Polica y sociedad

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orden y la estabilidad social y poltica, cuenta con las entidades especializadas para la realizacin de esa funcin. El ente institucional que la concreta es la fuerza pblica, que se
traduce en las distintas agencias de
poder y accin coercitivos, con la
misin ltima de salvaguardar lo que
se denomina el orden pblico. Ella
conforma una estructura de poder
que se manifiesta en las instituciones
militares, en las agencias de investigacin y en la polica.

l punto de partida para la ubicacin del sistema policial en la

sociedad es el ordenamiento
constitucional como expresin legal
y poltica de la organizacin estatal.
Es precisamente en la relacin Estado-sociedad civil, y de acuerdo con
losprincipios ms generales de organizacin de ese Estado, donde se origina la estructura y la funcin policial.

Sobre los principios que le dan

vigencia formal a un poder y a un
orden en la sociedad, aparecen los
mecanismos o instrumentos legales
para el ejercicio del control social.
Esosprincipios definen el monopolio
de la fuerza coercitiva por parte del
Estado como algo necesario para el
mantenimiento de un orden que se
propone como objetivo ideal la convivencia, el bienestar y el equilibrio de
lasociedad, dentro de unas reglas de
juego legales.

El estudio sobre La polica en

Medelln, que fundamentalmente
plantea el anlisis de la relacin entre
la institucin policial y la sociedad,
tiene como punto de partida la definicin terica y universal de la polica y
la precisin del marco de sus funciones.
La definicin de lo que debe ser
la polica y la descripcin de lo que es
en el contexto especfico de la ciudad,
permite evaluar comparativamente
las desviaciones y congruencias que

El Estado en su materializacin
gubernamental, con objetivos que tienen que ver con el mantenimiento del

27

dano y en estrecho contacto con l; su

funcin primordial, en este contexto,
es la prevencin y represin del delito dentro del marco establecido por el
Estado de derecho. Por su naturaleza
civil, la institucin policial se encuentra ntimamente ligada a la sociedad,
es decir, representa por excelencia un
servicio pblico.

se presentan entre: a) la delimitacin

legal de sus funciones y las expresiones concretas de su accionar en la
ciudad, y b) la delimitacin del tipo
ideal de la relacin polica-sociedad
contrastndolo con la forma en que
sta se presenta en Medelln.

l. Aproximacin conceptual

El Estado colombiano, en el artculo 218 de la Constitucin de 1991,

define a la polica como

Sergio Bova define la polica

como
una funcin del Estado que se concreta en un instituto de administracin positiva dirigida a hacer
valer las limitaciones que la Ley
impone a la libertad de los individuos y de los grupos a fin de salvaguardar y conservar el orden pblico, en sus diversas manifestaciones [...).1

[...] un cuerpo armado permanente de naturaleza civiJ,acargode la

Nacin cuyo fin primordial es el
mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades pblicas, y
para asegurar que los habitantes
de Colombia convivan en paz.

En lo referido a la Polica Nacional, el ordenamiento constitucional

colombiano reconoce, entonces, dos
aspectos que interesa destacar, en primer lugar, la naturaleza civil de la
Polica Nacional y, en segundo lugar,
su carcter pblico, esto es, su definicin como aquella instancia encargada de regular los conflictos que se
presentan en el contexto de las relaciones de los ciudadanos.?

Dentro del conjunto amplio de

lo que se denomina el sistema penal,
la institucin policial posee, como
caracterstica principal, un contacto
directo con el pblico y con la realidad criminal.
En una sociedad democrtica, la
institucin policial ideal es pensada
como un cuerpo de naturaleza civil y
de carcter local al servicio del ciuda-

1.

Sergio Bova. "Polica". En: Norberto Bobbio y Ncola Mateucci.

Suplemento. Mxico, Siglo XXI, 1988. p. 338.

Diccionario de poltica.

En esos trm inos, las normas de carcter reglamentario anteriores a la Constitucin de 1991
sealaban cue "la Polica est instituida para proteger a los habitantes del territorio
colombiano en su libertad y en los derechos cue de sta derivan, con los medios y con los
lmites estatuidos en la Constitucin Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados
internacionales, en el reglamento de polica y en los principios universales del derecho".
Decreto 1355 de 1970, Cdigo Nacional de Polica.

28

Artculo 8. El fin que persigue

la polica es garantizar la convivencia
pacfica y ordenada de todos los habitantes del territorio nacional y la coexistencia de las libertades individuales en las relaciones externas de las
personas y de stas con los intereses
generales que resulten de la vida en
comunidad.

El artculo 218 de la Constitucin, permite definir a la institucin

policial, retornando a Carlos Magno
Nazareth," como un "organismo de
control social" o de manejo de conflictos sociales"; entendiendo por
manejo una forma de desarrollar estrategias de superacin y eliminacin
de los conflictos propios de todo
ordenamiento social.
1/

Desglosar este articulado, que

finalmente coincide con el carcter
civil que tericamente se atribuye al
cuerpo policial en el pas, permite
enumerar las siguientes funciones
para esta institucin:

En el contexto del ordenamiento

constitucional colombiano, es decir,
en su expresin formal, el sistema
policial se define siguiendo los principiosy parmetros propios del Estado democrtico.

