Parecer Do Julgamento - Anastasia

RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA
SUMRIO
1. RELATRIO ............................................................................................................... 4
1.1. Da instaurao do processo .................................................................................... 4
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Da
COMISSO
ESPECIAL
DO
IMPEACHMENT, referente anlise de
procedncia ou improcedncia da Denncia n 1,
de 2016 (DCR n 1, de 2015, na origem), do
Senhor Hlio Bicudo e outros, que trata da
denncia por crime de responsabilidade, em
desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos
suplementares por decretos presidenciais, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio
Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079,
de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item II); e da
contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n
1.079, de 1950, art. 11, item 3).
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SENADO FEDERAL
PARECER N 726, DE 2016
1.3. Da denncia ......................................................................................................... 12

1.4. Da defesa escrita .................................................................................................. 14
1.5. Das alegaes finais ............................................................................................. 17
1.5.1. Da acusao ................................................................................................... 17
1.5.2. Da defesa ....................................................................................................... 18
2. ANLISE ................................................................................................................... 19
2.1. Preliminares de mrito ......................................................................................... 22
2.1.1. Preliminar do desvio de poder ....................................................................... 23
2.1.2. Preliminar do objeto da acusao .................................................................. 24
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
1.2. Da instruo ........................................................................................................... 4
SENADO FEDERAL
Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079, de 1950 ................... 27
2.1.5. Exceo de suspeio do Relator .................................................................. 30

2.2. Mrito................................................................................................................... 30
2.2.1. Contextualizao ........................................................................................... 31
2.2.2. Argumentos da defesa ................................................................................... 55
SF/16863.10785-97
2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas presidenciais de 2015 ... 29
2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal ............................................................ 55

2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares ..................................... 63
2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o resultado primrio ..... 73

2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao interpretao da
defesa ............................................................................................................... 79
2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos de abertura de
crdito suplementar .......................................................................................... 86
2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa ................................................... 110
2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra (pedaladas
fiscais) .............................................................................................................. 114
2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano Safra ................. 119
2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito da Procuradoria
da Repblica do Distrito Federal relativa s pedaladas fiscais .................. 147
2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da LRF ...................... 150
2.2.3.1. Banco do Brasil .................................................................................... 151
2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia mista de capital
aberto ............................................................................................................. 151
2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio na execuo do
Plano Safra ..................................................................................................... 153
2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes ............................................. 155
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2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa ................................. 68
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2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa ...................................................... 64
SENADO FEDERAL

2.2.3.1.4. Ampliao do crdito rural apesar do inadimplemento do Tesouro
Nacional ......................................................................................................... 156
2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro .................................... 159

2.2.3.2. Banco Central do Brasil ........................................................................ 160
2.2.3.2.1. Superviso bancria ....................................................................... 161
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2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso ..................... 157
2.2.3.2.2. Superviso prudencial .................................................................... 167

2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica ............................................................ 169
2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios......................................................... 171
2.2.3.6. Consideraes finais ............................................................................. 175

2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei ............................................................. 176
2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos .................................................. 183
2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos ....................................................... 202
2.2.5. Responsabilidade poltica ............................................................................ 215
2.2.6. Hipteses de absolvio sumria................................................................. 245
2.2.7. Classificao jurdica dos fatos ................................................................... 247
2.2.8. Concluso .................................................................................................... 249
3. VOTO ....................................................................................................................... 252
ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO ................................................................... 253
ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS ........................................................... 278
ANEXO 3 - DOCUMENTOS RECEBIDOS PARA A INSTRUO DO PROCESSO
...................................................................................................................................... 406
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2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional ............................................................ 174
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2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal .......................................................... 174
SENADO FEDERAL
1. RELATRIO
1.2. Da instruo
No dia 1 de junho de 2016, a denunciada apresentou sua defesa
escrita, nos termos do art. 49 da Lei n 1.079, de 1950, observado o prazo de
20 dias, definido no Roteiro de 1992 para o processo de impeachment do
Presidente Fernando Collor de Mello, conforme acolhido pela Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 378/DF, julgada em
dezembro de 2015.
No dia 2 de junho, esta Comisso deliberou sobre os
requerimentos de produo de provas dos denunciantes, da denunciada e
dos senadores membros da Comisso e, no dia 6 de junho, sobre o
cronograma dos trabalhos para a fase de instruo.
Ainda no dia 2 de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu
a exceo de suspeio do Relator levantada pela defesa da denunciada nos
termos do art. 96 do Cdigo de Processo Penal (CPP), e, aps recurso ao
Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3 contrrios e 1
absteno.
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Nos termos da Ata da 2a Reunio da Comisso Diretora do

Senado Federal, realizada em 12 de maio de 2016, o Presidente do Senado
Federal, Senador Renan Calheiros, designou o Ministro Ricardo
Lewandowski, Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), para o
exerccio da Presidncia do Senado Federal no que se refere DEN n 1, de
2016, nos termos do art. 52, pargrafo nico, da CF.
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A Denncia (DEN) n 1, de 2016 (DCR n 1, de 2015, na

origem), em epgrafe, foi formalmente recebida e considerada objeto de
deliberao pelo Plenrio do Senado Federal, no dia 12 de maio de 2016,
com 55 votos favorveis, 22 contrrios e 1 absteno, em atendimento ao
disposto nos arts. 47 a 49 da Lei n o 1.079, de 10 de abril de 1950. A
denunciada foi citada no mesmo dia, suspensa de suas funes por fora
do que dispe o art. 86, 1o, II da Constituio Federal (CF) e o processo
formalmente instaurado.
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1.1. Da instaurao do processo
SENADO FEDERAL
No dia 8 de junho, a Comisso rejeitou os pedidos de percia e

de auditoria e as preliminares de mrito acerca da necessidade prvia de
apreciao das contas presidenciais de 2015 pelo TCU e acerca do objeto
ftico do processo, todos levantados pela defesa. A Relatoria apontou o erro
na defesa escrita e definiu os decretos presidenciais sobre os quais a defesa
deveria arrolar testemunhas, tendo a mesma acatado os argumentos e feito o
devido aditamento, mediante petio juntada posteriormente. Iniciou-se a
oitiva das testemunhas.
SF/16863.10785-97
No dia 17 de junho, a Comisso decidiu pelo prazo de dez dias

para a realizao da percia, seguida da oitiva do perito coordenador da junta
e dos assistentes tcnicos, aps juntada dos respectivos laudos e
esclarecimentos periciais.
No dia 22 de junho, a Comisso aprovou novo cronograma para
os trabalhos, em acordo com a acusao e a defesa, garantindo-se o
interrogatrio da denunciada como ltimo ato da instruo.
No dia 27 de junho, a junta pericial composta de trs servidores
efetivos do Senado Federal (Joo Henrique Pederiva, Diego Prandino Alves
e Fernando lvaro Leo Rincon, sob a coordenao do primeiro) entregou o
laudo, em atendimento ao prazo estabelecido.
No dia 29 de junho foram concludas as oitivas das testemunhas
da acusao, da defesa e do juzo.
Foi seguido o seguinte cronograma para a oitiva de
testemunhas:
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No dia 16 de junho, os quesitos para a percia foram

apresentados pelos denunciantes, pela denunciada e pelos senadores. A
Comisso indeferiu e ajustou os quesitos no relacionados diretamente ao
objeto do processo, com consenso entre acusao e defesa.
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No dia 13 de junho, o Presidente do STF, como instncia

recursal para a DEN n 01, de 2016, em resposta a recurso da defesa, deferiu
a percia anteriormente rejeitada pela Comisso. A junta de peritos foi
aprovada pela Comisso no dia 15 de junho, aps rejeio de exceo de
suspeio levantada pela defesa contra um dos integrantes.
SENADO FEDERAL
14 de junho
15 de junho
16 de junho
Testemunhas
1) Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
do Ministrio Pblico junto ao TCU
(testemunha da acusao);
2) Antnio Carlos Costa D' vila
Carvalho, Auditor Fiscal do TCU
(testemunha da acusao);
3) Adriano Pereira de Paula,
Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito da Secretaria do Tesouro
Nacional STN (testemunha do juzo);
4) Otvio Ladeira de Medeiros, Secretrio
da STN (testemunha do juzo).
5) Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra,
Secretrio de Controle Externo e Fazenda
Nacional do TCU (testemunha do juzo);
6) Leonardo Rodrigues Albernaz,
Secretrio
de
Macroavaliao
Governamental do TCU (testemunha do
juzo).
7) Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (testemunha da
defesa);
8) Gilson Alceu Bittencourt, Secretrio de
Planejamento e Investimento Estratgico
do Ministrio do Planejamento MPOG
(testemunha da defesa).
9) Cilair Rodrigues de Abreu, exSecretrio Adjunto da Secretaria de
Oramento Federal SOF (testemunha da
defesa);
10) Jos Geraldo Frana Diniz, exSubsecretrio
de
Oramento
e
Administrao
do
Ministrio
da
Previdncia Social (testemunha da
defesa);
11) Walter Baere de Arajo Filho,
Consultor Jurdico do MPOG (informante
da defesa).
12) Luiz Cludio Costa, ex-SecretrioExecutivo do Ministrio da Educao
(testemunha da defesa);
13) Wagner Vilas Boas, ex-SecretrioExecutivo-Adjunto do Ministrio da
Educao (testemunha da defesa);
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13 de junho
Dia
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8 de junho
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SENADO FEDERAL
21 de junho
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20 de junho
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17 de junho
14) Iara Ferreira Pinheiro, Subsecretria

de Planejamento e Oramento do
Ministrio da Educao (testemunha da
defesa);
15) Clayton Luiz Montes, Diretor do
Departamento de Programas Econmicos
da SOF (testemunha da defesa).
16) Jos Henrique Paim Fernandes, exMinistro da Educao (testemunha da
defesa);
17) Zarak de Oliveira Ferreira, Diretor do
Departamento
de
Programas
de
Infraestrutura da SOF (testemunha da
defesa);
18) Antonio Jos Chatack Carmelo,
Analista de Planejamento e Oramento do
MPOG (testemunha da defesa);
19) Nelson Barbosa, ex-Ministro da
Fazenda (testemunha da defesa);
20) Georgimar Martiniano de Sousa,
Gerente de Projeto do Departamento de
Programas Especiais da SOF (testemunha
da defesa).
21) Ivo da Motta Azevedo Correa, exSubchefe de Assuntos Jurdicos da Casa
Civil (testemunha da defesa);
22) Renato Janine Ribeiro, ex-Ministro da
Educao (testemunha da defesa);
23) Felipe Daruich Neto, Diretor do
Departamento de Programas Sociais da
SOF (testemunha da defesa);
24) Bruno Moretti, ex-Secretrio
Executivo Adjunto da Casa Civil
25) Pepe Vargas, ex-Ministro da
Secretaria
de
Direitos
Humanos
26) Miriam Belchior, ex-Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto e exPresidente da CEF (testemunha da defesa);
27) Orlando Magalhes da Cunha,
Analista de Planejamento e Oramento e
ex-Subsecretrio de Planejamento do
Ministrio da Justia (testemunha da
defesa);
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SENADO FEDERAL
24 de junho
27 de junho
28 de junho
29 de junho
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23 de junho
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22 de junho
28) Marcelo Minghelli, Coordenador de

Oramento e Finanas do Ministrio da
Justia (testemunha da defesa).
29) Robson Azevedo Rung, CoordenadorGeral de Tecnologia e Informao da SOF
30) Luiz Antonio Souza Cordeiro,
Secretrio de Organizao Institucional do
Ministrio da Defesa (testemunha da
defesa);
31) Luciano Carlos de Almeida,
Representante da Justia do Trabalho
32)
Anderson
Lozi
da
Rocha,
Subsecretrio
de
Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao
33) Esther Dweck ex-Secretria de
Oramento Federal (testemunha da
defesa).
34) Francisco Jos Pontes Ibiapina, exSecretrio Executivo do Ministrio do
Trabalho e Emprego (testemunha da
defesa);
35) Marcos de Oliveira Ferreira, Diretor
de Programas Especiais da SOF
36) Patrus Ananias, ex-Ministro do
Desenvolvimento Agrrio MDA
37) Maria Fernanda Ramos Coelho, exSecretria-Executiva
do
MDA
37) Maria Fernanda Ramos Coelho, exSecretria-Executiva
do
MDA
(continuao da oitiva);
38) Aldo Rebelo, ex-Ministro da Defesa
39) Lus Incio Lucena Adams, exAdvogado-Geral da Unio (testemunha da
defesa);
40) Antnio Carlos Stangherlin Rebelo,
representante do Conselho Nacional de
Justia (testemunha da defesa).
41) Joo Luiz Guadagnin, Diretor do
Departamento de Financiamento e
SF/16863.10785-97
SENADO FEDERAL
Proteo da Produo do MDA

42) Marcel Mascarenhas dos Santos,
Procurador do BACEN (informante da
defesa);
43) Fernando Rocha, Chefe Adjunto do
Departamento Econmico do BACEN
44) Paulo Jos dos Reis Souza,
Subsecretrio de Poltica Fiscal da STN
SF/16863.10785-97
No dia 4 de julho foram juntados os laudos elaborados pelos

assistentes tcnicos da acusao (Selene Peres Peres Nunes) e da defesa
(Rodrigo Octvio Orair e Ricardo Lodi Ribeiro).
No dia 5 de julho foram ouvidos, para esclarecimentos, a junta
pericial e os assistentes tcnicos da acusao e da defesa.
No dia 6 de julho, data agendada para o interrogatrio, foi lido
o depoimento escrito encaminhado pela denunciada por meio de seu
advogado.
No dia 7 de julho foi aberto prazo sucessivo para as alegaes
finais escritas da acusao e da defesa. As alegaes finais da acusao
foram juntadas no dia 12 de julho, e as da defesa no dia 28 de julho.
A lista dos documentos recebidos durante a instruo encontrase em Anexo, assim como o resumo dos depoimentos.
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No dia 1o de julho foram juntados aos autos os esclarecimentos

da junta pericial ao laudo, em resposta a questionamentos da defesa, do
relator e de alguns senadores.
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Foram ouvidas, ao todo, 2 testemunhas indicadas pela acusao,

36 testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa e 4 testemunhas do
juzo.
10
SENADO FEDERAL
III. MRITO: DELIBERAES UNNIMES 1.

IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS
HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO
PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO
CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 preveja a
aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e
julgamento do Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria, conferindo
tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto,
no h lacuna legal acerca das hipteses de impedimento e
suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a incidncia
subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de
todo modo, pela distino entre magistrados, dos quais se deve
exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem
exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com
base em suas convices poltico-partidrias, devendo buscar
realizar a vontade dos representados. Improcedncia do pedido.
[...] 4. OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
[...] II. MRITO: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO

SENADO (ITENS G E H DO PEDIDO CAUTELAR): [...] 3.2.
Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas
iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a mesma soluo
jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, a
aplicao das regras da Lei n 1.079/1950 relativas a denncias
por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou
contra o PGR (tambm processados e julgados exclusivamente
pelo Senado). 3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do
processo pelo Senado se d por deliberao da maioria simples
de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso
Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF
de (i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso
irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o
qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa
Legislativa, a esta etapa inicial do processamento. [...] 6. A
DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A
ACUSAO (ITEM E DO PEDIDO CAUTELAR): No curso do
procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa de
se manifestar, de um modo geral, aps a acusao. Concretizao
da garantia constitucional do devido processo legal (due process of
law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar
Peluso, Plenrio. Procedncia do pedido.
SF/16863.10785-97
Na fase de instruo preliminar, foi seguida rigorosamente a

deciso do STF na referida ADPF no 378, da qual destacamos os seguintes
trechos (ementa do acrdo):
11
SENADO FEDERAL
A base do rito procedimental adotada nesta fase foi aquela j

definida pelo roteiro publicado no Dirio Oficial da Unio de 8 de outubro
de 1992, aplicado ao processo de impeachment do ex-Presidente Fernando
Collor e acolhido no julgamento da ADPF n 378.
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Com base nessa deciso, foi garantida defesa, no decorrer dos

trabalhos da Comisso, a prerrogativa de se manifestar, de modo geral, aps
a acusao, inclusive com amplo uso da palavra durante as reunies, em
observncia ao art. 7o, incisos X a XII, do Estatuto da Advocacia (Lei no
8.906, de 4 de julho de 1994); foi garantido aos senadores papel ativo na
produo e controle de provas, considerando a natureza poltico-penal do
presente processo, e o interrogatrio da denunciada foi garantido como
ltimo ato da instruo, nos termos do art. 411 do CPP, tendo a denunciada
optado por no comparecer.
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FUNO ACUSATRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR):

O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n 1.079/1950,
parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o
Senado adote as medidas necessrias apurao de crimes de
responsabilidade, inclusive no que concerne produo de
provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e
independente. Improcedncia do pedido. 5. POSSVEL A
APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS INTERNOS
DA CMARA E DO SENADO (ITEM B DO PEDIDO
CAUTELAR): A aplicao subsidiria do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e julgamento
do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art.
85, pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas
regimentais sejam compatveis com os preceitos legais e
constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questes
interna
corporis.
Improcedncia
do
pedido.
6.
O
INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA
INSTRUO PROBATRIA (ITEM F DO PEDIDO
CAUTELAR): O interrogatrio do acusado, instrumento de
autodefesa que densifica as garantias do contraditrio e da
ampla defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo de
impeachment. Aplicao analgica da interpretao conferida pelo
Supremo Tribunal Federal ao rito das aes penais originrias.
Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
Plenrio. Procedncia do pedido. [...] [grifamos]
SF/16863.10785-97
12
SENADO FEDERAL
A pea acusatria elenca crimes de responsabilidade

supostamente praticados pela Presidente da Repblica em relao a trs fatos
destacados:
1950;
1) Decretos ilegais art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de
SF/16863.10785-97
1.3. Da denncia
Em relao ao fato (1) decretos de abertura de crditos

suplementares , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e
argumentos:
a) abertura de crditos suplementares por decretos no
numerados em valor superior a 95 bilhes de reais em situao de
descumprimento da meta fiscal;
b) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a
meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no
seria cumprida;
c) representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio TCU atestando a irregularidade dos decretos de abertura
de crditos oramentrios sem a prvia autorizao legislativa do Congresso
Nacional, em violao Lei Oramentria, Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e CF, com ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao art. 9o da
LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952, de 20 de
janeiro de 2014);
d) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da
Unio com recursos suplementares, em inobservncia da meta fiscal vigente
e sem a devida autorizao do Congresso Nacional;
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3) No registro de valores no rol de passivos da dvida lquida

do setor pblico art. 9, item 7, da Lei no 1.079, de 1950.
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2) Prticas ilegais de desinformaes contbeis e fiscais as

chamadas pedaladas fiscais art. 10, itens 6, 7, 8 e 9, e art. 11, itens 2 e 3,
da Lei no 1.079, de 1950;
13
SENADO FEDERAL
f) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015.

Em relao ao fato (2) operaes de crdito supostamente
ilegais , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e argumentos:
SF/16863.10785-97
e) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC005.335/2015-9;
c) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de

recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria
Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos
prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se
modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;
d) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas,
alcanando mais de 40 bilhes de reais;
e) continuidade ftica no ano de 2015, com as operaes de
crdito ilegais se estendendo at junho de 2015 em relao ao Plano
Safra/BB;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
b) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida

do Setor Pblico de valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil BB
(relativos a equalizao de juros e taxas de safra agrcola); passivos da Unio
junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo do
Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de
juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta
apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.
Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa
Econmica Federal (CEF) para pagamentos no mbito dos Programas Bolsa
Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial.. Pagamento de dvidas da
Unio no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da
LOA;
Pgina: 13/441 02/08/2016 11:57:47
a) operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de

maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos
termos dos autos TC-021.643/2014-8 as chamadas pedaladas fiscais;
14
SENADO FEDERAL
f) conhecimento da Presidente da Repblica, que mantinha

reunies frequentes com o Secretrio do Tesouro Nacional e foi advertida
pelas decises do TCU e por vrios textos publicados na imprensa sobre os
riscos da poltica fiscal em curso.
Em relao ao fato (3) no registro das operaes de crdito
na dvida lquida do setor pblico , a denncia, em sntese, elenca os
seguintes fatos e argumentos:
SF/16863.10785-97
c) o impacto dessas operaes na dvida lquida s era captado

pelo BACEN no momento do efetivo desembolso dos recursos federais, isto
, do saque da Conta nica do Tesouro Nacional em favor das instituies
financeiras;
d) em razo disso, o resultado fiscal ao final de cada ms era
superior ao que efetivamente seria devido.
O fato (3) no foi considerado objeto de deliberao pela
Cmara dos Deputados, que entendeu ser a responsabilidade da autoridade
que dirige o BACEN e no da Presidente da Repblica.
Em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da Repblica
de ao e omisso dolosas pelos crimes citados.
1.4. Da defesa escrita
A denunciada apresentou defesa escrita no dia 1o de junho de
2016, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950, e com
o prazo definido no roteiro de 1992, acolhido pela ADPF no 378 (DOC 24).
Elencou, em sntese, os argumentos listados abaixo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
b) afronta LOA e LRF, que obrigam que o registro de todas

as despesas relativas dvida pblica conste da lei oramentria anual;
Pgina: 14/441 02/08/2016 11:57:47
a) falta de registro das operaes de crdito ilegais no rol das

dvidas de passivos da dvida lquida do setor pblico, conforme admitido
pelo Banco Central do Brasil (BACEN) em documento de 28 de agosto de
2014, constante do processo do TCU autos TC 021.643/2014-8;
15
SENADO FEDERAL
Em relao ao fato (1):

a abertura dos crditos possui expressa previso legal e
b)
a suplementao, frente ao maior contingenciamento da
histria, no afeta o atingimento da meta fiscal;
SF/16863.10785-97
a)
constitucional;
c)
em relao s despesas discricionrias, a suplementao
no trouxe risco, porque so condicionadas disponibilidade de recurso;
despesas
obrigatrias,
e)
as exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001
sempre adotaram a mesma interpretao sobre o art. 4 da LOA. Para
contestar a interpretao, novas teses foram formuladas sem respaldo na
legislao;
f)
70% das dotaes suplementadas foram em favor do
Ministrio da Educao, por determinao do TCU;
g)
no houve leso ao bem jurdico tutelado, eis que a
execuo foi inferior aos limites aprovados na LOA;
h)
no h que se falar em dolo da Presidente, dada a cadeia
complexa de atos e a boa f;
i)
mudana de interpretao do TCU e existncia de
precedentes em 2001 e 2009;
j)
a gesto fiscal em 2015 foi responsvel, pois promoveuse o maior contingenciamento da histria, sem que houvesse possibilidade
de impacto sobre a meta fiscal;
k)
a aprovao da meta pelo Congresso afasta a tipicidade
da conduta, uma vez que h convalidao dos atos anteriores;
Pgina: 15/441 02/08/2016 11:57:47
de
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
d)
na suplementao
inexigibilidade de conduta diversa;
16
SENADO FEDERAL
no h tipicidade na conduta, dolo,
ilicitude ou
Em relao ao fato (2):

a)
as subvenes so autorizadas por lei e sua a
regulamentao e execuo cabe aos Ministrios e instituies financeiras
responsveis por sua gesto, de modo que no h conduta a ser praticada pela
Presidente da Repblica;
SF/16863.10785-97
l)
culpabilidade.
d)
para a contabilidade do banco, os saldos a serem
repassados pela Unio so apurados no momento da concesso da
subveno, sem que isso implique a necessidade de pagamento imediato;
e)
a necessidade de lapso entre a contratao da apurao e
o pagamento decorre da necessidade de tempo para verificao e fiscalizao
do emprego adequado do programa;
f)
incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno
decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que deveriam ser pagas
apenas nos semestres subsequentes;
g)
no h qualquer conduta comissiva ou omissiva descrita
como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica;
h)
a descrio genrica das condutas impede o pleno
exerccio da ampla defesa e do contraditrio;
i)
o art. 11 da Lei no 1.079, de 1950, no foi recepcionado
pela Constituio de 1988. Os artigos da lei que supostamente teriam sido
violados so artigos da LRF. Para que se configurasse crime de
responsabilidade, seria necessria violao da lei oramentria;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
c)
a metodologia de apurao dos saldos tambm definida
em portaria, e em regra semestral;
Pgina: 16/441 02/08/2016 11:57:47
b)
a concesso de subveno ocorre diariamente at o limite
definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda;
17
SENADO FEDERAL
do TCU;
k)
no se pode admitir aplicao retroativa de entendimento
l)
no h tipicidade da conduta, no h dolo.
SF/16863.10785-97
j)
ainda que se considere ofensa LRF, no houve violao,
pois as subvenes no constituem operao de crdito. Trata-se de contrato
de prestao de servio;
Em face do exposto, a defesa argumenta no haver crime de

responsabilidade por qualquer dos fatos objeto de deliberao pelo Senado
Federal.
1.5.1. Da acusao
Em suas alegaes finais (DOC 169), a acusao reafirma os
argumentos trazidos na denncia e acrescenta, em sntese, que:
a)
o TCU aponta para nova rejeio das contas presidenciais
no relatrio preliminar referente s contas de 2015, reafirmando a ilegalidade
das operaes de crdito no mbito do Plano Safra e dos decretos de abertura
de crditos suplementares;
b)
as pedaladas fiscais configuram antecipao ilegal de
receita no ltimo ano de mandato proibida pela LRF (art. 38 da LRF);
c)
a Medida Provisria n 704, de 2015, desvinculou, de
forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,
retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte
das pedaladas fiscais;
acusao;
d)
o laudo da junta pericial confirmou os argumentos da
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por fora do que determinou a ADPF no 378, que acolheu o

Roteiro de 1992, foi aberto prazo sucessivo para a acusao e a defesa
apresentarem alegaes finais escritas.
Pgina: 17/441 02/08/2016 11:57:47
1.5. Das alegaes finais
18
SENADO FEDERAL
f)
o crime de responsabilidade relativo aos decretos
formal, independente de resultado.
1.5.2. Da defesa
SF/16863.10785-97
e)
a denunciada deve responder por comisso por omisso
dolosa em relao s pedaladas fiscais. As duas condutas objeto do processo
so punveis a ttulo de dolo direto e eventual;
b) a denunciada seja absolvida sumariamente pela edio do

decreto referido acima;
c) a concluso da junta pericial equivocada de que os decretos
de suplementao em exame poderiam ter sido abertos de forma a ter
impacto fiscal neutro, ou seja, conta de anulao de despesas primrias;
d) h divergncias internas no mbito do TCU em relao
interpretao do conceito de operao de crdito previsto na LRF;
e) o argumento da inexistncia de operao de crdito nas
chamadas pedaladas fiscais encontrou guarida em deciso do Procurador
titular do 3o Ofcio de Combate Corrupo da Procuradoria da Repblica
do Distrito Federal, que arquivou um procedimento de investigao criminal
sobre crime comum correspondente;
f) o laudo da junta pericial no encontrou conduta comissiva da
Presidente da Repblica em relao s pedaladas fiscais.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
a) dos decretos presidenciais constantes da denncia, apenas

trs restaram sob suspeita, em razo de o laudo pericial no ter apontado a
alterao na programao oramentria feita pelo decreto de R$ 55,2 bilhes
como incompatvel com a obteno da meta fiscal, correspondendo todo o
escopo ftico relativo aos decretos, ao final, a apenas 0,15% da despesa
primria total de 2015;
Pgina: 18/441 02/08/2016 11:57:47
Em suas alegaes finais (DOC 171), a defesa reafirma os

argumentos trazidos na pea inicial e durante a instruo e acrescenta, em
sntese, que:
19
SENADO FEDERAL
No Parecer pela admissibilidade da denncia, o Plenrio do

Senado Federal autorizou a instaurao do processo em relao aos seguintes
fatos, em harmonia com a autorizao da Cmara dos Deputados:
a) Ofensa aos art. 85, VI e art. 167, V da Constituio Federal,
e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei n o 1.079, de
1950, pela abertura de crditos suplementares sem
autorizao do Congresso Nacional; e
b) Ofensa aos art. 85, VI e art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de
1950, pela contratao ilegal de operaes de crdito com
instituio financeira controlada pela Unio.
Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial
encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da
Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os
seguintes:
Pgina: 19/441 02/08/2016 11:57:47
Esta fase, denominada de sumrio da culpa (ou judicium

accusationis, como referida no Roteiro do STF proposto em 1992 para o
processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor), tem incio com
o recebimento da denncia e encerra-se com a deciso de pronncia,
impronncia ou absolvio. Na fase seguinte, denominada juzo da causa
(ou judicium causae, tal como consta do Roteiro de 1992) uma vez ocorrida
a pronncia , inicia-se com a intimao das partes (acusao e defesa) para
a indicao das provas que pretendem produzir em plenrio e finda-se com
o julgamento de mrito.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O legislador de 1950 optou por prever na Lei n 1.079 um

procedimento bifsico ou escalonado, com a previso de uma fase de
instruo preliminar anterior ao julgamento propriamente dito. Trata-se de
uma precauo processual por duas razes bsicas: a irreformabilidade e a
ausncia de fundamentao da deciso duas caractersticas importantes do
julgamento no processo de impeachment.
SF/16863.10785-97
2. ANLISE
20
SENADO FEDERAL
[...] Ao final do julgamento, submetida a questo ao Plenrio,

pelo Presidente, os Ministros presentes autorizaram que fosse
consignado em ata que o objeto de deliberao pela Cmara estar
restrito denncia recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i)
seis Decretos assinados pela denunciada no exerccio financeiro de
2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do
Congresso Nacional (fl. 17 do documento eletrnico n 6) e ii)
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do
documento eletrnico n 6). [...]
No que se refere a esse conjunto ftico, a instruo tambm

abordou fatos anteriores a 2015 e operaes de crdito realizadas com outras
instituies pblicas federais. No Parecer pela admissibilidade da denncia,
votado por esta Comisso no dia 6 de maio e pelo Plenrio do Senado Federal
em 12 de maio, constava expressamente que os julgadores deveriam analisar
o fato em todas as suas circunstncias, para a sua correta compreenso,
momento em que foi feita anlise preliminar das operaes de crdito
mantidas com outras instituies pblicas e anteriores a 2015. Oportuno
destacar trecho do Parecer aprovado quando se refere necessidade de se
analisar os fatos anteriores a 2015:
Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias
fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto,
pode ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP
(art. 383). A prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer
alterao (art. 384), sem qualquer afronta ao devido processo legal,
vez que a defesa defende-se de fatos e no de sua capitulao. Alm
disso, a contextualizao completa do fato fundamental para
averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico
protegido pela norma constitucional.
Pgina: 20/441 02/08/2016 11:57:47
No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de

2016, o STF assim decidiu:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo

Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de
juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.
SF/16863.10785-97
1. decretos no numerados assinados pela Presidente da

Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;
21
SENADO FEDERAL
Por essa mesma razo, o fato relativo ao no registro dos

passivos com instituies controladas pelo BACEN, trazido pela denncia
(item 1.3), apesar de no ser objeto deste processo para responsabilizar a
Presidente da Repblica, constitui circunstncia dos fatos principais que
deve ser considerada e foi objeto de meno por vrias testemunhas
particularmente no que se refere s pedaladas fiscais e inclusive tema
trazido discusso pela prpria defesa no dia 29 de junho, por ocasio das
oitivas de tcnicos do BACEN por ela arrolados.
A pronncia a deciso pela qual esta Comisso Especial
verifica a existncia de um juzo de probabilidade acerca da autoria e de
provas suficientes acerca da materialidade. Nesta fase, em suma, exige-se
dos julgadores unicamente o exame do material probatrio produzido at
ento, especialmente para verificar se esto diante de crimes de
responsabilidade e se esto ou no presentes as hipteses de absolvio
sumria hipteses estas distintas daquelas examinadas na fase anterior (art.
397 do CPP).
Esta Comisso deve apontar e ressaltar os elementos de
convico necessrios para o prosseguimento do processo. a que se prope
o presente Relatrio, de forma coerente com a natureza poltico-jurdica do
processo, que apresenta natureza mista, conforme j esclareceu o STF na
Pgina: 21/441 02/08/2016 11:57:47
importante esclarecer e assim novamente o fez esta

Relatoria no dia 6 de julho perante a Comisso que as operaes
semelhantes ou idnticas realizadas com outras instituies pblicas e em
outros perodos temporais compem, tecnicamente, o quadro de
circunstncias dos crimes narrados na denncia. Circunstncias, conforme
pacificamente consta da doutrina, so fatos que, acompanhando, seguindo
ou precedendo o fato principal, tem efeitos na aplicao da pena e/ou na
configurao e significao do fato principal. O Cdigo de Processo Penal
exige a anlise de todas as circunstncias, as quais devem constar da sentena
do juiz (arts. 386, 387 etc.). Em razo disso, esta Comisso e o Plenrio do
Senado Federal acataram as anlises preliminares trazidas pelo Relatrio de
Admissibilidade da denncia.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de

2016, o STF consignou em ata que o objeto do processo abrange a
reiterao das pedaladas fiscais, o que significa apurao desses fatos no
decurso do tempo.
SF/16863.10785-97
22
SENADO FEDERAL
ADPF no 378. oportuno citar algumas circunstncias que distanciam este

processo de um processo penal tradicional e da aplicabilidade plena de vrios
dispositivos processuais penais: os senadores no precisam se apartar da
funo acusatria (item III, 4 da ementa do acrdo da ADPF); os senadores
que votam a pronncia sero juzes (art. 63 da Lei no 1.079, de 1950); os
senadores enquanto jurados no estaro incomunicveis (art. 466, 1o do
CPP); a produo de provas e as opinies emitidas no decorrer da presente
fase foram pblicas e transmitidas pelos meios de comunicao de massa.
SF/16863.10785-97
Este o roteiro que o Relatrio seguir:
c) anlise dos argumentos de mrito trazidos pela defesa;

d) anlise da atuao dos rgos da Administrao Pblica
Federal perante os fatos;
colhidos;
e) anlise do bem jurdico sob tutela luz dos depoimentos
f) anlise da responsabilidade, com sntese e listagem dos

elementos de convico;
g) anlise das hipteses de absolvio sumria;
h) definio da classificao jurdica dos fatos;
i) concluso.
2.1. Preliminares de mrito
A defesa escrita, nos termos do art. 406, 3o, do CPP, deve
arguir preliminares e tudo o que seja de seu interesse. Assim, a denunciada
renovou questes preliminares j levantadas anteriormente e apresentou uma
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
b) contextualizao dos fatos narrados na denncia;
Pgina: 22/441 02/08/2016 11:57:47
a) anlise das preliminares de mrito e da exceo de suspeio

arguidas pela defesa;
23
SENADO FEDERAL
Vrios requerimentos de produo de provas sobre as referidas

gravaes, tanto da parte da denunciada quanto de senadores, foram
indeferidos por esta Comisso, que entendeu no estarem relacionados aos
fatos objeto do processo. A matria foi ento objeto de recurso da defesa. O
Presidente do STF, atuando como instncia recursal para fins da DEN n o 1,
de 2016, conheceu do recurso e, aps ouvir o Ministro Teori Zavascki,
negou-lhe provimento, em virtude da informao do Relator do feito de que
a referida delao encontrava-se sob sigilo. Posteriormente, em razo da
retirada do sigilo sobre a delao premiada do ex-dirigente da Transpetro
pelo Relator, a defesa renovou o requerimento de juntada dos udios. A
Comisso, no dia 20 de junho, rejeitou novamente o requerimento. No dia 4
de julho, em resposta a recurso da defesa, o Presidente do STF indeferiu
definitivamente o pleito, por tratar-se de matria estranha ao objeto do
processo e de simples elemento indicirio, destitudo de valor probatrio
pleno.
O argumento de desvio de poder nos parece vencido. O Plenrio
do Senado Federal, no dia 12 de maio, recebeu a denncia em votao
expressiva que computou, ressalte-se, mais de dois teros de votos favorveis
dos senadores, legitimando, assim, a instaurao do processo e todo o seu
trmite at ento. O prprio STF, na deciso do Ministro Teori Zavascki,
Pgina: 23/441 02/08/2016 11:57:47
A defesa trouxe novamente a preliminar de desvio de poder ou

de finalidade quando do recebimento da denncia e tramitao da mesma na
Cmara dos Deputados, j arguida na fase anterior. Nas alegaes finais,
retomou o tema. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal rejeitaram a
preliminar quando aprovaram o Parecer pela admissibilidade da denncia,
em que a mesma foi analisada. Como argumento novo, a denunciada traz a
lume gravaes de udio divulgadas nos meios de comunicao e realizadas
pelo ex-Presidente da Transpetro, Srgio Machado, em que teria sido
pactuado o fim das investigaes da Operao Lava Jato com o advento de
um novo Governo Federal. Nas alegaes finais, a denunciada cita ainda
discurso da Senadora Rose de Freitas, que corroboraria a tese do desvio de
poder.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2.1.1. Preliminar do desvio de poder
SF/16863.10785-97
exceo de suspeio (DOC 24). Algumas dessas preliminares foram

renovadas nas alegaes finais (DOC 171).
24
SENADO FEDERAL
2.1.2. Preliminar do objeto da acusao

A defesa arguiu que esta Comisso, ao aprovar a
admissibilidade da denncia, ampliou o escopo ftico do que teria sido
autorizado pela Cmara dos Deputados, adicionando, indevidamente, um
decreto de abertura de crdito suplementar ao conjunto dos quatro que teriam
sido autorizados para deliberao do Senado Federal. Assim, para a defesa,
seria hiptese de mutatio libelli ou seja, reinterpretao dos fatos ou adio
de novos fatos (art. 384 do CPP).
No se trata de mutatio libelli. A quantidade de decretos no
determinante para a classificao jurdica proposta na denncia e no altera
de forma relevante a acusao. Nem sequer h efeitos na sano.
Apesar de j decidida pela Comisso em 8 de junho, julgamos
importante abordar essa preliminar de forma mais pormenorizada aqui, por
se referir diretamente ao mrito da causa. A defesa escrita da denunciada
Pgina: 24/441 02/08/2016 11:57:47
Por todas essas razes, somos pela rejeio da preliminar.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Como colocado pelo Ministro em sua deciso e repetido,

anote-se, pelo Presidente do STF na sua resposta ao recurso da defesa , a
invocao do desvio de poder reclama imerso no plano subjetivo do agente
pblico responsvel pelo ato, atividade que praticamente seno de todo
invivel quando o ato sob contestao representa a vontade conjugada de
quase 370 parlamentares, que aprovaram um relatorio circunstanciado
produzido por Comisso Especial, com fundamentao autonoma em relao
ao ato presidencial que admitiu originalmente a representao. Generalizar
o vcio de vontade de agentes isolados para o universo do Plenrio o mesmo
que nulificar o princpio de presuno de legitimidade que corrente em
direito pblico. Alm disso, e na esteira do que inmeras vezes ressaltado
quando o STF tratou de aspectos procedimentais do impeachment,
indispensvel considerar que a atuao de parlamentares no julgamento no
est dissociada de coeficiente poltico. Pelo contrrio, est naturalmente
imantada por esse elemento tpico da atuao parlamentar. Some-se a esses
argumentos a vontade conjugada de 55 senadores no ltimo dia 12 de maio,
que acatou o Parecer oferecido por esta Comisso.
SF/16863.10785-97
indeferiu a cautelar proposta pelo ento Advogado-Geral da Unio no MS

34.193/DF sobre o mesmo assunto.
25
SENADO FEDERAL
Diferentemente da tabela acima, a apresentada pela defesa

indicava rol distinto de decretos que teriam sido supostamente afastados pelo
Relator Jovair Arantes.
Em sntese, enquanto o Relator Jovair Arantes abre a
possibilidade de considerar neutros do ponto de vista fiscal os dois primeiros
decretos da tabela acima (Decretos de 27/7/2015 nos valores de R$ 36,8
Pgina: 25/441 02/08/2016 11:57:47
De acordo com a segunda abordagem utilizada pelo Relator

Jovair Arantes, seriam neutros do ponto de vista fiscal, pela literalidade do
seu Relatrio, os dois primeiros decretos listados na seguinte tabela:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ocorre que a tabela apresentada pela defesa no encontra

amparo no Parecer aprovado pela Comisso Especial do Impeachment da
Cmara dos Deputados. O que h no referido Parecer, na realidade, a
meno de que h duas abordagens para se analisar a irregularidade dos
decretos. A primeira, mais restritiva, resultaria na concluso de que todos os
seis decretos seriam irregulares; a segunda, menos restritiva, possibilitaria
concluir que quatro dos seis decretos seriam irregulares por no serem
neutros do ponto de vista fiscal. No entanto, os quatro decretos indicados
pelo Relator Jovair Arantes no coincidem com os quatro decretos elencados
pela defesa na sua resposta escrita a esta Comisso.
SF/16863.10785-97
alegou que a Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados,

mediante Parecer aprovado em 11/04/2016, teria limitado o objeto da
denncia a quatro decretos (DOC 24, p. 168).
26
SENADO FEDERAL
- o primeiro decreto da tabela acima (de 27/7/2015, no valor de

R$ 36,8 bilhes); e
- o quinto decreto da tabela acima (de 20/8/2015, no valor de R$
55,2 bilhes)
SF/16863.10785-97
bilhes e R$ 1,6 bilho), a defesa entende, a partir disso, que deveriam deixar
de compor o escopo da denncia:
Outro ponto merece ser esclarecido. Com a devida vnia ao

notvel trabalho do eminente Relator Deputado Federal Jovair Arantes, a
abordagem fundamentada no exame de impacto fiscal de cada decreto no
resultaria na concluso de que os dois primeiros decretos seriam neutros do
ponto de vista fiscal.
Conforme demonstrado no Relatrio pela admissibilidade da
denncia, aprovado nesta Comisso e pelo Plenrio do Senado Federal,
apenas o quinto decreto da tabela acima seria neutro do ponto de vista fiscal,
qualquer que fosse a abordagem utilizada (se menos ou mais restritiva).
Adotando, porm, abordagem menos restritiva, observou-se naquele
Relatrio, mediante clculos preliminares, que tambm poderiam ser
considerados neutros do ponto de vista fiscal no apenas o quinto, mas
tambm o primeiro e o quarto decretos.
A rigor, no havia razes, portanto, para que fossem excludos,
apenas com amparo em anlises preliminares, quaisquer dos seis decretos
que constam da denncia apresentada. O voto do Parecer aprovado pela
Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados no restringe
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Em face desse cotejamento, tambm no se mostrou pertinente

o requerimento da defesa para que fosse excludo o Decreto de 27/7/2015 no
valor de R$ 29,9 mihes. Como se v, este no um dos dois primeiros
decretos da tabela supra. na realidade o quarto decreto listado. Nas
alegaes finais, a defesa novamente requereu a excluso desse decreto.
Como no houve qualquer fundamentao, julgamos tratar-se de erro formal
da pea.
Pgina: 26/441 02/08/2016 11:57:47
A defesa se equivocou, portanto, ao trocar o segundo decreto da

tabela acima pelo quinto, de modo que a tabela apresentada pela defesa
merecia retificao nesse sentido.
27
SENADO FEDERAL
A consequncia prtica foi o ajuste de testemunhas e

documentos. A defesa apresentou o devido aditamento em 10 de junho.
de 1950
2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079,
A denunciada arguiu a atipicidade das condutas descritas no art.

11 da Lei n 1.079, de 1950, constante da denncia e da autorizao da
Cmara dos Deputados, em razo da no recepo do dispositivo pela
Constituio Federal de 1988. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal
tambm j rejeitaram essa preliminar quando da anlise do Parecer sobre a
admissibilidade da denncia.
preliminar.
Trs so os argumentos principais que, a nosso ver, afastam a
Primeiro. A Lei n 1.079, de 1950, contempla o conceito que

existia poca de sua edio, sob a Constituio de 1946, a qual somente
mencionava um nico instrumento legal (a lei de oramento) para regular
toda a relao financeira entre Poderes da Repblica. A vigente Constituio,
de 1988, por sua vez, estrutura todo um sistema de normas gerais
permanentes e de disposies alocativas peridicas como veculo dessa
interao entre Poderes no cumprimento das disposies legais de manejo
do dinheiro pblico.
Pgina: 27/441 02/08/2016 11:57:47
Apesar disso, a deciso desta Comisso, no dia 8 de junho, foi

considerar que deveriam compor o escopo ftico quatro decretos, de modo
que fossem excludos os dois primeiros da tabela, tendo em vista a
literalidade da redao de trecho do parecer da Cmara que serviu de amparo
para que a defesa solicitasse a reduo de seis para quatro decretos. A
quantidade de decretos, como j afirmado, no determinante para a
qualificao do crime de responsabilidade, mas importante para compor o
quadro de circunstncias dos fatos narrados.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
os indcios de crime de responsabilidade a quatro decretos (item 2.9 do

Parecer). Alm disso, no mbito do Mandado de Segurana no 34.130, o STF
consignou em ata que o objeto de deliberao pela Cmara dos Deputados
consistiria nos seis decretos constantes da denncia.
SF/16863.10785-97
28
SENADO FEDERAL
Seria interpretar a norma contra ela mesma e contra o interesse

pblico afirmar que o processo de impeachment protege de abusos apenas o
instrumento de aplicao concreta de todo esse sistema, o seu ponto final (a
lei oramentria anual) e desconsidera a arquitetura do ordenamento
constitucional das finanas pblicas que lhe governa. Ao redigir o inciso VI
do art. 85 da Carta Magna, no estava o constituinte, portanto, referindo-se
lei oramentria anual em sentido estrito, mas ao ordenamento vigente
relativo disposio dos dinheiros pblicos. A lei oramentria anual um
componente essencial desse ordenamento, o que lhe d concretude material,
e por isso certamente o mais visvel porm, ela um corolrio de todos
os demais componentes desse ordenamento, que lhe definem regras,
composio, matizes e consequncias.
Segundo. O oramento nada mais do que um instrumento
estratgico de emprego do dinheiro pblico. A programao oramentria
no est desvinculada da programao financeira. Nosso sistema
estruturado em duas camadas, em que a programao financeira
(bimestralmente) atualiza a programao oramentria anual (nos termos dos
arts. 5, I, 8 e 9 da LRF). Essa mesma lgica est implcita nos arts. 165 e
166 da CF. Portanto, no possvel desprender o plano financeiro do
Pgina: 28/441 02/08/2016 11:57:47
O texto constitucional segue ento estabelecendo no art. 165 os

trs instrumentos especficos para a definio da dimenso financeira da ao
estatal: as leis que estabelecem periodicamente o plano plurianual, as
diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Nada h nos termos da
Constituio que permita inferir a tese de que apenas o cumprimento da lei
oramentria anual estaria protegido pelos mecanismos de controle.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A ordem constitucional em vigor inicia por delegar a leis

complementares a regulao de um vasto conjunto de temas: (1) art. 163:
finanas pblicas; dvida pblica externa e interna; concesso de garantias
pelas entidades pblicas; emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
fiscalizao das instituies financeiras; fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta; operaes de cmbio realizadas por
rgos e entidades pblicas; e compatibilizao das funes das instituies
oficiais de crdito da Unio; (2) art.165, 9: exerccio financeiro, vigncia,
prazos, elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual; normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta; e condies para a instituio
e funcionamento de fundos.
SF/16863.10785-97
29
SENADO FEDERAL
Portanto, o novo inciso VII da Constituio Federal acolhe a Lei

de Responsabilidade Fiscal. a lei que dispe sobre os princpios
constitucionais e normas gerais das finanas pblicas, regulando o art. 163,
I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do texto constitucional. No vislumbramos
argumento racional que possa defender a excluso da LRF do alcance do
bem jurdico tutelado pelo inciso VII do atual art. 85 da Constituio.
Portanto, tanto o inciso VI quanto o inciso VII do art. 85 da
Constituio Federal, recepcionam o art. 11 da Lei n 1.079, de 1950.
2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas
presidenciais de 2015
A denunciada argi que o objeto da denncia diz respeito a
matria oramentria e financeira, que deve ser obrigatoriamente submetida
ao exame prvio do TCU e, posteriormente, do Congresso Nacional, no
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Na Constituio Federal de 1967, tal inciso alterou a redao do

inciso correspondente na Constituio de 1946. Antes lia-se o cumprimento
das decises judicirias (ento inciso VIII do art. 89), o qual reproduzido
na Lei no 1.079, de 1950. Em 1967, passou a ser o cumprimento das
decises judiciais e das leis (ento inciso VII do art. 84), momento em que
deixa de constar a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos como
bem jurdico autnomo. A Emenda Constitucional n 1, de 1969, trouxe a
redao que foi repetida em 1988: o cumprimento das leis e das decises
judicirias (ento inciso VII do art. 82). o que consta hoje do atual inciso
VII do art. 85. Ocorreu, portanto, uma conjugao de bens jurdicos a partir
de 1967. A expresso leis absorve perfeitamente o legal emprego dos
dinheiros pblicos, dispositivo que remete expressamente o emprego do
dinheiro pblico disciplina da lei.
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Terceiro. importante esclarecer que a discusso perde de vista

ainda a alterao feita no que hoje o inciso VII do art. 85 da Carta Magna.
Muito se fala do inciso VI do mesmo dispositivo, citado na denncia, mas
preciso trazer tambm ao debate o inciso seguinte, o VII, que elenca como
bem jurdico protegido nos crimes de responsabilidade o cumprimento das
leis e das decises judiciais.
SF/16863.10785-97
oramentrio no bem jurdico previsto no inciso VI do art. 85 lei

oramentria.
30
SENADO FEDERAL
2.1.5. Exceo de suspeio do Relator

Sobre a questo, a defesa no trouxe elementos novos. No dia 2
de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu a exceo de suspeio do
Relator levantada pela denunciada nos termos do art. 96 do CPP, e, aps
recurso ao Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3
contrrios e 1 absteno.
O Presidente do STF, atuando como instncia recursal para a
DEN no 1, de 2016, rejeitou o recurso da defesa, reafirmando, conforme
precedentes jurisprudenciais, a validade do art. 36 da Lei no 1.079, de 1950,
norma perfeita, acabada e autoaplicvel, que no necessita de qualquer
complementao para sua incidncia.
2.2. Mrito
Como j referido, o principal objetivo desta fase de juzo de
acusao ou de sumrio da culpa impedir que um inocente seja
encaminhado para um julgamento poltico irreformvel e de cuja deciso
final no se exige fundamentao. Por isso que o juiz deve analisar
cuidadosamente os argumentos da defesa, cotej-los com as provas colhidas,
com vistas a verificar a existncia de alguma hiptese de absolvio sumria.
Pgina: 30/441 02/08/2016 11:57:47
O precedente de Getlio Vargas no aplicvel ao presente

caso. A denncia, naquela ocasio, imputava que a prpria prestao de
contas seria irregular e hiptese de crime de responsabilidade, o que levou a
Cmara dos Deputados a considerar a acusao extempornea, vez que
ainda no julgadas as contas dos exerccios ento considerados (1951 e
1952). No caso atual, a denncia no impugna a prestao de contas de 2015,
mas operaes especficas, que tambm foram objeto de apurao do
Tribunal de Contas. Trata-se de situao distinta.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Sobre essa questo tambm j se pronunciou esta Comisso no

dia 8 de junho, rejeitando a preliminar e corroborando a pacfica
jurisprudncia ptria que reconhece a independncia das instncias
administrativa, cvel e penal. No houve recurso por parte da defesa.
SF/16863.10785-97
tendo havido, at o momento, emisso de parecer do TCU sobre as contas

presidenciais de 2015. Como precedente, indica episdio relativo a processo
de impeachment contra Getlio Vargas.
31
SENADO FEDERAL
Em relao aos crditos suplementares, a acusao alega que os

decretos de abertura teriam sido editados de modo incompatvel com a meta
fiscal em vigor poca. Por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da
lei oramentria de 2015 (Lei no 13.115, de 2015). In verbis:
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,
[...] desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]
[grifamos]
Quanto aos valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil, em

razo de equalizaes de taxas de juros, os denunciantes alegam que as
postergaes de repasses, conhecidas como pedaladas fiscais, teriam
caracterizado operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), o qual estatui que:
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na
qualidade de beneficirio do emprstimo. [grifamos]
Comum a ambos os fatos, portanto, a discusso sobre supostas

transgresses a condicionantes fiscais impostas pela LRF, o Cdigo de
Conduta Fiscal do nosso Pas. A autorizao para abertura de crditos
suplementares, nos termos do texto da Lei Oramentria Anual (LOA) de
2015, deveria respeitar a meta de resultado primrio em vigor, fixada em lei
de diretrizes oramentrias por exigncia expressa da LRF. A vedao
quanto obteno de crdito por ente controlador de banco pblico, por seu
turno, previso expressa do prprio Estatuto da Responsabilidade Fiscal.
Pgina: 31/441 02/08/2016 11:57:47
Antes de adentrarmos pontualmente na anlise dos argumentos

trazidos pela denunciada em sua defesa, oportuno contextualizar os fatos
narrados. o contexto que revela a importncia e relevncia do que est
sendo objeto de julgamento pelo Senado Federal, pois situa os fatos nas suas
devidas dimenses econmica e poltica.
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2.2.1. Contextualizao
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Em face disso, a anlise do mrito feita a seguir, aps contextualizar os fatos

narrados na DEN no 1, de 2016, se desenvolver a partir dos argumentos
trazidos pela defesa.
32
SENADO FEDERAL
A realidade que o Pas passou a dar maior ateno a esse tema

porque se viu diretamente afetado por uma severa crise econmica,
acompanhada de agudo desequilbrio das contas pblicas. Esse
desequilbrio, conforme passamos a demonstrar, se torna mais visvel a
partir de 2014. Deste ponto em diante, nota-se uma clara ruptura com o
padro observado em anos anteriores, na medida em que o Governo Federal
deixa de gerar supervits primrios e sua dvida passa a crescer como
proporo do Produto Interno Bruto (PIB), tal como demonstrado no grfico
a seguir.
Pgina: 32/441 02/08/2016 11:57:47
Sob essa perspectiva, o Parecer emitido em sede de juzo de

admissibilidade j havia tecido diversas consideraes sobre o arcabouo
lgico da LRF, com nfase na sua importncia histrica no que tange ao
equilbrio das contas pblicas. Trata-se de uma relevncia histrica que, por
certo, no se restringe ao presente processo. A sociedade brasileira, na
realidade, tem estado cada vez mais alerta situao das nossas finanas
pblicas. Sobretudo nos anos mais recentes, fatos de natureza fiscal e
oramentria passaram a ser noticiados e debatidos em larga escala no Pas.
Lamentavelmente, contudo, no por um bom motivo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Disso resulta, conforme assinalado no Parecer de

Admissibilidade, que a anlise detida dos fatos objetos da denncia no se
confunde, em absoluto, com a discusso de meros tecnicismos. Estamos
diante de denncia centrada em indcios de irregularidades que, por sua
natureza e gravidade, tm o potencial de desestabilizar o prprio regime de
responsabilidade fiscal do Pas.
SF/16863.10785-97
Em se tratando de LRF, no se deve perder de vista que o bem

jurdico a ser tutelado por essa norma o equilbrio das contas pblicas, a
sade financeira do Estado.
33
SENADO FEDERAL

Resultados Fiscais do Governo Federal em % do PIB (2002-2015)
64,9
59,4
10
5
2,2
2,3
54,8
2,7
56,1
2,6
54,5
2,1
55,9
2,2
55,0
2,3
62,3
58,2
50,6
1,3
2,0
50,0
2,1
52,0
1,8
49,3
1,4
-5
-3,3
-4,4
-6,6
-6,0
-4,9
-4,0
-3,5
-4,6
-3,7
-4,6
-3,7
70
60
54,0
50
40
-0,4
-2,0
30
SF/16863.10785-97
15
20
-4,1
-10
-4,8
10
-7,3
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dvida Bruta
Fonte: Ba nco Centra l do Bra s i l . El a bora o prpri a .

Governo Federa l : s em i ncl us o do Ba nco Centra l do Bra s i l e empres a s es tatai s federa i s
A linha do grfico revela como se deu a evoluo da dvida bruta

do Governo Federal de 2002 a 20151. Pode-se observar que, em percentual
do PIB, essa dvida vinha sendo paulatinamente reduzida desde o incio da
srie apresentada at que, a partir de 2014, passa a crescer de modo
preocupante. Ao final de 2015, a dvida bruta do Governo Federal atinge
62,3% do PIB, o que corresponde a R$ 3,7 trilhes.
A maior razo para o aumento da dvida pblica a existncia
de dficits fiscais, pois quando o governo gasta mais do que arrecada, precisa
ser financiado, dando origem, assim, a novas dvidas. Em 2015, o dficit (ou
necessidade de financiamento) do Governo Federal foi de R$ 544,2 bilhes,
o que equivale a 9,3% do PIB.
O principal componente do dficit de 2015, conforme ilustrado
pela decomposio das barras do grfico, foram as despesas com juros. As
despesas com esses encargos, no perodo, alcanaram 7,3% do PIB, o que
corresponde a R$ 428,2 bilhes.
A srie da Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), pela metodologia vigente a partir de 2008,
disponibilizada pelo Banco Central com valores a partir de 2006. Para se chegar aos valores de 2002 a 2005,
faz-se necessrio subtrair dos valores da DBGG pela metodologia vigente at 2007 a dvida mobiliria na
carteira do Banco Central e somar as operaes compromissadas e a dvida mobiliria do Banco Central
que permanecia no mercado.
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Juros Nominais
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Resultado Primrio
34
SENADO FEDERAL
Diante de despesas com juros de tal magnitude, devemos

observar um ponto bastante importante, qual seja, o de que os supervits
primrios podem ser interpretados2 como um esforo fiscal que o governo
faz para pagar suas despesas com juros. Quando esse esforo no feito, os
juros acabam sendo honrados mediante novos endividamentos. E foi
justamente o que ocorreu em 2015, quando, ao contrrio dos demais anos, e
semelhana de 2014, no houve gerao de supervit primrio. O que
houve, na realidade, foi dficit primrio de 2,0% do PIB. Isso significa que
o Governo Federal teve que se endividar em 2015 tanto para pagar juros
como para pagar suas demais despesas.
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Ciclo vicioso de longo prazo, pois a reverso de trajetria

ascendente e em curtssimo prazo da dvida bruta reivindica mais tempo e
sacrifcios da populao para uma sinalizao sustentvel da estabilizao da
relao dvida/PIB.
Nesse cenrio, e tendo em vista que a dvida da Unio representa
a parcela mais significativa do endividamento pblico nacional (cerca de
95%), as expectativas de mercado, coletadas e divulgadas pela Secretaria de
Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, preveem que a dvida bruta
do governo geral se eleve de 66,5% do PIB em 2015 para 73,5% do PIB em
2016 e 78,5% do PIB em 2017.3
Tambm podem ser interpretados como medida de controle da trajetria de endividamento.

Previses constantes do Relatrio Prisma Fiscal de julho de 2016 (ms de referncia junho). A Dvida
Bruta do Governo Geral (DBGG) abrange o total das dvidas de responsabilidade dos governos federal,
estaduais e municipais junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro, ao Banco Central e ao resto do
mundo. Ao final de 2015, a dvida bruta do setor pblico, no Brasil, foi de 66,5% do PIB. A dvida bruta
2
3
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Quanto maior o dficit, maior tende a ser a variao da dvida.

Dada uma taxa de juros, quanto maior a dvida, maior o custo de seu
carregamento, ou seja, maiores as despesas com juros. E quanto maiores as
despesas com juros, maior tende a ser o dficit, principalmente na ausncia
de supervits primrios. Forma-se assim um ciclo vicioso capaz de
comprometer o equilbrio das contas pblicas e controle da trajetria da
dvida.
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Em 2015, reitere-se, o Governo Federal encerrou o exerccio

com dficit fiscal de R$ 544,2 bilhes (9,3% do PIB) e dvida bruta de R$ 3,7
trilhes (62,3% do PIB).
35
SENADO FEDERAL
Em 2015, o decrscimo real do PIB brasileiro foi de 3,8%. No

binio 2015-2016, ao que tudo indica, a queda acumulada ser da ordem de
7,0% no perodo, o que corresponde a uma reduo de 3,6% ao ano, em
mdia.
Um panorama assim to negativo no tem paralelo em nossa
histria. O nico momento em que o PIB brasileiro apresentou queda
consecutiva por dois anos seguidos, desde o incio do sculo XX, foi no
binio 1930-1931, logo aps o disparo da crise econmica mundial
deflagrada pelo colapso (crash) da Bolsa de Nova Iorque em 1929. Mas
mesmo nessa a poca, a nossa renda interna bruta no havia cado tanto. A
reduo mdia do PIB, no binio 1930-1931, foi de 2,7% ao ano.
O momento atual representa, portanto, o episdio mais crtico
do nosso histrico de desempenho econmico, j to marcado pela
incapacidade de nos reconciliarmos com o vigoroso ritmo de crescimento
que experimentamos no passado no muito distante.
Importante recuperar que, por um largo perodo de 38 anos, que
vai de 1943 a 1980, o Brasil demonstrava ter vocao para o crescimento.
No houve, nessa poca, um s ano de PIB negativo e apresentamos
do Governo Federal, por seu turno, de 62,3% do PIB. A imensa maioria da dvida pblica, portanto, de
responsabilidade da Unio.
Pgina: 35/441 02/08/2016 11:57:47
Este fato incontroverso: no bastasse a profunda crise poltica

que assola o Pas, o Brasil vive hoje a maior crise econmica da sua histria
mais recente. Em termos de crescimento do PIB, nunca tivemos um
desempenho to ruim. Passemos aos nmeros.
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Ao mesmo tempo, a economia segue mal, sob profunda

recesso, inflao elevada, e aumento do desemprego. Por essa razo,
importante complementar a contextualizao de ordem fiscal, apresentada
em sede de juzo de admissibilidade, tecendo, desta vez, algumas breves
consideraes sobre a nossa crtica realidade econmica. At mesmo para
efeito de registro histrico, no h como deixarmos de discorrer sobre esse
assunto em processo de tamanha visibilidade. Essa anlise exige
aprofundamento, ademais, tendo em vista que, conforme registrou a
denunciada em sua defesa escrita, o Parecer de Admissibilidade teria
mencionado a piora do quadro macroeconomico apenas de forma lateral
(p. 268).
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36
SENADO FEDERAL
Os nmeros eram to exorbitantes que, no perodo psestabilizao monetria, ou seja, de 1995 em diante, tem-se a impresso de
que a inflao passaria a ter sido praticamente inexistente luz da situao
hiperinflacionria do passado. Por essa razo, destacamos a inflao mais
recente em grfico sobreposto ao adiante apresentado:
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Depois disso, diante do segundo choque do petrleo, de 1979,

seguido da substantiva elevao das taxas de juros dos Estados Unidos da
Amrica, ocorrida em 1981, o Brasil, j vulnervel em razo do aumento da
sua dvida externa, ingressa na chamada dcada perdida. Entre 1981 e
1990, nossa taxa real de crescimento foi de apenas 1,6% ao ano, em mdia.
No bastasse isso, a inflao crnica passou a ser um problema central da
nossa economia, razo pela qual esse perodo tambm foi marcado pela
chamada estagflao. A economia estava estacionada e a inflao era
muito elevada.
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crescimento real mdio de 7,3% ao ano. Trata-se de um ritmo elevadssimo

de aumento do PIB, raramente observado em horizontes temporais to
dilatados. Dentro desse perodo ainda se verificou o chamado milagre
economico, ocorrido entre 1968 a 1973, quando nosso PIB se elevou taxa
real mdia de 11,1% ao ano. O encerramento do referido milagre se d ao
mesmo tempo em que ocorre o choque do petroleo de 1973. Desse ponto
em diante, a economia brasileira passa a desacelerar seu ritmo de
crescimento, embora tenha continuado a crescer a taxas ainda bastante
elevadas, semelhantes era pr-milagre, na mdia de 7,0% ano entre 1974 a
1980. Esse foi o final do nosso ciclo de crescimento acelerado.
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37
SENADO FEDERAL
Relembrar nossa mazela inflacionria de suma pertinncia

porque o bem jurdico tutelado nesse processo o equilbrio das contas
pblicas buscado varivel-chave para o controle da inflao. Conforme
ressaltado no Parecer de Admissibilidade:
H, afinal, uma verdade que no adormece: o equilbrio
das contas pblicas, uma vez comprometido, pode trazer como
consequncia o descontrole inflacionrio, j que dficits fiscais
persistentes tendem a ser financiados por expanso monetria. O
preo da estabilidade, em resumo, a eterna vigilncia.
Foi o que fez a LRF. Esse diploma nos colocou em permanente
estado de diligncia fiscal. [grifamos]
Passada a dcada perdida, e equacionado o problema

inflacionrio crnico, experimentamos apenas alguns poucos perodos de
aumento mais expressivo do PIB. Conseguimos crescer mdia de 4,0% ao
ano de 1993 a 1997 e de 4,8% ao ano de 2004 a 2008. Em ambos
quinqunios, contudo, a economia brasileira no esteve imune a crises
externas, e nas duas situaes o vnculo desses episdios com o bem jurdico
tutelado pela LRF se mostra bastante claro, conforme se ver mais adiante.
Apesar do relativo xito verificado em dois quinqunios mais
recentes, no fomos capazes de resgatar nossa vocao para a pujana
econmica. No lugar de um ritmo substantivo e sustentvel de crescimento,
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Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria.
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SENADO FEDERAL
passamos a viver entre altas e baixas, em meio ao que se convencionou

chamar de voos da galinha. No presente, tal como visto, a situao ainda
mais crtica. Depois do nosso ltimo ciclo de crescimento, interrompido pela
crise econmica internacional eclodida ao final de 2008, passamos da mera
estagnao para a recesso mais profunda de nossa histria. Mais que isso,
passamos a vivenciar algo como a receflao, ou seja, recesso combinada
com inflao.
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De posse desse registro histrico, passamos a discorrer sobre a

relevante relao entre os dois ltimos ciclos de crescimento e o bem jurdico
tutelado em jogo neste processo de impeachment.
No primeiro caso, o encerramento do ciclo que vai de 1993 a
1997 se deu diante da crise asitica, de 1997, e da crise russa, de 1998.
poca, havamos recm conquistado a to almejada estabilidade monetria,
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Esse o panorama econmico em que vivemos, e os dados

econmicos comentados, relativos a perodos histricos de crescimento do
nosso PIB, so resumidos no grfico adiante. lamentvel nos encontrarmos
em meio a um quadro como este, que no guarda precedentes em nossa
histria. Mas esta a nossa realidade atual:
Pgina: 38/441 02/08/2016 11:57:47
No que a nossa taxa inflacionria se assemelhe do passado,

tal como verificado na dcada de oitenta e parte dos anos noventa. que
nossa inflao tem sido elevada o suficiente a ponto de se tornar um
problema para a sociedade, que percebe no seu cotidiano os efeitos prticos
da paulatina eroso do poder de compra da moeda nacional.
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SENADO FEDERAL
No bojo da migrao para a ncora fiscal, outro pano de fundo

de concepo da LRF, de suma relevncia para este processo, diz respeito
prtica de financiamento de dficits fiscais dos estados da Federao pelos
bancos por eles controlados. Em meados dos anos 1990, todos os Estados da
Federao, com exceo de Mato Grosso do Sul e Tocantins, possuam
instituies financeiras sob seu controle. Emprstimos eram concedidos a
governos e empresas estatais sem adequada considerao do risco envolvido
e dvidas em atraso no eram cobradas. Esse quadro passou a representar um
risco para a estabilidade do sistema financeiro, o que levou a Unio a instituir
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria PROES, a fim de fazer cessar os crnicos desajustes provocados
por essas fontes insustentveis de financiamento.
Essa a razo histrica pela qual a LRF declarou em seu art. 36
que proibida a operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do
emprstimo.
Uma relativa paridade entre Real e Dlar (no exatamente um cmbio fixo), somada abertura comercial,
contribua par a conteno da alta de preos locais.
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Que a inflao no Brasil foi um problema severamente crnico

fato incontestvel. Esse trauma, certamente, ainda reside na
memria brasileira. Nem sempre lembrado, entretanto, o fato de
que a superao mais perene e sustentvel da inflao se deu a
partir do momento em que nossa estratgia de estabilizao
monetria migrou da ncora cambial para a ncora fiscal. A
partir de 1999, quando o cmbio passa a flutuar, e, como
consequncia do Programa de Estabilidade Fiscal, d-se incio
gerao de sucessivos supervits no mbito do governo federal. Tal
Programa, importante recordar, foi apresentado pelo governo federal
em 1998, propondo um conjunto de medidas voltadas ao equilbrio
das contas pblicas, entre elas a poltica de gerao de supervits
primrios. [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
e nossa estratgia de combate inflao ainda dependia da chamada ncora

cambial4. Dficits comerciais crescentes, contudo, somados iminncia de
um ataque especulativo da nossa moeda, precipitaram uma mudana de
estratgia de estabilizao monetria. No lugar de ncora cambial,
passamos a nos apoiar na ncora fiscal. Em relao a essa transio,
recupero o que j havamos afirmado no Parecer de Admissibilidade:
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SENADO FEDERAL
Passada a crise de 1997/1998, e completada a transio da

ncora cambial para a fiscal, seguida da instituio de um novo regime
jurdico consubstanciado com a edio da LRF, em vigor desde 5 de maio de
2000, o Pas reconfigura seu ambiente macroeconmico, tornando-se menos
vulnervel a crises cambiais e mais propcio retomada do crescimento. A
aprovao do cdigo de conduta fiscal, nesse passo, irradiou a
responsabilidade fiscal pelo arcabouo nacional das finanas pblicas.
A conquista de fundamentos macroeconmicos slidos,
portanto, foi uma construo histrica, que perpassou diferentes governos.
Recuperemos, nesse sentido, o discurso intitulado As bases para retomada
do crescimento sustentvel e socialmente mais justo, proferido pelo exMinistro da Fazenda Antonio Palocci, em 2003, no evento Brazil Summit,
promovido pela Brazilian-American Chamber of Commerce, em Nova
Iorque. Procedo leitura dos seguintes trechos5:
Este um momento de grandes desafios para a Economia
Brasileira. Nosso pas apresenta um crescimento medocre h mais
de duas dcadas. H mais de duas dcadas convivemos com surtos
curtos de expanso econmica seguidos de presses inflacionarias
ou crises externas. [...]
Retomar uma trajetria de crescimento estvel e sustentvel,
reduzindo a volatilidade observada da nossa economia, um dos
principais desafios do novo governo [...]. Construir alicerces estveis
para a obteno desses objetivos nosso compromisso na gesto do
Ministrio da Fazenda.
5
ntegra em: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2003/as-bases-pararetomada-do-crescimento-sustentavel-e-socialmente-mais-justo.
Pgina: 40/441 02/08/2016 11:57:47
Complementarmente, com a aprovao da Lei de

Responsabilidade Fiscal, em 2000, reformula-se o arcabouo
jurdico nacional de tal sorte que a busca pelo equilbrio das contas
pblicas passa a ser regido por um verdadeiro cdigo de conduta
fiscal, aplicvel a todos os entes da Federao. [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Foi justamente nesse contexto mais amplo que a Lei de

Responsabilidade Fiscal foi concebida. Afinal, para que a ncora fiscal fosse
sustentvel, uma poltica fiscal de governo no seria suficiente. Seria
necessrio, tambm, instituir uma nova e robusta sistemtica de governana
fiscal, consubstanciada em lei. Quanto a esse aspecto, considero relevante
recuperarmos outro registro feito em nosso Parecer de Admissibilidade:
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SENADO FEDERAL
Os resultados desse novo ambiente pareciam promissores. Um

ano depois desse discurso, o Brasil apresentaria um novo e ltimo ciclo
de crescimento econmico expressivo. De 2004 a 2008, com efeito, o
crescimento mdio do PIB foi de 4,8% ao ano. O encerramento desse ciclo
se d, tal como j mencionado, ao mesmo tempo em que eclode a crise
econmica internacional ao final de 2008, considerada por muitos analistas
como a mais grave desde a grande depresso causada pelo colapso de 1929.
Tratou-se, novamente, de uma profunda crise financeira, iniciada nos
Estados Unidos da Amrica, que se espalhou para grande parte do mundo.
No Brasil, os reflexos dessa crise foram bastante evidentes.
Enquanto o PIB de 2008 havia crescido 5,2%, em 2009 houve queda de
0,3%. Nesse contexto, o governo passa a adotar uma srie de medidas
anticclicas com o intuito de mitigar os efeitos negativos da crise.
justamente nesse ponto que se encontra o pano de fundo subjacente aos fatos
narrados pela denncia. Onde se encerra nosso ltimo ciclo de crescimento,
se inicia um delicado captulo de nossa histrica econmica, que mais tarde
culminaria nas controvrsias que deram origem a este processo de
impeachment.
Trata-se de um captulo delicado de nossa histria porque, no
af da retomada do crescimento, colocou-se em xeque os fundamentos de
solidez fiscal a que se referia o Ministro da Fazenda no supracitado discurso
proferido em 2003. Um desses alicerces, nos termos do referido discurso,
seria o ajuste definitivo das contas pblicas intertemporais.
Pgina: 41/441 02/08/2016 11:57:47
Esse discurso complementa o retrato geral do novo panorama

fiscal do Brasil no incio do sculo XX. Passamos a contar com a tutela da
LRF, gervamos supervits primrios recorrentes, tal como confirmado pelo
grfico incialmente apresentado, e a busca pelo equilbrio duradouro das
contas pblicas se fazia presente como tnica dos pronunciamentos oficiais
do governo.
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Alguns dos alicerces so por todos conhecidos, como o

ajuste definitivo das contas pblicas intertemporais. [...]
Para isso, so necessrias medidas que produzam supervits
primrios, neste e nos prximos exerccios, suficientes para reduzir
a relao dvida/PIB e, portanto, os gastos futuros com o servio da
dvida. [grifamos]
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SENADO FEDERAL
Para o ano safra 2015/2016, as taxas de juros do Pronaf

tiveram um pequeno aumento, ficando entre 0,5% e 5,5% para
agricultores e entre 4,5% e 5,5% para cooperativas, mantendo-se
todas ainda como taxas de juros reais negativas. [grifamos]
Para viabilizar essas taxas subsidiadas, no mbito do PSI, a

Unio se obrigou a repassar ao BNDES, periodicamente, valores devidos a
ttulo de subveno econmica na modalidade de equalizao de taxa de
juros, autorizada pela Lei n 12.096, de 2009. Ao postergar esses
pagamentos, contudo, terminou por dar origem, assim como no caso do
Plano Safra, ao episodio das pedaladas fiscais.
Importante ressaltar que medidas econmicas contracclicas
so, em tese, plenamente legtimas. Resta saber, apenas, se so
implementadas em conformidade com o ordenamento jurdico e sem
prejuzo do equilbrio intertemporal das contas pblicas. Esse o ponto. Um
Estado fiscalmente responsvel, afinal, deve viver dentro dos seus meios,
no os extrapolando.
Pgina: 42/441 02/08/2016 11:57:47
A lgica desse programa, conforme ressaltado no Parecer de

Admissibilidade, consistia na oferta de crdito ao mercado em condies
favorveis ao tomador, especialmente mediante taxas de juros atrativas,
subsidiadas pela Unio. Em alguns momentos, essas taxas de juros, em
termos reais, eram negativas, isto , se situavam abaixo da inflao. O
mesmo ocorreu, diga-se de passagem, no mbito do Plano Safra e do Minha
Casa, Minha Vida. Oportuno destacar, nesse sentido, o seguinte trecho da
mensagem presidencial remetida ao Congresso Nacional por ocasio da
abertura da sesso legislativa de 2016:
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No legtimo intuito de estabilizar a economia, o Governo

Federal lana uma srie de medidas anticclicas a partir de 2009, entre as
quais se incluem os crditos subsidiados via bancos pblicos. lanado em
2009, por exemplo, o Programa de Sustentao do Investimento (PSI),
operacionalizado, em maior medida, pelo BNDES. O objetivo precpuo do
programa foi o de estimular a produo, aquisio e exportao de bens de
capital e desse modo mitigar as quedas dos investimentos privados.
SF/16863.10785-97
A partir de 2009, d-se incio, justamente, a um processo de

desajuste, com o recurso sistemtico a manobras de contabilidade criativa.
Em linhas gerais, vejamos como isso ocorreu.
43
SENADO FEDERAL
No bojo desse processo, a discusso passa a ganhar novos

contornos, de maior gravidade, quando o TCU, em 2015, considerou que a
Unio incorreu em operao ilegal de crdito ao se socorrer de bancos
pblicos para financiar polticas pblicas de sua responsabilidade. Segundo
a Corte de Contas, ao postergar o pagamento de valores devidos a esses
bancos, a Unio se colocou em situao devedora em relao a instituies
financeiras por ela controladas. Tal situao, no entendimento firmado pelo
TCU, caracteriza operao de crdito vedada pelo art. 36 da LRF, dispositivo
que j destacamos acima.
Alm do BNDES, as instituies financeiras controladas que,
segundo apurado pelo TCU, teriam suportado despesas da Unio, desse
modo financiando-a, foram o BB e a CEF. Em acrscimo, o TCU tambm
considerou irregulares as operaes de crdito entre Unio e FGTS. Esse
caso em particular, contudo, no envolve violao do art. 36 da LRF, j que
o FGTS no instituio financeira.
Comum a todos esses casos, na realidade, o fato de que, ao
postergar o pagamento de despesas de sua responsabilidade, valendo-se de
recursos de instituies financeiras controlas e do FGTS, a Unio deixou de
Pgina: 43/441 02/08/2016 11:57:47
Quanto conformidade dessas polticas com o ordenamento

jurdico, os sinais mais visveis de afronta legislao passam ao
conhecimento da sociedade a partir do momento em que, em 2013,
amplificam-se as crticas ao que se convencionou chamar de contabilidade
criativa: um conjunto de prticas que permitiu ao governo apresentar
desempenhos fiscais mais favorveis que a realidade e aumentar despesas
sem que se afetassem negativamente as estatsticas relativas a resultado
primrio e dvida lquida. Entre outras tcnicas empregadas, podemos citar:
(i) o pagamento de dividendos antecipados e excessivos por parte de
empresas estatais; e (ii) a crescente postergao do pagamento de despesas
pblicas, no apenas mediante abuso do legtimo instituto dos restos a
pagar, como tambm por intermdio do vertiginoso financiamento de
despesas por bancos controlados pelo ente pblico, mais precisamente a
Unio.
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Desse modo a recorrncia a dficits deve ser utilizada como

alternativa temporria e de efeitos positivos programados. No pode ser
utilizada como laboratrio para confirmao de teses de determinado grupo
de ascendncia poltica temporria.
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SENADO FEDERAL
Oportuno recuperar, nesse sentido, o grfico apresentado no

Parecer de Admissibilidade, elaborado com base na srie histrica publicada
pelo BACEN, em atendimento ao Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio. Esse
grfico informa a evoluo do passivo da Unio junto ao BB, ao BNDES,
CEF e ao FGTS, desde o advento da LRF.
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao prpria.
Trata-se, em sntese, de saldos da dvida pblica que no

vinham sendo contabilizados pelas estatsticas fiscais oficiais. Esses
passivos, que se situavam em valores prximos a R$ 1,0 bilho desde a LRF,
passam a aumentar exponencialmente a partir de 2008, tendo alcanado
o montante total de R$ 52,2 bilhes ao final de 2014.
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Conforme incialmente estimado pelo TCU, as operaes de

crdito contestadas teriam permitido que, em 2014, a dvida pblica federal
fosse subdimensionada em R$ 40,2 bilhes e o resultado primrio
superestimado em R$ 7,1 bilhes.
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contabilizar o correspondente aumento da sua dvida pblica oriunda de

valores devidos e no pagos, bem como a respectiva despesa primria
associada a esse aumento da dvida. Tal prtica teria permitido, de acordo
com o TCU, que se evidenciassem, artificialmente, resultados fiscais mais
favorveis para Unio.
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45
SENADO FEDERAL
Conforme exposto h pouco, medidas econmicas

contracclicas, em que pese plenamente legtimas, devem ser implementadas
no apenas em conformidade com o ordenamento jurdico, mas tambm sem
prejuzo do equilbrio intertemporal das contas pblicas. Quanto a esse
ltimo aspecto, mostra-se importante trazer novamente baila o exemplo do
PSI, em sua maior parte operacionalizado pelo BNDES. Trata-se de
circunstncia importante para a compreenso do objeto principal deste
processo.
O PSI, como visto, constitui poltica pblica lanada em 2009
como medida anticclica destinada a mitigar o impacto domstico decorrente
da crise econmica internacional. Nascido com a edio da Medida
Provisria n 465, de 29/06/2009, o PSI tinha vigncia inicialmente prevista
para at 31/12/2009 apenas, com volume autorizado de financiamentos
passveis de equalizao no valor de at R$ 43,0 bilhes. No entanto, aps
sucessivas prorrogaes, o programa teve sua vigncia estendida para at
31/12/2015, e o volume autorizado de financiamentos foi ampliado para at
R$ 452,0 bilhes. O Programa esteve em vigor, portanto, por cerca de seis
anos e meio. O custo desse tipo de interveno pblica relevante para
compreendermos o objeto principal.
De acordo com o BNDES6, o PSI apresentou, at dezembro de
2015, uma carteira de cerca de 1 milho de operaes, com desembolsos de
R$ 357,0 bilhes. Esse imenso volume de emprstimos a juros baixos, em
benefcio do setor produtivo, certamente teve um custo para a sociedade. A
evidenciao desse custo, alm de contribuir para a contextualizao das
polticas de crditos subsidiados via bancos, tambm representa um
Dados constantes do Relatrio Gerencial Trimestral dos Recursos do Tesouro Nacional, referente ao 4
trimestre de 2015, divulgado pelo BNDES.
Pgina: 45/441 02/08/2016 11:57:47
O exame mais detido acerca da legalidade dessas operaes,

mais precisamente no tocante relao entre Unio e BB no mbito do Plano
Safra objeto do presente processo , ser realizado em tpico especfico
deste Relatrio.
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Em 2015 esse passivo continuou a crescer e atingiu R$ 58,7

bilhes em novembro. Depois disso, quando no mais cabiam recursos
contra a deciso do TCU pela ilegalidade das operaes, a Unio procedeu,
em dezembro, ao equacionamento dos valores em atraso, outrora
postergados.
SF/16863.10785-97
46
SENADO FEDERAL
De acordo com o Ministrio da Fazenda, o custo desses

subsdios explcitos, isto , das equalizaes devidas pela Unio ao BNDES
alcanou o montante de R$ 36,3 bilhes no perodo de 2009 a 2015.
Importante registrar que o Poder Executivo passou a divulgar esses custos, a
cada bimestre, por iniciativa tomada no mbito deste Senado Federal.
Quando da tramitao, nesta Casa, da Medida Provisria n 663/2014, que
estendeu a vigncia do PSI para at 31/12/2015, ao mesmo tempo em que
ampliou a autorizao para financiamentos para at R$ 452,0 bilhes, foi
includa emenda, de autoria do Senador Jos Serra, que acresceu o 17 ao
art. 1 da Lei n 12.096, de 2009, impondo ao Ministrio da Fazenda a
obrigatoriedade de divulgao bimestral desses custos.
Pgina: 46/441 02/08/2016 11:57:47
Vale destacar, como parntese, que o campo de incidncia das

pedaladas fiscais verificadas no mbito do PSI se refere justamente a esses
subsdios explcitos, relativos equalizao de taxas de juros. Por
simplificao, suponhamos que o BNDES conceda financiamentos taxa de
3% a.a. e capte recursos a 7% a.a. Neste caso, o diferencial de taxas de juros
resultar em uma operao deficitria para o Banco, de spread negativo. Ao
final, no entanto, a Unio deve neutralizar esse dficit mediante equalizao
de taxas de juros, com a transferncia de recursos para o BNDES.
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Vejamos, por partes, como formado esse custo. A equalizao

de taxas de juros, no mbito do PSI, consiste no pagamento, por parte do
Tesouro Nacional, da diferena entre a receita do BNDES e o seu custo de
captao. A receita do Banco advm do encargo cobrado dos muturios
finais beneficirios do PSI, acrescido da remunerao do Banco pela
operacionalizao do Programa. O custo de captao do BNDES, por seu
turno, corresponde, em regra, aos encargos da Taxa de Juros de Longo Prazo
(TJLP), taxa esta fixada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). Em
sntese, o BNDES capta recursos taxa TJLP e concede financiamentos e
taxas inferiores a seu custo de captao. Quem cobre a diferena o Tesouro
Nacional, mediante dotaes oramentrias consignadas na Lei
Oramentria Anual (LOA). Por serem explicitados na LOA, esses subsdios
financeiros, relativos a equalizaes de taxas de juros, tambm so chamados
de subsdios explcitos, e constituem item de despesa primria, a ser paga
anualmente pela Unio.
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imperativo de transparncia de um Estado que se queira fiscalmente

responsvel.
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SENADO FEDERAL
A lgica desse custo simples. Os recursos ofertados pelo

BNDES aos beneficirios do PSI, em verdade foram disponibilizados ao
Banco pela Unio, mediante emisso de ttulos da dvida pblica 7. Ocorre
que, ao emitir ttulos, a Unio capta recursos taxa de juros de mercado,
grosso modo Selic8. E quando empresta ao BNDES, a Unio cobra do Banco
taxas inferiores, geralmente TJLP. Supondo, por simplificao, que a Unio
capte recursos taxa de 14% a.a. e empreste ao BNDES a 7% a.a., o
diferencial entre essas taxas de juros representar um custo para a Unio.
De acordo com o Ministrio da Fazenda, de 2009 a 2015 esse
custo foi de R$ 86,8 bilhes. J os custos que se estendero at 2060, trazidos
a valor presente de 2016, correspondem a R$ 175 bilhes. O custo total dos
subsdios implcitos, ento, de R$ 261,8 bilhes.
No globo, portanto, somados os subsdios implcitos e
explcitos, o custo resultante das operaes entre Unio e BNDES, no
contexto do PSI, perfaz o extraordinrio montante de R$ 323,2 bilhes.
Desse total, R$ 123,1 bilhes so custos j contabilizados, relativos ao
Na maior parte das vezes os emprstimos foram operacionalizados mediante emisso de ttulos pblicos
da Dvida Pblica Mobiliria Interna (DPMFi) em favor do BNDES.
8
a taxa de juros equivalente taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic)
para ttulos federais.
7
Pgina: 47/441 02/08/2016 11:57:47
Alm dos subsdios explcitos, h tambm os subsdios

implcitos, assim denominados pelo fato de no constarem de modo
discriminado no oramento pblico. De modo mais preciso, vale esclarecer
que o valor desses subsdios integra o oramento da Unio, mas no de modo
destacado. Essas despesas, na realidade, se somam, de modo indiscriminado,
s despesas com juros em geral.
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Como as operaes realizadas no mbito do PSI se encerraro

somente em 2060, de 2016 at esta data final ainda haver o custo futuro,
trazido a valor presente, de R$ 25,1 bilhes a ttulo de equalizao de taxas
de juros. No total, ento, o custo dos subsdios explcitos, devidos pela
Unio ao BNDES em razo das equalizaes apuradas por fora do PSI,
totalizam R$ 61,4 bilhes. Ocorre que esta apenas uma e a menor parte
do custo total das operaes realizadas entre Unio e BNDES, no contexto
do PSI.
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48
SENADO FEDERAL
Esse retrato mais geral de suma importncia para colocarmos

na devida perspectiva o episodio das chamadas pedaladas fiscais. No
estamos diante de fatos que se encerram em meros tecnicismos ou conceitos
jurdicos. Muito ao contrrio, estamos a julgar fatos que se inserem em
contexto poltico-econmico de elevadssima relevncia e gravidade no
tocante preservao do equilbrio das contas pblicas.
Quando nos vemos diante de uma poltica anticclica cercada de
um custo dessa magnitude, superior a R$ 300,0 bilhes, inevitavelmente nos
vemos obrigados a fazer algumas reflexes, que em nada se confundem com
avalio de seu mrito intrnseco. Trata-se de avaliao acerca de sua
sustentabilidade fiscal, nica perspectiva que interessa a este processo.
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No universo dos crditos subsidiados via bancos pblicos, esse

o custo resultante da poltica anticclica mais vultosa adotada como
resposta crise econmica internacional de 2008. O grfico adiante resume
e ilustra, de modo bastante simplificado, o raciocnio exposto.
SF/16863.10785-97
perodo de 2009 a 2015, e R$ 200,1 bilhes se referem ao custo relativo ao

perodo 2016-2060, trazido a valor presente.
49
SENADO FEDERAL
Quando se diz, por exemplo, que os desequilbrios fiscais do

presente resultam das decises tomadas pelos constituintes de 1988, essa
afirmao deve ser no mnimo relativizada. O caso em tela demonstra, afinal,
que somente em razo de uma opo poltica de governo adotada em 2009,
mantida at 2015, a Unio acresceu s suas despesas pr-existentes um custo
adicional de R$ 323,2 bilhes, dos quais R$ 123,1 bilhes j restam
contabilizados, porque relativos ao perodo de 2009 a 2015.
SF/16863.10785-97
Segundo apurado pelo TCU, contudo, essa proibio no foi

respeitada, conforme consignado em seu parecer relativo s contas
presidenciais de 2014. Demais disso, relatrio elaborado pela Secretaria de
Macroavaliao Governamental (Semag) do TCU, no mbito da apreciao
das contas presidenciais de 2015, traz indicao tcnica de que houve a
reiterao das pedaladas fiscais ao longo da maior parte do exerccio de
2015. De acordo com a Semag, com efeito, em 2015 a Unio realizou
operaes ilegais de crdito junto a duas instituies financeiras por ela
controladas: BNDES e BB, em ambos os casos em decorrncia da
postergao de pagamentos devidos em razo de subveno econmica na
modalidade de equalizao de taxa de juros.
No caso do BNDES, as equalizaes eram devidas no mbito
do PSI. No do BB, eram devidas em decorrncia das operaes realizadas no
Essa uma das razes pelas quais as despesas com juros, para efeito de estatsticas fiscais, so
contabilizadas pelo regime de competncia, ou seja, de modo independente do efetivo pagamento. Desse
modo, caso o pagamento dessas despesas fosse adiado, isso no traria qualquer alvio para as estatsticas de
resultado fiscal.
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Desse modo, o nico campo de incidncia passvel de

postergao do pagamento de valores devidos pela Unio, do ponto de vista
econmico, se limita esfera dos subsdios explcitos, j que, neste caso, os
valores no so devidos ao mercado, e sim instituio financeira controlada
pela prpria Unio. Ocorre que, do ponto de vista jurdico, a LRF probe que
bancos pblicos se coloquem na posio de credores a ponto de financiar
polticas pblicas de responsabilidade da Unio.
Pgina: 49/441 02/08/2016 11:57:47
Desses R$ 123,1 bilhes j contabilizados, R$ 86,8 bilhes,

como visto, dizem respeito aos subsdios implcitos, ou seja, despesas
financeiras com juros, cujo pagamento no pode ser postergado pela Unio,
j que os credores, neste caso, so os agentes econmicos compradores dos
ttulos pblicos por ela emitidos.9
50
SENADO FEDERAL
mbito do Plano Safra. Ao contrrio das operaes realizadas entre Unio e

BNDES, as relativas ao BB no apresentam custo to expressivo, em termos
relativos, quanto a subsdios implcitos10. No obstante, em muito se
assemelham s operaes com o BNDES no que tange aos subsdios
explcitos, atinentes equalizao de taxas de juros. Mais do que isso, se
assemelham como espcies de um mesmo gnero: crditos subsidiados por
meio de bancos pblicos controlados pela Unio.
SF/16863.10785-97
Na verdade, o governo demonstrou total inpcia na conduo de

reformas estruturais destinadas conteno do crescimento de despesas
obrigatrias, de forte impacto no financiamento do gasto pblico.
Nesse panorama, os elevadssimos custos das polticas
anticclicas no couberam no oramento da Unio, j bastante
comprometido por outras despesas preexistentes. Em no cabendo, foram
sendo pedalados, isto , postergados. Assim, o governo passou a
10
De acordo com o Ofcio n 88/2016/ASSCI/GABIN/STN/MF-DF, de 13 de junho de 2016, encaminhado
a esta Comisso pela Secretaria do Tesouro Nacional, os subsdios implcitos nas relaes entre Unio e
Banco do Brasil, apurados semelhana do que ocorre em relao ao BNDES, perfizeram o montante de
R$ 1,7 bilho no perodo de 2012 a 2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Importante observar que, se em 2014 e 2015 o governo se viu

em srias dificuldades de natureza fiscal, boa parte do problema decorreu
no apenas dos efeitos da crise econmica internacional. Nesse aspecto,
oportuno mencionar que, apesar de o governo ter um controle mais forte
sobre as despesas do que sobre as receitas, o governante no deixa de ter
influncia sobre as receitas. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu da
casa dos R$ 60 bilhes para cerca de R$ 300 bilhes chegando ao montante
de R$ 379,8 bilhes em 2015, considerado recorde. Com a deciso poltica
de se tentar estimular o crescimento econmico por meio da desonerao
tributria de alguns segmentos da economia, para dar resposta crise
econmica, gerou-se forte perda de receita. Ao mesmo tempo, contudo, o
governo no tomou providncias efetivas para conter a expanso dos gastos
pblicos de modo a equilibrar receitas mais baixas com gastos menores.
Pgina: 50/441 02/08/2016 11:57:47
Esses crditos subsidiados certamente podem ser legitimamente

expandidos em momentos de crise, como importantes instrumentos de
poltica anticclica. O problema surge, conforme j dito, quando so
ampliados ao arrepio da lei e de modo insustentvel do ponto de vista fiscal.
O aspecto da legalidade ainda avaliaremos ao longo deste Relatrio.
51
SENADO FEDERAL
Por esses dois motivos (decretos ilegais de suplementao e

pedaladas fiscais), entre outros, o TCU opinou pela rejeio das contas da
Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2014.
No presente, a reiterao das mesmas prticas volta a ser
apontada, pela rea tcnica do Tribunal, como causa ensejadora das contas
presidenciais relativas a 2015. Em face disso, o Colegiado da Corte, por
entender que as contas no esto em condies de serem apreciadas, abriu
prazo de trinta dias, em sesso de 15/06/2016 (Acrdo n 1497/2016-TCUPlenrio) para que a Presidente afastada apresentasse suas contrarrazes,
decidindo, ainda, pela comunicao desse fato ao Congresso Nacional, a
quem compete, ao final, o julgamento das contas. Em 22/7/2016, foram
concedidos 30 dias adicionais para a Presidente se defender.
Parte das irregularidades apontadas pela rea tcnica do TCU,
relativas s contas presidenciais de 2015, coincide, portanto, com o objeto
deste processo de impeachment. E no se trata de um processo qualquer. O
caso foi trazido a este Parlamento em um contexto grave de crise econmica,
momento que demanda uma recuperao e revalorizao da necessidade de
zelo poltico pelo equilbrio das contas pblicas. Da parte do TCU, possvel
que opine pela rejeio das contas presidenciais por dois anos consecutivos.
Em relao a 2014 isso j e fato consumado. Para 2015, o relatrio da rea
tcnica do Tribunal aponta no sentido de parecer pela rejeio.
Contudo, no contamos apenas com os relatrios do TCU como
fontes objetivas de informaes. Temos o desajuste em si das contas
Pgina: 51/441 02/08/2016 11:57:47
Nesse contexto, amparada em metas fiscais constantes

unicamente de projetos de lei, a Presidente da Repblica editou, tanto em
2014 como em 2015, decretos de abertura de crditos suplementares que
ampliaram despesas autorizadas pela lei oramentria. De acordo com o
TCU, esses atos foram editados sem lastro fiscal, ou seja, de modo
incompatvel com a obteno da meta em vigor no momento da sua edio.
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operacionalizar a poltica fiscal no mais luz da meta de supervit em vigor

ao longo dos exerccios de 2014 e 2015. Passou a implementar sua poltica
fiscal, em verdade, com base em projetos de lei, antes mesmo de serem
aprovados pelo Congresso Nacional. aqui que os dois fatos principais
objeto deste processo as pedaladas fiscais e os decretos presidenciais
se conjugam.
SF/16863.10785-97
52
SENADO FEDERAL
Em face do panorama exposto e da crise que o Pas atravessa,

parece termos retrocedido, ao fim e ao cabo, a um cenrio que buscamos
evitar h mais de dez anos. O seguinte excerto do j mencionado discurso
proferido pelo ex-Ministro da Fazenda, Antnio Palocci, em 2003, nos d
uma clara dimenso desse retrocesso:
Disciplina fiscal, infelizmente, no fez parte da tradio de
poltica econmica at bem pouco tempo. O Estado brasileiro
durante dcadas contraiu compromissos maiores que se revelaram
incompatveis com os recursos disponveis. E todos conhecemos os
custos econmicos e sociais do ajuste traumtico das contas
pblicas via inflao ou via um aumento da relao dvida/PIB
insustentvel no longo prazo. compromisso inabalvel deste
governo jamais compactuar com esses mecanismos esprios de
ajuste das contas pblicas. [...]
Para escapar da armadilha resultante da elevada relao
dvida/PIB, conjugada com uma conjuntura internacional restritiva,
uma das tarefas do governo a execuo de uma poltica fiscal
slida nos prximos anos que traga consistncia de mdio e longo
prazo s contas pblicas, e uma melhoria da qualidade do ajuste
fiscal realizado nos ltimos anos. [...] Pretende-se que o atual
nvel da relao dvida/PIB caia para valores inferiores a 40%
Pgina: 52/441 02/08/2016 11:57:47
Alm de outros decretos incompatveis com a obteno da meta

fiscal editados em 2014 e 2015 e de outras pedaladas realizadas com outros
bancos pblicos federais, podem ser citados o aumento expressivo de
concesses de crdito do Tesouro Nacional a bancos pblicos por meio da
emisso de ttulos pblicos e a criao sistemtica e crescente de restos a
pagar (em 2005, o volume de restos a pagar e era de R$ 21,3 bilhes. Passou
para R$ 55,6 em 2008 e alcanou R$ 227,9 bilhes em 2015). So medidas
atpicas e com impactos primrios significativos.
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Alm de graves, os fatos narrados no so isolados

tampouco pontuais. Os quatro decretos e as operaes de crdito com o BB
por ocasio do Plano Safra, que foram objeto da instruo preliminar nesta
Comisso, so peas em um tabuleiro de ao poltica muito maior; fazem
parte de um conjunto de medidas que buscaram ocultar ou inflar o resultado
primrio e, assim, expandir o gasto pblico.
SF/16863.10785-97
pblicas, vestgios claros dos crimes narrados na DEN no 1, de 2016,

acompanhado da mais severa recesso econmica de nossa histria.
53
SENADO FEDERAL
A crise fiscal que hoje vivenciamos, portanto, se assemelha a

uma crise de anteviso. Ainda que previsvel, a tragdia anunciada parece ter
sido ofuscada por momentos de euforia econmica, ou at mesmo de
aparente normalidade. Quando as contas pblicas ainda estavam
aparentemente estveis, especialistas em finanas pblicas j emitiam
contundentes alertas sobre os riscos de advento da tragdia fiscal ora
vivenciada. Essas manifestaes de anteviso, contudo, pouco reverberavam
em aes de governo, o qual se demonstrou refratrio a crticas.
Oportuno citar o eminente Senador Cristovam Buarque, que em
brilhante discurso proferido neste Senado Federal, em 22 de junho de 2011,
posteriormente sistematizado no artigo intitulado A economia est bem, mas
no vai bem, publicado em 2011, j emitia alertas sobre a nossa real situao
econmica. In verbis:
Nossa economia hoje est bem, mas precisamos alertar
para o fato de que ela no vai bem. A diferena entre estar bem e
ir bem que estar bem uma anlise conjuntural, uma anlise do
momento atual; por sua vez, ir bem uma questo estrutural, um
processo ligado ao futuro (e, portanto, de mdio/longo prazo). [...]
Nada dificulta mais a soluo de um problema do que o
otimismo que impede de v-lo. [...]
Pgina: 53/441 02/08/2016 11:57:47
Citamos, como exemplo, o proftico artigo intitulado

Escancarando o problema fiscal: preciso controlar o gasto no-financeiro
obrigatrio da Unio, publicado pelo economista Raul Velloso em 2006.
No bastassem os mencionados prenncios de crise fiscal apontados por
especialistas em finanas pblicas, o Governo Federal no apenas deixou de
se preparar para o futuro enquanto a economia ia bem, como tambm
ampliou gastos para alm do que podia suportar.
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O Brasil no testemunhou, nos ltimos anos, uma poltica fiscal

slida, que trouxesse consistncia de mdio e longo prazo s contas pblicas.
Tampouco foi obtida melhoria na qualidade do ajuste fiscal, na medida em
que, enquanto duraram, os supervits primrios em que pesem os
inquietantes alertas feitos por renomados especialistas em finanas pblicas
continuaram a ser gerados, de modo insustentvel, no conta de
conteno de despesas, mas sim mediante recorrentes aumentos de receitas.
SF/16863.10785-97
no longo prazo, de modo a reduzir a vulnerabilidade da economia

brasileira a choques domsticos e externos.[grifamos]
54
SENADO FEDERAL
O otimismo de alguns economistas e a vida no dia a dia dos

consumidores cria um otimismo que embrutece e obscurece a
viso da realidade, sobretudo em sua perspectiva para o futuro. Esse
talvez seja o mais urgente dos problemas a ser enfrentado: substituir
o otimismo por uma viso rigorosa, cuidadosa e realista, e que seja
capaz de analisar o futuro com todos os seus riscos adiante.
[grifamos]
Em entrevista concedida j em 2016, o mesmo Senador

complementa11:
SF/16863.10785-97
LRF:
nesse sentido que devemos recuperar o artigo inaugural da

Art. 1 ......................................................................................
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas
[...].[grifamos]
Riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,

contudo, no foram identificados, reconhecidos e prevenidos. Agora a crise
econmica e fiscal realidade j posta, e a crise mais severa de nossa
histria. Os crimes de responsabilidade supostamente cometidos pela
11
Entrevista
concedida
a
Roberto
D'vila,
https://www.youtube.com/watch?v=X30sPr2IUS4.
em
20/04/2016.
Disponvel
em:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A verdade, porm, filha do tempo, no da autoridade, como j

disse Francis Bacon. Um governo que se queira responsvel e sustentvel,
com efeito, no pode padecer de miopia fiscal a ponto de, em meio a uma
crise crnica de anteviso fiscal e governana oramentria, permitir que o
Pas ingresse numa rota de insustentabilidade que s se possa reverter a
muito alto custo. Prevenir crises, por certo, sempre melhor que remedilas. Crises so matria de responsabilidade poltica, no de
responsabilidade administrativa. Por elas devem responder os governantes.
Pgina: 54/441 02/08/2016 11:57:47
A arrogncia cega. O governo ficou cego [...] Eu fiz um documento

aqui [...] em 2011, chamado a A economia est bem, mas no vai bem.
Listava quinze problemas que eu via que ameaavam a economia. Fui
esnobado, ridicularizado, disseram que no fazia sentido. [grifamos]
55
SENADO FEDERAL
2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal

A defesa argumentou, em tpico especfico, que o presente
processo de impeachment teria sido fundamentado numa tentativa de
criminalizao da poltica fiscal, em especial na sua perspectiva
anticclica. Sob esse ngulo, alega que a posio dos denunciantes traduziria
vises ideolgicas segundo as quais o equilbrio fiscal estrito estaria acima
dos interesses da populao. Com essa abordagem, assim se posiciona a
denunciada em sua defesa (DOC 24, p. 338-339):
[...] A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal,
que at ento era um tema meramente econmico, passou a ser
criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido de
impeachment com o argumento de que supostas infraes LOA e
LRF, que concorreriam para o no cumprimento da meta fiscal,
poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta. [grifamos]
O argumento encontrou eco no decorrer dos trabalhos da

Comisso. Na 18 reunio, ocorrida em 17/06/2016, assim se manifestou o
Sr. Nelson Barbosa, Ministro do Planejamento em 2015, em resposta s
indagaes formuladas pela Senadora Vanessa Grazziotin:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Concordo com a Senadora
que esse movimento de criminalizao da poltica fiscal, [...] uma
acusao de impeachment sem base legal [...]. [grifamos]
O argumento no prospera por ao menos dois grandes motivos.

