto de exportacin, los quejosos
tuvieron el derecho de exportar tal producto al precio que estimaron pertinente, tomando
en cuenta para su fijacin exclusivamente los costos de produccin y un margen de
utilidad. En consecuencia, las circulares que "rigen situaciones anteriores a la fecha de
su publicacin", vulneran el derecho de los quejosos, derivado precisamente de la
ausencia de disposiciones legales que lo limitaran o reglamentaran.

MATERIAL DE VALIDEZ
A decir de Kelsen, junto al dominio espacial y temporal, cabe tambin
distinguir un dominio de validez personal y uno objetivo (o material) puesto que la
conducta que es regulada mediante las normas es un comportamiento humano,
conducta de hombres, tenemos que toda conducta determinada por una norma
debe de ser escindida en un elemento personal y material el hombre que debe de
actuar de determinada manera, y la forma y manera en cmo debe hacerlo, ambos
elementos se encuentran inescindiblemente entrelazados.
A continuacin se cita la siguiente tesis, con nmero de registro 2788, para
su consulta, en la que se aprecia que para el caso de antinomia (conflicto de leyes),
el mbito material es considerado a fin de encontrar criterios de solucin.
ANTINOMIAS O CONFLICTOS DE LEYES. CRITERIOS DE SOLUCIN. ()
4. Criterio de competencia, aplicable bajo las circunstancias siguientes: a) que se
produzca un conflicto entre normas provenientes de fuentes de tipo diverso; b) que entre
170
las dos fuentes en cuestin no exista una relacin jerrquica (por estar dispuestas sobre
el mismo plano en la jerarqua de las fuentes), y c) que las relaciones entre las dos
fuentes estn reguladas por otras normas jerrquicamente superiores, atribuyendo -y
de esa forma, reservando- a cada una de ellas una diversa esfera material de
competencia, de modo que cada una de las dos fuentes tenga la competencia exclusiva
para regular una cierta materia. Este criterio guarda alguna semejanza con el criterio
jerrquico, pero la relacin de jerarqua no se establece entre las normas en conflicto,
sino de ambas como subordinadas de una tercera; 5. Criterio de prevalencia, este
mecanismo requiere necesariamente de una regla legal, donde se disponga que ante
conflictos producidos entre normas vlidas pertenecientes a subsistemas normativos
distintos, debe prevalecer alguna de ellas en detrimento de la otra, independientemente
de la jerarqua o especialidad de cada una; y, 6. Criterio de procedimiento, se inclina
por la subsistencia de la norma, cuyo procedimiento legislativo de que surgi, se
encuentra ms apegado a los cnones y formalidades exigidas para su creacin. Para
determinar la aplicabilidad de cada uno de los criterios mencionados, resulta
indispensable que no estn proscritos por el sistema de derecho positivo rector de la
materia en el lugar, ni pugnen con alguno de sus principios esenciales. Si todava
ninguno de estos criterios soluciona el conflicto normativo, se debe recurrir a otros,
siempre y cuando se apeguen a la objetividad y a la razn. En esta direccin, se
encuentran los siguientes: 7. Inclinarse por la norma ms favorable a la libertad de los
sujetos involucrados en el asunto, por ejemplo, en el supuesto en que la contienda
surge entre una norma imperativa o prohibitiva y otra permisiva, deber prevalecer esta
ltima. Este criterio se limita en el caso de una norma jurdica bilateral que impone
obligaciones correlativas de derechos, entre dos sujetos, porque para uno una norma
le puede ser ms favorable, y la otra norma favorecer ms la libertad de la contraparte.
Para este ltimo supuesto, existe un diverso criterio: 8. En ste se debe decidir a cul
de los dos sujetos es ms justo proteger o cul de los intereses en conflicto debe
prevalecer; 9. Criterio en el cual se elige la norma que tutele mejor los intereses
protegidos, de modo que se aplicar la que maximice la tutela de los intereses en juego,
lo que se hace mediante un ejercicio de ponderacin, el cual implica la existencia de
valores o principios en colisin, y por tanto, requiere que las normas en conflicto tutelen
o favorezcan al cumplimiento de valores o principios distintos; y, 10. Criterio basado en
la distincin entre principios y reglas, para que prevalezca la norma que cumpla mejor
con alguno o varios principios comunes a las reglas que estn en conflicto. Esta
posicin se explica sobre la base de que los principios son postulados que persiguen la
realizacin de un fin, como expresin directa de los valores incorporados al sistema
jurdico, mientras que las reglas son expresiones generales con menor grado de
abstraccin, con las que se busca la realizacin de los principios y valores que las
informan; de manera que ante la discrepancia entre reglas tuteladas de los mismos
valores, debe subsistir la que mejor salvaguarde a ste, por ejemplo si la colisin existe
entre normas de carcter procesal, deber resolverse a favor de la que tutele mejor los
elementos del debido proceso legal.
171

PERSONAL DE VALIDEZ
Ella implica, la relacin de la norma con el sujeto en cuanto a las cualidades
del mismo, es decir, la norma tiene como destinatarios a sujetos determinados por
su actividad, conducta o denominacin, con arreglo a la misma norma positiva.
Adems de lo expuesto con anterioridad, se debe tomar en cuenta una
resolucin emitida por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, que
resolvi un expediente referente a la desaparicin forzada de una persona por parte
de elementos militares del Estado Mexicano; en la cual, lo relevante de esa
resolucin es que establecieron obligaciones concretas que el Poder Judicial se
encuentra obligado hacer, dichas obligaciones las estableci de manera
enunciativa de la siguiente manera118
El Control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de
constitucionalidad. Al respecto conviene precisar que las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en las que el Estado mexicano haya sido
parte son obligatorias para el Poder Judicial en sus trminos.
Hace un anlisis para determinar si el Poder Judicial debe ejercer un control
de convencionalidad ex officio y cmo es que debe realizarse este control, ya que
en cada Estado se tendr que adecuar al modelo de control de constitucionalidad
existente.
En este sentido, en el caso mexicano se presenta una situacin peculiar, ya
que hasta ahora y derivado de una interpretacin jurisprudencial, el control de
constitucionalidad se ha ejercido de manera exclusiva por el Poder Judicial Federal
mediante los mecanismos de amparo, controversias y acciones de
inconstitucionalidad.
De manera expresa, a estos medios de control, se adicion el que realiza el
Tribunal Electoral mediante reforma constitucional de primero de julio de dos mil
ocho, otorgndole la facultad de no aplicar las leyes sobre la materia contrarias a
la Constitucin. As, la determinacin de si en Mxico ha operado un sistema de
control difuso de la constitucionalidad de las leyes en algn momento, no ha
dependido directamente de una disposicin constitucional clara sino que, durante
el tiempo, ha resultado de distintas construcciones jurisprudenciales.
Todas las autoridades del pas, dentro del mbito de sus competencias, se
encuentran obligadas a velar no slo por los derechos humanos contenidos en los
instrumentos internacionales firmados por el Estado mexicano, sino tambin por
los derechos humanos contenidos en la Constitucin Federal, al adoptar la
interpretacin ms favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende
en la doctrina como el principio pro persona.
Estos mandatos contenidos en el nuevo artculo 1 constitucional, deben
leerse junto con lo establecido por el diverso artculo 133 de la Constitucin Federal
para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de
118
Expediente varios 912/2010, relativo a la instruccin ordenada por el Tribunal en Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la resolucin de fecha siete de septiembre
de dos mil diez, dictada dentro del expediente varios 489/2010 por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en relacin con el caso Rosendo Radilla Pacheco.
172
convencionalidad, lo cual claramente ser distinto al control concentrado que

tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurdico.
Los jueces estn obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la
Constitucin y en los Tratados Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en
contrario establecidas en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden
hacer una declaracin general sobre la invalidez o expulsar del orden jurdico las
normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la
Constitucin y en los tratados (como s sucede en las vas de control directas
establecidas expresamente en los artculos 103, 107 y 105 de la Constitucin), s
estn obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores al dar preferencia a los
contenidos de la Constitucin y de los tratados en esta materia.
De este modo, el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en
materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control
establecido constitucionalmente, pues no podra entenderse un control si el mismo
no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del anlisis
sistemtico de los artculos 1 y 133 de la Constitucin y es parte de la esencia de
la funcin judicial.
El parmetro de anlisis de este tipo de control que debern ejercer todos los
jueces del pas, se integra de la manera siguiente:
Todos los derechos humanos contenidos en la

Constitucin Federal (con fundamento en los artculos 1 y 133),
as como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la
Federacin;
Todos los derechos humanos contenidos en Tratados

Internacionales en los que el Estado mexicano sea parte;
Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el
Estado mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la
jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado
mexicano no haya sido parte.
Esta posibilidad de inaplicacin por parte de los jueces del pas en ningn
momento supone la eliminacin o el desconocimiento de la presuncin de
constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presuncin
al permitir hacer el contraste previo a su aplicacin.
De este modo, este tipo de interpretacin por parte de los jueces presupone
realizar tres pasos:
A)
Interpretacin conforme en sentido amplio. Ello significa que los
jueces del pas, al igual que todas las dems autoridades del Estado
mexicano, deben interpretar el orden jurdico a la luz y conforme a los
derechos humanos establecidos en la Constitucin y en los tratados
internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, y favorecer en
todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia.
B)
Interpretacin conforme en sentido estricto. Ello significa que
cuando hay varias interpretaciones jurdicamente vlidas, los jueces deben,
partir de la presuncin de constitucionalidad de las leyes, preferir aqulla que
hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitucin
173
y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte,

para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.
C)
Inaplicacin de la ley cuando las alternativas anteriores no son
posibles. Ello no afecta o rompe con la lgica del principio de divisin de
poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el
ltimo recurso para asegurar la primaca y aplicacin efectiva de los derechos
humanos establecidos en la Constitucin y en los tratados internacionales de
los cuales el Estado mexicano es parte.
Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de
constitucionalidad en el orden jurdico mexicano que son acordes con un modelo
de control de convencionalidad en los trminos apuntados. En primer trmino, el
control concentrado en los rganos del Poder Judicial de la Federacin con vas
directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales
y amparo directo e indirecto; en segundo trmino, el control por parte del resto de
los jueces del pas en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que
son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda
separada.
CONCLUSIN
El operador jurdico tiene el deber de determinar con precisin cul de las
normas jurdicas aparentemente aplicables a la controversia ante l sometida, debe
seleccionar, dado que dicha norma ha de constituir la premisa mayor en el
silogismo por el que resuelva la controversia; lo anterior, al valorar adems el
mbito de validez espacial, material, personal y temporal, de la norma, sobre los
cuales vers el presente ensayo.
Tal es el caso, de la resolucin pendiente de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, con relacin a las reformas a la Ley Federal del Trabajo del ao 2012,
en especial al artculo 48, en donde se determin un lmite de doce meses para el
reclamo del pago de salarios cados, cuestin que al igual que resolvi respecto de
leyes burocrticas estatales, y consider a los derechos humanos determin que
no son contrarias a la Constitucin, lo que podra presuponer que en su momento
la Corte avalar la reforma mencionada.
Es entonces, cuando la Dcima poca de la jurisprudencia que emite el Poder
Judicial de la Federacin, vuelve el papel trascedente de nuestro alto Tribunal,
porque ante las nuevas regulaciones y los derechos humanos, podran
abandonarse criterios adoptados al resolver una controversia, o bien abandonar
criterios hasta ante vlidos y aceptados.
174
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Instituto de Investigaciones Jurdicas. DICCIONARIO JURDICO MEXICANO,
Editorial Porra S.A., Mxico, 2004.
Kelsen, Hans. TEORA PURA DEL DERECHO. Editorial Porra. S.A., Octava
Edicin, Mxico, 1995, 364.
Marroqun Zaleta, Jaime Manuel. TCNICA PARA LA ELABORACIN DE
UNA SENTENCIA DE AMPARO DIRECTO, Editorial Porra S.A., Catorceava
Edicin, Mxico, 2009.
Garca Mynez, Eduardo; INTRODUCCIN AL ESTUDIO DEL DERECHO.
Editorial Porra, Cuadragsima Octava edicin, Mxico, 1998.
Ponce de Len Armenta, Lus, METODOLOGA DEL DERECHO, Editorial
Porra, S.A., Tercera Edicin, Mxico, 1998.
Resolucin del expediente varios 912/2010, relativo a la instruccin
ordenada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
en la resolucin de fecha siete de septiembre de dos mil diez, dictada dentro del
expediente varios 489/2010 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
en relacin con el caso Rosendo Radilla Pacheco.
Semanario Judicial de la Federacin.
Pgina de internet.
Web
http://www.juridicas.unaam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/99/dtr/dtr15.pdf
175
176

CONCEBIMOS EL DERECHO Y PORQU ES INEFICAZ. UNA TESIS PARA
REINSTALAR A LA PERSONA COMO EJE Y CENTRO DE SISTEMA DE
JURDICO119
Marcela Gonzlez Duarte120
INTRODUCCIN
En nuestras sociedades actuales, en donde el dinero, el consumo, el
comercio, la tecnologa, la informacin y el individualismo sobresalen en todos los
mbitos de la vida; en esta sociedad postmoderna en donde percibimos cada vez
ms huecos y sentimos ms miedos y menos certezas, cabe preguntarse: Dnde
est actualmente situado el Derecho y dnde, en relacin con ste, est situado el
ser humano?, Por qu esta herramienta que llamamos derechos, normas y
nuestra Constitucin parece ser ms un elemento discursivo que un elemento que
nos pertenece y nos funciona?, y De qu forma, podemos reconstruir esta relacin
entre nuestro sistema jurdico y nosotros mismos?
Mxico y en general el mundo pasa por un proceso revolucionario, de cambios
sociales, axiolgicos, institucionales y jurdicos. Los viejos esquemas y los
paradigmas tradicionales son cuestionados. Nuestros rganos legislativos acaban
de aprobar reformas constitucionales (a las que se les llama estructurales) que
determinarn el rumbo de nuestro pas en las prximas dcadas. Lo jurdico y lo
poltico parecen hoy ms que nunca ser una revoltura de carne con madera que
nos tiene desconcertados y en la cual no logramos definir los elementos que nos
den certeza de que el pas ir por mejor rumbo.
La finalidad es esbozar la coyuntura jurdico-poltica que determina la forma
en la que percibimos la relacin entre el Derecho, nuestro sistema jurdico y los
ciudadanos en Mxico, y qu supone tareas por venir y riesgos por librar.
119
Artculo de reflexin acadmica

Doctorante del Programa de Doctorado en Derecho y Globalizacin en la Universidad
Autnoma del Estado de Morelos con registro en el Programa Nacional de Posgrados de
Calidad del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Maestra en Ciencias Polticas y
Sociales con especialidad en Administracin Pblica, por el CIDHEM y la UBO-IPAG
(universidad de Bretaa Occidental- y el Institut de Prparation l'Administration Gnrale
de Francia. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.Se ha
desempeado como Directora General de Legislacin de la Consejera Jurdica del Gobierno
del Estado de Morelos, Directora General de Planeacin y Directora General de Enlace
Interinstitucional de la Procuradura General de Justicia del Estado de Morelos.
mgduarte76@gmail.com, Bajada de la Mina 2 esquina subida a Chalma, Quinta Ruiseor,
C.P. 62169, Colonia Adolfo Ruiz Cortnez, Cuernavaca, Morelos ; Mxico.
120
177
I. DERECHO Y PERSONA HUMANA

La mayor parte de los tericos del Derecho y de los socilogos
contemporneos coinciden en percibir al Derecho como una construccin social,
como una construccin solamente humana. Est claro que las dems especies de
seres vivos no han construido, o por lo menos no con este grado de complejidad ni
de manera consciente, un sistema de esta naturaleza.
Ya sea que el Derecho se conciba y defina como ciencia, tcnica, arte,
sistema o como un simple conjunto de normas hechas por el hombre para regular
las conductas humanas en sociedad, es importante que la reflexin apunte, ms
bien, hacia el conocimiento de para qu sirve el Derecho para qu lo construy el
hombre, cules fueron las motivaciones o necesidades que dieron origen a que
concluyramos qu necesitamos de este sistema de normas para poder vivir en
sociedad.
De la anterior interrogante surgen dos tesis. La primera, propone que el
Derecho es un instrumento para el bien comn, es decir un instrumento para que
los seres humanos podamos convivir en un espacio comn y compartir ese mismo
espacio, y de manera que los individuos tengamos bienestar, tanto individualmente
como en sociedad. En este sentido el Derecho es percibido como un instrumento
eficaz para promover cambios sociales, el desarrollo humano de la sociedad como
conjunto, lograr el bien comn, proteger y tutelar derechos fundamentales.
La segunda tesis apunta a que el fin del Derecho no es otro que servir como
un instrumento de dominacin o de poder de las clases poderosas (econmica o
poltica) para mantener su hegemona.
El primer caso es casi siempre recurrente por los tericos del Derecho, por
los juristas. La segunda tesis acoge adeptos desde una perspectiva ms bien
filosfica o sociolgica. En la tradicin jurdica de Amrica Latina, como lo apunta
el socilogo colombiano Mauricio Garca Villegas en sus diversos estudios
sociolgicos, el Derecho (o mejor dicho, las normas jurdicas sobre todo las
constitucionales) en nuestros pueblos, desde su creacin, no est hecho para que
se cumpla, o por lo menos no de manera prioritaria.
Explica que existe una difundida prctica institucional que consiste en crear
normas para satisfacer necesidades institucionales de legitimidad poltica, ms que
para lograr propsitos de bien comn o verdadera transformacin social. Aduce que las
normas jurdicas son ineficaces porque en realidad estn hechas para cumplir
propsitos distintos de aquellos que se desprenden de la lectura espontnea de sus
textos, es decir de lo que dice la norma.121
De manera que en Mxico, y en general en Amrica Latina, el Derecho se

percibe como un instrumento que podemos utilizar para mejorar la condicin social
y humana, pero tambin como un instrumento de dominacin. Garca Villegas dice
que Evoca resistencia tanto como inspira esperanza122, por lo que tenemos una
postura ambivalente respecto del Derecho y de nuestro sistema jurdico en su
conjunto.
121
Ver, Garca Villegas, Mauricio. Apuntes Sobre Codificacin y Costumbre en la Historia

del Derecho Colombiano. Revista digital REDALYC, UAEMEX, 2005.
122 Idem,
178
En estos pases el Derecho, por ende sirve para ambas cosas, como
instrumento de cambio social y bien comn, y como una herramienta de dominacin
que favorece a las clases poderosas.
La explicacin se encuentra en nuestra historia; explica Garca que desde que
se gestaron los movimientos independentistas en Amrica Latina, los dirigentes de
los movimientos utilizaron el Derecho, y ms concretamente a la Constitucin,
como instrumento para la construccin de sentido de unin y ciudadana; ya que
no exista una ciudadana politizada que formara partidos polticos con verdadera
representacin social. No fue en la arena poltica en donde se construy esta
identidad, por esta razn no sino que se traslad esta tarea de construccin de
identidad social y de nacin al Derecho a travs de la Constitucin y de las leyes y
normas que de ella derivan.123
Por ello hasta la fecha, se utilizan las reformas a la Constitucin como una
manera de resolver problemas polticos, y es la razn de que se construya una
Constitucin con normas que en realidad no estn hechas para ser eficaces sino
que son una especie de ideario que en realidad sirve para legitimar el poder poltico
o pblico caracterizados por el autoritarismo y conservadurismo heredado de los
regmenes coloniales, cuya principal preocupacin fue organizar o como decimos,
meter al aro, a la mayor parte de la poblacin que antes era indgena y que estaba
completamente alejada de las ideas de la ilustracin as como la revolucin
francesa, (soberana popular, voluntad general) que se supona sustentaban los
movimientos.
A su vez, la respuesta popular a este fenmeno de maridaje entre el Derecho
y el Estado (autoritario) fue el surgimiento de la cultura del desacato tambin
siempre velado (y adems justificado) a las normas y a las autoridades. Por ello no
es de extraarnos los altos ndices de corrupcin y nepotismo que vivimos en
Mxico, porque nuestra concepcin de lo jurdico, de la norma, del Derecho, incluye
una profunda y arraigada cultura del desacato a la misma.
En este sentido la utilizacin del Derecho para efectos de legitimacin del
poder poltico genera ineficacia del Derecho, es decir, es un Derecho que existe en
el papel pero que no se acata ni se exige: que no existe en la vida real. Por lo tanto
lejos de que el sistema jurdico casado con el sistema poltico, imprima seguridad,
certidumbre y certeza jurdica, en realidad lo que sucede es todo lo contrario: el
Derecho es suplido con mecanismos impuestos por los poderes fcticos124, formas
y procesos extra legales, es decir, fuera de la ley, fuera de lo visible (corrupcin,
nepotismo, clientelismo, etc.)
Adems genera un crculo vicioso porque la ciudadana, el Derecho no se
aplica ni se cumple, deslegitima al poder poltico y sus instituciones (incluida la
123
Idem
Los poderes fcticos en una sociedad estn determinados por el poder real y de alguna
manera oculto, velado (fuera o dentro de la ley) que puede ejercer un grupo sobre la sociedad
y las instituciones polticas, cambian con el tiempo, pero en Mxico actualmente podemos
identificar por ejemplo: a las grandes empresas, a los medios masivos de comunicacin, en
algunos casos a los sindicatos, a las empresas trasnacionales, a los grandes capitales, pero
tambin a la delincuencia organizada y a las redes de corrupcin arraigadas en las
instituciones polticas.
124
179
democracia) y entonces, de nueva cuenta el poder pblico est en la necesidad de

utilizar al Derecho como respuesta a las demandas sociales de seguridad, justicia
social participacin (por ejemplo hacen reformas constitucionales) y la legitimacin
Se renueva con ello nuevos votos de matrimonio entre Derecho ineficaz e
inexistente y entre poder poltico sin legitimacin verdadera. Me parece que sta
es la sntesis de nuestra historia jurdico- poltica.
Esta praxis y concepcin del Derecho y de lo jurdico opaca la efectividad en
el ejercicio y goce de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Aunque
tengamos un catlogo positivo de derechos fundamentales plasmados a nivel
constitucional, los mecanismos para hacerlos efectivos llamadas garantas (ya
sean estos mecanismos, normas, procesos, polticas pblicas, etc.) no existen.
As, los derechos fundamentales tambin se han integrado a nuestra
Constitucin como un discurso poltico, un instrumento de legitimacin del poder
pblico y no como normas efectivas, eficaces, positivas, que deben observarse y
ante su incumplimiento castigarse o repararse.
II. EL POSITIVISMO JURDICO

JURDICO DEL SISTEMA LEGAL
COMO
FUNDAMENTO
TERICO
Ahora bien, desde la perspectiva de la teora del Derecho, el positivismo

jurdico ha sido, hasta hace muy poco, (y explicar adelante porqu hasta hace
poco), el fundamento terico de nuestro sistema jurdico.
Si se relaciona el anlisis breve que hemos hecho desde el punto de vista
sociolgico de nuestro sistema jurdico, resulta revelador cmo los postulados del
positivismo jurdico, con toda su rigidez, formalidad, pureza (dira Hans Kelsen),
encajan como anillo al dedo para construir este sistema jurdico ambivalente del
que hemos hablado, el positivismo jurdico tradicional tiene dentro de sus mayores
cualidades el ser un sistema jurdico cerrado, en donde la Constitucin, o norma
fundante bsica, deriva a todo el dems sistema jurdico. Por esta razn su mayor
virtud, que es la seguridad jurdica, principio bsico que enarbola todo nuestro
sistema jurdico (al menos en el papel).
Y qu pasa si esa Constitucin, si esa norma fundante de todo el sistema
jurdico est hecha para no cumplirse, o como dice Garca por lo menos no de
manera prioritaria qu pasa si esa norma bsica, y difcil de modificar, sirve
solamente como instrumento de legitimacin del poder poltico qu pasa si esa
cuerpo normativo en realidad no contiene normas destinadas a ser observadas y
aplicadas, y slo contiene enunciados (a los cuales por cierto, llamamos principios)
que representan la idea de nacin que queremos ser, la idea de ciudadanos a la
que aspiramos, la idea, y solamente la idea de los derechos que tenemos?
De esta manera y como se mencion anteriormente, estamos frente a un
sistema jurdico ineficaz, inexistente en la prctica y adems, gracias al positivismo
tradicional, muy difcil de transformar.
Estamos frente a un sistema que entrega, a las normas secundarias (como la
reforma a la de Ley de Telecomunicaciones), y an a las reglamentarias la tarea
de aplicacin efectiva del principio de seguridad y certeza jurdica. Y ms all, un
sistema jurdico que desde su gnesis y desde su concepcin, subsiste al lado de
180
un sistema extra legal, que opera con base en la cultura del incumplimiento, y que
sufre de las lagunas y antinomias existentes en el sistema jurdico sin posibilidad
de rectificacin y de ser colmadas.
El positivismo jurdico tradicional, con todas sus virtudes porque las tiene, ha
sido tambin el vehculo para la subsistencia de regmenes legales, como el
positivismo nazi, como los sistemas jurdicos latinoamericanos que hacen posibles
las dictaduras perfectas, las dictaduras violentas y en general los estados
autoritarios.
Nuestro sistema jurdico no funciona, y en l encontramos normas jurdicas,
procesos y resoluciones judiciales absolutamente injustas e inequitativas, o normas
que simplemente protegen intereses corporativos o de entes poderosos (de los
poderes fcticos). Normas que lejos de apuntalar el bienestar comn, y de tutelar
y hacer efectivos derechos fundamentales de las personas, refuerzan la
discriminacin, la desigualdad, la explotacin humana. Normas que se plasman
como simples ideales de ese Pas que queremos y que an no logramos construir.
III. RECOLOCAR A LA PERSONA EN EL CENTRO Y COMO BASE DEL

SISTEMA JURDICO
Resulta pertinente hacer algunas reconsideraciones a nuestra manera de
percibir el Derecho y concebir al Estado y al poder pblico. Se debe dotar al
Derecho de su sentido original, colocar al ser humano en el centro, como base y fin
del sistema jurdico. As tambin, convertir nuestras normas constitucionales en
normatividades hechas para ser observadas y aplicadas en primera instancia. Ello
con independencia de que existan tambin principios rectores y de interpretacin
constitucional. No obstante de derechos fundamentales, hay que caminar hacia la
idea del right sajn, es decir:
1. El Derecho y sobretodo la Constitucin debe dejar de ser un
instrumento de legitimacin del poder y un discurso poltico para pasar a
ser el cuerpo normativo que recoja los derechos fundamentales de los
ciudadanos (the bill of rights125) concebidos como derechos perfectamente
exigibles ante el poder pblico, a travs de las garantas en muchos casos
inexistentes en nuestro sistema jurdico.
2. Debemos abandonar el positivismo jurdico tradicional o paleo
positivismo, como lo llamado as el terico y filsofo del Derecho y de la
democracia Luigi Ferrajoli, como la teora jurdica a travs de la cual el
Derecho se crea, se interpreta y se aplica.
IV. EL GARANTISMO JURDICO COMO RESPUESTA
125
Una de las caractersticas principales de la palabra right en ingls, es que se refiere a

un Derecho que de entrada es inmediatamente exigible, la palabra en si misma tiene esta
connotacin, a diferencia de la palabra Derecho en espaol que no necesariamente tiene
esta caracterstica.
181
Dentro de la Ciencia Jurdica moderna, es el garantismo la corriente de

pensamiento jurdico que desde mi perspectiva recoloca al ser humano en el centro
y como fin del sistema jurdico.
El garantismo parte del positivismo jurdico tradicional, que al final sustenta
nuestra tradicin y sistema jurdico romano-germnico, y a partir de reconocer que
el positivismo es una concepcin del Derecho que ha generado ms males que
beneficios al ser humano, (como lo demostr el positivismo nazi), lo reconfigura al
recabar lo til del positivismo (que es su alto grado de eficacia y seguridad jurdica),
pero introduce, a manera de requisitos de validez y legitimidad los derechos
fundamentales del ser humano y sus garantas como herramientas hacia el poder
poltico.126
Cmo lo hace? En trminos generales la imagen es de empoderamiento de
las personas frente al Estado y mejor dicho, frente al propio sistema jurdico (casi
son la misma cosa, hasta ahora).
Es simple, el garantismo aboga por que el sistema positivo persista dada que
es seguro y eficaz, pero, frente a un poder grande y fuerte, son los ciudadanos a
travs de positivizar derechos fundamentales y garantas.
De esta manera en el garantismo, los derechos fundamentales y garantas
son las herramientas de las personas para controlar al propio sistema jurdico y al
Estado. Los derechos fundamentales y las garantas son, por ponerlo de alguna
manera, la cadena de castigo del Estado.
Adems de lo anterior, el garantismo jurdico contiene un elemento, que
quiere decir esencial, para la transformacin del sistema jurdico en s mismo, y es
que pugna porque el Derecho, su creacin, su teora, su interpretacin y aplicacin
sean crticas.
126
El garantismo es una nueva visin del Derecho que se materializa en un meta-modelo

compuesto por tres subsistemas: uno normativo, el segundo terico y el tercero polticojurdico, cuyas caractersticas principales se basan en poner en el centro de aparato jurdico
y del estado al ser humano por medio de establecer como fines de estos sistemas la tutela y
proteccin de dichos derechos, a travs del diseo e implementacin de garantas que
aseguren el cumplimiento de dichos derechos. Tambin se caracteriza por ser un sistema
que en sus tres subsistemas ve como fundamental la crtica hacia el Derecho, como
mecanismo para colmar lagunas y librar antinomias en funcin de que incluye como premisa
de validez de las normas y de las aplicacin de las mismas la sustancia (el contenido) de las
mismas que debe estar siempre referida a los derechos fundamentales. Metodolgicamente
es un sistema basado en el normativismo y en el realismo porque tiene como motor de
funcionamiento el ejercicio permanente de descubrir las divergencias que existen entre el
modelo terico y normativo, y la realidad jurdico-poltica. Es nuevo porque su mximo
exponente, Luigi Ferrajoli lo presenta a la comunidad cientfica en el ao 1994 en su obra
Derecho y Razn, como recopilacin de todo su trabajo y experiencia, y bajo la premisa de
que a partir de la revolucin de derechos fundamentales que se ha dado a nivel global desde
la segunda guerra mundial, stos han sido incorporados en casi todas las constituciones de
los pases que fundan su sistema jurdico en el positivismo y por tanto cuentan con
constituciones rgidas, condicin que transforma de manera radical las relaciones que se han
venido dando en los sistemas jurdicos con estas caractersticas.
182
La crtica al Derecho se debe asumir no solo como una tarea de los tericos
del Derecho, sino de quienes hacen y aplican el Derecho (es decir jueces y
legisladores), como una tarea fundamental, casi como una obligacin para
perfeccionar el sistema, identificar lagunas, antinomias, abusos, inequidades,
ineficacias, etc.
El garantismo es un sistema que reconoce que el sistema jurdico es
falible y por lo tanto perfectible y en este sentido debe ser modificado siempre
que falle, ser inaplicable, injusto o inequitativo, legtimo, ineficiente o al ser
ineficaz, lento o victimizador, o para lo que fue hecho; el bienestar comn y
de la persona.127
V. A MANERA DE CONCLUSIN: EN DNDE ESTAMOS Y QU NOS

TOCA HACER?
Recientemente, en junio del ao 2013, el sistema jurdico mexicano, a travs
de la llamada reforma de derechos humanos, adopt el garantismo jurdico.
Los puntos de esta reforma que me hacen pensar que estamos ante el inicio
de un sistema jurdico garantista en Mxico son los siguientes:
1.
El reconocimiento de los derechos fundamentales y sus garantas en la
Constitucin (antes la Constitucin o el Estado eran quienes los otorgaba, ahora los
reconoce; es decir, que presume su preexistencia y los positiviza) y los tratados
internacionales.
2.
La obligacin de interpretar el Derecho conforme al principio pro
persona lo cual quiere decir que cuando existan distintas interpretaciones posibles de
una norma jurdica, se deber elegir aquella que ms proteja a la persona.
3.
La obligacin de la interpretacin conforme, al sealarse que todas las
normas relativas a derechos humanos (del rango jerrquico que sea) se debern
interpretar a la luz de la propia Constitucin y de los tratados internacionales. Esto
implica crear una especie de bloque de constitucionalidad (integrada no solamente por
la carta magna, sino tambin por los tratados internacionales), a la luz del cual se
deber interpretar el conjunto del ordenamiento jurdico mexicano.
4.
La obligacin para todas las autoridades de promover, respetar, proteger
y garantizar cualquier Derecho fundamental reconocido por la Constitucin y los
tratados internacionales.
5.
Etas obligaciones adems deben cumplirse a la luz de los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos. Esta
norma es la base del sistema garantista, porque obliga al estado a construir un
engranaje de garantas que funcione de tal manera que asegure la eficacia en el
ejercicio de todos los derechos fundamentales por igual, para todas las personas, pero
adems que siempre camine hacia adelante.
127
El autor del garantismo es el jurista Italiano Luigi Ferajoli. Para mayor referencia ver:
Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razn, Espaa, Trotta; 2009.
___, La teora del Derecho en el Paradigma Constitucional, 2. Edicin, Fundacin Coloquio Jurdico Europeo,
Madrid, 2009.
------, Democracia y Garantismo, Mxico, Trotta, 2010.
------, El Garantismo y la Filosofa del Derecho, Colombia, Universidad Externado de Colombia,
2010.
------, Epistemologa Jurdica y Garantismo, 4. Ed. Mxico, Fontamara, 2011.
183
6.
Si este engranaje falla, el estado tiene la obligacin investigar, sancionar
y reparar las violaciones de derechos humanos y prevenir futuras fallas.128
Esto es garantismo traducido a normas, sin embargo no podemos decir que

el sistema jurdico es ya garantista. Para que sea garantista estas nuevas normas
constitucionales deben dejar de ser un discurso poltico legal, para pasar a ser
normas positivas, eficaces, aplicables, exigibles ante el Estado.
Por ello a partir de esta reforma se debe reconstruir o armonizar todo el
sistema jurdico mexicano, varias normas de la Constitucin. Desde luego las leyes
secundarias, reglamentos, instrumentos procesales, normas orgnicas de las
instituciones y hasta los cdigos de tica de las instituciones pblicas que han sido
tan vapuleados. Esta es una tarea que nos toca y apenas empieza.
Ante ello, estamos frente a la posibilidad de reconstruir el Sistema Jurdico
Mexicano, al poner en el centro, como base y fin a la persona; cada norma
construida, cada concepto jurdico que se genere, cada proceso jurdico que se
cree, cada resolucin o sentencia judicial que se dicte, debe tener siempre como
base y como fin ltimo a la persona.
De no hacer lo anterior corremos el riesgo de repetir o preservar la historia del
positivismo jurdico129, de repetir la historia de los abusos nazis, del autoritarismo
latinoamericano y mexicano, de las desigualdades, de los abusos, de la
discriminacin; de preservar la historia del subdesarrollo, del desempleo, del
hambre; en suma, a repetir o conservar una historia de infortunio humano, una
historia de sueos y de ideas, de discursos y promesas.
Se debe usar conciencia, razn, curiosidad y creatividad, y hacer de ellas una
prctica para la libertad, como dira Paulo Freire, para posibilitar la reconstruccin
de nuestro sistema jurdico y de nuestro Mxico. Precisamente es ahora el
momento de tomar esta decisin de no repetir, de no preservar. Es sta la
oportunidad anhelada, que los que estamos aqu hoy, debemos y tenemos que
aprovechar.
128
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS .- Ttulo

Primero .-Captulo I .-De los Derechos Humanos y sus Garantas .-Artculo 1o. En los
Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos
en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de conformidad con esta
Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a
las personas la proteccin ms amplia.
Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado
deber prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en
los trminos que establezca la ley.
129 Luigi Ferrajoli introduce este concepto en: Revista DOXA no 34, Seminario de Filosofa
del Derecho de la Universidad de Alicante, Espaa, 2012. Se refiere al positivismo
fundamentalista.
184
BIBLIOGRAFA
Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razn, Espaa, Trotta; 2009.
____, La teora del Derecho en el Paradigma Constitucional, 2. Edicin, Fundacin Coloquio Jurdico
Europeo, Madrid, 2009.
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Gmez Romero, Luis. El tiempo de los dbiles, garantismo y literatura. Mxico,
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Garca Villegas, Mauricio y Rodrguez Garavito Csar, Derecho y Sociedad en
Amrica Latina: Un Debate Sobre Los Estudios Jurdico Crticos, ILSA Instituto
Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos/ Universidad Nacional de
Colombia, Colombia, 2003.
____, Notas preliminares para la caracterizacin del Derecho en Amrica Latina,
en Pluralismo jurdico y alternatividad judicial. Revista El otro Derecho, no. 26-27,
ILSA- Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Colombia, 2002
____, Apuntes Sobre Codificacin y Costumbre en la Historia del Derecho
Colombiano. Revista digital REDALYC, UAEMEX, 2005.
185
186

Martha Franco Espejel130
RESUMEN
El presente trabajo es una breve reflexin de la realidad presente de los
mexicanos, parece que da a da todo es nuevo, pero al contemplar la escenario
con relacin al tiempo podemos avistar que la evidencia existencial nos remite a un
movimiento cclico donde la perfeccin no ha llegado, donde el cambio no ha sido
tal y en donde la necesidad del mismo es una exigencia vital.
Reflexionar sobre la encumbrada montaa de propuestas legislativas, pocas
veces relacionada con el fin llamado bien comn y justicia distributiva, produce un
sentimiento de vaco y una emocin de profundo abatimiento, que nos lleva a
despertar al da siguiente despus de reparar la fuerza perdida, la renovada
insistencia de seguir en la lucha por el tan ansiado cambio perfeccionador de la
nacin mexicana.
Es un breve decenario de pginas propuesto para una vez ms, iniciar la
caminata para buscar un futuro prometedor.
130
Doctora en Ciencias Humanas (Filosofa) con la especialidad en tica, Axiologa y

Biotica, Maestra en Humanidades con la especialidad en tica y Axiologa y Maestra en
Derecho Corporativo, Licenciada en Derecho. Acadmica Investigadora del Instituto
Politcnico Nacional.
187

El tiempo, representacin mental donde radica la vida temporal humana, hace
perfectamente evidente en cada ser y en cada sociedad la historia de la raza
humana. El hombre gracias a su entendimiento puede entender la realidad donde
l mismo es la parte esencial del movimiento histrico. Todo pensador al iniciar su
proceso de conocimiento enfrenta al ser con una pregunta y posiblemente varias
respuestas anlogas o inditas que siempre se actualizan al paso de la conclusin
y penetran en el conocimiento hasta encontrar la verdad Qu es? es la cuestin
clave, pero de ella surgen otras ms que determinan la condicin de ser Es el
Mxico del pasado o es el Mxico del futuro o que Mxico es? examinar la
evidencia, produce la amplitud de la respuesta hasta llegar a la esencia misma del
ser cuestionado. Preguntarnos Realmente Mxico ha cambiado para ser un mejor
Pas, una mejor nacin? es prioritario para llegar a la verdad del estado en que se
encuentra el presunto movimiento actualizador. La historia fuente de narraciones
de hechos y actos humanos en Mxico nos puede clarificar u obscurecer el
momento presente a travs de la comparacin de lo que fue y hoy es, el anlisis
del cmo se viva en las dcadas de 1900, 1940, 1960, 1980, 1990 y el ao 2014,
nos indica que el cambio se ha dado en el accidente cualidad y cantidad pero la
esencia es la misma no hay cambio esencial, la respuesta no es nada grata, an
somos un pueblo apagado y retrado por la fuerza de la ignorancia. Sabemos que
el movimiento es siempre constante, pero el movimiento no significa
perfeccionamiento, hoy por hoy, hay movimiento pero no perfeccionamiento.
En 2009, en el Congreso Virtual II de la REDIPAL131, tuve el gusto de escribir
sobre las Causas y Fines de la Reforma del Estado mexicano132 en dos pequeos
prrafos inserte la idea, creo yo bastante clara, de las efmeras ficciones que la
historia mexicana provee y los grandes problemas que acarrean las desviaciones
simplistas de su interpretacin para el manejo de la esperanza del gobernado ante
los resultados del ms perverso vaco existencial. La versin histrica de los
hechos, siempre ser prerrogativa del que ostenta el poder en ese momento
histrico y posterior a l, entonces Cmo saber lo que no se debe hacer si la
memoria histrica est enferma y distorsionada por la soberbia de unos o si la
interpretacin de las crnicas no son las propias en el tiempo y espacio? Es un
problema abrumador y confuso que a los sentidos fatiga y al entendimiento le
produce incredulidad. En Mxico, Cuntas veces tenemos que repetir lo ya
probado para deducir que no es el camino correcto? Cuntas veces se tiene que
pulverizar la esperanza para saber que est vivo el hombre, porque el dolor es
intenso y el sufrimiento despierta?
131
Franco Espejel, Martha. De las Causas y Fines de la Reforma del Estado Cmara de
Diputados, 2009.
132 Cmo lo he expresado varias veces, el Estado mexicano no se puede reformar por su
esencia misma, la actualizacin de uno de los elementos del Estado no produciran la
transformacin del conjunto, afectara al sistema pero segua siendo el Estado mexicano, de
no ser as simplemente Mxico dejara de existir y eso sera catico.
188
Podemos hacer toda una investigacin cientfica basada en un antes y

despus de la Revolucin Mexicana en materia educativa, laboral y de salud, el
antes y despus de la expropiacin petrolera, el antes y despus del error de
diciembre y el de todos los presuntos errores muy deliberados que ha sufrido
Mxico, el antes y despus de cada uno de nuestros polticos modernos cuando
saltan itinerantemente de partido poltico porque insisten en tener y no les dan. Los
resultados de esa investigacin sera la representacin grfica de un sistema
complejo muy, pero muy predecible, pues ni las variables cambian ni el objeto y fin
cambia, entonces En dnde hay cambio si la inercia lleva al ser? Mxico en
dnde est? Qu es Mxico con relacin a su pueblo?
Durante doce aos sufrimos los mexicanos el cambio de partido en el
gobierno, ms no de rgimen ni estrategias, en donde continuamos con el conteo
de la arrogancia, el desconocimiento, la avaricia, la contumelia, el fraude, el
perjurio, la difamacin, el robo y la aniquilacin. Son muchas dcadas de
inmovilidad las que el pueblo de Mxico, no cuenta con las herramientas legales
para crecer moral, social, poltica, tcnica, cientfica y econmicamente en plena
justicia social.
Hoy al estar inmersos en la globalidad, como simple medio para enriquecer a
otros, somos un pueblo subyugado y oprimido por los dos extremos de la poltica y
economa moderna133, cumplimos solo las instrucciones de los grandes directores
de la formacin de la riqueza mundial, que no son pases ni organizaciones, sino
personas con nombres y apellidos que se han enriquecido materialmente a costa
de implementar el desconcierto, la ignorancia y el abatimiento del entendimiento
humano mundial, y quienes manejan a gobiernos y organizaciones internacionales
para su beneficio propio.
Se tiene colgadas atrs de la puerta, al no querer tratar las reformas de leyes
secundarias sobre Derechos Humanos, producto de la reforma del artculo 1
Constitucional, que implican reformas muy profundas al derecho adjetivo y
subjetivo mexicano por la influencia del Derecho Internacional en materia de
derechos humanos. Est pendiente recapitular y anular leyes genocidas hoy
inconstitucionales por el artculo 1 de la carta magna que atentan contra el
derecho humano fundamental, la vida del ser humano, tenemos pendiente el
derecho a los servicios dignos de salud, el derecho a la seguridad social sin afectar
la previsin social como se ha realizado.
As mismo se encuentra pendiente el derecho a la seguridad jurdica clara,
ntida y perene, no al confuso y temporal marco legal que es caldo de cultivo para
ser utilizado por un poder judicial que lo distorsiona por simples tendencias polticas
momentneas.
Tenemos pendiente la seguridad poltica, el fundamental y prioritario derecho
a la educacin digna para el desarrollo integral de todos los gobernados. Est
pendiente el derecho al trabajo y del derecho del trabajo, el derecho a la vivienda
digna, el derecho a los servicios urbanos, derecho a la igualdad, derecho a la
libertad de ejercicio y de trnsito, derecho a la paz, derecho a la tranquilidad,
derecho a una vejez digna protegida por nuestros ahorros los cuales han sido)
133
Capitalismo y socialismo, derecha e izquierda (muy deformada y diluida), liberalismo

econmico y liberalismo relativista.
189
objeto de rapia poltica derecho a que se extinga la corrupcin y derecho a que

estn en la crcel los polticos corruptos y genocidas.
Tambin tenemos pendiente, el derecho a la justicia, derecho a la
comunicacin digna y veraz, derecho a la cultura, derecho a la tecnologa a la
tcnica y la ciencia; derecho a un medio ambiente sano, a la alimentacin, al agua,
a pagar impuestos justos, a pagar sueldos justos de servidores pblicos, derecho
a un gobierno manejado por personas dignas, etc. La reforma al Artculo 1
Constitucional implica tanto y nadie lo toma en cuenta porque hay prioridades
financieras, dicen las fuentes de comunicacin que sin dinero no se puede hacer lo
prioritario ser verdad o ser simplemente una estrategia de enceguecer ms aun
la vida misma? La demora de los cambios fundamentales para el
perfeccionamiento humano simplemente producir ms injusticia.
Se ha dicho desde hace dcadas que el mundo cambia vertiginosamente
gracias al desarrollo tecnolgico galopante, aunque algunos filsofos y juristas
tenemos nuestras serias y fundadas dudas al respecto. La percepcin del
movimiento y el proceso de la imagen interna producto de la percepcin en el
entendimiento, nos dice otra cosa, efectivamente hay suplencia de objetos y
bienes, pero el ser humano no ha cambiado, es el mismo, tiene la misma dualidad
(cuerpo y mente) (cuerpo y espritu) (materia y entendimiento) cmo se quiera
llamar, tiene las mismas facultades y necesidades es cuerpo y es entendimiento,
no hay argumento en contrario, por lo que tiene derecho a ser reconocido en
igualdad como nico, irrepetible, inigualable e insustituible y a la proteccin de la
salud digna de un ser humano, la educacin digna para el desarrollo integral, al
trabajo digno que lo enaltezca como hombre y todo lo que se emane de los
anteriores.
Las leyes educativas se encuentran suspendidas, producto de la reforma del
artculo 3 Constitucional. Podramos atender a la historia anloga contempornea
de 1900 y los sucesos ideolgicos entre Justo Sierra Mndez y Jos Mara Albino
Vasconcelos Caldern. El primero cientificista y positivista en la educacin para un
pueblo empobrecido y desesperanzado que deba aprender a trabajar
cientficamente y el segundo que propona la permisin de la libertad ontolgica
del hombre, la enseanza en humanidades que engrandece al ser humano en
todas sus dimensiones. Ambos saban, que la educacin es la base de toda
prosperidad y desarrollo en el bien comn, pero seguan por dos caminos distintos
que no tenan oportunidad de converger en ningn punto; aunado a la distancia y
antagonismo entre ambas lneas nicamente provea la inmolacin de la razn.
Modelos educativos, movilidad, sistemas pedaggicos, profesoresacadmicos-docentes, autoridades, investigadores, cientficos, lderes sindicales,
caudillos, obtencin de ttulos y cdulas profesionales,
certificaciones
profesionales, colegios profesionales, sistemas de comprobar conocimientos,
validacin, revalidacin, equivalencias, enseanza bicultural o policultural,
interculturalidad Competencias o habilidades o facultades o ser, saber, saberhacer saber obrar bien o ser y existir como ser humano no cosa exclusiva para el
trabajo? Sindicatos, ordenanzas disfrazadas de sugerencias de la OCDE
enseanza para ser ms productivos, ms autmatas y menos persona Y los
mexicanos Dnde estamos contemplados, para ser educados en todo la
expansin, potenciacin y actualidad de nuestro ser? Dnde est nuestra
190
formacin para ser lderes, para ser inventivos, para amarnos, para respetarnos,
para ser solidarios, subsidiarios, leales, fraternos, fuertes, libres de vicios, con
prosperidad, y creer en la vida, en el reposo de la paz, en la tranquilidad de la
calidad, en la honestidad, en la lucha firme de la unin y la fraternidad nacional?
Seguir con las instrucciones de la OCDE y de otros grupos y sectores va a
enceguecer el alma de los mexicanos de acuerdo con la psicologa y la filosofa,
tarde o temprano el entendimiento producir la confrontacin de lo que soy y lo
que quiere el gobierno que yo sea y habindose violado todo derecho humano a
la educacin digna, sistmica e integral134 el entendimiento frustrado se levantar
en ofensiva ante la injusticia de la inconciencia del gobernante. Corolario, a travs
de la historia se ha visto y comprobado, los gobernantes intencionalmente no
cumplen con su cometido de proveer educacin para el perfeccionamiento personal
de sus gobernados, su inters prioritario es la produccin de bienes y riqueza para
unos pocos. Los sistemas econmicos y polticos siempre han sido ms
importantes que la vida humana. Un gran problema filosfico, tratado desde hace
siglos y hoy aun con la respuesta a preguntas de temporalidad, bien comn,
valores, virtudes, etc. seguimos con toda terquedad equivocndonos.
Desgraciadamente, por ley no se podr mejorar sino hasta dentro de dos o
tres generaciones el desarrollo educativo integral humano, ya que el proceso de
cambio no es automtico, el ser humano vive en el tiempo y hay que esperar
nuevas generaciones sobre de las cuales recaern las nuevas reformas, a simple
ejemplo, estamos nosotros, los de las generaciones que nos encontramos entre los
10 y 80 aos de edad, nos despojaron a mediados de los sesentas de esa
educacin necesaria para el pensamiento y vean lo que resulto. Ciencia y Tcnica
mexicana casi inexistente, corrupcin en las aulas de todos los niveles educativos,
falta de tica, valores y virtudes en todos los niveles educativos, en la investigacin
cientfica ni se diga y para que hablar de autoridades educativas, improvisacin en
el pensamiento, desorden y relativismo, plagio de obras intelectuales para becas
de tipo SNI135, sueldos vitalicios para ex rectores y directores de educacin superior
y universidades, que se encuentran deterioradas, saqueadas y aniquiladas por
esos mismos funcionarios. Flojera y acidia de los involucrados en el sistema de
aprendizaje.
En los sistemas de salud y de seguridad social, el reto manifiestamente es
complicado, porque tanto el sistema de salud como el de seguridad social estn
infestados de procesos, procedimientos y polticas pblicas que han deteriorado la
simpleza y sencillez que se necesita para cumplir con ste deber gubernamental y
derechos humanos.
El artculo 4 constitucional, que no se ha tocado dentro de las reformas
legislativas indica con relacin al artculo 1 del mismo ordenamiento, el derecho y
deber de proteger la salud de los gobernados, sin embargo la Ley secundaria de ndole
general, se olvida de la proteccin en salud de los mdicos, enfermeras y personal de
134
Al ser humano se le educa para que brillen, para que broten todas sus facultades
intelectuales y se perfeccione, dignifique y domine integralmente a s mismo, obteniendo el
resultado de ser mejor persona. Su entendimiento es un sistema complejo y se relaciona con
sus sentidos fsicos, al ser humano se le educa sistmicamente para que reflexione, para que
entienda quien es.
135 SIN: Sistema Nacional de Investigadores.
191
salud en general, desde la perspectiva de personal asalariado y empresarial o

independiente. Se entrelaza el sistema de salud con el de seguridad social, porque los
ltimos normalmente son los proveedores del primero, por el cmulo de personas que
atiende.
La relacin de complicidad entre las instituciones de seguridad social y el

sector salud son realmente un nicho para el anlisis.
Insistentemente seguir con la afirmacin que los organismos proveedores de
servicios de salud del IMSS, ISSSTE, ISSFAM, hospitales (generales, regionales,
centros mdicos) clnicas familiares, no son hospitales escuelas, son centros
mantenidos por los trabajadores, patrones y gobierno o estado patrn para cumplir
con su deber subrogado de prevencin social de trabajadores. La esencia de
creacin de estas instituciones ha sido violentada constantemente por polticas
pblicas incorrectas y, en algunos casos, corruptas y abusivas, con las que se
suplen el expertis de un mdico por el proceso de capacitacin de un estudiante de
pregrado o de posgrado, lo que convierte a los hospitales en escuelas. Las
escuelas y facultades de medicina por esencia y por deber, tienen que contar con
sus propios hospitales escuelas, con ello se elevara la eficiencia y eficacia de los
egresados y se respetaran ntegramente los derechos y deberes de los pacientes
de las instituciones de seguridad social (previsin social) mencionadas, as mismo
se respetaran los derechos, deberes y obligaciones del personal de salud
trabajadores de dichas instituciones, habra ms fuentes de trabajo. Pero como
alguna vez lo mencion en un congreso de la REDIPAL la utilizacin de los
estudiantes de medicina y otras ciencias de la salud minimizan los costos de las
instituciones lo cual acarrea que existan recursos financieros que muy fcilmente
desaparecen en el devenir de la administracin itinerante de los polticos a cargo.
La Secretara de Salud es responsable en conjunto con las universidades de
proveer o vigilar los centros donde los alumnos, futuros mdicos, aprenden su
profesin. No obstante se deslinda de la proteccin de los mismos profesionales
de la salud y casi son considerados cosas y medios, lo que violenta todo derecho
humano de trabajo.
Como poltica pblica es muy cmodo llenar los hospitales del IMSS y del
ISSSTE con estudiantes, porque son mano de obra muy barata, casi regalada, pero
las consecuencias de stos procedimientos son realmente denigrantes para todos
los involucrados en el sistema. Los pacientes no son tratados con los niveles de
eficiencia y eficacia requeridos por la dignidad humana; los estudiantes son
tratados muchas veces con afn de explotacin laboral, algunos mdicos de base
o personal de salud (poco comprometidos, pero con muchas influencias sociales y
polticas) utilizan al sistema para beneficio personal, los gobernantes se enriquecen
con las ganancias que producen las prcticas administrativas y las instituciones de
seguridad social (previsin social) simplemente desfallecen por su incompetencia.
Por cierto, los sueldos de los mdicos son realmente injustos para la labor que
realizan, ya que los tabuladores no estn realizados con relacin al deber del hacer
y del obrar mdico. Los tabuladores estn hechos tras el escritorio por algn
funcionario que no tiene la menor idea de lo que es tener una vida humana en sus
manos.
El anlisis de la evidencia simbitica de sistema de salud y de las instituciones
de previsin social y de las facultades y escuelas de medicina nos provee de la
causa por la que el derecho a proteger la salud no se ha cumplido.
192
La salud no es un bien del que se disponga en una poltica pblica como hasta
hoy se ha hecho, es un bien y un derecho intrnsecamente humano, al igual que es
un deber de proteger por parte del gobierno en su pacto social. La Ley General de
Salud es un ordenamiento de rigor jurdico administrativo estricto, que funge como
referente o directriz para la creacin de polticas pblicas, no ordena la estructura
legal sobre de la cual se establece el cumplimiento del derecho humano tratado, es
una ley que est rebasada.
Hay dos organismos de la Secretara de Salud Federal, que me interesa
puntualmente comentar por su inoperancia y caractersticas no vinculatorias pero
con muy buenos presupuestos, en donde se deberan fraguar las polticas pblicas
y estrategias prioritarias para el sector salud y exclusivamente sirven para colocar
compromisos polticos. La Comisin Nacional de Arbitraje Mdico136 (CONAMED)
y La Comisin Nacional de Biotica (CONABIOETICA)137, ambos aparentemente
conciliadores y educadores respectivamente, coadyuvantes en el proceso de
cumplimentar el deber gubernamental de proteger la salud estrictamente en la
relacin mdico paciente o institucin de salud y paciente. Durante poco ms de
dos dcadas, los organismos mencionados cuyos presupuestos se distribuyen
principalmente en sueldos y pequeas campaas informativas, no han cumplido
con su objetivo, los cuales son de trascendencia nacional para el ejercicio y
enseanza de derechos humanos inmersos en la materia de salud en los
mexicanos. Por parte de la CONAMED la conciliacin ante demandas, ha sido en
algunos casos fructferas, no necesariamente justa, para establecer los montos y
formas de enfrentar la responsabilidad profesional y en algunos casos proteger a
las instituciones de previsin social (IMSS, ISSSTE) pero en ningn caso ha
propuesto o intervenido en la correccin de polticas pblicas malsanas en las
instituciones proveedoras de servicios de salud, por presuntamente rebasar su
mbito de competencia por lgica de conformacin, ya que ellos son parte del
136
Conforme Decreto de Creacin el 31 de mayo de 1996 se crea la CONAMED como

rgano desconcentrado de la Secretaria de Salud Federal cuyo fin, dentro de otros, ser el
de cumplimentar el entonces Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 para mejorar la calidad
de los servicios mdicos a travs de la reestructuracin de las instituciones, as como atender
las legtimas demandas de los usuarios para que los servicios operen con mayor calidad y
eficiencia;
137 El Consejo de Salubridad General de la Secretara de Salud, cre la Comisin Nacional
de Biotica el 30 de marzo de 1992. La Comisin Nacional de Biotica, se crea con carcter
permanente mediante Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 23 de octubre del ao 2000, situndose estructuralmente dentro de las oficinas directas
del Secretario de Salud. El 2 de agosto de 2004, se publica en el Diario Oficial de la
Federacin el Acuerdo Presidencial que abroga la Comisin Nacional del Genoma Humano
y la integracin de sus recursos a la Comisin Nacional de Biotica. En 2005 por Decreto
Presidencial, del 7 de septiembre, se constituye en un rgano desconcentrado,
jerrquicamente subordinado por funcin a la Secretara de Salud, con autonoma tcnica y
operativa. Mediante decreto que reforma el Reglamento Interior de la Secretara de Salud
de fecha 29 de noviembre de 2006 en su artculo 2, inciso C, fraccin XI BIS, se adiciona a
la Comisin Nacional de Biotica como rgano Desconcentrado de la Secretara de Salud.
193
mismo problema. Por parte de la CONBIOTICA, cuyo fin primordial es el de

promover, educar y fortalecer los sistemas de salud con fundamentos axiolgicos,
morales y de derechos humanos, no ha podido fructificar por varias causas. No
existe una estructura fuerte basada en el conocimiento de las ciencias que
promueve (Filosofa moral y ciencia jurdica para proteger la vida humana). El
pluralismo relativista en que se mueven (muy conveniente para no tener una lnea
de accin) produce simplemente el desorden y la dispersin de la eficiencia y
eficacia del sistema complejo de salud, de por s ya desordenado. Muchos
funcionarios del sector salud, simplemente aplauden que se hable de tica, valores
y derechos humanos desde la perspectiva relativista138 la cual conduce a la nada
absoluta y cuando forzados por el devenir de la imagen pblica a elaborar o asistir
a cursitos de biotica, que mezclan corrientes filosficas contradictorias y
perversas, lo que al distorsionar la esencia jurdica natural de los derechos
humanos, simplemente, no pasa nada, y el sistema de salud sigue con sus mismos
rezagos. Corolario los mexicanos somos asiduos fabricantes de organismos
intiles que cumplen aparentemente con la exigencia poltica internacional, pero en
donde se fraguan pensamientos y polticas pblicas para seguir corrompiendo el
entendimiento humano
Los tres derechos fundamentales para que el ser humano en Mxico viva y
se desarrolle dignamente (salud, educacin y trabajo) son descartados por el
legislador. Ms importante hoy por hoy es, para muchos, despojar a los
trabajadores de los ahorros de toda su vida para enriquecer al sector financiero el
cul invertir ese dinero en el otorgamiento de crditos para las empresas ms
poderosas y que stas sigan volvindose millonarios. Qu va a suceder con el
fondeo del Seguro Universal con los ahorros para vivienda de todos los
trabajadores, tal y como se legisl en stos das? Ya lo concatenamos
anlogamente con lo que ha sucedido con el SAR139 que fue creado cuando
desapareci, casi mgicamente140, la riqueza ahorrada de los trabajadores para el
recurso de pensiones con el fin de tener una vejes digna. Las afores, instituciones
financieras tomaron hace poco ms de dos dcadas el control del ahorro, por lo
que hoy se encuentra diluido con una perspectiva casi del tamao de la modalidad
de contrato de compra de esperanza, pues la calidad, claridad y pulcritud en su
manejo es muy precaria, simplemente hay que hacer un breve anlisis entre el tipo
de inversiones que realizan las afores, los costos que se manifiestan, la realidad
inflacionaria y el nivel de liquidez presente y futura de los trabajadores jubilados o
138
El relativismo biotico tiene sus bases en el idealismo filosfico en donde cada quien
tiene su verdad, la moral no existe, el derecho humano se otorga, el ser humano no existe
slo existe la idea, la autonoma rebasa a la justicia, la conveniencia rebasa a lo correcto, lo
bueno y lo malo es relativo no hay realidad. Entonces la nada es y el ser no es nada, la
conveniencia personal es lo que existe.
139 Sistema para el Ahorro del Retiro.
140 Nunca se investig, seal o castig a los responsables de la malversacin de los fondos
de pensin del IMSS y del ISSSTE en la dcada de los noventas del siglo XX.
194
pensionados qu va a pasar con el seguro universal? La evidencia lo responde,

ms pobres, menos ricos y reduccin substancial de la clase media141.
La recta razn y el sentido comn para legislar no est presente para las
mentes jvenes y con formacin relativistas, ya no es moda lo correcto y justo,
simplemente importa lo conveniente para el grupo patrocinador.
Recta razn en el anlisis de lo trascendente, en lo que hay que corregir para
engrandecer a Mxico, significa que realmente se analiza a la sociedad mexicana
desde su unidad elemental el ser humano qu somos, cmo estamos distribuidos,
qu necesitamos, qu valores y virtudes tenemos, con que vicios actuamos,
nuestro derecho a la vida digna Qu implica? La ley positiva es la que corregir
el desvi? Imposible, lo que corrige un desvo en el actuar humano es el
entendimiento educado y perfeccionado por la recta razn y eso lo podemos
encontrar en las aulas y la educacin debe ser la prioridad.
El derecho a tener la seguridad de que se indagar y castigar al servidor
pblico que trasgreda el principio de legalidad142. Efectivamente hay cambios e
intenciones en la presunta persecucin de responsabilidades administrativas,
civiles y penales de servidores pblicos, pero la implementacin de leyes
secundarias que realmente investiguen y sancionen la venta de conciencias
(corrupcin, fraude, trfico de influencias, pandillerismo de servidores pblicos,
etc.) de sos trabajadores, est muy distante de la eficiencia y eficacia, lo cual es
causa, del mismo desorden moral y entitativo de los organismos pblicos.
Qu hacer? legislar sobre lo realmente importante, trabajar en equipo por
Mxico y todos los mexicanos, sin demagogias ni intereses temporales, otorgar
justicia social, dejar de conducirnos a la dictadura de la ignorancia, producir
grandes obras legislativas y llevarlas a la prctica o morir en el intento. Mxico lo
requiere, somos capaces de eso y ms. Slo se requiere el compromiso de ser,
sentirse y amarse mexicano. Slo se requiere dejar la fantasa de la avaricia, de la
soberbia y la injusticia. Slo se requiere ser mejor ser humano, mejor mexicano.
Hay nuevas etapas que vivir, el tiempo nos indicar cual ser el juicio que
recaer sobre los actos humanos nuevos.
141
Por ley de economa sabemos, que cuando la clase media se aniquila, en el sistema social
desaparece la paz.
142 La autoridad solo puede hacer lo que le est permitido y el gobernado todo lo que no le
est prohibido.
195
BIBLIOGRAFA BSICA
1.
2.
3.
4.
5.
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Bar Lewaw, Itzhak. Introduccin Crtico-Biografa a Jos Vasconcelos.