1. Prevencin y represin de las con-

El Estatuto Orgnico de la PolicaNacional" define esos principios y

parmetros cuando seala las funciones de la institucin: Artculo 5. La
vigilancia que se presta por medio de
losfuncionarios de polica, est orientada a garantizar que las personas
puedan ejercer tranquilamente sus
derechos.

ductas que, segn la opinin general, atentan contra la vida y la

propiedad en forma grave.
2. Aplicacin de las leyes y reglamentos vigentes.
3.

Artculo 6. La proteccin de las

libertades individuales y de los derechos que de ellas se deriven, cuando
seexpresen o ejerzan en pblico o de
modo que trascienda de lo privado,
constituye tambin parte fundamental de la funcin de polica.

Mantenimiento del orden pblico

conforme a los principios del derecho.

4. Prestacin de actividades de soco-

rro a las personas que han sido -o

pueden ser- vctimas de la violencia o de accidente grave.
5. Proteccin de las garantas constitucionales.

3.

Carlos Magno Nazareth. "Manejo de los conflictos sociales: fuerza pblica y sociedad". En:
Medelln: Alternativas de futuro. Seminario Internacional Alternativas de Futuro. Medelln,
Presidencia de la Repblica, Consejera Presidencial para Medelln y su Area Metropolitana,
1992. p. 41-6l.

4.

Estatuto Orgnico de la Polica. Decreto 2137 de 1983.

29

cin policial en el pas, se encuentra

vinculado al desfase existente entre
el carcter civil de la institucin y su
manejo y reglamentacin
de tipo
militar. Como organismo de naturaleza civil, el cuerpo policial debe regular los conflictos resultantes de las
relaciones entre particulares (artculo
218 de la Constitucin de 1991); en
contraste, como parte integrante de
la fuerza pblica, a la institucin
policial, dentro del marco militar de
la Doctrina de la Seguridad Nacional,
le corresponde la defensa de la "independencia nacional y de las instituciones pblicas"; es decir, el manejo
de los conflictos resultantes de la relacin de los particulares con el Estado.

6. Control de la circulacin de perso-

nas y vehculos.
7. Regulacin de problemas entre in-

dividuos y grupos de individuos.

8. Creacin y mantenimiento de un
clima de confianza en la comunidad.
9. Cumplimiento

de un cierto nmero de actividades sociales.

10. Cooperacin

con los organismos

especializados en la resocializacin
de los delincuentes.

11. Ejecucin de diversas

decisiones
judiciales o administrativas
para
las que se necesita el uso de la
fuerza."

La situacin de conflicto endmico y multidireccional que presenta

el pas, ha priorizado el carcter militar de la polica al otorgar mayor
significacin a su razn constitutiva
como parte de la institucin global de
la fuerza pblica, lo que ha llevado a
relegar su funcin y carcter civiles.

Sin embargo, y en contrava de

esta definicin, ese cuerpo de naturaleza civil se encuentra inscrito dentro
de la organizacin general de la Fuerza Pblica, por tanto, tiene una esencia militar, como lo demuestra su
adscripcin al Ministerio de Defensa"
y la imposibilidad de que sus miembros sean juzgados por tribunales civiles."

A la contradiccin anterior habra que integrar aquella que se insina entre la definicin constitucional
de la Polica Nacional "con carcter

Un primer factor determinante

en la disfuncionalidad
de la institu-

ciudadana y polica. Madrid, Tecnos, 1988. p.

5.

Vase: Jos Mara Rico y Luis Salas.lllseguridad

174-175.

6.

El artculo 16 del decreto 2137 de 1983 (Estatuto Orgnico de la Polica), adems de sealar
la estructura orgnica de la institucin y las funciones de las unidades, dice: "La Polica
Nacional para efectos de direccin y mando depende del Ministerio de Defensa Nacional".

7.

As se consagra en el artculo 221 de la constitucin de 1991 que dice: "De los delitos
cometidos por los miembros de la fuerza pblica en servicio activo, y en relacin con el
mismo servicio, conocern las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a
prescripciones del Cdigo Penal Militar"

30

en relacin con el carcter civil otorgado a este cuerpo en la nueva constitucin. Determinan
tambin, en
contrava del orden jurdico fundamental y desde la definicin misma
de los principios teleolgicos de la
institucin, una funcin que responde a los requerimientos de una organizacin de tipo militar.

pblico" y la definicin que se hace

en el Estatuto Orgnico de la Polica
Nacional. En el decreto extraordinario 2137 de julio 29 de 1983, bajo la
denominacin de "principios Generales", se define la funcin de polica
como "un servicio pb lico a cargo del
Estado, encaminado a mantener y
garantizar el orden pblico interno
de la Nacin, el libre ejercicio de las
libertades pblicas y la convivencia
pacfica de todos los habitantes del
territorio nacional." En el artculo 11
del mismo decreto se define a la institucin policial como "una institucin pblica, de carcter permanente
y naturaleza oficial, constituida con
rgimen y disciplina especiales."