Primeiro, a poltica fiscal no se resume a tema meramente econmico.
Tambm assunto de interesse jurdico, que se sujeita a condicionantes
legais definidas dadas pela Constituio Federal (que traz normas de
natureza fiscal), pela LRF e por Resolues do Senado Federal (que tratam,
por exemplo, de limites de endividamento). Segundo, porque o fundamento
deste processo no se assenta em questes de ordem ideolgica.
Pgina: 55/441 02/08/2016 11:57:47
2.2.2. Argumentos da defesa
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Presidente da Repblica se inserem nesse contexto. Seguramente, no

estamos diante de meros tecnicismos ou jogo de conceitos e interpretaes
jurdicas. Estamos diante de fatos que se inserem num quadro grave de crise
econmica e de marcante desequilbrio das contas pblicas.
SF/16863.10785-97
56
SENADO FEDERAL
Relativamente ao primeiro motivo, no novidade o fato de

que, no Brasil, assim como na maior parte dos pases desenvolvidos, existem
regrais fiscais definidas em lei, de modo que a poltica fiscal tema que
indubitavelmente transcende a esfera econmica. Embora fundamentada
pela Cincia Econmica, a poltica fiscal no est imune Cincia Jurdica.
Na doutrina de Ricardo Lobo Torres (O Oramento na Constituio,
Renovar, 1995, p. 49):
SF/16863.10785-97
autoevidente, portanto, a segunda razo pela qual a linha de

argumentao da defesa no procede. Se h crime de responsabilidade em
apurao nesta Comisso, associado a condicionantes fiscais trazidas pela
LRF, isso certamente no decorre de ideologia, e sim de previso legal. O
Estado de Direito sujeita a todos, sem exceo, e independentemente de
ideologias, ao imprio da lei, observadas as garantias constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa.
Alm disso, nosso Estado de Direito tambm Estado
Democrtico de Direito (art. 1o da CF). Isso significa que as regras fiscais
consubstanciadas em lei refletem a deciso do poder poltico eleito pelo
povo. Se h regras fiscais definidas em norma, porque assim decidiu o Pas.
Desse modo, embora a lei esteja sempre aberta a aperfeioamentos e ao
pluralismo de concepes, deve-se respeitar as leis vigentes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
E nem de longe isso deve ser encarado como problema. Muito

ao contrrio, o objetivo de uma lei tal qual a LRF o de conformar a gesto
fiscal com o Estado de Direito, de tal sorte que se evitem condutas
irresponsveis e paralegais no manejo dos recursos pblicos, em afronta a
princpios constitucionais explcitos (como os princpios da eficincia, da
publicidade e da moralidade, entre outros) e implcitos (como o princpio da
responsabilidade fiscal). Para que a LRF seja efetiva nesse sentido, nosso
ordenamento prev sanes para o descumprimento das normas. Conforme
disposto no art. 73 da LRF, as infraes aos seus dispositivos so punidas,
por exemplo, nos termos do Codigo Penal e tambm da chamada Lei do
Impeachment (Lei n 1.079, de 1950).
Pgina: 56/441 02/08/2016 11:57:47
Questo importante para a teoria do equilbrio oramentrio

a da interdisciplinaridade. Os estudos sobre o oramento pblico tm
que ser desenvolvidos tanto por juristas quanto por economistas,
cada qual a partir dos pontos de observao de suas disciplinas.
57
SENADO FEDERAL
Portanto, a responsabilidade fiscal deveria ser um valor

compartilhado por todos os representantes eleitos pela sociedade,
independentemente da sua posio no espectro ideolgico. Trata-se de bem
coletivo, de interesse geral da sociedade.
Vale notar que, no caso concreto de 2015, a mensagem
presidencial remetida ao Congresso Nacional, por ocasio da abertura da
sesso legislativa, parecia refletir esse mesmo entendimento:
[...] Outro conjunto de medidas o de natureza eminentemente
fiscal, indispensveis para a sade financeira do Estado brasileiro.
Contas pblicas em ordem so necessrias para o controle da
inflao, o crescimento econmico e a garantia, de forma sustentada,
do emprego e da renda. Vamos promover o reequilbrio fiscal de
forma gradual. Nossa primeira ao foi estabelecer a meta de
resultado primrio em 1,2% do Produto Interno Bruto. [grifamos]
Quanto aos resultados fiscais alcanados, a despeito do esforo

anunciado no incio de 2015, o Governo Federal encerrou o exerccio com
dficit primrio de 2% do PIB (R$ 118,4 bilhes), conforme oficialmente
apurado pelo BACEN.
12
Disponvel em: https://www.youtube.com/watch?v=xfK7DF8MTJE.
Pgina: 57/441 02/08/2016 11:57:47
Ns no vamos acabar com o supervit; pelo contrrio, vamos

mant-lo, e se for preciso vamos fortalec-lo, porque isso faz parte
dos fundamentos da economia brasileira. Isso no tem nada a ver
com ideologia. [...] Acho que todos j adotaram o princpio da
solidez fiscal. Para qualquer governo, esquerda ou direita, de
centro, progressista etc, ns temos que ter essa solidez. Porque se
voc tiver as contas pblicas esfacelando, se voc no conseguir
pagar os seus compromissos, voc perde segurana, as taxas de juros
comeam a subir e voc acaba indo para uma situao irreversvel.
[grifamos] 12
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A disciplina fiscal positivada pela LRF no deveria ser

vinculada, condenada ou apropriada por qualquer linha de pensamento
poltico ou econmico. A responsabilidade na gesto fiscal poltica de
Estado. Pertinente, nesse sentido, reproduzir o que declarou o ex-Ministro da
Fazenda Guido Mantega, ao se referir aos famigerados supervits primrios,
em entrevista concedida em 08/05/2014:
SF/16863.10785-97
58
SENADO FEDERAL
Oportuno lembrar que a LRF permite que sejam fixadas metas

de dficit primrio. No h, portanto, bice jurdico para a implementao
de polticas fiscais anticclicas, de objetivo expansionista. Nosso Cdigo de
Conduta Fiscal em momento algum impe a obrigatoriedade de fixao de
metas de supervit primrio, expresso esta que sequer consta do texto da
lei13. O que a lei exige, to somente, que sejam estipuladas metas de
resultado fiscal, as quais podem ser superavitrias ou deficitrias, a depender
do cenrio e dos objetivos de poltica econmica.
Carece de sentido, portanto, a alegao repetida no decorrer dos
trabalhos desta Comisso de que o impeachment no era apenas da
Presidente da Repblica, mas tambm de John Maynard Keynes. Qualquer
que seja o terico econmico, a Constituio simplesmente no abre mo de
um procedimento: a autorizao legislativa.
Portanto, e j anotamos isto no Parecer de Admissibilidade, o
presente processo no julga polticas fiscais anticclicas abraada por
matizes econmicas diversas.
O nico momento em que a LRF se utiliza da palavra supervit para se referir a supervit financeiro
(art. 19, 1, inciso VI, b), que nada tem a ver com supervit primrio.
13
Pgina: 58/441 02/08/2016 11:57:47
No se pretende dizer, contudo, que o governo deva gerar

supervit primrio invariavelmente, ou que no se possa optar legitimamente
pelo dficit primrio como instrumento de poltica econmica em momentos
de crise. A questo a ser observada, na realidade, diz respeito ao fato de que
a meta fiscal a ser utilizada, seja ela qual for, deve estar definida em lei.
Trata-se de se observar, entre outros, o princpio basilar da legalidade, que
rege a Administrao Pblica, e o princpio constitucional estrutural da
separao dos poderes.
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Nesse contexto, no se fundamenta em ideologia a crtica de

que, se por um lado a meta fiscal alterada em 3 de dezembro de 2015 (em
decorrncia da Lei n 13.199, de 2015) permitiu a ocorrncia de dficit
primrio ao final do exerccio de at 2,2% do PIB (R$ 119,9 bilhes), por
outro, ao longo do ano, o governo deixou de observar a meta em vigor, na
medida em que passou a operacionalizar a poltica fiscal com base em meta
constante de projeto de lei. Tal constatao de ordem jurdica, no de ordem
ideolgica. Analisar esses fatos do ponto de vista objetivo, portanto, o
propsito deste Relatrio.
SF/16863.10785-97
59
SENADO FEDERAL
No entendimento dos economistas Jos Luis Oreiro e Luiz

Carlos Bresser-Pereira, Keynes era avesso ao uso indiscriminado de dficits
fiscais para estimular a economia (Keynesianismo e o novodesenvolvimentismo, Valor Econmico, fev. 2010). Observam nesse sentido
que, para Keynes, o dficit contracclico, alm de eventual, tambm deveria
ser qualificado, de modo que os estmulos economia no partissem da
expanso de quaisquer gastos, e sim, idealmente, da ampliao de gastos com
investimentos, programados em oramento de capital. Importante destacar,
quanto a esse quesito norteador, que a prpria a Constituio de 1988, em
seu art. 167, inciso III, optou por qualificar o desequilbrio oramentrio
material nos termos da chamada regra de ouro, segundo a qual o montante
das operaes de crdito no pode ser superior ao somatrio das despesas de
capital.
Jos Luis Oreiro e Luiz Fernando de Paula, na qualidade de
membros da Associao Keynesiana Brasileira, ressaltam que a poltica
fiscal anticclica keynesiana no a simples gerao de dficits fiscais para
estimular a economia, mas principalmente uma poltica que reduza as
chances de ocorrncia de novas crises no futuro (Keynes, poltica fiscal e a
economia brasileira, Valor Econmico, mar. 2009). At Keynes, portanto,
na viso dos citados autores, teria preferncia por uma agenda de preveno
de crises.
Quanto a essa ltima ponderao, deve-se ter em mente que a
poltica fiscal anticclica, idealmente, deve operar com suas duas variantes,
em via de mo dupla. Significa dizer que no s nos momentos de crise
que se deve atuar de modo contracclico, com a adoo de polticas
expansionistas. Nos tempos de crescimento mais acelerado, tambm deve ser
ativada a poltica contracionista, de modo a prevenir novas crises e abrir
Pgina: 59/441 02/08/2016 11:57:47
Pelo fato de que se trouxe baila a figura do clebre economista

John Maynard Keynes, nada melhor do que recorrer s consideraes da
doutrina econmica sobre o pensamento de poltica fiscal estabilizadora do
economista ingls.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Considerando, entretanto, que esse assunto foi trazido pela

defesa com maior nfase neste momento, importante trazer a discusso para
o eixo que interessa a este processo e sociedade: polticas fiscais
anticclicas devem estar acompanhadas dos devidos amparos de
sustentabilidade e ser aprovadas pelo Congresso Nacional.
SF/16863.10785-97
60
SENADO FEDERAL
Utilizada de modo indiscriminado, portanto, a poltica fiscal

anticclica pode acabar se resumindo a voluntarismo pseudo-keynesiano,
cuja nica consequncia seria o agravamento do desequilbrio que se tenta
combater. As ideias legtimas de Keynes, em tal situao, cederiam lugar ao
keynesianismo vulgar a que se referem os economistas Jos Luis Oreiro e
Luiz Carlos Bresser-Pereira. Em que pese seus nobres objetivos, a atuao
fiscal anticclica, neste caso, desaguaria no uso insustentvel de dficits
fiscais e no descarrilamento das contas pblicas.
Em momentos de desajustes como esses, natural que se busque
evitar novos dficits e que se passe a perseguir metas de supervit capazes
de trazer as contas pblicas aos trilhos do equilbrio. o que se pretendeu
fazer, por exemplo, nos Estados Unidos da Amrica, em 1985. Dada a
conjuntura de dficits oramentrios persistentes, com risco de descontrole
das contas pblicas, o combate temporrio ao dficit foi alado ao topo das
prioridades do Congresso americano. Nesse cenrio, foi aprovado o
Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985, tambm
conhecido como Gramm-Rudman-Hollings, em referncia a seus
principais autores (Senadores Phil Gramm, Warran Rudman e Ernest
Hollings). Essa lei estabelecia metas anuais de reduo do dficit pblico,
por um perodo de cinco anos, com vistas recuperao do equilbrio
oramentrio at o ano fiscal de 1991. Em acrscimo, fixava procedimentos
automticos para a conteno de despesas (sequestration), a serem
acionados caso essas metas no fossem alcanadas.
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Para que tal poltica seja virtuosa, deve-se observar, em

primeiro lugar, se h ou no lastro fiscal para a expanso de gastos. Se a
dvida pblica, por exemplo, j for elevada, ento novos dficits podem
resultar no descontrole da trajetria de endividamento, com aumento da
percepo do risco de insolvncia do setor pblico. Nesse caso, o
encurtamento de prazos de amortizao e a elevao das taxas de juros,
requeridos pelos credores para financiar o governo, poderiam exacerbar o
problema da dvida.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
espao fiscal para que eventuais crises futuras possam ser remediadas por
dficits sustentveis. assim que se garante o equilbrio intertemporal das
contas pblicas no longo prazo. Do contrrio, se a poltica fiscal anticclica
for operada em via de mo nica, sem os devidos amparos de
sustentabilidade, pode assumir um carter quixotesco, de efeito
contraproducente.
SF/16863.10785-97
61
SENADO FEDERAL
No Brasil, no momento da apresentao do projeto de Lei de

Responsabilidade Fiscal ao Congresso Nacional, em razo do cenrio
vigente poca, tambm se tinha em mira o combate conjuntural aos dficits
e a busca da estabilizao da dvida pblica. As contas pblicas estavam em
desordem e o reequilbrio fiscal era medida necessria para a preservao da
estabilidade da nossa moeda. Nesse contexto, a reduo mais imediata dos
dficits se daria por intermdio de medidas de curto prazo, adotadas no
mbito do Programa de Estabilidade Fiscal, lanado em 1998. LRF caberia
a misso mais estrutural de consolidar um novo regime de responsabilidade
fiscal no Pas.
SF/16863.10785-97
A LRF em si no imps a obrigatoriedade de gerao de

supervits fiscais. A eliminao mais urgente de dficits primrios, poca
da sua elaborao, era uma necessidade conjuntural, ratificada por deciso
poltica consubstanciada no mbito do Programa de Estabilidade Fiscal de
1998. Dficits fiscais tanto podem ser fatores de desequilbrio como
instrumentos importantes de estabilizao econmica. A diferena entre o
remdio e o veneno, como de costume, est na dosagem.
O que relevante para o presente processo a exigncia
constitucional de que a poltica fiscal estabilizadora seja implementada com
amparo na lei e em critrios de sustentabilidade que se conformem com o
objetivo primordial da LRF lei de status constitucional, repetimos, voltado
ao equilbrio das contas pblicas.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2. Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de

Estabilidade Fiscal PEF, apresentado sociedade brasileira em
outubro de 1998, e que tem como objetivo a drstica e veloz
reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida
pblica em relao ao Produto Interno Bruto da economia. [...]
5. Este Projeto de Lei [...], aps aprovado, ter vigncia num
ambiente fiscal mais favorvel, sedimentado pelos efeitos positivos
do PEF [...].
10. Buscou-se [...] construir compromisso em favor de um
regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio intertemporal das
contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse geral
da sociedade brasileira. [grifamos]
Pgina: 61/441 02/08/2016 11:57:47
Conforme assinalado na Exposio de Motivos que

acompanhou o referido projeto de lei (EM Interministerial n
106/MOG/MF/MPAS, de 13 de abril de 1999):
62
SENADO FEDERAL
Em uma situao paradoxal como essa, inevitvel que se

levante a seguinte indagao: se o programa estava em pleno funcionamento,
e em expanso, quem suportava o nus financeiro dele decorrente, relativo
equalizao de taxas de juros? No h poltica pblica grtis. Algum sempre
paga a conta.
Nos termos da acusao, os mencionados custos vinham sendo
sistematicamente suportados, inclusive em 2015, pelo BB, que instituio
financeira controlada pela Unio. Tal fato, segundo os denunciantes, estaria
em desacordo com a vedao gravada no art. 36 da LRF.
A anlise objetiva dos argumentos da acusao e defesa, luz
do que dispe o art. 36 da LRF, em nada se confunde com criminalizao
da poltica fiscal. O mesmo raciocnio se aplica quanto anlise da
conformidade dos decretos de abertura de crditos suplementares com a
condicionante fiscal gravada no caput do art. 4 da LOA de 2015.
Em ambos os casos, trata-se to-somente de apurar a existncia
de crimes de responsabilidade em razo do descumprimento de regras fiscais
tuteladas constitucionalmente.
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O Plano Safra da Agricultura Familiar 2015/2016

disponibilizou R$ 28,9 bilhes de crdito para financiar a produo
da agricultura familiar. Esse valor 19,9% maior do que o
disponibilizado na safra passada e 12 vezes e meia maior do que
o executado na safra 2002/2003. [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Quanto ao quesito da sustentabilidade fiscal, o caso concreto do

PSI (item 2.2.1) desperta especial ateno, dada a magnitude dos custos
envolvidos, superiores a R$ 300,0 bilhes. Os crditos concedidos ao setor
rural no mbito do Plano Safra, conforme demonstraremos, tambm geram
custos da ordem de bilhes de reais Unio, todo ano. Ainda assim, ao
mesmo tempo em que as referidas equalizaes no vinham sendo pagas pela
Unio, o Plano Safra continuou a ser ofertado sociedade em bases
crescentes, tal como registrado no seguinte segmento da mensagem
presidencial remetida ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da
sesso legislativa de 2016:
SF/16863.10785-97
63
SENADO FEDERAL
O presente tpico tratar da anlise dos quatro decretos de

abertura de crditos suplementares editados em 2015 e constantes desta
denncia. De acordo com a acusao, os referidos decretos teriam sido
editados de modo incompatvel com a obteno da meta fiscal em vigor e,
por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da LOA de 2015 (Lei
n 13.115, de 2015). In verbis:
SF/16863.10785-97
2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares
DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO

Decretos
Cdigo
Valor das
Suplementaes (R$ 1)
Datado de 27/07/2015 (publicado em 28/07/2015)
14242
1.701.389.028
14244
29.922.832
14252
55.237.582.569
14250
600.268.845
TOTAL SUPLEMENTADO
57.569.163.274
1. Datados, e no numerados, por no possuirem carter normativo.

2. Para facilitar sua identificao, recebem cdigos gerenciais de cinco dgitos.
De acordo com a defesa, os citados decretos no teriam

infringido o art. 4, caput, da LOA 2015, porque a anlise de
compatibilidade com a obteno da meta fiscal deveria considerar os efeitos
dos decretos de contingenciamento, instrumentos supostamente aptos a
garantir o cumprimento da meta (DOC 24, p. 212).
Em resposta acusao, com efeito, a defesa tece diversas
consideraes sobre a distino entre gesto oramentria e financeira (item
4.1.3) e sustenta, ato contnuo (item 4.1.4), que, para fins de atingimento da
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A tabela a seguir resume o rol dos decretos em exame nesta

Comisso, cujas suplementaes perfazem o montante total de R$ 57,6
bilhes.
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[...] desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]
[grifamos]
64
SENADO FEDERAL
O argumento apresentado se revela inconsistente ao condicionar

o exame do objeto da denncia que so os decretos de suplementao
oramentria aos decretos de contingenciamento. Esses instrumentos,
afinal, no se confundem. Tm campos de aplicao nitidamente distintos.
Decretos de contingenciamento em nada alteram as
autorizaes oramentrias. Embora possam passar a falsa impresso de que
representam instrumentos de corte oramentrio, na realidade no
reduzem as dotaes oramentrias. No tm o efeito inverso das
suplementaes oramentrias e, portanto, no tm o condo de neutralizlas.
O que se convencionou chamar de contingenciamento, na
realidade, diz respeito to somente limitao de empenho e movimentao
financeira a que se refere o art. 9 da LRF. O efeito dos decretos de
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2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
meta, a compatibilidade a que se refere o caput do supracitado art. 4 se d

quando a autorizao do crdito, mediante decreto de suplementao,
complementada pela limitao da execuo financeira por meio de decreto
de contingenciamento. Convm reproduzirmos, no formato original, o texto
adotado pela defesa (DOC 24, p. 214).
SF/16863.10785-97
65
SENADO FEDERAL
Argumenta a defesa, contudo, que a simples abertura de crditos

suplementares, por si s, no afetaria a obteno da meta de resultado
primrio. Seria necessrio execut-los com efetivo desembolso para que se
pudesse falar em incompatibilidade com a meta fiscal. E essa execuo seria
controlada pelos decretos de contingenciamento.
SF/16863.10785-97
contingenciamento se restringe, desse modo, temporria limitao14 da

possibilidade de execuo das dotaes aprovadas pelo oramento.
No se discute que a verificao do cumprimento da meta de

resultado primrio se d com a apurao dos resultados realizados, durante e
aps a execuo financeira dos oramentos. Trata-se, afinal, de uma
fatalidade lgica: s se pode verificar o cumprimento de um determinado
resultado programado no transcurso dos eventos realizados.
Disso no resulta, contudo, que a abertura de crditos
suplementares esteja isenta de efeitos no plano das autorizaes
oramentrias. Conforme clarificado pelo Procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, durante reunio desta Comisso
realizada em 08/06/2016:
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA [...] E no s
a execuo financeira que tem que observar a meta. A prpria pea
oramentria, quando elaborada, por determinao da Constituio
e da LRF, tem que ser compatvel. [...] A prpria autorizao de
gasto j tem que estar compatvel. [grifamos]
14
Os decretos de contingenciamento tambm impem limites ao pagamento de restos a pagar.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Retomamos, nesse sentido, o entendimento gravado em nosso

Parecer de Admissibilidade de que a compatibilidade com a meta fiscal
deve estar presente tanto no plano das autorizaes oramentrias quanto no
da execuo financeira. E se o objeto da denncia se refere a crditos
suplementares, que so instrumentos de retificao da lei oramentria, ento
neste campo especfico que a anlise de compatibilidade fiscal deve se
realizar.
Pgina: 65/441 02/08/2016 11:57:47
Ocorre que a execuo dos crditos suplementares tambm no

constitui o escopo da denncia. O que se questiona o ato de abertura dos
crditos, no a sua execuo.
66
SENADO FEDERAL
Vale lembrar, nesse sentido, que para que determinada

despesa possa ser paga, em primeiro lugar ela deve ser autorizada pelo
oramento. Depois disso, a despesa ainda deve ser empenhada e liquidada,
nesta ordem15. Apenas depois de esgotados esses estgios preordenados
que surgem os desembolsos.
De modo ilustrativo, vejamos na figura adiante como esses
estgios da despesa se comunicam, consideradas as prescries legais e do
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP), 6 edio.
Estgios da Despesa (Viso Sinttica)
Autorizao
da Despesa
Execuo da Despesa
Execuo Oramentria
Fixao
Empenho
Liquidao
Execuo Financeira
Pagamento
Fonte: Lei n 4.320/1964, art. 112 da LDO 2015 e MCASP. Elaborao prrpia.
A execuo financeira, como se v, s se concretiza em virtude

dos oramentos aprovados, de tal sorte que, conquanto se distinga da gesto
15
De forma simplificada, o empenho implica comprometimento e consumo de dotao oramentria em
decorrncia de obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio. Com a liquidao,
ocorre a verificao do direito do credor, mediante comprovao da entrega de material ou da prestao de
servio. Por fim, uma vez liquidada a despesa, procede-se ao seu pagamento ou sua inscrio em restos
a pagar.
Pgina: 66/441 02/08/2016 11:57:47
uma questo de pressuposto: caso o oramento pblico seja

executado da forma como foi programado, sua execuo dever ser
compatvel com a obteno da meta de resultado primrio fixada para o
exerccio.
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Antes que se fale em execuo, portanto, a prpria lei

oramentria deve salvaguardar a responsabilidade fiscal de antemo ao
ser elaborada de modo compatvel com as metas fiscais definidas em lei de
diretrizes oramentrias.
SF/16863.10785-97
67
SENADO FEDERAL
Muito embora o oramento aprovado no seja de execuo

obrigatria, deve representar o que o Estado efetivamente pretende fazer. A
teor do que prescreve o mandamento contido no art. 174 da Constituio, o
planejamento determinante para o setor pblico.
SF/16863.10785-97
oramentria, a gesto financeira a ela se integra com relao de

dependncia16.
A programao dos oramentos deve, obrigatoriamente, ser

compatvel com a meta fiscal (LRF, art. 5, I). Isso quer dizer que o
resultado primrio estabelecido na LDO estar refletido na lei
oramentria aprovada, o que no poderia ser diferente, devendo ser
preservado em todas as alteraes promovidas no Oramento ao
longo do ano mediante crditos adicionais, independentemente de
serem abertos por lei ou por decreto. [grifamos]
Esta a firme compreenso da matria manifestada em nosso

Parecer de Admissibilidade e que preservamos no presente Relatrio.
Raciocinar em sentido contrrio, tal como sustenta a defesa, no apenas
contraria o ordenamento jurdico nacional como tambm traz srios riscos
ao prprio instituto oramentrio e ao sistema constitucional de freios e
contrapesos entre os Poderes da Repblica. Dada a relevncia polticoinstitucional desse aspecto, passo a trat-lo no tpico particularizado adiante.
16
Ressalvados os pagamentos de natureza extraoramentria. Mesmo neste caso, contudo, ainda se preserva
significativa relao com o plano oramentrio. O pagamento de restos a pagar, embora seja classificado
como extraoramentrio, se origina de empenhos emanados com fundamento em autorizaes
oramentrias de exerccios anteriores.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Inafastvel, portanto, a concluso de que os crditos

suplementares, por promoverem alteraes no plano oramentrio, tambm
devem sujeio meta de resultado primrio, nos termos do art. 4, caput, da
LOA de 2015. o que se depreende da aquilatada doutrina de Weder de
Oliveira (Meta fiscal no inteno, lei, Valor Econmico, abr. 2016):
Pgina: 67/441 02/08/2016 11:57:47
Tal como j afirmado em nosso Parecer de Admissibilidade da

matria, no se deve perder de vista que h dois planos de observncia do
resultado primrio. H o resultado primrio programado no plano
oramentrio, bem como o resultado primrio realizado no plano financeiro.
68
SENADO FEDERAL
Em acrscimo, considero relevante descortinar um risco

associado ao argumento da defesa, pouco perceptvel primeira vista.
Recupero, de incio, as palavras da ex-Secretria de Oramento Federal, Sra.
Esther Dweck, que assim se pronunciou perante esta Comisso em
23/06/2016:
SR ESTHER DWECK Quando eu fao uma
suplementao [...] eu amplio a dotao oramentria, as
autorizaes. Ento, supondo que eu tivesse, inicialmente, 100 de
dotao oramentria e fizesse um contingenciamento, limitasse que
ele s poderia gastar 80, o meu contingenciamento seria de 20. Se eu
suplementasse a dotao em 10, por exemplo, e, em vez de 100
passasse a ter 110, automaticamente eu teria um
contingenciamento aumentado em 30, porque o limite continuaria
em 80, e as dotaes foram aumentadas para 110.
Consequentemente, o contingenciamento automtico e segue
justamente o aumento da suplementao. [grifamos]
Assim sendo, sem que se edite quaisquer decretos de

contingenciamento, ocorre aumento automtico do valor contingenciado
Pgina: 68/441 02/08/2016 11:57:47
Para a defesa, reitero, a compatibilidade dos decretos de crdito

suplementar com a meta fiscal se verifica com a anlise dos decretos de
contingenciamento (DOC 024, p. 214). Ora, se o que importasse para efeito
de obteno da meta fiscal fosse to somente o contingenciamento, ento o
art. 4, caput, da LOA 2015, careceria de sentido lgico. Tornar-se-ia letra
morta. Bastaria que se respeitasse a disciplina existente no art. 9 da LRF,
que trata justamente do contingenciamento de despesas. Tal interpretao
ofenderia a regra mais bsica de hermenutica jurdica, com a retirada de
utilidade de dispositivo contido em lei.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A prevalecer a abordagem preconizada pela defesa, nenhuma

disposio no plano oramentrio comprometeria a obteno da meta de
resultado primrio, uma vez que caberia exclusivamente aos decretos de
contingenciamento e no aos decretos de suplementao a obteno da
meta de resultado primrio. Pouco importaria o quanto se adicionasse de
despesas primrias ao oramento pblico. Restaria instaurado o imprio da
boca do caixa.
SF/16863.10785-97
2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa
69
SENADO FEDERAL
Devemos estar atentos, portanto, aos riscos inerentes ao

afrouxamento do planejamento oramentrio. Na prpria pea escrita da
defesa, assim se l (DOC 24, p. 215):
O fato de um rgo receber uma nova autorizao
oramentria no significa que ele teve seu limite fiscal ampliado.
Neste caso, o rgo apenas foi contemplado com uma nova opo
para gastar o seu limite fiscal, que continua limitado pelo Decreto
de Contingenciamento. [grifamos]
Tambm ganha realce, nesse contexto, o seguinte depoimento

dado pelo ex-Ministro do Planejamento e da Fazenda, Nelson Barbosa,
perante esta Comisso, em 17/06/2016:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Por se tratar de um crdito
suplementar que no tem impacto sobre a meta seja a meta vigente,
seja a meta proposta , no foi considerada a meta de resultado
primrio; foi considerado um crdito suplementar para dar mais
liberdade para a alocao de um valor j disponibilizado,
lembrando que, naquela poca, esse decreto foi editado aps um
aumento do contingenciamento. [grifamos]
Se os crditos suplementares fossem abertos mediante cancelamento de outras despesas de mesma

natureza fiscal, o efeito negativo no ocorreria.
17
Pgina: 69/441 02/08/2016 11:57:47
Menor se torna, por consequncia, o grau de clareza e

transparncia sobre as aes planejadas de governo. Quais despesas sero
executadas? Em que medida? Quais polticas pblicas deixariam de ser
executadas em razo do contingenciamento? Indagaes inquietantes como
essas so to mais relevantes quanto maior for a indisciplina no plano das
autorizaes oramentrias.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A consequncia disso no necessariamente virtuosa, razo

pela qual devemos estar atentos ao que no se v primeira vista. Quando
se amplia o total das dotaes oramentrias sem receitas globais
correspondentes, maior se torna a margem de incerteza do oramento,
pois menos a sociedade saber sobre o que o governo efetivamente
pretende executar do oramento aprovado.
SF/16863.10785-97
sempre que crditos suplementares promoverem ampliao lquida17 de

despesas autorizadas na LOA.
70
SENADO FEDERAL
Tal linha de raciocnio subverte por completo o significado

histrico do oramento pblico como pea de controle aprovada pelo
Congresso Nacional. O oramento pblico jamais pode ser associado,
ainda que por figura de retrica, a uma instncia formal imune
restrio fiscal, que oferta ao gestor pblico um rol de opes de gasto.
De acordo com a defesa, contudo, os decretos de
contingenciamento teriam o condo de tornar o oramento pblico apenas
um indicativo e no mais o limite de gasto (DOC 024, p. 240).
SF/16863.10785-97
Tal como consignado pelo eminente Ministro Carlos Ayres

Britto, a lei oramentria a lei materialmente mais importante do
ordenamento jurdico, logo abaixo da Constituio (STF, ADI 4048,
deciso de 14/05/2008).
A ideia de oramento pblico est no apenas intrinsecamente
ligada ideia de democracia, como tambm de repblica res publica
gesto da coisa pblica, cuja gnese se fundamenta justamente no controle
dos abusos do rei, no contexto do absolutismo estatal. O oramento pblico
no somente um instrumento gerencial de planejamento do Poder
Executivo; antes um documento histrico de controle parlamentar, de
imposio de limite de gastos aos governantes. pea-chave do sistema de
freios e contrapesos que acompanha a tripartio funcional-orgnica do
Poder.
As autorizaes de despesas, por princpio histrico, so os
limites de gasto pblico por excelncia, jamais meros indicativos. Como bem
informa Ricardo Lobo Torres (O Oramento na Constituio, Renovar,
1995, p. 36):
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Qualquer iniciativa tendente a desvirtuar o instituto

oramentrio no algo pequeno. fato gravssimo! Trata-se de flagrante
desprezo ao papel do controle legislativo e democrtico da gesto do
dinheiro pblico.
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Como se v, no apenas o regime de estabilidade fiscal do

Pas foi exposto a risco relevante, mas tambm o prprio instituto do
oramento pblico, historicamente to caro atividade parlamentar.
71
SENADO FEDERAL
Pertence, pois, temtica das relaes entre tica e oramento

a questo das escolhas trgicas. A lei oramentria anual o
instrumento que sintetiza as polticas e opta entre as suas
diversas possibilidades. Depois que se esgotou a ideologia da
inesgotabilidade dos recursos pblicos, [...] e que se reascendeu a
convico de que a escassez deve ser considerada no s nos clculos
da economia nacional mas tambm nos do oramento, transferiramse para as alocaes anuais de verbas as decises bsicas das
polticas sociais. [grifamos]
SF/16863.10785-97
No deveria o oramento pblico prometer mais do que pode

entregar. Dada a escassez de recursos arrecadveis e a necessidade de
preservao do equilbrio das contas pblicas, espera-se que o oramento
seja elaborado, aprovado e modificado sempre de modo responsvel, de tal
sorte que as diversas presses por gastos pblicos se sujeitem s limitaes
e metas fiscais do Estado.
Se a restrio fiscal for relaxada aps a aprovao da lei
oramentria, a ponto de no mais ser aplicada ao plano das autorizaes,
abre-se visvel espao para a irresponsabilidade fiscal, na medida em que
passaria a ser possvel prometer mais do que o financeiramente
disponvel, ainda que em cenrio econmico recessivo.
Trasladar a responsabilidade ltima pela gesto oramentria
para decretos de contingenciamento, editados pelo Poder Executivo, perder
a noo histrica do que seja o oramento pblico. Seria esvaziar a
participao do Poder Legislativo em uma de suas mais nobres atribuies,
que o de autorizador das despesas pblicas.
Registro, nesse sentido, consideraes finais do Ministro
Relator do TCU quando do exame das contas presidenciais de 2014:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Do ponto de vista republicano, em resumo, flagrantemente

contrria ao interesse pblico a inaplicabilidade da restrio fiscal no plano
das autorizaes oramentrias quando da abertura de crditos adicionais, tal
como defende a denunciada.
Pgina: 71/441 02/08/2016 11:57:47
O oramento pblico, enfim, deve ser pea de ao, e no

pea de fico.
72
SENADO FEDERAL
Claro est, em resumo, que a tese da defesa, fundamentada no

regime da boca do caixa, em que muito se autoriza e se executa o que se
quer, no se harmoniza com nosso ordenamento jurdico e com o sistema
oramentrio republicano.
Tal como demonstrado em sede de admissibilidade da matria,
os decretos de suplementao em exame nesta Comisso, por si s, pela sua
prpria constituio, provocaram efeitos no plano oramentrio, e isso deve
ser levado a srio independentemente dos decretos de contingenciamento.
Esses instrumentos, embora tambm sejam relevantes para a obteno da
meta de resultado primrio, no devem ser desvirtuados a ponto de se
instaurar um laissez-faire ou vale-tudo oramentrio.
Retomemos, ento, a anlise quantificada dos efeitos fiscais dos
quatro decretos de suplementao a fim de saber se foram ou no
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio, tal como exigido
pelo art. 4, caput, da LOA 2015.
Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da repblica / Tribunal de Contas da Unio.
Braslia: TCU, 2015, p. 896.
18
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As despesas autorizadas no oramento, ademais, no se prestam

apenas ao controle parlamentar. Tambm servem ao controle popular, como
mecanismo de accountability democrtica. No faria qualquer sentido
considerar que o oramento informaria sociedade quais so os leques de
opes indicativas disponveis para os gestores pblicos. O que o
oramento pblico deve informar quais sero as entregas programadas em
benefcio da sociedade, dadas as limitaes financeiras do Estado, luz do
debate parlamentar.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Revelou-se o desprestgio que o Poder Executivo devotou

ao Congresso Nacional, no somente ao adotar medidas ao arrepio
da vigente Lei de Responsabilidade Fiscal, mas tambm ao
promover, por exemplo, a abertura de crditos suplementares sem
prvia autorizao legislativa, desmerecendo o papel preponderante
que exerce o Poder Legislativo no harmnico concerto entre os
Poderes da Repblica, princpio fundamental da Nao, e
descumprindo mandamento expresso da atual Constituio da
Repblica18.
SF/16863.10785-97
73
SENADO FEDERAL
o que ocorre, por exemplo, quando se abre um crdito

suplementar em favor de despesas primrias conta de supervit financeiro.
Nessa situao, promove-se aumento de despesas primrias sem que haja,
em contrapartida, acrscimo de receitas primrias ou reduo de outras
despesas de mesma natureza.
Dos quatro decretos em anlise, o mais atentatrio obteno
do resultado primrio foi o Decreto de 27/7/2015 (Cdigo 14242), de R$ 1,7
bilho, que se utilizou de R$ 666,2 milhes de supervit financeiro (receita
no primria) para suplementar despesas primrias. Neste caso, no h
dvidas, afetou-se negativamente o resultado primrio contido na LOA.
Ao mesmo tempo, esse impacto negativo, em cenrio de
evidente insuficincia de receitas primrias, relevou-se incompatvel com a
obteno da meta de resultado primrio. Tanto que, no encerramento do
primeiro semestre de 2015, o resultado primrio da Unio havia sido
deficitrio em R$ 2,8 bilhes, valor este bastante descompassado em face
da meta de supervit para o ano, no montante de R$ 55,3 bilhes.
Em adio, vale registrar que o prprio Poder Executivo, ao
final do primeiro semestre, registrou em documento oficial de publicao
obrigatria, que previa arrecadar, em 2015, cerca de R$ 110,0 bilhes19 a
menos do que inicialmente estimado na lei oramentria anual para receitas
primrias. Diante disso, seria razovel ampliar o volume de despesa primria
autorizada? Certamente no.
Esse valor corresponde diferena entre R$ 1.223,4 bilhes (estimativa de receitas primrias lquida de
transferncia obrigatrias na LOA) e R$ 1.111,6 bilhes (reestimativa do Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas do 3 bimestre de 2015).
19
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Sendo assim, a depender da sua constituio, os crditos

suplementares podem afetar negativamente a obteno da meta de resultado
primrio.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Conforme exposto, os crditos suplementares, em si mesmos, e

no apenas a sua execuo, devem ser compatveis com a obteno da meta
de resultado primrio.
SF/16863.10785-97
2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o

resultado primrio
74
SENADO FEDERAL
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A nica diferena desta vez que, em homenagem ao

contraditrio e ampla defesa, tambm foram apurados os impactos desses
crditos na hiptese de se considerar os efeitos dos excessos de arrecadao
oriundos de doaes e convnios. Isso porque, de acordo com a defesa, essas
receitas no so estritamente da Unio, s se incluem no oramento por fora
de acordo de vontade com terceiros e portanto no se sujeitam ao
contingenciamento (DOC 24, p. 234 e DOC 171, p. 174 e p. 204-208). Os
resultados atualizados, com a indicao dos efeitos dos excessos de
arrecadao de doaes e convnios, constam da tabela a seguir, com os
devidos detalhamentos das naturezas das suplementaes realizadas, bem
como das origens dos recursos utilizados, que importam para efeito de
apurao do impacto dos decretos contestados sobre o resultado primrio
contido na LOA 2015.
Pgina: 74/441 02/08/2016 11:57:47
Feitas essas consideraes, destaco que nosso Parecer de

Admissibilidade j havia apurado, mediante clculos preliminares, todos os
efeitos sobre o resultado primrio contido na LOA 2015 provocados pelos
quatro decretos em exame nesta Comisso. O reclculo desses efeitos
preserva inalterados os resultados anteriormente identificados.
SF/16863.10785-97
Educao, Previdncia, MTE,

Cultura
Transportes, Meio Ambiente,

Integrao, Cidades
27/7/15 (DOU 28/7/15)

Cdigo 14242
27/7/15 (DOU 28/7/15)

Cdigo 14244
TOTAL
Presidncia, MCT, Justia, Defesa,

SAE, SDH, Polticas para as
Mulheres, CGU, Poder Judicirio
55.204.061.987
55.200.582.569
120.000
3.359.418
Despesas
Financeiras
2.365.101.287
600.268.845
37.000.000
29.802.832
1.698.029.610
Natureza da Suplementao
Despesas
Despesas
Primrias
Primrias
Obrigatrias
Discricionrias
Total
57.569.163.274
600.268.845
55.237.582.569
29.922.832
1.701.389.028
898.969.544
231.412.685
1.370.419
666.186.440
Supervit
Financeiro
829.615.198
242.173.117
365.726
587.076.355
Excesso de
Arrecadao
(Prim.)
Origem de Recursos
Excesso de
Cancelamento
Arrecadao
Despesas
(Financ.)
Primrias
27.037.311
20.000.000
7.037.311
614.209.071
106.683.043
37.000.000
29.437.106
441.088.922
29.922.832
1.701.389.028
Total
55.199.332.150 57.569.163.274
600.268.845
55.199.212.150 55.237.582.569
120.000
Cancelamento
Despesas
Financeiras
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 75/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
-921.277.018
-251.412.685
-669.864.333
Impacto (0):
considera todo
excesso de
arrecadao
Fonte: Dirio Oficial da Unio. Clculos da Consutoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle (Conorf) do Senado Federal.
20/8/15 (DOU 21/8/15)

Cdigo 14250
20/8/15 (DOU 21/8/15)

Agricultura, Fazenda, Cidades, EFU
Cdigo 14252
rgos Beneficiados
Data
DECRETOS DE SUPLEMENTAO CONSTANTES DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE (R$1)
SENADO FEDERAL
-1.750.892.216
-493.585.802
-365.726
-1.256.940.688
Impacto (1):
desconsidera todo
excesso de
arrecadao
-1.018.593.122
-335.819.312
-682.773.810
Impacto (2):
considera excesso
de doaes e
convnios
75
SENADO FEDERAL
No se deve admitir que o excesso de arrecadao estimado em

fontes especficas possa servir de fundamento para a abertura de crditos
adicionais incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio,
quando se sabe que no h excessos de arrecadao do oramento considerado
como um todo.
Ocorre que no esse o entendimento da denunciada, a exemplo
do que manifestou seu advogado Jos Eduardo Cardozo durante a 8 reunio,
ocorrida em 5/5/2016:
O SR. JOS EDUARDO CARDOZO - [...] Nobre Senador,
noo cedia, pisada, repisada que, quando se fala de crdito
suplementar, ns no falamos do excesso de arrecadao como um
todo, mas da arrecadao no rgo. Com a devida vnia, ningum
examina a arrecadao como um todo. Isso no existe na histria
brasileira. [grifamos]
Esse entendimento da defesa no se mostra consentneo com a

responsabilidade fiscal, que deve considerar o agregado de receitas e despesas
de cada ente da Federao, e no apenas situaes particulares de
determinadas unidades oramentrias.
A meta de resultado fiscal, afinal, no desdobrada por Poder,
rgo ou entidade. A meta fiscal da Unio como um todo, de modo que
Pgina: 76/441 02/08/2016 11:57:47
Cabe agora, to somente, tecermos nossas consideraes

adicionais em face dos refinamentos aplicados nesta etapa processual ao
excesso de arrecadao. Nesse sentido, recordo que havamos apresentado
duas abordagens em juzo de admissibilidade da matria: ou considervamos
nos nossos clculos todo o excesso de arrecadao de receitas primrias, ou o
excluamos em sua integralidade, tendo em vista, neste ltimo caso, que no
havia qualquer excesso global de arrecadao em 2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Tal como concludo em nosso Parecer de Admissibilidade,

apenas o Decreto de R$ 55,2 bilhes, de 20/8/2015 (Cdigo 14252), no afeta
a obteno do resultado primrio. Todos os demais tm efeito negativo quanto
obteno do referido resultado.
SF/16863.10785-97
77
SENADO FEDERAL
Ao tratar dos recursos para a abertura de crditos adicionais,

James Giacomoni afirma categoricamente que em primeiro lugar, so h a
ocorrncia de excesso de arrecadao quanto se considera a receita
oramentria total, pois a arrecadao a maior de uma fonte pode ser
compensada com a arrecadao a menor de outra fonte (Oramento pblico,
Atlas, 2012, p. 315).
SF/16863.10785-97
todos os seus integrantes devem dar sua parcela de contribuio para a

obteno do resultado fiscal, tal como tem sido a praxe federal20.
Assim sendo, trs dos quatro decretos se revelaram incompatveis

com a obteno da meta de resultado primrio no exerccio de 2015, com
incompatibilidade total negativa no valor de R$ 1,7 bilho.
Resta apurar, contudo, o que ocorreria caso fossem considerados
os efeitos do excesso de arrecadao relativo a convnios e doaes, haja vista
que, do ponto de vista da defesa, tais fontes operam com lgica prpria. Por
amor ao debate, identificamos no argumento da defesa o entendimento de que,
neste caso, por ingressarem nos cofres pblicos por ato de vontade de
terceiros, e no participarem, em essncia, do esforo de gerao de resultados
primrios, tais fontes, em tese, poderiam ser consideradas como aptas
abertura de crditos adicionais, ainda que sob cenrio de queda de arrecadao
global.
Mesmo nessa situao, dois dos quatro decretos se mostraram
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio no exerccio de
2015, com incompatibilidade total negativa no valor de R$ 1,0 bilho. Em
No PLOA 2015, por exemplo, haviam sido reservados R$ 838,9 milhes de receitas prprias primrias do
Inmetro como parte do esforo geral da Unio destinado ao alcance da meta de resultado primrio do
exerccio. Esse valor foi alocado na Reserva de Contingncia pertencente a essa unidade oramentria.
20
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por essa razo, entendemos que deva ser afastada a primeira

abordagem do nosso clculo de impacto fiscal, que considera todo o excesso
de arrecadao de receitas primrias, indistintamente, como fonte apta para
abertura de crditos suplementares no caso concreto de 2015.
Pgina: 77/441 02/08/2016 11:57:47
Na ausncia de espao fiscal, torna-se invivel a ampliao de

despesa primria sob alegao de existncia de excesso de arrecadao.
78
SENADO FEDERAL
IMPACTO DOS DECRETOS DE SUPLEMENTAO SOBRE O RESULTADO PRIMRIO CONTIDO NA LOA 2015
Impacto (1):
Impacto (2):
desconsidera todo considera excesso de
Valor das
Decretos
Cdigo
excesso de
doaes e convnios
Suplementaes
arrecadao
Datado de 27/07/2015
TOTAL
14242
14244
14252
14250
1.701.389.028
29.922.832
55.237.582.569
600.268.845
-1.256.940.688
-365.726
0
-493.585.802
-682.773.810
0
0
-335.819.312
57.569.163.274
-1.750.892.216
-1.018.593.122
Em face desses dois resultados, registro que a concluso a que

chegou a Junta Pericial consultada neste processo coincide com nossa
abordagem mais restritiva, tal como consignado no seguinte excerto do
laudo apresentado (DOC 144, p. 212):
2. Nesse cenrio, dos quatro Decretos no numerados ora em
anlise, que abriram crdito suplementar, trs deles promoveram
alteraes na programao oramentria incompatveis com a
obteno da meta de resultado primrio vigente poca da edio
Dados obtidos pelo sistema SIGA Brasil indicam que, no globo, houve em 2015 uma pequena frustrao
de receitas oriundas de doaes e convnios (Fontes 181, 281 e 286, utilizadas na abertura dos decretos
questionados na denncia), no valor de R$ 18,7 milhes (R$ 819,4 milhes R$ 800,7 milhes).
21
Pgina: 78/441 02/08/2016 11:57:47
De todo modo, apresento adiante quais seriam os efeitos dos

decretos de suplementao sob as duas abordagens. A primeira desconsidera
todo o excesso de arrecadao, enquanto a segunda considera parte desse
excesso, qual seja, a relativa aos excessos de arrecadao de convnios e
doaes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Alm disso, devo notar que os resultados obtidos a partir dessa

ltima abordagem devem ser lidos com cautela, j que, por fora do art. 52,
1, inciso II, da LDO 2015 (Lei n 13.080, de 2015), as despesas primrias
discricionrias custeadas com recursos de doaes e convnios no se
sujeitam aos decretos de contingenciamento, de modo que h o risco de serem
empenhadas em descompasso com o efetivo ingresso de recursos nos cofres
pblicos, at mesmo porque pode ocorrer de essas receitas previstas nem
sequer serem realizadas21.
SF/16863.10785-97
resumo, tambm sob tal abordagem restaria demonstrada transgresso ao art.

4, caput, da LOA 2015.
79
SENADO FEDERAL
Ao mesmo tempo, o valor total do impacto identificado pela

referida Junta tambm coincide com apontado na penltima coluna da
nossa tabela, tal como consignado neste fragmento do laudo pericial (DOC
144, p. 27):
SF/16863.10785-97
dos Decretos. So eles: os Decretos de 27 de julho de 2015, nos

valores de R$ 1.701.389.028,00 e R$ 29.922.832,00; e o Decreto de
20 de agosto de 2015, no valor de R$ 600.268.845,00. [grifamos]
Ainda assim, em estrita observncia ao contraditrio e ampla

defesa, reputo oportuno avaliarmos o que ocorreria com a aplicao da
interpretao dada pela defesa. Reclamou esta, afinal, que o Relatrio de
Admissibilidade aprovado por esta Comisso teria afastado a discusso do
contingenciamento da anlise (DOC 24, p. 207).
Consideremos, portanto, o que teria ocorrido em 2015 luz da
interpretao pugnada pela defesa.
2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao
interpretao da defesa
Para sabermos se os decretos de suplementao oramentria
constantes da denncia foram editados em consonncia com a interpretao
dada pela defesa a qual, j vimos, no merece prosperar busquemos
responder a esta pergunta: quando da edio dos decretos de abertura de
crditos suplementares, os decretos de contingenciamento vinham sendo
editados em consonncia com a obteno da meta de resultado primrio de
2015?
J tratamos do cenrio fiscal subjacente publicao dos decretos
de suplementao quando discorremos sobre o excesso de arrecadao (que
em verdade inexistiu em 2015). Era evidente, poca de edio dos quatro
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Isso basta para concluirmos pela ilegalidade dos decretos

inquinados, vez que editados com patente infrao a dispositivo da lei
oramentria, qual seja, o art. 4, caput, da LOA 2015.
Pgina: 79/441 02/08/2016 11:57:47
Dessa maneira, considerando a edio dos quatro Decretos ora

analisados, o efeito negativo sobre o resultado primrio esperado foi
negativo em R$ 1,75 bilho. [grifamos]
80
SENADO FEDERAL
Esse expressivo decrscimo no valor da meta foi justificado pela

Exposio de Motivos Interministerial n 00105/201-MP, a qual salientou,
entre outros aspectos, que:
3. A reduo do ritmo de crescimento da economia brasileira
afetou as receitas oramentrias, tornando necessrio garantir
espao fiscal adicional para a realizao das despesas obrigatrias
e preservar investimentos prioritrios. De outra parte, no obstante o
contingenciamento de despesas j realizado, houve significativo
crescimento das despesas obrigatrias projetadas.
[...]
4. Desse modo, considerando os efeitos de frustrao de receitas
e elevao de despesas obrigatrias, o esforo fiscal j empreendido
no ser suficiente, no momento, para a realizao da meta de
supervit primrio para o setor pblico no financeiro consolidado
estabelecida na Lei de Diretrizes Oramentria. [grifamos]
Nesse contexto, a conduta fiscalmente responsvel e em tributo

ao princpio constitucional da separao dos poderes seria a de suspender a
ampliao de despesas at que a nova meta fosse aprovada pelo Congresso
Nacional. No se mostrava prudente (alm de ser ilegal) o Poder Executivo
aumentar as autorizaes para a realizao de despesas sem manifestao
prvia do Poder Legislativo.
A meta de resultado primrio no vinha sendo cumprida, de
modo que o uso do suposto instrumento apto a garantir o cumprimento da
meta (DOC 24, p. 212), qual seja, o decreto de contingenciamento, em
verdade se mostrava ineficaz.
Pgina: 80/441 02/08/2016 11:57:47
Tanto que, em 22 de julho de 2015, a Presidente da Repblica

havia encaminhado ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem
n 269/2015, o Projeto de Lei n 5 de 2015 (PLN n 5/2015), com vistas
reduo da meta de supervit primrio de R$ 55,3 bilhes (1,0% do PIB) para
R$ 5,8 bilhes (0,1% do PIB).
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
decretos, que os resultados primrios obtidos caminhavam na contramo do

cumprimento da meta anual de R$ 55,3 bilhes e que a expectativa do prprio
Poder Executivo sobre a arrecadao do exerccio era significativamente
inferior ao estimado na lei oramentria anual, com frustrao prevista para
receitas primrias da ordem de R$ 110,0 bilhes.
SF/16863.10785-97
81
SENADO FEDERAL
A SR ESTHER DWECK [...] em relao pergunta quatro,

"qual meta de resultado foi levada em considerao na ocasio",
imagino que, para a abertura dos crditos suplementares, se a meta
vigente naquela proposta... Novamente, no levada em
considerao a meta. [grifamos], (22 reunio, 23/6/2016)
As provas documentais so fartas ao apontar que a anlise de

compatibilidade fiscal dos decretos de suplementao questionados na
denncia, ancorada nos decretos de contingenciamento, foi estruturalmente
fundamentada em proposta de meta constante do PLN 5/2015. Isso passou a
ser oficial desde o mesmo dia em que o referido projeto foi encaminhado ao
Congresso Nacional, ou seja, desde 22/07/2015.
Desse exato dia em diante, o governo torna pblico o fato de que
passou a operacionalizar a poltica fiscal no mais com observncia da meta
fiscal constante de lei, e sim com base em proposta de meta constante de
projeto de lei. Isso porque, em 22/07/2015, no mesmo dia em que o
PLN 5/2015 foi enviado ao Congresso Nacional, tambm foi divulgado pelo
Poder Executivo o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias
do 3 Bimestre de 2015. O propsito desse Relatrio, de periodicidade
bimestral, justamente o de demonstrar, ao encontro do disposto no art. 9 da
LRF, se h ou no, e em que medida, a necessidade da limitao de empenho
e movimentao financeira, ou seja, de contingenciamento.
Pgina: 81/441 02/08/2016 11:57:47
O SR. FELIPE DARUICH NETO [...] Olha, ns sempre

trabalhamos com relao expectativa, na edio de um decreto ou de
um crdito suplementar, com a possibilidade da meta, a meta
prospectiva, a meta futura...[...]. (17 reunio, 16/6/2016)
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Na raiz dessa ineficcia est um ponto fartamente investigado ao

longo dos trabalhos desta Comisso, relativo meta adotada pelo Poder
Executivo para efeito de gesto fiscal e oramentria. Em diversos momentos,
com efeito, buscamos resposta seguinte indagao: qual foi a meta de
resultado primrio utilizada pelo Poder Executivo para editar os decretos de
suplementao e de contingenciamento a meta em vigor ou a meta constante
de projeto de lei? Quanto s provas testemunhais de que a anlise de
compatibilidade fiscal dos decretos de suplementao tambm tinha por base
proposta de meta constante do PLN 5/2015, oportuno citar os seguintes
exemplos:
SF/16863.10785-97
82
SENADO FEDERAL
4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste

Relatrio j consideram os efeitos da proposta encaminhada pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional, [...] no sentido de reduzir
a meta de resultado primrio do setor pblico consolidado no
financeiro.
[...]
17. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional Projeto de Lei que altera a LDO2015 no sentido de reduzir
a meta de resultado primrio. O presente relatrio de avaliao
bimestral j considera o projeto de lei em questo. [grifamos]
O resultado disso foi que a estimativa da necessidade de

contingenciamento acabou sendo muito inferior ao que seria necessrio
para o alcance da meta de resultado primrio em vigor. Com base no PLN
5/2015, estimou-se necessidade de contingenciamento de R$ 8,6 bilhes.
Fosse considerada a meta em vigor, a necessidade estimada de
contingenciamento seria de R$ 58,0 bilhes22.
Estimar a necessidade de contingenciamento com base em
proposta de meta constante de projeto de lei, por si s, j fato grave o
suficiente. Mais grave ainda, porm, efetivamente promover o
contingenciamento a partir dessa sistemtica. E foi o que de fato ocorreu aps
22/07/2015, quando o governo passou a adotar como parmetro a proposta de
meta constante do PLN 05/2015.
A gravidade desses fatos decorre da supresso do papel do
Congresso Nacional na definio das metas fiscais da Unio. No pode o
Poder Executivo, estipular unilateralmente a meta fiscal que lhe convm. Meta
fiscal definida em lei e sua alterao por simples decreto presidencial no
22
Vale esclarecer que o prprio relatrio do 3 bimestre explicita ter desconsiderado a parcela de R$ 49,4
bilhes em decorrncia da reduo de meta prevista pelo PLN n 5/2015.
Pgina: 82/441 02/08/2016 11:57:47
Seguem excertos do mencionado Relatrio:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
No referido Relatrio, a necessidade de contingenciamento foi

apurada no com vistas ao atingimento da meta de R$ 55,3 bilhes constante
da LDO. Foi expressamente admitido, ao contrrio, que a necessidade de
contingenciamento fora calculada com vistas obteno da proposta de meta
de R$ 5,8 bilhes, constante de projeto de alterao da LDO enviado no
mesmo dia ao Poder Legislativo.
SF/16863.10785-97
83
SENADO FEDERAL
Como prova cabal da conduta ilegal do Poder Executivo, citamos

o Decreto n 8.496, de 30/7/2015, que alterou a programao oramentria e
financeira23 ento vigente, a qual visava ao atingimento da meta de supervit
primrio de R$ 55,3 bilhes.
SF/16863.10785-97
encontra amparo no ordenamento jurdico. Gesto fiscal amparada em projeto

de lei, portanto, constitui afronta legalidade.
1. O presente documento foi preparado com vistas ao

cumprimento do 4 do art. 9 da [...] Lei de Responsabilidade Fiscal,
que determina que o Poder Executivo demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais quadrimestrais, em audincia
pblica, at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional. [grifamos]
Em face desse relatrio, importa recuperar que, luz da meta

anual de supervit de R$ 55,3 bilhes, o Poder Executivo havia fixado,
inicialmente, meta de gerao de supervit primrio de R$ 21,2 bilhes at
agosto25. Nesse mesmo perodo, porm, o resultado primrio acumulado foi
deficitrio em R$ 15,2 bilhes. A diferena entre o previsto e o realizado,
portanto, foi de expressivos R$ 36,4 bilhes. Um desvio de tal magnitude
Os chamados decretos de programao oramentria e financeira, editados pelo Poder Executivo federal,
ao mesmo tempo cuidam dos arts. 8 e 9 da LRF. Invariavelmente materializam a programao financeira
(art. 8) e, sempre que necessrio, promovem o contingenciamento, isto , a limitao de empenho e
movimentao financeira (art. 9).
24
Reduziu o limite de empenho das despesas discricionrias de R$ 120,2 bilhes para R$ 111,7 bilhes. A
diferena corresponde ao contingenciamento de R$ 8,6 bilhes, ao encontro do valor estimado pelo Relatrio
de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de 2015, com base no PLN 5/2015.
25
Vale registrar que no havia sido fixada meta at abril, anteriormente, em razo do atraso na aprovao da
LOA, que s foi promulgada em 20 de abril de 2015
23
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Tal fato, ademais, restou consignado pelo Prprio Poder

Executivo quando da divulgao do Relatrio de Avaliao do Cumprimento
das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015, datado de setembro do mesmo
ano:
Pgina: 83/441 02/08/2016 11:57:47
O Decreto n 8.496, de 30/07/2015, com efeito, redefiniu a

programao oramentria e financeira24 da Unio de modo a buscar no mais
o cumprimento da meta vigente de R$ 55,3 bilhes estipulada pela LDO 2015.
Visou, ao contrrio, o alcance da proposta de meta encaminhada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional, de R$ 5,8 bilhes.
84
SENADO FEDERAL
Trata-se de documento oficial, de domnio pblico, e que por dois

grandes motivos evidencia a gravidade dos fatos sob apurao. Um, consta do
relatrio a afirmao de que uma meta fiscal foi cumprida quando em
verdade se adotava como parmetro uma mera proposta de meta, constante
de projeto de lei no apreciado pelo Congresso Nacional. Dois, a informao
nele contida de que um ato infralegal, qual seja, o Decreto n 8.496, de 30 de
julho de 2015, alterou no s a meta de resultado primrio do 2 quadrimestre,
como tambm a prpria meta anual, que s pode ser definida em lei!
So dois os bens jurdicos frontalmente lesados: o equilbrio das
contas pblicas e a competncia legislativa do Congresso Nacional.
Pgina: 84/441 02/08/2016 11:57:47
3. Importa ressaltar que a avaliao de cumprimento da meta

quadrimestral constante deste Relatrio j considera os efeitos do
PLN 5/2015-CN com proposta encaminhada pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional.
[...]
35. Cabe destacar que a avaliao do 3 bimestre refletiu as
alteraes propostas pelo PLN 5/2015, inclusive no que concerne
reduo de R$ 49,4 bilhes da meta de resultado primrio do
Governo Federal de 2015.
36. Diante da combinao dos fatores citados, e com o objetivo
de reforar o ajuste fiscal reduziu-se em R$ 8,6 bilhes os limites de
empenho e pagamento das despesas discricionrias em relao aos
constantes no Decreto n 8.456/2015. Essa reviso ensejou a
publicao, no mbito do Poder Executivo, do Decreto n 8.496,
de 30 de julho de 2015.
37. Em relao s metas quadrimestrais, cumpre ressaltar que o
Decreto [n 8.496] alterou as metas do 2 Quadrimestre e a anual,
em conformidade com o PLN 5/2015 apresentado em 22 de julho de
2015. As metas para o Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
foram revistas para dficit de R$ 17,0 bilhes at o 2 Quadrimestre e
supervit de R$ 5,8 bilhes em 2015. [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ainda em relao ao Relatrio de Avaliao do Cumprimento das

Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015, destaco a importncia das
informaes adiante para o esclarecimento dos fatos em apurao:
SF/16863.10785-97
demonstra o quo ineficaz e inoperante estava sendo o contingenciamento

adotado pelo Poder Executivo com vistas obteno da meta fiscal em vigor.
85
SENADO FEDERAL
So trs os documentos importantes que revelam a afronta ao

sistema constitucional de freios e contrapesos entre os Poderes Executivo e
Legislativo: (i) o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do
3 Bimestre de 2015; (ii) o Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015; e (iii) o
Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 quadrimestre
de 2015.
Esse ltimo, datado de setembro de 2015, serve de narrativa a
tudo o que foi feito em matria de poltica fiscal, ao arrepio da lei, poca de
edio dos decretos de abertura de crditos suplementares. O Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015 nos
presta um depoimento que, por si s, descortina a inoperncia do
contingenciamento efetuado em 2015 e, assim, a consequente ilegalidade,
segundo a exegese da prpria defesa, dos decretos de suplementao por ele
amparados.
Em face do exposto, no existe alternativa seno concluir que os
decretos de suplementao objetos da denncia foram editados em desacordo
com a interpretao dada pela prpria defesa ao art. 4, caput, da LOA 2015.
Disso resulta que no apenas o referido dispositivo da lei
oramentria foi infringido patentemente, como foi infringido de qualquer
modo, ou seja, tanto pela interpretao combatida pela defesa quanto pela
por ela adotada.
Pgina: 85/441 02/08/2016 11:57:47
Ao enviar o PLN n 5/2015 ao Congresso Nacional, o Poder

Executivo passou a operacionalizar a poltica fiscal com manifesta
unilateralidade, chegando ao ponto de editar decretos que, no seu
entender, teriam o condo de alterar a metas definidas em lei, tanto para
efeito de contingenciamento como para efeito de demonstrao de
cumprimento da meta fiscal do 2 quadrimestre de 2015 perante o Parlamento.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Exorbitou-se o poder regulamentar conferido ao decreto para a

fiel execuo das leis, em flagrante ofensa ao art. 84, IV, da CF. Um
documento oficial, de autoria do Poder Executivo, afirma explicitamente que
um decreto presidencial alterou a meta fiscal definida em lei, sem qualquer
participao deste Poder Legislativo!
SF/16863.10785-97
86
SENADO FEDERAL
Feita essa exposio de ordem mais geral, passamos agora, por

fim, anlise individualizada do rol de argumentos sintetizados pela defesa.
2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos
de abertura de crdito suplementar
SF/16863.10785-97
Por essa razo, restou comprovada a edio ilegal de decretos de

crditos suplementares pela Presidente da Repblica, em afronta ao art. 4,
caput, da LOA 2015.
Que h fundamento constitucional e legal para a abertura de

crditos suplementares por decreto presidencial, isso j havia sido claramente
demonstrado no item 2.6.1.1. (Crditos Adicionais e Legislao de
Regncia) do Parecer de Admissibilidade. Ocorre que no disso que a
denunciada acusada.
Assim sendo, cumpre apenas reiterar o que j havia sido
expressamente salientado no citado Parecer:
No a edio de decreto presidencial em si, portanto, que
caracteriza a suposta irregularidade. Tal recurso, como visto, tem
fundamento constitucional. O que se alega, na realidade, que tais
decretos teriam sido editados em desacordo com a condicionante
fiscal, adiante realada, contida no caput do dispositivo da LOA.
O que est em exame no a edio de decretos por si s, mas

sim a sua conformidade com a obteno da meta de resultado primrio, a teor
do que requer o art. 4, caput, da LOA 2015. E essa conformidade inexiste,
razo pela qual ficou comprovada a edio ilegal de decretos de
suplementao pela Presidente da Repblica.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
a)
A abertura dos crditos suplementares por meio de
decreto possui expressa previso legal e constitucional no havendo que
se falar em qualquer irregularidade nesse tema
Pgina: 86/441 02/08/2016 11:57:47
Aps apresentar sua argumentao geral, a defesa organiza uma

sntese dos seus argumentos na forma dos seguintes itens:
87
SENADO FEDERAL
Esse enunciado da defesa, vale o registro, foi reiterado pelo

advogado da denunciada em reunio desta Comisso ocorrida em 16/06/2016,
tal como reproduzido adiante:
SF/16863.10785-97
b) Alm disso, essa suplementao, frente ao maior

contingenciamento da histria, no afeta o atingimento da meta, j que
no significa gasto de nenhum centavo
De qualquer modo, o argumento da defesa no se sustenta porque

as suplementaes efetuadas no se limitaram a meros remanejamentos.
Promoveram, ao contrrio, aumento de despesas autorizadas (gastos
autorizados) na LOA 2015 em termos lquidos, isto , j considerados os
efeitos da anulao de outras dotaes.
Vejamos em que medida os quatro decretos de suplementao em
exame neste processo ampliaram despesas autorizadas na LOA 2015. Em
termos lquidos, a suplementao foi de R$ 1,8 bilho, tal como demonstrado
na tabela adiante:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ocorre que no se discute nesse processo a execuo financeira

dos decretos de suplementao. O que est em exame a compatibilidade
desses decretos com a obteno da meta de resultado primrio, conforme
determina o art. 4, caput, da LOA 2015.
Pgina: 87/441 02/08/2016 11:57:47
O SR. JOS EDUARDO CARDOZO [...] O pensamento que

fundou a prtica desses decretos era o pensamento de que meta fiscal no
algo formal, substantivo, financeiro. Portanto, um mero
remanejamento oramentrio que no implicasse maiores gastos
gera compatibilidade. [grifamos]
88
SENADO FEDERAL
TOTAL
Total (Suplementao Bruta)
Anulao de
Dotaes
Suplementao Lquida
14242
1.701.389.028
441.088.922
1.260.300.106
14244
29.922.832
29.557.106
365.726
14252
55.237.582.569
55.236.212.150
1.370.419
14250
600.268.845
106.683.043
493.585.802
57.569.163.274
55.813.541.221
1.755.622.053
Fonte:Dirio Oficial da Unio. Elaborao prpria
A conduta em exame neste processo, vale reiterar, diz respeito ao

ato de abertura de crdito suplementar, e no aos atos subsequentes que
promovem sua execuo. Deslocar a discusso para o plano da execuo
oramentria, na realidade, equivale a afastar o foco de anlise daquilo que
realmente importa.
Por fim, no que diz respeito ao volume de contingenciamento
realizado em 2015, a defesa trata desse tema de forma mais especfica em
outro item da sua sntese de argumentos, razo pela qual o abordaremos no
item m mais frente.
c)
A abertura de crditos suplementares para despesas
discricionrias sequer exps a risco o cumprimento da meta, porque tais
despesas esto condicionadas disponibilidade de recursos para se
concretizar
De imediato, destaco que a defesa insiste no sentido de que deve
ser avaliada a execuo dos decretos de suplementao, luz dos
contingenciamentos, para efeito de avaliao da sua compatibilidade com a
obteno de meta de resultado primrio. No entanto, j demonstramos a
impropriedade dessa linha de argumentao, a qual no apenas tornaria
desprovido de sentido lgico o art. 4 da LOA 2015, como tambm afastaria
o papel do Poder Legislativo de autorizador das despesas pblicas.
Pgina: 88/441 02/08/2016 11:57:47
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)
Cdigo
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Data
SF/16863.10785-97
DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO (R$ 1)
89
SENADO FEDERAL
Ademais, deve-se observar que, no tocante execuo de

despesas primrias discricionrias, nem todas elas se sujeitam a
contingenciamentos, fato este que enfraquece ainda mais o argumento da
defesa. Vejamos como isso ocorre.
SF/16863.10785-97
Alm disso, o fato de os decretos terem suplementado despesas

discricionrias em nada afeta o clculo de seu impacto na obteno da meta
de resultado primrio.
DECRETOS DE SUPLEMENTAO EM EXAME NESTA COMISSO

Recursos de doaes
Valor das
Decretos
Cdigo
Suplementaes (R$ 1)
e convnios1
14242
1.701.389.028
574.166.878
14244
29.922.832
365.726
14252
55.237.582.569
0
14250
600.268.845
157.766.490
TOTAL
57.569.163.274
732.299.094
1. Desconsiderados os montantes relativos a doaes e convnios constantes de supervit fiananceiro.
O segundo motivo pelo qual nem todas as despesas primrias

discricionrias se sujeitam a contingenciamento decorre do fato de que, nos
termos art. 52, 13, da LDO 2015, a execuo das despesas primrias
discricionrias, decorrente da abertura de crditos suplementares, no fica
condicionada aos limites de empenho e movimentao financeira no caso dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da
Defensoria Pblica da Unio, quando a referida abertura ocorrer conta de
26
No foram consideradas os montantes de doaes e convnios pertencentes a supervit financeiro.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
E foi este o caso dos trs decretos de suplementao que

apresentaram efeito fiscal negativo. Esses decretos suplementaram despesas
primrias discricionrias conta de recursos provenientes de excesso de
arrecadao26 de doaes e convnios no valor total de R$ 732,3 milhes, tal
como retratado adiante.
Pgina: 89/441 02/08/2016 11:57:47
Nos termos art. 52, 1, inciso II, da LDO 2015, a limitao de

empenho e movimentao financeira (contingenciamento) de que trata o art.
9 da LRF no se aplica a despesas primrias discricionrias custeadas com
recursos de doaes e convnios.
90
SENADO FEDERAL
No bastassem esses motivos, vimos que o contingenciamento

promovido pelo Poder Executivo em 2015 se mostrou no apenas ineficaz
para a obteno da meta de resultado primrio, como tambm consubstanciou
ilegalidade. O contingenciamento realizado a partir de julho de 2015, afinal,
baseou-se em meta constante de projeto de lei, com a consequente
inobservncia da meta vigente legalmente estabelecida.
d)
A abertura de crditos suplementares para despesas
obrigatrias estava previamente prevista nos relatrios bimestrais e
constitui estrito cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo
absolutamente inexigvel conduta diversa de sua parte
Este argumento no se aplica ao presente processo, tendo em
vista que nenhum dos quatro decretos em exame nesta Comisso suplementou
despesas primrias obrigatrias.
O nico decreto que suplementava despesas primrias
obrigatrias era o decreto datado de 27/07/2015, no valor de R$ 1,6 bilho.
Ocorre que tal decreto foi excludo da denncia, a partir de pedido formulado
pela prpria defesa (item 2.1.2 deste Relatrio).
De todo modo, obrigatrias ou discricionrias, as despesas
primrias so todas elas computadas no clculo do resultado primrio.
Pgina: 90/441 02/08/2016 11:57:47
a) R$ 78.934.614,00 (setenta e oito milhes, novecentos e trinta

e quatro mil, seiscentos e quatorze reais) atendem despesas primrias
discricionrias, conta de excesso de arrecadao de receitas
primrias, sendo:
a1) R$ 15.630.872,00 (quinze milhes, seiscentos e trinta mil e
oitocentos e setenta e dois reais) de Recursos Prprios No
Financeiros; e [...] [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
E foi o que ocorreu no caso do decreto datado de 20/08/2015

(cdigo 14250), que suplementou despesas no valor total de R$ 600,3 milhes.
Nesse decreto, conforme prova documental acostada aos autos (DOC 162,
Anexo), consta da sua Exposio de Motivos o registro de que, no mbito do
Poder Judicirio:
SF/16863.10785-97
excesso de arrecadao de recursos prprios desses Poderes e rgos

autnomos.
91
SENADO FEDERAL
f)
"A mudana de interpretao do TCU s ocorreu
quase dois meses aps a publicao dos decretos questionados, que so
idnticos aos praticados em 2001 e 2009"
g)
"A compreenso sobre a possibilidade de a
Administrao atuar considerando a proposta de meta enviada ao
Congresso sempre contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se
pode admitir a aplicao retroativa em matria de crime de
responsabilidade"
De incio, a defesa faz referncia a outubro de 2015 porque neste
ms, mais precisamente em 07/10/2015, o TCU opina em seu parecer prvio
pela rejeio das contas presidenciais de 2014, nos termos do Acrdo n
2461/2015-TCU-Plenrio. Entre as razes que ensejaram essa concluso,
constava a abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno
da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da
LOA de 2014.
Essa foi a primeira vez em que a Corte de Contas se manifestou
quanto ilegalidade de decretos de suplementao luz das determinaes
das leis oramentrias quanto compatibilidade com a obteno da meta de
resultado primrio.
Restou comprovada ao longo dos trabalhos desta Comisso, com
efeito, que no houve mudana de interpretao do TCU simplesmente pelo
fato de que no havia interpretao anterior. Oportuno trazer a lume, nesse
Pgina: 91/441 02/08/2016 11:57:47
e)
A interpretao da compatibilidade da meta prevista
no art. 4 da LOA era a mesma at outubro de 2015. Est baseada na
combinao de diversos dispositivos legais, em especial, os arts. 8 e 9 da
LRF, 13 do art. 52 da LDO e diversos dispositivos da LDO que tratam
da elaborao do crdito
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por fim, no que tange possibilidade de conduta diversa,

destacamos que a Presidente da Repblica dispunha de alternativas para abrir
crditos suplementares por decreto sem infrao ao art. 4, caput, da LOA
2015. Trataremos desse tema mais detidamente adiante, tendo em vista que a
prpria defesa aborda o assunto de forma no restrita s despesas obrigatrias
em suas alegaes finais.
SF/16863.10785-97
92
SENADO FEDERAL
Especificamente quanto aos supostos casos idnticos citados

pela defesa, relativos aos exerccios de 2001 e 2009, vale o registro de que,
nesses anos, nem sequer houve descumprimento de metas de resultado
primrio, ao contrrio do que ocorre a partir de 2014, tal como ilustrado no
grfico adiante.
Pgina: 92/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A SR ANA AMLIA (Bloco Parlamentar Democracia

Progressista/PP - RS) [...]
[...] Houve mudana de entendimento do TCU, especialmente
em relao ao exerccio de 2009?
[...]
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] o fato
: at hoje nunca houve um entendimento prvio, a primeira vez que
o Tribunal se manifestou, em relatrio de tcnico de auditoria e em
acrdo sobre esse assunto, foi nas contas do governo de 2014.
[...]
A SR ANA AMLIA (Bloco Parlamentar Democracia
Progressista/PP - RS) [...]
Volto ao ponto, porque, s vezes, a repetio importante para
fixar a ideia fundamental e necessria e para que se supere ento essa
questo tida como controversa, Dr. Leonardo.
Pergunto ao senhor, para finalizar: equivocada a afirmao
de que houve mudana de entendimento por parte do TCU, no
que diz respeito a decretos de abertura de crditos suplementares?
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...]
Completamente equivocada, ou seja, no houve manifestao
prvia, a primeira foi em 2014, e ficamos aguardando se haver uma
manifestao semelhante ou no em 2015. Isso uma deciso que o
Plenrio tomar. [grifamos]
SF/16863.10785-97
sentido, a relevante interveno da Senadora Ana Amlia quando da oitiva,

em 13/06/2016, do Sr. Leonardo Albernaz, Secretrio de Macroavaliao
Governamental do TCU:
93
SENADO FEDERAL
Acompanhamento quadrimestral do desempenho fiscal da Unio: diferena

entre resultado primrio apurado e respectiva meta quadrimestral (R$ bilhes)
SF/16863.10785-97
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-38,9
-36,4
Notas: (1) No primeiro e segundo quadrimestres de 2001, o resultado corresponde apenas aos oramentos fiscal e
da seguridade social, pois no havia metas quadrimestrais para o oramento de investimento das empresas estatais. (2) Nos exerccios
de 2013 e 2015, no foram fixadas metas para o primeiro quadrimestre, pois a programao oramentria desses exerccios foi
estabelecida apenas no ms de maio, em razo do atraso na aprovao da lei oramentria. Por simplificao, considerou-se, nesses
casos, a meta como equivalente ao resultado apurado no primeiro quadrimestre. (3) Para o segundo quadrimestre de 2014 e 2015, foi
considerada a meta constante da LDO vigente.
Quanto ao fato de que em tais anos tambm houve alterao de

meta de resultado primrio, a defesa alega que, em 2001, essa modificao
teria ocorrido at mesmo por Medida Provisoria (DOC 24, p. 247).
Relativamente ao uso de medida provisria, tal instituto foi
adotado em 2001 porque naquela ocasio seu uso no era vedado pela
Constituio de 1988. A proibio do uso de medida provisria sobre matria
relativa s leis oramentrias s passou a viger a partir de 11 de setembro de
2001, por fora da Emenda Constitucional n 32, de 2001.
De l para c, a nica exceo para o uso de medida provisria
em matria oramentria, a teor do que prescreve o art. 62, 1, inciso I, d,
parte final, da Lei Maior, diz respeito abertura de crditos extraordinrios,
admitidos apenas para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
luz desse histrico de reforma do texto constitucional,
chegamos inafastvel concluso de que, em 2015, ao operacionalizar a
gesto fiscal com base em proposta de meta constante de projeto de lei
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Fonte: Tesouro Nacional. Elaborao prpria.
Pgina: 93/441 02/08/2016 11:57:47
-50
94
SENADO FEDERAL
No h lgica em depreender que a ausncia de ressalva e/ou

recomendao especfica a respeito desse tema, nas Contas de
Governo de 2009, significa que o TCU aprovou tacitamente todos
os atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados
pelo Poder Executivo Federal naquele exerccio ou em qualquer
outro, sobretudo no que se refere queles que expressamente
afrontaram a legislao. [grifamos]
A defesa volta a tratar do suposto precedente de 2009 em

topico proprio nas alegaes fiscais: V.6.1 Da jurisprudncia do TCU quanto
edio dos decretos (DOC 171, p. 215-223). Ao reproduzir excertos do
laudo dos seus assistentes tcnicos, a denunciada retoma o fato j narrado em
nosso Parecer de Admissibilidade de que, no mbito do TCU, havia
manifestao tcnica sobre a utilizao de meta fiscal pendente de aprovao
Pgina: 94/441 02/08/2016 11:57:47
[...] fundamental enfatizar que a abertura de crditos

suplementares em situao de necessidade de contingenciamento,
tendo em vista a pendncia de apreciao de projetos de lei
reduzindo a meta de resultado primrio, situao em desacordo
com o art. 9 da LRF e ocorrida em 2009, consoante declarado pela
AGU, no foi objeto de anlise no Relatrio das Contas do
Governo daquele exerccio. Portanto, no h que se falar em
alterao de entendimento do TCU acerca da ilegalidade da ausncia
de contingenciamento e concomitante abertura de crdito suplementar
com base em alterao de meta fiscal constante em projeto de lei, j
que anteriormente no houve deliberao do Tribunal sobre a matria.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Quanto a 2009, a defesa alega que o TCU teria firmado o

entendimento, quando da apreciao das contas presidenciais daquele ano, de
que seria possvel utilizar meta proposta, constante de projeto de lei enviado
ao Poder Legislativo, para efeito de conduo da poltica fiscal. Ocorre que,
para chegar a essa concluso, a defesa se apoiou em um mero trecho narrativo
dos fatos fiscais de 2009, contido no relatrio que acompanhou a apreciao
das contas presidenciais daquele exerccio. No houve deciso do Tribunal
quanto ao aspecto especfico apontado. Vejamos, nesse particular, o que disse
o prprio TCU quando da apreciao das contas presidenciais de 2014 (p. 808
do relatrio):
SF/16863.10785-97
enviado ao Congresso Nacional (PLN 5/2015), dando-lhe plena eficcia

administrativa, a Presidente da Repblica agiu como se o referido projeto
tivesse efeitos de medida provisria.
95
SENADO FEDERAL
De todo modo, h de se ressaltar que no estavam em exame,

na ocasio, decretos de suplementao, e sim decretos de
contingenciamento.
Cabe esclarecer que, ainda que a Corte de Contas no tivesse se
manifestado sobre a matria em 2015, isso em nada alteraria a ilegalidade dos
decretos. No se pode esperar que o TCU deva se pronunciar sobre a
interpretao de todas as leis para que, s ento, possam ser caracterizadas
ilegalidades.
h)
As exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001
corroboram que essa interpretao era a vigente desde a LRF
i)
Para contestar a interpretao vigente, so
formuladas novas teses tericas sem qualquer respaldo na legislao
27
A anlise em comento se deu no mbito do Processo 013.707/2009-0, que resultou no Acrdo 263/2010TCU-Plenrio.
Pgina: 95/441 02/08/2016 11:57:47
Em razo disso, a unidade tcnica havia proposto ao Tribunal

determinar SOF que, quando da realizao da ltima avaliao bimestral de
2009 (prevista para o final de novembro), fosse utilizada como parmetro a
meta de resultado primrio ento vigente, tendo em vista que o projeto de lei
que propunha sua alterao ainda no tinha sido aprovado. Essa
recomendao, no entanto, no constou da deciso do Tribunal por perda de
objeto, j que o projeto de alterao de meta fora aprovado antes da sesso
final de julgamento.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
J tratamos do assunto no Parecer de Admissibilidade. Havamos

registrado naquela ocasio que o que houve de manifestao no mbito do
TCU em 2009, que mais prximo est do objeto deste processo, foi o
entendimento firmado quando do exame da avaliao bimestral de receitas e
despesas primrias realizada pelo Poder Executivo como subsdio edio de
decreto de contingenciamento27. poca, a unidade tcnica do Tribunal
entendeu que tal avaliao no poderia se pautar em meta de resultado
primrio ainda no aprovada pelo Congresso Nacional.
SF/16863.10785-97
pelo Congresso Nacional. Essa manifestao, contudo, na realidade depe

contra a prpria defesa.
96
SENADO FEDERAL
A interpretao a que se refere a defesa, j refutada neste

Relatrio, consiste no entendimento de que aumentos de dotao
oramentria, por si s, no so capazes de afetar a obteno do resultado
fiscal, tendo em vista que o controle da sua execuo limitado pelo
contingenciamento. Isso seria suficiente, segundo a defesa, para garantir que
os crditos suplementares deste processo no afetariam a obteno da meta de
resultado primrio, tal como consignado em exposies de motivos dos
decretos editados desde 2001.
SF/16863.10785-97
[...] a estrutura legal da execuo oramentria foi

modificada para garantir que, independentemente da fonte utilizada
para a abertura de crdito, esses sempre estariam sujeitos limitao
do decreto [de contingenciamento], garantindo que a abertura de
crdito suplementar seria, portanto, compatvel com a meta.
[grifamos]
De todo modo, ainda que se aceitasse a interpretao adotada pela

denunciada, tida como idntica que vinha sendo adotada desde o advento da
LRF, as condutas de 2014, reiteradas em 2015, em nada se assemelhariam s
condutas pretritas, tendo vista o fato j registrado nos tpicos antecedentes
de que nesses anos, houve uma clara ruptura no tocante ao cumprimento das
metas fiscais. Enquanto at 2013 operava-se no azul, em 2014 e 2015 operavase em ululante vermelho em face das metas fiscais vigentes. Em resumo, luz
de uma mesma interpretao, teramos comportamentos completamente
distintos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por si s, no fazem precedente vinculativo. Tanto que a prpria

defesa nos informa que toda a estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com
a meta, apontando, em acrscimo, que com a aprovao da LDO de 2014
teria surgido uma inovao (p. 216), mantida na LDO de 2015, no tocante
s regras para a execuo de crditos suplementares. Nesse sentido, chega a
afirmar textualmente que em 2014 houve uma alterao do arcabouo legal,
de modo que (p. 240):
Pgina: 96/441 02/08/2016 11:57:47
Alm de a interpretao se mostrar improcedente, nota-se uma

fragilidade estrutural do argumento em anlise, na medida em que os efeitos
das exposies de motivos e dos pareceres jurdicos que acompanharam a
elaborao de decretos de abertura de crditos suplementares de 2001 s se
aplicam a esse exerccio.
97
SENADO FEDERAL
Esse argumento diz respeito ao Decreto de 27/07/2015 (Cdigo

14242), que suplementou dotaes em favor dos Ministrios da Educao, da
Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Cultura, no valor de R$ 1,7
bilho.
No mbito do Ministrio da Educao, esse crdito suplementar
destinou R$ 381,3 milhes em benefcio das Instituies Federais de Ensino
Superior (IFES). Isso corresponde a 22,2% das suplementaes realizadas
pelo Decreto de 27/7/2015 (Cdigo 14242), de R$ 1,7 bilho, e a 0,7% das
suplementaes totais promovidas pelos quatro decretos constantes desta
denncia, que perfazem o total de R$ 57,6 bilhes.
Cabe, aqui, um breve parntese para tratar do argumento da
defesa, constante de suas alegaes finais (DOC 171, p. 93-95) de que o
peso dos decretos objetos desta denncia deve ser considerado nulo,
tendo em vista que, luz despesa total autorizada pela lei oramentria anual
de 2015, o valor das suplementaes questionadas seria proporcionalmente
nfimo. Trata-se, por certo, de discusso alheia a este processo. No est em
anlise o valor dos crditos suplementares em comparao a todo o
oramento. O que se discute a legalidade da abertura desses crditos
suplementares.
Quanto determinao do TCU, temos que o Acrdo n
2731/2008-TCU-Plenrio no afasta a ilegalidade dos decretos de
suplementao em face do art. 4, caput, da LOA 2015.
Pgina: 97/441 02/08/2016 11:57:47
j)
Vale notar que 70% dos montantes questionados nos
decretos foi para o Ministrio da Educao, em respeito a uma
determinao do TCU que determinou (sic), em 2008, maior agilidade na
abertura de crditos para as IFES, especialmente com excesso de
arrecadao e supervits financeiros de anos anteriores de receitas
prprias e vinculadas
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Tambm no merece acolhida a alegao da defesa de que teriam

surgido, em 2015, novas teses teoricas sem qualquer respaldo na legislao.
O que j foi demonstrado neste Relatrio foi a inadequao da tese adotada
pela defesa, que em ltima instncia esvaziaria o sentido lgico do art. 4,
caput, da LOA 2015 e esvaziaria a participao do Congresso Nacional quanto
ao estabelecimento das metas de resultado fiscal.
SF/16863.10785-97
98
SENADO FEDERAL
k)
No houve leso ao bem jurdico tutelado, uma vez
que a execuo das aes oramentrias suplementadas por esses crditos
foi inferior ao limite aprovado na LOA pelo Congresso
O presente argumento no se relaciona com a razo de ser da
presente denncia, haja vista que a Presidente da Repblica no acusada de
executar aes oramentrias, objeto de suplementao, em montantes
superiores s suas dotaes iniciais. acusada, na realidade, por ter aberto
crditos suplementares por decreto presidencial com infrao ao art. 4, caput,
da LOA 2015.
Quanto a isso, oportuno registrar a seguinte concluso do laudo
pericial dos assistentes da acusao (DOC 163, p. 13):
37. Alinhamo-nos Junta Pericial no entendimento de que no
h necessidade de caracterizar a execuo financeira para comprovar
o impacto fiscal negativo dos decretos e, consequentemente, o
descumprimento da condio imposta pelo Congresso Nacional no art.
4, caput, da LOA/2015. Observe-se que o art. 4 da LOA no regula
a execuo dos crditos, nem oramentria e nem financeira.
28
A redao completa da determinao veiculada pelo item 9.3.1.do Acrdo n 2731/2008-TCU-Plenrio :
definam rotinas e sistemticas que possibilitem maior agilidade na edio de decretos de suplementaes
oramentrias para as IFES, autorizadas pelas Leis Oramentrias Anuais, em especial as decorrentes de
recursos oriundos de supervit financeiro ou do excesso de arrecadao de receitas prprias e vinculadas.
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No tratou o mencionado Acrdo, portanto, da compatibilidade

em tese dos decretos de suplementao com metas fiscais, muito menos a
ponto de afetar a anlise dessa compatibilidade em relao ao caso concreto
de 2015. Fosse assim, tal como sugere a defesa, a abertura de crditos
suplementares em favor das IFES passaria a gozar de imunidade no tocante
necessidade de observncia das metas de supervit primrio.
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Isso porque o item 9.3.128 do referido Acrdo, ao ter

determinado, em 2008, aos Ministrios da Educao e do Planejamento,
Oramento e Gesto que definissem rotinas e sistemticas que possibilitassem
maior agilidade na edio de decretos de suplementaes oramentrias em
benefcio das IFES, teve por objetivo conferir maior eficincia e celeridade
aos trmites legais que antecedem a edio de decretos de suplementao.
SF/16863.10785-97
99
SENADO FEDERAL
Ofcio n 096/2016 - CEI2016

item
Decreto 1
Decreto 2
Decreto 3
Decreto 4
data publicacao Suplementao

28.07.2015
1.701.389.028
28.07.2015
29.922.832
21.08.2015
600.268.845
21.08.2015
55.237.582.569
Dot Inicial
Dot Atual
Empenhado
Liquidado
Pago
1.924.408.902 4.016.984.109 3.627.061.617 3.074.093.757 2.961.523.058
79.935.395
114.268.677
87.814.342
70.782.640
70.534.174
2.324.678.250 2.931.871.921 2.136.428.326 1.424.478.523 1.334.701.247
8.014.152.083 21.073.956.852 10.607.339.660 10.532.024.171 10.531.643.421
57.569.163.274 12.343.174.630 28.137.081.559 16.458.643.945 15.101.379.090 14.898.401.900

Fonte: SOF
De acordo com essa tabela, exceo do Decreto de 21/8/2015,

no valor de R$ 600,3 milhes, todos os demais apresentaram empenho em
valor superior dotao inicial das programaes objeto de suplementao.
No caso dos Decretos de 28/07/2015, no valor de R$ 1,7 bilho e de
21/08/2015, no valor de R$ 55,2 bilhes, tanto empenho como liquidao e
pagamento tambm superaram a dotaes iniciais indicadas.
De qualquer modo, deve ser reiterado que a anlise da legalidade
dos decretos de suplementao independe do nvel de execuo das dotaes
por ele reforadas.
Pgina: 99/441 02/08/2016 11:57:47
Ocorre que prova documental trazida a este processo pela SOF

demonstra que as programaes que se beneficiaram de suplementaes
aportadas pelos decretos em exame tiveram valores de empenho e
pagamento superiores ao que constava de suas dotaes iniciais
aprovadas na LOA. Nesses termos, contradiz o presente argumento
apresentado pela defesa, conforme se depreende da leitura da tabela
disponibilizada pela SOF (DOC 121, Anexo 1). Isoladamente, nota-se que
somente do Decreto 3 (de 21/8/2015, de R$ 600,3 milhes) apresentou valor
de empenho inferior ao de dotao inicial e que os Decretos 1 e 4 (de 1,7
bilho e 55,2 bilhes) tiverem pagamentos superiores s dotaes iniciais
apresentadas:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ainda assim, cabe o registro de uma importante inconsistncia

no argumento da defesa. Ao tratar da execuo de crditos questionados, a
defesa apresenta tabela desdobrada por orgo e informa que o nvel de
empenho total das aes oramentrias que foram objeto dos crditos
suplementares foi de R$ 48,5 bilhes (DOC 024, p. 244) e que o pagamento
teria sido de R$ 41,4 bilhes, valores esses inferiores dotao inicial dessas
programaes, no valor de R$ 52,2 bilhes.
SF/16863.10785-97
100
SENADO FEDERAL
Caberia registrar apenas que, se as suplementaes foram

promovidas de forma ilegal, e considerando que houve execuo oramentria
e financeira, ento a parcela executada poderia ser questionada luz do art.
11, item 1, da Lei n 1.079, de 1950, o qual estatui que crime de
responsabilidade ordenar despesas no autorizadas por lei ou sem
observncia das prescries legais relativas s mesmas. Tal aspecto, porm,
no constitui objeto deste processo.
SF/16863.10785-97
Quanto a isso, h de se traar uma distino fundamental no que

concerne suposta complexidade presente na sucesso de atos que resultam
na edio de decretos de suplementao. De um lado, h os demandantes dos
crditos; de outro, os responsveis pela avaliao desses pleitos. Do lado dos
demandantes, encontram-se os diversos rgos que integram os oramentos
da Unio. De outro, como ator de coordenao, encontra-se a SOF, qual
compete avaliar, entre outros quesitos, em que medida o atendimento dessas
demandas se conforma com a obteno da meta de resultado primrio definida
na LDO.
Oportuno trazer a seguinte resposta, colhida como prova
testemunhal, obtida mediante indagao endereada por esta Relatoria a Luiz
Claudio Costa, ex-Secretrio Executivo do Ministrio da Educao, em
16/06/2016:
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social
Democrata/PSDB - MG) [...] Dr. Luiz Claudio, a minha indagao
to somente uma. [...], indago a V. S: era atribuio do rgo
solicitante do crdito, ou seja, do Ministrio da Educao, avaliar o
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ao discorrer sobre a ausncia de dolo na elaborao de Decretos,

a defesa alega que uma complexa cadeia de atos administrativos
(solicitaes, manifestaes e pareceres) impediria a m-f da Presidente
(DOC 024, p. 245).
Pgina: 100/441 02/08/2016 11:57:47
l)
No h, pois, que se falar em ao dolosa da
Presidente da Repblica por prtica de atos jurdicos, a partir de
solicitaes, pareceres, em manifestaes jurdicas expressas em atos
administrativos expedidos por servidores de rgos tcnicos, e que se
encontram inteiramente ao abrigo da presuno de legitimidade que
envolve todos os atos administrativos em geral
101
SENADO FEDERAL
Por memorando do Secretrio da SOF, o processo tramita para o

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, onde o projeto de decreto
de suplementao recebe parecer da Consultoria Jurdica (pertencente AGU)
junto ao Ministrio do Planejamento. Depois disso, o titular da pasta, por meio
de Exposio de Motivos, submete o projeto de decreto ao Presidente da
Repblica. Compete a esta limitada rede de atores, portanto, a
responsabilidade pela avaliao da compatibilidade do projeto de decreto de
abertura de crdito suplementar com a obteno da meta de resultado primrio
definida na LDO.
Vale apontar que a avaliao desse quesito fiscal expressamente
abordada nas exposies de motivos de autoria do Ministro do Planejamento,
Oramento e Gesto, que encaminham os projetos de decretos ao Presidente
da Repblica.
Citamos como exemplo a EM n 00099/2015 MP, de 9 de julho
de 2015, assinada pelo ento Ministro Nelson Henrique Barbosa Filho, que
submeteu Presidente da Repblica o projeto de decreto destinado a efetivar
a abertura do crdito suplementar ao final constante desta denncia,
referenciado como Decreto de 27/07/2015 (Cdigo 14242), no valor de R$
1,7 bilho. Assim constou da citada EM (DOC 162, Anexo):
8. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da
Lei n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio
fixada para o corrente exerccio. [grifamos]
A exposio de motivos em destaque datada de 9 de julho de

2015 e informa Presidente da Repblica que as alteraes decorrentes da
Pgina: 101/441 02/08/2016 11:57:47
s a partir do momento em que os pleitos de suplementao

chegam SOF, portanto, que passa a haver a responsabilidade pela anlise de
impacto fiscal dos decretos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
impacto da abertura do crdito sobre a obteno da meta de

resultado primrio?
O SR. LUIZ CLAUDIO COSTA [...] Objetivamente,
Senador, no. No que compete ao rgo, temos de analisar
tecnicamente os pedidos. O Ministrio da Educao tem 150 unidades
oramentrias, entre elas universidades e institutos. [grifamos]
SF/16863.10785-97
102
SENADO FEDERAL
Conforme prova documental acostada aos autos (DOC 162,

Anexo), tendo sido assinada a exposio de motivos em anlise, em
9/07/2015, o processo foi tramitado para a Presidncia da Repblica em
10/07/2015 por meio do Sistema de Gerao e Tramitao de Documentos
Oficiais do Governo Federal (SIDOF), juntamente com notificao por e-mail
do mesmo dia.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por fim, o Decreto foi assinado em 27/07/2015 pelo poca

Ministro do Planejamento Nelson Barbosa e pela Presidente da Repblica.
Reproduzimos adiante prova documental acostada aos autos (DOC 162,
Anexo).
Pgina: 102/441 02/08/2016 11:57:47
E qual era a meta fixada para 2015 em 9 de julho de 2015? Nessa

data, no h dvidas, a meta de resultado primrio da Unio era de supervit
de R$ 55,3 bilhes, tal como estipulado pela LDO do exerccio (Lei n 13.080,
de 02/01/2015).
SF/16863.10785-97
abertura do crdito proposto no afetariam a obteno da meta de resultado

primrio fixada para o corrente exerccio.
103
SENADO FEDERAL
A partir de 22/07/2015, portanto, a denunciada j tinha plena

conscincia de que a meta de resultado primrio fixada para o exerccio,
definida como supervit de R$ 55,3 bilhes, no mais seria cumprida.
Desse modo, no mais procedia a concluso de que o projeto de decreto de
crdito suplementar seria compatvel com a obteno da meta de resultado
primrio fixada para 2015.
Ainda assim, cinco dias depois, ou seja, em 27/07/2015,
Ministro do Planejamento e Presidente da Repblica assinam juntos o
referido decreto, ao final publicado no Dirio Oficial da Unio em
28/07/2015.
Cabe registrar, nesse sentido, o entendimento consignado pelo
Procurador-Geral da Repblica Rodrigo Janot Monteiro de Barros, em
05/04/2016, ao tratar da abertura de crditos suplementares no exame de
mrito do seu parecer ao Mandado de Segurana 34.087/DF:
Evidenciada a incompatibilidade da abertura com a meta do
resultado primrio, a autoridade que tiver procedido abertura
dos crditos suplementares sujeita-se s sanes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, sem prejuzo da sua responsabilizao
poltica.
Pgina: 103/441 02/08/2016 11:57:47
Ocorre que, como visto neste processo, em 22/07/2015, ou seja,

cinco dias antes da assinatura do Decreto de 27/07/2015 (Cdigo 14242), de
R$ 1,7 bilho, a prpria Presidente da Repblica havia encaminhado ao
Congresso Nacional, por meio da Mensagem n 269/2015, o Projeto de Lei n
05 de 2015 (PLN n 5/2015), com vistas reduo da meta de supervit
primrio de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Sobretudo deste ponto em diante, devemos observar, no h mais

que se falar em extensa ou complexa cadeia de atos. O projeto de decreto
estava com a Presidente da Repblica, acompanhado da informao de que o
crdito proposto no afetaria a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio (meta vigente).
SF/16863.10785-97
Recapitulemos, agora, o que acontece de relevante no interstcio

compreendido entre 10/07/2015 e 27/07/2015, momento em que a minuta de
decreto se encontrava na Presidncia da Repblica.
104
SENADO FEDERAL
m) A conduta de 2015 foi de extrema responsabilidade,

tendo sido praticado o maior contingenciamento desde a LRF, o que
afastou qualquer possibilidade de impacto dos decretos sobre a meta
fiscal
Que o contingenciamento no afasta a possibilidade de impacto
dos decretos sobre a meta fiscal, isso j resta demonstrado saciedade neste
Relatrio. Vejamos, agora, o que podemos concluir em relao magnitude
do contingenciamento realizado em 2015.
A defesa alega, em benefcio da poltica fiscal adotada em 2015,
que naquele ano foi realizado o maior contingenciamento desde a edio da
LRF. De fato, o contingenciamento de despesas discricionrias at dezembro
de 2015 foi bastante significativo, da ordem de R$ 79,5 bilhes, patamar este
no alcanado em anos anteriores.
Nada obstante tal contingenciamento, na realidade, to
somente uma consequncia inevitvel da superestimava de arrecadao
de receitas realizada pelo prprio Poder Executivo, a partir de bases
descoladas da realidade fiscal do Pas.
A Mensagem Presidencial que acompanhou a proposta
oramentria de 2015, enviada ao Congresso Nacional em 28 de agosto de
2014, apresentou a estimativa de arrecadao lquida de receitas primrias no
montante de R$ 1,238 trilho. Ocorre que tal estimativa teve por base
expectativas de crescimento do PIB para 2014 e 2015 extremamente
otimistas.
Pgina: 104/441 02/08/2016 11:57:47
Por todo o exposto, conclui-se que, em sua esfera de

competncia, a mais alta mandatria do Pas, juntamente com o Ministro
do Planejamento, Oramento e Gesto, infringiu, de modo patente e
deliberado, o art. 4, caput, da LOA de 2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A incompatibilidade decorre tanto do descumprimento, puro e

simples da meta, quanto do reconhecimento formal de necessidade de
reviso da meta por parte do executor do oramento. At a meta fiscal
ser revisada em nova diretriz oramentria, a conduta prudente
no comprometer o desempenho com a abertura de novos crditos
suplementares, porque em desacordo com a LOA. [grifamos]
SF/16863.10785-97
105
SENADO FEDERAL
Esse otimismo evidenciado pela comparao com as projees

feitas pelo mercado poca do envio do projeto de lei oramentria anual para
2015. Na ocasio, em que pese j passados os dois primeiros quadrimestres
de 2014, o Poder Executivo previa crescimento real do PIB em 2014 de 1,8%,
contra expectativa do mercado de apenas 0,5%. Para 2015, a previso do
Poder Executivo era de crescimento de 3%, muito distante da expectativa
do mercado naquele momento, de apenas 1,1%.
SF/16863.10785-97
O grfico a seguir ilustra o irrealismo das projees de receita

primria do governo quando do envio da proposta oramentria de 2015, em
agosto de 2014:
1.300
1.250
Projees do Executivo em Ago/2014
1.200
Valores realizados
1.238
1.150
195
1.100
1.098
1.050
1.043
1.022
1.000
Pgina: 105/441 02/08/2016 11:57:47
Projees do Poder Executivo para a receita primria
900
2013
Reestimativa 2014
2014
PLOA 2015
2015
Fonte: Tesouro Nacional (para valores realizados) e Mensagem Presidencial do PLOA 2015.
Elaborao prpria.
Como se observa, as projees do Poder Executivo em agosto de