Madrid: Ediciones Latinoamericanas, 1965.
Franco Espejel, Martha. Comentarios a la reforma del Artculo Primero
Constitucional del 10 de junio del 2011. REDIPAL 2012. Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin Mexicano.
Franco Espejel, Martha. De las Causas y Fines de la Reforma del Estado
REDIPAL 2009. Cmara de Diputados del Congreso de la Unin
Mexicano.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Reglamento Interno de la Secretara de Salud Federal.
Franco Espejel, Martha. Axiologa de la Prctica Mdica, en proceso de
publicacin.
196
ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE, UN RETO INTEGRADOR

Mara Concepcin Vzquez Ojeda143
RESUMEN
Hoy en da el tema de ecologa y medio ambiente resulta ser un tema tratado
en todos los niveles socioculturales de nuestro pas, independientemente de la
perspectiva que se quiera referir, se aborda desde las perspectivas polticas,
legislativas, econmicas, de desarrollo urbano, turismo, incluso religioso, por
mencionar solo algunos de los mbitos ms relevantes., Actualmente ofrece la
oportunidad de involucrar nuevos actores. El presente trabajo aborda de forma
descriptiva la realidad social ante la necesidad de entablar una tendencia eficaz de
armonizacin entre sistema natural y sistema social.
143
Miembro de la REDIPAL., Especialidad en Notario Pblico, Universidad de Guanajuato,

Maestra
en
Derecho
Universidad
Autnoma
de
San
Luis
Potos.
mevas2004@hotmail.com.mx.
197
ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE, UN RETO INTEGRADOR

El tema de ecologa y medio ambiente se encuentra regulado de manera
enunciativa en el artculo cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos:
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar. El Estado garantizar el respeto a este derecho. El dao y deterioro
ambiental generar responsabilidad para quien lo provoque en trminos de lo
dispuesto por la ley144.
El tema medioambiental en los ltimos aos ha cobrado especial relevancia.

Mxico ha suscrito compromisos internacionales en aras de ocuparse de
problemas que estn directamente relacionados con el entorno natural. Hoy en da
en nuestro pas resulta muy comn escuchar en los diferentes medios masivos de
publicacin, notas periodsticas que hacen referencia al caos que vive nuestro
medio ambiente, y es precisamente en este punto donde se advierte la necesidad
de integrar nuevos actores que se ocupen por combatir esta problemtica, que
integra a todos los seres vivos en sus consecuencias, y de igual forma debe
visualizarse la solucin. Sin duda alguna la sociedad enfrenta un gran reto
integrador.
Estrellas, colinas, nubes, rboles, pjaros, grillos, hombres: cada uno en su
mundo, cada uno un mundo y no obstante, todos esos mundos se corresponden. Slo
si renace entre nosotros el sentimiento de hermandad con la naturaleza, podremos
defender a la vida.145
El contenido de la presente ponencia pretende describir el nacimiento de

organizaciones ocupadas en la proteccin del entorno natural; para ello es
menester establecer las definiciones de las palabras ecologa y medio ambiente,
pues es comn que los integrantes de una sociedad las refieran o identifiquen como
sinnimos; esto por costumbre, o ms an, por convencionalismos.
Ecologa: es la ciencia que estudia las relaciones de los seres vivos entre s y
con su entorno, defensa y proteccin de la naturaleza y del medio ambiente.146
Medio ambiente: conjunto de circunstancias culturales, econmicas y sociales
en que vive una persona147
De lo anterior destaca que en la primera definicin, se concibe a la ciencia

ecolgica como aquella capaz de defender y proteger el entorno natural, al ser ms
amplia en su contenido, ya que abarca al medio ambiente. De la segunda acepcin
resultan destacables los elementos que la integran, mismos que contextualizan la
vida del ser humano en un momento determinado. Si analizamos en conjunto
ambas definiciones encontramos elementos comunes como seres vivos, agua,
suelo, aire y las relaciones entre ellos, quizs sea esta la causa de aplicar la
terminologa de forma indistinta.
144
Prrafo adicionado DOF 28-06-1999. Reformado DOF 08-02-2012.

www.voicesofyouth.org/es/posts/discurso-de-octavio-paz--1990. (consulta 25-032014.)
146 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola [en lnea]
http://lema.rae.es/drae/?val=ecologa%B3n (consulta 25 de Marzo de 2014).
147 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola [en lnea]
http://lema.rae.es/drae/?val=medio+ambiente%B3n (consulta 25 de Marzo de 2014).
145
198
En la ltima dcada se advierte el nacimiento de organizaciones tanto civiles

como gubernamentales cuyo nico objetivo consiste en la recuperacin y
preservacin del medio ambiente, como se puede observar en la siguiente tabla148.
Asociacin
Contacto
Objetivo
Asociacin
Nacional
de
Energa Solar.
www.anes.org
Centro
Transporte
Sustentable
Mxico.
www.ctsmexico.org
Centro
Mexicano
Derecho
Ambiental.
de
de
www.cemda.org.mx
de
Comunidad
y Biodiversidad,
AC.
www.cobi.org.mx
Fondo
Mexicano para la
Conservacin de
la Naturaleza, AC.
Fondo para
la Comunicacin y
la
Educacin
Ambiental, AC.
www.fmcn.org
www.eambiental.org
La Red de
www.raises.org
Aprendizaje,
Intercambio y la
Sistematizacin
de Experiencias
hacia
la
Sustentabilidad.
Fuente: Elaboracin propia.
Proporcionar un foro para la

discusin de ideas, la comparacin e
intercambio de resultados y, en general, la
divulgacin y promocin de la utilizacin de
la energa solar.
Identifica las mejores prcticas y a
los expertos ms reconocidos en el mundo,
y acta como asesor y facilitador en la
implantacin y adaptacin al esquema
nacional de modelos de transporte, medio
ambiente y desarrollo urbano.
Busca contribuir a la coordinacin y
unin de esfuerzos nacionales para la
defensa del medio ambiente y los recursos
naturales, a travs del fortalecimiento,
consolidacin, armonizacin, aplicacin y
cumplimiento efectivo del sistema jurdicoambiental vigente.
Promueve la conservacin de la
biodiversidad de los ecosistemas marinos y
costeros a partir de esquemas de
participacin comunitaria.
Financia y promueve iniciativas para
la conservacin y uso sustentable de la
biodiversidad en Mxico.
Organizacin que busca promover
cambios de comportamiento en la sociedad
que contribuyan a restaurar y utilizar de
manera sustentable el patrimonio natural
de Mxico, mediante la gestin de
proyectos integrales dirigidos a pblicos
especficos.
Es una red de siete organismos
civiles de mexicanos que tienen como
objetivo fortalecer las capacidades de
comunidades
y
organizaciones
campesinas para el manejo del territorio y
de los recursos naturales.
En las organizaciones referidas se advierten los conceptos bsicos de la

ecologa pues se pueden reflejar acciones focalizadas a la poblacin, se abordan
148
REYES, Federico, Organizaciones que cuidan el medio ambiente en Revista

Fundacin Este Pas, nm. 54, j u n i o 2 0 1 0, p 230.
199
teoras y prcticas integradoras, capaces de transformar las relaciones productivas,

sociopolticas, econmicas, culturales, que enfrenta el reto de integrar no solo a
investigadores, o peritos en la materia, sino ir ms all e incluir desde el nio que
va a la escuela, al turista que visita un ecosistema, al legislador que es quien puede
establecer sanciones en la legislacin, al prroco de una iglesia, incluso a los
medios de comunicacin.
La sociedad mexicana ha dado un gran paso a nivel ambiental al comenzar
por el reconocimiento de ser una nacin que se ocupa por preservar la gran
diversidad de su ecosistema y frenar el deterioro ambiental que es cada vez ms
tangible para el ciudadano. La poblacin identifica ese deterioro bajo el referente
del fenmeno del Cambio climtico global (CCG), que es atribuido a la actividad
humana. El INEGI ha manifestado que el 58% de la poblacin mexicana entre 18
y 65 aos de edad declar tener algn tipo de informacin relacionada con ste,
con relacin a la informacin reportada por INEGI, destacan por su frecuencia de
mencin: el aumento de la temperatura, con el 65%, y la contaminacin del agua,
aire y suelo, 51%. De los que declararon saber algo sobre el CCG , el 84% seal
estar muy preocupado por esta situacin,149
Por esta razn, se ha apostado a temas como la implementacin de la
educacin ambiental, al abarcar entornos experimentales basados en la
sensibilidad del ser humano, ya que facilita la participacin efectiva de los
integrantes de la sociedad cuya meta es concientizar mbitos escolares desde los
niveles bsicos de la educacin hasta niveles de posgrado, donde incluso
participan instituciones como el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT), estableciendo cuatro mega proyectos de investigacin para ayudar a
la solucin de problemas nacionales el titular del Consejo, explic
que el objetivo es avanzar en el uso de energas limpias a travs de la creacin
de un Centro Mexicano de Investigacin en Energa, un Centro de Innovacin en
Geotermia, un mega proyecto de innovacin alimentaria y fotosntesis artificial. Nos
interesan los proyectos de gran magnitud que tengan implicaciones en reducir el
Cambio climtico que pone en riesgo la estabilidad de naciones como la nuestra".150
Las instituciones de investigacin se han integrado a la solucin de la

problemtica ambiental con la aportacin de recursos para promover y desarrollar
proyectos de investigacin en materia de ecologa y medio ambiente, involucrando
a las entidades federativas.
Conviene destacar que los esfuerzos de las organizaciones en defensa del
medio ambiente integran a una diversidad de sectores que, junto con la academia,
tratan de para estructurar y construir soluciones. Se propone que las mismas se
implementen en el mbito local y que se fortalezca en el mbito federal. Esto
presupone un marco organizativo en el que todos los mbitos de gobierno trabajen
para alcanzar los objetivos de la proteccin ambiental; lo que implica tambin una
149
INEGI, Boletn de prensa nm. 121/13 9 de abril de 2013 Aguascalientes, Agsc. p. 3.

http:// www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/.../comunica2.pdf. Consulta 20
de marzo de 2014.
150SAAVEDRA, Diana, Apuesta Conacyt por el medio ambiente en Reforma,
deportes.terra.com.mx/apuesta-conacyt-por-el-medio-ambiente,3a228f5, consulta 26 de
mayo 2014.
200
asignacin de responsabilidades acorde con las fortalezas de cada gobierno151.

Frecuentemente las organizaciones logran involucrar activamente a sectores de
gobierno desde la etapa inicial del desarrollo de la investigacin hacindolos
participes en una parte del proceso del cambio ambiental.
Por su parte, cada entidad federativa de acuerdo con su propia biodiversidad
y ubicacin geogrfica promueve acciones tangibles, por ejemplo algunas de las
principales acciones de los grupos ecologistas en la frontera norte son: a) buscar
mayor acceso a la informacin sobre daos ecolgicos y hacer conciencia en el
pblico, b) crear foros, c) promover la participacin ciudadana en los mecanismos
creados por el Tratado de libre comercio de Amrica del Norte (TLCAN), d) Iniciar
movilizaciones contra empresas contaminantes, e) Comenzar el reciclaje y la
educacin ambiental.152
Cabe citar acciones de la labor legislativa, una tarea que representa variadas
directrices, si se parte de la idea que la observancia del derecho es de obligacin
general, es importante adecuar la normativa a cada contexto/comunidad. En este
punto el legislador tiene que brindar las herramientas que consoliden la funcin de
las organizaciones civiles, que procura regular las circunstancias de la vida diaria
para que el gobernado integre eficazmente la posibilidad de procurarse un entorno
ambiental apropiado, y sustentable. Ejemplo de ello es que en el caso del estado
de Chiapas en el ao 2004 y 2010 las organizaciones civiles y el gobierno de la
entidad lograron avances en el Cdigo penal:
se estableci un catlogo de delitos ambientales el cual contiene nuevas
estrategias y mecanismos para prevenir el delito con la finalidad de proteger el bien
jurdico y preservar el ambiente, para las futuras generaciones.153
El gobierno estatal y en su caso el federal se apoyan de los medios de

comunicacin y redes sociales, a fin de informar, despertar inters, crear conciencia
en cada gobernado, de la relevancia de las decisiones tomadas, en busca del
objetivo de la actuacin reciproca o integral que deriven en aspectos novedosos
dirigidos al cuidado del medio ambiente y con ello logra desarrollar a la par el
sentido de pertenencia, lo que motiva a la participacin activa y al desarrollo de la
responsabilidad ambiental en beneficio de ellos mismos, y de su entidad federativa.
.
A travs de la publicidad de acciones encaminadas a la concientizacin de
defender y preservar el entorno natural se apuesta a la integracin de todos los
actores sociales capaces de construir un futuro responsable encaminado a la
sustentabilidad.
Se toma como referente fundamental a la familia, identificada como la clula
social capaz de transmitir hbitos y valores que permitan cuidar el medio ambiente
151
MORENO, Miguel, Explorando las interacciones institucionales en el federalismo

ambiental: legislacin y polticas sobre cambio climtico en Mxico en Revista: Espacios
Pblicos, nm. 37, Mayo-Agosto 2013, pp.175-196.
152 VELZQUEZ, Mario, Perspectivas del movimiento ambiental en la frontera entre
Mxico y Estados Unidos: acciones y necesidades en Revista Regin y Sociedad, nm.
XIX, 2007, pp. 171-197
153 ROBLERO, Juan, y PIA, Hugo, El acceso a la Justicia Ambiental y la posibilidad de
implantacin de Tribunales Ambientales en Chiapas, Mxico, en Revista Ra Ximhai, nm.
2, Mayo- Agosto 2012, pp. 175-184.
201
y construir una tica ambiental, en ella se aprende a valorar no solo el entorno

social, laboral o econmico, sino tambin se encarga de traspasar, conservar los
usos y costumbres relacionadas en un determinado espacio territorial y rescatar
as el respeto, la solidaridad, el cuidado y la atencin a la proteccin del medio
ambiente.
Cabra hacerse las siguientes preguntas Cmo debe ser la educacin
ambiental?, Cmo se contempla el proceso educativo? Cmo debe ser su
aplicacin?, Cul es el resultado esperado?
La educacin ambiental se contempla como un proceso educativo, integral,
continuo, expresivo, lleno de destrezas materiales, de experiencias y conocimientos
tiles, sobre la naturaleza y su equilibrio ecolgico, el cual debe ser desarrollado bajo
objetivos y metas, en un tiempo y espacio que abarque toda la educacin del nio, del
joven, del adulto y del anciano. Su aplicacin tiene que ser desarrollada como un
proceso continuo y permanente, conducente a educar, orientar y desarrollar valores
estratgicos que logren prevenir y resolver los lgidos problemas ambientales de los
actuales y futuros tiempos.154
Existe un enorme potencial para hacer frente a los problemas ambientales

que se deriven del propio desarrollo econmico. Actualmente estamos ante la
oportunidad de responder a desafos, identificar no slo los conflictos sino de
proponer soluciones integrales, establecer acuerdos tanto nacionales como
internacionales, fomentar una comunicacin y educacin eficiente en materia
ecolgica, darle su justa dimensin a los daos advertidos pero sobretodo
dimensionar consecuencias jurdicas susceptibles de pena pecuniaria e incluso
corporal, lo que convierte este punto, un objetivo clave para el legislador.
Las asociaciones que nacen para proteger y defender el medio ambiente son
reguladas por las normas legislativas y resulta importante destacar que tambin se
han visto influenciadas y apoyadas en gran medida por los medios de
comunicacin, quienes han dejado de emitir la nota ambiental carente de
profundidad y anlisis, para dar paso a el periodismo especializado que atiende la
informacin general por la interaccin del hombre o de los seres vivos con su
entorno o del entorno en s,155
Hoy se pueden observar en televisin programas como Por el planeta, cuya
esencia va encaminada a generar conciencias sobre nuestro entorno ambiental, la
necesidad de respetarlo, es decir se advierte que los reportajes estn estructurados
de tal manera que el televidente aprecie a detalle el suceso en cuanto a sus causas,
consecuencias y posibles soluciones, establece contactos a travs de las redes
sociales con organizaciones e instituciones gubernamentales, as como con
asociaciones civiles cuyo objetivo estriba en defender o restablecer parte del medio
ambiente.
El periodismo ambiental, presenta las siguientes caractersticas:
1.-No es periodismo cientfico, aunque implica conocimientos especficos en
temas como biologa, fsica, economa, psicologa, etc.
154
MALDONADO, Hctor, La educacin ambiental como herramienta social, en Revista

Geoenseanza, nm. 1, Enero-Junio 2005, pp. 61-67.
155 FERNNDEZ, Rogelio, En torno al debate sobre la definicin del periodismo
ambiental en Revista mbitos, nm. 10, 2003 p.0.
202
2. El periodismo ambiental rebasa al cientfico porque involucra aspectos

filosficos, ticos y culturales sobre los cuales la ciencia moderna excluye
expresamente la posibilidad de emitir opiniones.
3. Es un periodismo preventivo, pues anticipa sucesos negativos basndose
en estudios cientficos.
4. Es un periodismo de inversin, pues requiere largos periodos de
investigacin, un equipo de trabajo especializado y estudios especiales de
comprobacin.
5. Exige la consulta de varias fuentes de informacin, las cuales se
encuentran dispersas y en todos los niveles de la sociedad.
6. Por su complejidad, promueve el trabajo en equipo, la cooperacin y la
solidaridad profesional.
7. Es un periodismo que promueve un cambio social.156
Al ser capaz el periodismo de promover un cambio social, se observa cmo a

travs de los medios de comunicacin, la sociedad mexicana sigue prototipos o
ideales, incluso estructuras e infraestructuras basados en los movimientos
medioambientales como Greenpeace, Friends of the Earth y World Wildlife
Fund,157 al representar as otro elemento del gran reto integrador del tema de
ecologa y medio ambiente, pues las organizaciones no gubernamentales,
asociaciones civiles representan una voz popular, mayoritaria, organizada, con
fines de proteccin y conciencia acerca del medio ambiente.
A travs de los proyectos y el desarrollo de sus actividades son stas quienes
advierten directamente la manera cmo hemos modificado las condiciones
ambientales para el sustento de la vida. Es por eso que ante cualquier oportunidad
no dudan en utilizar la televisin, la radio, el peridico, para generar conciencia de
cmo ha disminuido la calidad de vida, pues hacen nfasis en la importancia de
conservar una liga permanente entre el pasado, el presente y el futuro. La tarea es
comprender la actualidad y actuar para construir un futuro ms social y
ecolgicamente sustentable.
CONCLUSIONES
Los movimientos ambientales en Mxico pueden tener un tiempo difcil, sin
duda para ningn sector social resulta sencillo el cambiar conciencias, integrar
objetivos, el construir un camino que nos lleve a la preservacin ambiental. Resulta
algo complicado, pero no imposible. Corresponde a todos y cada uno de los
ciudadanos generar pequeas acciones tendientes a preservar el entorno natural,
desde su entorno social.
El reto integrador consiste en identificar y fortalecer las condiciones para
generar una participacin activa de todos los sectores que integramos una
sociedad, dgase nios, jvenes y adultos, dependencias o instituciones
156
GONZLEZ, Edith, Los medios de comunicacin y la ecologa en Mxico en Revista

de la realidad mexicana, nm. 146, Universidad Autnoma Metropolitana, p.50.
157 VARGAS, Jos, Nuevos movimientos sociales ambientales en Mxico, en Revista
Venezolana de Ciencias Sociales, nm. 1, Enero-Junio del 2006, pp.37-54.
203
gubernamentales, entidades locales o federales, medios de comunicacin,

iniciativa privada, sociedades civiles, etc.; todos debemos coordinar la participacin
para alcanzar objetivos reales y tangibles. Es necesario construir criterios propios
que se adecuen a la identidad de la cultura mexicana, y a preservar la gran
diversidad de ecosistemas que existen en nuestra nacin, mismas que son fuente
de riqueza no solo natural sino que invita al desarrollo econmico del pas.
Ante la identificacin de problemas ecolgicos o relacionados con la
preservacin del medio ambiente es importante establecer mecanismos que
auxilien a la bsqueda y puesta en marcha de la solucin misma, basadas en
tcnicas, estrategias y herramientas como el conocimiento, el generar cierto grado
de previsin y anticiparse a las dificultades. Esto arroja como resultado una mayor
coordinacin entre las organizaciones no gubernamentales, sociedad civil y
gobierno.
Se ha abierto una brecha en cuanto a tpicos ambientales, se puede apreciar
directamente la coordinacin entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de
integrar la participacin de la sociedad civil. No debe olvidarse que la proteccin
ambiental, es considerada de orden pblico e inters social y, al integrar a todos
los sectores y actores sociales, se persigue cumplir con el objetivo de propiciar el
desarrollo sustentable desde mbitos locales hasta internacionales.
Relevancia trascendental se le otorga a la participacin social con las
diferentes asociaciones civiles dedicadas a la proteccin y conservacin del medio
ambiente, la sociedad se convierte en protagonista, constructora y portadora de un
saber ecolgico.
El reto de integrar tambin refiere a la actividad de impulsar nuevas acciones,
pues actualmente ms que identificar una sociedad preocupada por el medio
ambiente y los daos ocasionados, se advierte una comunidad social ocupada en
crear nuevas estrategias ambientales, mismas que se dirigen hacia aquellos
sectores que por la costumbre de culturas o ideologas no eran tomados en cuenta
para alcanzar objetivos y metas ambientalistas. Ejemplos de estos los siguientes:
reas de conservacin voluntaria-comunitaria, mismas que
hacen referencia a una organizacin de integrantes de una comunidad que
en su mayora pertenecen al sector de campesinos, ejidatarios y que
actualmente se ocupan por proteger y defender su entorno ambiental, al
comparar incluso la figura a lo que se conoce como rea natural protegida.
Participacin activa y constante de los lderes religiosos, pues al
ser Mxico una sociedad con caractersticas religiosas muy definidas,
resulta importante y trascedente advertir que pueden ser buenos aliados
del ambientalismo.
La cuestin de gnero, en la medida en que la sociedad proyecte
beneficios ecolgicos en igualdad de circunstancias se proyecta la eficacia
y conservacin de proyectos ambientales.
Participacin activa de los medios de comunicacin con
un enfoque analtico y de investigacin de calidad, encaminada
a fortalecer la conciencia ecolgica.
El concientizar a la sociedad debe ser una tarea constante, que permita
regular las conductas del hombre ante el medio ambiente, actualizar a la poblacin
204
con informacin es un gran reto, el advertir el resultado de un programa es una

gran satisfaccin, pero sobretodo se convierte en el motor del verdadero cambio
de la cultura y educacin ambiental.
205
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206
LA POLTICA MEDIOAMBIENTAL DE LOS PARTIDOS VERDES (GREEN

PARTY).
ORIGEN Y EVOLUCIN
Laura Flores Navarrete158
Resumen
En esta investigacin se estudia a los partidos verdes; sus particularidades y
su origen. Lo anterior con el objetivo de analizar las caractersticas, las plataformas
de estos a fin de tener un parmetro de la poltica ecolgica que sugieren en sus
plataformas electorales, y sus principios ideolgicos. En primer lugar se describe el
origen y evolucin de los partidos ecologistas en el mundo, se procura responder
a las siguientes preguntas: Qu es la poltica verde?, Dnde surgen los partidos
verdes?, Qu son los partidos verdes?, Cmo son?, Qu principios ideolgicos
impulsan?, Qu programas electorales defienden? Qu polticas pblicas
promueven?
Lo anterior tiene relevancia de estudio ante la percepcin de una posible
prdida de identidad de los partidos verdes a nivel internacional, es conveniente
realizar un recorrido acerca de su origen y tener un parmetro sobre los asuntos
que se consideran en su agenda poltica. Los partidos verdes tienen gran
aceptacin electoral por el simple hecho de reclamar en su trabajo legislativo
polticas medioambientales, sin embargo la poltica verde actualmente no es
exclusiva de stos.
La ecologa poltica tiene estrecha relacin con la ciencia para prevenir
posibles catstrofes ambientales por medio de la sustentabilidad de recursos
naturales, control de natalidad, polticas de consumo, regulacin a empresas,
conocidas como polticas verdes, en suma aquellas que buscan la calidad de vida
y la justicia social.
La presenta exposicin se estructura de la siguiente manera: en primer lugar
se destaca el pensamiento poltico verde, tambin conocido como teora de la
poltica verde. En segunda instancia se describe el debate sobre el origen de los
partidos verdes y finalmente se refiere el parmetro de la agenda poltica de los
partidos verdes.
158
Miembro REDIPAL. Lic. En Ciencia Poltica y Administracin Urbana por la

Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico.
207
El pensamiento poltico verde

La poltica verde es un tema novedoso y muy reciente a causa del incremento
del deterioro ambiental a nivel global. En el plano internacional se reconocer su
importancia a partir de los manifiestos (EcoPoltica, 2013), entre los que estn:
Manifiesto de Tenerife, Resolucin Final del Primer Encuentro Mundial Verde,
Carta del Jefe de Seattle a Franklin Pierce (1854), Manifiesto de Daimiel (1978),
Manifiesto Fundacional de Die Grnen, Los Verdes Alemanes (1980), Manifiesto
fundador Verdes Alemanes, Cambio de Era: Manifiesto fundacional de Europe
cologie, Carta de los Verdes del Mundo (Canberra 2001).
Valencia (2000) menciona que la teora poltica verde es igualmente conocida
como el pensamiento poltico de esta corriente. Se destaca por ser un pensamiento o
teora utilizada en los movimientos sociales y en la relacin poltica-sociedad. La teora
poltica liberal se encuentra dentro del debate de interpretaciones que dio una teora de
la ciudadana, dentro de sta se desarroll la nocin de ciudadana ecolgica y teora
poltica verde.Los problemas que atiende la poltica verde segn Gudynas
(1992) son: la deforestacin, la contaminacin o la expansin urbana, el

manejo de basura, la marginacin, la gestin de los ambientes naturales, la
alternativa agropecuaria, el comercio internacional, la industrializacin, entre
otros.
El tema ecolgico se considera a razn de un primer acercamiento de cmo
surge la poltica verde. Es la base de inicio para idealizar una transformacin en el
pensamiento de las sociedades, para hacer conciencia sobre el uso adecuado de
los recursos naturales, ya que son parte de la vida humana y del desarrollo. Por lo
tanto, comenzar con el uso adecuado de la naturaleza es un tema del debate
pblico actual y contemporneo. De ah que ms adelante se comenzara un
movimiento verde (antecedente de los partidos verdes) con el fin de poner temas
ecolgicos en la agenda pblica. Cabe destacar que este pensamiento tiene sus
races en los pases europeos.
La concepcin de naturaleza que sostiene Foladori (2005) es importante en
la medida que es uno de los principales antecedentes de la poltica verde. Para l
la naturaleza es la razn de ser del universo, es decir, aquello que da origen a
todo lo que existe en la tierra. En este sentido, la corriente ecolgica tiene su origen
en los problemas ambientales de la poca, razn por la cual surge el movimiento
ecologista con el fin de asegurar el cumplimiento de las leyes de la ecologa.
Foladori (2005) distingue la tipologa del pensamiento ambientalista en
ecocentrista y antropocentrista, de este ltimo se derivan los tecnocentristas y
marxistas. Los ecocentristas colocan a la naturaleza separada de la sociedad y en
la cual, est para beneficiar al desarrollo; asimismo el pensamiento
antropocentrista-tecnocentrista se identifica con la visin anterior, slo que en lugar
de beneficiar al desarrollo, beneficia al hombre. Miran de forma externa a la
naturaleza de la sociedad.
En cambio el antropocentrista-marxista, si bien tiene una visin
antropocentrista porque considera que el inters humano se relaciona con el medio
ambiente, la diferencia consiste en que los marxistas miran la actividad humana
208
como parte de la naturaleza; los primeros miran de forma externa a la naturaleza

de la sociedad. Todo lo anterior genera un acercamiento al pensamiento del
ambientalismo moderno, a saber tenemos dos variables; la primera es la
responsabilidad del ser humano hacia la naturaleza y la segunda es la dominacin
del hombre sobre la naturaleza.
El ecocentrismo tiene una visin cuyo pensamiento corresponde al Romanticismo
(Siglos XVII-XVIII) a condicin de la responsabilidad del humano hacia la naturaleza,
de carcter etico y moral. Por el contrario, los tecnocentristas (Siglo XVII) sostienen que
es menester del hombre transformar la naturaleza con el uso de la ciencia y la
tecnologa, con el fin de solucionar problemas. Foladori (2005)?
Asimismo, Farrera (2010) seala que el siglo XVII, en Inglaterra, es

considerado como el origen del pensamiento ambiental, dado que John Evelyn en
su obra Fumifugium (La nocividad del aire y el humo de Londres disipada, dedicado
a su Sagrada Majestad y al parlamento) declara que Londres necesita cuidar su
medio ambiente, a consecuencia de la contaminacion. Sobre este mismo punto, el
autor seala que es muy importante destacar que el significado de la obra es el
fomento de polticas con posturas naturalistas o bien de procurar al medio
ambiente.
Foladori (2005)? seala que hay dos tipos de corrientes: los verdes y los
neomalthusianos. Los primeros se representan por los partidos verdes. Entre el
pensamiento terico Verde estn los pensadores Porrit y Winner, quienes sostienen
una postura radical y pretenden una revolucin en contra de la forma en la que se
explotan los recursos naturales. En su lugar, cree un nuevo orden econmico y social
que permita a los seres humanos vivir en armona con el planeta Dobson (1992) citado
por Foladori (2005).
Por lo tanto, la ecologa poltica tiene como principales bases y postulados:

a) el punto de partida tico, que otorga valor intrnseco a la naturaleza; b) la
utilizacin de la ecologa como ciencia que explica las relaciones entre la sociedad
y la naturaleza; c) la concepcin de que existen lmites fsicos al desarrollo humano;
y, d) la confianza en el individualismo liberal como instrumento para transformar la
sociedad Foladori (2005). Lo que distingue al pensamiento Verde de los dems
pensamientos ambientalistas es su vision de la ecologa como la ciencia que
contribuye a advertir posibles catstrofres ambientales.
De ah que el pensamiento ecologista de lugar a una rama de la economa
ecologista, la cual pugna por una Poltica Verde con miras a la reduccin del
consumo. Esto es, que la utilizacin de recursos naturales considere la distincin
entre recursos renovables y no renovables, como condicin para garantizar la
sustentabilidad.
Ahora bien, el punto central de la propuesta Verde est en confiar en el
cambio de la eleccin individual en vistas a generar conciencia, una nueva tica y
cambiar el patrn de vida para obtener consumos diferentes. No obstante ser la
concepcin de Pepper sobre los partidos polticos en la cual sostiene que la
bsqueda del poder hace que los partidos comprometan sus ideales a cambio de
dicho poder.
Respecto al pensamiento neomalthusiano, Foladori sostiene que el problema
se encuentra en el incremento poblacional lo que ocasiona la escasez de recursos.
Sin embargo sta postura la considera como una visin polticamente conservadora
209
respecto a el control de natalidad y la expansin de la propiedad privada (Foladori,

2005).
El movimiento ecologista en Latinoamrica, realiza acciones que tienen como
consecuencia el surgimiento de instituciones dedicadas al tema ambiental, el
movimiento comenz con legados utpicos. Por ejemplo: la valorizacin de la
naturaleza cuya responsabilidad es colocarla a la altura del hombre. Esto sera visto
desde el punto de vista tico y moral, pero tambin el movimiento logr que surgiera
la disciplina de la ecologa y posteriormente surgen ecociencias como son la
economa ecolgica, ecopoltica, ecosofa entre otras Gudynas (1992).
No obstante dentro del ambientalismo hay dos clases de ecologistas. Por un
lado, estn los administradores ambientales y por otro lado, estn los contrahegemnicos. Las caractersticas de los primeros son buscar soluciones tcnicas
a los problemas ambientales, trabajan con actores como grupos empresariales y
polticos, mientras que los segundos son ambientalistas que cuestionan la ideologa
del progreso. Gudynas (1992).
Gudynas (1992) seala que hay un sector como ambientalistas neoliberales,
es decir, aceptan el progreso econmico; pretenden la conservacin de los
recursos naturales, porque sin ellos no habra progreso econmico, contrario al
ambientalismo tico que piensa en valores intrnsecos de la naturaleza. Por otra
parte, est el economesianismo, el cual busca ideas ambientalistas para que sirvan
como medio de ejercer el poder.
Dann (2009) seala que el trmino verde es una forma popular de llamar a la
poltica verde. Tiene su origen en Australia en los aos 70s bajo el lema Clean
and Green (limpio y verde) con el fin de llamar la atencin de los turistas y
favorecer la produccin de agricultura. Actualmente, el trmino verde es
universalmente reconocido como el conjunto de polticas que aplican las polticas
medio ambientales.
En ese entonces, ayud a dar cuenta de la necesidad de la perspectiva al
lmite del crecimiento poblacional, economa y empresas globales. El autor sostiene
que de no haber puesto atencin a las consecuencias del uso inadecuado de los
recursos naturales, no existiran las polticas verdes, por lo que los partidos verdes
se desarrollan cuando surgen los Estado Nacin y una actividad poltica que
proliferaba en la nueva forma de hacer poltica, es decir, en la democracia y los
parlamentos.
As pues, como advierte Dann (2009), se debe de tener en cuenta que las
polticas verdes no son exclusivas de los partidos de esta corriente ideologica, sino
que ahora todos los partidos polticos hablan de polticas medio ambientales.
Dicho lo anterior, el autor sostiene que el trmino verde es una paradoja
puesto que la defincin de verde no slo implica el medio ambiente y el estilo de
vida. Por tal motivo, tambin se debe de considerar que el foco de atencin de la
poltica verde ser la distancia que separa a los pobres y ricos (narrowing). Sin
embargo, fueron los partidos verdes los primeros partidos polticos en constituir una
plataforma medio ambiental; la poltica verde es la prctica y la teria de los partidos
verdes.
Gnesis del Partido Verde
210
El siguiente punto trata del debate sobre el surgimiento de los partidos verdes.
Si bien los partidos tienen su origen en pases europeos, el debate consiste en
tener un dato preciso sobre quines fueron los fundadores del primer partido verde
en el mundo. Cabe mencionar que este tema es inacabado debido a la diversidad
de datos histricos sobre dicho tema.
De acuerdo con Dann (2009) el primer partido verde a nivel mundial fue The
New Zealand Values Party, fundado en mayo de 1972. A nivel estatal en Nueva
Zelanda estaba el partido verde The United Tasmania Group, fundado en marzo de
1972. En cambio, Claus Offe (1996) sostiene que el inicio de los partidos verdes
fue en 1986; menciona (y cita) a Rudi Dutschke como uno de los fundadores de
stos. Este fue el momento cuando cae el pensamiento terico y poltico del
marxismo en Europa occidental, as como tambin en un momento de aumento del
precio del petrleo a finales de 1973.
Sobre la gnesis de los partidos verdes Farrera (2010) sostiene que tienen su
origen en Gran Bretaa en 1973 en el conocido como Green Party (Partido Verde)
y el partido verde en alemn Die Grnen en 1980, de ste ltimo se emple el
trmino Verde para referirse a los partidos como los verdes. Los temas de los
partidos verdes en Gran Bretaa fueron la ecologa, la democracia popular, la paz
y la justicia social Farrera (2010) y fueron parte de su programa electoral de 1983.
El primer partido cuyo tema electoral era el medio ambiente fue el United Tasmania
Group (UTG, Grupo Unido de Tasmania, 1972).
Por lo tanto, se considera en la presente investigacin la similitud que hay
entre Dann y Farrera, en sus respectivas investigaciones sobre el origen de los
partidos verdes: es The United Tasmania Group en el ao de 1972, con la
respectiva precisin que hace Dann sobre que ste partido fue a nivel estatal y no
internacional.
Claus Offe (1996) menciona que:
surgen con una agenda vista como positiva por los electores, defendan
temas ecolgicos que los hacan diferentes a los partidos tradicionales. Es decir,
los partidos verdes tienen perspectivas de cuidado al medio ambiente interesantes
y que llamaron la atencin de los electores.
Hay algunas interpretaciones interesantes que presenta Offe (1996) respecto
a que estos partidos tienen planteamientos conservadores y muy ligados a la
Constitucin, y stos a su vez hacen una crtica a los partidos conservadores. Por
lo tanto, tambin se les puede considerar como partidos de izquierda. Es decir, no
tienen una clara identificacin con una ideologa, asimismo no se definen con una
postura clara sino que estos partidos toman una postura dependiendo de sus
intereses.
Offe (1996) atribuye a los partidos verdes las siguientes caractersticas:
un fracaso a corto plazo, un proceso de purificacin gradual, [] la funcin
de un gestor de mayoras. La tesis de dicho autor consiste en encontrar que los
partidos verdes no pueden seguir como en sus inicios con una indefinicin de una
ideologa fija, porque tendrn como consecuencia un dilema de desarrollo.
En los aos ochenta, menciona Offe (1996), los partidos verdes haban tenido
xito. Sin embargo, pasaron de ser partidos con polticas de protesta y
movimientos, a ser partidos de poltica de partido, lo que gener mantenerse en la
arena poltica.
211
Offe tambin propone que hay diferentes fases en el proceso de construccin

de los partidos verdes. La primera corresponde al surgimiento a travs de
movimientos sociales. En dicho contexto surgen nuevos actores al apelar a la
incompatibilidad de los partidos polticos tradicionales. Dentro de este nuevo
contexto surgen nuevos problemas y con ayuda de la comunicacin de masas se
visualizan dao ecolgico a la tierra, al agua y al aire, as como la utilizacin
industrial a gran escala de la energa nuclear (1996).
En suma, en el momento que surgen estos partidos hay una serie de clivajes
en el mbito poltico, econmico y militar. Asimismo, inician como nuevos grupos
de actores con la apertura a nuevas formas de accin y tienen su antecedente en
Willy Brandt, pues ste logr su triunfo en el ao de 1969, al captar el al sector
joven; este sector se moviliz en el movimiento estudiantil con perspectiva de
protesta contra la guerra de Vietnam.
Cabe observar que hubo otro tipo de protestas en aquel entonces y era
evidente que no tenan forma institucional de representacin, es decir, fuera de los
partidos polticos. Vale la pena hacer hincapi en que los movimientos sociales con
iniciativas ciudadanas y el movimiento feminista tenan en comn ser antiinstitucionales y en contra del Estado junto a estos nuevos actores y problemas.
Otro tanto puede decirse para los setentas. Los partidos polticos, segn el autor,
demostraban incompetencia e incapacidad ante los nuevos problemas en el caso
del sistema de partidos de Alemania. Offe (1996).
Los factores que motivaron el origen de los partidos verdes surgieron en
Alemania a nivel federal, en 1980. La plataforma de los partidos verdes no fue
compleja pues consideraron los temas como: la poltica energtica, de proteccin
del medio ambiente, de paz y luego, cada vez con ms fuerza, de la mujer [],
abolicin al programa nuclear . Offe (1996) al exigir al Estado la utilizacin de
medios coercitivos para prohibir ciertas tecnologas y formas econmicas que
afectaran el medio ambiente. Esta agenda acumulada sali de las demandas de
los movimientos sociales que se dieron en ese momento.
En un inicio los partidos verdes tienen una serie de reivindicaciones de un
partido tradicional, en las que se destingue como el principio de rotacin con
miras a que todos los interesados podan formar parte del proceso de deliberacin
y votaciones sin necesidad de ser militantes del partido verde. Incluso, su trabajo
parlamentario estaba acompaado de actividades extraparlamentarias que
consistan en poltica de movimiento y protesta, y hace nfasis en temas de
coyuntura. Vale la pena destacar que tuvo en gran medida xito debido al
acompaamiento de estos temas por los medios de comunicacin. En esta fase,
se distingui en buena medida por una solucin de los problemas de la poca.
Offe (1996).
El autor concluye que el xito de los partidos verdes estuvo en el mbito electoral
como consecuencia del buen aprovechamiento poltico de circunstancias favorables:
[] movimientos sociales y una opinin pblica sensibilizada por los medios de
comunicacin . Offe (1996).
En la fase dos el autor menciona el agotamiento de los partidos verdes por

razn de incumplimiento, por as decirlo, de las promesas de la campaa, en la
212
cual los activistas perciben un comportamiento poltico que ocasiona que el apoyo
de movilizaciones vaya en disminucin.
Otro asunto que provoc el agotamiento de dichos partidos fue la
representacin parlamentaria, porque comenzon a introducir temas de la mujer.
Temas como ste significaba que quienes respaldaban al partido con el voto,
significaba un voto por la plataforma electoral ecolgica y no por asuntos como la
despenalizacin del aborto, por ejemplo.
Vale la pena hacer hincapi en que los partidos verdes iniciaron con una
poltica anti-constitucional o anti-sistema. En un inicio los partidos verdes decan
no ser parte de los Partidos Viejos, pero con el paso del tiempo se han incorporado
a las polticas dependiendo de los benefcios electorales que pueden llegar a tener.
Por otro lado Farrera (2010) seala que
Los movimientos ecologistas tienen estrecha relacin con el origen de los
partidos verdes, porque tienen una gran fuerza poltica y social, pues cuentan con un
gran nmero de electores que reclamaban el tema medio ambiental en las plataformas
poltico-electorales. Tambin sostiene que un actor importante que se preocup por los
problemas medio ambientales fue la burguesa de la poca del siglo XIX, dado que
angustiados por el mal panorama que daba la contaminacin y la suciedad en sus
paseos de recreo y ocio, pugnaron por demostrar su inconformidad social hacindola
llegar a los gobiernos. As pues ya para finales de siglo surgen en Inglaterra
organizaciones159 cuyo tema era el ecologista. Sin embargo, seala el autor que
tambin se puede considerar a Francia y a Estados Unidos como pioneros en el tema
ambiental160.
Tambin se enfatiza que el tema ambiental tuvo su auge despus de la
Segunda Guerra Mundial a consecuencia del armamento utilizado (lo que devast
al medio ambiente). Pronunciarse a favor de la paz, la proliferacin de la actividad
econmica global y las nuevas tecnologas fue bien visto por la sociedad. Es por
ello que tambin despus de la Segunda Guerra Mundial se da el auge de los
partidos verdes (Dann, 2009; Farrera, 2010).
Adems Farrera (2010) menciona que El Club de Roma es la punta de lanza
para el desarrollo de los movimientos ecologistas, dado que se encarga de dar la
alerta de la catstrofe que se avecinaba sobre la desaparicin de algunos recursos
ambientales. As es como se llega a la ola de concientizacin sobre el abatimiento
de lo recursos naturales y la degradacin del medio ambiente a nivel mundial. Por
lo tanto era necesario generar estrategias para fomentar la reponsabilidad de los
pases ante dicha situacin. Nada casual que en 1972, cundo surge el primer
partido verde, se d la Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo lo que
159
El caso de la 'Sociedad Zoolgica de Londres' (1830), la 'Sociedad para la preservacin

de los comunales, los espacios abiertos, y los senderos' (1865), la 'Real sociedad para la
proteccin de las aves' (1889) o la 'Sociedad Britnica para la conservacin de la fauna y la
flora' [] (1903) (Gunnigham en Farrera, 2010:83)
160 Es el caso de Francia que funda la Sociedad francesa para la proteccin de la naturaleza
(1854) o el caso de los Estados Unidos, pionero en todo el mundo en la proteccin y
delimitacin de los llamados espacios o reservas de la naturaleza [] fundando como
ejemplo el Parque Nacional Yellowstone (1872) (Farrera, 2010:84).
213
dio lugar al foro sobre la organizacin poltica internacional, cuya discusin fue el
tema medio ambiental, que dio como resultado una necesaria legislacin. De ah
emana el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Una vez que surgen los partidos verdes en los aos 70s, segn Farrera
(2010), resultaron ser ineficaces. De ah que surgieran un tumulto de
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs). stas se dividen en dos, en
Institucionales y radicales.
A nivel latinoamericano, Gudynas (1992) menciona que surgen varias
organizaciones preocupadas por el tema ecolgico. Entre ellas estn la Comisin
de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe. Para el caso de
Mxico es la Federacin Conservacionista Mexicana y el Pacto de Grupos
Ecologistas. Estas instituciones impulsaron que el tema ambiental comenzara a
tener apertura en los pases de Latinoamrica, sobre todo a partir de la Conferencia
de Ro de Janeiro. El autor seala que los partidos verdes no han logrado sus
objetivos en Latinoamrica, porque no dejan de actuar como los partidos
tradicionales.
Conclusin. El parmetro de los partidos verdes
Dada la revisin terica e histrica de los partidos verdes a nivel internacional
se define el tipo de polticas que defienden los partidos verdes. La idea central es
la importancia de generar polticas pblicas para contener la deforestacin, la
contaminacin, la expansin urbana, el manejo de basura y la marginacin.
Estimular la gestin de los ambientes naturales, la alternativa agropecuaria, el
comercio internacional, la industrializacin, el uso adecuado de los recursos
naturales renovables y no renovables; como condicin para garantizar la
sustentabilidad, necesidad del lmite del crecimiento poblacional, la poltica
energtica, la proteccin del medio ambiente, la paz, los derechos a la mujer, la
abolicin al programa nuclear y la justicia social.
Para finalizar, se destaca el documento considerado como el baluarte de
cualquier partido verde161, la Carta de los Verdes del Mundo. En sta se fundan los
principios gua de los partidos que impulsan la poltica verde a nivel global.
Los Verdes globales son organizaciones provenientes de diferentes
contextos. Su objetivo es implementar los principios descritos en la Carta, y apoyar
al desarrollo de los partidos verdes por medio de jvenes en todo el mundo. Se
apoyan en las observaciones electorales, cuyo objetivo es ser un modelo de
democracia participativa al interior de sus organizaciones y se comprometen a no
cooperar con dictaduras u organizaciones criminales.
Se describe que se unen por el hecho de la conciencia que tienen sobre el
cuidado de la tierra, de la cual dependemos los seres humanos. Se debe reconocer
el incremento del costo ambiental que implica el crecimiento econmico. Otros
161 El PVEM no es miembro dado que en la declaracin de principios del partido est
prohibida la integracin a cualquier organizacin internacional considerndolo una
subordinacin.
214
reconocimientos son la injusticia, la pobreza, la violencia que implican los conflictos

armados. El reconocimiento de los Verdes es la integridad de los indgenas as
como el derecho de cualquier minora. Tambin aceptan que los pases
desarrollados son aquellos que mayoritariamente han contribuido en polticas
pblicas para abatir dicha situacin. Los Verdes se comprometen a derogar la
brecha entre ricos y pobres, puesto que sus compromisos son asegurar los
derechos humanos en los mbitos de salud, educacin, libertad de expresin, agua
potable, entre otros.
Con lo anterior se definen los principios de: sabidura ecolgica, justicia social,
democracia participativa, no violencia, sostenibilidad, respeto por la diversidad. En
su accin poltica proponen la democracia.
El actuar de los Verdes consiste en avivar el apoyo en el tema ambiental trae
los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil. Asimismo impulsan
una democratizacin en el tema de relaciones de gnero, el acceso al mbito
digital, la real separacin de poderes, la transparencia y eficiencia de las
instituciones de los Estados democrticos.
El cambio climtico y la Energa es otro de los temas que atienden los Verdes,
de igual forma para impulsar el fortalecimiento al acceso a las nuevas tecnologas
que incentiven la sostenibilidad de las energas renovables, fijacin de impuesto a
la energa renovable, la investigacin sobre el uso de fuentes de energas
sustentables, impulsar la infraestructura de la energa verde y poner un alto a la
energa nuclear.
Otros temas de relevancia son: la biodiversidad, promover la globalizacin
econmica bajo los principios de la sostenibilidad, la planificacin sustentable, paz
y seguridad.
Actualmente es considerada la eventual desaparicin de los partidos verdes,
dado que los partidos que no llevan el sello de ser partido verde impulsan polticas
en temas ecolgicos, calidad de vida y justicia social, estos partidos deben de ser
foco de atencin dado que tienen gran aceptacin del electorado pese a que no
son los nicos que pugnan polticas medioambientales.
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181-194.
Recurso
electrnico
en:
www.recp.es/index.php/recp/article/download/302/246
216
POR UNA LEGISLACIN QUE PROMUEVA LA VIDA DIGNA DE LOS

ANIMALES NO HUMANOS COMO PRESERVACIN DEL MEDIO AMBIENTE
Mara Alejandra La Rodrguez 162
No hay documento de
civilizacin que no sea, al mismo
tiempo, un documento de la
barbarie.
Walter Benjamn163.
Resumen
Somos el resultado de la crisis de la razn ilustrada, la que ha trado consigo
una serie un cambios de derrotero en el proceso del discurso occidental de
autosuficiencia, racionalidad y progreso, bajo esto, se habla tambin de la crisis de
la civilizacin, no slo en un sentido econmico, sino con una dimensin existencial.
La lustracin ha resaltado las dicotomas de la Historia, sus contradicciones han
sido expuestas, y como consecuencia, nos hemos visto en la necesidad de
aprender a partir de los errores polticos y econmicos.
La exclusin, la intolerancia y la indiferencia, han sido la pauta que, a partir
de la mitad del siglo XX, se han cuestionado para dar paso a una mirada incluyente,
tolerante y solidaria. Es por fracaso de la razn ilustrada, que las reflexiones no
slo se han dado en el campo filosfico, sino que han llegado al quehacer legislativo
en la salvaguarda y valoracin de las distintas formas de convivencia con pleno
respeto a sus particularidades.
El reconocimiento a la diferencia, la alteridad, para hacer justicia, tambin
debe llevarnos a otra forma de cuestionamiento en que reconsideremos nuestras
relaciones con las dems formas de vida; y en esto, formularnos cmo crear
con los animales y la naturaleza, a tal punto que, la dignificacin de la condicin
del animal no-humano, sea tan valiosa o respetada como la nuestra.
162
maestralua@gmail.com
WALTER, Benjamin (Berln 1892 - Portbou 1940), filsofo alemn, crtico literario,
crtico social, locutor de radio y ensayista. La frase se contiene en su libro Ensayos
Escogidos en el captulo Tesis sobre la Filosofa de la Historia, Ediciones Coyoacn,
Mxico, 1999; pgina 49.
163
217
POR UNA LEGISLACIN EFECTIVA QUE PROMUEVA LA VIDA DIGNA

DE LOS ANIMALES NO HUMANOS COMO PRESERVACIN DEL MEDIO
AMBIENTE
Mara Alejandra La Rodrguez 164
No hay documento de civilizacin

que no sea, al mismo tiempo, un
documento de la barbarie.
Walter Benjamn
Resumen
Somos el resultado de la crisis de la razn ilustrada, la que ha trado consigo
una serie un cambios de derrotero en el proceso del discurso occidental de
autosuficiencia, racionalidad y progreso, bajo esto, se habla tambin de la crisis de
la civilizacin, no slo en un sentido econmico, sino con una dimensin existencial.
La lustracin ha resaltado las dicotomas de la Historia, sus contradicciones han
sido expuestas, y como consecuencia, nos hemos visto en la necesidad de
aprender a partir de los errores polticos y econmicos.
La exclusin, la intolerancia y la indiferencia, han sido la pauta que, a partir
de la mitad del siglo XX, se han cuestionado para dar paso a una mirada incluyente,
tolerante y solidaria. Es por fracaso de la razn ilustrada, que las reflexiones no
slo se han dado en el campo filosfico, sino que han llegado al quehacer legislativo
en la salvaguarda y valoracin de las distintas formas de convivencia con pleno
respeto a sus particularidades.
El reconocimiento a la diferencia, la alteridad, para hacer justicia, tambin
debe llevarnos a otra forma de cuestionamiento en que reconsideremos nuestras
relaciones con las dems formas de vida; y en esto, formularnos cmo crear
con los animales y la naturaleza, a tal punto que, la dignificacin de la condicin
del animal no-humano, sea tan valiosa o respetada como la nuestra.
164
maestralua@gmail.com
218
Entre la capacidad fsica para estructurar un lenguaje primitivo, pero ya con

las condiciones fisonmicas como actualmente las poseemos para poder hablar
del Homo hbilis, cuya aparicin data de casi dos millones de aos de antigedad,
y la invencin del Wi-Fi en 1999, slo es medible el desarrollo de la habilidad
cerebral para haber desarrollado nuevos mecanismos avanzados de
comunicacin, ms no la gigantesca distancia entre la conformacin biolgica que
actualmente poseemos. Entre la aparicin de la agricultura -omitir el ao 7000 A.C.
como base- y la agricultura industrial biotecnolgica de finales de 1970, existen casi
8 mil aos de diferencia; entre la invencin de la rueda, la cual se ha calculado que
fue en el ao 5500 a.C. y entre la Revolucin Industrial de mediados del siglo XIX
-1850 aproximadamente- tenemos una distancia en el tiempo de 7,300 aos,
grosso modo; entre el Cdigo de Hammurabi del 1730 a.C. (ao de referencia) y la
Revolucin Francesa de 1789, nos encontramos ante 3,500 aos.
Estos sucesos que indudablemente marcaron nuestra historia en diversos
aspectos, en el campo tecnolgico como en el social, bien podran darnos la pauta
por ser justo y necesario, para preguntarnos: Qu ha cambiado en nuestra
naturaleza humana?, y la respuesta puede ser simple: nada.
Entonces, qu diferencia tenemos entre aquellos hombres y mujeres que
vivieron en otras pocas? En este punto, creo que las respuestas pueden ser
varias, pero slo una ser la que niegue de modo contundente: aquella que nos
identifique y nos muestre que somos los mismos.
Actualmente, podemos llamar a nuestra sociedad como moderna,
tecnolgica, racional, ms evolucionada; a lo que todo esto, lo reafirmaramos
de tal modo que slo podramos dejar en claro dos sentimientos: a) nuestra
indudable negacin de un pasado que nos muestre como brbaros, y como
consecuencia de esto: b) nuestra urgente necesidad de asumirnos y presumir, sin
falsas modestias, de ser ms civilizados.
Sin embargo, En qu hemos sustancialmente cambiado? Si analizamos el
orden de necesidades, fisiolgicamente la evolucin se ha olvidado de nosotros:
somos los mismos; en trminos de necesidades bsicas, el instinto de
sobrevivencia humano es elevado: an con lo ms elemental en trminos de
alimentacin, vestido y vivienda -ejemplo excepcional son los cinturones de
pobreza en las grandes ciudades de nuestro Mxico- tenemos clarsimo que s se
sobrevive.
Ahora bien, respecto a las necesidades secundarias, aquellas que se dan
dentro del constructo de la cultura y sus necesidades de desarrollo. Podemos
decir que ah est el asunto a tratar: en el cmo se ha modificado el pensamiento
humano a travs de su actividad y de la construccin que han realizado las
sociedades humanas para reivindicarse en sus procesos de identificacin,
unificacin y expansin a lo largo de su historia, esto es, a travs, simplemente, de
su Hacer.
Cada poca tiene su o sus representantes en distintas materias, as como
Descartes es conocido por la frase: cogito, ergo sum, frase que ha reafirmado
nuestro ser histrico moderno a travs de la reflexin; y como esto, nuestro proceso
a lo largo de la historia nos ha hecho apegarnos a determinadas modalidades de
pensamiento(s) que nos identifican con pocas, con corrientes ideolgicas, o
llanamente, que describen lo que somos tales cuales como entes sociales; de tal
219
forma, y a estas altura del mar de contradicciones culturales de las que formamos
parte y que nos conforman, el lema que dara una buena acogida al consumismo
en nuestra modernidad bien podra ser: el hacer define el ser, frase que atribuyen
a Kant, o tambin como expresara de modo tajante Marx: el ser social define al
ser.
Bajo esto, podemos estar orgullosos y decir que lo que nos ha salvado en la
historia es nuestro Hacer, ya que ello nos ha librado de las cargas que nuestra
racionalidad denominara Ignorancia: de seres salvajes dimos un primer paso,
nos volvimos brbaros, y de ah que logramos crecer: nuestro estado barbrico
se termina con el inicio de la agricultura, y nos podemos congratular que dimos pie
a lo que conocemos como Civilizacin.
A grandes rasgos, la civilizacin no es otra cosa que una serie de rasgos
distintivos de nuestras prcticas comunes y comunitarias, que lograron en distintos
niveles de complejidad tanto en su organizacin social como en sus expresiones
materiales y simblicas, desarrollarse; o sea, podemos decir que este concepto, el
de Civilizacin, si bien ha sido usado de modo ms frecuente dentro de diversos
contextos de estudio en las ciencias sociales a partir del Siglo XVIII, nos ha
permitido asumirnos como el resultado de una serie de procesos que, hoy por hoy,
nos permiten mirarnos y compararnos ante otros y sentirnos (nuevamente uso y
confirmo el trmino:) civilizados.
Ser civilizados, se vuelve as una serie de connotaciones y de halagos para
nuestra especie: desde la antigedad, grandes pensadores han tipificado nuestra
naturaleza que, an hoy, no slo prevalece, sino que de modo absoluto nos define
no slo como especie por nuestra praxis, sino por la interpretacin del mundo y el
comportamiento que en l tenemos en cuanto a nuestras interrelaciones de poder
y de dominio: somos polticos, como dira Aristteles.
Pues bien, entre la nada que existe de diferencia con la biologa del Homo
hbilis para hablar y nosotros; entre el rasgo distintivo social e histrico
caracterizado por nuestra incontrolable necesidad de hacer para reafirmar nuestra
existencia y as presumirnos como civilizados; y entre la justificacin existencial de
nuestra civilizacin para configurarse existente, donde delimitar territorios, someter
lo diferente, as como controlar y dominar (y en ocasiones eliminar) aqul discurso
ajeno que atente contra su existencia misma, -no, no me refiero a la invencin del
concepto de Estado- est la prctica poltica, donde nosotros brillamos por poseer
una naturaleza poltica.
Sin embargo, en este momento har a un lado esta naturaleza poltica, y la
retomar ms adelante en un punto: justo donde la racionalidad le dar un carcter
ms reflexivo -por su misma naturaleza negociadora- y su Deber ser se revestir
con el tut rosa del discurso de la tica.
Con todo esto, a partir de ese hombre primitivo que se refleja en el espejo del
engao de la civilizacin entonces, cabra bien reformular la pregunta y
cuestionarnos: qu tan civilizados somos? Consideremos, para ser inteligentes y
justos al dar la respuesta, slo un punto: no podemos medir ni comparar los
procesos histricos, ya que cada contexto es dependiente del grado de
posibilidades de interpretacin del mundo a partir del quehacer humano; as que si
miramos hacia atrs y nos consideramos mejores que los anteriores perodos de
la Historia, entonces miremos hacia adelante para considerarnos peores de los
220
que nos antecedemos; luego, entonces, tal comparativo no nos parecer nada
equilibrado; por lo que la lgica ms elemental nos puede conducir a una injusticia
y a una falacia. Cuidado.
En una entrevista hecha a Michel Camdessus, ex director general del Fondo
Monetario Internacional, dijo que, la actual crisis financiera tiene componentes de
crisis de civilizacin y, sin entrar en detalles al respecto, relacion tal crisis con el
desastre tico en el que nos encontramos; por otro lado, y con motivo de la
reunin del G-20 en Londres en el 2009, el presidente de Brasil, Luiz Lula da Silva
declar al Le Monde que: ms que frente a una grave crisis econmica, estamos
frente a un crisis de civilizacin.
Qu es entonces una Crisis de Civilizacin?
Nuestra civilizacin se ha caracterizado, a partir de la Ilustracin, por el
discurso de la razn ilustrada: aqul que se ha manifestado como emancipador de
la ignorancia, como motor incansable de un progreso econmico que, pasado an
a estas fechas, ningn pas, desarrollado o no, ha logrado vislumbrar sin crisis
sociales, y esta famosa crisis que tanto polticos y politlogos, juristas,
economistas, filsofos, antroplogos, activistas sociales y ambientalistas sealan,
sin saber conceptualizar exactamente, como un fenmeno de la modernidad.
El discurso que prometi la Razn Ilustrada para la modernidad no ha
funcionado, tan es as, que en base a las cifras que nos presentan tanto la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe como en las del Banco Mundial,
tenemos que la tasa de incidencia de la pobreza, basndose en el ndice de
Pobreza Multidimensional (no slo en el aspecto econmico), sobre la base de
$1.25 dlares por da a la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) en relacin al
porcentaje de pobreza por pas, cifras al 2010: frica al sur del Sahara: 48.5%;
Amrica Latina y el Caribe: 5.5%; Europa y Asia Central: 0.7%; sin embargo, el
informe presentado en el 2010 nos dice que ello significa que alrededor de 1.7
millones de personas en los 109 pases que abarca el ndice (un tercio de su
poblacin) viven en situacin de pobreza multidimensional. Es decir, al menos 33%
de los indicadores reflejan graves privaciones en salud, educacin o nivel de vida.
Esta cifra supera a los 1.3 millones de personas que viven con menos de US $1.25
al da en esos pases, pero es menor al nmero de personas que vive con menos
de US $2 al da.
Con base en estas cifras, la realidad evidencia el fracaso de un proyecto de
progreso mundial desde mediados del siglo XIX, y nos queda, como sociedades,
una especulacin a un futuro incierto, donde el discurso antropocentrista, forjado
en el renacimiento, sucumbe velozmente por su fracaso de interaccin social.
Por esta crisis de la civilizacin, desde los aos 70s los estudios se han
enfocado no slo en los aspectos tericos, en el caso de las ciencias sociales, sino
a niveles prcticos en cuanto proyectos que sean funcionales en cuanto a la
aplicacin a corto y mediano plazo en las sociedades ms perjudicadas por esta
realidad econmica; de estos nuevos planteamientos funcionales y replicables a
contextos sociales particulares o similares; de aqu un aspecto a resaltar en estos
proyectos especficos: no todo est enfocado en la promesa de desarrollo
221
econmico, sino en proyectos sustentables que valoren y promuevan la

responsabilidad colectiva, el respeto a la multiculturalidad, la proteccin al medio
ambiente, as como tambin, la promocin de una tica del cuidado hacia las otras
manifestaciones de vida para y por el respeto a la convivencia.
Surge as un nuevo cuestionamiento: cul fue el detonante que nos hace
abrir los ojos ante el proyecto totalizante y totalitario de modernidad en sus claros
fines de normar y esquematizar a las sociedades contemporneas?
Dos fases incompatibles de nuestra historia: a) as como la razn ilustrada
alcanz sus fines ms elevados en la Revolucin Francesa bajo el lema de libertad,
igualdad y fraternidad, contrariamente a ello, tenemos que la Francia donde se
redacta la Declaracin de los Derechos del hombre y del ciudadano en 1798, se
vuelve un imperio colonizador: en 1847, Francia inicia con la colonizacin a frica
del Norte, y es hasta 1904 que abiertamente se declaran en frica cinco colonias
francesas, conocidas lo que dio lugar a ese territorio como frica Occidental
Francesa, y en 1920, por el mismo expansionismo, frica Ecuatorial Francesa. A
lo que nos queda concluir que el discurso tan liberal de 1798 exclua a todo aqul
que no fuera o compartiera una identidad o una similitud con este Pas, pero bajo
el argumento de libertad, igualdad y fraternidad, se vala todo para unificar el
pensamiento occidental; b) por otro lado, en su necesidad de reconstruirse por la
derrota en la Primera Guerra Mundial, la etapa que va de 1918 a 1933 en Alemania,
se conoce como la Repblica de Weimar, con esto pretende liberarse de la fuerza
intervencionista del imperio austrohngaro de Prusia, y crea la Constitucin de
Weimar de 1919, donde el gran valor de sta, al romper los parmetros
monrquicos que haban imperado, fue la nueva pero desconocida democracia; sin
embargo, algo ocurri, que en esta prctica democrtica tan deseada por los
alemanes, se cay en la euforia social, y la masa de ese pueblo recientemente
derrotado y dolido, se dej guiar por un discurso totalitario, un discurso unificador
a partir de la grandeza alemana y -nuevamente- por las esperanzas del progreso
que ofreca reivindicarse como una raza superior, as, el nazismo, evidenci las
diferencias en el discurso racional de la sociedad occidental.
Mientras Francia colonizaba el Occidente de frica en 1920, y en 1919 la
coalicin de Weimar hecha por los socialdemcratas alcanzaba la victoria en las
elecciones, en Mxico, en 1916, en la 8ava sesin ordinaria del Congreso
Constituyente, el diputado Cravioto dijo:
suprimir la libertad de prensa para impedir la publicidad clerical, destruir la
libertad religiosa, y por ltimo, en esta orga de intolerancia satisfecha, proclamar
un artculo nico: en la Repblica no habr garantas ms que para los que piensen
como nosotros.
Ante esto, tristemente podemos concluir que los sucesos histricos se dan a
la par con similares caractersticas y con sus matices particulares, pero que slo
resaltan las grandes problemticas comunes vinculadas por discursos
hegemnicos.
Con los dos prrafos anteriores, considero que podemos responder cul fue
el detonante que nos hace abrir los ojos en la redaccin de nuestra Historia
occidental: el temor a la Alteridad, a lo ajeno, a lo que desconocemos y no nos
pertenece, al Otro.
222
Pero, quin es el Otro?