11.Funcin de la institucin
policial
Existe una dificultad de principio para definir las funciones de la
institucin policial. Dicha dificultad
seencuentraemparentadaconlacomplejidad que presenta la sociedad contempornea, en la cual las tareas asignadas al cuerpo policial son cada vez
ms numerosas y diversas. Sin embargo, para los fines del presente anlisis se retornan los puntos centrales
de las diferentes propuestas de clasificacin existentes.

En esta misma lnea, en los decretos 1212y 1213dejuni08de

1990,
por medio de los cuales "se reforma
el estatuto del personal de oficiales y
suboficiales de la Polica Nacional" y
"se reforma el estatuto del personal
de agentes" respectivamente, se define a la Polica Nacional como "una
institucin pblica de carcter permanente y naturaleza oficial constituida con rgimen y disciplina especiales, que depende del Ministerio
de Defensa Nacional y hace parte de
la fuerza pblica en los trminos de
los artculos 167 y 168 de la Constitucin Poltica" (Constitucin de 1886).

De una manera general, la funcin de la polica se inscribe dentro de

dos ejes: la regulacin de las interrelaciones de los ciudadanos a partir de sus servicios profesionales y el
control y la prevencin de la delincuencia.
La polica tiene una finalidad
esencialmente preventiva y social, por
tanto, su funcin debe plantearse
como un servicio civil de asistencia
social con el objeto de regular e
institucionalizar
las situaciones de
conflicto propias de todo ordenamiento social, enfatizando en aque-

Estos decretos, al otorgar un carcter oficial y no especficamente

pblico a la Polica Nacional y al
adscribirla al Ministerio de Defensa,
generan ambiguedades en el primer
caso y contradicciones en el segundo,

31

tituye un objeto de reglamentacin pblica y sobre todo de tutela

preventiva, contextual y sucesiva
. [J.... 10
o represIva

Has relaciones referidas a la problemtica del orden pblico."

Segn Jos Mara Rico, la funcin fundamental de la polica, el rasgo que define su esencia misma, es
garantizar y regular las relaciones del
ciudadano dentro del amplio, libre y
pacfico reconocimiento de los derechos que la ley le otorga." Esta funcin fundamental
se puede desagregar en dos aspectos especficos:
prevencin y represin del delito, as
como mantenimiento
del orden pblico de acuerdo con los principios
definitorios del Estado de Derecho.

La ley sirve aqu como marco de

referencia para 10 que universalmente se denomina conducta o comportamiento legal y su opuesto el ilegal.
Con base en este ltimo objeto acta
la fuerza pblica por medio de una
accin punitiva que, desde luego "tericamente", est tambin regulada
por el mismo ordenamiento legal.
El orden pblico referencia do
sera aquel relacionado con la seguridad, la salubridad y la moralidad en
el escenario de accin de actores sociales diversos. En este sentido, la
funcin de la polica se vincula a la
proteccin de los intereses colectivos
y del orden social.

La dinmica de la accin policial

tiene como objetivo ltimo y como
esencia de su funcin el Orden Pb IiCO, que se manifiesta en el logro del
control de las relaciones entre los individuos en la sociedad. El orden
pblico

En el contexto especfico de la
funcin policial el mantenimiento del
orden pblico hace referencia, fundamentalmente, a "la conservacin de
la paz pblica, evitando disturbios y
motines y asegurando a todo ciuda-

aparece en la legislacin administrativa, de polica y penal como

sinnimo de convivencia ordenada, segura, pacfica y equilibrada,
[...).Esdecir, elorden pblicocons-

8.

En la conjugacin de lo que se denomina poder de polica -facultad legtima de regulacin

de la libertad; nivel normativo en cabeza de corporaciones pblicas civiles-, funcin de
polica -gestin administrativa ejercida en los trminos de las leyes y reglamentos; nivel de
decisin en cabeza de autoridades pblicas civiles- y actividad de polica -ejercicio reglado
de la fuerza; nivel de ejecucin en cabeza de autoridades militares y civiles-, se encuentra
delimitado ese campo de accin preventiva y social y la competencia policial. En trminos
jurdicos ese campo se ubica en las disposiciones de la Constitucin Nacional, en el Cdigo
Nacional de Polica y en las reglamentaciones generales de los entes territoriales. Vase:
Jaime Vidal Perdomo. Derecho Adminsiratino. Quinta edicin. Bogot, Biblioteca Banco
Popular, 1977.

Jos Mara Rico y Luis Salas. Op. cit. p. 61

10.

Sergio Bova. Op. cil. p. 1138.

32

funcin policial a travs de un proceso en el cual se diluyen las fronteras

que definen a la polica como un cuerpo de naturaleza civil; hecho que determina, a su vez, el constante aislamiento entre la polica y la comunidad y define una relacin caracterizada por el temor y el choque constantes.

dano los derechos que le garantizan

la Constitucin y las leyes del Estado
en que reside."!'
A la polica le corresponde la
tarea especfica de mantener este orden pblico por medio de la proteccin de ciertos valores aceptados socialmente, la aplicacin de las leyes,
la prevencin y represin del delito y
la defensa de las condiciones necesarias para el ejercicio de las libertades
fundamentales
consagradas por la
Constitucin.