2014 mostravam valores muito distantes daqueles efetivamente verificados ao
final do exerccio. A superestimativa das receitas primrias para 2015,
realizada em meados de 2014, resultado: (i) da reestimativa de arrecadao
de receitas primrias em 2014, que em agosto continuava baseada em
expectativa excessivamente otimista de crescimento do PIB para aquele ano;
e (ii) da expectativa igualmente otimista de crescimento do PIB em 2015.
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essa a leitura que deve ser feita do contingenciamento realizado

no incio de 2015. Ele limitou despesas que s estavam no oramento por fora
de um planejamento fiscal imprudente. Nesse sentido, a magnitude do
contingenciamento promovido no incio de 2015 apenas carrega o peso da
irresponsabilidade das projees divulgadas em agosto de 2014.
Carece de sustentao, portanto, a argumentao exposta pelo exMinistro da Fazenda Nelson Barbosa acerca do contingenciamento realizado
em 2015, em depoimento a esta Comisso no dia 17/06/16, ao dizer que: No
h que se falar de falta de esforo fiscal por parte do Governo. O que houve,
na verdade, no ano passado, foi uma grande queda de receita.
Resta evidente que a expressiva limitao de despesas
realizada em 2015, na realidade, representou nada mais que um retorno
realidade fiscal da Unio, no podendo ser considerado esforo fiscal
propriamente dito.
O esforo fiscal efetivo no se mede em funo da correo de
estimativas de receita ou despesa, mas dos resultados efetivamente
alcanados. Sob esse ngulo, verifica-se que a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015, tendo passado de 18,3% para
19,5% do PIB. A receita primria, por sua vez, teve queda real de 6,3% e
passou de 18,0% para 17,6% do PIB. Os resultados primrio e nominal de
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Isso ocorre porque, quanto maior a receita prevista, maior a

despesa fixada. Na prtica, contudo, se a receita prevista no oramento estiver
superestimada, durante o exerccio, quando a realidade fiscal se impe,
necessariamente haver a necessidade de limitar a execuo das despesas,
mediante decretos de contingenciamento.
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O irrealismo das projees macroeconmicas feitas pelo Poder

Executivo, alm de repercutir negativamente sobre a credibilidade da poltica
fiscal, ainda tem o efeito mais imediato de elevar as autorizaes da despesa
para patamar acima do compatvel com a meta de resultado primrio,
provocando, desse modo, excesso de autorizaes oramentrias.
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A diferena entre a reestimativa de receita primria para 2014 e

a efetivamente arrecadada foi de R$ 76 bilhes; em 2015, essa diferena foi
de R$ 195 bilhes.
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n) Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos

acima, a aprovao da alterao da meta fiscal por lei aprovada pelo
Congresso afasta a tipicidade da conduta
Sugere a defesa, neste ponto, que os decretos de suplementao,
ainda que tenham sido ilegalmente editados, restariam convalidados pela
aprovao do PLN 5/2015 e sua converso em lei em 3 de dezembro de 2015
(Lei n 13.199, de 2015).
Trata-se do multicitado projeto de lei que, originariamente,
props a reduo da meta de supervit primrio da Unio, em 2015, de
R$ 55,3 bilhes (1,0% do PIB) para R$ 5,8 bilhes (0,1% do PIB). Esse
projeto, no custa lembrar, foi um projeto de lei de alterao da LDO, pois s
se alteram metas fiscais com modificao da LDO, norma esta eleita pela
LRF, bem como pela Constituio (art. 166, 17) como responsvel pela
definio das metas fiscais de cada exerccio.
Sob essa composio de ideias, trago baila os precisos
esclarecimentos de Weder de Oliveira sobre os supostos efeitos
convalidatrios da LDO, em artigo j citado:
Metas fiscais condicionam aes futuras. No so fixadas a
posteriori. Alteraes no curso do exerccio implicam apenas o
condicionamento da execuo oramentria e financeira ainda por
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Em sntese, a magnitude do contingenciamento de 2015 em nada

se confunde com esforo fiscal efetivo, muito menos a ponto de afastar as
irregularidades constatadas neste Relatrio.
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Alm disso, deve ser observado que, embora tenha havido, de

fato, queda de receita em 2015, no houve esforo fiscal no tocante
conteno de despesas. Relativamente a 2014, a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015 e passou de 18,3% para 19,5%
do PIB. Ainda que se desconsiderasse o pagamento de passivos relacionados
s pedaladas fiscais, em dezembro de 2015, a despesa primria da Unio
teria aumentado sua participao no PIB para 18,6%.
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2015, por sua vez, foram negativos em 1,9% e 10,4% do PIB,

respectivamente, em comparao com os dficits de 0,6% e 6,0% do PIB
verificados em 2014.
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SENADO FEDERAL
A posterior publicao da Lei 13.053/2014, em 15/12/2014, a

qual alterou a meta, no elidiu a exigncia de se limitar oportunamente
a execuo oramentria e financeira, haja vista a situao imperativa
demonstrada no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do segundo quadrimestre, ignorado pelo RARDP respectivo, e
no RARDP do 5 bimestre, datado de 21/11/2014, luz do art. 9 da
LRF c/c o art. 51 da LDO 2014. Tampouco teve o condo de tornar
regulares os decretos que abriram crditos suplementares e
agravaram ainda mais esse cenrio fiscal.[grifamos]
Temos, em sntese, que leis de diretrizes oramentrias no

retroagem, portanto no convalidam atos editados em momento anterior a sua
vigncia.
o) Constatou-se que um dos atos administrativos
questionados que determinaram a abertura de crdito suplementar
(Decreto 1452, de 20 de agosto de 2015, no valor de R$ 55.237.582,569),
no teria qualquer interferncia com as metas fiscais estabelecidas. Desse
modo, cumpre que este decreto seja, de plano, retirado do objeto das
discusses tratadas neste processo de impeachment
Trata-se de argumento trazido pela defesa em suas alegaes
finais (DOC 171, p. 106).
Alega a defesa que, aps a anlise realizada pela junta pericial,
os decretos postos sub examine nestes autos deixariam de incluir o Decreto
de cdigo 14252, de R$ 55,2 bilhes, j que este, segundo a percia, no seria
incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio (DOC 171, p. 9093).
Nessa esteira, requer a defesa, em carter preliminar (DOC 171,
p. 106-107) que o referido decreto seja, retirado do objeto das discusses
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Em igual sentido, reproduzimos entendimento firmado no mbito

do TCU quando da apreciao das contas presidenciais de 2014 (p. 803 do
relatrio):
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realizar. A LDO, cujas funes esto expressas na Constituio, no

veicula dispositivo que convalide condutas omissivas e atos ilegais
pretritos. uma lei oramentria e financeira para o futuro, e so
esses os seus efeitos. [grifamos]
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Em primeiro lugar, esta Comisso no est vinculada s

concluses da percia. Nos termos do CPP, o juiz no est adstrito ao laudo
pericial, podendo aceit-lo ou rejeit-lo, no todo ou em parte (art. 182).
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tratadas neste processo de impeachment, de tal modo que o objeto da

denncia passe a limitar-se, exclusivamente, a trs e no mais a quatro
decretos.
Ao avaliarmos os elementos constituintes do crdito suplementar

aberto pelo Decreto de R$ 55,2 bilhes (cdigo 14252), identificamos, em
primeiro lugar, que essa suplementao incorporou R$ 51,4 bilhes de Fonte
344 (constante do supervit financeiro do exerccio anterior) ao oramento de
2015. Tal fato nos despertou ateno porque a mencionada Fonte foi
exatamente a mesma informada pela STN como fonte utilizada para o
pagamento de parte dos valores devidos pela Unio a bancos pblicos e ao
FGTS, ou seja, das pedaladas fiscais, tal como acostado aos autos pela junta
pericial (DOC 144, p. 64).
No se tratou, contudo, de mera coincidncia. O que ocorreu foi
que, em dezembro de 2015, o crdito suplementar aberto pelo Decreto de
R$ 55,2 bilhes (cdigo 14252) cedeu R$ 42,9 bilhes de sua Fonte 344 para
outras aes que no o pagamento de juros, objeto inicial de suplementao.
E desse deslocamento total, R$ 15,1 bilhes foram destinados quitao
das pedaladas fiscais da Unio junto ao BNDES, conforme
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Essa indicao de neutralidade do decreto de suplementao,

contudo, em nada se confunde com sua excluso do rol de decretos que
compem a presente denncia, de modo que o decreto em discusso em
momento algum deixou de ser examinado neste processo. Sua anlise,
ademais, no se mostrou incua. Em verdade acabou por descortinar uma
relevante conexo oramentria existente entre os dois objetos desta
denncia: decretos de suplementao e pedaladas fiscais.
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Em segundo lugar, equivoca-se a defesa quanto a essa suposta

reduo de escopo. Na realidade, a anlise pericial apenas converge com a
apresentada no Parecer de Admissibilidade, o qual j registrava que o Decreto
de R$ 55,2 bilhes pode ser considerado neutro do ponto de vista de seu
impacto na obteno da meta de resultado primrio.
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Restou demonstrada, assim, a conexo oramentria existente

entre os temas que compem o objeto desta denncia.
Complementarmente, destacamos que o laudo tcnico da
assistente da acusao conclui pela existncia de conexo adicional entre os
mesmos fatos, de ordem mais geral, nos seguintes termos (DOC 163, p. 31):
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documentalmente materializado pela Portaria SOF n 130, de 23 de dezembro

de 2015.
Nesse sentido, no procede o requerimento da defesa de excluso

do Decreto de cdigo 14252, de R$ 55,2 bilhes, do objeto deste processo.
No se trata de preliminar de mrito, como arguido, mas de requerimento de
absolvio sumria da denunciada em relao a esse Decreto (DOC 171, p.
107), o qual, pelo fundamento exposto, rejeitamos.
Encerrada a anlise pontual dos argumentos da defesa, passamos
a discorrer, em desfecho, sobre a possibilidade de conduta diversa por parte
da Presidente da Repblica no tocante forma de abertura de crditos
suplementares.
2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa
Oportuno recuperar, preliminarmente, uma relevante resposta
dada pela junta pericial a pedido de esclarecimento formulado por esta
Relatoria (DOC 161, p. 29, quesito 3). Trata-se da informao sobre a
existncia ou no de suficiente margem de cancelamento de despesas
primrias para que as suplementaes analisadas neste processo pudessem ter
efeito fiscal neutro.
Conforme constatado pela percia, em junho de 2015, havia
margem de cancelamento de dotaes da ordem de R$ 10,0 bilhes
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Nota-se, em sntese, que por mais de um ngulo os fatos narrados

na denncia guardam conexo entre si.
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89. [...] A omisso de passivos das pedaladas fiscais levou a uma

superestimao do resultado primrio que foi desconsiderada no
clculo da compatibilidade com a meta fiscal, alterando as condies
para a anlise de admissibilidade dos crditos suplementares.
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SENADO FEDERAL
Essa resposta revela que a Presidente da Repblica dispunha de

alternativas para abrir crditos suplementares por decreto sem infrao ao art.
4, caput, da LOA 2015. Tal concluso, vale dizer, corroborada pelo que nos
informa a assistente tcnica da acusao (DOC 163, p. 11), nos seguintes
termos:
31 . Destaque-se que, dentre as fontes mencionadas pelo art. 43
da Lei n 4320/1964, apenas a anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais no apresenta impacto fiscal
quando utilizada para a abertura de crditos suplementares. [grifamos]
Ocorre que, em suas alegaes finais, a defesa contesta a

concluso da junta pericial de que os decretos de suplementao em exame
poderiam ter sido abertos de forma a ter impacto fiscal neutro, ou seja, conta
de anulao de despesas primrias. Para esse efeito, a denunciada transcreve
os cinco fatores que, no entendimento de seus assistentes tcnicos, teriam sido
desconsiderados pela junta pericial (DOC 171, p. 174-175). Os citados fatores
podem ser assim resumidos:
(i) o oramento no seria gerido de forma agregada, e mesmo no
mbito de uma determinada unidade de gerenciamento, pode-se no saber
qual dotao no ser executada no incio do ano, pois as decises dependem
muitas vezes de fatores alheios deciso do gestor;
(ii) dispositivos da lei de diretrizes oramentrias limitariam a
capacidade de cancelamento de dotaes;
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Assim, considerando que o efeito fiscal negativo decorrente da

alterao na programao oramentria promovida pelos trs Decretos
em apreo foi de R$ 1,75 bilho, tal como apontado na resposta ao
Quesito 7 formulado pela Acusao (pp. 25-27 do DOC 144), podese afirmar que, poca da edio dos Decretos, havia margem
oramentria suficiente para o cancelamento de dotaes.
[grifamos]
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(distribudos em cerca de 2.600 subttulos) e, ao final do exerccio, essa

margem havia sido de R$ 7,6 bilhes. Tal margem, informa a junta, poderia
ter sido utilizada para a suplementao de outros subttulos, nos termos do art.
4, I, a, da LOA 2015. Com base nisso, conclui (DOC 161, p. 30):
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SENADO FEDERAL
(iii) o cancelamento de dotaes equivaleria a abrir mo de

autorizaes oramentrias que em momento posterior poderiam vir a ser
executadas diante da possibilidade de descontingenciamento de despesas,
ainda que em cenrio de restrio fiscal;
(iv) dispositivos da lei oramentria anual limitariam a
capacidade de cancelamento de dotaes; e
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certo que a anulao de dotaes pode ocorrer em qualquer

momento. Afinal, o dispositivo legal que prev a anulao de dotaes como
fonte de recursos para a abertura de crditos adicionais (art. 43, 1, III, da
Lei n 4.320, de 1964) no contm limitao de ordem temporal. Tampouco
a defesa indica qualquer limitao de mesma natureza imposta pelo
ordenamento jurdico, da qual no se tem notcia.
No assiste razo denunciada, portanto, no que tange aos
aspectos temporais constantes dos fatores i e v supracitados.
Ademais, do ponto de vista do planejamento oramentrio, no
h impedimento para que as escolhas alocativas, que em verdade so feitas
desde a elaborao dos oramentos, possam ser revistas ao longo do ano. No
h bice, em suma, para que os crditos suplementares sejam abertos, durante
a vigncia da lei oramentria, mediante anulao de algumas despesas em
benefcio de outras, com eventual e concomitante troca de fontes.
E ao contrrio do que alega a defesa, esse remanejamento pode
ser feito de forma ampla e abrangente, at porque, como j esclarecido neste
Relatrio, as metas fiscais no so fracionadas; so estipuladas para o ente da
Federao como um todo. Sobretudo em cenrio de restrio fiscal, no qual a
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De plano, destacamos que, ao refutar a concluso da percia, a

prpria defesa termina por registar no quinto e ltimo fator indicado por
seus assistentes tcnicos a viabilidade da abertura de crditos conta de
cancelamento de dotaes. No resta claro, contudo, se no entendimento dos
referidos assistentes a anulao de dotaes so seria aplicvel ao final do
ano.
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(v) ao final de 2015, parte das dotaes pode ser cancelada,

pois j teria se tornado claro quais escolhas seriam feitas.
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SENADO FEDERAL
Mas foi justamente isto o que restou demonstrado neste

Relatrio: houve a ampliao, sem lastro fiscal, do volume de despesas
primrias autorizadas na LOA 2015, com agravamento do excesso de
autorizaes e comprometimento da transparncia oramentria.
Quanto aos fatores remanescentes (ii e iv), esses dizem
respeito, to somente, a dispositivos da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual de 2015 que apenas integram o conjunto mais amplo de
regras que disciplinam e no inviabilizam a anulao de dotaes
oramentrias para a abertura de crditos suplementares. Em nada afastam,
portanto, a concluso pericial.
Complementarmente, importante notar que a argumentao da
defesa, centrada no rol de fatores analisados, trata de situaes em abstrato.
No demonstra em que medida esses fatores impediriam a utilizao da
anulao de dotaes no caso concreto em anlise.
Em sntese, as consideraes trazidas pela defesa, em suas
alegaes finais, em nada invalidam a concluso da junta pericial de que os
decretos de suplementao em exame poderiam ter sido abertos conta de
anulao de despesas primrias, com efeito fiscal neutro.
De todo o exposto, conclui-se que os crditos suplementares
inquinados poderiam ter sido abertos por decreto presidencial sem
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Carece de sentido, consequentemente, o argumento do fator iii

de que orgos setoriais no iriam abrir mo de dotaes na esperana de
que pudessem vir a ser executadas. Tal como j assinalado neste Relatrio, o
oramento no deve ser interpretado como um leque de opes disposio
dos gestores pblicos. A consequncia negativa dessa interpretao, em
resumo, seria a de se considerar como natural a fragilidade do planejamento e
convenientes os excessos de autorizaes oramentrias.
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inexistncia de excesso de arrecadao inviabiliza a elevao da despesa total

aprovada no oramento, algumas despesas devem ser priorizadas em
detrimento de outras, considerando-se o oramento como um todo. Desse
modo, no assiste razo defesa quanto ao argumento de que a gesto
oramentria no se d de forma agregada, tal como indicado no fator i
supra.
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SENADO FEDERAL
2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra

(pedaladas fiscais)
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descumprimento do art. 4, caput, da LOA 2015. Bastaria o uso da anulao

de dotaes. Havia, portanto, conduta diversa a ser adotada por parte da
Presidente da Repblica.
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio

financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade
de beneficirio do emprstimo. [grifamos]
De acordo com a acusao, ao mesmo tempo em que se violou

esse dispositivo legal, tambm foi dissimulada a realidade das contas pblicas.
Nos termos da denncia, a Unio evitou, com a manobra, que dvidas em
montante superior a R$ 40 bilhes fossem computadas nas estatsticas fiscais.
Em se tratando de violao ao art. 36 do Estatuto da
Responsabilidade Fiscal, devemos estar atentos s razes histricas dessa
proibio legal. Pertinente exposio sobre o tema oferecida pelo seguinte
excerto do laudo dos assistentes tcnicos indicados pela defesa (DOC 164, p.
56):
211. Inicialmente, cumpre destacar que a norma do artigo 36 da
LRF veio ao mundo jurdico em um contexto histrico dos anos de
1980 e 1990 em que os governos estaduais sangravam os bancos por
eles controlados por meio de operaes de crdito nunca saldadas e
acima de suas capacidades de financiamento, o que acabou por levar
a liquidao de quase todos eles. Deste modo, para evitar que o
patrimnio dos bancos estaduais se esvasse levando a sua destruio,
com prejuzo de toda a sociedade, a LRF proibiu que os bancos
pblicos realizassem operaes de crdito com os governos que os
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A denncia e as alegaes finais da acusao apontam a

Presidente da Repblica como responsvel, em ltima instncia, pelas
operaes de crdito supostamente ilegais realizadas entre a Unio e bancos
pblicos controlados, em ofensa ao art. 36 da LRF, verbis:
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Este tpico trata dos valores devidos pela Unio ao Banco do

Brasil (BB) a ttulo de equalizao de taxas de juros no mbito do Plano Safra.
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SENADO FEDERAL
Desse modo, no deve a Unio lanar mo de recursos de bancos

controlados para implementar polticas pblicas de sua responsabilidade. E
exatamente isso o que se discute neste processo no mbito do Plano Safra.
O Plano Safra consiste de um conjunto de medidas de apoio ao
setor rural brasileiro. Essas medidas incluem, entre seus objetivos, o de tornar
disponvel emprstimos destinados atividade agropecuria com juros mais
baixos do que os de mercado.
As instituies financeiras (principalmente o BB) captam
dinheiro nas suas atividades comerciais normais pagando aos seus
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Foi exatamente para evitar que situaes como essa se repetissem

que a LRF contemplou a proibio do seu art. 36. De fato, a lei tenta preservar
a sade financeira de ambas as partes: os bancos controlados e a Unio, em
ltima instncia pertencentes a toda a sociedade. Previne, com esse
dispositivo, que os entes federativos utilizem meios financeiros no
condizentes com o regramento constitucional das receitas e despesas pblicas
(ou seja, lancem mo, por qualquer expediente, de recursos captados junto ao
pblico pelos bancos comerciais que controlem). Desse modo, a LRF previne
a expanso dos gastos pblicos para alm dos limites permitidos pelas fontes
de financiamento sustentveis do ponto de vista financeiro. Mas no apenas
isso, as fontes de financiamento devem ser legtimas do ponto de vista jurdico
(ou seja, aquelas aprovadas pelo Legislativo por meio do oramento).
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De fato, como j abordado na contextualizao (item 2.2.1), at

a dcada de 1990 as operaes dos bancos estaduais concentravam-se no
financiamento dos governos que os controlavam. Emprstimos eram
concedidos a governos e empresas estatais sem adequada considerao do
risco envolvido e dvidas em atraso no eram cobradas. A impossibilidade de
manter uma relao desequilibrada como essa aps a estabilizao da moeda
levou a uma crise financeira gravssima de muitos dos governos e seus
respectivos bancos, o que obrigou a Unio a instituir o Programa de Incentivo
Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria PROES. Ao
longo dos seus seis anos de durao, o regulador bancrio teve que privatizar,
extinguir ou afastar do mercado bancrio 41 das 64 instituies envolvidas, a
um elevadssimo custo fiscal.
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controlam. Logicamente tais situaes em muito se afastam de

passivos liquidados ao longo do mesmo exerccio.
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SENADO FEDERAL
De acordo com a acusao, o atraso no pagamento desses valores

se inclui no contexto das chamadas pedaladas fiscais e devem ser
considerados como operaes de crdito ilegais, vedadas pelo art. 36 da LRF.
Segundo a defesa, contudo, os valores devidos pela Unio ao BB,
em razo da equalizao de taxas de juros, em nada se confundem com as
operaes de crdito a que se refere o citado dispositivo legal.
Ademais, sustenta a defesa que a anlise de srie histrica indica
a existncia de saldo devedor de subveno em todos os meses dos ltimos
22 anos (DOC 24, p. 323). Complementarmente, alega que haveria
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Do ponto de vista da Unio, o gasto com a equalizao chamado

de subveno economica, e deve estar autorizado na lei oramentria anual.
J para o banco, esse ressarcimento classificado como uma receita a receber
e figura no seu balano patrimonial. O objeto deste processo refere-se ao
atraso pela Unio, em 2015, do pagamento dos valores devidos ao BB.
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depositantes as taxas de juro vigentes no mercado. Os recursos so

emprestados aos agricultores a taxas inferiores, e a diferena entre os juros
que o banco paga e o que recebe representa o subsdio concedido no crdito.
Essa diferena ressarcida ao banco pela Unio, na forma de equalizao das
taxas de juros, tal como ilustrado no grfico a seguir:
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SENADO FEDERAL
Esse valor coincide, vale dizer, com o informado pelos

denunciantes na pea acusatria original, os quais, com base em
demonstrativos contbeis do BB, apontaram o aumento dos crditos da
instituio junto Unio, ao longo de 2015, como reiterao da prtica das
pedaladas fiscais. Ao final do primeiro semestre desse ano, segundo a
acusao, esses valores alcanaram R$ 13,9 bilhes, os quais tambm
correspondem ao informado pelo BACEN.
Oportuno colocar em perspectiva, assim, a srie histrica do
BACEN, traada desde 2001. No grfico abaixo, a linha cheia corresponde
aos dados oficiais, e a linha tracejada descreve como a denncia trata os fatos
da questo relativa ao ano de 2015:
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Tal como apresentado na contextualizao deste Relatrio, a

srie histrica publicada pelo BACEN em 2016, por fora de determinao do
TCU, revela que os valores devidos pela Unio a bancos pblicos e FGTS
aumentaram exponencialmente a partir de 2008, tendo alcanado o expressivo
montante de R$ 52,2 bilhes ao final de 31/12/2014. Desse total, R$ 10,9
bilhes disseram respeito s operaes entre Unio e BB no mbito do Plano
Safra.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
impossibilidade da inexistncia desses saldos tendo em vista as diferenas de

regimes contbeis entre as partes: regime de competncia para o BB
(reconhecimento do crdito) e caixa para a Unio (pagamento). Por essa
perspectiva, primeira vista estaramos diante de situao despreocupante,
resultante de meras conciliaes contbeis.
SF/16863.10785-97
118
SENADO FEDERAL
Antes de passarmos para a anlise particularizada dos

argumentos da defesa, cabe registrar que a acusao, nas alegaes finais
(DOC 169), argumentou que a Medida Provisria n 704/2015 desvinculou,
de forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,
retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte
das pedaladas fiscais. Essa questo foi quesitada para a junta pericial, que
esclareceu que no foi identificada a utilizao das fontes desvinculadas para
fins de pagamento de passivos relativos ao Plano Safra junto ao BB (DOC
144, p. 64), razo pela qual no cabe, aqui, averiguar eventuais outros
desdobramentos, tendo em vista que o objeto deste processo se limita s
operaes concernentes ao Plano Safra.
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Como se v, desde o advento da LRF, at 2006, os valores

devidos pela Unio ao BB, em verdade, eram insignificantes. Foi somente a
partir de 2008, no j comentado contexto de implementao de poltica fiscal
expansionista, que esses valores passam a aumentar aceleradamente, at
alcanar R$ 10,9 bilhes em 31/12/2014. A denncia identificou a evoluo
dos valores devidos pela Unio ao BB at o primeiro semestre do ano como
evidncia de reiterao das pedaladas fiscais.
Pgina: 118/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
119
SENADO FEDERAL
O fato de haver lei que autorize a concesso de subvenes no

mbito do Plano Safra no afasta a responsabilidade da Presidncia da
Repblica.
A Lei no 8.427, de 1992, de fato autoriza as referidas subvenes
e organiza as atividades de sua concesso. No entanto, no que se refere a este
processo, o mandato que seu art. 3 confere aos Ministrios e outros rgos
envolvidos o de regular a sua aplicao de acordo com as
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a
finalidade. Ademais, nada existe nesse texto legal que direta ou
indiretamente modifique as regras gerais de direito financeiro, em especial a
LRF. Portanto, por essa lei no se modificam as responsabilidades do
Presidente da Repblica em relao gesto oramentria e fiscal.
Assim, se a Presidente da Repblica no responsvel pela
operacionalizao da concesso da subveno, segue sendo responsvel pela
observncia das leis de direito financeiro e de todo o ordenamento jurdico do
Pas, inclusive a LRF. H um sistema jurdico de garantia da
responsabilidade fiscal que exige do Presidente da Repblica a tutela do
equilbrio das contas pblicas e a gesto fiscal responsvel (item 2.2.5). Cabe
ao Chefe do Poder Executivo, por exemplo, de acordo com o art. 84, inciso
XXIII da Constituio Federal, solicitar ao Congresso por meio da proposta
de lei oramentria a autorizao para arcar com as despesas relativas s
equalizaes devidos ao BB. Tanto assim que o pagamento das pedaladas
fiscais, em dezembro de 2015, exigiu a edio de uma srie de atos da
competncia exclusiva da Presidente, como o encaminhamento ao Congresso
de proposta de alterao da meta fiscal, a abertura de crdito adicional por
Pgina: 119/441 02/08/2016 11:57:47
a)
As subvenes referentes ao Plano Safra so
autorizadas por lei, que confere a regulamentao e a execuo das
polticas pblicas aos Ministrios e instituies financeiras responsveis
por sua gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela
Presidente da Repblica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A defesa apresenta uma sntese dos seus argumentos (DOC 24,

p. 332-336) cujos itens so adiante analisados individualmente:
SF/16863.10785-97
2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano

Safra
120
SENADO FEDERAL
Trata-se de simples descrio das operaes do crdito

subvencionado no mbito do Plano Safra, e versa sobre as relaes entre o
Banco e os muturios. No disso que trata a denncia e nem por isso que
a Presidente responde. O objeto da denncia a assuno de compromissos
entre a Unio e o banco operador, e nesse contexto especfico que sero
abordados o papel das portarias ministeriais e de outras normas e instncias
decisrias.
Conforme j asseverava o Parecer de Admissibilidade aprovado
por esta Comisso (p. 116):
No do mrito da poltica que tratamos aqui. Podemos
identificar duas relaes jurdicas distintas no mbito do Plano Safra:
uma delas entre a Unio e o BB (ou demais instituies financeiras
que operem o programa); e a outra entre o BB e o tomador do crdito
rural. A anlise constante deste Relatrio trata exclusivamente da
primeira dessas relaes.
c)
A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos
ao banco operador do Plano Safra tambm definida em portaria, e, em
geral, semestral
Com efeito, a apurao dos saldos semestral, nos termos da
regulamentao aplicvel poca dos fatos examinados, conforme esclarece
a prpria defesa (DOC 24, p. 290-292): a Portaria 315, de 21/07/2014, do
Ministrio da Fazenda29. A referida portaria estabelece no apenas que o
29
Cabe acrescentar que todos os aspectos relevantes dessa sistemtica aqui relatados foram mantidos na
Portaria que a sucedeu ainda em 2015 (a de nmero 518, de 23/12/2014, do Ministrio da Fazenda).
Pgina: 120/441 02/08/2016 11:57:47
b)
A concesso de subveno ocorre diariamente at o
limite definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda para o
ano safra
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Destarte, qualquer conduta ou responsabilizao no mbito do

direito financeiro e oramentrio no de modo algum afetada por
disposies da Lei no 8.427, de 1992.
SF/16863.10785-97
medida provisria e a alterao da programao financeira por meio de

decreto.
121
SENADO FEDERAL
d)
Para a contabilidade do banco, em regime de
competncia, os saldos a serem repassados pela Unio so apurados no
momento da concesso da subveno. Isto no significa que esses valores
devam ser pagos imediatamente
e)
"A necessidade de lapso de tempo entre o momento da
contratao do crdito rural junto instituio financeira e o efetivo
pagamento de subveno instituio financeira decorre do tempo
necessrio para a verificao e fiscalizao do emprego adequado do
programa"
De fato, o clculo do valor a ser recebido pelo BB feito com
base na apurao de cada subveno concedida pelo banco ao muturio. Em
decorrncia das obrigaes contbeis a que se sujeita o BB, deve ser feito o
registro em seu ativo no momento em que se caracteriza a expectativa do
direito de receber a subveno apurada. Essa a logica do regime de
competncia.
Por sua vez, a Unio registra o dbito em funo dos valores
informados pelo banco, mas no no mesmo momento em que o BB apura seus
crditos junto Unio. O registro dos passivos devidos ocorre a cada semestre,
pois a exigibilidade semestral, conforme a regulamentao do Plano Safra.
Registre-se, no entanto, que a contabilizao das obrigaes por parte da
Unio no foi realizada no que se refere ao exerccio de 2015 e anteriores,
Pgina: 121/441 02/08/2016 11:57:47
Assim, semestral no apenas o perodo de clculo/apurao,

mas igualmente a exigibilidade dos valores. Da que se configura o dbito
da Unio para com o agente operador, razo pela qual o referido agente
contabiliza em seu balano os valores a receber da Unio a ttulo de
equalizao de taxa de juros.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Art. 2 ........................................................................................
...................................................................................................
2 A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo
de equalizao e ser atualizada at a data do efetivo pagamento pela
STN. [grifamos]
SF/16863.10785-97
perodo de equalizao semestral (art. 2, 3), como alegado, mas tambm

que:
122
SENADO FEDERAL
Por outro lado, cabe registrar que o prprio Executivo forneceu

os parmetros de razoabilidade ao editar a Portaria n o 419, de 26 de junho de
2015, do Ministrio da Fazenda, que definiu em seu art. 3, caput e 1, que:
(i) o banco operador continuaria a enviar as informaes a seu cargo em vinte
dias aps o fim do perodo de apurao; e (ii) a STN verificaria a
conformidade das equalizaes at o ltimo dia do ms do envio dessas
informaes. Ou seja, o prprio Executivo definiu que so necessrios trinta
dias no total para a cabal verificao da legitimidade do pagamento.
E, uma vez liquidada a despesa, quando deve ser paga?
A simples ausncia de um prazo expresso para a quitao do
dbito no sustenta a alegao de que o pagamento possa ser postergado
indefinidamente. inconcebvel, em nossa ordem jurdica, considerar que a
Unio tenha por princpio ignorar obrigaes legalmente assumidas, ou
cumpri-las de forma discricionria, seja quem for a respectiva contraparte.
No existe no direito brasileiro crdito destitudo de prazo para pagamento.
Pgina: 122/441 02/08/2016 11:57:47
De plano, afirmar que o pagamento no pode dar-se

imediatamente, cabendo providncias administrativas de liquidao da
despesa, pouco mais que uma platitude. claro que todos os cuidados de
resguardo da despesa pblica tm de ser adotados para o pagamento, em
conformidade com os arts. 62 e 63 da Lei no 4.320, de 1964. No disso que
se trata. Do ponto de vista do credor, a Portaria 315/2014 fixava em seu art.
4 um prazo razovel de vinte dias para apresentao pelo banco dos
documentos e informaes de habilitao ao crdito, conforme o laudo
pericial (DOC 144, p. 214). A partir da, um prazo igualmente razovel para
as conferncias internas que se faam necessrias pelo Tesouro pode ser
perfeitamente concebido (embora as alegaes de defesa mencionem apenas,
genericamente, elevado tempo, sem trazer aos autos qualquer elemento no
sentido de justificar objetivamente algum prazo concreto verificado no caso
sob exame).
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Trato agora de um dos pontos cruciais da instruo: configurada

formalmente a obrigao, quando e em que condies caberia Unio pagla?
SF/16863.10785-97
conforme evidencia a manifestao da prpria Secretaria do Tesouro Nacional

(DOC 132, p. 4, item ix).
123
SENADO FEDERAL
Se as providncias de liquidao forem consideradas como

devem ser condicionantes exigibilidade, o seguinte art. 332 do Cdigo
estabelece que as obrigaes condicionais cumprem-se na data do
implemento da condio ou seja, to logo ultimado o reconhecimento
da obrigao.
A esse respeito, a defesa no expressou objetivamente qual a
norma jurdica que sustenta ser aplicvel ao caso, o que se faria necessrio,
tendo em vista que, conforme informao do prprio BB, os pagamentos
realizados ao longo do perodo de 2015 contemplaram despesas em atraso
que remontam a 2008 (DOC 57, p. 185).
Por outro lado, o prprio Poder Executivo deixou claro o seu
entendimento, quando, por meio do art. 3 do Decreto n 8.535, de 01/10/2015,
estimou razovel exigir o pagamento dos dbitos da Unio junto a instituies
financeiras relativos a contrato de prestao de servios com instituies
financeiras, no interesse da execuo de polticas pblicas, em no mais do
que cinco dias teis. Essas constataes, alis, j foram ressaltadas no laudo
pericial (DOC 144, p. 169-180, quesitos 63, 66 e 68, respectivamente).
Em sntese, a manifestao do prprio Executivo permite avaliar
que um prazo razovel para o pagamento da subveno econmica devida ao
Pgina: 123/441 02/08/2016 11:57:47
Na ausncia de um prazo peremptrio fixado explicitamente pela

legislao de finanas pblicas, deve-se buscar os critrios mais gerais do
ordenamento jurdico para descrever a conduta esperada do gestor pblico.
Em carter geral, e ao contrrio do que afirma a defesa, o Cdigo Civil
estabelece em seu art. 331 a regra do pagamento imediato da obrigao
ao ser exigida pelo credor, quando no for ajustada poca para o pagamento
e inexistir disposio legal em contrrio, como bem aponta o laudo pericial
(DOC 144, p. 50).
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Nessa hiptese absurda, no teria o credor qualquer meio de exigir o

pagamento, pois a dvida jamais se tornaria exigvel. Seu pagamento seria,
portanto, apenas uma obrigao moral, mas no jurdica. No mbito do direito
pblico, a anomalia seria ainda maior, tendo em vista que no facultado ao
agente pblico pagar uma obrigao que no seja legalmente devida. Se no
houvesse prazo para pagamento das subvenes, o Tesouro Nacional estaria
impedido de faz-lo.
SF/16863.10785-97
124
SENADO FEDERAL
f)
Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do
saldo de subveno ao Banco do Brasil decorrente de novas operaes
em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos semestres
subsequentes
Preliminarmente, a afirmao no corresponde realidade ftica
apurada na instruo. A variao do saldo de R$ 10,9 bilhes para R$ 13,5
bilhes entre janeiro e junho, mencionada pela defesa, inclui o saldo apurado
das subvenes contratadas no primeiro semestre de 2015, que se tornaram
devidas em 01/07/2015 (nos termos da regulamentao do Plano Safra), e
exigveis para pagamento aps as providncias de liquidao. Portanto, seus
valores acresceram-se ao saldo devedor da Unio junto ao Banco j em
2015, e, segundo exposto no tpico antecedente, deveriam ser pagas no
mximo at o ms de agosto de 2015.
Importante ressaltar que essa parcela de 2015 representa apenas
uma parte e a menor delas dos dbitos em atraso, conforme exposto logo
a seguir. Isso porque os fatos sob julgamento abrangem, objetivamente, a
manuteno ao longo do exerccio de 2015 de saldos devedores da
obrigao exigvel junto ao BB em desacordo com as regras da respectiva
Pgina: 124/441 02/08/2016 11:57:47
Por fim, em face do argumento da defesa de que a data em que o

valor devido no se confunde com a data em que o pagamento deve ser
realizado, que nunca teria sido fixada, cabe registrar que, se essa interpretao
fosse verdadeira, estaramos diante de indiscutvel operao de crdito, posto
que o financiamento da poltica pblica pela instituio financeira faria parte
da prpria estrutura da relao entre as partes, e no decorreria do atraso no
pagamento dos valores devidos, como afirma a acusao. Alm disso,
passivos acumulados ao longo dos anos deveriam ter sido reconhecidos como
contingentes e informados no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs do perodo.
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final de cada semestre no deve exceder quarenta dias, aproximadamente

(trinta dias corridos mais cinco dias teis), contados desde o primeiro dia do
semestre seguinte ao perodo a que se refere a apurao. Qualquer justificativa
de conduta baseada na necessidade de mais prazos de tratamento da
informao ou outra providncia administrativa teria de aduzir elementos
fticos excepcionais e concretos que impusessem um tal adiamento o que
no consta de nenhuma das manifestaes da defesa, seus assistentes tcnicos
ou testemunhas.
SF/16863.10785-97
125
SENADO FEDERAL
Disso resulta que a Unio j incorria no primeiro dia de 2015

em elevados valores de obrigao exigvel, relativos no apenas ao segundo
semestre de 2014, mas tambm a semestres anteriores. Ao longo do exerccio,
portanto, a Unio manteve a inadimplncia dessas obrigaes de forma
sistemtica e prolongada, somente realizando a integral quitao no ms de
dezembro, como demonstrado adiante.
SF/16863.10785-97
exigibilidade, no apenas relativos s subvenes apuradas no primeiro

semestre de 2015, mas a todo o estoque acumulado ao final de 2014.
Cabe esclarecer que o valor contabilizado pelo Banco em 31 de dezembro segundo suas regras de
contabilidade societria somente viria a materializar-se como obrigao em 01 de janeiro seguinte no balano
da Unio (o que ressaltado pelo Laudo dos Assistentes Tcnicos indicados pela defesa, DOC 00164, p. 79,
Tabela 7). Isso no modifica a constatao incontroversa de que o saldo exigvel no incio do perodo e que
caberia pagar quando de sua regular liquidao correspondia ao valor mencionado (R$ 10,9 bilhes).
31
Esse valor corresponde diferena entre os R$ 10.914.593.752,00 devidos desde o incio de 2015 e os R$
1.058.358.956 pagos no primeiro semestre desse ano, sempre considerando os valores nominais constantes
dos autos.
30
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1) Em 31/12/2014, o saldo devido ao Banco relativo a

subvenes do Plano Safra alcanava R$ 10.914.593.752,00.
Este valor indisputado, pois at mesmo a defesa aponta ser
este o dbito da Unio carregado para 2015 (DOC 024, p.
299)30;
2) No houve pagamentos relativos a essa subveno pelo menos
entre os meses de julho de 2014 e de maro de 2015, o que
caracteriza atraso de pagamento do estoque acumulado
(DOC 144, p. 201);
3) Ao final do primeiro semestre de 2015, somente haviam sido
pagos R$ 1.058.358.956 (DOC 144, p. 201, tabela 48).
Portanto, o saldo j exigvel desde o incio do ano, que foi
carregado pela Unio durante pelo menos seis meses, foi de
R$ 9.856.234.79631. Mesmo sem considerar as subvenes
que vieram a tornar-se devidas no primeiro semestre de 2015,
este o valor mnimo da dvida em atraso para com o banco
que persistiu inadimplida at o ltimo dia do primeiro
semestre. Este saldo j exigvel em primeiro de janeiro,
portanto, persistiu por mais de seis meses sem pagamento;
Pgina: 125/441 02/08/2016 11:57:47
No laudo pericial (DOC 144, p. 199-202), com base em

evidncias integrantes do processado (DOC 76, CD 6, Ofcio BB/DIRAG
2016/000835, de 04/02/2016 Anexo 01), consta o seguinte:
126
SENADO FEDERAL
Pgina: 126/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
4) A prpria Unio reconhece oramentariamente a existncia de

saldos devedores de exerccios anteriores no pagos, pois
registrava em 31/12/2014 um total de R$ 11,1 bilhes em
Restos a Pagar inscritos dos quais R$ 5,7 bilhes inscritos
em exerccios anteriores ou seja, pagamentos relativos a
despesas comprovadamente incorridas antes de 2014. Assim,
no resta dvida quando ao reiterado inadimplemento de
obrigaes incorridas com o agente financeiro e decorrentes
das subvenes (DOC 144, p. 200, tabela 47). Acrescentamos
a essa constatao pericial a informao do prprio BB de que
os pagamentos realizados ao longo do perodo de 2015 e que
contriburam para a quitao total do passivo contemplaram
despesas em atraso que remontam a 2008 (DOC 57, p. 185).
5) Em relao s obrigaes contradas no primeiro semestre de
2015, cujo perodo de exigibilidade iniciava-se em julho desse
ano, foram integralmente pagas somente em dezembro
(segundo informao do Ministrio da Fazenda transcrita no
laudo pericial DOC 144, p. 202). Em termos de valores, essa
parcela equivale a R$ 3.172.855.360,59, segundo a
contabilizao da STN (DOC 132, Anexo XII), e, de acordo
com o BB (DOC 58, Anexo 01), somente foi paga em
23/12/2015. Portanto, o atraso mantido nos pagamentos
referentes s subvenes apuradas no primeiro semestre
de 2015 alcanou pelo menos quatro meses;
6) Por fim, nem sequer o Poder Executivo dispunha-se a pagar
ao longo de 2015 o saldo j acumulado desde o incio do
exerccio. Frente a uma exigibilidade de R$ 10,9 bilhes, o
projeto de lei oramentria encaminhado ao Congresso
Nacional pela Presidente e a lei oramentria anual
contemplavam apenas R$ 8.443.938.000,00 para esta
finalidade (DOC 144, p. 199), razo pela qual concluem os
peritos que as dotaes no eram suficientes para o
pagamento dos valores devidos pela Unio ao Banco do
Brasil a ttulo de equalizao da taxa de juros (DOC 144,
p. 199). Quanto a isso, a defasagem a apontada sequer incluiu
os valores referentes subveno apurada no primeiro
semestre de 2015 (R$ 3,2 bilhes), os quais tambm deveriam
constar ainda que pelo valor estimado a partir do limite
fixado nas portarias de definio do programa no projeto de
lei oramentria para 2015, pois tambm teriam de ser pagos
SF/16863.10785-97
127
SENADO FEDERAL
nesse ano. Logo, a defasagem total contida na proposta

oramentria perfaz R$ 5,7 bilhes32, corroborando a
constatao pericial. Isso caracteriza afronta ao art. 167, II,
da Constituio, na medida em que, neste caso, houve
assuno de obrigaes que excediam os crditos
oramentrios.
Seguem, em resumo, os atrasos comprovados no pagamento das
equalizaes em 2015:
9.856.234.796,00
3.172.855.360,59
MESES DE
ATRASO
1. Atraso mnimo
Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes do pargrafo anterior
6
4
Deve ficar claro que a magnitude do atraso apontada na tabela

a mais conservadora possvel. Pode-se afirmar sem receios que o valor de
R$ 9,86 bilhes da primeira linha permaneceu integralmente em atraso do ms
de janeiro ao ms de junho de 2015, e que o valor de R$ 3,17 bilhes
permaneceu integralmente em atraso de setembro a dezembro de 2015.
Alm disso, existem parcelas do montante indicado na
primeira linha da tabela cujo atraso remonta na realidade a dezembro de
2008 (DOC 57, p. 185)33. Em sntese, se por um lado falamos de atraso
mnimo de seis meses, por outro possvel apontar que, no conjunto de
parcelas devidas e no pagas, incluem-se algumas com prazos muito mais
longos, superiores a seis anos.
Portanto, o Poder Executivo manteve ao longo dos onze
primeiros meses de 2015 o inadimplemento de obrigaes j devidas e
32
Esse valor estimado de R$ 5,7 bilhes resulta da diferena entre o total a ser pago em 2015 (R$ 14,1
bilhes, ou seja, a soma de R$ 10,9 bilhes devidos em primeiro de janeiro e R$ 3,2 bilhes devidos em
primeiro de julho) menos o valor constante da lei oramentria e respectivo projeto (R$ 8,4 milhes).
33
A coleo das comunicaes entre BB e Tesouro acerca da cobrana das subvenes em atraso (apresentada
em atendimento ao Requerimento 53/2016), colacionada junto ao DOC 57, revela a existncia de dbitos em
atraso desde dezembro de 2008 DOC 57, p. 185). A outra fonte de informao relativa exigibilidade
contm to somente os valores em atraso com exigibilidade a partir de janeiro de 2012. No se trata de
contradio nas informaes, mas simplesmente consequncia do marco temporal estipulado no prprio
pedido da Comisso (Requerimento 34/2016), que limitou a janeiro de 2012 o termo inicial do perodo de
exigibilidade a informar.
Pgina: 127/441 02/08/2016 11:57:47
At o segundo semestre de 20141

Primeiro semestre de 2015
VALOR DEVIDO E
PAGO COM
ATRASO (R$ 1)
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PERODO DE APURAO
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128
SENADO FEDERAL
A parte final do argumento (no ano de 2015 no houve sequer

atraso de repasses ao Banco do Brasil) no encontra respaldo nos fatos
apurados: os atrasos no pagamento de subvenes j exigveis mantiveram-se
at o ms de dezembro de 2015, como demonstrado na seo anterior.
pela comprovao da existncia desses atrasos que o laudo
pericial (DOC 144, p. 213) afirma de forma explcita que houve operaes de
crdito:
2. Houve operaes de crdito do Tesouro Nacional junto ao
Banco do Brasil, conforme as normas contbeis vigentes, em
decorrncia dos atrasos de pagamento das subvenes concedidas no
mbito do Plano Safra.
Antes de adentrar a anlise tcnica a respeito do conceito de

operao de crdito, importante esclarecer, preliminarmente, que a histria
do Programa Minha Casa, Minha Vida, evidencia que operaes semelhantes
s discutidas neste processo j eram consideradas como operaes de credito
pelo governo. Quando foi redigido o art. 5o da Lei no 11.977, de 2009 (fruto
da Medida Provisria 459, de 2009), cuja redao previa a possibilidade de o
FGTS adiantar recursos para o financiamento do programa Minha Casa,
Minha Vida, o Ministrio da Fazenda, por ocasio das reunies do Conselho
Curador do FGTS (CCFGTS), reconhecia que configuraria operao de
crdito o adiantamento dos subsdios oramentrios se ele fosse feito pela
CEF, conforme mostra documentao constante do Relatrio e Parecer Prvio
Pgina: 128/441 02/08/2016 11:57:47
g)
Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem
jurdico protegido desse crime, tambm a ela no houve infrao, pois
essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos termos do seu
art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se tratar de contratos
de prestao de servios entre a Unio e o Banco do Brasil, no ano de 2015
no houve sequer atraso de repasses ao Banco do Brasil. Assim, se
conduta houvesse, ela seria atpica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
exigveis junto ao BB inclusive com parcelas carregadas de exerccios

anteriores em montante materialmente significativo, somente vindo a
reparar a situao em dezembro, aps a publicao do Acrdo
3.927/2015-Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, de 09/12/2015, que
assim o determinava em carter definitivo.
SF/16863.10785-97
129
SENADO FEDERAL
O Conselheiro Marcus Auclio complementou que o segundo

ponto submetido Consultoria Jurdica foi, se caso ocorresse um
adiantamento pelo FGTS, isso estaria ferindo a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a posio da PGFN foi que no, pois o
FGTS, um fundo privado e as contas so apartadas da Caixa e que a
Lei de Responsabilidade vedava que a Caixa, como instituio
financeira, concedesse esse adiantamento. Sendo assim, a Caixa
como Agente Operador do FGTS poderia perfeitamente
emprestar, adiantar esses recursos e depois ser ressarcida sem
ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal. [grifamos]
Ou seja, se a mesma operao fosse feita com a CEF enquanto

instituio financeira, seria uma operao de crdito proibida pela LRF,
reconhecia o prprio Ministrio da Fazenda. Perceba-se que no trecho fala-se
em emprestar e adiantar. O excerto , portanto, claro no sentido de
qualificar tal tipo de adiantamento como operao de crdito.
Feito esse breve registro, passamos a tratar da questo relativa
existncia ou no de operao de crdito nos termos do art. 29, III, da LRF.
Alega a denunciada que esse dispositivo, ao definir operaes de crdito para
34
Disponvel em: http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2014/index.html.
Pgina: 129/441 02/08/2016 11:57:47
Tal modificao foi feita na Medida Provisria com o objetivo de

permitir que a Unio utilizasse os recursos do FGTS para financiar despesas
subveno econmica de sua responsabilidade no mbito do Minha Casa,
Minha Vida, remunerando o FGTS pela taxa Selic. O que interessa o
seguinte trecho da Ata da 110a Reunio Ordinria do CCFGTS, o qual no
deixa dvida sobre o carter de operao de crdito de referido adiantamento.
Tal entendimento foi exarado por conselheiro representante do Ministrio da
Fazenda no CCFGTS:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Na redao final do referido art. 5o, l-se que Enquanto no

efetivado o aporte de recursos de que trata o caput, caso o agente operador do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS tenha suportado ou venha a
suportar, com recursos das disponibilidades atuais do referido fundo, a parcela
da subveno econmica de que trata o caput, ter direito ao ressarcimento
das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic.
SF/16863.10785-97
sobre as Contas do Governo da Repblica, Exerccio de 2014, o Ministro

Augusto Nardes, do TCU34.
130
SENADO FEDERAL
Em todos esses casos, nominados ou inominados, identifica a

defesa como elementos essenciais para caracterizao da operao: a) a
vontade contratual de obteno de crdito de terceiros para realizao de atos
diversos; b) a previso de restituio do bem objeto de emprstimo; e c) o
prazo para pagamento. Tais elementos, alega, estariam ausentes nas operaes
do Plano Safra.
Notamos, porm, que os elementos essenciais que para a defesa
caracterizam uma operao de crdito esto patentemente presentes nas
operaes de que tratamos, como se pode observar:
a) a vontade contratual de obteno de crdito de terceiros para
realizao de atos diversos est presente quando a Unio
lana mo do banco operador para que realize emprstimos a
custo subsidiado (emprstimos que no realizaria em
circunstncias de mercado), e pelo atraso de pagamento faz
com que o banco financie com seus prprios recursos o custo
de oportunidade desses emprstimos. relevante considerar
que no se trata aqui de atos expressamente vinculados ex
lege, nem sequer de despesas cujo fato gerador decorra de
obrigatoriedade legal. A Lei no 8.427, de 1992, apenas
Pgina: 130/441 02/08/2016 11:57:47
Agrega que no se pode subsumir as operaes do Plano Safra

(entre Unio e banco operador) quelas nominalmente citadas no art. 29, III,
da LRF, quais sejam: (i) contratos de mtuo (por no ser emprstimo de coisa
fungvel com obrigao de restituio da mesma coisa); (ii) abertura de crdito
(por no ser disponibilizao a terceiro de quantia em dinheiro para uso por
meio de saques); (iii) emisso e aceite de ttulo (incorporao de dvida em
ttulo de crdito formal); (iv) aquisio financiada de bens (que, no aspecto de
crdito pblico, representa um mtuo); (v) recebimento antecipado de valores
provenientes de venda a termo; e tampouco (vi) arrendamento mercantil de
bem algum.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
os efeitos da LRF, no inclui as situaes aqui examinadas entre as

tipificaes explcitas que faz em rol exemplificativo, nem permite que se
conclua pelo seu enquadramento como operaes assemelhadas, pois
parece indiscutvel a necessidade de contrato para o cumprimento de
obrigao de pagamento em moeda corrente (assuno de compromisso
financeiro) para que fique caracterizada a realizao de operao de crdito
(DOC 24, p. 316).
SF/16863.10785-97
131
SENADO FEDERAL
Como bem lembrado pelo laudo da assistente tcnica indicada

pela acusao (DOC 163, p. 19-22), o Manual de Demonstrativos Fiscais da
Secretaria do Tesouro Nacional aplicvel ao exerccio de 201535, produto de
um longo processo de elaborao, convergente com os padres internacionais
de contabilidade do setor pblico, descreve com muita preciso o que
configura uma operao de crdito (6 ed., 2014, p. 606):
1. Principais Caractersticas das Operaes de Crdito
Em regra, as operaes de crdito possuem pelo menos uma das
seguintes caractersticas:
a) Envolvem o reconhecimento, por parte do setor pblico, de
um passivo, que equivale a um aumento do endividamento pblico
35
Disponvel em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/471139/CPU_MDF_6%C2%AA_edicao_versao_19
maio2016.pdf/963a392e-7623-44c7-9112-dc8557caadf8. Sua aplicao obrigatria a todos os entes
federativos nos termos da Portaria n 553, de 22 de setembro de 2014, do Ministrio da Fazenda.
Pgina: 131/441 02/08/2016 11:57:47
Essa mesma concluso alcanada quando se vai alm da

simples construo doutrinria de condies para que alguma transao se
configure operao de crdito e se adentra na especificao tcnica dessa
transao no mbito das finanas pblicas, que o universo mais relevante
para esta Comisso.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
autoriza o Executivo a engajar-se nessas transaes (art. 1),

fixando ainda o dever de observncia das disponibilidades
oramentrias e financeiras existentes para a finalidade (art.
3). Quanto ao Banco, sociedade de economia mista dotada da
autonomia inerente s empresas, menos vinculada ainda a
sua adeso ao ajuste quando precisa suportar com recursos
prprios a subveno devida pela Unio;
b) a previso de restituio do bem objeto de emprstimo
ntida quando a lei que institui essas operaes determina o
pagamento ao banco da equalizao da taxa de juros; e
c) o prazo para pagamento claro quando a lei e o regulamento
estabelecem a exigibilidade do pagamento pela Unio das
equalizaes devidas ao banco, uma vez que, como
exaustivamente discutido acima, no se concebe no
ordenamento jurdico que a lei determine uma relao
comercial envolvendo obrigaes formalmente exigveis sem
que haja prazo definido para o respectivo pagamento.
SF/16863.10785-97
132
SENADO FEDERAL
Esse critrio normativo inclui, at mesmo do ponto de vista

formal, negcios jurdicos que no guardam similaridade de forma com as
operaes tradicionais ou mais frequentes, pois, como ressalta o mesmo
Manual, as operaes de crdito e as operaes a elas equiparadas pela LRF
nem sempre envolvem o usual crdito junto a uma instituio financeira ou o
ingresso de receita oramentria nos cofres pblicos (p. 606).
Assim, torna-se pertinente a observao do laudo pericial de que,
segundo os padres internacionais de contabilidade incorporados legislao
brasileira, prevalece, para efeitos de reconhecimento das obrigaes do
setor pblico, a essncia sobre a forma, sendo irrelevantes os aspectos
extrnsecos de formalizao da obrigao (DOC 144, p. 152):
36
Portaria n 419, de 26 de junho de 2015, do Ministrio da Fazenda. Art. 3, 3 Sobre a equalizao paga
aps o primeiro dia do ms subsequente validao da sua conformidade pela STN, incidir atualizao
desde o referido dia at a data do efetivo pagamento.. Portaria n 315, de 21 de julho de 2014, Art. 2, 2:
A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo de equalizao e ser atualizada at a data do
efetivo pagamento pela STN.
Pgina: 132/441 02/08/2016 11:57:47
exatamente isso que ocorre nas situaes que analisamos: (i)

h o reconhecimento, pela lei e pelas portarias ministeriais, de que o valor da
equalizao torna-se exigvel Unio, o que representa o reconhecimento de
um passivo; (ii) ocorre a previso e a efetiva cobrana de encargos financeiros
entre a data de exigibilidade e o efetivo pagamento, o que reconhecido pelos
regulamentos36; por fim, (iii) a quitao da obrigao assumida pela Unio em
contrapartida s aes desenvolvidas pelo Banco faz-se em momento
posterior ao da realizao dessas mesmas aes (alis, essa defasagem
temporal o prprio cerne da questo discutida).
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
com impactos no montante da dvida pblica e na capacidade de

endividamento do ente;
b) Pressupem a existncia de risco de no adimplemento de
obrigaes que, em geral, materializa-se na forma de cobrana de
juros explcitos ou implcitos, desgio e demais encargos financeiros,
tendo como consequncia uma reduo do Patrimnio Lquido do ente
que equivale a um aumento do valor original da dvida; e
c) Diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operaes
de crdito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou
prestao de servios, os quais tero como contrapartida a
incorporao de uma dvida a ser quitada em momento futuro.
SF/16863.10785-97
133
SENADO FEDERAL
Essas concluses levam a descartar os argumentos de que a falta

de contrato e a suposta falta de estabelecimento formal de data de vencimento
da obrigao da Unio sejam impedimento caracterizao como operao
de crdito, pois, como visto, as obrigaes pblicas podem assumir formatos
no-padronizados ainda que desprovidos de explicitao nominal de data
quanto ao momento futuro de quitao da obrigao.
Ainda que no tenham sido firmados instrumentos formais entre
o BB e a Unio, a natureza voluntria da relao entre as partes, combinada
com a exigncia do Estatuto Social da instituio no sentido de que operaes
dessa natureza sejam sempre objeto de contrato, leva concluso inequvoca
de que a execuo do Plano Safra pelo BB apresenta natureza jurdica
contratual.
Pgina: 133/441 02/08/2016 11:57:47
Portanto, quer segundo os critrios levantados pela defesa, quer

segundo as normas tcnicas nacionais de contabilidade pblica, a manuteno
do atraso configurou uma operao de crdito em favor da Unio, e insere-se
no art. 29, inciso III, da LRF. Dessa forma, sendo partes da relao a Unio e
o BB, por ela controlado, enseja-se a conduta expressamente vedada pelo seu
art. 36, qual seja, a operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do
emprstimo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
As Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor

Pblico, observadas pelo Brasil, contemplam o reconhecimento de
evento que cria obrigaes legais ou no formalizadas que faam com
que a entidade no tenha nenhuma alternativa realista seno liquidar
essa obrigao (IPSAS 19- Provises, Passivos Contingentes e Ativos
Contingentes).
18. Os seguintes termos so usados nesta Norma, com os
significados especificados:
Obrigao no formalizada uma obrigao que decorre das
aes da entidade em que:
(a) por meio de padro estabelecido de prticas passadas, de
polticas publicadas ou de declarao atual suficientemente especfica,
a entidade tenha indicado a outras partes que aceitar certas
responsabilidades; e (b) em consequncia, a entidade cria uma
expectativa vlida nessas outras partes de que cumprir com essas
responsabilidades. [grifamos]
SF/16863.10785-97
134
SENADO FEDERAL
Ou seja, a mesma operao, de forma continuada, restaria

caracterizada como operao de crdito, reconheceu a prpria AGU.
No se est a tratar, neste processo, portanto, de um atraso de
pagamento qualquer, e sim de operaes especficas com bancos oficiais e
para efeitos da LRF. No se pode pretender estender esse raciocnio sui
generis da LRF (que se aplica a uma relao bilateral entre classes especficas
de agentes, os entes federativos e suas instituies financeiras controladas)
para qualquer relao obrigacional com outros agentes ou em outras
circunstncias, a exemplo da aquisio de borrachas, canetas e resmas de
papel, como consta da pea escrita da defesa (DOC 24, p. 325). Perde-se de
vista a teleologia da norma.
O que interessa a este processo o financiamento dos entes
federativos por instituies financeiras por eles controladas. Regra de
prudncia fiscal no mbito pblico e que vige at mesmo entre bancos
privados. Essa singularizao da reprimenda legislativa no desprovida de
sentido: o risco e o efeito do endividamento disfarado interpondo-se
Pgina: 134/441 02/08/2016 11:57:47
[...] essa situao no pode (e nem poderia) se renovar

indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia
se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
[grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A prpria Advocacia-Geral da Unio (AGU) j afastou esse

argumento. Oportuno citar o parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, de 31 de
maro de 2015, encaminhado a esta Comisso pelo BACEN, que foi
elaborado pela AGU a pedido da Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal, no mbito de pedido de conciliao apresentado pela
CEF em face da Unio, com vistas ao recebimento dos valores em atraso
relativos ao Programa Bolsa Famlia. Tal parecer considera no haver
operao de crdito entre a Unio e a CEF pelo fato de esta deter a prerrogativa
de suspender os repasses na medida em que obstrudos os recursos oriundos
do Tesouro. Entretanto, reconhece que (DOC 60, p. 46):
SF/16863.10785-97
Passamos agora anlise do argumento de analogia da defesa,

aquele que sustenta que qualquer atraso de pagamento pela Unio
representaria uma espcie de financiamento (DOC 24, p. 324-325).
135
SENADO FEDERAL
Isso posto, o grfico a seguir coloca o tema na devida perspectiva:
As operaes de 2015 no so a repetio de situaes normais

ou corriqueiras. Como se observa no grfico, a manuteno de valores a
descoberto saltou de praticamente zero ordem de R$ 3 bilhes entre 2010 e
2012. Depois, duplicou em 2013 e mais que triplicou em 2014, subindo em
dois anos de R$ 3,2 para R$ 10,9 bilhes. No ano de 2015, ascendeu ainda
mais at junho, e somente retornou aos patamares da primeira fase
Pgina: 135/441 02/08/2016 11:57:47
dessa conduta, precisamente, que o processo est tratando, e

onde se desvela o interesse pblico: a utilizao dos bancos pblicos para
arcar com o custo das polticas desejadas pela Unio sem que existissem
recursos fiscais e oramentrios para tanto.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O acesso dos bancos captao comercial de recursos junto a

investidores e, ainda mais grave, captao de poupana popular fazem com
que a capacidade de o ente controlador de se manter financiando dessa forma
seja muito superior a qualquer outra fonte, quer no montante, quer no prazo
em que tal prtica ocorre. Tamanho potencial de desequilbrio financeiro, por
meio do uso indevido da instituio bancria, traz, por sua vez, custos e riscos
muito mais elevados para a sociedade de reverso da situao irregular.
SF/16863.10785-97
operaes de bancos prprios so muito maiores para a sociedade do que

outros atrasos comerciais.
136
SENADO FEDERAL
Quanto quitao dos passivos em dezembro de 2015, por

determinao do TCU, que remonta a abril de 2015, vale o registro de que
na exposio de motivos da Medida Provisria no 702, de 2015, que abriu
crdito extraordinrio para viabilizar o pagamento das pedaladas fiscais,
constou a seguinte informao:
7. A relevncia e urgncia da matria justificam-se, no que tange
aos Ministrios do Trabalho e Emprego e das Cidades e de Encargos
Financeiros da Unio, em decorrncia da necessidade de pagamento
de passivos e valores devidos, no presente exerccio, em consonncia
com as determinaes presentes no Acrdo n 825, de 15 de abril
de 2015, confirmado pelo Acrdo n 992, de 29 de abril de 2015,
ambos do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio. [grifamos]
A abertura de crdito oramentrio depende de ato da Presidente

da Repblica.
Em termos prticos, olhando-se para a sade financeira do
Estado, que podem ser sentidos no dia-a-dia pelo cidado comum, Tiago
Alves de Gouveia Lins Dutra, Secretrio de Controle Externo e Fazenda
Nacional do TCU, em seu depoimento nesta Comisso, em 13/06/16, alertou
Pgina: 136/441 02/08/2016 11:57:47
Os valores totais devidos pela Unio a bancos pblicos federais

e ao FGTS partem de um patamar estvel em torno de R$ 1 bilho verificado
at 2007, seguindo a partir da um crescimento vertiginoso at que os passivos
acumulados, mais que duplicando, chegassem a R$ 52,2 bilhes ao final de
2014. O ano de 2015 assiste permanncia do carregamento dessas dvidas
por parte da Unio na verdade, um aumento superior a 10% at novembro,
seguido de abrupta queda com a quitao de mais de oitenta por cento do
passivo em dezembro, imposta por determinao do TCU. As evidncias
apontam para decises deliberadas de poltica econmica adotadas no mais
elevado nvel decisrio governamental.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ascensional, em torno de R$ 3,6 bilhes, no ms de dezembro, aps esgotadas

as possibilidades recursais junto ao TCU. O grfico, visto em seu contexto
com outras operaes semelhantes, ocorridas mediante uso de outros bancos
pblicos federais para os mesmos fins, evidencia uma deciso de poltica
econmica, de competncia da Presidente da Repblica.
SF/16863.10785-97
137
SENADO FEDERAL
Fosse o relacionamento entre BB e Unio marcado por condutas

transparentes, por transaes comuns entre um ente pblico e uma instituio
financeira, jamais haveria de se falar em ilegalidade. Entretanto, quando se
observa que a Unio, sistematicamente, deixou de pagar por anos valores que
alcanaram a casa dos bilhes, no se pode deixar de concluir que a magnitude
dos valores envolvidos e a durao dos atrasos foram, indubitavelmente,
elementos que caracterizam a ilegalidade. Na interpretao de uma lei que
trata exatamente da responsabilidade fiscal, considerar que a Unio poderia
atrasar indefinidamente os pagamentos ao BB, e em volumes cada vez
maiores, sem que isso implicasse ofensa ao art. 36 da LRF, se prender apenas
face formal dos fatos e ignorar o bem jurdico protegido (o equilbrio das
contas pblicas).
Por fim, sustenta ainda a defesa que no prevendo a
Constituio Federal a possibilidade de crime de responsabilidade em face da
violao da LRF, mas to somente da lei de oramento, no h que se falar
em crime de responsabilidade pela violao do artigo 36 da Lei Complementar
no 101/00, pois no violam propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA),
que constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do referido
dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade (DOC 24, p. 312313). Esse assunto, porm, j foi tratado neste Relatrio (item 2.1.3).
Pgina: 137/441 02/08/2016 11:57:47
Adicionalmente, no que tange s operaes de crdito realizadas

entre Unio e BB, a defesa, em suas alegaes finais (DOC 171, p. 387),
sustenta que o montante dos valores envolvidos e a durao do perodo em
que houve saldo negativo so aspectos que no poderiam ter fundamentado o
entendimento sobre o desrespeito da Presidente da Repblica ao art. 36 c/c
art. 29, III, da LRF. A defesa aduz que incontroverso que o volume de
operaes ou a sua frequncia no alteraria a natureza dos negcios jurdicos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...]

Vejam bem: se no fosse a atuao do Tribunal, atualmente, a gente
poderia estar com valores ainda maiores, ou seja, se chegamos a R$60
bilhes no ano passado, poderiam chegar a R$80, R$90, R$100
bilhes. Ento, o risco de no se tratar isso como operao de crdito
altssimo.
SF/16863.10785-97
para o risco em no se tratar tais operaes entre a Unio e os seus bancos

pblicos controlados como operaes de crdito:
138
SENADO FEDERAL
Sustenta a denunciada que o TCU teria alterado o seu

entendimento quanto caracterizao de tais transaes como operao de
crdito, e que essa mudana de entendimento estaria sendo aplicada
retroativamente.
SF/16863.10785-97
h)
No se pode admitir a aplicao retroativa de novo
entendimento do TCU em matria de crime de responsabilidade
A cronologia dos fatos relevante. Em 15/04/2015, por meio do

Acrdo 825/2015, o TCU considerou irregulares as postergaes de
pagamento a bancos oficiais, caracterizando-as como operaes de crdito
vedadas pela LRF. Alm disso, o Acrdo 1.464/2015, de 17/06/2015, incluiu
tais operaes entre as razes ensejadoras de recomendao pela rejeio das
contas presidenciais relativas a 2014, abrindo prazo de trinta dias para
apresentao de contrarrazes pela Presidente da Repblica. Aps deliberar
sobre recurso de mrito interposto pelo Executivo contra o mencionado
Acrdo 825/2015, o Tribunal manteve seu posicionamento inicial pela
reprovabilidade da prtica por meio do Acrdo 3.297/2015, de 09/12/2015.
No que tange s contas de governo de 2014, aps analisar as
contrarrazes apresentadas em 22/07/2015 pela AGU em representao da
Presidente, opinou o TCU em 07/10/2015 pela rejeio das contas
presidenciais em funo de, entre outras irregularidades, adiantamentos
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Alega a defesa que, existindo a prtica de reembolso de

adiantamentos pelo menos desde 1992, a primeira manifestao do TCU
contrria a ela teria ocorrido apenas em 2015, quando prolatou o Acrdo
825/2015. No mesmo ano, o Acrdo 1.464/2015 apontou como indcios de
irregularidades nas contas de governo de 2014 a postergao do pagamento
de subvenes semelhantes s do Plano Safra. Aps resposta do governo, o
Acrdo 2.461/2015 reiterou serem tais contratos assemelhados a operaes
de crdito.
Pgina: 138/441 02/08/2016 11:57:47
Preliminarmente, ainda que fosse vlido o argumento que,

conforme ser demonstrado a seguir, no , importante reforar que
decises do TCU no so vinculantes para esta Comisso Especial de
Impeachment. As concluses deste Relatrio se fundam na vasta instruo
probatria realizada por esta Comisso.
139
SENADO FEDERAL
Complementarmente, cabe examinar o argumento da defesa,

constante de suas alegaes finais (DOC 171, p. 357-358), de que haveria
divergncias internas no mbito do TCU em relao interpretao do
conceito de operao de crdito previsto na LRF. Sustenta a denunciada que
a questo no se encontraria pacificada no interior do rgo de controle
externo. Ademais, acrescenta que, como rgos administrativos, juristas e
Ministrio Pblico teriam outro entendimento sobre a matria, ento a
interpretao adotada pela denunciada no poderia ser descartada ou tida por
ilegal.
Primeiramente, destacamos que os pronunciamentos do TCU se
do por meio do seu corpo de Ministros. Essa a instncia soberana da Corte
de Contas da Unio, nos termos da Constituio Federal. Em segundo lugar,
com relao ao caso concreto, impende ressaltar que a deciso sobre a
ilegalidade das operaes de crdito se deu por deciso unnime do Plenrio
do Tribunal. Isso demonstra a robustez da interpretao do rgo de controle
externo. Por todo o exposto, no se mostra aceitvel fazer referncia a
manifestao de unidade tcnica emitida ao longo de processo interno como
Pgina: 139/441 02/08/2016 11:57:47
No possvel alegar inconsistncia antes que houvesse a

primeira manifestao, mesmo que a prtica existisse. Seria insensato exigir
do TCU (ou do Congresso Nacional, ou do Judicirio, ou de qualquer outra
instituio) onipresena e que declarasse seu entendimento sobre todos os
aspectos do mundo dos fatos seria uma impossibilidade lgica e material.
Somente prosperaria uma alegao de mudana de jurisprudncia se tivesse
havido uma jurisprudncia anterior que abonasse a prtica que passou a
questionar, do que no h notcia. Portanto, a jurisprudncia do TCU sobre o
tema estabeleceu-se to somente em 2015, e no se afastou em momento
algum da linha inicial.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Todas e cada uma das manifestaes da Corte de Contas

mencionadas pela denunciada so no sentido de impugnar a prtica
questionada. A cada reiterao, mais inequvoca se mostra a posio do
Tribunal, sempre respeitando os ritos inerentes ampla defesa e ao
contraditrio. Portanto, o que a sequncia de pronunciamentos colacionados
pela defesa revela uma total coerncia nas posies assumidas pelo TCU,
desde a primeira manifestao.
SF/16863.10785-97
concedidos por instituies financeiras oficiais Unio para cobertura de

despesas de programas pblicos (Acrdo 2.461/2015).
140
SENADO FEDERAL
Por fim, quanto existncia de interpretaes divergentes do

TCU, adotadas por juristas ou outros rgos pblicos, isso em nada altera a
validade da slida interpretao do Tribunal, tampouco interfere ou limita,
cabe reiterar, a soberania constitucional desta Comisso Especial de
Impeachment ou mesmo do Poder Legislativo. Em ltima instncia, caber ao
Senado Federal, nos termos do art. 52, I, da Lei Magna, avaliar a matria e
julgar se resta caracterizado crime de responsabilidade.
SF/16863.10785-97
subsdio para a deliberao do Tribunal para atribuir qualquer fragilidade

deciso tomada pela unanimidade dos ministros da Corte de Contas.
9.6. em relao s operaes de crdito realizadas junto

Unio, consubstanciadas nos ttulos Tesouro Nacional Equalizao
de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro
Nacional, registradas nas demonstraes financeiras do Banco do
Brasil, as quais representaram a assuno de compromisso
financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar
101/2000:
9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o
pagamento dos valores devidos ao Banco do Brasil, necessrios
cobertura das referidas contas, que estejam vencidos segundo os
prazos definidos pela legislao, de acordo com cronograma, de
durao a mais curta possvel, a ser apresentado ao TCU dentro de 30
(trinta) dias;
[..]
9.6.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para
que, no prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de
justificativa em relao realizao de operaes de crdito,
consubstanciadas na concesso e utilizao de recursos prprios
do Banco do Brasil para o pagamento de subvenes de
responsabilidade da Unio registradas nas contas Tesouro
Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro Nacional da instituio financeira,
contrariando o que estabelecem o 1, inciso I, do art. 32, o art.
36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar
101/2000:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O TCU adotou em 15/04/2015, como visto, o Acrdo 825/2015Plenrio, nos seguintes termos:
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i)
No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva)
descrita como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica
141
SENADO FEDERAL
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS Essas matrias,

do ponto de vista oramentrio, quem despachava com a Presidente
era o Ministro da Fazenda. Quando o assunto apareceu, eu tive
reunies com o Ministro da Fazenda, o Ministro Guido, tive com o
Tombini e com o Arno, inclusive, o Secretrio do Tesouro, e em todas
elas se debateu o assunto. E eu, por exemplo, sempre recomendei,
na minha posio, que se quitassem eventuais passivos existentes.
Esta era a posio que eu defendia. [grifamos]
Importante ainda o fato de que em 17/04/2015 dois dias aps a

edio do Acrdo 825/2015 pelo TCU , os ento Ministro da Justia,
Advogado-Geral da Unio e Procurador-Geral do BACEN concederam
entrevista coletiva na emissora oficial NBR37. Na ocasio, o Ministro da
Justia contesta a deciso do Tribunal, falando em nome da posio do
governo, afirmando que no h fato imputvel Presidenta da Repblica
para efeitos de um processo de impeachment, e nesse contexto defende a
regularidade da prtica. Na entrevista dito que o assunto foi levado
Presidente da Repblica, que solicitara que os fatos fossem esclarecidos para
Disponvel em:
https://www.youtube.com/watch?v=HhNR7xETRFM&feature=youtu.be&list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBI
t7r7GBgSb5iTlZ.
37
Pgina: 141/441 02/08/2016 11:57:47
Portanto, desde abril de 2015 o Ministro da Fazenda e dirigentes

do Tesouro Nacional sabiam oficialmente da prtica aqui examinada e do seu
questionamento jurdico. Mas no apenas eles: em seu depoimento nesta
Comisso, em 28/06/2016, o ento Advogado-Geral da Unio, Lus Incio
Lucena Adams, respondendo a questionamento da acusao que
contextualizava a discusso em momento ainda anterior a 2015, afirma ter
discutido o assunto com o Ministro da Fazenda, o Presidente do BACEN e o
Secretrio do Tesouro Nacional, opinando pela quitao de eventuais
passivos:
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- Arno Hugo Augustin Filho [...] Secretrio do Tesouro

Nacional;
- Marcus Pereira Auclio [...] Subsecretrio de Poltica Fiscal
da Secretaria do Tesouro Nacional;
- Adriano Pereira de Paula [...] Coordenador-Geral de
Operaes de Crdito do Tesouro Nacional;
- Aldemir Bendine [...] Presidente do Banco do Brasil; e
- Guido Mantega [...] Ministro de Estado da Fazenda [..];
[grifamos]
SF/16863.10785-97
142
SENADO FEDERAL
9.2.1 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da

Constituio Federal), bem como dos pressupostos do planejamento,
da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), em face da omisso de passivos da Unio
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da
dvida pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio); [...]
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do
Programa Minha Casa Minha Vida nos exerccios de 2010 a 2014
(item 2.3.6 do Relatrio);
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II,
e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de
adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para cobertura
de despesas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
[...]
9.2.12 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput,
da Constituio Federal), bem como dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do
Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos resultados fiscais
de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio); [grifamos]
Pgina: 142/441 02/08/2016 11:57:47
Alm disso, a Presidente da Repblica foi notificada

pessoalmente em junho de 2015 do relatrio preliminar que apontou
irregularidades das contas de 2014 (Aviso 664-GP/TCU, de 19/06/2015,
referente ao Acrdo 1.464/2015-TCU). A notificao pessoal neste caso,
porque a responsabilizao sobre as contas de governo personalssima
da titular do Executivo. Nesta notificao, a Presidente foi instada a explicar
formalmente alguns atos da gesto econmico-fiscal, dentre os quais:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
a sociedade. Na mesma ocasio, o Advogado-Geral da Unio comunicou que

foi dada orientao ao ento Ministro da Fazenda, Joaquim Levy, para que
no houvesse novas operaes de crdito dessa natureza em 2015 at a deciso
definitiva do TCU, como um gesto inclusive de respeito ao Tribunal.
SF/16863.10785-97
143
SENADO FEDERAL
A atividade de governo e a tutela aos bens constitucionais pelo

Presidente da Repblica no se limitam assinatura de documentos. Seria
pressupor a prevalncia da forma sobre a essncia, do instrumento sobre a
finalidade. Atos assinados so parte essencial do rito de governo, mas no o
esgotam. Cabe ao Chefe do Executivo, nos termos do art. 84, II, da
Constituio Federal, exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a
direo superior da administrao federal. Assim, a Presidente dirige,
conduz, orienta, preside, no que os Ministros a auxiliam. Naturalmente, h
delegao, como lembra a defesa (DOC 24, p. 306), mas cedio em direito
administrativo que a delegao no d prerrogativas autnomas ao agente
delegado, e a responsabilidade pelos atos delegados permanece com o
delegante, salvo comprovao de abuso do poder delegado por parte dos
delegados (do que no se cogitou em qualquer parte destes autos).
Em termos concretos, a poltica pblica Plano Safra envolvia um
complexo de atos e decises a serem executados de forma coordenada pelos
Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio e do
Meio Ambiente, pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo BB (Lei no 8.427,
de 1992, arts. 3 e 3-A). Tais agentes diretamente subordinados Presidncia
da Repblica no podem tomar para si a exclusividade decisria, seno
restaria esvaziado o dever constitucional de direo e coordenao superior
Pgina: 143/441 02/08/2016 11:57:47
Uma vez ciente dos fatos, a mandatria tinha apenas dois

cursos de ao: concordar com a prtica questionada e assentir
continuidade da mesma por parte dos seus subordinados, ou interrompla imediatamente e reverter os seus efeitos. Optou conscientemente, a toda
evidncia, pelo primeiro. Mesmo que mantivesse entendimento diverso do
rgo que a notificou, a mandatria mxima deve responder pela escolha
poltica feita, especialmente em face das consequncias danosas que
resultaram para a sade financeira do Estado e para a economia.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Desde abril de 2015, pelo menos, a Presidente da Repblica

estava ciente de que ocorreram operaes sob exame, e que tais operaes
representavam, a juzo do Tribunal, assuno de passivos da Unio e
transaes primrias deficitrias junto aos bancos oficiais, e especificamente
junto ao BB. O dever mnimo de diligncia imposto Presidente pelo art. 70,
pargrafo nico, da Constituio impunha que empreendesse quantos esforos
fossem necessrios para a cincia completa das suspeies a ela atribudas.
SF/16863.10785-97
144
SENADO FEDERAL
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA Bom, Sr.

Senador, eu entendo que qualquer volume expressivo de recursos
seja levado ao Chefe do Executivo. De qualquer forma,
dificilmente poderamos admitir que uma autoridade assuma
sozinha uma representatividade de valores dessa magnitude, em
qualquer situao. No tenho e no posso dizer que presenciei, que
participei. No fao parte de qualquer frum que tenha por objeto essa
discusso. Mas acredito que um valor desses, expressivo, sempre
levado ao conhecimento.
[...]
O SR. WALDEMIR MOKA (PMDB - MS) Sr. Adriano, eu
reconheo, evidentemente, as escalas a no vai presenciar ou no
presenciaria , mas V. S um servidor de muito tempo e acaba de
admitir, no de afirmar, que os valores desse porte dificilmente sero
tomados. Por isso, digo que o Conselho Monetrio Nacional,
presidido pelo Ministro da Fazenda, no vai tomar uma deciso dessa
sem consultar antes a Presidente da Repblica. No vai, no tem como
fazer isso. Isso da uma questo... No tem como. Ns estamos
discutindo valores de um Plano Safra. Ento, natural que isso ocorra.
O incomum seria se exatamente tomassem uma deciso nesse nvel e
no consultassem quem realmente comanda o Executivo.
[...]
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] Realmente,
por experincia prpria, , sim, plausvel admitir que nenhum
valor dessa magnitude tratado ou decidido por simplesmente um
nico indivduo dentro do Governo. plausvel, sim, afirmar isso.
[grifamos]
A interveno decisria da Presidente no apenas inferida, mas

declarada por seus principais auxiliares. O ento Ministro da Justia, na
Pgina: 144/441 02/08/2016 11:57:47
Oportuno trazer o depoimento de Adriano Pereira de Paula,

Coordenador-Geral de Operaes de Crdito do Tesouro Nacional, em
resposta ao Senador Waldemir Moka (em 8/06/2016):
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
do Presidente, o que implicaria a prpria inviabilidade da poltica pblica.

Tais atos e decises envolvem mobilizao de recursos pblicos da ordem de
bilhes de reais, e configuram importante vertente da ao da administrao
federal.
SF/16863.10785-97
145
SENADO FEDERAL
A prpria Presidente manifestou-se publicamente acerca do tema

de forma a no deixar dvida sobre o seu comando e controle das decises
concernentes ao Plano Safra.
No que se refere aos valores envolvidos, oportuno trazer discurso
da Presidente da Repblica durante cerimnia de lanamento do Plano Safra
da Agricultura Familiar em 22 de junho de 201540:
Momentos de transformaes, de superao de desafios
colocam, diante dos governos, escolhas muito complexas. Nesses
momentos, ns somos instados a estabelecer de forma inequvoca as
nossas prioridades, a alocar os recursos em favor daquilo que mais
decisivo para o desenvolvimento que queremos no nosso Pas, na
nossa nao.
Por isso, com muita satisfao que eu anuncio o Plano
Safra da Agricultura Familiar 2015/2016, que contar, como os
senhores viram pela exposio do ministro Patrus, 28,9 bilhes, 29
bilhes de reais, 20% a mais que na safra anterior. [grifamos]
38
Disponvel em:
https://www.youtube.com/watch?v=HhNR7xETRFM&feature=youtu.be&list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBI
t7r7GBgSb5iTlZ.
39
Disponvel em: https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
40
Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-no-lancamento-do-plano-safra-da-agricultura-familiar
Pgina: 145/441 02/08/2016 11:57:47
Em se tratando de valores, o Vice-Presidente de Agricultura do

BB poca, Osmar Fernandes Dias, declarou na cerimnia solene de anncio
de investimentos do BB para o Plano Safra 2015/2016, em 01/07/2015, que
os valores nele envolvidos so fruto de muitas horas de reunio com o
Ministrio da Fazenda e com a participao da Presidente Dilma,
coordenando as reunies.39
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
[...] ns conversamos hoje com a Presidenta da Repblica e

a Presidenta nos orientou a esclarecer os fatos. Tem absoluta
conscincia de que no h nenhum fato justificador de um pedido
dessa natureza hoje e apenas nos orientou para que ns prestssemos
os esclarecimentos devidos do ponto de vista jurdico, do ponto de
vista ftico, sobre os fatos em relao quilo que acontece. [...] Pediu
que ns esclarecssemos. [grifamos]
SF/16863.10785-97
entrevista coletiva anteriormente citada38 e que versava especificamente sobre

o tema de postergao de pagamentos aos bancos oficiais, afirma textualmente
ter conversado com a Presidente e dela recebido orientao direta:
146
SENADO FEDERAL
No mesmo sentido o discurso feito em Boa Vista, no Estado de

Roraima, no dia 9 de dezembro de 2015, por ocasio da entrega de unidades
do programa Minha Casa, Minha Vida, extrado do portal do Palcio do
Planalto, stio eletrnico do governo:
Porque o oramento de um pas, ele tem de ser olhado do ponto
de vista daquilo que voc gasta e para quem voc gasta. O para quem
mais importante do que qualquer outra considerao.
Uma das razes para que eu esteja sendo julgada hoje porque
uma parte eles acham que ns no gastamos, ns no deveramos ter
gastado da forma que gastamos para fazer o Minha Casa Minha Vida.
Uma das razes essa. o que eles chamam de pedaladas fiscais.
A gente, o governo federal, dono da Caixa Econmica Federal,
ns somos os nicos donos, o governo federal. [...] Ora, por conta
que ns fomos capazes de fazer o maior programa habitacional da
histria que ns hoje somos responsabilizados.42
So fatos pblicos e notrios relevantes para a instruo.

A prpria natureza das condutas julgadas num processo de
impedimento poltico o exerccio das funes finalsticas do dirigente de
Poder, de suas condutas enquanto mandatrio, que so muito mais amplas do
que a simples formalizao material de atos administrativos. No se pretende,
como alega a defesa, atribuir-lhe a oniscincia de assumir a responsabilidade
Disponvel em: https://youtu.be/CBg7t3-KRK4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-cerimonia-de-entrega-de-unidadeshabitacionais-em-boa-vista-rr-e-entregas-simultaneas-no-maranhao-para-bahia-e-rio-de-janeiro-doprograma-minha-casa-minha-vida-boa-vista-rr.
41
42
Pgina: 146/441 02/08/2016 11:57:47
[...] O que eles queriam? Primeiro, queriam que ns

pagssemos os nossos bancos pblicos. [...] O Brasil, o Estado
Brasileiro dono da Caixa e do BNDES em 100% das aes.41
[grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Quanto s escolhas relativas relao com os bancos pblicos na

execuo de programas governamentais, igualmente expressa a
manifestao da Presidente no Encontro com Artistas e Intelectuais em Defesa
da Democracia, Braslia/DF, no dia 31/03/2016:
SF/16863.10785-97
147
SENADO FEDERAL
j)
A descrio genrica das condutas impede o pleno
exerccio da ampla defesa e do contraditrio
Dessa questo j tratou o Relatrio de Admissibilidade. Seria
hiptese de inpcia da denncia. Contudo, conforme j analisado, os fatos
foram claramente expostos para deles a denunciada se defender. Alm disso,
desde o Relatrio de Admissibilidade, que tambm assume funes jurdicas
acusatrias em um processo de impeachment conforme esclarecido pelo STF
na ADPF n 378 (item 1.2) assentam-se, de forma explcita, os fatos, os
preceitos legais envolvidos e a leso ao bem jurdico.
2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito
da Procuradoria da Repblica do Distrito Federal relativa s
pedaladas fiscais
Em 14/07/2016, o Procurador da Repblica Ivan Cludio Marx,
da Procuradoria da Repblica no Distrito Federal, por meio de despacho,
requereu o arquivamento do Procedimento Investigatrio Criminal no
1.16.000.001686/2015-25, que tem como um dos objetos apurar eventual
prtica do crime tipificado no art. 359-A do Cdigo Penal, em decorrncia das
chamadas pedaladas fiscais. A defesa mencionou o referido despacho em
suas alegaes finais para reforar o argumento de atipicidade da conduta, em
razo do entendimento do Procurador titular do 3o Ofcio de Combate
Corrupo da Procuradoria da Repblica do Distrito Federal no sentido de que
Pgina: 147/441 02/08/2016 11:57:47
Por fim, cabe registrar que sempre houve a possibilidade de

conduta diversa por parte da Presidente, dado que ela providenciou a cessao
da poltica de novas postergaes de pagamentos quando editou, embora
apenas em outubro, o Decreto no 8.535, de 2015, e o encerramento dos
passivos j exigveis, que determinou fosse realizado somente em dezembro
de 2015. Isso demonstra que sempre esteve ao seu alcance a interveno sobre
a prtica questionada, e quando assim o desejou, pode faz-la cessar.
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por todo e qualquer ato praticado por seus delegados ou subordinados (DOC
024, p. 306-307), mas sim a responsabilidade nica e indelegvel de
conhecer e aprovar o resultado final do trabalho de seus delegados e
subordinados.
SF/16863.10785-97
148
SENADO FEDERAL
De qualquer forma, a discusso em torno da natureza jurdica da

operao irrelevante, j frisamos neste Relatrio, pois se estaria
considerando a forma mais importante do que a essncia (item 2.2.2.3.1, g).
A operao, independentemente de sua formatao e conceituao jurdica,
assume as caractersticas e produz os efeitos materiais de uma operao de
crdito, ofendendo o bem jurdico protegido pela lei, que o que importa. E
mesmo se caminharmos para a conformao jurdica de tais operaes, ainda
assim restam caracterizadas como operaes de crdito. Por qualquer ngulo
os argumentos da defesa no se sustentam.
Por exemplo, no h necessidade de enquadramento no referido
art. 29, III da LRF. A lei equipara a operaes de crdito diversas relaes no
formalizadas por instrumento contratual em seus arts. 29, 1o, e 37. O 1o do
Pgina: 148/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O rgo ministerial concluiu pela no ocorrncia das condutas

descritas no art. 29 da LRF, afastando qualquer hiptese de alargamento do
conceito de operao de crdito, sob a alegao de que, no direito penal,
vedada a analogia in malam partem. Mesmo que o argumento fosse vlido
para os crimes de responsabilidade, no se trata de analogia. A subsuno dos
atrasos de pagamento no mbito do Plano Safra ao disposto no inciso III do
art. 29 da LRF, especialmente no que se refere expresso e outras operaes
assemelhadas, no configura analogia, mas interpretao extensiva. A
prpria LRF autoriza o intrprete a ampliar o entendimento do que vem a ser
uma operao de crdito, uma vez que, dentro do prprio texto legal, aps
uma sequncia casustica, o legislador se vale de uma frmula genrica que
deve ser interpretada de acordo com os casos anteriores. Ou seja, configura
operao de crdito qualquer operao semelhante que represente um
compromisso financeiro que se amolde a mtuo, abertura de crdito, emisso
e aceite de ttulo etc, conforme a listagem constante do dispositivo. pacfico
na doutrina e na jurisprudncia que a interpretao extensiva permitida em
direito penal, modelo jurdico mais rigoroso cuja aplicao, ressalte-se, no
obrigatria para os crimes de responsabilidade.
SF/16863.10785-97
no haveria operao de crdito ou qualquer outra operao descrita no art. 29

da LRF (DOC 171, p. 340-342).
149
SENADO FEDERAL
Assim, conforme o laudo pericial, nos termos do art. 92, I, da Lei

n 4.320, de 1964, que dispe sobre as normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle do oramento, inscrio em restos a pagar configura
dvida flutuante. Ou seja, a inscrio em restos a pagar nada mais do que
o reconhecimento de uma dvida.
o
Portanto, os argumentos que fundamentaram o arquivamento da

investigao criminal no mbito da Procuradoria da Repblica do Distrito
Federal no se mostram adequados para afastar a tipicidade da conduta no
presente processo de impeachment.
Alm disso, cabe destacar que, apesar das dificuldades
levantadas pelo Procurador de enquadramento em um tipo penal comum, em
razo da legalidade estrita que vige nessa seara, o mesmo Procurador, em seu
despacho, afirmou categoricamente que as pedaladas fiscais tinham por
objetivo maquiar as contas pblicas e o resultado fiscal. O Procurador
consignou, inclusive, que tais maquiagens fiscais configuram, sem dvida
Pgina: 149/441 02/08/2016 11:57:47
Alm disso, a questo pode ainda ser estendida para o art. 50,
inciso V, da LRF. Tal dispositivo estabelece que as operaes de crdito, as
inscries em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou
assuno de compromissos junto a terceiros, devero ser escrituradas de modo
a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando,
pelo menos, a natureza e o tipo de credor. O dispositivo claro em considerar
que operaes de crdito e inscrio em restos a pagar so formas de
financiamento ou de assuno de compromisso que impactam o montante da
dvida pblica.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
art. 29, por exemplo, equipara operao de crdito a assuno, a confisso

ou o reconhecimento de dvida. Trata-se de expressa descrio legal de uma
conduta que enseja as mesmas consequncias jurdicas aplicveis s
operaes descritas no art. 29, III. No se trata nem mesmo de interpretao
extensiva. Havendo a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvida,
restar configurada a operao de crdito.
SF/16863.10785-97
150
SENADO FEDERAL
alguma, atos de improbidade administrativa (p. 22 do documento)43. E a

improbidade administrativa, vale lembrar, tambm configura crime de
responsabilidade (art. 9o da Lei no 1.079, de 1950).
Por fim, importante colocar em relevo que se trata de um
despacho monocrtico de um membro do Ministrio Pblico, ainda passvel
de anlise pelo juiz do feito (art. 28 do CPP). E ainda que se tratasse de deciso
judicial, as instncias so independentes. No h qualquer vinculao ou
comunicabilidade com o presente processo.
A natureza poltica do presente processo, que diz respeito

responsabilidade da Presidente da Repblica no exerccio da direo superior
da Administrao Federal (art. 84, II, da CF), exige uma anlise da atuao
dos diversos rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta envolvidos
como os fatos objeto de apurao.
As pedaladas fiscais abrangeram no apenas o Tesouro
Nacional, mas tambm o BB. Tendo em vista, ainda, que as instituies
financeiras so supervisionadas pelo BACEN e que, como companhia de
capital aberto, o BB sujeita-se tambm fiscalizao da Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), faz-se necessrio analisar o papel desempenhado por
esses rgos reguladores.
O BACEN responsvel, ainda, pela apurao dos resultados
fiscais, com vistas verificao do cumprimento das metas fiscais. Para
averiguar o comportamento dessas instituies, esta Comisso solicitou-lhes
informaes sobre as providncias eventualmente tomadas em face das
pedaladas fiscais.
43
Disponvel em: http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-imprensa/docs/arquivamento-pedaladas-pic.
Pgina: 150/441 02/08/2016 11:57:47
2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
LRF
SF/16863.10785-97
151
SENADO FEDERAL
Nesse sentido, comprovou-se que o Banco adotou uma srie de

comportamentos contrrios aos seus prprios interesses, no intuito de
favorecer o ente controlador.
2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia
mista de capital aberto
O favorecimento do ente controlador pelo BB agravado pelo
fato de que tal conduta atinge no apenas a responsabilidade fiscal e a
estabilidade do sistema financeiro, mas tambm os interesses de seus
acionistas minoritrios.
A Lei n 6.404, de 1976 (Lei das S.A.) permite que as sociedades
de economia mista orientem suas atividades para atender ao interesse pblico
que justificou sua criao, mas submete o ente criador aos mesmos deveres e
responsabilidades do acionista controlador (art. 238). Este responde pelos
danos causados por atos praticados com abuso de poder, conceito que abrange
a adoo de polticas ou decises que no tenham por fim o interesse da
companhia, assim como a induo ao administrador prtica de ato ilegal ou
ao descumprimento de seus deveres (art. 117, 1, c e e).
O administrador, por sua vez, deve agir com o cuidado e
diligncia que todo homem ativo e probo costuma empregar na administrao
dos seus proprios negocios (art. 153). Nesse sentido, deve zelar pelos
Pgina: 151/441 02/08/2016 11:57:47
A proibio de operao entre instituies financeiras oficiais e

seus entes controladores visa a impedir que sejam manipuladas em detrimento
de prudncia esperada nas operaes bancrias. Trata-se de conduta to grave
que j vedada independentemente da comprovao ou no dessa
manipulao. As informaes colhidas por esta Comisso evidenciam, no
entanto, que a Unio efetivamente fez uso de seu poder de controle sobre o
Banco do Brasil para lev-lo a financiar com recursos prprios despesas
primrias de responsabilidade do Tesouro Nacional.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2.2.3.1. Banco do Brasil
SF/16863.10785-97
A abertura de crditos suplementares no autorizados, por sua

vez, envolveu a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN).
152
SENADO FEDERAL
A Lei n 4.595, de 1964, que regula o sistema financeiro nacional,

disciplina especificamente a atuao do BB na execuo da poltica creditcia
da Unio. Transcrevemos abaixo os dispositivos pertinentes atuao do
Banco na operacionalizao do Plano Safra:
Art. 19. Ao Banco do Brasil S. A. competir precipuamente, sob
a superviso do Conselho Monetrio Nacional e como instrumento
de execuo da poltica creditcia e financeira do Governo Federal:
I - na qualidade de Agente Financeiro do Tesouro Nacional, sem
prejuzo de outras funes que lhe venham a ser atribudas e
ressalvado o disposto no art. 8, da Lei n 1628, de 20 de junho de
1952:
a) receber, a crdito do Tesouro Nacional, as importncias
provenientes da arrecadao de tributos ou rendas federais e ainda o
produto das operaes de que trata o art. 49, desta lei;
b) realizar os pagamentos e suprimentos necessrios execuo
do Oramento Geral da Unio e leis complementares, de acordo com
as autorizaes que lhe forem transmitidas pelo Ministrio da
Fazenda, as quais no podero exceder o montante global dos
recursos a que se refere a letra anterior, vedada a concesso, pelo
Banco, de crditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional;
X - financiar as atividades industriais e rurais, estas com o
favorecimento referido no art. 4, inciso IX, e art. 53, desta lei;
XI - difundir e orientar o crdito, inclusive s atividades
comerciais suplementando a ao da rede bancria:
a) no financiamento das atividades econmicas, atendendo s
necessidades creditcias das diferentes regies do Pas;
..............................................
1 - O Conselho Monetrio Nacional assegurar recursos
especficos que possibilitem ao Banco do Brasil S. A., sob adequada
remunerao, o atendimento dos encargos previstos nesta lei.
Pgina: 152/441 02/08/2016 11:57:47
Somam-se a essas normas societrias a exigncia de

transparncia constante do art. 47 da LRF, segundo o qual as empresas
controladas pelo setor pblico devem incluir em seus balanos trimestrais nota
explicativa sobre suas operaes com o controlador.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
interesses de todos os acionistas e no apenas daqueles que o elegeram (art.