Si nos vamos en un recorrido por la historia de nuestros miedos, podemos
considerar, en orden cronolgico que el Otro desconocido ha tomado distintos
nombres y formas: desde el miedo natural por fenmenos naturales, la naturaleza
misma, la inexplicable muerte y lo que le sigue. As como los mitos medievales
sobre la mujer, satans, los judos, la brujera; pero la cuestin parece ser la misma:
hay que temer a aquellos que en su momento aparece como una irremediable
amenaza a nuestra acomodaticia y egosta conciencia: tal parece que tememos
al destierro de nuestra razn si permitimos el acercamiento de ese Otro a nuestro
espacio conocido.
Al ser ese Otro una amenaza para nuestra continuidad, Quin actualmente
resulta ser ese Otro?, o qu es lo que puede representar una hecatombe para
nuestra existencia?, entonces qu es lo que lleva implcito la expresin de crisis
de civilizacin?
Si consideramos que el mundo actual se basa en relaciones internacionales
en una economa global, y donde los tratados internaciones tienden ms a ser, en
los pases en vas de desarrollo un documento administrativo que una verdadera
expresin de garanta jurdica que iguale derechos con las grandes potencias, a lo
nico que el mundo, -o mejor dicho, las grandes potencias- pueden temer en estos
momentos, es a su desaparicin por el exterminio que han ocasionado durante sus
conquistas y colonizacin tanto en frica, Asia como en Amrica Latina.
Nuestros miedos se sitan as en otro plano: mientras que los derechos civiles
y econmicos ya estn resguardados en una base de mnimos constitucionales,
los derechos de la Tercera generacin como los derechos a la paz, al desarrollo
econmico, la libre determinacin de los pueblos, la justicia trasnacional y el medio
ambiente sano, dan pauta para los derechos de la Cuarta generacin: el derecho
para quienes vendrn, como expresa Morello (1994):
de asegurarles la razonable perpetuacin de los recursos, riquezas y
medios, para lo cual se impone la observacin de verdaderos deberes actuales.
El miedo al Otro se hace as el medio ambiente y lo que en l habita sin ser

Nosotros. Nuestra existencia en un medio ambiente sobreexplotado, devastado y
no reconocido, sino nicamente visto como una herramienta til para poder
expandirnos en el territorio que, jurdicamente, nos pertenece, nos ha llevado a
asumir nuestra finitud humana en el momento de la finitud ambiental.
Las ciencias biolgicas podran en estos momentos de la historia equipararse
a la ciencia econmica: sus propuestas darn pautas para la prolongacin de
nuestra existencia. De esto que los avances cientficos con aplicacin a las ciencias
humanas y de la salud, nos den nuevos planteamientos, donde la dimensin
existencial de lo humano se plantea en trminos de ciencia, pero con los valores
de entendimiento respecto a nuestra propia naturaleza, por lo que surge as la
Biotica. Para definir qu es la Biotica cito a Postigo Solana (2008), quien nos
dice:
es el estudio sistemtico e interdisciplinar de las acciones del hombre sobre
la vida humana, vegetal y animal, considerando sus implicaciones antropolgicas y
ticas, con la finalidad de ver racionalmente aquello que es bueno para el hombre,
las futuras generaciones y el ecosistema.
223
La nuevas tendencias y planteamientos actuales nos llevan a otros senderos,

si no desconocidos por el hombre, s olvidados. El Otro que se manifiesta no es
ms que nuestra propia urgencia, es una Alteridad que hemos rezagado porque,
en trminos reales y miserabilistas tambin, no la necesitbamos.
Si el discurso de la razn ilustrada no funcion por el feroz antropocentrismo
que plant, ni tampoco result el abanderamiento que la Revolucin francesa tanto
exalt como el nuevo discurso humanista. La idea de progreso se desvaneci, y la
presuncin de ser seres civilizados se ha puesto en duda una vez que miramos
fuera de nuestra realidad: las estadsticas nos prueban que, de modo contundente,
no funcion todo aquello que la mass media165 nos presenta como el gran logro del
proyecto occidental: una felicidad frvola, individualista, indiferente hacia los dems,
donde slo importa la coexistencia con lo propio.
Se nos ha cado ante el espejo empaado por mentiras la idea de Civilizacin,
as como la falsa creencia de ser mejores o superiores que aquellos que, vistos
desde nuestra modernidad, hemos llamado brbaros o salvajes.
El discurso de la razn se ha manifestado en nuestros ordenamientos
jurdicos: hemos tratado de tapar los grandes vacos de la responsabilidad del
Estado con parches que slo toman nuevos nombres: de derechos humanos a
garantas individuales, pero que, en el fondo de la moral poltica o de poltica
pblica, slo han resultado ser un rescate al concepto de legalidad.
Bajo este panorama poco alentador para los activistas de los derechos
humanos, las garantas individuales no resultan un logro, sino un paliativo del
Estado; y el discurso de la modernidad e internacionalizacin jurdica es la
consecuencia de la mediacin de intereses de los sectores econmicos y polticos.
Sobre esto, el discurso civilizatorio nos ha resultado, ms que una tendencia,
un producto de la exclusin del Estado hacia aquellos que nuestras Cartas Magnas
no incluan, porque resultaban ser una moral inconveniente.
Ahora slo queda preguntarnos: hacia dnde debemos enfocar nuestra
mirada? Debemos considerar como el planteamiento ms tico para el rescate de
nuestras sociedades (en contraposicin de la falsa idea de civilizacin que nos ha
formado el antropocentrismo), la verdadera responsabilidad social a partir del
biocentrismo y ecocentrismo: donde, por medio del respeto, de la convivencia, la
proteccin, el cuidado y el fomento, toda forma de vida es valiosa en s misma por
su propia existencia. Hacia cada una de las formas de vida que existen en nuestro
entorno, donde casi toda forma de vida merece proteccin.
Se considera que ha sido el antropocentrismo (que) nos cre el miedo hacia
la alteridad (razn por la que valoramos desmesuradamente la cercana con lo
Otro), bien es cierto que nuestra proximidad nos genera vnculos afectivos y de
entendimiento hacia el Otro, y es en esta proximidad donde podemos entender la
cercana y responsabilidad que tenemos con la naturaleza a travs de su
representacin ms til, en trminos reales, y ms afectiva, en trminos de
165
Mass media, son todos aquellos medios de comunicacin que tienen la caracterstica
esencial de ser canales a travs de los cuales se transmite multitud de informacin
simultneamente a una gran cantidad de personas, y elaboran contenidos que van desde lo
ms amplio a lo ms especfico, ejemplos: cine, radio, televisin, diarios, revistas, libros,
internet.
224
dominacin: los animales domsticos. Se conoce con el trmino de animal

domstico, al que ha sido domesticado para la convivencia con el ser humano, y
se llama domesticacin al proceso en que un animal adquiere, pierde, modifica o
desarrolla caracteres fisiolgicos, morfolgicos o de comportamiento hereditario
para la interaccin deliberada de ste con el hombre.
Dado ya el punto central de este texto, partiremos del ego civilizatorio, racional
y responsable con el que siempre (re)afirma Europa, quien nos ha impuesto los
parmetros de interpretacin y de comportamiento en la cultura, tommosla, pues,
como ejemplo y pauta para presentar algunos de los estatutos en materia de
proteccin animal que la propia Comunidad Europea se ha impuesto como medida
obligatoria para el respeto hacia los animales:
Declaracin Universal de los Derechos del Animal,
1978.
Convencin europea para la proteccin de los animales
de compaa, 1987.
Parlamento sobre el bienestar y el estatuto de los
animales en la Comunidad, 1994.
Declaracin Universal sobre Biotica y Derechos
Humanos, 1995
Declaracin comn sobre El Bienestar del Animal en
Europa: resultados y perspectivas futuras, 2006.
Plan de accin comunitario sobre proteccin y bienestar
de los animales, 2006-2010.
Establecidos someramente los alcances que se pueden lograr en materia
legislativa a favor de los animales domsticos, quiero subrayar de modo particular
una cuestin: el Tratado de Lisboa, celebrado en el 2009, en la Unin Europea se
reconoce a los animales como seres sensibles o sintientes, y se conoce que son
capaces de sentir placer y dolor. A fin de reflejar este reconocimiento, la Comisin
Europea ha adoptado una nueva estrategia para ofrecer mejores condiciones de
bienestar y de proteccin a travs de los derechos de los animales.
Se requiere una reflexin sobre el concepto de seres sensibles o sintientes:
un animal siente, que el discurso racional haya quitado las posibilidades de
interpretar el mundo de un modo sensitivo, eso no excluye la capacidad de
vinculacin afectiva ni la responsabilidad de verificar la realidad.
El hecho de sentir dolor, alegra, angustia, ansiedad, no se puede medir por
la capacidad de expresarlo por medio de una explicacin o de un grito humano,
sino que se interpreta en la expresin evidente que existe una sensacin fsica o
una expresin de comportamiento que manifiesta que algo se produce en ese o
sobre ese cuerpo; esa exteriorizacin significa la sensibilidad que cualquier ser vivo
puede sentir como propia.
Si bien es cierto que mucho se ha cuestionado a nivel doctrina jurdica o
dogmatismo civilista si los animales son bienes o seres vivos, lo cierto es que
en nuestras codificaciones civiles existen personas fsicas y personas morales
y stas engloban una ficcin jurdica en cuanto a una estructura de funciones y de
administracin, al igual que representan una abstraccin en el plano material. Sin
embargo, la tradicin es fuerte, y los mitos de inviolabilidad a la tradicin de los
valores en los cdigos han producido tanto respeto como cierta pasividad en
225
nuestros legisladores para atreverse a elevar a rango constitucional el respeto a la

dignidad y el derecho a la vida de los animales.
Ante la posibilidad de mostrarnos en nuestras leyes respetuosos ante la
alteridad, debemos crear nuevos mecanismos de concientizacin en nuestros
representantes para crear normas que garanticen el cuidado del medio ambiente,
y polticas pblicas que regulen su respeto, y aunque podra hasta resultar ilusorio,
sobre todo si se asume que en Mxico, las posibilidades jurdicas sobre las que se
podra normar a nivel fctico (especficamente en esta materia a la que no se le ha
dado importancia), estn sujetas a mediaciones o intereses polticos o econmicos.
Un primer y gran paso se dio el 25 de marzo del 2014, a travs de la Iniciativa
con proyecto de decreto por el que se modifica el artculo 753 del Cdigo Civil
Federal, que present la Senadora Vernica Martnez Espinoza del Partido
Revolucionario Institucional, la cual, en su exposicin de motivos seala:
Es necesario establecer el bien jurdico de los animales no humanos, lo
anterior ha provocado una falta de sensibilidad hacia ellos; a su maltrato, al trato
cruel y degradante del que son objeto; el desprecio del hombre que lo conlleva a
continuar atentando contra estos. Se desconoce que los animales como parte del
medio ambiente tiene derechos, que son seres sintientes; con derechos iguales de:
existencia, respeto, cuidado, atencin, proteccin, desarrollo, no abandono,
conservacin en su propio ambiente natural, libertad, reproduccin, alimentacin,
entre otros.
Con la esperanza que este gran avance en materia legislativa sea la base
para enmarcar a los animales domsticos y no domsticos dentro de una nueva
categora de sujetos jurdicos dnde, por su calidad de seres vivos, slo posean
derechos al cuidado, respeto y dignificacin.
Sin embargo, muestra enorme de nuestro inters como sociedad que sabe
elegir a quienes nos representan, y que la experiencia que nos ha dejado la historia
como aprendizaje en cuanto a exclusin, racismo e intolerancia, no ha sido en
vano, ya que nuestros representante parlamentarios den la pauta para que, de
lograr modificarse el Cdigo Civil Federal como lo plantea la Senadora Vernica
Martnez, se d un salto enorme, se rompan mitos en cuanto al miedo a romper la
tradicin de los conceptos civilistas dogmticos, es para que nuestra identidad
surgida y forjada en la alteridad, el inicio de un nuevo perodo de respeto hacia los
dems y hacia el entorno.
Evidentemente no seramos los primeros en el mundo, pero s los pioneros en
Amrica Latina, ya que el Estado Alemn estipul en su constitucin la ley que
protege las bases naturales de existencia y a los animales, al asumir su entera
responsabilidad en este rubro.
En Mxico, el trabajo legislativo en este mbito se expresa favorablemente:
ya son ms de cuatro entidades federativas de la Repblica mexicana, que
promueven reglamentos que sancionan el maltrato animal, as como la prohibicin
de animales en los circos, y da valor a los grupos de activistas que conjuntamente
con legisladores, han avanzado poco a poco en la lucha por dignificar a aquellos
que son nuestros iguales pero con distintas condiciones; sin embargo, justo es que
si no se eleva a rango constitucional este derecho de los animales, s es un requisito
de conciencia legislativa, de responsabilidad social y de compromiso con nuestro
entorno, elaborar una ley a nivel federal como la Iniciativa denominada
226
Ley General de Bienestar y Proteccin a los Animales, propuesta en el 2012

por el diputado Miguel ngel Terrn, y en la que en su primer artculo propona:
Artculo 1.- La presente Ley es de observancia general en el territorio nacional y las
zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin; sus disposiciones
son de orden pblico e inters social y tienen por objeto establecer la concurrencia
del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y el Distrito Federal y de los
Municipios, respetando sus respectivas competencias, en la tutela y proteccin de
todos los animales domsticos, de las especies silvestres libres y en cautiverio, de
los animales para el consumo del hombre, de los utilizados en prcticas deportivas
y espectculos, de los llamados de carga o trabajo y de la comercializacin y
transporte de todos ellos. En su sentido ms amplio tiende a proteger a los
animales, garantiza su bienestar, favorece su atencin, buen trato, manutencin,
alojamiento, desarrollo natural y salud, as como prohbe y sanciona el maltrato, la
crueldad y el abandono; asegurando la sanidad animal y la salud pblica
A modo de conclusin, cito una frase del catedrtico en Derecho Gary

Francione (1994):
No hay nada extico o especialmente complicado acerca del principio de la
consideracin igualitaria. Verdaderamente, este principio forma parte de cada teora
sobre moral y es uno de los puntales que la mayora de nosotros ya aceptamos en
nuestro diario pensamiento acerca de temas morales. Aplicar el principio de la
consideracin igualitaria a los animales, no significa que seamos encasillados como
aquellos que pensamos que los animales son "iguales" a los humanos (cualquiera
que sea el significado de "igual"), o que los animales sean "iguales" a nosotros en
todos los aspectos; significa slo, que si los humanos y los animales guardan
intereses similares, nosotros debemos tratar ese inters de la misma manera, a
menos que haya una buena razn para no hacerlo as. Nuestra opinin
convencional acerca de los animales es que ellos son semejantes a nosotros, en
por lo menos un solo aspecto; ellos son seres sensibles y son la clase de seres que
tienen un claro inters en no sufrir.
Sin embargo, pese a que cada vez son ms y tienen ms fuerza grupos
activistas a favor de los animales, debemos sumarnos con una participacin poltica
clara, donde debemos reflexionar y actuar a favor de los animales como seres
sintientes, y no quitar el dedo del rengln como legisladores para cumplir la funcin
sustancial del quehacer legislativo: constituir y construir un Estado donde los
mnimos constitucionales sean la salvaguarda de muchos mximos particulares.
As, cuando las futuras generaciones se pregunten En qu hemos
cambiado sustancialmente?, o Qu tan civilizados somos? La respuesta ser la
misma: nada, absolutamente Nada, ya que Nada marcar diferencias: ya que bajo
la esperanza de muchos actores para lograr esa Nada de cambio, estaremos en
un Estado donde la defensa y dignificacin de todos los seres vivos con los que
originaria y naturalmente convivimos estarn a la par nuestra.
Conclusiones
La actual crisis en la que se encuentra la sociedad occidental debe ser tomada
como parteaguas para la reformulacin de lo que se conoce como civilizacin,
desde el punto que no slo sea vista en cuanto a sus posibilidades de progreso y
de interpretacin racional, sino que permita plantear un discurso jurdico y filosfico
227
ms incluyente, donde la alteridad sea resguardada por sus particularidades, a tal

punto que se incluya no slo el elemento humano, sino tambin que sea
considerado el especismo como una forma de reconocimiento y respeto a la
alteridad.
Es necesario para la preservacin del medio ambiente, establecer normas
precisas y eficaces que salvaguarden la vida digna de los animales no humanos.
228
Bibliografa
Diario de Debates del Congreso Constituyente, 1916 1917.
FRANCIONE, Gary. Introduccin a los Derechos de los Animales Tu hijo o
tu perro?, en www.universoanimal.com/derechosanima.htm#z Morello,
Augusto Mario, El proceso justo. Del garantismo formal a la tutela judicial
efectiva de los derechos, Platense/Abeledo-Perrot, La Plata, 1994.
Postigo Solana, E: Biotica, concepciones antropolgicas y corrientes
actuales, Universidad - Centro de Estudios Universitarios (CUE), San Pablo,
Madrid, Espaa, 2008.
229
230
REFORMA PENDIENTE: PODERES FCTICOS

Y DERECHO DE MINORA
Samuel Hernndez Apodaca166
RESUMEN
A partir de ideas de Hobbes y planteamientos sobre el contrato social,
describe como el poder del gobierno est basado totalmente en los poderes que le
transfirieron los individuos.
Se hacen referencias al concepto del poder en viarios autores con el objetivo
de presentar una visin ms integral del tema, y el peso real que juegan los factores
reales de poder sobre el Poder Legislativo al momento de la discusin en las
Cmaras. As mismo se presentan ideas sobre legitimidad y su relevancia respecto
de las decisiones legislativas.
Palabras clave: Contrato social, Estado, Derecho, Constitucin, legitimidad,
factores reales de poder, democracia, ciudadanos.
166
CEO & Founder en @PaideiaMx. Doctor en Derecho. Director de Quaestiones Revista

cientfica de divulgacin jurdica y de ciencias sociales. [@Quaestionis_]. Lneas de
investigacin derecho poltico y legislativo. Derecho y movimientos sociales. Sitio web.
http://iusfilosofo.blogspot.com/. Correo: ius.filosofo@gmail.com en twitter: @iusfilosofo
231
I. CONTRATO SOCIAL
La aportacin de las teoras contractualistas a la historia de los derechos
humanos es un elemento imprescindible de destacar a la hora del estudio las
declaraciones liberales de derechos. Junto con las teoras del derecho natural
racionalista conformarn las razones a favor de una teora de los derechos
naturales.
De acuerdo con Hobbes el contrato hecho pacto implica enajenar los
derechos de manera total y someterse al poder de la organizacin poltica, es decir,
al poder del Estado. En tal sentido todos esos derechos fundamentales enajenados
por los sbditos sern ejercidos por un gobernante o varios que no representarn
a los gobernados, quedarn a merced del Estado sin tener en cuenta su
arbitrariedad o injusticia.
Locke considera que los derechos fundamentales no se delegan de manera
total, sostiene que hay un conjunto de derechos naturales que no son delegados,
ellos son: el derecho a la vida, a la libertad y el derecho de propiedad. En
consecuencia los gobernados pueden resistir el abuso del poder, pues poseen la
titularidad y goce de derechos fundamentales que pueden oponerle.
El contrato social ser tanto pactum unionis como pactum subjectionis, es
decir, ser explicacin al origen de la sociedad -pactum unionis- y al origen y lmites
del poder -pactum subjectionis-, es la filosofa de los derechos fundamentales el
objeto fundamental del pactum subjectionis y, por consiguiente, de la legitimacin
del poder en la concepcin liberal.
Pues como bien advierte Mara del Pilar Hernndez:
se entiende por derechos del hombre; los derechos vlidos para todos los pueblos
y en todos los tiempos (dimensin iusnaturalista-universalista) tales derechos tienen su
origen, precisamente, en la propia naturaleza humana y de ah derivan sus caracteres
de inviolables, intemporales y universales.167
Es importante la referencia anterior ya que permite no confundirnos en el

discurso jurdico, pues como refiere, suelen confundirse el concepto aludido con
derechos de fundamentales, en tal sentido acota:
Son derechos fundamentales (grundrechte), los derechos del hombre, jurdicoinstitucionalmente garantizados y limitados espacio-temporalmente; son derechos
objetivamente vigentes en un orden jurdico concreto168.
El propsito principal de la sociedad poltica es proteger los derechos; de esta

forma, el gobierno est estrictamente limitado y cumple con una funcin: proteger
a la sociedad sin interferir en la vida de los individuos. En un sentido estricto, acerca
de las funciones que debera de jugar en una sociedad democrtica.
Se puede decir que es un rbitro pasivo que permite que cada uno busque
sus propios intereses y slo se vuelve actor, cuando interviene en las disputas para
salvaguardar derechos fundamentales.
Hoy da, la constitucin es cada vez ms, la definicin de las relaciones entre los
ciudadanos y el Estado, la carta de derechos y libertades se refleja en la garanta que
167
HERNNDEZ Martnez, Mara del Pilar. Constitucin y derechos fundamentales en

Boletn Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones jurdicas de la
UNAM, Mxico, 1995, p.1042
168 dem.
232
est asegurada por la operativizacin de un mecanismo de sancin de los rganos del

Estado, y esto es as, dado que se ha comprendido, primero, que toda constitucin
contiene simultneamente dos dimensiones, a saber: poltica y social (Hauriou),
predomina actualmente la segunda sobre la primera; segundo, la pluridimensionalidad
o multifuncionalidad de los derechos fundamentales.169
El poder del gobierno est basado totalmente en los poderes que le

transfirieron los individuos, es decir, su poder nace, y queda supeditado al contrato
que hicieron los individuos para conformar la sociedad civil y poltica.
Empero, si el gobernante se vuelve un tirano, el pacto se rompe. Un
gobernante que no deja recursos abiertos a sus sbditos, vctimas de injusticias,
los obliga a considerarlo como injusto y con derecho a castigar su opresin. El
gobernante el que crea el estado de guerra cuando incurre en cierto tipo de
arbitrariedades que incitan a los pueblos a la rebelin. Por ello, si un gobierno
vulnera la Constitucin, hace uso de la fuerza sin tener derecho a ello, y
simplemente acta contra la ley, se coloca en un estado de guerra respecto a
aquellos contra los que ha empleado la fuerza.
De esta forma segn la teora contractualista influenciada en la constitucin,
es el pueblo quien decide cundo se ha roto la confianza y tiene el poder para
revertir los abusos, porque ste subsiste como comunidad pese a la disolucin del
gobierno.
Adems los derechos fundamentales tengan su proteccin en la Constitucin
igualmente puedan ser protegidos por la propia constitucin si se encuentra el
mecanismo que active y salvaguarde los mismos, es ah donde aparece la
desobediencia civil, no slo para salvaguardar los derechos fundamentales, sino
para proteger a la Constitucin misma.
II. FACTORES REALES DE PODER FRENTE A LA LEGITIMIDAD
La doctrina del Estado de Derecho exige que el principio que inspire toda
accin estatal consista en la subordinacin de todo poder al derecho. Pero esta
subordinacin slo es posible gracias al proceso histrico de constitucionalizacin
de las normas limitantes del poder poltico.
Se dijo ya que la soberana no agota en manera alguna el terreno del poder,
pero si concentra nuestra atencin en la forma ms significativa y peligrosa que el
poder puede adquirir, pues no se trata de un accesorio ms que mujeres y hombres
busquen; por ello la razn le asiste en parte a Walzer cuando afirma:
El poder del Estado se ve colonizado por la riqueza material, el talento, la sangre
o el sexo; y una vez colonizado, rara vez tiene lmite. De modo alternativo el poder del
Estado es en s mismo imperialista, sus agentes son tiranos con plenos derechos: no
velan por las esferas de la distribucin sino que irrumpen en ellas; no defienden los
significados sociales sino que los pisotean. 170
169
Ibdem. p. 1047
WALZER, Michael, Las esferas de la justicia. Una defensa del pluralismo y la igualdad.
FCE, Mxico, 1993, p. 292.
170
233
Tomar en sentido estricto la afirmacin anterior puede parecer catastrfico,

pero tal afirmacin pervive a travs de los siglos y parece no cambiar, los factores
reales de poder o poderes facticos se hacen presentes en nuestra vida diaria.
El trmino poder proviene del latn possum potes potu - posse, que de
manera general significa ser capaz, tener fuerza para algo, o lo que es lo mismo,
ser potente para lograr el dominio o posesin de un objeto fsico o concreto, o para
el desarrollo de tipo moral, poltico o cientfico.
Usado de esta manera, el mencionado verbo se identifica con el vocablo
potestas que se traduce en potestad, potencia, podero, el cual se utiliza como
homlogo de facultas que significa posibilidad, capacidad, virtud, talento. El trmino
possum recoge la idea de ser potente o capaz tambin alude a tener influencia,
imponerse, ser eficaz entre otras interpretaciones.
No se pretende aqu, centrarse en el anlisis que sobre el poder realiza
Michael Foucault, no obstante su visin sea diferente a las concepciones que
conocemos, sirva la referencia que de manera acertada presenta vila-Fuenmayor
quien sostiene al respecto:
Para Foucault, el poder no es algo que posee la clase dominante; postula que no
es una propiedad sino que es una estrategia. Es decir, el poder no se posee, se ejerce.
En tal sentido, sus efectos no son atribuibles a una apropiacin sino a ciertos
dispositivos que le permiten funcionar plenamente. Pero adems, postula que el Estado
no es de ninguna manera, el lugar privilegiado del poder sino que es un efecto de
conjunto, por lo que hay que estudiar lo que l llama sus hogares moleculares.171
Mario Stoppino tiene una apreciacin sobre lo que el poder representa, en

opinin del referido autor:
Como fenmeno social el p. es una relacin entre hombres. Y se debe
inmediatamente aadir que se trata de una relacin tridica. Para definir un cierto p.,
no basta especificar la persona o el grupo que lo retiene y la persona o el grupo al que
estn sometidos: hay que determinar tambin la esfera de actividades a la cual el p. se
refiere, es decir la esfera del p.172
Empero, ms all de la comprensin aislada del concepto de poder, es

necesario dar referencia prctica de los que implica la expresin factores reales de
poder, en el contexto de nuestro estado nacional, en el sentido que Lasalle lo
expresaba. Por ello Crdenas Gracia hace la advertencia:
Los factores reales de poder, tanto nacionales como internacionales, suelen
colonizar y determinar el funcionamiento de las instituciones. Es bien sabido que en los
Estados de derecho contemporneos importa sobre todo saber o conocer el poder que
se encuentra detrs de las estructuras formales del Estado, pues esos poderes son los
que definen el alcance de los poderes formales.173
Los comentarios que comparte Jaime Crdenas, no estn lejos de los

cambios constitucionales que se han desarrollado en el pas a partir de las reformas
estructurales que atestiguamos a finales del ao pasado y que han permitido que
171
VILA Fuenmayor, Francisco, El concepto de poder en Michel Foucault en A Parte

Rei, revista de filosofa, nmero 53. Espaa, Septiembre 2007, p. 2
172 STOPPINO, Mario. Poder. En BOBBIO, Norberto, et. al. Diccionario de poltica. p.
1191.
173 CRDENAS Gracia, Jaime. Poderes fcticos e incompatibilidades parlamentarias,
UNAM, Mxico, 2006, p.13
234
estos factores reales de poder se establezcan sin problema alguno y se consoliden

an ms en nuestro territorio.
El autor referido, advierte un dato necesario:
En Mxico no tendra sentido analizar el constitucionalismo del siglo XX si no lo
hacemos en el contexto que entra el partido hegemnico, el presidencialismo y un
sistema electoral diseado y controlado desde la Secretara de Gobernacin 174
Si bien, el autor comentado pone el tema del partido hegemnico como

elemento de partida, tambin es cierto que se incorporan a ste, otros grupos que
constituyen los factores reales de poder en nuestro pas, el mismo describe:
Los sindicatos, las organizaciones empresariales, los medios de comunicacin
electrnicos, las trasnacionales, el gobierno de los Estados Unidos y las organizaciones
financieras internacionales. Esos son los autnticos poderes que en buena medida
tal vez no de manera mecnica pero si determinante condicionan el actuar de los
poderes y del orden jurdico formal. Bien podra decirse que los poderes formales y el
orden jurdico son el reflejo de los intereses, pactos, acuerdos y decisiones de los
factores reales de poder.175
Ahora bien, si como explica Crdenas Gracia estos factores reales de poder
influyen en los poderes formales para adecuar el marco legal a sus necesidades,
podemos aceptar que Estas decisiones son legtimas? O por el contrario, carecen
de legitimidad al provenir de grupos cerrados.
La legitimidad juega un papel fundamental para entender el papel del poder.
La palabra legitimidad significa legtimo, del latn legitimus, de lex, legis: ley.
Conforme a la ley, autntico. Calidad de legtimo lo que es conforme a las leyes.
Lo cierto genuino y verdadero en cualquier lnea.
En el lenguaje ordinario este trmino tiene dos connotaciones, una genrica
y una especfica. En el sentido genrico, es sinnimo de justicia o razonabilidad.
En su sentido especfico, aparece a menudo en el lenguaje poltico, en este
contexto el referente ms frecuente del concepto es, el Estado. 176
La primera aproximacin puede definir a la legitimidad como la atribucin del
Estado que consiste en la existencia de una parte relevante de la poblacin de un
grado de consenso tal, que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en
casos marginales recurrir a la fuerza. Por lo tanto, todo poder intenta ganarse el
consenso que le permita ser reconocido como legtimo, lo que transforma la
obediencia en adhesin.
La legitimidad parece pues, el elemento integrante de las relaciones de poder
que se desarrollan en el mbito estatal.
Desde el punto de vista sociolgico y no jurdico, se comprueba que el
proceso de legitimacin no tienen como punto de referencia al Estado en su
conjunto, sino sus diversos aspectos, la comunidad poltica, el rgimen, el gobierno
y, cuando el Estado no es independiente, el Estado hegemnico al que est
subordinado.
174
dem.
Ibdem, p.14
176 Cfr. VELI, Lucio. Legitimidad en BOBBIO, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco
Pasquino, Diccionario de poltica. l-z, 13 edicin, Siglo XXI, Mxico, 2002, p. 862.
175
235
Por lo tanto, la legitimacin del Estado es el resultado de una serie de

elementos dispuestos en niveles crecientes cada uno de los cuales concurre de
modo relativamente independiente a determinarla.
La legitimidad de la ley en la Edad Media pareca tener un piso
indiscutiblemente firme: la voluntad divina. sta era inmutable y no contena errores
o defectos. Con la reivindicacin de la soberana humana, tal apreciacin se
desvaneci.
Los sistemas polticos en las democracias contemporneas son sistemas
representativos y no como en las antiguas democracias (en donde se convocaba a
los hombres libres decidan pblica y colectivamente lo que las leyes deban ser),
las democracias de hoy funcionan mediante un sistema de representacin, es decir,
de sustitucin y concentracin de la multitud de decisiones polticas individuales en
la figura de un legislador o gobernante electo.
Actualmente los grupos polticos organizados como partidos polticos,
coaliciones o alianzas, en las democracias presentan sus programas de gobierno
a los ciudadanos, quienes con su voto habrn de decidir cul de ellos ocuparn los
puestos de decisin poltica.
Por otra parte, si bien es cierto que en este proceso democrtico de elegir
representantes est cimentado el proceso legtimo de nuestro pas y
consecuentemente legal, lo cierto es tambin que los factores reales de poder
tienen influencia sobre los representantes, -lase legisladores- y buscan de esta
forma establecer un proceso de legitimacin, entendida, como la describe Jongitud
Zamora:
La legitimacin consiste en una accin (la de legitimar) y un efecto (el de
legitimar). Esto significa que la legitimacin se sita en un plano de ejercicio, consistente
en la posibilidad de hacer o degenerar un resultado a partir de ese hacer; o incluso
puede interpretarse el legitimar como la posibilidad de que un agente, o agentes,
generen un efecto legitimador sobre algo o, finalmente, y en trminos de causalidad,
puede entenderse a la legitimacin como el resultado o producto de una causa, la de
legitimar.177
Un buen ejemplo de lo que la autora nos describe es lo ocurrido con las

reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones, orquestada por las televisoras
y que se conoci como Ley Televisa; o la influencia que la iglesia ejerci sobre las
legislaturas locales del pas para blindar sus legislaciones e impedir que se legislara
sobre el aborto. O ms recientemente el tema de la reforma en materia energtica.
Ahora bien, es cierto que en las sociedades actuales parece muy difcil, que
algn tipo de participacin directa pueda sustituir al principio de representacin
como mecanismo de actualizacin de la voluntad de los ciudadanos.
Lo cierto es que en los ltimos aos, nuestro sistema poltico ha tenido que
abrirse a la participacin social directa y el poder legislativo se ha fortalecido, y no
como en la etapa del presidencialismo absoluto, que bien describe Cabrera
Pantoja:
177
JONGITUD Zamora, Jacqueline. Legalidad, legitimidad y legitimacin, implicaciones

ticas. En Problemas contemporneos de la filosofa del derecho. Enrique Cceres, Imer
B. Flores, Javier Saldaa, Enrique Villanueva, Coordinadores. UNAM, Mxico, 2005. P
p.356
236
Todo se sintetizaba en la escena en la que el presidente despus de su informe

o toma de posesin reciba las felicitaciones del conglomerado representativo de los
sectores, cmaras, organismos y empresarios, el famoso besa manos. En la etapa
dura del presidencialismo, el Congreso de la Unin era la caja de resonancia de los
deseos del Ejecutivo.178
Por fortuna las condiciones polticas y de representacin en el Poder

Legislativo cambiaron y el Congreso de la Unin, tiene mayores condiciones para
conducirse por s mismo, y ser ms representativo y legtimo, pues la legitimidad
es la expresin poltica de la aceptacin ciudadana de las instituciones pblicas.
Ya en el siglo XIX, Alexis de Tocqueville seal que el mayor riesgo inherente
a la democracia es la tirana de la mayora. Pero olvido mencionar la perversa
oportunidad que encuentran los factores reales de poder para influenciar en los
supuestos representantes populares y lograr con ellos construir un andamiaje
legislativo a su favor.
En este sentido, la legitimidad del Estado de derecho depende, en ltima
instancia, de la voluntad de los ciudadanos de mantener y utilizar sus instituciones
legales. Porque parte fundamental de ella es que en una sociedad democrtica,
donde los ciudadanos se puedan expresar abiertamente, la oposicin a ciertas
leyes no tiene que ser interpretada slo como desobediencia a la ley o delito. Sino
como un proceso de enriquecimiento de la legitimidad, pues al ser cuestionadas, la
legislacin para por un proceso de fortalecimiento del Estado de Derecho.
III. LA ACCIN POLTICA COMO DERECHO DE LA MINORA
Como se vio anterior, la legitimidad implica consenso, acuerdo entre las
partes, y ese consenso trae aparejada la construccin de una homogeneidad
poltica, social y cultural.
El punto es, El consenso debe ser priorizado de tal forma que se establezca
como pensamiento nico? Parece que no, ya que las instituciones creadas para
disciplinar los conflictos y proteger los derechos y libertades de las personas o en
su caso los grupos, son producto de la pluralidad poltica y de la diversidad social,
que pervive en el pas.
Los actuales sistemas democrticos deben estar por encima de lo que los
clsicos llamaron dictadura de la mayora, pues es necesario construir instrumentos
que permitir a las minoras expresarse por canales que van ms all del litrgico
acto del sufragio. Bien seala Michael Randle:
Hay dos principios encarnados en todo sistema democrtico: el gobierno de la
mayora es uno; pero el respeto de determinados derechos y libertades individuales y
colectivas, es el otro, y el ms fundamental. Cuando chocan estos dos principios, es el
segundo el que hay que defender a toda costa. 179
178
CABRERA Pantoja, Brbara Leonor, Instrumentacin de medios de evaluacin del

desempeo del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos. Tesis de grado.
Mxico, 2008, p.24
179 RANDLE, Michael, Resistencia civil, traduccin de Luis M. Romano Haces, Paids,
Espaa, 1998, p. 197.
237
Para los sistemas democrticos, el pluralismo debe ser un elemento

indispensable, de ah la necesidad de que exista un medio para el fortalecimiento
y desarrollo del disenso. Pero, el disenso y la oposicin no son fructferos por s
mismos, para serlo requieren estar construidos sobre la base de acuerdos
fundamentales que establezcan un campo poltico comn de accin y decisiones.
Dicho campo poltico es el que las instituciones democrticas proporcionan.
Los ciudadanos en una sociedad democrtica encuentran a su disposicin los
canales de expresin de sus diferencias y discusiones, aunque para esto tienen
que aceptar su sometimiento a la ley y a las instituciones que ellos mismos han
avalado. Es difcil, establecer un patrn que describa el modo en que las demandas
polticas y sociales adquieren estatuto constitucional y, en un momento dado,
reediten la idea de estructura legal bsica; ya que no se trata de un movimiento
mecnico, sino de un complejo proceso poltico que incluye presiones,
movilizaciones, debates, movimientos de huelga, acuerdos, y tcticas de
desobediencia civil.
Ya que la continuidad del orden legal democrtico depende de su capacidad
para encauzar la oposicin y el disenso razonable de sus detractores y, con ello,
fortalecerse como principio racional de convivencia.
Estado de derecho es as, la forma privilegiada en que se expresa la
legitimidad de las sociedades modernas. La legitimidad del Estado moderno reposa
exclusivamente en un ejercicio del poder de acuerdo con normas generales y
abstractas. El Estado de derecho, construido sobre la reivindicacin de los
derechos individuales, tiene que ofrecer y considerar con toda seriedad un espacio
de accin para el llamado imperativo del disenso, es decir, para el ejercicio de la
crtica y la oposicin.
En el ejercicio de la poltica, debe comprenderse que las leyes son,
ciertamente, un resultado de la accin humana y, aunque en un momento dado
pueden ser consideradas como las formas ms racionales y funcionales que los
hombres hayan establecido para regular con justicia sus relaciones, nada prescribe
que sean inmutables o eternas.
La mejor manera de poner de manifiesto que uno se atiene exclusivamente a
lo que es su deber, es mostrarse dispuesto a sufrir todas las penalidades que
conlleva su cumplimiento. La aceptacin del castigo por parte del desobediente
sera entonces, una forma de auto-sacrificio que probara la firmeza de sus
convicciones.
El impulso que lleva a mejorar las leyes existentes o a sustituirlas por otras
ms justas proviene de los juicios morales de los individuos, y debe, por tanto, ser
tambin tutelado por los principios del Estado de derecho. A diferencia del modelo
medieval, donde la base estaba construida de antemano por Dios, hoy la base est
en continua construccin y hecha por la mano del hombre.
El Estado de derecho no es una estructura legal inmutable. Depende, para su
conservacin y reforzamiento, de la accin ciudadana. Ya que como dimos cuenta,
el valor de la legalidad requiere, un ejercicio pleno de la racionalidad humana, pues
el gran riesgo para la legalidad democrtica se origina en aquello que la ha hecho
posible: su dependencia de la voluntad y aceptacin de los individuos.
As, la legalidad, ms que una aceptacin por temor de los juicios y decisiones
de las autoridades legtimas, debe incorporar una perspectiva cultural que
238
considere que estos juicios y decisiones son superiores a cualquier otro modelo de
toma de decisiones.
Ahora bien, los movimientos de inconformidad a legislaciones, es decir
movimientos de resistencia o de desobediencia slo puede ser una excepcin, una
lucha por la justicia, no un desorden.180
Gandhi se declar culpable del cargo de sedicin y reclam la mxima pena
en un conmovedor llamamiento a sus jueces. En la crcel escribi: "La libertad debe
ser con frecuencia buscada en las prisiones, a veces en el patbulo, nunca en los
consejos, los tribunales o las escuelas".181 De ah que se reivindique a la
desobediencia civil, como un ejercicio de accin de la minora.
En estos trminos podemos entender que el derecho de resistencia es el
ejercicio de manifestacin, de disenso frente a una mayora irracional o una
mayora artificial influenciada o creada por los poderes facticos.
IV. CONCLUSIONES
1. El propsito principal de la sociedad poltica es proteger unos los
derechos de los otros y viceversa.
2. los ciudadanos en las sociedades democrticas pueden expresar
abiertamente, la oposicin a ciertas leyes y no por ello tiene que ser
interpretada slo como desobediencia a la ley o delito. Sino como un
proceso de enriquecimiento de la legitimidad, pues al ser cuestionadas, la
legislacin para por un proceso de fortalecimiento del Estado de Derecho.
3. La legitimidad del Estado moderno reposa exclusivamente en un
ejercicio del poder de acuerdo con normas generales y abstractas y en el
marco del Estado de Derecho.
4. El derecho de resistencia es un derecho de las minoras polticas
que bien pueden estar representadas en el Poder Legislativo o en la
sociedad organizada.
180 GANDHI, Mohandas Karamchand. Mis experiencias con la verdad. Monte vila
Editores, Caracas, 1987. p 46.
181Ibdem. p. 53.
239
V. FUENTES DE CONSULTA
VILA Fuenmayor, Francisco, El concepto de poder en Michel Foucault en A
Parte Rei, revista de filosofa, nmero 53. Espaa, Septiembre 2007.
CABRERA Pantoja, Brbara Leonor, Instrumentacin de medios de evaluacin del
desempeo del Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos. Tesis de
grado. Mxico, 2008.
CRDENAS Gracia, Jaime. Poderes fcticos e incompatibilidades parlamentarias,
UNAM, Mxico, 2006.
GANDHI, Mohandas Karamchand. Mis experiencias con la verdad. Monte vila
Editores, Caracas, 1987.
HERNNDEZ Martnez, Mara del Pilar. Constitucin y derechos fundamentales
en Boletn Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones jurdicas
de la UNAM, Mxico, 1995.
JONGITUD Zamora, Jacqueline. Legalidad, legitimidad y legitimacin,
implicaciones ticas. En Problemas contemporneos de la filosofa del derecho.
Enrique Cceres, Imer B. Flores, Javier Saldaa, Enrique Villanueva,
Coordinadores. UNAM, Mxico, 2005.
RANDLE, Michael, Resistencia civil, traduccin de Luis M. Romano Haces, Paids,
Espaa, 1998.
STOPPINO, Mario. Poder. En BOBBIO, Norberto, et. al. Diccionario de poltica.
2000.
VELI, Lucio. Legitimidad en BOBBIO, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco
Pasquino, Diccionario de poltica. l-z, 13 edicin, Siglo XXI, Mxico, 2002.
WALZER, Michael, Las esferas de la justicia. Una defensa del pluralismo y la
igualdad. FCE, Mxico, 1993.
240

ORGANIZACIN POLTICA
Jos Luis Chvez Garca
RESUMEN
El propsito de la ponencia es plantear posibles cambios a la organizacin
poltica del Distrito Federal (D.F.), los cuales den a la capital un status de plenitud
democrtica; por tanto, el planteamiento busca que los habitantes y las autoridades
del D.F. disfruten de las libertades y la autonoma que la Constitucin mexicana
reserva tanto al resto de los mexicanos como a los dems gobiernos locales. As,
el inters principal de la ponencia motiva un estudio del origen y evolucin de la
estructura jurdica-poltica de la entidad a travs del tiempo: desde su creacin en
la segunda dcada del siglo XIX, sus cambios a principios del siglo XX y su
importante transformacin a finales del mismo siglo.
El argumento central de la ponencia, que hace las veces de hiptesis, es la
siguiente: la estructura jurdica-poltica de la capital fue diseada en un espacio y
tiempo determinado, es decir, la capital mexicana fue creada en el siglo XIX para
resolver el tema de la independencia nacional y la organizacin interna, de ah que
se haya adoptado la federacin -como forma de Estado- y el sistema presidencial
-como rgimen de gobierno-; adems, se construy a la capital sobre las bases
generales de una repblica. De esta manera, la capital sera el emblema de la
federacin, la divisin de poderes y la unificacin nacional.
Sin embargo, el asunto de la autonoma de las autoridades locales y los
derechos polticos de los habitantes del D.F. fueron un tema relegado de la agenda
parlamentaria nacional desde un principio; no obstante que los legisladores del
siglo XIX prometieron ajustar en la inmediatez el desequilibrio de la entidad
respecto de las dems; pero ello nunca ocurri; por ende, el tema acerca del status
jurdico-poltico de la capital an est pendiente en pleno siglo XXI, a casi 200 aos
de su creacin.
241

ORGANIZACIN POLTICA
EL ORIGEN DEL DISTRITO FEDERAL
El origen del Distrito Federal (D.F.) se ubica en el siglo XIX, pues los
legisladores de 1823-1824, lo crean luego de adoptar a la Federacin como forma
de Estado y al sistema presidencial como rgimen de gobierno en Mxico. El
propsito inmediato que persiguieron los legisladores con la creacin del D.F. fue
garantizar el equilibrio y la cohesin entre las partes integrantes del pas; tambin
porque ellos deseaban preservar la estabilidad del gobierno general, la paz y la
armona internas, requisitos vlidos para crear una defensa nacional en contra de
cualquier intento de las potencias interesadas en apropiarse nuevamente del
territorio recin independizado.i
A pesar de que la creacin del D.F. en Mxico tuvo como fuente de inspiracin
al gobierno norteamericano -conformado a partir de 1776- ya que ah se puso en
prctica por primera vez un sistema federal -que incluy al Distrito de Columbia-,
un modelo republicano representativo (para preservar los intereses de las
entidades federativas) y la divisin de poderes (para inhibir las prcticas
absolutistas); aunque los legisladores mexicanos tambin tomaron en cuenta otros
referentes histricos para adoptar en nuestro pas la repblica federal
representativa, a saber: la Revolucin Francesa de 1789, la promulgacin de la
Constitucin de Cdiz de 1812 y la Constitucin de Apatzingn de 1814.ii
Cabe aadir que los legisladores mexicanos dispusieron para la capital una
organizacin poltica sui generis desprendida de su naturaleza nica, por ser esta
la entidad receptora de los poderes de la Federacin y parte integrante del territorio
nacional; por tanto, debido a que el D.F. sera la capital husped de los poderes
federales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), se convirti en el espacio exclusivo para
el desempeo de la Federacin, de esta manera los poderes federales competiran
con la figura de un gobernador. Entonces, el gobierno del D.F. qued sujeto a la
voluntad de los poderes de la Unin; as se explica la subordinacin constitucional
de las autoridades de la capital respecto de la Federacin.iii
Por tanto, la razn jurdica y poltica justific el sometimiento de las
autoridades del D.F. respecto de la Federacin recay en argumentos que
privilegiaron el correcto funcionamiento del sistema federal, el modelo republicano
representativo de los intereses de las entidades y la divisin de poderes en Mxico,
es decir, fueron argumentos alusivos a la eficiencia tcnica-administrativa.iv
En tales condiciones, los legisladores mexicanos consideraron que el
predominio de los poderes federales sobre las autoridades del D.F. fortalecera a
los gobiernos autnomos en las entidades federativas y preservara la soberana
nacional, ya que en el primer caso se garantizara la igualdad representativa de las
entidades frente a la Federacin, en cambio, el correcto ejercicio de las facultades
de esta ltima en la capital dara cohesin y unidad nacional. Por ello los
legisladores expusieron que el status poltico de la capital garantizaba plenas
facultades a los poderes federales para dirigir al gobierno en la entidad, lo que
evitara el posible conflicto por la convivencia con la figura de un gobernador en un
242
mismo espacio territorial; aunque se permiti la existencia de la figura municipal

cuya antigedad provena de la poca colonial.
LA EVOLUCIN DEL D.F.
La evolucin del D.F. ha sido mnima y lenta a travs de casi dos siglos de
existencia. Sin embargo, vale la pena reflexionar acerca de la casi inmutabilidad de
su rgimen poltico interno a pesar de los cambios que se han registrado en Mxico
en las ltimas dcadas.
La Constitucin de 1824 facult a los poderes federales para encargarse del
gobierno en la capital, dictada que se mantiene hasta el presente. De esta manera,
el poder Legislativo tom en sus manos la elaboracin de leyes pertinentes para
regular la vida interna en la entidad; por su parte, el poder Ejecutivo se encarg de
realizar las tareas concedidas a un gobernador, previstas en el formato del sistema
federal republicano; aunque para este propsito el presidente se apoyara del
personal administrativo subordinado a la figura presidencial; finalmente, el poder
Judicial funcionara de acurdo a los criterios jurisdiccionales jerrquicos dispuestos
por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. En tanto, los ciudadanos de la capital
slo elegiran a sus autoridades municipales.v
En cambio, los legisladores de 1857 formalizaron la existencia del D.F.,
debido a que la ubicaron la entidad llamada Valle de Mxico, al incluirlo en el
listado de entidades integrantes del territorio nacional; no obstante mantuvieron la
supremaca gubernativa de la Federacin sobre las autoridades de la capital, de
ah que la naturaleza poltica del rgimen capitalino permaneci desigual respecto
de las entidades federativas.
Por ende, la Ciudad de Mxico adquiri formalmente personalidad jurdicapoltica en el marco constitucional a partir de 1857, de manera que los ciudadanos
del D.F. pudieron elegir diputados para el Congreso General, as que junto con las
autoridades municipales fueron las dos figuras democrticas y representativas de
los intereses locales.vi
Sin embargo, Porfirio Daz (1876-1910) profundiz el dominio de las
autoridades federales sobre las autoridades en la entidad, particularmente
fortaleci al poder Ejecutivo, ya que entre 1901 y 1903 ste promovi cambios
legislativos con el propsito de controlar directamente al gobierno local, a travs de
tres figuras administrativas subordinadas al Presidente (el gobernador del Distrito,
el presidente del Consejo Superior de Salubridad y el director general de Obras
Pblicas), quienes se encargaran de regir los asuntos polticos, administrativos y
municipales en el D.F. De esta forma, como resultado de las reformas porfiristas
creadas para la capital federal, apareci la figura de un gobernador del Distrito,
antecesor del regente capitalino y del actual Jefe de Gobierno.vii
Aunque el rgimen poltico del D.F. sufri un cambio drstico en 1928, ya que
el presidente lvaro Obregn propuso al Congreso de la Unin la desaparicin de
los municipios y sus respectivas autoridades en la capital, argumentando que
existan serios problemas de gestin operativa y administrativa que ponan en
riesgo la gobernabilidad de la entidad, es decir, nuevamente sobresali el
argumento de la eficacia tcnica-administrativa. En tanto, los legisladores
243
partidarios de la iniciativa presidencial repitieron en la tribuna los argumentos del

presidente:
que las autoridades municipales entorpecan el libre desempeo de los poderes
federales; por tanto llevaron al extremo el principio jurdico-poltico -esgrimido por los
legisladores del siglo XIX- que aseguraba el pleno control del gobierno en el D.F. en
favor de la Federacin.viii
Sin embargo, el objetivo principal de lvaro Obregn -quien por cierto

encabez un proyecto nacional centralizador del poder poltico- era convertir al D.F.
en la sede del presidencialismo mexicano, cuyo origen puede rastrearse en la
Constitucin de 1917, de ah que el presidente pugnara por desaparecer a toda
autoridad local que supusiera una competencia respecto del poder Ejecutivo,
aunque los capitalinos conservaron el derecho de elegir legisladores para el
Congreso General. No obstante, los propsitos centralizadores del poder poltico por parte del presidente- explican la razn que hizo desaparecer el rgimen
municipal en el D.F.
En consecuencia, la extincin de los municipios en 1928 gener un hueco de
representatividad en la Ciudad de Mxico, que se intent cubrir con una nueva
organizacin poltica-administrativa en la localidad: el Departamento del Distrito
Federal (DDF) y sus trece delegaciones, aunque, los cambios propuestos por
lvaro Obregn para la capital fueron culminados por Plutarco Elas Calles en
1929. De esta forma, el Poder Ejecutivo podra remover libremente al jefe del DDF
y ste a su vez a los delegados-; el presidente tambin se encargara de la
seguridad y fuerza pblicas. Por su parte, el poder Legislativo conserv la facultad
exclusiva de legislar para el D.F.
As, la creacin del DDF propici la aparicin del Consejo Consultivo, una
especie de rgano representativo censitario que intent remediar la falta de
espacios de deliberacin y decisin propios de los capitalinos; aunado a dicho
propsito tambin fueron creadas las delegaciones. Los cambios registrados
respondieron al criterio de eficacia tcnica-administrativa. No obstante, el DDF
mantendra la prerrogativa de formular un proyecto del presupuesto econmico
para la entidad -como lo hace el gobernador designado por el presidente desde
1917-, mismo que sera revisado y aprobado por el Poder Ejecutivo, quien despus
lo enviara a ttulo propio lo al Poder Legislativo.ix
En tales condiciones, la transformacin que sufri la capital entre la dcada
de los aos cuarenta y los aos setenta del siglo XX nuevamente hizo prevalecer
el criterio de la eficacia tcnica-administrativa, debido a que los poderes legislativo
y ejecutivo federales impulsaron cambios en la gestin del gobierno local, que les
permiti conservar facultades importantes:
Ante eso, los poderes federales hayan dispuesto para las autoridades internas
slo las tareas administrativas residuales. Por consiguiente, el presidente se mantuvo
en la cima de las funciones ejecutivas para la capital; en tanto que el Congreso de la
Unin legisl lo concerniente para la vida interna de la Ciudad de Mxico.x
Entonces, los cambios registrado en la capital antes de la dcada de los aos

ochenta fueron los siguientes: la aparicin de los comits de manzana, las
asociaciones de residentes, las juntas de vecinos y el reforzamiento del Consejo
Consultivo; adems de la creacin del referndum y la iniciativa popular; pero estas
modificaciones pretendan subsanar la inexistencia en el D.F. de un gobierno propio
-con autoridades electas libremente por los ciudadanos-, la ausencia de una
244
constitucin local, la falta de partidos polticos locales y la carencia de elecciones

internas, etc.
Ante tal escenario:
el presidente Miguel De la Madrid (1982-1988) encaus la presin ejercida por
los ciudadanos y por los partidos polticos de oposicin en el D.F., quienes presentaron
argumentos acerca de la inoperancia de los rganos de representacin; como
consecuencia, el cambio poltico importante en la capital se registr hasta 1988, ya que
la reforma constitucional aprobada un ao antes propici la creacin de Asamblea de
Representantes del D.F. (ARDF), antecesora de la actual Asamblea Legislativa del D.F.
(ALDF). La ARDF mantuvo su vigencia durante tres periodos de tres aos (1988-1991,
1991-1994 y 1994-1997).xi
Por tanto, la ARDF hara las veces de un congreso local, es decir, se

encargara de legislar para los asuntos de la localidad; pero slo de manera parcial,
ya que sus atribuciones quedaron nuevamente supeditadas al Congreso de la
Unin, que an conservara la facultad exclusiva de legislar para los asuntos
trascendentales para la capital (ley orgnica, presupuesto, seguridad, organizacin
administrativa, etc.). Dicha reforma poltica tampoco consider la existencia de
autoridades locales electas por los ciudadanos ni la aparicin de una constitucin
local. Sin embargo, la presencia de la ARDF signific un avance importante en
trminos de la democracia representativa en la entidad.
Cabe observar que la reforma constitucional registrada en 1994 -ltimo ao
de gobierno del presidente Carlos Salinas (1988-1994)- favoreci la redaccin del
Estatuto de Gobierno del D.F. (EGDF), una especie de constitucin local redactada
exclusivamente por el poder Legislativo federal. As, el EGDF incluira las
atribuciones y facultades tanto para los rganos locales de gobierno como para los
poderes federales; aunque dicho estatuto no contrariaba la supremaca legislativa
de la Carta Magna. Por tanto, las funciones gubernativas trascendentales de la
capital nuevamente recayeron en los poderes federales, en cambio, algunas
funciones -sobre todo de corte administrativo- fueron asignadas a las autoridades
locales, por ejemplo:
La ARDF formulara el presupuesto de egresos de la entidad, mismo que sera
finalmente aprobado por los diputados federales, quienes especficamente legislaran
acerca de los montos de endeudamiento de la entidad; el presidente no podra remover
al encargado del poder ejecutivo local, sino que lo hara la ARDF, la cual se encargara
tambin de crear su propia ley orgnica, asumira atribuciones fiscalizadores de las
erogaciones en la entidad y tomara mayor control administrativo del gobierno local, etc.
xii
Consecuentemente, la discusin acerca de la reforma poltica del D.F.

continu durante la dcada de los aos noventa, sobre todo como consecuencia
de la presin ejercida al gobierno federal por parte de los partidos de oposicin y
de la poblacin capitalina, ya que stos ltimos aspiraban a una transformacin
democrtica del gobierno local; pero la resistencia del gobierno federal no hizo
sencillo el proceso.
As, la presin poltica externa al gobierno federal fue el motor de la reforma
constitucional de 1996, que tambin fue la transformacin poltica ms relevante
registrada en el D.F. durante toda su existencia, debido al carcter democrtico de
los cambios.xiii
De tal manera que la reforma poltica del D.F. de 1996 entr en vigencia un
ao despus. Por esto las novedades al rgimen interno incluyeron la aparicin de
245
la Asamblea Legislativa del D.F., que se encargara de: legislar acerca de las
elecciones internas (asamblestas y Jefe de Gobierno), legislar en materia de la
administracin pblica, civil y penal locales, planeacin del, desarrollo urbano,
nombrar a un sustituto del Jefe de Gobierno en caso de su falta, etc.; adems, la
ALDF podra enviar iniciativas y decretos referentes a la vida de la capital ante el
Congreso de la Unin. Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia del D.F.
(TSJDF) sera el encargado de cumplir las funciones del poder Judicial en la
capital.xiv
La reforma poltica cre la figura del Jefe de Gobierno del D.F. (JGDF), quien
tendra atribuciones similares a las desarrolladas por los gobernadores de las
entidades federativas; aunque con salvedades. As, el JGDF desde ese momento
cont con atribuciones como las siguientes: cumplir y ejecutar las leyes aprobadas
por el Congreso de la Unin, presentar la iniciativa de ley de ingresos y presupuesto
de egresos ante el poder Ejecutivo federal, nombrar a los servidores pblicos de la
localidad, enviar iniciativas de ley a la ALDF y ejecutar las leyes expedidas por la
misma, etc.
Sin embargo, los poderes federales conservaron las facultades determinantes
de la vida poltica y econmica en el D.F., por ejemplo: el poder Ejecutivo federal
mantuvo la prerrogativa de enviar iniciativas de ley ante el Congreso de la Unin
referentes al D.F., proponer al sustituto del JGDF ante el Senado en caso de
remocin, enviar al Congreso su propuesta de endeudamiento para el D.F., etc.;
por su parte el poder Legislativo federal retuvo la facultad para legislar en materia
del D.F. -salvo lo dispuesto para la ALDF-, de ah que an redacte de manera
exclusiva el EGDF, como lo hizo desde 1994; adems de legislar en materia de
deuda pblica para la Ciudad de Mxico.
Cabe mencionar que los cambios planteados en la reforma de 1996 se
pusieron en prctica un ao despus; no obstante, algunas transformaciones se
cumplieron de manera paulatina a travs del tiempo, por ejemplo:
La ALDF slo legisl en materia civil y penal hasta el ao de 1999; en tanto que
los ciudadanos capitalinos votaron y eligieron por primera vez a sus jefes
delegacionales hasta el ao 2000, ya que antes de esto los designaba el encargado del
poder Ejecutivo local; tambin, el JGDF permanecera seis aos en el cargo a partir de
las elecciones del 2000, debido a que el primero de ellos -Cuauhtmoc Crdenas, 19972000- dur tres aos en el cargo.xv
LOS PROBLEMAS HISTRICOS DEL D.F.