La institucin policial en el pas

opera en el marco de la defensa del
orden institucional ms no del orden
pblico en sentido estricto. Esta no
diferenciacin del tipo de orden correspondiente a su accin ha terminado por militarizar al cuerpo policial,
ha alejado a la institucin del espacio
de lo pblico, pues su accionar no se
dirige ya a la regulacin de las relaciones entre sujetos civiles, sino a la
defensa -por la va militar- de una
concepcin del orden que identifica
cualquier conflicto social con una accin contra la integridad de la Nacin. Por esta va, aparecen crirninalizados los conflictos y las diferentes
conductas de la sociedad civil y, lo
ms grave, se crea un vaco de poder
y autoridad en la sociedad por la
inexistencia de una polica verdaderamente civil.

En Colombia, y aqu reside la

segunda gran disfuncionalidad de la
institucin policial, el orden pblico
interno se ha asimilado al concepto
de orden institucional y este, a su
vez, se interpreta de manera exclusiva y excluyente, dentro del marco de
la Doctrina de La Seguridad Nacional.
La crisis vivida por el pas en los
dos ltimos decenios, ha desviado la
accin policial hacia campos ajenos a
su funcin. En detrimento de la accin encaminada a la regulacin de
los conflictos propios del orden social
-del mbito social-, la polica ha asumido tareas vinculadas a conflictos
inscritos en el marco exclusivo del
orden institucional
-del mbito
institucional- .

En otras palabras, y retornando

lo sealado, el carcter que se ha otorgado al orden pblico en el pas,
desdibuja la funcin policial; la Polica Nacional es convertida en una
institucin de carcter militar cuyo

La lucha contra la subversin, el

terrorismo y , fundamentalmente, contra el narcotrfico, ha militarizado la
11.

Raymond Clift. "Propsitos de la polica moderna". Revista Polic~ Nacional de Colombia. Vol.
63. No. 172. Bogot, noviembre-diciembre,
1975. p. 30.

33

o viceversa. As, en aquellas sociedades donde prima la accin represiva

y en donde esta accin se expresa,
aunque sea en un mnimo de casos,
de manera ilegal, este antagonismo
ser muy fuerte.

accionar se enmarca en el contexto de

la represin -selectiva- del delito. El
control del cuerpo policial por parte
del Ministerio de Defensa y, por tanto, el constante encuadre de las actividades policiales dentro de los Estatutos de la Defensa Nacional, ubica a la
polica en el campo de la defensa
interior y considera en un segundo
plano la esencia civil de su accin. En
este sentido, la polica en Colombia
hace parte de los organismos de "Seguridad Nacional", con la connotacin que este concepto ha tenido en la
historia.

Latercera gran disfuncionalidad

de la accin institucional de la polica
en la sociedad colombiana, determinada por la dinmica del conflicto,
reside en el hecho de que la institucin policial ha abandonado su funcin preventiva y ha actuado esencialmente a travs de su accin punitiva y, en no pocos casos, muchos de
sus miembros se han ubicado por
fuera del marco del Estado de derecho.

As mismo, en el conjunto de
funciones legalmente establecidas, se
percibe un antagonismo entre aquellas encaminadas a asegurar la paz y
el orden pblico y las que estn dirigidas al respeto y la garanta de las
libertades individuales. Este antagonismo ser determinante en la definicin del carcter ltimo de la institucin policial y del tipo de relacin que
se establece entre sta y la comunidad.

De manera amplia podemos

definir la prevencin, que sera idealmente la funcin primordial del cuerpo policial, como
el conjunto de acciones que [la
polica] puede llevar a cabo en un
espritu de preservacin y asistencia, con el fin, de una parte, de
evitar que ciertas personas caigan
o perseveren en la delincuencia y,
de otra parte, que ciertas personas
se conviertan en vctimas de infracciones."

La mayor o menor manifestacin de este antagonismo -que en

esencia condiciona la relacin entre la
polica y la comunidad-, depender
de dos aspectos esenciales: en primer
lugar, de la estricta inscripcin de la
accin policial en el marco del Estado
de derecho y, en segundo lugar, de la
preponderancia que se de a la accin
preventiva sobre la accin represiva

Es decir, el conjunto de acciones

encaminadas al ataque de las causas
de la oportunidad delincuencia!'
En el anlisis de la prevencin se
hace necesario precisar que todo Es-

12. Vase: Jos Mara Rico y Luis Salas. Op. cil. p. 173.

34

nados para el efecto y, finalmente, no

existe una verdadera evaluacin sobre los programas existentes en este
sentido. De all que la accin policial
se inscriba preferentemente
en el
marco de lo puramente represivo. Es
decir, en el marco de la oportunidad
delincuencial consumada (y ni siquiera en el de sus efectos).

tado puede desarrollar las medidas

preventivas de tres formas:
a) Por la va legislativa mediante la amenaza de la sancin
penal o la promulgacin de leyes
especiales, destinadas a impedir
que surjan determinadas situaciones, b) por la va judicial, gracias a
la aplicacin efectiva de los textos
legales o a la individualizacin de
la pena para evitar la reincidencia,
y c) por la va administrativa a
travs de la accin policial-patrullas,rondas, controles, registros- o
socialY

Es urgente entonces reforzar la

labor de investigacin e inteligencia
como estrategia fundamental
para
privilegiar la accin preventiva sobre
la punitiva. La prevencin slo se
consigue con eficacia cuando se conocen las variables y las probabilidades
de las acciones objeto de la punicin.
La accin punitiva es el ltimo recurso, de lo que se trata es de poner en
marcha primero la inteligencia y despus la fuerza.