154, 1). Consequentemente, no pode praticar ato de liberalidade custa da
companhia (art. 154, 2, a) ou omitir-se no exerccio ou proteo de direitos
a companhia (art. 155). Alm disso, deve imediatamente tornar pblico
qualquer "fato relevante ocorrido nos seus negcios, que possa influir, de
modo pondervel, na deciso dos investidores [...]" (art. 157, 4).
SF/16863.10785-97
153
SENADO FEDERAL
2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio

na execuo do Plano Safra
Registre-se, desde logo, que a atuao do BB na execuo do
Plano Safra no se d por imposio legal, mas por opo da prpria
instituio.
O Estatuto Social do BB, ao disciplinar sua atuao nas
operaes de interesse da Unio, somente o autoriza a atuar na realizao de
financiamentos de interesse governamental por meio de relaes contratuais,
condicionadas colocao dos recursos correspondentes disposio do
Banco e garantia de remunerao suficiente para cobrir os custos do servio:
Art. 5 O Banco contratar, na forma da lei, diretamente com
a Unio ou com a sua intervenincia:
I a execuo dos encargos e servios pertinentes funo de
agente financeiro do Tesouro Nacional e s demais funes que lhe
forem atribudas por lei;
II a realizao de financiamentos de interesse
governamental e a execuo de programas oficiais mediante
aplicao de recursos da Unio ou de fundos de qualquer natureza; e
Pgina: 153/441 02/08/2016 11:57:47
Percebe-se claramente a preocupao do legislador em assegurar

que a execuo pelo Banco de polticas pblicas de interesse da Unio seja
sempre realizada com recursos do Tesouro Nacional e jamais com recursos do
prprio Banco, de modo a impedir qualquer tipo de concesso de crdito da
instituio financeira a seu controlador, inclusive mediante aquisio de
ttulos pblicos, o que, contudo, foi feito (item 2.2.2.3.2).
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
3 - Os encargos referidos no inciso I, deste artigo, sero objeto

de contratao entre o Banco do Brasil S. A. e a Unio Federal, esta
representada pelo Ministro da Fazenda.
...........................................
Art. 49. As operaes de crdito da Unio, por antecipao de
receita oramentria ou a qualquer outro ttulo, dentro dos limites
legalmente autorizados, somente sero realizadas mediante colocao
de obrigaes, aplices ou letras do Tesouro Nacional.
..............................................
9 vedada a aquisio dos ttulos mencionados neste artigo
pelo Banco do Brasil S.A. e pelas instituies bancrias de que a
Unio detenha a maioria das aes. [grifamos]
SF/16863.10785-97
154
SENADO FEDERAL
No procede, portanto, o entendimento manifestado pelo Banco

em documento encaminhado a esta Comisso no sentido de que ainda que os
procedimentos em questo pudessem de fato se enquadrar no conceito de
operao de crdito e, por consequncia, ferir a Lei de Responsabilidade
Fiscal, no poderia o BB ter agido de forma diversa, uma vez que, pelo
princpio da legalidade estrita, cabe a esta Instituio seguir rigorosamente aos
ditames da lei, no caso a Lei n. 8.427/1992 (DOC 56, p. 33).
A liberdade do BB para no suportar com recursos prprios as
subvenes devidas pela Unio no mbito do Plano Safra uma decorrncia,
ainda, do fato de que se trata de uma sociedade de economia mista exploradora
de atividade econmica em regime de livre iniciativa que se sujeita ao regime
jurdico prprio das empresas privadas, para as quais o planejamento estatal
meramente indicativo (arts. 173 e 174 da CF).
Ainda que no tenham sido firmados instrumentos formais entre
o BB e a Unio, a natureza voluntria da relao entre as partes, combinada
com a exigncia do Estatuto Social da instituio no sentido de que operaes
Pgina: 154/441 02/08/2016 11:57:47
A despeito de ser o Plano Safra disciplinado por normas legais e

regulamentares, sua execuo pelo BB se d em carter voluntrio, mediante
adeso s suas regras. No h qualquer dispositivo legal que obrigue o BB de
executar o Plano Safra diante do inadimplemento do Tesouro. Tampouco h
qualquer impedimento a que outras instituies financeiras integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural participem da execuo do Plano Safra.
Segundo informa o prprio BB (DOC 56, p. 21), em maro de 2015, a
instituio detinha 60,5% do crdito rural brasileiro, o que indica que 39,5%
eram executados por outras instituies financeiras.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
III a concesso de garantia em favor da Unio.

Pargrafo nico. A contratao de que trata este artigo fica
condicionada, conforme o caso:
I colocao dos recursos correspondentes disposio do
Banco e ao estabelecimento da devida remunerao;
II prvia e formal definio da adequada remunerao dos
recursos a serem aplicados em caso de equalizao de encargos
financeiros; e
III prvia e formal definio da assuno dos riscos e da
remunerao, nunca inferior aos custos dos servios a serem
prestados. [grifamos]
SF/16863.10785-97
155
SENADO FEDERAL
dessa natureza sejam sempre objeto de contrato, leva concluso inequvoca

de que a execuo do Plano Safra pelo BB apresenta natureza jurdica
contratual. Somente a ingerncia indevida do controlador pode explicar,
portanto, a ausncia de medidas concretas por parte do Banco na defesa de
seus interesses.
2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes
SF/16863.10785-97
Alm disso, h uma marcada assimetria entre as partes no

tratamento de eventuais valores em atraso. Em caso de atraso por parte do
Tesouro no pagamento da subveno, a nica consequncia estipulada a
atualizao dos valores pela taxa Selic. Na situao inversa, ainda que
infrequente, em que a instituio financeira deva recolher valores ao Tesouro
Nacional, configurada quando os encargos cobrados do tomador final do
crdito rural excederem o custo de captao dos recursos acrescidos dos
custos administrativos e tributrios, o inadimplemento punido pelo
encaminhamento do crdito Procuradoria Geral da Fazenda Nacional,
inscrio na Dvida Ativa da Unio e incluso no Cadastro Informativo de
Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (CADIN) (art. 3 da Portaria
MF n 314, de 2014).
O desequilbrio existente entre o Tesouro e os bancos executores
do Plano Safra certamente o que explica o desinteresse das instituies
financeiras privadas por esse segmento de mercado, que explorado apenas
por bancos oficiais. Em si mesmo, tal fato no configura, no entanto, uma
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Apesar de arcar com todo o risco de crdito, a remunerao

mxima que o banco pode obter com o crdito rural a taxa Selic, ou seja, a
taxa de juros bsica da economia. Conforme informado pelo prprio Banco a
esta Comisso (DOC 56), a taxa controlada do crdito rural, que incide sobre
os financiamentos concedidos, de 6,5% ao ano. A subveno do Tesouro
destina-se a cobrir o diferencial existente entre essa taxa e a taxa Selic,
atualmente fixada em 14,25% ao ano, acrescido dos custos administrativos e
tributrios. Na melhor das hipteses, portanto, a remunerao do Banco ser
a mesma que poderia ser obtida pela aquisio de ttulos pblicos acessveis a
qualquer investidor, que no oferecem qualquer risco de crdito.
Pgina: 155/441 02/08/2016 11:57:47
O Plano Safra apresenta um vis desfavorvel instituio

financeira executora j em seus normativos regulamentares.
156
SENADO FEDERAL
rural
apesar
do
Dados divulgados pelo Tesouro Nacional por ocasio do

pagamento das pedaladas em dezembro de 2015 do conta de que o saldo
devedor do Tesouro para com o BB alcanava a cifra de R$ 10,92 bilhes ao
final de 2014. Entre os valores abrangidos pelos montantes pagos apenas em
2015, conforme j visto (item 2.2.2.3), encontravam-se subvenes em atraso
devidas desde dezembro de 2008.
Apesar desse fato, atendendo a uma diretriz poltica
anunciada pessoalmente pela Presidente da Repblica, em concorrida
cerimnia de lanamento do Plano Safra no Palcio do Planalto, o Banco
aumentou o montante do crdito rural subsidiado em 20% para o perodo
2015/2016, com relao ao perodo 2014/2015.
A Presidente anunciou pessoalmente, em cerimnias de
lanamento do Plano Agrcola e Pecurio44 e do Plano Safra da Agricultura
Familiar45, ocorridas em 2 de junho e 22 de junho, que os valores a serem
financiados no perodo 2015/2016 seriam 20% superiores aos do perodo
2014/2015, alcanando as cifras de R$ 187,7 bilhes e de R$ 28,9 bilhes,
respectivamente.
A despeito, portanto, de ser credor de um montante bilionrio em
estado de inadimplemento por parte de Tesouro Nacional, o Banco atendeu
determinao de seu controlador no sentido de ampliar o volume dessas
operaes deficitrias. O comportamento do Banco do Brasil prova cabal
da influncia indevida da Unio, na qualidade de acionista controladora. O
que explica que uma instituio financeira, credora de mais de R$ 10 bilhes
em atraso, aceite ampliar em 20%, por determinao do devedor, a linha de
44
45
Disponvel em https://youtu.be/EKnhJaOhmyc?t=26m47s
Disponvel em https://youtu.be/0bSZNr6f7PU?t=1h34m
Pgina: 156/441 02/08/2016 11:57:47
2.2.3.1.4. Ampliao do crdito

inadimplemento do Tesouro Nacional
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
irregularidade, tendo em vista que, como sociedade de economia mista, o

Banco deve atender aos objetivos pblicos que levaram sua criao. A
continuidade dessa relao diante de inadimplementos do Tesouro, no
entanto, j apresenta um grave comprometimento dos interesses da instituio,
que coloca em risco os interesses dos minoritrios.
SF/16863.10785-97
157
SENADO FEDERAL
Em documento recebido por esta Comisso (DOC 57), constam

as solicitaes de pagamento de equalizao do Plano Safra emitidas pelo BB
e endereadas STN, de acordo com o disciplinado nas Portarias publicadas
pelo Ministrio da Fazenda. Destacamos as seguintes:
Ofcio Diretoria de Governo 2014/01152, de 29/07/2014 (fls.
55/56): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro, no
valor R$ 7,59 bilhes. Desse total, R$ 147,68 milhes referem-se a
quatro faturas referentes a 2008, 2009 e 2010;
Ofcio Diretoria de Governo 2014/01771, de 05/09/2014 (fls.
106/107): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro,
no valor R$ 5,37 bilhes. H a reiterao de solicitao do pagamento
de R$ 147,68 milhes relativos s quatro faturas referentes a 2008,
2009 e 2010 supracitadas;
Ofcio Diretoria de Governo 2015/00698, de 13/04/2015 (fl. 185):
o BB reitera o pagamento das quatro faturas referentes a 2008, 2009 e
2010 supracitadas. O valor atualizado, nesse momento, de R$ 162,13
milhes ante um valor original de R$ 102,65 milhes; e
Ofcio Diretoria de Governo 2015/001219, de 20/08/2015 (fl.
394): o BB solicita a quitao de valores devidos pelo Tesouro, no
valor R$ 10,27 bilhes. A cobrana compreende faturas referentes a
2013, 2014 e 2015.
O Banco foi omisso, no entanto, diante do inadimplemento do

Tesouro Nacional, comportamento que somente se explica por uma
interferncia do controlador.
Pgina: 157/441 02/08/2016 11:57:47
Ao longo de todo o perodo considerado, o BB fez insistentes

cobranas Secretaria do Tesouro Nacional, no intuito de receber os crditos
devidos. No h qualquer dvida, portanto, quanto ao conhecimento da
Administrao Direta da existncia desses passivos, cuja existncia e valores
em nenhum momento foram contestados.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso
SF/16863.10785-97
crdito que originou esse passivo? Por que essa dvida, que acumulava valores
devidos desde 2008, nunca foi cobrado em juzo?
158
SENADO FEDERAL
Na resposta enviada a esta Comisso (DOC 56, p. 24), o BB alega

que os normativos disciplinadores no fixaram prazo para o pagamento das
subvenes, o que afastaria a caracterizao de atraso por parte do Tesouro.
Como visto, trata-se de interpretao marcadamente contrria aos interesses
da instituio, alm de flagrantemente contrria ao ordenamento jurdico
vigente. Tal entendimento exigiria, ademais, que tais valores fossem
classificados como ativo contingente, como exige a Deliberao n 594, de
2009, da CVM, o que no foi feito.
A omisso do BB na defesa de seus interesses tornou-se ainda
mais grave uma vez publicado o Acrdo TCU n 825, em abril de 2015, que
caracterizou como operaes de crdito ilegais os atrasos do Tesouro no
pagamento das subvenes. Ainda que o Banco tivesse entendimento diverso,
a partir daquele momento, a instituio deveria ter tomado providncias no
sentido de se abster de comportamentos que pudessem resultar na ampliao
dos valores devidos. Alm disso, a partir desse momento, a prpria
remunerao dos valores em atraso pela taxa Selic poderia ser
comprometida, tendo em vista que, nos termos do art. 33 da LRF, as
operaes de crdito ilegalmente realizadas com o Poder Pblico no
comportam o pagamento de juros, devendo ser imediatamente
canceladas, com devoluo apenas do principal, atualizado
monetariamente. A partir desse momento, at mesmo a remunerao pela
taxa SELIC passou a ser questionvel, uma vez que a LRF procura coibir
Pgina: 158/441 02/08/2016 11:57:47
Ocorre, no entanto, que os bancos no esto no mercado para

auferir a taxa de juros bsica da economia. Esta a taxa pela qual captam
recursos; no a que perseguem na explorao de servios bancrios. O atraso
no pagamento das subvenes econmicas devidas pelo Tesouro
representou, portanto, elevado custo de oportunidade para o Banco, uma
vez que tais recursos poderiam ter sido remunerados a uma taxa mais alta caso
tivessem sido pagos tempestivamente.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Nenhuma providncia efetiva foi tomada no sentido de cobrar

essa dvida. No se entrou com qualquer ao judicial, nem se levou o caso
para a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal da
AGU, com fez a CEF (DOC 64). Em nenhum momento, portanto, agiu o BB
como um credor interessado em receber os valores que lhe eram devidos.
Considerou atendidos seus interesses pelo simples fato de que o saldo devedor
estava sendo corrigido pela taxa Selic.
SF/16863.10785-97
159
SENADO FEDERAL
Os crditos a receber da Unio foram lanados pelo BB em suas

demonstraes contveis como ativo da instituio e explicados em concisas
notas explicativas. Foram considerados no clculo do lucro distribudo aos
acionistas na forma de dividendos, beneficiando, assim, o prprio Tesouro
Nacional responsvel pelo atraso em seu pagamento. Omitiu-se dos
investidores, por inteiro, a informao de que o Tesouro estava inadimplente
no pagamento dessas subvenes, inclusive em resposta a cobranas da CVM,
como adiante se demonstrar.
Outra omisso particularmente grave por parte do BB diz respeito
ao provisionamento para perdas legalmente exigido em face do
inadimplemento do devedor. Crditos em atraso tm que ser provisionados
nas demonstraes contbeis, de modo refletir com transparncia o risco de
que no sejam recebidos.
A matria disciplinada pela Resoluo n 2.682, de 1999, do
Conselho Monetrio Nacional. Crditos detidos contra o poder pblico so
considerados de baixssimo risco (nvel AA) (art. 1o, I). Entretanto, uma vez
constatado atraso no pagamento, eles devem ser reclassificados para
categorias de maior risco, sendo que aps 180 dias a classificao passa a ser
de risco mximo (nvel H) (art. 4, I, g). O impacto dessa reclassificao dos
crditos sobre a proviso exigida enorme. A proviso exigida para os
crditos de nvel AA, como so as subvenes em questo, de 0%, enquanto
os de nvel H exigem 100% (art. 6, I e VIII).
Os crditos detidos contra o Tesouro que estavam em atraso
superior a 180 dias deveriam, portanto, ter sido integralmente provisionados,
o que exigiria a retirada de seu lanamento como ativos da instituio.
Pgina: 159/441 02/08/2016 11:57:47
O comportamento do BB quanto ao lanamento contbil dos

crditos detidos contra o Tesouro Nacional e transparncia devida aos
investidores do mercado de capitais evidencia inteno de ocultar do mercado
e da sociedade o fato de que tais valores estavam em atraso.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro
SF/16863.10785-97
operaes ilegais de crdito no apenas pela punio dos agentes pblicos,

mas tambm das instituies financeiras que as concedem.
160
SENADO FEDERAL
Nos termos do art. 10, IX, da Lei n 4.595, de 1964, que disciplina
o Sistema Financeiro Nacional, compete ao BACEN exercer a fiscalizao
das instituies financeiras e aplicar as penalidades previstas. Cabe
Autoridade Monetria regular e fiscalizar os bancos no apenas quanto ao
cumprimento das leis e normas infralegais (superviso bancria), mas tambm
quanto prudncia demonstrada na assuno de riscos (superviso
prudencial). Alm disso, o BACEN a instituio designada pela Presidente
da Repblica para aferir o cumprimento das metas fiscais.
SF/16863.10785-97
2.2.3.2. Banco Central do Brasil
Apesar de ser o rgo fiscalizador por excelncia da legislao

bancria e de ter tomado conhecimento das pedaladas fiscais em primeira
mo, omitiu-se por completo de seu dever de determinar a cessao dessa
prtica e a adoo de medidas voltadas para sua mitigao. Para justificar essa
omisso, alegou estar impedido de atuar na por parecer jurdico da AGU
anterior LRF e adotou interpretao dos fatos que negava a existncia de
inadimplemento por parte do Tesouro Nacional.
A flagrante impropriedade de ambas as fundamentaes,
combinada com a magnitude dos valores em questo e com a proximidade
institucional do BACEN com o Ministrio da Fazenda, que o rgo da
Administrao Direta que o supervisiona, indicam ter a instituio sido
influenciada pelo governo para assegurar a continuidade das pedaladas
fiscais.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
No que diz respeito ao registro dos valores devidos pelo Tesouro

aos bancos pblicos e ao FGTS como dvida do setor pblico, o BACEN
deixou de aplicar sua prpria metodologia, o que permitiu ao governo realizar
despesas primrias com recursos alheios, fraudando, assim, as estatsticas
fiscais. Tal conduta somente veio a ser corrigida por determinao do TCU,
que passou a ser cumprida em 2016.
Pgina: 160/441 02/08/2016 11:57:47
As informaes colhidas por esta Comisso indicam que o

BACEN falhou em todas essas dimenses.
161
SENADO FEDERAL
[...] a superviso bancria deve pautar-se pelo enfoque sistmico

da fiscalizao, sendo o acompanhamento dos riscos atividade
fundamental nos processos de avaliao e de monitoramento,
especialmente dos riscos de crdito, de liquidez, de mercado,
operacional, legal, de reputao e de estratgia. [...]
A atuao da superviso tem, pois, carter prudencial e focada
na identificao dos riscos incorridos pelas instituies
supervisionadas e na avaliao da capacidade de gerenciamento
desses riscos. Avalia-se a capacidade de identificao, de
entendimento e de gerenciamento adequado, pelas instituies, dos
riscos a que esto expostas, bem como de sua atuao preventiva,
determinando a adoo de aes corretivas, quando necessrias. [...]
As instituies bancrias, cujo universo gira em torno de 130
bancos e conglomerados bancrios, so objeto de contnuo processo
de acompanhamento de sua situao econmico-financeira, da sua
gesto e de seus controles. [...]
Na avaliao qualitativa, so examinados os riscos de crdito,
de mercado, de liquidez, de reputao, de estratgia, operacional,
legal, alm dos associados ao uso de tecnologia da informao e
preveno e combate lavagem de dinheiro e ao financiamento ao
terrorismo. Na avaliao quantitativa, realizada ampla avaliao da
situao econmica e financeira, contemplando o exame do capital,
dos ativos, das exigibilidades, da liquidez e dos resultados.
Alm de serem vedadas pelo art. 36 da LRF, as operaes de

crdito entre instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle
tambm ofendem o art. 34, III, da Lei n 4.595, de 1964, segundo o qual,
vedado s instituies financeiras conceder emprstimos ou adiantamentos a
pessoas fsicas ou jurdicas que participem de seu capital com mais de 10%
(dez por cento). Tal conduta tipificada, ainda, como crime contra o sistema
financeiro, punvel com pena de recluso de dois a seis anos e multa (art. 17
da Lei n 7.492, de 1986). Alm disso, a Resoluo n 1.996, de 1993, do
Conselho Monetrio Nacional, reitera a aplicao dessas vedaes s
instituies pblicas e determina ao BACEN que eventuais ocorrncias sejam
comunicadas ao Ministrio Pblico Federal.
Pgina: 161/441 02/08/2016 11:57:47
Como esclareceu a prpria instituio a esta Comisso (DOC 68,
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
p. 6-8):
SF/16863.10785-97
2.2.3.2.1. Superviso bancria
162
SENADO FEDERAL
Posteriormente, por meio do Ofcio 13292/2016-BCB/Diret, de 5

de julho de 2016, (DOC 168), foram encaminhadas informaes
complementares. O BACEN informa (p. 9) que as pedaladas fiscais foram
inicialmente detectadas pelo crescimento expressivo da rubrica contbil
Pagamentos a Ressarcir no balano da CEF relativo a 31 de dezembro de
2013, em comparao com o ms anterior. Posteriormente, fenmeno anlogo
foi verificado no BNDES e no BB. Indagada a respeito, a CEF informou tratarse de valores relativos aos Programas Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro
Desemprego, cujos benefcios haviam sido pagos com recursos prprios da
instituio. Alm disso, relatou ter recorrido Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal da AGU (CCAF), em 26 de dezembro
de 2013, tendo em vista que sua assessoria jurdica identificara a possibilidade
de interpretao no sentido da violao dos arts. 36 e 37, IV, da LRF 46.
Importante destacar, portanto, que a prpria assessoria jurdica da CEF
considerou enquadrveis como operaes de crdito os valores em
atraso do Tesouro Nacional (art. 37, IV da LRF).
Considerando o histrico desses saldos devedores,
Departamento de Superviso Bancria do BACEN concluiu que:
Analisando os nmeros informados, constatamos a ocorrncia

de adiantamentos em valores no relevantes em anos anteriores a
46
A Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal encontra-se prevista no art. 18 do
Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010, que aprova a Estrutura Regimental da AGU.
Pgina: 162/441 02/08/2016 11:57:47
Na resposta do BACEN encaminhada Comisso por meio do

Ofcio 11612/2016-BCB/Diret (DOC 60), informa-se que, em conformidade
com a orientao vinculante consagrada nos Pareceres GQ-50 e GQ-53,
ambos de 1994, viu-se o Banco Central do Brasil impossibilitado de conduzir
em instituies financeiras oficiais procedimentos de investigao e
responsabilizao
relativos
s
chamadas
pedaladas
fiscais.
Complementarmente, enviou como anexos o Pareceres Jurdicos 267/2014 e
287/2016-BCB/PGBC e o Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Tal proibio decorre do fato de que operaes temerrias por

parte uma instituio financeira podem lev-la a uma situao de insolvncia
ou iliquidez, o que pode comprometer a estabilidade do prprio sistema
financeiro como um todo. A promiscuidade de interesses entre instituio
financeira e controlador fator de risco para operaes dessa natureza, razo
pela qual esto sujeitas a uma vedao absoluta punvel criminalmente.
SF/16863.10785-97
163
SENADO FEDERAL
O Parecer n 267, datado de 7 de agosto de 2014, elaborado em

resposta a essa consulta conclui no sentido de que seria inaplicvel aos bancos
federais a proibio da legislao bancria e de que no competiria ao BACEN
analisar a legalidade dos fatos luz da LRF:
Por fora dos Pareceres GQ-50 e GQ-53, ambos de 1994, cuja
orientao, em virtude da aprovao pelo ento Presidente da
Repblica, vinculante para o conjunto da Administrao Pblica
Federal, a vedao do art. 34, lll, da Lei n 4.595, de 1964, e do art.
17 da Lei n 7.492, de 1986, no se aplica s operaes entre
instituies financeiras pblicas federais e o Tesouro Nacional,
direta ou indiretamente; (...).
A anlise da sistemtica de pagamento antecipado descrita no
item "c", acima (antecipao de pagamentos a beneficirios de
programas sociais, realizada com a utilizao de recursos prprios da
instituio financeira federal repassadora), sob a tica da legislao
aplicvel s finanas pblicas (Lei Complementar n 101 , de 2000, e
Resoluo SF n 48, de 2007), extrapola as atribuies do Banco
Central do Brasil, competindo ao Ministrio da Fazenda a superviso
da matria. [grifamos]
Cumpre registrar, que, em decorrncia desse entendimento, a

Procuradoria Geral do Banco Central, solicitou Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional uma manifestao quanto legalidade das pedaladas
praticadas pela CEF. Em resposta, foi elaborado o Parecer PGFN/CAF/N
1393/2014, de 25 de agosto de 2014, que concluiu no sentido de no ser a
PGFN competente para opinar sobre tema, devendo a anlise dos contratos
entre instituies financeiras e entes da Federao ser objeto dos respectivos
rgos jurdicos e a eventual violao da LRF ser fiscalizada pelo Poder
Pgina: 163/441 02/08/2016 11:57:47
Alm disso, entendeu que a operao de antecipao de

recursos pela CEF poderia estar contrariando o disposto no art. 34 da Lei
n 4.595, de 1964; no art. 17, da Lei n 7.492, de 1986; e nos arts. 36 e 37,
II e IV, da LRF, em razo do que solicitaram um posicionamento da
Procuradoria Geral sobre a legalidade dessas operaes (DOC 168, p. 48).
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2013. Somente a partir do segundo semestre de 2013 observa-se uma

clara mudana de comportamento, com a crescente utilizao da
prerrogativa de antecipao de recursos em valores significativos.
(DOC 168, p. 42)
SF/16863.10785-97
164
SENADO FEDERAL
[...] essa situao no pode (e nem poderia) se renovar

indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia
se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
[grifamos]
Nesse sentido, recomenda instituio financeira (p. 86):

[...] que se abstenha de aplicar a clusula contratual aqui
discutida (Subclusula Nona, que faculta o pagamento dos benefcios
com recursos prprios em caso de insuficincia de recursos
transferidos pelo Tesouro) at deciso final do TCU.
As informaes prestadas pelo BACEN demonstram que a

instituio detectou as pedaladas fiscais poucos meses depois de seu
incio. O Departamento de Superviso Bancria cobrou da instituio
financeira informaes a respeito e identificou indcios de violao dos
dispositivos legais que vedam a concesso de financiamento ao ente
controlador.
Eventuais medidas no sentido de fazer cessar essa ilegalidade
foram, no entanto, obstaculizadas pelo Parecer Jurdico n 267/2014, da
Procuradoria Geral, que considerou aplicveis ao caso os Pareceres GQ-50 e
GQ-53, de 1994, da AGU, anteriores LRF, e incompetente o BACEN para
avaliar eventual violao da LRF.
Pgina: 164/441 02/08/2016 11:57:47
O parecer da AGU considera no haver operao de crdito entre

a Unio e a CEF pelo fato de esta deter a prerrogativa de suspender os
repasses na medida em que obstrudos os recursos oriundos do Tesouro.
Entretanto, reconhece que (DOC 60, p. 46):
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, de 31 de maro de 2015,

tambm encaminhado a esta Comisso pelo BACEN, foi elaborado pela AGU
a pedido da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal,
no mbito de pedido de conciliao apresentado pela Caixa em face da Unio,
com vistas ao recebimento dos valores em atraso relativos ao Programa Bolsa
Famlia. Ele reporta-se, por sua vez, ao Parecer Jurdico 33/2015-BCB/PGBC,
de 22 de janeiro de 2015, elaborado pela Procuradoria Geral do Banco Central,
por solicitao da prpria AGU.
SF/16863.10785-97
Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, pelo controle interno de cada

Poder e pelo Ministrio Pblico (DOC168, p. 108).
165
SENADO FEDERAL
O parecer da AGU reconhece que a continuidade do

financiamento de polticas pblicas com recursos dos bancos oficiais
configuraria operaes de crdito vedadas pela LRF.
O Parecer GQ-50, de 199447, por sua vez, invocado pelos
pareceres da Procuradoria Geral do BACEN como fundamento para a no
atuao da instituio, diz respeito, precisamente, a operaes de crdito
entre a Unio e os bancos por ela controlados48. A ementa do parecer
clara:
Interpretao da Lei n 7.492, de 16 de junho de 1986.
Operaes de emprstimo de bancos pblicos federais para com a
Unio e empresas controladas pelo Governo Federal.
Inaplicabilidade, nesse aspecto, s instituies financeiras pblicas
federais do disposto no art. 17 da Lei n 7.492, de 16.6.86. Vedao
de que trata o art. 34 da Lei n 4.595, de 31.12.64. Resoluo n 1.996,
de 30.6.93, do Conselho Monetrio Nacional. [grifamos]
Disponvel em: http://www.agu.gov.br/atos/detalhe/8220.

O Parecer GQ-53, de 1994, tambm citado pela Procuradoria do Banco Central, trata da possibilidade de
as sociedades de economia mista obterem emprstimos junto aos bancos federais, conforme dispe sua
ementa, o que no est em discusso no caso das pedaladas fiscais.
47
48
Pgina: 165/441 02/08/2016 11:57:47
Analisados detidamente, os pareceres apresentados pelo BACEN

corroboram o entendimento de que pedaladas fiscais foram efetivamente
operaes de crdito entre os bancos federais e o Tesouro Nacional.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
No que diz respeito a esse ltimo aspecto, faz-se necessrio

registrar que, apesar de ter esposado esse entendimento perante a prpria
instituio, o ento Procurador Geral do Banco Central participou, em
companhia do Ministro da Justia e do Advogado Geral da Unio, de
entrevista coletiva no dia 17 de abril de 2015, destinada a contestar o Acrdo
n 825, do TCU, aprovado dois dias antes, que apontara a violao da LRF
pela prtica das pedaladas fiscais. Na ocasio, o Procurador Geral do Banco
Central manifestou-se no sentido de que, do ponto de vista da superviso
bancria, tais situaes no configurariam operaes de crdito. Ou seja, ora
se diz incompetente para tratar da matria, ora se pronuncia
publicamente sobre ela, em sentido favorvel ao governo e contrrio ao
TCU.
SF/16863.10785-97
166
SENADO FEDERAL
Embora tenha sido aprovado pelo Presidente da Repblica e

tornado vinculante para o Poder Executivo por fora do disposto no art. 40,
1, da Lei Complementar n 73, de 1993, o Parecer GQ-50, de 1994,
anterior, em seis anos LRF. Por veicular entendimento contrrio ao seu
art. 36, que veda operaes de crdito entre instituies financeiras e entes
pblicos que as controlem, sua invocao ao caso das pedaladas fiscais ,
portanto, manifestamente inadequada.
SF/16863.10785-97
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
[...] tratando-se, no caso ora em exame, de consulta formulada

pela rea de fiscalizao do Banco Central Procuradoria-Geral
daquela autarquia, deve-se concluir que: a) ou o tema da consulta
impertinente ao objeto da fiscalizao, significando que no cabe ao
Banco Central, na qualidade de rgo fiscalizador das instituies
financeiras, perquirir sobre o enquadramento ou no de determinada
operao realizada entre instituio financeira e ente da Federao no
conceito de operao de crdito da LRF; b) ou tal investigao
pertinente e, nesse caso, cabe sim Procuradoria-Geral do Banco
Central, na qualidade de rgo de consultoria jurdica daquela
autarquia, opinar sobre o tema com toda a autonomia, salvo
entendimento vinculante contrrio dos rgos superiores da
Advocacia-Geral da Unio.
Vale destacar que exatamente a possibilidade de que, em razo
das mltiplas competncias dos vrios rgos da Administrao
Federal e suas respectivas consultorias jurdicas, sejam utilizados
como premissas de posicionamentos dados no exerccio de tais
competncias entendimentos jurdicos conflitantes ou inconsistentes
sobre os mesmos tpicos, que justifica a submisso de tais eventuais
controvrsias aos rgos superiores da Advocacia Geral da Unio,
para que sejam unificados por conciliao ou arbitramento. Isto
porque, fosse, como sugere o parecer do Banco Central, a competncia
dos rgos de consultoria jurdica da Unio, suas fundaes e
autarquias, dividida por matria, de tal sorte que coubesse
exclusivamente a determinada consultoria opinar sobre determinada
matria, no haveria necessidade de conciliao ou arbitragem, j que
sempre se poderia solucionar eventuais conflitos, a partir da respectiva
competncia exclusiva. Tal, como sabido, no o caso. No h, a
rigor, qualquer atribuio de competncia exclusiva da PGFN
para exercer superviso sobre a Procuradoria-Geral do Banco
Central em matria de finanas pblicas ou em qualquer outra
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Igualmente equivocado o entendimento da Procuradoria Geral

do BACEN no sentido de que no lhe competiria coibir operaes de crdito
contrrias LRF. Como bem destacou o Parecer da Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional (PGFN/CAF/N 1393/2014):
167
SENADO FEDERAL
Nenhum dos pareceres citados faz qualquer ressalva quanto

competncia do BACEN para analisar a dimenso prudencial dos crditos
acumulados pelos bancos pblicos contra o Tesouro Nacional. Seu objeto
exclusivamente a configurao ou no de operao de crdito, para efeito de
aplicao do art. 36 da LRF.
A regulao prudencial visa preservar a estabilidade do sistema
financeiro, de modo a prevenir a ocorrncia de crises bancrias causadas pela
eventual insolvncia ou iliquidez de uma instituio financeira e abrange as
dimenses do risco de crdito, do risco de liquidez, e do risco legal.
No que diz respeito ao risco de crdito, procura-se assegurar que
as instituies financeiras mantenham uma relao prudente entre os
financiamentos concedidos pelo banco e os ativos por ele detidos. A maior
parte dos ativos bancrios composta por financiamentos, que por sua vez
apresentam diferenciados graus de risco de inadimplncia. Por esse motivo, a
regulao prudencial adota internacionalmente a tcnica dos Ativos
Ponderados pelo Risco (RWA), pela qual se estabelece um Fator de
Ponderao de Risco (FPR) para cada tipo de crdito.
Em resposta a esta Comisso (DOC 168, p. 13), o BACEN
informou que:
Para o tratamento prudencial do risco de crdito, a perda no
esperada (situaes de estresse) deve ser coberta por capital e a perda
esperada (situaes previsveis), por meio de provises. [...]
Assim, no caso da perda no esperada, o art. 19, inciso IV, da
Circular n 3.644, de 4 de maro de 2013, estabelece Fator de
Ponderao de Risco (FPR) de 0% para o risco soberano, por exemplo,
para operaes realizadas com o Tesouro Nacional e com o BCB (e a
prpria Unio). [...]
Pgina: 167/441 02/08/2016 11:57:47
2.2.3.2.2. Superviso prudencial
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Apesar de a AGU ter considerado que a continuidade das

pedaladas fiscais representaria efetivamente uma operao de crdito
vedada pela LRF, o BACEN recusou-se, portanto, a coibir essa prtica,
usando como pretexto uma parecer anterior prpria LRF.
SF/16863.10785-97
que venha a ser demandada em funo de competncias daquela

autarquia federal. [grifamos]
168
SENADO FEDERAL
Nos casos de existncia de ativos contra a Unio em comento,

se no h exigncia regulamentar para a perda no esperada (situaes
de estresse) no caso do risco soberano, no faria sentido a exigncia
de proviso para perda esperada, ainda que a operao fosse apenas
garantida por rgo da Unio. Isso porque no o caso de se exigir
proviso para ativos contra a Unio, que no apresenta risco de
crdito. Exigir provisionamento para risco soberano equivaleria a
colocar em dvida a prpria solvncia da Unio.
SF/16863.10785-97
Quanto ao risco legal, o BACEN reporta-se j mencionada

consulta Procuradoria Geral da instituio e conclui no sentido de que:
Ao avaliar as questes, o rgo jurdico do BCB emitiu o j
mencionado Parecer Jurdico 267/2014, no qual concluiu no haver
providncia a ser adotada pela Difis, em razo da existncia de
orientaes vinculantes da AGU, sob a tica da regulao e superviso
bancrias. (DOC 168, p. 15)
O recurso ao Parecer n 267/2014 manifestamente inadequado,

pois, no mbito da superviso prudencial, o que se procura avaliar no
propriamente a legalidade ou ilegalidade das operaes, mas o risco objetivo
de que possam vir a ser consideradas ilegais. No caso das pedaladas fiscais,
as consequncias de uma eventual interpretao adversa instituio
financeira poderia ser grave, especialmente tendo em vista que o art. 33 da
LRF prev o cancelamento da operao e probe o pagamento de juros. Tal
avaliao era indiscutivelmente necessria depois da publicao do Acrdo
825/2015, do TCU, que apontou essa ilegalidade.
Quanto ao risco de crdito, o BACEN ignorou o fato de que os
crditos detidos pelos bancos federais contra o Tesouro Nacional estavam em
situao de inadimplncia superior a 180 dias, situao que, como apontado,
exigiria, em atendimento Resoluo n 2.682, de 22 de dezembro de 1999,
provisionamento de 100% desses ativos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
As instituies pblicas (Banco do Brasil, Caixa e BNDES), ao

longo de todo o perodo analisado, apresentaram ndices de liquidez
suficientes para honrar seus compromissos, mesmo diante de cenrios
de estresse calculados em conformidade com sua poltica de liquidez.
(DOC 168, p. 13)
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No que diz respeito ao risco de liquidez, o BACEN informa que:
169
SENADO FEDERAL
No que diz respeito incluso dos valores devidos pelo Tesouro

na Dvida Lquida do Setor Pblico, verifica-se que, como apontado no
Acrdo 3.297/2015, do TCU, o BACEN deixou de aplicar sua prpria
metodologia. Tal fato resultou na superestimao do resultado primrio do
perodo, o que possibilitou ao Tesouro Nacional promover contingenciamento
de despesas insuficiente para o atingimento da meta de resultado primrio
vigente.
A importncia dessa omisso para a viabilidade das pedaladas
fiscais como instrumento de fraude ao cumprimento da meta fiscal pode ser
claramente depreendido da Nota n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF, de 30 de
maio de 2016, documento trazido colao pelo laudo dos assistentes
tcnicos da defesa (DOC 164):
75. Muito embora a determinao do Acrdo TCU n
3.397/2015-Plenrio fosse no sentido de apresentao de cronograma
para a realizao dos pagamentos, o entendimento firmado pela
referida deciso alterou, em definitivo, o momento da apropriao das
referidas obrigaes na apurao das estatsticas fiscais, pelo BACEN,
de modo que todas as obrigaes da Unio com bancos pblicos e
fundos passaram a ser imediatamente contabilizadas como
despesas primrias e, consequentemente, a integrar as estatsticas
fiscais.
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2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Alm disso, nos termos da Resoluo n 4.019, de 29 de setembro

de 2011, que dispe sobre medidas prudenciais preventivas destinadas a
assegurar a solidez, a estabilidade e o regular funcionamento do Sistema
Financeiro Nacional, o BACEN pode, em avaliao discricionria das
circunstncias de cada caso, determinar a adoo de medidas prudenciais
preventivas ao verificar a ocorrncia de situaes que possam comprometer a
segurana do Sistema Financeiro Nacional ou de instituies consideradas
individualmente, como a exposio a riscos no includos ou includos
inadequadamente na apurao do ndice de Basileia. Entre as medidas que
podem ser exigidas esto a manuteno de nveis adicionais de capital, a
recomposio dos nveis de liquidez, a alienao de ativos e a suspenso de
modalidades operacionais ou determinadas espcies de operaes ativas ou
passivas. Nesse sentido, tendo em vista a iliquidez desses crditos, poder-seia aplicar um fator de ponderao de 300%, a exemplo do que se exige com
relao aos crditos tributrios (art. 27, II, da Circular n 3.644, de 2013).
SF/16863.10785-97
170
SENADO FEDERAL
Embora tenham sido registradas como ativos nas demonstraes

contbeis do BB, os valores devidos pelo Tesouro instituio no foram
registrados como dvida do setor pblico pelo BACEN. Essa omisso
agravada pelo fato de que tampouco foram lanados como passivos
contingentes no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs de 2015 e 2016.
O Manual de Demonstrativos Fiscais, elaborado pela Secretaria
do Tesouro Nacional para orientar a elaborao dos documentos exigidos pela
LRF, define a contingncia passiva como uma obrigao presente que surge
em decorrncia de eventos passados, mas que no reconhecida ou porque
improvvel que a entidade tenha de liquid-la; ou porque o valor da obrigao
no pode ser estimado com suficiente segurana (01.00.02.02). O conceito
exemplificado com diversos casos, entre os quais se encontra o de dvidas
em processo de reconhecimento pelo Ente e sob sua responsabilidade.
Na interpretao adotada pelo governo, no haveria prazo para o
pagamento dos valores devidos ao BB a ttulo de equalizao de taxas de
juros, o que exigiria seu reconhecimento como passivos contingentes.
A LRF determina que as LDOs contenham um Anexo de Riscos
Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos
capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, caso se concretizem (art. 4, 3); e que as Leis Oramentrias
Pgina: 170/441 02/08/2016 11:57:47
A inteno do governo de ocultar a existncia das pedaladas

fica manifesta, ainda, quando se considera que esses valores sequer foram
informados no Anexo de Riscos Fiscais da LDO.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Aprovada pelo Secretrio do Tesouro Nacional, essa nota

evidencia o desinteresse do governo em postergar o pagamento das
pedaladas uma vez determinado seu registro como dvida pelo TCU. Tratase de uma autntica confisso de que essa prtica visava, precisamente,
fraudar o resultado fiscal, para o que se contava com a indispensvel
tolerncia da Autoridade Monetria. Outra no foi a concluso do Ministrio
Pblico Federal, que considerou haver indcios, inclusive, de improbidade
administrativa.
SF/16863.10785-97
76. Desse modo, o pagamento de todas as obrigaes naquele

exerccio era medida necessria para fins de cumprimento da
meta de resultado fiscal. [...] [grifamos]
171
SENADO FEDERAL
2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios

A exemplo do que ocorreu com o BACEN, a CVM tomou
conhecimento das pedaladas fiscais em 2014. Embora tenha cobrado
esclarecimentos do BB a respeito, a autarquia contentou-se com explicaes
evasivas e limitou-se a recomendar ao Banco a avaliao da convenincia de
incluso de um pargrafo adicional nas notas explicativas de suas
demonstraes financeiras. Tambm aqui se verifica uma omisso de rgo
supervisionado pelo Ministrio da Fazenda, que tinha poderes para fazer
cessar essa prtica ilegal, mas que tolerou a sua prtica.
A fiscalizao do mercado de capitais e das sociedades annimas
de capital aberto de responsabilidade da Comisso de Valores Mobilirios,
autarquia especial, vinculada ao Ministrio da Fazenda, instituda pela Lei n
6.385, de 1976.
De acordo com o Ofcio/CVM/PTE/N120/2016 encaminhado
pela Autarquia a esta Comisso (DOC 54), foram instaurados trs
procedimentos em funo de notcias, denncias e depoimentos relacionados
aos pagamentos devidos pela Unio ao BB referentes equalizao de taxa de
juros do Plano Safra.
Pgina: 171/441 02/08/2016 11:57:47
O Executivo tinha o dever, portanto, de incluir as pedaladas

fiscais no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs e prever, nas Leis
Oramentrias Anuais, reserva de contingncia suficiente para atend-los.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Segundo o Manual de Demonstrativos Fiscais, caberia ao Anexo

de Riscos Fiscais identificar, mensurar e apresentar a deciso estratgica sobre
as opes para enfrentar o risco. Alm disso, em audincias pblicas
quadrimestrais a serem realizadas perante a CMO para avaliar o cumprimento
das metas fiscais, dever o Poder Executivo estimar o grau de tolerncia das
contas pblicas frente ao risco, indicar medidas de mitigao do risco e
monitorar continuamente a exposio ao longo do tempo (01.01.01).
SF/16863.10785-97
Anuais contenham reserva de contingncia [...] destinada ao atendimento de

passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5,
III, b).
172
SENADO FEDERAL
Em sua resposta, o BB afirmou que a contabilizao e a

divulgao de informaes seguiu as regras contbeis e do mercado de
capitais. Defendeu ainda que as aes relacionadas ao Plano Safra enquadramse dentro da misso institucional da companhia, em linha com o seu Estatuto
Social e que os crescentes saldos mantidos na conta outros crditos
equalizao de taxa de juros do Plano Safra no representam prejuzo aos
acionistas pois so atualizados pela taxa Selic e possuem risco de
inadimplncia prximo de zero, por se tratar de obrigao soberana.
Pgina: 172/441 02/08/2016 11:57:47
O segundo procedimento o Processo Administrativo CVM SP

n 2014/333, originrio de reclamao protocolada pela Unio dos Acionistas
Minoritrios do BB (UNAMIBB) em 17 de setembro de 2014, relacionadas a
uma srie de questes contbeis e de divulgao de informaes. Entre os
pontos questionados, estavam a ausncia de informaes mais detalhadas a
respeito da natureza dos crditos decorrentes de equalizao de taxa de juros
do Plano Safra, o crescimento do saldo dessas contas a partir de 2012, o
potencial de perdas em caso de inadimplncia, a ausncia de provisionamento
para esse risco de crdito, a baixa remunerao (Selic) tendo em vista o custo
de oportunidade do BB e o fato dos valores de equalizao terem sido
contabilizados como receita operacional, apesar de no ter havido efetivo
recebimento de recursos, prtica que aumenta o lucro lquido e a consequente
distribuio de dividendos (da qual o Tesouro, como acionista majoritrio,
tambm se beneficia).
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O primeiro procedimento refere-se ao Ofcio/CVM/SEP/GEA1/N 435/2014, no qual o BB cobrado a apresentar explicaes a respeito de
matria publicada no jornal Folha de So Paulo, na data de 20 de agosto de
2014, dando conta de que o Tesouro Nacional estaria represando R$ 8 bilhes
referentes a repasses relacionados ao Plano Safra. Em sua resposta, o BB
informou que os valores estavam sendo contabilizados no balano da
instituio de acordo com as regras vigentes, que os saldos devidos so
atualizados pela taxa Selic mdia e que o pagamento seria realizado pelo
Tesouro Nacional segundo a sua programao oramentria, com o que
estariam preservados os interesses dos acionistas da Companhia. Essas
explicaes foram feitas de forma pblica, no dia 22 de agosto de 2014, sob a
forma de Comunicado ao Mercado e, apesar de omitirem o fato de
estarem esses valores em atraso superior a 180 dias, foram consideradas
satisfatrias pela CVM, com subsequente arquivamento do feito.
SF/16863.10785-97
173
SENADO FEDERAL
O terceiro procedimento refere-se ao processo administrativo

CVM n 19957.003436/2016-55, onde mais uma vez so solicitados
esclarecimentos a respeito de operaes financeiras entre o BB e da Unio que
no teriam sido adequadamente divulgadas, dessa vez em funo de
discusses havidas durante a sesso de 2 de maio de 2016 desta Comisso.
Em sua resposta o BB reafirma que as operaes esto contabilizadas de
acordo com as regras vigentes e que toda as informaes a respeito dos
detalhes das operaes foram dados por meio do documento Formulrio de
Referncia. O procedimento ainda no foi encerrado, estando as explicaes
oferecidas pela instituio financeira sob anlise da CVM.
Apesar de ter tomado conhecimento do acmulo de crditos
detidos pelo BB em face do Tesouro Nacional, as medidas determinadas pela
CVM revelaram-se claramente insuficientes. Tambm nesse caso deixou o
rgo regulador de reconhecer o inadimplemento do Tesouro, o que
demandaria provisionamento por parte do BB e transparente comunicao do
fato ao mercado, assim como a adoo de medidas efetivas em defesa do
interesse dos acionistas minoritrios, como a suspenso dos financiamentos
rurais subsidiados at o pagamento das subvenes em atraso e a cobrana dos
valores devidos em juzo. Tambm nesse caso, trata-se de instituio central
para a gesto econmica do Pas, supervisionada pelo Ministrio da Fazenda,
que poderia ter interrompido as pedaladas fiscais, mas no o fez.
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A despeito do amplo e profundo questionamento feito pela

UNAMIBB e da resposta evasiva do Banco, a CVM recusou-se, portanto, a
reconhecer o inadimplemento do Tesouro Nacional e a necessidade de
informar esse fato ao mercado e de provisionar os valores nas demonstraes
contbeis da instituio.
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que a administrao do BB avalie, quando da elaborao das

prximas informaes financeiras, a necessidade de aprimorar, nas
notas explicativas, as informaes acerca das operaes e crditos
detidos com o Tesouro Nacional.
SF/16863.10785-97
A CVM acatou os argumentos do Banco, exceto quanto

divulgao de informaes. Nesse sentido, em 1 de junho de 2015,
recomendou (DOC 54, p. 447)
174
SENADO FEDERAL
Responsvel pela anlise de compatibilidade dos pedidos de

abertura de crditos suplementares com a meta fiscal, a SOF desconsiderou,
por completo, essa atribuio. Na programao do sistema parametrizado que
serve de suporte para essa funo, no h qualquer rotina destinada ao
cumprimento dessa exigncia.
SF/16863.10785-97
2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal
2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional

Responsvel pela programao financeira, instrumento
fundamental para o cumprimento da meta de resultado primrio, a STN
abandonou a meta vigente, adotando, em seu lugar, a meta proposta ao
Congresso Nacional e pendente de aprovao. A rigor, a programao
financeira, por envolver tambm o controle do ritmo de empenhos, de
responsabilidade tanto da SOF quanto da STN. Os dois rgos abandonaram,
portanto, a meta.
Tal comportamento, injustificvel sob o ponto de vista jurdico
ou tcnico, foi frontalmente contrrio aos arts. 8 e 9 da LRF, e ao art. 166,
17, da Constituio Federal, que exigem o contingenciamento de despesas
sempre que se constatar risco de descumprimento da meta de resultado
primrio.
No que diz respeito s pedaladas fiscais, a STN foi a
responsvel direta pela suspenso dos valores devidos aos bancos pblicos,
medida tomada diretamente pelo Secretrio e que perdurou at o transitado
em julgado do Acrdo do TCU.
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toda evidncia, trata-se de uma flagrante desconsiderao da

lei, que exigia uma concreta aferio do estado de cumprimento da meta de
resultado, de modo a indicar a existncia ou no de espao fiscal suficiente
para a ampliao de dotaes oramentrias.
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Em lugar de proceder a uma anlise concreta de cada pedido, a

Secretaria limitou-se a incluir na exposio de motivos de cada decreto um
pargrafo indicando que as respectivas dotaes sujeitar-se-iam
programao financeira.
175
SENADO FEDERAL
A proibio de financiamento do Tesouro Nacional por bancos

sob o seu controle, por sua vez, foi contornada pela alegao de que a omisso
do registro da dvida era praxe metodolgica supostamente amparada pelo
Manual de Estatsticas Fiscais do Banco Central e pela aplicao ao caso de
um parecer da AGU elaborado seis anos antes da LRF e flagrantemente
incompatvel com suas disposies.
O BACEN, responsvel pela fiscalizao das instituies
financeiras e pela apurao do resultado primrio, falhou em ambas as
atribuies. No mbito da superviso prudencial, apesar de ter tomado
conhecimento dos fatos em primeira mo, no exigiu dos bancos a cessao
dessa prtica nem qualquer provisionamento ou requerimento de capital
adicional sobre os valores devidos, que passaram a constituir um ativo de
valor bilionrio registrado no balano das instituies, mas desprovido de
qualquer liquidez e de prazo incerto de recebimento. No mbito das
estatsticas fiscais, deixou de registrar as relativas ao Plano Safra,
contribuindo, assim, para a manipulao da meta fiscal.
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A exigncia de compatibilidade dos crditos suplementares com

a meta fiscal foi contornada pela mera insero de um pargrafo na exposio
de motivos de cada decreto, em que se informava estarem as respectivas
dotaes primrias discricionrias sujeitas a limites de empenho e
movimentao financeira estabelecidos em decretos de programao
oramentria e financeira. Estes, por sua vez, no perseguiam a meta
consagrada em lei, mas aquela simplesmente proposta e pendente de
apreciao pelo Congresso Nacional.
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As informaes obtidas pela Comisso desenham um quadro em

que os rgos da Administrao Federal atuavam em total desarmonia com os
preceitos da LRF. Tanto a abertura ilegal de crditos suplementares quanto as
chamadas pedaladas fiscais evidenciam no apenas uma poltica deliberada
de manipulao fiscal como tambm o proveito de uma mquina
administrativa que no desenvolveu rotinas para levar a LRF a srio. Normas
destinada a assegurar a gesto fiscal responsvel foram burladas, sem
que as instituies de controle aptas a impedir essas condutas fizessem
algo a respeito.
SF/16863.10785-97
2.2.3.6. Consideraes finais
176
SENADO FEDERAL
Note-se que quando o controlador da instituio financeira o

prprio governo, a gravidade desse tipo de operao mais acentuada, pois
coloca em risco no apenas a higidez do sistema financeiro, mas tambm o
equilbrio das contas pblicas. No caso de operaes que envolvem a Unio,
o risco exacerbado, pois o BACEN, responsvel pela superviso bancria,
uma autarquia federal e seus dirigentes tambm so nomeados pelo Presidente
da Repblica.
SF/16863.10785-97
Instituies supervisionadas pelo Ministrio da Fazenda, rgo

de cpula do Governo Federal e, pois, imediatamente vinculado Presidncia
da Repblica, tiveram contato direto com os fatos e, detendo prerrogativas
para impedi-los, agiram em paralelo, no para coibir prticas flagrantemente
contrrias LRF, mas, pelo contrrio, para viabiliz-las, a revelar grave
violao do dever da Presidente da Repblica de velar, no exerccio da direo
superior da administrao federal (art. 84, II, da CF), pelo cumprimento das
leis e pela observncia do princpio da responsabilidade fiscal inerente lei
oramentria (art. 85, VI e VII).
2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei

O presente tpico analisa como os diversos operadores da
Administrao Federal concebiam e traduziam a legislao aplicvel vis--vis
o bem jurdico tutelado, conforme os depoimentos colhidos pela Comisso. A
defesa no nega os fatos, mas defende interpretao jurdica distinta. Assim,
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Em todos esses casos, adotaram-se orientaes administrativas

flagrantemente contrrias aos mais elementares princpios de
responsabilidade fiscal consagrados na Constituio Federal e na legislao
vigente. A existncia de processos no TCU voltados para a apurao das
irregularidades, em lugar de servir de alerta para a necessidade de rev-las,
foi, pelo contrrio, usado como escudo para a sua continuidade, mesmo depois
dos acrdos condenatrios iniciais, sob o pretexto de que estes no haviam
transitado em julgado.
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A CVM, responsvel pela idoneidade do mercado de capitais,

informada dos fatos pela imprensa e por investidores minoritrios, limitou-se
a recomendar ao BB a avaliao da convenincia de insero de um pargrafo
em suas demonstraes financeiras.
177
SENADO FEDERAL
Os artigos abaixo da Constituio Federal comunicam, juntos,

uma mensagem clara. In verbis:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica [...], dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio, especialmente sobre:
..............................................
II plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual,
operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado;
..............................................
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
..............................................
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de
governo;
..............................................
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
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Assim, por exemplo, no caso dos itens 4 e 6 do art. 10 da Lei no

1.079, de 1950, de especial relevncia neste processo, no apenas o
equilbrio das contas pblicas o bem jurdico ofendido, mas tambm a
atribuio constitucional do Congresso Nacional, com seus representantes
eleitos pelo povo, de fiscalizar e controlar as contas pblicas. Por isso
fundamental olhar para a Constituio Federal.
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A interpretao teleolgica tem especial relevncia no que

concerne interpretao dos tipos jurdicos punitivos e sancionatrios, uma
vez que a finalidade de cada um deles se orienta para a proteo de um
determinado bem jurdico cujo descobrimento e emprego constitui, em
consequncia, uma tarefa especialmente importante da interpretao. O bem
jurdico um conceito teleolgico, isto , se identifica com o objeto que a lei
pretende alcanar.
SF/16863.10785-97
buscaremos aqui identificar a racionalidade administrativa ento vigente por

meio da anlise do discurso da prova testemunhal. A natureza poltica do
presente processo torna tal anlise bastante apropriada.
178
SENADO FEDERAL
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administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio

responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria.
.................................................
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
.............................................
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
.............................................
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o
projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento
previstos nesta Constituio;
..............................................
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
..................................................
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao
da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
.....................................................
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na
proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei.
......................................................
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais
sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
1 Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste
artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer
o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da
atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas,
criadas de acordo com o art. 58.
SF/16863.10785-97
179
SENADO FEDERAL
Ao Poder Executivo cabe formular polticas pblicas e coordenar

as atividades de planejamento, elaborao e execuo oramentria, e a todos
os Poderes da Unio cabe agir com responsabilidade fiscal e buscar cumprir
as metas estabelecidas. Como elemento-chave do sistema constitucional de
pesos e contrapesos, compete ao Congresso Nacional salvaguardar os
interesses da sociedade mediante fiscalizao da gesto oramentria do
Poder Executivo e julgamento das contas do Presidente da Repblica. Desse
modo, busca-se preservar o valor democracia em seu mago, em sintonia com
os valores da responsabilidade fiscal: planejamento, transparncia, controle
e responsabilizao.
por isso que o mesmo texto constitucional prev crime de
responsabilidade por ofensa lei oramentria no art. 85, inciso VI,
dispositivo que pode ser somado ao rol supra.
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...............................................
3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes oramentrias;
.................................................
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no
podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se
refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista,
da parte cuja alterao proposta.
6 Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes
oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente
da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar
a que se refere o art. 165, 9.
................................
17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa
poder resultar no no cumprimento da meta de resultado fiscal
estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, o montante previsto no
11 deste artigo poder ser reduzido em at a mesma proporo da
limitao incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias.
....................................
Art. 167. So vedados:
......................................
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia
autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
........................................
SF/16863.10785-97
180
SENADO FEDERAL
Trata-se, ademais, de condio indispensvel continuidade dos

servios pblicos (art. 175, pargrafo nico, IV), busca do pleno emprego
(art. 70, VIII) e ao cumprimento dos direitos sociais (art. 6). A gesto
financeira irresponsvel pode criar iluses populistas no curto prazo, mas
sempre resulta em crise econmica e financeira no mdio e longo prazos.
A LRF, conforme j visto (item 2.2.1), teve origem no conjunto
de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal apresentado sociedade
brasileira no final da dcada de 1990, o qual tinha como objetivo a drstica
e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida
pblica em relao ao PIB da economia, tal como mencionado na exposio
de motivos do seu projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional. A
exposio de motivos esclarecia, portanto, que a Lei objetivava uma relao
sustentvel entre a dvida pblica e o produto interno bruto da economia.
So quatro os eixos valorativos em que a LRF se apoia, os
mesmos que podemos encontrar na Constituio: planejamento,
transparncia, controle e responsabilizao, para que se preserve, ao final, o
equilbrio das contas pblicas.
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A responsabilidade fiscal um princpio implcito na prpria

Constituio, que se pode inferir a partir dos dispositivos financeirooramentrios destacados, e que foi explicitado na LRF. Responsabilidade
fiscal, ademais, consequncia necessria do valor republicano. Na
administrao da coisa pblica o que se espera que se haja com mxima
responsabilidade, sem que se provoque desarranjos nas contas pblicas.
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Nos crimes de responsabilidade, se julga o desempenho da

funo. O processo de responsabilizao de natureza jurdico-poltica, pois
h a exigncia de que o fato ofenda ou exponha a perigo concreto um dos bens
jurdicos elencados no art. 4o da Lei no 1.079, de 1950 (dimenso jurdica),
com a finalidade de afastar do exerccio do cargo o governante pelo mau
desempenho da funo pblica (dimenso poltica). Os bens jurdicos
elencados no art. 4o da Lei no 1.079, de 1950, so bens constitucionais (art.
85 da Constituio). A moderna teoria constitucionalista exige a interpretao
de todo o ordenamento em conformidade com a Constituio, o que leva a que
o processo aplicativo do direito no se reduza a uma operao mecnica, mas
a algo necessrio e rigorosamente axiolgico.
SF/16863.10785-97
181
SENADO FEDERAL
Os novos crimes que ingressaram no ordenamento jurdico

nacional protegem, portanto, um bem jurdico claro: o equilbrio das contas
pblicas. Em outras palavras, a sade fiscal do Estado. O sentido ltimo
desses crimes poderia ser resumido da seguinte forma: proibido gastar de
modo irresponsvel, a ponto de colocar em risco a sustentabilidade do
endividamento pblico
Como no poderia deixar de ser, a LRF expressamente positiva
que as ofensas aos seus dispositivos so passveis de responsabilizao por
crime de responsabilidade:
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar
sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o
Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente.
[grifamos]
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A LRF produziu vrias consequncias no mundo jurdico. Entre

elas, o advento da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, que adicionou os
crimes contra as finanas pblicas no Cdigo Penal e acrescentou novas
modalidades de crimes de responsabilidade na Lei n o 1.079, de 1950, e no
Decreto-Lei no 201, de 1967 (crimes de responsabilidade de prefeitos e
vereadores), alguns deles objeto do presente processo.
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Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas

pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar. [grifamos]
....................................................
SF/16863.10785-97
Em seu art. 1o, assim positiva:
182
SENADO FEDERAL
a) deve enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei de plano

plurianual, diretrizes oramentrias e oramentos anuais (art. 84, XXIII da
Constituio);
b) deve submeter ao Congresso Nacional as propostas e limites
referentes dvida pblica da Unio e dos demais entes federativos (art. 30 da
LRF);
c) como representante da Unio, no deve tomar emprstimo de
instituio financeira que a Unio controle (art. 36 da LRF);
d) deve publicar relatrio de gesto fiscal a cada quadrimestre
(art. 54 da LRF);
e) deve prestar contas (art. 56 da LRF);
Por fim, cabe ao Poder Legislativo, auxiliado por seu Tribunal de
Contas, bem como o sistema de controle interno de cada Poder e rgo
autnomo, fiscalizar o devido cumprimento da LRF (art. 59).
Como se pode observar, a Constituio Federal, a LRF e a Lei no
1.079, de 1950 (com as alteraes feitas em 2000), formam um conjunto
unitrio e coeso um sistema que exige responsabilidade e probidade na
gesto fiscal.
Alm de ofender esse sistema jurdico de chancela
constitucional, os fatos objeto deste processo atentam diretamente contra
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O oramento um instrumento estratgico de emprego do

dinheiro pblico e tanto Constituio como a LRF apontam o Presidente da
Repblica como o principal responsvel pela gesto das finanas pblicas do
Pas:
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Alm de regular o art. 163, I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do

mesmo texto constitucional, outra conexo direta da LRF com a Constituio
est no inciso VII do art. 85 o Presidente responsabilizvel pelo no
cumprimento das leis. Assim como no podemos perder de vista os outros
dispositivos constitucionais citados anteriormente, intrinsecamente
relacionados.
SF/16863.10785-97
183
SENADO FEDERAL
dispositivos especficos da Constituio: a) os decretos presidenciais ofendem

diretamente o art. 167, V pela falta de autorizao legislativa; b) as pedaladas
fiscais ofendem diretamente o art. 167, II, que veda a assuno de obrigaes
que excedam os crditos oramentrios.
inegvel, portanto, a ofensa ao texto constitucional das
condutas sob exame neste processo de impeachment.
SF/16863.10785-97
Neste item, vrias questes j tratadas neste Relatrio sero

revisitadas, mas agora sob a anlise discursiva da prova testemunhal, mtodo
que se casa intrinsecamente com a anlise feita no tpico anterior (2.2.3),
relativo ao comportamento das instituies da Administrao Federal frente
aos fatos.
As testemunhas da defesa reproduziram quase em unssono trs
argumentos quanto aos decretos de abertura de crditos suplementares:
a) a abertura de crdito adicional no afeta a meta fiscal. O que
importa a gesto do caixa, o gasto efetivo. O controle da
meta se d via contingenciamento;
b) o cumprimento de meta s se verifica ao final do ano; e
c) o TCU mudou de entendimento em 2015.
Testemunhas indicadas pela defesa, de diferentes rgos, e at
mesmo titulares de ministrios, mais distantes dessas questes estritamente
tcnicas, como o ex-Ministro da Educao Janine Ribeiro, o ex-Ministro da
Secretaria de Direitos Humanos Pepe Vargas e o ex-Ministro da Defesa Aldo
Rebelo, repetiram explicita ou implicitamente tais argumentos.
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2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos
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com todo esse quadro em mente que a coleta da prova

testemunhal, com a manifestao discursiva dos variados atores que
participaram direta ou indiretamente dos fatos narrados na denncia, produz
significados importantes para a instruo.
184
SENADO FEDERAL
O SR. IVO DA MOTTA AZEVEDO CORREA [...] Como

eu disse, Senador, o entendimento que foi adotado juridicamente
no s pela Casa Civil, mas pelo Ministrio do Planejamento e
pelos outros rgos, exatamente o que havia sido aprovado pelo
Tribunal de Contas da Unio e pelo Congresso Nacional nos anos
anteriores. A situao que a gente vivenciou em 2015 idntica, a
meu ver, situao, por exemplo, em 2009 ou em 2001, em que a
edio dos decretos no gerou qualquer tipo de repercusso jurdica
diferente. Reiterando um pouco, at o dia 7 de outubro de 2015, esse
era o entendimento de todos os rgos e entidades envolvidos no
tema, e no havia como, enfim, no haveria por que alterar esse
entendimento. [grifamos]
Mesmo testemunhas de rgos que foram apenas demandantes

de crditos (Ministrio da Educao, Ministrio da Previdncia, Justia do
Trabalho etc.), apesar de reconhecerem que tais rgos no fazem anlise de
compatibilidade com a meta o que caberia SOF, rgo do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que centraliza as demandas ,
reproduziram esse entendimento geral.
Wagner Vilas Boas, ex-Secretrio-Executivo-Adjunto do
Ministrio da Educao, deixou claro que:
Pgina: 184/441 02/08/2016 11:57:47
Nas palavras de Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-Subchefe de

Assuntos Jurdicos da Casa Civil:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. BRUNO MORETTI [...] isso sai da Secretaria de

Oramento Federal e vai ao gabinete do Ministro do Planejamento,
em ltima instncia; depois, vai para a Casa Civil. Se o senhor tomar
os pareceres que ampararam e deram regularidade nesses decretos,
eles sero unnimes em dizer que o art. 4 estava atendido, porque
havia compatibilidade com a meta fiscal, uma vez que sempre se
entenderam duas coisas: que a meta anual e que os decretos tm
que ser compatveis com a meta fiscal, como expe o art. 4, no
sentido de que no pode haver aumento de limite de empenho e de
pagamento. Ento, eles tm que ser neutros do ponto de vista fiscal.
E isso vem, inclusive, expresso no prprio decreto de programao
oramentria e financeira, isso vem expresso na prpria exposio de
motivos do crdito. [grifamos]
SF/16863.10785-97
Dois funcionrios da Casa Civil resumiram esse entendimento

uniforme em toda a cadeia administrativa, conforme a seguir. Segundo Bruno
Moretti, ex-Secretrio Executivo Adjunto da Casa Civil:
185
SENADO FEDERAL
O SR. WALTER BAERE DE ARAJO FILHO [...] Nesse

procedimento, dezenas de agentes pblicos proferem
manifestaes e pareceres. E so essas informaes processuais
que so tidas pela Consultoria Jurdica do Ministrio do
Planejamento como base para a realizao dos nossos pareceres.
Ento, a consignao, se o senhor observar nesse parecer, como de
resto em todos os outros, repete a nota tcnica e a manifestao da
Secretaria de Oramento Federal. a rea tcnica que identifica
as fontes relativas quelas dotaes que esto sendo
suplementadas. E, assim sendo, o que consignado no parecer que
a rea tcnica, a Secretaria de Oramento Federal assentou que
aquele crdito, aquela proposta era compatvel com a obteno da
meta de supervit vigente para o exerccio. Isso corriqueiro. Esse
parecer um parecer bastante padro, que chama a ateno para o
art. 4 da Lei Oramentria Anual e toma por base todas as
informaes postas no processo administrativo. [grifamos]
Para Miriam Belchior, que foi Ministra do MPOG, um sistema

parametrizado consistente e difcil de mudar:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Quando eu cheguei a
Ministra, fui l, chamei a SOF e perguntei: "como que vocs fazem
cada uma dessas coisas?", para exatamente ter... Eu vou assinar, vou
encaminhar Presidenta da Repblica esses atos, ento, eu quero
saber como que eles so feitos, para saber que superviso eu vou
fazer disso. E, ento, foi-me explicado, com muito mais detalhe do
que possvel fazer aqui, todo esse processo, completamente
Pgina: 185/441 02/08/2016 11:57:47
As oitivas esclareceram existir uma rotina burocrtica bem

estabelecida, desde a entrada em vigor da LRF, que se pautava por esses
argumentos. Walter Baere, consultor jurdico do MPOG, esclareceu inclusive
que os pareceres jurdicos dados na cadeia administrativa seguem um modelo
padronizado:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. WAGNER VILAS BOAS [...] ns no temos nem os

mecanismos nem as informaes para fazer essa anlise de qual
o valor da meta e como calcular. Isso compete rea fiscal do
Governo, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio do Planejamento.
Nenhum outro Ministrio tem condies, tem informaes e tem
sistema para poder fazer essa anlise e dizer se o Governo est ou no
cumprindo a meta. Fazemos a anlise do crdito, com base no que
estabelece a Lei 10.180, que estabelece, no art. 4, que os rgos
setoriais se subordinam s orientaes tcnicas do rgo central;
fazemos a anlise desses crditos e encaminhamos. [grifamos]
SF/16863.10785-97
186
SENADO FEDERAL
parametrizado, que no permite mudana. um sistema que,

para mudar, tem que voltar ao comeo. No d para comear de
novo. Ento, temos a a importncia desse processo de governana
extremamente consistente e robusto. [grifamos]
A ex-Ministra resumiu qual seria, na sua viso, a questochave a respeito dos decretos presidenciais objeto deste processo: se os
decretos de crditos suplementares geram nova despesa.
SF/16863.10785-97
Um quarto argumento encontrou dissonncias entre as

testemunhas indicadas pela defesa:
O ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, assim esclareceu em

resposta ao Relator:
O SR. NELSON BARBOSA [...] Questo n 2: "Quando da
abertura do crdito suplementar de R$1,7 bilho, qual foi a meta de
resultado primrio considerada para efeito de avaliao da
compatibilidade do crdito proposto com o art. 4, caput, da LOA de
2015? A meta at ento vigente ou a expectativa de meta que constava
do projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional?
Por se tratar de um crdito suplementar que no tem
impacto sobre a meta seja a meta vigente, seja a meta proposta
, no foi considerada a meta de resultado primrio; foi
considerado um crdito suplementar para dar mais liberdade para a
alocao de um valor j disponibilizado, lembrando que, naquela
poca, esse decreto foi editado aps um aumento do
contingenciamento. [...]
Os decretos de programao oramentria no cancelam ou
aumentam automaticamente as dotaes oramentrias; eles apenas
limitam ou liberam valores de empenho e valores financeiros. Ento,
o nico momento em que h uma meta programada na elaborao
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Muitos dos tcnicos ouvidos informaram que a meta fiscal

considerada para a elaborao dos decretos presidenciais foi a proposta no
PLN, e no a meta ento vigente, e o escalo superior, com o ex-Ministro da
Fazenda e a ex-Secretria da SOF, esclareceu que, na verdade, no se fazia
qualquer anlise de compatibilidade com a meta em razo do argumento (a)
supra.
Pgina: 186/441 02/08/2016 11:57:47
d) a meta fiscal considerada para a elaborao dos decretos

presidenciais foi a proposta no PLN 5, de 2015, e no a meta ento vigente.
187
SENADO FEDERAL
Por fim, Bruno Moretti, da Casa Civil, ratificou, deixando claro

que no importa se h espao fiscal ou no para a abertura dos crditos
suplementares:
O SR. BRUNO MORETTI [...] Senador, o que est
autorizado ao Poder Executivo, pela Lei Oramentria que os
senhores aprovaram aqui no Congresso Nacional, a edio de
decretos compatveis com uma meta fiscal.
Tendo em vista o entendimento consagrado de que a meta fiscal
anual e tendo em vista o fato de que no h, repito, aumento de limite
de empenho de pagamento para os rgos que receberam essas
suplementaes oramentrias, o decreto de crdito neutro do ponto
de vista do impacto na meta fiscal.
Ento, nesse sentido, a abertura do crdito est compatvel com
o art. 4. E assim est expresso. No uma questo de rito. Est
expresso nos pareceres tcnicos e jurdicos desses quatro decretos de
crdito.
Robson Azevedo Rung, responsvel pelo Sistema Integrado de

Planejamento e Oramento do Governo (SIOP), no mbito da SOF, informou
que o sistema parametrizado no fazia qualquer alerta de incompatibilidade
com a meta fiscal:
Pgina: 187/441 02/08/2016 11:57:47
A SR ESTHER DWECK [...] Ento, em relao pergunta

quatro, "qual meta de resultado foi levada em considerao na
ocasio" [...] Novamente, no levada em considerao a meta. O
que a gente faz? A gente garante que aquelas aberturas de crdito no
impactem na meta, que sejam neutras em relao meta. Essa a coisa
mais importante desses crditos suplementares: eles so abertos com
impacto neutro. E essa justificativa que a gente utiliza, que est nas
exposies de motivo de todos esses decretos, exatamente a mesma
quando a gente encaminha um projeto de lei de crdito suplementar
ou de crdito especial, que exatamente aquilo que expliquei: para
eles terem efeitos neutros, ou eles esto sujeitos ao contingenciamento
e, portanto, no aumentam a despesa, ou necessariamente vo constar
dos relatrios de avaliao de receitas e despesas e,
consequentemente, gerar um contingenciamento no mesmo montante
para justamente ter o impacto neutro. [grifamos]
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ao Relator:
Esther Dweck, ento Chefe da SOF, disse o mesmo em resposta
SF/16863.10785-97
da LOA. Uma vez a LOA aprovada, a partir da sua execuo, o

que vale, para efeito fiscal, a meta de gasto. [grifamos]
188
SENADO FEDERAL
Essa interpretao do art. 4o da LOA oferece flexibilidade e

discricionariedade ao Poder Executivo na gesto do dinheiro pblico:
O SR. NELSON BARBOSA [...] No considero a norma
vazia. A norma visa a dar uma flexibilidade limitada ao Poder
Executivo para aprovar crditos suplementares que sejam
compatveis com a meta. Com qual meta? A meta que apurada
para efeito de verificao do cumprimento da LRF, que a meta
financeira. Ento, voc pode criar crditos suplementares, desde que
esses crditos suplementares no venham acompanhados de um
decreto de liberao de gasto financeiro ou de empenho que
comprometa a meta. Foi exatamente o que foi feito pelos quatro
decretos mencionados nesse processo.
O art. 4, a meu ver, tem por objetivo dar uma flexibilidade
limitada para se alocar com maior discricionariedade, em
Pgina: 188/441 02/08/2016 11:57:47
Ou seja, o sistema parametrizado no trata do impacto fiscal dos

decretos para efeito de avaliao de sua compatibilidade com o art. 4o da LOA.
O que se constata, portanto, que apenas a edio dos decretos de
contingenciamento considerava a meta fiscal, mas no a dos decretos de
suplementao oramentria. Esse quadro agravado pelo fato de que, como
visto (item 2.2.2.2), o contingenciamento no era feito com base na meta
vigente, mas na meta proposta, como pode ser verificado no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do segundo quadrimestre de
2015, documento assinado pelo Secretrio do Tesouro e pela Secretria da
SOF e encaminhado ao Congresso Nacional por meio da Mensagem n 367,
subscrita pela Presidente da Repblica no dia 30 de setembro de 2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. ROBSON AZEVEDO RUNG [...] ele no faz o

controle em relao ao cumprimento da meta. No existe no Siop um
parmetro, nem que indique qual a meta em vigncia. Isso no
um controle que foi realizado no Siop, at porque a gente entende que
essa tica de gesto oramentria no suficiente para fazer o
cumprimento do atingimento da meta, que uma gesto fiscal que
depende at de outros sistemas, principalmente do Siafi, que o
sistema que realiza efetivamente o empenho, a liquidao e o
pagamento das despesas. O controle seria feito, ento, por meio do
decreto de programao oramentriofinanceira, que algo que est
por fora do sistema. Ento, s para concluir, o sistema est
parametrizado para respeitar a legislao, mas nesse aspecto do
art. 4, do que pode ser ou no solicitado em relao a
remanejamentos, a suplementao e cancelamento, e tambm j
vincula ao tipo de publicao que vai ser feita. Mas a meta no
controlada pelo sistema. [grifamos]
SF/16863.10785-97
189
SENADO FEDERAL
A ex-Ministra do Planejamento e ex-Presidente da CEF tambm

usou argumento semelhante ao do ex-Ministro da Fazenda:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Em relao ao art. 4, queria
at esmiuar mais aqui. Eu estive aqui, relacionei-me com os
Senadores e Deputados, como relatores da pea oramentria. H
sempre alguns pontos da pea oramentria que so de discusso mais
delicada. O art. 4 um deles, porque ele exatamente estabelece at
onde o Executivo pode ir na edio de decretos de suplementao. A,
fica esse equilbrio para achar como eu disse antes, a possibilidade de
o Congresso continuar cumprindo as suas atribuies de fiscalizao
do Executivo, sem, com isso, manietar, sem, com isso, botar uma
camisa de fora na execuo das dotaes oramentrias, na
execuo das polticas pblicas. [grifamos]
No se trata de uma viso poltica compartilhada apenas pelo alto

escalo. Felipe Daruich Neto, Diretor do Departamento de Programas Sociais
da SOF, tambm a reproduziu, ao tratar dos crditos demandados pelo
Ministrio da Educao, ao dizer que no havia forma mais rpida do que
fazer por decreto.
A prpria Presidente da Repblica, em depoimento lido por seu
advogado, no dia 6 de julho, se referiu ao inconveniente das delongas
naturais do processo legislativo (DOC 167, p. 13):
[...] no havia razo lgica alguma para que se viesse a
sobrecarregar o Poder Legislativo, com o envio de projetos de lei que
Pgina: 189/441 02/08/2016 11:57:47
O fato que nenhuma meta era consistentemente levada em

considerao na abertura de crditos suplementares, nem mesmo a meta
financeira. Tambm os decretos de contingenciamento, conforme j
demonstrado neste Relatrio, deixaram de observar a meta, o que debilita o
argumento de que o controle se faz pela programao financeira. O subcontingenciamento, como j analisado, foi duplo: no foi seguida a meta
vigente e no foram consideradas as pedaladas fiscais, que no estavam
registradas como dvida nas estatsticas do BACEN.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
critrios definidos pelo Congresso. Diga-se de passagem, o art. 4

tem 28 incisos, tem 28 itens estipulados pelo Congresso Nacional, de
modo que voc possa ter mais alternativas para alocar o mesmo valor
financeiro determinado pelo decreto de contingenciamento, que o
valor final a ser executado pelo Governo. [grifamos]
SF/16863.10785-97
190
SENADO FEDERAL
O problema dessa interpretao veio tona e chamou a ateno

do TCU quando, pela primeira vez desde o advento da LRF, o governo ficou
numa situao de incompatibilidade com a meta fiscal (a partir de 2014).
Trata-se de um evento histrico fundamental, mas desconsiderado nos
discursos.
Antonio Carlos Dvila, auditor do TCU, trouxe a questo de
volta ao seu eixo constitucional:
O SR. ANTONIO CARLOS COSTA DVILA
CARVALHO JNIOR [...] No meu ponto de vista tambm,
quando se est em uma situao em que flagrantemente se est
obtendo um resultado fiscal primrio deficitrio, da magnitude
como se estava obtendo em 2015, e se edita um decreto de abertura
de crdito suplementar decreto esse que seja neutro do ponto de
vista fiscal, ou seja, voc tem uma despesa primria suportada por
outra receita primria , quando voc edita esse decreto, voc no
se torna compatvel com o alcance da meta. Pelo contrrio, se voc
est em situao de dficit, o que seria compatvel naquele
momento um encaminhamento de um projeto de lei ao Poder
Legislativo, para que o Poder Legislativo naquela situao que
completamente distinta daquela em que as metas foram
aprovadas para que o Poder Legislativo, ele, sim, possa
participar tambm da deciso se aquela despesa vai ser. [...]
Porque a edio desse decreto no era compatvel com o alcance
da meta fiscal, promoveria uma alterao na programao
oramentria que iria perenizar aquela situao de dficit.
Quando o correto, no meu ponto de vista, para alterar aquela situao,
era que o Executivo entrasse em contato com o Legislativo e falasse:
"Olha, a situao essa. No posso suplementar. Mas, se voc achar
Pgina: 190/441 02/08/2016 11:57:47
A interpretao burocrtica dominante segue no sentido de se

oferecer mais flexibilidade e agilidade ao Poder Executivo na gesto do
dinheiro pblico. E os testemunhos atestam que havia uma rotina
administrativa bem estabelecida desde a edio da LRF nesse sentido.
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apenas levariam a autorizao, do que se entendia, j estava

legalmente autorizado a ser efetuado por simples atos administrativos.
Alm disso, devemos considerar que as prprias delongas naturais do
processo legislativo, haveriam de propiciar, no caso de envio de
projetos de lei, questes administrativas difceis de serem superadas
pela demora da abertura destes crditos suplementares em favor dos
rgos e dos Poderes que os haviam solicitado.
SF/16863.10785-97
191
SENADO FEDERAL
Leonardo Rodrigues Albernaz, Secretrio de Macroavaliao

Governamental do TCU, colocou a questo sob a perspectiva do furo ao
sistema de controle estabelecido pela Constituio. Os sistemas de mitigao
de risco adotam medidas redundantes. Por exemplo, a legislao de trnsito
exige tanto cinto de segurana quanto air-bag. Restringir o controle do
cumprimento das metas ao contingenciamento seria como abandonar o cinto
de segurana porque j existe air-bag:
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ - [...] em
algumas circunstncias, o Congresso exige no simplesmente o
controle da execuo, mas tambm o controle da abertura. No
caso do art. 4, os dois controles importam. A primeira questo :
existe um controle dos limites funcionando? Existe o controle da
execuo funcionando? Ns sabemos que, em 2015, esse controle no
estava funcionando, porque, quando olhamos para o relatrio de
avaliao do terceiro bimestre, vemos que o Governo havia
abandonado a meta vigente na LDO e passou a trabalhar com uma
meta do PLN [...] Ento, o controle financeiro no estava
funcionando. E o que aconteceu? Voc precisava ter contingenciado,
naquele momento, R$57 bilhes, e voc contingenciou R$8 bilhes.
Ento, no d para dizer que o controle financeiro estava funcionando
e, portanto, estava tudo bem para abrir crditos, porque o controle
financeiro j estava furado h algum tempo.
Pgina: 191/441 02/08/2016 11:57:47
O critrio de compatibilidade, ou seja, de risco de

descumprimento da meta. No se trata de descumprimento efetivo. A LRF j
adota esse critrio para o contingenciamento. O 17 do art. 166 da
Constituio adota o mesmo critrio para o contingenciamento das emendas
parlamentares. O controle dos crditos oramentrios j necessrio por si s,
pelo bem do realismo oramentrio, e no deve ser dispensado ao argumento
de que o zelo fiscal compete ao contingenciamento, o qual, como visto nos
casos de 2014 e 2015, foi insuficiente e, mais do que isso, ilegal.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Essa interpretao, por sua vez, se encontra em sintonia com o

controle democrtico do oramento previsto na Constituio. O que est em
jogo o risco de se ampliar o descumprimento da meta, ainda que isso no
acontea ao final, e o Congresso Nacional no pode ser excludo desse
processo pois trata-se de situao que demanda uma avaliao poltica de
responsabilidade dos parlamentares.
SF/16863.10785-97
que devemos suplementar, que despesa podemos cancelar?"

[grifamos]
Agosto de 2016
DIRIO DO SENADO FEDERAL SUP
Sexta-feira 5 195
192
SENADO FEDERAL
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ Ou seja,

no h jeito de ns imaginarmos que a meta possa ser simplesmente
ajustada ao final do ano. Do ponto de vista formal, sim; mas do ponto
de vista prtico, isso gera um fato consumado e acaba com o
controle poltico do Congresso sobre o Executivo. Ou seja, no faz
nenhum sentido, de novo, do ponto de vista da gesto fiscal
planejada e transparente, imaginar que no final do ano, na ltima
semana do ano, eu defina qual foi a meta que eu ia alcanar, mas
a meta que eu acabei alcanando. Ou seja, acaba com todo o
controle e joga no lixo os arts. 8 e 9 da LRF. [grifamos]
Em relao aos trs argumentos supra defendidos e aplicados em

unssono pela administrao do Governo Federal, perdeu-se de vista, na rotina
burocrtica, o esprito da lei:
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] Ou
seja, no se pode dizer que a mera abertura de crditos tenha impacto
no resultado. Isso impossvel. No a abertura de crdito que
provoca isso. A questo que a pergunta embute uma premissa
falsa, porque no essa a questo. A questo anterior. A primeira
pergunta : a meta est sendo cumprida? Se a meta est cumprida,
o.k., voc pode abrir oramento sem nenhum, problema, abrir o
crdito suplementar, via decreto, sem nenhum problema. A meta no
est sendo cumprida? Acabou essa delegao. E no acabou a
forma de abrir crdito. Continua a havendo a forma de abrir crdito,
s que mudou. Seja l qual for a solicitao, seja l qual for a
necessidade do Poder Executivo, o que ele tem que fazer encaminhar
um projeto de lei, submeter esse projeto de lei, com as suas intenes,
ao escrutnio do Poder Legislativo, no exerccio do seu controle
poltico, sob pena de violar o art. 167, inciso V, da Constituio da
Repblica. [grifamos]
Pgina: 192/441 02/08/2016 11:57:47
Abordar a questo do ponto de vista meramente formal faz o

agente poltico perder de vista o bem jurdico protegido e a finalidade da
norma.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ento, a passa a valer tambm o controle na abertura dos

crditos. E, a, o que acontece que se perde aquela condio,
aquela delegao prvia que foi dada ao Executivo, aquela
delegao excepcional que o Congresso concedeu ao Executivo
para que ele pudesse abrir crditos suplementares via decreto sem
o auxlio do Congresso, sem passar pelo Congresso. [grifamos]
SF/16863.10785-97
193
SENADO FEDERAL
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...] Se a

Emenda Constitucional no permite que isso seja feito via medida
provisria, to pouco ser possvel fazer via projeto de lei. Admitir
que um projeto de lei faa as vezes de lei, admitir que o Poder
Executivo invada a competncia legiferante do Congresso
Nacional. A meu ver, isso significa um risco grave para a
democracia e um atentado contra o nosso sistema de freios e
contrapesos.
SF/16863.10785-97
No por outra razo que os legisladores excluram a possibilidade

de isso ser feito via medida provisria com a Emenda Constitucional no 32, de
2001, pela ofensa democracia que a manobra implicava:
A Emenda Constitucional n 32, de 2001, estabelece que no se

pode mais utilizar o instrumento da medida provisria para tratar de matria
pertinente a plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento (art. 62,
1o, d da Constituio), exceto no que tange abertura de crditos
extraordinrios; ou seja, em casos como os de guerra, comoo interna e
calamidade pblica. O Congresso Nacional, por meio de uma emenda
constitucional, declarou que atos do Presidente da Repblica no podem de
imediato servir de base para a tomada de decises de programao financeira.
Ora, se no possvel editar medida provisria nem mesmo lei
delegada para tratar de metas fiscais, o que o texto constitucional comunica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. ANTONIO CARLOS COSTA DVILA CARVALHO

JNIOR [...] Para que se estabelece uma meta fiscal? Entre
outros aspectos, em funo da poltica econmica, em que voc quer
atuar com dficit ou com supervit, para que voc controle o
endividamento pblico. O art. 31 da LRF diz o seguinte: quando
voc ultrapassar o seu limite da dvida voc vai ter de retorn-la, se
no me engano, at dois quadrimestres. Entre outros atos, voc vai ter
de obter o resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao
seu limite. A verificao da obteno desse resultado necessrio para
controlar a dvida no limite, para reconduzi-la, feita a cada
quadrimestre.
Eu no rejeitaria as contas de uma Presidente que no cumpriu
meta; eu rejeitaria e rejeito, nesses casos a minha opinio, embora
eu no seja o Tribunal , as contas de um gestor que no adotou as
medidas necessrias estabelecidas em lei para conduzir a meta
que foi estabelecida pelo Congresso Nacional. [grifamos]
Pgina: 193/441 02/08/2016 11:57:47
Antonio Carlos Dvila, do TCU, tambm tratou do tema:
194
SENADO FEDERAL
Alm disso, a ideia de que a nova meta, encaminhada por projeto

de lei, mas ainda no aprovada pelo Congresso Nacional, deva ser
imediatamente adotada pelo Poder Executivo desafia o interesse pblico.
Ainda que a aprovao fosse o cenrio mais provvel uma aposta altamente
especulativa , a prudncia recomenda que se adotem medidas considerando
o cenrio mais conservador, ou seja, a no aprovao da proposta. A poro
no contingenciada do oramento poder ser imediatamente executada,
tornando ineficaz seu contingenciamento posterior, diante dos compromissos
financeiros j assumidos. J a recproca no verdadeira. O valor inicialmente
contingenciado poder ser posteriormente liberado caso a conjuntura
econmica melhore ou uma nova meta seja aprovada. O contingenciamento
prudente, pois gera efeitos reversveis, enquanto sua omisso imprudente,
pois gera efeitos irreversveis.
O argumento de que os crditos foram solicitados por outros
Poderes tambm perde de vista a questo principal. Os demais Poderes no
fazem a gesto fiscal e macroeconmica do Pas. responsabilidade do Poder
Executivo verificar se h recursos disponveis para atender os pleitos com
impacto fiscal ou no. E a forma de atendimento das solicitaes de crdito
exclusiva do Poder Executivo.
Luciano Carlos de Almeida, representante da Justia do
Trabalho, um dos demandantes de crditos adicionais, deixou isto claro: no
compete ao Judicirio, por meio de ato prprio; o Executivo que define a
Pgina: 194/441 02/08/2016 11:57:47
Isso no novo. Est registrado em Montesquieu, em sua obra

mxima, O Esprito das Leis, de 1748. O Poder Executivo no pode se tornar
legislativo no ponto mais importante da legislao, que para ele era
justamente a gesto do dinheiro pblico. Se isso acontecer, no haver mais
liberdade e o Executivo no precisar mais do Poder Legislativo (O Esprito
das Leis, Martins Fontes, 2005, p. 176). Admitir que possvel editar um
decreto com base em projeto de lei encaminhado ao Congresso
desconsiderar a vontade soberana do Congresso Nacional. A defesa no chega
a fundamentar juridicamente essa posio. Limitou-se a dizer que o TCU a
aceitava, o que se revelou falso na instruo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
que, obrigatoriamente, preciso ouvir a posio do Poder Legislativo.

Significa dizer tambm que no possvel editar decretos de crdito
suplementar ou de contingenciamento com base em projeto de lei, o que teria
o mesmo efeito prtico.
SF/16863.10785-97
195
SENADO FEDERAL
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ [...]

Numa situao de queda muito acentuada do PIB, a receita realmente
pode cair numa velocidade muito acelerada. A, temos um impasse,
mas, do ponto de vista legal, o impasse est resolvido, ou seja, quem
pode resolver esse impasse o mundo poltico. Se o mundo poltico
no for capaz de resolver, no um rgo de fiscalizao que vai
poder atuar no lugar do Congresso, dizendo: "Olhe, a receita caiu,
ento eu tenho que aceitar o no contingenciamento e dizer que est
tudo bem." No possvel fazer isso, ou seja, o Congresso que tem
que decidir se quer ou no que haja um shutdown, por exemplo, se
quer que haja ou no e em que medida quer que haja.
Vamos supor que aquele contingenciamento de R$57 bilhes
tenha se tornado impossvel. Qual seria um nmero considerado
certo? Quem que pode dizer qual tenha sido esse nmero? O
Governo contingenciou R$8 bilhes. Ser que R$8 bilhes eram
suficientes? Ser que ele poderia ter feito R$12, ou R$20, ou R$30
bilhes? Ningum sabe. No possvel definir isso, a priori,
tecnicamente. Essa definio essencialmente poltica e s poderia
ser feita com a proposta do Executivo e aprovao do Legislativo.
[grifamos]
O argumento subjacente trazido pela defesa em relao aos

decretos de abertura de crditos suplementares que a compatibilidade com a
meta, fixada para o final do exerccio, condio resolutiva. Diante da
pergunta de qual seria a consequncia jurdica de uma eventual incidncia da
condio, ou seja, do no cumprimento da meta ao final do exerccio, com a
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Considerar que basta observar a meta fiscal no final do ano

significa ver no Congresso Nacional apenas um cartrio que carimba e
convalida o que foi feito sem planejamento e transparncia durante o ano. Isso
no controle. O controle poltico previsto na Constituio e nas obras
clssicas de filosofia poltica no dessa natureza.
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forma de atendimento. O Sr. Anderson Lozi da Rocha, representante do

Ministrio da Cincia e Tecnologia, tambm foi claro: Esse papel de
verificao da compatibilidade da meta de resultado com o crdito em questo
papel do rgo central de planejamento e oramento federal, no Ministrio
do Planejamento, mais especificamente, a Secretaria de Oramento Federal,
mesmo porque a meta para a Administrao Pblica como um todo; no
uma meta especfica do Ministrio da Cincia e Tecnologia nem de nenhuma
outra pasta da Administrao. pelo SIAFI que todos os limites financeiros
so dados aos ministrios, e cada ministrio define quanto vai distribuir nas
suas unidades oramentrias, esclareceu Esther Dweck, da SOF.
SF/16863.10785-97
196
SENADO FEDERAL
Isso denuncia de forma flagrante a implausibilidade e

inadequao da interpretao proposta. por essa razo que se exige
realismo oramentrio na conduo da gesto fiscal e se torna
irresponsvel qualquer gesto que se baseie em uma meta virtual prevista
em projeto de lei e no na meta real vigente.
Essa questo leva a outra intrinsecamente relacionada: a ideia de
que os decretos de suplementao, ainda que tenham sido ilegalmente
editados, restariam convalidados pela aprovao do PLN 5/2015 e sua
converso em lei em 3 de dezembro de 2015 (Lei n 13.199, de 2015). Se a
compatibilidade com a meta de resultado primrio somente pudesse ser
aferida ao final do exerccio financeiro, a legalidade ou ilegalidade dos
decretos de programao financeira e de abertura de crditos suplementares
seria uma incgnita no momento de sua edio, a ser esclarecida apenas
retroativamente. Essa indefinio estender-se-ia a todos os atos
administrativos que importem em renncia de receita; criao, expanso ou
aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa; ou
criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado, cuja edio
tambm condicionada compatibilidade com as metas de resultado (arts. 14,
I; 16, 1, II; e 17, 2 da LRF).
Essa situao anmala seria agravada, ainda, pelo fato de que a
condio de legalidade ou ilegalidade do ato independeria da conduta de quem
o pratica, pois seria definida pela manifestao de vontade de outro Poder. O
absurdo dessa situao pode ser facilmente percebido considerando-se a
hiptese de um Parlamento de composio hostil ao Chefe do Poder
Pgina: 196/441 02/08/2016 11:57:47
O SR. RICARDO LODI RIBEIRO [...] a necessidade de

restituir teria que ser vista a cada caso, mas, de fato, do ponto de vista
das finanas pblicas, aquele decreto perderia a sua validade. Qual
a consequncia que o ordenamento jurdico-financeiro prope
nesses casos? Qual a sano? Multa, a sano multa para o
administrador, caso a condio resolutria no tivesse sido cumprida.
[grifamos]
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eventual no aprovao do PLN 5, de 2015, o especialista Ricardo Lodi

Ribeiro, indicado pela defesa na primeira fase deste processo, e como
assistente tcnico na segunda fase, respondeu que haveria o desfazimento da
validade jurdica desses decretos. Os rgos solicitantes dos crditos corriam
o risco real, portanto, de ter que devolver os valores. O professor Lodi
prosseguiu dizendo:
SF/16863.10785-97
197
SENADO FEDERAL
O prprio ex-Ministro da Fazenda acabou reconhecendo que a

gesto fiscal no estava nos trilhos adequados:
O SR. NELSON BARBOSA [...] O Governo fez o maior
contingenciamento da histria, desde que existe contingenciamento.
O Governo modificou as regras sobre pagamentos de prestao de
servios, editando um decreto para que no se acumulassem mais
atrasos naquela chamada conta suprimento. O Governo, aps a
deciso do TCU sobre o tema, pagou os passivos junto aos bancos
pblicos e estabeleceu duas portarias dizendo que, a partir de ento,
comeando em 2016, essas obrigaes de equalizao passam a ser
Pgina: 197/441 02/08/2016 11:57:47
Consagrado esse entendimento, resultariam incuos, portanto,

todos os dispositivos da LRF e da Constituio destinados a assegurar que as
despesas pblicas sejam limitadas pela disponibilidade financeira. A
responsabilidade fiscal passaria a depender apenas da virtude dos governantes
e no das instituies, em ofensa clara aos fundamentos do Estado de Direito.
Na prtica, deixaria de haver um critrio seguro e objetivo para o
contingenciamento oramentrio, que passaria a ser praticamente facultativo.
Isso enfraqueceria os rgos responsveis pela sua adoo, no confronto com
os rgos incumbidos de executar os projetos e atividades constantes do
oramento. A poltica fiscal perderia credibilidade perante os investidores em
potencial, que passariam a cobrar um prmio de risco adicional para adquirir
ttulos pblicos, o que resultaria em elevao da taxa de juros paga pelo
governo, com impactos negativos sobre a atividade econmica.
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A anulao dos decretos, consequncia natural da tese segundo a

qual sua vigncia estaria sujeita condio resolutiva de cumprimento da
meta de resultado, tambm seria invivel, pois acarretaria grande tumulto
jurdico, uma vez que importaria na nulidade de milhares de contratos e na
devoluo de recursos recebidos por pessoas e empresas contratadas pelo
poder pblico. Alm disso, eventual resoluo decorrente do descumprimento
da meta somente teria efeito a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte, ou
seja, depois de exauridos os efeitos dos crditos suplementares e da
programao financeira, que se encerram no dia 31 de dezembro do respectivo
ano.
SF/16863.10785-97
Executivo, que poderia recusar a alterao das metas fiscais com o objetivo
de atingi-lo poltica e juridicamente. A sociedade perderia diante da falta de
segurana jurdica.
198
SENADO FEDERAL
O SR. BRUNO MORETTI [...] Agora, veja: se eu coloco a

tese de que os decretos impactam a meta, o projeto de lei, salvo melhor
juzo, mesmo aprovado pelos senhores, tambm impactar. Ento, se
eu no posso fazer o decreto, eu no posso fazer o projeto de lei. Se
eu no posso fazer o projeto de lei com base em excesso de
arrecadao e supervit financeiro, a populao no ser atendida em
despesas fundamentais.
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Aqui a pergunta a
seguinte: se eu no posso abrir por decreto, por que eu poderia abrir
por lei? isso mesmo: se eu no posso abrir por decreto, se est ali
aumentando, ferindo a meta definida, tambm no poderia fazer por
lei, a menos que a meta fosse alterada. Ento, essa questo que a
senhora coloca isso mesmo. por isso que o decreto estabelece
limites.
Tais gestores pblicos, que ocuparam funes importantes na

Administrao Pblica, reproduzem uma racionalidade administrativa que
no capta o mago poltico do problema: cabe sociedade, por meio de seus
representantes eleitos no Congresso Nacional, dar a ltima palavra. A meta
fiscal demanda o aval poltico, assim como os remanejamentos oramentrios
incompatveis com a meta vigente e que reclamam nova meta, a qual tambm
precisar ser decidida politicamente pela sociedade, destinatria ltima dos
servios pblicos que tais gastos financiam e custeiam.
Outro ponto discursivo relevante se refere ao argumento de que
o TCU mudou de entendimento defendido no apenas pelos tcnicos e
polticos quanto pela AGU. Conforme j demonstrado neste Relatrio, isso
falso. No houve mudana de entendimento (item 2.2.2.2.5, f). Ento fica a
pergunta: por que a equipe do governo expunha de forma to insistente e
Pgina: 198/441 02/08/2016 11:57:47
A perda do foco da norma fica ainda mais clara quando algumas

testemunhas colocam que, uma vez considerado correto o entendimento do
TCU, nem mesmo por projeto de lei se poderiam abrir crditos suplementares:
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apuradas em bases semestrais e pagas imediatamente no incio do

semestre seguinte.
Ento, foi um ano de arrumao de casa e um ano em que as
questes fiscais, principalmente aquelas questionadas pelo TCU,
foram respondidas e resolvidas ao longo de 2015. Tanto assim que
ns comeamos esse ano j sem essas questes a atrapalhar a
poltica fiscal. [grifamos]
SF/16863.10785-97
199
SENADO FEDERAL
Luiz Cludio Costa, ex-Secretrio-Executivo do Ministrio da

Educao, informou Comisso a real preocupao com a deciso do TCU.
O entendimento de que a meta impeditiva mata a autonomia das
universidades, fundaes e institutos de pesquisa. Se a universidade tem um
excesso de arrecadao e o governo se encontra incompatvel com a meta, a
universidade sairia prejudicada. No teria autonomia para alocar recursos
como quisesse.
Contudo, preciso colocar em relevo que o cumprimento de meta
fiscal vale para todos. A meta de resultado primrio fixada para a Unio
(item 2.2.2.2.3). A meta no tem desdobramentos para diferentes Poderes ou
rgos. Todos tm que dar a sua parcela de contribuio para o cumprimento
da meta. Foi inclusive o que o representante do Ministrio da Defesa, um dos
demandantes de crdito, Luiz Antonio de Souza Cordeiro, colocou em seu
depoimento: o aumento era solicitado dentro dos limites financeiros do rgo.
Confrontados os discursos com o eixo interpretativo teleolgico,
o argumento de que esto em jogo teses jurdicas igualmente considerveis
e respeitveis torna-se, por decorrncia, problemtico, em reforo concluso
j registrada quando da anlise tcnica dos decretos.
O MPOG assim tentou expor o argumento:
Pgina: 199/441 02/08/2016 11:57:47
O SR. NELSON BARBOSA [...] O que no acho razovel , a

partir do momento em que voc passa a considerar esse assunto, voc
querer aplicar retroativamente aquele entendimento que, at aquele
momento, voc no tinha. Nas prprias palavras do TCU, "o fato de o
assunto no ter sido analisado no quer dizer que ele est validado."
Ento, ele reconhece que o assunto no foi analisado. O assunto foi
analisado a partir das contas de 2014, que s ocorreu em 2015. A
se mudou o entendimento. Ao se mudar o entendimento... Aplicou-se
um novo entendimento a partir do momento em que foi feita a
representao, se no me engano, pelo Ministrio Pblico do TCU.
Em outubro, o governo deixou de editar os decretos. [grifamos]
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contradio:
O prprio ex-Ministro da Fazenda foi um dos que entraram em
SF/16863.10785-97
uniforme o argumento da mudana de entendimento? nesse aspecto que

os discursos caem nas contradies mais perceptveis.
200
SENADO FEDERAL
O ex-Advogado-Gera da Unio, Lus Incio Lucena Adams, fez

o mesmo tipo de defesa:
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] a praxe
reiterada do ato para o gestor, sem contestao de qualquer ordem,
tem relevncia jurdica? Ou seja, o agente pode ser apenado por uma
prtica de ato conforme a praxe? Eu s no usaria a palavra "praxe",
Pgina: 200/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. WALTER BAERE DE ARAJO FILHO [...]