Los problemas histricos del D.F. se ubican un ao antes de su creacin, ya
que los diputados del Congreso Constituyente de 1823 propusieron la creacin del
D.F. en el lugar que tiene en este momento -aunque con una dimensin espacial
inferior-; sin embargo, la ley no les confera esta atribucin, puesto que la
designacin del D.F. era una facultad exclusiva del Congreso Ordinario (con sus
dos cmaras), decisin que incluira la participacin de la mayora de los
representantes de las entidades federativas, que por cierto an no estaban
conformadas ni haba sido reconocidas. xvi
Adems de la anterior falla, resulta pertinente destacar que el espacio
territorial especfico que servira para instalar la capital federal tambin fue omitido
246
en la Constitucin de 1824 -aprobada por los legisladores mexicanos en octubre-;

de suerte que en el listado de entidades y territorios integrantes de la Federacin
el D.F. no fue mencionado ni incluido en la primera constitucin mexicana de
manera especfica.
Guadalupe Victoria fue quien cre al D.F. el 18 de noviembre de 1824
mediante un decreto, un instrumento administrativo reconocido generalmente a la
investidura del poder Ejecutivo. En consecuencia, slo a partir de ese momento la
Ciudad de Mxico fue formalmente el espacio territorial husped de los poderes
federales, cuyo centro sera la Plaza Mayor y su extensin ocupara un radio de
dos leguas -equivalente a ocho kilmetros aproximadamente; pero no era facultad
del presidente en turno crear al D.F., sino del Congreso Ordinario. xvii
En consecuencia, para comprender los problemas histricos del D.F. en su
forma de gobierno, resulta preciso recuperar lo expresado en tribuna por el
encargado de la Secretara de Relaciones, Lucas Alamn -el 22 de julio de 1824-,
quien advirti que si existan contradicciones facultativas entre las autoridades de
los poderes locales y federales, ello significaba que la Constitucin estaba mal
hecha, pues no esclareca de manera idnea las esferas gubernativas de uno y
otro poder.xviii Por tanto, asumimos que la organizacin poltica del D.F. fall desde
su origen, pues sus creadores no distribuyeron de manera equitativa las facultades
entre los diversos niveles de gobierno en la localidad; as que la concurrencia de
tareas gubernativas gener un conflicto que an no se resuelve.
Sin embargo, el asunto primordial que explica el problema del gobierno en la
capital se desprende de la usencia del ejercicio democrtico desde el siglo XIX, ya
que durante ms de un siglo y medio las autoridades del D.F. fueron impuestas por
la Federacin; tampoco se practicaron elecciones a semejanza de las registradas
en las entidades federativas salvo para cargos municipales y legisladores
federales-; sin omitir la conculcacin histrica de los derechos polticos de sus
habitantes, los cuales por cierto ocuparon un espacio central en el discurso
diputados como el seor Mora, quien solicit en la tribuna -el 17 de mayo de 1825les fueran reconocidos plenamente a los capitalinos, pues de lo contrario stos
nunca gozaran de los mismos, realidad que se solucion medianamente entre
1988 y 1997.xix
Lo cierto es que la falta de una democracia plena en el D.F. se ha justificado
desde el siglo XIX- con el siguiente argumento: los poderes federales acotan las
atribuciones de las autoridades locales para garantizar el correcto funcionamiento
del sistema federal, del modelo republicano representativo de las entidades y la
divisin de poderes; dicho en otras palabras, que si se trastocase el orden poltico
del D.F. -elaborado por los poderes federales- se atentara en contra de las bases
fundamentales de nuestra Repblica representativa, federal y democrtica.
Por tanto, los defensores de la supremaca federal sobre la capital han
considerado histricamente que la existencia de poderes plenos de las autoridades
del D.F. pondra en riesgo la relacin y sana convivencia con la Federacin, de ah
que la carencia de autonoma de las autoridades internas, la limitacin de los
derechos polticos de los capitalinos, la inexistencia de una constitucin propia de
la entidad, etc. no haya sido materia de deliberacin legislativa sino hasta el final
del siglo XX y principios del XXI, misma que fue motivada por los cambios
democrticos en el nivel internacional y nacional.
247
LA REFORMA POLTICA DEL D.F.

La ola democratizadora que se registr en nuestro pas durante las ltimas
dos dcadas representa an el motor de cambios en la vida poltica nacional; as,
los partidos de oposicin gradualmente se convirtieron en cabezas de gobierno de
los diversos municipios, gubernaturas y la misma presidencia; por su parte, el
Congreso de la Unin y los congresos locales estn integrados ahora por fuerzas
polticas cuyo poder est equilibrado; por ende, el poder legislativo en Mxico es
plural y conforma gobiernos divididos.
Lo anterior indica que en nuestro presente el poder poltico ya no recae en
una sola persona, partido poltico ni faccin: las autoridades mexicanas han
aprendido a descentralizar el ejercicio del poder, a compartirlo con otras fuerzas
polticas, a disputar los cargos pblicos a travs de elecciones procuradas por
todos, a incluir a los ciudadanos en la toma de decisiones, a transparentar las
actividades de gobierno, a fiscalizar los recursos del erario, a preservar el estado
de derecho, etc. De suerte que la sociedad mexicana comienza a beneficiarse de
los primeros frutos que son resultado de un ejercicio democrtico de no muy lejano
inicio.
La reforma poltica del D.F. no puede sustraerse a dicha ola democrtica que
vive nuestro pas. Han pasado 190 aos desde la creacin de la capital federal y
ya no resultan sostenibles los argumentos que impiden la trasformacin de su
estructura poltica, debido al falso argumento de que la reforma provocara un
inadecuado funcionamiento del sistema federal, del modelo republicano
representativo de las entidades o la divisin de poderes, pues lo nico cierto es que
se ha impedido el pleno ejercicio democrtico en la entidad, ya que las atribuciones
de las autoridades locales dependen en parte de la Federacin: la cmara de
diputados decide finalmente la Ley de ingresos y el presupuesto de egresos, el tope
de endeudamiento, redacta exclusivamente el EGDF, el presidente designa al
procurador y al responsable de la seguridad pblica locales; no existen partidos
polticos locales, etc.
Por esto, la transformacin poltica del D.F. recae en la dimensin de los
cambios democrticos, de otra manera su status jurdico-poltico se mantendr
como hasta la fecha; aunque lo anterior se facilitar siempre y cuando se abra la
deliberacin sobre el tema y se incluya a todos los actores involucrados
(ciudadanos, autoridades, partidos polticos, OSC, etc.). Resulta preciso que se
despierte la sensibilidad entre la clase poltica mexicana para resolver el tema del
rgimen de la capital, sobre todo por parte de los integrantes de los poderes
federales (senadores y diputados) y congresos locales, debido que la Constitucin
les confiere slo a stos la facultad de cambiar la forma de gobierno en la capital.
En materia de la reforma poltica del D.F. en 2014, resulta pertinente que se
supere la discusin acerca de la creacin de la entidad nmero 32, en cambio,
parece prudente que el D.F. mantenga su status y definicin nominal -ser la sede
de los poderes federales-; pero que una reforma constitucional reordene las
facultades asignadas tradicionalmente a la Federacin en favor de la autonoma
ya no de los rganos de gobierno sino de los poderes locales, los cuales contaran
248
con las atribuciones idnticas o similares reconocidas al resto de los gobiernos en

las entidades, siempre con el objetivo de vigilar que no se ponga en riesgo las
relaciones con la Federacin por una eventual ingobernabilidad local.
Consecuentemente, se precisara:
A. La convocatoria a un congreso constituyente que llame a la
integracin de un congreso ordinario del D.F., que asumira las facultades
reconocidas al resto de los congresos locales, sin importar que se
mantenga el nombre de ALDF. La primera tarea de dicho congreso
ordinario sera la promulgacin de la constitucin del D.F. en la cual se
establezca el tipo rgimen interno, sus caractersticas y las facultades
reconocidas a las autoridades internas; adems de las disposiciones
referidas a los poderes locales en materia econmica, poltica, social y
cultural de la capital, todo ello sin contravenir lo dispuesto por nuestra
Constitucin en materia de los gobierno de las entidades;
B. El congreso del D.F. legislara de manera autnoma lo referente
a la vida interna de la capital, sin vulnerar el principio de la concurrencia
de atribuciones entre los diversos niveles de gobierno en la entidad
(delegaciones, Jefe de Gobierno y poderes federales); con lo anterior el
congreso local legislara y aprobara anualmente -de manera exclusiva- la
Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos locales; tambin fijara los
topes de endeudamiento para la capital y, adems, redactara una ley
exclusiva para los servidores pblicos del D.F., etc., sin que ello pusiera
en riesgo las relaciones con la Federacin;
C. Por otra parte, el JGDF tendra las atribuciones idnticas o
similares a las conferidas a los gobiernos locales; as, ste designara
libremente al procurador de justicia y al encargado de la seguridad pblica
locales, nuevamente, sin que ello pusiera en riesgo las relaciones con la
Federacin;
D. La organizacin poltica-administrativa en el D.F. descansara en
las delegaciones; aunque con funciones idnticas o similares a las
conferidas a los municipios; por tanto, existiran sndicos y regidores con
el propsito de hacerle contrapeso al jefe delegacional, quien tambin
tendra funciones idnticas o similares a las conferidas a los presidentes
municipales;
E. Se permitira la existencia de partidos polticos locales.
En tanto, los poderes federales se abstendran de intervenir en la vida poltica
y econmica del D.F., salvo en aquellas materias establecidas en la Constitucin
vinculadas con los gobiernos de las entidades. De esta forma tendramos que:
a)
El poder Legislativo federal no legislara para el D.F. de
manera especfica (ingresos y egresos, monto de endeudamiento,
EGDF, etc.);
b)
La Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de
Diputados se abstendra de revisar la administracin de los recursos
provenientes del endeudamiento por parte del JGDF; en su caso sera
la ALDF la encargada de esta tarea;
249
c)
El Senado de la Repblica se apegara a los mismos
criterios para declarar la desaparicin de los poderes en el D.F. como
lo hace para el resto de las entidades;
d)
El poder Ejecutivo federal ya aprobara el nombramiento
o remocin del procurador de justicia ni del encargado de la seguridad
pblica locales; dicha funcin quedara en manos del JGDF.
250
ANEXO
Modelo 1
Modelo ejercido en la capital entre 1917 a 1928:
Municipios en el D.F., sin constitucin local, con elecciones para autoridades
municipales, un gobernador designado por el presidente que asumen funciones
subordinadas a los poderes federales.
Modelo 2
Modelo registrado en la capital entre 1929 a 1996:
Existencia de un Departamento con delegaciones, regente, poder legislativo local
subordinado a la Federacin, sin constitucin propia, sin elecciones para autoridades
locales, salvo para legisladores federales, las autoridades locales amplan sus
atribuciones de carcter administrativo, aparecen algunos espacios de limitada
participacin ciudadana (Consejo Consultivo, comits de manzana, asociaciones de
residentes, juntas de vecinos, ARDF, EGDF, etc.).
Modelo 3
Modelo vigente
Se registran elecciones libres y universales para elegir a los integrantes de la ALDF,
Jefe de Gobierno, Jefes Delegacionales quienes, junto con el TSJDF, representan a las
autoridades locales; Sin embargo, los poderes federales an deciden los recursos
econmicos de la capital, no existe una constitucin local el Congreso modifica el EGDFy aprueba la Ley de ingresos y el presupuesto de egresos de la entidad, el presidente
designa al encargado de la seguridad pblica y al procurador locales, tampoco existen
partidos polticos locales, etc.
Modelo 4
Modelo que nunca se ha puesto en prctica, a pesar de ser la fuente de inspiracin
para cambiar de manera importante la estructura poltica interna de la capital:
Transformacin del D.F. en la entidad 32, con plenos poderes locales: congreso
local, gobernador, municipios, constitucin local, etc.; pero la entidad conserva su calidad
de ser capital de Mxico.
Modelo 5
Que el D.F. no sea la entidad 32; pero que los poderes federales y las entidades
federativas reconozcan a las autoridades de la Ciudad de Mxico los atributos
gubernativos idnticos o similares al resto de los gobiernos locales:
Un congreso constituyente que d paso a un congreso ordinario en el D.F., cuyo

accionar se apeguen a las disposiciones constitucionales para los gobiernos
locales;
Creacin de una constitucin del D.F. elaborada y aprobada exclusivamente por

el congreso ordinario del D.F., cuyo alcance se apegue a lo dispuesto por
nuestra Constitucin.
Un congreso local que legisle de manera autnoma para el D.F., sin que
contradiga lo dispuesto por la Constitucin, en materia de la concurrencia de
atribuciones entre los diversos niveles de gobierno; que apruebe de manera
exclusiva la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos; as como los topes
de endeudamiento para la capital; y elabore una ley exclusiva para los
251
servidores pblicos del D.F., etc., sin que ello ponga en riesgo las relaciones
con la Federacin.
Un JGDF con funciones idnticas o similares a las conferidas a los gobiernos
locales; que designe libremente al procurador de justicia y al encargado de la
seguridad pblica locales, sin que ello ponga en riesgo las relaciones con la
Federacin.
Los jefes delegacionales con funciones idnticas o similares a las conferidas a
los presidentes municipales
Delegaciones con funciones idnticas o similares a las conferidas a los
municipios
Aparicin de sndicos y regidores que hagan contrapeso al jefe delegacional,
con funciones idnticas o similares a las conferidas a los municipios;
La aparicin de partidos polticos locales;
En cambio, los poderes federales se abstendran de participar directamente en
el gobierno de la capital, para as favorecer la creacin de verdaderos poderes
locales en el D.F.
252
TEMA 2
AVANCES Y RETROCESOS DEL GOBIERNO Y LA CIUDADANA EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS, COMBATE A LA CORRUPCIN Y
EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
253
254

Sandra Flores Alonso182
Existen excelentes antecedentes del estudio de la rendicin de cuentas
parlamentaria en Mxico y pese a que se han llevado a cabo diagnsticos y
evaluaciones de diferentes aspectos del trabajo parlamentario, desde distintos
enfoques y con distintos resultados, an no ha permeado el concepto fuera del
mbito acadmico.
Sin duda son muy tiles los trabajos especializados sobre cunto y en qu
gasta el Poder Legislativo, as como tambin las evaluaciones e indicadores del
trabajo y desempeo legislativo, que alcanzan a desvelar algunos aspectos en esta
materia. Sin embargo, an falta relacionarlo con el control y participacin ciudadana
y su impacto en la consolidacin de la democracia.
En el mbito internacional hay ms claridad en la conceptualizacin y en las
herramientas que pueden utilizar los parlamentos para lograr el objetivo de
transparentarse y rendir cuentas, por lo que es necesario valorar su aplicacin en
Mxico. Por tanto, el presente trabajo utiliza el modelo del Parlamento Abierto
propuesto por la Unin Interparlamentaria (UI) para hacer una sencilla evaluacin
de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin y contribuir a identificar reas
de opacidad con el fin de impulsar cambios en las reglas y prcticas parlamentarias,
as como su urgente aplicacin, lo que sin duda contribuir a combatir la
discrecionalidad e ineficacia que tanto afecta la imagen del Congreso.
Sumario. I. Rendicin de Cuentas. II. El Enfoque del Parlamento
Abierto. III. El caso de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la
Unin.
IV. Conclusiones. V. Fuentes consultadas.
182Miembro
fundador de la REDIPAL; Licenciada en Comunicacin por la UNAM, Mster

en Democracia y Parlamento por la UNAM y la Universidad de Salamanca, Espaa;
Diplomada en Derecho Parlamentario por la UIA; Asesora Parlamentaria en la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin, Mxico. Mail: sandra.flores@congreso.gob.mx ,
Twitter @sandrafloresa.
255

I.
Rendicin de Cuentas
En nuestro pas, el debate de la rendicin de cuentas ocupa cada vez mayor

atencin y vemos como el uso del concepto en los discursos polticos y en los
informes de diversos rganos est presente, aunque en muchas ocasiones
distorsionado y poco comprendido.
El concepto rendicin de cuentas es tan fundamental como elusivo. Es un
trmino que viene del ingls accountability y, como en muchos casos, al llevar un
concepto a otra cultura se llega a cambiar el significado y se pierde la fuerza de la
palabra.
Accountability en su acepcin original significa ser sujeto a la obligacin de
reportar explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de algo.183 Sin
embargo en la lengua espaola se carece de una palabra adecuada que exprese
con claridad esa acepcin y ante ello se usa rendicin de cuentas.
Lo anterior porque accountability se deriva de account y este sustantivo deriv
en accounting, que se refiere a la profesin de contabilidad y accountability, que
hace referencia al acto de dar cuentas.184
En el concepto original accountability conlleva un sentido claro de obligacin,
es la rendicin obligatoria de cuentas, pero no slo como obligacin, sino tambin
incluye la exigencia de cuentas como derecho. Como en los controles al poder, las
obligaciones de unos son los derechos de otros, por lo que la idea de accountability
contempla de antemano a dos partes involucradas: los que rinden cuentas y los
que exigen cuentas.185
El derecho a la rendicin de cuentas consiste en que los ciudadanos puedan
exigir cuentas a las autoridades y servidores pblicos, quienes tienen la obligacin
de justificar y aceptar las responsabilidades por las decisiones tomadas, de acuerdo
a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos en Mxico.186
La rendicin de cuentas significa, para Delmer D. Dunn:

183
The Random House Dictionary of English Language, 2. Edicin completa, Random

House, New York, 1987, citado por Ugalde, Luis Carlos, Rendicin de Cuentas y
Democracia: el caso de Mxico, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2002, p.9.
184 Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de transparencia, nm.
3, Mxico, IFAI, 2008, p. 12. Una versin anterior de este texto apareci en ingls bajo el
ttulo Conceptualizing Accountability, The Self-Restraining State: Power and
Accountability in New Democracies, eds. Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F.
Plattner (Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999), p. 1328. La edicin
consultada es la traduccin del texto al espaol reformulado, reestructurado y reescrito por
el mismo autor.
185 Schedler, Andreas, Ibid.
186 Nieto Castillo, Santiago, Rendicin de cuentas y transparencia como elementos para la
persistencia democrtica en: Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Alejandro
(coords.), Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernndez Ruiz. Derecho Constitucional y
Poltica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, p. 398.
256
La obligacin de todos los servidores pblicos de dar cuentas, explicar y

justificar sus actos al pblico, que es el ltimo depositario de la soberana en una
democracia y para McLean, la rendicin de cuentas es el requerimiento para que
los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso
de sus poderes y responsabilidades, acten como respuesta a las crticas o
requerimientos que les son sealados y acepten responsabilidad en caso de
errores, incompetencia o engao. 187
En Casar et al. (2010), se seala que el trmino rendicin de cuentas se

emplea en ciencia poltica para referirse a la responsabilidad que un sujeto de
poder debe asumir frente a otro, con el fin de controlar el ejercicio del poder y
sancionar su abuso.188
Una concepcin muy til y sencilla la expone Schedler al explicar que el
concepto est anclado en las cuentas, las que etimolgicamente han sido muy
cercanas a los cuentos.
Las personas contamos nmeros y contamos historias. Rendimos cuentas
damos informacin y rendimos cuentos damos razones. Y bajo la perspectiva
inversa: exigimos cuentas (claras) y exigimos cuentos (convincentes). Pero siempre
recordando que la rendicin de cuentas no es un acto unilateral del soberano, que
los sbditos tienen que aceptar contentos, callados y agradecidos.189
Una vez aclarado el concepto de rendicin de cuentas en la ciencia poltica,

nos encontramos con la necesidad de encontrar un mtodo para analizar si la
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin rinde efectivamente cuantas a la
ciudadana, para ello encuentro muy til el enfoque del Parlamento Abiero que
promueve la Unin Interparlamentaria y que he conocido ms de cerca por las
clases con el Dr. Khemvirg Puente, el cual mencionamos a continuacin.
II.
El enfoque del Parlamento Abierto
En la actualidad los parlamentos cuentan con herramientas para evaluar sus

funciones y su labor, como es el caso del modelo, los seis grandes temas
propuestos por la UI para la evaluacin, no solo del parlamento sino de la
democracia de un pas, con base en la idea de que toda democracia necesita de
un parlamento fuerte:190
1. La representatividad del parlamento;
2. El control del Ejecutivo por parte del parlamento;
3. La capacidad legislativa del parlamento;
4. La transparencia y accesibilidad del parlamento;
5. La obligacin del parlamento de rendir cuentas;
6. La participacin del parlamento en la poltica
internacional.
187
Ugalde R., Luis Carlos, La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales,
Op. Cit., p. 9.
188 Casar, Mara Amparo, Marvn, Ignacio y Puente Khemvirg, La rendicin de cuentas y
el poder legislativo, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, 2010, p. 2
189 Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Op. Cit., p. 15.
190 Unin Interparlamentaria, Evaluar un parlamento: Conjunto de herramientas para la
autoevaluacin de un parlamento, Suiza, Inter-Parliamentary Union, 2008, p. 5-7.
257
Mxico participa activamente en organismos internacionales en el tema de

parlamento abierto, el cual nace de cmo los principios rectores del Gobierno
Abierto pueden adecuarse a las instituciones legislativas e impulsar una mejor
calidad institucional, una mejor conexin con el ciudadano y la obtencin de la
confianza pblica.
Lo que se busca es alinear al mbito parlamentario los principios de la Alianza
de Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP) al promover la
transparencia, la integridad y la anticorrupcin a travs del empoderamiento de los
ciudadanos y el uso de nuevas tecnologas de gestin de informacin y
documentacin en los Parlamentos. Rescatando que una gestin legislativa
eficiente ocupa un lugar central en el planteamiento tanto del Estado de Derecho
como de la Democracia.191
En la Declaracin de Santiago sobre Transparencia e Integridad en los
Parlamentos y Partidos Polticos firmada en el ao 2012, se destaca
el papel central que desempean la transparencia, la accesibilidad y la
integridad parlamentaria, tanto en el combate contra la corrupcin, como en el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica de nuestros Estados.
La Alianza de Gobierno Abierto en su subcaptulo referido a Legislative

Openness, busca
Promover la transparencia y la anticorrupcin a travs del empoderamiento
de los ciudadanos y el uso de nuevas tecnologas en los parlamentos, as como
asumir las mejores prcticas establecidas por las organizaciones de la sociedad
civil de monitoreo parlamentario (PMOs) en la Declaracin sobre la Transparencia
Parlamentaria.192
Los parlamentos nacionales y los rganos legislativos subnacionales y

transnacionales deben generar compromisos con la transparencia y la participacin
ciudadana en el trabajo parlamentario, desde el cumplimiento del principio de
mxima publicidad y acceso a la informacin parlamentaria y legislativa en formatos
sencillos y mecanismos de bsqueda simple.
Los principales documentos relacionados con la transparencia parlamentaria
son la Declaracin de Santiago, los principios del Open Government Partnership
en su subcaptulo sobre Legislative Openness y las Cartas de la OEA, entre otros.
Por la naturaleza representativa de los gobiernos democrticos, el acceso a
la informacin se ha convertido en un derecho fundamental y una condicin
esencial para promover la transparencia de los rganos legislativos. Sin embargo,
el rpido desarrollo de las tecnologas de la informacin, basadas cada vez ms en
la movilidad (Gobierno Mvil) y la gestin de gran cantidad de datos (Big Data), as
como la creciente implementacin de las redes sociales en los servicios pblicos
191 Fundacin Ciencias de la Documentacin, Curso Parlamento Abierto y su Evaluacin,

[en lnea], Espaa, OEA, 2014, [consultado el 30-01-14], formato html, disponible en
Internet: http://www.documentalistas.org/noticia-parlamento-abierto-y-su-evaluacion/
192 Fundacin CD, Curso Parlamento Abierto y su Evaluacin, [en lnea], Espaa, OEA,
2014, [consultado el 30-01-14], formato html, disponible en Internet:
http://www.documentalistas.org/formacion/tipologia/online/listado_cursos/parlamentoabierto/
258
generan retos y desafos que obligan a los parlamentos a establecer normas y

marcos internacionales de evaluacin parlamentaria.
El reto es analizar propuestas sobre la viabilidad de este concepto y en
especfico sobre cmo implementar los principios rectores del Gobierno Abierto y
la Gestin de Informacin en las instituciones legislativas, con el fin de generar una
agenda de trabajo compartida para su implementacin futura.
III. El caso de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin
Para finalizar con un caso prctico, reviso las caractersticas de la Cmara de
Diputados del Congreso mexicano respecto a las seis variables de anlisis del
modelo de David Beetham de un parlamento democrtico moderno (PDM),
consistente en un crculo virtuoso con las caractersticas deseables en los
parlamentos de los pases democrticos:193
193
Beetham, David, El Parlamento y la Democracia en el Siglo Veintiuno, Una gua de

buenas prcticas, Suiza, Unin Interparlamentaria, 2006, 211 p.
259
Mecanismos procesales e institucionales para lograr un PDM

1. REPRESENTATIVO
Ideal
Mxico
Si se llevan a cabo elecciones libres.
Sistemas y procedimientos electoral
Existen reglas electorales que permiten
libres y correctos que reflejen la
representacin;
diversidad nacional y de gnero
Hay 200 diputados de representac
al utilizar, entre otros, procedimiento proporcional.
especiales para velar por la representaci
La cuota de gnero es de 40% de candidatu
y en
de grupos marginados o excluidos
breve se expedirn las reglas de la paridad.
Medios para garantizar
En el Congreso estn representados la may
la representacin de y por todos
de los sectores, no todos como los indgena
los sectores de la sociedad.
personas con discapacidad, que ms bien son ca
aislados. Las agrupaciones sindicales del
pas estn representadas por 40 diputa
federales.
A otros se les conoce con sobrenombres co
telebancada, pejebancada.
Sexiste reglamentacin para los partidos, p
Procedimientos, organizaciones
y sistemas de Partidos abier no
democrticos e independientes.
son para nada abiertos y son poco democrtic
Mecanismos para garantizar los
S estn garantizados esos derechos en la
derechos de la oposicin y de
pero en la
otros grupos polticos, y para permi
prctica se ven sometidos a las decisiones
sus dirigentes partidarios y por los coordinado
todos los miembros desempear sus
parlamentarios.
mandatos libremente, sin verse
sometidos a influencias o
presiones indebidas.
Libertad de palabra y de asociacin
S estn garantizados esos derechos en
Mxico en los artculos 6 y 9 Constituciona
Garantas de los derechos e
Estn garantizados en la medida de que pue
inmunidades parlamentarios,
acudir a tribunales a defenderlos, pero por la discip
partidista
en particular de los
no lo hacen.
Presidentes y otros titulares
funciones directivas.
Polticas y procedimientos para
la igualdad de oportunidades.
Horas y condiciones de trabajo
no discriminatorias.
Servicios lingsticos para todos
los miembros.
Fuente: Elaboracin propia
En las leyes est garantizada esa igualdad, p

en la realidad
el monopolio del acceso al poder lo tienen
partidos polticos.
El horario regular de sesiones es de 11:00
a 16:00 horas, pero en ocasiones es arbitra
como la sesin
del 12/12/13 que dur 21 horas.
En algunos casos hay lenguaje de seas y
eventos internacionales traduccin simultnea.
2. TRANSPARENTE
260
Ideal
Deliberaciones abiertas al
pblico
Informacin
previa
al
pblico acerca de los temas
tratados por el parlamento
Documentacin disponible
en los idiomas concernidos
Disponibilidad
de
instrumentos de fcil utilizacin,
como Internet
Tener su propio personal y
locales de relaciones con el
pblico
Legislacin
sobre
la
libertad de acceso a la
informacin
Mxico
Slo las de pleno y en comisiones parcialmente.
Las reuniones de pleno, se conocen la noche
anterior, y con frecuencia se cambia el orden del da
sin previo aviso. Algunas comisiones publican su
orden del da en Gaceta Parlamentaria.
Slo en espaol.
S se cuenta con portal web, Biblioteca y sus
servicios de informacin, Canal de TV, Gaceta
Parlamentaria, Diario de los Debates, Unidad de
Enlace, redes sociales (poco usadas)
La Cmara de diputados cuenta con casi 6 mil
empleados, esto depende de la Legislatura, pero muy
pocos se relacionan directamente con la ciudadana.
El recinto era, hasta hace poco, de fcil acceso, pero
no hay un lugar especfico para audiencias con la
ciudadana, excepto el Comit de Informacin,
Gestora y Quejas y el rea de consulta de la
Biblioteca.
La Ley de acceso mexicana es muy buena pero
no se cumple, se busca cmo darle la vuelta.
261
3. EFICAZ
Ideal
Garantizar la independencia y
autonoma del parlamento, que incluya
el control de su presupuesto.
Personal
profesional
independiente y separado de la
administracin pblica.
Servicios
adecuados
e
imparciales de documentacin e
informacin para los parlamentarios.
rgano parlamentario de
organizacin de las labores
Procedimientos de planificacin
y
programacin adecuada de las
deliberaciones
Sistemas
de
control
del
desempeo parlamentario
Encuestas de opinin de grupos
especficos, acerca de su percepcin
de la eficiencia parlamentaria.
Procedimientos sistemticos de
rendicin de cuentas del Ejecutivo.
Facultades
y
recursos
adecuados para las comisiones.
Rendicin de cuentas de
organismos
pblicos
no
gubernamentales.
Garanta
de
participacin
parlamentaria
efectiva
en
el
presupuesto nacional y en la auditora
de las cuentas.
Capacidad de tratar temas de
inters para la sociedad y mediar en
casos de tensin y evitar conflictos
violentos
En
la
aprobacin
de
nombramientos,
garantizar
procedimientos justos, equitativos e
imparciales.
Mecanismos que garanticen el
cumplimiento
de
normas
Mxico
Si se cuenta con autonoma respecto de
sus asuntos internos.
Si cuenta con personal propio, dividido en
alta burocracia, mandos medios, personal de
base, de confianza, por honorarios y servicio
social. El Servicio Civil de Carrera existe en la
Ley pero no opera.
Cuenta con 5 centros de estudio, 2
bibliotecas, centros de informacin de los grupos
parlamentarios y 1 museo.
Conferencia para la Programacin y
Direccin de los Trabajos Legislativos.
Responsabilidad de la Mesa Directiva, con
el auxilio de las Direcciones de apoyo a las
sesiones y de apoyo parlamentario.
En la ley existen, se conoce poco y mal.
Diferentes acadmicos y asociaciones realizan
evaluaciones al trabajo legislativo.
Se llevan a cabo, pero no se conocen los
resultados. Algunos se conocen por el Centro de
Estudios Sociales y de Opinin Pblica
(CESOP).
Si existen mecanismos de control
parlamentario como la revisin de Cuenta
Pblica, la Glosa del Informe de Gobierno y
comparecencias, entre otros.
Si previstas en la ley, pero falta mucho por
mejorar.
Hasta hace poco no estaba normado; con
las recientes reformas constitucionales, todo
organismo que utilice recursos pblicos deber
rendir cuentas.
Si est dada esa garanta, se lleva a cabo,
pero no existe la autonoma tcnica para hacerlo
a cabalidad.
Si se debate con cierta libertad y siempre
se abordan temas de coyuntura.
En la ley se establece as, en la prctica
es un reparto de cuotas partidarias.
Constitucionalmente garantizado pero no
se lleva a cabo en todas las reas; los Centros
de Estudio trabajan en la armonizacin
262
internacionales y del Estado de

Derecho
Cooperacin interparlamentaria
y diplomacia parlamentaria
Mecanismos
de
consulta
peridica
con
las
legislaturas
subnacionales.
legislativa pero estn muy desvinculados del

proceso legislativo.
Si
se
trabaja
en
reuniones
interparlamentarias, binacionales y con diversos
organismos parlamentarios mundiales y
regionales.
Sucede muy poco.
4. PROFESIONAL
Un parlamento profesional no slo cuenta con autonoma poltica, sino
tambin tcnica para tomar decisiones.
La divisin del trabajo parlamentario interno mediante la estructura de
comisiones funcionales y tiles que sirvan para la funcin parlamentaria y no como
mecanismo de compensacin de beneficios (recursos, staff, voceros de un tema).
Otro ejemplo de lo que no es profesional, son los grupos de amistad de la
Cmara de Diputados, donde nicamente se compensa a quien no tuvo una
presidencia de comisin y donde slo se reparten ms cargos. Eso no ayuda a la
profesionalizacin; sino que es dispersar y atomizar el trabajo parlamentario.
El sistema de comisiones de los diputados se usa como compensacin de
beneficios, reparto del poder a travs de ellas, incluso de las comisiones
especiales, grupos de trabajo, grupos de amistad y otros cargos, que colocan a
Mxico en el quinto lugar en el nmero de comisiones en el mundo.
Para resolver ese problema se ha propuesto nombrar vicepresidentes de
subcomisiones, las cuales debern de contar con recursos institucionales y
personal estable de carrera, que en Mxico existe en el papel, pero no en la
realidad.
De hecho la organizacin actual no abona para la profesionalizacin, por
ejemplo un secretario tcnico no tiene incentivos para especializarse en
determinado tema porque su trabajo no es estable, y lo mismo sucede con
asesores y con el apoyo parlamentario en general.
Por lo tanto, es urgente para Mxico el establecimiento de un cuerpo
profesional de apoyo parlamentario, diferente al trabajo que realizan el personal de
estructura y a los puestos de libre designacin, sujeto a reglas de profesionalizacin
y con permanencia ms all de la duracin de la Legislatura.
263
5. RINDE CUENTAS
Ideal
Procedimientos efectivos de control y
de sancin electoral
Procedimientos de informacin a los
electores
Normas y cdigos de conducta de
obligado cumplimiento
Remuneracin adecuada de los
parlamentarios
Declaracin de ingresos y otros
intereses
Lmites mximos obligatorios y
transparencia en la recoleccin de
fondos y gastos electorales
Mxico
Si existen.
Si estn contemplados, pero si no se
cumplen no pasa nada.
Normas obligatorias s; los cdigos
de conducta no han logrado ser
establecidos.
Si, comparado a nivel internacional,
muy buena.
S declaracin patrimonial, pero no
hay registro de intereses.
Los lmites existen, pero no se
respetan. Tampoco el principio de mxima
publicidad se cumple en el tema de fondos
y gastos electorales.
En el marco del modelo propuesto, el siguiente es tal vez el aspecto ms

importante. La accesibilidad es la clave por la participacin del pblico, inclusive de
la sociedad civil y otros movimientos ciudadanos, en la labor del parlamento.
6. ACCESIBLE
Ideal
Diversos medios de acceso
de
los
electores
a
sus
representantes.
Modalidades efectivas de
participacin del pblico en la
etapa pre legislativa
Derecho de libre consulta
de las partes
Interesadas
Derecho pblico de peticin
Procedimientos
sistemticos
presentacin de quejas
de
Posibilidad de cabildeo,
dentro de los lmites de las
disposiciones
legales
que
garantizan la transparencia.
Mxico
No existen en la realidad, aunque es fcil
conseguir telfonos, correo electrnico, ir a oficina o
casas de gestin.
No existe ni la posibilidad de iniciativa
ciudadana an, aunque es una disposicin
constitucional.
No existe un mecanismo institucional para
informar del proceso legislativo. Es solo para la gente
con expertis.
Contemplado en el artculo 8 Constitucional,
ejercido por muy pocos. Todas las peticiones que
llegan a Diputados se atienden por tres vas: a travs
de comisiones, Unidad de Enlace y la mayora se
tramitan por medio del Comit de Informacin,
Gestora y Quejas. En promedio se atiende 2000
peticiones por Legislatura.
Todas las quejas ciudadanas que llegan a la
Cmara de Diputados se envan al Comit de
Gestora. El resultado es que no pasa nada (existe
diferencia entre realizar gestora a presentar una
queja)
Si existe, recientemente reglamentado, pero
an no hay procedimientos para su participacin por
ejemplo en una reunin de comisiones.
264
La intencin es la participacin de la ciudadana en los procesos decisorios,

que la sociedad pueda intervenir e influir en esos procesos, no solo en el proceso
legislativo sino tambin en los mecanismos de control parlamentario.
IV.
Conclusiones
Cuando omos hablar de parlamento abierto, esto se refiere a las

caractersticas del ideal de acceso, no tanto a la transparencia, sino a la
participacin del pblico en los procesos de toma de decisiones y a los diversos
medios de acceso de los electores a sus representados.
Tambin se refiere a la participacin de la sociedad en todas las etapas del
proceso poltico y al acceso a la informacin por medio del Canal del Congreso,
que an est en vas de transmitir por seal abierta, as como la facilidad de
consulta de los debates en texto (hoy slo se encuentran debates del Pleno en
internet) y a los videos de sesiones de comisiones.
Al respecto las tecnologas de informacin (TIC) proporcionan herramientas
para deliberar, participar e influir. Esto es accesibilidad, que la gente no necesite
estar ah, sino que tenga acceso a todo lo que pasa y en este punto la e-democracia
y el e-parlamento se presentan como una solucin ante el desencanto o desilusin
democrtica.
El problema est en el modo en que los polticos toman las decisiones,
alejados de los problemas cotidianos de los ciudadanos. Para ello hoy se cuentan
con instrumentos para recibir peticiones, quejas, propuestas, interaccin con la
ciudadana de manera electrnica y que puede ser totalmente formal para que no
quede en ancdotas del Twitter.
Las tendencias internacionales a favor de la participacin en un parlamento
abierto son propuestas operativas, como por ejemplo impulsar foros deliberativos,
mejorar la Iniciativa Legislativa Popular y reformular el Derecho de Peticin hacia
un modelo ms cercano a la pregunta ciudadana.
Recientemente el Senado de la Repblica ha impulsado la Alianza por
Congresos Abiertos en Mxico, no slo a nivel federal sino en las entidades
federativas. De hecho se comprometi a que, en 2015, al menos la mitad de los
rganos legislativos en Mxico sean abiertos y se apeguen a los 44 postulados de
la Declaracin Sobre Transparencia Parlamentaria.
Finalmente, no dejo pasar la oportunidad de sealar que en el ao 2014 se
realizar la segunda evaluacin a la transparencia de los poderes legislativos en
Amrica Latina, por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa,
consistente en la evaluacin de 10 naciones en la regin sobre el modelo de
mejores prcticas y estndares en transparencia, recogidas en la mencionada
Declaracin Sobre Transparencia Parlamentaria.
265
Fuentes Consultadas
BEETHAM, David, El Parlamento y la Democracia en el Siglo Veintiuno, Una

gua de buenas prcticas, Suiza, Unin Interparlamentaria, 2006, 211 p.
CASAR, Mara Amparo, Marvn, Ignacio y Puente Khemvirg, La rendicin de
cuentas y el Poder Legislativo, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas, 2010, Documento de Trabajo, Divisin de Administracin Pblica,
nm. 241, 59 p.
FUNDACIN Ciencias de la Documentacin, Curso Parlamento Abierto y su
Evaluacin, [en lnea], Espaa, OEA, 2014, [consultado el 30-01-14], formato html,
disponible en Internet: http://www.documentalistas.org/noticia-parlamento-abiertoy-su-evaluacion/
FUNDACIN CD, Curso Parlamento Abierto y su Evaluacin, [en lnea],
Espaa, OEA, 2014, [consultado el 30-01-14], formato html, disponible en Internet:
http://www.documentalistas.org/formacion/tipologia/online/listado_cursos/parlame
nto-abierto/
NIETO Castillo, Santiago, Rendicin de cuentas y transparencia como
elementos para la persistencia democrtica en Cienfuegos Salgado, David y Lpez
Olvera, Miguel Alejandro (coords.), Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernndez
Ruiz. Derecho Constitucional y Poltica,
Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2005, p. 398.
PUENTE, Khemvirg, Legislar en la oscuridad: la rendicin de cuentas en la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Mxico, Instituto de Acceso a la
Informacin Pblica del Distrito Federal, 2009, Ensayos para la Transparencia de
la Ciudad de Mxico, Nm. 10, 94 p.
SCHEDLER, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de
transparencia, nm. 3, Mxico, IFAI, 2008, 60 p.
UGALDE Ramrez, Luis Carlos, Rendicin de Cuentas y Democracia: el caso
de Mxico, Cuadernos de divulgacin de la cultura democrtica, nm., 21, Mxico,
Instituto Federal Electoral, 2002, 61 p.
_____________, La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y
municipales, Cultura de la Rendicin de Cuentas, nm. 4, Mxico, Auditoria
Superior de la Federacin, 2002, 54 p.
UNIN Interparlamentaria, Evaluar un parlamento: Conjunto de herramientas
para la autoevaluacin de un parlamento, Suiza, Inter-Parliamentary Union, 2008.
266

Jorge Chaires Zaragoza*
Resumen
La rendicin de cuentas en el poder judicial es un tema muy reciente. La
transparencia y la fiscalizacin, como elementos constitutivos de aquella, aparecen
en nuestro ordenamiento jurdico prcticamente en la ltima dcada del siglo
pasado. Mientras que la fiscalizacin surge con la reforma constitucional de 1999,
en la que se cre la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, la
transparencia se inicia con la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en el 2002,
Se debe reconocer que aunque se ha avanzado mucho en estos temas, al
grado de que sus sesiones de la Corte son pblicas y que el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin, se abri a la crtica a travs de comentarios a sus
resoluciones, an existe cierta resistencia, sobre todo en reas que
tradicionalmente se han considerado exclusivas del poder judicial, como es la
carrera judicial.
La transparencia y la fiscalizacin de los recursos pblicos, al no ser una
funcin sustancial en el ejercicio de la actividad jurisdiccional, son vistas por los
funcionarios judiciales como actividades extrajudiciales que los distraen de su
verdadera responsabilidad. Hay quienes los consideraran como temas de moda,
como algo pasajero, en cualquier caso propias de la administracin pblica, pero
que no responden a la dinmica de los juzgados y tribunales.
Sin embargo, el verdadero problema se encuentra a nivel local, en donde hay
quienes todava se niegan a abrir su actuacin o a ser evaluados, pero, sobre todo,
a explicar sus decisiones. Hay quienes aoran los tiempos en donde el cargo se
conceba como un verdadero ejercicio de poder.
Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor investigador de

la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I.
267

I.
Introduccin
Histricamente los juzgados y tribunales de nuestro pas se caracterizaron por

su opacidad y secreca en su actuacin. Y aunque se debe reconocer que existen
avances importantes para rendir cuentas sobre su actuacin, al grado de que sus
sesiones son pblicas, sigue existiendo cierta resistencia, sobre todo en reas que
tradicionalmente se han considerado exclusivas del Poder Judicial, como es la
carrera judicial.
Para que se aceptara esta apertura, fue necesario romper con ciertos dogmas
doctrinales que haban determinado su aislamiento de la vida pblica, como la
independencia judicial, la divisin de poderes y el positivismo del Estado.
Sin embargo, no se puede decir que los temas de transparencia, fiscalizacin
o rendicin de cuentas se han afianzado en la cultura democrtica de nuestro pas.
Hay quienes los consideraran como temas de moda, como algo pasajero, en
cualquier caso, propias de la administracin pblica, pero que no responden a la
dinmica de la imparticin de justicia.
Para muchos funcionarios judiciales estos mecanismos slo sirven para
entorpecer su labor jurisdiccional. Al no ser funciones sustanciales en el ejercicio
de la imparticin de justicia, son percibidas como actividades extrajudiciales que
los distraen de su verdadera responsabilidad.
El problema se agrava a nivel local, en donde hay quienes todava se niegan
a abrir su actuacin o a ser evaluados, pero, sobre todo, a explicar sus decisiones.
Hay quienes aoran los tiempos en donde el cargo se conceba como un verdadero
ejercicio de poder.
En este breve trabajo nos referiremos a la transparencia y fiscalizacin en el
poder judicial, como elementos determinantes de la rendicin de cuentas, a efecto
de evidenciar las reticencias por parte del poder judicial de la federacin para
someter su actuacin a los diferentes mecanismos de control democrtico.
268
Rendicin de cuentas
El derecho a conocer la actuacin de los gobernantes y a estar informados de
la utilizacin y manejo de recursos pblicos constituye precisamente el paso del
antiguo rgimen caracterizado por el arcana imperii a un gobierno democrtico,
determinado por la publicidad de los actos de gobierno.
De acuerdo con Ugalde (2002), la transparencia y fiscalizacin no pueden
asimilarse a la rendicin de cuentas, sino que son mecanismos para supervisar los
actos de gobierno, pero no siempre implican la obligacin de los gobernantes para
informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. En este sentido, se
debe entender a la transparencia y fiscalizacin como mecanismos de un sistema
global de rendicin de cuentas, que abarca adems los informes peridicos que los
gobernantes deben rendir a los ciudadanos, al que debemos aadir el sistema de
responsabilidades, pues de nada nos sirve contar con estos mecanismos de
rendicin de cuentas si no se sanciona a los malos servidores pblicos.
La transparencia es una caracterstica que abre la informacin de las
organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico mediante sistemas de
clasificacin y difusin... Sin embargo, la transparencia no implica, en s misma, un acto
de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin
en la vitrina pblica, para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su
caso, usarla para sancionar al servidor pblico responsable.194
La fiscalizacin, por su parte, implica la revisin de los recursos pblicos que
ejerce cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada. Para Jorge
Manjarrez (2003) la fiscalizacin abarca adems de la comprobacin de la legalidad de
los actos pblicos, su eficiencia, eficacia, el cumplimiento de los programas de gobierno
y, recientemente, el fincamiento de responsabilidades. La finalidad ltima de la
fiscalizacin, aclara Manjarrez, es satisfacer la creciente demanda de la sociedad de
lograr la honesta y correcta aplicacin de los recursos pblicos y promover prctica
administrativas sanas en el gobierno195.
194
Ugalde, Carlos Luis. La rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y

Municipales, en Cultura de la rendicin de cuentas. Mxico, editado por la Cmara de
Diputados y la Auditora Superior de la Federacin, 2002, p. 10.
195 Manjarrez Rivera, Jorge, La construccin democrtica de la rendicin de cuentas y la
fiscalizacin en la administracin pblica de Mxico 1997-2001, Mxico, INAP, 2003, p.
57 y 74.
269
Ahora bien Aime Figueroa (2007) considera que la fiscalizacin no es un fin

en s misma, sino que su objetivo ltimo es contribuir a una mejor gestin financiera
del Estado, mediante el control de los recursos pblicos ejercidos en el pasado que
permita hacer recomendaciones para el futuro. En este contexto, subraya la autora,
la rendicin de cuentas sobre la gestin financiera pblica y sus resultados es, tal
vez, la columna vertebral de todo el funcionamiento de una sociedad organizada
como Estado democrtico196.
En consecuencia, el principio de la rendicin de cuentas se puede considerar
como la herramienta ltima de la gestin pblica; es la etapa superior de la
transparencia y fiscalizacin. Su propsito esencial es el que la ciudadana conozca
cmo se ejerce el poder los gobernantes y juzgar su desempeo.
Finalmente, el principio de rendicin de cuentas se puede definir como el
requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los
representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades en caso de errores,
incompetencia o engao197.
a.
Transparencia
La transparencia de la actuacin gubernamental en nuestro pas es un tema

muy reciente. Y aunque nos podemos remontar a la Constitucin de 1824 para
encontrar algunos elementos que invoquen ciertos antecedentes, lo cierto es que
no fue sino hasta la reforma constitucional del 11 de junio de 2002, en que se expide
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
(LFT), que se inicia de manera formal el camino hacia la transparencia.
Transparentar la actuacin de los juzgados y tribunales de nuestro pas era
algo que sencillamente no se tena considerado en la mente del colectivo
ciudadano, mucho menos de los funcionarios del poder judicial. As fue denunciado
no slo por algunos especialistas198, sino que se lleg a aceptar dentro del poder
judicial. La ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Olga Snchez
Cordero, en ocasin del seminario Acceso a la informacin en el Poder Judicial,
celebrado el 5 de diciembre de 2002 sealo que: La informacin generada en el
Poder Judicial de la Federacin durante mucho tiempo se caracteriz por un
hermetismo casi sepulcral. Afortunadamente esta situacin ha desaparecido para
196 Figueroa Neri, Aime. " Entidades de fiscalizacin superior y rendicin de cuentas en el
mbito internacional, La Auditora Superior de la Federacin y la rendicin de cuentas en
Mxico, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, 2007, p. 12.
197 Ian MacLean. The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford University Press,
Oxford, 1996, p. 1.
198 Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin en el poder judicial. Una
aproximacin al caso mexicano desde la perspectiva comparada, El acceso a la
informacin judicial en Mxico: una visin comparada, Mxico, UNAM, 2005, p. 181.
270
siempre. Hoy vivimos tiempos nuevos; pero precisamente por ello debemos
encontrar nuevos caminos de interaccin con la sociedad199.
Uno de las razones que se esgriman para mantener la secreca en los
juzgados y tribunales se basaba en que slo las partes involucradas o sus
abogados deban tener acceso a los expediente. Como lo precisa el Magistrado del
Tribunal Colegiado del Poder Judicial Federal Jorge Meza Prez, el acceso y la
transparencia a la informacin jurisdiccional slo era entre partes, ya que, aclara,
slo las partes podan consultar un acuerdo, sentencia o el expediente y tener
acceso a la consulta y a solicitar copias de las actuaciones, y lo ms trascendente,
nicamente las partes autorizadas podan recibir informacin sobre el estado del
asunto judicial200.
En la LFT se sigui con este mismo criterio al establecer como informacin
reservada los expedientes judiciales y los procedimientos administrativos seguidos
en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado. Se precis, adems, que el
poder judicial de la federacin deba hacer pblicas las sentencias que hayan
causado estado o ejecutoria y que las partes podran oponerse a la publicacin de
sus datos personales.
Esto gener algunos cuestionamientos entre los especialistas, ya que se
aleg que ello implicaba ms bien un retroceso, en razn de que anteriormente las
sentencias se publicaban ntegramente201. Por otro lado, se discuti hasta dnde
se extiende la informacin reservada en los expedientes judiciales. El debate cobr
mayor relevancia con la entrada del nuevo sistema acusatorio oral, en razn de
que al ser las audiencias pblicas la proteccin de datos personales se pone en
riesgo.
Con la reforma constitucional al artculo 6 del 20 de julio de 2007, se abri la
posibilidad de acceder a los expedientes judiciales, siempre y cuando no se
afectara el inters pblico, la vida privada y los datos personales, privilegindose
en todo caso la mxima publicidad.
Cabe sealar, por otro lado, que en la LFT se dispuso la existencia de un
rgano responsable de garantizar el acceso a la informacin pblica denominado
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), como rgano de la
Administracin Pblica Federal y, como tal, con un mbito de competencia muy
restringido.
No obstante que en el artculo 1 de la LFT se estableci que su finalidad era
el de proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la
informacin en posesin de los poderes de la Unin, y que en la fraccin XIV del
199 Concha, Hugo A. El acceso a la informacin en los poderes judiciales en Mxico,
Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la informacin, Mxico,
UNAM-USAID, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, pp. 172 y 173.
200 Los lmites del derecho a la informacin judicial del pasado y los alcances del presente
y futuro.
http://www2.scjn.gob.mx/red/SIAIPDPRC/PPT/Ponencia_transparencia_Magdo_Meza.pd
f
201 Caballero Jurez, Jos Antonio, La regulacin sobre el acceso a la informacin judicial
en Mxico. Algunos comentarios sobre el estado de la cuestin, El acceso a la informacin
judicial en Mxico: una visin comparada, op, cit., p. 191.
271
artculo 3 se especific que eran sujetos obligados, entre otros, el poder judicial
de la federacin, se aleg que al ser un rgano dependiente del ejecutivo federal
no se poda obligar a los otros poderes del estado a entregar informacin, pues se
violara el principio de la divisin de poderes.
El legislador resolvi el dilema de una manera ms bien prctica. Se dispuso
en el artculo 61 de la LFT que los sujetos obligados en el mbito de sus respectivas
competencias, estableceran mediante reglamentos o acuerdos de carcter
general, los rganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a
los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los principios y
plazos establecidos en esta ley. Lo cual implic que existiera una diversidad de
rganos, criterios y procedimientos para acceder a la informacin pblica202.
Este problema se resolvi de manera pragmtica en la Ley, mediante un
diseo institucional y de procedimiento muy detallado para el ejecutivo y uno
meramente indicativo para el resto de los sujetos obligados, lo que incluye al poder
judicial. En el mismo sentido, Ernesto Villanueva refiere que si bien la Ley regulaba
con minuciosidad lo que concierne a la administracin pblica federal, haba dejado
un mbito importante de libertad y de discrecionalidad a los rganos
constitucionales autnomos y a los poderes legislativo y judicial.
De esta forma, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en cumplimiento a
dicho numeral 61 de la LFT, en el 2003 emiti diversos acuerdos generales, en
donde se delinearon sus criterios respecto a la transparencia203. Para el 2004 emiti
su Reglamento para la aplicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica Gubernamental.
Las crticas no se hicieron esperar, ya que se cuestionaba el por qu los
principios que rigen a la transparencia no se pueden aplicar a todos los rganos
del Estado, incluidos sindicatos y partidos polticos.
Despus de muchos cuestionamientos sobre la necesidad de someter a los
otros poderes del Estado al mbito de competencia del IFAI, la reciente reforma
constitucional del 7 de febrero de 2014, puso fin al debate al someter a la
competencia de un rgano autnomo el acceso a la informacin pblica y la
202
Lpez-Aylln, Sergio y Salgado Perrilliat, Ricardo, El Poder Judicial Federal y la

Transparencia, Crnica de un Derecho en Construccin, p. 115.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/6/cnt/cnt10.pdf
Ernesto Villanueva Ibidem, pp. 179 y 180.
203
http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=1126&Clase=Acuerdo
sDetalleBL
Caballero, Jos Antonio, Transparencia y acceso a la informacin en el Poder Judicial,
Derecho a Saber, p. 117. De acuerdo con el autor estas disposiciones recibieron fuertes
crticas por estimarse que contenan una visin extremadamente estrecha del derecho de
acceso a la informacin. El Poder Judicial federal rectific y public un reglamento que
establece con claridad el carcter pblico de la informacin que se encuentra bajo su
custodia, el cual plantea los procedimientos para el manejo de la misma y define las
instancias para asegurar que la ciudadana pueda acceder a la informacin.
http://www.fundar.org.mx/mexico/pdf/pdfsderechoasaber/sec3%20jose%20antonio%20ca
ballero.pdf
272
proteccin de datos personales no slo de los poderes ejecutivo, legislativo y

judicial, sino tambin de los rganos constitucionalmente autnomos, partidos
polticos, fideicomisos y fondos pblicos, incluso, de cualquier persona fsica, moral
o sindicatos que reciba y ejerza recursos pblicos o realice actos de autoridad en
el mbito federal.
En la reforma se hace una excepcin en cuento a los asuntos jurisdiccionales
de la Suprema Corte de Justicia, y se especifica que en estos casos resolver un
comit integrado por tres ministros. De nueva cuenta la Corte deja sentir su peso y
no permite que se inmiscuyan en los asuntos que, de acuerdo con los ministros,
son propios y exclusivos del poder judicial.
El problema estriba en que la redaccin del texto constitucional no nos
especfica los alcances de las funciones jurisdiccionales de la Suprema Corte de
Justicia. Esto es, bajo el concepto jurisdiccional entra todo lo relacionado con los
juicios que conozca la Corte. Volvemos a confundir la funcin jurisdiccional, que
estriba en la potestad que le otorga la Constitucin a los rganos del poder judicial
para resolver los conflictos de su competencia, con las funciones de carcter
administrativo, en este caso, cuestiones relacionadas con la transparencia.
Aunque si bien se debe reconocer los avances que se han dado en materia
de transparencia dentro del poder judicial, no se puede decir que es un tema que
ha llegado para quedarse. Al no ser una funcin sustancial en el ejercicio de la
actividad jurisdiccional, la transparencia es vista por los funcionarios judiciales
como una actividad extrajudicial que los distrae de su verdadera responsabilidad.
Como lo advierte el Magistrado Ernesto Villanueva, existen todava quienes
afirma que el juez slo debe hablar a travs de sus sentencias o quienes consideran
que el acceso a la informacin y la transparencia es propio de una cultura que
pertenece a los sistemas jurdicos del common law, pero que no es compatible con
nuestro sistema204.
Recientemente el ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin Jos
Silva Meza, reconoci que: A pesar de la exigencia constitucional de que los temas
de acceso a la informacin se sigan con respeto al principio de mxima publicidad,
lo cierto -y as lo debemos reconocer- es que todava nos falta por definir muchas
aristas en esta nueva materia que, como todas las del derecho, habr de ir
generando. Seal que faltaba acostumbrarnos a vivir de cara a la transparencia
y a rendir cuentas de nuestro actuar. Subray que falta acostumbrarnos. No exigir
slo a los dems, sino hacerlo con nosotros mismos, como una forma natural de la
actuacin pblica, sin resistencia, sin simulacin, naturalmente205.
b. Fiscalizacin
204
Op. cit, p. 181.