En Colombia, y especfica mente

en la ciudad de Medelln, la primera
forma de prevencin -va legislativaha sido inoperante a causa de la crisis
de legitimidad que vive el Estado, y
la segunda -va jurisdiccional-, ineficaz por la crisis de la justicia. En lo
referido a la labor preventiva que
debe desarrollar el cuerpo policial tercera va-, en primer trmino, no se
ha definido con precisin a travs de
qu mecanismos se desarrollara un
verdadero programa de prevencin;
en segundo trmino, son pocos los
policas que han recibido una formacin especializada en esta materia:"
en tercer trmino, son escasos los recursos humanos y materiales desti-

En una sociedad altamente conflictiva, donde el Estado posee una

baja legitimidad y donde los referentes de autoridad
son difusos
o
inexistentes, como es el caso de la
ciudad de Medelln, la funcin policial
tiende a ser distorsionada acercndose ms a la accin punitiva y militar
que a la accin preventiva.
La dinmica de la institucin
policial en una sociedad inmersa en

13. Ibid. p. 174-175.

14. De principio, el proceso de seleccin y reclutamiento de los agentes de polica (Decretos 1212
y 1213 de 1990) -que son en ltimas los que tienen acceso inmediato a la informacin sobre
lo que ocurre en la comunidad-, no garantiza la escogencia de personas que puedan, en el
corto tiempo de formacin, asimilar los elementos necesarios para adoptar una actitud
acorde con la naturaleza preventiva de su funcin.

35

mos del poder pblico, encargados

del mantenimiento del orden, y las
fuerzas contradictorias que se expresanen la sociedad son conflictivas. La
situacin de conflicto se entiende
como

una crisis estructural, no ha ido ms

all de la accin represiva; esto ha
implicado la tergiversacin de conductas colectivas o individuales que
progresivamente transforman el objeto y las funciones de principio de
esa institucin, idealmente dirigidas
hacia el mantenimiento del orden y la
paz.

una forma de interaccin social

que incluye contiendas entre individuos, grupos, organizaciones y
colectividades, comprendiendo
disputas que implican choques por
el acceso a la distribucinde recursos escasos."

III. Polica y comunidad

Los mecanismos de materializacin de la fuerza pblica y,ennuestro
caso particular, de la funcin de la
polica, se desarrollan en un contexto
especfico, es decir, sus funciones son
fundamentalmente sociales. Su espacio es la sociedad y sta no es una
abstraccin ni una imagen ideal, sino
que responde a una concrecin material desde el punto de vista histrico
y estructural.

As pues, las relaciones entre la

fuerza pb lica, el orden pb lico -como
su objetivo fundamental- y la sociedad -como el espacio natural de concrecin de esa funcin coercitiva- son
conflictivas y se integran, en el caso
de una sociedad como la nuestra, a la
compleja estructura que hace parte
de nuestro desarrollo moderno.
En la prctica el orden pblico
est condicionado por el sistema legal y poltico vigentes, pero adems
debe ser entendido como algo dinmico; es decir, incluso su instrumento fundamental como es la fuerza
pblica debe desarrollar su funcin
de acuerdo con la dinmica de la
sociedad. Por eso, es necesario considerar el tipo de sociedad y las condiciones en que se desenvuelve para
efectos de la construccin del concepto y para la misma funcin prctica
de conservacin del orden.

Precisamente el encuentro entre

sociedad y fuerza pblica conlleva,
en la prctica, un nuevo elemento
que se integra a todos aquellos factores propios del todo social, entendido
como contradictorio y crtico. Si nos
atenemos al desarrollo de la sociedad
y a la funcin de la polica, que antes
describimos, en ninguna sociedad es
posible lograr un juego de relaciones
equilibradas y pasivas entre ambas.
Desde el inicio es necesario reconocer
que las relaciones entre los mecanis-

15.

Norberto

Bobbio. Et. al. Diccionario de poltica. Citado por: Carlos Magno Nazareth.

p.42.

36

Op. cit.

superpuesta, separada y enfrentada

a la sociedad civil. A esa percepcin
se ha llegado a travs de la peligrosa
dinmica de la negacin y del
enfrentamiento. Todo ello dentro de
un proceso que presenta dos tipos de
enajenacin: enajenacin de la fuerza
pblica respecto de la ciudad y enajenacin de la ciudad respecto de la
fuerza pblica. Infortunadamente el
concepto y la realizacin del orden
pblico, que es el punto de encuentro, se convierte en algo indefinido y,
por tanto, objeto de significaciones y
de apropiaciones diversas y caticas.