Entendo que o texto da Lei Oramentria Anual, por ter textura
aberta, por ser dinmico, por ter que observar no s a dinmica de
execuo financeira para a abertura do crdito, mas toda essa mirade
de aspectos que envolvem esse processo, no tem a possibilidade de
interpretao to fechada adotada no art.4 da Lei Oramentria
Anual. Uma das interpretaes possveis foi adotada pelo Poder
Executivo, na poca da publicao desses decretos, e vigora na
Administrao Pblica o princpio de presuno de juridicidade e
validade dos atos administrativos. Portanto, se a interpretao jurdica
plausvel e era a vigente poca alis, esses processos no fugiram
da rotina em momento nenhum , entendo que no h que se falar em
irregularidade na abertura de crdito com fundamento nesses decretos.
[...]
Ento, na verdade, como eu falei: a posio veiculada por meio
de uma representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio encarada com seriedade por parte do Poder
Executivo, por parte do corpo tcnico; ela ponderada com as prticas
usuais da administrao e verificado se h, entre as interpretaes
jurdicas possveis, uma interpretao plausvel que d suporte ao
ato administrativo praticado.
Como eu esclareci inicialmente, vigora no Direito
Administrativo brasileiro o princpio da juridicidade, o princpio da
legalidade dos atos administrativos. Esse princpio s quebrado por
uma deciso por parte dos rgos de controle. E, sim, a partir do
momento em que o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio decide e
firma uma tese jurdica sobre algum ponto, ns incorporamos isso na
prtica, sob pena, inclusive, de responsabilizao pessoal nossa como
agentes pblicos. [...]
Essas interpretaes so saudveis em uma democracia, elas
acontecem de forma rotineira. No fosse assim, as decises do
Supremo Tribunal Federal, que a maior corte do nosso Pas, seriam
sempre proferidas unanimidade. Como o Direito possui textura
aberta e comporta diversas interpretaes, possvel que se
interprete de forma divergente. Ento, o art. 4 da Lei
Oramentria Anual comporta diferentes interpretaes. Uma
das interpretaes possveis alis, interpretao esta que era usual
foi adotada na oportunidade de apreciao tcnica e jurdica...
SF/16863.10785-97
201
SENADO FEDERAL
O que se coloca, na verdade, um vale-tudo oramentrio

institudo sob o pretexto de salvar a economia brasileira de sua derrocada,
objetivo explicitado pela ex-Ministra do MPOG, sem se perguntar ou
problematizar, contudo, como a economia brasileira chegara a essa situao:
A SR MIRIAM BELCHIOR [...] Queria aqui dizer que se
o Governo Federal tivesse adotado um contingenciamento de
R$58 bilhes, a crise econmica que estaramos vivendo hoje seria
infinitamente superior que estamos vivendo. [...]
Tenho certeza de que os Senadores aqui presentes, todos os
Parlamentares que conhecem a realidade do Pas, sabem muito bem
que impossvel fazer um contingenciamento de R$130 bilhes,
sabem os efeitos disso em cada um dos seus Estados, para o conjunto
da populao brasileira e para a economia brasileira. Ento, a gente
precisa lidar com a realidade em que a gente vive. No podemos
falar sobre hipteses. Isso significaria uma derrocada da economia
brasileira. E foi por esse senso de responsabilidade, por esse senso de
preocupao com a populao brasileira e com o Pas que a Presidente
da Repblica mandou um PLN a esse Congresso, que foi amplamente
acatado. [grifamos]
Oportuno lembrar que a LRF tem um dispositivo especfico sobre

quadros econmicos recessivos, que no dispensa o cumprimento da meta (art.
66).
Pgina: 201/441 02/08/2016 11:57:47
Conforme deixam claro os testemunhos, a mquina

administrativa tentou construir o entendimento que mais se adequava s suas
necessidades flexibilidade, rapidez e discricionariedade. Contudo, a
interpretao encontrada no plausvel nem saudvel para a democracia
em face do bem jurdico tutelado. Ela impe dano sociedade, dano
democracia e usurpa a competncia do Congresso Nacional.
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mas eu acho que a conduta se amolda ou no lei. A lei afirmada

no pela leitura literal, simplesmente, mas tambm pela sua
interpretao, pela sua aplicao interpretada.
Na jurisprudncia, no existe lei no interpretada norma
norma interpretada. Como exerccio de interpretao, voc se
socorre da jurisprudncia. Ento, o que eu digo que no que havia
uma praxe como a mesma coisa que um criminoso que sempre foi
criminoso , mas havia uma jurisprudncia que se amoldava a essa
prtica, que dava esse entendimento, essa compreenso e que era
executada por muitos e muitos anos. Aqui no um problema de
responsabilidade poltica de governo X, Y, Z. uma questo de
praxe administrativa recorrente. [grifamos]
SF/16863.10785-97
202
SENADO FEDERAL
De qualquer forma, o que importa para a interpretao

teleolgica e para a proteo do bem jurdico fugir do embate conceitual
vazio e buscar pela razo de ser da norma.
Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica Agrcola do Ministrio
da Agricultura, ao tratar das pedaladas fiscais em seu depoimento na
Comisso, exps justificativa poltica semelhante quela colocada por Miriam
Belchior no item anterior:
O SR. ANDR NASSAR [...] Bom, se a situao posta de que
o Banco do Brasil, por qualquer razo, ao no receber a subveno,
decidisse no emprestar, porque a tambm, uma vez que h a portaria
dizendo que o Banco do Brasil tem um certo montante de equalizao,
ele, como banco, tem interesse em emprestar, porque ele tem que fazer
o dinheiro girar, como todo banco. Se essa situao ocorresse de
fato, teria sido um prejuzo muito grande para o setor produtivo.
No h como negar isso. Quer dizer, o fato de ter havido ou no atraso
no estou afirmando nada no prejudicou o andamento do Plano
Safra. Eu acho que, do meu ponto de vista como Secretrio de
Poltica Agrcola e do ponto de vista do setor agropecurio,
agricultura patronal, comercial, familiar, isso o mais
importante, porque voc no gera descontinuidade em uma
Pgina: 202/441 02/08/2016 11:57:47
O argumento comum e uniformemente encontrado nos

testemunhos indicados pela defesa a de que o financiamento de polticas
pblicas realizado por instituies financeiras controladas no se caracterizam
conceitualmente como operao de crdito. Associado a ele, outro argumento,
apesar de menos frequente nos testemunhos, o de que o TCU, tambm em
relao ao conceito de operao de crdito, teria mudado de entendimento. J
demonstramos neste Relatrio que isso tambm falso. No houve novidade
ou nova interpretao em relao ao conceito de operao de crdito pelo TCU
ao analisar as chamadas pedaladas fiscais no Acordo 825/2015 (item
2.2.2.3.1, h). Essa questo foi resolvida pela percia oficial, que confirmou o
que o TCU j havia concludo, isto , pela ocorrncia de operaes ilegais de
crdito.
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2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos
SF/16863.10785-97
Essas questes relativas aos decretos presidenciais e meta fiscal

esto intrinsecamente relacionadas ao outro objeto do presente processo: as
pedaladas fiscais. No podem ser pensadas e analisadas separadamente.
203
SENADO FEDERAL
O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT [...] E operao

de crdito uma operao de R$1 ou de R$1 milho. Ou operao
de crdito ou no . O valor no o que determina. Sempre existiu
essa variao em relao data do pagamento. Tanto que a prpria
portaria de equalizao no define um prazo exatamente para
voc de vencimento. Ela define um momento a partir do qual se torna
devida aquela prestao de servios exatamente porque a depende
muito do fluxo durante o ano do recurso financeiro, que permite que
o Tesouro v fazendo o seu balano, exatamente para equilibrar os
pagamentos, de acordo com a expectativa de receita que ele tem.
Ento, na minha expectativa, ela no uma operao de crdito, e uma
operao de crdito independe do valor. [...]
Ento, o Banco do Brasil, em princpio, pelo que eu saiba,
no teve nenhum prejuzo, at porque ele mantm essa operao
como a receber, e tem recebido sempre. Para ele, muito mais
lucrativo, inclusive, ficar operando o crdito rural, at porque o
produtor rural no s um demandador de crdito rural; ele um
cliente do Banco do Brasil, e, como tal, para o Banco, fundamental
que ele continue operando e a taxas que sejam pagveis, digamos, em
relao produtividade da agricultura. [grifamos]
uma racionalidade semelhante que o BACEN exps em suas

oitivas. No se coloca uma sensibilidade administrativa em relao ao risco
fiscal. A operao tem os efeitos prticos de uma operao de crdito,
independentemente do conceito que se atribua, gera juros, se estende no
tempo, e, assim, aumenta a dvida pblica. Contudo, o mesmo tcnico
reconheceu que o longo tempo de financiamento sem quitao no boa
poltica:
A SR LCIA VNIA (Bloco Socialismo e Democracia/PSB GO) O senhor acha normal que o banco fique mais de um ano sem
Pgina: 203/441 02/08/2016 11:57:47
A testemunha Gilson Bittencourt, secretrio de Planejamento e

Investimento Estratgico do MPOG, rgo que centraliza as demandas dos
rgos e deveria checar a sustentabilidade fiscal delas, exps uma
racionalidade estritamente bancria ao falar sobre as pedaladas fiscais:
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A testemunha deixou claro o uso do BB para financiar a poltica

pblica do Plano Safra e garantir a sua continuidade na crise, em razo de sua
importncia estratgica.
SF/16863.10785-97
poltica que, se tivesse ocorrido, teria gerado uma crise de grandes

propores para o setor. [grifamos]
204
SENADO FEDERAL
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] Essas

matrias, do ponto de vista oramentrio, quem despachava com a
Presidente era o Ministro da Fazenda. Quando o assunto apareceu, eu
tive reunies com o Ministro da Fazenda, o Ministro Guido, tive com
o Tombini e com o Arno, inclusive, o Secretrio do Tesouro, e em
todas elas se debateu o assunto. E eu, por exemplo, sempre
recomendei, na minha posio, que se quitassem eventuais
passivos existentes. Esta era a posio que eu defendia. [grifamos]
O BB no apenas registrou a dvida como crdito contra o

Tesouro Nacional em seu balano como tambm a cobrou vrias vezes,
informou o Coordenador-Geral de Operaes de Crdito da prpria STN:
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] em 29 de
julho de 2014, expediente do Banco do Brasil encaminhado a V. S
solicita a quitao de valores em aberto da ordem de R$7,5 bilhes,
referentes equalizao do crdito rural. Neste momento, temos aqui
cpia, exatamente, do ofcio que foi encaminhado e que mostra, j,
que o Tesouro devia ao Bando do Brasil R$7,5 bilhes. [grifamos]
Pgina: 204/441 02/08/2016 11:57:47
At mesmo o ex-Advogado-Geral da Unio disse ter

recomendado a quitao dos passivos logo que o Ministrio Pblico junto ao
TCU entrou com a representao em 2014 sobre o assunto:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT Se a portaria

prev isso, concordo plenamente. Acho que o ideal at seria, se
pensarmos daqui para frente, para evitar, poder colocar em uma
portaria, definir que no poderia passar do final do ano. Mas, a, voc
teria que ter uma nova portaria e uma definio.
[...]
Senador [em resposta a outra pergunta, do Senador Dario Berger],
a pergunta pode ser respondida de duas formas. Como o senhor
mesmo falou, h diferentes interpretaes. Eu responderia o seguinte:
do ponto de vista legal, a portaria, no estabelecendo um prazo
final, sim, ela permitiria que voc pagasse ao longo do tempo,
independente do prazo. Se o senhor me perguntar: "Voc acha
que o ideal seria que ela estabelecesse um prazo que no
ultrapassasse o ano?" Eu diria: sim, acho que o ideal seria que ela
estabelecesse um prazo mximo. [grifamos]
SF/16863.10785-97
receber essa equalizao? No deveria haver um tempo determinado?
205
SENADO FEDERAL
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA [...] Ns

preparamos a nota. Essa nota que a senhora menciona a Nota n 1,
de janeiro de 2014. Antes dela, ela foi precedida por uma nota em
agosto de 2013, e depois houve uma terceira nota, em agosto de 2014.
Em todos os documentos, eu no recebi nenhuma resposta formal dos
meus superiores; simplesmente que estava dada a poltica, essa
uma poltica decisria, e que no caberia a mim questionar, e sim
cumprir, porque a minha responsabilidade era de executar o
pagamento [...] O argumento utilizado foi, simplesmente, no
autorizar. Havia uma deciso superior que ele estava tomando e
assumia a responsabilidade por esse ato. No autorizaria a
liberao dos recursos prprios para o pagamento. [...]
Esse documento, realmente, foi expedido pelo Banco do Brasil,
como tambm foram expedidos documentos pelo prprio BNDES,
tambm, fazendo a cobrana dos montantes em atraso. Ns
respondemos. Assim que chegou o documento, levei-o ao
conhecimento dos meus superiores. Como a deciso de no liberar os
recursos para o pagamento uma deciso do Secretrio do Tesouro,
em minha resposta s duas instituies eu posso fornecer as cpias,
no sei se faz parte do processo documental foram respondidas,
inclusive, com essa informao. Como no foi autorizada pelo
Secretrio do Tesouro a liberao de recurso financeiro, no seria feito
pagamento at que eu recebesse ordem formal e os recursos para tal.
E foi formalizada junto ao Banco do Brasil e junto ao BNDES essa
informao.
Pgina: 205/441 02/08/2016 11:57:47
O Secretrio do Tesouro Nacional foi alertado sobre os riscos da

poltica e mesmo assim manteve a orientao para no pagar o banco:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...]

Eu tenho aqui documentos enviados pelo Banco do Brasil e pelo
Tesouro Nacional que detalham todos esses pagamentos, identificando
notas de empenho, identificando a forma como isso a foi pago, se foi
como despesas de exerccios anteriores... crditos do oramento do
exerccio, restos a pagar. H cobranas aqui de agosto de 2015, onde o
Banco do Brasil cobra o Tesouro Nacional por passivos referentes
ao segundo semestre de 2013, ao primeiro semestre de 2014, ao
segundo semestre de 2014, ao primeiro semestre de 2015, todos
atrasados. Ento, no houve pagamento desses passivos atrasados. Isso
est fartamente comprovado no processo. [grifamos]
SF/16863.10785-97
Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, Secretrio de Controle

Externo e Fazenda Nacional do TCU, complementou a informao em seu
depoimento:
206
SENADO FEDERAL
O depoimento do Chefe Adjunto do Departamento Econmico

do BACEN foi esclarecedor nesse sentido:
O SR. FERNANDO ALBERTO SAMPAIO ROCHA [...]
Em relao ltima pergunta, se o Plano Safra tivesse sido
considerado, o supervit cairia? Sim, a considerao desses
supervits ao longo dos anos em que foi sendo inscrito esse passivo
nos passivos da instituio financeira faria com que o resultado
primrio da Unio se reduzisse. Se superavitrio, resultaria em um
supervit menor; se deficitrio, um dficit maior. E o inverso
aconteceria em 2015 quando foi feito o pagamento de todos esses
passivos. Se esses valores j tivessem sido registrados a partir do
momento em que eles foram inscritos nos passivos das instituies
financeiras, no momento do seu pagamento, voc teria uma baixa
da conta nica, uma reduo de ativos com o pagamento, mas
tambm uma reduo dos passivos, ento, uma reduo de ativos e
passivos do mesmo montante teria um resultado neutro, ou seja, em
2014 e nos anos anteriores teria tido um resultado menor e o inverso
teria ocorrido em 2015. [grifamos]
Trata-se de uma situao clara e preocupante de desinformao

da sociedade e do Congresso Nacional.
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A questo das pedaladas fiscais est intrinsecamente

relacionada questo do abandono da meta de resultado vigente. Em ambos
os casos, busca-se contornar a obrigao legal e constitucional de
contingenciar despesas discricionrias em montante suficiente para o
atingimento da meta aprovada pelo Congresso Nacional. Quando o Banco
Central deixa de registrar uma dvida e, portanto, no ocorre o registro do
aumento do endividamento pblico, abre-se espao para a execuo de outras
despesas primrias. As pedaladas permitem que os gastos fujam do radar da
meta fiscal e, portanto, do Congresso Nacional. O Chefe do Poder Executivo
executava, ao longo do tempo, despesas por meio de endividamento ocultado
do Congresso Nacional, criando uma situao que no correspondia
realidade.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
No recebi o comando por escrito porque, h de convir, no

ficaria... no seria, talvez, de se esperar que me escrevesse uma
ordem dessa natureza, principalmente porque, eram atrasos
sistemticos e eles foram feitos sistematicamente, sim, porque
foi em todos os exerccios. Ento, assim, a partir do momento em
que comeou, em 2011, 2012 e 2013, pode-se dizer que so
sistemticos. [grifamos]
SF/16863.10785-97
207
SENADO FEDERAL
Uma agravante da situao o fato de que a poltica pblica

estava em expanso num perodo de queda de receitas e de ausncia de espao
fiscal para novos gastos.
O SR. PATRUS ANANIAS [...] Dentro do Plano Safra, ns
temos o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar), que um programa que vem sendo ampliado ano a ano.
Para se ter uma ideia, em 2002, 2003, foram em torno de 2 bilhes.
No ano passado... Este ano, 2016/2017, ns colocamos o Pronaf na
casa dos R$30 bilhes. Ento, a cada ano, vm sendo feito os
reajustes. So os recursos destinados agricultura familiar. Como
existe tambm o Plano Safra destinado chamada agricultura
empresarial, com os mesmos at mais , basicamente com os
mesmos subsdios. [grifamos]
Ou seja, o oramento do Plano Safra subiu de R$ 2 bilhes para

30 bilhes e o governo se recusava a quitar a dvida com o BB. E como deixou
claro Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-Secretria Executiva do MDA, a
Presidente da Repblica tinha interesse em lanar pessoalmente tais
programas em cerimnias solenes. E no s. Como explicou Joo Luiz
Pgina: 207/441 02/08/2016 11:57:47
O foco especfico numa Portaria do Ministrio da Fazenda, que

regulava as subvenes do Plano Safra e que no previa prazo para
vencimento do pagamento, como fez Maria Fernanda Ramos Coelho, tcnica
do MDA, olha para a questo sob uma perspectiva estritamente bancria e
financeira, perdendo completamente de vista as implicaes fiscais, como se
fossem dois mundos incomunicveis. At mesmo no mercado financeiro,
como visto (item 2.2.3.2.2), vige uma regra prudencial de que instituies
financeiras no podem conceder emprstimos a pessoa fsica ou jurdica que
participe de seu capital em mais de 10% (art. 34, III, da Lei 4.595, de 1964).
tambm crime previsto na Lei 7.492, de 1986 (art. 17).
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A Unio usou de seu poder de controlador para no pagar.

Conforme o laudo da junta pericial, na inexistncia de termo para vencimento,
argumento repetidamente levantado por testemunhas, vigorava o princpio da
exigibilidade imediata da obrigao, devendo o pagamento ter sido feito to
logo liquidada a despesa, fato este que se d em momento prximo cobrana
feita pelo BB (o que, inclusive, encontra harmonia com o Cdigo Civil art.
331). Somente uma instituio financeira controlada pela Unio aceitaria
interpretao diversa e se absteria de cobrar valores bilionrios em atraso,
como fez o BB. Da a razo de ser da proibio constante do art. 36 da LRF.
SF/16863.10785-97
208
SENADO FEDERAL
O SR. ALDO REBELO [...] tomemos o caso do Ministrio

no qual permaneci at outubro de 2015, que foi o Ministrio de Cincia
e Tecnologia. Ns tnhamos um oramento de 7 bilhes. O
contingenciamento reduziu para 5. Do limite oramentrio obtido
com os 5, s foram executados 3, ou seja, o executado no Ministrio
de Cincia e Tecnologia foi menos da metade do oramento
autorizado pelo Congresso Nacional. [grifamos]
Tiago Alves, do TCU, trouxe a questo para os seus devidos

eixos novamente. As pedaladas fiscais comeam a ganhar contornos
significativos aps a crise internacional de 2008 e a assumir as caractersticas
de fraude fiscal:
O SR. TIAGO ALVES DE GOUVEIA LINS DUTRA [...] A
partir do grfico e dos dados do Banco Central, possvel observar
que, em 2008 e 2009, de fato, esses saldos comeam a crescer. Por
Pgina: 208/441 02/08/2016 11:57:47
Ao mesmo tempo, outras polticas no tinham a mesma sorte,

como as referentes cincia e tecnologia e defesa. Conforme o ex-Ministro
Aldo Rebelo comunicou:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN [...] o Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio trabalha na formulao do Plano Safra. O
Plano Safra uma atividade que dura praticamente o ano inteiro, mas
h uma intensificao no ms de janeiro, a partir de janeiro, quando
ns nos reunimos com os movimentos sociais, com os agentes
financeiros, com os servios de assistncia tcnica e extenso
rural, para que se defina o tamanho do crdito, as condies de
acesso ao crdito, taxa de juro, prazo, mudanas no Manual de
Crdito Rural. [...] O papel do MDA tem sido sempre de
proporcionar o mximo de crdito, atender totalmente a demanda e
em condies adequadas, com taxas de juros adequadas. [...]
Ento, estamos estabelecendo na agricultura familiar, que
produz alimentos... Quem o grande beneficiado? a populao
brasileira [...] So todos os consumidores. E 85% ou mais de ns
vivemos nas grandes cidades. Ento, os grandes beneficiados do
Plano Safra da Agricultura Familiar quem consome comida,
quem vive no Brasil, quem trabalha no Brasil e come a comida a
comida produzida pelos agricultores familiares. [grifamos]
SF/16863.10785-97
Guadagnin, Diretor do Departamento de Financiamento e Proteo da

Produo da Secretaria da Agricultura Familiar do MDA, trata-se de programa
que envolve importantes setores sociais da base eleitoral da Presidente:
209
SENADO FEDERAL
Os tcnicos do MDA ressaltaram a questo dos juros. Maria

Fernanda Coelho e Joo Guadagnin fizeram questo de enfatizar que
correo monetria no juro, e que o BB no recebeu juros pelos atrasos
do Tesouro. Contudo, conforme o prprio BACEN, isso falso. Segue trecho
significativo da oitiva de Fernando Rocha, Chefe Adjunto do Departamento
Econmico do BACEN:
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social
Democrata/PSDB - MG) [...] em 2015, o Tesouro Nacional no
realizou os pagamentos no Banco do Brasil to logo se encerrou cada
semestre de apurao das equalizaes de taxas de juros do Plano
Safra. Diante disso, foi aplicado o ndice entre a data da apurao e a
data do efetivo pagamento dos valores da equalizao. V. S
classificaria tais ndices como taxas de juros? Caso contrrio, como
V. S classificaria esse ndice?
O SR. FERNANDO ALBERTO SAMPAIO ROCHA [...]
em relao a se os ndices de correo eram taxas de juros, na minha
opinio, as correes se deviam a juros, embora o Banco Central no
seja parte dessa relao contratual, nem seja uma instituio que tenha
Pgina: 209/441 02/08/2016 11:57:47
O argumento que defende e favorece a plausibilidade da tese

jurdica ou do conceito alternativo perde de vista o bem jurdico que a
norma quer proteger.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
que eles comeam a crescer? Porque se caracterizam os atrasos, e de

fato os atrasos que caracterizam as operaes de crdito.
[...]
Em relao a quando deveriam ser pagos esses valores, a portaria
do Banco do Brasil muito estvel no tempo, ela sempre fala em
perodo de apurao de seis meses e devido logo em seguida. Na
verdade, no caso do BNDES que h uma mudana, em abril de 2012,
estabelecendo um prazo de 24 meses para pagamento. Ento, j havia
uma srie de atrasos, j estaria configurada a operao de crdito,
e com a portaria h a institucionalizao, a aparncia... a vontade
de dar aparncia de legalidade a essas operaes, por meio da Portaria
122.
[...]
Vejam bem: se no fosse a atuao do Tribunal, atualmente, a
gente poderia estar com valores ainda maiores, ou seja, se
chegamos a R$60 bilhes no ano passado, poderiam chegar a
R$80, R$90, R$100 bilhes. Ento, o risco de no se tratar isso
como operao de crdito altssimo. [grifamos]
SF/16863.10785-97
210
SENADO FEDERAL
A cronologia relevante, pois o relatrio preliminar do TCU

sobre as contas presidenciais de 2015 j no menciona as pedaladas fiscais
com a CEF, cessadas aps a regularizao dos registros pelo BACEN.
significativo o fato de o presente processo tratar de operaes de crdito
ilegais do BB em 2015, que no estavam sendo registradas nas estatsticas, e
que s passaram a ser a partir de janeiro de 2016, por determinao do TCU
(Acrdo 3.297/2015).
Outro ponto relevante que a rotina burocrtico-administrativa
do BACEN, apesar da atribuio de fazer os registros nas estatsticas fiscais,
no se mostrava atenta e sensvel ao risco fiscal de operaes financeiras.
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...]
Especificamente sobre a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal
s situaes concretas, o Banco Central no manifestou posio oficial
em relao ao assunto, tendo em vista que, aps analisar a primeira
Pgina: 210/441 02/08/2016 11:57:47
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...]

Quando o Departamento de Superviso do Banco Central identificou
alguns passivos no balano de bancos e a eu falo especificamente
da Caixa Econmica, na questo dos programas sociais , houve a
avaliao tcnica de que tais passivos se enquadrariam dentro dos
critrios especificados no manual de estatstica, e a passou a contar
isso de imediato, antes mesmo, at, do incio da auditoria no TCU.
Isso se deu em agosto e setembro de 2014.
Quanto aos demais passivos que foram sendo identificados pelo
TCU durante a auditoria, a avaliao tcnica do Banco Central era a
de que eles no estavam perfeitamente enquadrados nos critrios,
assim como existiam outros passivos que tambm no eram
enquadrados, que no estavam ou no eram objetos da auditoria e que
no eram includos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A questo da omisso do BACEN no registro dos passivos das

operaes de crdito com instituies financeiras controladas nas estatsticas
fiscais foi trazida na ltima reunio de oitiva de testemunhas. O tema
importante. O Procurador do BACEN deixou claro que os registros
comearam a ser feitos para as operaes de crdito com a CEF, em agosto e
setembro de 2014, ou seja, logo depois de o Ministrio Pblico de Contas ter
apresentado a representao sobre o assunto (que resultaria na auditoria feita
a partir de outubro e no Acrdo 825/2015 do TCU).
SF/16863.10785-97
algum tipo de controle sobre processo oramentrio, algum tipo de

participao. [grifamos]
211
SENADO FEDERAL
Do ponto de vista hermenutico, trata-se de uma situao

esdrxula. Em observncia ao art. 11, do inciso IV, do projeto de LDO de
2015 (Lei no 13.080, de 2015), a Presidente da Repblica indicou o BACEN
como o rgo responsvel pela apurao dos resultados fiscais para fins de
verificao do cumprimento da meta. Est na mensagem de encaminhamento
do projeto de LOA de 2015 ao Congresso Nacional. O TCU precisou interferir
na forma como o rgo interpretava seu prprio Manual e alertar para
considerar a dimenso fiscal. Ou seja, o BACEN se apresentou, salvo melhor
juzo, como rgo inadequado para assumir tal responsabilidade, pois se nega,
como ficaram claros os depoimentos dos funcionrios do rgo, a enxergar as
questes que lhe so trazidas sob a tica fiscal, argumentando que no de
sua competncia.
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS [...] O
que ocorre com mensagem presidencial que encaminha o PLOA? H
uma definio de qual metodologia ser utilizada, e no, na nossa
Pgina: 211/441 02/08/2016 11:57:47
Argumenta-se tambm que a tica do BACEN da regulao

bancria, como visto (item 2.2.3.2). O BACEN, como explicou um de seus
Procuradores e depois dele o Chefe Adjunto do Departamento Econmico,
Fernando Rocha, no olhava para a LRF, mas para as leis do mercado
financeiro Lei no 4.595/64 e Lei no 7.492/86. E a Procuradoria do BACEN
usava pareceres vinculantes da AGU de 1994, anteriores LRF, que dizem,
em suma, que no ilegal operao de crdito entre o Tesouro e os bancos
federais. Contudo, uma lei complementar posterior, de status constitucional,
qualificou tais operaes como ilegais, mas esse fato no foi considerado pelo
BACEN, pois sua rotina burocrtica no era programada para se preocupar
com o risco fiscal.
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ocorrncia, ainda por ocasio do registro dos passivos da Unio com

a Caixa Econmica referentes a atrasos no repasse de programas
sociais, esse parecer examinado, especificamente sob a tica da
regulao bancria, o Parecer n 267, de 2014, se no me engano,
menciona a existncia de pareceres vinculantes da Advocacia-Geral
da Unio, aprovados pelo ento Presidente Itamar Franco, excluindo
a aplicao da Lei n 4.595, da Lei n 7.492 so tpicas do sistema
financeiro , e remete a questo da legislao de responsabilidade
fiscal a uma consulta, inicialmente ao Ministrio da Fazenda, depois
ao envolvimento da Advocacia-Geral da Unio. Ao final, houve um
parecer do Consultor-Geral da Unio, aprovado pelo ento AdvogadoGeral da Unio, que, digamos assim, deu encaminhamento a essa
questo. [grifamos]
SF/16863.10785-97
212
SENADO FEDERAL
Vrias testemunhas, assim como a prpria denunciada em sua

defesa escrita, argumentaram pela necessidade de dar continuidade aos
servios pblicos. O ex-Ministro do Desenvolvimento Agrrio chegou mesmo
a defender arranjos fiscais mais flexveis.
A contraposio entre politica social x poltica fiscal, ou mesmo
entre poltica econmica x poltica fiscal nociva para o interesse pblico. Os
fins justificam os meios assim podem ser resumidos tais discursos. Se o fim
meritrio, vale tudo no campo fiscal. No esse, contudo, o esprito da lei.
O Ministro Marco Aurlio, do STF, em deciso memorvel no HC 840388/RJ, registrou que Jamais demasia frisar-se que, em Direito, o meio
justifica o fim, mas no este aquele (DJ 01/07/2004).
A confuso entre a poltica econmica e a poltica fiscal ficou
clara na fala do ex-Advogado-Geral da Unio:
Pgina: 212/441 02/08/2016 11:57:47
Ou seja, passivos que afetam diretamente o resultado primrio e

a dvida pblica no eram registrados sob o argumento de que no h lei
regulamentando o art. 30 da LRF para fornecer os critrios de tal registro. A
exemplo da postura adotada pelo governo quanto ao pagamento das
pedaladas fiscais, tambm aqui optou-se por aguardar o trnsito em julgado
do acrdo do TCU para se corrigir um erro manifesto. A burocracia
governamental recusa-se a enxergar o bem jurdico protegido pela norma. A
resposta oferecida pelo BACEN no se harmoniza com a ideia de uma gesto
planejada, transparente, controlada e responsabilizvel do dinheiro pblico, e
preocupante perceber a falta de qualquer razoabilidade interpretativa nesse
sentido da parte do rgo.
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interpretao, a definio dos critrios da metodologia que devem ser

utilizados. A LRF no trouxe esses critrios. Est pendente de
regulamentao at hoje o art. 30 da LRF nesse particular. Ento, a
nossa interpretao do que essas mensagens presidenciais sobre o
PLOA fizeram foi a de dizer o seguinte: "Banco Central, voc j tem
uma metodologia consolidada desde 1991, baseada em referncias
internacionais. No existe um critrio legal para a apurao de
resultado. Ento, vou utilizar, enquanto no regulamentado o art. 30
da LRF, a sua metodologia como referncia." Mas ela no alterou a
natureza, no alterou as caractersticas, no alterou, inclusive, a
finalidade da estatstica fiscal do Banco Central, que foi criada,
principalmente, para avaliar o impacto do setor pblico na
demanda agregada, subsidiando decises de poltica monetria.
[grifamos]
SF/16863.10785-97
213
SENADO FEDERAL
Todo o conjunto ftico decretos presidenciais e pedaladas

fiscais compe, em direito processual penal, a materialidade do crime.
Materialidade a existncia do fato, nos limites em que se atribui
denunciada. A materialidade tambm abrange, a efetiva leso ao bem jurdico
protegido pela norma no caso sob exame, o equilbrio das contas pblicas e
seu controle pelo Congresso Nacional.
Como j dito e se confirma dos testemunhos, a materialidade do
fato no contestada pela defesa. Em sua pea escrita, chega mesmo a dizer
que os fatos apontados na denncia so consequncia e no a causa da crise
que hoje assola o Pas (DOC 24, p. 115). O que a defesa questiona a
interpretao para a caracterizao da ilicitude dos mesmos, negando, por
decorrncia lgica, efetiva leso ao bem jurdico protegido pela LRF e pela
Constituio. Na defesa escrita, argumenta-se que os fatos apontados na
denncia foram buscas de arranjos mais flexveis, necessidade de mudar
as regras fiscais, para que se possa fazer o uso anticclico da poltica fiscal
e enfrentar a crise (p. 117). A defesa ainda esclareceu, em diversas
manifestaes orais durante as reunies da Comisso, que a denunciada no
poderia ser responsabilizada criminalmente por adotar uma tese jurdica ou
uma viso diferente da que teria sido a base da rejeio das contas
presidenciais pelo TCU em 2014.
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uma viso que nos parece problemtica do ponto de vista da

teleologia das normas.
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O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS [...] E, nas

portarias, como que o processo acontecia? No primeiro semestre,
havia as contrataes das operaes. No segundo semestre, havia a
apurao pelo Tesouro em relao quelas contrataes feitas pelo
BNDES. O BNDES fazia um bloco de contrataes, mandava para o
Tesouro. O Tesouro verificava isso, e, ao final desse segundo
semestre, que se iniciava a equalizao dessas contrataes. Havia
um aumento de tempo; em vez de quatro meses, doze meses. Agora,
o fato que, nessas situaes, supostamente sendo operao de
crdito, o Estado continua descoberto, porque, em rigor, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, quando trata como operao de crdito, no
faz exceo de tempo, de quantidade, de valor. E R$1 operao
crdito. Pronto, proibido.
Mas, ento, como que acontece? Exatamente porque
invivel e no pode ser tratado, porque a subveno vem na 4.320,
e uma forma de equalizao econmica que se faz em diversas
atividades econmicas, inclusive, financeiras como forma de
permitir os juros mais baixos. Essa minha viso. [grifamos]
SF/16863.10785-97
214
SENADO FEDERAL
De uma forma geral, o discurso do sempre foi feito assim

para justificar os decretos presidenciais de suplementao oramentria e a
ocultao dos registros das pedaladas fiscais , muito repetido durante a
instruo testemunhal, mostra um descaso e falta de sensibilidade em relao
aos fins das instituies. A tradio no pode limitar e neutralizar a lei. Foi
justamente o movimento inverso que pautou a revoluo poltica psiluminista e inaugurou a era das constituies e dos cdigos de lei.
preocupante o discurso de que a jurisprudncia se amoldava prtica,
colocado pelo ex-Advogado-Geral da Unio, quando se traduz em ofensa aos
bens jurdicos tutelados. E ainda mais grave considerando que no faltaram
sinais de alerta por parte do Ministrio Pblico de Contas e do prprio TCU.
Em face do exposto, possvel perceber muitas tenses na
racionalidade administrativa implcita no discurso das testemunhas. As
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
O SR. LEONARDO RODRIGUES ALBERNAZ - [...]

verdade que voc tem um controle muito mais forte sobre as despesas
do que sobre as receitas, ou seja, as receitas esto sujeitas a variveis
que nem sempre esto sob o controle do governo. Embora isso seja
verdade, no demais lembrar o que tem acontecido com a renncia
de receitas. Trabalhei com esse tema durante muito tempo e sei que,
de 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu de sessenta e poucos
bilhes para mais de trezentos bilhes. Ento, parte do impacto
que temos de perdas de arrecadao decorre de escolhas feitas,
que tambm podem ser meritrias, mas que impactam a
arrecadao disponvel.
Ainda em 2015, a renncia de receitas continuou a crescer. Se
somarmos a renncia de receitas tributrias mais a renncia de receitas
creditcias, 2015 um recorde.
Uma coisa so os benefcios que eventualmente aparecem no
incio do ano no PLOA, outra coisa a quantidade de benefcios que
voc vai acumulando ano a ano. Se voc no pe fim a eles, eles vo
se somando. Os nmeros com que trabalhamos so nmeros apurados
pela prpria Receita Federal e pela Secretaria de Poltica Econmica,
ambos do Ministrio da Fazenda. Ns temos um recorde em 2015 em
termos de renncia fiscal no sentido amplo: subsdios tributrios e
subsdios creditcios e financeiros. [...] o governante, de uma forma
geral, os nossos representantes tm alguma influncia sobre a
receita. [grifamos]
SF/16863.10785-97
O discurso de o qu causou o qu? tambm no nos parece

favorecer a defesa. Os resultados econmicos so em grande medida fruto de
escolhas polticas feitas. Leonardo Albernaz, do TCU, esclareceu esse ponto:
215
SENADO FEDERAL
2.2.5. Responsabilidade poltica

O presente processo trata, em sntese, da gesto do dinheiro
pblico, ponto mais importante da legislao, segundo registrou
Montesquieu na sua obra mxima, O Esprito das Leis. No por outra razo
ter a Lei no 1.079, de 1950, e a Constituio Federal, no art. 85, previsto perda
de mandato para o Presidente por irresponsabilidade na gesto do dinheiro
pblico.
Nos crimes de responsabilidade, ao contrrio dos crimes comuns,
no se julga a pessoa, mas o desempenho da funo. A condenao no impe
castigo pessoal, como a restrio da liberdade, mas o despojamento do cargo
e a inabilitao temporal para assuno de funes pblicas. Isso significa,
entre outras coisas, que o fato de o agente poltico ser considerado pessoa
honesta, de reputao moral ilibada ou de no estar sendo investigado ou
respondendo a processos relativos a crimes contra a Administrao Pblica
previstos no Cdigo Penal irrelevante para o julgamento de crimes de
responsabilidade. O processo de responsabilizao tem finalidade poltica,
pois objetiva simplesmente afastar do exerccio do cargo o governante que
gere mal a coisa pblica, em atentado contra a Constituio.
Pgina: 215/441 02/08/2016 11:57:47
Apesar da grande quantidade de testemunhas de rgos setoriais

e operacionais, que apenas discursaram sobre procedimentos na elaborao
dos decretos e resultados obtidos de polticas pblicas, o tangenciamento do
centro do problema em si significativo e informativo para um processo de
julgamento poltico desta natureza. Os temas centrais, contudo, no devem
ser perdidos de vista: o impacto das aes e omisses polticoadministrativas no desempenho fiscal da Unio e na observncia da meta
vigente, assim como a ocultao dessas aes do Congresso Nacional e da
sociedade.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
intepretaes da lei oferecidas pela defesa afrontam diretamente o bem

jurdico como valor independente que d completude e sentido norma. A
interpretao teleolgica vem justamente para dirimir tais tenses. O crime de
responsabilidade julga resultado, desempenho da funo pblica, da ser
fundamental cotejar o discurso da defesa e da acusao com a finalidade da
norma.
SF/16863.10785-97
216
SENADO FEDERAL
[...] o impeachmet uma instituio de direito constitucional

que reveste uma caracterstica eminentemnte poltica e a pena que
lhe imposta no visa uma coao psicolgica, seno o afastamento
definitivo do titular d'a funo pblica que no revelou aptides para
a exercer. Ao conjunto de providncias e medidas que o constituem,
d-se o nome de processo, porque este o trmo genrico com que se
designam os atos de acusao, defesa e julgamento, mas , em ltima
anlise, um processo sui generis, que no se confunde e se no pode
confundir com o processo judicirio, porque; promana de outros
fundamentos e visa outros fins.
Quando conjugamos a duas esferas o poltico e o jurdico ,

encontramos uma definio bsica de responsabilidade. No apenas o dever
jurdico de responder pela violao de uma norma jurdica, conceito genrico
que pode ser encontrado em qualquer dicionrio jurdico. Deve-se tambm ter
em vista a esfera poltica, que valora o resultado. Responsabilidade , nesse
sentido, o dever imposto por lei de responder por atos que impliquem dano.
Essa a ideia bsica que no pode ser perdida de vista no presente processo
de impeachment.
Em seus estudos de vrias sociedades, do presente e do passado,
Max Weber colheu algumas concluses que julgamos serem preciosas para o
presente processo. Convm cit-lo diretamente quando trata da poltica:
Devemos ser claros quanto ao fato de que toda conduta
eticamente orientada pode ser guiada por uma de duas mximas
fundamentalmente e irreconciliavelmente diferentes: a conduta pode
ser orientada para uma tica das ltimas finalidades, ou para uma
tica da responsabilidade. Isto no dizer que uma tica das ltimas
finalidades seja idntica irresponsabilidade, ou que a tica de
responsabilidade seja idntica ao oportunismo sem princpios.
Naturalmente ningum afirma isso. H, porm, um contraste abismal
entre a conduta que segue a mxima de uma tica dos objetivos finais
isto , em termos religiosos, o cristo faz o bem e deixa os
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A justificativa do projeto de lei que veio a culminar na Lei n

1.079, de 1950, alis, traz trecho relevante (Anais do Senado, Vol. XVIII,
jun. 1948, p. 293):
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Conforme Paulo Brossard, em sua obra clssica O Impeachment,

o essencial no a figura do presidente, mas a eficcia e o decoro da funo
poltica da, portanto, se impor necessria a realizao de um julgamento
poltico, com uma viso poltica e por um corpo poltico (Globo, 1965, p. 47).
SF/16863.10785-97
217
SENADO FEDERAL
A tica dos fins ltimos pode ser encontrada nas palavras da

prpria Presidente da Repblica ora afastada. Oportuno trazer novamente
trecho do discurso feito em Boa Vista, no Estado de Roraima, no dia 9 de
dezembro de 2015, por ocasio da entrega de unidades do programa Minha
Casa, Minha Vida, extrado do portal do Palcio do Planalto, stio eletrnico
do governo:
Porque o oramento de um pas, ele tem de ser olhado do ponto
de vista daquilo que voc gasta e para quem voc gasta. O para quem
mais importante do que qualquer outra considerao.
Uma das razes para que eu esteja sendo julgada hoje porque
uma parte eles acham que ns no gastamos, ns no deveramos ter
gastado da forma que gastamos para fazer o Minha Casa Minha Vida.
Uma das razes essa. o que eles chamam de pedaladas fiscais.
A gente, o governo federal, dono da Caixa Econmica Federal,
ns somos os nicos donos, o governo federal. [...] Ora, por conta
que ns fomos capazes de fazer o maior programa habitacional da
histria que ns hoje somos responsabilizados.49
Em discurso recente, no Encontro com Artistas e Intelectuais em

Defesa da Democracia, em Braslia/DF, no dia 31 de maro de 2016, no
mesmo tom:
49
Disponvel
em:
http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-dapresidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-cerimonia-de-entrega-de-unidadeshabitacionais-em-boa-vista-rr-e-entregas-simultaneas-no-maranhao-para-bahia-e-rio-de-janeiro-doprograma-minha-casa-minha-vida-boa-vista-rr.
Pgina: 217/441 02/08/2016 11:57:47
A tica dos fins ltimos ou tica da convico, como

preferem alguns se desfaz na questo da justificao dos meios pelos fins.
Ou seja, os fins justificam os meios. Tal tica tende a se arriscar no emprego
de meios perigosos. Contudo, arremata Weber: Nenhuma tica no mundo nos
proporciona uma base para concluir quando, e em que propores, a finalidade
eticamente boa justifica os meios eticamente perigosos e suas ramificaes
(idem, p. 84). Um dos pecados mortais no campo da poltica , conclui
Weber, a irresponsabilidade.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
resultados ao Senhor e a conduta que segue a mxima de uma

responsabilidade tica, quando ento se tem de prestar conta dos
resultados previsveis dos atos cometidos (A poltica como vocao,
in Ensaios de Sociologia, LTC, 2002, p. 83-84).
SF/16863.10785-97
218
SENADO FEDERAL
As pedaladas fiscais, elas abrangem trs coisas

fundamentalmente: o pagamento do Bolsa Famlia, o pagamento do
Minha Casa, Minha Vida e o fato de que ns lutamos contra a reduo
do crescimento econmico, diminuindo as taxas de juros para que o
setor industrial do Pas gerasse empregos. para essas trs coisas que
foram o objeto basicamente das pedaladas fiscais. E o que eles
queriam? Primeiro, queriam que ns pagssemos os nossos bancos
pblicos. [...] O Estado Brasileiro dono da Caixa e do BNDES em
100% das aes.50
SF/16863.10785-97
Em outros pronunciamentos, j citados e que ainda citaremos

neste Relatrio, o mesmo discurso se repete. So fatos pblicos e notrios de
relevncia para a instruo, pois apontam para o elemento subjetivo das
condutas.
Em tais discursos, a posio tica escolhida a de que a forma
como a poltica executada no importante, pois os fins justificam os meios.
Por mais meritrios que sejam os fins, vale frisar, no deles que trata o
presente processo. Este processo de impeachment trata, exclusivamente, dos
meios empregados.
Apesar da aparente complexidade e tecnicalidade das questes
trazidas na instruo, a conduta que est sob julgamento envolve o
desrespeito de normas financeiro-oramentrias e a usurpao das
funes do Poder Legislativo.
Ao Presidente da Repblica foi outorgado poder de
representao, e dele deve prestar contas aos outorgantes, a sociedade. disso
50
Disponvel em: https://youtu.be/CBg7t3-KRK4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
2. Os rgos tcnicos e jurdicos do governo federal tm a plena

convico de que no existem motivos legais para a rejeio das
contas. Alm disso, entendem ser indevida a pretenso de penalizao
de aes administrativas que visaram a manuteno de programas
sociais fundamentais para o povo brasileiro, tais como Bolsa Famlia,
Minha Casa Minha Vida.
Pgina: 218/441 02/08/2016 11:57:47
Essa mesma racionalidade dos fins ltimos pode ser encontrada

ainda nas linhas do Comunicado Imprensa da Presidncia da Repblica do
dia 7 de outubro de 2015, em resposta ao acrdo do TCU que props a
rejeio das contas de 2014:
219
SENADO FEDERAL
A responsabilidade abraa, no mbito da Lei no 1.079, de 1950,

uma gama de movimentos muitas vezes implcitos, como: executar mal,
escolher mal, orientar mal, vigiar mal, deixar de punir o responsvel direto
pelo mal e deixar de interromper o mal. Mas uma coisa certa: se o Presidente
da Repblica o responsvel, em ltima instncia, pelas condutas previstas
na Lei no 1.079, de 1950, pois assim a lei o estabeleceu, porque ele reputado
o dirigente que pode evitar que o dano ocorra, a pessoa em toda a cadeia
administrativa que detm o poder definitivo de desistir e de mudar a rota da
ao lesiva.
Assevere-se que o Presidente o representante maior da
Repblica. o agente poltico que, no exerccio da sua funo, no se
subordina a nenhuma outra autoridade, seno da lei. aquele cuja
discricionariedade s encontra limite na lei, no na discricionariedade de
outrem, como bem j lembrou Srgio Srvulo da Cunha (Responsabilidade
Administrativa e Impeachment51).
Assim, talvez seja esta a pergunta mais importante deste processo
de impeachment: por que a Presidente da Repblica deve ser responsabilizada
pelos fatos trazidos pela DEN no 1, de 2016? Com base na instruo probatria
51
Disponvel em: http://www.fpl.edu.br/enade/pdfs/texto_politica_responsabilidade_impeachment.pdf.
Pgina: 219/441 02/08/2016 11:57:47
A maior parte das condutas descritas na Lei no 1.079, de 1950,

no necessariamente so executveis por atos prprios e diretos de um
Presidente da Repblica. Mas se constam da Lei, o legislador atribuiu ao
Presidente da Repblica responsabilidade poltica ou seja, necessidade de
responder e prestar contas sobre os resultados daquelas aes e omisses.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
que trata a Lei no 1.079, de 1950. Nesse diploma normativo, o Presidente da

Repblica pode incorrer em vrios tipos de condutas, como, por exemplo,
opor-se ao livre exerccio do Poder Judicirio, incitar militares
desobedincia, impedir com violncia o livre exerccio do voto, no prestar
contas ao Congresso Nacional, no responsabilizar seus subordinados etc. No
rol de condutas imputveis ao Presidente, o legislador tambm incluiu:
infringir a lei oramentria, abrir crdito sem autorizao do Congresso
Nacional, deixar de quitar operao de crdito ilegal, entre outras. A lei
positiva que o Presidente da Repblica a responsvel, em ltima instncia,
por tais condutas. A lei tambm prev punio para os seus assessores diretos,
os Ministros de Estado.
SF/16863.10785-97
220
SENADO FEDERAL
2) Em 2010, no mbito de pedido de reexame relativo ao Acrdo

747/2010-TCU-Plenrio (TC 015.052/2009-7), que decorreu de levantamento
com o objetivo de examinar os procedimentos de controle do cumprimento do
disposto no art. 14 da LRF, a AGU j buscava justificativas para a
flexibilizao de regras fiscais restritivas, assim se manifestando: [...]
sabendo-se que a LRF fora concebida muito mais para buscar o equilbrio
fiscal do que para mant-lo, uma interpretao to restritiva da lei, quando j
se alcanou este equilbrio, se torna descolada de uma realidade na qual a
credibilidade da poltica fiscal uma das bases para o pas ter alcanado o
grau de investimento pelas principais agncias classificadoras de risco.
Naquela ocasio, o TCU j ponderara que caso as regras da LRF no fossem
cumpridas, prevenindo riscos e corrigindo desvios, o equilbrio fiscal poderia
no se manter no futuro, especialmente em tempos de crises econmicas
internacionais as quais o Pas est sujeito. Nesse sentido, afirmou-se que a
observncia estrita das normas da LRF tinha o condo de precaver ou
amenizar o efeito danoso que tais crises pudessem causar nas contas pblicas
Pgina: 220/441 02/08/2016 11:57:47
1) Os fatos objeto da DEN no 1, de 2016, e apurados durante a

instruo apontam para uma gesto da poltica fiscal que se mostra na
contramo de um processo histrico conquistado a duras penas pelo Brasil,
com a definio de um regime de responsabilidade fiscal. O objetivo desse
regime foi anunciado na exposio de motivos do projeto de lei que deu
origem LRF: a conquista de uma relao sustentvel entre a dvida pblica
e o produto interno bruto (PIB) da economia. Os indicadores atuais da
economia brasileira demonstram que essa relao inexiste. Em 2015, a dvida
bruta alcanou 66,5% do PIB, o maior ndice desde 2006. Do ponto de vista
da sustentabilidade, o que torna a trajetoria da dvida bruta preocupante a
velocidade de aumento, que passou de 51,7% em 2013, para 57,2% em 2014,
66,5% em 2015 e para 67,5% no primeiro quadrimestre de 2016. H claros
indicativos de uma trajetoria insustentvel da dvida bruta a partir de 2013. A
forma de conduo da poltica economica culminou no que vem sendo
apontado como o pior quadro economico de toda a historia da Repblica. O
governo recorreu omisso de passivos e contabilidade criativa para
conciliar o desequilbrio fiscal com a aparncia de cumprimento do resultado
primrio;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
realizada e em informaes pblicas disponveis, sintetizamos e elencamos a

seguir os elementos de convico que, somados, oferecem uma resposta
preliminar pergunta acima e nos parecem suficientes para concluir que a
Presidente da Repblica deve ser levada a julgamento pelo Senado Federal:
SF/16863.10785-97
221
SENADO FEDERAL
5) Em reunio ocorrida em novembro de 2013, entre

coordenadores e subsecretrios da STN e o Secretrio do Tesouro Nacional,
foi debatido o risco de a deteriorao fiscal levar perda do grau de
investimento e de a dvida pblica perder sustentabilidade. A perda do grau
de investimento pelas principais agncias de risco do mundo aconteceu em
2015 e 2016. A rotina administrativa na STN era de compartimentao, sem
que houvesse compartilhamento de informaes e de conhecimento entre as
reas, e, aps a referida reunio de 2013, tal rotina se tornou mais forte,
centralizando-se em um pequeno grupo as informaes relevantes para a
tomada de deciso (depoimento do Secretrio do Tesouro Nacional, Otvio
Ladeira dia 08/06/16);
Pgina: 221/441 02/08/2016 11:57:47
4) Tcnicos do Tesouro Nacional alertaram o Secretrio do

Tesouro a partir de 2013 para os riscos da gesto fiscal em curso, mas
receberam ordem para no pagar as dvidas das pedaladas fiscais cobradas
pelos bancos pblicos. O BB encaminhou vrias solicitaes de cobrana ao
Tesouro. A CEF levou o caso Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal. Foram produzidas notas tcnicas informando que os
saldos estavam evoluindo de forma arriscada e perigosa, inclusive com
estimativas para 2014, 2015 e 2016, mostrando que os valores chegariam a
volumes preocupantes e que, se no fosse dada nenhuma soluo, perder-seia o controle da situao. Operaes com volumes expressivos de recursos
eram normalmente levadas ao conhecimento do Chefe do Poder Executivo,
no sendo verossmil que uma autoridade (Secretrio do Tesouro) assumisse
sozinha uma representatividade de valores dessa magnitude, em qualquer
situao (depoimento do Coordenador-Geral de Operaes de Crdito da
STN, Adriano Pereira de Paula dia 08/06/16);
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
3) No Relatorio do TCU que subsidia o parecer prvio de 2012,

j se registrava que o acompanhamento do resultado primrio da Unio estava
se tornando um verdadeiro desafio, em razo de mudanas metodologicas
e transaes atpicas cada vez mais complexas, o que reduzia a transparncia
sobre a meta de resultado primrio do Governo Federal e sobre a
previsibilidade da gesto fiscal (Relatorio Preliminar das Contas do Governo
da Repblica, Exerccio de 2015, p. 3 TC 008.389/2016-0);
SF/16863.10785-97
brasileiras, a qualquer tempo (Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do

Governo da Repblica, Exerccio de 2014, p. 822);
222
SENADO FEDERAL
8) Em julho de 2014, a CEF adverte o governo sobre os atrasos

sistemticos em relao ao Programa Bolsa Famlia e ressalta que a Caixa
no est obrigada a disponibilizar os recursos. Trata-se de faculdade dessa
empresa pblica com a cobertura do custo correspondente (Ofcio no
0018/2014/DIJUR). A prpria assessoria jurdica da CEF considerou as
operaes como operaes de crdito (incursas no art. 37, IV da LRF). O
caso foi levado para a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal. Em Parecer de maro de 2015, a AGU argumenta que a recusa de
repasse dos valores geraria forte comoo social e responsabilizao dos
dirigentes da CEF, e que tratava-se de questo prioritria de poltica social
e de dignidade da pessoa humana [...] em face do que se deve interpretar as
regras de restries oramentrias, apesar de reconhecer que a situao no
pode (e nem poderia) se renovar indefinidamente, porquanto nessa hiptese,
Pgina: 222/441 02/08/2016 11:57:47
7) Aps a apreciao das contas presidenciais de 2013, o Ministro

Augusto Nardes alertou a Presidente da Repblica sobre a existncia de mais
de R$ 2 trilhes em passivos atuariais e contingentes no contabilizados. Por
ocasio da apreciao das contas de 2014, alertou a Presidente da Repblica
sobre a possibilidade tambm de rejeio das contas de 2015: Apos nossos
alertas, foram registrados mais de R$ 1 trilho, relativos ao passivo atuarial
dos servidores civis da Unio. Tambm foram evidenciados nas notas
explicativas deste ano de 2014 cerca de R$ 940 bilhes relativos a passivos
contingentes, o que, embora ainda insuficiente sob o ponto de vista contbil,
j constitui um avano em termos de transparncia. Apesar dos avanos,
estamos alertando o Poder Executivo sobre a possibilidade de o Tribunal, nas
Contas do exerccio de 2015, a serem apreciadas em 2016, vir a emitir opinio
adversa sobre o Balano Geral da Unio caso as recomendaes no sejam
implementadas em sua totalidade (Relatorio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica, Exerccio de 2014, p. 834);
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
6) No Relatrio sobre as contas presidenciais de 2013, foi dado

novo sinal de alerta para a Presidente da Repblica: Contudo, em vista dos
procedimentos heterodoxos, e pouco transparentes, levados a cabo pela
Secretaria do Tesouro Nacional, particularmente no perodo 2010-2013,
conforme extensamente documentado nos autos dos processos TC
033.747/2012-1 e TC 005.968/2014-3, julga-se pertinente a manuteno da
recomendao expressa no Relatorio e Parecer Prvio sobre as Contas de
Governo de 2012, e nos termos em que foi acolhida pelo Plenrio do TCU,
como mecanismo de proteo consecuo de resultados primrios genunos
que venham a sinalizar uma disciplina fiscal fidedigna (idem, p. 4);
SF/16863.10785-97
223
SENADO FEDERAL
10) A CVM, autarquia vinculada ao Ministrio da Fazenda,

comeou a cobrar explicaes do BB a partir de agosto de 2014 a respeito das
pedaladas fiscais. Como primeiro procedimento, solicitou esclarecimentos
sobre matria publicada no jornal Folha de S. Paulo, de 20/08/2014, de que o
Tesouro Nacional estaria represando R$ 8 bilhes referentes a repasses
relacionados ao Plano Safra (Ofcio/CVM/SEP/GEA-1/N 435/2014). O
segundo procedimento originrio de reclamao da UNAMIBB, de
17/09/2014, sobre a ausncia de informaes a respeito da natureza dos
crditos decorrentes de equalizao de taxa de juros do Plano Safra, o
crescimento do saldo dessas contas a partir de 2012, o potencial de perdas em
caso de inadimplncia e a ausncia de provisionamento para esse risco de
crdito, entre outras questes (Processo CVM SP n 2014/333);
Pgina: 223/441 02/08/2016 11:57:47
9) O Ministrio Pblico junto ao TCU ofereceu em agosto de

2014 representao sobre as operaes de crdito ilegais com bancos pblicos
controlados, que resultaria no Acrdo 825/2015. A imprensa passou a
noticiar, desde o incio de 2014, a existncia das pedaladas fiscais, em
peridicos variados (Isto , poca, Estado, Veja, Folha de S. Paulo etc.),
alm de vrios artigos tcnicos publicados que trataram do tema, da lavra de
especialistas como Raul Velloso, Marcos Mendes, entre outros. Ainda no
incio de 2014, a ONG Contas Abertas pediu apurao ao Ministrio Pblico
de Contas a respeito das manobras fiscais usadas no exerccio de 2013. O
prprio Advogado-Geral da Unio poca, Luis Incio Lucena Adams,
informou que comeou a participar de reunies com o Ministro da Fazenda, o
Presidente do BACEN e o Secretrio do Tesouro sobre o assunto a partir de
junho/julho de 2014, em razo dos debates que estavam sendo travados pela
mdia, e fez recomendao para que os passivos fossem quitados
(depoimento do ex-Advogado-Geral da Unio, Lus Incio Lucena Adams
dia 28/06/16). Tais fatos tornam o desconhecimento da Presidente da
Repblica inescusvel. Mesmo aps os atos serem apontados como irregulares
pelo TCU e pela mdia, e ainda aps a recomendao do Advogado-Geral da
Unio pela quitao, continuaram a ser executados;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
continuada, poderia se alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade

Fiscal. A AGU recomenda, ao final, que se aguardasse a deciso do TCU no
TC 021.643/2014-8 (Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015). O governo
marcava posio no sentido de que os fins sociais da poltica devem se
sobrepor s regras de gesto fiscal. Mesmo aps a deciso final do TCU,
operaes semelhantes continuaram a ser executadas com outros bancos
pblicos;
SF/16863.10785-97
224
SENADO FEDERAL
Entrevista disponvel em:

https://youtu.be/HhNR7xETRFM?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
52
Pgina: 224/441 02/08/2016 11:57:47
12) No houve novidade ou nova interpretao em relao ao

conceito de operao de crdito pelo TCU ao analisar as chamadas pedaladas
fiscais no Acordo 825/2015. As inmeras fiscalizaes realizadas pelo TCU
nos 15 anos de vigncia da LRF, com a manifestao dos rgos dos
Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, abrangendo
a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e o BACEN, trataram de operaes
de crdito e suas vedaes, com considervel consenso no que tange
interpretao dos dispositivos discutidos, em especial os conceitos de
operao de crdito (Acrdos 1.563/2005-TCU-Plenrio, 1.573/2006-TCUPlenrio, 451/2009- TCU-Plenrio, 806/2014-TCU-Plenrio). inaceitvel a
alegao de que a Presidente da Repblica, com assessoramento direto dos
Ministrios da Fazenda e do Planejamento e do BACEN, no tivesse
informao acerca dos efeitos de ordem oramentria, econmica e financeira
dos pagamentos de despesas expressivas de responsabilidade direta da Unio.
Igualmente no houve mudana de entendimento em relao aos decretos
presidenciais de suplementao de crdito. Em 2009, no julgamento das
contas presidenciais, o TCU registrou o fato de que o contingenciamento fora
feito com base na meta proposta, mas deixou de se pronunciar a respeito dos
crditos suplementares especificamente. Apenas recomendou a aprovao das
contas em seu conjunto (Relatrio sobre as Contas de Governo da Repblica,
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
11) As operaes de crdito ilegais com instituio financeira

controlada foram objeto de deliberao pelo TCU em abril de 2015, no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio.
Logo aps a deciso do TCU, que abriu prazo para que os rgos do governo
se explicassem, o governo ofereceu entrevista coletiva, em 17/04/15, com a
presena do Ministro da Justia, do Advogado-Geral de Unio e do
Procurador-Geral do BACEN, em que foi dito que o assunto foi levado
Presidente da Repblica, que solicitara que os fatos fossem esclarecidos para
a sociedade na entrevista. Na mesma ocasio, o Advogado-Geral da Unio
comunicou que foi dada orientao ao ento Ministro da Fazenda, Joaquim
Levy, para que no houvesse novas operaes de crdito dessa natureza em
2015 at a deciso definitiva do TCU, como um gesto inclusive de respeito ao
Tribunal52. Todavia, as operaes tiveram continuidade em 2015. Operaes
de crdito ilegais foram registradas junto ao BB nos dois semestres de 2015,
sem contar os passivos sem quitao que j vinham sendo carregados de
perodos anteriores (Relatrio Preliminar das Contas do Governo da
Repblica, Exerccio de 2015/TC 008.389/2016-0);
SF/16863.10785-97
225
SENADO FEDERAL
14) A Presidente da Repblica foi notificada pessoalmente em

junho de 2015 do relatrio preliminar que apontou irregularidades das contas
de 2014 (Aviso 664-GP/TCU, de 19/06/2015, referente ao Acrdo
1.464/2015-TCU). A Presidente foi notificada em agosto de 2015 do relatrio
preliminar relativo a indcios adicionais de irregularidades (Aviso 895GP/TCU, de 12/08/2015). A notificao pessoal e instava a Presidente a se
explicar sobre: a omisso de passivos da Unio junto aos bancos pblicos e
FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014; adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha
Casa, Minha Vida; adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do PSI; omisso de transaes primrias
deficitrias da Unio junto ao BB, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014; e, entre outros pontos, sobre no
contingenciamento exigvel de despesas discricionrias. O ento AdvogadoGeral da Unio, Lus Incio Lucena Adams, confirmou em seu depoimento na
Comisso que as questes foram levadas Presidente da Repblica. Mesmo
aps a notificao, as aes continuaram a ser executadas;
15) Na cerimnia solene de anncio de investimentos do BB para
o Plano Safra 2015/2016, em 01/07/2015, o Vice-Presidente do BB, Osmar
Fernandes Dias, declarou que os seus montantes so fruto de muitas horas de
reunio com o Ministrio da Fazenda e com a participao da Presidente
Dilma, coordenando as reunies, e agradeceu Presidente por ter tido essa
sensibilidade: que no se pode cortar recursos de setores que esto
promovendo o desenvolvimento do pas e, sobretudo, garantindo [...] a
Pgina: 225/441 02/08/2016 11:57:47
13) A Portaria MF 419/2015, editada dois meses aps o Acrdo

825/2015-TCU, introduziu uma inovao quanto regulamentao do
momento em que o pagamento das subvenes ao BB era devido, estendendo
o prazo para que o STN liquidasse a obrigao sem pagar juros. Ao invs de
constituir reserva para cancelar a operao questionada pelo TCU, o governo
editou uma Portaria insistindo no mesmo tipo de operao, impondo nus
extra instituio financeira;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Exerccio de 2009, Ministro Raimundo Carrero). Ainda assim, em relao ao

contingenciamento, houve em 2009 manifestao tcnica no mbito do TCU
no sentido de que fosse adotada a meta em vigor, e no a meta constante de
projeto de lei (Processo 013.707/2009-0, que resultou no Acrdo 263/2010);
SF/16863.10785-97
226
SENADO FEDERAL
17) Cinco dias antes da assinatura do Decreto de 27/07/2015

(Cdigo 14242), de abertura de crdito suplementar de R$ 1,7 bilho,
acompanhado de parecer tcnico informando que o crdito no afetaria a
obteno da meta fiscal vigente, a Presidente da Repblica havia encaminhado
ao Congresso Nacional o PLN 5/2015, com vistas reduo da meta de
supervit primrio de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes. A Presidente,
mesmo ciente de que a meta fiscal vigente no mais seria cumprida, assinou
o referido decreto, em ofensa flagrante e deliberada ao art. 4 da LOA de 2015.
A existncia de parecer tcnico instruindo o decreto em nada influenciou a
53
Disponvel em: https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
Pgina: 226/441 02/08/2016 11:57:47
16) A Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional,

por meio da Mensagem 269, de 22/07/2015, projeto de lei (PLN 5/2015)
visando alterao da meta fiscal. Na justificao do PLN, informa-se que
tornou-se imperiosa a reduo da meta de resultado primrio a ser realizado
em 2015, o que indica cincia de que o cenrio economico era indicativo de
no cumprimento da meta em vigor (o que inclusive evidencia a
desnecessidade de qualquer alerta formal por parte do TCU). Ao enviar o
PLN, a Presidente mostrou conhecimento de que foram usadas fontes para a
abertura de crditos suplementares que, no momento da edio dos decretos,
no eram compatveis com o atingimento da meta vigente naquele momento,
em violao ao art. 4o da LOA. Na exposio de motivos, a Presidente
comunica que no teria mais condies de cumprir a meta vigente. Assim
como solicitou ao Congresso a alterao da meta, o procedimento legal era
tambm ter solicitado ao Congresso a modificao do oramento, o que,
todavia, optou por fazer sua revelia, por meio da edio de decretos de sua
autoria. Uma vez que o governo se encontre numa situao de
descumprimento da meta fiscal, a conduta esperada seria a de no mais
ampliar despesas primrias mediante decretos de suplementao
oramentria;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
soberania nacional atravs da segurana alimentar53. Fica evidente o

interesse e o controle da situao pela Presidente da Repblica. Apesar de
haver um ajuste fiscal em curso e de haver um saldo devedor do Tesouro com
o BB superior a R$ 13 bilhes, correspondente a subvenes em atraso
relativas aos anos de 2012 a 2015, a Presidente aumentou em 20% os
financiamentos do agronegcio e da agricultura familiar para o perodo
2015/2016, obrigando o BB a suportar com recursos prprios os subsdios aos
beneficirios;
SF/16863.10785-97
227
SENADO FEDERAL
19) O Relatrio que opinou pela rejeio das contas presidenciais

de 2014 foi acatado por unanimidade pelo Plenrio do TCU em 7 de outubro
de 2015 (Acrdo 2.461/2015-TCU). Ao todo, 17 gestores pblicos e
autoridades foram arrolados para responsabilizao, entre eles um ex-Ministro
de Estado (Ministro da Fazenda) e o ex-Secretrio do Tesouro Nacional, em
razo da gravidade dos fatos. Em 2014, tivemos a gesto mais temerria das
finanas pblicas brasileiras desde que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi
editada depoimento do Secretrio de Macroavaliao Governamental do
TCU, Leonardo Rodrigues Albernaz dia 13/06/16;
20) No julgamento das contas presidenciais de 2014, o TCU
criticou a conduo da programao oramentria e financeira baseada em
meta contida em projeto de lei e, consequentemente, a omisso de
contingenciamento de acordo com a meta ento em vigor. Em 2015, repetiuse a irregularidade de se utilizar a meta contida em projeto de lei como
fundamento para conduo da programao oramentria e financeira, em
especial na delimitao dos contingenciamentos. O contingenciamento
estabelecido aps o terceiro bimestre, ignorando a sinalizao de
irregularidade dada pelo TCU em junho, foi realizado com base na meta
contida no PLN 5/2015, muito inferior ao necessrio para o alcance da meta
da LDO 2015 ento vigente. O Poder Executivo so mudou sua conduta em
virtude da deciso do TCU sobre as contas de 2014 prolatada em 7/10/2015.
A partir da, o governo desconsiderou a meta do PLN e adotou o
contingenciamento de todas as despesas possveis naquele momento.
Conduo unilateral da poltica fiscal e oramentria, com amparo em
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18) Em resposta deciso do TCU, a Presidente editou um

decreto que demonstra que sempre esteve ao seu alcance o controle e a
interveno sobre a prtica questionada. O Decreto no 8.535, de 1 de outubro
de 2015, por meio do qual veda aos rgos e entidades do Poder Executivo
federal firmar contrato de prestao de servios com instituies financeiras,
no interesse da execuo de polticas pblicas, que contenha clusula que
permita a ocorrncia de insuficincia de recursos por perodo superior a cinco
dias teis, ao que deveria ter sido tomada muito antes, evidenciando que o
Chefe do Poder Executivo antes se omitira e assumira risco grave e relevante;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
conduta consciente da Presidente de descumprir a lei oramentria. At a meta

fiscal ser revisada em nova diretriz oramentria, a conduta prudente e legal
era no comprometer o desempenho com a abertura de novos crditos
suplementares;
SF/16863.10785-97
228
SENADO FEDERAL
22) O BACEN usou pareceres jurdicos defasados da AGU,

anteriores LRF, para no reconhecer irregularidade nas operaes de crdito
envolvendo o Tesouro e os bancos pblicos federais e para justificar a omisso
nas estatsticas fiscais Pareceres GQ-50 e GQ-53, de 1994 (Parecer Jurdico
267/2014-BCB/PGBC). So pareceres vinculativos para o Poder Executivo
porque aprovados pelo Presidente da Repblica (na poca, Itamar Franco),
que no foram revogados nem sofreram qualquer reviso ou atualizao. Os
mesmos pareceres de 1994 foram usados nas defesas de Arno Augustin, exSecretrio do Tesouro, e de Jorge Fontes Hereda, ex-Presidente da CEF,
perante o TCU (no TC 021.643/2014). O governo teve vrias oportunidades
para coibir a reiterao das pedaladas, mas optou por adotar argumentos
jurdicos convenientes e anacrnicos para que isso no acontecesse;
23) As operaes de crdito ilegais foram feitas ao mesmo tempo
com BB, CEF e BNDES, de forma sistemtica desde a crise de 2008,
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21) Como consequncia da omisso dos passivos da Unio junto

no s ao BB, como tambm CEF, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da
dvida pblica divulgadas pelo BACEN (em ofensa ao pressuposto da
transparncia inscrito no art. 1o, 1o da LRF), criaram-se condies irreais a
reger a programao oramentria e financeira anual, permitindo a realizao
de despesas excessivas luz da meta aprovada pelo Congresso Nacional. A
postergao e o atraso nos pagamentos trouxeram evidente alvio para a
programao financeira da Unio, possibilitando Presidente da Repblica a
edio de decretos de programao financeira, atos de sua responsabilidade,
com montantes de contingenciamento de despesas discricionrias em volume
muito inferior ao necessrio para o cumprimento das metas fiscais do
respectivo exerccio financeiro. Despesas obrigatrias de carter continuado,
como as pedaladas fiscais, somente poderiam ser institudas se informada
previamente qual a fonte permanente de financiamento, fonte essa que pode
ser um aumento permanente de receita ou uma reduo permanente de
despesa. A criao, instituio ou ampliao dessa poltica pblica no pode
afetar as metas fiscais (ofensa ao art. 17, 2o e 5, da LRF);
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
proposta de meta constante de projeto de lei configura prtica ilegal, realizada

em desacordo com a Constituio, a LDO 2015 e o art. 9o da LRF,
caracterizadora de abuso de poder. A Presidente da Repblica foi omissa no
dever de praticar ato vinculado de contingenciamento, no lhe sendo
permitida qualquer margem de liberdade em agir contrariamente ao
determinado na LRF (ofensa ao art. 5o, II, c/c art. 37, caput da CF);
SF/16863.10785-97
229
SENADO FEDERAL
25) A relao que se estabeleceu entre a Unio e o BB, no caso

em apreo, no foi bilateral ou consensual, para ser considerada prestao de
servio. Houve utilizao deliberada do poder de controlador para impor
instituio financeira situao que lhe menos favorvel, em aproveitamento
da prpria Unio. Os direitos de crdito de equalizao de taxa de juros
constituem um ativo de qualidade duvidosa: no possuem a liquidez de um
ttulo pblico, ou mesmo de um ttulo de crdito e so remunerados a uma
taxa relativamente baixa (Selic mdia) em comparao com taxas livres de
mercado, especialmente tendo em vista a ausncia de liquidez e a
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24) A manobra fiscal com as pedaladas oferecia duplo

benefcio ao governo. Enquanto a Unio apura o seu resultado fiscal pelo
regime de caixa (ao deixar de transferir o recurso instituio financeira,
deixa-se de registrar uma despesa primria), a instituio financeira registra
os seus resultados pelo regime de competncia (h o registro do crdito no seu
balano, influenciando no seu resultado, distribudo a ttulo de dividendos
para a prpria Unio). Ou seja, a Unio deixava de ter uma despesa primria
(em razo da omisso nas estatsticas fiscais) e tinha uma receita primria pela
distribuio do dividendo da instituio controlada. O mercado financeiro
consulta as estatsticas fiscais para avaliar o risco do Pas, que influencia a
taxa de juros oferecida s empresas brasileiras, para quantificar o preo dos
emprstimos que as empresas brasileiras tomam no exterior, para quantificar
a sustentabilidade da poltica econmica para o futuro, o nvel de gastos
pblicos, a probabilidade de o Pas ampliar ou reduzir polticas pblicas, a
probabilidade de recesso ou de crescimento econmico. Se as estatsticas
oficiais so irreais e o governo beneficia-se de manobras contbeis dessa
natureza, gera-se uma crise de desconfiana;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
evidenciando uma poltica planejada de uso das principais instituies

financeiras pblicas federais com o fim de manter e ampliar gastos pblicos.
Com relao CEF, a omisso de registro dos passivos tinha se limitado ao
exerccio de 2014. Contudo, com relao ao BB e ao BNDES, a questo
perdurou pelo exerccio de 2015. Aps a representao do Ministrio Pblico
de Contas, quando o BACEN passou a registrar nas suas estatsticas as
operaes com a CEF, mas no as com o BB e o BNDES, o governo parou de
usar a CEF para fins de pedaladas fiscais, pois a manobra perdia o efeito
almejado: quando se registra na dvida, o efeito na meta fiscal se evidencia e,
portanto, o uso do artifcio deixa de ser til. A ocultao dos passivos dos
bancos pblicos federais foi fundamental para que o gasto pblico pudesse ser
ampliado sem sustentao fiscal;
SF/16863.10785-97
230
SENADO FEDERAL
27) O Relatrio preliminar das contas presidenciais de 2015 (TC

008.389/2016-0) novamente aponta para a recomendao de rejeio das
contas, e que os resultados negativos, tanto nos indicadores econmicos
quanto fiscais, so explicados, em parte, pela conduta adotada na gesto fiscal
dos anos anteriores. A deteriorao do resultado primrio desde meados de
2011 sugere, conforme o TCU, uma mudana do regime fiscal;
28) O laudo da junta pericial nomeada por esta Comisso
confirmou as concluses j constantes dos acrdos do TCU, notadamente a
abertura irregular de crditos suplementares, com situao fiscal impeditiva,
e a realizao de operaes de crdito ilegais, com financiamento de poltica
pblica por instituio financeira controlada e sem registro nas estatsticas
oficiais. O laudo concluiu ainda que trs decretos presidenciais de
suplementao oramentria foram editados com impacto negativo no
resultado primrio. Os passivos das pedaladas fiscais foram pagos com
atualizao equivalente a juros (taxa Selic e poupana), o que significou
gasto pblico adicional de R$ 1,13 bilho relativo apenas ao Plano Safra. Em
Pgina: 230/441 02/08/2016 11:57:47
26) Em um contexto em que o Governo Federal deixou de

providenciar o contingenciamento de despesas discricionrias no decorrer do
exerccio, afronta a responsabilidade fiscal querer revestir de legalidade os
decretos abertos. A omisso no dever de limitao de empenho e
movimentao financeira (falta de contingenciamento de despesas
discricionrias da Unio) de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do poder regulamentar (art. 84, IV da CF) e ofende o
pressuposto de planejamento da gesto fiscal (art. 1o, 1o da LRF);
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
impossibilidade de qualquer negociao. Sob a tica de um acionista

minoritrio, no seria boa forma de aplicao dos recursos da instituio
financeira. Alm disso, havia o risco de o BB nem sequer ser remunerado
pelos atrasos, em razo do disposto no art. 33 da LRF. Tanto o
estabelecimento do termo para pagamento das equalizaes devidas quanto o
prprio atraso no pagamento de referidas equalizaes representam a
obteno coercitiva de financiamento junto instituio financeira controlada
pela Unio. A recusa de quitao s cobranas feitas ao Tesouro pela
instituio uso coercitivo de poder para obrig-la a lhe conceder
financiamento da poltica pblica, o que vedado pelo art. 36 da LRF;
SF/16863.10785-97
231
SENADO FEDERAL
31) A Presidente da Repblica tinha a sua disposio vrias

alternativas para interromper o curso da expanso irresponsvel e ilegal dos
gastos pblicos em 2015. O projeto de LOA de 2015, aprovado em abril de
2015 pelo Congresso Nacional, ato de iniciativa da Presidente da Repblica,
e nele a Presidente decidiu alocar menos dotaes que o necessrio para quitar
as pedaladas fiscais. A defasagem total contida na proposta oramentria
era de R$ 5,7 bilhes, conforme laudo pericial. Novas pedaladas foram
geradas em 2015 e no foram pagas logo aps a apurao, mas to somente
54
Disponvel em: https://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/2016/2015-01-28pagamento-passivos-v_atualizada.pdf.
Pgina: 231/441 02/08/2016 11:57:47
30) A manuteno de valores a descoberto no mbito do Plano

Safra saltou de praticamente zero ordem de R$ 3 bilhes entre 2010 e 2012.
Depois, duplicou em 2013 e mais que triplicou em 2014, subindo em dois anos
de R$ 3,2 para R$ 10,9 bilhes. No ano de 2015, ascendeu ainda mais, e
somente retornou aos patamares da primeira fase ascensional no ms de
dezembro, aps deciso do TCU. Os valores totais devidos pela Unio a
bancos pblicos federais e ao FGTS partem de um patamar estvel em torno
de R$ 1 bilho verificado at 2007, seguindo a partir da um crescimento
vertiginoso at que os passivos acumulados, mais que duplicando, chegassem
a R$ 52,2 bilhes ao final de 2014. Em 2015, prossegue-se no carregamento
dessas dvidas, com um aumento superior a 10%, at novembro, seguido de
abrupta queda com a quitao de mais de 80% do passivo em dezembro,
imposta por determinao do TCU. As evidncias apontam para decises
deliberadas de poltica econmica, da competncia da Presidente da
Repblica;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
29) Somente aps a interveno do TCU que o Poder Executivo

procedeu equalizao dos passivos relativos s operaes de crdito ilegais
(no final de dezembro de 2015), em conformidade com os Acrdos n 825
(de 15 de abril de 2015) e n 3.297 (9 de dezembro de 2015). Se no tivesse
havido a auditoria e os acrdos do TCU, muito provavelmente esses passivos
ainda estariam sendo carregados, possivelmente em valores maiores, expondo
ainda mais a risco concreto a sade financeira do BB e das outras instituies
financeiras usadas com os mesmos fins, alm das graves consequncias para
a sade financeira do Estado;
SF/16863.10785-97
relao a todas as pedaladas fiscais, foram pagos R$ 4,88 bilhes em

decorrncia de juros que incidiram em 2015 (segundos dados da STN 54);
232
SENADO FEDERAL
55
Disponvel em: https://www.facebook.com/PTnoSenado/videos/1015916695153166/.
Pgina: 232/441 02/08/2016 11:57:47
32) A Presidente alegou necessidade de garantir a continuidade

do servio pblico e de no impor um prejuzo sociedade, sob o argumento
de criminalizao da poltica fiscal. Em vrios eventos pblicos a Presidente
da Repblica defendeu a gesto fiscal do governo em razo da necessidade de
manter programas sociais. O administrador no livre para ponderar ou
decidir, de acordo com sua convenincia e oportunidade, o momento
adequado para corrigir distores frente a metas potencialmente no
alcanadas do ponto de vista oramentrio e financeiro. Pode, no mximo,
frente necessidade de conter gastos, decidir quais despesas desprovidas de
carter obrigatrio devero ser contingenciadas. O contingenciamento
procedimento obrigatrio a ser adotado no caso de constatao de risco de no
cumprimento da meta. Ficou evidenciada uma estratgia poltica deliberada e
consciente de no contingenciar. A LRF traz dispositivo especfico sobre
quadros econmicos recessivos, que no dispensa o cumprimento da meta (art.
66). O ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, argumentou que a legislao
no oferece mecanismos para o gestor pblico cumprir a meta fiscal em
momentos crticos (entrevista veiculada em redes sociais aps sua oitiva na
Comisso dia 17/06/1655). Em cenrio de descumprimento de meta, o que
se espera que no se amplie as despesas oramentrias. E como medida
corretiva, devem ser contingenciadas despesas discricionrias enquanto se
espera a mudana da meta. Apesar de isso poder se configurar aparentemente
traumtico para diversas reas, pois importaria em interrupo de obras e
ausncia de manuteno, conservao e aquisio de materiais bsicos etc., o
contingenciamento foi adotado pelo governo no final de 2015, na ltima
semana antes da aprovao da nova meta, medida que j deveria ter sido
implementada ao menos ao final do primeiro semestre de 2015, evitando-se o
agravamento do quadro;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ao final do ano. A Presidente tambm poderia ter anulado despesas, pois havia
dotao primria discricionria no empenhada disponvel e em valor
suficiente para anulao. Em 2015, esse montante era da ordem de R$ 40
bilhes no final do exerccio. Ou seja, poderia ter lanado mo de uma ao
que no teria impacto negativo sobre o resultado primrio. Alm disso, as
pedaladas fiscais deveriam ter constado do Anexo de Riscos Fiscais das
LDOs de 2015 e 2016. Evidencia-se clara inteno em no se interromper o
curso danoso da gesto fiscal;
SF/16863.10785-97
233
SENADO FEDERAL
35) A Presidente da Repblica tinha conhecimento e controle da

conduo da poltica fiscal e oramentria. Existe um comit chamado Junta
Oramentria do Governo Federal, composto pelo Ministro do Planejamento,
pelo Ministro da Casa Civil e pelo Ministro da Fazenda, que, a cada dois
meses, discute as projees fiscais para a elaborao dos decretos de
contingenciamento. Nesse momento so apresentadas Presidente as
projees fiscais, as expectativas de receita e as alternativas de soluo,
informou o prprio ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa. Alm disso, todo
Ministro escolhido pela Presidente reflete afinidade com o seu pensamento
poltico-econmico (depoimento do ex-Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa
dia 17/06/16). Tal fato se harmoniza com a informao dada pelo exMinistro da Casa Civil, Jaques Wagner, em rede nacional, no dia 18/12/15, de
que a Presidente da Repblica comandava diretamente a poltica econmica.
Pgina: 233/441 02/08/2016 11:57:47
34) As operaes fiscais ilegais e a busca em justific-las jurdica

e tecnicamente estimulam a gerao de grave risco na Federao, na medida
em que incentivam os gestores das trs esferas de governo a descumprirem
condicionantes e proibies de ordem fiscal fixadas pela LRF, notadamente
no que tange aos dispositivos voltados para o controle do endividamento
pblico. gesto temerria flexibilizar as regras legais, utilizando-se de
interpretaes e procedimentos conforme a convenincia do momento, pois
abre precedente para a aplicao desses entendimentos distorcidos tambm
por parte dos estados e municpios. Isso torna-se especialmente grave
considerando que o Governo Federal o responsvel, em ltima instncia, por
fazer cumprir as punies previstas na LRF e os contratos de refinanciamento
de dvida aos estados e municpios que no atingem suas metas;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
33) Apesar de o Governo ter um controle mais forte sobre as

despesas do que sobre as receitas, o governante no deixa de ter influncia
sobre as receitas. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu da casa dos R$
60 bilhes para cerca de R$ 300 bilhes. Em 2015, atingiu valores recordes
(R$ 379,8 bilhes). A partir da crise econmica de 2008, o Governo Federal
tomou a deciso de tentar estimular o crescimento econmico por meio da
desonerao tributria de alguns segmentos da economia, o que gerou forte
perda de receita. No tomou, contudo, providncias efetivas para conter a
expanso dos gastos pblicos de modo a equilibrar receitas mais baixas com
gastos menores. Ao contrrio, ampliou despesas oramentrias mediante
decretos de suplementao. Do lado das receitas, parte do impacto de perdas
de arrecadao decorre de escolhas polticas feitas, independentemente de seu
mrito, o que se insere no mbito da responsabilidade poltica do governante;
SF/16863.10785-97
234
SENADO FEDERAL
37) Na Nota n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF, de 30 de maio de

2016, a STN confessa que a prtica das pedaladas fiscais visava fraudar o
resultado fiscal, ao informar que optou por quitar de forma imediata os
passivos ao invs de adotar o cronograma de pagamentos proposto pelo TCU,
uma vez que, passando a integrar as estatsticas fiscais do BACEN, o
pagamento de todas as obrigaes no exerccio de 2015 era medida necessria
para fins de cumprimento da meta de resultado fiscal;
38) As pedaladas fiscais constituram manobras que
permitiram que uma dvida da ordem de R$ 60 bilhes junto a bancos pblicos
federais pairasse oculta na atmosfera fiscal da Unio, endividamento utilizado
Disponvel em: https://youtu.be/jZGmLja5p3o?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
Disponvel em: https://youtu.be/JH6sKSqhCL4?list=PL_zNGeol4_4AMM3DbBIt7r7GBgSb5iTlZ.
58
Disponvel em: https://youtu.be/sKUBKLvWhAM.
56
57
Pgina: 234/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
36) As manobras fiscais que constituem o escopo ftico deste

processo so confessadas pela Presidente da Repblica, que, inclusive, as tem
defendido publicamente. Alm dos discursos j citados, adicionamos outros:
na cerimnia de abertura da X Conferncia Nacional de Assistncia Social,
em Braslia/DF, no dia 07/12/2015, a Presidente da Repblica assim
discursou: O que me acusam de ter pago o Bolsa Famlia e o Minha Casa,
Minha Vida. Uma parte do que me acusam isso. Paguei sim 56; em cerimnia
de entrega de unidades do Minha Casa, Minha Vida em Salvador/BA, no dia
26/04/2016, a Presidente da Repblica disse: Um governo deve ser julgado
pelo que ele foi capaz, capaz e ser capaz de fazer pelo seu povo. O meu
governo, ele teve de fato uma opo, a opo pelo Minha Casa, Minha Vida,
por continuar pagando o bolsa famlia para quem precisa [...]. Uma parte do
que eu estou sendo julgada pelo fato de ns termos optado, optado por
construir as condies de vida melhor para o nosso povo57; no Encontro com
a Frente Brasil de Juristas pela Democracia, em 05/07/2016, transmitida ao
vivo via redes sociais, assim se pronunciou: Tem um vis ultraliberal no
prprio impeachment [...]. Eles querem que se cumpra a meta fiscal ms a ms
e no no final do ano, isso a primeira, claramente neoliberal absoluta. E a
segunda transformar atraso em operao de crdito [...] A viso neoliberal
de execuo oramentria58. Fica clara a inteno no s em fazer, mas em
justificar o que foi feito e em no interromper as irregularidades, assim como
em defender uma viso poltica que no encontra guarida na LRF;
SF/16863.10785-97
Na ocasio, disse: quem banca a poltica economica no o Ministro da

Fazenda; quem banca a poltica econmica a Presidenta da Repblica;
235
SENADO FEDERAL
40) As repercusses sistmicas dos artifcios fiscais do Governo

Federal so claras: a credibilidade da economia foi minada; a queda
vertiginosa dos investimentos fez cessar o crescimento do PIB; sem
crescimento, o lucro das empresas, a massa salarial e o salrio real entraram
em espiral negativa; em consequncia disso, o setor de servios, o que mais
emprega, comeou a encolher depois de mais de uma dcada de expanso; a
taxa de desemprego disparou; as receitas da Unio, dos estados e municpios
passaram a cair em termos reais, ameaando o funcionamento da mquina
estatal e, portanto, o pagamento dos salrios dos servidores e a manuteno
de servios essenciais, tais como educao e sade; atoladas em dvidas,
muitas empresas entraram em recuperao judicial e outras esto
renegociando suas dvidas para no dar calote.
Todos esses elementos evidenciam e expem s claras um
governante que buscou deliberadamente executar o seu programa poltico a
qualquer custo, guiado por uma tica de fins ltimos (Weber), em que os
fins justificam os meios, e que s foi parado graas descoberta das manobras
e artifcios pelo TCU e por segmentos da sociedade civil. Os danos para a
economia e para a sociedade foram graves, so sentidos at hoje e ainda
produziro efeitos por vrios anos.
Pgina: 235/441 02/08/2016 11:57:47
39) A abertura de crditos adicionais sem observncia da meta

fiscal e as pedaladas fiscais objeto deste processo no foram operaes
isoladas, mas faziam parte de um conjunto de medidas que evidenciam uma
estratgia poltica deliberada de ocultar ou inflar o resultado primrio e, assim,
expandir o gasto pblico. Alm de outros decretos incompatveis com a
obteno da meta fiscal editados em 2014 e 2015 e de outras pedaladas
feitas com outros bancos pblicos federais, carregadas em ritmo preocupante
desde o incio do primeiro mandato da Presidente da Repblica, podem ser
citados o aumento expressivo de concesses de crdito do Tesouro Nacional
a bancos pblicos por meio da emisso de ttulos pblicos e a criao
sistemtica e crescente de restos a pagar (criando-se uma bola de neve de
despesas cada vez maiores que eram empurradas para o exerccio seguinte).
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, que foram
percebidas pelo mercado e reduziram a confiana dos agentes econmicos;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
como forma de financiamento de polticas pblicas prioritrias como bolsa

famlia, agricultura familiar e habitao popular , que envolvem importantes
setores sociais da base eleitoral da Presidente e cerimnias de lanamento no
Palcio do Planalto;
SF/16863.10785-97
236
SENADO FEDERAL
A defesa, em sua pea escrita inicial e novamente nas alegaes

finais, trouxe referncia Smula Vinculante n 46 (a definio dos crimes de
responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e
julgamento so da competncia legislativa privativa da Unio) para defender
a natureza tambm penal dos crimes de responsabilidade. A jurisprudncia do
STF, importante ressaltar, no sentido de que a expresso crimes de
responsabilidade abrange tanto os ilcitos poltico-administrativos (stricto
sensu) quanto os chamados crimes funcionais comuns (lato sensu), sendo da
competncia privativa da Unio a legislao sobre esses ltimos,
independentemente do ente federativo ao qual est vinculado o agente
pblico.
No Parecer de Admissibilidade, tratamos da natureza jurdica dos
crimes de responsabilidade, e esclarecemos que o posicionamento majoritrio
Pgina: 236/441 02/08/2016 11:57:47
Trata-se do conhecido receio de Tocqueville ao se referir

tirania da maioria em A democracia na Amrica. Uma das formas de se
evitar a tirania numa democracia justamente criar clusulas constitucionais
que restringem o poder do governante e impem um sistema de separao dos
poderes limites esses que foram indevidamente extrapolados e desafiados
pelo Chefe do Executivo no presente caso.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
preocupante para uma democracia o discurso do eles x nos,

impregnado, como visto, nos diversos pronunciamentos da Presidente da
Repblica citados neste tpico ao se referir aos fatos objetos deste processo
de impeachment. Quem so eles nos discursos presidenciais? O eles que
acusam, o eles que julgam e o eles que querem o pagamento aos
bancos pblicos? So os orgos de fiscalizao do Estado que identificaram
as irregularidades, rejeitaram as contas presidenciais e hoje responsabilizam
os gestores pblicos envolvidos: o Ministrio Pblico de Contas, o TCU e o
Congresso Nacional, que instaurou o devido processo de impeachment por
crime de responsabilidade, conforme procedimentos previstos na Constituio
Federal. A Chefe do Executivo critica publicamente as instituies do Estado
e a prpria LRF, instrumentos do Estado de Direito que buscam prevenir e
reprimir os ilcitos e impedir o vale-tudo fiscal em nome de um programa
poltico.
SF/16863.10785-97
Todos essas evidncias revelam ainda a precariedade do

argumento da defesa relativa no responsabilizao da Presidente em razo
da existncia de atos complexos e vasta cadeia de atores administrativos.
237
SENADO FEDERAL
Sobre o regime de responsabilizao dos agentes polticos, Hely

Lopes Meirelles traz contribuio relevante:
Os agentes polticos exercem funes governamentais, judiciais
e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios
pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua
competncia. So as autoridades pblicas supremas do Governo e
da Administrao, na rea de sua atuao, pois no so
hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites
constitucionais e legais da jurisdio. Em doutrina, os agentes
polticos tm plena liberdade funcional, equiparvel
independncia dos juzes nos seus julgamentos, e, para tanto,
ficam a salvo de responsabilizao civil por seus eventuais erros
de atuao, a menos que tenham agido com culpa grosseira, mf ou abuso de poder. [...] Realmente, a situao dos que governam
e decidem bem diversa da dos que simplesmente administram e
executam encargos tcnicos e profissionais, sem responsabilidade de
deciso e opes polticas. Da por que os agentes polticos precisam
Pgina: 237/441 02/08/2016 11:57:47
H deciso de turma do Superior Tribunal de Justia (STJ) no

sentido de que as infraes de improbidade administrativa (que so ilcitos
cveis) demandam dolo para a sua caracterizao, salvo se houver previso
expressa de modalidade culposa (RE 875163/RS, AgRg no EREsp
1260963/PR). Em razo disso a defesa alega uma das testemunhas ouvidas,
o Sr. Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-Subchefe de Assuntos Jurdicos da
Casa Civil, trouxe novamente o tema em seu depoimento (no dia 20/06/16)
que, na ausncia de previso expressa da modalidade culposa na Lei no 1.079,
de 1950, exige-se a caracterizao do dolo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Em ateno aos argumentos trazidos pela defesa, alguns

esclarecimentos se mostram oportunos. Improbidade administrativa e crimes
de responsabilidade so dois regimes de responsabilizao polticoadministrativa com a mesma finalidade de punio, mas que se dirigem a
agentes diferentes. O primeiro o regime previsto no art. 37, 4 da CF e
regulado pela Lei n 8.429 de 2 de junho de 1992 Lei de Improbidade
Administrativa, que tutela, em linhas gerais, a probidade administrativa. O
segundo o regime fixado nos arts. 52, I e II, 85 e 102, I, c da CF e
disciplinado pela Lei n 1.079, de 1950 Lei do Impeachment, que tutela a
probidade constitucional.
SF/16863.10785-97
na doutrina de que no se tratam de crimes propriamente ditos, mas de

ilcitos poltico-administrativos.
238
SENADO FEDERAL
Tanto a defesa quanto a acusao trouxeram ao debate o instituto

do garante ao tratarem da suposta conduta omissiva da Presidente da
Repblica. A defesa abordou o tema em sua resposta acusao, e esta
desenvolveu o tema nas alegaes finais. A defesa voltou ao tema no laudo
dos assistentes tcnicos e nas alegaes finais. Nesta ltima pea, argumenta
inexistir o dever de garante levantado pela acusao (DOC 171, p. 398)
Em termos gerais, garante aquele que afiana ou se
responsabiliza por algum ato. O instituto do garante no apenas do direito
penal, mas tambm de outros ramos do direito. Contudo, na sua perspectiva
penal que o instituto explorado pelos denunciantes e pela denunciada. A
acusao alega a ocorrncia de omisso imprpria (ou comisso por
omisso) dolosa no caso das pedaladas fiscais e a defesa contra-argumenta
defendendo que no h previso de dever especfico em lei e que no se aplica
o instituto para a omisso administrativa. Alm disso, em suas alegaes
finais, a denunciada rechaa a possibilidade de ser responsabilizada a ttulo de
ao e omisso, situao que o direito penal material no admitiria.
Ainda que lanando mo do modelo jurdico-penal que, repitase, no obrigatrio para a caracterizao dos crimes de responsabilidade ,
os fatos e o direito no favorecem a tese da defesa.
A omisso, no direito, no necessariamente uma conduta
negativa, inatividade, inrcia ou um simples no fazer. Para o direito, importa
Pgina: 238/441 02/08/2016 11:57:47
Ou seja, tal responsabilizao poltica estaria a meio caminho

entre a administrativa e a penal. Para Hely Lopes Meirelles bastaria ao
presente processo de impeachment demonstrar a culpa grosseira e grave.
Contudo, os elementos constantes do presente processo nos permitem ir mais
longe. Consideramos que o dolo resta suficientemente caracterizado.
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de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho

de suas funes. As prerrogativas que se concedem aos agentes
polticos no so privilgios pessoais; so garantias necessrias ao
pleno exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e
decisrias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes polticos
ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e deciso ante o temor de
responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro
tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados
(Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., Malheiros, p. 76)
[grifamos].
SF/16863.10785-97
239
SENADO FEDERAL
Dificuldade maior est na chamada omisso imprpria. Nesses

casos, a lei no prev referncia expressa, na descrio tpica, ao
comportamento omissivo. Em alguns casos, portanto, o tipo vai descrever e
vedar uma determinada conduta positiva, e o resultado proibido dever
tambm ser debitado ao omitente como se o tivesse produzido, atravs de um
fazer. O legislador, nesses casos, equipara a no evitao do resultado
causao. Em outras palavras, tanto pode a me matar o filho de tenra idade
por meio de um fazer positivo, ferindo-o com um objeto cortante, quanto por
meio de uma omisso, negando-lhe alimento, por exemplo. Em ambos os
casos, ela deve responder por homicdio, cujo tipo penal traz apenas o verbo
matar (art. 121 do CP).
A omisso imprpria, nessa perspectiva, est prevista no art. 13,
2o do Cdigo Penal, dispositivo tambm citado pela defesa:
Art. 13....................................................................................
...............................................................................................
2 A omisso penalmente relevante quando o omitente devia
e podia agir para evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem:
a) tenha por lei obrigao de cuidado, proteo ou
vigilncia;
b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o
resultado;
c) com seu comportamento anterior, criou o risco da
ocorrncia do resultado.
Pgina: 239/441 02/08/2016 11:57:47
A lei s vezes pune o no fazer expressamente. Por exemplo, na

Lei no 1.079, de 1950, no seu art. 10, item 7: deixar de promover ou de
ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de
reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com
inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei. Trata-se
de uma omisso prpria, que no oferece dificuldade de enquadramento para
o aplicador do direito. Equivale omisso de socorro no Cdigo Penal (art.
135), por exemplo.
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o no fazer alguma coisa que tenha sido ordenada. A omisso no detectvel

no mundo da realidade fsica e material, ao contrrio da ao, em regra. Da
ser a omisso um conceito normativo, e no naturalstico. Consiste,
basicamente, na absteno da atividade devida, na no realizao de conduta
positiva que o agente tinha o dever jurdico e a possibilidade de realizar
(Heleno Fragoso, Lies de Direito Penal, Forense, 1987, p. 238).
SF/16863.10785-97
240
SENADO FEDERAL
Este o sistema jurdico que impe ao Presidente da Repblica

o especial dever de garante em relao gesto financeiro-oramentria:
Pgina: 240/441 02/08/2016 11:57:47
As fontes geradoras do especial dever de garantir so aquelas

enumeradas no CP: a lei, o contrato e a ingerncia. No caso do presente
processo, a lei exige da Presidente da Repblica dever de cuidado, proteo e
vigilncia em relao gesto do dinheiro pblico no mbito da Unio. A
denunciada argumenta que no poderia ser responsabilizada por omisso
diante da falta de um dever especfico atribudo por lei. Isso falso. So
inmeros os dispositivos que lhe atribuem esse dever e citamos os que nos
parecem ser os principais: arts. 84, XXIII, 85, VI e VII, 165, 2o e 9o e 167,
II e V da Constituio Federal; arts. 1o, 1o, 36 e 73 da LRF; arts. 10 e 11 da
Lei no 1.079, de 1950; art. 15 do Decreto-Lei no 200, de 1967; e art. 40 da
LOA de 2015. Tais dispositivos, repetimos, no podem ser lidos isoladamente.
A responsabilidade fiscal um princpio implcito na Constituio e
explcito na legislao infraconstitucional.
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Na omisso imprpria ou comisso por omisso , deve ser

verificada a causalidade hipottica, isto , a possibilidade ftica que teve o
agente de evitar o resultado (Muoz Conde apud Alberto Silva Franco,
Cdigo Penal e interpretao jurisprudencial, RT, 2001, p. 227). Assim, se
se tem por certo, hipoteticamente, que, com a realizao da conduta devida, o
resultado danoso no se teria produzido, esse resultado deve ser debitado ao
agente da omisso. Ou seja, a norma no trata de qualquer pessoa, mas daquela
que tem um especial dever de garantia com o bem jurdico protegido. Da
se falar em garante ou garantidor.
SF/16863.10785-97
241
SENADO FEDERAL
arts. 84, XXIII,

85, VI e VII,
165, 2o e
9o e 167, II e
V da CF
arts. 10 e 11
da Lei
1.079/50
Vrios dispositivos de nosso ordenamento jurdico exigem da

Presidente da Repblica o zelo e a vigilncia na gesto do dinheiro pblico,
no manejo e tutela dos bens jurdicos constitucionais objeto deste processo de
impeachment. Vale explicitar do grfico acima, alm dos j referidos no
decorrer deste Relatrio (item 2.2.4), o art. 15 do Decreto-Lei no 200, de 1967,
que dispe sobre a organizao da Administrao Federal. Ao tratar do
planejamento, do oramento e da programao financeira, o referido
dispositivo claro: A ao administrativa do Poder Executivo obedecer
a programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, elaborados
atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e a coordenao
superiores do Presidente da Repblica. No mesmo esprito vai o
conhecido art. 84, II, da Constituio, que positivou que Compete
privativamente ao Presidente da Repblica exercer, com o auxlio dos
Ministros de Estado, a direo superior da Administrao federal. O art. 40
da LDO de 2015 claro ao prescrever que as propostas de abertura de crditos
suplementares autorizados na LOA 2015 sero submetidas ao Presidente
da Repblica. A essa autoridade cabe, portanto, a avaliao dos
pressupostos de mrito e admissibilidade em ltima instncia. Nessas
disposies legais, inconteste, repousa o dever de garante do Presidente da
Repblica em relao gesto financeiro-oramentria.
Portanto, na combinao com os dispositivos acima
mencionados ou mesmo na combinao com o art. 13, 2o, a do Cdigo
Pgina: 241/441 02/08/2016 11:57:47
art. 15 do
Decreto-Lei
200/67
arts. 1o, 1o,