Memoria del IV Seminario internacional de acceso a la informacin judicial y los
beneficios para la sociedad, celebrado los das 25, 26 y 27 de octubre 2011, p. 48.
https://www.scjn.gob.mx/transparencia/Documents/PublicacionesTransparencia/Memoria_
IV_Sem_Intl_Acceso_InfJud_y_BenefSociedad.pdf
205
273
Al igual que la transparencia, el tema de la fiscalizacin es realmente reciente

en la vida constitucional de Mxico. No obstante que en la Constitucin de 1824 se
prev la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda, una verdadera rendicin de
cuentas y fiscalizacin inicia con la reforma constitucional de 1999, por el cual se
cre la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
Con ello, se inici una nueva etapa en el sistema de pesos y contrapesos de
nuestro diseo institucional, que trastoc el concepto que se tena sobre la
autonoma e independencia del poder judicial, al disponerse expresamente en el
texto constitucional que el nuevo rgano de fiscalizacin tuviera facultades no slo
para fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de
fondos y recursos de los poderes de la Unin, sino tambin para el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas federales.
El que los rganos del gobierno no estn sometidos a la fiscalizacin
de su actuacin, tiene que ver con la visin positivista del Estado del siglo XIX
y principios del siglo XX. La rendicin de cuentas como instrumento de control
gubernamental no era compatible con la visin positivista de autolimitacin
del Estado. Esto es, ante una relacin de jurdica de supra-subordinacin del
Estado con los gobernados, en donde las reglas de organizacin son
impuestas por el mismo Estado, a lo ms que se poda aspirar era a una
autolimitacin del Estado.206
Para el jurista alemn Georg Jellinek el Estado que dispone de la facultad de
imperio en el ejercicio de esa soberana y de su potestad de autodeterminacin
poda tambin autolimitarse. El que a s mismo se determina, a s mismo se limita.
De esta forma, el Estado al no slo reconocer ciertos derechos subjetivos, sino al
establecer mecanismos eficaces de garanta, se impone as mismo el freno de su
imperium.
La Constitucin de 1917 constituye un ejemplo pardigmatico de esta
autolimitacin del Estado. Slo hay que recordar el texto original del artculo 1, en
donde se prescriba que los individuos podamos gozar de las garantas que
otorgaba la Constitucin. Tuvieron que pasar 94 aos para que se reformara esa
visin positivista y se estableciera el derecho de toda persona a gozar de los
derechos humanos, no slo reconocidos por la Constitucin sino por los tratados
internacionales.
El derecho a la informacin constituyen otro ejemplo de la teora de
autolimitacion del Estado sustentada por Jellinek. El Estado mexicano decidi
cundo y cmo deben reconocerse y garantizarse estos derechos fundamentales.
El constituyente permanente al establecer en la reforma al artculo 6 de la
Constitucin de 1977, el derecho a la informacin como un derecho fundamental
que el Estado debe respetar, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin decidi
206
De Vega, Pedro, El trnsito del positivismo jurdico al positivismo jurisprudencial en el

Estado Constitucional, Teora y realidad constitucional, nmero 1, 1er., semestre 1998,
UNED, p. 72. El dilema se planteaba en el sentido de que ante una persona jurdica dotada
de la fuerza dominadora implica en la idea de imperium, qu sentido tiene hablar de un
sistema de relaciones jurdicas con los ciudadanos que forzosamente quedan relegados, por
la simple naturaleza de las cosas, a la condicin de sbditos.
274
imponer lmites a esta derecho, al considerar que no constitua una garanta

individual sino un derecho social207.
Por otro lado, una errnea interpretacin de los principios de la divisin de
poderes e independencia del poder judicial, ha impedido que cualquier otra
instancia revise las funciones que se consideren propias y exclusivas del poder
judicial.
El 12 de noviembre de 2002 el Pleno de la Suprema Corte emiti un acuerdo,
en donde resolvi que, el Poder Judicial de la Federacin como sujeto de diversos
derechos y obligaciones en relacin con el ejercicio de los recursos federales de
los que dispone, deba establecer un sistema propio de administracin financiera
que resultara compatible con el Sistema Integral de Administracin Financiera
Federal utilizado por el Poder Ejecutivo Federal.
En el 2003 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin emiti una
jurisprudencia en donde limit los alcances de la Auditora Superior de la
Federacin. La Corte seal que dicho rgano de fiscalizacin no tena facultades
constitucionales para ordenar la realizacin de conductas especficas a los
auditados en relacin con las irregularidades detectadas, ya que al reconocerle
facultades imperativas se desnaturalizara su funcin, convirtindolo en ejecutor o
administrador directo de los recursos pblicos, lo cual era contrario a su naturaleza
de fiscalizar y hara de l un rgano con ascendencia jerrquica sobre los propios
auditados. Imperio y coercin eran elementos ajenos a las funciones de
contralor208.
En el 2005 la Corte determin en una tesis aislada que las facultades
ordinarias de fiscalizacin de la Auditora Superior se encontraban limitadas
a la gestin financiera, pues pretender un alcance contrario, seal la Corte,
rebasara lo dispuesto en los artculos 74 y 79 de la Constitucin209.
Ese mismo ao ratific en una jurisprudencia que la entidad de fiscalizacin
careca de facultades para emitir rdenes precisas y concretas que invadieran las
atribuciones de otro poder, lo cual, de acuerdo con la Corte, se actualizaba si se
restringa el margen de libertad decisoria de los entes auditados, cuando stos
cuentan con distintas alternativas para corregir las posibles irregularidades210.
207
Tesis: 2a. I/92. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federacin. Tomo X, agosto de
1992. Octava poca, pg. 44. Tesis Aislada (constitucional).
208 [j]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xviii, noviembre de 2003; pg. 367.
auditora superior de la federacin. no tiene facultades constitucionales para ordenar la
realizacin de conductas especficas a los auditados en relacin con las irregularidades que
detecte (rgimen constitucional transitorio aplicable a la cuenta pblica de dos mil).
controversia constitucional 36/2003.
209 tesis aislada (constitucional). [ta]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxii, julio de 2005;
pg. 799.
auditora superior de la federacin. sus facultades ordinarias de fiscalizacin se encuentran
limitadas a la gestin financiera del ente fiscalizado.
210 [j]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxii, septiembre de 2005; pg. 701
auditora superior de la federacin. carece de facultades para emitir rdenes precisas y
concretas que invadan las atribuciones de otro poder (revisin de la cuenta pblica para
2001). controversia constitucional 91/2003.
275
Finalmente, en el 2009 emitieron siete tesis asiladas en donde se delimit an

ms los alcances de las atribuciones constitucionales y legales de la Auditora
Superior de la Federacin, al establecer lmites a la informacin que poda solicitar
respecto a las auditoras de desempeo a la carrera judicial, ya que la Corte
entiende que es una competencia nica y exclusiva del Consejo de la Judicatura
Federal, pues de lo contrario se violara la autonoma e independencia del Poder
Judicial211.
No obstante, la idea de la divisin de poderes e independencia judicial a la
que se refiere la Corte, ha quedado superada, pues como bien expuso Hans
Kelsen, el problema radica en que el significado histrico del principio de
separacin de poderes va ms contra la concentracin de los poderes, que a favor
de la separacin de los mismos212.
As lo entendi el constituyente norteamericano hace ms de doscientos
aos, lo que les permiti instituir un sistema basado en pesos y contrapesos, ya
que estimaron que una separacin de poderes no poda aplicarse en la prctica.
Demostramos en el ltimo artculo que el apotegma poltico en l examinado no
exige que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial estn absolutamente aislado
unos de otros. Procurar en seguida demostrar que a no ser que estos departamentos
se hallen tan ntimamente relacionados y articulados que cada uno tenga injerencia
constitucional en los otros, el grado de separacin que la mxima exige como esencial
en un gobierno libre no puede nunca mantenerse debidamente en la prctica213.
II. Conclusiones
La rendicin de cuentas en el poder judicial en Mxico vive un lento proceso
de evolucin. A poco ms de diez aos de la entrada en vigor de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, se ha constatado
un avance no slo por lo que respecta a la publicacin de la informacin
fundamental en las pginas de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del
Consejo de la Judicatura Federal, sino en los criterios emitidos por los mismo
ministros.
Dentro de este esquema de rendicin de cuentas se debe reconocer la buena
prctica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de hacer pblicas sus
sesiones, as como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al
211
9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxix, abril de 2009; pg. 20; [t.a.]; 9a. poca; pleno;
s.j.f. y su gaceta; xxix, abril de 2009; pg. 19; [t.a.]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxix,
abril de 2009; pg. 19; [t.a.]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxix, abril de 2009; pg. 18;
[t.a.]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxix, abril de 2009; pg. 17; [t.a.]; 9a. poca; pleno;
s.j.f. y su gaceta; xxix, abril de 2009; pg. 16; [t.a.]; 9a. poca; pleno; s.j.f. y su gaceta; xxix,
abril de 2009; pg. 15; [t.a.].
212 Kelsen, Hans, Teora general del Derecho y del Estado, Mxico, UNAM, 1988, p. 334.
213 Madison, El Federalista, Mxico, FCE, 1994, p. 210.
276
abrir un espacio para que diversos juristas especialistas en la materia electoral

hagan comentarios a sus resoluciones.
Sin embargo, existen todava ciertas reas en donde el poder judicial de la
federacin se resiste a rendir cuentas y ser fiscalizado, como es el caso de la
carrera judicial, escudados en principios y dogmas que ya no responden a las
demandas democrticas de las complejas sociedades de la actualidad, como
pueden ser la divisin de poderes e independencia del poder judicial.
El mayor problema se vive a nivel local, en donde rendicin de cuentas ha
vivido un desarrollo todava mucho ms lento. As lo han constatado diferentes
estudios realizados en la dcada del 2000, que dieron cuenta del retraso en el que
se encontraban los poderes judiciales locales en materia de transparencia214.
En un ejercicio de evaluacin que realizamos al poder judicial del estado de
Jalisco en el mes de febrero del presente ao, pudimos constatar que todava
existen grandes deficiencias en la publicacin de la informacin fundamental en las
pginas de internet de los sujetos obligados.
El Consejo de la Judicatura de Estado es el que presenta mayores carencias,
con prcticamente la mitad de las obligaciones que seala la ley que no se publica
la informacin o la que se publica est incompleta o presenta errores.
Destaca, por ejemplo, que en los rubros sobre el plan general institucional y
los programas operativos anuales, aparece una anotacin en las pginas
correspondientes en donde se seala que: La informacin de este rubro no se
encuentra publicada en razn de no ser aplicable a este sujeto obligado, ya que el
Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco no ha sido contemplado dentro de
tales programas federales, cuando el inciso no se refiere a programas federales;
los manuales tanto de organizacin, de operacin, procedimientos y servicios se
dice que se encuentran en proceso de aprobacin por el pleno del Consejo de la
Judicatura; el organigrama aparece sin modificaciones; las convocatorias y
resoluciones sobre licitaciones pblicas marca error; el registro de los
procedimientos de responsabilidades se seala que A partir de la vigencia de la
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Jalisco no
se ha generado informacin al respecto; la informacin sobre obras pblicas y
concesiones, licencias, permisos y autorizaciones marca error; la agenda diaria de
actividades no aparece la informacin; los informes trimestrales y anuales slo
aparecen del 2006 al 2007; los nombramientos de magistrados, jueces y
secretarios aparece un aviso en donde se dice que A partir de la vigencia de la
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Jalisco no
se ha generado informacin al respecto; las sentencias aparece el mapa pero no
despliega la informacin; las convocatorias del sistema de carrera judicial, solo
aparece las del 2011.
El Supremo Tribunal de Justicia de la Nacin, a pesar de que su presidente
manifest su voluntad de transparentar al poder judicial, en 14 de los rubros no
publica la informacin o est incompleta. Algunos de los ms importantes: la
plantilla de personal no se publica con las modificaciones respectivas; las nminas
214
Al respecto vase El acceso a la informacin judicial en Mxico: una visin comparada.

Mxico, UNAM, 2005. Tambin Revista Jurdica Jalisciense, ao 16, nmero 1, enero/junio,
2006.
277
slo se publican las de 2014, cuando la ley precisa que deben publicarse de cuando
menos los ltimos tres aos; los informes trimestrales y anuales no se despliega la
informacin; las sentencias definitivas no estn publicadas; los recursos materiales,
humanos y financieros asignados a cada tribunal, sala, juzgado, rgano y unidad
administrativa est en proceso; los dictmenes tcnicos sobre la actuacin y
desempeo de los magistrados se seala que no se generaron.
Por lo que respecta a la publicacin de la informacin fundamental por parte
del Tribunal Administrativo, en 20 rubros la informacin no est disponible o est
incompleta. El plan general de la institucin, los programas operativos, as como
todos los manuales aparece que las pginas estn en construccin; el registro de
los procedimientos de responsabilidades, tambin est en construccin; la agenda
diaria de actividades no despliega la informacin; la informacin relativa a las
reuniones o sesiones de sus rganos colegiados, la informacin est incompleta;
los nombramientos de los magistrados, jueces y secretarios, as como las
sentencias aparece que las pginas estn en construccin; los dictmenes tcnicos
sobre la actuacin y desempeo de los magistrados, se especfica que ser
publicados hasta el momento de iniciar el procedimiento de ratificacin de los
magistrados, sin embargo estos fueron removidos en el mes de febrero y en el mes
de marzo nombrados los nuevos magistrados.
El Tribunal Electoral del Estado es el sujeto obligado que cumple con la
publicacin de la informacin fundamental en el mayor nmero de incisos. En el
rubro de la plantilla del personal, no estn publicadas las modificaciones; en las
remuneraciones no se especfica las prestaciones, estmulos o compensaciones;
en el registro de los procedimientos de responsabilidades administrativas aparece
como Not found; los nombramientos de los magistrados, jueces y secretarios, no
estn todos y las sentencias no despliega la informacin.
Es de observar que la informacin correspondiente a las sentencias no las
publica ninguno de los sujetos obligados. Una forma de evaluar el trabajo de los
magistrados y jueces es, precisamente, a travs del anlisis de sus resoluciones.
Como lo sostuvo el ministro Juan Silva Meza, transparentar al mximo las acciones
del poder judicial obliga a los juzgadores a mejorar la calidad de sus sentencias,
porque van a estar bajo la revisin de la comunidad jurdica y de la sociedad en
general.215
Llama la atencin, asimismo, que tanto el Supremo Tribunal de Justicia, como
el Consejo de la Judicatura no publican sus informes trimestrales ni anuales. Cmo
podemos evaluar su desempeo sino es a travs de confrontar lo que se dice que
se hace con lo que se hizo.
Por otro lado, las declaraciones patrimoniales de los servidores pblicos del
poder judicial no las publican ninguno de los sujetos obligados, en virtud de que el
ltimo prrafo del artculo 100 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos del Estado de Jalisco, dispone que se har siempre y cuando se cuente
con la autorizacin previa y especfica del servidor pblico de que se trate.
Como se pudo evidenciar en esta trabajo, es necesario trabajar para que la
transparencia, la fiscalizacin y, en general, la rendicin de cuentas perme en los
215
En ocasin de la aprobacin del Reglamento de Transparencia de la Suprema Corte de

Justicia de la Nacin y el Consejo de la Judicatura Federal.
278
estados de la repblica y se rompan con las viejas prcticas del mal entendido
ejercicio del poder.
En tal sentido, se trabaja en la creacin de una red de observatorios judiciales,
en donde se puede hacer una evaluacin y seguimiento a los poderes judiciales
estatales.
279
Bibliografa
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Poder Judicial, Derecho a Saber.
http://www.fundar.org.mx/mexico/pdf/pdfsderechoasaber/sec3%20jose%20a
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280
CORRUPCIN Y GOBERNANZA
MECANISMOS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA COMO ESTRATEGIA
DE LA GOBERNANZA PARA COMBATIR LA CORRUPCIN EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA
Alfredo Sainez Araiza*
La corrupcin es un vicio de los
hombres, no de los tiempos.
SENECA
Resumen
En el devenir histrico, los conceptos y las categoras polticas han cambiado
su significado. Ms an, por el texto, contexto e intencionalidad de los autores que
los escriben y de quin o quines interpretan las connotaciones. Las palabras de
corrupcin, gobernanza y democracia, no son la excepcin. Por ejemplo, desde la
perspectiva etimolgica, la corrupcin significa alteracin, es decir, modificacin
o descomposicin de algo ya existente; la gobernanza es una traduccin del
trmino ingls governance que denota la capacidad o aptitud para realizar fines
pblicos, actuando en el contexto social sobre varios subsistemas sociales
interrelacionados () y la palabra democracia, que para Norberto Bobbio (2003:
401), nos distingue: Entre la democracia de los antiguos y la de los modernos ()
resaltan dos diferencias, una analtica y otra axiolgica () por democracia los
antiguos entendan la democracia directa; los modernos, la representativa. Cuando
nosotros hablamos de democracia, la primera imagen que se nos viene a la cabeza
es el da de las elecciones (). En este tenor, se realiza un anlisis de la palabra
corrupcin, de sus mbitos de aplicacin, particularmente del mbito pblico, la
percepcin de la corrupcin sobre diversas instituciones, los factores que fomentan
la corrupcin, fundamentalmente, socio-culturales o externos al individuo como los
factores polticos, econmicos, administrativos y sociales; as como la definicin de
la gobernanza, en especial de la participacin social, sin menoscabo, del gobierno
y el capital privado.
El subtema: mecanismos de democracia semidirecta como estrategia de la
gobernanza para combatir la corrupcin en la Administracin Pblica, conlleva una
serie reflexiones sobre factores que fomentan la corrupcin, la percepcin
ciudadana y propuestas que se deben implementar para combatir la corrupcin
desde la gobernanza, particularmente desde la participacin social, es decir, de la
deliberacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos del Estado mexicano, a
travs del acceso a la informacin pblica, mecanismos de participacin ciudadana
propios de la democracia directa o semidirecta y reduccin de la brecha digital.
Politlogo titulado egresado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.

Catedrtico de la Universidad de Guanajuato y Coordinador de Investigacin y Desarrollo
Legislativo del IIL del Congreso del Estado de Guanajuato.
281
1.
Corrupcin y mbitos de aplicacin
1.1 Definicin de corrupcin

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola (DRAE), la
palabra corrupcin proviene del latn corrupto, -nis, que significa alteracin, es
decir, modificacin o descomposicin de algo ya existente. Desde la perspectiva
etimolgica, cuando una funcin es alterada de su cauce normal hay corrupcin,
por tanto, existe corrupcin en aquellos actos que se realizan de manera indebida
y fuera de la norma.
Al respecto, Yves Meny citado por Thierry Jean-Pierre (1997: 66) define a
la corrupcin como un intercambio clandestino que permite obtener una ventaja
ilcita.
Por su parte, Francisco J. Laporta (1997:27), nos presenta una ecuacin
bsica de la corrupcin:
Corrupcin: Monopolio de la decisin pblica ms Discrecionalidad de
la decisin pblica menos Responsabilidad (en el sentido de obligacin de dar
cuentas) por la decisin pblica.
Al tomar como referencia esta ecuacin, Laporta (1997:27), nos advierte que
cuando la corrupcin se encuentra en un campo frtil u hostil: la corrupcin
encuentra su terreno mejor abonado cuando las decisiones pblicas se toman en
rgimen de prctico monopolio (personal u organizacional), con amplias facultades
discrecionales y sin criterios acotados de decisin, y sin mecanismos que obliguen
a la rendicin de cuentas. Por el contrario, cuando el agente decisor es plural o el
poder es consensuado, los criterios de decisin objetivos y tasados, y la
fiscalizacin y rendicin de cuentas muy estricta, la corrupcin se halla en un medio
ambiente mucho ms hostil.
En su primera acepcin, el Diccionario de la Real Academia Espaola de la
Lengua (DRAE), define a la corrupcin como la accin y efecto de corromper; es
decir, corromper expresa la accin de sobornar a alguien con ddivas o de otra
manera. Asimismo, seala que la corrupcin es propia de las organizaciones,
especialmente en las pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las
funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole, de sus
gestores. 1 En este tenor, se puede observar que la corrupcin no es exclusiva del
mbito pblico, sino puede manifestarse en las organizaciones privadas o de
participacin social. Al respecto, Francisco J. Laporta (1997: 21-22), nos apunta
que la corrupcin en la esfera pblica se da porque es en esa esfera donde la
corrupcin estrictamente poltica tiene lugar, pero ello no debe inducir a pensar que
en la esfera privada no haya corrupcin. E incluso, Laporta, nos ofrece supuestos
y enumera varios tipos de corrupcin como: Soborno, extorsin, arreglos,
alteraciones fraudulentas del mercado, malversaciones y fraudes, especulacin
Diccionario de la Lengua Espaola (DRAE), edicin actual la 22, publicada en 2001

, vase http://lema.rae.es/drae/?val=corrupci%C3%B3n (Consulta realizada el 4 de
noviembre de 2013).
282
financiera con fondos pblicos, parcialidad, colusin privada y uso de informacin

privilegiada.
Sin embargo, en este ensayo aludimos solo a la corrupcin en el mbito
pblico y a la percepcin que la ciudadana mexicana tiene sobre diversas
instituciones.
1.2
La corrupcin en el mbito pblico
La corrupcin pblica tiene dos actores principales, los polticos y los

funcionarios pblicos, los cuales respectivamente, a decir de scar Diego Bautista
(2009: 28 y 30) establecen dos mbitos de corrupcin: a) el poltico y b) el
administrativo.
a)
La corrupcin poltica: se manifiesta cuando los polticos se
aseguran una fortuna privada desviando fondos de las arcas pblicas,
extorsionando a individuos y a empresas, favoreciendo intereses de grupo,
aceptando sobornos para realizar operaciones ilcitas o agilizar las lcitas,
repartiendo cargos entre amigos y familiares o comprando votos en las
elecciones ()
b)
La corrupcin administrativa: se produce en las instancias de la
administracin pblica cuando existe abuso en los deberes del funcionario
pblico para obtener beneficios propios.
1.3
Percepcin de la corrupcin sobre diversas instituciones
De acuerdo con el informe del Barmetro Global de la Corrupcin 2013 de la

organizacin Transparencia Internacional, quin aplic una encuesta realizada a
114 270 personas en 107 pases, Mxico se ubica en la posicin 105 a diciembre
del ao pasado; es decir, el problema de corrupcin en la percepcin de la gente
se agrav. En este sentido, las instituciones percibidas con ms corrupcin en
nuestro pas aparecen en el siguiente cuadro:
283
Cuadro I. Instituciones percibidas con ms corrupcin en Mxico

Lugar
Instituciones
Porcentaje
1
Polica
73%
2
Partidos Polticos
72%
3
Funcionarios pblicos
67%
4
Poder Judicial
58%
5
Poder Legislativo
57%
6
Medios de comunicacin
32%
7
Sector privado y empresas
29%
8
Organizaciones religiosas
24%
9
Ejrcito
24%
10
Sistema educativo
23%
11
Organizaciones de la sociedad civil
22%
12
Sector salud
22%
Fuente: Elaboracin propia.
En el mbito pblico las instituciones percibidas con ms corrupcin en

Mxico2 son: La polica, seguido de los partidos polticos, los funcionarios pblicos,
el Poder Judicial y el Poder Legislativo, fundamentalmente. A grado tal, que nuestro
pas se encuentra por encima del promedio en partidos polticos, policas, servicio
pblico y congresos.
En el contexto internacional, particularmente en el continente americano, el
problema de la corrupcin en el sector pblico es visto como grave, Mxico y
Paraguay, son los pases que califican con mayor gravedad este tpico. En una
escala del 1 al 5, los mexicanos encuestados expresaron una calificacin de 4.7,
en donde 1 significa que la corrupcin no es un problema en el pas y 5 significa un
problema muy grave. Pero, Cules son los factores que han fomentado la
corrupcin en Mxico?
2
Factores que fomentan la corrupcin: Socio-culturales o
externos al individuo
Desde la perspectiva terica, scar Diego Bautista (2009: 31-63), refiere que
existen tres tipos de factores que fomentan la corrupcin: Los socio-culturales o
Vase
http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/
(Consulta realizada el 3 de noviembre de 2013)
284
externos al individuo; los internos o estados afectivos en el individuo3 y la dinmica

perversa o crculo vicioso entre los factores externos e internos 4.
No obstante, en este trabajo se mencionan solo los factores socio-culturales
o externos al individuo que fomentan la corrupcin en el mbito pblico al detallar
su naturaleza poltica, econmica, administrativa y social, sin soslayar la
entremezcla.
2.1 Factores polticos: aquellos elementos que se relacionan directamente
con el ejercicio del poder pblico y que contribuyen a la realizacin de prcticas
indebidas, entre los que destacan:
a) El resurgimiento de las oligarquas como forma de gobierno
acompaada de la ideologa neoliberal: Una oligarqua es un sistema
poltico dirigido por un grupo de hombres pertenecientes a una lite
econmica, caracterizados por ser los ms ricos y su inters
desmedido por las riquezas, los sistemas oligrquicos son los
actuales gobiernos neoliberales, en los que se valora el
individualismo, el dinero, la competitividad y las posesiones
materiales a costa del incremento de la pobreza en el resto de la
poblacin.
b) Ausencia de un perfil definido para los cargos pblicos por
eleccin: Los cargos del Estado no deben ser para cualquiera sino
para los ms aptos, los ms leales a la constitucin, los ms capaces
de practicar la justica, para aquellos que verdaderamente tienen
vocacin al servicio. En la actualidad no necesariamente los ms
capaces o los ms comprometidos son los que ocupan los cargos
pblicos.
c) La debilidad o ausencia de valores ticos en al mbito pblico:
la falta tanto de lineamientos como de valores son los que otorgan un
campo frtil para el desarrollo de la corrupcin, en la administracin
pblica hay individuos que viven para ella y otros ms nmeros que
viven de ella.
Los factores internos o estados afectivos en el individuo se refieren a la falta de compresin

y madurez de juicio para llegar a la excelencia humana, lo que permite actuar en torno al
bien del semejante; adems, la ignorancia es considerada como la madre de todas las
pasiones humanas. Fruto de esta ignorancia son: la codicia (deseo excesivo por apropiarse
de algo); la avaricia (afn desordenado de poseer riquezas para atesorarlas); el anhelo de
poder (con el afn de conseguirlo algunas personas caen en la tentacin de omitir los
principios ticos, burlando las reglas del juego poltico) y el vaco existencial (Cuando este
invade a los servidores pblicos impide de que exista en ellos un espritu de servicio).
4 La dinmica perversa o crculo vicioso entre los factores externos e internos fomentan la
corrupcin. Las causas externas comienzan en la universalidad, en el ambiente, en la prctica
diaria y desde all se acercan al individuo estableciendo una relacin dialctica. En cambio,
las causas internas parten del sujeto, de sus estructuras psicolgicas, de sus inclinaciones y
convicciones.
285
d) Corrientes de pensamiento que fomentan la corrupcin: como

los Funcionalistas, quienes afirman que existe para agilizar los
procesos, el corrupto es considerado un experto en atajos o los
Moralistas, que consideran que la corrupcin es algo patolgico, lo
que la convierte en un obstculo para el desarrollo econmico y una
amenaza poltica.
e) Lealtad, inters y pertenencia a un partido: Cuando se llega
a ocupar un cargo pblico mediante formas deshonestas como el
nepotismo (endeudamiento de favores).
f) Sentido patrimonialista de los recursos pblicos: Algunos
servidores pblicos toman y derrochan el patrimonio del Estado como
si fuera de su propiedad, comienzan desde lo ms mnimo (lpiz,
plumas), hasta pasar algo ms costoso.
2.2 Factores econmicos: Aquellos que fomentan la corrupcin en la
economa, entre los que se matizan.
El espritu capitalista: Se refiere a mentalidad o actitud que aspira sistemtica
y profesional al lucro;
a) Los principios de la empresa privada aplicados al mbito de lo
pblico: La administracin pblica y privada buscan fines diferentes, la
administracin privada pretende obtener ganancias, la administracin
pblica tiene por objetivo abarcar aspectos sociales y de servicios.
b) La idea de aplicar herramientas privadas al sector pblico se
incorpora en una nueva corriente de la teora de la administracin
pblica, que es la Nueva Gestin Pblica, esta nueva alternativa
pretende crear una administracin ms gil y eficaz que responde a
las necesidades y alcanzar mejores resultados gracias al principio de
eficiencia, algunas herramientas significativas de esta corriente son:
desregulacin, generalizacin, privatizacin, externalizacin, o
participacin ciudadana.
c) El comportamiento de los Organismos Financieros
Internacionales: En los aos noventa del Siglo XX, los Organismos
Financieros Internacionales (OFI) como el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) tuvieron una participacin
vital en la implementacin de las polticas neoliberales,
fundamentalmente, en los gobiernos de los pases dbiles; sin
embargo, la instrumentacin de estas polticas dio margen al
desarrollo de la corrupcin, en virtud de que los recursos no estaban
destinados al bienestar y desarrollo del pas sino a mantener el status
quo y facilitar las polticas dictadas desde Washington. De forma tal
que se increment la corrupcin en los pases de Amrica Latina.
d) La actuacin de las empresas transnacionales: En la VIII
Conferencia Internacional Anticorrupcin, celebrada en Lima Per en
1997, se demostr la complicidad en la corrupcin entre lo pblico y
privado, adems, en dicho informe se concluy que no hay corrupcin
sin iniciativa privada.
286
e) Asimismo, un estudio realizado por la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) en 1997 en 15
pases revel que las reas de mayor preocupacin para los gobiernos
son aquellas en las que el sector privado tiene contacto con
funcionarios pblicos que toman decisiones.
f) La labor de gestores privados: El manejo del dinero contribuye
a agilizar los procesos de desmantelamiento estatal para fomentar el
libre comercio y permitir la entrada de las grandes empresas. En este
sentido, el corruptor corrompe, con sutileza, a los gobernantes y
funcionarios responsables del Estado donde desea ingresar.
2.3 Factores administrativos: Aquellos factores que estn en relacin
directa con la funcin interna de una estructura institucional, y en particular con la
gestin de personal, entre los que inciden:
a) La baja remuneracin del personal pblico: En los pases en
los que los sueldos de los puestos pblicos no son excesivos, se puede
dar margen a que el personal abuse de su cargo para obtener un
ingreso adicional, pero tambin hay pases donde los puestos son bien
remunerados y aun as existe la prctica de la corrupcin.
Rose-Ackerman, propone igualar los sueldos de los funcionarios
pblicos con los del sector privado y afirma que si los del sector pblico
se elevan al nivel de los privados, la corrupcin disminuir.
b) La inestabilidad en el trabajo: La carencia de un trabajo y de
una funcin pblica estable y fuerte acompaada de un servicio civil
de carrera que opere adecuadamente fomenta la corrupcin.
c) La ausencia de una profesionalizacin del cuerpo de
funcionarios y polticos: Todo funcionario debe ser profesional, no
improvisado. Necesita contar con una formacin, conocimientos,
adems, haber pasado los exmenes de oposicin respectivos para
ganarse el puesto. Con funcionarios profesionales se combate el
nepotismo o la ineptitud.
2.4 Factores sociales: Engloban factores que estn relacionados con rasgos
de la cultura en una comunidad.
a) Los valores de consumo de la sociedad contempornea:
La sociedad gira en torno a tres ejes: el tener, el placer y el anhelo
de poder. Estas aspiraciones y deseos son impulsados por los
principios del capitalismo a travs de las empresas, y
promovidos, en el mbito internacional, a travs de la
globalizacin o mundializacin comercial.
b) El descuido de las reas sociales y humanidades: A raz
del desarrollo por la ciencias exactas y si se deja de lado las
ciencias humanidades, han dado por resultado una generacin
de individuos ilustrados en conocimientos tcnicos pero con un
gran vaco en educacin y valores.
287
c) La tendencia a la imitacin: Todo ser humano aprende al

ver e imitar lo que hace su semejante. Consecuentemente, se
pueden imitar prcticas corruptas de otros.
d) El status o clase social: La corrupcin surge porque los
nuevos dirigentes polticos, con frecuencia procedentes de
grupos tnicos discriminados, empezaron a ofrecer proteccin a
cambio de apoyo electoral.
e) La coercin por sistema: Contrariamente a la voluntad del
individuo, ste es obligado a practicar la corrupcin en lugares
donde esta se ha vuelto un asunto cultural, es decir, en la
operacin de las funciones del servicio pblico, la persona
ingresa y ocupa un cargo tendr que realizar las funciones y
hacer las cosas que se le piden de la manera establecida, bajo el
riesgo de ser despedida o acusada de insolencia o desobediencia
si no lo hace como se le indica.
f) La influencia meditica: Los contenidos de los programas
de los medios de comunicacin constituyen un autntico
aprendizaje de la corrupcin.
En suma, el problema de la corrupcin es multifactorial y es un asunto global
de nuestro tiempo. En este tenor, para Iigo de Miguel Beriain (2008: 8) la
globalizacin implica necesariamente un cambio en la forma de organizacin
humana que enlaza comunidades distantes y expande el alcance de las relaciones
de poder ms all del marco de las regiones, naciones o, incluso continentes.
Muestra de ello, es la corrupcin, que ha expandido sus relaciones de poder en
numerosos pases del orbe; as lo confirma, Jess Antonio Bejarano A. (1997: 4),
quien afirma, que pareciera que en numerosos pases la corrupcin ha acabado
alojndose en la planta alta gubernamental, ligada al denso tejido de intereses
entre grandes protectores, grandes financiaciones y grandes negocios ligados al
presupuesto estatal. La corrupcin como fenmeno global demanda la
formulacin, implementacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas no slo
del gobierno, sino de la participacin social y de capitales privados y, por ende, de
la gobernanza.
3
Definicin de gobernanza
En su primera acepcin el DRAE, define la palabra gobernanza como El arte

o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el
Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.
Para Jaime Espejel Mena (2013:12) la gobernanza permite la convergencia
de distintos actores polticos, sociales y econmicos en la solucin de un problema
particular. La corrupcin, no es la excepcin.
Al respecto, M. Baena del Alczar (2005: 47-48), nos refiere que el trmino
governance -traducido recientemente por gobernanza-, debe entenderse como
la capacidad o aptitud para realizar fines pblicos, actuando en el contexto social
sobre varios subsistemas sociales interrelacionados (). En lo que se pone nfasis
288
es en la necesidad de coordinar y manejar los sectores sociales, que muchas veces

constituyen subsistemas cada uno con su lgica y su cultura especfica () las
relaciones sociales mantenidas son la cuestin central.
Por su parte, para BANDA CASTRO et al, (2012: 1 y 7), la gobernanza
implica referirnos a la funcin pblica y, al mismo tiempo, al rol de la ciudadana
participativa ejerciendo plausibles medidas de control sobre los recursos y
decisiones que se ejercen desde los propios gobiernos (). Ms adelante, nos
dan una definicin tentativa del concepto gobernanza: cualidad de una forma
avanzada y legtima de gobernar a travs de la promocin y participacin de la
ciudadana en redes de clulas coherentes orientadas a reconstruir el tejido social
y a las instituciones de que se sirve.
En sntesis, desde la perspectiva social, la gobernanza implica la injerencia
de la sociedad civil, la convergencia de los actores sociales; la necesidad de
coordinar y manejar los sectores sociales, el rol de la ciudadana participativa
ejerciendo su poder. Se deben ejercer medidas de control plausibles sobre los
recursos y decisiones que se ejercen desde los propios gobiernos, la promocin y
participacin de la ciudadana en redes de clulas coherentes a reconstruir el tejido
social y a las instituciones de que se sirve. Pero, cules son los mecanismos de
control o mecanismos de democracia semidirecta que tiene la ciudadana?
4
La participacin como proyecto poltico en Amrica Latina
En un escenario de discursos comunes y confusos, cuyos proyectos

(democrtico participativo y tecnocrtico neoliberal), esgrimen los mismos
conceptos y categoras, la concepcin de la ciudadana integral, estos es, el acceso
pleno a los derechos civiles, polticos y sociales en los pases de Amrica Latina,
sin duda, puede garantizar la existencia de una verdadera democracia. Sin
embargo, hay que reconocer que estas ideas no son nuevas, sino han sido
defendidas recientemente por distintos pases latinoamericanos, e incluso,
planteadas desde la perspectiva teleolgica en la antigedad.
En el pasado se ha reconocido el valor de la participacin ciudadana activa
como la promocin de un desarrollo poltico sano.5 Hace 25 siglos, el filsofo griego
Aristteles defina al ciudadano en su obra clsica, Poltica como aquella
persona que tiene la posibilidad de participar en la funcin deliberativa o judicial
(...)6sobre los asuntos pblicos de la Polis, o sea, del Estado.
En el gora de la legendaria Atenas, los ciudadanos con
excepcin de los esclavos, mujeres y extranjeros participaban de
manera directa en los asuntos pblicos. La democracia directa era posible
gracias a las condiciones geogrficas, demogrficas y a la disponibilidad
del tiempo para dedicar un espacio importante a los asuntos de gobierno.
Con el devenir del tiempo estas condiciones cambiaron como
5
Zimmerman, Joseph F., Democracia participativa, El resurgimiento del populismo,

Limusa, Mxico, 1992, p. 13
6 Aristteles, Poltica, Trad. Manuela Garca Valds, Gredos, Madrid, Espaa, 1988, pp.
155-156
289
consecuencia de los procesos de emancipacin popular en Europa

durante el siglo XVI, lo que dio paso a la democracia representativa.7
A partir de la poca moderna hasta nuestros das, ha subsistido un debate en
cuanto a las diferencias, posibilidades e interrelacin de las formas de democracia:
directa y representativa. Por una parte, prevalece la idea de que la democracia
debe incluir a todos y a cada uno de los ciudadanos que conforman un grupo social;
por la otra, se admite la existencia de sociedades complejas que abarcan grandes
poblaciones y reas geogrficas y, por ende, no cuentan con las condiciones para
mantener un sistema de gobierno en el cual todos los ciudadanos participen
directamente en la toma de decisiones polticas.8
En este contexto, el debate sobre la democracia en Amrica Latina estuvo
circunscrito por ms de una dcada a la transicin y a la consolidacin de la
democracia, categoras que parten del concepto de la democracia representativa
como meta y fin del proceso de democratizacin. No obstante, estas categoras
han sido poco a poco relegadas por la ampliacin del campo de la poltica y la
construccin de la ciudadana debido a que la democracia electoral ha generado
crisis polticas nacionales y una profunda insatisfaccin con los resultados de esas
democracias en trminos de justicia social, eficacia gubernamental e inclusin
poltica; lo cual ha permitido la posibilidad de construir un nuevo proyecto
democrtico basado en principios de extensin y generalizacin del ejercicio de los
derechos, apertura de espacios pblicos con capacidades decisorias, participacin
de los ciudadanos y reconocimiento e inclusin de las diferencias.9
Actualmente, existe una renovacin del debate sobre la democracia y, en
consecuencia, una gran disputa de proyectos polticos, que consiste en el uso de
los mismos conceptos metodolgicamente se pueden aadir: categoras,
variables e ndices y subndices lo que genera confusiones debido a que manejan
discursos comunes o parecidos en relacin con la construccin de ciudadana, la
participacin y la idea de sociedad civil lo que provoca una crisis discursiva, aunque
sustancial y completamente son distintos: Por un lado, tenemos el proyecto
democrtico participativo y, por el otro, el proyecto neoliberal de la privatizacin
(tecnocrtico neoliberal).10
El proyecto democrtico participativo, que surge en el periodo de la
resistencia contra los regmenes autoritarios, tiende a la ampliacin del concepto
de la poltica a travs de la participacin ciudadana y de la deliberacin en los
espacios pblicos, lo que deriva en una nocin de democracia como un sistema
articulado de instancias de intervencin de los ciudadanos en las decisiones que
les conciernen y en la vigilancia del ejercicio del gobierno. En este tenor, el informe
sobre La democracia en Amrica Latina del Programa de las Naciones Unidas para
7
Prudhomme, Jean-Francois, Los instrumentos de la democracia directa, en Consulta

popular y democracia directa, Cuadernos de divulgacin de la cultura democrtica, No 15,
Instituto Federal Electoral, Mxico, 1997, p. 7
8 bidem, p.7
9 Vase a Dagnino Evelina, Olvera Alberto J., y Panfichi Aldo en Para otra lectura de la
disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina.
10 Cabe destacar, que entre los dos proyectos existen los proyectos autoritarios que respetan
slo formalmente las instituciones democrticas.
290
el Desarrollo (PNUD) considera que la ciudadana integral implica que el ciudadano

acceda armnicamente a sus derechos cvicos, sociales, econmicos y
culturales11 en concordancia con la definicin de democracia que implica una
ciudadana integral, esto es, el pleno reconocimiento de la ciudadana poltica, la
ciudadana civil y la ciudadana social.12
En contraste con la democracia representativa, cuyo enfoque reduce el
proceso poltico a una lucha entre fuerzas democrticas y autoritarias en la que la
democracia representativa es un fin en s mismo, en donde se reproduce una
separacin conceptual entre sociedad civil y sociedad poltica que impide analizar
las continuidades entre ellas, sin considerar que el proceso democrtico es
interminable, contiene proyectos, aspiraciones y experiencias que no se agotan ni
estn contenidas en la representacin electoral.
Por otra parte, el proyecto tecnocrtico neoliberal, que se instala con
diferentes ritmos a finales de la dcada de los 80, en distintas reas de las polticas
pblicas acompaa el discurso participativo y de renovacin simblica de la
sociedad civil Tercer Sector en la esfera internacional. Para muestra basta un
botn: los nuevos discursos de las agencias multilaterales de desarrollo de la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) revaloran el papel de la sociedad civil
en la construccin de la democracia y de la gobernabilidad orientados a la
democracia participativa con el propsito de asegurar la gobernabilidad y, otros,
al invocar al predominio de lo tecnocrtico-gerencial y a la despolitizacin expresa.
A pesar de estas tendencias neoliberales en Amrica Latina, el concepto de
ciudadana integral o ciudadana plena debe concebirse en el ejercicio de los
derechos civiles, polticos, econmicos y culturales, as como la capacidad de
participar en la deliberacin de los asuntos pblicos de los Estados-Nacin de
Amrica Latina correspondientes, sin dejar de reflexionar en las siguientes
preguntas: Puede una persona participar plenamente en los asuntos pblicos y
en la solucin de los problemas que se presentan con sus vecinos en las calles,
manzanas, colonias, comunidades, ciudades, entidades federativas y su pas
respectivo, cuando carece de las necesidades ms elementales como son: la
alimentacin, la salud, la vivienda y el vestido? Hasta qu punto las garantas
sociales condicionan el ejercicio pleno de los derechos civiles y polticos?
Recordemos que en la Grecia antigua el fin del trabajo se conceba como
"ocio" -en sentido recreativo - bajo la condicin de tener satisfechas las
necesidades bsicas. En este sentido, el DRAE, en su tercera y cuarta acepciones
define la palabra "ocio" como una "diversin u ocupacin reposada, especialmente
en obras de ingenio, porque estas se toman regularmente por descanso de otras
tareas" y "obras de ingenio que alguien forma en los ratos que le dejan libres sus
principales ocupaciones, es decir que el ingenio de las personas que laboran
depende en gran medida del descanso y de sus ratos libres.
11
O Donnell, Guillermo, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de

ciudadanas y ciudadano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Argentina, 2004, p. 26.
12 Idem.
291
Lo paradjico, hoy en da, es que en Amrica Latina entre 30 y el 60 % de la

poblacin padece alguna forma de exclusin social13 : la mayora de las personas
tienen descanso y ratos libres, pero no tienen trabajo, viven desempleados o
subempleados; o sea, en la pobreza o la extrema pobreza; otros de manera
colectiva como miembros de una familia -padres, madres e hijos- laboran en dos o
tres trabajos, a fin de cooperar en el abastecimiento de vveres y manutencin del
hogar.
El fondo del asunto, no estriba en el descanso y el rato libre que se tenga,
sino en la autosuficiencia y satisfaccin de las necesidades elementales para
dedicarse al ocio, ms an, participar plenamente en la deliberacin de los asuntos
pblicos del Estado como ciudadanos. Por ello, la base para ejercer los derechos
civiles y polticos plenamente son las garantas sociales, las cuales son definidas
como "las disposiciones constitucionales que establecen y regulan los derechos y
prerrogativas de la sociedad en general o de grupos humanos en especial,
conforme a los criterios de justicia y de bienestar".
La participacin ciudadana en Amrica Latina debe fincarse en un proyecto
democrtico participativo que garantice este derecho fundamental en el marco
jurdico, no slo a travs de mecanismos de democracia directa o semidirecta
(consulta popular, iniciativa popular, plebiscito, referndum, rendicin de cuentas y
revocacin de mandato, entre otros) o contar con leyes de acceso a la informacin
pblica para poder deliberar sobre uno o varios aspectos pblicos, implica adems,
estimular y promover la educacin cvica en todos los niveles escolarizados e
involucrar a diversos actores polticos como los organismos electorales, los
partidos, los medios de comunicacin, las organizaciones sociales y/o civiles para
que contemplen en sus planes y programas, acciones que contribuyan a fomentar
los valores cvicos.
5
Tendencia de la democracia semidirecta en Mxico
El 8 y 9 de agosto de 2012, el presidente Felipe Caldern Hinojosa promulg

y public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se reformaron
y adicionaron diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia poltica, que contempla figuras como la iniciativa
ciudadana, consulta popular y candidatura independiente, entre otras. Pero,
Cules son los alcances y lmites de la Reforma Poltica?
Cabe recordar que la reforma poltica constituy el ltimo de los diez temas
despus de la pobreza, salud, educacin, finanzas pblicas, energa,
telecomunicaciones, laboral, mejora regulatoria y crimen organizado, que abord
en su mensaje a la nacin el entonces presidente de Mxico, Felipe Caldern
Hinojosa, el 2 de septiembre de 2009, en donde cuestion si el actual sistema
poltico permite procesar los conflictos, hacer de manera correcta la
corresponsabilidad entre los tres poderes y rdenes de gobierno; as como pasar
del sufragio efectivo a la democracia efectiva.
13 Vase el ndice de Participacin Ciudadana 2005,
Democracia, Buenos Aires, Noviembre, 2005, p. 10
292
Red Interamericana para la
En este contexto, despus de analizar y procesar las diversas iniciativas

presentadas por el titular del Poder Ejecutivo y de los grupos parlamentarios
representados en las cmaras del Congreso de la Unin, as como por las
organizaciones de la sociedad civil, especialistas e interesados en los temas de la
reforma poltica, se aprob por el Poder Legislativo Federal y 17 congresos
estatales este proyecto de Decreto, que sin duda no slo impacta en la constitucin
federal, sino en diversas disposiciones normativas secundarias y reglamentarias.
Por lo pronto, resulta conveniente analizar algunas de estas figuras para vislumbrar
sus alcances y limitaciones.
5.1 Iniciativa Ciudadana
La figura de la iniciativa ciudadana se concibe como una iniciativa presentada
al Congreso directamente por los ciudadanos, es decir, sin la intervencin de algn
representante. La constitucin federal contempla esta institucin, a la par de varias
legislaciones estatales como Baja California, Baja California Sur, Colima, Chiapas,
Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Hidalgo,
Jalisco, Morelos, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos,
Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz, que la consideran
como un mecanismo de participacin ciudadana, aunque se cuestiona su uso por
la exigencia de umbrales altos para su aplicacin.
Por lo pronto, la inclusin de la iniciativa ciudadana en esta reforma impacta
en el artculo 35 constitucional, al adicionarse la fraccin VII, que reconocera como
derechos del ciudadano el "iniciar leyes, en los trminos y con los requisitos que
sealen esta Constitucin y la Ley del Congreso (...)", en correlacin con el artculo
71 constitucional, al adicionarse la fraccin IV, que reconocera a los ciudadanos
como sujetos constitucionalmente legitimados para iniciar leyes o decretos ante el
Congreso de la Unin, s y slo si, las iniciativas cuentan con el respaldo de al
menos el equivalente al 0.13% de la lista nominal de electores, en los trminos que
seale la Ley del Congreso.
Hasta las elecciones federales del 1 de julio de 2012, 79,454,813 mexicanos
conformaban la lista nominal de electores; es decir, era aptos para votar. Con base
en esta informacin oficial y con la realizacin de este clculo, se requeriran
103,291 electores para promover una iniciativa de ley, que por cierto no tendra el
carcter preferente, sino estara supeditada al trmite normal, e incluso, a la
"congeladora". Ante esta situacin, cabe preguntar: Cules son los incentivos?
5.2 Consulta Popular
A la par de la Iniciativa Ciudadana y las Candidaturas Independientes, la
Consulta Popular es una figura de la democracia semidirecta. Sin embargo,
Cules son las probabilidades de llevar a cabo una Consulta Popular?, Quines
y sobre qu temas puede promoverse?, Cules son los alcances y lmites de este
mecanismo?
293
Desde la perspectiva histrica, se transit de un sistema de eleccin de

diputados indirecto en tercer grado y, posteriormente, en segundo grado a un
sistema de eleccin directa de diputados, a partir de la ley electoral de 1911, que
estableci el ejercicio del sufragio de los ciudadanos sin intermediarios. Aunado a
este hecho, se pueden apuntar instrumentos de democracia semidirecta prescritos
en las convocatorias de nuestros congresos constituyentes en los aos de 1824,
1856 y 1916, en razn del llamado directo para que la poblacin se pronunciara a
travs de sus constituyentes que no eran slo representantes sobre la viabilidad
de una reforma constitucional.
En perspectiva comparada, en el plano internacional diversos pases han
prescrito la Consulta Popular en sus constituciones como Argentina (art. 40);
Colombia (arts. 103 y 376); Cuba (art. 86); Ecuador (art. 79); Francia (art. 11);
Guatemala (art. 173 y 280); y, Panam (art. 310). En el orden nacional est
plasmada en el artculo 26 de la Carta Magna desde hace 29 aos con el propsito
de que la sociedad participe en el sistema de planeacin democrtica del desarrollo
nacional. A nivel estatal, la figura de Consulta Popular est normada explcitamente
en las leyes de participacin ciudadana de Coahuila, Guerrero, Tlaxcala y
Zacatecas.
Ahora bien, la inclusin de la Consulta Popular en la reforma poltica impacta
como un derecho poltico activo de los ciudadanos aunque tambin se consigna
como una obligacin en el artculo 36 constitucional, al permitirles votar sobre
temas de trascendencia nacional. Para ello, se adiciona la fraccin VIII en el artculo
35 constitucional, que establece a tres actores como potenciales convocantes de
la Consulta: a) El Presidente de la Repblica; b) El equivalente al treinta y tres por
ciento de los integrantes de cualquiera de las cmaras del Congreso de la Unin;
es decir, el derecho de la minora de 165 diputados o 43 senadores; o c) Los
ciudadanos, en un nmero equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos
en la lista nominal de electores, o sea, alrededor de un milln 589 mil 096
ciudadanos; los cuales deben ceirse a los trminos que determine la ley.
Cabe sealar, que esta reforma establece solo para los dos primeros casos,
que la peticin de la Consulta debe "ser aprobada por la mayora de cada cmara
del Congreso de la Unin." Pero, qu tipo de mayora?, mayora relativa,
absoluta o calificada? Es importante recordar, que desde 1997 tenemos un
multipartidismo. Actualmente, en ambas cmaras del Congreso de la Unin,
ninguna fuerza poltica tiene la mayora absoluta o calificada. Consecuentemente,
tendramos un problema hermenutico o de interpretacin jurdica, que podra
subsanarse y evitar la intervencin del Poder Judicial de la Federacin, si y solo s,
se signa en la Constitucin o en la ley reglamentaria.
Por otra parte, en el segundo numeral de la fraccin en comento, se establece
la participacin de un 40 por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores
para que el resultado sea "vinculatorio para los Poderes Ejecutivo y Legislativo
federales y para las autoridades competentes"; es decir, la participacin
aproximada de 31 millones 781 mil 925 ciudadanos. Sin duda, tendra que ser un
tema que motive y movilice la participacin ciudadana. Por el momento, los temas
vetados son: derechos humanos; los principios consagrados en el artculo 40
constitucional; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad
nacional y la organizacin, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada
294
permanente, adicionales a los que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

resuelva.
A pesar de los alcances y lmites de la figura de la Consulta Popular, la
democracia representativa y la democracia semidirecta en Mxico son dos
mecanismos procedimentales no excluyentes uno de otro, a travs de los cuales
el ciudadano puede participar de manera indirecta y directa, respectivamente, en
la deliberacin de los asuntos pblicos de Estado
6
A manera de conclusiones
a) El acceso a la informacin es un derecho fundamental y condicin

necesaria para que los ciudadanos participen en la deliberacin de los asuntos
pblicos del Estado.
La democracia participativa depende, en gran medida, de que los ciudadanos
tengan garantizado el acceso de la informacin, elemento esencial, para
comprender y analizar la realidad de toda comunidad poltica. La plena libertad de
acceso a la informacin, y, por lo tanto, la infinita posibilidad de transformarla en
conocimiento, definen el modo de ser del ciudadano. Las limitaciones del acceso a
la informacin se convierten inmediatamente en limitaciones de la ciudadana. Por
ello, de poco sirve elaborar leyes con mecanismos e instrumentos de participacin
(plebiscito, referndum, revocacin de mandato, iniciativa popular, etc.) si no se
garantiza el ejercicio de esta atribucin ciudadana para deliberar y tomar decisiones
sobre los asuntos nacionales, regionales, estatales, municipales, comunitarios y/o
de colonias.
b) La democracia representativa y la democracia semidirecta en Mxico son
dos mecanismos procedimentales no excluyentes uno de otro, a travs de los
cuales el ciudadano puede participar de manera indirecta y directa,
respectivamente, en la deliberacin de los asuntos pblicos de Estado.
c) Las perspectivas de la democracia semidirecta en Mxico son ptimas en
el marco de la reforma poltica en las cmaras del Congreso de la Unin, en virtud
de las tendencias internacionales, nacionales y locales.
d) El fondo del problema estriba en Quin o quienes deben construir
ciudadana? y, consecuentemente, Cmo garantizar la participacin en la funcin
deliberativa de los asuntos pblicos del Estado? Ms an, Cmo garantizar la
participacin plena de los ciudadanos cuando stos no tienen acceso o carecen de
las necesidades bsicas?
e) La democracia es una precondicin social para que los ciudadanos puedan
participar en la deliberacin de los asuntos pblicos del Estado Mexicano, a travs
de mecanismos procedimentales efectivos: leyes de acceso a la informacin
pblica y leyes de participacin ciudadana. Pero adems, reduce la brecha digital.
295
FUENTES CONSULTADAS
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http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/
(Consulta realizada el 3 de noviembre de 2013)
296
CORRUPCIN SER O NO SER?

Mara Carolina Estepa Becerra216
se sabe que algo est podrido
en el reino de Dinamarca,
y no se vislumbra cmo actuar.
Hamlet
RESUMEN
De qu sirve un sujeto que no se muestra capaz de aprender, capaz de
recordar, capaz de razonar? Si la historia perpeta los actos de corrupcin que han
existido, sobrevivido y sofisticado su forma operativa, la construccin del imaginario
de un pas en donde cada accin social supone un acto de corrupcin es un signo
de que su sociedad est profundamente enferma. Esta enfermedad es producto de
la desvalorizacin del otro y del nosotros, en bsqueda del dinero, la ganancia
oportunista, del poder por el poder y en general el soporte que da la moralina que
atraviesa el aparato estatal conformado por individuos que deciden tomar una
decisin individual de operacin colectiva y ejecutar todo acto de corrupcin a su
alcance.
Si una sociedad est tan viciada de corrupcin, en la inequidad social que
conlleva el atraso social, econmico y cultural de un pas, que deja hacer o deja
pasar por alto los actos de corrupcin, entonces los ciudadanos se convierten en
cmplices. Pero Cmo abandonar la impotencia ante la impunidad? Ser con la
implementacin de ms castigos y de mayores penas? O de un cambio tico
personal? Para qu los programas anticorrupcin? Las normas implican un
verdadero desafo a los pases para controlar de forma eficiente y efectiva el virus
corrosivo de la corrupcin, que aqueja a estas sociedades evolucionadas no se
sabe en qu aspecto, pues si el beneficio colectivo no es lo primordial para los
gobernantes, la ventajosa actividad criminal de los corruptos seguir apropindose,
para beneficio de unos pocos, de todos los desprotegidos recursos pblicos
.
216 Miembro de la REDIPAL. Abogada, especialista en Pedagoga de los Derechos

Humanos; Magister en Derecho Contractual Pblico y Privado; docente universitaria.
Bogot, Colombia.
297
Introduccin
Los mltiples casos de corrupcin que agobian a la sociedad no dejan
evolucionar a los pueblos, ya que este fenmeno no es otra cosa que hurtar, robar,
malversar, engaar, usurpar, extraer, desnaturalizar y todo aquello que muestra lo
bajo que ha cado el ser humano en su bsqueda incansable de poder y dinero.
Uno de los grandes problemas de la sociedad es no llamar las cosas por su nombre,
la razn es hacerlo menos comprensible para las mayoras, y as confundir con
palabras raras, como se expresa en el comn de la sociedad. Obtener ventaja de
cualquier situacin en las relaciones humanas, que vinculan un provecho
econmico, vincula al mismo tiempo las relaciones jurdicas, contractuales,
polticas, entre amigos y enemigos todo provecho implica una descompensacin,
en la que uno gana y el otro pierde.
Con los hechos constantes de corrupcin, se demuestra cmo las personas
desarrollan grandes habilidades para modificar y ampliar los actos que desangran
los recursos pblicos, sin el menor asomo de vergenza y hasta con cierto grado
de satisfaccin. Las relaciones contractuales son las ms afectadas por estos
hechos de corrupcin, en donde las normas se organizan para que las personas
en un completo concierto para delinquir, puedan beneficiarse individualmente de lo
que pertenece a todos. La ganancia que el corrupto obtiene es extraposicional, es
decir, es una ganancia externa a la actividad misma (Garzn, 1995), slo que esta
ganancia surge del aporte de los ciudadanos cumplidos y no corruptos.
Gran parte de los ingresos pblicos resultan del pago de los impuestos, sin
embargo esta obligacin se ha desnaturalizado, ya que la mayora de la sociedad
vincula su pago con el futuro inmediato del robo, por unos cuantos, a travs de los
actos de corrupcin, lo que obtiene como resultado una satisfaccin en la evasin
del pago., adicional al descrdito y profunda desconfianza que se tiene en los
gobiernos y sus entidades pblicas, lo cual lleva a la sociedad a dejar hacer o dejar
pasar, lo que no es una solucin, pues esta inaccin de la impotencia nos puede
convertir en cmplices.
La corrupcin, tan antigua como el mismo hombre
Es asombroso cmo se repiten las situaciones trgicas de la historia. El primer
caso documentado de corrupcin se remonta a la poca del reinado de Ramss IX
en el antiguo Egipto, en etapas histricas posteriores eran habituales estas
prcticas, especialmente en la antigua Grecia, en la poca del Imperio Romano y
durante la edad media. En esta ltima, el aporte de la religin catlica impuso un
cambio de moral importante. Robar pas a ser un pecado, pero bajo la concepcin
de la confesin, se le perdonaba, situacin que parece regenerarse en el tiempo
para su subsistencia, basta con ver Estados compuestos por gobiernos colmados
de moralina, en donde se encuentran legitimadas las acciones clientelistas y que
actualmente justifican el corrupto proceder de sus maquinarias polticas bajo la
denominacin de coimas o mermelada. Bajo una mirada dantesca es de
recordar cmo se sita a los corruptos en el infierno, pero al parecer, tales actos se
multiplican sin causar temor alguno, pues sus actores retoman la concepcin
298
religiosa: que todo acto corrupto tiene perdn por su religin, y cada da crece y se
fortalece en un espeluznante detrimento patrimonial y acrecentamiento del
deterioro social.
Cicern, por ejemplo, gan su popularidad como orador al denunciar la
corrupcin de Verres,- el gobernador de Sicilia-, y extendi sus acusaciones hasta
el resto del Imperio. l mismo escribi: Todos robaban, todos saqueaban. Y
entonces las riquezas empezaron a considerarse un honor, la pobreza un oprobio
y la honradez sinnimo de malevolencia (Fernndez, 2013). Las prcticas sociales
que construyen la historia han prolongado el paradigma de la riqueza mal habida,
mediante el resultado de los usos y costumbres, de creencias establecidas, de
verdades a medias. De esta manera este paradigma es y ser ley, hasta que sea
desbancado por otro nuevo, uno de conciencia individual que logre un cambio
social.
Con el fascismo y el comunismo, la corrupcin entra a formar parte del
funcionamiento del Estado, pero incluso los estados demcratas, ocupados en sus
polticas coloniales, no se libraban de la lacra. Winston Churchill dijo que: un
mnimo de corrupcin sirve como un lubricante benfico para el funcionamiento de
la mquina de la democracia (Sandri, 2012). Esta justificacin de los actos de
corrupcin dan vigencia a Maquiavelo, en cuanto expone que
Un prncipe que quiere conservar el poder es a menudo forzado a no ser bueno,
porque cuando aquel grupo, ya sea el pueblo, soldados o nobles, est corrompido,
conviene seguir en su capricho para satisfacerlo, entonces las buenas acciones sern
sus enemigas (Maquiavelo, 1998: 69).
El electorado hara bien en entender que la corrupcin es una lacra de todos

los tiempos, que se refiere a la naturaleza humana. Se da en todos los pases y en
todas las pocas. En la actualidad es ms frecuente en los pases en vas de
desarrollo, donde se combina una elevada burocracia, salarios bajos de los
funcionarios y sistemas polticos autoritarios. Es cuando se da la situacin
esperpntica: pases emergentes, de escaso recursos y con una poblacin que
aspira a tener una forma de vida ms elevada (Sandri, 2012). Aceptar la corrupcin
como parte de la naturaleza humana, induce al error de la confusin de la causa y
la consecuencia, y no hay error ms peligroso que confundir la consecuencia con
la causa. Esto conlleva a la transvaloracin de todos los valores (Nietzsche, 2002:
76), para dar cabida a una sociedad desahuciada cuya herencia resulta en una vida
empobrecida para la mayora y justifica la avaricia para otros que son una minora,
en realidad.
Solucin a la corrupcin: una salida tica
Se requiere retornar al concepto de la tica. Esta palabra proviene del vocablo
griego ethos que significa comportamiento o costumbre. Aristteles (siglo IV a.C.)
en la tica nicomaquea tuvo como objetivo hacer que las personas pensaran acerca
de sus acciones, y situ as a la razn sobre las pasiones, en busca de la felicidad
individual y colectiva, ya que los seres humanos viven en sociedad y sus actitudes
deben ser dirigidas hacia el bien comn.
En consecuencia, reconocer que los actos de corrupcin provienen de una
decisin personal y se concretan bajo la accin colectiva, ejercicio dado como
299
resultado del proceso cultural de cada individuo, implica un cambio de forma y de

fondo de la sociedad actual. Cuando Sancho Panza, en El Quijote, exclama:
Yndome desnudo, como me estoy yendo, est claro que he gobernado como un
ngel, y es interpretado en estos tiempos, como no haber aprovechado su
momento, su llamado cuarto de hora, es un buen momento para prestar atencin
a la construccin de esta sociedad, colmada ciudadanos formados en antivalores.
Iniciar con la reflexin es emprender un cambio individual de conciencia,
romper con la idea de que todos los seres humanos tienen un precio y que la
diferencia radica en cul es su valor econmico. Esto significa iniciar la
transformacin social, de lo contrario esta plaga seguir en crecimiento,
multiplicndose, heredndose y repitindose en la historia, con un nico opositor,
la queja, la cual no ha servido de nada.
Fortalecer el castigo?
Analizar quines son los principales actores de los actos de corrupcin es
entrar en contacto con las grandes redes de poder que constituyen esas mafias de
la poltica que han invadido a las instituciones. Esta situacin que se torna
demasiado sensible, pues quienes ostentan el poder son los ms propensos a
delinquir en sta plaza inescrutable, que todos saben que existe, que est presente,
y lo ms grave es que algunos solo estn a la espera de poder hacerse parte de
ella.
Hasta ahora el castigo impuesto al corrupto flagrante o acusado, como la
prdida de investidura, destitucin, inhabilidad o crcel, no ha sido suficiente, pues
pareciera que en esta sociedad entre ms actos de corrupcin se descubren y
popularizan, el fenmeno crece ms. Entonces si es la sociedad la que define, en
funcin de sus propios intereses, lo que debe ser considerado como delito, y
deducir el delito del castigo, es la mejor manera de proporcionarles castigo al
crimen (Foucault: 108), estas prcticas judiciales sancionatorias no han dado el
resultado esperado
As, se tiene que identificar al Derecho como un instrumento de justicia que
no est al servicio del poder; por lo tanto ha de emprenderse su prctica como un
modo de accin efectivo para abrir el camino hacia la bsqueda de nuevos
mecanismos prohibitivos no jurdicos. El hecho de que el poder sea previo a la ley,
no quiere decir que deba aceptarse de una forma ineludible de dominacin o
privilegio absoluto de la cpula que dominante. Que no se pueda estar fuera del
poder no quiere decir que estemos atrapados de cualquier forma (Foucault, 2008:
97). Por lo tanto, las prcticas corruptas transformadas por las estrategias globales
y fenmenos de inercia deben retomarse desde un proceso de lucha de la accin
poltica que desencadena sin control los hechos generadores de la corrupcin y los
efectos inmedibles y no pagaderos por sus actores.
En conclusin, habr que reorganizar los delitos y los castigos, dndole a la
pena toda la conformidad posible con la ndole del delito, a fin de que el temor de
un castigo aleje el espritu del camino a donde lo conduca la perspectiva de un
crimen ventajoso. El castigo ideal ser transparente al crimen que sanciona; as
para el que lo contempla, ser infaliblemente el signo del delito que castiga; y para
300
aquel que piensa en el crimen, la sola idea del acto punible despertar el signo
punitivo (Foucault, 2005:108). Si se contina con penas dbiles de casa por crcel,
en un lugar lleno de comodidades por las bondades obtenidas en el acto de
corrupcin, de penas irrisorias y sanciones que slo sirven de mal ejemplo a la
sociedad, no solo se incrementa la atencin por el resultado aventajado que tiene
el crimen de la corrupcin, sino que se seguir en la espera de cundo la accin lo
acoger, con tan amplios beneficios, no logrados a travs de un trabajo honrado y
bajo las presiones sociales de obtener dinero y poder sin importar los medios de
adquisicin.
Programas Anticorrupcin, Por qu? Y Para qu?
Son numerosos los programas que existen a nivel internacional para frenar la
corrupcin. Sin embargo las estadsticas que se publican van en aumento,
entonces Qu efectividad tienen estos programas? Acaso sirve como medio de
clientelismo y burocracia que se desenvuelven como el crimen organizado y que
slo generan cifras, pero de resultados concretos nada.
Los programas anticorrupcin son el primer paso del reconocimiento de la
afectacin que imprime la corrupcin a los estados. Hoy en da no es un secreto
que las sociedades se descomponen cada vez ms; que de la llamada democracia
se esperaba que fuera la administracin del Estado en inters del bien comn y no
de una minora, se ha desfigurado con estas prcticas de soborno que ha pasado
a ser el estado normal de una sociedad en detrimento.
El Programa Anticorrupcin de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) para Amrica Latina, refuerza la aplicacin y el
cumplimiento de las convenciones internacionales y regionales anticorrupcin,
adems de proteger la integridad en la regin latinoamericana
Sobre esta base, la OCDE y la Organizacin de Estados Americanos (OEA)
firmaron en 2007 un memorando de entendimiento en el que se instaura un marco
de cooperacin para las iniciativas anticorrupcin. Este acuerdo apoya los objetivos
comunes de modernizacin del Estado, prevencin y represin de la corrupcin, y
promocin de la aplicacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin
(CIACC o Convencin de la OEA) de 1996 y de la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Corrupcin (CNUCC).
Colombia se adhiri a la Convencin para Combatir el Cohecho - el 19 de
enero de 2013, Colombia pas a ser el 40 miembro de la Convencin para
Combatir el Cohecho de la OCDE.
Pero vincularse a un programa no sirve de nada cuando internamente se tejen
los actos de corrupcin, desde la campaa del presidente-candidato, se aprueba y
casi se aplaude la reparticin de la mermelada, como lo exhiben sin el mnimo
respeto.
La misma Convencin Interamericana contra la corrupcin, reconoce en su
prembulo que, a menudo, la corrupcin es uno de los instrumentos que utiliza la
criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propsitos; en efecto
las personas que ejecutan actos de corrupcin s obedecen a la caracterizacin de
criminales organizados.
301
Ser parte de la Convencin no modifica las condiciones actuales de la