Es en este punto donde el conflictoentre fuerza pblica, orden pblico y sociedad adquiere una presencia perturbadora, y donde la bsqueda de un equilibrio relativo es
fundamental, no slo para pensar la
eficacia de esa funcin sino, sobre
todo, para que, en s misma, no se
convierta en un factor fundamental
en la agudizacin de la crisis.
Desde el punto de vista terico
partimos del principio segn el cual
las sociedades, particularmente la
nuestra, son esencialmente conflictivas, condicin que debe ser considerada e integrada para la comprensin
de la relacin existente entre institucin policial y sociedad. Es decir, los
principios generales de tipo legal y
poltico del sistema deben reconocer
el conflicto no slo como un factor
externo de perturbacin sino como
un elemento inherente a su dinmica.
Eneste sentido, es necesario pensar el
orden y la funcin de control socialen
el contexto de una sociedad que vive
sus propias contradicciones.

Finalmente, el crculo se cierra

porque la fuerza pblica y, en nuestro caso, la polica, se ha convertido
poco a poco en otro factor de perturbacin pblica, lo que ind udab lemente ha incidido en el debilitamiento del
orden legal y en el proceso de
deslegitimacin que estamos atravesando.
A. La crisis del Estado
La relacin de la polica y la
comunidad se debe plantear a partir
del anlisis de la crisis estructural que
presenta el Estado y la sociedad colombiana. La relacin de choque existente entre la polica y la comunidad
representa o simboliza, en uno de sus
aspectos fundamentales, el microcosmos de la relacin entre el ciudadano y el Estado en Colombia; relacin que, como sealamos anteriormente, est marcada por una profunda crisis de legitimidad y de autoridad del Estado.

En Medelln la relacin entre la

estructura social y la funcin de la
fuerza pblica policial se explica por
el hecho de que se ha estructurado
una fuerza pblica cuya esencia se
entiende en trminos de choque. Esto,
a su vez, ha conducido al establecimiento de una funcin policial defensiva y basada en el principio de la
denominada Doctrina de la Seguridad Nacional.
Este principio no ha sido replanteado y por eso la polica aparece
37

B. La funcin
Medelln

La polica no es ajena a la crisis

de legitimidad que presenta el Estado colombiano. En ella se materializa
la ruptura existente entre las instituciones y la sociedad, lo cual obedece,
entre otras razones, a la incapacidad
que ha tenido el Estado para integrar
consensualmente a la mayora de los
ciudadanos y a la incapacidad mostrada para regular los conflictos.

policial

en

Desde otro plano, la relacin

existente entre la polica y la comunidad debe ser evaluada en una doble
direccin, esto es, examinando la visin que la polica tiene de lo pblico
y la visin que lo pblico tiene de la
polica Y Aunque ninguna de estas
visiones es homognea, pues existen
miradas diferenciadas del significado de lo pblico para la polica y de lo
que representa la polica para el pblico, podemos sin embargo definir
los rasgos generales de estas miradas.

En una relacin que presenta

dos direcciones, la crisis de autoridad
del Estado se manifiesta en forma
concreta en el bajo perfil y la baja
credibilidad que tiene la polica en la
ciudad, 16 pero, as mismo, las disfunciones intrnsecas al cuerpo policial,
enunciadas en los apartados anteriores, son un elemento determinante
en esta crisis de autoridad del Estado.

Las imgenes que la polica tiene de lo pblico, como primer elemento condicionante de la relacin
entre institucin policial y comunidad, est determinada, entre muchos
otros factores, por el tipo de organizacin policial existente, por las funciones que se asignan a este cuerpo
policial y por los medios que se utilizan para el logro de tales fines. En
este sentido, en los

En sntesis, dentro del espacio

general de la crisis estructural del
Estado colombiano -crisis de legitimidad y crisis de autoridad-, en la
ciudad de Medellnnoexiste un claro
vnculo de identidad entre los ciudadanos y las instituciones del Estado.
Esta ausencia de identidad ha generado una situacin de choque continuo en la cual el cuerpo policial es
actor de primer orden por ser el referente bsico y manifiesto de la autoridad del Estado para la gran mayora
de los ciudadanos.

sistemas donde la polica est considerada como un organismo destinado a solucionar [exclusivamente] el problema del crimen, dicha
institucin tender a ver a la comunidad como un mosaico de
oportunidades para la criminali-

16. Vase: Jaime Ruz Restrepo. El pulso social en Medelln: La institucilI policial vista a travs de
los pobladores. Medelln, Centro de Estudios de Opinin, Universidad de Antioquia, 1993.
(Indito).
17. Al respecto vase el artculo que aparece en este nmero: "La imagen social de la Polica en
Medelln" .

38

policial no otorga el mismo tratamiento a todas las personas de la ciudad.

dad. [Aqu] la comunidad es juzgada segn su potencial para ayudar al agente a ocuparse de 10 que
se ha convertido en el problema de
ste, no en el de la colectividad: el

En aquellos sistemas donde la

funcin policial se define en torno a
las necesidades y exigencias de la
comunidad, apareciendo fundamentalmente como un organismo civil
con una orientacin de servicio, la
comunidad es mirada como el escenario de una multiplicidad de conflictos que se deben regular y la relacin con sta se plantea en trminos
de reconocimiento y colaboracin.

crimen."
En este punto, la mirada es fragmentada; la comunidad ser mirada
y asumida segn parmetros que, en
ltimas, hablan de zonas de alta y
baja criminalidad, zonas donde existe cooperacin o zonas donde se ataca a la polica, zonas que se deben
cuidar y zonas por reprimir; la accin
de la polica en la ciudad muestra un
carcter selectivo. De manera real o
simblica los ciudadanos experimentan la sensacin de que el cuerpo
Funcin
Policial