36 e 73 da
LRF
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
art. 40 da
LDO/2015
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242
SENADO FEDERAL
H precedentes que reconhecem, em situaes assemelhadas

presente, o dolo por violaes LRF. A maior corte eleitoral do Pas, o
Tribunal Superior Eleitoral, considera ato doloso de improbidade
administrativa situaes que violem a LRF. No Recurso Ordinrio n 399.166,
julgado em novembro de 2010, relatado pelo Ministro Hamilton Carvalhido,
deu-se provimento com a deciso de que constituem irregularidades
insanveis, que configuram ato doloso de improbidade administrativa, o
descumprimento de limite estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal
e a abertura de crdito sem recursos disponveis. No mesmo esprito, no
Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n 30.020, julgado em
2008, sob a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, registrou-se que o
descumprimento dos arts. 42 e 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
revela irresponsvel execuo oramentria, m gesto do dinheiro pblico e
ofensa ao princpio da economicidade por parte do gestor pblico, constitui
irregularidade de natureza insanvel.
Oportuno trazer conhecido julgado do STF: A causalidade, nos
crimes comissivos por omisso, no ftica mas jurdica, consistente em
no haver atuado o omitente, como devia e podia, para impedir o
resultado (RHC 63428/SC, Rel. Carlos Madeira, DJ 14/11/1985).
No aspecto cognoscitivo, dentro da estrutura tpica omissiva
imprpria, o dolo requer o efetivo conhecimento da situao tpica, a previso
da causalidade e que o sujeito conhea a qualidade ou condio que o coloca
na posio de garantidor. Assim, o sujeito deve ter conhecimento de que lhe
possvel impedir a produo do resultado, isto , do poder de fato que
tem para interromper a causalidade que desembocar no resultado (Eugenio
Zaffaroni; Jos Henrique Pierangeli, Manual de direito penal brasileiro
parte geral, RT, 2002, p. 543-544). Esses elementos esto todos claramente
presentes, como visto, em relao s chamadas pedaladas fiscais.
Pgina: 242/441 02/08/2016 11:57:47
Presidente da Repblica foi dado o especial dever de garante

por fora dos vrios dispositivos legais citados. Ela podia e devia, conforme
demonstrado, ter evitado o resultado. Assim, responde como se o tivesse
causado diretamente.
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Penal , que o art. 10, item 6 e art. 11, item 3 da Lei no 1.079, de 1950, devem
ser lidos: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com inobservncia de
prescrio legal e contrair emprstimo ou efetuar operao de crdito sem
autorizao legal.
SF/16863.10785-97
243
SENADO FEDERAL
No laudo apresentado pelos assistentes tcnicos da defesa, foi

argumentado que no se aplica o instituto da omisso impropria omisso
administrativa. Argumenta-se que o instituto s aplicvel quando se tratar
de atentados a bens pessoais, como a vida, a integridade fsica ou a liberdade,
nos quais a falta de ao acarreta, desde logo, o desencadear da causalidade,
apta a produzir o resultado (DOC 164, p. 51-52). Contudo, o mesmo
raciocnio se aplica perfeitamente aos crimes de responsabilidade objeto deste
processo. No existe qualquer impedimento da legislao penal aplicao
do instituto alm do que estritamente previsto no art. 13 do CP. No h
delimitao de bens jurdicos no dispositivo. Alm disso, a rigor, nem sequer
seria necessria a meno ao referido art. 13, dado que o sistema jurdico de
tutela mencionado anteriormente j exige o especial dever de garantia da
autoridade mxima do Pas.
Outra ressalva importante ao laudo tcnico que no se trata de
simples omisso administrativa, mas poltico-administrativa. O
Presidente da Repblica tem liberdade de atuao funcional equivalente dos
juzes, j lembrou Hely Lopes Meirelles (em Direito Administrativo
Brasileiro), no se submetendo s amarras da hierarquia administrativa. Seus
limites so constitucionais. Os que participam da cadeia administrativa no
tm esse dever poltico.
H, portanto, uma ligao direta entre o art. 13, 2o, a do Cdigo
Penal com os arts. 85, VI e VII, 165, 2o, 8o e 9o e 167, V da Constituio
Federal, e destes com o arts. 1o, 1o e 36 da LRF. O Presidente da Repblica
detm a assessoria qualificada, que pessoalmente escolhe, e a informao
estratgica. A falta de ao acarreta o desencadear da causalidade apta a
produzir o resultado danoso resultado este, importante frisar, de afronta
Pgina: 243/441 02/08/2016 11:57:47
Oportuno ressaltar que admite-se aqui tambm o chamado dolo

eventual, quando o agente, ainda que no quisesse diretamente o resultado,
assumiu o risco de produzi-lo. A listagem dos elementos de convico feita
no item anterior aponta, no mnimo, para dolo eventual.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Em relao ao dolo, Zaffaroni preciso: Da nossa parte, cremos

que se pode falar de uma verdadeira finalidade nos tipos omissivos e que,
portanto, a situao no muda substancialmente com respeito aos tipos
dolosos ativos, pelo menos no a ponto de se pretender que no haja dolo
nessa forma de tipicidade (idem, p. 544).
SF/16863.10785-97
244
SENADO FEDERAL
Se a gesto do Plano Safra no era feita pela Presidncia da

Repblica, como se pode imaginar que tivesse eu algum dever
especfico a ser cumprido em relao determinao destes repasses?
Como pode ter se omitido aquele que no tinha o dever de fazer, e
nem dispunha das informaes gerenciais cotidianas que pudessem
implicar uma eventual tomada de posio? Imaginar-se, em s
conscincia, que um Presidente da Repblica, comandando poltica e
administrativamente o Poder Executivo, ou seja, dirigindo uma
gigantesca mquina administrativa constituda de centenas de
milhares de servidores, deva possuir um dever gerencial especfico
sobre o momento em que devem ser pagos os montantes de um
determinado programa um rematado absurdo.
As questes de que trata este processo no so gerenciais ou

meramente administrativas. No se exige, portanto, que a Presidente estivesse
presente nas opes gerenciais e tcnico-operacionais dos programas. A
responsabilizao exigida quando a cadeia administrativa de aes se
Pgina: 244/441 02/08/2016 11:57:47
A Presidente da Repblica, em seu depoimento lido por seu

advogado perante esta Comisso, no dia 6 de julho, assim escreveu (DOC 167,
p. 23):
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Por oportuno, no se pode arguir, como fez o assistente tcnico

da defesa, Ricardo Lodi Ribeiro, em seus esclarecimentos em 05/07/16, que
dispositivos legais como os referidos art. 84, II da CF e o art. 15 do DecretoLei no 200, de 1967, lidos com rigor e literalidade, implicariam que o
Presidente seria responsabilizado at mesmo por pequenos furtos em uma
repartio pblica federal, como o de grampeador. Nada mais destoante do
esprito da lei. A situao do governante bem diversa daqueles que
simplesmente administram, assessoram e executam encargos burocrticos e
profissionais, sem responsabilidade de deciso poltica. O Presidente da
Repblica maneja e define, privativamente, as opes polticas de um
governo. Ele pode e deve ser responsabilizado por suas decises conforme o
regime jurdico dos crimes de responsabilidade que incluem no apenas o
fazer, mas tambm o deixar ou permitir fazer , especificamente quando
ofendem concretamente bens jurdicos que a Constituio expressamente quis
proteger entre eles o oramento e as finanas pblicas.
SF/16863.10785-97
direta s cautelas e limites impostos pelo texto constitucional. As

evidncias, conforme visto, so vrias.
245
SENADO FEDERAL
Por outro lado, no trata de responsabilizao por meras

decises polticas, mas, sim, por decises que violaram o delimitado
regime jurdico dos crimes de responsabilidade, num contexto que,
inequivocamente, demonstram a participao, por ao ou omisso, da
dirigente mxima do governo federal.
SF/16863.10785-97
transforma, na ltima ponta, por opo poltica, em desgoverno fiscal,

conforme fartamente visto nos elementos elencados neste tpico.
Esta Comisso dever, fundamentadamente, absolver desde logo

a acusada, quando:
I provada a inexistncia do fato;
II provado no ser a acusada autora ou partcipe do fato;
III o fato no constituir infrao penal;
crime.
IV demonstrada causa de iseno de pena ou de excluso do
Trata-se de uma cautela prevista no CPP, que reserva ao julgador

a apreciao de algumas questes relacionadas real existncia do crime a ser
submetido aos jurados no caso, aos Senadores.
Os itens I e II tratam de questes de fato, e os incisos III e IV de
questes de direito.
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Esta Comisso analisou as hipteses de absolvio sumria

previstas no art. 397 do CPP no Parecer pela admissibilidade da denncia, por
medida de justia e em tributo ao devido processo legal, uma vez que j havia
defesa prvia nos autos. No presente momento, a lei exige nova anlise de
absolvio sumria, com novas hipteses, em razo do que dispe o art. 415
do CPP.
Pgina: 245/441 02/08/2016 11:57:47
2.2.6. Hipteses de absolvio sumria
246
SENADO FEDERAL
No identificamos a ocorrncia de qualquer delas. A defesa

levantou argumentos que apontam para erro de tipo (o elemento operao de
crdito, constitutivo de um dos tipos penais propostos na denncia, no quis
ser realizado pela denunciada) e para erro de proibio (todas as aes
realizadas foram consideradas lcitas pela denunciada). A denunciada tambm
levantou argumento de ausncia de culpabilidade por inexigibilidade de
conduta diversa e excluso de ilicitude por estrito cumprimento do dever legal
para a abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias e
excluso de ilicitude por exerccio regular de direito para a edio de decretos
suplementares de despesas discricionrias.
Todos esses argumentos, como visto, foram afastados no
decorrer deste Relatrio.
Por fim, nas alegaes finais, a denunciada requereu
expressamente sua absolvio sumria em relao ao Decreto de cdigo
14252, de R$ 55,2 bilhes, e a sua excluso do escopo ftico deste processo.
Pgina: 246/441 02/08/2016 11:57:47
Os incisos III e IV tratam das excludentes de ilicitude e de

culpabilidade que excluem o crime e a respectiva punibilidade, por fora dos
seguintes artigos do CP: art. 20 (erro sobre elemento do tipo); art. 21 (erro
sobre a ilicitude do fato); art. 22 (coao irresistvel e obedincia hierrquica),
art. 23 (excluso de ilicitude por estado de necessidade, legtima defesa, estrito
cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito), art. 26
(inimputabilidade) e 28, 1o (embriaguez completa decorrente de caso
fortuito ou fora maior).
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Em relao ao item II, a instruo no provou a no-autoria ou

no-participao da acusada. Em relao aos decretos de abertura de crditos
suplementares, os atos esto assinados e se encontram na rbita de
competncia funcional da acusada. Em relao s pedaladas fiscais, a
autoria da acusada se d pela relevncia da omisso, competncia funcional e
manifesta ao coordenada de rgos e entidades de cpula da Administrao
Pblica.
SF/16863.10785-97
Em relao ao inciso I, os fatos esto provados e a defesa no os

negou. A questo central trata da interpretao jurdica dada aos fatos ou
seja, questes de direito.
247
SENADO FEDERAL
Comunico a Vossa Excelncia que a Cmara dos Deputados

AUTORIZOU a instaurao de processo, por crime de
responsabilidade, em virtude da abertura de crditos suplementares
por Decreto Presidencial, sem autorizao do Congresso Nacional
(Constituio Federal art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950,
art. 10, item 4 e art. 11, item II); e da contratao ilegal de operaes
de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item 3), aps apreciar o
parecer oferecido pela Comisso Especial, constituda nos termos do
art. 19 da Lei no 1.079, de 1950 e art. 218, 2 do Regimento Interno,
para proferir parecer Denncia por Crime de Responsabilidade n
1/2015, apresentada pelos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel
Reale Jnior e Janana Conceio Paschoal, em desfavor da
Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, mediante voto favorvel de 367 (trezentos e sessenta e sete)
de seus membros, registrando-se, ainda, 137 (cento e trinta e sete)
votos contrrios, 7 (sete) abstenes e 2 (duas) ausncias.
Feita a instruo preliminar, averiguamos que a classificao

jurdica proposta pela Cmara dos Deputados se mostra incompleta. Os fatos
tambm so enquadrveis em outros dois dispositivos da Lei n o 1.079, de
1950: itens 6 e 7 do art. 10. Ambos esto diretamente relacionados aos arts.
33 e 36 da LRF. Tais dispositivos constam da DEN no 1, de 2016, mas no
foram includos no voto do Parecer da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados. As alegaes finais da acusao trouxeram nova proposta de
classificao tpica que tambm merece reparos (DOC 169).
Propomos, portanto, uma emendatio libelli, procedimento
previsto nos arts. 383 e 418 do CPP, quando o juiz, sem modificar a exposio
do fato contida na denncia e, no presente caso, no parecer aprovado pela
Cmara dos Deputados, lhe atribui definio jurdica diversa. No h,
contudo, efeitos na sano, uma vez que esta nica, independentemente da
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Em relao aos fatos, o Senado Federal se ateve, durante esta

instruo preliminar, ao que foi autorizado pela Cmara dos Deputados. O
Ofcio no 526/2016/SGM-P, de 18 de maio de 2016, encaminhado pelo
Presidente da Cmara dos Deputados ao Presidente do Senado Federal,
estabeleceu o seguinte:
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2.2.7. Classificao jurdica dos fatos
SF/16863.10785-97
Pelas razes j expostas no item 2.2.2.2.5, letra o, propomos a rejeio do

requerimento.
248
SENADO FEDERAL
quantidade de dispositivos em que as condutas so enquadrveis. Ao

impeachment, por ser uma instituio de direito constitucional, inaplicvel
o princpio do direito penal comum de graduao da pena pela gravidade do
delito.
Portanto, so estas as condutas tpicas, previstas como crimes de
responsabilidade na Lei no 1.079, de 1950, pelas quais a Presidente da
Repblica deve ser julgada pelo Plenrio do Senado Federal:
SF/16863.10785-97
Art. 11, item 2: abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as

formalidades legais (ao dolosa).
b) Pela realizao de operaes de crdito com instituio
financeira controlada pela Unio (pedaladas fiscais):
Art. 10, item 6: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com
inobservncia de prescrio legal (omisso imprpria dolosa);
Art. 10, item 7: deixar de promover ou de ordenar na forma da lei
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao
de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei (omisso dolosa);
Art. 11, item 3: contrair emprstimo ou efetuar operao de
crdito sem autorizao legal (omisso imprpria dolosa).
No caso das pedaladas fiscais, importante notar, a ilicitude
revela-se gravosa em razo de sua consumao protrada no tempo. A cada
dia em que se deixou de quit-las, o crime de responsabilidade se consumou
por fora do que positiva o art. 10, item 7 da Lei no 1.079, de 1950.
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Art. 10, item 4: infringir, patentemente, e de qualquer modo,

dispositivo da lei oramentria (ao dolosa);
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a) Pela abertura de crditos suplementares sem a autorizao

do Congresso Nacional:
249
SENADO FEDERAL
A instruo preliminar nesta Comisso Especial evidenciou que

o que se observou nos ltimos anos foi um sistemtico e abrangente
descumprimento de princpios fundamentais e basilares que regem no apenas
a Administrao Pblica, mas o Estado de Direito:
princpio do planejamento: projees de receitas
superestimadas e despesas subestimadas, omisso no dever de
limitao de empenho e movimentao financeira e operaes
atpicas para possibilitar capacidade financeira para execuo de
despesas;
princpio da transparncia: transaes omitidas nas estatsticas
fiscais e projees de despesas obrigatrias deliberadamente
desconsideradas na programao oramentria e financeira;
princpio da prudncia: diante do desequilbrio entre receitas e
despesas, necessidade de contingenciamento ignorada
reiteradamente ao longo do ano e abertura de crditos
Pgina: 249/441 02/08/2016 11:57:47
Trata-se de conduta grave que atenta no apenas contra a

responsabilidade fiscal, mas principalmente contra as prerrogativas do
Congresso Nacional. Embora a poltica fiscal seja executada pelo Poder
Executivo, ela somente se legitima pela aprovao do Poder Legislativo, que
o representante maior da sociedade brasileira. O controle da tributao e do
gasto pblico uma das funes essenciais do Parlamento, que antecede
historicamente, inclusive, a funo legislativa propriamente dita, e que se
encontra no mago da prpria concepo do Estado de Direito.
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A expanso insustentvel do gasto pblico est associada

profunda crise econmica que o Brasil vive hoje. Os artifcios e manobras
fiscais utilizados para a expanso do gasto implicaram perda de confiana dos
agentes econmicos, dos investidores, das pessoas fsicas, nos nmeros da
economia e no futuro da economia, e, hoje, perda do grau de investimento do
Brasil pelas principais agncias de classificao de risco. Com tudo isso vem
a percepo, para a comunidade internacional, de que o Brasil no um pas
comprometido com metas fixadas em lei, e que os compromissos de ordem
financeira no so levados a srio no Pas.
SF/16863.10785-97
2.2.8. Concluso
250
SENADO FEDERAL
princpio do equilbrio das contas pblicas: ao final do

exerccio, em consequncia de todos os procedimentos
irregulares, o desarranjo das contas pblicas, em ambiente
econmico em que se observava a elevao das taxas de juros
que incidem sobre a dvida pblica e dos ndices inflacionrios;
SF/16863.10785-97
suplementares quando a meta fiscal em vigor estava

comprometida;
princpio da moralidade administrativa: no correo de

rumos aps os sinais de alerta dados pelo TCU e pela sociedade
civil e defesa pblica das manobras fiscais ilegais a pretexto de
garantir as destinaes sociais das polticas pblicas envolvidas,
em negligncia ao equilbrio das contas pblicas e sade fiscal
do Estado;
princpio democrtico: com o no registro nas estatsticas
fiscais de dvidas contradas e a omisso das respectivas despesas
primrias no clculo do resultado fiscal, criao de condio
irreal de que havia riqueza disponvel e expectativa para a
sociedade de continuidade ou expanso dos programas sociais
em curso.
Instaurou-se um vale-tudo orcamentario e fiscal que trouxe
srias consequncias negativas para o Pas. No mbito das finanas pblicas,
o realismo deve sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer
a credibilidade do governo, para no termos desequilbrio fiscal acompanhado
do aumento do desemprego, da inflao, do endividamento, e da queda de
confiana dos agentes econmicos.
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princpio da separao dos poderes: execuo de poltica

expansiva do gasto pblico sem sustentabilidade fiscal revelia
do Congresso Nacional, sem a devida autorizao poltica e
controle da sociedade;
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princpio da legalidade: descumprimento de normas legais em

vrios procedimentos de gesto oramentria e financeira;
251
SENADO FEDERAL
Trs so as lies fundamentais que devem ser consideradas pela

sociedade brasileira ao acompanhar este processo de impeachment. Em
primeiro lugar, o descontrole fiscal compromete a sustentabilidade das
polticas pblicas de servios fundamentais para a sociedade, que nada mais
so do que a justa contraprestao do governo aos tributos pagos pelos
cidados. Em segundo lugar, o desequilbrio das contas pblicas amplia o
endividamento pblico e impacta vrios indicadores econmicos (como
inflao, PIB, desemprego e taxa de juros), que, por sua vez, representaro
prejuzos qualidade de vida da populao. Por fim, o Poder Legislativo, que
a caixa de ressonncia da sociedade, no pode ter suas funes
constitucionais de fiscalizao e controle do oramento usurpadas pelo Poder
Executivo. A democracia tambm exige o controle da sociedade sobre a
gesto do dinheiro pblico.
Pgina: 251/441 02/08/2016 11:57:47
Importante frisar que este processo no trata de manobras fiscais

que teriam sido igualmente executadas em governos anteriores. A partir de
2014, pela primeira vez, desde a edio da LRF, decretos de suplementao
de crditos foram editados sem compatibilidade com a meta fiscal. Pela
primeira vez, em situao iniciada a partir de 2009, operaes de crdito
ilegais com instituies financeiras controladas saram da situao de atrasos
operacionais aceitveis e curtos para a situao de atrasos sistemticos e
longos, a ponto de envolverem cifras bilionrias em progresso significativa,
expondo a sade fiscal do Estado a risco concreto. E, como decorrncia, pela
primeira vez, sob a Constituio em vigor, o Presidente da Repblica teve a
recomendao de rejeio de suas contas pelo TCU, e em deciso unnime de
seus ministros. So essas as razes pelas quais a atual Presidente da Repblica,
e no os governantes anteriores, est sendo responsabilizada perante o
Congresso Nacional.
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O que se observou foi uma poltica expansiva de gasto sem

sustentabilidade fiscal e sem a devida transparncia, com o uso de operaes
que passaram ao largo da legislao e das boas prticas de gesto fiscal e
oramentria, assim como a recusa em se interromper o curso danoso dos
eventos pela autoridade mxima do Pas, que detinha o poder e as informaes
necessrias, em ltima instncia, para ordenar e fazer cessar as
irregularidades. Ao contrrio, a Presidente as defendeu publicamente. Se no
fosse a atuao do TCU, os montantes ocultos poderiam ter passado dos R$
60 bilhes quitados ao final de 2015 e chegado a valores muito mais altos, a
ponto de jogar o Pas em uma crise financeira de propores inimaginveis.
SF/16863.10785-97
252
SENADO FEDERAL
3. VOTO
Em face do exposto, o voto pela procedncia da acusao e
prosseguimento do processo, e, com fundamento nos arts. 51 e 53 da Lei no
1.079, de 1950, e no art. 413 do CPP, pela pronncia da denunciada, Dilma
Vana Rousseff, como incursa, pela abertura de crditos suplementares sem a
autorizao do Congresso Nacional, no art. 85, inciso VI da Constituio
Federal e no art. 10, item 4 e art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950, e pela
realizao de operaes de crdito com instituio financeira controlada pela
Unio, no art. 85, incisos VI e VII da Constituio Federal, no art. 10, itens 6
e 7 e no art.11, item 3 da Lei no 1.079, de 1950, a fim de que seja julgada pelo
Senado Federal, como determina o art. 86 da Constituio Federal.
Sala da Comisso,
, Presidente
, Relator
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Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da

mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da
verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia
no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de
testemunhar.
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No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora Presidente

da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o sentimento de
rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais irosas ou
moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e delaes; nem
com quaisquer persecues por condutas que no se relacionem ao exerccio
do seu munus presidencial.
SF/16863.10785-97
Cabe, por fim, reiterar o que j dissemos no Parecer de

Admissibilidade.
SENADO FEDERAL
RESUMO DO RELATRIO DE PRONNCIA

APRESENTADO PELO SENADOR ANTONIO ANASTASIA
PERANTE A COMISSO ESPECIAL DO IMPEACHMENT
DO SENADO FEDERAL EM 2 DE AGOSTO DE 2016
SF/16863.10785-97
ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO
Nos termos do Parecer aprovado pela Cmara dos Deputados, os

atos supostamente cometidos pela Presidente da Repblica que levariam ao
enquadramento legal supracitado so os seguintes:
Decretos no numerados assinados pela Presidente da
Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;
Repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos
equalizao de taxas de juros referentes ao Plano Safra, no
exerccio de 2015.
2. Instruo
Para instruir o processo, esta Comisso procedeu oitiva de 44
depoentes, assim distribudos: 2 testemunhas indicadas pela acusao; 36
testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa; e 4 testemunhas do juzo.
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A COMISSO ESPECIAL DO IMPEACHMENT foi

constituda para anlise de procedncia ou improcedncia da DEN n 1, de
2016, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, pela
abertura de crditos suplementares por decretos presidenciais, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal, art. 85, VI e art.
167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item 2); e pela
contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item
3).
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1. Objeto do processo
254
SENADO FEDERAL
Foram recebidos 171 documentos, que abrangem: informaes

prestadas por rgos pblicos em resposta a requerimentos da Comisso;
laudo tcnico elaborado pela Junta Pericial designada pela Comisso;
esclarecimentos da mesma junta sobre o laudo; laudo dos assistentes periciais
da defesa e da acusao; peties das partes e requerimentos de senadores.
3. Preliminares
SF/16863.10785-97
A preliminar de desvio de poder, que j fora apresentada na

etapa anterior do processo, foi rejeitada pela Comisso no dia 20 de junho e o
recurso contra essa deciso foi indeferido pelo Presidente do STF no dia 4 de
julho. Segundo Sua Excelncia, a invocao do desvio de poder reclama
imerso no plano subjetivo do agente pblico responsvel pelo ato, atividade
que praticamente seno de todo invivel quando o ato sob contestao
representa a vontade conjugada de quase 370 parlamentares, que aprovaram
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Desvio de Poder: a conduo do processo de impeachment

teria tido o objetivo escuso de afastar a Presidente da
Repblica para obstaculizar a continuidade de
investigaes da Polcia Federal;
Ampliao do objeto do processo: o parecer de
admissibilidade aprovado pelo Senado teria adicionado um
decreto aos que teriam sido admitidos pela Cmara dos
Deputados;
No recepo do art. 11 da Lei n 1.079, de 1950: o citado
dispositivo legal no teria sido recepcionado pela
Constituio de 1988, em razo de se referir a hiptese de
crime de responsabilidade prevista na Constituio de
1946, mas ausente das Constituies posteriores;
Pendncia do julgamento das contas presidenciais de
2015: por tratar a presente Denncia de temas
oramentrios e financeiros, far-se-ia necessrio aguardar
o julgamento das contas presidenciais pelo Congresso
Nacional, aps parecer prvio do TCU, para s ento
apreciar a existncia ou no de crime de responsabilidade;
Suspeio do Relator: por ser um parlamentar filiado a
partido que apoia o processo de impeachment, o relator
no teria iseno para atuar no caso.
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A defesa apresentou as preliminares que passamos a expor:
255
SENADO FEDERAL
A preliminar de pendncia do julgamento das contas

presidenciais de 2015 foi rejeitada pela Comisso no dia 8 de junho. H
amplo consenso doutrinrio e jurisprudencial quanto independncia das
instncias de responsabilizao administrativa, cvel e penal. Nada impede,
portanto, que os mesmos fatos sejam analisados por diferentes rgos do
Estado, luz de normas e princpios prprios a cada ramo do Direito.
A exceo de suspeio do relator foi indeferida pelo Presidente
e confirmada pelo Plenrio da Comisso, aps recurso da defesa, no dia 2 de
junho. Atuando como instncia recursal, o Presidente do STF rejeitou novo
recurso da defesa.
4. Primeira imputao: abertura de crditos suplementares por
decretos presidenciais sem autorizao do Congresso Nacional
A denncia aponta como ilegal a edio de seis decretos de
suplementao oramentria, por violao de condio constante da Lei
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A preliminar de no recepo do art. 11 da Lei n 1.079, de

1950, j fora apresentada e rejeitada na etapa de admissibilidade da denncia.
Consideramo-la improcedente porque entendemos ter sido esse dispositivo
legal, que trata dos crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros
pblicos, recepcionado pelos incisos VI e VII do art. 85 da Constituio de
1988, que dizem respeito lei oramentria e ao cumprimento das leis e
das decises judiciais, uma vez que as condutas tipificadas no art. 11 atingem
valores abrigados nesses dispositivos constitucionais.
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Com relao ao objeto do processo, verificamos que o Parecer

da Cmara dos Deputados no restringiu o objeto da autorizao para
processamento da denncia a quatro decretos; apenas considerou, em anlise
preliminar da matria, que, a depender da abordagem adotada para anlise do
caso, poder-se-ia considerar irregulares apenas quatro ou todos os seis
decretos objeto da denncia original. Apesar disso, a pedido da defesa e com
parecer favorvel deste relator, a Comisso decidiu restringir o universo de
decretos a serem analisados apenas aos quatro correspondentes interpretao
menos restritiva apresentada no Parecer da Cmara dos Deputados.
SF/16863.10785-97
um relatorio circunstanciado produzido por Comisso Especial, com

fundamentao autonoma em relao ao ato presidencial que admitiu
originalmente a representao.
256
SENADO FEDERAL
Oramentria de 2015, relativa sua compatibilidade com a obteno da meta

de resultado primrio vigente. Como exposto, esta Comisso limitou os
decretos objeto de anlise queles apontados como irregulares pela
interpretao menos restritiva da Cmara dos Deputados.
O artigo apontado como violado pela edio dos decretos tem a
seguinte redao:
SF/16863.10785-97
Em contraposio, a defesa argumenta que:

Os crditos oramentrios seriam meras autorizaes de
gasto e no tm, portanto, qualquer impacto no resultado
primrio, pois este depende da efetiva realizao da
despesa. Esta, por sua vez, seria controlada pelos decretos
de contingenciamento. Quanto a esse aspecto, no ano de
2015, o governo teria promovido o maior
contingenciamento da histria e cumprido a meta vigente
ao final do exerccio;
No que diz respeito s despesas obrigatrias, a abertura de
crdito suplementar por decreto seria caracterizada como
estrito cumprimento do dever legal da Presidente, tendo
em vista que a existncia de crdito oramentrio
condio para a sua execuo;
O excesso de arrecadao deve ser verificado por rgo e
no para a Unio como um todo;
O TCU considerava legtima a adoo pelo Executivo de
meta de resultado primrio proposta ao Congresso
Nacional e ainda pendente de sua aprovao, tendo
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A incompatibilidade com a obteno da meta decorreria do fato

de que o governo j teria abandonado a meta de resultado vigente antes da
edio dos decretos, tendo adotado, em seu lugar, meta inferior, submetida ao
Congresso Nacional e ainda pendente de aprovao.
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restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as alteraes
decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes
promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a
obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio
de 2015 (...).
257
SENADO FEDERAL
Consideramos insustentvel o argumento da defesa no sentido de

que apenas a execuo estaria sujeita exigncia de compatibilidade com
a meta de resultado primrio. A LRF exige, inclusive, que o projeto de Lei
Oramentria seja acompanhado de demonstrativo de compatibilidade da
programao oramentria com as metas fiscais fixadas pela LDO:
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de
forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do
documento de que trata o 1 do art. 4 (Anexo de Metas Fiscais da
LDO); (...).
Na ausncia de uma vinculao meta, o oramento se tornaria

uma autntica pea de fico, que autorizaria despesas revelia da efetiva
disponibilidade de recursos. O oramento no uma lista de projetos
colocados disposio do Poder Executivo. Suas programaes
correspondem a alocaes de recursos escassos, decididas democraticamente
pelo Legislativo.
A interpretao proposta pela defesa tornaria incua, ademais, a
exigncia de compatibilidade dos crditos suplementares com a obteno a
meta de resultado primrio constante do art. 4 da LOA 2015. Que papel
cumpriria esse dispositivo, tendo em vista que a LRF j exige que todo crdito
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
mudado de orientao em data posterior edio dos

decretos questionados;
70% dos crditos oramentrios suplementados, relativos
ao Ministrio da Educao, teriam sido abertos em
obedincia a determinao do TCU;
No teria havido leso ao bem jurdico tutelado, uma vez
que a execuo das aes suplementadas foi inferior s
dotaes originais da Lei Oramentria de 2015;
No teria havido dolo da Presidente, uma vez que a edio
dos decretos foi precedida de pareceres tcnicos e jurdicos
que indicavam sua regularidade;
A aprovao pelo Congresso da meta proposta pelo
Executivo afastaria a tipicidade da conduta.
SF/16863.10785-97
258
SENADO FEDERAL
Este era, precisamente, o quadro das finanas pblicas no

momento em que os decretos foram editados, razo pela qual essa fonte no
pode ser admitida. No encerramento do primeiro semestre de 2015, o
resultado primrio era deficitrio em R$ 2,8 bilhes, enquanto a meta vigente
era de R$ 55,3 bilhes de supervit.
luz desse entendimento, conclumos, com respaldo no laudo da
Junta Pericial, que trs dos quatro decretos promoveram alteraes na
programao oramentria incompatveis com a obteno da meta de
resultado primrio vigente poca de sua edio, com impacto negativo sobre
o resultado primrio esperado de R$ 1,75 bilho.
Observe-se que, ainda que se admitisse como legtimo o excesso
de arrecadao de receita especfica em um quadro de descumprimento global
da meta de resultado, esta restaria negativamente impactada pelos decretos em
R$ 921,3 milhes. Da mesma forma, mesmo que se considerasse legtimo
como receita primria o excesso de arrecadao proveniente de convnios e
doaes, o impacto negativo seria de R$ 1,0 bilho.
Os crditos suplementares em questo poderiam ter sido
financiados mediante o cancelamento de outras dotaes oramentrias, o que
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Tendo em vista que a meta fiscal abrange a Unio como um todo,

deve-se considerar, ainda, que o excesso de arrecadao, como fonte de receita
primria, somente pode existir em um contexto de expectativa de
cumprimento da meta de resultado. No pode haver excesso de arrecadao
de um rgo ou Poder especfico quando a receita global da Unio se mostra
insuficiente para a obteno da meta.
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Esclarecido esse ponto, passemos anlise do impacto dos

decretos em questo sobre a obteno da meta de resultado primrio. Tendo
em vista que o resultado obtido pela subtrao de receitas e despesas
primrias, a meta ser afetada sempre que se promover aumento das despesas
primrias sem acrscimo de receitas primrias ou reduo de outras despesas
primrias.
SF/16863.10785-97
oramentrio, quer oriundo da LOA, quer de crditos adicionais, se sujeite a

eventual contingenciamento sempre que se verificar que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado (art. 9)?
259
SENADO FEDERAL
A despeito de ser a execuo financeira irrelevante para a

caracterizao do ilcito em questo, esta Comisso produziu provas a
respeito.
Revelou-se que a execuo oramentria e financeira, limitada
pelos chamados decretos de contingenciamento, adotara a meta proposta
ao Congresso Nacional e pendente de sua aprovao, em lugar da meta
vigente. Com base nesse critrio, explicitamente reconhecido pelos
documentos oficiais do Poder Executivo e das autoridades que compareceram
a esta Comisso, o Decreto n 8.496, de 30 de julho de 2015, redefiniu a
programao oramentria e financeira, visando a alcanar no mais a meta
de R$ 55,3 bilhes fixada na LDO, mas a meta de R$ 5,8 bilhes, constante
de projeto de lei. Consequentemente, contingenciou-se R$ 8,6 bilhes, em
contraposio aos R$ 58 bilhes que seriam exigidos para o cumprimento da
LRF. Alm disso, redefiniu a meta originalmente fixada para o 2
Quadrimestre, que era de R$ 21,2 bilhes de supervit, para R$ 17 bilhes de
dficit. Com base nesse novo valor, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento
das Metas Fiscais do 2 quadrimestre de 2015 considerou atendida a meta
quadrimestral fixada para agosto, apesar de o resultado apurado ter sido de R$
15,2 bilhes de dficit.
Constatou-se, ainda, que as programaes que se beneficiaram de
suplementaes aportadas por trs dos decretos em exame tiveram valores de
empenho superiores aos das dotaes iniciais constantes da LOA e que em
dois casos tambm o pagamento foi superior s dotaes iniciais.
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A instruo revelou que a Secretaria do Oramento Federal

(SOF), incumbida de analisar os pedidos de suplementao oramentria
encaminhados pelos rgos setoriais, no fazia qualquer anlise de
compatibilidade desses pleitos com a meta de resultado primrio. O sistema
de informtica empregado para essa finalidade fora parametrizado sem
qualquer ateno a essa exigncia legal. Considerava-se atendido o comando
legal pela simples insero de um pargrafo na exposio de motivos de cada
decreto informando que sua execuo sujeitar-se-ia programao financeira.
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preservaria sua compatibilidade com a obteno da meta fiscal e prestigiaria

o Oramento enquanto instrumento precpuo de alocao de recursos
escassos. No h que se falar, portanto, em inexigibilidade de conduta diversa
ou estrito cumprimento do dever legal. Registre-se, ainda, que nenhuma das
dotaes suplementadas teve por objeto despesas obrigatrias.
SF/16863.10785-97
260
SENADO FEDERAL
O esforo fiscal efetivo no se mede em funo da correo de

estimativas de receita ou despesa, mas dos resultados efetivamente
alcanados. Sob esse ngulo, verifica-se que a despesa primria da Unio
apresentou crescimento real de 2,1% em 2015, tendo passado de 18,3% para
19,5% do PIB. A receita primria, por sua vez, teve queda real de 6,3% e
passou de 18,0% para 17,6% do PIB. Os resultados primrio e nominal de
2015, por sua vez, foram negativos em 1,9% e 10,4% do PIB,
respectivamente, em comparao com os dficits de 0,6% e 6,0% do PIB
verificados em 2014.
No que diz respeito suposta mudana de entendimento do
TCU a respeito da matria, constatou-se que o Acrdo n 2.461/2015Plenrio, que recomendou a rejeio das contas presidenciais de 2014, foi o
primeiro a tratar do assunto. Ao contrrio do que afirma a defesa, no ano de
2009, o TCU em nenhum momento tratou da abertura de crditos
suplementares por decreto. Tampouco considerou legtima a adoo pelo
Executivo de meta fiscal constante de projeto de lei como critrio de
contingenciamento.
Registre-se, quanto a esse aspecto, a diligncia da Corte de
Contas, tendo em vista que os anos de 2014 e 2015 foram os primeiros em que
se verificou, ao longo do ano, o descumprimento das metas quadrimestrais de
resultado primrio.
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O contingenciamento realizado ao longo de 2015, de

aproximadamente R$ 79,5 bilhes, no um indicador de responsabilidade
fiscal, mas de irrealismo dos parmetros com base nos quais foi elaborado o
projeto da LOA 2015. Em agosto de 2014, momento em que este foi
encaminhado ao Congresso Nacional, a expectativa do mercado era de
crescimento do PIB em 1,1%, mas o parmetro adotado pelo Executivo foi de
3%.
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A anlise da execuo oramentria e financeira realizada ao

longo de 2015 demonstra, portanto, que tambm nesse plano os decretos de
suplementao oramentria violaram a meta de resultado primrio vigente
no momento em que foram editados e que os decretos de contingenciamento
no evitaram que a despesa neles prevista fosse realizada.
SF/16863.10785-97
261
SENADO FEDERAL
A aprovao da meta proposta, que se deu pela edio da Lei n

13.199, de 3 de dezembro de 2015, no teve o condo de convalidar os
decretos anteriormente editados em violao da meta vigente. No h
qualquer dispositivo nessa lei que disponha nesse sentido. As metas fiscais
existem para orientar a gesto oramentria e financeira futura. No se
destinam a registrar ou legitimar condutas passadas. Entendimento diverso
seria contrrio ao prprio conceito de responsabilidade fiscal, que define as
metas fiscais como instrumento de ao planejada e prudente. Nos termos do
art. 1, 1 da LRF:
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas (...).
No que diz respeito existncia ou no de dolo o que se discute

em um processo de impeachment a responsabilidade ou irresponsabilidade
do Presidente da Repblica no exerccio das atribuies que lhe so conferidas
pela Constituio Federal.
Espera-se da Presidente diligncia na avaliao dos projetos de
decreto que lhe sejam submetidas. Um claro exemplo de desdia, nesse
sentido, verificou-se na edio do Decreto no numerado de 27 de julho de
2015, que abriu crdito suplementar de R$ 1,7 bilho. O projeto de decreto,
de 9/7/2015, continha em sua Exposio de Motivos a informao de que o
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Com relao aos recursos destinados ao Ministrio da

Educao, verifica-se que o Acrdo n 2.731/2008 do TCU limitou-se a
determinar ao Poder Executivo que definisse rotinas e sistemticas que
possibilitassem maior agilidade na edio de decretos de suplementao
oramentria relativos s Instituies Federais de Ensino Superior (IFES). Em
nenhum momento tratou o Acrdo da compatibilidade desses decretos com
a meta de resultado fiscal.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A alterao da meta fiscal no ano de 2001, tambm apontada

como precedente pela defesa, no pode servir de parmetro para 2015, pois
naquela oportunidade a meta fiscal foi alterada por medida provisria e no
por projeto de lei. Ademais, tal conduta passou a ser vedada nos anos seguintes
pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, que proibiu a edio de medida
provisria sobre matria oramentria.
SF/16863.10785-97
262
SENADO FEDERAL
A abertura de crditos suplementares por decreto uma exceo

regra geral de fixao das dotaes oramentrias em lei. Nesse sentido, a
Constituio veda expressamente a abertura de crdito suplementar sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes
(art. 167, V). A edio dos decretos objeto deste processo, como demonstrado,
violou flagrantemente esse dispositivo constitucional, revelando conduta
irresponsvel da denunciada com relao aos deveres de diligncia que lhe
so atribudos com vistas tutela do equilbrio das contas pblicas.
Trata-se de conduta grave, que atenta no apenas contra a
responsabilidade fiscal, mas principalmente contra as prerrogativas do
Congresso Nacional. Embora a poltica fiscal seja executada pelo Poder
Executivo, ela somente se legitima pela aprovao do Poder Legislativo, que
o representante maior da sociedade brasileira. O controle da tributao e do
gasto pblico uma das funes essenciais do Parlamento, que antecede
historicamente, inclusive, a funo legislativa propriamente dita e que se
encontra no mago da prpria concepo do Estado de Direito.
No se est aqui, em qualquer hiptese, a criminalizar uma ou
outra orientao de poltica fiscal. A democracia aberta a todas as doutrinas
econmicas. Exige, apenas que elas sejam implementadas segundo as leis e a
Pgina: 262/441 02/08/2016 11:57:47
A partir desse momento, portanto, a denunciada j tinha plena

conscincia de que a meta de resultado primrio fixada para o exerccio no
mais seria cumprida, o que evidentemente recomendaria a devoluo do
projeto recebido ao Ministrio do Planejamento, para nova anlise de sua
compatibilidade com a meta. Ainda assim, cinco dias depois, ou seja, em
27/07/2015, a Presidente da Repblica assina o referido decreto, publicado no
Dirio Oficial da Unio em 28/07/2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Ocorre que, em 22/7/2015, a Presidente encaminhou ao

Congresso Nacional a Mensagem n 269/2015, com vistas reduo da meta
para R$ 5,8 bilhes. Nesse mesmo dia, foi divulgado pelo Poder Executivo o
Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de
2015, em que se admite que o contingenciamento passaria a ser realizado com
vistas obteno da proposta de meta de R$ 5,8 bilhes.
SF/16863.10785-97
crdito em questo no afetaria a obteno da meta de resultado primrio em

vigor, que era de R$ 55,3 bilhes.
263
SENADO FEDERAL
Ao abrir crditos suplementares e contingenciar despesas com

base em projeto de lei pendente da apreciao do Parlamento, a Presidente da
Repblica revelou, portanto, no apenas desconsiderao pelos mais
elementares princpios de responsabilidade fiscal, mas absoluto desrespeito ao
Congresso Nacional.
5. Segunda imputao: contratao ilegal de operaes de crdito
(pedaladas fiscais)
A denncia imputa acusada responsabilidade pela contratao
ilegal de operaes de crdito entre o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil,
decorrente de repasses no realizados ou realizados com atrasos relativos
equalizao de taxas de juros do Plano Safra.
A equalizao destina-se a financiar o subsdio nos
financiamentos agrcolas concedidos pelo Banco do Brasil, que oferecido
aos produtores rurais a taxas inferiores s de mercado. O atraso no pagamento
desses valores importaria na concesso de um crdito pelo BB Unio, pois
subsdios de responsabilidade desta estariam sendo suportados pela instituio
financeira, com o correspondente acmulo de passivos junto ao Tesouro
Nacional.
A ilegalidade da operao decorreria da violao ao art. 36 da
LRF, que veda o financiamento de ente da Federao por instituio financeira
sob o seu controle:
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A meta de resultado primrio o principal balizador da poltica

fiscal, que define se haver um crescimento da dvida pblica ou, pelo
contrrio, a sua reduo. Trata-se, portanto, de elemento decisivo para o
equilbrio intertemporal das contas pblicas, ou seja, para a prpria
responsabilidade fiscal. No por outro motivo que a meta fiscal integra, por
determinao da LRF e da Constituio Federal, a Lei de Diretrizes
Oramentrias, com base na qual se elabora a Lei Oramentria Anual.
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Constituio. No regime presidencialista, no se admite que o Executivo adote

ou altere a poltica fiscal revelia do Legislativo. No por outro motivo que
a Constituio exige a aprovao parlamentar do Plano Plurianual, da Lei de
Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual.
SF/16863.10785-97
264
SENADO FEDERAL
Tal expediente teria sido empregado no apenas no intuito de

financiar despesas primrias da Unio, mas tambm de fraudar as contas
pblicas e de contornar a exigncia legal de persecuo da meta de resultado
primrio, uma vez que os passivos acumulados perante o Tesouro no eram
registrados como dvida do setor pblico.
SF/16863.10785-97
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio

financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade
de beneficirio do emprstimo.
O Plano Safra disciplinado pela Lei n 8.427, de 27 de maio de

1992, que dispe sobre a concesso de subveno econmica nas operaes
de crdito rural. Nos termos desse diploma legal:
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No teria havido inadimplemento do Tesouro, pois no

havia prazo fixado para o pagamento da subveno;
A relao entre o Banco do Brasil e o Tesouro na execuo
do Plano Safra no seria de operao de crdito, mas
concesso de subveno econmica;
O TCU consideraria legtimo esse tipo de procedimento
at abril de 2015, quando o Acrdo n 825/2015
caracterizou as chamadas pedaladas fiscais como
operaes de crdito vedadas pela LRF;
O governo teria agido de boa-f, pois pagou todos os
passivos existentes dentro do exerccio de 2015, uma vez
transitado em julgado o Acrdo do TCU;
A Presidente da Repblica no teria praticado nenhum ato
que tenha contribudo para as irregularidades apontadas;
A norma apontada como violada uma lei complementar,
no se podendo falar, portanto, em atentado
Constituio
O Procurador da Repblica responsvel pela eventual
persecuo penal dos responsveis pelas pedadas fiscais
recomendou ao Poder Judicirio o arquivamento do caso,
por considerar a conduta atpica, em face da no
caracterizao de operao de crdito.
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Em resposta, a defesa alega que:
265
SENADO FEDERAL
De acordo com as portarias do Ministrio da Fazenda que

disciplinavam a operacionalizao dessa poltica em 2015, o perodo de
equalizao semestral, sendo esta devida no primeiro dia subsequente. Seus
valores devem ser atualizados at a data do efetivo pagamento pela taxa mdia
SELIC.
Segundo a defesa, a data em que o valor devido no se confunde
com a data em que o pagamento deve ser realizado, que nunca teria sido
fixada. Assim sendo, no teria havido qualquer inadimplemento do Tesouro
Nacional. Desde logo registro que, se essa interpretao fosse verdadeira,
estaramos diante de indiscutvel operao de crdito, posto que o
financiamento da poltica pblica pela instituio financeira faria parte da
prpria estrutura da relao entre as partes, e no decorreria do atraso no
pagamento dos valores devidos, como afirma a acusao. Alm disso,
passivos acumulados ao longo dos anos deveriam ter sido reconhecidos como
contingentes e informados no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs do perodo.
Em apoio ao seu argumento, a defesa alega que o pagamento da
equalizao demandaria prvia liquidao da despesa, o que exigiria a
conferncia pelo Tesouro das faturas apresentadas pelo Banco do Brasil e
inviabilizaria sua execuo no primeiro dia subsequente ao perodo de
equalizao.
Em realidade, como bem apontado no laudo pericial, na ausncia
de disposio expressa, deve-se aplicar a regra geral dos arts. 331 e 332 do
Cdigo Civil, que determinam a exigibilidade imediata das obrigaes no
condicionadas e, no caso das condicionadas, seu cumprimento na data do
implemento da condio.
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A subveno limitada ao diferencial de taxas entre o custo de

captao de recursos, acrescidos dos custos administrativos e tributrios do
banco, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Art. 1 Fica o Poder Executivo autorizado a conceder, observado

o disposto nesta Lei, subvenes econmicas a produtores rurais e
suas cooperativas, sob a forma de: (...)
II - equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros
de operaes de crdito rural.
SF/16863.10785-97
266
SENADO FEDERAL
Com base em informaes prestadas pelo Banco do Brasil,

constatou-se que os pagamentos realizados pelo Tesouro ao longo do ano de
2015 contemplaram valores originados a partir de 2008. Trata-se,
evidentemente, de perodo incompatvel com qualquer providncia
eventualmente exigvel para a liquidao da despesa.
O passivo da Unio com o BB era de R$ 10,94 bilhes em 31 de
dezembro de 2014. Em 2015, somaram-se a esse valor R$ 1,13 bilhes a ttulo
de atualizao e R$ 3,2 bilhes relativos a equalizaes que se tornaram
exigveis em 2015.
Conclui-se da que Poder Executivo manteve ao longo dos onze
primeiros meses de 2015 o inadimplemento de obrigaes j devidas e
exigveis junto ao BB inclusive com parcelas carregadas desde 2008 em
montante materialmente significativo, somente vindo a reparar a situao em
dezembro, aps a publicao do Acrdo 3.927/2015-Plenrio do Tribunal de
Contas da Unio, de 09/12/2015, que assim o determinava em carter
definitivo.
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Conjugando esses prazos, conclumos que o mximo prazo

razovel para o pagamento dos valores devidos pelo Tesouro Nacional ao
Banco do Brasil seria de 40 dias.
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A Portaria n 419, de 26 de junho de 2015, do Ministrio

da Fazenda, que fixou o prazo de 20 dias aps o perodo
de equalizao para o banco operador de crdito rural
informar Secretaria do Tesouro Nacional os valores
devidos, devendo esta proceder liquidao da despesa at
o ltimo dia do ms.
O Decreto n 8.535, de 10 de outubro de 2015, que dispe
sobre a contratao de instituies financeiras por rgos
e entidades do Poder Executivo, que fixou em cinco dias o
prazo para pagamento de dbitos devidos pela Unio junto
a essas instituies.
SF/16863.10785-97
A fim de estimar um prazo razovel para esse pagamento,

reportamo-nos a dois atos normativos do prprio Poder Executivo:
267
SENADO FEDERAL
No que diz respeito natureza jurdica da relao constatada ente

o BB e a Unio, entendemos, ao encontro do laudo pericial, que se tratou,
efetivamente, de uma operao de crdito. A LRF clara quanto ao carter
exemplificativo dos contratos listados em seu art. 29, III, que admite,
explicitamente, outras operaes assemelhadas. No se trata, portanto, de
aplicao analgica do dispositivo, como entendeu o Procurador da Repblica
citado pela defesa.
SF/16863.10785-97
de
(...) as operaes de crdito e as operaes a elas equiparadas

pela LRF nem sempre envolvem o usual crdito junto a uma
instituio financeira ou o ingresso de receita oramentria nos cofres
pblicos (...)
Trata-se de norma editada, com vistas padronizao de

conceitos da LRF, pela prpria Secretaria do Tesouro Nacional, na qualidade
de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, e tornada vinculante
para a Administrao Federal pela Portaria n 637, de 18 de outubro de 2012.
Por fim, como apontado no laudo da Junta Pericial, registramos que as Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, incorporadas
legislao brasileira, determinam a aplicao do princpio fundamental da
contabilidade, que o da prevalncia da essncia sobre a forma.
Independente da formalizao ou no da relao entre o BB e o
Tesouro, indiscutvel que o passivo acumulado desde 2008 e saldado apenas
em dezembro de 2015 foi constitudo por acordo de vontades entre as partes,
uma vez que a Lei n 8.427, de 1992, apenas autoriza a Unio a conceder
subveno aos produtores rurais; no obriga o BB a suportar com recursos
prprios a subveno devida pela Unio.
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Esse entendimento corroborado pelo Manual

Demonstrativos Fiscais, em sua 5 edio (p. 616), segundo o qual:
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Alm disso equipara a operaes de crdito diversas relaes no

formalizadas por instrumento contratual (art. 29, 1, e art. 37). Levando-se
em considerao que o valor maior da LRF o da responsabilidade fiscal,
percebe-se claramente que a lei procurou dar ao conceito de operao de
crdito a maior abrangncia possvel, de modo a impedir o endividamento dos
entes da Federao revelia das rigorosas normas fixadas para tanto (art. 32).
268
SENADO FEDERAL
No mesmo sentido, ao analisar o caso das pedaladas fiscais

detectadas pela rea de fiscalizao bancria da instituio, a Procuradoria
Geral do Banco Central considerou aplicvel ao caso o Parecer GQ-50, de
1994, que trata, precisamente, de operaes de emprstimo de bancos
pblicos federais para com a Unio.
Registre-se, ainda, que o prprio governo reconheceu, no
desenho institucional do Programa Minha Casa Minha Vida, que se apresenta
juridicamente anlogo ao do Plano Safra, que a CEF jamais poderia suportar
com recursos prprios as subvenes concedidas aos beneficirios do
Programa, por se tratar de instituio financeira controlada pela Unio. Como
forma de contornar essa restrio, introduziu-se na Lei n 11.977, de 2009,
dispositivo destinado a autorizar que essa antecipao de valores fosse feita
com recursos do FGTS, que no instituio financeira (pargrafo nico do
art. 5, convertido no atual art. 82-A).
A afirmao da defesa no sentido de que o TCU teria mudado
seu entendimento a respeito da matria no veio acompanhada de qualquer
acrdo da Corte de Contas que pudesse corrobor-la. Registre-se, a
propsito, que o TCU considerou como operao de crdito no a operao
do Plano Safra e demais polticas pblicas, mas o atraso deliberado no repasse
dos valores devidos aos bancos pblicos e ao FGTS pelo Tesouro, que
resultou no financiamento de despesas da Unio por instituies financeiras
sob o seu controle.
preciso destacar a esse respeito que as chamadas pedaladas
fiscais foram ocultadas da contabilidade pblica ao longo dos anos, somente
tendo sido identificadas e investigadas depois que denncias veiculadas pela
imprensa levaram o TCU a instaurar o TC-021.643/2014-8, que resultou nos
Acrdos 825, 992 e 3297, de 2015. Os passivos da Unio com os bancos
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(...) essa situao no pode (e nem poderia) se renovar

indefinidamente, porquanto nessa hiptese, continuada, poderia se
alcanar situao vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
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Registre-se,
a
propsito,
que
o
Parecer
ASMG/CGU/AGU/01/2015, elaborado pela AGU em 31 de maro de 2015,
reconhecia, a propsito do pagamento pela CEF de benefcios devidos a
terceiros pelo Tesouro, que:
SF/16863.10785-97
269
SENADO FEDERAL
Conforme apurado pelo TCU e confirmado pelos dados

divulgados pelo Banco Central, as pedaladas fiscais foram adotadas como
instrumento de poltica fiscal a partir de 2009 e seus efeitos perduraram at
dezembro de 2015. Durante todo o ano de 2015 o governo beneficiou-se,
portanto, do financiamento de despesas primrias pelo Banco do Brasil.
O que se constata, na verdade, que nenhuma medida foi adotada
por livre e espontnea vontade do governo no sentido da quitao das
pedaladas fiscais. Todas as medidas adotadas em dezembro com esse
objetivo foram explicitamente fundamentadas no Acrdo n 825/2015 do
TCU.
Verificou-se a esse respeito que as dotaes da LOA 2015 para o
pagamento de equalizaes de taxa de juros ao BB eram de R$ 8,44 bilhes,
frente a uma exigibilidade de R$ 10,9 bilhes acumulada ao final de 2014 e
de R$ 3,2 bilhes relativos s equalizaes apuradas no 1 semestre de 2015,
o que demonstra no ter o governo, em nenhum momento anterior
determinao do TCU, ter tido a inteno de pagar esses passivos.
Tanto assim que, para viabilizar o pagamento das pedaladas
fiscais, fez-se necessrio editar, em dezembro de 2015, a Medida Provisria
n 702, que abriu crdito extraordinrio, e a Medida Provisria n 704, que
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O pagamento dos passivos da Unio com o BB em dezembro de

2015 no pode ser entendida como prova de boa-f da Presidente. No foi o
trnsito em julgado do Acrdo n 825/2015 do TCU que tornou exigveis
esses valores, mas a legislao vigente no Pas. A Corte de Contas to somente
constatou o desrespeito LRF e determinou o seu cumprimento.
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A existncia de passivos acumulados em anos anteriores somente

foi tornada pblica em 2016, quando o Banco Central, em cumprimento ao
Acrdo 3297 do TCU, incorporou s Notas de Imprensa da Poltica Fiscal
publicadas mensalmente os Quadros 43, 44 e 45, relativos ao impacto das
pedaladas fiscais sobre dvida lquida e aos resultados primrio e nominal
de janeiro de 2002 a dezembro de 2016.
SF/16863.10785-97
pblicos e com o FGTS, que chegaram a R$ 55,8 bilhes em dezembro de

2015, no eram registrados como dvida pblica pelo Banco Central, nem
arrolados como passivo contingente no Anexo de Riscos Fiscais das LDOs.
270
SENADO FEDERAL
destinou recursos vinculados a outras finalidades. A Exposio de Motivos da

MP n 702, de 2015, aponta, inclusive, como elemento caracterizador de sua
relevncia e urgncia, a necessidade de pagamento de passivos e valores
devidos, no presente exerccio, em consonncia com as determinaes
presentes no Acrdo n 825, de 15 de abril de 2015, confirmado pelo Acrdo
n 992, de 29 de abril de 2015, ambos do Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio.
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A necessidade de edio desses atos, por sua vez, revela que

omisses presidenciais anteriores contriburam para viabilizar as pedaladas
fiscais. A LDO 2015 no registrara em seu Anexo de Riscos Fiscais a
existncia desses passivos; a LOA 2015 no alocara recursos suficientes para
o seu pagamento. At mesmo o PLN n 5, de 2015, que props a alterao da
meta fiscal, deixou de prever espao fiscal para o pagamento desses passivos.
Todos esses atos so de exclusiva responsabilidade da Presidente da
Repblica e no poderiam ter sido praticados por nenhuma outra autoridade.
A irresponsabilidade da Presidente na direo superior da
Administrao Federal revela-se, ainda, pelo comportamento leniente do
Banco do Brasil, do Banco Central e da Comisso de Valores Mobilirios
diante da inadimplncia do Tesouro Nacional.
O comportamento do Banco do Brasil prova cabal da
influncia indevida da Unio, na qualidade de acionista controladora. O que
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O prprio pagamento das pedaladas realizado por determinao

do TCU prova de que seu comportamento fora deliberadamente omissivo
at ento, uma vez que era impossvel saldar os passivos do Tesouro com os
bancos pblicos e com o FGTS sem a participao direta da Presidente da
Repblica. Tanto assim que, alm das mencionadas medidas provisrias,
fez-se necessrio tambm alterar a meta fiscal constante da LDO para criar
espao fiscal, e descontingenciar despesas, o que demandou a edio da Lei
n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, e do Decreto n 8.581, de 3 de dezembro
de 2015.
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No que diz respeito ausncia de ato da acusada que tenha

contribudo para as irregularidades apontadas, o que se verifica que foi
precisamente sua omisso que permitiu o financiamento de despesas primrias
pelo Banco do Brasil.
271
SENADO FEDERAL
A CVM, por sua vez, tendo tomado conhecimento dos fatos pela
imprensa em agosto de 2014 e recebido detalhada denncia de entidade
representativa de acionistas minoritrios do Banco do Brasil em setembro do
mesmo ano, limitou-se a recomendar ao Banco que avaliasse a convenincia
de aprimorar as notas explicativas relativas aos valores detidos contra o
Tesouro. Apesar da clara interferncia do ente controlador nas atividades de
uma sociedade annima de capital aberto, como o Banco do Brasil, nenhuma
providncia foi adotada em defesa dos acionistas minoritrios e dos
investidores em geral.
Ambas as instituies, cujos dirigentes so nomeados
diretamente pela Presidente da Repblica, aceitaram passivamente que
crditos com atrasos superiores a 180 dias permanecessem no balano do
Banco do Brasil, quando a Resoluo n 2.682, de 1999, do Conselho
Monetrio Nacional, exigia que esses valores fossem integralmente
provisionados.
O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe
sobre a organizao da Administrao Federal, explcito quanto
competncia exclusiva o Presidente da Repblica para orientar, coordenar e
aprovar planos setoriais, como o Plano Safra:
Pgina: 271/441 02/08/2016 11:57:47
Apesar de ter detectado essas irregularidades no incio de 2014,

o Banco Central nada fez a respeito. Alegou estar impedido de agir por fora
do Parecer da AGU GQ-50, de 1994, segundo o qual no haveria vedao s
operaes de crdito realizadas entre a Unio e os bancos sob o seu controle.
Trata-se de parecer elaborado seis anos antes da LRF e flagrantemente
contrrio a um dos seus fundamentos mais importantes, que a proibio de
financiamento da Administrao Pblica por instituies financeiras sob o seu
controle. O Banco Central deixou de registrar como dvida pblica passivos
do Tesouro lanados como ativos nas demonstraes contbeis das
instituies financeiras credoras, em violao ao seu prprio Manual de
Estatsticas Fiscais.
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explica que uma instituio financeira, credora de mais de R$ 10 bilhes em

atraso, aceite ampliar em 20%, por determinao do devedor, a linha de
crdito que originou esse passivo? Por que essa dvida, que acumulava valores
devidos desde 2008, nunca foi cobrado em juzo?
SF/16863.10785-97
272
SENADO FEDERAL
O que se constata, portanto, que a acusada foi irresponsvel no

apenas na omisso quanto ao seu dever de coibir essas graves irregularidades,
mas tambm na adoo de providncias de sua competncia exclusiva e na
direo superior da Administrao Federal. A Presidente da Repblica era a
pessoa em toda a cadeia administrativa que detinha o poder definitivo de
mudar a rota da ao lesiva, mas no o fez.
Registre-se que em nenhum momento negou a acusada ter
conhecimento da existncia dos passivos bilionrios acumulados pelo
Tesouro em face dos bancos pblicos e do FGTS. Nem o depoimento pessoal
lido por seu advogado, nem as peas de defesa apresentada na Cmara dos
Deputados e no Senado Federal contm qualquer afirmao nesse sentido.
Alm disso, em entrevista coletiva concedida imprensa no dia
17 de abril de 2015, a propsito do julgamento do TCU que apontara a
ilegalidade das operaes de crdito j quela altura amplamente conhecidas
como pedaladas fiscais, o ento Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardoso,
informou ter se reunido com a Presidente da Repblica naquele mesmo dia
para tratar do assunto, tendo ela orientado a esclarecer os fatos59.
Nessa mesma entrevista coletiva, o ento Advogado Geral da
Unio, Luis Incio Adams, afirmou ter orientado o governo no sentido da
imediata cessao daquelas prticas, chegando a afirmar, inclusive, que a sua
continuidade seria uma afronta ao TCU60. Em depoimento prestado a esta
Comisso, confirmou, ainda ter falado diretamente com a Presidente da
Repblica logo apos o julgamento das pedaladas e manifestado seu
posicionamento no sentido de que os passivos deveriam ser quitados
independentemente do trnsito em julgado do acrdo.
59
60
Disponvel em https://youtu.be/HhNR7xETRFM?t=1h10m36s
Disponvel em https://youtu.be/HhNR7xETRFM?t=1h12m40s
Pgina: 272/441 02/08/2016 11:57:47
3 A aprovao dos planos e programas gerais, setoriais e

regionais da competncia do Presidente da Repblica.
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Art. 15. A ao administrativa do Poder Executivo obedecer a

programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual,
elaborados atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e a
coordenao superiores do Presidente da Repblica. (...)
SF/16863.10785-97
273
SENADO FEDERAL
Advertida por seus ministros, em 17 de abril, da existncia desses

passivos bilionrios, a Presidente anunciou pessoalmente, nos dias 2 de junho
e 22 de junho de 2015, a ampliao em 20% dos recursos do Plano Safra para
o perodo 2015/2016. Em concorridas cerimnias realizadas no Palcio do
Planalto, informou que seriam disponibilizados R$ 187,7 bilhes para o Plano
Agrcola e Pecurio61 e R$ 28,9 bilhes para o Plano Safra da Agricultura
Familiar62.
SF/16863.10785-97
No merece acolhimento, por sua vez, a tese da defesa segundo

a qual as pedaladas fiscais seriam, quando muito, meras infraes Lei de
Responsabilidade Fiscal, e no Constituio. A expresso lei
oramentria, empregada no inciso VI do art. 85 da Constituio, no se
refere apenas Lei Oramentria Anual, mas ao Sistema Oramentrio, ou
seja, aos princpios e normas que regem as finanas pblicas como um todo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar prevista nos
artigos 163, 165 e 169 da Constituio, o pilar fundamental desse sistema,
sobre o qual se ancoram os instrumentos peridicos de planejamento: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
Infrao LRF implica o desrespeito, portanto, no apenas Lei
Oramentria Anual, que deve ser elaborada conforme as suas diretrizes, mas
Disponvel em https://youtu.be/EKnhJaOhmyc?t=26m47s
Disponvel em https://youtu.be/0bSZNr6f7PU?t=1h34m
63
Disponvel em https://youtu.be/vHzJ0IFSjIo?t=14m50s
64
Disponvel em https://youtu.be/9COepGTSlhc?t=55m54s
61
62
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Em mais de uma oportunidade chegou a acusada, inclusive, a

defender publicamente as pedaladas fiscais. Um exemplo disso foi o
discurso feito em Boa Vista no dia 9 de dezembro de 2015, por ocasio da
entrega de unidades do programa Minha Casa, Minha Vida, em que
minimizou a gravidade do endividamento do Tesouro perante a Caixa
Econmica Federal, por se tratar de instituio financeira de propriedade da
Unio64. No h dvida, portanto, quanto ao fato de que a Presidente tinha
pleno conhecimento das pedaladas fiscais e concordava com a sua prtica.
Pgina: 273/441 02/08/2016 11:57:47
A participao direta da acusada na preparao do Plano Safra

confirmada pelo discurso do ento Vice-Presidente de Agronegcios do
Banco do Brasil, que declarou em cerimnia realizada em 1 de julho de 2015
ter aquela poltica sido formulada em reunies coordenadas pessoalmente pela
Presidente da Repblica63.
274
SENADO FEDERAL
aos princpios constitucionais mais caros s finanas pblicas. Em se tratando,

ainda, de operaes de crdito no formalizadas ou registradas oficialmente,
tambm resultam violados pelas pedaladas fiscais os diversos dispositivos
constitucionais que disciplinam o endividamento pblico. Alm disso, o
inciso VII do art. 85 da Constituio considera crimes de responsabilidade os
atos que atentem contra o cumprimento das leis em geral e no apenas
aquelas de natureza oramentria, hiptese em que, indiscutivelmente, se
enquadra o comportamento da Presidente nesse episdio
SF/16863.10785-97
O interesse pblico dessa vedao se d porque os bancos operam

no apenas com recursos prprios, mas da sociedade em geral. Operaes
bancrias temerrias colocam em risco, portanto, tanto o patrimnio de seus
acionistas controladores quanto dos correntistas e investidores em geral. Alm
disso, a insolvncia de um banco um evento que pode comprometer a
estabilidade do sistema financeiro como um todo, com efeitos catastrficos
para a economia.
Quando o controlador da instituio financeira o prprio
governo, a gravidade desse tipo de operao ainda mais acentuada, pois
coloca em risco no apenas a higidez do sistema financeiro, mas tambm o
equilbrio das contas pblicas, ou seja, a responsabilidade fiscal. No caso de
operaes que envolvem a Unio, o risco exacerbado, pois o Banco Central,
responsvel pela superviso bancria, uma autarquia federal e seus
dirigentes tambm so nomeados pelo Presidente da Repblica.
Embora o endividamento pblico no seja, em si mesmo, um mal,
ele deve ser mantido sempre em nveis sustentveis, de modo a evitar o
comprometimento do oramento futuro com o servio da dvida passada. Uma
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Operaes de crdito entre instituies financeiras e seus

controladores so vedadas tanto no setor pblico quanto no setor privado.
Trata-se de norma bsica de regulao bancria, adotada internacionalmente.
Procura-se evitar que a promiscuidade de interesses leve as instituies
financeiras a atuarem temerariamente na concesso de crdito, em benefcio
se seus controladores.
Pgina: 274/441 02/08/2016 11:57:47
A gravidade dos fatos constatados no deixa dvidas quanto

existncia no de meras formalidades contbeis, mas de um autntico
atentado Constituio.
275
SENADO FEDERAL
A proibio de financiamento de entes pblicos por instituies

financeiras sob o seu controle foi includa na LRF para evitar que episdios
como esse se repetissem. Trata-se de uma medida profiltica de
responsabilidade fiscal e bancria, que conta com o respaldo da sociedade
brasileira e cuja violao no pode, em hiptese nenhuma, ser equiparada a
um mero erro contbil.
6. Classificao jurdica dos fatos
O Senado Federal ateve-se ao que foi autorizado pela Cmara dos
Deputados. Feita a instruo preliminar, averiguamos, entretanto, que a
classificao jurdica proposta pela Cmara dos Deputados se mostra
incompleta. Os fatos tambm so enquadrveis em outros dois dispositivos da
Lei no 1.079, de 1950: itens 6 e 7 do art. 10, que esto diretamente relacionados
aos arts. 33 e 36 da LRF. Tais dispositivos constam da denncia original, mas
no foram includos no Parecer da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados.
Pgina: 275/441 02/08/2016 11:57:47
No caso brasileiro, tal preocupao no se apresenta como uma

mera especulao jurdica ou acadmica. O Pas passou por uma autntica
crise bancria durante os anos 90 do sculo passado, decorrente do risco de
insolvncia de bancos estaduais que haviam concedido emprstimos aos
governos que os controlavam sem a devida considerao pelos riscos
envolvidos e sem cobrana das dvidas em atraso. Essa situao no se
verificou apenas em um ou outro caso isolado; atingiu indistintamente todos
os bancos estaduais, indicando tratar-se de um problema estrutural. Para
equacionar esse quadro, viu-se a Unio obrigada a instituir o Programa de
Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria
PROES, que, ao longo dos seus seis anos de durao, socorreu e em seguida
privatizou ou extinguiu 41 das 64 instituies envolvidas, a um elevadssimo
custo fiscal.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
dvida pblica descontrolada reduz os recursos disponveis para as polticas

pblicas e impacta negativamente toda a economia, pois resulta em elevao
da taxa de juros. A proibio de financiamento de entes pblicos por bancos
sob o seu controle indispensvel, portanto, para evitar que despesas
primrias sejam realizadas na ausncia de receitas primrias que as sustentem
e que esse fato seja escamoteado por meio de emprstimos bancrios
temerrios, como se constatou no episodio das pedaladas fiscais.
SF/16863.10785-97
276
SENADO FEDERAL
Propomos, portanto, uma emendatio libelli, procedimento

previsto nos arts. 383 e 418 do CPP, quando o juiz, sem modificar a exposio
do fato contida na denncia e, no presente caso, no parecer aprovado pela
Cmara dos Deputados, lhe atribui definio jurdica diversa. No h,
contudo, efeitos na sano, uma vez que esta nica, independentemente da
quantidade de dispositivos em que as condutas sejam enquadradas.
So estas, portanto, as condutas tpicas, previstas como crimes de
responsabilidade na Lei no 1.079, de 1950, pelas quais a Presidente da
Repblica deve ser julgada pelo Plenrio do Senado Federal:
SF/16863.10785-97
Art. 11, item 2: abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as

formalidades legais.
b) Pela realizao de operaes de crdito com instituio
financeira controlada pela Unio (pedaladas fiscais):
Art. 10, item 6: ordenar ou autorizar a abertura de crdito com
inobservncia de prescrio legal;
Art. 10, item 7: deixar de promover ou de ordenar na forma da lei
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao
de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei;
Art. 11, item 3: contrair emprstimo ou efetuar operao de
crdito sem autorizao legal.
7. Voto
Conforme amplamente demonstrado, no se est a
responsabilizar a Presidente por meras decises polticas, mas sim por
condutas que violaram o delimitado regime jurdico dos crimes de
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Art. 10, item 4: infringir, patentemente, e de qualquer modo,

dispositivo da lei oramentria;
Pgina: 276/441 02/08/2016 11:57:47
a) Pela abertura de crditos suplementares sem a autorizao

do Congresso Nacional:
277
SENADO FEDERAL
Em face do exposto, o voto pela procedncia da acusao e

prosseguimento do processo, e, com fundamento nos arts. 51 e 53 da Lei no
1.079, de 1950, e no art. 413 do CPP, pela pronncia da denunciada, Dilma
Vana Rousseff, como incursa, pela abertura de crditos suplementares sem a
autorizao do Congresso Nacional, no art. 85, inciso VI da Constituio
Federal e no art. 10, item 4 e no art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950; e
pela realizao de operaes de crdito com instituio financeira controlada
pela Unio, no art. 85, incisos VI e VII, da Constituio Federal, no art. 10,
itens 6 e 7, e no art.11, item 3, da Lei no 1.079, de 1950, a fim de que seja
julgada pelo Senado Federal, como determina o art. 86 da Constituio
Federal.
Pgina: 277/441 02/08/2016 11:57:47
Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da

mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da
verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia
no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de
testemunhar.
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Cabe, por fim, reiterar o que j dissemos no Parecer de

Admissibilidade. No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora
Presidente da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o
sentimento de rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais
irosas ou moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e
delaes; nem com quaisquer persecues por condutas que no se relacionem
ao exerccio do seu munus presidencial.
SF/16863.10785-97
responsabilidade, num contexto que, inequivocamente, demonstra a

participao, por ao ou omisso, da dirigente mxima do governo federal.
278
SENADO FEDERAL
Participantes:
1.
Sr. Julio Marcelo de Oliveira, testemunha de acusao, Procurador

do Ministrio Pblico do Tribunal de Contas;
2.
Sr. Antonio Carlos Costa dvila Carvalho Jnior, testemunha de

acusao, Auditor Federal de Contas de Controle Externo do Tribunal
de Contas da Unio (TCU) desde 2004;
3.
Sr. Adriano Pereira de Paula, testemunha de defesa, CoordenadorGeral de Operaes de Crdito do Tesouro Nacional; e
4.
Sr. Otvio Ladeira de Medeiros, testemunha de defesa, SecretrioAdjunto do Tesouro Nacional desde dezembro de 2015, CoordenadorGeral de Planejamento Estratgico da Dvida Pblica at abril de
2015.
Sr. Julio Marcelo de Oliveira

A testemunha de acusao afirmou que as pedaladas foram detectadas
a partir da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) no
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no
Banco do Brasil e na Caixa Econmica. Segundo ele, apurou-se que essas
instituies financeiras estavam funcionando como linha de financiamento
para gastos e despesas primrias do Poder Executivo Federal.
Pgina: 278/441 02/08/2016 11:57:47
Data: 8 de junho de 2016
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
13 Reunio da Comisso Especial do Impeachment (CEI2016), destinada

a proferir parecer sobre a Denncia no 1, de 2016, relativa a autorizao
para o processo e o julgamento da Presidente da Repblica por suposto
crime de responsabilidade.
SF/16863.10785-97
ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS
279
SENADO FEDERAL
Por consequncia, o Procurador explicou que o TCU arrolou dezessete

autoridades em relao s pedaladas no ano de 2014. No ano de 2015, ainda
est apontando as autoridades que sero ouvidas em audincia, para fins de
eventual aplicao de sano. Elucidando sobre o critrio utilizado para
verificar a compatibilidade com a meta fiscal, apontou como critrio de
validade a meta vigente no momento da edio do decreto, e no uma meta
incerta, futura.
De acordo com sua concepo, a conduta praticada pela Presidente
Dilma Rousseff feriu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois se
configurou uma operao de crdito. Entende que, uma vez que o Governo se
encontre numa situao de descumprimento da meta fiscal, estabelecida em
lei, ele perde a autorizao que o Congresso lhe deu para suplementao de
crditos oramentrios sem consult-lo. O critrio adotado pelo Ministrio
Pblico de Contas que ele perde por completo a autorizao. O critrio
adotado pelo TCU no exame da questo, que, quando se tratar de decretos
cujo aumento da despesa primria esteja sendo custeado pela anulao de
despesas tambm primrias, no haveria o impacto que merecesse uma
rejeio desse decreto.
Questionado se houve alerta ao Governo sobre as irregularidades
citadas, informou que a representao oferecida pelo Ministrio Publico e a
atuao do Tribunal de Contas foram divulgadas pela imprensa nacional. Que
os fatos colocados em relatrio sobre o Banco do Brasil no resultaram em
Pgina: 279/441 02/08/2016 11:57:47
Em relao ao Banco do Brasil e ao Banco Safra, informou que o

Governo iniciou o ano de 2015 com um saldo devedor de R$10,915 bilhes,
que aumentou para R$13,460 bilhes em junho de 2015. Aps a realizao de
pagamentos, o saldo devedor passou a ser de R$12,476 bilhes, sendo que
R$9,734 bilhes foram pagos em dezembro e R$3,3 bilhes em janeiro de
2016.
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Em 2015, o Ministrio Pblico de Contas ofereceu uma representao

ao Tribunal de Contas, apontando a continuidade dessa prtica ilegal. Naquela
oportunidade, verificou-se que, com relao Caixa Econmica, a questo
tinha se limitado ao exerccio de 2014. Contudo, com relao ao Banco do
Brasil, ao BNDES e ao FGTS, a questo perdurava pelo exerccio de 2015.
SF/16863.10785-97
280
SENADO FEDERAL
Sobre o no atingimento das metas bimestrais, segundo ele o

comportamento fiscal durante o ano deve considerado. Se o descumprimento
da meta ao longo do ano for contumaz e se houver apenas o atingimento de
uma meta aprovada no ltimo ms do ano, alm de outras irregularidades
graves, o parecer pode ser pela rejeio. A prpria Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece que a meta tem que ser percebida, acompanhada e
monitorada bimestralmente e quadrimestralmente, inclusive com audincias
pblicas feitas perante a Comisso Mista do Oramento.
Indagado sobre o conceito de operao de crdito, explicou que a LRF
determina que, para efeitos seus efeitos, operao de crdito qualquer
operao financeira etc. E enumera uma srie de aes "e outras operaes
assemelhadas", alm de se referir "para outras condutas a operaes de
crdito". O objetivo da lei evitar que o banco federal seja fonte de recursos,
direta ou indiretamente, para o custeio de despesas primrias da Unio.
Sobre o Plano Safra, esclareceu que operacionalizado mediante uma
lei, no h um contrato entre a Unio, Tesouro e o Banco do Brasil. Entretanto,
o regramento estabelecido na lei para o seu funcionamento normal, saindo
da normalidade com o no pagamento. O valor da equalizao deveria ser
pago semestralmente ao Banco, sendo que a inadimplncia deixa o Banco do
Brasil com o nus negativo. Para ele, trata-se de situao forada de concesso
de crdito imposta pelo abuso do poder do ente controlador sobre a instituio
controlada. Ademais, gerado grande pagamento de juros, na ordem de R$6
bilhes para o Banco do Brasil e para o BNDES. Para a testemunha,
configurou-se uma fraude fiscal.
Ao Procurador foi perguntado se a Presidente Dilma Rousseff tinha
conhecimento da inviabilidade do cumprimento da meta de resultado primrio
quando da abertura dos crditos suplementares por meio dos decretos. A
Pgina: 280/441 02/08/2016 11:57:47
Respondeu que as irregularidades ocorridas ano de 2013 no constaram

de relatrio da poca, pois no constavam das dvidas registradas.
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nenhuma mudana de atitude do Governo. Que o Banco Central segue um

padro de registro, entretanto no estavam sendo registradas as dvidas do
Plano Safra, do PSI, do FGTS, e da Caixa.
SF/16863.10785-97
281
SENADO FEDERAL
testemunha foi perguntado sobre a mudana de entendimento do

TCU sobre a verificao da meta fiscal. Ele respondeu que no ocorreu a
mudana, pois na situao de 2009, o Tribunal estava avaliando decretos de
contingenciamento e no decretos de abertura de crdito suplementar,
considerando a meta fiscal futura.
A respeito das fontes vinculadas, ele explicou que devem ser aplicadas
nas destinaes estabelecidas em leis. No caso de excesso de arrecadao, os
recursos devem ter o uso autorizado pelo Congresso Nacional.
Concluindo sua exposio, a testemunha entendeu que as supostas
irregularidades geraram um clculo de resultado fiscal fictcio, acarretando no
dficit fiscal bilionrio reconhecido em 2015, que chegou a R$116 bilhes.
Pgina: 281/441 02/08/2016 11:57:47
As consequncias das supostas pedaladas fiscais so: aumento da dvida

pblica e perda de confiana dos agentes econmicos, dos investidores e das
pessoas fsicas. Ainda citou a violao aos direitos de acionistas minoritrios
das instituies financeiras. Para ele, o dficit fiscal atual decorre, em grande
parte, do aumento irresponsvel de gastos. O descumprimento da LRF no
condicionado ao prejuzo direto ao errio, mas sim irresponsabilidade na
gesto fiscal do Pas, que gerou um endividamento acima daquele permitido
e comprometido com o Congresso Nacional.
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resposta foi que sim, pois foram usadas fontes de supervit financeiro, de
excesso de arrecadao e fontes que, no momento da edio do decreto, este
no era compatvel com a meta vigente naquele momento. Ademais, defendeu
que a Presidente tinha conscincia da violao da Lei Oramentria, porque
ela mesma enviou o Projeto de Lei n 5, para alterar a meta, sendo que na
exposio de motivos foi expressa a falta condies para cumpri-la. Em
relao aos dbitos junto ao Banco do Brasil, a testemunha imputou
Presidente a responsabilidade pela gesto das finanas pblicas no Pas,
segundo a LRF. Ele defendeu que o que a lei prev sobre a obrigao de alertas
so para proximidade de descumprimento de limites de pessoal, no para
fraudes que esto sendo descobertas.
SF/16863.10785-97
282
SENADO FEDERAL
Segundo o entendimento do auditor, quando a Unio deixou de

transferir ao Banco do Brasil os recursos referentes ao Plano Safra, no
primeiro dia de 2015, ocorreram duas operaes de crdito: as equalizaes
que no foram quitadas, relativas ao segundo semestre de 2014, que deveriam
ter sido pagas no incio de janeiro; a rolagem de um saldo devedor no valor
de R$8,3 bilhes, que tambm deveria ter sido pago no incio de janeiro.
Questionado se houve crime de responsabilidade por parte da
Presidente da Repblica, explicou que no de sua competncia tal
julgamento, pois os auditores verificam apenas o administrativo de gesto
fiscal.
Pgina: 282/441 02/08/2016 11:57:47
A auditoria teve uma fase de planejamento no ms de setembro,

coordenada pela testemunha, com a presena do Auditor Federal de Controle
Externo Charles Santana de Castro. Segundo a testemunha, foi verificada
grave ofensa LRF. Por intermdio do Acrdo n 825, do Ministro Jos
Mcio, aprovado por unanimidade pelo Plenrio do TCU, foram chamadas
em audincia dezessete autoridades e servidores pblicos. Acredita que houve
a continuidade da realizao das operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da
LRF no ano de 2015, elencando as seguintes prticas: utilizar a instituio
financeira controlada pela Unio, no caso o Banco do Brasil, para o
financiamento de polticas pblicas de interesse da Unio; manter no
registrados nas estatsticas fiscais do Departamento Econmico do Banco
Central os estoques de endividamento contrados junto a essas instituies
financeiras.
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A testemunha da acusao informou que a auditoria do TCU se iniciou

a partir da representao formulada pelo Procurador Jlio Marcelo de
Oliveira. O Ministro Jos Mcio Monteiro determinou, no dia 28 de agosto,
que se procedesse inspeo para verificar as evidncias de ilcitos que
estavam sendo narradas pela representao. O trabalho que foi efetuado em
2015, de anlise das contrarrazes e de elaborao na assessoria do Ministro
Relator Augusto Nardes e das contas de Governo de 2014, envolveu a
Secretaria de Macroavaliao Governamental. Na anlise das contrarrazes,
trabalharam catorze auditores.
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Sr. Antnio Carlos Costa dvila Carvalho Jnior
283
SENADO FEDERAL
testemunha foi perguntado sobre a mudana de entendimento do

TCU sobre a meta fiscal. Ele respondeu que em relao programao
oramentria, no h alterao de entendimento em 2014 e 2015. O Tribunal
no se manifestou em 2009 sobre a abertura de crditos suplementares e o fez
em 2015. O Poder Executivo poderia, por decreto, fazer a abertura de crdito
suplementar, desde que obedecidas algumas condies, inclusive se a abertura
fosse compatvel com a obteno da meta.
Por fim, foi indagado se o verificado pelo Tribunal, em 2015, em
relao ao Plano Safra, pode ser atribudo diretamente Presidente da
Repblica. A testemunha respondeu que, em nenhum momento, achou que
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Questionado pela defesa sobre a comunicao dos atos do Tribunal de

Contas ao Executivo, respondeu que no h como alertar sobre o cometimento
de uma operao de crdito irregular antes de sua execuo. Explicou que a
identificao de saldos devedores em 2011 a 2014 foram detectados na
auditoria realizada no ano de 2014 apenas, no anteriormente. Sobre a meta
fiscal, esclareceu que a meta anual. Entretanto, a LRF, em vrios
dispositivos, estabelece controle bimestral e quadrimestral do alcance da
meta.
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Perguntado sobre o no registro das dvidas nas estatsticas fiscais pelo

Banco Central, a testemunha esclareceu que, pelo Acrdo n 825, de 2015,
prolatado pelo Plenrio do Tribunal, por unanimidade, os gestores do Banco
Central, o Presidente do Banco Central, Alexandre Tombini, e o Chefe do
Departamento Econmico do Banco Central, responsvel pela apurao do
resultado fiscal, foram chamados em audincia para prestar esclarecimentos.
O processo est em anlise no gabinete do Ministro Relator, Jos Mcio
Monteiro, que vai propor ao Plenrio do Tribunal aplicar multas ou inabilitar
para o exerccio de funo pblica. Quando o Banco Central deixa de registrar
uma dvida, deixa-se tambm de captar uma despesa primria, abrindo-se
espao para que exista a execuo de outras. O falseamento foi descoberto
quando a auditoria teve acesso a demonstraes das instituies federais e
verificaram que existiam ativos das instituies junto ao setor pblico e que
no estavam registrados nos sistemas oficiais.
SF/16863.10785-97
284
SENADO FEDERAL
Segundo ele, a responsabilidade por autorizar os volumes de recursos

que sero destinados aos programas pblicos do Secretrio do Tesouro.
Informou que preparou um documento em 2013, junto com o gerente da rea
de operaes, alertando sobre a situao do acmulo de recursos em dbito
que se iniciou em 2011. Sobre todos esses pagamentos caberia, conforme
previsto inclusive nos prprios normativos de cada um dos programas, uma
atualizao no momento do pagamento.
Questionado sobre o pagamento ao Banco do Brasil, respondeu que no
havia necessidade de haver um contrato especificamente para caracterizao
da que forma ser feito o clculo do pagamento. Informou que o Banco do
Brasil, assim como o BNDES, expediu documentos com cobrana dos
montantes em atraso. A resposta dada foi que no seria feito pagamento at
que ele recebesse ordem formal do Secretrio do Tesouro.
Perguntado sobre o a situao fiscal em 2015, explicou que no incio do
exerccio, os tcnicos foram chamados para apresentar um diagnstico de
situao, porque j havia indicao no TCU. Foi apresentada proposta de
incio de quitao do passivo e regularizao do pagamento dos vencimentos
de 2015. Iniciou-se o pagamento e, ao final do exerccio, aps a mudana da
aprovao do PLN 5, todos os pagamentos foram quitados, inclusive os
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A testemunha da defesa elucidou que no caso do Plano Safra, a

responsabilidade da rea especfica do Tesouro era fazer o pagamento das
equalizaes de taxas de juros e preos de todos os programas
individualmente. Explicou que ocorreu uma suspenso parcial dos
pagamentos, entretanto algum desembolso foi realizado, seletivos por
volumes. Havia o clculo relativo a esse valor devido e os pagamentos no
eram realizados. Informou que a Presidente Dilma Rousseff participou das
cerimnias de lanamento do Plano Safa, mas no tem conhecimento e no
possui competncia para qualquer discusso acima ou junto Presidncia, ou
participao em frum com a presena da Presidente.
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Sr. Adriano Pereira de Paula
SF/16863.10785-97
encontraria um contrato assinado pelo Chefe do Poder Executivo. No existia

contrato, mas existiu, na opinio do auditor, a operao de crdito.
285
SENADO FEDERAL
Por fim, questionado sobre o conhecimento da Presidente da Repblica

a respeito das operaes realizadas, entende que qualquer volume expressivo
de recursos seja levado ao Chefe do Executivo. Entretanto, no participou,
presenciou ou fez parte de frum que tivesse por objeto essa discusso.
Sr. Otvio Ladeira de Medeiros
O depoente informou que, quando o Secretrio do Tesouro Nacional
Marcelo Barbosa Saintive assumiu a Secretaria, houve um perodo de
adaptao, no incio de 2015. Segundo ele, o oramento foi aprovado apenas
em abril de 2015. Antes disso, qualquer movimento de pagamento de despesas
em montante bastante elevado poderia trazer uma complicao fiscal.
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A partir da, alguns atos administrativos foram baixados, inclusive a

prpria portaria do programa do PSI, que tinha um gatilho de postergao de
despesa de 24 meses. Ele teria que ser revogado e, ao ser revogado, ele traria
para aquele exerccio imediatamente um volume expressivo desse passivo.
Ento, ele s pde ser completamente saldado no dia 28 de dezembro.
Tecnicamente, a liquidao completa, com extino do passivo, foi no final
de dezembro. Contudo, houve um recurso, que por no poder ter documento
que habilitasse a sua quitao ao final de dezembro, foi pago logo nos
primeiros dias de 2016, com restos a pagar. tecnicamente um recurso que
empenhado no exerccio anterior e pago no exerccio seguinte ou no exerccio
futuro. Ento, foi pago R$1,5 bilho, valor do Plano Safra referente a um
pagamento junto ao BNDES.
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valores do exerccio. No foi feito o pagamento inicial daquilo que vencia em

2015 devido ao critrio de anterioridade, prezando o incio do pagamento da
dvida mais antiga. Assim, primeiramente houve necessidade de certificar
esses valores junto aos agentes financeiros, preparar cronograma de
pagamento adequado s metas estabelecidas. Desta forma, a programao
financeira de 2015 foi feita, inicialmente, com a situao encaminhada no
PLDO de 2015, em agosto de 2014. Ele tinha uma restrio de volume e de
espao fiscal, e foi apresentada proposta para quitao dentro desse espao
fiscal. Ao final do exerccio, foram quitados todos os valores pendentes de
pagamento, bem como aqueles que venceram dentro do exerccio.
SF/16863.10785-97
286
SENADO FEDERAL
Sobre a situao fiscal do Pas em 2015, ele explicou que alguns

pagamentos ocorreram a partir de abril, quando o oramento foi aprovado.
Com a aprovao do oramento, realizaram a projeo de receitas e despesas
novas e o contingenciamento para o pagamento. Muitas dessas despesas j
tinham sido pagas anteriormente. Outras, como as do PSI e do Plano Safra,
foram feitas a partir de abril, e, a partir de ento, foi se regularizando. De julho
a dezembro, praticamente todas as despesas do ano foram pagas no ano. O
Ministrio do Planejamento foi o responsvel pelo espao oramentrio aberto
e foi preciso abrir o espao financeiro com a utilizao de receitas de anos
anteriores. Assim, foi pago em dezembro o restante do valor devido em 2015,
alm da totalidade dos passivos de anos anteriores.
Questionado sobre relatrio bimestral, esclareceu que no se trata de
uma comprovao de meta bimestral. O relatrio bimestral visa a antecipar
riscos para o alcance da meta ao final do exerccio, estimando receitas e estima
despesas e avaliando se necessrio ou no um contingenciamento em relao
quele bimestral. A meta anual, e o bimestral se utiliza dela.
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Questionado sobre a situao fiscal em 2013, informou que no dia 22

de novembro do ano ocorreu uma reunio, quando foram apresentadas ao
Secretrio preocupaes quanto aos rumos da poltica fiscal, compreenso
dos investidores da comunidade econmica de modo geral, dos investidores
com relao situao fiscal e o risco de perda do grau de investimento. Foi
discutido o risco de a deteriorao fiscal levar perda do grau de investimento.
O Secretrio contraps a apresentao dos coordenadores, terminando a
reunio sem encaminhamento.
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A primeira deciso tomada foi regularizar os pagamentos, dentro do

possvel, de todas as despesas pblicas, tentando pagar em 2015 os valores no
ano. Sobre as principais despesas estavam em discusso pelo Acrdo n 825
do TCU, aguardando uma deciso final. Em relao aos fluxos do Plano Safra,
os pagamentos referentes a 2015 foram regularizados ao longo ano. Quanto
ao estoque, aguardou-se a deciso do TCU para que pudesse ser realizado o
pagamento.
SF/16863.10785-97
287
SENADO FEDERAL
Por fim, noticiou a criao do Comit de Programao Financeira e o

Comit de Poltica Fiscal, para que as decises e informaes sejam discutidas
e apresentadas para um amplo grupo de tcnicos.
SF/16863.10785-97
14 Reunio da Comisso Especial destinada a proferir parecer sobre a

Denncia n 1 de 2016 relativa autorizao para processo e julgamento
da Presidenta da Repblica por suposto crime de responsabilidade
1.
Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, auditor federal de controle

externo, titular da Secretaria de Controle Externo e Fazenda Nacional
do Tribunal de Contas da Unio TCU ;
2.
Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz, auditor federal de controle externo,

titular da Secretaria de Macroavaliao Governamental, Semag, do
Tribunal de Contas da Unio TCU, unidade tcnica responsvel pelas
contas presidenciais e pela auditoria dos decretos de abertura dos
crditos suplementares.
Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra

O Dr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra respondeu questionamento
afirmando a reiterao das chamadas pedaladas fiscais - operaes de crdito
junto a bancos pblicos controlados pela Unio - que resultaram no Acrdo
n 825 no ano de 2015. Declarou desconhecer qualquer responsabilizao feita
pelo prprio governo a gestores. No tocante ao restabelecimento de
pagamentos em 2015, aduziu ter ocorrido restabelecimento em abril at
outubro de 2015 de valores referentes a anos anteriores, tendo os valores que
deveriam ser pagos em janeiro e em julho de 2015 sido saldados em 28 de
dezembro do mesmo ano, caracterizando operao de crdito. Isto, segundo a
testemunha, devido ao prazo de 6 meses fixado nas portarias do Ministrio da
Fazenda, tornando o valor devido no dia seguinte ao final do semestre.
Adiante narrou que tal prazo necessrio para acumular todas as operaes
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Participantes:
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SENADO FEDERAL
Quanto aos bancos pblicos onde haveria passivo a ser regularizado em

2015, teriam sido o BNDES e o Banco do Brasil includos no escopo da
fiscalizao.
Questionado se o Banco Central divulgou passivos da Unio desde
2001 em decorrncia do Plano Safra, respondeu que tais dados s foram
divulgados em 29/01/2016 devido a determinao do TCU, no havendo
transparncia sobre estatsticas fiscais antes. Sustentou terem ocorrido
pequenos atrasos de 2001 a 2010 normais da prestao de servios feita pela
Caixa Econmica Federal. Asseverou que a caracterizao como operao de
crdito se d devido ao fato de ser sistemtico, uma vez que 30 dias seria um
tempo normal de prazo operacional, necessitando de atrasos significativos de
tempo. Reportou, no entanto, que no entendimento da unidade tcnica houve
operaes de crdito, mas no h entendimento do TCU em relao a 2015.
Pontuou existir impreciso no termo pedalada, por dar a noo que se
trataria de mero atraso, o que no se aplica, j que se tratam de operaes de
crdito ilegais, proibidas pela LRF. Perguntado sobre a razo do TCU no ter
se valido do art. 59, 1, V, para alertar o Poder Executivo sobre o crescimento
dos dbitos afirmou que estas informaes s entraram nas estatsticas fiscais
em janeiro de 2016 por determinao do TCU ao Banco Central. Aduziu que
caso os saldos j estivessem registrados teria havido atuao do Tribunal j
em 2008, 2009 e 2010, mas que haveria altssimo risco em alterar as
estatsticas fiscais dos anos anteriores, motivo pelo qual o Tribunal optou por
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Sobre as pessoas mencionadas em audincia na CAE por estarem sendo

chamadas a oferecer defesa prvia no processo que resultou no Acrdo 815
citou Guido Mantega, Arno Augustin, Marcus Auclio, Marcelo Amorim,
Dyogo de Oliveira e Nelson Barbosa, afirmando ser a anlise feita na
Secretaria de Controle Externo de Fazenda Nacional do Tribunal de Contas
da Unio preliminar, aguardando deciso final do Plenrio do TCU. Destacou
no ser comum arrolar Ministros de Estado, tendo estes sido em razo da
gravidade das circunstncias identificadas.
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de crdito e a partir dos saldos mdios dirios, calcular o diferencial de taxas

cobrado do muturio que poderia ter sido cobrado se em condies de
mercado, diferencial este que caracterizaria subveno econmica.
SF/16863.10785-97
289
SENADO FEDERAL
Quanto a questionamento sobre existncia ou no de ato da Chefe do

Poder Executivo afirmou que no cabe ao Tribunal fiscaliza-la diretamente
em virtude da separao de poderes, na qual o TCU atuaria em auxlio ao
controle externo. Destacou que o valor foi quitado em 28/12/2015 por uma
solicitao de alterao da meta feita pelo PLN 5 em julho, com alterao no
final de outubro, alterao cuja iniciativa seria da Chefe do Poder Executivo.
No tocante s possveis consequncias para a economia do pas, alegou
ter ocorrido um artifcio deliberado para maquiar as estatsticas fiscais,
impedindo a correta tomada de decises oramentrias e fiscais. Lembrou que
o primeiro rebaixamento de grau de investimento do Brasil ocorreu em
setembro de 2015, o segundo em dezembro e o terceiro em fevereiro de 2016,
pelas ditas trs maiores agncias de rating do mundo. Apontou que o
rebaixamento um efeito apenas indireto dos problemas com as estatsticas
fiscais, uma vez que tais avaliaes utilizam outros elementos como custo da
dvida, inflao, crescimento do PIB e histrico de calote do Pas como
variveis. Salientou que o reconhecimento e pagamento destes valores em
dezembro de 2015 resultaram em uma ampliao de 100% do dficit fiscal de
2015.
Segundo a testemunha, quanto alterao no entendimento do TCU ter
se dado s agora no haveria nenhum acordo do Tribunal tratando dessa
matria. Reportou que a LRF no estaria vinculada ao processo tramitando no
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Em resposta a pergunta sobre vedao dos passivos ao longo dos

ltimos 14 anos disse que no havia transparncia, logo seria impossvel
identificar e fazer qualquer tipo de trabalho. Pontuou que quando os montantes
alcanaram bilhes de reais foi feita representao pelo Ministrio Pblico e
deliberao por unanimidade do Tribunal em deciso definitiva Reportou no
haver prazo para quitao, e sim sugesto de cronograma, tendo ocorrido
regularizao em 2016 aps a deciso do TCU. Posteriormente falou que a
irregularidade est no atraso sistemtico, e que o valor apenas viabilizou a
identificao da irregularidade.
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alterar de 2015 em diante. Relatou que na auditoria das operaes de crdito

e os atrasos em 2015 foi constatado que houve subavaliao da dvida lquida
do setor pblico e superavaliao do resultado fiscal.
SF/16863.10785-97
290
SENADO FEDERAL
Exps grfico mostrando no ter ocorrido atraso at 2009 no caso do

Banco do Brasil.
O Dr. Tiago Dutra disse ter ocorrido pagamento integral em
28/12/2015, restando os valores referentes ao segundo semestre de 2015 que
deveriam ser pagos em janeiro de 2016.
Sobre o momento no qual o valor seria devido, reportou ser logo em
seguida aos seis meses, tendo ocorrido mudana no caso do BNDES em abril
de 2012 estabelecendo prazo de 24 meses para pagamento. Asseverou que a
partir dos seis meses chega uma fatura referente ao semestral anterior e o
Tesouro Nacional tem necessidade de conciliar os valores para conferir se
esto corretos, o que demanda prazo operacional.
Pgina: 290/441 02/08/2016 11:57:47
Aduziu que o processo decisrio dentro do Tribunal se d com

conferncia de independncia, autonomia e liberdade de expressar opinio em
instruo a cada auditor. Em seguida, um diretor poderia concordar ou
despachar, aps o Secretrio, o relator, o Ministrio Pblico e por fim o
Plenrio do Tribunal. Esclareceu que o TCU no se manifesta sobre crimes,
mas sim verifica conformidade com a legislao administrativa, oramentria
e fiscal que rege a Administrao Pblica Federal.
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Tribunal, cuja deciso apenas caracterizaria uma irregularidade j prevista em

lei. Declarou que o Tribunal considera irregular no computar estas operaes
fiscais nas estatsticas oficiais a partir do Acrdo 3.297. De acordo com a
testemunha, no caberia aguardar o TCU decidir sobre o assunto, uma vez que
a divulgao de estatsticas j est prevista no Manual de Estatsticas Fiscais
do Banco Central. Pontuou que a determinao do Tribunal no seria para
considerar os atrasos como operao de crdito, por j serem considerados
pela LRF, e sim para que se efetuem os pagamentos. Inquirido sobre ser a
interpretao dada pelo TCU apenas uma das possveis, respondeu que
pacfico no Tribunal que atrasos representam operaes de crdito. Quanto a
interpretao do artigo 36 da LRF disse que o entendimento que seu objetivo
de evitar o abuso do poder de controlar para garantir uma expanso do
financiamento de polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal,
e no evitar realizao de um contrato, conforme caracterizado em cinco
acrdos unnimes do TCU.
SF/16863.10785-97
291
SENADO FEDERAL
Perguntado sobre a possvel relao entre o pedido da Procuradoria de

auditoria apenas em 2014 e a possvel ligao com o processo eleitoral, relatou
ter sido sigiloso o primeiro trabalho, realizado entre setembro e outubro
daquele ano sem nenhum vazamento. Esclareceu que no havia nenhuma
denncia ou representao antes de 2014 que permitisse ao Tribunal atuar em
relao a esta matria, afirmando ter havido fraude por interesse deliberado
de esconder esta realidade. Afirmou que ocorre contabilidade criativa h
algum tempo, tendo o Tribunal acrdo das contas de governo de 2012
destacando e enumerando conjunto de manobras neste sentido, mas que tais
manobras s passaram a ser caracterizadas ilegais a partir de 2014.
Inquirido sobre a meno no Acrdo 3.297 do TCU da incluso no rol
de passivos da dvida lquida do setor pblico no ltimo dia do exerccio
financeiro de 2015, respondeu que este entendimento se refere s estatsticas
fiscais, no tendo relao com as operaes de crdito.
Em relao ao responsvel pela execuo, concluso e
encaminhamento ao TCU da prestao de contas da equalizao da taxa de
juros da safra agrcola de 2015, narrou ser o Governo Federal um todo,
constando informaes nas prestaes individuais do Banco do Brasil., do
Tesouro Nacional e na prestao consolidada do Presidente da Repblica.
Elucidou que o Tribunal tem competncia para julgar as contas individuais
dos gestores e para emitir parecer prvio sobre as contas consolidadas do
Governo, motivo pelo qual h atualmente paralelamente uma fiscalizao
especfica do Plano Safra em fase preliminar - e a anlise e apreciao das
contas do Governo do exerccio de 2015.
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Afirmou ser normal a utilizao de bancos pblicos para operao de

polticas pblicas, mas ponderou que um banco no pode financiar seu
controlador, regra que foi trazida pela LRF para o setor pblico.
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Concordou terem sido dados avisos pelos servidores do Tesouro