sociedad ni las prcticas corruptas que el Estado ha ejecutado a travs de la
historia. Un Estado como ste es dbil, porque tiene sistemas de control dbiles,
prima la cooptacin del Estado217, la prdida de independencia de los poderes
pblicos que genera injusticia e impunidad, ineficiencias econmicas, dificultades
para la descentralizacin, limitaciones al control poltico, turbia financiacin de los
partidos polticos, y un escaso impacto de la participacin ciudadana en las
decisiones pblicas. Todas estas acciones se encuentran ligadas; la una lleva a la
otra en la imparable cadena de corrupcin por parte de los dspotas gobernantes.
Mostrarse internacionalmente como un Estado que lucha en contra de la
corrupcin, confirma que el Estado est saturado de desigualdad social, que los
diseos institucionales son inocuos a la corrupcin, porque ya estn invadidos, por
lo que se presta para la actividad de los incentivos perversos para el oportunismo,
la impunidad frente a las prcticas corruptas, y la aceptacin social de la corrupcin
son, las causas y consecuencias del constante fortalecimiento de la corrupcin.
Pero a su vez, trata de disimular con recelo ante la comunidad internacional, pues
a travs de sus normas solamente se hace una simulacin que en realidad no
cumplen con su funcin, ni preventiva y mucho menos sancionatoria, pero que ante
la mirada internacional sostiene con fuerza que ha iniciado algunas acciones para
frenar lo qu, por debajo, ellos mismos impulsan: la corrupcin
En Colombia, a travs del documento Conpes 167 de 2013, se seala
acertada y casi descriptivamente la realidad de ste Estado, en la cita indica que la
corrupcin se presenta en un escenario de instituciones dbiles, que por su diseo
o evolucin no tienen la capacidad de hacer cumplir las reglas y normas que
contienen, son ineficientes e ineficaces, son percibidas como injustas e
inequitativas, y no cuentan con mecanismos para controlar el oportunismo, ni para
adaptarse a los cambios del entorno. Por lo tanto, si las instituciones son dbiles,
es decir, las reglas de juego no estn bien diseadas, esto abre ventanas de
oportunidad a la corrupcin.
En esta medida es evidente que Colombia, conviva con la corrupcin
sistmica, pues aunque las normas legales existen, stas no se cumplen. Los
casos de corrupcin se dan con frecuencia y por lo general quedan impunes. Las
reglas informales se instalan. Se sabe que el soborno es ilegal, sin embargo, se
asume como prctica usual en las relaciones con el sector pblico. En la corrupcin
sistmica, existen incentivos perversos muy enraizados en la funcin pblica,
donde el sector privado y los usuarios de los sistemas pblicos en vez de
combatirlos por los costos que supone para toda la sociedad, prefieren convivir con
ellos, porque le resulta ms fcil que pretender cambiarlos. Esta situacin por lo
general ocurre tanto a nivel nacional como a nivel local, y no es exclusivo de un
pas (ITESM, 2007).
La lucha contra la corrupcin
217
La cooptacin es ante todo una forma de corrupcin a gran escala con la que grupos
criminales organizados distorsionan la formulacin de leyes, normas, decretos, reglas y
regulaciones, y debilitan la estructura institucional de un pas.
302
Es posible que la llamada lucha anticorrupcin no ha funcionado, dada la

forma en la que se ha implementado, pues no se hacen visibles sus resultados
hasta el momento, simplemente porque luchar significa tener oposicin, rivalidad u
hostilidad entre contrarios que tratan de imponerse el uno al otro. Y aqu, los
corruptos son amigos, se conocen, tejen su concierto para delinquir y saben que el
presupuesto estatal es tan grande, y a ese mismo nivel asequible y poco protegido,
pues son ellos mismos los que lo distribuyen. Es por ello que las acciones de esta
lucha no tienen ningn impacto.
Apartarse de este sinsabor de inoperancia e impunidad del Estado, frente a
los actos de corrupcin, ser posible si se transforma la pelea entre monstruos
invisibles: Estado vs. Corruptos. Que realmente la lucha constituya un esfuerzo
evidente que logre resistir a la fuerza hostil o la tentacin, para subsistir o para
alcanzar el objetivo que persiguen los corruptos, que elabore en la realidad
acciones palpables que reprueben los actos de rapacera y efectivamente se
sancione a los responsables.
En el caso de Colombia, Transparencia Internacional lo ha calificado como un
pas que tiene una ptima estructura legal anticorrupcin (94%), pero la
implementacin de la misma es regular (67%); situacin que corrobora la ineficacia
e impunidad del Estado en actos de corrupcin
Frente al ndice de Percepcin de Corrupcin (CPI) de Transparencia
Internacional, durante ms de 10 aos Colombia ha mantenido puntajes que
oscilan entre los 3 y 4 puntos, lo que puede clasificarse como niveles de corrupcin
media a alta.
En ese sentido, los resultados del Barmetro de Corrupcin de Transparencia
Internacional, para el ao 2013 muestran que en los ltimos 2 aos la percepcin
en los niveles de corrupcin en el pas aument a un 56% y muestra a los partidos
polticos y al Poder Legislativo como los peores calificados.
Otro indicador de percepcin relevante es el Barmetro de las Amricas,
realizado por LAPOP (Latin American Public Opinion Project, Proyecto de Opinin
Pblica de Amrica Latina), el cual mide los valores y el comportamiento
democrtico de los pases donde es aplicado. Para el 2012 los resultados de la
medicin permitieron concluir que los ciudadanos de Amrica Latina consideran la
corrupcin en el sector pblico como un fenmeno generalizado. Colombia fue el
pas de la regin con mayor percepcin de corrupcin con un puntaje promedio de
82 puntos sobre 100.
La creacin de la Comisin Nacional para la Moralizacin, presidida por el
propio Presidente de la Repblica, y la Comisin Nacional Ciudadana de Lucha
contra la Corrupcin, para hacer de esta lucha una poltica de Estado con presencia
de la sociedad civil, an no muestra seales de operar, ni resultados plausibles que
generen confianza en la sociedad, ni muestran efectividad para que las denuncias
sean efectivas y sirvan como verdadero medio de control social.
Frente a los actos de corrupcin y consecuente sancin, las diferentes
instituciones estatales coinciden en que los actos de corrupcin deben ser
castigados, se puede evidenciar que las normas estn, que puede accionarse la
responsabilidad fiscal, penal y disciplinaria, pero falta una verdadera accin que
demuestre que realmente se acta jurdicamente en contra de las personas que
303
han tomado la decisin de ser corruptas, bajo su condicin de servidor pblico o

contratista, entre otros, y se sancione ejemplarmente su obrar.
Finalmente, el Estado colombiano pretende implementar la estrategia de
Lenguaje Claro del Gobierno Nacional, que busca brindar herramientas para el
uso del lenguaje ciudadano en las entidades pblicas, as como motivar y orientar
a los servidores pblicos para la adopcin de esta herramienta en el servicio
pblico, pero como muchas otras acciones, sta tampoco ha sido lo
suficientemente divulgada.
As las cosas, frente a un Estado corrupto, Qu se espera de la sociedad
que lo compone cuando un ser humano no aprende de la historia y en cambio
justifica hechos de corrupcin? Vale la pena preguntarse a dnde va una sociedad
en la que sus individuos no toman conciencia. Entonces De qu sirve un sujeto
que no se muestra capaz de aprender, capaz de recordar y capaz de razonar?
CONCLUSIONES
La bsqueda incansable del ser humano por el dinero y el poder ha
degenerado a las sociedades, lo que lleva a un estado de inequidad a la mayora
de la poblacin. El sacar provecho a las relaciones sociales implica una
descompensacin, en la que uno gana y el otro pierde, esto demuestra que tan
bajo puede llegar un ser humano hasta convertirse en corrupto y corruptor.
Cuando un Estado y sus gobierno estn penetrados por la corrupcin, exigir
un castigo al actuar ilegal, es casi imposible, pues es pedirle que se auto condenen.
La sociedad solo cambia en la medida en que cada persona, se identifique
como responsable de la suerte de su pas, se reevalen los principios ticos
individuales y se acte en contra de la moralina que ampara a los corruptos que de
paso detentan el poder.
La historia puede cambiar si se analizan los casos en que se ha generado una
gran corrupcin y se castiga de manera ejemplar para que cambie el rumbo de las
malas prcticas administrativas, se valore el respeto por el otro y se evite la no
apropiacin de lo que no le pertenece. Esto es posible, de lo contrario subirn las
estadsticas y se ampliars los bolsillos de unos a causa del empobrecimiento de
las mayoras.
304
REFERENCIAS
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Documento Conpes 167, noviembre 2013.
FERNNDEZ, Vicente. H I S TO R I A D E L A C O R R U P C I N . La
corrupcin desde la antigedad - 05/03/2013. Disponible en: http://www.quo.es/serhumano/historia-de-la-corrupcion/02imeldamarcos.
FOUCAULT, Michel. VIGILAR Y CASTIGAR. Mxico: 2005
FOUCAULT, Michel.. UN DILOGO SOBRE EL PODER Y OTRAS
CONVERSACIONES. Espaa: 2008
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Internacional.
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MAQUIAVELO, Nicols. EL PRINCIPE. Espaa. 1998.
NIETZSCHE, Friedrich. EL CREPSCULO DE LOS DOLOS. Espaa: 2002.
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1995.
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ITESM Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Mxico: 2007.
Disponible
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http://www.cca.org.mx/funcionarios/cursos/stbg/contenido/01/t2_p4.htm
305
306
TEMA 3
IMPORTANTES PENDIENTES EN MATERIA PENAL
307
308
UNIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS PENALES EN MXICO

Sonia Escalante Lpez 218
Resumen
La unificacin de los procedimientos penales en Mxico es la pcima para
el Sistema de Justicia Penal. Con la promulgacin del Cdigo Nacional de
Procedimientos Penales se unifican los criterios de los diversos Cdigos, con lo
que se da certeza jurdica en el proceso penal, as como en la aplicacin pronta y
expedita de la justicia y la proteccin de los derechos humanos, la presuncin de
inocencia para el imputado; la reparacin del dao y el respeto al debido proceso;
un Sistema de Justicia Penal Acusatorio Oral, un Sistema de Justicia Restaurativo,
profesionales del derecho que otorgaran asesora jurdica. En Mxico se esperan
cambios a gran escala para disminuir la impunidad.
Abordaremos algunos puntos esenciales que describe el nuevo Cdigo
Nacional de Procedimientos Penales, por ejemplo: la unificacin de criterios para
evitar posibles interpretaciones discordantes en el procedimiento penal, as como
las partes y sujetos procesales Se abordarn algunos puntos relevantes del Cdigo
Nacional de Procedimientos Penales como la unificacin de criterios para evitar
posibles interpretaciones discordantes en procedimiento, as como las partes y
sujetos procesales
SUMARIO: I. Introduccin. II. Unificacin de Criterios. III. Figuras Novedosas. IV.
Sujetos Procesales. IV.I Victima u Ofendido, IV. II. Asesor Jurdico. IV.III. Ministerio
Pblico. IV.IV Polica. IV.V Autoridad de Supervisin de Medidas Cautelares y de
la Suspensin Condicional del Proceso V, Conclusiones. VI. Fuentes Consultadas.
218
Doctora en derecho. Presidenta del Instituto Sinaloense de Profesores de Derecho

Procesal Dr. Gonzalo Armienta Caldern, A.C. Investigador del Sistema Nacional de
Investigadores CONACYT. Docente del Instituto de Ciencias Penales y Seguridad Pblica
del Estado de Sinaloa.
309
UNIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS PENALES EN MXICO

I.
Introduccin
La reforma constitucional del ao 2008 en materia de justicia penal y

seguridad pblica219 marc una profunda reestructuracin del sistema de Justicia
Penal en Mxico, al imprimir los lineamientos para que todas las entidades
federativas implementaran un Sistema de Justicia Penal Acusatorio Oral. Al 2014,
despus de esa reforma, solamente tres estados haban implementado este
sistema, debido a la falta de voluntad poltica de los gobernantes para cumplir con
el mandato constitucional. No obstante, desde entonces se dio un nuevo paradigma
en justicia penal: los abogados, profesores, investigadores, impartidores y
procuradores de justicia adoptaron lineamientos para la preparacin y capacitacin,
aunque el avance fue lento, pareca que los Estados se encontraban prximos a
implementar el sistema, se presentaron 3 iniciativas; una del Ejecutivo Federal,
una del Partido Verde Ecologista y una del Partido Accin Nacional, con proyecto
de decreto que proponan un Cdigo nico de Procedimientos Penales, el cual se
promulg el cinco de marzo del 2014. Las disposiciones de este Cdigo son:
de orden pblico y de observancia general en toda la Repblica
Mexicana, por los delitos que sean competencia de los rganos
jurisdiccionales federales y locales en el marco de los principios y
derechos consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano
sea parte.220
II.
Unificacin de criterios
En el Plan Nacional de Desarrollo ya se planteaba la necesidad de un

cdigo nico. Para la implementacin del nuevo Sistema es necesario impulsar la
expedicin de un Cdigo de Procedimientos Penales nico y una Ley General
Penal, ya que la multiplicidad de normas dificulta la procuracin y la imparticin de
justicia. Los operadores del Sistema a nivel federal y en especial la Procuradura
General de la Repblica (PGR), efectuarn los cambios estructurales necesarios
para cumplir en tiempo y forma con el mandato constitucional establecido para la
implementacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio, con el apoyo del
Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal y
su Secretara Tcnica (SETEC).221
Por tanto, si bien existen avances en el proceso de implementacin del
Sistema de Justicia Penal Acusatorio, tambin prevalecen retos
importantes. Actualmente, doce entidades federativas se encuentran en
etapa de planeacin, siete en la etapa de entrada en vigencia, diez estn
219
Diario Oficial de la Federacin del 18 de junio de 2008.

Cdigo Nacional de Procedimientos Penales.
221 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
220
310
en operacin parcial y tres en operacin total. En 2012, la cobertura del

Nuevo Sistema de Justicia Penal ascendi a 31.2 millones de personas,
lo que representaba el 28.4% de la poblacin total del pas
Con la promulgacin del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales, se
unifica la diversidad de criterios que se expresaban en los cdigos vigentes
anteriormente, la unificacin haba sido propuesta mucho tiempo atrs por los
grandes conocedores del tema. Con la promulgacin del nuevo Cdigo Nacional
de Procedimientos Penales se regulan los delitos, las penas y, principalmente, la
existencia de un procedimiento penal nico en todo el pas, para as garantizar la
seguridad y certidumbre jurdica. Es preciso mencionar la disformidad de algunos
ordenamientos, por ejemplo: el Cdigo de Procedimientos para el Estado de
Sinaloa describe las etapas del proceso, la de investigacin inicial, la intermedia y
la segunda instancia222, el Cdigo de Procedimientos Penales para el Estado de
Mxico describe un apartado del procedimiento, el cual menciona que se inicia con
la denuncia y/o querella y expresa un seguimiento como la investigacin,
proposicin de diligencias, etc., pero no describe detalladamente las etapas como
lo hace el Cdigo de Sinaloa. En tanto que en el Cdigo de Procedimientos
Penales de Chihuahua se describen dos apartados: uno para la forma de inicio del
procedimiento, donde se comienza con la denuncia, querella, la persecucin penal,
las actuaciones de la investigacin, los medios de investigacin, el anticipo de
prueba, el registro de la investigacin y la custodia de objetos, la formulacin de la
imputacin y vinculacin al proceso, la conclusin de la etapa de investigacin, la
acusacin ,y otro apartado para el desarrollo de la etapa intermedia 223
En contraposicin, el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales adopta
un esquema unificado en cuanto a los tipos penales, por lo que un delito no podr
ser ms grave en una entidad federativa que en otra, las sanciones son las mismas,
lo que implica abandonar la pluralidad legislativa que provoc diversidad de
criterios en todos los cdigos de Procedimientos Penales en nuestro pas, lo que
conlleva abandonar el sistema de Justicia Penal. La Seguridad Pblica ha pasado
a la agenda de este Gobierno como un asunto de gran relevancia, al considerar
que para la implementacin del Sistema de Justicia Penal Acusatorio Oral, en
sentido figurado, los Estados deben tocar la misma meloda y no que cada Estado
use como quiera el sistema de Justicia Penal, dando como resultado que ni siquiera
se conozca el gasto total ejercido para ello.
Tampoco hay datos sobre el total de personas capacitadas, ni de los
programas de capacitacin utilizados, su evaluacin y actualizacin continua.
Adems de desconocer sobre la rotacin del personal capacitado a lo largo de este
tiempo, o cul es el personal acreditable Qu es la acreditacin? Un examen, que
la gran mayora de los que lo presentan reprueban Quin los elabora? Un curso
de 5 das en Chile o Colombia; lo ms delicado es que algunos de los acreditables
en sus foros, cuando estn en fase de capacitacin para este sistema penal,
mencionan que en Mxico estamos en la fase del ensayo y el error, es decir, que
vamos a experimentar a ver qu pasa, esto no quiere decir que no haya personas
preparadas en este tema, por supuesto que hay reconocidos expertos en materia
222
223
Cdigo de procedimientos penales del estado de Sinaloa.

Cdigo de procedimientos penales para el estado de Chihuahua. Artculo 307.
311
de derecho penal acusatorio. No obstante, no se tienen datos de policas que estn

capacitados en nuestro pas para realizar su funcin policial como lo exige el
Sistema de Justicia Penal Acusatorio Oral, fuente de todo el proceso penal. En
sntesis, con el cdigo nico se armoniza el sistema jurdico.
III.
Figuras Novedosas
Con la promulgacin del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales se

constituyen figuras novedosas, como la accin penal por particulares, donde se
seala como antecedente la venganza privada, que significa que el hombre, ante
una agresin recibida, obtiene la satisfaccin mediante un acto violento. Tambin
lo que se conoce como venganza de sangre, que consiste en que el agraviado se
haga justicia por su propia mano, es decir, este causa un dao a su ofensor igual
al que pudo haber recibido, dicho de otro modo ,la ley del talin: ojo por ojo, diente
por diente, este caso se describe en la santa biblia, en el Cdigo de Hammurabi,
en la ley de las doce tablas y en el pentateuco Mosaico se encuentran disposiciones
relativas a esta fase. La reforma a los artculos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las
fracciones XXI y XXIII del artculo 73; la fraccin VII del artculo 115 y la fraccin
XIII del apartado B del artculo 123 en referencia al artculo 21 de nuestra ley
suprema expresa que:
[.] el ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al
Ministerio Pblico. La ley determinar los casos en que los particulares
podrn ejercer la accin penal particular ante la autoridad judicial,. Ante
ello se observe que la ley determinar cuando los particulares podrn
realizar la accin privada El ejercicio de la accin penal corresponde al
Ministerio Pblico, pero podr ejercerse por los particulares en los casos
previstos en este Cdigo224
Qu es la accin penal privada? La accin penal pblica es aquella que
ejerce el Ministerio Pblico ante el Juez de Control cuando se ha realizado la
investigacin policial y se ha integrado una carpeta de investigacin con todos los
medios de prueba, sta a la vez se pone a disposicin del juez de control; la accin
penal privada conlleva todas y cada una de las etapas de una investigacin como
la que realiza el Ministerio Pblico, cuando el Ministerio Pblico no la ejerce, el
ciudadano realizar precisamente esa investigacin y la integracin de todos los
medios de prueba para ponerla a disposicin del juez de control, esto es la accin
penal privada. De esta forma se buscar una justicia alternativa y resarcir el dao
sufrido.
Artculo 426. Accin penal por particulares
El ejercicio de la accin penal corresponde al Ministerio Pblico, pero
podr ser ejercida por los particulares que tengan la calidad de vctima u
ofendido en los casos y conforme a lo dispuesto en este Cdigo.
Artculo 428. Supuestos y condiciones en los que procede la accin penal
por particulares
224
Op.cit., nota 3,artculo 232

312
La vctima u ofendido podr ejercer la accin penal nicamente en los

delitos perseguibles por querella, cuya penalidad sea alternativa, distinta
a la privativa de la libertad o cuya punibilidad mxima no exceda de tres
aos de prisin.
La vctima u ofendido podr acudir directamente ante el Juez de control,
ejerciendo accin penal por particulares en caso que cuente con datos que
permitan establecer que se ha cometido un hecho que la Ley seala como
delito y exista probabilidad de que el imputado lo cometi o particip en su
comisin. En tal caso deber aportar para ello los datos de prueba que
sustenten su accin, sin necesidad de acudir al Ministerio Pblico [..]225,
excepcionalmente solo proceder en caso de querella.
El Cdigo Nacional de Procedimientos Penales tambin contempla en su
Ttulo X sobre los procedimientos especiales, consistentes en dos supuestos: el de
los pueblos y comunidades indgenas y el de las personas jurdicas. En el primer
caso, cuando sean delitos que menoscaben bienes jurdicos propios de un pueblo
o comunidad indgena o de alguna persona o personas, que tanto el imputado y la
victima acuerden conforme a sus propias normas resolver el conflicto, salvo el caso
que este merezca pena privativa de libertad o que sean oficiosos, excepto la
salvedad de la extincin de la accin penal cuando se considere la perspectiva de
gnero, trasgresin a la dignidad humana, el inters superior de los nios y nias,
o del derecho a una vida libre de violencia hacia la mujer. En el segundo caso se
advierte la prevencin de la accin penal cuando algn representante de una
persona jurdica cometa un hecho delictuoso bajo el amparo o beneficio de la
institucin que representa; En este supuesto, el Ministerio Pblico ejercer accin
penal. Esta normatividad hace viable el respeto a los derechos humanos en las
comunidades indgenas, principalmente a los de los ms vulnerables como las
mujeres, los nios y las nias.
IV.
Sujetos procesales
Antes de la promulgacin del multicitado cdigo, diferentes ordenamientos

y tericos mencionaban quienes eran considerados sujetos procesales: los
tribunales, el Ministerio Pblico, la Polica, el imputado, el defensor, la vctima y el
querellante226. En el Cdigo de PPS se describen los mismos sujetos, y se hace
alusin a los sujetos procesales que tendrn la calidad de parte en los procesos
previstos, se describen el imputado, el Ministerio Pblico y la vctima u ofendido227,
el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales detalla una la diferencia entre los
sujetos y las partes procesales que intervienen en el proceso penal; los primeros:
el rgano jurisdiccional, el Ministerio Pblico, el imputado, la vctima y ofendido, el
defensor, el asesor jurdico, la polica y la autoridad de medidas cautelares y de la
225
Op.cit.,nota 2.
Gonzlez Obregn, Diana Cristal, Manual prctico del juicio oral, Ubijus, 2010, p. 47.
227 Op.cit., nota 4, artculo 134.
226
313
suspensin condicional del proceso, y las partes procesales, que son: el imputado
y su defensor, el Ministerio Pblico, la victima u ofendido y su asesor jurdico.228
Se realiza un estudio sobre el apartado del Ttulo V, sujetos del
procedimiento y sus auxiliares del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
(CNPP)
Al describir la secreca que debe prevalecer sobre los datos personales
de los sujetos del procedimiento penal o de cualquier otra persona relacionada al
mismo, se expresa una sancin a todo servidor pblico que violente ese deber de
reserva, y la observacin de la prohibicin de cualquier planteamiento dilatorio de
derechos.
IV.1.Victima u ofendido
Es posible que las figuras de victima u ofendido pudieran ser una misma
persona. Sin embargo, en ocasiones no es de esta manera, y para evitar
confusiones el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales, enuncia a la vctima
del delito como sujeto pasivo sobre el que recae la afectacin de esa conducta
delictiva y al ofendido como la persona fsica o moral titular del bien jurdico
lesionada o puesta en peligro por la accin u omisin de la conducta tpica jurdica
culpable.
El diccionario jurdico define a la vctima como: Persona o animal que ha
sufrido un dao: 229 y al ofendido como el que ha recibido alguna ofensa230. En
el apartado de la vctima u ofendido, el CNPP cita que, cuando como consecuencia
del delito fallezca la vctima, se considerarn como ofendidos el o la cnyuge,
concubina o concubinario, el conviviente, los parientes en la lnea recta ascendente
y descendente sin limitacin de grado, por afinidad o civil, o cualquier otra persona
que tenga una relacin afectiva con la vctima. Asimismo, se expresa que tanto la
vctima y el ofendido sufren ese dao directo o indirecto, que la vctima es un
ofendido y el ofendido una vctima, independientemente de que el cdigo nico
haga alguna referencia al ofendido como aqul que es titular del bien jurdico.
El artculo 20 constitucional apartado C, fraccin I describe que la vctima
u ofendido tendrn derecho a recibir asesora jurdica, a diferencia de lo que
expresa el apartado B fraccin VII del mismo ordenamiento constitucional, sobre
la defensa por un abogado o por un defensor pblico del imputado. No obstante,
en el CNPP se indica en la fraccin III, IV, V, VII, XV, con respecto de esa asistencia
jurdica por parte de su asesor jurdico cuyo objetivo ser para orientar, asesorar,
o intervenir legalmente en el procedimiento penal en representacin de la vctima
u ofendido en igualdad de condiciones a las del defensor del imputado.
IV.II Asesor jurdico
228
Op.cit., nota 2, artculo 105.

http://www.diccionariojuridico.mx/.
230 http://es.thefreedictionary.com/ofendido.
229
314
En cualquier etapa del procedimiento, las vctimas u ofendidos podrn

designar a un asesor jurdico, el cual deber ser licenciado en derecho o abogado
titulado, quien deber acreditar su profesin desde el inicio de su intervencin
mediante cdula profesional. Si la vctima u ofendido no puede designar uno
particular tendr derecho a uno de oficio.
Cuando la vctima u ofendido perteneciere a un pueblo o comunidad
indgena, el Asesor jurdico deber tener conocimiento de su lengua y cultura y, en
caso de que no fuere posible, deber actuar asistido de un intrprete que tenga
dicho conocimiento[]231
Al incluir la figura de Asesor Jurdico en el procedimiento penal en el
sistema de corte acusatorio, he advertido que, en el apartado que describe sobre
el defensor del imputado, se expresa que podr designar los defensores que
considere conveniente.232 Observo que esto pone de manifiesto una desigualdad
entre las partes.
El Defensor podr ser designado por el imputado desde el momento de
su detencin, mismo que deber ser licenciado en derecho o abogado
titulado con cdula profesional. A falta de ste o ante la omisin de su
designacin, ser nombrado el Defensor pblico que corresponda233[.]
Se menciona la figura del defensor comn en relacin con la defensa de
varios imputados en un mismo proceso, al mencionar que se autoriza el defensor
comn si se acredita que no existe conflicto de intereses entre las defensas de los
imputados, lo cual no es admisible, pese a que lo sealado es algo confuso. Es
viable describir que en el apartado de derechos humanos del imputado y de la
vctima y el ofendido, se ordena que en caso de que estos pertenezcan a alguna
comunidad indgena tendrn que ser asistidos por su defensor y un intrprete, lo
que da certeza jurdica en vista de que en nuestro pas se ha consignado a
personas que no contaron con una defensa adecuada, y se ha dejado en estado
de indefensin a los detenidos.
IV. III Ministerio Pblico
El artculo 21 es el fundamento constitucional para la investigacin de los
delitos por parte del Ministerio Pblico en coordinacin con la polica. Es en el
CNPP que se menciona esa conexin con los servicios periciales, el contenido del
texto del ordenamiento en mencin se aprecia muy reiterativo al sealar el respeto
a los derechos humanos de las partes, ordenados en la constitucin y en los
tratados internacionales que Mxico haya suscrito. Adems, en este sistema penal,
el Ministerio Pblico tiene la carga de la prueba para demostrar la culpabilidad del
imputado.
231
Op.cit., nota 2, artculo 110.

Idem artculo 123.
233 Idem, artculo 115.
232
315
V.
IV. El Polica
Como ya lo describ el polica es el germen de todo procedimiento

penal, hoy en da se busca que en Mxico el ciudadano tenga confianza en el
guardin del orden. Las instituciones de seguridad pblica realizan su mayor
esfuerzo para preparar policas modelo de proximidad con las comunidades, y
tener como resultado la confianza de la sociedad, el polica realizar su funcin
policial bajo el mando y conduccin del Ministerio Pblico en la investigacin de los
delitos con estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez y el respeto a los derechos humanos, reconocidos en la
constitucin y en los tratados internacionales que Mxico suscribi, considero de
suma relevancia describir las obligaciones del polica que detalla el CNPP:
I. Recibir las denuncias sobre hechos que puedan ser constitutivos de
delito e informar al Ministerio Pblico por cualquier medio y de forma
inmediata de las diligencias practicadas;
II. Recibir denuncias annimas e inmediatamente hacerlo del
conocimiento del Ministerio Pblico a efecto de que ste coordine la
investigacin;
III. Realizar detenciones en los casos que autoriza la Constitucin,
haciendo saber a la persona detenida los derechos que sta le otorga;
IV. Impedir que se consumen los delitos o que los hechos produzcan
consecuencias ulteriores. Especialmente estar obligada a realizar todos
los actos necesarios para evitar una agresin real, actual o inminente y sin
derecho en proteccin de bienes jurdicos de los gobernados a quienes
tiene la obligacin de proteger;
V. Actuar bajo el mando del Ministerio Pblico en el aseguramiento de
bienes relacionados con la investigacin de los delitos;
VI. Informar sin dilacin por cualquier medio al Ministerio Pblico sobre la
detencin de cualquier persona, e inscribir inmediatamente las
detenciones en el registro que al efecto establezcan las disposiciones
aplicables;
VII. Practicar las inspecciones y otros actos de investigacin, as como
reportar sus resultados al Ministerio Pblico. En aquellos que se requiera
autorizacin judicial, deber solicitarla a travs del Ministerio Pblico;
VIII. Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y en general, realizar
todos los actos necesarios para garantizar la integridad de los indicios. En
su caso deber dar aviso a la Polica con capacidades para procesar la
escena del hecho y al Ministerio Pblico conforme a las disposiciones
previstas en este Cdigo y en la legislacin aplicable;
IX. Recolectar y resguardar objetos relacionados con la investigacin de
los delitos, en los trminos de la fraccin anterior;
X. Entrevistar a las personas que pudieran aportar algn dato o elemento
para la investigacin;
XI. Requerir a las autoridades competentes y solicitar a las personas
fsicas o morales, informes y documentos para fines de la investigacin.
316
En caso de negativa, informar al Ministerio Pblico para que determine

lo conducente;
XII. Proporcionar atencin a vctimas u ofendidos o testigos del delito. Para
tal efecto, deber:
a) Prestar proteccin y auxilio inmediato, de conformidad con las
disposiciones aplicables;
b) Informar a la vctima u ofendido sobre los derechos que en su favor se
establecen;
c) Procurar que reciban atencin mdica y psicolgica cuando sea
necesaria, y
d) Adoptar las medidas que se consideren necesarias, en el mbito de su
competencia, tendientes a evitar que se ponga en peligro su integridad
fsica y psicolgica.
XIII. Dar cumplimiento a los mandamientos ministeriales y jurisdiccionales
que les sean instruidos;
XIV. Emitir el informe policial y dems documentos, de conformidad con
las disposiciones aplicables. Para tal efecto se podr apoyar en los
conocimientos que resulten necesarios, sin que ello tenga el carcter de
informes periciales, y
XV. Las dems que le confieran este Cdigo y otras disposiciones
aplicables234
El CNPP menciona otras figuras como son los jueces o magistrados,
menciona al juez de control con competencia desde el inicio de la etapa de
investigacin hasta el dictado de auto de apertura a juicio sobre el tribunal de juicio
oral, estar presente en la audiencia de juicio y al dictar sentencia del tribunal de
alzada que conocer de los medios de impugnacin.
Otra de las figuras contempladas en el CNPP es la de los auxiliares de las
partes, que son los consultores tcnicos en una ciencia o arte, quienes podrn
acompaar en las audiencias a la parte con quien colabora.
IV.V Autoridad de supervisin de medidas cautelares y de la suspensin
condicional del proceso
El fin de estas autoridades judiciales es otorgar informacin a las partes
sobre la evaluacin de riesgos que representa el imputado y el seguimiento de las
medidas cautelares y de la suspensin condicional a proceso, adems tendrn,
entre otras, la obligacin de supervisar las medidas cautelares, distintas a la prisin
preventiva.
V. Conclusiones
234
Op. cit. nota 2, artculo 132.

317
Con la promulgacin del Cdigo Nacional de Procedimientos Penales en

nuestro pas, se unifican los criterios de todos los ordenamientos jurdicos penales,
lo que trae como consecuencia la certeza jurdica en el proceso penal, para
algunos, la aplicacin pronta y expedita de la justicia, ventajas para la proteccin
de derechos humanos, presuncin de inocencia para el imputado, la reparacin del
dao y el respeto al debido proceso, un Sistema de Justicia Penal Acusatorio Oral,
un sistema de justicia restaurativo, profesionales del derecho que otorgaran
asesora jurdica. Por estas razones en Mxico se deben esperar cambios a gran
escala, como la disminucin de la impunidad.
Con el propsito de obligar a todos los actores relacionados con el proceso
penal a prepararse a la vanguardia del derecho, en el presente trabajo se describen
los cdigos vigentes de algunos Estados ya que a posteriori sern a abrogados
como lo menciona el transitorio segundo del Decreto del 5 de Marzo de 2014, 60
das naturales a partir de que se emita la declaratoria el rgano legislativo
correspondiente, que no deber exceder del 18 de junio de 2016.
318
Fuentes consultadas
Gonzlez Obregn, Diana Cristal, Manual prctico del juicio oral, Ubijus, 2010.
Cdigo Nacional de Procedimientos Penales.
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Chihuahua.
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Sinaloa.
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Mxico.
Diario oficial de la federacin del 18 de junio de 2008.
Gaceta Parlamentaria, ao XVII, nmero 3955-II, mircoles 5 de febrero de 2014.
http://www.diccionariojuridico.mx/.
http://es.thefreedictionary.com/ofendido.
319
320
LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN CONFLICTO CON LA LEY PENAL:

ANLISIS DEL ARTCULO 18 DE LA CONSTITUCIN MEXICANA
Xchithl Guadalupe Rangel Romero235
Resumen
Con la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio, por parte
del Estado mexicano en el ao de 1990, Mxico se obligaba a nivel internacional a
hacer vlido lo que la Convencin postula, lo cual deriva en adecuar su marco
normativo de proteccin para los nios, nias y adolescentes; de lo anterior se
desprende que Mxico en el ao de 2005, llevara a cabo la estructuracin de un
nuevo paradigma de justicia para nios, nias y adolescentes en conflicto con la
ley penal que se ve visualizado en el artculo 18 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
235
Miembro de la REDIPAL. Maestra en Poltica Criminal. xochithlrangel@yahoo.com

321
LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN CONFLICTO CON LA

LEY PENAL: ANLISIS DEL ARTCULO 18 DE LA CONSTITUCIN
MEXICANA
Consideraciones generales
El doce de diciembre del ao dos mil cinco (2005) se public en el Diario
Oficial de la Federacin (DOF) la reforma al artculo 18 constitucional, mediante la
cual se reform el prrafo cuarto y se adicionaron los prrafos quinto y sexto, lo
que dio lugar a que se recorrieran en su orden los ltimos dos prrafos del artculo
18 de la CPEUM236, cuyo propsito fundamental era redisear el sistema de justicia
para nios, nias y adolescentes, y dejar a un lado el sistema tutelar237 que era
considerado violatorio de derechos humanos para el menor. Lo que lleva a observar
todas y cada una de las disposiciones que en materia de nios, nias y
adolescentes, se haban gestado a nivel internacional, con esto se busc integrar
al sistema de justicia de adolescentes la doctrina de la proteccin integral del
menor que se define como aquella que:
[] a partir del reconocimiento de la calidad de sujetos de derecho
de que gozan los nios y los adolescentes, se genera un derecho
judicial propio de nios que redimensiona los principios de
culpabilidad, de acto y de reintegracin del nio (ste ltimo
sustentado en la presuncin de normalidad y dirigido al
acontecimiento factico del retorno del nio al grupo social).238
En atencin a lo sealado, el sistema de justicia minoril del pas tuvo que
ser modificado tanto a nivel federal como a nivel local.
Lo anterior dio lugar a la reforma del artculo 18 constitucional cuyo texto

vigente dice a la letra:
236
Habr que hacer la aclaracin de que una vez que fue publicada, de acuerdo al transitorio
primero entrara en vigor a los tres meses siguientes de su publicacin, esto es el 12 de marzo
de 2006, sin embargo el transitorio segundo dio a los Estados de la federacin seis meses
ms a partir de la entrada en vigor para la creacin de las leyes e instituciones que dieran
cumplimiento con lo anterior.
237 Este sistema impeda que el menor asumiera la responsabilidad de su acto y que en su
momento este respondiera de acuerdo a sus posibilidades, dando lugar a no ser sujeto de
derechos.
238 Gonzlez Ferrari Gustavo y Ros Espinosa, Carlos, Et Al, Justicia para Adolescentes,
Foro Justicia para Adolescentes, Memoria del Foro, Procuradura General de la Repblica:
Proyecto de Cooperacin para el Fortalecimiento y Modernizacin de la Administracin de
Justicia en Mxico. Programa de Cooperacin Unin Europea-Mxico, Mxico, 2006, p. 29.
322
[]
La Federacin, los Estados y el Distrito Federal establecern, en
el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de
justicia que ser aplicable a quienes se atribuya la realizacin de
una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan
entre doce aos cumplidos y menos de dieciocho aos de edad,
en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce
esta Constitucin para todo individuo, as como aquellos derechos
especficos que por su condicin de personas en desarrollo les
han sido reconocidos. Las personas menores de doce aos que
hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo
sern sujetos a rehabilitacin y asistencia social.
La operacin del sistema en cada orden de gobierno estar a
cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en
la procuracin e imparticin de justicia para adolescentes. Se
podrn aplicar las medidas de orientacin, proteccin y
tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la proteccin
integral y el inters superior del adolescente.
Las formas alternativas de justicia debern observarse en la
aplicacin de este sistema, siempre que resulte procedente. En
todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se
observar la garanta del debido proceso legal, as como la
independencia entre las autoridades que efecten la remisin y las
que impongan las medidas. stas debern ser proporcionales a la
conducta realizada y tendrn como fin la reintegracin social y
familiar del adolescente, as como el pleno desarrollo de su
persona y capacidades. El internamiento se utilizar solo como
medida extrema y por el tiempo ms breve que proceda, y podr
aplicarse nicamente a los adolescentes mayores de catorce aos
de edad, por la comisin de conductas antisociales calificadas
como graves.239
[]
Ahora bien, del texto anteriormente citado, se desprenden para el estudio
del sistema de adolescentes en conflicto con la ley penal, los siguientes puntos:
Para el tratamiento de lo que se seala como consideraciones
particulares, se buscar la interpretacin armnica y sistemtica de diversos
instrumentos internacionales, en la cual se permita un articulado expositivo y
propositivo de lo que se espera del artculo dieciocho de la Constitucin Federal,
que da como resultado lo siguiente:
239
Lo subrayado es mo.
323
1.
Creacin de un sistema integral de justicia para el menor que ha
cometido un delito donde se le garanticen sus derechos fundamentales
Tomando en cuenta lo anterior ilustremos esta idea con base en
interpretaciones de diversos instrumentos internacionales, se pude comentar lo
siguiente: la Declaracin de los Derechos del nio (DDN) en su prembulo seala:
Considerando que el nio, por su falta de madurez fsica y mental, necesita
proteccin y cuidados especiales, incluso la debida proteccin legal, tanto antes
como despus del nacimiento, este postulado de la DDN nos habla de [] la
condicin de vulnerabilidad social del adolescente, de los cuales puede inferirse
que, toda la normatividad estatal inadecuada o contraria a estos criterios, deber
ser considerada como violatoria240; al reconocer la vulnerabilidad del menor,
todas y cada una de las acciones por parte del Estado debern ir encaminadas a
defender cada una de sus garantas y derechos, lo que da paso a lo que sealan
las Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de
menores o Reglas de. Beijing (en adelante RB) en su regla 1.4 que dice: La
justicia de menores se ha de concebir como una parte integrante del proceso de
desarrollo nacional de cada pas y deber administrarse en el marco general de
justicia social para todos los menores, de manera que contribuya a la proteccin de
los jvenes y al mantenimiento del orden pacfico de la sociedad.
Basado en lo anterior, el sistema de justicia mexicano por lo que toca al
aspecto de nios, nias y adolescentes en conflicto con ley penal, tendr como una
de sus bases fundamentales la proteccin no solo del menor de manera especial,
sino de sus derechos humanos, es decir, los derechos que tiene solo por el hecho
de ser persona. Con base en esto ltimo, hoy en relacin con el aspecto de los
menores en conflicto con la ley penal se hablara de dos semblantes importantes:
Un sistema de justicia minoril basado en principios propios y,
Un sistema de justicia minoril basado en derecho humanos.
Que den como resultado que para el caso en particular, el sistema de

justicia minoril en Mxico deba estar sustentado verdaderamente en principios que
les sean propios y en el respeto a la persona del menor.
240
Gonzlez Ferrari Gustavo y Ros Espinosa, Carlos, op. cit., p. 37.

324
La determinacin de una edad mnima y mxima para poder imputar

al menor
El artculo primero de la Convencin de los Derechos del Nio (CDN), nos
dice que debemos entender por nio: [] se entiende por nio todo ser humano
menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea
aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad. las Reglas de Naciones
Unidas para los Menores Privados de sus Libertad (RNUPMPL) nos dicen en su
regla 11.a Se entiende por menor toda persona de menos de 18 aos de edad. La
edad lmite por debajo de la cual no se permitir privar a un nio de su libertad debe
fijarse por ley. Las RB Explica que este tema, en sus reglas 2.2241, 2.2.a que habr
que entender que la mayora de los instrumentos internacionales sealan como
edad mxima los dieciocho aos de edad pero la edad mnima cada uno de los
Estados la debe sealar en razn de sus propias necesidades, lo que da lugar a lo
que seala la regla 1.5 de las RB que nos dice: Las presentes Reglas se aplicarn
segn el contexto de las condiciones econmicas, sociales y culturales que
predominen en cada uno de los Estados Miembros.
Hoy este tpico en particular est superado en Mxico, los ordenamientos
internacionales son muy claros, es decir, se ha fijado a nivel mundial una edad
lmite para considerar al nio, y se le da libertad a los Estados, con base en sus
condiciones particulares, de regular la edad mnima, por lo cual al presente se
puede afirmar lo siguiente: Hoy el tema de la edad penal para los menores en
conflicto con la ley penal en Mxico est superado, al presente habr que
enfocarnos a como reintegrarlos a su comunidad.
2.
Rehabilitacin y asistencia legal para menores de doce aos que no
pueden ser imputados
Al relacionar lo anterior, habr que sealar el hecho de que nicamente
pueden ser imputados conforme al texto constitucional los mayores de doce aos,
lo que da lugar a que el menor de esta edad nicamente sea sujeto a rehabilitacin
y asistencia legal, lo que permite que prevalezcan todos y cada uno de sus
derechos y prerrogativas.
Al presente, el Estado mexicano, no puede desatender a estos menores
de doce aos, por lo cual se cree pertinente que la poltica que siga Mxico en
cuanto a ellos, sea de que el proceso de Rehabilitacin que se les siga, tenga como
finalidad primordial el encaminarlos a una conducta apega a la sociedad y al
derecho.
241
Para los fines de las presentes Reglas, los Estados Miembros aplicarn las definiciones
siguientes en forma compatible con sus respectivos sistemas y conceptos jurdicos
325
3.
Creacin de instituciones, tribunales y autoridades especializados
La CDN en su artculo 40.3 dice:

Los Estados Partes tomarn todas las medidas apropiadas para promover el
establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones
especficos para los nios de quienes se alegue que han infringido las leyes
penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas
leyes, y en particular, lo que da lugar a que la justicia de menores sea una
justicia especializada con fines nicos para esta, as lo seala las Directrices
de Riad (DR) en su regla 58 que nos dice: Deber capacitarse personal de
ambos sexos encargado de hacer cumplir la ley y de otras funciones
pertinentes para que pueda atender a las necesidades especiales de los
jvenes; ese personal deber estar al corriente de los programas y
posibilidades de remisin a otros servicios, y recurrir a ellos en la medida de
lo posible con el fin de sustraer a los jvenes al sistema de justicia penal, y
no solamente para aquellos que aplican la ley sino tambin para aquellos que
detienen a los menores en este caso la polica, as tambin lo seala las RB
en su regla 12: Para el mejor desempeo de sus funciones, los agentes de
polica que traten a menudo o de manera exclusiva con menores o que se
dediquen fundamentalmente a la prevencin de la delincuencia de menores,
recibirn instruccin y capacitacin especial. En las grandes ciudades habr
contingentes especiales de polica con esa finalidad.
Atento a lo anterior, habr que hacer mencin que todo el aparato de
justicia minoril, tiene que ir encaminado a lograr la reintegracin del menor al seno
de su familia y su comunidad, como s el conflicto con la ley penal no hubiese
ocurrido, por lo cual es preciso que no solo se tengan instituciones de nombre, sino
rganos efectivamente creados y estructurados para lograr esta mxima.
4.
Justicia alternativa
Al tener como fin limitar el actuar del derecho penal, encontramos lo

sealado por el artculo 40.4 de la CDN que dice: Se dispondr de diversas
medidas, tales como el cuidado, las rdenes de orientacin y supervisin, el
asesoramiento, la libertad vigilada, la colocacin en hogares de guarda, los
programas de enseanza y formacin profesional, as como otras posibilidades
alternativas a la internacin en instituciones, para asegurar que los nios sean
tratados de manera apropiada para su bienestar y que guarde proporcin tanto con
sus circunstancias como con la infraccin, lo que guarda concordancia con el
derecho penal mnimo, y da lugar en este apartado a lo que diversos autores
proponen:
La Justicia Restaurativa
326
La suspensin del proceso a prueba

La conciliacin con la vctima o el ofendido242
Hoy, la justicia alternativa en el mbito del derecho de menores tiene que

surgir y renovarse, para ofrecer resultados efectivos en torno al menor.
5.
El debido proceso legal
Del debido proceso legal podemos destacar lo que expresamente seala

el artculo 14 en su prrafo segundo de la CPEUM : Nadie podr ser privado de la
libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con
anterioridad al hecho .Podemos sealar el hecho de que la observancia a esta
mxima como eje central de un Estado de derecho, con base en una interpretacin
a contrario sensu, tambin aplica para el caso de los menores en conflicto con la
ley penal.
6.
Independencia de autoridades
De este punto podemos sealar:
La independencia judicial se traduce fundamentalmente en que la jurisdiccin
no debe dirigirse a la satisfaccin de intereses preconstituidos o finalidades
242
Gonzlez Ferrari Gustavo y Ros Espinosa, Carlos, op. cit., p. 42.

327
de poltica pblica243, lo que da vida a lo anterior las RB en sus reglas 10.1244,

10.2245, 10.3246, 11.1247, 11.2248, 11.3249, y 14.1250.
Lo que da como consecuencia que, al presente, las autoridades en
materia de menores en conflicto con la ley penal, tengan como finalidad primordial
que a los menores se les siga un juicio justo e integral, acorde con las
particularidades del delito, y para el caso en particular sobresale el inters superior
del menor.
7.
Como finalidad mxima la reintegracin
Hoy, lo que debe perseguir todo sistema de justicia minoril es la

reintegracin del menor, dado que esto se encuentra expresamente sealado en la
CPEUM en su numeral 18. Adems, lo expresamente sealado por el artculo 40.1
de la CDN que dice: Los Estados Partes reconocen el derecho de todo nio de
quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare
culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el
fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del nio
por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que
243
Ibdem, p. 44.
Cada vez que un menor sea detenido, la detencin se notificar inmediatamente a sus
padres o su tutor, y cuando no sea posible dicha notificacin inmediata, se notificar a los
padres o al tutor en el ms breve plazo posible;
245 El juez, funcionario u organismo competente examinar sin demora la posibilidad de
poner en libertad al menor;
246 Sin perjuicio de que se consideren debidamente las circunstancias de cada caso, se
establecern contactos entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y el menor
delincuente para proteger la condicin jurdica del menor, promover su bienestar y evitar
que sufra dao;
247 examinar la posibilidad, cuando proceda, de ocuparse de los menores delincuentes sin
recurrir a las autoridades competentes, mencionadas en la regla 14.1 infra, para que los
juzguen oficialmente;
248 La polica, el Ministerio fiscal y otros organismos que se ocupen de los casos de
delincuencia de menores estarn facultados para fallar dichos casos discrecionalmente, sin
necesidad de vista oficial, con arreglo a los criterios establecidos al efecto en los respectivos
sistemas jurdicos y tambin en armona con los principios contenidos en las presentes
Reglas;
249 Toda remisin que signifique poner al menor a disposicin de las instituciones pertinentes
de la comunidad o de otro tipo estar supeditada al consentimiento del menor o al de sus
padres o su tutor; sin embargo, la decisin relativa a la remisin del caso se someter al
examen de una autoridad competente, cuando as se solicite;
250 Todo menor delincuente cuyo caso no sea objeto de remisin (con arreglo a la regla 11)
ser puesto a disposicin de la autoridad competente (corte, tribunal, junta, consejo, etc.),
que decidir con arreglo a los principios de un juicio imparcial y equitativo.
244
328
se tengan en cuenta la edad del nio y la importancia de promover la reintegracin

del nio y de que ste asuma una funcin constructiva en la sociedad.
Hoy, lo que se pretende con la presente propuesta es que el tema de la
reintegracin de los menores en Mxico sea un hecho, y que los postulados
internacionales, recogidos de los principios a nivel internacionales, tambin lo sean.
8.
Internamiento como ultima ratio y el menor tiempo posible
Con base en que sealan las RB en su regla 19.1 que dice: El

confinamiento de menores en establecimientos penitenciarios se utilizar en todo
momento como ltimo recurso y por el ms breve plazo posible.
Para el caso en particular, el internamiento como ltima instancia del
proceso para menores, es el fin mximo de un Estado que se hace llamar a s
mismo democrtico de derecho.
Conclusin
Del articulado en mencin, se puede apreciar que con la reforma llevada
a cabo por el Poder Legislativo en el ao 2005, se visualiza un panorama garantista
de derecho, para los nios, nias y adolescentes en conflicto con la ley penal.
Reconocer que los nios, nias y adolescentes son titulares de derechos y que por
ende, tienen la capacidad de entender y querer una determinada conducta, da
como resultado que el Estado mexicano visualice para stos un sistema de justicia
especializado, en el entendido de que los adolescentes son personas en un estado
de vulnerabilidad que necesitan la proteccin ms amplia para que se hagan valer
sus derechos.
329
Bibliografa
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Convencin de los derechos del nio
Declaracin de los Derechos del Nio
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil.
(Directrices de Riad).
http://www.un.org/spanish/documents/instruments/docs_subj_sp.asp?subj=33
Gonzlez Ferrari Gustavo y Ros Espinosa, Carlos, Et Al, Justicia para
Adolescentes, Foro Justicia para Adolescentes, Memoria del Foro, Procuradura
General de la Repblica: Proyecto de Cooperacin para el Fortalecimiento y
Modernizacin de la Administracin de Justicia en Mxico. Programa de
Cooperacin Unin Europea-Mxico, Mxico. 2006.
Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de
menores (Reglas de Beijing).
Reglas de Naciones Unidas para los Menores Privados de sus Libertad
330
EL MALTRATO INFANTIL, LA VIOLENCIA Y EL ABUSO SEXUAL INFANTIL;

PROBLEMAS QUE GENERAN LA EXPLOTACION DE MENORES DE EDAD
Adrin Mundo Martnez251
Resumen
No cabe duda que analizar un tema tan delicado como lo es la explotacin
sexual infantil, nos invita a razonar los diferentes aspectos de la materia, ya que
este problema encierra un crculo lleno de circunstancias y factores que se vinculan
con la explotacin del menor. En este trabajo se mostrar informacin con respecto
al maltrato infantil y sus diferentes representaciones, as como de la violencia y los
sujetos que intervienen en ella, para finalizar con el abuso sexual infantil; a fin de
generar conclusiones afines al tema y ampliar un panorama de mltiples
conocimientos respecto a la explotacin sexual infantil.
EL MALTRATO INFANTIL
El constante cambio en nuestra sociedad con base en las modificaciones
de las diferentes disposiciones jurdicas, conlleva un anlisis de las bases y
fundamentos por los cuales se realizaron dichas modificaciones, que se observaran
en la conducta de los sujetos de la poblacin. De acuerdo con la Organizacin de
las Naciones Unidas (ONU):
... en Mxico continan pendientes de incorporar y resolver en la agenda
poltica y legislativa temas que garanticen plenamente los derechos humanos
de la niez, debido a la ausencia de un sistema veraz y fiable de informacin
sobre las formas en que se ejerce la violencia contra la infancia y las
consecuencias de sta, dificulta la tarea de hacerla visible, desnaturalizarla y
contar con respuestas adecuadas de poltica pblica para su prevencin y
erradicacin.252
En algunas sociedades, aun en el interior del pas, la educacin - aquella
que se desarrolla al interior de los hogares-, es considerada exclusiva del mbito
privado con sus propias manifestaciones, dadas por la costumbre y la tradicin
familiar. Se aplica la disciplina conforme a la experiencia recibida por los padres y
estos a su vez, por sus padres de forma repetida, muchas veces ya superadas por
las condiciones culturales del Mxico actual. Los tiempos y los ritmos de vida de
las sociedades cambian y, por tanto, las relaciones familiares tambin se modifican.
251
Auxiliar Investigador del Poder Legislativo del Estado de Jalisco., Estudiante de la

Licenciatura en Derecho. Domicilio: Calle Jardines de Versalles 3736., Colonia San
Francisco.,
Cdigo
postal
44790.,
Guadalajara.,
Jalisco.
adrian.mtzcienciasforenses@hotmail.com / barrio-sesamo69@hotmail.com
252 United Nations International Children's Emergency Fund. (s.f.) Violencia y Maltrato.
UNICEF. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.unicef.org/mexico/spanish/17045.htm.
331
Generalmente los agentes del maltrato se encuentran muy cercanos al propio

menor. Con frecuencia se hace a los padres, aunque tambin aparecen otras
personas con o sin vinculacin familiar con el nio o nia.253
As pues, al ser conductas de naturaleza privada es difcil cuantificarlas,
es decir, traducirlas en estadsticas o porcentajes que permitan ilustrar, y por lo
tanto exponer, el problema de manera real.
Desde un enfoque sociolgico, para Carolina Gmez254 se trata de un
problema cultural causado por la falta de madurez de la poblacin. Por esta causa,
las personas no asumen sus responsabilidades con el bienestar de los menores ni
cuentan con elementos para crear un ambiente de comunicacin, libertad y respeto,
desde la casa hasta la vida social.
La ignorancia no es pretexto para que un menor carezca de afecto y de
atencin, en virtud de que tambin se ha considerado como un factor de instinto de
proteccin que una comunidad debe ofrecer a los ms vulnerables.
Los derechos de las nias y los nios son inalienables e irrenunciables, por lo
que ninguna persona puede vulnerarlos o desconocerlos bajo ninguna
circunstancia.255
El estudio del maltrato infantil es complejo. Como se observ, existen
muchas variables para su anlisis; sin embargo existen parmetros que permiten
a los investigadores llegar a conclusiones serias, a saber:
Las estimaciones actuales son muy variables, depende del pas y del mtodo
de investigacin utilizado. Dichas estimaciones dependen de:
las definiciones de maltrato infantil utilizadas;
el tipo de maltrato infantil estudiado;
la cobertura y la calidad de las estadsticas oficiales;
la cobertura y la calidad de las encuestas basadas en los informes

de las propias vctimas, los padres o los cuidadores. 256
253
Lpez Torrecilla, Jos. (2009) Maltrato Infantil. Universidad Autnoma de Madrid.