Tipo de
relacin

Considerando estos parmetros

podemos definir la relacin policasociedad a partir del siguiente cuadro:

Actitud de la
sociedad

Mecanismo
de relacin

Formas de
subordinacin

Lucha crirninalidad
Cuerpo militar

Aislarnien-

Temor,
ilegitimidad

Coaccin
permanente

Insegura

to

Orientacin
de servicio
Cuerpo civil

Interaccin
intensa

Solidaridad,
consenso

Influencia
normativa

Efectiva

timidad, se aisla del cuerpo social y

establece un tipo de relacin insegura
e inestable sustentada en la coaccin
permanente. En este contexto, la respuesta de la sociedad se materializa
fundamentalmente
a partir del choque y el temor.

En el primer nivel -en el que la

polica es pensada como un cuerpo
de carcter militar, cuya funcin es la
lucha contra la criminalidad a travs
de la accin represiva- la institucin
policial, en un marco estrecho de legi-

18. Albert Reiss. "Polica y comunidad". En: Jos Mara Rico. (Cornp). Polica y sociedad
democrtica. Madrid, Alianza, 1983.p. 188.

39

C. Militarizacin
Medelln

En el segundo nivel-en el que la

polica acta como un cuerpo de naturaleza civil que regula el conflicto a
partir de una clara orientacin de
servicio- la institucin policial, dentro de un marco amplio de consenso,
interacta con la sociedad en un escenario de relacin efectiva sustentada
en la influencia normativa, que no
excluye el uso de la fuerza. Aqu la
respuesta de la sociedad se ubica en
el plano de la cooperacin y la solidaridad.

policial

en

La militarizacin niega aquel

principio esencial, sealado incluso
por la Asociacin Nacional de Oficiales en Retiro de la Polica Nacional:
[...] La polica es un servicio
pblicofundamentalpara la vida
en comunidad. [...] es a travs de
ella que se garantizan las libertades y losderechosindividuales.Es
a ella,a quien correspondeen primer lugar, en todos los pases del
mundo, la proteccin de la vida,
honra y bienes de las personas.
[... ]. La polica no es un cuerpo
militar,no debe serlo."

En la ciudad de Medelln, por las

formas y expresiones que adopta el
conflicto, la relacin entre el cuerpo
policial y la sociedad se ubica en el
primero de estos niveles. El hecho de
que se presente este tipo de relacin,
se encuentra ligado a dos aspectos: a)
la definicin constante de la polica
como un organismo militar que tiene
como funcin primordial la lucha
contra el crimen, y b) la delimitacin
de la polica como cuerpo inscrito en
una guerra particularizada: la guerra
contra el cartel de Medelln." En sntesis, el primer aspecto plantea la progresiva militarizacin de la institucin policial y el segundo la particularizacin de sus acciones.

El reconocimiento de la existencia de un estado de guerra declarado

contra la subversin y el narcotrfico,
ha producido, especficamente en
Medelln, una dualidad en las fuerzas institucionales respecto al cumplimiento de sus funciones. En el
marco de los principios generales de
la guerra total, el Estado utiliza al
Ejrcito, pero adems la polica adquiere un papel protagnico cuando
se hace referencia a la lucha contra el
narcotrfico.

19. Est~ ~abajo ~ene co":,o o~jeto el anlisis de la institucin policial, por ello no analizamos la
actividad delincuencial. SI ello ocurre es por la exigencia metodolgica. Sera de otra ndole
un trabajo que d cuenta del fenmeno delincuencial.
:W.

Asoc~aci~n Naci~nal de Oficiales en Retiro Polica Nacional. "Propuesta de reforma

constitucional al ttulo de la Fuerza Pblica". Gaceta Constitucional. No. 34. Bogot, abril 2 de
1991. p. 27-28.

40

J:l,tituto

de btudios

1"

e,L UnldJc1 de Docul'

cin que percibe como peligrosa, sino

de los ciudadanos en general. En este
sentido, para el polica de la ciudad
de Medelln cualquier ciudadano, por
encima de su condicin como tal, es
un agente potencial de violencia, un
infractor de la ley y, lo que es ms
grave, un enemigo potencial del cuerpo policial.

El espacio urbano de la ciudad

de Medelln, como marco de la explosiva situacin social, material y cultural esbozada aq u, presenta una dinmica compleja en la cual sectores y
grupos de la poblacin se han visto
envueltos paulatinamente en una situacin extrema de enfrentamiento
directo con la polica como institucin y con el polica como el instrumento que la materializa en la calle.

En la concepcin
modelo de
orden que se intenta imponer coercitiva mente desde el Estado a travs de
sus organismos de seguridad, la relacin de la polica y la comunidad se
encuadra en un marco de valores en
el que todo aquello ubicado por fuera
de los parrnetros de este orden es
real o simblicamente delictivo. La
crisis que vive la ciudad de Medelln
y, fundamentalmente,
la guerra que
vienen librando
el Estado y el
narcotrfico, afianzan esta visin estigmatizada que percibe al ciudadano como un potencial agresor. En
consecuencia, se cree que todo ciudadano atenta contra el Estado y contra
la institucin policial debido a la forma como se ha desarrollado la confrontacin.