Nacional por meio de notas tcnicas informando a evoluo perigosa dos
saldos, incluindo estimativas para 2014, 2015 e 2016. Asseverou no saber
dizer quais outras pessoas tomaram conhecimento a partir da, alegando estar
esta documentao nos dois processos relacionados no TCU.
SF/16863.10785-97
292
SENADO FEDERAL
Disse no ter conhecimento das empresas beneficirias dos Planos PSI

e Safra, por no fazer parte do escopo das fiscalizaes que participa.
Questionado se edio medidas provisrias que teriam flexibilizado
destino do dinheiro para sade e educao teriam se destinado a pagar
pedaladas, alegou no poder responder por no ser tema tratado em sua rea
no Tribunal.
Em resposta a pergunta se tinha conhecimento de deciso do Tribunal
autorizando a generalizar entendimento que todo atraso relativo a instituies
financeiras caracterizaria operao de crdito asseverou haver relatrio
dizendo que nem todo atraso operao de crdito, o que justificaria o perodo
de 2002 a 2010 no ser considerado operao de crdito. Estabeleceu ser o
atraso sistemtico o fator caracterizador da operao de crdito, conduta que
seria coibida pela LRF.
Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz
O Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz disse inicialmente que o TCU, ao
analisar as contas do Governo, deve se pronunciar sobre a confiabilidade do
balano geral da Unio e sobre a observncia dos princpios constitucionais e
legais na execuo do oramento e na gesto dos recursos, tudo sob a tica da
Pgina: 292/441 02/08/2016 11:57:47
Assegurou no haver relao entre a aprovao do Oramento de 2015

em abril e os pagamentos de dbitos terem ocorrido no mesmo ms. Destacou
que o art. 53 da LDO trata da execuo provisria do Projeto de Lei
Oramentria, facultando a implementao das subvenes econmicas
mesmo sem a aprovao do Oramento. Chamou a ateno ento para as
cobranas constantes do processo no TCU onde Banco do Brasil cobra
Tesouro Nacional sobre passivos referentes ao segundo semestre de 2013, ao
primeiro semestre de 2014, ao segundo semestre de 2014, ao primeiro
semestre de 2015, atrasados, ainda pendentes de manifestao pelo Plenrio
do TCU.
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O Sr. Tiago declarou no poder emitir informao sobre os decretos de

crdito suplementar por no ter participado do processo, tendo que se
restringir ao caso das operaes de crdito.
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293
SENADO FEDERAL
O art. 4 da LOA prev que, se a meta estiver sendo cumprida, ou seja,

se o controle da execuo financeira estiver funcionando, vlida a
autorizao legislativa para abertura de crditos suplementares por meio de
decreto. Se, no entanto, a meta no estiver sendo alcanada por falhas no
controle de execuo, o Governante, sob pena de violar o art. 167, inciso V,
da Constituio da Repblica, tem que encaminhar um projeto de lei para
anlise do Poder Legislativo.
Em sua opinio, o Poder Executivo invadiu a competncia legiferante
do Congresso Nacional ao trabalhar com uma meta ainda no aprovada e feriu
a Emenda Constitucional n 32, de 2001, que impede o Presidente de editar
ato normativo com efeitos imediatos no PPA, na LDO e na LOA.
Acredita que as pedaladas no so meras prticas contbeis, mas
violao dos princpios da gesto planejada e transparente, bases da LRF.
Ressaltou que a meta anual, e, portanto, o aferimento para ver se ela
foi ou no alcanada feito no final do ano. Os art. 8 e 9 da LRF, no entanto,
preveem relatrios de acompanhamento bimestrais e quadrimestrais para
verificao da necessidade de contingenciamento. Esses controles peridicos
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O relatrio do TCU de avaliao das contas do Governo em 2015, ainda

no apreciado, apontou que, no terceiro bimestre, o Governo abandonou a
meta vigente na LDO, por consider-la invivel, e passou a trabalhar com a
meta do PLN ainda pendente de aprovao pelo Congresso Nacional. Adotoua para fazer um contingenciamento menor do que o necessrio, R$ 8 bilhes
de reais ao invs de R$ 57 bilhes e, ao mesmo tempo, para a emisso de
decretos de abertura de crdito suplementar; irregulares, segundo ele, por
desobedecerem ao art. 4 da Lei Oramentria Anual LOA e o art. 167,
Inciso V, da Constituio da Repblica.
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Afirmou que, no entendimento das equipes tcnicas do TCU, tanto em

2014, quanto em 2015, houve no s edio de decretos com abertura de
crditos suplementares incompatveis com a meta do resultado primrio, mas
tambm pedaladas, como no caso do Banco Safra e PSI BNDES.
SF/16863.10785-97
Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Os atos identificados pela LRF so de

responsabilidade mxima do Chefe do Poder Executivo.
294
SENADO FEDERAL
Em resposta Senadora Vanessa Grazziotin, disse que a Lei n 4.320,

de 1964, nos artigos recepcionados pela Constituio como lei complementar
e naqueles no revogados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a norma de
regncia de vrios pontos da execuo oramentria.
Afirmou ainda que o Banco Central tem sido o rgo pblico responsvel
pela apurao da meta de resultado primrio, designado pelo Presidente da
Repblica ao encaminhar o projeto da lei oramentria para o Congresso. Na
inexistncia de uma definio quanto metodologia de apurao do resultado
primrio, o Banco tem se baseado no Manual de Estatsticas Fiscais editado
por ele mesmo. Esse Manual trabalha com o critrio de identificar
necessidades de financiamento do setor pblico mais do que com caixa e
competncia. Salientou que a apurao financeira.
As vinculaes de fontes de receitas a determinadas despesas ou a
determinado rgo so feitas por leis especiais e, da mesma forma, se assim
acontecer, as desvinculaes. No caso de fundos especiais, a Lei n 4.320, de
1964, determina que a desvinculao se faa na mesma lei que criou a
vinculao, sob pena de violao do art. 8 da LRF, que trata da utilizao de
uma fonte vinculada para finalidade diversa daquela para a qual ela foi
consignada.
Salientou que h previso na LDO de os prprios rgos fazerem
abertura de crdito via anulao de despesa. Se no for por anulao, podem
recorrer ao Poder Executivo, desde que tenham previso legal, e fazer essa
solicitao. Quem, entretanto, tem o poder de apreciar a demanda e definir a
forma como ele ser concedido o Ministrio do Planejamento, via Secretaria
de Oramento Federal - SOF, por meio de um ato emitido pelo Presidente da
Repblica. A avaliao do prprio Poder Executivo. Se estiver cumprindo a
meta, o Governante pode fazer isso via decreto.
Pgina: 294/441 02/08/2016 11:57:47
Acrescentou que ajustar a meta somente no final do ano significa aceitar

que no h controle poltico do Congresso sobre o Executivo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
permitem colocar o resultado fiscal em convergncia com a meta aprovada na

LDO pelo Congresso. Afirmou que no alcanar a meta no crime. O que se
examina a conduta do gestor ao longo do ano, se ele governou no sentido de
tentar fazer essa convergncia. A Lei de Crimes Fiscais prev como infrao
administrativa, decorrente do art. 9 da LRF, a omisso do Chefe do Poder
Executivo de no contingenciar quando for necessrio cortar gastos.
SF/16863.10785-97
295
SENADO FEDERAL
Afirmou que, em 2014, houve violao da LDO, da Lei Oramentria

e do que estabelece a Constituio Federal no art. 167, V, os normativos mais
importantes para reger as Finanas Pblicas. No pode dizer a mesma coisa
Pgina: 295/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Disse que essa questo surgiu durante a anlise das contrarrazes sobre
o parecer do TCU a respeito das contas do Governo de 2014, quando a
Advocacia Geral da Unio AGU arguiu que o pedido de crdito foi feito por
outros rgos. Isso no muda a natureza de como ele deveria ter sido
concedido.
Sobre a mudana de entendimento do Tribunal na apreciao das contas
do Governo de 2009 para 2015, disse que ter as contas do Governo apreciadas
e posteriormente aprovadas no significa que todos os atos de gesto
cometidos naquele exerccio estejam abonados e sejam considerados corretos.
Alm disso, a aprovao das contas no tem o condo de estabelecer uma
jurisprudncia que depois pudesse ser mudada. Reafirmou, portanto, que no
houve mudana de entendimento de 2009 para c, dada a ausncia de
entendimento prvio, mas, se existirem atos de 2009 ainda pendentes que
possam ser examinados, no h por que no o fazer.
Em 2015, portanto, quando o Poder Executivo props na LDO e o
Congresso aprovou um contingenciamento de 1,2% do PIB, o papel do TCU
consistiu em defender essa lei que foi aprovada. Se, mais tarde, o Poder
Executivo entendesse diferentemente, deveria encaminhar essa informao ao
Congresso para decidir.
O palestrante informou que, como secretrio da Secretaria de
Macroavaliao Governamental, trata das contas do Governo h pelo menos
oito anos e, em nenhuma ocasio anterior, foi feita alguma anlise sobre a
existncia de decretos fora de cumprimento de meta; em boa medida, porque
houve supervit durante muito tempo. A primeira vez que o Tribunal se
manifestou sobre esse assunto, em relatrio e em acrdo, foi nas contas do
governo de 2014. Por isso, considera equivocada a afirmao de que houve
mudana de entendimento por parte do TCU, no que diz respeito a decretos
de abertura de crditos suplementares.
Perguntado sobre quais crimes a Presidente da Repblica cometeu com
relao Constituio Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal, respondeu
que o TCU verifica a conformidade dos atos com que a legislao estabelece,
mas no avana para fazer tipificao criminal. Se for crime comum, o
mximo que o Tribunal pode fazer dar cincia ao Ministrio Pblico; se for
crime de responsabilidade, ao Congresso Nacional.
SF/16863.10785-97
296
SENADO FEDERAL
O Sr. Leonardo concordou com a Senadora Gleisi Hoffmann que h um

controle muito maior sobre as despesas do que sobre as receitas, ou seja, as
receitas esto sujeitas a variveis que nem sempre esto sob o controle do
governo. Lembrou, entretanto, das renncias de receitas, que podem ser
meritrias, mas que tm acontecido e causam grande impacto na arrecadao
disponvel. De 2004 a 2014, a renncia de receitas subiu de sessenta e poucos
bilhes para mais de trezentos bilhes. Dados da Receita Federal e da
Secretaria de Poltica Econmica, ambos do Ministrio da Fazenda,
demostram que o ano de 2015 um recorde em termos de renncia fiscal no
sentido amplo: subsdios tributrios e subsdios creditcios e financeiros.
Pgina: 296/441 02/08/2016 11:57:47
Perguntado pela Senadora Gleisi Hoffmann sobre a impossibilidade de

o Governo fazer um contingenciamento maior do que o que fez durante o
exerccio financeiro de 2015, em que houve uma grande queda na arrecadao
devido a um baixo crescimento do Produto Interno Bruto, no previsto no ano
anterior quando se estabeleceu a meta, disse que a frustrao de receitas
ocorre, principalmente, em momentos de crise. Para ele, o Governo Federal
tem trabalhado com superestimativa de receita e projees baseadas em
cenrios econmicos improvveis.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Disse que, no final de 2014, o TCU j tinha apontado e alertado para os

riscos do que ficou conhecido depois, popularmente, como pedaladas fiscais.
Em 2015, o Tribunal editou o Acordo n 825 determinando a interrupo
dessas condutas e a correo dos erros. A prtica de fazer subvenes
econmicas sem ter os recursos necessrios para arcar com elas, utilizando os
bancos pblicos para fazer o financiamento, jamais seria possvel se no
houvesse uma relao entre o ente poltico e a instituio financeira por ele
controlada. Isso comeou alguns anos atrs e se estendeu tambm por 2015 de
forma ainda mais grave, em sua opinio, porque reincidente. Despesas
obrigatrias de carter continuado demandam planejamento. H que se prever
medidas que garantam o financiamento dessa poltica de forma permanente
para os exerccios futuros.
SF/16863.10785-97
com relao ao ano de 2015, pois, por enquanto, s existe um relatrio da

equipe de auditoria afirmando a repetio das mesmas prticas.
297
SENADO FEDERAL
Sobre a questo da relao entre pedaladas e decretos, disse que isso

ficou evidente durante o exerccio de 2014 e se repetiu, em algum grau, em
2015. Salientou que, quando algumas operaes que deveriam constar das
estatsticas fiscais no so captadas pelo Banco Central, o resultado apurado
ms a ms acaba distorcido e induz o Governo a tomar medidas incorretas
quando precisa decidir o tamanho do contingenciamento.
Acredita que perto de R$ 70 bilhes do dficit dos 116 bilhes
oficialmente apurados pelo Banco Central no final do ano de 2015 pode ser
creditado ao pagamento das pedaladas. Acrescentou que as subvenes no
Pgina: 297/441 02/08/2016 11:57:47
Disse que no teve contato pessoal com tcnicos do Tesouro Nacional

e no saberia dizer se eles alertaram o Secretrio do Tesouro Nacional, ou at
mesmo ministros, sobre as irregularidades apontadas pelo Tribunal. Informou
ter conhecimento de vrias notas tcnicas, produzidas pelos tcnicos do
Tesouro, que antecipam problemas e alertam sobre riscos de rebaixamento do
Pas e questes que poderiam vir a impactar as finanas pblicas mais frente.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Informou que a interpretao do TCU para as contas de Governo no

relatrio tem sido a mais flexvel encontrada, aquela que permite a anulao
de despesas para abertura de crdito e aquela que retira despesas financeiras
do rol de crditos incompatveis. O nico problema quando a despesa
discricionria, seja ela primria ou obrigatria, custeada com supervit
financeiro ou com excesso de arrecadao. Muito embora o supervit
financeiro tenha impacto mais direto, porque prejudica a meta, o Tribunal
entende que o excesso de arrecadao, numa situao de descumprimento da
meta, precisa ser utilizado na recomposio dela. Se a recomposio no for
possvel, o que pode acontecer, o momento de aferio, que o momento do
pagamento, se mostraria incompatvel, porque aumentaria uma despesa numa
situao em que a meta j est cumprida. Uma despesa primria, portanto,
feita no resultado primrio. Se uma receita financeira custear uma despesa
primria, causar um impacto primrio negativo e prejudicar o alcance da
meta.
SF/16863.10785-97
Ento, parte do impacto com perdas de arrecadao decorre de escolhas feitas

pelo governante.
298
SENADO FEDERAL

a proferir parecer sobre a Denncia n 1, de 2016, relativa a autorizao

Participantes:
Pgina: 298/441 02/08/2016 11:57:47
Por ter afirmado que a aprovao da meta no final do exerccio no tem

poder de retroagir e corrigir os atos anteriores, foi questionado pelo Sr. Jos
Eduardo Cardozo sobre a figura da convalidao dos atos administrativos que,
segundo o Advogado-Geral da Unio, se aplicaria aprovao da mudana da
meta feita pelo Congresso aps a emisso dos decretos de crditos
suplementares. Em resposta, disse que no tem formao jurdica e
dificilmente entraria num debate sobre qual a fora da convalidao e qual o
alcance dela. Entende, entretanto, que o fato de ela ser aprovada no final do
ano no muda o requisito do art. 167 da Constituio, inciso V, sobre prvia
autorizao legislativa e indicao dos recursos correspondentes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Perguntado pelo Advogado-Geral da Unio sobre a relao entre

emisso de R$1,8 bilho em decretos de crditos suplementares, meta e crise
econmica, disse que no afirmou, em momento nenhum, que esse valor
impacta a meta e provoca a crise. Considera que eles no poderiam ter sido
editados, porque violavam o art. 4 da LOA. Alm disso, a importncia deles
est no que eles significam, que, no se ponto de vista, o aviltamento dos
sistemas de freios e contrapesos.
SF/16863.10785-97
foram concedidas todas em 2015, mas acabaram sendo apropriadas ali para
efeito das estatsticas.
299
SENADO FEDERAL
6.
Sr. Andr Nassar, testemunha de defesa, Secretrio de Poltica

Agrcola do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento de
maro de 2015 a maio de 2016.
Sr. Gilson Alceu Bittencourt

Questionado sobre quais eram as estimativas de recursos necessrios
para cobrir as despesas do Plano Safra no Plano Plurianual (PPA) da Unio,
especialmente quanto s despesas com equalizao das taxas de juros,
esclareceu que, no mbito da SPI, trabalhou com o PPA 2016/2019, ou seja,
as estimativas foram feitas para o prximo quadrinio. Explicou que, em
relao ao Plano Safra, tais estimativas so formuladas a partir de uma
apresentao realizada pelo Ministrio da Fazenda, que prev a demanda para
o prximo ano com base nos recursos j aplicados no Plano Safra dos anos
anteriores e na expectativa de crescimento das aplicaes. Outras variveis,
como a renegociao de dvida ou a queda de preos, tambm influenciam na
equalizao das taxas de juros.
Indagado a respeito das providncias adotadas para que a
implementao do Plano Safra fosse suportada pela previso de recursos no
mbito do Plano Plurianual, respondeu que, de 2012 a 2015, houve alteraes
em relao ao PPA devido a renegociaes de dvidas. Afirmou, ainda, que a
disponibilidade fiscal e os recursos oramentrios para fazer frente ao Plano
Safra so tratados no mbito da Secretaria de Oramento Federal (SOF) e do
Tesouro Nacional.
Disse no ter conhecimento das cartas do Banco do Brasil cobrando a
equalizao dos juros da dvida do Plano Safra, pois no passavam pela SPI.
Perguntado se as subvenes econmicas decorrentes do Plano Safra
esto previstas em lei ou em contrato de operao de crdito da Unio com
o Banco do Brasil, informou que a subveno est definida em lei de 1992,
que garante tanto a subveno de taxas de juros quanto de preos, e sua
regulamentao feita por resolues do Conselho Monetrio Nacional. No
caso especfico da subveno relacionada a crdito rural, a regulamentao
Pgina: 299/441 02/08/2016 11:57:47
Sr. Gilson Alceu Bittencourt, testemunha de defesa, Secretrio de

Planejamento e Investimento Estratgicos (SPI) do Ministrio do
Planejamento de janeiro de 2015 a maio de 2016.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
5.
SF/16863.10785-97
300
SENADO FEDERAL
Questionado se tinha filiao partidria, respondeu que no, que foi

filiado ao PT at 2001, quando se desvinculou para assumir um cargo no
governo FHC.
Explicou que o Banco do Brasil , ao mesmo tempo, financiador do
Plano Safra, uma vez que a legislao obriga que parte dos depsitos vista e
da poupana seja destinada ao crdito rural, e operador, na medida em o faz
autorizado por uma portaria do Ministrio da Fazenda, recebendo a diferena
em relao taxa de juros do Governo. Tambm afirmou que os bancos
podem aderir ou no ao que proposto na portaria ministerial e que o Banco
do Brasil, nos ltimos anos, tem frequentemente solicitado a ampliao dos
Pgina: 300/441 02/08/2016 11:57:47
Disse desconhecer qualquer outro acrdo do TCU anterior ao de n

825, de 2015, que se tornou definitivo a partir do Acrdo n 3.297, de
dezembro de 2015, tratando de pedaladas, j que esse processo de
pagamento antigo e varia a cada ano. Tambm afirmou que a maioria dos
passivos a partir de 2015 foram liquidados, restando para 2016 o que seria
devido s em 2016, ou seja, o custo das operaes entre 1 de julho e 30 ou
31 de dezembro de 2015, devido em 1 de janeiro do ano seguinte, conforme
explcito na portaria. Disse, ainda, que a Presidenta apenas anunciou, como
todos os Chefes do Poder Executivo o fazem a cada ano, o valor total do
Plano Safra, no tendo proferido nenhum ato quanto aos passivos de 2015 da
Unio junto ao Banco do Brasil. Tampouco sabe sobre qualquer
determinao da Presidenta de no divulgao ou divulgao irregular das
estatsticas fiscais pelo Banco Central. Afirmou, ademais, que no so o
valor das subvenes ou o perodo do atraso nos pagamentos que determinam
se se trata ou no de uma operao de crdito.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
feita por portaria do Ministrio da Fazenda. Afirmou, tambm, que, no seu

entender, no se trata de uma operao de crdito e, sim, de uma prestao
de servio, uma vez que a operao feita pelo banco com seus recursos e a
Unio s vai reembols-lo se a taxa de juros for menor e, portanto, resultar
numa diferena. Ressaltou, ainda, que os valores so devidos pela Unio
somente a partir do momento em que o banco encaminhar a cobrana, uma
vez a cada seis meses, e no com a efetiva contratao da operao de crdito.
SF/16863.10785-97
301
SENADO FEDERAL
Indagado sobre a operacionalizao do Plano Safra, explicou que o seu

processo de elaborao se d a partir de uma demanda dos bancos e das
organizaes de agricultura familiar e empresariais, que negociam tanto com
o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) quanto com
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). O Ministrio da Fazenda
recebe tais demandas e, a partir da, inicia um processo de negociao para
definir taxa de juros e volume de recursos. Fechado um acordo com os
Ministrios de forma genrica, o Ministrio da Fazenda, internamente, pleiteia
junto ao Banco Central a disponibilidade de recursos de depsito vista e de
poupana e, assim, vai montando o mosaico que o Plano Safra, com
diferentes fontes, diferentes taxas de juros, diferentes agentes operadores,
diferentes custos.
Questionado se o no lanamento na contabilidade pblica das dvidas
constitudas junto aos bancos controlados pela Unio caracterizaria uma
omisso fraudulenta, respondeu que, em relao a 2015, que o perodo em
discusso, houve pagamento.
Pgina: 301/441 02/08/2016 11:57:47
Quanto ausncia de previso de prazo nas portarias para o pagamento

das equalizaes das taxas de juros por parte da Unio, ponderou que seria
melhor se houvesse um prazo determinado, mas, em no havendo, no se pode
alegar atraso ilegal no pagamento. Informou, ainda, que a demora no
pagamento ao Banco do Brasil dizia respeito muito mais SOF e ao
Ministrio da Fazenda do que SPI.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Destacou que o Banco do Brasil, em princpio, no teve nenhum

prejuzo, j que entre esse e o Tesouro no h contrato. O que existe uma
portaria do Ministrio da Fazenda autorizando determinado limite para taxas
de juros, e o banco opera se assim o desejar. Portanto, o que a Unio paga ao
banco no tem relao com o que o produtor rural recebe. Esse obtm recurso
do prprio banco ou de outra fonte, como a Funcaf. J a Unio paga ao banco
apenas a diferena entre a taxa de juros, o que no caracteriza uma operao
de crdito entre eles.
SF/16863.10785-97
limites das portarias, porque h uma demanda por recursos equalizados por
parte do setor rural.
302
SENADO FEDERAL
Por fim, afirmou que, em 2015, j estava no Ministrio do

Planejamento, no tendo visto nenhum tipo de participao de Arno Augustin
em relao ao Plano Safra 2015.
Sr. Andr Nassar
A respeito de como eram orados, no mbito da Secretaria de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura, os valores que deveriam ser solicitados
SOF, para efeito de elaborao da Lei Oramentria Anual, no tocante s
despesas relativas ao Plano Safra, informou que o Mapa definia uma demanda
de crdito para investimento e para custeio, dialogava com o Tesouro e com
o Ministrio da Fazenda para verificar o quanto da proposta de taxa de juros
gerava de subveno e se essa subveno se encaixava ou no dentro das
dotaes oramentrias. Assim, destacou no ser o Secretrio de Poltica
Agrcola quem gerencia as dotaes oramentrias, mas a Secretaria do
Tesouro.
Questionado sobre que informao lhe foi prestada pelo Tesouro quanto
ao pagamento das subvenes em atraso, afirmou que essa discusso se refere
ao Plano Safra 2014/2015, enquanto o plano por ele gerenciado foi o
2015/2016, cuja subveno comeou a ser paga em 2016. Tambm informou
Pgina: 302/441 02/08/2016 11:57:47
Explicou que existe uma gesto poltica do Plano Safra, feita pelo Mapa
e pelo MDA, mas a gesto efetiva, do ponto de vista tanto da definio das
regras quanto do pagamento, como expresso na Lei n 8.427, de 1992, do
Ministrio da Fazenda. Destacou que se trata de uma atribuio dada pela lei,
e no pela Presidenta da Repblica.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Esclareceu que os rgos que tratam da equalizao da taxa de juros so

o Conselho Monetrio Nacional, na medida em que determina a taxa de juros
a ser praticada nas operaes de crdito, e, o principal, o Ministrio da
Fazenda, que, a partir da definio dessas taxas, calcula o quanto de recurso
efetivamente vai ser emprestado, quais so as fontes de recursos, quais so
as onerosas, quais so as no onerosas para a Unio, e faz as portarias de
equalizao para cada um dos bancos pblicos e dos bancos cooperativos.
No havia participao da Presidenta em nenhum desses atos, mas nica e
exclusivamente do Ministrio da Fazenda.
SF/16863.10785-97
303
SENADO FEDERAL
que, durante sua atuao como Secretrio, teve a notcia de que havia atraso
no pagamento das subvenes, mas no foi uma informao oficial de que
poderia haver qualquer prejuzo ao andamento do Plano Safra. Afirmou ter
checado que a informao no dizia respeito a sua gesto, pois se referia ao
Plano Safra 2014/2015 e, mais tarde, j conhecendo a informao do acrdo
do TCU, pediu ao Tesouro dados sobre o fluxo dos referidos pagamentos,
apenas para sua cincia.
SF/16863.10785-97
Questionado a respeito das determinaes das Portarias n 315, de 2014,

e n 419, de 2015, de que os pagamentos devem ser feitos no primeiro dia aps
a apurao da equalizao, respondeu que, no seu entender, as portarias
determinam que cabe ao Banco do Brasil cobrar a partir do primeiro dia do
semestre subsequente equalizao. J o pagamento feito pelo Tesouro no
tem prazo. Afirmou, ainda, que os pagamentos foram feitos aps o referido
prazo, mas isso j havia ocorrido outras vezes.


Participantes:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Considera a Lei n 8.427, de 1992, que define quais so as subvenes

para o setor agrcola, ao lado do crdito e da poltica de garantia de preo
mnimo, uma das mais importantes leis para o setor agrcola. Todavia, precisa
de melhorias.
Pgina: 303/441 02/08/2016 11:57:47
Afirmou que o no estabelecimento, pelo Ministrio da Fazenda, de um

prazo para o pagamento das equalizaes nas portarias uma prtica antiga e
instaurada, mas entende que deveria ser revista.
304
SENADO FEDERAL
8.
Sr. Jos Geraldo Frana Diniz, testemunha de defesa, Subsecretrio

de Oramento e Administrao da Secretaria-Executiva do Ministrio
da Previdncia ao longo do ano de 2015, participou como um dos
demandantes do crdito de R$1,7 bilho do decreto de 27/07/2015.
9.
Sr. Walter Baere de Arajo Filho, consultor jurdico do Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto, que aprovou pareceres favorveis
aos projetos de decreto de abertura de crditos suplementares. Ouvido
como informante, pois atuou como advogado, fornecendo subsdios
Defesa da denunciada, na primeira etapa do processo de
impeachment.
10.
O Sr. Hipolito Gadelha Remgio, testemunha de defesa, Consultor de

Oramento do Senado Federal e Subchefe de Gabinete do Senador
Roberto Requio.
Sr. Cilair Rodrigues de Abreu

Questionado sobre sua participao na anlise prvia da
compatibilidade fiscal dos decretos, explicou que a anlise realizada abrange
todos os aspectos legais. Segundo ele, a anlise de compatibilidade depende
do tipo de despesa, sendo realizada apenas se a despesa for primria
discricionria, sujeitas integralmente ao decreto de programao oramentria
e financeira, instrumento fiscal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) que tem como objetivo controlar a meta, conhecido como decreto de
contingenciamento.
As
despesas
primrias
obrigatrias
so
incontingenciveis. Desde 2001, alm desse decreto, outro instrumento fiscal
utilizado o relatorio de avaliao de receita e despesa, que contm todas as
despesas primrias. Como se trata da meta de resultado primrio, a despesa
financeira, pela propria definio, no est no computo das despesas ou
receitas.
Informou que a meta de resultado primrio considerada para efeito de
avaliao da compatibilidade dos crditos foi expectativa de meta que estava
sendo proposta no PLN 5, e no a meta at ento vigente, dado que a gesto
Pgina: 304/441 02/08/2016 11:57:47
Sr. Cilair Rodrigues de Abreu, testemunha de defesa, Analista de

Planejamento e Oramento desde janeiro de 2000 e SecretrioAdjunto da Secretaria de Oramento Federal (SOF) de maro de 2015
a junho de 2016.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
7.
SF/16863.10785-97
305
SENADO FEDERAL
Disse que so editados entre 60 e 70 decretos por ano, que antes de

serem publicados passam por um procedimento que comea com um pedido
de crdito de uma unidade oramentria no Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP). Na indicao do crdito, os parmetros
(fonte utilizada e instrumento legal) j so definidos pelo proprio sistema. No
caso do Executivo, o pedido passado para o Ministrio da pasta, depois para
a SOF, para Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, para o
gabinete do Ministro, que o encaminha para a Casa Civil, e, finalmente, para
a Presidenta. Todos os crditos possuem parecer tcnico e jurdico. O parecer
da rea jurdica, tanto no Ministrio do Planejamento quanto na Casa Civil,
dado por Consultorias Jurdicas ligadas Advocacia-Geral da Unio (AGU).
O nmero de rgos jurdicos que se manifestam depende da origem do
pedido. Segundo ele, nenhum dos decretos analisados foi rejeitado por esses
rgos. O parecer tcnico do Ministrio do Planejamento de
responsabilidade da SOF. Indagado sobre o procedimento de abertura de
crdito no Judicirio, disse saber que sempre h um parecer do CNJ, mas que
desconhece os detalhes da tramitao. Segundo a testemunha, a metodologia
seguida desde a edio da LRF e, apesar de ter sofrido algumas alteraes
ao longo dos anos, seu escopo macro continua o mesmo. Acredita que no
tenha havido alteraes no governo Dilma. O sistema usado o mesmo desde
que iniciou sua carreira, h dezesseis anos, e foi modernizado pela ltima vez
em 2011.
Pgina: 305/441 02/08/2016 11:57:47
Indagado sobre as diferenas entre gesto oramentria e gesto

financeira, esclareceu que a primeira ocorre no campo das autorizaes e das
alteraes das dotaes oramentrias, sem implicar em impacto fiscal,
enquanto a segunda envolve o caixa, tendo impacto fiscal. Apesar de terem
inter-relaes, so utilizados sistemas diferentes desde o incio do
procedimento.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
da meta, inclusive decorrente dos crditos, sempre retrospectiva e

prospectiva. Pontuou que se trata de um mecanismo utilizado e validado,
inclusive, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) no acrdo relativo s
contas do Presidente em 2009. De acordo com o Sr. Cilair Rodrigues de
Abreu, no h meta de resultado fiscal fixada por lei para perodo inferior a
um ano, pois a anualidade um dos princpios oramentrios mundiais.
SF/16863.10785-97
306
SENADO FEDERAL
Informou ser a ltima instncia tcnica por onde os crditos passavam

e que ele mesmo chegou a encaminhar a documentao para o gabinete do
Ministro algumas vezes, por ser substituto da Secretria. Explicou o
procedimento internamente adotado pela SOF para analisar os crditos,
enfatizando que a Secretaria tem autonomia total na tarefa. Conforme relatou,
so utilizados como comando a Lei n 4.320, a LRF, a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), a Lei Oramentria anual (LOA) e os decretos que
regem a matria, alm de entendimentos firmados a partir de interpretaes
de orgos de controle. Ademais, disse haver na Secretaria check-lists contendo
o que os analistas de carreira devem analisar para que um crdito possa seguir
em frente.
Perguntado sobre a compatibilidade dos crditos em debate com a meta
de 2015, afirmou que todos eram compatveis. Esclareceu que as autorizaes
oramentrias nunca aumentam a despesa, por se tratarem de uma autorizao
prvia. A despesa so aumenta, impactando a meta, quando h sua execuo
financeira. Quanto possibilidade de se ajustar o crdito depois que ele
aberto, para se compatibilizar com a obteno da meta, disse ser possvel. No
Pgina: 306/441 02/08/2016 11:57:47
Disse desconhecer a existncia de qualquer recomendao expressa do

TCU, anterior a dezembro de 2015, informando que o procedimento de edio
de decreto de crdito suplementar, nas circunstncias questionadas, era ilegal.
Segundo ele, quando foi recebido o Aviso do TCU n 895, do dia 12 de agosto
de 2015, na SOF, demoraram dez dias para entender o que estava sendo
questionado, pois o documento no era objetivo e era contraditorio. Mesmo
assim, antes mesmo da deciso do Tribunal, no dia 7 de outubro de 2015, por
precauo, pararam de utilizar o procedimento.
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Sobre o fato de o Ministrio da Educao (MEC) ter recebido 70% dos

recursos dos decretos, disse ser devido ao fato de se tratar do terceiro maior
oramento e possuir um mecanismo mais clere e transparente para incorporar
os excessos de arrecadao e supervit financeiro de ano anterior, proposto
pelo Ministrio do Planejamento em decorrncia de um acrdo do TCU
quando houve o problema com as fundaes universitrias em 2008. Em geral,
so excessos advindos de doaes para programas de desenvolvimento
tcnico-cientfico, vestibulares e cursos.
SF/16863.10785-97
307
SENADO FEDERAL
Questionado sobre a possibilidade de um Presidente da Repblica

entender o contedo dos decretos, respondeu que apenas algum com muito
conhecimento tcnico na rea de oramento teria essa capacidade.
Sr. Jos Geraldo Frana Diniz
A respeito do crdito suplementar no valor de R$1,7 bilho (um bilho
e setecentos milhes de reais), disse no saber informar sobre a meta de
resultado primrio considerada quando de sua abertura, pois o rgo setorial
no qual trabalha no faz exame de enquadramento da meta fiscal, apenas
realiza uma primeira anlise, focada nas implicaes que esse crdito ter
sobre a programao do proprio Ministrio. Informou ainda que, esse decreto,
diz respeito ao Ministrio da Previdncia Social apenas um crdito de cerca
de R$ 40,9 milhes (quarenta milhes e novecentos mil reais), dos quais R$
40 milhes (quarenta milhes de reais) referiam-se a pagamento do INSS
Dataprev e o restante a pagamento a organismos internacionais, devido
variao cambial. Trata-se de um crdito de remanejamento interno de
dotaes. Concordou que o fato de uma das fontes ser o supervit financeiro
implica em impacto na meta primria, mas sublinhou que essa anlise de
responsabilidade do rgo central.
Sobre a possibilidade de as fontes utilizadas nos crditos poderem ser
utilizadas para despesas diferentes das quais estavam vinculadas, disse
entender que no, dado que a vinculao prevista em lei.
Pgina: 307/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre o dever de a autoridade zelar pela observncia da meta durante o

ano, lembrou que o oramento estima a receita e fixa a despesa. Portanto, em
todos os parmetros utilizados se trabalha com uma expectativa de receita.
Assim, os relatorios bimestrais de avaliao de receitas e despesas so
utilizados para projetar a expectativa.
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entanto, pontuou que essa medida inocua, pois a abertura de um crdito no

impacta o limite dado pelo decreto de contingenciamento, que leva em conta
a execuo da despesa, e no sua autorizao. Segundo ele, quando h um
crdito para despesa obrigatoria, o fato apontado no relatorio e o
contingenciamento ocorre na despesa discricionria.
SF/16863.10785-97
308
SENADO FEDERAL
Sobre as consequncias da abertura de um crdito, opinou que no h

impacto na meta fiscal, visto que a administrao financeira, diferentemente
da oramentria, opera com o regime de caixa. Sendo assim, o impacto na
meta fiscal s se concretiza quando realizada a ltima etapa da despesa
pblica: o pagamento. Conforme seu entendimento, a meta fiscal anual, mas
sujeita a possveis correes ao longo do ano, de acordo com o que apontam
os relatrios bimestrais.
Explicou que as alteraes oramentrias so regulamentadas por uma
portaria da SOF, um ato do Secretrio de Oramento Federal reeditado
anualmente para incorporar alteraes da LDO e da LOA. De acordo com a
testemunha, essa portaria consubstancia instrumentos da Constituio
Federal, da LRF, da LDO e da LOA. Negou ter conhecimento de qualquer
impugnao desse tipo de portaria por algum orgo de controle.
Solicitado a explicar como se d o procedimento de abertura de crdito
suplementar, informou que o pedido se origina na unidade oramentria, por
meio do sistema, que contm os parmetros para definir o tipo de crdito. Em
seguida, enviado para o orgo setorial, que checa se a justificativa que a
unidade apresenta compatvel e aceitvel, se o crdito vai interferir no
planejamento oramentrio e financeiro daquela unidade e do proprio orgo,
bem como se atende os aspectos legais. Posteriormente, encaminhado
SOF, que faz as suas anlises, verifica as fontes e encaminha Consultoria
Jurdica do Ministrio, que d o parecer final. Os pareceres jurdicos so
realizados na SOF e na Casa Civil. Finalmente, encaminhado Presidncia
Pgina: 308/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado sobre o procedimento na hiptese de convnios, explicou

que os recursos recebidos nesses casos no podem ser contingenciados, bem
como no podem ser destinados para outras finalidades que no o prprio
objeto do convnio ou da doao. Disse ainda desconhecer casos de excesso
de arrecadao de convnios.
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Quanto a pedidos de crdito por decreto por parte do Judicirio, com

base em receita prpria, disse acreditar que no possam ser negados, devido
ao princpio da separao dos poderes. Ademais, informou que, na abertura
de crdito suplementar nesse poder, o CNJ responsvel pela elaborao de
um parecer prvio de anlise da legalidade.
SF/16863.10785-97
309
SENADO FEDERAL
Com relao s dvidas com instituies financeiras, informou que elas

so contabilizadas por meio de eventos criados especificamente para esse fim
no Siafi, assim como todos os passivos da Unio com qualquer contratado.
Sr. Walter Baere de Arajo Filho
Questionado sobre o critrio utilizado para a avaliao da
compatibilidade do crdito suplementar de R$1,7 bilho (um bilho e
setecentos milhes de reais) com o art. 4, caput, da Lei Oramentria de 2015,
informou que as manifestaes e pareceres proferidos previamente
incluindo o parecer da SOF, que analisa a compatibilidade do decreto com a
obteno de meta de supervit foram levados em considerao pela
Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, orgo de execuo da
AGU. Trata-se de um procedimento de praxe quando da realizao de
pareceres, que foi seguido no caso dos quatro decretos questionados.
Enfatizou que a abertura de crditos suplementares um ato administrativo
Pgina: 309/441 02/08/2016 11:57:47
Quanto s despesas de transferncias constitucionais (classificadas

como despesas obrigatorias da Unio), explicou que, se no houver tempo de
inclu-las no Relatorio de Avaliao Bimestral, deve-se fazer o crdito e
mencionar que elas sero includas no prximo Relatrio, bem como
identificar o valor a ser contingenciado nas despesas discricionrias para
compens-la.
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da Repblica. Segundo o Sr. Jos Geraldo Frana Diniz, no h nenhuma

possibilidade de haver alterao nessa etapa final. Para tanto, seria necessrio
retomar todos os estgios. Acrescentou ainda que, se o crdito no tivesse base
legal, no teria nem chegado Presidenta. Afirmou no ter conhecimento de
nenhuma situao de devoluo de decreto pela assessoria jurdica ou tcnica,
apenas de devoluo de proposio de decreto que chega Consultoria
Jurdica do Ministrio do Planejamento, com solicitao de seja realizada
alguma correo. Ratificou que a metodologia utilizada a mesma desde 2001
e que, desde ento, no conhece nenhuma interveno com o objetivo de
alter-la, apenas evolues normativas. Da mesma forma, o sistema nunca foi
alterado, apenas atualizado para incorporar alteraes decorrentes da LOA e
da LDO.
SF/16863.10785-97
310
SENADO FEDERAL
Negou que tenha havido alterao significativa na dinmica de

elaborao e publicao de decretos que abrem crditos suplementares.
Sublinhando que a execuo financeira do oramento dinmica, e no
estanque, afirmou que no houve qualquer violao ao art. 4 da Lei
Oramentria Anual na abertura dos crditos. Lembrou que vigora na
Administrao Pblica o princpio de presuno de legalidade dos atos
administrativos. Portanto, se a interpretao jurdica era plausvel e vigente
poca do ato, no h que se falar em irregularidade. No caso dos decretos em
anlise, a interpretao vigente era a de que supervit financeiro e excesso de
arrecadao no necessariamente impactariam a meta, pois dependia do
decreto de programao oramentria e financeira. E ainda no havia qualquer
deciso por parte dos orgos de controle em sentido contrrio. Discordou que
tenha havido desrespeito ao art. 167 da Constituio Federal, que trata da
necessidade de autorizao legal para a abertura de crdito. Segundo ele, a
autorizao existia no proprio art. 4 da LOA. Ressaltou que uma prtica
corriqueira e que diversos decretos foram publicados antes da aprovao de
leis que alteravam a meta, em diversos exerccios anteriores.
Questionado sobre a possibilidade de contingenciamento de recursos
decorrentes de convnios e de doaes, respondeu que isso depende da
natureza da receita (vinculada ou no) e da despesa (obrigatria ou no).
Pgina: 310/441 02/08/2016 11:57:47
Relatou que, como consultor jurdico do Ministrio do Planejamento,

no teve conhecimento de qualquer consignao formal da Comisso Mista
de Oramento ou do Congresso Nacional alertando sobre o no cumprimento
das metas. Segundo ele, o Congresso Nacional poderia realizar alteraes,
caso percebesse um desalinhamento entre a obteno da meta e a dinmica da
execuo do oramento, e poder-dever do TCU fazer alertas quando h
possibilidade de no atingimento das metas fiscais.
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complexo, o que garante transparncia e permite que haja auditoria por parte
dos orgos de controle. Apesar disso, nunca sofreu qualquer tipo de presso
do governo para adoo de uma posio jurdica na Consultoria e os pareceres
tampouco foram elaborados para induzir a Presidente a erro.
SF/16863.10785-97
311
SENADO FEDERAL
Explicou ainda as diferenas entre gesto oramentria e gesto

financeira, sublinhando que esta ltima a que vai redundar no decreto de
contigenciamento. Ressaltou que definir uma situao de descumprimento da
meta fiscal depende da fonte utilizada para abertura de crdito, da natureza da
despesa e da forma como ela vai ser executada. Alm disso, conforme
explicou, atos jurdicos supervenientes podem vir a interferir, como a
alterao legislativa da propria meta prevista na LDO.
Perguntado sobre qual seria a consequncia da no execuo do
contingenciamento dos gastos e da no realizao dos decretos, disse ser
difcil avaliar em abstrato, tendo em vista que no a fonte dos recursos que
vai torn- los invlidos nem qualquer despesa que vai gerar prejuzo.
.
O Sr. Hiplito Gadelha Remgio
Pgina: 311/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre o relatrio enviado pelo TCU AGU em 22 de junho de 2015,

no qual era questionada a edio de decretos para a abertura de crditos
oramentrios sem a prvia adequao e necessria autorizao legislativa,
explicou que, em junho de 2015, ainda no havia o relatrio do TCU sobre as
contas de 2014, nem a representao do Ministrio Pblico junto ao TCU
questionando a juridicidade dos decretos, mas apenas um primeiro relatorio,
que tratava das chamadas pedaladas fiscais, e um pedido do Ministrio
Pblico junto ao Tribunal de Contas. Nesse contexto, aguardava-se um
posicionamento definitivo do Tribunal, via acordo. Sem isso, a posio
veiculada por meio de uma representao do Ministrio Pblico junto ao TCU
foi ponderada juntamente com as prticas usuais da administrao na
verificao da existncia de uma interpretao jurdica que desse suporte ao
ato administrativo praticado. Pontuou ainda que, com relao aos decretos de
abertura de crdito suplementar ainda no h esse posicionamento por parte
da Corte de Contas.
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Informou que as questes referentes ao Plano Safra no foram objeto

de anlise especfica por parte da Consultoria Jurdica do Ministrio do
Planejamento.
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312
SENADO FEDERAL
Participantes:
11.
Sr. Luiz Claudio Costa, testemunha de defesa, Ex-Secretrio

Executivo do Ministrio da Educao.
12.
Sr. Wagner Vilas Boas, testemunha de defesa, Ex-Secretrio

Executivo Adjunto do Ministrio da Educao.
13.
Sra. Iara Ferreira Pinheiro, testemunha de defesa, Subsecretria de

Planejamento e Oramento do Ministrio da Educao.
14.
Sr. Clayton Luiz Montes, testemunha de defesa, Diretor do

Departamento de Programas da rea Econmica da Secretaria de
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento e Oramento.
O Sr. Felipe Daurich Neto, testemunha de defesa, Diretor do Departamento

de Programas Sociais da Secretaria do Oramento Federal, presente reunio,
foi dispensado, por razes de sade, atendendo-se a requerimento da Defesa.
Sr. Luiz Claudio Costa
A testemunha iniciou sua participao respondendo a indagaes sobre
o decreto de 27 de julho de 2015, que abriu crdito suplementar no valor de
R$1,7 bilho nos oramentos fiscal e da seguridade em favor de diversos
Ministrios, dentre eles o Ministrio da Educao. Questionado se era
atribuio do rgo solicitante, no caso, o Ministrio da Educao, avaliar o
Pgina: 312/441 02/08/2016 11:57:47
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SF/16863.10785-97
A testemunha foi dispensada pela Comisso por no possuir

informaes sobre os fatos e os atos em anlise.
313
SENADO FEDERAL
Perguntado se tinha conhecimento de alguma nova legislao que

justificasse a mudana interpretativa do Tribunal de Contas da Unio em
relao possibilidade de abertura de crditos por decreto, afirmou no ter
cincia de alteraes legislativas, mas teve conhecimento de mudanas de
entendimento sobre a matria por parte do Tribunal de Contas da Unio.
Pgina: 313/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado se tinha conhecimento de que, do referido crdito

suplementar de R$1,7 bilho, utilizou-se de supervit financeiro o valor de
R$676 milhes e foram adicionadas dotaes primrias Lei Oramentria
de 2015, sem que houvesse em contrapartida origens primrias do mesmo
montante, respondeu que, apesar de no ter conhecimento do fato citado,
entende que a ampliao do Oramento, sendo autorizativo, no levou a
aumento de despesa, destacando que o Ministrio da Educao teve um forte
corte em seu oramento: da dotao da LOA, em 2015, excluindo-se os gastos
obrigatrios, passou-se de R$ 48,453 bilhes para R$ 37,483 bilhes, o que
significa um corte, de limite, de R$10,970 bilhes. Frisou que esse corte foi o
maior que j vivenciou, tendo ocasionado transtornos muito srios ao
Ministrio.
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impacto da abertura do crdito sobre a obteno da meta de resultado

primrio, respondeu, objetivamente, que no, esclarecendo a seguir que
compete ao rgo a anlise tcnica dos pedidos. Explicou que, aps a anlise,
a Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio encaminha
Secretaria de Oramento Federal, para que o Ministrio do Planejamento d
os encaminhamentos necessrios. Complementando sua resposta, informou
que o Ministrio da Educao tem 150 unidades oramentrias, entre elas
universidades e institutos, que, baseados no Acrdo do TCU n 2.731, de
2008, tiveram permisso para abrir crditos quando tivessem supervit
financeiro, ou seja, utilizar supervit financeiro do exerccio anterior para que
fosse includo no oramento do ano seguinte. Destacou que tal procedimento
foi feito desde 2008. Esclareceu, tambm, que, em 2009, houve solicitao de
auditoria com a finalidade de verificar se o MEC e o Ministrio do
Planejamento estavam tomando providncias para atender ao acrdo citado.
No Acrdo n 5358, de 2011, o TCU confirmou o cumprimento, pelo MEC
e pelo Ministrio do Planejamento, da deciso constante do Acrdo n 2.731,
de 2008.
SF/16863.10785-97
314
SENADO FEDERAL
Concluindo sua participao, afirmou que, no caso do Ministrio da

Educao, houve um decreto de R$1,6 bilho, mas no houve nenhum
aumento de limite. Ao contrrio, houve contingenciamento. Assim sendo,
entende que no houve autorizao para gastos, mas sim flexibilidade para
uma gesto mais eficiente. Por fim, frisou que a edio dos decretos em
discusso decorre de pleitos tcnicos que passam por anlises tcnicas no
Ministrio da Educao, no Ministrio do Planejamento e, segundo supe,
tambm na Casa Civil. Deste modo, no se trata de um processo que chega
Presidncia em decorrncia de uma demanda da prpria Presidente da
Repblica.
Sr. Wagner Vilas Boas
A testemunha iniciou sua participao sendo indagado, em relao ao
decreto de 27 de julho de 2015, que abriu crdito suplementar no valor de
R$ 1,7 bilho aos Oramentos fiscal e de seguridade social em favor de
diversos ministrios, dentre eles o Ministrio da Educao, se era atribuio
Pgina: 314/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre os beneficiados com os decretos de crdito suplementar ou com

a possibilidade de gesto dada por eles, citou: as universidades, uma vez que
os reitores tiveram flexibilidade para fazer com que seus oramentos fossem
mais adequados s suas necessidades, dentro do mesmo limite; os institutos
federais; o Inep, nas suas avaliaes; os jovens que fazem o Enem, que tiveram
mais flexibilidade para tal; o FNDE, beneficiando assim Estados e
Municpios, com a possibilidade, por exemplo, de se alocar oramento para
creches. Em sua avaliao, os decretos foram importantes para a gesto, no
mbito da educao.
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Destacou que, aps ter ocorrido mudana de interpretao e da Secretaria de

Oramento Federal ter sido notificada, no houve mais decretos para abertura
de crditos, apesar de ter havido solicitao para tanto, em razo de uma
doao feita para a Capes. Esclareceu que, na ocasio, a Secretaria de
Oramento respondeu que, a partir de ento, o crdito adicional somente
poderia ser feito por meio de projeto de lei. Assim, segundo informou, aps a
notificao, no houve mais abertura de crditos por decreto relacionados ao
Ministrio da Educao.
SF/16863.10785-97
315
SENADO FEDERAL
Pgina: 315/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre os procedimentos adotados para a elaborao do decreto em

questo, informou que a solicitao de crdito parte de uma demanda de uma
rea solicitante, que pode ser, por exemplo, a rea finalstica das
universidades, do FNDE, da Capes, do Inep. A rea de oramento do
Ministrio da Educao faz ento uma anlise tcnica da solicitao,
verificando, no caso do crdito em questo, que envolve supervit, se o
supervit existe. Para isso, explicou que o art. 3 da Constituio estabelece
que o Tesouro Nacional deve publicar bimestralmente os relatrios contbeis.
No caso em discusso, esse relatrio foi publicado por meio da Portaria n
176, do dia 30 de maro de 2015. Essa portaria, que da Subsecretaria de
Contabilidade Pblica, indica a existncia desse supervit por fonte de
recursos. A rea de oramento do MEC verifica, em relao quele pleito da
unidade, qual sua finalidade, se existe amparo na legislao e se aquele
supervit existe. observada neste procedimento o normativo do rgo
central, que, no caso, a Portaria SOF n 16, do dia 29 de abril de 2015.
Esclareceu que as informaes da demanda, incluindo o tipo de crdito, so
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do rgo solicitante do crdito avaliar o impacto da abertura do crdito sobre

obteno da meta de resultado primrio. Sobre a questo, respondeu
negativamente, informando que no era atribuio do Ministrio da Educao
avaliar o impacto da abertura do crdito sobre obteno da meta de resultado
primrio. Complementando sua resposta, informou que, antes de assumir o
cargo de Secretrio Executivo Adjunto no Ministrio da Educao, ocupou,
at 23 de fevereiro de 2015, o cargo de Subsecretrio de Planejamento e
Oramento. Explicou que a Lei n 10.180, que organiza e disciplina o sistema
de planejamento e de Oramento federal, estabelece quem o rgo setorial
e o rgo central de Oramento. No art. 4 dessa lei, conforme esclareceu, os
rgos setoriais ficam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica
do rgo central, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura
administrativa eles estiverem integrados, ou seja, quem encaminha a
solicitao de decreto de planejamento subordinado administrativamente ao
Secretrio Executivo, mas a orientao tcnica, segundo a lei, decorre do
rgo central de Oramento. Assim sendo, no compete ao rgo setorial,
segundo a Lei n 10.4.320 e as normas que o rgo central emite, se manifestar
ou fazer essa avaliao sobre o resultado primrio.
SF/16863.10785-97
316
SENADO FEDERAL
Questionado se a abertura de crdito, mesmo com fonte financeira,

impede a obedincia do limite, respondeu que no, esclarecendo que todos os
crditos esto vinculados ao Decreto de Programao Oramentria e
Financeira. Explicou ainda que os crditos objeto das discusses seguem os
mesmos trmites desde 2009, quando foi includo no art. 4 da Lei
Oramentria a questo da possibilidade, no caso do Ministrio da Educao,
de fazer crditos oramentrios do supervit das fontes vinculadas educao
at o limite do saldo no empenhado no ano anterior. Frisou que existem
decretos de 2009 at 2015 adotando-se a mesma sistemtica, com o mesmo
amparo legal. Em razo do Acrdo do TCU n 2.731, de 2008, e das
auditorias posteriores feitas pelo prprio TCU, entende que os procedimentos
adotados no MEC em relao ao crdito suplementar, de solicitaes do
perodo de 2009 at 2015, possuam autorizao legal, nos termos do art. 4
da Lei Oramentria Anual.
Em relao aos decretos de limitao de empenho, conhecidos como
cortes, informou que, na Lei Oramentria de 2015, em rubricas
discricionrias e nas obrigatrias com controle de limite de empenho, estava
aprovado o valor de R$ 48,4 bilhes. Houve vrios decretos diminuindo o
limite de empenho, encerrando-se o ano com R$ 10,9 bilhes de
Pgina: 316/441 02/08/2016 11:57:47
Indagado sobre a instruo do processo que precede a assinatura de um

decreto de crdito suplementar, esclareceu que, no MEC, feita a anlise da
legalidade, as informaes so includas no sistema, verifica-se a existncia
de supervit e h o encaminhamento para a Secretaria de Oramento Federal
(SOF). Tanto na SOF como no Ministrio do Planejamento e na Casa Civil,
h uma anlise de mrito e uma anlise jurdica antes de se chegar Presidente
da Repblica, para que o decreto seja assinado. A testemunha informou que
esse o procedimento, conforme consta do Manual Tcnico de Oramento,
nos termos da Lei n 10.180 e conforme os regulamentos da elaborao de
crdito oramentrio.
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cadastradas no sistema pela prpria rea finalstica que faz a solicitao. O

sistema, que parametrizado, gera o pedido de crdito, que encaminhado
para o Ministrio do Planejamento, por meio do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP).
SF/16863.10785-97
317
SENADO FEDERAL
contingenciamento. Segundo a testemunha, com relao ao decreto de

suplementao em discusso, no houve um crescimento da despesa porque o
que estabelece o teto da execuo de despesas o decreto de
contingenciamento: em ateno ao art. 8 da LRF, at 30 dias da publicao
da Lei Oramentria, o Poder Executivo deve publicar o decreto de
programao oramentria e financeira. Conforme o art. 9, a cada dois meses,
verificado se a arrecadao no foi confirmada, deve-se contingenciar ou
liberar.
SF/16863.10785-97
Questionada sobre decretos de contingenciamento e sua relao com

decretos de suplementao oramentria, explicou que houve um
contingenciamento, em 2015, de quase onze bilhes, sendo que todo crdito
suplementar entra no limite estabelecido pelo decreto de programao
oramentria e financeira que cada rgo possui. Se ocorre aumento da
despesa, ela entra nesse limite estabelecido no decreto de programao
oramentria e financeira.
Sobre o processo de alterao oramentria, explicou que ele comea
na unidade finalstica, que a unidade oramentria (por exemplo, uma
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
A testemunha foi indagada, em relao ao Decreto de 27 de julho de

2015, que abriu crdito suplementar no valor de R$ 1,7 bilho aos Oramentos
fiscal e da seguridade social em favor de diversos Ministrios, dentre eles o
Ministrio da Educao, se era atribuio do rgo solicitante do crdito, ou
seja, do Ministrio da Educao, avaliar o impacto da abertura do crdito sob
a obteno da meta do resultado primrio. Em resposta, inicialmente
contextualizou ser servidora e estar no Ministrio da Educao h onze anos,
sendo que exerce o cargo de Subsecretria de Planejamento e Oramento
desde fevereiro de 2015. A seguir, esclareceu que no obrigao do rgo
verificar a questo da meta, porque no possuem condies para tanto.
Complementou que os rgos responsveis pela avaliao da meta so da rea
fiscal: o Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda. Deste modo,
quando o MEC faz a solicitao de um crdito suplementar, no tem
condies de avaliar o impacto em relao meta do resultado primrio.
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Sra. Iara Ferreira Pinheiro
318
SENADO FEDERAL
Sr. Clayton Luiz Montes

Preliminarmente, esclareceu que no participou da elaborao ou
anlise de nenhum dos quatro decretos objeto da Denncia n 1, de 2016.
Questionado sobre o processo de elaborao de um decreto de crdito
suplementar, explicou que a edio de um decreto ou de qualquer outro crdito
adicional tem incio na unidade oramentria, de acordo com a portaria da
SOF que disciplina a matria. Em seguida, esse crdito, via sistema, enviado
para o rgo setorial de oramento, que so os ministrios setoriais, os quais
realizam uma anlise prvia quanto a fontes e despesas. Em seguida, os
ministrios enviam, via Sistema Integrado de Planejamento e Oramento, para
a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento.
Prosseguindo, explicou que, na Secretaria de Oramento Federal, feita a
anlise tcnica dos pedidos, e esses atos so encaminhados ao Ministrio do
Pgina: 318/441 02/08/2016 11:57:47
Questionada se teve conhecimento de algum tipo de ingerncia do

Governo da Presidente Dilma Rousseff para que certos decretos fossem
baixados e outros no, ou se houve influncia poltica, ao, presso, alguma
coao para que decretos fossem baixados, respondeu que seu cargo
vinculado Secretaria Executiva. Nesse contexto, no tem contato com
autoridades, sendo seu papel eminentemente tcnico. Assim sendo, no teve
conhecimento de presses ou coaes, nos termos indagados, ao tempo que
esclareceu que presses chegam ao Secretrio Executivo e ao Ministro.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
universidade), que encaminha o pedido no Sistema Integrado de Planejamento

e Oramento (SIOP). Esse pedido passa pela setorial oramentria do rgo,
que, no caso, a Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio
da Educao. Verifica-se a fonte que a unidade indicou e se encaminha o
pedido para a Secretaria de Oramento Federal, que faz a anlise tcnica. A
seguir, o pedido segue para o Ministrio do Planejamento, que faz a anlise
de mrito e jurdica do crdito oramentrio. Esclareceu que, no mbito do
Ministrio da Educao, comum universidades e outras unidades receberem,
por meio de convnios, valores que devem ser destinados para fontes
especficas. Citou, como exemplo, a Capes, que recebeu, da Petrobras e da
Febraban, doaes para o Programa Cincia sem Fronteiras.
SF/16863.10785-97
319
SENADO FEDERAL
Indagado sobre a existncia de fundamentao legal para a edio dos

decretos objeto da Denncia n 1, de 2016, esclareceu que, at outubro de
2015, havia o entendimento de que o art. 4 da LOA era o amparo legal para
os decretos. Destacou que o entendimento da Secretaria, poca, era de que
o art. 4 sempre deu base para o encaminhamento dos decretos. Somente em
outubro de 2015 a Secretaria teve conhecimento de uma mudana de posio
do TCU quanto autorizao contida no art. 4 da LOA. A partir do momento
em que tiveram conhecimento dessa mudana de interpretao, segundo a
qual, em suas palavras, se o Poder Executivo no estivesse no rumo de
alcanar a meta de resultado primrio, o art. 4 no valeria, afirmou que no
houve mais o encaminhamento de crditos oramentrios por decreto, ou seja,
no foram mais encaminhados decretos utilizando fonte de supervit
financeiro ou de excesso de arrecadao.

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Sobre o processo descrito, avaliou que, sendo o Sistema Integrado de

Planejamento e Oramento parametrizado, impede-se o envio de crdito em
desacordo com a lei. Explicou tambm que o sistema no permite que seja
inserido um crdito que esteja fora do limite que a unidade oramentria ou o
rgo setorial possa lanar. Em sua opinio, as anlises feitas pelos tcnicos
em relao a todos os pedidos, em todas as instncias, desde a unidade
oramentria, passando pelo rgo setorial e pela SOF, asseguram que no
seja encaminhado crdito com ilegalidade para o Ministrio do Planejamento,
para a Casa Civil e para a Presidncia da Repblica. Ainda sobre o processo
descrito, afirmou no ter conhecimento de qualquer presso da Presidncia
para aprovao de decretos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Planejamento, no qual se elabora um parecer jurdico. Em seguida, o

Ministrio do Planejamento encaminha para a Casa Civil. L ele recebe nova
avaliao jurdica e, em seguida, enviado para assinatura da Presidncia.
SF/16863.10785-97
320
SENADO FEDERAL
15.
Nelson Barbosa, testemunha de defesa. Ouvido na condio de exMinistro de Estado do Planejamento e ex-Ministro de Estado da
Fazenda.
16.
Jos Henrique Paim Fernandes, testemunha de defesa. Ouvido na

condio de ex-Secretrio Executivo do Ministrio da Educao e exMinistro de Estado da Educao.
17.
Zarak de Oliveira Ferreira, testemunha de defesa. Diretor do

Departamento de Programas de Infraestrutura da Secretaria de
Oramento Federal.
18.
Antonio Jos Chatack Carmelo, testemunha de defesa. Analista de

Planejamento e Oramento do Ministrio de Planejamento,
Oramento e Gesto.
19.
Georgimar Martiniano de Sousa, testemunha de defesa. Analista de

Planejamento e Oramento da Secretaria de Oramento Federal e
Gerente de Projeto do Departamento de Programas Especiais.
Sr. Nelson Barbosa

Discorreu sobre aspectos tcnicos da abertura de crditos
suplementares, afirmando que, quando ocorre por meio de decreto, no
afetada a obteno de meta de resultado primrio se no for acompanhada de
um decreto de descontingenciamento. A meta de resultado primrio
financeira e s afetada se houver liberao de gasto financeiro. Se o crdito
suplementar for editado sem mudana no decreto de programao fiscal,
ocorre apenas alterao das alternativas nas quais pode ser utilizado o mesmo
valor estipulado no decreto de contingenciamento.
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Participantes:
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
SF/16863.10785-97

321
SENADO FEDERAL
Explicou que os decretos de programao oramentria no cancelam

ou aumentam as dotaes oramentrias, mas apenas limitam ou liberam
valores de empenho e valores financeiros e que na execuo da LOA o que
vale para efeito fiscal a meta de gasto. Tanto assim a chamada PEC de
Limite dos Gastos apresentada pelo Governo do Vice-Presidente em exerccio
no aborda questo semelhante na exposio de motivos, cujo 16
estabeleceu o limite de gastos pelo critrio financeiro, no pelo critrio de
empenho ou pelo critrio de dotao oramentria. Essa escolha demonstraria
ser correta a tese da Defesa da Presidente.
O depoente informou que o Decreto de cdigo 142-42 se utilizou de
supervit financeiro de R$ 662,2 milhes, adicionando esse valor s dotaes
primrias. Mas ressaltou que houve contrapartida em origens primrias,
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Segundo o depoente, o nico momento em que se fala de um resultado

programado na elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), que deve
seguir o disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) que estabelece a
meta de resultado primrio. Baseado na projeo de receita enviada pelo
Governo, o Congresso precisa aprovar uma despesa na LOA compatvel com
a meta programada na LDO. Na execuo do Oramento, a discusso do
cumprimento da meta passa a se dar somente sobre os critrios de empenho e
de gasto, ou de liquidao financeira do gasto. Tanto assim que, nos
relatrios de programao fiscal e financeira, quando detectada variao de
receita ou de despesa obrigatria alm do programado na LOA, o governo
deve contingenciar o empenho e o gasto financeiro. No se deve contingenciar
as dotaes.
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Afirmou que, quando da abertura do crdito suplementar no valor de

R$ 1,7 bilho, entendeu-se que no haveria impacto sobre a meta seja a
vigente, seja a proposta , de modo que no foi considerada a meta de
resultado primrio. Explicou que o crdito suplementar serviu para dar mais
liberdade para a alocao de um valor j disponibilizado, j que o decreto foi
editado aps um aumento do contingenciamento. Negou que a meta fiscal
tenha sido utilizada como base para o decreto, j que a sua edio no criava
obrigao de gasto financeiro, no afetando o cumprimento nem da meta
vigente nem da meta proposta.
SF/16863.10785-97
322
SENADO FEDERAL
Quanto s notificaes do Tribunal de Contas da Unio (TCU), relatou

que a primeira notificao do parecer preliminar do Ministro Augusto Nardes,
em junho de 2015, com o parecer inicial sobre as contas de 2014, tinha prazo
de 30 dias para recurso da Presidente, que, afinal, foi interposto. Essa
notificao continha um alerta inicial sobre os decretos. Para o depoente, a
notificao no passava disso: de um alerta inicial. Tanto que a meno inicial
do Procurador do Ministrio Pblico se referia a seis decretos, enquanto a
Comisso Especial do Impeachment acabou analisando apenas quatro, o que
em sua viso demonstra a diferena entre o alerta inicial e a deciso final.
O depoente afirmou que, no momento em que houve a representao
do Ministrio Pblico contra a utilizao de supervit financeiro e excesso de
arrecadao para a edio de decretos, o Governo imediatamente interrompeu
a edio de decretos com essa fonte de recurso, at que a matria fosse
esclarecida, o que somente ocorreu em outubro de 2015, no julgamento das
Pgina: 322/441 02/08/2016 11:57:47
O depoente no considera vazia a norma contida no art. 4 da LOA, que

em seu entendimento contm autorizao prvia para que o Poder Executivo
possa baixar decretos de crdito, desde que haja compatibilidade com a meta
e, especificamente, desde que no sejam acompanhados de um decreto de
liberao de gasto financeiro ou de empenho que comprometa a meta. Para
ele, a norma visa a dar flexibilidade limitada ao Poder Executivo para aprovar
crditos suplementares compatveis com a meta apurada para efeito de
verificao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
a meta financeira. Explicou que discricionariedade conferida ao Executivo
limitada por critrios definidos pelo Congresso Nacional. Observou que o
artigo contm 28 itens com alternativas para alocar o mesmo valor financeiro
determinado pelo decreto de contingenciamento, que o valor final a ser
executado pelo Governo.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
porque se esse valor fosse utilizado, poderia ser adotado como fonte o
supervit financeiro de exerccios anteriores, compensado por uma reduo
de despesa ou por um aumento de receita equivalente em outra rea. Foram
consideradas origens primrias do mesmo montante se e quando ele fosse
autorizado, sendo que isso acontece na edio de um decreto de
contingenciamento.
SF/16863.10785-97
323
SENADO FEDERAL
O depoente afirmou que, no Plano Safra, ao final de 2015, havia um

saldo de R$ 10,9 bilhes; em junho de 2015, um saldo de R$ 13,4 bilhes, o
que denotaria um aumento do valor a ser equalizado65. Porm, o valor de R$
13,4 bilhes se decompe em duas partes: R$ 10,4 bilhes de exerccios
anteriores; e R$ 3 bilhes de equalizaes geradas no primeiro semestre de
2015, valor que, pela regra aprovada pelo TCU, s passa a ser devido no
segundo semestre de 2015. Segundo o depoente, contrariamente ao que se
As notas taquigrficas foram conferidas com o udio. As referncias so todas ao ano de 2015. Pelo
contexto, possvel presumir que a inteno do depoente era fazer referncia a um saldo de R$ 10,9 bilhes
ao final de 2014 e no ao final de 2015, j que a referncia foi a um aparente aumento do valor quando se
apurou o saldo de R$ 13,4 bilhes, em junho de 2015.
65
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O depoente registrou que os aspectos relacionados abertura de

crditos suplementares em 2015 so mencionados no parecer preliminar do
Relator, Ministro Jos Mcio, sobre os quais foi conferido prazo para que a
Presidente se pronuncie, no fazendo parte dos crditos apresentados no
processo. Segundo ele, no ano de 2015, o Governo deixou de praticar atos que
eventualmente o TCU tenha considerado irregulares, em deciso final. Em
2015, o Governo modificou o pagamento das equalizaes de taxas de juros,
editou um decreto estabelecendo novas regras para o pagamento do contrato
de prestao de servios com a Caixa Econmica Federal (CEF) e obteve
autorizao do Congresso Nacional para alterar a meta e pagar os passivos
apontados pelo TCU. Segundo ele, todas as decises foram amparadas na
legislao em vigor e em decises e recomendaes apresentadas pelo TCU,
a partir do momento em que deixaram de ser preliminares ou alertas e se
transformaram em acrdos finais.
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contas da Presidente. Disse que essa circunstncia foi apresentada na defesa.

Defendeu que o pronunciamento do Ministrio Pblico no pode ser
considerado uma deciso final, observando que dos questionamentos do TCU
cabem contestaes, recursos e pedidos de reexame, e posterior contestao
judicial. Desse modo, quando foi apresentado o parecer preliminar, a
Presidente apresentou os argumentos necessrios para demonstrar que os
decretos no afetavam a meta de resultado primrio, medido pelo critrio
financeiro, e que a simples autorizao de um crdito suplementar no garante
a execuo do seu gasto.
SF/16863.10785-97
324
SENADO FEDERAL
O depoente afirmou que o Congresso Nacional soberano sobre as

questes fiscais, tendo conferido, na LOA de 2015, autorizao legislativa ao
Poder Executivo para editar decretos de crdito suplementar. Considera,
portanto, que todos os decretos de crdito suplementar foram editados com
autorizao legislativa. Disse que no considera o Congresso ou o TCU
secundrios, destacando que a mudana de entendimentos faz parte do
aperfeioamento da poltica fiscal e que as determinaes do TCU, quando se
tornaram finais, foram adotadas pelo Governo Federal, mesmo que tenha
havido contestaes ou recursos aps as notificaes iniciais.
O depoente negou que tenha participado de atividades eleitorais ao
longo de 2014, tendo em vista que deixou a funo de Secretrio Executivo
em junho de 2013 e somente retornou ao Governo, como Ministro, em janeiro
de 2015.
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Segundo o depoente, de acordo com a metodologia adotada pelo TCU

e pelo Banco Central at 2014, essas operaes no eram consideradas
operaes de crdito ou passivos financeiros da Unio e por isso no foram
computadas nas estatsticas de dvida pblica at 2014. A partir da anlise do
TCU concluda em 2015, essas estatsticas passaram a ser computadas no
passivo fiscal do Governo, entrando nas estatsticas de dvida e de resultado,
e passaram a impact-las, atravs da nota publicada pelo Banco Central, em
dezembro de 2015. O impacto, que chegou a cerca de cinquenta e poucos
bilhes de reais em novembro, foi reduzido para cerca de R$ 11 bilhes devido
ao pagamento feito em dezembro. Em proporo, o Governo gastou, em swaps
de taxas de juros, cerca de 1,7% do Produto Interno Bruto (PIB), quase R$ 90
bilhes.
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coloca na acusao, houve reduo do valor devido no Plano Safra de

exerccios anteriores, de R$ 10,9 bilhes para R$ 10,4 bilhes, em meados de
2015, sendo que os outros R$ 3 bilhes passaram a ser devidos no segundo
semestre de 2015. O depoente ressaltou que essa questo foi decidida pelo
TCU em outubro de 2015, quando o Tribunal recomendou que a melhor
prtica era estabelecer uma metodologia para saldar os passivos anteriores, o
que foi feito pelo Governo.
SF/16863.10785-97
325
SENADO FEDERAL
Explicou que, no caso do PSI, foi adotado, a partir de 2012, um prazo

de carncia de 24 meses para o pagamento das equalizaes devidas, por meio
de uma portaria do Ministro Guido Mantega. Disse que est sendo
questionado pelo TCU sobre uma portaria que editou para simplificar a
metodologia de apresentao de resultados dessa equalizao e que tem
segurana de que o ato estava de acordo com a interpretao adotada naquele
momento, independentemente de essa interpretao ter sido modificada em
2015.
Quanto a alegados atrasos dos pagamentos de equalizao, aps a
concluso das avaliaes pelo TCU, em dezembro de 2015, e a partir da
aprovao da mudana de meta, informou que esses compromissos foram
saldados em 2015.
Reiterou entendimento de que a edio de decreto de crdito
suplementar, no afeta a meta fiscal e que esta afetada por decretos de
contingenciamento, e que esta foi a interpretao do Governo, tanto em julho
quanto em setembro, com base no ocorrido no ano de 2009. Explicou que em
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Afirmou que a execuo dos programas de equalizao, seja do Plano

Safra, seja do Programa de Sustentao do Investimento do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (PSI-BNDES), determinada por
lei, que remete a decises do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e do
Ministrio da Fazenda a implementao desses programas. Disse que se trata
de uma deciso infralegal que no cabe Presidente da Repblica.
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Negou que tenha havido aumento de empenho e de gasto financeiro a

partir de julho ou de setembro de 2015, j que o contingenciamento foi
aumentado no ms de julho de R$ 70 bilhes para R$ 78,6 bilhes. Disse que
pode ter havido mudana de alocao dentro do valor que no foi
contingenciado, mas negou que tenha havido aumento de despesa financeira
total ou aumento de valor de empenho total at a mudana da meta. Ressaltou
que quando a deciso do TCU se transformou em acrdo sobre as contas de
2014, em outubro de 2015, no decreto de programao oramentria que se
seguiu, o Governo contingenciou todas as despesas discricionrias, no que a
imprensa chamou de shutdown do Governo, o que durou cerca de cinco
dias, at que o Congresso aprovasse a meta fiscal.
SF/16863.10785-97
326
SENADO FEDERAL
Registrou que o Decreto n 8.466, de 2015, fez um contingenciamento

de R$ 70,8 bilhes, o maior contingenciamento j feito na histria do Brasil,
que ainda foi aumentado em R$ 8,6 bilhes, no decreto de julho. Negou que
tenha havido falta de esforo fiscal por parte do Governo, afirmando que o
que houve foi uma grande queda de receita, da ordem de R$ 180 bilhes, em
relao ao que estava previsto na LOA. Disse que se essa queda no ocorresse,
haveria supervit de R$ 63 bilhes. Afirmou que o principal fator que
determinou a queda do resultado foi uma frustrao de receita, e no um
excesso de gasto.
O depoente afirmou que a opo do Governo por editar decretos ao
invs de enviar projeto de lei no foi uma desconsiderao com o Congresso
Nacional, porque se baseou na interpretao de que havia autorizao no art.
4 da LOA, corroborada por pareceres jurdicos de todos os rgos envolvidos.
Observou que a dvida bruta era de cerca de 76% do PIB em 2002, ao
final do governo Fernando Henrique e que atualmente, mesmo com a crise,
est em cerca de 67%. A dvida lquida era de 60% e hoje est em 40%.
Destacou que a dvida est principalmente em reais, o que faz com que os
Pgina: 326/441 02/08/2016 11:57:47
Explicou que a meta anual e que o seu aferimento feito ao final do

ano, semelhana da meta de inflao. Disse que o fato de haver relatrios
bimestrais para aferir a evoluo da situao fiscal no elimina o fato de que
o cumprimento da meta considerado apenas ao final do ano. Observou que
a equipe econmica faz reavaliaes peridicas de gastos e de despesas,
tomando as decises necessrias para cumprir a meta vigente no final do ano
e que, no ano de 2015, a meta foi cumprida a partir das decises tomadas e da
autorizao para a mudana de meta aprovada pelo Congresso Nacional.
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2009 houve uma proposta de mudana de meta, em que o Governo se baseou

para fazer um descontingenciamento. Esse procedimento foi validado pelo
TCU, como consta da aprovao das contas presidenciais de 2009. O depoente
afirmou que uma manifestao final do TCU sobre esse ponto somente
ocorreu em outubro de 2015, quando o Tribunal determinou que deveria ser
considerada a meta vigente, e no a meta proposta, sendo que, aps a
determinao, o Governo fez o contingenciamento total das despesas
discricionrias, ao final de novembro.
SF/16863.10785-97
327
SENADO FEDERAL
O depoente defendeu a LRF como instrumento vital para o reequilbrio

fiscal do Brasil. Alertou, todavia, que as diferenas do Brasil em relao a
2001 exigiro a discusso de pontos como a renegociao das dvidas dos
Estados e dos Municpios. Disse que dever ocorrer uma mudana gradual do
foco da poltica fiscal do resultado para o controle do gasto, j que a LRF, por
focar em controles de resultado, induz os governos a criarem receitas para
justificar o aumento de gasto, enquanto a melhor prtica internacional
estabelecer uma meta para o gasto.
Defendeu a deciso do Governo Lula de quitar sua dvida com o FMI,
afirmando que, por mais custoso que seja, melhor ter autonomia de poltica
econmica e discuti-la com representantes eleitos pela populao do que com
autoridades internacionais.
Quanto questo sobre se a reduo no resultado fiscal causou a crise
ou um efeito da crise, afirmou que houve uma reduo do nvel de atividade
muito mais forte do que o previsto na LOA, o que foi o principal fator do
dficit. Para ele, no foi a proposta de mudana de meta que causou o dficit,
mas a queda de receita e a rigidez de despesa, que mostraram que a projeo
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Explicou que, ao final de 2014, esperava-se que economia brasileira

cresceria 0,8% em 2015, mas houve queda de 3,8%. Diante desse cenrio,
disse que a diferena entre a receita projetada na LOA e a receita verificada,
de R$180 bilhes, demandou vrias aes por parte do Governo: reviso de
alguns programas sociais por meio de Medidas Provisrias (MPs) como a do
abono salarial e a do seguro-desemprego; reviso das condies do Fies;
aumento do contingenciamento; liberalizao de preos administrados.
Segundo ele, essas revises tiveram impacto recessivo sobre a economia, mas
esse impacto foi necessrio para ordenar as contas e j est gerando benefcios.
Disse que, ainda na administrao Dilma Rousseff, ocorreram os primeiros
sinais de estabilizao das expectativas dos consumidores, dos empresrios,
da produo industrial e das vendas, alm de reduo da perspectiva de queda
do PIB.
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problemas sejam resolvidos pelo Congresso Nacional e no por instituies

multilaterais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a exemplo do que
ocorre com a Grcia.
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328
SENADO FEDERAL
Afirmou que o fato de os decretos terem dado dotaes adicionais ao

Ministrio da Educao (MEC) no significa que tenha havido autorizao de
gasto maior, ressaltando que houve corte de gastos. Explicou que os decretos
aumentaram o rol de disponibilidade de contas, nas quais o valor menor
poderia ser utilizado, e que esse remanejamento de recursos se deu dentro do
limite financeiro estipulado para o Ministrio, melhorando a execuo da
poltica fiscal com os recursos limitados disponveis. Citou como exemplos
dotaes feitas para hospitais universitrios.
O depoente explicou que os pedidos de suplementao oramentria
so feitos pelos Ministrios, com propostas de remanejamento de recursos
dentro da sua dotao ou de utilizao de excessos de arrecadao
(supervits), tambm dentro da sua dotao. Os pedidos so enviados
Secretaria de Oramento Federal (SOF), para anlise da compatibilidade com
a LOA e com a legislao em vigor. Em seguida, h uma discusso entre as
reas tcnicas sobre a pertinncia da realocao, que, se aprovada, submetida
anlise jurdica do Ministrio do Planejamento. Ento, os decretos so
encaminhados Presidncia da Repblica, quando h nova anlise de
viabilidade jurdica e econmica, antes de serem finalmente editados.
Pgina: 328/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre o relacionamento do Governo com o Congresso Nacional, o

depoente citou propostas que demoraram a ser aprovadas, como a
desvinculao de receitas da Unio mudana de meta fiscal. Citou propostas
de acordos salariais com mais de um milho de servidores, o aumento da
progressividade da tributao brasileira, com criao de tributos sobre
heranas e doaes e mudana do Imposto de Renda, o aumento da
transparncia do gasto tributrio com publicao das empresas que recebem
desoneraes tributrias. Citou, ainda, proposta de limite de gastos enviada
pela Presidente Dilma Rousseff, a ser includa na LRF, segundo a qual, a cada
quatro anos, os representantes eleitos pela populao brasileira decidam qual
o limite de gastos.
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de resultado no era mais factvel. A alternativa mudana de meta teria sido

um contingenciamento brutal, que levaria paralisao total de servios
pblicos essenciais.
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329
SENADO FEDERAL
O depoente negou que tenha havido falta de transparncia sobre os

passivos dos bancos pblicos e que no fossem de conhecimento pblico.
Afirmou que essas informaes constavam dos balanos das instituies e o
que havia era uma discusso sobre se esses passivos constituam ou no uma
operao de crdito junto Unio ou contratos de subveno ou prestao de
servios, ponto que foi pacificado pelo TCU em suas decises.
Afirmou que as MPs editadas para quitar os dbitos reconhecidos pelo
TCU eram idneas, tanto que aprovadas pelo Congresso Nacional e no
discutidas sob o aspecto de sua constitucionalidade.
Relatou que o Governo tomou medidas para reduzir o pagamento de
juros e subvenes, citando a reduo do volume de subsdios no caso do
Plano Safra e a elevao da TJLP no mbito do PSI, de 4,5% para 7,5%,
seguida de reduo de subsdios e da prpria extino do programa.
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O depoente afirmou que o sistema de oramento do Brasil um dos

mais transparentes do mundo. Explicou que as informaes sobre receita de
cada ms so disponibilizadas na terceira semana do ms seguinte, o que gera
uma defasagem de 20 dias. Disse que, no incio do segundo mandato da
Presidente Dilma Rousseff, a equipe econmica optou por trabalhar com
estimativas realistas de PIB e de inflao, prximas das de mercado. Essas
expectativas foram sendo ajustadas, o que levou proposta de mudana de
metas quando se concretizaram as projees de frustrao de receita com a
reduo das expectativas de crescimento. Citou, ainda, a frustrao de
medidas de aumento de receita propostas pelo Governo, como as
modificaes da MP que promovia mudanas na desonerao da folha que, ao
invs de proporcionar economia de 6 a 7 bilhes de reais, resultaram em
economia inferior a R$ 1 bilho.
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Alegou que desconhece que os decretos tenham sido modificados

depois de enviados Presidncia da Repblica, porque tratavam apenas de
realocao de recursos dentro de uma dotao existente ou de ampliao de
uma dotao com base nos critrios definidos em lei em caso de excesso de
arrecadao ou de supervit existente.
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330
SENADO FEDERAL
Disse que no participou de reunio com o ex-Secretrio Arno Augustin

com tcnicos do Tesouro sobre irregularidades, por no estar mais no
Governo, no ano de 2014 e afirmou no ter conhecimento nem da reunio nem
de suas consequncias. Disse acreditar que a Presidente tinha uma relao
mais estreita com o Secretrio Arno do que com o Secretrio Saintive, mas
que no se considerava apto a definir o grau de profundidade dessa relao.
Sobre a participao da Presidente nas decises econmicas, explicou
que havia um comit chamado Junta Oramentria do Governo Federal,
composto pelos Ministros do Planejamento, da Casa Civil e da Fazenda, que
discutia as projees fiscais, de dois em dois meses, para a elaborao dos
decretos de contingenciamento.
O depoente explicou que as projees de receita levam em considerao
as projees de PIB, de inflao, de taxa de cmbio, de preo do petrleo e
afirmou que que as projees para essas variveis eram muito prximas das
projetadas pelo mercado, que acabaram se revelando muito otimistas em
relao ao ano de 2015. No caso das estatais, explicou que o impacto principal
da projeo de recebimento de dividendos pela Unio, com base nos lucros
esperados pelas empresas e no mnimo estipulado pela Lei das S.A., que de
25%.
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Destacou que, no caso do Plano Safra, esses passivos j existem desde

1992, e no caso do PSI e do FGTS, desde do final da dcada de 2000, sem que
tivessem sido objeto de questionamento. Afirmou que havia pareceres de
auditores do TCU indicando que essas operaes no caracterizavam
operao de crdito, independentemente do fato de que deviam ser quitadas.
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Sobre a inscrio dos dbitos dos bancos, o depoente explicou que os

bancos trabalham com regime de competncia, de modo que, no momento em
que uma equalizao devida, ocorre a inscrio no balano do ms em que
foi gerada pelo regime de competncia. J o Tesouro Nacional trabalha com
regime de caixa, de modo que a obrigao inscrita no momento em que
devido o seu pagamento. Segundo ele, esse era o motivo da diferena que
havia at a implantao da recomendao do TCU: os bancos registravam o
seu balano em cada ms, enquanto o Tesouro s registrava quando devia
pagar a equalizao.
SF/16863.10785-97
331
SENADO FEDERAL
Afirmou que, por fora dessa determinao do TCU, foram procedidas

alteraes nas leis oramentrias, a partir de 2009, relacionadas ao supervit
financeiro. Explicou que essa soluo foi obtida em conjunto com o
Congresso Nacional, para que universidades, institutos federais e rgos do
MEC pudessem evitar o problema do empenho de recursos em fundaes de
apoio, que levava a apontamentos da CGU e do TCU em relao aos
dirigentes. Disse que essa questo foi considerada resolvida pela Segunda
Cmara do TCU em acrdo de 2011.
Disse que o seu entendimento o de que a meta fiscal anual, que pode
ser alterada pelo Congresso Nacional e que deve servir de base para o crdito
suplementar. Explicou que para editar o crdito, deve haver supervit
financeiro, com fonte definida, aps o balano patrimonial da Unio, cujo
resultado publicado em maro. Esse supervit por fonte d base para o
crdito suplementar, permitindo o aproveitamento do saldo no empenhado,
desde que haja limite dado pelo Ministrio do Planejamento no decreto de
contingenciamento.
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Relatou que quando estava no MEC, houve uma auditoria operacional

do TCU junto s fundaes de apoio, em que houve uma determinao para o
MEC e para o Ministrio do Planejamento de que fossem promovidas
alteraes legais que permitissem s instituies de ensino superior pblicas
federais uma acelerao em relao aos decretos de suplementao por
excesso de arrecadao e que essas instituies pudessem aproveitar os
saldos no empenhados de exerccios anteriores. Para ele, a determinao do
TCU era clara no sentido de que houvesse o crdito suplementar e que fosse
registrado no balano patrimonial da Unio o supervit financeiro, e que esse
procedimento ocorreu em 2015, em relao ao balano de 2014.
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Ressalvando que no estava no MEC em 2015, ao tempo da edio dos

decretos questionados, e dizendo que se baseava em sua experincia, explicou
que o MEC se subordina ao rgo central de oramento, que era o Ministrio
do Planejamento. Disse que os crditos suplementares so baseados no
supervit financeiro gerado, mas que os limites so dados pelo decreto de
contingenciamento.
SF/16863.10785-97
Sr. Jos Henrique Paim Fernandes
332
SENADO FEDERAL
Esclareceu que, da arrecadao no ano anterior, so excludas as

despesas executadas e os restos a pagar de cada fonte especfica, para se apurar
no balano patrimonial da Unio se h dficit ou supervit, para que possa ser
editado decreto de suplementao oramentria, observado o limite de
contingenciamento.
Assegurou que, enquanto ocupou os cargos de Ministro e de Secretrio
Executivo, no se recorda de nenhum apontamento do TCU em relao ao uso
do art. 4 da LOA.
Sr. Zarak de Oliveira Ferreira
Explicou que, em relao aos decretos de crditos suplementares
questionados no processo de impeachment, o rgo responsvel por avaliar o
impacto da abertura do crdito sobre a obteno da meta de resultado primrio
era a SOF em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Afirmou
que qualquer despesa primria que for paga causa impacto, explicando que o
controle feito no acompanhamento dos limites e dos empenhos e
pagamentos.
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Afirmou que o decreto de suplementao no aumenta o gasto, porque

o Ministrio deve obedecer ao decreto de contingenciamento e aos limites
estabelecidos pelo Ministrio do Planejamento, embora eventualmente possa
realizar remanejamentos previstos em lei, destinando o recurso para outra
ao especfica de uma unidade oramentria. Defendeu esses procedimentos,
tendo em vista o fato de os recursos serem fundamentais para os rgos a que
se destinam, observada a autonomia de que dispem as universidades.
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Explicou que, entre as fontes de financiamento da educao, existem

receitas prprias financeiras das universidades, obtidas a partir de aplicaes
no mercado financeiro, e receitas prprias provenientes de convnios feitos
pelas universidades com a iniciativa privada, com rgos pblicos e agncias
de fomento. Explicou que as receitas prprias, consideradas excesso de
arrecadao, precisam de um crdito suplementar para serem recepcionadas e
que o limite de empenho s dado s universidades a partir do decreto de
contingenciamento.
SF/16863.10785-97
333
SENADO FEDERAL
Questionado sobre quem seria responsvel por considerar, quando da

inaugurao do Relatrio de Avaliao do 3 bimestre, que os limites de
contingenciamento j poderiam considerar com eficcia imediata a meta
reduzida do PLN enviado ao Congresso, ainda que no aprovada, respondeu
que os decretos editados se basearam no decreto de maio. Afirmou que parte
dos decretos foram editados com base na meta prospectiva, ou seja, no
Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas, citando como exemplo o caso
da despesa de convnios. Afirmou que esse procedimento havia sido adotado
sem contestao no ano de 2009.
Assegurou que os crditos abertos eram compatveis com a obteno da
meta de 2015. Disse que, ao ser encaminhado, o crdito contm como
referncias legais a LOA e a LDO, que conferem autorizao para abertura de
crditos de acordo com a meta de resultado primrio. Explicou que para que
sejam executadas essas despesas, ou seja, empenhadas e pagas, necessrio
deixar de fazer outras despesas.
Afirmou que qualquer crdito, seja conferido por MPs, seja
suplementar ou especial, somente um gasto efetivo depois de pago. Disse
que a programao autorizada considerada despesa quando empenhada, nos
termos da Lei n 4.320, de 1964, que tambm estabelece que a despesa s
pertence ao exerccio se for empenhada.
Disse que, com amparo legal no art. 9 da LRF, os relatrios bimestrais
e quadrimestrais servem para promover um ajuste. So feitas estimativas de
receitas e despesas e se a realizao das despesas no cumprir a meta, feita
uma limitao de empenho e pagamento. Ressaltou que o decreto de
Pgina: 333/441 02/08/2016 11:57:47
Explicou A apurao da meta feita pelo regime de caixa. O oramento

tem um regime misto: regime de caixa as receitas arrecadadas e regime de
competncia as despesas empenhadas.
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Disse que a abertura de crdito suplementar por decreto, por si s, no

afeta a meta de resultado primrio, por se tratar de uma disponibilidade
oramentria acrescentada ao oramento. O impacto no resultado s ocorre
quando a despesa efetivamente paga, ou seja, depois de empenhada,
liquidada e paga.
SF/16863.10785-97
334
SENADO FEDERAL
Explicou que todo crdito deve ser inserido no Sistema Integrado de

Oramento e Planejamento (SIOP), em um processo que comea na unidade
oramentria. Aps a insero no sistema, h vrias opes sobre o seu
enquadramento, se por decreto, se por projeto de lei, se com fonte de convnio,
de doao ou de supervit, entre outras. O crdito encaminhado ao sistema
setorial, que o analisa, podendo ou no o encaminhar ao rgo central, onde
so feitas as anlises de mrito e de oportunidade e se esto adequados aos
normativos legais, como a LOA, a LDO e o Decreto de Programao
Oramentria e Financeira. O crdito submetido consultoria jurdica do
Ministrio do Planejamento e encaminhado Casa Civil. Disse que
dificilmente o crdito retornado, entendendo-se que ele j foi analisado sob
o ponto de vista da legalidade. Aprovado o crdito, depois de ser novamente
verificado, a SOF o efetiva no Siafi. Explicou que os requisitos de elaborao
do crdito so a adequao ao dispositivo legal, com as vinculaes existentes
e a existncia de uma fonte, a necessidade, o mrito e a oportunidade.
Explicou que havia o entendimento de que poderia haver abertura de
crditos suplementares mesmo com o encaminhamento do PLN n 5 ao
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Afirmou que a suplementao de despesas primrias discricionrias,

conta de recursos de origem financeira, no afeta a obteno da meta de
resultado primrio. Explicou que as LDOs foram aperfeioadas nesse sentido,
j que anteriormente, quando havia suplementao com recursos financeiros
de supervit, era encaminhado um anexo com o cancelamento de despesas
primrias, para demonstrar que o crdito estava sendo compensado, no
causando impacto. Esse procedimento foi alterado quando se chegou
concluso de que o prprio decreto de contingenciamento oramentrio e
financeiro cumpria esse papel. Por essa razo, a atual LDO dispe no art. 52
que a abertura ou reabertura de crditos suplementares j esto contidas nos
limites de empenho e pagamento, j que o empenho de despesa significa que
outra despesa deixa de ser empenhada e paga.
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contingenciamento no limita s o empenho, contendo tambm uma limitao

financeira, j que o limite financeiro no somente para pagar as despesas do
exerccio, mas tambm para pagar as despesas de restos a pagar empenhadas
em exerccios passados.
SF/16863.10785-97
335
SENADO FEDERAL
Explicou que a Petrobras no faz parte do oramento e que o que entra

no oramento no caso das estatais so as participaes da Unio, a exemplo
das receitas dos dividendos.
Assegurou que as desoneraes foram consideradas nas estimativas de
avaliao.
No soube responder se os recursos previstos nos decretos foram
efetivamente pagos, mas afirmou que essa informao no importa, porque as
aes estavam sujeitas limitao do decreto, de modo que se houve empenho
e pagamento, outra despesa no foi paga.
O Sr. Antnio Jos Chatack Carmelo
Afirmou que abertura de crdito suplementar ou de qualquer
modificao oramentria no afeta a meta do resultado primrio e no
sensibiliza os limites de movimentao, de empenho e de pagamento. Esses
limites so definidos aps a avaliao bimestral, a partir da qual, se for o caso,
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Explicou que, como a meta anual e financeira, ou seja, apurada pelo

regime de caixa, quando editado o decreto, poderia haver apenas um limite
financeiro, sem limite de empenho. O limite de empenho (contingenciamento
de despesas) observado devido boa gesto fiscal, buscando-se evitar uma
presso adicional sobre os gastos. Por outro lado, a cada avaliao feita nova
estimativa de receitas e despesas, sujeita variao de parmetros como taxas
de juros, inflao e PIB. Ele ressaltou que houve deteriorao da expectativa
do PIB, com queda das receitas alm do que estava previsto na LOA, o que
motivou o encaminhamento do projeto de lei. Destacou que o projeto de lei
continha a meta para o final de exerccio, consideradas as avaliaes
bimestrais.
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Congresso, tendo em vista que os relatrios de avaliao de receitas e despesas

so feitos com base em uma prospeco, ou seja, uma estimativa de receita e
despesa. Alm disso, quando o prprio projeto de lei fora encaminhado ainda
no havia sido executada a despesa, prevalecendo o decreto de
contingenciamento. Esse entendimento teria sido respaldado pelo TCU com
relao ao ano de 2009.
SF/16863.10785-97
336
SENADO FEDERAL
Afirmou que os crditos foram abertos por decreto, porque a LOA

assim o permitia e que o fato de ter sido constatado excesso de arrecadao e
supervit financeiro em fontes vinculadas obrigava o Executivo a abrir
crditos suplementares, tendo em vista a previso na Lei n 4.320, de 1964, de
que todo supervit deve ser incorporado ao Oramento nos anos seguintes.
Explicou que a meta de resultado primrio anual, prevista na LDO.
Por determinao da LRF, preciso haver avaliao do comportamento da
receita e da despesa e se houver comprometimento da meta, o Executivo
indica aos outros Poderes a necessidade de contingenciamento, por ato
prprio. O Executivo o faz pelo decreto de programao oramentria
financeira, que prev a meta prospectiva. A cada dois meses, quando feita a
avaliao, h uma estimativa da meta de resultado primrio. Os crditos levam
em considerao a meta prospectiva. A estimativa dessa meta a que consta
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, j que a meta s
verificada efetivamente ao final do ano.
Ressaltou que nos anos de 2001 e 2009 tambm foram encaminhados
ao Congresso Nacional projetos modificando a meta de resultado primrio,
sem que tenha havido questionamento do TCU. Afirmou que, no ano de 2015,
a informao de que deveria ser considerada a meta em trmite no Congresso
Nacional s foi informada pelo TCU no Acrdo n 2.461, de 7 de outubro.
Disse que a autorizao do gasto no impacta a meta porque apenas
ajusta a programao oramentria e porque s h impacto quando
efetivamente realizado o pagamento. Afirmou que em todos os crditos
analisados, a SOF informa que h compatibilidade com os relatrios
bimestrais em vigor.
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Disse que no era atribuio do rgo solicitante avaliar o impacto da

abertura do crdito sobre a obteno da meta de resultado primrio e que essa
atribuio era da SOF, com base no relatrio bimestral de avaliao de receita
e de despesa, elaborado pela prpria SOF e pela STN.
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so editados os decretos de programao oramentria e financeira. O

relatrio de avaliao bimestral o principal instrumento para controle da
meta de impacto sobre o resultado primrio.
SF/16863.10785-97
337
SENADO FEDERAL
Explicou que o Departamento de Programas Especiais tem a atribuio

de avaliar o mrito dos pedidos de suplementao, com o acompanhamento
da tramitao operacional no mbito do Siop, a parametrizao do sistema e
a verificao sobre se os excessos e supervits esto apontados no sistema, de
modo que o crdito possa tramitar. Explicou que no atua na definio de
metas e que no poderia comentar sobre esse assunto.
Manifestou entendimento de que a LOA autoriza a abertura de crditos,
no art. 4. Que recursos decorrentes de convnio e doaes no podiam ser
contingenciados e que no foram includos no decreto de contingenciamento.
Que os recursos no podem ser destinados para outras finalidades que no o
prprio objeto do convnio. Que a programao autorizada s considerada
despesa no ltimo estgio, no pagamento. Que no tomou conhecimento de
alerta do TCU sobre a existncia de possveis irregularidades na abertura de
crditos.
Explicou que no possvel processar o crdito se no estiver de acordo
com as normas e os parmetros do sistema, observando que todo ano h
mudanas nas leis oramentrias que motivam conferncia e ajustes desses
parmetros.
Quanto ao processo, explicou que as unidades oramentrias criam os
crditos no sistema e os encaminham aos setoriais, que os repassam SOF.
Na SOF, os crditos vo para os departamentos especficos, onde feita a
avaliao do mrito da sua justificativa, so verificados todos os acertos do
sistema, e elaborados e encaminhados os atos. Os crditos do Judicirio so
encaminhados do mesmo modo, com a diferena de que muitos deles tm um
parecer de mrito dos conselhos.
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O Sr. Georgimar Martiniano de Sousa
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Explicou que os relatrios quadrimestrais apenas informam o

comportamento da despesa nos quatro meses a que se referem. Disse que no
so de cumprimento obrigatrio e que no neles que se avalia se a meta est
ou no sendo cumprida, mas sim nas avaliaes bimestrais.
SF/16863.10785-97
338
SENADO FEDERAL

Participantes:
20. Ivo da Motta Azevedo Correa, testemunha de defesa, Ex-Subchefe de
Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
21. Renato Janine Ribeiro, testemunha de defesa, Ex-Ministro de Estado da
Educao;
22. Felipe Daruich Neto, testemunha de defesa, Diretor do Departamento
de Programas Sociais da Secretaria do Oramento Federal;
23. Bruno Moretti, testemunha de defesa, Ex-Secretrio Executivo Adjunto
da Casa Civil.
Sr. Ivo da Motta Azevedo Correa

Questionado se, levando em considerao que os decretos de abertura
de crditos suplementares podem usar trs fontes para abertura, a saber:
supervit financeiro, excesso de arrecadao e anulao parcial de dotaes,
tais crditos suplementares poderiam ter sido abertos usando como fonte para
a abertura apenas a anulao parcial de dotaes, a testemunha afirmou que
sim, j que a Lei n 4.320 foi recepcionada como lei complementar e lista ali
quais so as fontes que poderiam ser utilizadas para abertura de crdito
suplementar.
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Afirmou que caso seja apontada alguma irregularidade nos pareceres

dos rgos, os crditos no so efetivados e que esses pareceres so feitos a
partir de todo o arcabouo jurdico e jurisprudencial.
SF/16863.10785-97
339
SENADO FEDERAL
Questionado se de alguma forma, participou dos procedimentos

administrativos que culminaram com as edies dos decretos no numerados,
que so objeto da denncia contra a Presidente Dilma Rousseff, a testemunha
disse que exerceu o cargo de Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil,
salvo engano, at o dia 22 de junho de 2015, havendo participado, portanto,
de processos anteriores, no da edio especfica desses quatro decretos
citados aqui, e que participou das discusses que, eventualmente, tenham
redundado na chamada pedalada fiscal, como tm sido tratadas as questes
relativas ao Banco do Brasil.
Questionado se, a luz das competncias elencadas no art. 84 da
Constituio Federal, um decreto que abra crdito suplementar est dentro do
escopo do que se possa denominar direo superior da Administrao Federal,
se em alguma hiptese, o Presidente ou a Presidente da Repblica pode
eximir-se da responsabilidade por atos que ele ou ela mesma assinou, se,
enfim, a Presidente ou no responsvel pelos decretos em anlise na
Comisso, a testemunha afirmou que relativamente ao entendimento do art.
84, a questo central no nem tanto se os decretos suplementares se
encaixam ou no na conduta de alta direo da Administrao, porque haveria
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Questionado se o fato de ter sido constatado excesso de arrecadao e

supervit financeiro em fontes vinculadas obrigava o Poder Executivo a abrir
crditos suplementares alocando essas fontes em autorizaes de despesas do
exerccio 2015, a testemunha afirmou entender que no, apesar de no ser
especialista no tema oramentrio. Disse que a abertura de crditos
suplementares , na verdade, uma faculdade, um direito que o Congresso
Nacional outorga ao Executivo em determinadas condies. Apontou que pelo
procedimento normal, uma requisio feita pelos rgos e que, analisada
pelo Ministrio do Planejamento, devidamente discutida do ponto de vista
jurdico, pode ser ou no concedida.
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Questionado sobre quais alternativas para o uso do excesso de

arrecadao em fontes relacionadas a doaes estavam disposio do Poder
Executivo, alm da abertura de crdito suplementar por meio de decreto, , a
testemunha afirmou que no saberia entrar em detalhes sobre fontes
relacionadas a doaes, que no saberia responder especificamente esse tema.
SF/16863.10785-97
340
SENADO FEDERAL
Afirmou que os decretos de oramento so fruto de uma cadeia de

procedimentos muito longa, que se inicia, por definio o que est no
decreto , por uma requisio do Ministrio interessado, que tem de apresentar
a sua compatibilidade oramentria e a sua justificativa legal, jurdica. Essa
proposta encaminhada ao Ministrio do Planejamento, que, uma vez mais,
analisa a compatibilidade oramentria e a pertinncia jurdica, faz uma
anlise jurdica desse procedimento. Se entende que est tudo correto,
encaminha esse procedimento para a Casa Civil. E a Casa Civil, novamente,
por fora do Decreto n 4.176, de 2002, deve fazer tanto a anlise de mrito,
de compatibilidade oramentria, quanto a anlise jurdica, que, a sim, est
sempre sob os auspcios da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil.
Assim, afirmou a testemunha, realizada toda essa cadeia, ao chegar ao
Presidente da Repblica, entende que h quase uma inexigibilidade de
conduta diversa por parte do Presidente da Repblica. O Presidente da
Repblica no tem condies de reanalisar todos esses pressupostos, em
especial se esto acompanhados com o Ministrio dizendo que h
compatibilidade oramentria e h respaldo jurdico. Afirmou que quando
chega ao Presidente da Repblica, h, pelo menos, trs pareceres jurdicos;
pelo menos trs pareceres pela compatibilidade oramentria.
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Disse entender, relativamente a este ponto, que a atribuio para a

edio de decretos , por fora constitucional tambm, exclusiva da
Presidncia da Repblica, de quem quer que a esteja ocupando, o que, para
fins de apurao, por exemplo, de responsabilidade penal, por fora do Texto
Constitucional, que exige crime de responsabilidade para o processamento do
impeachment distinto, por exemplo, da responsabilidade penal por esse ato.
um ato decorrente no da deciso deste ou daquele governo, mas por fora
de um decreto, que o Decreto n 4.176, de 2002, editado ainda na poca do
Presidente Fernando Henrique Cardoso.
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um debate se a alta Administrao estaria tratando dos atos de gesto ou se

entrariam os atos jurdicos propriamente ditos. Apontou que a prpria edio
de decretos est prevista em outro inciso do mesmo art. 84, podendo se discutir
se so competncias distintas da Presidncia da Repblica. Disse entender que
a questo central a questo da responsabilidade pela edio dos decretos,
isto , qual a responsabilidade da Presidente da Repblica.
SF/16863.10785-97
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SENADO FEDERAL
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Relativamente ao decreto de 27 de julho de 2015, que abriu aos

oramentos fiscal e da seguridade social em favor de diversos ministrios,
dentre eles o da Educao, crdito suplementar no valor de R$ 1,7 bilho, foi
questionado se sabia se era atribuio do rgo solicitante do crdito, ou seja,
do prprio Ministrio da Educao, avaliar o impacto da abertura do crdito
sobre a obteno da meta de resultado primrio. A testemunha afirmou que o
rgo solicitante, no caso o MEC, no avalia o impacto que ter sobre a meta
fiscal, que essa a praxe. Disse que, em face da solicitao, cabe, depois, ao
Ministrio do Planejamento e Casa Civil verificar o que pode ser atendido e
o que no pode ser atendido. Afirmou ainda que uma parte substancial a que
se referem os decretos de receitas prprias dos 150 rgos ordenadores de
despesas do MEC. Segundo a testemunha, isso significa muito claramente
que, se um instituto produz caf, como o caso, e vende o produto, para gastar
o dinheiro arrecadado pela venda que ele fez do caf, preciso um decreto
presidencial que o autorize. Se uma universidade produz doce de leite o
melhor doce de leite do Brasil, da Universidade Federal de Viosa , e esse
dinheiro arrecadado para ser gasto pela universidade no seu prprio fim.
Ento, continuou a testemunha, em outras palavras, no se trata de dinheiro
do contribuinte e sim de dinheiro obtido no mercado, por uma ligao que tem
o ensino superior federal com o mercado e que algo que todos queremos:
que ela seja capaz de gerar receitas prprias, sem prejuzo de sua misso.
Ento, nesse caso, entende a testemunha que se trata simplesmente de validar
esse dinheiro, que no h um acrscimo que o contribuinte v pagar.
Questionado se as fontes vinculadas do Ministrio da Educao so
sempre executadas em sua integralidade no exerccio financeiro em que so
arrecadadas, ou, eventualmente, uma parte desses recursos executada em
exerccios financeiros subsequentes, afirmou que no poderia responder por
no conhecer detalhes do oramento, que como no chegou a passar mais do
que uma gesto, no foi defrontado com a questo da transmisso de recursos
de um ano-calendrio para outro.
Questionado se participou dos atos praticados pela Presidente que so
objetos da Denncia, se assinou junto com ela e se, ao seu ver, fica claro ou
no ter havido irresponsabilidade fiscal, respondeu que no participou, que o
procedimento padro que cada universidade inscreve o seu pedido de
cancelamento de uma despesa de um crdito previsto para sua substituio por
outro ou de uso do dinheiro auferido pela venda de um determinado produto
que ela produziu ou de um servio que prestou. Isso inserido no sistema
federal. encaminhado SPO, a Secretaria de Planejamento e Oramento
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Sr. Renato Janine Ribeiro
342
SENADO FEDERAL
interna ao MEC, que tambm faz uma abordagem tcnica do assunto e

encaminha para o Ministrio do Planejamento, que isso no passa pelo
Ministro.
Afirmou que o decreto seguiu a norma da LOA do ano anterior, que
autoriza esse remanejamento, no importando em custo adicional, que no foi
aumentado o gasto do contribuinte com esse decreto. Continuou explicando
que o decreto presidencial, assinado pela Senhora Presidenta e pelo Ministro
do Planejamento. Sejam quem forem, so os que assinam. Os ministros das
pastas afetadas no assinam o decreto e, depois, isso vai ser gasto pela
instituio, dentro das suas limitaes, dentro do que houver de possvel e de
priorizado por ela.
SF/16863.10785-97
Tendo em vista informaes recebidas pela Comisso Especial do

Impeachment que indicam que as solicitaes de abertura de crdito
suplementar so realizadas por meio do sistema parametrizado, foi
questionado sobre quais os parmetros do sistema que indicam a
compatibilidade de uma solicitao de crdito suplementar com a obteno da
meta de resultado primrio. A testemunha espondeu que, a rigor, esse sistema
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Questionado se h, no mbito da SOF, como subsdio para a anlise dos

pleitos de crditos suplementares por decreto, controles gerenciais que apurem
o impacto desses crditos sobre o resultado primrio, ou seja, se h controles
que apurem pleitos com impacto e sem impacto, a testemunha afirmou que, a
rigor, esses crditos no tm impacto, se submetendo aos limites atuais, que
quando eles foram abertos, a sua execuo, conforme dispe a LDO, conforme
dispe o prprio decreto de contingenciamento, esses crditos se subordinam
aos limites atuais. Afirmou que naquela oportunidade, os limites atuais dos
rgos que respaldaram esses crditos, no houve aumento de limite e que,
portanto, ele no teve nenhum impacto sobre a meta naquele momento. Disse
que, embora tivesse havido aumento da despesa, mesmo que essa despesa
tenha sido executada, houve uma troca; assim, o rgo, no caso o MEC,
deixou de executar uma despesa em favor daquela, porque ele estava
subordinado a um parmetro de limite estabelecido no decreto de
contingenciamento imutvel. Portanto, ao seu ver, no houve impacto, no
tem impacto, no h que se falar de impacto.
Pgina: 342/441 02/08/2016 11:57:47
Sr. Felipe Daruich Neto
343
SENADO FEDERAL
Questionado se o art. 4 da LOA exigia a compatibilidade do crdito

com a meta de resultado final para todo o exerccio de 2015 ou para o perodo
inferior, respondeu que a compatibilidade para todo o exerccio, que a meta
se cumpre no final do exerccio, que embora haja monitoramento peridico,
quadrimestral, sobretudo, e tambm bimestral, o atingimento da meta se mede
no final do exerccio.
Questionado se a autoridade que abre o crdito a mesma autoridade
que o executa respondeu que no . Questionado sobre qual autoridade
responsvel diretamente pela execuo dos crditos respondeu que, se for
tomado o exemplo do Ministrio da Educao, a autoridade mxima seria o
Ministro, mas que ele tem um executor, um ordenador de despesa que tambm
responsvel, mas em ltima instncia, talvez o ministro titular da pasta.
Questionado se h limite financeiro para execuo dos crditos, sobre
qual a norma que estabelece esse limite e se esse limite fixado por rgo
oramentrio, respondeu que sim, h limite financeiro para a execuo dos
crditos estabelecidos nos decretos de contingenciamento, mas que
tecnicamente o decreto de programao oramentria e financeira
Pgina: 343/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado sobre qual seria a utilidade do texto do art. 4 da Lei

Oramentria que determina a compatibilidade, se ela no se d pelo sistema
parametrizado, respondeu que o atendimento do art. 4, a autorizao para
fazer crdito, feita pelo Congresso, permite que se faa crdito por decreto,
que essa compatibilidade da meta fiscal, no caso dos decretos que foram
abertos, estava plenamente compatvel, porque sempre se subordinaram aos
limites que estavam estabelecidos no decreto de contingenciamento de ento.
Afirmou ainda que o sistema parametrizado sempre utilizado, que os
crditos acontecem no sistema que on-line, as informaes circulam on-line,
mas que o sistema parametrizado no tudo, que depende de uma inteligncia
humana para a anlise daquelas demandas.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
parametrizado, mas no h no sistema uma indicao se tem impacto ou no.