Espaa. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.uam.es/personal_pdi/psicologia/jlopezto/Apuntes/Maltrato.pdf . p. 2.
254 Gmez Mena, Carolina. (2013) La sociedad tolera el maltrato infantil y el hogar suele
ser espacio de violencia. La jornada. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da 10
de febrero de 2014): http://www.jornada.unam.mx/2013/05/03/sociedad/049n1soc.
255 Consejo Nacional de Poblacin. (2013) Los derechos de las nias y los nios.
Secretaria de Gobernacin. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero
de 2014):
http://www.violenciaenlafamilia.conapo.gob.mx/en/Violencia_Familiar/Los_derechos_de_
las_nias_y_los_nios.
256 Organizacin Mundial de la Salud. (2014) Maltrato Infantil. Organizacin Mundial de
la Salud. s,l. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs150/es/.
332
En el mismo orden de ideas:

se han identificado varios factores de riesgo de maltrato infantil. Aunque no
estn presentes en todos los contextos sociales y culturales, dan una visin
general que permite comprender las causas del maltrato infantil.257
En el caso de la madre, la violencia fsica hacia sus hijos tambin puede estar
asociada con la violencia emocional que recibe de su pareja, con el estrs y
las grandes cargas de trabajo domstico, con la presencia de muchos hijos
pequeos y con la idea de que tiene la responsabilidad de la educacin y la
crianza de sus hijos. El abuso fsico por parte del padre, por el contrario, est
ms ligado a caractersticas individuales, como sus antecedentes de violencia
en la infancia, la violencia emocional contra la mujer, y la edad o personalidad
de la esposa (joven o sumisa).258
En cualquier contexto, no se debe olvidar que los nios son las vctimas y
que nunca se les podr culpar del maltrato. No obstante, hay una serie de
situaciones que ubican a los menores en un estado de vulnerabilidad:
tal es el caso aquellos menores de 4 aos de edad y los que estn en la
adolescencia; el hecho de ser hijos no deseados o que no cumplan con las
expectativas de sus padres; el hecho de tener necesidades especiales, como
podra ser alguna discapacidad, cicatriz, lunar o dao fsico del nio,
situaciones que aumentan la probabilidad de que el menor sea maltratado.259
De igual manera, por parte de las comunidades y las sociedades estn:
las desigualdades sociales y de gnero; la falta de vivienda adecuada o de servicios
de apoyo a las familias y las instituciones; los niveles elevados de desempleo o
pobreza; la disponibilidad fcil del alcohol y las drogas; las polticas y programas
insuficientes de prevencin del maltrato, la pornografa, la prostitucin y el trabajo
infantil; las normas sociales y culturales que debilitan el estatus del nio en las
relaciones con sus padres o fomentan la violencia hacia los dems, los castigos
fsicos o la rigidez de los papeles asignados a cada sexo; las polticas sociales,
econmicas, sanitarias y educativas que generan malas condiciones de vida o
inestabilidad o desigualdades socioeconmicas. 260
257
Organizacin Mundial de la Salud. (2014) Maltrato Infantil. Organizacin Mundial de

258 Consejo Nacional de Poblacin. (2013) Papas y mamas violentos. Secretaria de
Gobernacin. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.violenciaenlafamilia.conapo.gob.mx/en/Violencia_Familiar/Paps_y_mams_vio
lentos
333
Con base en lo expuesto en la informacin presentada, se podra

reflexionar que, en opinin de Ricardo Fletes261, se han creado programas
gubernamentales y no gubernamentales especficos para atenderlos, pero algunas
observaciones realizadas (tanto en Rio de Janeiro, Brasil, como en Guadalajara,
Mxico) permiten inferir que se trata de formas ms sutiles de violencia, pues son
intentos de imponer un modelo arbitrario de ser nio en sociedad, se imponen bajo
un mandato de caridad, de altruismo e inclusive bajo el discurso de justicia social,
sin embargo, el fin parece ser el mismo: reintegrar o adaptar al nio a la sociedad.
De esta manera, como bien lo seala las Naciones Unidas,
independientemente del lugar o tiempo en que se desarrolle la disciplina de una
menor, entonces extender la nocin de que son sujetos de derechos se convierte
en todo un desafo.262 Adems, es necesario que el Estado reconozca la obligacin
de resguardar dichos derechos como humanos, reconocidos y protegidos por los
tratados internacionales en la materia, pero tambin es cierto que la formacin que
reciben los hijos dentro de la familia es insustituible.263 Aunque la realidad es otra,
ya que:
En el mundo 275 millones de nias y nios son vctimas cada ao de
violencia dentro de sus hogares, espacio que debera ser de proteccin, de
afecto y resguardo de sus derechos 264
En innumerables ocasiones se ha sealado que los apoyos y educacin
recibidos en los primeros aos de vida son fundamentales para un eficiente
desarrollo del individuo, por ello:
a la nia y al nio se les debe garantizar el respeto y la proteccin de sus
derechos y se les debe brindar los cuidados necesarios para su desarrollo
completo.265
261
Fletes Corona, Ricardo. (s.f.) Violencias e infancia. Reflexiones desde el contacto con
nios y nias de la calle. DIF Jalisco. s,l. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de
febrero de 2014):
http://sistemadif.jalisco.gob.mx/apps/ceninf/centro_de_informacion/directorio2.php?dir=N
INO_DE_Y_EN_LA_CALLE
262 United Nations International Children's Emergency Fund. (s.f.) Violencia y Maltrato.
UNICEF. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
de 2014):
264 United Nations International Children's Emergency Fund. (2009) Maltrato Infantil: una
dolorosa realidad puertas adentro. UNICEF. ISSN 1816-7527, Numero 9. Chile.
Disponible en Internet (Recuperado el da 10 de febrero de 2014):
http://www.unicef.org/lac/Boletin-Desafios9-CEPAL-UNICEF(2).pdf. p. 7.
de 2014):
334
En la actualidad, son muchos los menores que sufren de maltrato infantil,

la mayora de ellos son abandonados, abusados e inclusive violentados en su
hogar: en Amrica Latina y el Caribe 40 millones de menores de 15 aos sufren
violencia, abusos y abandono en la familia, escuela, la comunidad y las calles.266
Por tanto, se trata de un problema mundial, no slo de carcter nacional.
As pues, de acuerdo con la ilustracin que ofrece la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), el maltrato infantil se define como:
los abusos y la desatencin de que son objeto los menores de 18 aos,
e incluye todos los tipos de maltrato fsico o psicolgico, abuso sexual,
desatencin, negligencia y explotacin comercial o de otro tipo que causen
o puedan causar un dao a la salud, desarrollo o dignidad del nio, o poner
en peligro su supervivencia, en el contexto de una relacin de
responsabilidad, confianza o poder.267
Por lo tanto, toda aquella conducta dirigida hacia un menor que tenga
consecuencias negativas para su saludable desarrollo fsico y mental, ser
considerada una conducta que deba ser modificada socialmente y, en su caso,
sancionada.
La Declaracin de los Derechos de los Nios plantea diez principios,268
que fueron creados para generar un ambiente de certidumbre jurdica y mejora en
la calidad de vida junto al sano desarrollo del infante, los que se sintetizan en que
los derechos de la niez deben reconocerse sin excepcin alguna, y por ello, los
menores gozan de una proteccin especial.
LA VIOLENCIA
No cabe duda que existen muchos problemas y factores a revisar en
cuanto al maltrato infantil se refiere, y por supuesto uno de ellos es la violencia,
manifestada en diferentes esquemas, debe ampliar un panorama diferente y
extenso para tratar ms a fondo dicho tema.
266 United Nations International Children's Emergency Fund. (2009) Maltrato Infantil: una
dolorosa realidad puertas adentro. UNICEF. ISSN 1816-7527, Numero 9. Chile.
http://www.unicef.org/lac/Boletin-Desafios9-CEPAL-UNICEF(2).pdf. p. 9.
de 2014):
335
Los diversos estudios acerca de la niez han identificado cuatro tipos de

violencia: a) la violencia emocional o psicolgica; b) fsica; c) sexual y, d)
econmica o patrimonial.269 Cada una de ellas se explica por s misma y encuadran
las diversas manifestaciones de dolor o menoscabo en que es posible ejercer no
solamente sobre un menor, sino hacia cualquier ser humano, dandolo
irreversiblemente. Destaca, por ejemplo, que en la violencia emocional o
psicolgica, es una de las ms difciles de detectar, ya que adems de que es
progresiva, tambin causa daos definitivos en la personalidad del agredido. Se
podra aseverar que ste tipo de violencia es la nica, que puede acompaarse de
otras conductas que incrementan el problema, como son las conductas sexuales o
en donde intervienen recursos econmicos o los bienes patrimoniales.
En la violencia econmica o patrimonial, si el agresor es el jefe del hogar o el
responsable del mantenimiento de la familia, le exigir a la pareja todo tipo de
explicaciones para darle dinero, o bien le dar menos cantidad de la que se
necesita. Puede suceder tambin, que aunque la familia necesite los
recursos, le impedir a su pareja que trabaje para que no tenga la posibilidad
de tener autonoma econmica y l continuar con el control sobre la familia.
Otra forma de violencia econmica es cuando el agresor destruye los bienes
personales del otro o dispone de los recursos econmicos propios y de la
persona que es violentada, slo para su propio beneficio (alcohol, amigos,
etc.)270
Indudablemente, estas conductas estn acompaadas en la violencia
psicolgica.
Cabe recalcar que la prevencin del maltrato infantil requiere un enfoque
multisectorial o multidisciplinario, ya que no solamente la modificacin de las leyes
har posible un cambio de conducta, aunque s influye. Los programas eficaces
son los que prestan apoyo a los padres y les aportan conocimientos y tcnicas
positivas para criar a sus hijos, como pueden ser la formacin de los padres,
generalmente en grupos, para mejorar sus aptitudes para criar a los hijos, mejorar
sus conocimientos sobre el desarrollo infantil y alentarlos a adoptar estrategias
positivas en sus relaciones con los hijos.271
La historia ha demostrado que al paso del tiempo:
269
Consejo Nacional de Poblacin. (2012) Violencia emocional, fsica, sexual y

econmica. Secretaria de Gobernacin. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da
10 de febrero de 2014):
http://www.violenciaenlafamilia.conapo.gob.mx/en/Violencia_Familiar/Violencia_emocio
nal_fsica_sexual_y_econmica
270 Consejo Nacional de Poblacin. (2012) Violencia emocional, fsica, sexual y
econmica. Secretaria de Gobernacin. Mxico. Disponible en Internet (Recuperado el da
10 de febrero de 2014):
http://www.violenciaenlafamilia.conapo.gob.mx/en/Violencia_Familiar/Violencia_emocio
nal_fsica_sexual_y_econmica
336
la humanidad no superar su estado de brutalidad mientras el martirio de los

nios sea el referente e indicador que marque que el dolor de la humanidad
se cuestiona como tal en su integridad y futuro.272
La declaracin jurdica de sus derechos no se encuentra en concordancia
directa y proporcional con la prctica social de un mundo adulto que insiste en
quebrantarlos y al hacerlo representa escenas de horrores del maltrato cotidiano
en sus diversas y perversas formas hacia los infantes.
Un claro ejemplo de estos acontecimientos inhumanos se dio en 1874:
se conoci el caso de Mary Ellen quien era cruelmente maltratada y
encadenada por sus padres adoptivos, el caso fue llevado a los tribunales por
vecinos, pero al no existir instancia legal para defenderla tuvo que ser
defendida por la Sociedad Protectora de Animales. Este hecho dio lugar a que
en Nueva York surgiera la sociedad para la prevencin de la crueldad en los
nios.273
Sencillamente lo anterior representa un caso aberrante para la humanidad
y por supuesto, para la justicia un retraso en su orden jurdico al no tutelar los
derechos de un menor de edad que era cruelmente torturado por sus familiares
ms cercanos y adems se reflexiona de los padres que
generalmente la persona que agrede vive bajo una gran tensin o padece
alguna perturbacin. Se trata de personas inmaduras, impulsivas, muy
sensibles que reaccionan fcilmente con agresividad, producto de la falta de
auto control.274
Otro factor a considerarse en la violencia seria que el nio maltratado
puede reaccionar de una manera pasiva o reactiva, lo cual hace aumentar la
agresividad del padre.275 Por consecuente se genera un nuevo panorama de los
sujetos a los cuales la ley debe de brindar su apoyo y proteccin a aquellas
personas que estn involucradas en el maltrato infantil.
El buen trato a los nios, es an una propuesta que emerge en el presente
pero que quiere ser futuro. Sin embargo y a no dudarlo, vivimos una poca
contradictoria en donde la infancia accede a los derechos pero los derechos
no llegan a los nios. Lo formal y lo real entran en conflicto lo que origina una
272
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (s.f.) Maltrato Infantil: El martirio de

los nios y la vergenza de la humanidad. DIF Jalisco, Centro de informacin sobre Niez
y Familia Jalisco. s. l. Disponible en Internet (Recuperado el da 20 de febrero de 2014):
http://sistemadif.jalisco.gob.mx/apps/ceninf/libros/indice.php. p. 1.
273 Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (s.f.) Maltrato Infantil: El martirio de
274 s. a. (s.f.) Maltrato Infantil. DIF Jalisco, Centro de informacin sobre Niez y Familia
Jalisco. s. l. Disponible en Internet (Recuperado el da 20 de febrero de 2014):
http://sistemadif.jalisco.gob.mx/apps/ceninf/libros/indice.php . p. 32.
275 Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (s.f.) Maltrato Infantil. DIF Jalisco,
Centro de informacin sobre Niez y Familia Jalisco. s. l. Disponible en Internet
(Recuperado
el
da
20
de
febrero
de
2014):
337
situacin en donde los nios y nias pueden pasar de sujetos de derecho a

sujetos al derecho, sin que medie la resolucin de sus problemas.276
Es indiscutible que Una persona adulta en nuestra sociedad tiene
proteccin legal contra ataques fsicos de otras personas. Los nios no tienen
completamente asegurada dicha proteccin.277
en 1993 la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal informaba
que el abuso sexual ocupaba el segundo lugar de los delitos notificados en
esta institucin; la incidencia era de 24.1%, del cual casi el total (23.9%),
corresponda a agresiones que haban sido perpetradas hacia menores de 13
aos.278
As tambin en el ao de 1995, la UNICEF estimaba que la poblacin menor
de 19 aos en Mxico representaba 47% del total de los habitantes del pas
y que el grupo de 0 a 4 aos corresponda al 25.8%, por lo que su
preocupacin "son los nios y las nias que viven en condiciones de extrema
pobreza y/o que pertenecen a etnias, principalmente los pequeos menores
de cinco aos por ser la poblacin infantil ms vulnerable a enfermedades
infecciosas, a desnutricin, al abuso y al maltrato".279
Cualquier tipo de violencia sea fsica, sexual, emocional o econmica son
manifestaciones de maltrato, como tambin la responsabilidad institucional, social
o del estado que por tarea u olvido genere un dao en contra de los nios.
EL ABUSO SEXUAL INFANTIL:

El artculo 19 de la Convencin sobre los Derechos del Nio establece que
los pases tomarn todas las medidas legislativas, administrativas, sociales
y educativas adecuadas para proteger al nio de toda forma de violencia fsica
o mental, de traumatismos o de maltratos, de descuidos o tratamiento
negligente, de maltrato o de explotacin, en especial del abuso sexual,
276

277 Garca Etchegoyhen de Lorenzo, Eloisa. (1989) Maltrato-Abuso Infantil. DIF Jalisco,
Centro de informacin sobre Niez y Familia Jalisco. Montevideo, Uruguay. Disponible en
Internet
(Recuperado
el
da
20
de
febrero
de
2014):
http://sistemadif.jalisco.gob.mx/apps/ceninf/libros/indice.php. pp. 8-9.
338
mientras se encuentre al cuidado de sus padres, del guardin legal o de

cualquier otra persona que est al cuidado del nio.280
Se considera maltrato sexual a todo acto de tipo sexual realizado a la fuerza
o mediante engaos por una persona mayor.281
Una definicin ms amplia se refiere a:
todo tipo de contacto o interaccin sexual por parte de un adulto con un nio,
nia o adolescente que le obligue a tener relaciones sexuales con el agresor
o con terceros, mediante el uso de la seduccin, fuerza fsica, intimidacin,
amenazas o cualquier otro medio coercitivo. Tambin puede ser cometido por
adolescentes o nios cuando estos son significativamente mayores que la
vctima (ms de 5 aos de edad) o cuando el abusador est en posicin de
poder o control sobre el nio. Incluye tambin: acoso sexual, trfico sexual,
pornografa, prostitucin o del adolescente y explotacin sexual.282
Hugo Rodrguez283, menciona:
El abuso sexual es la implicacin de nios y adolescentes dependientes e
inmaduros en cuanto a su desarrollo, en actividades sexuales que no
comprenden y para las cuales son incapaces de dar consentimiento valido; o
que violan los tabes sociales o los roles familiares.
Para el exposicin del tema se puede clasificar la correlacin existente
entre vctima y abusador, en tres formas: intrafamiliar (incestuosa) o extrafamiliar.
A su vez, el abuso extrafamiliar puede ser realizado por una persona allegada o
conocida, o por una persona extraa (asalto sexual).284
Se ha comprobado que el abuso sexual tiene como primer escenario el
propio hogar de los nios y que los victimarios son familiares o allegados familiares
280
s. a. (s.f.) Maltrato Infantil y Violencia Intrafamiliar: Un problema de todos. DIF

Jalisco, Centro de informacin sobre Niez y Familia Jalisco. s. l. Disponible en Internet
(Recuperado
el
da
20
de
febrero
de
2014):
282 Muoz, Oswaldo. (s.f.) Maltrato a nios/as y adolescentes. DIF Jalisco, Centro de
informacin sobre Niez y Familia Jalisco. Ecuador. Disponible en Internet (Recuperado el
da 20 de febrero de 2014): http://sistemadif.jalisco.gob.mx/apps/ceninf/libros/indice.php.
p. 16.
283 Rodrguez, Hugo. (s.f.) Abuso sexual en nios: enfoque medico-legal. DIF Jalisco,
(Recuperado
el
da
20
de
febrero
de
2014):
284 Rodrguez, Hugo. (s.f.) Abuso sexual en nios: enfoque mdico-legal. DIF Jalisco,
(Recuperado
el
da
20
de
febrero
de
2014):
339
que incluso estn al cuidado de los nios, estas situaciones constituyen el 70 y el

80% de los casos.285
El abuso sexual tiene una gama muy amplia de comportamientos, exista
o no penetracin, o en su caso contacto directo o indirecto con el menor.
Las consecuencias del abuso sexual a los nios depende de otras variables
como son maltrato sexual agudo o crnico, tipo de abuso, contenido del
abuso, abuso asociado a violencia, sexo de la vctima, diferencias de edad
entre la vctima y el agresor. Los efectos ms negativos se observan cuando
la vctima tiene como agresor a sus progenitores y en ese orden a su familia
nuclear o parental.286
Todo tipo de abuso tiene consecuencias determinadas en la vida ntima y
en las relaciones sociales. El objetivo de la deteccin del riesgo o propiamente del
maltrato es posibilitar la ayuda a la familia y al nio, minimizar las consecuencias,
tratar las secuelas y prevenir las recurrencias.287
Adems, se agrega el objeto de la sancin jurdica penal que deber tener
como finalidad proteger la libertad sexual o moral de la sociedad, de acuerdo al
caso en que se conozca.
285

y Familia Jalisco. s. l. Disponible
en Internet (Recuperado el da 20 de febrero de 2014):
340
INDICADORES DE ABUSO SEXUAL 288

MANIFESTACIONES CLINICAS
Dificultad para andar o sentarse
Ropa interior rasgada manchada o
ensangrentada
dolor o picazn en zona anal o genital, flujo
genital
Excoriaciones, abrasiones y hematomas en
cara interna de los muslos, enrojecimiento
erosiones y petequias en la boca
presencia de semen en piel, boca genitales
ano o ropa
Enfermedades de transmisin sexual VIH,
sfilis, gonorrea, triconomas, clamidia,
condiloma acuminado, virus herpes
Cuerpo extrao en vagina y recto
Embarazo en adolescencia y negacin del
padre
Disuria, defecacin dolorosa; dolor abdominal
Infeccin urinaria recidivante
Lesiones genitales o anales recientes en
ausencia de explicacin accidental adecuada;
edemas
laceraciones,
abrasiones,
hemorragias, cicatrices, quemaduras
Lesiones
vulvovaginales,
adherencias
labiales, ausencia de himen, remanentes de
himen
Lesiones en pene y escroto: balanitis,
parafimosis
Lesiones anales y perianales: dilataciones del
conducto anal >15mm sin materia fecal en la
ampolla. Acortamiento del canal anal, fisuras
nicas de localizacin posterior. Congestin
venosa perianal, verrugas perianales
DIAGNOSTICO DIFERENCIAL
Lesiones accidentales
Lesiones por cada en horcajadas

Lesiones por cinturones de seguridad
Lesiones traumticas con penetracin

(accidentes automovilsticos)
Fuente: DIF Jalisco, Centro de informacin sobre Niez y Familia Jalisco. Maltrato
Infantil: El martirio de los nios y la vergenza de la humanidad.
288

341
CONCLUSIONES
Es claro y preciso el fin que se busca en este estudio, mismo que
est integrado por argumentos y estadsticas de reconocidas instituciones, autores
y organizaciones a nivel mundial y nacional. Son mltiples los factores que se
analizaron como tambin muchas de las ideas que surgieron al paso de la
construccin de este trabajo. Fueron tres los temas que se tuvieron que abordar
para encajar las ideas principales de la explotacin sexual infantil, un verdadero
problema que es foco rojo para el Estado y para la sociedad, que indudablemente
no debera de existir.
Por lo que se refiere a los resultados que obtuvimos en Mxico,
uno de los hallazgos que nos parecen ms significativos:
el estudio permite visualizar la complejidad del fenmeno en medida de que
se hace referencia a nios y nias que enfrentan situaciones distintas ya sea
por el tipo de explotacin sexual que sufren, por los lugares en donde prestan
sus servicios o por la manera en que son reclutados y los procedimientos que
se utilizan para retenerlos289.
Ante lo anterior sugiero que en este tema tan delicado se planten medidas
reguladoras en las cuales el Estado otorgue y genere proteccin al infante, que
brinde informacin para el padre y la madre de familia acerca del cuidado del menor
de edad; mas instituciones capaces de generar un ptimo vinculo de integracin
con la familia; un gobierno capaz de erradicar aquellos factores que sean pilares
de la explotacin sexual infantil; y por supuesto lo importante es que se genere una
mejor legislacin en cuanto al apoyo y seguridad del infante, mismas que conllevan
penas ms elevadas para aquel que viole los derechos del nio (a) o adolescente.
289
Azaola, Elena. (s.f.) Infancia Robada: Nios y Nias Vctimas de Explotacin sexual
infantil en Mxico, ISBN: 968-826-017-7. DIF, UNICEF, CIESAS. Mxico. p. 150.
342
FUENTES DE INFORMACION
Azaola, Elena. (s.f.) Infancia Robada: Nios y Nias Vctimas de Explotacin
sexual infantil en Mxico, ISBN: 968-826-017-7. DIF, UNICEF, CIESAS. Mxico. p.
150.
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343
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http://www.unicef.org/lac/Boletin-Desafios9-CEPAL-UNICEF(2).pdf.
344
MENORES EN CONFLICTO CON LA LEY: EVOLUCIN CON LA APLICACIN

DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
Juan Pablo Aguirre Quezada
Resumen
El tema de menores en conflicto con la ley es una de las polticas pblica
en materia de juventud que excluye de sus derechos a nios y jvenes por la
presunta realizacin de un delito. Si bien la implementacin del nuevo sistema de
justicia federal para adolescentes prev que slo por delito grave y por el menor
tiempo posible este tipo de poblacin tendra prisin preventiva, an existen
testimonios de actividades ilcitas de menores de edad que han sido casos famosos
a escala nacional. La presente ponencia expone los alcances y lmites de la
aplicacin del nuevo sistema de justicia para este grupo etario.
345
Menores en conflicto con la ley: evolucin con la aplicacin del nuevo

sistema de justicia para adolescentes
El 12 de diciembre de 2005 se reform el artculo 18 constitucional a fin
de que los estados de la repblica y la federacin tuvieran un sistema especializado
de justicia para adolescentes. Adems de la defensa de los derechos, el cambio
legal creo un orden jurdico que inclua que magistrados, jueces, ministerios
pblicos y policas se especializaran en este tema.
De acuerdo con el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y
Sistema Penitenciario Estatales en 2013 nuestro pas registr 10,583
adolescentes en tratamiento por conflictos con la Ley. Las cinco entidades
federativas con mayores ndices de jvenes ingresados fueron Distrito
Federal (2,016 casos); Nuevo Len (1,151); Sonora (1,046), Jalisco
(1,032) y Baja California (971), En cuanto a los delitos por los cuales los
menores tuvieron que recibir tratamiento legal destacan: robos no
tipificados (3,339), robo a casa habitacin (1,753), delitos no especificados
del fuero comn (1,292), robo a transente en espacio abierto al pblico
(754) y robo de vehculo (682). Entre otros datos en el ltimo ao destacan
que 10,671 adolescentes egresaron de los centros de justicia para
menores infractores, adems, cerca de cinco mil jvenes (4,959)
estuvieron internados en dicho perodo.290
Las estadsticas de adolescentes ingresados a los centros de justicia
especializados, cambi en los ltimos aos, ya que en los datos proporcionados
por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) en 2012 fueron 5 518
menores en reinsercin social, de los cuales 36.55% eran adolescentes con
resolucin y estudios; 29.43% eran adolescentes con resolucin, quienes ejercan
alguna actividad ocupacional; 18.3% adolescentes en proceso de etapa de
resolucin, con estudios y 15.71% adolescentes en proceso de etapa de resolucin,
ejerciendo alguna actividad ocupacional.291 En tanto, para 2011 la dependencia
inform que 11 239 jvenes ingresaron a los centros de tratamiento para menores
infractores (9 874 por primera vez y 1 365 reincidentes); por 10 182 egresados.
Adems, haba 4 766 internados 292 Cabe destacar que el conjunto de datos
estadsticos cambi debido en parte a las nuevas disposiciones de la Ley Federal
de Justicia para Adolescentes, por lo que las mediciones fueron don diferentes
campos.
290
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Censo Nacional de Gobierno,

Seguridad Pblica y Sistema Penitenciario Estatales 2013. Disponible en:
www.inegi.org.mx (fecha de consulta: 12 de febrero de 2014).
291 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Censo Nacional de Gobierno,
292 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Censo Nacional de Gobierno,
346
Antecedentes
El tema de justicia para adolescentes o menores de edad es propio del
siglo XX; anteriormente, solo se haca la distincin entre adultos y nios. Debido a
estos problemas en 1924, la Sociedad de las Naciones plasm en la Declaracin
de Ginebra sobre los Derechos de los Nios los primeros lineamientos a seguir por
parte de los pases afiliados al organismo. Posteriormente, en 1959 la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU) seal que el nio, por su falta de madurez fsica
y mental, necesita proteccin y cuidado especiales, incluso la debida proteccin
legal, tanto antes como despus del nacimiento.293 Finalmente, el 20 de noviembre
de 1989 la ONU ratific la Convencin de los Derechos de los Nios. En este
antecedente el artculo 37 insta a los estados partes a velar por:
Ningn nio sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles,
inhumanas o degradantes. No se impondr la pena capital ni la de prisin
perpetua sin posibilidad de excarcelacin por delitos cometidos por menores
de 18 aos de edad.
Ningn nio sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. La
detencin, el encarcelamiento o la prisin de un nio se llevar a cabo de
conformidad con la ley y se utilizar tan slo como medida de ltimo recurso
y durante el perodo ms breve que proceda.
Todo nio privado de libertad sea tratado con la humanidad y el respeto
que merece la dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se
tengan en cuenta las necesidades de las personas de su edad. En
particular, todo nio privado de libertad estar separado de los adultos, a
menos que ello se considere contrario al inters superior del nio, y tendr
derecho a mantener contacto con su familia por medio de correspondencia y
de visitas, salvo en circunstancias excepcionales.
Todo nio privado de su libertad tendr derecho a un pronto acceso a la
asistencia jurdica y otra asistencia adecuada, as como derecho a impugnar
la legalidad de la privacin de su libertad ante un tribunal u otra autoridad
competente, independiente e imparcial y a una pronta decisin sobre dicha
accin.294
Este marco normativo internacional es el documento rector para que
nuestro pas realice una legislacin en materia de menores infractores, por lo que
293
Organizacin de las Naciones Unidas, Declaracin de los Derechos del Nio, Documento
A-4354, 1959.
294 Organizacin de las Naciones Unidas. Convencin sobre los Derechos del Nio.
Resolucin 44/25, 20 de noviembre de 1989.
347
no se puede contravenir lo estipulado en los convenios internacionales. En el caso

de las leyes mexicanas es el artculo 18 de la Carta Magna el principal apartado.
Sin embargo, las leyes de justicia para adolescentes son relativamente recientes.
El antecedente nacional para los jvenes en conflicto con la Ley en Mxico se
remonta a 1923 con la creacin del Tribunal de Menores del estado de San
Luis Potos; tres aos despus se crea una institucin similar en el Distrito
Federal (1926). Casi cincuenta aos tuvieron que transcurrir para la creacin
del Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal en 1974,
modelo que posteriormente fue replicado en instituciones del interior de la
repblica. En el ao 2000 fue aprobada la Ley para la Proteccin de los
Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, que entre otras novedades legisl
que los adolescentes que infrinjan la ley reciban tratamiento o internamiento
distinto al de los adultos y, consecuentemente, sean internados en lugares.
Este es el ltimo antecedente antes de la creacin del sistema de justicia
especializado para adolescentes.
El artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
refiere que la federacin, los estados y el Distrito Federal establecern -en el mbito
de sus respectivas competencias-, un sistema integral de justicia que ser
aplicable a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como delito
por las leyes penales para la poblacin entre 12 y menos de 18 aos de edad.295
Adems, la legislacin seala que las personas menores de 12 aos que sean
declaradas culpables de delito estarn sujetas a rehabilitacin y asistencia social,
por lo que no sern privadas de su libertad. La innovacin en esta reforma es que
la procuracin de justicia para adolescentes ser impartida en tribunales
especializados, a fin de atender la proteccin integral y el inters superior de los
menores.
295

www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: 18 de febrero de 2014).
348
Disponible en:
Puesta en marcha del sistema de justicia especializado para adolescentes

La exposicin de motivos para reformar el artculo 18 constitucional fue
presentada a finales de 2003, debido a que el sistema de justicia an no lograba
cumplir las metas para la que fue diseada, y que la autoridad violenta
constantemente los derechos fundamentales de los miembros ms vulnerables de
la sociedad: los nios, nias y adolescentes.296 Entre las principales novedades
que presentaba esta iniciativa para la puesta en marcha de un sistema de justicia
para adolescentes, resaltan los siguientes puntos:
Establecer bases para que la federacin, los estados y el Distrito Federal
implementen, en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema de
justicia penal para adolescentes.
Crear una jurisdiccin penal especial para adolescentes, diferente de la
prevista para los adultos, de conformidad con lo establecido en el artculo 4
constitucional y en la Convencin de los Derechos de los Nios.
Reconocer de manera expresa los derechos y garantas procesales y de
ejecucin que les corresponden a todas las personas por el simple hecho de
serlo, ms aquellos derechos y garantas especficas que, por su especial
condicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos en diversos
instrumentos internacionales y leyes locales.
Determinar los lmites de edad mxima y mnima para la atribucin de
responsabilidad penal a las personas menores de edad, al establecer, de
manera definitiva la mayora de edad penal en los 18 aos, de forma que
todos aquellos sujetos a quienes se les impute un delito queden a
disposicin de una jurisdiccin especial. Los menores de 12 aos recibirn
un tratamiento asistencial y de rehabilitacin, sin necesidad del aparato
sancionador del Estado.
Establecer como principios fundamentales en la aplicacin de justicia
penal para menores el inters superior y la proteccin integral del
adolescente, a fin de que las autoridades busquen el mecanismo ms
conveniente para su reinsercin social y familiar, as como para el pleno
desarrollo de su persona y capacidades.
296
Olga Islas de Gonzlez Mariscal y Miguel Carbonell. Exposicin de motivos de la

reforma del artculo 18 constitucional Constitucin y Justicia para Adolescentes. Instituto
de Investigaciones Jurdicas, UNAM. Mxico, 2007, p. 117. Disponible en
http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2484/9.pdf (fecha de consulta: 19 de febrero de
2014).
349

Garantizar de que la privacin de la libertad del adolescente
ser una medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve que
proceda.297
Con estas medidas la iniciativa buscaba garantizar los derechos fundamentales
que reconoce esta Constitucin para todo individuo, as como aquellos derechos
especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han sido otorgados.
As, la reforma al artculo 18 propuso que:
la Federacin, los Estados y el Distrito Federal establecern un sistema
integral de justicia penal para adolescentes, en el que se garanticen los
derechos fundamentales que reconoce esta Constitucin para todo individuo,
as como aquellos derechos especficos que por su condicin de personas en
desarrollo les han sido otorgados.298
La reforma al artculo 18 constitucional fue aprobada el 12 de diciembre
de 2005. La principal innovacin es que la legislacin establece que la federacin,
los estados y el Distrito Federal crearn un sistema integral de justicia que ser
aplicable a quienes se atribuya una conducta tipificada como delito por las leyes
penales y tengan entre 12 aos cumplidos y menos de 18 aos de edad.299 Es
importante referir que los transitorios referan que este sistema de justicia
especializado para jvenes infractores entrara en vigor a los tres meses de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin (DOF), y a partir de ese momento
los estados y el Distrito Federal contarn con seis meses para crear las leyes,
instituciones y rganos que se requieran para la aplicacin del citado decreto.
En ese contexto, diferentes entidades federativas presentaron avances en
fechas dispares para la implementacin del nuevo sistema de justicia para
adolescentes. El proceso inclua modificaciones a las leyes estatales, capacitacin
de personal especializado, centros de detencin apropiados, entre otras medidas.
El ltimo estado en incorporarse al proceso fue Guerrero, y en todas las
demarcaciones se busc que los menores infractores fueran juzgados mediante
procesos desjudicializadores, a fin de que en caso de ser condenados con la
privacin de su libertad, su sancin deber cumplirse en el menor tiempo posible.
Esta medida obedece a que durante agosto de 2006, la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin decidi que era inconstitucional sancionar penalmente a menores de
18 aos.
la garanta individual creada a favor de los adolescentes, consistente en que
no pueden ser sujetos de derecho penal tradicional, sino slo del sistema
integral de justicia para adolescentes, permite a aquellos exigir al Estado que
ninguna autoridad ajena (a este sistema) les afecte en su persona con motivo
297
Idem
Ibdem, p. 125.
299
Pgina de internet de la H. Cmara de Diputados, disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_165_12dic05_ima.pdf
(fecha de consulta: 21 de febrero de 2014).
298
350
de conductas tipificadas como delitos cometidas por ellos antes de los 18

aos.300
Es decir, pasaran recluidos en caso de pena grave y el menor tiempo
posible, de acuerdo con la normatividad internacional.
Otro aspecto importante es la determinacin del 12 de marzo de 2008 de la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que define que
los juzgados locales para menores son competentes para conocer delitos
federales cometidos por adolescentes hasta que se haya implementado el
sistema integral de justicia de menores del orden jurdico federal. Esta
decisin fortalece la proteccin de derechos de los adolescentes y elimina la
funcin del Consejo de Menores para pasar la imparticin de justicia de los
menores al tribunal especializado.301
En ese sentido, pese a que era un mismo lugar para el registro de jvenes
indiciados, se procuraba una atencin dirigida a este grupo poblacional.
De acuerdo con Paula Ramrez, una de las ventajas que ofrece el nuevo
sistema es que
la limitacin de la privacin de la libertad, restringindola nicamente para
personas mayores de 14 aos y por conductas graves. 302
As tambin, la autora refiere que:
el derecho penal juvenil aspira a impactar pedaggicamente al joven que
ha infringido la norma. Esta concepcin la percibe de la misma manera la
sociedad, que errneamente ve a la justicia juvenil como un sistema blando
sin advertir que tras la cortina proteccionista se oculta el verdadero carcter
inquisitivo y lesivo a los derechos humanos.303
Es decir, se puede optar por diferentes medidas que permitan que los
menores infractores puedan rehacer la convivencia con la comunidad a fin de lograr
su integracin, situacin que influye positivamente en la mejora del tejido social.
300 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Inconstitucional, sancionar a menores de 18

aos: 1 Sala, pgina de noticias, 23 junio de 2010. Disponible en:
www.scjn.gob.mx/MediosPub/Noticias/2006/Paginas/Noticia20060823.aspx (fecha de
consulta: 24 de febrero de 2014).
301 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Juzgados locales para menores infractores para
conocer delitos federales cometidos por adolescentes, Pgina de noticias, 12 de marzo de
2008.
Disponible
en:
http://www.scjn.gob.mx/MediosPub/Noticias/2008/Paginas/Noticia20080312.aspx (fecha
de consulta: 25 de febrero de 2014).
302 Paula Ramrez Espaa Beguerisse, El sistema de justicia para adolescentes frente al reto
de su implementacin, DFensor, Nm. 5, mayo de 2010. Disponible en
http://www.cdhdf.org.mx/index.php?id=dfemay10PaulaRamirez (fecha de consulta: 26 de
febrero de 2014).
303 Sara Patricia Orea Ochoa La justicia penal juvenil, un nuevo modelo de derecho
DFensor
No.
5,
de
mayo
de
2010.
disponible
en:
www.cdhdf.org.mx/index.php?id=dfemay10SaraPatriciaOrea (fecha de consulta: 26 de
febrero de 2014).
351
Esta situacin, sin embargo, gener de momento la ausencia de un

tribunal federal competente en la materia, debido que los delitos de ese impacto en
el caso de los menores infractores eran presentados ante el fuero comn. Esta ha
sido una deficiencia para la imparticin de justicia en menores acusados de delitos
de alto impacto, como secuestro, delincuencia organizada, narcotrfico, posesin
de armas de fuego de uso exclusivo de las fuerzas armadas. De conformidad con
la reforma constitucional del artculo 18 realizada el 12 de diciembre de 2005,
establece que la federacin, los estados y el Distrito Federal crearn un sistema
integral de justicia aplicable a quienes se atribuya una conducta tipificada como
delito por las leyes penales y tengan entre 12 aos cumplidos y menos de 18 aos
de edad. En este caso todas las entidades federativas han adoptado un modelo de
justicia apropiado para los adolescentes, mientras que el estado de Guerrero fue
el ltimo en aprobarla. Debido a esta normatividad, el nmero de menores recluidos
disminuy en los ltimos aos. Ejemplo de ello es que en 1998 fueron presentados
4,667 menores infractores por delitos del fuero comn, cifra que disminuy a 219
diez aos despus. No obstante, el nmero de internados en los centros para
menores infractores ascendi a 12,404 en 2009.304
De acuerdo con el entonces procurador de justicia del Distrito Federal y
hoy Jefe de Gobierno de esta ciudad, Miguel ngel Mancera:
los jvenes estn siendo partcipes mayormente en actividades delictivas
y hemos tenido un incremento (de ellos) que se incrustan (sic) en bandas
o por iniciativa propia delinquen... cuando los adolescentes ejecutan los
delitos, la problemtica es que entran y salen muy rpido (de los centros
de tratamiento para menores) y luego continan envueltos en delitos.305
Es por ello que una de las asignaturas pendientes en el tema de justicia
para adolescentes es asegurar que los menores no reincidan en cometer los
delitos, y que puedan tener una eficiente readaptacin social en el tiempo que dure
la accin correctiva a efecto de evitar que se conviertan en grandes criminales en
la edad adulta.
Retos pendientes en la imparticin de justicia para adolescentes en Mxico
Adems de los problemas legales que viven los jvenes en conflicto con
la Ley, tambin estn los decesos y heridas por sus actividades ilcitas. De acuerdo
con el Informe Nacional sobre Violencia y Salud en Mxico, realizado por el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), en los ltimos 25 aos murieron
asesinados diariamente dos nios o adolescentes, menores de 14 aos.306
Adems, entre 2006 a 2010 en Mxico fallecieron 913 nios y nias a causa de la
304
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Anuario estadstico de los Estados

Unidos Mexicanos, 2007, pp. 63-64; y Estadsticas judiciales. Disponible en:
www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: 26 de febrero de 2014).
305 Reforma, 13 de julio de 2010. Primera plana
306 La Opcin de Chihuahua. Estn nios mexicanos a merced de violencia y abuso sexual.
21 de noviembre de 2013. Disponible en: http://laopcion.com.mx/noticia/15403 (fecha de
consulta: 3 de marzo de 2014).
352
delincuencia organizada.307 Ante este panorama, es necesario que los tres

rdenes de gobierno operen programas de acuerdo a la incidencia delictiva, a fin
de evitar que los jvenes sean vctimas colaterales de los sucesos violentos, o peor
an, sean actores de los mismos. Si bien prevenir no es la solucin total a los daos
o agresiones que pueden recibir los jvenes, si pueden reducir los indicadores.
El Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pblica y Sistema Penitenciario
Estatales 2013 publicado por el INEGI inform que adems de la cifra
sealada en la pgina 1 acerca de los jvenes en centros de reclusin,
tambin se registr en el ao anterior al registro (2012) la cifra de 10 mil 048
menores en tratamiento externo, de los cuales 45% corresponden al Distrito
Federal.308
La suma de ambos datos permiten apreciar que si bien la reforma de
justicia especializada para jvenes disminuy la poblacin en los centros de
prevencin, la delincuencia sigue presente en un sector de jvenes en el pas, y
que la cifra de jvenes en conflicto con la ley que estn en reclusin no asciende
ms debido a que un sector de adolescentes acusados est en sus casas para
cumplir sus sentencias. Si bien esta medida favorece la reduccin del nmero de
menores internados, no refleja que tambin existen primodelincuentes que
engrosan el grupo de jvenes en exclusin por motivos de problemas o conflictos
con la ley. La reforma penal en esta materia elimin la prisin para los adolescentes
entre doce y catorce aos, y reserva este recurso como la ltima opcin ante los
infractores.
El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) seal que en Mxico
existen dificultades para obtener cifras oficiales de jvenes en exclusin por
motivos legales. La institucin aport el dato que de los 22 mil 970
adolescentes registrados a escala nacional en 2007, 91% eran varones.
Adems, Unicef alert de que algunos aos posteriores a la aprobacin de
dicha reforma an se deben superar algunos detalles para su correcta puesta
en marcha, ya que no se trata slo de establecer un proceso con todas las
garantas, sino tambin desarrollar un sistema especializado capaz de ofrecer
a los adolescentes oportunidades reales de asumir su responsabilidad frente
a la comisin de un delito, y encontrar opciones de vida que les permitan
desarrollar todas sus capacidades y potencialidades de una manera positiva
y constructiva para la sociedad.309
En este sentido, algunas voces coinciden con la deficiencia de las estadsticas
de justicia para adolescentes al sealar que estos registros son incompletos
y dispares, las instituciones reportan informacin cuantitativa contradictoria y
el INEGI no ha logrado an la definicin precisa y consensuada de cada una
de las variables necesarias, ni establecido los controles de calidad requeridos;
307
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados.

Delincuencia juvenil. En Contexto. No. 14. 8 de octubre de 2011.
308 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Censo Nacional Op. Cit. (fecha
de consulta: 24 de marzo de 2014).
309 Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef). Justicia penal para adolescentes.
Disponible en: www.unicef.org/mexico/spanish/17042_17485.htm (fecha de consulta: 24 de
marzo de 2014).
353
tampoco ha logrado conformar grupos de anlisis con tcnicos especializados

de los rganos de cada entidad federativa.310
Otras crticas que ha recibido la reforma de justicia especializada para
adolescentes es que an existen confusiones en la aplicacin de la misma, as
como la coexistencia de los escritos para los delitos graves y no graves, adems
de que se utilizan los cdigos tradicionales y acusacionales. Por otra parte, en el
rubro de especializacin los operadores no siempre son seleccionados con
criterios adecuados, ni han recibido la debida preparacin, salvo jueces, agentes
del ministerio pblico y defensores.311 Ante estas acciones, el riesgo es que no se
cumpla con el objetivo del nuevo sistema de justicia para adolescentes y por tanto
no se respeten las garantas de los menores acusados por algn tipo de omisin.
Una ventaja del nuevo modelo de justicia para adolescentes en Mxico es
que los jvenes estarn por el menor tiempo posible en reclusin y slo por delito
grave. En este sentido los acusados reciben tratamiento externo para una ptima
reinsercin a la sociedad. Cabe destacar que antes de 2008 estos lugares eran
conocidos como "consejos tutelares", pero con la aprobacin de la reforma
cambiaron su nombre; en el caso del Distrito Federal se denomin "comunidades".
Cabe destacar que la reforma orden a las 32 entidades del pas crear "sistemas
integrales" para atender a los menores de 18 aos involucrados en delitos del fuero
comn. Para el caso de los delitos federales, la nueva legislacin fue promulgada
en diciembre pasado y entrar en vigor a finales de 2014.312 El tema de justicia
para adolescentes sigue en debate, ya que en los congresos de las entidades
federativas y Cmara de Diputados se han realizado diferentes foros del tema y la
aplicacin de la reforma. Debido a ello algunos legisladores han trabajado en
diferentes iniciativas o puntos de acuerdo.
Diferentes organizaciones de la sociedad civil participan en la defensa de
los derechos de los adolescentes en conflicto con la ley. El director de la Red por
los Derechos de la Infancia en Mxico, Juan Martn Prez Garca, manifest que
los adolescentes en conflicto con la ley son vctimas que requieren tratamiento.
Eso no los exime de su responsabilidad penal, implica en algunos casos privar de
la libertad, pero sobre todo, la responsabilidad est en la posibilidad de que reparen
el dao.313 El nuevo modelo requiere que los menores infractores cobren
conciencia del dao social que pueden ocasionar con sus actos, por lo que el
sistema especializado de justicia para adolescentes deber procurar una
reinsercin plena y evitar el reingreso de los acusados a los centros de detencin.
310
Instituto de Justicia Procesal Penal, A.C. Informe sobre la justicia para adolescentes en
conflicto con la ley penal en Mxico. Estado actual despus de las reformas constitucionales
de
2005,
2008
y
2011.
p.55.
Disponible
en:
www.presunciondeinocencia.org.mx/images/libro_adolescentes_ijpp. pdf (fecha de
311 Idem.
312 Mauricio Torres. Mxico busca cambiar el 'rostro' de la justicia para adolescentes. CNN
Mxico.
30
de
abril
de
2013.
Disponible
en:
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/04/30/mexico-busca-cambiar-el-rostro-de-la-justiciapara-adolescentes (fecha de consulta: 31 de marzo de 2014).
313 Idem.
354
Pese a los avances logrados por el nuevo modelo de justicia, an se tienen

situaciones donde las garantas y derechos de los menores infractores no son
respetados, tales como la difusin de datos personales del acusado, fotografas,
entre otras. De acuerdo con la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal
cuando a una persona se le imputa un delito no puede ser exhibida por
policas,
militares o agentes del Ministerio Pblico ante los medios de
comunicacin porque no ha comparecido ante un juez para que ste decida si hay
materia de procesamiento. Aunque esto no influye en la decisin del proceso penal,
s manifiesta una falta de control por parte del Ministerio Pblico.314 La cobertura
de los medios de comunicacin en ocasiones no es la idnea debido al riesgo de
criminalizar a los jvenes infractores.
Comentarios finales
El cambio en el modelo de procuracin de justicia para menores
infractores representa una modernizacin de los procesos legales en nuestro pas.
Si bien desde 2005 empez con los delitos del fuero comn, en 2014 proceder a
llevarse a cabo para los adolescentes que cometan delitos del fuero federal. Si bien
estas medidas permitieron un juicio conforme a sus caractersticas, tambin han
producido algunas dificultades como la especializacin de funcionarios pblicos
para cumplir con la nueva ordenanza.
La principal ventaja del nuevo sistema es que slo por delito grave puede
un adolescente ser enviado a un centro de detencin. Adems de que se busca
que los acusados pasen el menor tiempo posible en esta situacin. La
especializacin de los funcionarios pblicos que participan en el proceso permite
que los menores en conflicto con la ley accedan a la imparticin de justicia con
caractersticas propias de esta edad objetivo.
314 Animal poltico. Violan derechos de El Ponchis. 10 de diciembre de 2010. Disponible

en:
www.animalpolitico.com/2010/12/violan-derechos-de-el-ponchis/#axzz2xZ697125
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357
358
APARTADO ESPECIAL
359
360
LA JUNTA DE COORDINACIN POLTICA: SU INJERENCIA EN EL

FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA CMARA DE DIPUTADOS
Gibrn Domnguez Lpez
I. Resumen
Cuando el PRI perdi la mayora absoluta en el Congreso, los estudios
acadmicos se avocaron principalmente al anlisis del acotamiento de poder que
present el Ejecutivo ante un Legislativo que inauguraba entonces una etapa de
vida institucional independiente. Sin embargo, el funcionamiento interno del
Congreso de la Unin y especficamente el de la Cmara de Diputados se
realizaba an bajo una estructura orgnica y un marco jurdico amoldados a la
jerarqua de un partido predominante.
En el ao 2010, cada cmara del Congreso de la Unin cre su propio
reglamento y abrog el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos que presentaba desde haca varios aos una
ineficiencia para la nueva realidad parlamentaria mexicana. La aprobacin de estos
nuevos ordenamientos ha sido el ltimo gran esfuerzo de una larga serie de
adecuaciones que han buscado mejorar la manera en que el congreso cumple sus
facultades.
La entrada en vigencia del nuevo reglamento de la cmara baja signific,
al mismo tiempo, la formalizacin de la primaca que ejerce la Junta de
Coordinacin Poltica (JUCOPO) sobre los dems rganos parlamentarios, pues
sus atribuciones le permiten intervenir en el funcionamiento de las comisiones y de
la Mesa Directiva, as como en tareas administrativas y presupuestarias del
congreso. Acadmicos y polticos han sealado el caso y han llegado a considerar
a la JUCOPO como la comisin de gobierno con mayores alcances, en
comparacin con sus pares de otros pases.
Corresponde, entonces, a la academia estudiar la injerencia que este
rgano de gobierno tiene en la Cmara de Diputados y proponer modificaciones
que contribuyan a una mayor democratizacin al interior de nuestro parlamento. Es
sta la finalidad del presente trabajo.
361
II. Planteamiento del problema

1. Los estudios parlamentarios
El Parlamento como institucin clave dentro del estado democrtico de
derecho es una materia a la cual las ciencias polticas y jurdicas han prestado
menor atencin en comparacin con otros campos. Su estudio comenz a cobrar
mayor fuerza a nivel internacional apenas en la segunda mitad del siglo pasado y
en un inicio se limit al anlisis de su marco jurdico y reglamentario. Sin embargo,
la relevancia que ha obtenido el ejercicio parlamentario en las democracias
modernas oblig a la academia a tomar en consideracin el aspecto poltico que se
presenta tanto en su funcionamiento y organizacin internos como en las relaciones
que mantiene con los poderes Ejecutivo y Judicial, as como con las instancias
autnomas.
Los estudios parlamentarios, generalmente localizados bajo el ttulo de
derecho parlamentario, contemplan al conjunto de normas y de relaciones
constituidas a su amparo que regulan la organizacin y funcionamiento de
las cmaras parlamentarias, entendidas como rganos que asumen la
representacin popular en un Estado constitucional y democrtico de
derecho (Santoalla Lpez, 2013).
La representacin debe concebirse aqu en una doble connotacin
consecuente: por una parte, se refiere a una vertiente del derecho poltico de todo
ciudadano a participar en las decisiones de la colectividad y, a su vez, a una de las
funciones junto a la de control, la legislativa y la jurisdiccional sobre las cuales
todo parlamento o asamblea se fundamenta. Es por este motivo que el jurista Len
Martnez-Elipe (1984:416), al referirse al derecho parlamentario, advierte que no
puede considerrsele slo como un conjunto normativo regulador de trmites, sino
ms bien como ordenacin garante de la libertad a cuyo aseguramiento han de
contribuir las decisiones polticas parlamentarias.
La calidad de la de la democracia depende de la calidad de la
representacin, y en Mxico sta se vio coartada, en su sentido formal y material,
durante la mayor parte del siglo XX a causa de diferentes prcticas y deficiencias
jurdicas que dieron lugar a la predominancia del Partido Revolucionario
Institucional (PRI) en la vida poltica del pas. Con la aparicin de los primeros
legisladores de oposicin en la dcada de los setenta, tras las reformas al marco
normativo constitucional y electoral, se dieron tambin los primeros pasos hacia el
fortalecimiento progresivo, constante y lento de un congreso que distaba
mucho de fungir como un verdadero parlamento. Los partidos polticos distintos al
PRI lograron, en 1988, sumar cierta cantidad de curules en la asamblea nacional
que hizo que el partido hegemnico no alcanzar una mayora calificada, necesaria
para realizar modificaciones de carcter constitucional. En 1997 las reformas y los
resultados electorales inauguraron finalmente la etapa de los gobiernos divididos,
donde el partido del Ejecutivo no contara ms con la mayora absoluta en el
congreso; etapa que permanece y describe an hoy nuestra realidad poltica.
De manera casi paralela a la vida institucional, aunque con cierto desfase,
la investigacin acadmica acerca de la actividad del Congreso ha presentado un
avance considerable pero todava insuficiente. Alonso Lujambio incluso lleg a
362
sealar en 1995 que la ciencia poltica mexicana no haba podido hacer propuestas
atendibles sobre cmo fortalecer el congreso porque sencillamente no lo conoca.
Es indudable que desde entonces se ha generado un amplio bagaje que, no
obstante, se ha centrado principalmente en la relacin que el Poder Legislativo
tiene, mediante diversos medios, con el Ejecutivo, acaso porque buena parte de la
serie de sucesos a partir de esta relacin ocurran por primera vez en el pas. Sigue
pendiente ahondar en el estudio de la organizacin y funcionamiento del congreso.
2. La injerencia de la Junta de Coordinacin Poltica
En lo que respecta a la Cmara de Diputados, el rgano que a este trabajo
interesa, su organizacin ha sufrido diversas modificaciones en los ltimos aos
como parte de una adaptacin propia de las nuevas necesidades surgidas de un
funcionamiento no subordinado al Ejecutivo. Estos cambios, por supuesto, han
afectado de forma importante la operacin diaria de la asamblea. La ltima gran
reforma de este tipo tuvo lugar a finales de 2010 con la aprobacin del Reglamento
de la Cmara de Diputados que sustituy definitivamente315 al Reglamento para el
gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (vigente
desde 1934), el cual era ya deficiente y se encontraba rebasado por el quehacer
parlamentario. A la vez, el nuevo reglamento abrog ocho acuerdos que regularon
por aos el actuar de la cmara baja de forma paralela, y en ocasiones de manera
contraria, a la normatividad entonces vigente.
Con este nuevo ordenamiento se busc normar y clarificar muchas de las
tareas diarias que la cmara ya realizaba de manera cotidiana, eliminar la
diversidad de acuerdos existente sobre procesos especficos, as como incluir
materias que la anterior normatividad no contemplaba (el cabildeo, por citar slo un
ejemplo).
Entre otros aspectos, el nuevo reglamento es ms especfico en lo que se
refiere al funcionamiento de las comisiones, comits y del pleno. La modificacin
debe tomarse especialmente en cuenta pues stos son los rganos que conforman
la base de la estructura del Congreso.
El pleno es la autoridad mxima de la Cmara de Diputados y se compone
por la totalidad de los legisladores. Las comisiones son rganos que contribuyen a
que la Cmara cumpla con sus atribuciones por medio de la elaboracin de
dictmenes, resoluciones, opiniones o informes. Los comits, por su parte, realizan
tareas de apoyo (gestora, administracin, investigacin, etctera) en las
actividades del congreso.
Asimismo, el funcionamiento del pleno no puede entenderse sin hacer
referencia a la Mesa Directiva y a la Junta de Coordinacin Poltica (JUCOPO),
rganos de gobierno vinculados con su direccin y coordinacin. La primera, segn
lo indica la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
(LOC) es la encargada de conducir las sesiones y asegurar el debido desarrollo de
315 Meses antes, el Senado
de la Repblica haba aprobado de forma novedosa un reglamento

exclusivo que derogaba el contenido del reglamento interior del congreso general en lo que
tocaba a la organizacin y trabajo de la cmara alta.
363
los debates, discusiones y votaciones del pleno. Le concierne tambin turnar las
iniciativas, minutas y otros documentos a las comisiones, de acuerdo a la materia
de los mismos. La segunda, es el cuerpo colegiado en el que se impulsan
entendimientos y convergencias polticas a fin de alcanzar acuerdos que se ven
reflejados en las votaciones del pleno, por lo que est integrada por los
coordinadores (lderes) de cada grupo parlamentario. La actividad de ambas est
relacionada en innumerables labores, que van desde el establecimiento del orden
del da de cada sesin, la elaboracin de la propuesta de la agenda legislativa, la
organizacin de sesiones solemnes hasta la integracin de las propias comisiones.
Sin embargo, el caso de la JUCOPO es nico a nivel internacional, ya que
por sus atribuciones, cuenta con ms poderes en comparacin con
cualquier otra comisin de gobierno en el mundo, al intervenir de forma
directa en tareas que usualmente corresponderan a la Mesa Directiva y
que son, inclusive, de carcter administrativo y presupuestario316 (Alonso
Lujambio, 2010)317.
El apoderamiento que la comisin de gobierno de nuestro pas ha
presentado en detrimento de la Mesa Directiva, ha terminado de formalizarse
con la aprobacin y puesta en marcha del nuevo reglamento de la cmara baja, ya
que muchas de las actividades que desempea la Mesa Directiva y el pleno se
realizan a partir de propuestas acordadas previamente por la JUCOPO318. Al
respecto, Lujambio (2010:398) seala:
Llevar a la comisin de gobierno la responsabilidad de las tareas
administrativas supone de algn modo partidizarlas,
contaminarlas con l estira y afloja cotidiano al que los lderes
parlamentarios someten la agenda legislativa, y distraer su
atencin en asuntos en ocasiones banales que pueden adquirir
un sobredimensionamiento al convertirse en nuevas piezas de la
negociacin entre lderes.
La primaca que desempea la Junta por llamar de algn modo al
fenmeno afecta de manera directa el desarrollo de las funciones de la Cmara
de Diputados en dos sentidos: primero, subordina el actuar de los otros rganos
legislativos y, segundo, condiciona la autonoma individual de los legisladores al
momento de cada una de las votaciones, ya sea en el pleno o en comisiones.
316
Por ejemplo, corresponde a la JUCOPO la aprobacin de las comitivas de legisladores a

realizar viajes internacionales y la asignacin anual de recursos para cada uno de los grupos
parlamentarios.
317 De acuerdo con un estudio de los reglamentos parlamentarios mexicanos desde las Cortes
de Cdiz, elaborado por Lujambio, el apoderamiento de la comisin de gobierno inici en
1824, al crearse la Gran Comisin y al asignrsele la facultad de la integracin de las
comisiones legislativas.
318 A guisa de ejemplo, baste mencionar algunas de ellas: la expedicin de la convocatoria
de los consejeros electorales del IFE, la formulacin y modificacin del orden del da de las
sesiones del pleno, la postergacin de la presentacin ante el pleno de dictmenes aprobados
en comisiones, la solicitud para que funcionarios pblicos comparezcan ante el pleno, la
programacin de las comparecencias, entre otras.
364
Por supuesto que el aspecto que tiene que ver con la emisin de los votos
de los congresistas comnmente llevada a cabo bajo la llamada votacin de
bancada est estrechamente vinculado con el tema de la disciplina
parlamentaria. Sobre ella existen dos posturas generales y opuestas. Lo que indica
que este tipo de votacin no representa subordinacin alguna del ejercicio
individual respecto de la postura de los grupos parlamentarios sino que, por el
contrario, es una prctica normal en las democracias representativas que tiene el
objetivo de fortalecer la gobernabilidad cuando se refiere al partido en el
gobierno o bien de formar alianzas a partir de negociaciones si se trata de la
oposicin.
Pablo de Bufal Ferrer-Vidal (1992) es uno de los autores que comparte
esta opinin y escribi:
todo ello ha suscitado a menudo la irona de los observadores []
quienes han sealado las analogas entre el parlamentario de base y un
autmata al que se obliga a votar en cuanto se le solicita [] Es preciso
sealar que la disciplina, aunque sea amplia, nunca llega a ser absoluta
La segunda postura afirma que, en efecto, la disciplina parlamentaria al
momento de las votaciones representa un sometimiento de la voluntad individual a
la decisin del lder de bancada. En este sentido, Juan Jos Rodrguez Prats
(2006), acadmico y poltico mexicano, comenta que ms que la disciplina al
partido, debe prevalecer la disciplina que se desprende del anlisis racional que
evale cada iniciativa en sus mritos.
Para tener una mejor perspectiva, vale la pena tener presente las tres
vertientes en las que de acuerdo con Laura Valencia Escamilla (2005:7) se
encuentran los incentivos y sanciones de la disciplina parlamentaria:
la primera se refiere al liderazgo del partido y la influencia que
los lderes nacionales mantienen sobre los legisladores respecto
a la nominacin y a la carrera poltica de sus miembros. La
segunda vertiente se encuentra en el marco legal y es el conjunto
de reglas que moldean la conducta y las interacciones de los
individuos y las organizaciones. La tercera se localiza en la
naturaleza de las iniciativas, entendidas en el contexto en el que
son votadas.
Hay que resaltar que la JUCOPO y sus integrantes tienen injerencia en
cada una de las vertientes sealadas por Valencia Escamilla, dentro de la relacin
que sostienen con los rganos y los grupos parlamentarios, respectivamente. En
este sentido, la subordinacin de los rganos legislativos se da principalmente a
partir de la segunda vertiente y el condicionamiento de la labor de los legisladores,
en la primera y tercera vertientes. Tales usos transgreden los principios de libertad
y de igualdad del derecho parlamentario (Btiz, 1999).
La organizacin que presenta actualmente la cmara baja del Congreso
de la Unin puede describirse entonces, con base en lo mencionado, como
medianamente horizontal y de una esencia fundamentalmente vertical (acaso como
consecuencia de la tradicin poltica que caracteriz el actuar del PRI en los aos
de sus mandatos). Mucho tiene que ver la partidizacin a la que ha tendido en los
ltimos aos la poltica nacional, donde la JUCOPO y su funcionamiento son una
de las expresiones ms representativas. Porfirio Muoz Ledo ha sealado el caso
365
en distintas ocasiones y lo explica de la siguiente manera: en vez de haberse

parlamentarizado el rgimen presidencial, como aconsejaba la necesidad de
construir mayoras estables, se ha presidencializado el Congreso por va de la
supeditacin de los grupos parlamentarios a los caudillos.319 En el mismo sentido,
Rodrguez Prats (2006:476) apunta: hasta ahora la Junta de Coordinacin Poltica
ha sido ms [el] escenario donde se disputan espacios de poder que el mbito para
ejercer un liderazgo responsable que permita a ambas cmaras hacer
adecuadamente su trabajo. Aqu, desde mi punto de vista, est la falla central del
Congreso mexicano.
En cualquier parlamento resulta indispensable la labor que los lderes de
las diferentes fuerzas polticas lleven a cabo a efecto de lograr acuerdos y alianzas.
sta, por supuesto, debe privilegiar lo que Carzola Prieto (1985) denomina el
principio de la lealtad a la institucin antes que los intereses de particulares o de
cualquier partido poltico.
3. Las reformas constitucionales en la LXII Legislatura
La participacin que tuvo la Cmara de Diputados ante la serie de
propuestas de reformas a la Constitucin que ha presentado el presidente Enrique
Pea Nieto al congreso, en el primer ao de su mandato, est claramente marcada
por la influencia de la JUCOPO. Es necesario observar el desarrollo que tuvo el
proceso legislativo en la aprobacin de dos de las reformas la poltico-electoral y
la energtica para comprobarlo.
En ambos casos el Ejecutivo Federal present las propuestas, de manera
independiente y en distintas fechas, al Senado de la Repblica, donde fueron
analizadas y aprobadas por las comisiones y el pleno, respectivamente. Cuando
las minutas fueron recibidas por la cmara baja, la Junta acord dispensar el
trmite de turnarlas a comisiones e instruy a la Mesa Directiva para que fueran
incluidas en el orden del da de la misma fecha de recepcin, por considerarlas
como trmites de urgente y obvia resolucin.320
La decisin que la JUCOPO tom interviene de manera negativa en el
desempeo de la cmara en al menos tres aspectos vinculados entre s. En primer
lugar, excluy la participacin de las comisiones ordinarias, que son los rganos
especializados, encargados de realizar el anlisis sobre la viabilidad jurdica y
tcnica de los proyectos de ley o decreto, y de dictaminar de acuerdo a sta. En
segundo, desestim la responsabilidad que como cmara revisora tena la Cmara
de Diputados dentro del proceso legislativo, sealado en el artculo 72
constitucional. Por ltimo, vulner la autonoma del congreso, como parte del juego
de pesos y contrapesos, al aprobar la propuesta del Ejecutivo sin haberla
estudiado, tal como se haca en los aos en los que el PRI funga como el partido
319
La rendicin de la poltica, editorial publicada en el diario El Universal el 16 de agosto

de 2005.
320 Sin omitir que tal acuerdo fue avalado, a su vez, por la mayora del Pleno de la Cmara.
366
hegemnico y el Legislativo actuaba como una caja de resonancia de la voluntad

presidencial.
Si bien es cierto que el recurso de calificar un asunto con el carcter de
urgente y obvia resolucin, a efecto de votarse directamente en el pleno sin antes
ser dictaminado por las comisiones ordinarias, est contemplado en el reglamento
vigente de la Cmara de Diputados (artculo 82), valdra la pena examinar qu tan
adecuado es implementarlo cuando los proyectos de iniciativa o decreto que se
sometern a votacin buscan modificar el marco constitucional. El reglamento del
Senado de la Repblica, por ejemplo, aunque establece la mocin de urgente
resolucin, especifica tambin que sta no puede ser invocada tratndose de
reformas o adiciones a la Constitucin. En un sentido hasta cierto punto similar, el
artculo 71 de nuestra Carta Magna excluye de las iniciativas de trmite preferente
a aqullas que pretendan reformar o adicionar el texto constitucional.
Resulta entonces contradictorio que una de las tres partes involucradas
en el proceso legislativo est facultada para aprobar reformas constitucionales
mediante un trmite mnimo. Ms an si la propuesta de omitir la elaboracin de un
dictamen y su discusin tareas a las que est obligada proviene del acuerdo
de cuatro (de quinientos) diputados y es ratificado, mediante votacin econmica,
por la mayora simple de los legisladores presentes en el pleno.321
III. A manera de conclusiones
a) La Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin es un rgano colegiado cuyas funciones y facultades
exceden su carcter de conciliador y promotor de acuerdos al interior de la
asamblea. El hecho afecta de manera negativa el proceso legislativo, as como las
funciones de control y presupuestaria de la Cmara, ya que subordina la accin de
los rganos parlamentarios y de los legisladores.
b) La actuacin de los legisladores en comisiones y otros rganos
legislativos se ve supeditada al coordinador de su grupo parlamentario debido a
que su integracin depende inicialmente de la JUCOPO y a que el reglamento le
otorga un considerable marco de accin sobre ellos. Sucede lo mismo con el
sentido de las votaciones en el pleno, ya que corresponde al coordinador de
bancada la administracin de recursos y prerrogativas del grupo parlamentario.
c) Las propuestas de modificacin a la Ley Orgnica del Congreso
General, al Reglamento de la Cmara de Diputados y dems normatividad deben
de tender a equilibrar el margen de accin i) entre la JUCOPO y la Mesa Directiva,
en lo que toca a la direccin y coordinacin del Pleno; y ii) entre la Junta y las
comisiones ordinarias en lo relacionado con el proceso legislativo y la funcin de
control (especialmente en la organizacin y realizacin de las comparecencias).
321
Cabe sealar que el reglamento del Senado indica que para que una mocin de urgente
resolucin sea llevada a cabo, debe ser aprobada por dos terceras partes de los legisladores
presentes en la sesin del pleno.
367
Comentario final
La problemtica descrita en el presente texto se manifiesta evidente en
una asamblea representativa que hace menos de dos dcadas comenz a
desempearse como un rgano autnomo e independiente del Poder Ejecutivo, en
un cambio al que puede considerrsele poco menos que abrupto. Sin duda, en los
ltimos aos el margen de accin del Ejecutivo se ha visto acotado formal y
materialmente ante el ejercicio parlamentario y el congreso ha tenido que hacer
frente al reto con una estructura que an arrastra ciertos rasgos de una costumbre
hegemnica y poco democrtica. La adecuacin del parlamento que en realidad
es una tarea inacabable se ha venido dando a travs de un proceso lento, en el
que an quedan puntos especficos pendientes de atender. La injerencia que la
Junta de Coordinacin Poltica tiene en la Cmara de Diputados es uno de ellos.
As mismo, corresponde tanto a la academia, como a la ciudadana estudiarlo y
proponer modificaciones que aporten a un mejor desempeo del congreso. De otra
manera, se verificara lo que hace casi 20 aos Lujambio (1995) previ:
pensar en un Ejecutivo acotado sin que el Legislativo se haya
fortalecido para asumir responsablemente sus nuevas tareas es una
frmula nefasta, una especie de carta de garanta de descrdito de la
democracia.
368
IV. Fuentes bibliogrficas