El choque entre ambos contendientes, los narcotrficantes que enfrentan por accin y por reaccin las
acciones de la polica y sta que, a su
vez, los enfrenta por accin institucional y por reaccin personal, configura una guerra entre actores definidos;
mientras tanto la ciudadana asiste a
ese enfrentamiento y sufre con todo
el rigor las consecuencias del terrorismo indiscriminado,
de los allanamientos, las desapariciones y las detenciones arbitrarias.
As pues, la militarizacin de la
polica nos muestra una institucin
que, por la dinmica de la crisis y por
su propia condicin de institucin
marginada de un necesario proceso
poltico, tcnico y administrativo de
modernizacin, ha dejado de ser fundamental para la ciudad y para el
ciudadano, es decir, para la civilizacin y no para la guerra.

Los fenmenos de estigmatizacin experimentados por algunos sectores de la ciudad -estigmatizacin que,
por la lgica de la guerra en que se ha
visto involucrada la polica, condiciona

la visin questa tienedela poblacin

En MedeIln la polica aparece

como un actor del conflicto que, por
la permanente sensacin de peligro
en su trabajo, no slo se aisla socialmente de aquella parte de la pobla-

a la lgica de amigo enemigo-, han

socavado el carcter pblico y universal de su accin, colocndola en un
nivel de accin diferenciada y, en no
pocos casos, particularizada.

41

cho de la des proteccin contra el crimen es apenas uno de los factores

determinantes de la imagen negativa
de la institucin, pues la confrontacin y la extensin de la accin punitiva y represiva policial ha llegado a
tal extremo que otro factor, ms determinante an, est representado en
la participacin del sujeto policial en
la comisin de los delitos.

La imagen que la poblacin de

Medelln tiene de la polica est condicionada por este modelo de accin
diferenciada que conduce a la prdida del carcter universal de la ley,
debido a su privatizacin. Esto, sin
embargo, no quiere decir que la poblacin tenga simpata por el otro
contendiente.
Existen, adems, otros tres factores determinantes en la imagen que
la comunidad tiene de la polica: a) la
sensacin real o simblica que tengan
los ciudadanos de ser vctimas del
delito, b) la eficacia que muestre la
polica y el sistema de justicia para
prevenir y regular los conflictos, es
decir, la existencia de un verdadero
referente de autoridad, y e) el trato
que reciba la comunidad por parte de
la polica.

Estos factores se encuentran asociados a la desaparicin de la polica

de barrio y, por tanto, a la presencia
espordica de una polica que cada
vez ms tiene por funcin la represin del delito. En este sentido, ante la
ausencia de una polica cvico-Iocal y
frente al incremento notable de los
delitos, la poblacin percibe un entorno inseguro, pero, adems, proyecta esta inseguridad a la institucin
policial.

Quiz la caracterstica ms evidentede las imgenes queel pblico tiene de la polica sea la de
considerar que sta fracasa en el
cumplimiento de su ms importante misin: proteger contra el
crimenalosciudadanos.
Tal fracaso constituye la base de la tensin
existente en las relaciones entre el
pblico y la polica. Para aqul, la
ausencia de proteccin representada por el temor a ser vctima, es
la causa principal de su desconfianza y de su apata en lo referente
al mantenimiento del orden pbli-

La accin de la polica en el marco general del Estado de derecho es

un requisito determinante en la relacin entre polica y comunidad. En
no pocos casos, y determinado por la
lgica de guerra de todos contra todos que vive la ciudad, la institucin
policial ha actuado en parte como un
actor ms del conflicto y ha funcionado dentro de la misma dinmica de
ste. La ilegalidad de algunas acciones policiales, sin importar el nmero de casos verdaderamente verificados, termina por socavar su imagen y
acenta de manera dramtica
la
ilegitimidad de las instituciones del

CO.21

Sin embargo, en una sociedad

en crisis como la de Medelln, el he:'1

AlbertReiss.Op.cil.p.193.

42

Estado y el vaco de autoridad

nuestro ordenamiento social.

y [ ...] se convierte en factor de

intranquilidad, por error, ligereza
o descuido en sus procedimientos,
se menoscaban gravemente los
postulados anteriormente citados,
con consecuencias obviamente previsibles para el orden social."

de

Para muchos ciudadanos, especialmente los ms humildes, la

polica es la nica manifestacin
de la autoridad y de la justicia que
tienen oportunidad de conocer. Por
eso el comportamiento y la accin
de la polica debe encaminarse,
[...], a afianzar el concepto mismo
de justicia; a mantener la confianza del pueblo en sus autoridades y
a robustecer la fe ciudadana en la
organizacin democrtica. Si la
polica funciona defectuosamente

22.

. La confluencia de los factores

aqu planteados hace que la relacin
de la polica y la sociedad en la ciudad
de Medelln se presente, en el mejor
de los casos, en trminos de tensin y,
en el peor, de negacin y confrontacin mutua.

Alvaro Castillo Montenegro. "Sabe la ciudadana qu somos y para qu estamos?".

Polica Nacional de Colombia. No. 94. Bogot, julio-agosto, 1962. p. 65.

43

Revista