Btiz Bernardo (1999), Teora del derecho parlamentario, Oxford University Press,
Mxico.
Bufal Ferrer-Vidal, Pablo de (1992), Derecho parlamentario, Oxford University
Press, Mxico.
Berln Valenzuela Francisco (1995), Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico.
Cazorla Prieto, Luis Mara (1985), Las Cortes Generales: Parlamento
contemporneo?, Civitas, Madrid.
Chvez Hernndez, Efrn (2009), Introduccin al derecho parlamentario estatal.
Estudios sobre los congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM y Senado de
la Repblica, Mxico.
Lujambio, Alonso (2010), Mesa Directiva y Comisin de gobierno. Una anomala
parlamentaria mexicana en perspectiva comparada en Estudios
congresionales, Cmara de Diputados, Mxico.
(1995), Federalismo y congreso. El cambio poltico de Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Mxico.
Martnez-Elipe, Len (1984), Dimensionalidad del derecho y concepto del derecho
parlamentario en Primeras jornadas de derecho parlamentario, Vol. II,
Congreso de los diputados, Madrid.
Rodrguez Prats, Juan Jos (2006), Desencuentro y parlisis en el congreso
mexicano, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Mxico.
Santoalla Lpez, Fernando (2013), Derecho parlamentario espaol, Ed. Dykinson,
Madrid.
Salazar Abaroa, Enrique (2005), Derecho poltico parlamentario, M. A. Porra y
Cmara de Diputados, Mxico.
Tosi, Silvano (1996), Derecho parlamentario, M. A. Porra, Mxico.
Valencia Escamilla, Laura (2005), La disciplina parlamentaria en Mxico. La LVII
Legislatura de la Cmara de Diputados, Instituto de Investigaciones
Jurdicas UNAM, Mxico.
369
370
QU ES LA POLTICA LEGISLATIVA
Oscar Gutirrez Parada322
RESUMEN
El artculo construye el concepto de poltica legislativa, explicita su ncleo
intencional y proporciona una definicin sobre dicho concepto con la finalidad de
otorgar una herramienta para evaluar una de las tareas institucionales de los
sectores pblico, privado e internacional respecto de las propuestas de cambios
normativos. El concepto de poltica legislativa, y su definicin, permiten identificar
actividades, y documentos, por los que se pretende orientar el sentido de cambios
normativos. De esta manera podemos describir, analizar e interpretar posiciones
de actores sociales, actores polticos, de instituciones gubernamentales y de
organismos internacionales, en relacin con cambios normativos.
322
Miembro fundador de REDIPAL y consultor, investigador y coordinador general de

Asesora de Diseos Normativos, S.C.: www.asesoriadn.com.mx; correo e:
ogp@asesoriadn.com.mx .
371
0. Proemio
Una parte importante de las actividades de los actores polticos y del gobierno, sin
excluir la de actores sociales y la de organismos internacionales (quiz en menor
medida), es la de promover o no promover uno de los tipos de intervencin estatal
en la sociedad ms relevantes: la regulacin jurdica. Estos sujetos desarrollan la
funcin, entre otras, de promover cambios normativos, o promover que no se
generen ciertos cambios normativos.
Los cambios normativos que producen los congresos,en los cuales estn
representados los actores polticos denominados partidos polticos, en general,
son deliberados, premeditados, planeados y, por ende, responden a algn tipo de
orientacin respecto del sentido que deben tener. La actividad por la que se orienta
el sentido de un cambio normativo la podemos designar como poltica legislativa,
pero qu es una poltica legislativa?
En la Teora de la Legislacin se distinguen, analticamente, tres etapas en la
hechura y produccin de textos normativos: prelegislativa, legislativa y
postlegislativa323. Nos interesa primordialmente lo que ocurre en las primeras dos
etapas, es decir, qu pasa durante la gestacin de un cambio normativo del que
su producto es un texto normativo. Precisamente en esas etapas tiene lugar alguna
poltica legislativa324.
323
Vase: Atienza, Manuel, Contribucin a una Teora de la Legislacin, Civitas, Madrid,

Espaa, 1997, Captulo cuarto, Bosquejo de una Teora de la Legislacin, apartado 4,
Dinmica Legislativa, en especial pginas 68-71, en las que Atienza expone un esquema de
las tres etapas con sus operaciones, sus fines, y los conocimientos que se requieren en cada
etapa, as como los niveles de racionalidad que operan principalmente en cada etapa.
Tambin hay que atender, como Atienza lo seala, el iter legislativo real, al respecto ver:
Atienza, Manuel, Argumentacin y Legislacin (Borrador), apuntes para el Curso en
Argumentacin Jurdica, segunda promocin, mayo-junio 2005, Universidad de Alicante,
Espaa. [Nota Bene: segn informacin bibliogrfica del libro Atienza, Manuel, El Derecho
como argumentacin. Concepciones de la argumentacin, Ariel, Espaa, 2006, el artculo
mencionado fue publicado, bajo el ttulo referido, en: La proliferacin legislativa: un
desafo para el Estado de Derecho, Thomson Cvitas, Madrid, 2004.], trabajo en el que
apunta: es razonable pensar que en la elaboracin de un trabajo de dogmtica legislativa
deba invertirse (o cambiarse) ese orden [el de los niveles de cada racionalidad, ya que
Atienza ha sealado que el nivel ms bsico es el de la racionalidad lingstica, al cual sigue
el nivel de la racionalidad pragmtica, luego el nivel de la racionalidad jurdico-formal,
enseguida el nivel de la racionalidad teleolgica y finalmente el nivel de la racionalidad
tica]: comenzar por discutir qu objetivos deben perseguirse con la ley y si estos estn
justificados; luego, qu medios objetivos y subjetivos (sanciones) deben usarse a fin de
lograrlo; qu sistemtica debe tener la ley a fin de que resulte completa y consistente; y,
finalmente, cmo deben estar redactados sus artculos., p 27.
324 No obstante privilegiar las etapas prelegislativa y legislativa, en la etapa postlegislativa
tambin se pueden gestar propuestas de cambios normativos, pues al evaluar el impacto
(eficacia) de un texto normativo se detectan insuficiencias, errores, etc., y, entonces, se est
en aptitud de llevar a cabo propuestas de cambio normativo.
372
Hay que destacar que se trata de una propuesta analtica-racional (iter legislativo
racional, o como Atienza lo llama: procedimiento racional, para distinguirlo del
procedimiento real), y que la distincin no es tajante en los actuales estados
democrticos desarrollados. Me explico: se seala que las etapas estn
interconectadas, y que en cada una se desarrollan actividades que no se dan en
las otras.
En la etapa prelegislativa se realizan actividades fuera del congreso (del
parlamento), como lo son debates mediticos, debates acadmicos, estudios
sobre el problema social que el cambio normativo atendera, sus efectos, etc.
En la etapa legislativa, con base en los estudios realizados en la etapa
prelegislativa, se procesa o elabora un texto normativo, es decir, ya en sede
congresional se opera el cambio normativo.
Respecto de la etapa postlegislativa, se indica que transcurrido un tiempo
razonable se debe evaluar el cambio normativo: si consigui los fines que se
plante perseguir, as como el logro de valores que se dijo se realizaran con el
cambio normativo.
Actualmente en Mxico se observa que gran parte de la hechura de textos
normativos se lleva a cabo en el seno del congreso, sea que se trabaje en la
Cmara de Diputados o en la Cmara de Senadores, o, excepcionalmente,
mediante el sistema de conferencia, con lo que actividades de la etapa
prelegislativa se operan en la etapa legislativa325.
No es adecuado ver las etapas prelegislativa, legislativa y postlegislativa como una
divisin tajante del proceso de produccin de textos normativos sino que algunas
actividades de una etapa se llevan a cabo en otra, es decir, se sobreponen, y
cuando el Congreso tiene carcter preponderante en la configuracin del sistema
jurdico de un orden jurdico, es el Congreso la sede donde se desarrollan
actividades de las primeras dos etapas, sin perjuicio de que el propio Congreso
realice, a travs de foros principalmente, evaluaciones postlegislativas. En todo
caso, habra que hablar de trabajos normativos preparatorios junto o dentro de la
etapa prelegislativa y de la etapa legislativa, sin menoscabo de que tambin se
puedan llevar a cabo en la etapa postlegislativa326.
325
Recordemos que en 1997, el Congreso General recobr su presencia como actor

poltico, y esto ha trado como consecuencia que los cambios normativos realmente se
procesen en su seno. Incluso iniciativas del Presidente de la Repblica son sustancialmente
modificadas por el congreso.
326 Es muy frecuente que el congreso realice foros en los que se analiza determinado
problema social y, por ende, su regulacin, evaluando su eficacia, eficiencia y efectividad,
ya que cabe ubicar tal actividad dentro de la etapa postlegislativa; normalmente las
conclusiones de tales foros conllevan propuestas de cambios normativos. Nada impide
373
En los actuales estados contemporneos constitucionales de Derecho, cada da

es mayor la exigencia de evaluar la gestin de cambios normativos, y un
instrumento para llevar a cabo esa evaluacin es analizar si el cambio normativo
se corresponde con determinada poltica legislativa. Sin embargo, como se
expondr ms adelante, no porque se siga determinada poltica legislativa, el
cambio normativo estar justificado. Seguir una poltica legislativa indica, entre
otras cuestiones, si hay o no hay congruencia entre la poltica legislativa y el
cambio normativo. Deriva de esto, tambin, que la evaluacin de una poltica
legislativa es de carcter sustancial y de acuerdo con criterios ticos. stos pueden
estar incorporados en el orden jurdico o ser expuestos a travs del discurso moral,
por ende, juegan como si fueran criterios de correccin pero en sede de la creacin
normativa congresional.
El objetivo inmediato de este estudio es sentar bases para dilucidar327 la voz
poltica legislativa. Partimos de dos interrogantes: En las etapas prelegislativa y
legislativa cmo evaluar las propuestas de cambio normativo?, cul es un
instrumento idneo para ello?
Me parece que uno de los instrumentos bsicos para evaluar las propuestas de
cambio normativo es el de poltica legislativa. Precisando que la evaluacin puede
operar cuando se gestan cambios normativos o cuando los cambios normativos
son un producto especfico como texto normativo. De aqu que sea importante
delimitar qu es una poltica legislativa. No encontramos en la literatura respectiva
un concepto de poltica legislativa, por lo que es indispensable construir su
concepto, y definirlo.
Las tareas a cargo de los partidos polticos, actores polticos privilegiados,
representados en los congresos y de los gobiernos federal, local y municipal
(bsicamente sus administraciones pblicas), estn indefectiblemente ligadas al
mundo normativo en un doble sentido:
i)Por un lado, sus tareas estn reguladas (principalmente por

reglas de competencia o tambin llamadas reglas que confieren
poderes328).
ubicar tales foros como actividades- en la etapa prelegislativa. Parece ser que la frontera
entre etapa prelegislativa y etapa postlegislativa presenta zonas de penumbra.
327 Conforme al avance de la vigsima tercera edicin del Diccionario de la Lengua
Espaola, la voz dilucidar. (Del lat. dilucidre), significa: 1. tr. Aclarar y explicar un asunto,
especialmente si es confuso o controvertido, para su posible resolucin;
http://lema.rae.es/drae/?val=dilucidar (consulta: 12 de marzo de 2014)
328 Los tipos de poder, en los que se divide clsicamente el Poder Pblico: legislativo,
ejecutivo y judicial, se corresponden con las funciones normativa, ejecutiva y jurisdiccional.
Sin embargo, hay otras funciones estatales que no encajan en estas tres funciones como el
374
ii)
Por otro lado, y debido a las dinmicas del mundo
fsico y del mundo institucional, los congresos y los gobiernos
requieren establecer normatividad de muchos tipos tanto para orientar
la conducta de las personas, como para legitimar y legalizar su propia
actuacin, as como establecer reglas para el tratamiento de
conflictos. Estas funciones329 de la normatividad (del Derecho), se
llevan a cabo para la realizacin de fines sociales y as alcanzar
valores sociales.
Si bien la normatividad es una forma de intervencin estatal, ella es producto de
una actividad altamente compleja (elaboracin de un proyecto de texto normativo;
sometimiento de ste al proceso de produccin proceso legislativo-; y
proporcionar su justificacin en conexin con la consecucin de fines y logro de
valores sociales), y justamente dentro de esa actividad un cambio normativo viene
a ser el resultado de una poltica legislativa que se asume institucionalmente por
el Congreso, pero que deriva de una o varias polticas legislativas: de los partidos
polticos, del gobierno o de otros actores polticos, sociales o internacionales. As,
el cambio normativo puede ser fruto de la interaccin de actores sociales, de
actores polticos (que no son solamente los partidos polticos representados en el
congreso), o del gobierno, incluso de organismos internacionales.
La interaccin puede llevar a que uno de los participantes imponga, por efecto de
la regla de la mayora, determinado sentido a un cambio normativo, es decir, haga
prevalecer su poltica legislativa, pero puede ocurrir que se mezclen las polticas
legislativas con motivo de la construccin de consensos, es decir, que
parcialmente prevalezcan las polticas legislativas de los participantes en la
construccin del cambio normativo.
caso de la funcin recomendatoria (por llamarla de alguna manera) en materia de derechos

humanos y que est a cargo de las comisiones de derechos humanos. stas ejercen dicha
funcin como un mecanismo ms de la proteccin o defensa de la constitucin en materia
de derechos humanos, y se le identifica como proteccin no jurisdiccional, pero tampoco es
ejecutiva ni normativa. En todo caso, cuando se trata de instituciones pblicas es sumamente
relevante el diseo institucional, el cual se basa en la asignacin de competencias para hacer
cosas, sea regular, ejecutar o resolver controversias. 7 Me baso en el estudio que, en
perspectiva sociolgica, realiza Vincenzo Ferrari sobre las tres funciones sociales bsicas
que cumple el Derecho. Ferrari, Vincenzo, Las funciones del Derecho, Debate, Espaa,
1989, 107-117. Para este autor todas las funciones sociales del Derecho se reconducen a
estas tres funciones.
329 Me baso en el estudio que, en perspectiva sociolgica, realiza Vincenzo Ferrari sobre las
tres funciones sociales bsicas que cumple el Derecho. Ferrari, Vincenzo, Las funciones del
Derecho, Debate, Espaa, 1989, 107-117. Para este autor todas las funciones sociales del
Derecho se reconducen a estas tres funciones.
375
Si esto es as, entonces debemos conocer y estar en aptitud de evaluar las

polticas legislativas con las que los actores sociales, polticos, pblicos,
internacionales, orientan el sentido de los cambios normativos. La evaluacin
tendra dos planos: i) uno interno en el que se evala la coherencia entre la poltica
legislativa y el cambio normativo330, y ii) otro inherente a la justificacin externa de
la poltica legislativa de acuerdo con criterios con los que se evala un orden
jurdico como instrumento, entre otros, civilizatorio, y, por ende, de ndole tica331.
Con base en los cnones de las construcciones conceptuales, (i) iniciamos con
varias de sus acepciones; (ii) enseguida resaltamos que la voz poltica legislativa
participa de la ambigedad proceso/producto; (iii) luego relacionamos la locucin
poltica legislativa con la locucin poltica pblica y, con estos elementos, (iv)
proseguimos con la identificacin de sus propiedades peculiares para construir
explicitar- su ncleo intencional y, as, estar en aptitud de delimitar su denotacin
para poder identificar objetos institucionales como polticas legislativas mediante
la (v) invencin de una definicin.
330
En trminos weberianos, sera un plano de racionalidad con arreglo a fines: Como

cualquier otra clase de accin, la accin social puede ser a) racional en cuanto a su fin, en
el sentido de usar los medios apropiados a un fin determinado: en tal caso el agente hace
uso de sus expectativas sobre la conducta de los objetos exteriores y de los otros seres
humanos como <<condiciones>> o <<medios>> para conseguir, como resultado, la
realizacin de sus propias intenciones, racionalmente perseguidas y calculadasUna
persona acta racionalmente en el sentido de medio a fin cuando su accin est guiada por
la consideracin de los objetivos, los medios y las consecuencias secundarias, cuando, al
actuar, evala racionalmente los medios en relacin con los fines, los fines en relacin a las
consecuencias secundarias y, finalmente, los varios fines posibles en su relacin entre
sCuando, por otra parte, debe escoger entre fines y consecuencias contradictorias o en
concurrencia, su decisin debe ser racional en el sentido de basarse en su concepcin de los
valores trascendentes: en ese caso su accin es racional en el presente sentido slo en
relacin a sus medios, Weber, Max, La accin social: Ensayos metodolgicos, Ediciones
Pennsula, Espaa, 1994, pp. 42, 44.
331 Siguiendo a Max Weber, se trata de un plano de racionalidad con arreglo a valores:
Como cualquier otra clase de accin, la accin social puede serb) racional en cuanto a
sus valores, en el sentido de constituir un intento de realizacin de un valor trascendente:
en tal caso el agente puede creer conscientemente en el valor intrnseco e incondicional de
un gnero determinado de accin en nombre de un valor esttico, tico, religioso o de otra
ndole, puramente y por s mismo, al margen de sus consecuenciasEjemplo de quien acta
del todo racionalmente en el sentido de intentar realizar un valor absoluto es aquel hombre
que, con desprecio de las consecuencias posibles, acta por conviccin de lo que es el deber,
el honor, la belleza, la doctrina religiosa, la piedad o la importancia de una <<causa>>
cualquierala accin que es <<racional>> en este sentido obedece siempre a
<<imperativos>> o en cumplimiento de <<exigencias>> que el agente concibe como
impuestas, Weber, Max, La accin social: Ensayos, Op. Cit., pp. 42-43.
376
1. Acepciones de la locucin poltica legislativa

Con la expresin poltica legislativa hacemos referencia a diversas cuestiones
A qu realidad (institucional) nos referimos cuando hablamos de poltica
legislativa?
En nuestro mundo cotidiano aludimos a la poltica legislativa de diversas maneras,
es decir, bajo diferentes acepciones, lo cual no abona a clarificar y precisar el
concepto y, por ende, su definicin. No obstante ello, tenemos que partir de las
diversas acepciones, por lo menos las ms relevantes, sin perder de vista que se
trata de conocimiento comn, y de ste estaremos en posibilidad de construir un
concepto bajo los parmetros metodolgicos (mtodo cientfico).
En el mbito legislativo es muy comn encontrar referencias a la locucin poltica
legislativa (PL) a la que recurren, entre otros, legisladores, partidos polticos y
servidores pblicos de las administraciones pblicas federal y de las entidades
federativas, as como organizaciones sociales, para referirse a varias cosas, entre
las que destacan las significaciones siguientes:
a) Poltica legislativa vista como necesidad general de actuacin
normativa o de no actuacin normativa, y seala que hace falta o no hace
falta legislar en determinada materia, o que la normatividad332 existente es
insuficiente, est equivocada o es mejorable y, por ende, que hay que
actuar normativamente (podemos verificar este sentido en diversos
discursos en los que se seala, por ejemplo, que es urgente, necesaria o
indispensable una PL para regular determinado problema social333, es
decir, hay que actuar para que se lleve a cabo un cambio normativo);
b) Parecida a la anterior acepcin, estara la poltica legislativa
consistente en la propuesta de un acto normativo especfico/concreto334
332
Hasta la vigsima segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola el trmino

normatividad no era contemplado, pues slo se aceptaba el de normativa. Sin embargo, el
trmino normatividad es artculo nuevo para la vigsima tercera edicin, y significa cualidad
de normativo. www.rae.es
333 Problema social en sentido muy amplio, y siempre y cuando requiera una respuesta
normativa. Adems, el problema social no necesariamente tiene que ser, en magnitud,
actual, pues una funcin de la normatividad es la de prever situaciones, es decir, adelantarse,
situacin poco comn, pues el Derecho no deja de lado su carcter conservador y cambia
cuando ya el asunto requiere de cierta regulacin. .
334 Pretendo jugar lingsticamente con los usos comunes de especfico y de concreto dada
su intercambiabilidad cuando algo realmente es especfico lo referimos como concreto y
cuando algo es realmente concreto lo referimos como especfico. Segn nuestro lxico, lo
especfico es lo propio de algo y lo caracterizamos de otras cosas; lo concreto es dicho de
un objeto considerado en s mismo, particularmente en oposicin a lo abstracto y general.
377
(V. gr., sealar que, como PL, es necesario reformar la Constitucin para
ampliar un determinado derecho humano, acompandose la iniciativa
correspondiente);
c)
Aludir a la orientacin que el legislador tuvo (o ha tenido), tiene o
desea tener, respecto del sentido de la regulacin de cierto asunto o
materia (V.gr., el legislador ha tenido, tiene o tendr como PL respecto de
ciertos delitos, elevar las penas);
d) Como (equivalente de) agenda legislativa de un grupo social, de un
actor poltico o del gobierno335, (V. gr., los cambios normativos deseados
por un partido poltico, propuestos en sus documentos programticos, en
especial durante campaas electorales336, se expresan comnmente como
agenda legislativa y, cuando sta, a travs de legisladores que conforman
fraccin congresional o, si se prefiere, parlamentaria, la formalizan como
agenda legislativa, se puede identificar como PL de determinado partido).
En esta acepcin no hay que perder de vista que muchas agendas
legislativas solamente aluden a que hay que llevar a cabo ciertos cambios
normativos, es decir, qu regular y no tanto a cmo hay que regular;
e) Resultado de la actuacin general de un congreso337 en sentido
formal-institucional que pueda evaluarse a partir de actos normativos que
se convirtieron en normas vigentes o que se impidi deliberadamente no se
convirtieran en normas vigentes, en determinado lapso (por ejemplo,
cuando se dice que el Congreso de la Unin ha tenido como PL endurecer
las penas para los secuestradores; cuando se califica la actuacin general
de una legislatura al sealar que su PL atendi normativamente los
problemas ms acuciantes de la sociedad en relacin con el respeto de los
derechos humanos; la alusin de que la poltica legislativa de un gobierno
consisti en llevar a cabo las reformas estructurales en materia energtica
y en materia educativa; o sealar que determinada normatividad es la PL
335
Me parece que el Pacto por Mxico, acuerdo poltico nacional firmado el 2 de diciembre
de 2012, en varios temas configura una agenda legislativa gubernativa en la que participan,
en general, las principales fuerzas polticas.
336 Prcticamente en todas las campaas polticas se plantean cambios normativos.
337 Se puede hacer extensivo a cualquier sujeto u rgano dotado de poder normativo. As
podramos referir que el Presidente de la Repblica tiene, ha tenido o tendr una poltica
legislativa en determinada materia.
378
que sigui determinado congreso, es decir, el resultado o producto

normativo es propiamente la concrecin de la PL), y
f)
Finalmente, pero sin menoscabo de otras representaciones o
acepciones, podemos visualizar la PL como conjunto de lineamientos o
directrices que se pretende debe seguir el legislador para regular
determinada asunto o materia (en su caso, concepcin y elaboracin de
textos normativos); en este supuesto la PL cumple una funcin prescriptiva
(V. gr., el sealamiento de un partido poltico respecto de la regulacin de
la pena de muerte e indica que debe ser proscrita o impuesta a determinado
tipo de delitos; marcar la directriz de que la regulacin en materia de derecho
de acceso a la informacin est orientada primordialmente por el principio,
entre otros, de mxima publicidad)
2. Cambios normativos: acciones de cambio normativo y actos normativos
De las acepciones mencionadas, es evidente la conexin de la PL con el tema del
cambio normativo, por lo que me parece indispensable hacer algunas alusiones al
tpico del cambio normativo.
En una perspectiva diferente a la que refieren los tratadistas sobre los cambios
normativos338, y con un efecto prctico ms evidente, aludo a los mismos a partir
338 Me refiero al tema
del cambio de los sistemas jurdicos a partir del anlisis de su identidad

y de su dinmica. Jos Juan Moreso y Pablo Eugenio Navarro, apuntan: A diferencia de
las normas derivadas, la formulacin de una norma por una autoridad competente genera un
problema respecto a la identidad del sistema jurdico ya que el ingreso o egreso de una norma
produce la sustitucin del sistema S por otro sistema S1. Sin embargo, a pesar que los
sistemas jurdicos se modifican en razn de que se promulgan nuevas normas, se derogan
otras anteriores, etc., prima facie, el sistema jurdico (espaol, francs, etc.) conserva su
identidad a travs del tiempo. La distincin, introducida por J. Raz, entre sistema jurdico
momentneo y sistema jurdico puede ser til para resolver esta dificultad: Sin embargo, el
enunciado acerca de la existencia de un sistema jurdico momentneo tiene que ser
cuidadosamente distinguido del enunciado acerca de un momento de un sistema
jurdicoLa nocin de sistema jurdico proporcionada por Raz es ambigua. Por una parte,
afirma que los sistemas jurdicos momentneos pertenecen a un sistema jurdico, y, por otra
parte, sostiene que un sistema jurdico momentneo es un subconjunto de un sistema
jurdicovamos a aprovecharnos de esta ambigua caracterizacin mediante el uso de las
nociones de pertenencia e inclusin, para desarrollar dos posibilidades distintas: Las dos
caracterizaciones de los sistema jurdicos presentados hasta ahora permiten compaginar el
cambio de los sistemas jurdicos con la identidad del orden jurdico. Sin embargo, la
explicacin del cambio es distinta. Para la primera explicacin, de acuerdo con la cual los
sistemas jurdicos son miembros del orden jurdico, el problema bsico es explicar cmo
algunas normas que pertenecan a otros sistemas jurdicos anteriores en la secuencia
pertenecen tambin al sistema jurdico subsiguiente. Para ello es preciso postular el siguiente
379
de diferenciar las acciones de cambio normativo y los actos normativos que se

corresponden con cada accin de cambio normativo.
En primer trmino me parece que se debe establecer una convencin
terminolgica (y conceptual) para poder diferenciar entre acciones de cambio
normativo y actos normativos con los que se operan las acciones de cambio
normativo.
Lexicamente, es decir, conforme al vocabulario de un idioma o lengua, en nuestro
caso del espaol (es decir, del Diccionario de la Lengua Espaola), los trminos
accin y acto presentan circularidad y, por ende, ambigedad lxica, ya que
son intercambiables339:
(i)
accin significa: (Del lat. acto, -nis). 1. f. Ejercicio de
la posibilidad de hacer. 2. f. Resultado de hacer;
(ii)
acto significa: (Del lat. actus). 1. m. accin ( ejercicio
de la posibilidad de hacer). 2. m. accin ( resultado de hacer).
principio de persistencia: PP: si una norma formulada Nj pertenece a un sistema jurdico

Sj, entonces pertenece a todos los sistemas jurdicos sucesivos a Sj hasta su egreso
(eliminacin).Para la [segunda] caracterizacin de los sistemas jurdicos como
subconjuntos del orden jurdico, el problema es ms bien cmo una nueva norma Nj aparece
en el orden jurdico. Es preciso postular aqu un principio de persistencia distinto, al que
llamaremos PP: PP: Una norma formulada Nj pertenece al orden jurdico OJ en el
momento tj, si y slo si es introducida en un momento t anterior o igual a tj y no es eliminada
en ningn momento t posterior a t y anterior o igual a tj.. Moreso, Jos Juan y Navarro,
Pablo Eugenio, Orden Jurdico y Sistema Jurdico. Una investigacin sobre la identidad y
la dinmica de los sistemas jurdicos, Centro de Estudios Constitucionales, Cuadernos y
Debates, Num. 44, Madrid, Espaa, 1993, pp. 40-45. Vase tambin: Huerta Ochoa, Carla,
Constitucin, transicin y ruptura, en VV. AA. Transicin y diseos institucionales, IIJUNAM, Serie Doctrina Jurdica Nm. 3, Mxico, 2000, Captulo II, pp. 49-81; Carla Huerta
lleva a cabo un anlisis que ella misma explica en la nota de pe de pgina nmero 30: A
continuacin se propone un mecanismo de anlisis que permite determinar los casos en que
existe un cambio de sistema, basado en lo expuesto por Alchourrn y Bulygin 1993. Sin
embargo, me alejar de la terminologa utilizada por ellos invirtiendo los trminos orden y
sistema. Esto se debe principalmente a las nociones de sistema que analizan, a sus modos de
operacin y a las propiedades atribuidas al sistema. Fundamentalmente porque el sistema es
dinmico, y no puede ser relativizado temporalmente como afirman dichos autores. Es ms
bien el orden jurdico el que se podra identificar en un momento temporal definido, pp.
61-62.
339 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, www.rae.es, voces:
accin y acto.
380
Dada esta equivalencia lxica entre los trminos accin y acto, me parece
razonable establecer la convencin siguiente:
Accin de cambio normativo: el cambio normativo puede llevarse a cabo
a travs de tres acciones. Aqu tomamos la primera significacin del
trmino accin, es decir, ejercicio de la posibilidad de hacer cambios
normativos, por lo que el cambio normativo es una actividad que se
puede llevar a cabo a travs de tres acciones: introducir, eliminar o
modificar.
Acto normativo: las acciones de cambio normativo se llevan a cabo a
partir de actos normativos de cada accin. Para el trmino acto
tomamos el segundo significado del trmino acto, es decir, el resultado
de hacer, por lo que para cada accin de cambio normativo se requiere
algn tipo de acto normativo.
Respecto de los actos normativos, stos son diversos y se corresponden con
alguna de las acciones de cambio normativo; as tenemos:
(i)
Accin introducir utilizamos los actos normativos de
expedicin de ley indita y expedicin de ley refundida340
(consolidada) o actualizada341, por lo que para la accin introducir
solamente nos referiremos a textos normativos en su totalidad;
(ii)
Accin eliminar texto normativo vigente, utilizamos los
actos normativos abrogar y derogar, el primero para dejar sin efecto
todo un texto normativo y el segundo para dejar sin efecto parte de un
texto vigente;
340 El ejemplo paradigmtico es el Cdigo Administrativo del Estado de Mxico, publicado

en la Gaceta de Gobierno del Estado de Mxico del 13 de diciembre de 2001; entr en vigor
el 13 de marzo de 2002. Conforme al artculo cuarto transitorio se abrogaron 21 leyes
administrativas, las cuales, mejor ordenadas y sistematizadas, se refundieron en el
mencionado cdigo.
341 El ejemplo reciente es la nueva ley de amparo publicada en el Diario Oficial de la
Federacin del 2 de abril de 2013. Los cambios normativos realizados a la anterior ley fueron
tantos que fue preferible, por criterios de tcnicas normativas, expedir una nueva ley, pero
sta no es indita (materia regulada), aun cuando regule nuevos aspectos; con ello se lleva a
cabo una accin de cambio normativo introduciendo un nuevo texto actualizado y abrogando
la hasta entonces ley de amparo vigente, y de hecho mucha regulacin subsiste en la nueva
ley de amparo.
381
(iii)
Accin modificar texto normativo vigente, utilizamos
los actos normativos reforma y adicin.
Esta convencin pretende controlar operativamente, es decir, metodolgicamente,
la ambigedad que se da entre las acciones de cambio normativo porque, por
ejemplo, al adicionar texto normativo, adems de modificar el texto vigente que se
ha modificado, tambin se est introduce nuevo texto, por lo que al seguir esta
lgica, al reformar un texto, por ejemplo un prrafo de un artculo, se est eliminado
texto y se sustituye por otro y lo que hay es una modificacin del texto vigente,
pero tambin se est introduce texto nuevo.
382
Esquemticamente:
ACCIN
ACTO
[Ejercicio de la
posibilidad de hacer
cambios normativos]
[Resultado de hacer]
Actividad
Acto que se realiza para

concretar la actividad
Accin
de cambio normativo
Acto normativo
Textos normativos
Ley indita
Introduci
Ley refundida
(consolidada)
r
Ley actualizada
Cambio
normativo
congresional
Ley abrogada
Eliminar
Derogacin
Reforma
Modificar
Adicin
Evidentemente todo acto normativo presupone una accin de cambio normativo,

pero no a la inversa, pues puede haber una pretensin de cambio normativo sin
que se presente el acto normativo que se requiere para llevar a cabo la accin
respectiva.
383
3. La ambigedad proceso/producto342 de la locucin poltica legislativa

Como muchos conceptos de las ciencias sociales, la PL, segn la acepcin que
se adopte, puede verse como proceso (actividad) o como producto (resultado),
incluso algunas acepciones pueden ser vistas simultneamente, a un tiempo,
como proceso y tambin como producto.
Lo sealado, podemos esquematizar las significaciones de la locucin poltica
legislativa en relacin con la ambigedad proceso/producto:
Categora
Acepcin
(poltica legislativa)
Necesidad general de
actuacin normativa
Propuesta de una
accin normativa
especfica/concreta
Orientacin o propsito
del legislador
Como agenda legislativa
Resultado de la
actuacin general de un
congreso
Lineamientos o
directrices que debe
seguir el rgano con
competencia normativa
(legislador) para regular
determinada materia
Actividad
Producto
X
X
X
X
Este esquema muestra la persistencia de la ambigedad proceso/producto, pues

algunas significaciones pueden colocarse como actividad y como resultado, lo que
depende del nfasis que se ponga en uno u otro elemento.
Ahora bien, es importante resaltar que algunas acepciones no se excluyen entre
s, y tampoco son exhaustivas; por el contrario algunas son combinables porque
son compatibles. As, por ejemplo, podemos tener una serie de propuestas
especficas/concretas en una agenda legislativa de tal forma que se pueda hablar
de una poltica legislativa integral y, entonces, coexistan dos acepciones o una
propuesta de accin normativa especfica/concreta derivada del planteamiento de
342
La identificacin de algo como actividad y tambin como producto, o a la inversa, refiere

una ambigedad recurrente en las ciencias. Hay cosas que se pueden ver como actividad o
ver como producto, segn se resalten las acciones que se realizan o solamente se enfoque el
resultado de esas acciones.
384
una necesidad general de actuacin normativa, que a su vez est contemplada en

una agenda legislativa la que, como lo hemos sealado, implica, en sentido
lgico343, una poltica legislativa.
4. Un concepto familiar anlogo-: poltica pblica
Ahora bien, una de las locuciones ms analizadas en el mbito de las ciencias
administrativas es la de polticas pblicas, por lo que, como analoga,
utilizaremos algunas de sus concepciones para intentar dar contenido al concepto
de PL.
Segn ODonnel y Oszlak344 por poltica pblica o estatal se entiende:
un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una
determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin
con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin
de otros actores en la sociedad civil.
Jess A. Serrano Snchez, despus de citar a estos autores, seala:
parece ms exacto definir las polticas siguiendo el sentido
del ingls policy, como toda prescripcin normativa y estable
respecto a los procedimientos aceptados y convenientes o
lneas de accin, ante una situacin objeto de intervencin de un
agente.345
La poltica pblica implica, una actividad, algo que realizan ciertas instituciones
para atender necesidades sociales, y este elemento es compartido por la poltica
legislativa. Ambas refieren actividades.
Las polticas pblicas consisten en hacer cosas (materiales, tangibles,
mesurables), es decir, ejecutar acciones de diversa ndole; en cambio la poltica
legislativa se cie a una actividad que pretende hacer cosas normativas, dar
respuestas normativas.
343
A partir del juicio, o proposicin, universal afirmativo Todo X es Y, en el que hay un

antecedente y un consecuente, el consecuente resulta del antecedente. Una cosa implica a
otra, sin que esa otra implique a la primera, y que se expresa condicionalmente: X Y
(si X entonces Y, pero no a la inversa). De tal manera que a una agenda legislativa subyace
una poltica legislativa, pero no siempre una poltica legislativa supone una agenda
legislativa.
344 Citado por Serrano Snchez, Jess A., La naturaleza tica de las Polticas Pblicas.
Neoinstitucionalismo y Bien Comn, Universidad Pontificia de Mxico, Mxico, 2001, pp.
25.
345 Idem., p. 25
385
La referencia al primer trmino de la locucin, poltica, es inherente a una

actividad, un hacer algo. Si esto es as, el punto nodal est en el segundo
trmino, el cual en el concepto de poltica pblica est resuelto por la atencin
de requerimientos sociales por parte del poder pblico, especficamente de la
administracin pblica (centralizada o descentralizada).
En esta lnea analgica, el segundo trmino de la locucin poltica legislativa
alude al espacio normativo, pero (a diferencia de la poltica pblica) no es
exclusivo del poder pblico, por lo que respecto del primer trmino, la actividad
no slo la puede desarrollar el sector publico sino tambin actores sociales y
actores polticos, incluso organismos internacionales (V. gr., Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, OCDE).
Hay otros trminos, tambin familiares, anlogos, como los de poltica
econmica, poltica ambiental, que marcan la similitud y la diferencia: la primera
en relacin con el hecho de que se trata de actividades (la econmica a cargo
del sector pblico; la ambiental no solamente competencia del sector pblico sino
conjuntamente con los sectores social y privado, incluso del mbito internacional)
y la diferencia est dada por el segundo trmino: se trata de sectores con los que
dividimos el mundo (econmico, ambiental, cultural, agrario, agropecuario, y para
todos ellos hay polticas).
Ahora, me parece, estamos en aptitud de destacar los elementos peculiares de la
poltica legislativa.
5. Propiedades peculiares de las polticas legislativas (ncleo intencional)
Si tomamos en cuenta las diferentes acepciones de PL, junto con las
significaciones de polticas pblicas mencionadas, podemos identificar el conjunto
de propiedades (p) peculiares particulares- (relevantes o notas inequvocas) de
las PL, es decir, su ncleo intencional346, 347.
346 El trmino intensin aparece en la vigsima segunda edicin del Diccionario de la
Lengua Espaola con el significado intensidad; sin embargo, afortunadamente, para la
vigsima tercera edicin dicho trmino ya aparece enmendado; as, intensin, entre sus
acepciones, refiere la de comprensin, y este trmino, tambin enmendado, alude a conjunto
de notas que permiten definir un concepto, por oposicin a extensin. www.rae.es.
347 Mario Bunge apunta que todo concepto tiene una intensin o connotacin, una referencia
o denotacin, y una extensin o dominio de aplicabilidad. No obstante estos tres aspectos,
generalmente, los textos didcticos de lgica solamente hacen alusin a la intensin
(connotacin) y a la extensin (denotacin), y es en sta donde su fusionan referencia y
extensin, dando por sentado que toda intensin (connotacin) se relaciona con un objeto
real que responda a la descripcin contenida en la intencin o connotacin (V. gr., Gutirrez
Saenz, Ral, Introduccin a la Lgica, Dcima sptima edicin, Ed. Esfinge, Mxico, 1982,
pp. 71-83) Basndonos en lo sealado por Bunge, quiz el trmino ms relevante desde la
perspectiva metodolgica sea el de intensin o connotacin, pues implica determinar el
386
p1 Es una actividad que desarrollan el gobierno, los particulares,

actores sociales, actores polticos, organismos internacionales,
principalmente. Lo relevante es que es una actividad no exclusiva del
poder pblico.
p2 Se trata de una actividad que tiene lugar en el mbito de la
creacin normativa, principalmente la que desarrollan los
congresos348.
p3 Dicha actividad tiene como objetivo dar como resultado un
producto, es decir, un texto normativo o la ausencia de regulacin. En
este sentido, dicha actividad puede ser positiva o negativa
p4 Como producto puede referir lineamientos o directrices sobre el
sentido que debe tener determinada normatividad respecto de cierto
asunto o materia.
Una mejor PL es la que contempla lineamientos o directrices que la
accin de cambio normativo debe observar, adems de considerar que
cada problema social, al problematizarse jurdicamente, se vincula
necesariamente con el mbito dogmtico-jurdico preponderante que lo
rige o habr de regir349 de manera que opera un control interno del
sistema jurdico del orden jurdico de que se trate.
conjunto de propiedades y relaciones subsumidas bajo el concepto, o que el concepto, por
as decirlo, sintetiza, es decir, apunta Bunge: Llamemos notas inequvocas de un concepto
a esas peculiares propiedades que son esenciales para nuestro manejo del concepto, aunque
acaso son inesenciales al correlato del concepto. Diremos que el conjunto de las notas
inequvocas de un concepto constituye el ncleo intencional de un concepto. Es claro que
el ncleo intencional est incluido en la intensin total. La intensin nuclear de un concepto,
constituida por sus notas inequvocas, es sin duda insuficiente para caracterizarlo
completamente, pero suministra lo que podramos llamar una definicin de trabajo del
concepto. Bunge, Mario, La investigacin cientfica, 2 ed., actualizada, Ariel, Barcelona,
Espaa, 1983, pp. 84-86.
348 La creacin normativa implica un concepto complejo y en el que operan diversas
ambigedades derivadas de las acciones de cambio normativo y de los actos normativos con
los que se opera el cambio normativo: las acciones de cambio normativo (verbos) pueden
ser introducir, eliminar o modificar textos normativos. Convencionalmente presentan una
especie de interdefinibilidad entre s porque, por ejemplo, la modificacin implica
eliminacin de texto normativo e introduccin de nuevo texto (prima facie en sentido
formal, pues puede semnticamente tener el mismo significado).
349 An las materias que podemos calificar de inditas desde su concepcin participan o,
mejor dicho, se ven influenciadas, de las bases sistmicas del orden jurdico. Lo indito es
en el orden jurdico concreto de un pas, de una localidad, por lo que con base en
comparacin de derechos puede ser que el tema no sea indito.
387
p5 La actividad/producto corresponde a quienes tienen el propsito

de orientar350, directa o indirectamente351, sobre el sentido de cambios
normativos en cuanto a orientar su sentido352.
p6 Es primordialmente un concepto prescriptivo353, es decir, se
trata de una actividad que persigue orientar el sentido de un cambio
350
A partir del significado de los verbos influir y orientar, no utilizamos el primero como
elemento inequvoco para connotar la PL porque influir diluye el elemento teleolgico, el
cual es consustancial en la accin orientar. Ello no elimina totalmente que haya ingredientes
de influencia en la actividad que se desarrolla al llevar a cabo una PL. Voz influir: (Del lat.
influre). 1. intr. Dicho de una cosa: Producir sobre otra ciertos efectos; U. t. c. tr. 2. intr.
Dicho de una persona o de una cosa: Ejercer predominio, o fuerza moral. U. t. c. tr. 3. intr.
Contribuir con ms o menos eficacia al xito de un negocio. U. t. c. tr.; voz orientar: orientar.
(De oriente). 1. tr. Fijar la posicin o direccin de algo en relacin con un punto de
referencia. 2. tr. Dar a alguien informacin o consejo en relacin con un determinado fin. U.
t. c. prnl. 3. tr. Dirigir o encaminar a alguien o algo hacia un lugar determinado. U. t. c. prnl.
4. tr. Dirigir o encaminar a alguien o algo hacia un fin determinado. U. t. c. prnl. Diccionario
de la Lengua Espaola, www.rae.es. Voces: influir, orientar.
351 Con esta terminologa queremos referir que hay sujetos que directamente no tienen
competencia pblica normativa, pero necesariamente est en sus objetivos posicionarse
polticamente para que sujetos que tienen potestad normativa la ejerzan en determinado
sentido. Los casos relevantes son los partidos polticos que proponen agendas legislativas
(poltica legislativa) y que intentan realizar cambios normativos una vez que sus miembros
integran rganos facultados para ejercer poder normativo; y el de actores sociales que
impulsan cambios normativos, as como el gobierno, sobre todo en lo que corresponde a
reglas de competencia.
352 Orientar el cambio normativo no tanto acerca de qu se regula sino cmo debe regularse
(sentido).
353 No obstante esta preeminencia, nada impide construir un concepto descriptivo, el cual
referira la actividad que de hecho llevan a cabo, o han llevado a cabo, ciertos sujetos para
orientar el sentido de cambios normativos. Vase la reconstruccin terica que lleva a cabo
Jorge Viera Gonzlez respecto de la regulacin sobre las sociedades de capital cerradas:
Viera Gonzlez, Jorge, Presupuestos de Poltica Legislativa en las Reformas en materia de
Sociedades de Capital Cerradas en VV. AA., Legislar Mejor 2009, Ministerio de Justicia,
Secretara General Tcnica, Gobierno de Espaa, Boletn Oficial del Estado (BOE), 2009,
pp. 375-396. De este artculo vale la pena citar lo siguiente: I. INTRODUCCIN. Desde
la aprobacin de la Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de 1995 (en adelante,
LSRL) el legislador espaol ha mostrado una preocupacin creciente por los modelos
empricos de sociedades de capital cerradas, entre los que la SRL se presenta como forma
social preferentemente destinada a las mismas, como agrupacin de pocos socios,
interesados en la marcha de la sociedad, cuyas participaciones sociales no cotizan en los
mercados secundarios de capital oficiales y que, por lo general, responde al modelo de una
pequea o mediana empresa (en adelante, pyme). Esta preocupacin del legislador espaol
es en gran parte consecuencia del cambio de estrategia que a nivel comunitario ha supuesto
la implementacin de una poltica a favor de las pymes, especialmente a partir de la
388
normativo, es decir, cmo debe ser un texto normativo en cuanto a su

contenido.
6. Definicin de poltica legislativa, y algunas aporas

Si esto es as, la conceptualizacin de la PL puede ser dilucidada o definida de la
manera siguiente:
Poltica Legislativa es una actividad que desarrollan, de manera
directa o indirecta, actores sociales, actores polticos, el gobierno
u organismos internacionales, ante rganos dotados de
competencia normativa, con el propsito de orientar sobre el
sentido que deben tener los cambios normativos o, incluso, que
no se generen cambios normativos, en un tiempo y lugar
determinados; dicha actividad puede estar o no basada en
lineamientos o directrices que funjan como parmetros del
sentido que debe tener el cambio normativo. Como producto, la
Poltica Legislativa se identifica con el resultado normativo, o su
ausencia.
Con esta definicin, mostramos que los cambios normativos se originan como
propuestas de diversos grupos (sociales, polticos, gubernamentales,
internacionales), por lo que ver la poltica legislativa solamente como un asunto
estatal distorsiona el origen de los cambios normativos.
Ahora bien, la definicin propuesta no cumple la condicin de brevedad, por lo que
la podemos sintetizar:
Recomendacin de la Comisin de 22 de abril de 1997 sobre la mejora y simplificacin de

las condiciones para la creacin de pymes, donde se sientan, en esencia, las bases de lo que
ha constituido desde entonces la poltica de la Unin Europea en esta materia. El objetivo
principal se centra inicialmente en crear "un marco para la poltica de simplificacin", que
permita a las pymes salvar las dificultades que se derivan de un marco jurdico complejo y
cambiante, a la vez que se impulsa una nueva accin poltica que propicie un cambio de
mentalidad dentro de las administraciones pblicas para conseguir un comportamiento ms
orientado a favorecer el ejercicio de las actividades empresariales, de forma que las
instancias administrativas pblicas se preocupen ms por ayudar que por controlar las
empresas. En este momento inicial la atencin se centra ya en los dos aspectos que,
fundamentalmente, han marcado a partir de entonces la poltica comunitaria y, en gran parte,
las de las legislaciones de los Estados miembros: de un lado, la mejora del entorno
reglamentario y, dos, la simplificacin de las formalidades para la creacin de empresas.,
pp. 375-376. Como se puede observar, hay una poltica legislativa generada por un
organismo supranacional y que es operada nacionalmente a travs de poltica legislativa y
de poltica reglamentaria que complementan los lineamientos o directrices comunitarios.
389
Una poltica legislativa es un conjunto de actividades que tienen

como propsito orientar sobre el sentido que deben tener
cambios normativos o, incluso, que no se produzcan.
Todo Estado genera una poltica legislativa, pero ello no significa que quien la
genera sea un solo ente, sino que se trata de la actuacin de varios sujetos
definitivamente heterogneos. Es plausible hablar de poltica legislativa o poltica
normativa si solamente se ve el producto final del congreso (quien es el que expide
el texto normativo) y del titular del poder ejecutivo (quien promulga y publica, si es
que no vet), es decir, un producto institucionalizado del Estado con el que
interviene en la sociedad o en el mercado354; pero esta visin soslaya el substrato
de legitimacin en el que participan diversos actores (ejemplarmente, los partidos
polticos), y cuando inicia el proceso legislativo la legitimidad se resuelve en
legalidad al observar los cnones del procedimiento de produccin normativa
respectivo.
a) Poltica legislativa en sentido fuerte y poltica legislativa en sentido dbil
De la posibilidad de que una poltica legislativa est basada o no en lineamientos
o directrices sobre el sentido que debe tener el cambio normativo, me parece
podemos construir un concepto fuerte de poltica legislativa o un concepto dbil de
354
Virgilio Zapatero, en su obra El arte de legislar, Thomson-Aranzadi, Espaa., 2009,

presenta un interesante y relevante anlisis de la poltica normativa, como una forma de
intervencin estatal. Su ptica es partir del producto legislativo como constituyente de la
poltica normativa. Respecto de sta seala: Una correcta poltica normativa se podra
estructurar en torno a los siguientes cnones. En primer lugar, el instrumento o combinacin
de instrumentos a utilizar debe ser seleccionado tras un examen de los medios alternativos
ms importantes. Desplegar, pues, todo el abanico de soluciones a disposicin del
responsable poltico es un requisito de racionalidad.En segundo lugar, es preciso tener en
cuenta que cuanto ms amplio sea el listado de instrumentos mayor ser la capacidad y
eficacia de los responsables polticosEn tercer lugar, hay que ajustar al mximo posible
el instrumento que se usa con la funcin que se persigue. Aunque no existen instrumentos
ad hoc que sirvan efectivamente en todas las situaciones, los Gobiernos precisan entender
las circunstancias y criterios que propician el recurso a cada uno de los instrumentos de
intervencin.En cuarto lugar, los efectos deseados tienen que ser alcanzados con el
mnimo gasto posible de los recursos de que disponen los poderes pblicos.En quinto
lugar, se debe dar preferencia a aquellos instrumentos que resulten ser menos coactivos:
parece indiscutible como dice Eduardo Garca de Enterra- que, en caso de duda respecto
a la tcnica de intervencin concretamente utilizable, habr de optar por la que suponga una
menor restriccin de la libertad. In dubio pro libertate es un principio inexcusable en la
materia. La libertad es la regla; la limitacin, es, en cambio, la excepcin... [En sexto lugar,]
Y, por ltimo, para huir de la ingenuidad que supondra confiar nicamente en la
autorregulacin o, en el otro extremo, en la tcnica sancionadora, es preciso que los
regulados tengan clara conciencia de que se est dispuesto, si fallan los instrumentos ms
blandos, a seguir subiendo por la pirmide y utilizar instrumentos de intervencin cada vez
ms duros., pp. 141-145.
390
poltica legislativa, segn la poltica legislativa se base o no en lineamientos o

directrices con base en los cuales se oriente el sentido del cambio normativo.
En ocasiones los lineamientos o directrices sobre el sentido del cambio normativo,
o algunos de ellos, estn explcitos, o parcialmente explcitos, en algn documento,
como frecuentemente ocurre en las exposiciones de motivos de las iniciativas o en
los dictmenes, documentos en los que se expresan lineamientos y directrices del
sentido que asume la propuesta de cambio normativo.
b) Algunas aporas derivadas de la definicin de poltica legislativa
Ahora bien, de la definicin propuesta, derivan varias aporas. Me interesa
destacar la inherente a la posibilidad de que pueda haber cambios normativos sin
que deriven de, o estn vinculados a, polticas legislativas. Realmente es esto
posible? Bajo el parmetro del legislador racional, la respuesta es negativa, pues
los cambios normativos son deliberados, premeditados, planeados; mnimamente
responden a alguna poltica legislativa, la cual puede implicar, como se ha visto,
atenerse a ciertos lineamientos y directrices. Por tanto, una poltica legislativa que
no contenga lineamientos o directrices sobre el sentido del cambio normativo
configura una poltica legislativa en sentido dbil; por el contrario, si una poltica
legislativa se basa en lineamientos o directrices sobre cmo debe ser el cambio
normativo, estaremos en presencia de una poltica legislativa fuerte.
No obstante que se est ante una poltica legislativa, fuerte o dbil, y opere
mnimamente la racionalidad del legislador (la cual no deja de ser un ideal, un
modelo a seguir: precisamente el modelo del legislador racional), ocurren
cambios normativos acerca de los cuales no queda claro alguno o varios de los
lineamientos o directrices sobre cmo deber ser el contenido de la normatividad
o no haya claridad acerca de alguna de las dimensiones de la racionalidad del
legislador355.
Tambin hay que precisar que aunque estemos en presencia de una poltica
legislativa fuerte, no por ello es necesariamente correcta la justificacin del cambio
normativo, pues no hay inferencia necesaria de que al seguir lineamientos o
directrices de cmo debe ser un cambio normativo, ste est justificado. Habr
congruencia entre la propuesta de cambio normativo y los lineamientos o
directrices, pero de ello no se infiere que el cambio normativo est justificado por
seguir determinados lineamientos o directrices, pues hay que diferenciar la
justificacin de stos de la congruencia del cambio normativo con determinados
lineamientos o directrices.
En cuanto a las dimensiones de racionalidad, puede haber obscuridad de la
racionalidad pragmtica porque no queda claro quines son los destinatarios;
355
Seguimos el modelo de racionalidad legislativa propuesto por Manuel Atienza: tal

racionalidad se desarrolla en cinco dimensiones (l las llama niveles): lingstica;
pragmtica; jurdico-formal; teleolgica; y tica. Atienza, Manuel, Contribucin a una
teora, Op. Cit., Captulo Segundo. La racionalidad legislativa, pp. 27-40.
391
puede haber falta de sistematizacin y ordenacin que, al carecer de un mnimo

de racionalidad jurdico formal, provoca fallas en la operatividad del cambio
normativo; puede ocurrir que los fines no sean claros o haya confusin en lo que
se busca obtener y generar confusin en la racionalidad teleolgica (qu objetivos
o fines se persiguen con el cambio normativo); puede darse una falla en el
planteamiento de los valores que se persiguen, incluso confundir la obtencin de
fines con la realizacin de valores, y aqu falla la racionalidad tica; y finalmente
puede fallar la racionalidad lingstica, es decir, la redaccin de los enunciados
jurdicos no reflejan o distorsionan el sentido del cambio normativo que se haba
planteado (por ejemplo, establecer una regla de accin en lugar de una regla de
fin, con lo cual se desfigura el sentido originalmente planteado por la poltica
legislativa con base en la cual se propici el cambio normativo).
Si esto es as, entonces el problema no es solamente que pueda haber cambios
normativos sin una mnima poltica legislativa (nocin dbil), incluso cambios
normativos sin conexin con poltica legislativa alguna, sino que no haya una
adecuada conexin entre sta y aqullos, o, incluso, que la poltica legislativa sea
defectuosa y ello impacte la accin de cambio normativo y su correlativo acto
normativo y, consecuentemente el sentido sea confuso (complicado, es decir, que
no se entienda).
La orientacin de sentido del cambio normativo, es decir, fijar el contenido
(material) de determinada normatividad (y que a final de cuentas se refleja en el
texto al utilizar el tipo de enunciado jurdico idneo356), presenta un momento
previo cuando se pregunta sobre la necesidad de normar (legislar)357. An aqu
hay que distinguir varias situaciones:
La respuesta respecto de la necesidad de normar es negativa.

Las causas pueden ser diversas, por ejemplo, que no es necesario
normar porque la materia ya est regulada y entonces el problema
podra ser de eficacia (o eficiencia o efectividad), caso en el que
estaramos ante otro tipo de problemas; pudiera ser que el problema
356
Gran parte de los problemas de interpretacin, por no decir que casi todos, empiezan por
una anlisis lingstico (lxico, sintctico o semntico,) de la formulacin prescriptiva de un
texto normativo que implica, prima facie, una norma (o algn tipo de enunciado jurdico:
principio, directriz, regla de accin, regla de fin, regla de competencia, regla constitutiva,
etc.)
357 Conocido como test de necesidad. Vase: Zapatero, Virgilio, El Arte de Legislar, Op.
Cit., pp. 117-121. Dicho test viene a ser lo que tambin se conoce como check list o, en
Alemania, las Checklisten, es decir, los cuestionarios sobre calidad de las leyes, de los cuales
uno de los ms conocidos es el cuestionario azul, el cual contiene la pregunta qu pasa si
no pasa nada. Vase: VV. AA. Curso de Tcnica Legislativa, GRETEL (Grupo de Estudios
de Tcnica Legislativa), Centro de Estudios Constitucionales, Serie de Tcnica Legislativa
I, Cuadernos y Debates, Nm. 14, Madrid, Espaa, 1989, apartado: La tcnica de las
Checklisten, por Miguel Martn Casals, pp. 253-270.
392
sobre el que se ha planteado cierta regulacin no sea trascendente al

derecho.
La respuesta puede ser afirmativa, pero se decide

(polticamente) no hacerlo.
La respuesta es afirmativa y se ha decidido llevar a cabo
determinada normatividad.
Nos interesa hacer algunos comentarios respecto del tercer escenario en el cual:
i) se requiere cierta normatividad y ii) se ha decidido elaborarla y producirla.
Cuando se ha decidido normar (qu regular), el paso siguiente es determinar el
sentido de la normatividad (cmo regular), y esto depende de varios elementos
entre los que destaca determinar el tipo de enunciado jurdico que se requiere. As,
por ejemplo, ante reglas de conducta se tendr que determinar, entre otros
aspectos, el tipo de operador dentico que corresponde utilizar (prohibido,
obligatorio o permitido); en cambio, para reglas de competencia se deber
determinar, entre otras cuestiones, la autoridad que tendr a su cargo determinado
poder (normativo, ejecutivo o jurisdiccional), en qu mbito espacial (dnde) y
temporal (cundo) lo ejercer, etc.; para enunciados meramente constitutivos
sealar de la manera ms precisa y clara el estado de cosas correspondiente (V.
gr., determinacin de una nueva edad para la mayora de edad).
COROLARIO
El concepto de poltica legislativa, y su definicin, permiten identificar actividades,
y documentos, por los que se pretende orientar el sentido de cambios normativos.
De esta manera podemos describir, analizar e interpretar posiciones de actores
sociales, actores polticos, de instituciones gubernamentales y de organismos
internacionales, en relacin con cambios normativos.
Tambin se pueden llevar a cabo evaluaciones de congruencia entre la orientacin
de sentido y el resultado obtenido. No obstante haya o no congruencia, de ello no
deriva necesariamente que una poltica legislativa fuerte, incluso una poltica
legislativa dbil, por s sola, justifique cambios normativos.
En relacin con los fines que debe cumplir el Derecho y, correlativamente, la
realizacin de valores, en una poca y lugar determinados, y en un espacio de
normatividad especfico (federal, estatal, municipal), las polticas legislativas con
las que los actores pretenden orientar el sentido de cambios normativos, pueden
ser evaluadas de manera ms concisa, ms abierta porque quedan explcitas las
pretensiones de sentido de la normatividad.
Si las polticas legislativas son dbiles, esto es, solamente plantean cambios
normativos sin proporcionar parmetros (lineamientos o directrices) sobre el
393
sentido de la normatividad, se hace un uso ms simblico que efectivo de la

actividad de cambio normativo, ya sea como medio para consecucin de fines o
como medio para logro de valores, o la combinacin de ambos.
En cambio, bajo una poltica legislativa en sentido fuerte, se pueden evaluar los
lineamientos o directrices con base en los cuales se pretende dar sentido a
determinada normatividad o si ya ha sido expedida institucionalmente por el
congreso y promulgada y publicada por el Presidente de la Repblica, explicitar
cul es el sentido del texto normativo y si es coherente con la poltica legislativa
respectiva, punto ste que permite evaluar la racionalidad que instrumentalmente
lleva a cabo un promotor de cambios normativos.
En fin, me parece que al contar con una definicin del concepto de poltica
legislativa, estamos en aptitud de evaluar las actividades de los actores sociales,
polticos, gubernamentales y de organismos internacionales, con las que
pretenden orientar cambios normativos y determinar en qu medida se toman en
serio la intervencin del Estado por va de la normatividad.
394
Bibliografa
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Gutirrez Saenz, Ral, Introduccin a la Lgica, Dcima sptima edicin, Ed.
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Weber, Max, La accin social: Ensayos metodolgicos, Ediciones Pennsula,
Espaa, 1994.
395
NOTAS
i Oziel Serrano Salazar (2001). La Reforma Poltica del Distrito Federal, Mxico,
CENAM-PyV, pp. 41-58.
ii Oziel Serrano, idem.
iii Jos Luis Chvez Garca (2006) (b). La Reforma Poltica del Distrito Federal a
finales del siglo XX y principios del XXI, Mxico, UAMI (Tesis de maestra, en lnea),
pp. 19-29.
iv Jos Luis Chvez Garca (2012) (a). La deliberacin sobre el Distrito Federal
Mexicano en la Legislatura LVIII del Congreso de la Unin. Un acercamiento desde
el diseo institucional y el anlisis deliberativo, Mxico, UAMI (Tesis doctoral, en
lnea), pp. 94, 96.
v Oziel Serrano, op cit., pp. 63-64.
vi Oziel Serrano, ibidem, pp. 76-77.
vii Jos Luis Chvez (b), op cit., p. 29.
viii Becerra, en Emmerich, op cit., p. 295.
ix Jos Luis Chvez (b), op cit., pp. 35-41.
x Jos Luis Chvez (b), ibidem, pp. 42-52.
xi Alicia Ziccardi, en Jos F. Fernndez Santilln et al (2001). Anlisis y perspectivas
de la Reforma Poltica del Distrito Federal, Mxico, Coleccin Sinergia, IEDF, p 67.
xii Alicia Ziccardi, idem; Oziel Serrano, op cit., pp. 152-153.
xiii Alicia Ziccardi, ibidem, 68-69.
xiv Oziel Serrano, op cit., pp. 272-287.
xv Jos Luis Chvez (b), op cit., pp. 73-80.
xvi Jos Luis Chvez (a), op cit., p. 95.
xvii Jos Luis Chvez (a), ibidem, p. 101.
xviii Jos Luis Chvez (a), ibidem, p. 295.
xix Jos Luis Chvez (a), ibidem, p. 301.
396

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