No caso desses crditos, o tipo de crdito que foi parametrizado e colocado
no sistema no afeta a meta de supervit que naquele momento estava
condicionado aos limites de ento. Questionado especificamente se h um
controle do impacto, respondeu que sim.
SF/16863.10785-97
344
SENADO FEDERAL
Questionado se a obteno da meta se mede pelo aspecto financeiro,

pagamento, ou pelo aspecto oramentrio, autorizaes de despesas,
respondeu que pelo pagamento; pelo efetivo desembolso, que a que h o
impacto da meta.
Questionado se a simples abertura de um crdito tem impacto na meta
de resultado fixada para o exerccio e por qu, respondeu que no, no tem,
que a abertura de crdito uma autorizao que se d que pode ser exercida
ou no, em termos de despesa, que se ela for exercida no contexto dos quatro
crditos que foram abertos, se o rgo que obteve aquele crdito executar, ele
vai ter que abrir mo de outra despesa, que uma troca que s aumenta a sua
gama de possibilidades de execuo. Questionado se depois da elaborao de
um relatrio bimestral, possvel garantir que a receita e a despesa vo se
comportar exatamente como previsto no relatrio, respondeu que de forma
nenhuma, que receita e despesa so parmetros que variam, mudam o tempo
todo; ento, no tm esse comportamento retilneo e uniforme e que por isso
h necessidade de se monitorar permanentemente.
Questionado se os relatrios bimestrais trabalham com projees tanto
para receitas como para despesas, ou com certezas, respondeu que com certeza
nenhuma, de forma alguma, que trabalham com projees, que se as projees
foram bem-feitas, se elas estiverem dentro dos parmetros bem
arregimentados, talvez se consigam bons resultados, mas nunca h certezas,
de forma alguma, que muito difcil conseguir isso.
Pgina: 344/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado sobre quando comea o estgio da execuo da despesa

segundo a Lei n 4.320, se pela autorizao da despesa ou pelo empenho,
respondeu que pelo empenho, que h uma sequncia: empenho, liquidao
e pagamento.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
estabelecido pelo decreto. Acrescentou que ele s se altera quando se altera o

decreto, reduzindo aqueles limites, caso haja contingenciamento, ou
expandindo, caso haja condies propcias fiscais para que ele possa ser
elevado, que esse limite fixado por rgo oramentrio.
SF/16863.10785-97
345
SENADO FEDERAL
Questionado sobre quais alternativas estariam disposio do Poder

Executivo, , para o uso do excesso de arrecadao em fontes relacionadas a
doaes, alm da abertura de crdito suplementar por meio de decreto,
respondeu que se h um excesso de arrecadao, esse excesso pode ser
utilizado como uma fonte para um crdito suplementar, nos termos do art. 4
da LOA e da Lei 4.320, que permite a utilizao dessa fonte. Disse que o Poder
Executivo no tem sua disposio, para efeito de compatibilidade com a
meta, que possa se valer desse crdito para aumentar, concomitantemente, o
limite de empenho de pagamento desse rgo. Esclareceu que essa uma mera
autorizao oramentria.
Tendo em conta que h decretos de abertura de crditos suplementares
questionados que usaram trs fontes para abertura: supervit financeiro,
excesso de arrecadao, anulao parcial de dotaes, a testemunha foi
questionada se esses crditos suplementares poderiam ter sido abertos usando
como fonte para abertura apenas a anulao parcial de dotaes. Respondeu
Pgina: 345/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado se o fato de ter sido constatado excesso de arrecadao e

supervit financeiro em fontes vinculadas obrigava o Poder Executivo a abrir
crditos suplementares, alocando essas fontes em autorizaes de despesas do
exerccio de 2015, respondeu que o seu entendimento que o Poder
Executivo, a rigor, no estava obrigado a abrir o crdito com base no excesso
de arrecadao e no supervit financeiro. Disse que, por outro lado, o que era
obrigatrio para o Poder Executivo que no fosse aumentado o limite de
empenho e de pagamento desse rgo mediante a abertura de crdito e que
isso foi realizado no caso das despesas discricionrias. Afirmou que desse
decreto de crdito no derivou nenhuma ampliao de limite de empenho e de
pagamento, que ao contrrio, em termos globais, o limite de empenho e de
pagamento dos rgos foi reduzido em julho de 2015.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Foi esclarecido que a testemunha prestaria depoimento sobre um dos

decretos que tratam dos crditos suplementares: o decreto de 27/07/2015, cujo
rgo requerente foi a Codevasf, do Ministrio da Integrao Nacional,
decreto que recebeu no um nmero, mas uma rubrica, que uma numerao
interna que existe: 14244.
SF/16863.10785-97
Sr. Bruno Moretti
346
SENADO FEDERAL


Participantes:
1. Pepe Vargas, testemunha da defesa, Deputado Federal e ex-Ministro da
Secretaria de Direitos Humanos;
Pgina: 346/441 02/08/2016 11:57:47

385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
que preciso estar dentro da gesto oramentria do rgo para responder se

h espao para uma anulao de uma dotao. Afirmou que, de toda maneira,
quando se opta pelo excesso de arrecadao ou pelo supervit financeiro, se
faz nessas circunstncias do decreto em discusso, sem aumentar o limite de
empenho de pagamento do rgo. Acrescentou que, nesse sentido, inclusive,
preciso observar que muitas vezes na anulao de uma dotao, no
cancelamento de uma dotao para utiliz-la como fonte para uma
suplementao, pode haver algum impedimento legal afirmando no saber,
nesse caso, se h para que seja utilizada essa fonte para essa ao que est
sendo suplementada. Questionado ainda se se no seria possvel tambm o
encaminhamento de um projeto de lei para abertura do crdito, respondeu que
sim, seria possvel a abertura desse crdito por projeto de lei, sem dvida.
Disse entender que a interpretao que se tinha at o momento, modificada
apenas em outubro de 2015, com a votao em plenrio do acrdo do TCU
relativo matria, que havia autorizao para se abrir esse crdito, desde
que ele tivesse impacto fiscal neutro, isto , que no houvesse a ampliao do
limite de empenho e de pagamento.
SF/16863.10785-97
347
SENADO FEDERAL

2. Miriam Belchior, testemunha de defesa, Ex-Ministra do Planejamento,
3. Orlando Magalhes da Cunha, testemunha de defesa, Analista de
Planejamento e Oramento e ex-subsecretrio de Planejamento e

Oramento do Ministrio da Justia;
4.
Marcelo Minghelli - Coordenador de Oramento e Finanas do

Ministrio da Justia e Professor do Instituto Federal do Rio de Janeiro.
SF/16863.10785-97
Oramento e Gesto e ex-presidente da Caixa Econmica Federal;
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Indagado se alm da abertura de crdito suplementar por meio de

decreto, quais seriam as alternativas para uso de excesso de arrecadao em
fontes vinculadas que estariam disposio do Poder Executivo e se as fontes
vinculadas so sempre executadas em sua integralidade no exerccio
financeiro em que so arrecadadas ou, se, eventualmente, uma parte desses
recursos executada em exerccios financeiros subsequentes, respondeu que,
em referncia aos crditos suplementares relativos Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica, de fato, o decreto de suplementao
do dia 20 de agosto inclua crdito suplementar por supervit financeiro do
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente e do Fundo Nacional do
Idoso, ambos fundos nacionais criados por lei o Fundo dos Direitos da
Criana e do Adolescente, um fundo mais antigo, que data ainda de 1991; e o
Fundo Nacional do Idoso, criado por lei em 2010. Disse que nesse caso
especfico, esses fundos tm como fontes receitas do Tesouro e receitas
provenientes de doaes de pessoas fsicas e pessoas jurdicas, que, conforme
a legislao, podem doar a esses fundos e abater do imposto de renda. Afirmou
que esses decretos suplementaram o supervit financeiro do ano anterior e
creditou isso ao fato de haver uma prtica segundo a qual as pessoas jurdicas,
principalmente, doam mais ao fim do ano, e, consequentemente, no h tempo
para fazer a execuo oramentria no mesmo exerccio. Afirmou ser
histrico haver esse supervit financeiro; e, no exerccio seguinte, ento, ser
suplementado ao respectivo fundo, tanto no caso do Fundo dos Direitos da
Criana, como no caso do Fundo do Idoso. Afirmou que poderia haver
Pgina: 347/441 02/08/2016 11:57:47
Deputado Pepe Vargas
348
SENADO FEDERAL
Questionado se a Presidente da Repblica cometeu crime de

responsabilidade quando editou decretos sem a devida autorizao legislativa
do Congresso Nacional, a testemunha respondeu que no h crime de
responsabilidade, porque a lei oramentria autoriza a edio de decreto de
suplementao por supervit financeiro do exerccio anterior, como o caso
concreto de que se ocupa a Comisso e que, consequentemente, no h o crime
de responsabilidade. Afirmou ainda que o decreto de suplementao no
Pgina: 348/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado se um decreto que abre crdito suplementar est dentro do

escopo do que se possa denominar direo superior da administrao federal
respondeu que o crdito suplementar no significa necessariamente a
execuo da despesa, que, no caso concreto, h a lei oramentria, h crditos
suplementares, mas tambm h um decreto que o decreto de programao
oramentria e financeira, onde h o contingenciamento. Segundo a
testemunha, no caso especfico da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica, no ano de 2015, houve um contingenciamento de
R$53 milhes. Afirmou que a Secretaria de Direitos Humanos no tem um
oramento muito vigoroso, pois mais um rgo de assessoramento, de
formulao, de monitoramento de polticas pblicas voltadas para os pblicos
vinculados a ela e executa alguns programas diretamente. Ento, ela no tem
um oramento muito grande. Afirmou que o Projeto de Lei Oramentria
havia consignado para a Secretaria R$182 milhes, que depois houve emendas
parlamentares, as quais, a partir de 2015, passaram a ser emendas impositivas,
mas que, com relao parte que no se refere s emendas parlamentares,
nesses R$182 milhes, houve um contingenciamento de R$53 milhes. A
testemunha afirmou que o decreto de suplementao no alterou a
programao oramentria e financeira, que a despesa final, seja dos fundos
em questo o do idoso e o da criana e adolescente , seja da Secretaria de
Direitos Humanos, seguiram totalmente o que o decreto de programao
oramentria e financeira previa e, consequentemente, cumpriu, no que se
refere sua parte especfica, a meta fiscal estabelecida, e tambm contribuiu
para o cumprimento da meta fiscal.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
suplementao utilizando os recursos do Tesouro, mas que tal no ocorreu,

pois, segundo a testemunha, nesse caso especfico, foram recursos
provenientes de supervits financeiros do exerccio anterior.
SF/16863.10785-97
349
SENADO FEDERAL
Indagada sobre se, diante do cenrio ento presente de provvel

descumprimento na meta fiscal, havia alternativas para o uso do excesso de
arrecadao que no envolvessem o aumento das autorizaes oramentrias
para as despesas, a testemunha afirmou que necessrio analisar cada situao
concreta separadamente, que o que podia assegurar, pela sua experincia de
quatro anos de Ministra, em que se editou mais ou menos 70 decretos de
suplementao por ano, que toda a governana desse processo
extremamente robusta, contando com pareceres tcnicos e jurdicos, com
Pgina: 349/441 02/08/2016 11:57:47
Questionada se as operaes de despesa para os Ministrios

relacionados aos decretos de crdito suplementar que no foram integralmente
empenhadas poderiam ter sido anuladas e usadas como fontes para a abertura
de crditos suplementares, como no caso do Ministrio da Educao, onde as
autorizaes alcanavam aproximadamente R$109 bilhes, e foram
empenhados R$98 bilhes, ou seja, cerca de R$11 bilhes das autorizaes
disponveis no foram empenhadas, a testemunha respondeu que por no ter
acesso a todos os detalhes porque no era ministra ao tempo da edio dos
decretos, iria responder a todas as questes em tese. Afirmou, assim, que
relativamente indagao havia duas questes que precisam ser consideradas:
a primeira e mais importante, relativa ao conjunto de excesso de arrecadao
que foi utilizado ou o supervit que foi utilizado tem sua utilizao vinculada
a determinadas despesas, situao em que no adianta anular em um lugar para
enviar para outro porque as fontes so diferentes. Nesses casos, afirmou, a
elaborao dos crditos suplementares e adicionais so todos feitos atravs de
um sistema parametrizado: quando uma unidade oramentria pede a
suplementao, o prprio sistema j identifica a maneira como ele deve ser
feito, se por decreto, se exige envio de projeto de lei ao Congresso. A
testemunha prosseguiu em sua resposta dizendo que a segunda questo
relevante concernente ao tema era se os decretos aumentaram as autorizaes,
dizendo que h determinadas receitas que esto vinculadas, no podendo ser
usadas em outra dotao.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Sra. Miriam Belchior
SF/16863.10785-97
revogou o decreto de programao oramentria e financeira, que estabeleceu

o contingenciamento para o atingimento da meta fiscal.
350
SENADO FEDERAL
Questionada sobre quais so os rgos responsveis por avaliar a

compatibilidade dos decretos que abrem crditos suplementares com obteno
da meta afirmou que quem faz isso, basicamente, o Planejamento e a
Fazenda. Afirmou que a abertura de um crdito suplementar no impacta a
meta, porque, a partir da LRF, o Governo est autorizado a fazer um decreto
de programao oramentria e financeira que estabelece limites de empenho
e limite financeiro para a execuo de cada uma das reas e que cada rea tem
um limite que ela no pode ultrapassar, sendo nesse panorama feita a escolha
sobre, entre as dotaes que tem, qual ser executada, sendo isso o que gera a
meta de resultado primrio. Afirmou que essa premissa vale tanto entre os
crditos originais da LOA aprovada pelo Congresso, quanto os crditos
suplementares aprovados, tambm, seja por lei, seja por decreto, sendo por
isso, afirmou a testemunha, que no h impacto na meta, porque todas essas
dotaes das despesas discricionrias so alcanadas pelas limitaes do
decreto de contingenciamento. Afirmou ainda que at 2013 todas as dotaes
discricionrias s eram limitadas pelo decreto de contingenciamento e pelas
mensagens dos decretos de crdito e que a partir de 2014, foi aprovada pelo
Congresso, por proposta do Executivo, a introduo disso na LDO.
Questionada se a edio dos decretos de crditos suplementares gera
nova despesa respondeu que no, porque toda execuo de despesa
discricionria est submetida ao decreto de contingenciamento, decreto de
Pgina: 350/441 02/08/2016 11:57:47
Questionada se alm da abertura de crdito suplementar se existia a

possibilidade de que essa modificao do crdito pudesse ser feita por
alterao de fonte no oramento, em que caso caberia a figura de alterao de
fonte, a testemunha disse haver diversos mecanismos para fazer o crdito
suplementar, inclusive por troca de fonte, mas isso tambm bastante restrito,
porque h, para isso, uma srie de restries, que para quem no conhece,
um xadrez bastante delicado ver que dotao pode ser compensada com qual
e por isso a importncia do sistema parametrizado.
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equipes de servidores pblicos federais s na SOF, mais de 100 , e isso

permite que esses decretos sejam feitos da maneira mais perfeitamente
adequada quilo que estabelece tanto a LDO quanto a lei oramentria
SF/16863.10785-97
351
SENADO FEDERAL
Questionado sobre quais so os parmetros do sistema que indicam a

compatibilidade de uma solicitao de crdito suplementar com a obteno da
meta de resultado primrio respondeu que o sistema parametrizado o SIOP
e a Portaria n 16. Afirmou que todo o SIOP baseado nesse Manual Tcnico
de Oramento, que esse manual explica cada item, cada cdigo, o que
significa cada nmero que aparece nos crditos.
Questionado se a abertura de crdito suplementar teve amparo legal,
respondeu que o crdito tem amparo legal na portaria do Tesouro n 176, de
30/03/2015, da Subsecretaria de Contabilidade Pblica STN, que define qual
foi o supervit em cada fonte de recurso. Segundo a testemunha essa portaria
estabelece que somente pode ser usado o valor que estiver ali para abrir o
crdito. Afirmou que a base legal dessa portaria o pargrafo nico do art. 8
da Lei de Responsabilidade Fiscal: recursos legalmente vinculados
finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto
da sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorreu o
ingresso. Afirmou que nos recursos vinculados, se entrou num ano, se abrir
no mesmo ano, por excesso de arrecadao; se virar o exerccio, por
supervit financeiro.
Sr. Bruno Marcelo Minghelli
Questionado sobre quais alternativas estavam disposio do Poder
Executivo para o uso do excesso de arrecadao em fontes vinculadas, alm
Pgina: 351/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado sobre quais os controles administrativos indicariam que

determinados crditos suplementares teriam compatibilidade com a obteno
da meta e quais outros no teriam compatibilidade, a testemunha respondeu
que na SOF, como rgo setorial, no se controla o crdito, mas, que se
devolve os crditos que no tenham tido compensao e que tenham tido
algum aumento de limite.
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Sr. Orlando Magalhes da Cunha
SF/16863.10785-97
programao oramentria e financeira e que cada rea tem um limite para

empenhar e um limite para pagar.
352
SENADO FEDERAL
Sobre a indagao se os decretos de crditos suplementares

aumentaram as autorizaes para a realizao de despesas e se havia
alternativas para uso do excesso de arrecadao que no envolvessem o
aumento de autorizaes oramentrias para as despesas, a testemunha disse
que a abertura de crdito no significa, necessariamente, aumento das
despesas; que a abertura de crdito , na verdade, um instrumento de gesto.

Data: 22 de junho de 2016.

Participantes:
Pgina: 352/441 02/08/2016 11:57:47
Ao responder o questionamento se esses crditos suplementares

poderiam ter sido abertos usando como fonte para a abertura apenas a
anulao parcial de dotaes, disse que na forma da Portaria n 176, da
Secretaria do Tesouro Nacional, havia a definio de supervit nas fontes
destinadas Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal e que, em razo
disso, foi feito o processo segundo os pedidos cadastrados no SIOP a partir do
supervit dessas fontes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
da abertura de crdito suplementar por meio de decreto, respondeu que a

melhor prtica identificada foi essa, a abertura de crdito suplementar.
Afirmou que se verificou o supervit nas fontes destinadas Polcia Federal e
Polcia Rodoviria Federal e conclui-se que a melhor forma de atenderem
s demandas dessas duas unidades do Ministrio da Justia era atravs desses
SF/16863.10785-97
353
SENADO FEDERAL
5.
Sr. Robson Azevedo Rung, testemunha de defesa, Analista de

Planejamento e Oramento, servidor efetivo do Governo Federal e
Coordenador-Geral de Tecnologia e Informao da Secretaria de
Oramento Federal (SOF).
6.
Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, testemunha de defesa, Secretrio

de Organizao Institucional do Ministrio da Defesa.
7.
Sr. Luciano Carlos de Almeida, testemunha de defesa, Supervisor da

Sesso de Anlise Oramentria do Conselho Superior da Justia do
Trabalho.
SF/16863.10785-97
Explicou que a abertura de crditos suplementares em 2015 estava

autorizada pela Lei Oramentria Anual (LOA), no art. 4, e pela Portaria
Anual da SOF de n 16, de 29 de abril de 2015, que regulamentou a
operacionalizao desses crditos autorizados no art. 4. Esclareceu que esse
dispositivo da LOA determina, em 28 ou 29 incisos, as possibilidades de
alteraes dos tipos de crditos. A portaria regulamenta de que forma isso se
dar no processo de solicitao e aprovao, alm de estabelecer vrios tipos
de crdito. Afirmou tambm que a abertura de crditos por decreto estava de
acordo com o art. 167, V, da Constituio Federal, uma vez que estava em
consonncia com a LOA, que foi aprovada pelo Congresso Nacional. Somente
casos excepcionais precisam ser formalizados por meio de projeto de lei.
Esclareceu que crditos, sejam abertos por decreto, lei ou medida provisria,
submetem-se ao limite financeiro, sendo que os crditos suplementares
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Questionado se h, no mbito da SOF, controles gerenciais para apurar

o impacto dos pleitos de crditos suplementares por decreto sobre o resultado
primrio, respondeu que esse controle existe, tanto na SOF quanto na
Secretaria do Tesouro Nacional (STN), porm fora do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP), que o sistema pelo qual responde. O
Siop apenas indica se h excesso ou supervit e aponta quais crditos podero
utilizar o recurso excedente, a fim de que a alta direo escolha, mas no trata
do cumprimento ou no da meta. Tal controle referente meta feito, na SOF,
pela Secretaria-Adjunta de Assuntos Fiscais e pela Secretaria-Adjunta de
Assuntos Oramentrios, ou seja, fora do Siop.
Pgina: 353/441 02/08/2016 11:57:47
Sr. Robson Azevedo Rung
354
SENADO FEDERAL
Questionado se os sistemas informatizados da SOF efetuam controle

para que as determinaes legais sejam obedecidas, respondeu que o Siop
parametrizado para no permitir que alterao oramentria esteja em
desacordo com os incisos do art. 4 da LOA.
Perguntado se conhece controles gerenciais que avaliem pleitos de
crditos suplementares com ou sem impacto, explicou que os conhece sim, e
que existem tanto em Access quanto em Excel. Ressaltou, ainda, que todos os
crditos que saem da SOF tm, na exposio de motivos, a indicao se
impactam ou no o atingimento da meta fiscal, verificada a partir de uma
anlise gerencial individualizada feita pela alta administrao da SOF.
Ademais, ressaltou que todos os controles gerenciais feitos no mbito do Siop
esto disponveis a todos na prpria pgina desse sistema.
Informou que fez parte da primeira leva de Analistas de Planejamento
e Oramento, com especializao em TI, que, em 2009, desenvolveu o Siop,
um novo sistema oramentrio, mais confivel e que desse mais segurana ao
processo de crditos. Explicou que as atualizaes do sistema so feitas
concomitantemente elaborao da portaria editada anualmente para
regulamentar o art. 4 da LOA, com a participao ampla de toda a SOF, as
reas responsveis pelos departamentos de programas e pelas normas, para
que se faa a interpretao desses incisos do art. 4 em regras que podem ser
inseridas em linguagem de um sistema de informtica.
Pgina: 354/441 02/08/2016 11:57:47
Indagado sobre a nova interpretao, com efeitos retroativos, dada pelo

TCU em relao aos crditos suplementares, afirmou que, de fato, trata-se de
um entendimento completamente novo a respeito de algo que j estava
sedimentado h muito tempo, tanto que, em 2009, situao semelhante
ocorreu e no houve nenhum apontamento de irregularidades por parte do
TCU.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Afirmou que, pelas suas atribuies, enquanto Coordenador de

Tecnologia, no participa ativamente do processo de deciso em relao a qual
crdito vai ser aprovado e qual afeta o cumprimento da meta.
SF/16863.10785-97
sujeitam-se, inclusive, aos limites do decreto de programao oramentriofinanceira.
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SENADO FEDERAL
Questionado se, ao autorizar a publicao dos decretos, orientou a Casa

Civil e, consequentemente a Presidente da Repblica a assin-los, respondeu
que no participa das definies de quais decretos vo ser encaminhados
Casa Civil. Disse participar apenas de forma a construir o sistema que permite
que os atos sejam encaminhados SOF, analisados e, ento, enviados Casa
Civil. Tambm afirmou que, em 2015, houve a edio de decretos que, nas
respectivas justificativas, indicavam que a meta estava condicionada aos
limites do decreto de programao oramentria e financeira. Portanto, no
infringiam a legislao em vigncia e, por isso, foram editados. Ressaltou que
no houve nenhum tipo de alterao a maior dos limites.
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Informou que o Siop foi iniciado em 2009 e que o PLOA de 2010 j foi
elaborado com base nele. O mdulo de alteraes oramentrias comeou a
funcionar em 2011. O Siop trouxe maior segurana ao processo tanto
oramentrio quanto de planejamento, e tambm das alteraes oramentrias
que acontecem ao longo do exerccio. O Siop integrou os dois sistemas que j
existiam: o Sigplan, de planejamento, e o Sidor, de oramento.
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Em relao ao processo de edio dos crditos suplementares,

esclareceu que o sistema abarca a participao de diversos atores.
Normalmente, a unidade oramentria o primeiro ator que insere um pedido
de crdito no Siop, o qual, por sua vez, o envia ao rgo setorial e, em seguida,
ao rgo central, que a SOF. Aps a identificao dos pedidos que vo
compor o ato normativo, feita a formalizao no sistema e so gerados os
anexos de publicao, que acompanham o ato formal. Esse encaminhado da
SOF para o Ministrio do Planejamento e, depois, para a Casa Civil. Em
seguida, o ato enviado para a Imprensa Nacional para ser publicado. Aps a
publicao, os analistas responsveis por aquele pedido na SOF verificam se
houve algum tipo de modificao no ato durante o processo e o inserem no
Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), o qual permite ao
gestor fazer todos os estgios da despesa: empenho, liquidao e pagamento.
A existncia de alguma irregularidade apontada no momento em que o
pedido enviado para o rgo setorial: se as regras do art. 4 no esto sendo
cumpridas, o sistema no exclui o pedido, mas o impede de chegar ao rgo
setorial.
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SENADO FEDERAL
Destacou que o comportamento da SOF foi modificado depois que o

TCU firmou o novo entendimento a respeito do art. 4 da LOA, mas, de
qualquer forma, no h, no mbito do Siop, o controle de cumprimento da
meta, porque esse sistema no entra no mrito de empenho, de pagamento.
Por fim, indagado se tinha notcia de que houve alguma situao atpica
na tramitao dos quatro decretos questionados nesta Comisso, como
interferncia poltica, respondeu que nunca teve conhecimento de ter ocorrido
algo nesse sentido. Quanto regularidade dos decretos, explicou que um dos
pedidos era relativo dvida, uma despesa financeira que, em tese, no afeta
a meta, e que teve o envio solicitado pelo Departamento, mesmo estando com
uma crtica do sistema. Essa crtica existiu porque o pedido fazia duas
operaes no mesmo tipo de crdito o tipo 111 e uma delas no prevista
para acontecer nesse tipo 111: o remanejamento de fontes. Entretanto, tal
remanejamento pode ser feito pelo tipo 600. Entendeu-se, ento, que, pela
regra do quem pode mais pode menos, era permitido o 111, alm do que era
previsto fazer, efetuar uma troca de fonte. O pleito, assim, foi levado adiante.
A outra questo era referente a dois pedidos desbalanceados que iriam compor
a mesma formalizao, ou seja, o mesmo decreto, e, nessa formalizao, eles
seriam balanceados. Por essa razo, tambm seguiram em frente, mesmo
tendo sido acusada pelo sistema uma crtica.
Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro
Indagado se havia alternativas para o uso do excesso de arrecadao ou
supervit financeiro que no envolvesse o aumento de autorizaes
oramentrias para as despesas, considerando que o cenrio ento existente
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Indagado sobre a sua afirmao de que houve frustrao nas

expectativas de receita e, ao mesmo tempo, supervit na arrecadao,
esclareceu que isso pode acontecer, em rubricas especficas. Todavia,
ressaltou que no est sob sua alada analisar os casos em que houve excesso
e os casos em que houve frustrao.
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Destacou que, em 2009, o TCU se posicionou favoravelmente gesto

da meta, confirmando a atuao da SOF at o momento em que, em 2015,
adotou novo entendimento.
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357
SENADO FEDERAL
Disse que os fundos normalmente apresentam excesso de arrecadao,

sendo que bimestralmente a SOF faz essa avaliao e insere no sistema.
Assim, quando identificam o excesso, os Comandos enviam um pedido ao
Ministrio da Defesa, que analisado e encaminhado SOF. Essa faz uma
avaliao juntamente com o Ministrio da Fazenda para atender ou no aos
pedidos. Quando no so atendidos, no h como prosseguir com a prestao
dos servios. Ressaltou que todo o processo tramita na rea financeira e
oramentria, no passando pelo Ministro nem pelo Secretrio-Geral.
Afirmou que, caso os crditos oramentrios no fossem alterados por
decreto, mas por projeto de lei, isso atrapalharia muito a gesto no Ministrio
da Defesa, pois necessria uma maior flexibilidade para remanejar os
recursos diante de projetos que estejam mais acelerados e outros que estejam
precisando mais.
Sr. Luciano Carlos de Almeida
Ponderou que o Poder Judicirio, como qualquer outro Poder, precisa
de recursos adicionais para poder cumprir sua misso institucional.
Entretanto, a prerrogativa de definir a forma de abertura do crdito do Poder
Executivo. A SOF edita portarias em que define os tipos de crdito que podem
Pgina: 357/441 02/08/2016 11:57:47
Disse que foi utilizado o Siop para se fazer a solicitao dos crditos e
que, pelo fato de se confiar no sistema, acreditou-se que a autorizao estava
de acordo com o ordenamento jurdico. Afirmou que as receitas prprias
arrecadadas pelo Ministrio da Defesa, incluindo seus fundos, no podem ser
destinadas a outros rgos; devem ser usadas dentro do que foi previsto em
lei, quando criadas. Ademais, disse que o crdito aberto s polticas no
alterou para maior o limite financeiro de gasto do Ministrio da Defesa, sendo
que o controle do cumprimento desse limite feito na execuo da despesa.
Assim, crditos abertos aps a fixao do limite financeiro de gasto tambm
a esse se submetem. Tais crditos no tm interferncia no limite financeiro
recebido, a no ser que haja um crdito extraordinrio que aumente o PL.
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era de provvel descumprimento da meta fiscal, respondeu que o Ministrio

da Defesa trabalha com trs pilares: a LOA, o PL e o limite financeiro. Ento,
quando pede um aumento do decreto, tal pedido est dentro do limite.
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358
SENADO FEDERAL
ser solicitados. No Judicirio, a lei outorga o poder ao Presidente do Tribunal

Superior do Trabalho e ao Conselho Superior do Trabalho de editar, por ato
prprio, alguns tipos de remanejamentos dentro de limites estabelecidos pela
lei. Afirmou, ainda, que os crditos podem ser abertos no mbito do Poder
Judicirio, dentro de uma limitao de percentuais autorizados em lei; por
decreto do Poder Executivo; por projeto de lei e por medida provisria. Esses
trs ltimos tambm so de deciso do Executivo.
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Informou que as solicitaes de crdito da Justia do Trabalho,

especificamente, tm que ser referendadas pelo Tribunal Pleno do Conselho
Superior da Justia do Trabalho, o que geralmente acontece posteriormente
ao envio das propostas, em razo dos prazos oramentrios, que so exguos.
Tambm esclareceu que o CNJ deve dar parecer de mrito quanto a esses
pedidos, conforme determina a Constituio e a LDO. Ademais, ressaltou
que as receitas diretamente arrecadadas, as receitas de convnios, no podem
ser usadas para outra finalidade.
Quanto ao seu papel na anlise dos pedidos de crdito, informou que
consiste em verificar as diretrizes da SOF e analisar se os pleitos guardam
coerncia com o que est sendo solicitado do rgo central de planejamento
oramentrio, sendo, portanto, uma participao estritamente operacional.
Explicou que os crditos nascem na Presidncia dos Tribunais Regionais do
Trabalho ou na rea de oramento do Tribunal Superior do Trabalho. O
Conselho Superior da Justia do Trabalho, local onde trabalha, consolida essas
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Esclareceu que o supervit financeiro vem de exerccio anterior. Os

Tribunais Regionais do Trabalho arrecadam esses recursos e no utilizam no
exerccio. A forma de utiliz-los mediante pedido de abertura de crdito,
formulado pela Presidncia dos Tribunais Regionais do Trabalho e
encaminhado Presidncia do Conselho Superior da Justia do Trabalho. Os
crditos so, ento, consolidados e encaminhados ao Poder Executivo. O
mecanismo de abertura, todavia, se por decreto, lei, ou medida provisria,
definido no mbito do Executivo.
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Questionado se participou objetivamente da anlise dos decretos objeto

desta Comisso, respondeu que so de competncia exclusiva da Presidncia
da Repblica, no tendo o Judicirio ingerncia sobre a edio desses.
359
SENADO FEDERAL


Participantes:
8.
Sr. Anderson Lozi da Rocha, testemunha da defesa, Subsecretrio de

Planejamento, Oramento e Administrao do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao.
9.
Sr. Leandro Freitas Couto, testemunha da defesa, Diretor da Associao

Nacional dos Servidores de Carreira de Planejamento e Oramento.
10.
Sra. Esther Dweck, testemunha da defesa, Secretria do Oramento

Federal do Ministrio do Planejamento.
Sr. Anderson Lozi da Rocha
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Questionado sobre supervit e excesso de arrecadao na Justia do

Trabalho, respondeu que havia supervit financeiro do exerccio anterior e
tambm excesso de arrecadao de fontes vinculadas, fontes de concurso,
fontes de convnio com bancos oficiais, cesso de espao, entre outros, e
esses recursos no puderam ser usados poca do exerccio, por questes
operacionais, de licitaes. O supervit passou para o exerccio seguinte,
tornando-se vivel o pedido de abertura de crdito suplementar, que seria
essencial para a atuao da Justia do Trabalho.
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informaes e as encaminha ao Poder Executivo. Assim, ainda que o envio

seja feito por ele, via sistema, quem faz a solicitao o Presidente do
Conselho Superior da Justia do Trabalho, a pedido de cada Tribunal Regional
do Trabalho.
SF/16863.10785-97
360
SENADO FEDERAL
Ao responder se autorizao estava de acordo com o art. 167, V, da

Constituio, que veda abertura de crditos sem prvia autorizao legislativa,
disse que, na parte do processo de responsabilidade do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao a anlise inicial de mrito do pedido da unidade
oramentria e a avaliao da Coordenao de Oramento quanto a sua
pertinncia havia adequao.
Esclareceu que todos os crditos, mesmo os abertos depois que o limite
financeiro para o exerccio fixado, submetem-se a esse limite. No entanto,
geralmente, ele no suficiente para pagar as despesas autorizadas, e sim
bastante inferior. Sendo assim, disse acreditar que o processo seria muito
dificultado se a abertura de um crdito so fosse possvel quando houvesse
recursos suficientes para pagar todas as despesas j autorizadas.
Quanto aos gastos do Ministrio, em comparao com o montante
aprovado na LOA 2015, informou que a dotao aprovada era de R$ 7,3
bilhes (sete bilhes e trezentos milhes de reais), o limite de empenho foi de
R$5,3 bilhes (cinco bilhes e trezentos milhes de reais), foram empenhados
R$5,4 bilhes (cinco bilhes e quatrocentos milhes de reais), liquidados
R$3,7 bilhes (trs bilhes e setecentos milhes de reais); e pagos R$3 bilhes
(trs bilhes de reais). Esclareceu que a diferena entre o limite de empenho
e o que foi empenhado apenas um ajuste contbil devido variao do dlar,
moeda atrelada a algumas despesas. Houve contingenciamento de R$ 1,9
bilhes (um bilho e novecentos milhes de reais) e o limite de pagamento foi
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A respeito da legislao que autorizava a abertura de crditos em 2015,

informou que havia a o art. 4 da Lei Oramentria (LOA) de 2015, o art. 51,
III da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2015 (que diz que a abertura de
crdito tem de respeitar o que indicado no decreto de programao
oramentria e financeira), bem como uma portaria da SOF que trata dos
procedimentos para requisio e aprovao dos crditos.
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Indagado sobre se o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, no

momento da solicitao do crdito suplementar, manifestou alguma
preocupao com o impacto na meta fiscal, disse que no, pois essa anlise
papel do orgo central de planejamento e oramento federal, mais
especificamente, da Secretaria de Oramento Federal (SOF).
SF/16863.10785-97
361
SENADO FEDERAL
A respeito da fase inicial da edio do decreto de crdito suplementar

do Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao, relatou que tudo se inicia
quando uma das oito unidades oramentrias do Ministrio verifica que no
tem condio de executar determinada despesa at o final do ano. Ao checar
se h uma fonte de recursos disponvel, a unidade oramentria faz a
solicitao no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento Federal
(SIOP), indica o tipo de crdito, a fonte (cancelamento de dotao, excesso de
arrecadao ou supervit de exerccios anteriores), a finalidade e encaminha
o pedido para o orgo setorial. Nesse momento, feita a verificao das
fontes, da finalidade e uma anlise de mrito do crdito. Disse que, estando
tudo correto, ele mesmo valida com o Coordenador de Oramento, depois com
a administrao superior do Ministrio e encaminha a solicitao SOF.
Segundo o Sr. Anderson Lozi da Rocha, foram abertos dois crditos no
Ministrio, ambos por excesso de arrecadao: um da Comisso Nacional de
Energia Nuclear (CNEN), oriundos da comercializao de radiofrmacos, no
valor de cerca de R$7,5 milhes (sete milhes e quinhentos mil reais); e um
para a Nuclebrs Equipamentos Pesados (NUCLEP), oriundo da venda de um
terreno da empresa para a Marinha e cuja a finalidade era a aquisio de
mquinas e equipamentos para a modernizao do parque fabril. Esclareceu
que os decretos no alteraram o limite de empenho, tanto que a Nuclep
executou apenas parcialmente o valor previsto na dotao. Garantiu que o
Pgina: 361/441 02/08/2016 11:57:47
Sobre se a abertura de um crdito necessariamente implica em sua

execuo, explicou que o crdito apenas a primeira etapa necessria para a
execuo da despesa, que apos sua abertura preciso respeitar os limites de
empenho e, posteriormente, os de pagamento. Pontuou que o que especifica o
limite de empenho e o limite de pagamento do orgo o decreto de
programao oramentria e financeira, tambm conhecido como decreto de
contingenciamento. Disse que a simples dotao, a priori, no causa impacto
no resultado primrio, dado que a metodologia de apurao do resultado
primrio utiliza o regime de caixa. Sendo assim, a avaliao do resultado
feita no momento do desembolso financeiro.
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de R$ 5,1 bilhes (cinco bilhes e cem milhes de reais). Questionado sobre

as consequncias de um contingenciamento maior, disse que vrias polticas
de interesse da populao seriam comprometidas.
SF/16863.10785-97
362
SENADO FEDERAL
Sobre a possibilidade de burlar o procedimento de reestimativa das

receitas para verificao do excesso de arrecadao, que ocorre no Siop, com
base no que foi efetivamente arrecadado e registrado no Siaf, disse acreditar
ser muito difcil, mas que no especialista em tecnologia da informao para
responder com preciso. Explicou que a reestimativa passa pela validao da
SOF antes de a unidade oramentria poder pedir um crdito com base nela.
Quanto vinculao do excesso de arrecadao ao exerccio financeiro,
relatou que via de regra no h essa vinculao direta, pois pode no haver
tempo hbil para o pagamento no fim do ano e o empenho realizado a partir
da dotao oramentria com base no excesso de arrecadao recair nos restos
a pagar do exerccio posterior.
Perguntado sobre se ele quem decide se o crdito ser um decreto ou
um projeto de lei, respondeu que essa definio ocorre dentro do prprio Siof,
que parametrizado, e posteriormente analisada na SOF. Confirmou que no
cabe Presidente fazer essa escolha.
Com relao data de execuo do crdito referente ao Ministrio, no
soube responder se foi antes da aprovao do PLN 5, mas disse que poderia
checar a informao e envi-la comisso posteriormente. Ademais,
Pgina: 362/441 02/08/2016 11:57:47
Com relao ao excesso de arrecadao de R$18 milhes relativo a

doaes para o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnologico, afirmou que esses recursos, assim como os provenientes de
convnios, no podem ser executados em objetos diversos dos pactuados.
Respondeu ainda que, se no fosse aberto o decreto, esse recurso ficaria
parado dentro da unidade.
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excesso de arrecadao existiu nas duas unidades e negou que tenha havido
qualquer alterao das solicitaes nas anlises posteriores, realizadas fora do
Ministrio. Respondeu ainda que, se o decreto no fosse aberto, esses recursos
no poderiam ser utilizado e ficariam parados dentro da unidade. Alm disso,
se se esses crditos no fossem baixados por decreto, mas se submetessem s
morosidades naturais de um projeto de lei, poderia haver um prejuzo para a
sociedade, como a impossibilidade de se distribuir radiofrmacos para o
combate ao cncer.
SF/16863.10785-97
363
SENADO FEDERAL
informou que, poca da solicitao do crdito o rgo setorial no tinha

conhecimento do envio da proposta de alterao de meta ao Congresso
Nacional, que esse tipo de preocupao no chega ao rgo setorial.
Sr. Leandro Freitas Couto
A testemunha foi dispensada pela Comisso.
SF/16863.10785-97
Explicou que, para garantir o cumprimento da meta, o rgo central

estabelece os limites dos ministrios por meio do Siafi. Feito isso, cada
ministrio define como se dar a distribuio dentro de suas unidades
oramentrias.
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Questionada sobre a existncia, na SOF, de controles gerenciais que

apurem o impacto dos crditos suplementares sobre o supervit primrio,
pontuou que os crditos no tm impacto, conforme esclarece a exposio de
motivos deles e os controles realizados por sua equipe. De acordo com a
testemunha, procura-se garantir que as aberturas de crdito sejam neutras em
relao meta. Assim, ou esto sujeitas ao contingenciamento e, portanto, no
impactam a despesa (despesas primrias discricionrias); ou necessariamente
constaro dos relatorios de avaliao de receitas e despesas e,
consequentemente, vo gerar um contingenciamento no mesmo montante para
ter o impacto neutro (despesas obrigatrias). Todas as aes so balizadas pelo
art. 4 da LOA. Alm dessas duas hipoteses, um outro tipo de despesa que
pode ser suplementada so as despesas financeiras, que, por definio, no
impactam na meta de resultado primrio. Segundo ela, existe na SOF uma rea
fiscal responsvel por um controle geral sobre o resultado primrio, que
discute o tema junto com o Tesouro. No entanto, a discusso se d em um
nvel macroeconomico, e no programtico, dado que seria impossvel avaliar
cada ao oramentria em cada unidade oramentria. Sobre a Junta de
Execuo Oramentria, esclareceu que se trata de uma instncia que se rene
tambm para avaliao em um nvel mais agregado, que jamais discute
crditos suplementares de forma detalhada.
Pgina: 363/441 02/08/2016 11:57:47
Sra. Esther Dweck
364
SENADO FEDERAL
Especificamente sobre o Decreto n 14.252, disse que ele

praticamente todo de anulao de despesa, contendo apenas uma parte de
supervit financeiro. Contudo, esse supervit, equivalente a R$1,370 bilho
(um bilho trezentos e setenta milhes de reais), refere-se a uma despesa
financeira (pagamento de uma operao de crdito da CBTU), o que, por
definio, no tem nenhum impacto na meta.
Pgina: 364/441 02/08/2016 11:57:47
A respeito de um documento da Consultoria de Oramento,

Fiscalizao e Controle do Senado Federal que diz que os Decretos n 14.242
e n 14.250 causaram prejuzo no impacto primrio, disse no ter
conhecimento do documento, que gostaria de l-lo para compreender a
metodologia utilizada. Contudo, ratificou o procedimento realizado na SOF e
se dispos a repassar dados que comprovam que toda a execuo das despesas
do oramento, em 2015, foi inferior autorizada na LOA e que as despesas
primrias foram dentro do limite autorizado. Em relao s discricionrias, a
execuo foi R$ 80 bilhes (oitenta bilhes de reais) a menos do que o
aprovado na LOA.
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Perguntada sobre a existncia de algum que poderia ter alertado a

Presidenta Dilma para no editar os decretos, para no incorrer em crime de
responsabilidade, respondeu que a maneira como esses decretos foram
editados seguiu a sistemtica que h pelo menos desde o incio da LRF e que
nunca havia sido questionada. Apos o pedido da unidade oramentria e a
avaliao do orgo setorial, a SOF faz uma anlise de compatibilidade com a
meta e a envia para as anlises jurdicas antes de os decretos chegarem
Presidenta. O sistema utilizado totalmente desenvolvido dentro da SOF, que
possui uma carreira propria de Analista de Planejamento de TI. Acrescentou
que, se for observada a execuo, ningum executou acima do valor que
estava autorizado pelos decretos de contingenciamento. Segundo ela, o
prprio TCU anualmente avalia as alteraes oramentrias e demonstra que
um aumento de dotao oramentria no tem impacto no resultado. Disse
desconhecer a existncia de uma meta no campo das autorizaes e ressaltou
que o procedimento de anlise da compatibilidade com a meta o mesmo
tanto para os decretos quanto para os projetos de lei. O que chega Presidenta
um parecer dizendo que essas alteraes no afetam a obteno da meta de
resultado primrio.
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365
SENADO FEDERAL
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Com o intuito de esclarecer os questionamentos relativos aos relatrios

de avaliao bimestral e contingenciamentos de 2015, a Sr. Esther Dweck fez
um resumo dos fatos no ano. Primeiramente, esclareceu que o
contingenciamento uma limitao do que se est autorizado a gastar, sem
fazer cortes nas dotaes oramentrias. Relatou que o primeiro
contingenciamento de 2015 ocorreu ainda em janeiro, antes da aprovao do
Oramento. Segundo ela, diante um cenrio de desacelerao economica, a
deciso da equipe economica foi de limitar os gastos praticamente desde o
primeiro ms. Assim, foi editado um decreto limitando as despesas correntes
de um doze avos (conforme autoriza a LDO) para um dezoito avos. Aps a
aprovao da lei, em abril, o mesmo limite foi mantido. Em maio de 2015,
quando da edio do decreto de programao financeira, foi feito um corte de
R$ 70 bilhes (setenta bilhes de reais) e o cenrio economico indicava uma
queda. Quando foi elaborado um novo decreto, em junho, novamente se
constatou uma queda na receita. Diante desse cenrio e, no esprito da LRF,
com uma ampla transparncia, pontuou-se que seria necessria uma alterao
da meta. Dessa forma, defendeu que o terceiro relatorio de avaliao
bimestral, de sua autoria, no considerou o PLN como aprovado, mas um
cenrio que poderia acontecer, por ser um relatrio prospectivo. J no quinto
bimestre, no ltimo relatrio, foi feito um contingenciamento total de todas
despesas que estavam disponveis para o Executivo, para garantir o
cumprimento da meta, caso o PLN no fosse aprovado. Enfatizou que o PLN
5 foi necessrio devido a uma queda da arrecadao, e no para atender a um
aumento de despesa. Segundo ela, se o Congresso Nacional no tivesse
aprovado a nova meta, nem todo o contingenciamento permitiria o
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Com relao ao documento do TCU que alertava que a edio dos

decretos configurava um desrespeito ao art. 4 da LOA, recebido pela
funcionria da Advocacia-Geral da Unio (AGU) Marilcia dos Santos Costa
no dia 22/06/2015, informou no ter tido conhecimento dele poca.
Conforme relatou, a questo surgiu para a SOF quando a AGU solicitou, em
agosto, o entendimento do questionamento vindo do Plenrio do TCU, que
havia dado prazo para uma resposta. A deciso de fato do TCU veio em 7 de
outubro, e, desde ento, no foram mais editados decretos.
SF/16863.10785-97
366
SENADO FEDERAL
Sobre a administrao das receitas e despesas, explicou que a receita

estimada tem de fazer frente a despesas que esto, inclusive, fora do que est
autorizado na Lei Oramentria, mas que tm autorizao legal para isso os
restos a pagar e possveis reaberturas de crditos especiais ou extraordinrios,
abertos no ltimo quadrimestre do exerccio anterior. Portanto, preciso fazer
uma programao financeira. Ademais, lembrou que a LRF prev as
limitaes de empenho e movimentao financeira (e jamais um controle da
dotao oramentria), caso a receita seja menor do que a prevista, bem como
a possibilidade de descontingenciamento, caso a receita seja maior. E todos
os crditos abertos por lei e por decretos submetem-se aos limites do decreto
de contingenciamento, desde que sejam despesas discricionrias. Uma vez
sujeito a esses limites, o crdito suplementar, na verdade, amplia o
contingenciamento, porque significa que h uma dotao maior para um
mesmo limite financeiro disponvel.
Sobre se a tendncia do Congresso Nacional era ampliar ou restringir
os limites abertura de crdito, disse que os dispositivos da LOA referentes
ao tema so amplamente debatidos todos os anos, bem como h anualmente
Pgina: 366/441 02/08/2016 11:57:47
Confirmou que levaram dias para entender a tese desenvolvida pelo

TCU, em relao s condies para abrir o crdito, dado que o questionamento
tambm fazia referncia ao dispositivo da LRF que trata sobre a vinculao
das receitas. Assim, ficaram em dvida se a questo era a vinculao ou o
cumprimento da meta.
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Diante do relato das alteraes da expectativa de meta ao longo do

tempo, sublinhou que as revises foram todas documentadas, e que foram
feitas em decorrncia da queda de receita, e no do aumento da despesa.
Ressaltou que o governo fez todo ajuste fiscal possvel, mas a queda da receita
foi maior. No entanto, a meta, mesmo alterada, foi cumprida. Informou ainda
que no h crime por no cumprimento da meta, mas que h previso de
infrao administrativa, caso no haja contingenciamento ou ele seja diferente
do previsto. Ademais, disse desconhecer qualquer interpretao legal que diga
que existe meta de resultado para um perodo inferior a um ano.
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cumprimento da antiga, mas seria feito um contingenciamento de tudo que

sobraria, como foi feito no ltimo bimestre.
367
SENADO FEDERAL
Quanto ao motivo pelo qual se usa como fonte para os crditos o

excesso de arrecadao ou supervit financeiro do exerccio anterior,
esclareceu que se trata de um procedimento para facilitar na gesto da Conta
Unica do Tesouro. J que um supervit primrio totalmente feito por receitas
vinculadas ou proprias no pode ser utilizado para o pagamento da dvida, por
se tratar de uma receita pertencente a um orgo, ele utilizado para a abertura
de crdito.
Sobre se houve devoluo de algum pedido de abertura de crdito
depois que a SOF teve conhecimento da deciso do TCU, informou que houve
devoluo para diversos rgos e que, posteriormente, os crditos foram
solicitados por projeto de lei. Questionada, disse no saber quais foram os
crditos empenhados e liquidados, pois o que a SOF faz um controle mais
agregador, e no no nvel da execuo da ao oramentria. Nesse sentido,
apresentou uma tabela que demonstra que todos os orgos executaram um
valor inferior ao que eles estavam autorizados inclusive na Lei Oramentria.
Considerando que, na tese do TCU, seria legal um crdito criado por
decreto usando como fonte a anulao de outra despesa, ao passo que seria
ilegal um crdito criado conta de supervit financeiro ou excesso de
arrecadao, explicou que at julho de 2015 no tinham sido abertos muitos
crditos por anulao porque ainda se estava no comeo do ano oramentrio
(o Oramento tinha sido aprovado em abril) e, nesse momento, os rgos no
sabiam que despesas no seriam executadas.
Perguntada se o supervit financeiro utilizado para despesas primrias
afeta a meta primria, explicou que, em princpio no, pois no a fonte que
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A respeito dos relatorios bimestrais e quadrimestrais, disse acreditar

que eles esto a servio da transparncia do resultado fiscal, evidenciando o
ritmo da execuo oramentria e as prospectivas para frente.
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uma portaria que normatiza os prazos para pedir os decretos. Explicou que a
programao oramentria realizada com muita antecedncia, antes que seja
possvel ter conhecimento das possveis limitaes financeiras. Sendo assim,
a ideia por trs de uma alterao na programao oramentria melhorar o
gasto pblico.
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368
SENADO FEDERAL
Sobre o impacto da no edio dos decretos, opinou que eles so muito

importantes em um ano de muita restrio, para que se melhore a qualidade
do gasto e o resultado que cada orgo vai garantir para a populao brasileira.
Segundo ela, se essa interpretao do TCU for sacramentada e for necessria
a edio de projeto de lei, haver um comprometimento da execuo
oramentria se o Pas estiver em uma situao semelhante de 2015. Em sua
opinio, um dos casos mais graves o de transferncia de excesso de
arrecadao de receita de tributos para Estados e Municpios, uma vez que
demandam uma suplementao da despesa de transferncia de recurso e,
muitas vezes, possuem prazo definido para execuo da operao.
Explicou que, poca de edio dos decretos, j era Secretria de
Oramento Federal e todas as anlises que recebia continham um parecer que
dizia explicitamente que a abertura no teria impacto sobre a obteno do
resultado primrio, dado que, na maioria das vezes, estava sujeita ao decreto
de contingenciamento. Nos outros casos, dizia que haveria previso no
relatorio de avaliao de receitas e despesas. Com essa anlise em mos, seu
papel era verificar se a despesa estava de fato sujeita ou no ao decreto e
acompanhar o relatrio.
Por fim, a respeito dos crditos do Ministrio da Educao, informou
que uma parte dessas suplementaes supervit financeiro de verbas de
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Comparando a situao de 2009 com a de 2015, relatou que em ambos

os casos houve o envio de uma alterao de meta em maio que foi aprovada
pelo Congresso Nacional apenas em outubro, bem como a edio de decretos
com base no relatorio bimestral, que j consideravam como resultado possvel
a mudana de meta e no a meta do projeto de lei que estava aprovado. E tudo
foi relatado pelo TCU no relatorio de contas de 2009, cuja concluso foi a de
que todos os preceitos da LRF haviam sido observados.
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determina o impacto do resultado primrio e, sim, o gasto efetivo e os limites

existentes. Portanto, usar o supervit amplia a dotao, mas no amplia o que
vai ser gasto. Sublinhou que a LRF, antes mesmo de ter definido qual seria a
forma de clculo do resultado primrio, definiu que os instrumentos para
controle de seu cumprimento seriam a programao financeira e a limitao
de empenho e movimentao financeira, e no a dotao oramentria.
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369
SENADO FEDERAL

Participantes:
11.
Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina, testemunha de defesa, Ex-Secretrio

Executivo do Ministrio do Trabalho e Emprego.
12.
Sr. Marcos de Oliveira Ferreira, testemunha de defesa, Diretor do

Departamento de Programas Especiais da Secretaria de Oramento
Federal do Ministrio do Planejamento e Oramento.
Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina

Questionado pelo relator se, no momento da solicitao do crdito
suplementar no rgo setorial, especificamente no caso do Ministrio do
Trabalho e Emprego, havia alguma preocupao, indagao ou formulao
referente ao prejuzo que seria lanado sobre a meta fiscal, respondeu
negativamente. Explicou que o rgo setorial, por absoluta falta de
competncia, no faz esse controle sobre a meta fiscal. Expressam a
necessidade ao Ministrio do Planejamento, SOF, atravs do Sistema
Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), tratando dos
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
concurso pblico. Conforme explicou, em 2013, a partir de um

questionamento do Judicirio referente ao tema, o TCU deixou bem claro que
esses recursos teriam que tramitar pelo Oramento, em prol da transparncia.
Antes disso, como se contratava uma empresa privada para realizao do
concurso, normalmente o recurso no tramitava pelo Oramento.
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370
SENADO FEDERAL
Em relao norma legal que autorizava a abertura de crditos em

2015, afirmou que, em seu entendimento, era a LOA: indicou que, em seu
artigo 4, a lei autoriza a edio dos decretos de crdito suplementar.
Informou, tambm, que, durante o perodo em que esteve no Ministrio, no
teve conhecimento de nenhum questionamento em relao abertura de
crdito com base em fonte de supervit financeiro. Concretamente, quanto aos
gastos do Ministrio em relao ao montante aprovado na LOA 2015,
informou que o montante destinado ao Ministrio do Trabalho e Emprego
situava-se em torno de R$1 bilho. Por sua vez, o limite de empenho, ao final
do ano, chegou a R$750 milhes, sendo o limite financeiro um pouco menor:
R$730 milhes. Assim sendo, o executado foi bem inferior ao que estava
previsto na LOA. Informou, ainda, que o valor que foi suplementado ao
Ministrio do Trabalho e Emprego, em comparao com o montante total dos
crditos suplementares, foi muito pequeno.
Explicou que quando os crditos suplementares foram abertos, a
margem financeira do Ministrio no foi ampliada. Sobre a questo,
esclareceu que se trata de duas realidades distintas. Uma, a suplementao
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Indagado sobre o papel que exercia, na posio de Secretrio Executivo

do Ministrio do Trabalho e Emprego, em relao aos decretos de
suplementao do Governo Federal, respondeu que o trmite interno da
solicitao dos crditos suplementares, no mbito do rgo setorial, ocorre
essencialmente nas reas tcnicas subordinadas Subsecretaria de
Planejamento, Oramento e Administrao. Explicou que a Coordenao
Geral de Oramento e Finanas recebe as demandas (os remanejamentos que
devem ser feitos) das unidades setoriais, que so as unidades ordenadoras de
despesas, e os encaminha ao Ministrio do Planejamento atravs do sistema
prprio, que o SIOP. Muito raramente esse tipo de procedimento chega ao
Secretrio Executivo. Esclareceu que tomava conhecimento, tendo cincia
dos fatos, mas o trmite ocorria muito mais na rea tcnica do que na
Secretaria Executiva.
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remanejamentos oramentrios que so necessrios ao Ministrio em questo.

Entretanto, conforme esclareceu, o acompanhamento da meta fiscal no cabe
ao rgo setorial.
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371
SENADO FEDERAL
Indagado sobre eventuais prejuzos que teria o Ministrio do Trabalho

se no fosse possvel a edio do decreto de crdito suplementar, citou, como
exemplo, a informatizao do processo de elaborao das carteiras de
trabalho. No ano de 2015, a rea responsvel pela execuo desse programa
precisou acrescer compras de kits de identificao, cmeras para identificao
do cidado e equipamentos para a impresso das carteiras de trabalho. No
entanto, o limite que havia na lei oramentria era insuficiente para essa
implementao. Solicitou-se remanejamento de recursos da rea de custeio
para a rea de investimento. Se no houvesse esse remanejamento, afirmou
que o projeto de informatizao no teria o seu seguimento de maneira
adequada, sendo a populao prejudicada. Destacou ainda que, com um banco
de dados nacional, impede-se fraudes: no processo manual, uma pessoa pode,
eventualmente, tirar vrias carteiras de trabalho, em locais diferentes, com o
objetivo de fraudar o fundo de garantia ou outro recurso da Unio. Desse
modo, o prejuzo seria no s em relao ao cidado, mas tambm em relao
ao prprio Errio.
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Questionado sobre as despesas nas quais so aplicados os recursos

especficos do FAT, esclareceu, em relao ao crdito que foi aberto ao
Ministrio do Trabalho e Emprego do FAT, que se trata de recurso com
vinculao constitucional. De todas as arrecadaes da contribuio do
PIS/Pasep, 40% tm que ir para o BNDES. Desse modo, os recursos que foram
objeto do decreto de suplementao foram destinados ao BNDES, para serem
aplicados nos diversos programas existentes em sua carteira de emprstimos.
Esclareceu que esse recurso no poderia ser destinado para outros rgos, para
o pagamento de juros da dvida da Unio ou para outra despesa, em funo da
vinculao constitucional. Frisou, em sntese, que o recurso que foi
suplementado no poderia ter outra destinao que no o repasse ao BNDES.
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do oramento do Ministrio. Outra a execuo: para que seja possvel a

execuo desse oramento, deve-se observar o decreto de limite de empenho
e pagamento. Assim sendo, em sua avaliao, no houve alterao, em funo
do decreto, do limite de empenho e pagamento para o Ministrio do Trabalho
e Emprego.
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372
SENADO FEDERAL
Sr. Marcos de Oliveira Ferreira

Questionado sobre as fontes utilizadas para a abertura de crditos
suplementares, explicou que o decreto usou trs fontes: supervit financeiro,
excesso de arrecadao e anulao parcial de dotaes. Esclareceu que, em
sua avaliao, no seria possvel que os crditos suplementares fossem abertos
usando como fonte apenas a anulao parcial de dotaes. Considerando
determinaes constantes na Lei n 4.320, explicou que quando o rgo
solicita o crdito, para se anular uma despesa, que j foi aprovada, seria
necessrio um redirecionamento, uma mudana de necessidade e folga
suficiente para que houvesse recursos da monta que foram feitos crditos. No
havendo essas condies, recorre-se aos excessos de arrecadao e ao
supervit, para se viabilizar os crditos em questo.
Indagado se os decretos de crditos suplementares aumentam as
autorizaes para realizao de despesa, sobretudo considerando que o
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Alm da suplementao referente ao cancelamento, explicou que outra

parte do decreto diz respeito questo do supervit primrio. Esclareceu que,
em 2013, verificou-se um excesso de arrecadao em relao s contribuies
do PIS/Pasep. Esse excesso de arrecadao, poca, no foi passado para o
BNDES, porque a dotao oramentria disponvel ao Ministrio se
demonstrou suficiente. Houve, assim, supervit de R$ 3,9 milhes. Trata-se
de recurso que no teria outra destinao, em razo da vinculao
constitucional.
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Complementou que o eventual prejuzo com o processo de elaborao

da carteira de trabalho refere-se parte do decreto que trata de suplementao
com cancelamento. Alm da carteira de trabalho, nesta mesma parte do crdito
houve tambm programas em que se faz repasse ao rgo responsvel pelos
programas da juventude dentro do Ministrio do Trabalho: de aprendizagem
e combate ao trabalho infantil, por exemplo. Tambm em relao aos repasses
para Estados e Municpios, informou que so feitos para que possam, atravs
do Sistema Nacional de Emprego, promover pesquisas de emprego e
desemprego durante todo o ano. Assim, possvel adotar medidas buscandose minorar o desemprego.
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373
SENADO FEDERAL
Indagado sobre qual era a meta que estava sendo trabalhada quando os
decretos estavam sendo editados, se a do PLN n 5, que se converteu em lei
no final do exerccio, ou a meta que tinha sido estabelecida na votao original
do Oramento, respondeu que o crdito deve se adequar ao limite vigente.
Frisou que se amplia a autorizao, mas no ocorre a ampliao de limite.
Esclareceu que, nesse processo, a meta considerada prospectiva. A rea que
fez o relatrio considera j a meta proposta e o que norteia os trabalhos o
limite vigente, porque a gesto fiscal que no momento est sendo trabalhada
em relao ao relatrio de avaliao bimestral.
Sobre o processo de elaborao do decreto de crdito suplementar,
explicou que ele se inicia na unidade oramentria: via Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (SIOP), a solicitao do crdito encaminhada
para o rgo setorial e para o rgo central, que a Secretaria de Oramento
Federal (SOF). H anlises de mrito, onde se verifica a qualidade das
informaes inseridas nos sistemas. No mbito da Secretaria de Oramento
Federal, so elaboradas minutas, as quais so submetidas ao Ministrio do
Planejamento, que realiza anlises na secretaria executiva e em sua
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Questionado sobre a lei que autorizava a abertura do crdito em 2015,

esclareceu ser a autorizao contida no art. 4 da Lei Oramentria Anual.
Desde que haja adequao com a meta de resultado primrio, nos termos da
LOA, entende que os crditos se remetem aos decretos de programao e esto
sujeitos aos limites vigentes que so estabelecidos. Portanto, aumenta-se a
autorizao de gasto, mas os limites desses crditos ficam condicionados ao
limite j estabelecido no decreto de programao.
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cenrio ento presente era de provvel descumprimento da meta fiscal,

respondeu que, em seu entendimento, os crditos adicionais no afetam a
questo da meta. Citando como exemplo o caso do Ministrio da Justia e o
excesso de arrecadao de taxa do poder de polcia, informou que havia
necessidade de autorizao de gasto, que era dotao, e foi feito o crdito. No
entanto, destacou que o aumento da autorizao de gasto do Ministrio no
ampliou seu limite de despesa: a dotao ampliou o nvel de autorizao de
gasto, mas o limite de gasto, considerado no relatrio de avaliao bimestral,
permaneceu inalterado.
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374
SENADO FEDERAL

Participantes:
13.
Patrus Ananias, testemunha de defesa. Ouvido na condio de ExMinistro de Estado do Desenvolvimento Agrrio.
14.
Maria Fernanda Ramos Coelho, testemunha de defesa. Ouvida na

condio de Ex-Secretria Executiva do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. Depoimento iniciado no dia 27 de junho
de 2016 e finalizado no dia seguinte, na 25a Reunio da Comisso
Especial do Impeachment.
Sr. Patrus Ananias

O depoente explicou que o Plano Safra vai alm dos recursos do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que
so normalmente liberados diretamente aos produtores, atravs do Banco do
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
consultoria jurdica. Com a exposio de motivos do ministro, o pedido do

crdito ainda perpassa a rea de assuntos jurdicos e a rea tcnica da prpria
Casa Civil para, somente ento, ser submetido considerao da Presidente
da Repblica. Destacou que o sistema parametrizado, o que, segundo a
testemunha, garante, tecnicamente, que a alterao oramentria seja feita
dentro dos preceitos legais da autorizao legislativa constante da Lei
Oramentria, no seu art. 4. Considera que ele uma ferramenta fundamental
para que no se extrapole os limites autorizados Presidenta da Repblica
pelo Congresso Nacional.
SF/16863.10785-97
375
SENADO FEDERAL
Negou que tenha tido conhecimento sobre pedalada fiscal, afirmando

que participou da viabilizao do Plano Safra nos anos de 2015 e 2016. Disse
que o Pronaf tem sido ampliado ano a ano, passando de cerca de R$ 2 bilhes
em 2002/2003 para R$ 30 bilhes em 2016/2017. Ressaltou que existe
tambm o Plano Safra da agricultura empresarial, basicamente com os
mesmos subsdios.
Destacou que o Pronaf desenvolvido h aproximadamente 20 anos,
de modo que, ao assumir o MDA, o programa j tinha a sua estrutura bsica,
inclusive no que se refere ao financiamento, tendo o Banco do Brasil como
referncia principal, mas no exclusiva, j que o programa opera tambm, em
menor escala, com outros bancos pblicos e com cooperativas.
Negou que tenha recebido, pessoalmente, como Ministro, qualquer
informao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre a existncia de
operao de crdito na relao da Unio com os bancos pblicos quanto
equalizao do Plano Safra. Negou ter conhecimento de que os rgos do
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O ex-Ministro afirmou que no h nesses programas nenhuma

interveno do Governo, nem do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) nem da Presidente da Repblica. Disse que ocorrem apenas repasses,
ficando o Governo com a responsabilidade da equalizao dos valores na parte
que transcender os recursos financiados. Explicou que o recurso repassado
pelo banco diretamente aos agricultores, na forma de emprstimos com juros
subsidiados, no havendo relao governamental direta com os agricultores,
mas a equalizao, com referncia aos juros. Negou que haja operao de
crdito entre a Unio e o Banco do Brasil e outros bancos, reiterando que se
trata de uma operao entre o banco pblico e os agricultores familiares.
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Brasil, do Banco do Nordeste e do Banco da Amaznia. Constitui um conjunto

de aes voltadas para o desenvolvimento da agricultura familiar, a exemplo
do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), os
programas de apoio ao cooperativismo, atravs do Mais Gesto, os programas
de apoio agroecologia, as polticas de assistncia tcnica, como a
implantao da Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Anater), e as polticas voltadas para a juventude e para as mulheres. As
relaes bancrias e financiamentos se restringiriam ao Pronaf.
SF/16863.10785-97
376
SENADO FEDERAL
Afirmou que no perodo de 2015 a 2016, os recursos destinados ao

Pronaf eram de cerca de R$ 26 bilhes, sendo que at o incio de 2015, os
recursos que haviam chegado efetivamente aos agricultores ultrapassavam R$
20 bilhes. Por essa razo, para o perodo de 2016 a 2017, os recursos foram
ampliados para R$ 30 bilhes.
Discorreu sobre a relevncia da agricultura familiar para o Brasil,
destacando o fato de, em 2014, a Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao (FAO) ter retirado o Brasil do mapa da fome, j
que a agricultura familiar fundamental para manter a segurana alimentar da
populao brasileira.
Disse que os resultados alcanados pela agricultura o PIB do
agronegcio ultrapassa R$ 1,2 trilhes, dos quais a agricultura familiar
representa 37% no seriam possveis sem o Plano Safra. Ressaltou que o
programa tem dois nveis: um voltado para o agronegcio e outro voltado para
a agricultura familiar.
Afirmou que houve contingenciamento de recursos, citando
particularmente recursos destinados Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab) para garantia de preos mnimos.
Quanto s chamadas pedaladas fiscais, manifestou entendimento de
que no houve delegao, j que a lei fixa competncia para o Ministro da
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O depoente destacou que, mesmo os juros sendo adequados realidade

da agricultura familiar, no h nenhum prejuzo para os bancos, de modo que
outras instituies financeiras demonstram interesse no programa. O desafio,
segundo o ex-Ministro, incluir uma faixa expressiva da agricultura familiar
que no tem condies de receber esses recursos, por no ter condies de
fazer os pagamentos, e que poderia receber recursos no reembolsveis.
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Ministrio, inclusive rgos de avaliao, consultoria jurdica e controladoria,

tenham sido esclarecidos sobre essa questo. Afirmou que o Ministrio no
tinha relao direta com os recursos e tinha suas energias voltadas no para
questes contbeis, mas para a implementao e ampliao das polticas de
apoio e desenvolvimento da agricultura familiar.
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377
SENADO FEDERAL
Disse que o ano de 2015 foi de grande esforo do Governo, que

promoveu avaliao e conteno rigorosa dos gastos, na busca de
investimentos prioritrios. Relatou que o MDA participou desse esforo e que
as restries oramentrias chegaram ao limite, de modo que s fossem
ampliadas inviabilizariam o Ministrio.
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Fazenda. Assim, no poderia a Presidente da Repblica delegar competncia

que no tinha.
Disse que no ano de 2015 foram efetuados todos os pagamentos ao

Banco do Brasil, no que se refere apurao da equalizao das taxas de juros,
lembrando que essa competncia no do MDA, mas sim da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), na sua relao com as instituies financeiras
habilitadas a operar o programa.
Relatou que as reunies entre as equipes tcnicas do MDA e dos
Ministrios da Fazenda e Oramento passavam a ocorrer cerca de quatro
meses antes do lanamento do Plano Safra, para possibilitar que os
agricultores familiares pudessem acessar as polticas pblicas. Negou que a
Presidente Dilma Rousseff tenha participado dessas reunies.
Explicou que, nessas reunies, as equipes tcnicas definiam as linhas
de financiamento e quais segmentos seriam estimulados. Exemplificou com o
ltimo Plano Safra lanado pela Presidente Dilma Rousseff, que teve por
objetivo estimular a produo de alimentos saudveis. Disse que essa
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A depoente afirmou que no h nenhuma participao do MDA nos

pagamentos devidos pela Unio ao Banco do Brasil no mbito do Plano Safra,
explicando que os valores repassados para equalizao so previstos na Lei
8.427, de 1992, e aprovados pelo Congresso Nacional em lei oramentria.
Disse que a participao do MDA consiste nas demandas dos agricultores
familiares, pblico-alvo do Plano Safra da Agricultura Familiar. Destacou que
o Plano Safra no se restringe ao crdito, j que esto previstas diversas aes
e polticas, inclusive as voltadas para as mulheres, os jovens e os povos e
comunidades tradicionais.
Pgina: 377/441 02/08/2016 11:57:47
A Sra. Maria Fernanda Ramos Coelho
378
SENADO FEDERAL
Considera muito importante o papel da Presidente no lanamento do

Plano Safra, que seria o de dar publicidade s diversas aes apresentadas.
Explicou que o ato de lanamento rene tanto o pblico-alvo agricultores
quanto o setor empresarial, destacando que a rea de fomento abrange a
indstria de mquinas e equipamentos. Disse que os anncios so feitos pelo
Ministro, com base nas polticas previamente definidas.
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discusso se d especificamente com os Secretrios Executivos dos

Ministrios, com os diretores e com as equipes tcnicas.
Negou ter conhecimento de cartas do Banco do Brasil notificando a

STN, destacando a informao de oficio desse rgo de que no ano de 2015
todas as equalizaes devidas foram pagas. Afirmou que no perodo em que
foi Secretria Executiva, no houve pagamento de juros, mas sim pagamento
de atualizao monetria.
Negou ter recebido alerta, observao ou documento do TCU, bem
como de quaisquer outros rgos de acompanhamento de gesto, de
monitoramento ou de avaliao em que se tratasse do procedimento como uma
operao de crdito. Manifestou entendimento de que a caracterizao de
operao de crdito nos termos da LRF exige como requisitos a existncia de
um contrato de mtuo e de um prazo. Disse que no se verificam esses
requisitos na Lei n 8.427, de 1992, e na Portaria n 420.
A depoente disse que o pagamento da equalizao dos valores uma
relao que se d entre as instituies financeiras e a STN, no havendo
participao do MDA nesses atos. Negou, ainda, que tenha havido
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Afirmou que o entendimento o de que no se trata de operao de

crdito, por no haver contrato entre a Unio e o Banco do Brasil e porque as
relaes so reguladas pela Lei n 8.427, de 1992, e pela Portaria n 420.
Explicou que essa portaria um ato em que o Ministro da Fazenda autoriza as
instituies financeiras a promover a equalizao, sendo editada por
delegao da Lei n 8.427, de 1992.
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Disse que desconhece qualquer documento ou reclamao do Banco do

Brasil em relao a atrasos, salientando que foi Secretria Executiva do MDA
entre fevereiro de 2015 e maio de 2016.
379
SENADO FEDERAL
Afirmou que no tem conhecimento de reclamao dos bancos em

relao aos valores, destacando que ocorre disputa entre as instituies
financeiras por esse mercado, por permitir um relacionamento privilegiado
com os agricultores familiares.
A depoente disse que nas tratativas do Plano Safra de que participou,
em conjunto o Ministro e as equipes tcnicas do Ministrio, bem como nas
reunies com as instituies financeiras, em nenhum momento houve m-f
nas aes praticadas.
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Destacou que a oferta de crdito do Pronaf na safra 2014/2015 foi de

R$ 23,9 bilhes, com mais de 1,8 milho de contratos. Quanto safra
2015/2016, ainda no encerrada, relatou que o valor estava prximo a R$ 23
bilhes, com 1,6 milho de contratos. Destacou que o programa oferece
crdito a taxas de juros subsidiadas, entre 2,5% e 5%, permitindo a produo
de uma cesta de alimentos que influencia a inflao, de modo que se trata de
uma poltica pblica com impacto sobre a economia.
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Manifestou entendimento de que no houve atrasos nos pagamentos,

tendo em vista que a Portaria n 420, que prev a equalizao dos valores e os
limites de operao das instituies financeiras, no prev prazos de
pagamento. Disse que se houvesse atraso, haveria pagamento de juros de
mora, o que no houve, j que cabe apenas atualizao monetria dos valores,
conforme as informaes disponibilizadas pela STN. Relatou que o custo de
atualizao monetria foi de R$ 1,13 bilhes e que os valores equalizados no
Plano Safra da agricultura familiar foram de R$ 5,196 bilhes, no dispondo
dos valores a agricultura empresarial. Explicou que as faturas se do em
relao mdia dos saldos dirios, apurados nos termos da Portaria.
SF/16863.10785-97
participao da Presidente da Repblica, destacando que desde 1992 as

portarias que tratam do programa so editadas pelo Ministro da Fazenda.
380
SENADO FEDERAL

Data: 28 de junho de 2016.
SF/16863.10785-97
Sra. Maria Fernanda Ramos Coelho, testemunha da defesa, exSecretria Executiva do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
(MDA).
16.
Sr. Aldo Rebelo, testemunha da defesa, Ex-Ministro de Estado da

Defesa.
17.
Sr. Lus Incio Lucena Adams, testemunha de defesa, Ex-AdvogadoGeral da Unio.
18.
Sr. Antonio Carlos Stangherlin Rebelo, testemunha de defesa,

responsvel tcnico junto ao Conselho Nacional de Justia para
anlise de crditos suplementares.
Sr. Maria Fernanda Ramos Coelho

Dando continuidade oitiva iniciada na 24 reunio, a testemunha
comentou a concluso da percia de que houve operao de crdito do Tesouro
Nacional junto ao Banco do Brasil. Explicou que, no entendimento da
Secretaria Executiva do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, no houve
operao de crdito. Inclusive, tanto a Lei 8.427, de 1992, quanto a Portaria
n 420, que regulamenta o Plano Safra do perodo 2015/2016 no preveem
prazo para pagamento. Portanto, nem cabe falar em juros, dado que o
pagamento de juros justamente uma pena por atraso. Segundo ela, o que
houve foi atualizao monetria, como consta da composio dos pagamentos
feitos pelo Tesouro ao Banco do Brasil. Esclareceu que a operao de crdito
se d entre as instituies financeiras e os agricultores familiares que acessam
o Pronaf. Sublinhou que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prev que,
para ser uma operao de crdito, preciso que haja um contrato de mtuo e
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15.
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Participantes:
381
SENADO FEDERAL
Explicou que o Plano Safra estabelece um compromisso por parte do

Governo Federal em relao a vrios eixos agrcolas de agricultura familiar.
Conforme relatou, um mercado disputado pelas instituies financeiras, por
permitir um relacionamento extremamente privilegiado com os agricultores
familiares, oferecendo uma oferta de crdito a taxas subsidiadas. Questionada
sobre os valores repassados agricultura familiar e ao agronegocio, respondeu
que os valores referentes agricultura familiar, so da ordem de R$ 5,196
bilhes (cinco bilhes cento e noventa e seis milhes de reais). Quanto aos
valores da agricultura empresarial, disse no saber, pois, como Secretria
Executiva do MDA, possui apenas os dados da agricultura familiar.
Em relao s causas da demora de pagamento do Plano Safra,
esclareceu que a responsabilidade pelo pagamento do Ministrio da
Fazenda, da Secretaria do Tesouro Nacional, que no h nenhuma
interferncia do MDA nisso. No entanto, disse que, como mostram as
planilhas apresentadas, todos os valores de 2015 foram pagos. Afirmou ainda
que no houve dolo por parte de ningum nesse atraso, pelo contrrio: houve
interesse na expanso das parcerias para atender aos agricultores familiares.
Sr. Aldo Rebelo
Pgina: 381/441 02/08/2016 11:57:47
Questionada se teve participao nas decises referentes aos

pagamentos ao Banco do Brasil referentes equalizao das taxas de juros do
Plano Safra, disse que essa relao decidida entre entre as instituies
financeiras e a Secretaria do Tesouro Nacional.
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Negou que, como Secretria Executiva do Ministrio de

Desenvolvimento Agrrio, tenha recebido, por parte do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) ou de quaisquer outros orgos de acompanhamento de gesto,
qualquer alerta dizendo que o Plano Safra estava sendo configurado como
uma operao de crdito. Tambm no tem conhecimento de nenhuma carta
do Banco do Brasil notificando o Tesouro Nacional da dvida.
SF/16863.10785-97
um prazo. Acrescentou que h um ofcio da Secretaria do Tesouro Nacional

que mostra que todas as equalizaes devidas foram pagas.
382
SENADO FEDERAL
A respeito do clculo da meta, retomou a fala de outras testemunhas,

que enfatizaram que a contas so podem ser apuradas definitivamente apos a
execuo das despesas.
Quanto ao impacto do contingenciamento de 2015 tanto no Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao (do qual foi titular at outubro de 2015),
quanto no Ministrio da Defesa, informou que, no primeiro, o oramento
inicial de R$7 bilhes (sete bilhes de reais) foi contingenciado para R$5
bilhes (cinco bilhes de reais) e foram executados apenas R$3 bilhes (trs
bilhes de reais). Enfatizou que foi um esforo grande para assegurar que
obras de infraestrutura de cincia e tecnologia, programas e bolsas de pesquisa
tivessem continuidade, bem como para atender a demandas como a aquisio
de radioisotopos e frmacos para tratamento de doenas degenerativas. No
Ministrio da Defesa, houve reduo de recursos para o Sistema de
Monitoramento de Fronteiras (SISFRON), para o programa do submarino,
para o programa dos caas, para o programa dos carros de combate do
Pgina: 382/441 02/08/2016 11:57:47
Perguntado se recebeu alguma notificao do TCU questionando a

solitao dos crditos por decreto, disse que no. Tambm negou que o setor
de oramento do Ministrio da Defesa o tenha procurado para dizer que
estavam com problemas perante os tcnicos do TCU.
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Questionado sobre se era atribuio do orgo solicitante do crdito no

caso, o Ministrio da Defesa avaliar o impacto da abertura do crdito
suplementar sobre a obteno da meta de resultado primrio, respondeu que
essa anlise era realizada no Ministrio do Planejamento, que realizava uma
avaliao tanto do ponto de vista tcnico, quanto jurdico. Em seguida, uma
outra esfera realizava uma outra avaliao. Quando aprovado segundo o
solicitado, o crdito era autorizado. Contudo, o acesso ao recurso ainda
dependia da autorizao do limite oramentrio, da autorizao do limite
financeiro, e, finalmente, de meios tcnicos para que se transformasse em
pagamento. Lembrou que todo ano, no fechamento do oramento, nenhum
ministrio consegue executar o limite financeiro de que dispe. Em sua
opinio, a o oramento e os orgos de controle, no Brasil, utilizam a logica de
no se executar oramento.
SF/16863.10785-97
383
SENADO FEDERAL
Sr. Lus Incio Lucena Adams
Quando questionado se havia alternativa, na poca, que no envolvesse

aumento das autorizaes oramentrias para despesas, respondeu que os
decretos de autorizao de preo, como previsto na Lei de Execuo
Oramentria, so atos realizados no mbito de um processo de ajuste
oramentrio do ponto de vista da execuo, que considera um ato, eventuais
cancelamentos ou eventuais alocaes de despesa em cima de avaliaes
quanto aos resultados fiscais de arrecadao. Asseverou que, pelo art. 9 da
LRF, o controle de metas se d pelo controle financeiro ou pelo controle do
Pgina: 383/441 02/08/2016 11:57:47
Disse que no identificou nenhuma irregularidade na abertura de

crdito suplementar pela Presidenta Dilma, nem verificou nada que se
assemelhe a crime de responsabilidade. Afirmou no concordar com os
argumentos de transformar dois ou trs decretos que visavam
administrativamente a enfrentar problemas das contas do Governo em motivo
para cassar a Presidenta da Repblica. Ressaltou, ainda, que o ano de 2015
no pode ser caracterizado, sob qualquer aspecto, como um ano de desajuste
das contas pblicas, de exagero ou de frouxido nos gastos do Poder
Executivo. Ao contrrio, quanto ao oramento autorizado pelo Congresso,
houve um brutal contingenciamento; do contingenciamento, reduziu-se ainda
mais o limite oramentrio autorizado; do limite oramentrio autorizado,
houve uma outra reduo para o limite financeiro; e do limite financeiro para
a execuo, resultou em menos da metade do oramento autorizado. A
respeito dos nmeros dos supervits dos ltimos vinte anos, disse que eles
devem ser analisados em conjunto com outros indicadores de macroeconomia.
Lembrou que a Presidente Dilma governou um Pas que trazia problemas,
tanto no cenrio nacional quanto internacional. Portanto, no h que condenla com base em um item isolado.
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Exrcito. Tudo foi mantido num patamar mnimo, para que no tivesse
prejuzo continuidade desses programas estratgicos. Segundo ele, o
supervit primrio no foi nem ameaado.
SF/16863.10785-97
384
SENADO FEDERAL
Indagado se avalizou a Presidenta na edio dos decretos, respondeu

que nem o PLN nem os decretos passam pelo gabinete do Advogado-Geral,
mas sim pela rea jurdica junto ao Ministrio do Planejamento. Ressaltou que
todo o sistema oramentrio quase automatizado, porque as solicitaes de
edio de decreto vm de vrios rgos, inclusive do prprio TCU. Ademais,
destacou que o entendimento do TCU era de que, em relao a questes
oramentrias, questes de contingenciamento, o cumprimento da meta seria
verificado em 31 de dezembro de cada ano, e no em perodos intermedirios,
uma vez que se trata de projees.
Questionado sobre um alerta que haveria recebido do TCU a respeito
de possveis irregularidades na edio dos decretos, esclareceu que houve
apenas uma manifestao encaminhada AGU de um procurador do TCU,
no uma deciso colegiada. Naquele momento, havia a discusso das contas
da Presidenta junto ao Tribunal de Contas. O Procurador Jlio Marcelo
apresentou esse questionamento ao Tribunal de Contas, ao Ministro Relator,
Ministro Nardes, e rea tcnica, que no acataram e tampouco incluram essa
questo no processo. Em seguida, foi apresentada AGU uma notificao do
Tribunal de Contas para responder s diversas questes que haviam sido
apresentadas ao Plenrio pelo Ministro Nardes, sem incluir aquele
questionamento do procurador. Essa questo foi apartada e, por meio de um
ofcio, enviada ao Advogado-Geral para cincia. Ressaltou, ademais, que tal
manifestao foi subscrita pelo Procurador Jlio Marcelo, que no oficia nas
contas, pois quem o faz o Procurador-Chefe do Ministrio Pblico de
Contas, no Tribunal de Contas da Unio. Portanto, disse no ver o caso como
obrigatrio e mandatrio, at porque havia divergncia sobre o tema.
Pgina: 384/441 02/08/2016 11:57:47
Disse, ainda, que cabe especificamente SOF identificar as fontes para

que se possam fazer eventuais remanejamentos ou eventuais autorizaes de
despesa.
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empenho. Ento, limitaes de empenho so prticas recorrentes desse

processo. Tambm afirmou acreditar que os decretos, do ponto de vista da sua
edio, no apresentam irregularidades, porque no produzem afetao ao
resultado, meta fiscal em si, j que ela segue integralmente o art. 9 da LRF
do ponto de vista do controle do empenho e do controle financeiro.
SF/16863.10785-97
385
SENADO FEDERAL
Afirmou que o conceito de operao de crdito muito abrangente na

LRF, incluindo at outras operaes como "e outros assemelhados". Diz no
rejeitar que essa interpretao possa vir a ser adotada pelos rgos de controle,
mas ressalva que as alteraes interpretativas devem se projetar para o futuro.
Quando indagado se possvel ter excesso de arrecadao especfica
mesmo em um quadro em que a receita geral esteja sendo frustrada, respondeu
que se trata de uma discusso mais afeta rea tcnica oramentria, da qual
no faz parte, por ser advogado. Todavia, afirmou que, de acordo com o que
a rea tcnica entende, possvel sim, at porque muitas vezes os tributos so
vinculados e so tratados separadamente. Assim, por exemplo, a Presidncia
tem tributos vinculados Presidncia, que podem ter um excesso enquanto os
demais tributos so depressivos.
Destacou que a exigncia constitucional para a configurao do crime
de responsabilidade , especificamente, um ato do Presidente, no sendo,
Pgina: 385/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado se os relatrios bimestrais de avaliao de receitas e

despesas sempre levaram em considerao a meta vigente ou faziam uma
conta de chegada, respondeu que todo relatrio bimestral considera projees
econmicas e projees legislativas. Dessa forma, houve, sim, no passado,
vrios relatrios que consideraram, para fins da meta, projetos de lei que
estavam no Congresso, a possibilidade de novas arrecadaes, a criao de
tributos.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Indagado a respeito de como analisa as chamadas pedaladas fiscais,

explicou que esse tema deve ser tratado em duas dimenses: a dimenso da
subveno econmica, que prevista na Lei n 4.320/64, e dos repasses para
o pagamento de servios. Quanto a esse segundo aspecto, esclareceu que,
como regra, em todos os contratos de prestao de servios, inclusive nos da
Administrao, h previso de correo, de aplicao de juros de mora,
inclusive nos contratos do TCU, j que a realidade oramentria e financeira
no so um fluxo contnuo. Ocorre que, em nenhum momento, a clusula que
prev o pagamento de juros foi impugnada. Essa clusula, que estabelece a
possibilidade de atraso e prev o correspondente pagamento de juros, existe
h vrios anos e em nenhuma das auditorias foi impugnada.
SF/16863.10785-97
386
SENADO FEDERAL
Indagado se, na expedio dos decretos em debate neste processo e no

caso das pedaladas, a Presidenta da Repblica agiu em desconformidade com
a orientao da AGU, respondeu que as manifestaes relativas aos decretos
no passam pelo gabinete do Advogado-Geral, mas que, por outro lado, todos
os atos normativos originrios passam pela rea jurdica do Ministrio do
Planejamento, assim como pela Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa
Civil, dois rgos jurdicos que se manifestaram favorveis expedio dos
decretos.
Pgina: 386/441 02/08/2016 11:57:47
Asseverou que, tecnicamente, no existe deciso vinculante a respeito

do tema. Quanto s contas, o TCU fez um parecer que ainda deve ser aprovado
pelo Congresso Nacional. No mbito do processo de representao que
originou o chamado debate das pedaladas, h recurso com efeito suspensivo.
A rigor, portanto, o TCU no finalizou o julgamento de mrito sobre o tema.
Do ponto de vista do debate, tais questes comearam a ser aventadas em
2014, ainda com muitas divergncias de compreenso. Com relao a essas
divergncias, orientou-se no sentido de equalizar, pagar os passivos
eventualmente existentes na questo, principalmente os repasses aos bancos
da Caixa. Afirmou, ainda, que, apesar de no ser vinculante, de ser s um
parecer, a orientao de governo era de que, uma vez adotado o entendimento,
as medidas para aplic-lo seriam tomadas.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Questionado se teria conversado com a Presidenta da Repblica para

alert-la do que j se vinha discutindo desde 2014 a respeito das chamadas
pedaladas, respondeu que tais matrias, do ponto de vista oramentrio, eram
discutidas entre a Presidenta e o Ministro da Fazenda. Quando o assunto
surgiu, disse ter tido reunies com o Ministro da Fazenda, com o Presidente
do Banco Central e com o Secretrio do Tesouro Nacional, tendo sempre
recomendado que se quitassem eventuais passivos existentes. Com a
Presidenta, conversou j em fase mais avanada, logo aps o julgamento do
TCU.
SF/16863.10785-97
portanto, uma responsabilidade poltica geral por atos de todos os seus

administrados, que foram praticados autonomamente.
387
SENADO FEDERAL
Asseverou que os pareceres de mrito do CNJ no tm o condo de

assegurar se uma solicitao de crdito suplementar impacta ou no a meta,
porque no tm os dados e nem a competncia para tanto. Explicou, tambm,
Pgina: 387/441 02/08/2016 11:57:47
Quanto ao contedo do parecer de mrito emitido pelo Conselho

Nacional de Justia (CNJ) em relao ao decreto publicado em 20 de agosto
de 2015, que beneficiou a Justia do Trabalho, a Justia Federal, a Justia
Eleitoral e o TJDFT, afirmou que tal parecer uma exigncia do art. 41 da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO), do exerccio de 2015, de que toda
solicitao de crdito suplementar dos rgos do Poder Judicirio sejam
objeto de um parecer de mrito do CNJ a ser encaminhado ao Poder Executivo
como subsdio anlise feita no mbito do Poder Executivo. O mrito
consiste, basicamente, em uma anlise da real necessidade de crdito
apresentada do ponto de vista do CNJ. Ressaltou que, pela autonomia
administrativa dos tribunais, so esses que encaminham diretamente ao Poder
Executivo as suas solicitaes de crditos adicionais, sendo o parecer do CNJ
apenas para se vislumbrar algo que possa impedir o atendimento da solicitao
ou eventual desconformidade com os parmetros legais.
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Perguntado se, nas solicitaes de crditos suplementares relativos ao

Poder Judicirio, o rgo demandante do crdito indica ao Poder Executivo a
forma de abertura do crdito, respondeu que h sim uma indicao inicial da
modalidade de abertura do crdito suplementar, por meio do Sistema
Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). Explicou que a Secretaria de
Oramento Federal (SOF) edita uma portaria no incio do ano, logo aps a
edio da Lei Oramentria Anual (LOA), e fixa determinados parmetros a
serem seguidos na solicitao de crdito suplementar pelos rgos. Dentre
esses parmetros, existem as solicitaes por projeto de lei e solicitaes por
decreto. A formalizao do pedido exige que os rgos demandantes
indiquem uma das formas de atendimento daquela solicitao. Ressaltou,
todavia, que essa indicao no uma imposio de que seja de determinada
forma, mas to somente um enquadramento dentro dos 29 itens relacionados
no art. 4 da LOA.
SF/16863.10785-97
Sr. Antnio Carlos Stangherlin Rebelo
388
SENADO FEDERAL
Questionado se h uma corresponsabilidade do Presidente do CNJ, ao

assinar o parecer, em eventual crime de responsabilidade pela edio do
decreto, respondeu, primeiramente, que no uma responsabilidade do
Presidente do CNJ encaminhar o pedido ao Poder Executivo, pois o parecer
do rgo colegiado, no do Presidente. Disse, tambm, que cabe s unidades
oramentrias solicitar os crditos suplementares que julgarem convenientes
e indicar, se for o caso, as receitas prprias, porque tambm essas solicitaes
so feitas para serem atendidas com recursos do Tesouro. Em ambos os casos,
o CNJ emite um parecer baseado no entendimento daquela necessidade, tanto
suportado com receitas prprias, como pleiteadas com recursos do Tesouro.
O parecer um subsdio, mas a deciso do Poder Executivo sobre a abertura
do crdito. Portanto, no h uma coparticipao, a no ser pelo fato de haver
solicitado a abertura do crdito.
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Esclareceu que a LDO impe ao Poder Executivo, na avaliao

bimestral, que apure os valores, caso haja necessidade de limitao de
empenho e movimentao financeira, e os informe ao Poder Judicirio e aos
demais Poderes. O Poder Judicirio define essa limitao por meio de um ato
prprio assinado pelos presidentes dos tribunais superiores. Enfatizou, ainda,
que, de acordo com o art. 8 da LRF, as receitas vinculadas devem ser
utilizadas dentro da vinculao, ou seja, no podem ser utilizadas para outros
pagamentos. Tambm esclareceu que a Constituio, no art. 99, prev que as
propostas oramentrias sejam aprovadas pelos rgos colegiados. J em
relao s solicitaes de crditos adicionais existe um procedimento
estabelecido pela SOF nas suas portarias, segundo o qual a solicitao nasce
na unidade oramentria, que o Tribunal Regional, passa pela setorial
oramentria daquele rgo, que analisa essa solicitao e a encaminha ao
Poder Executivo. Ademais, afirmou que nunca recebeu, nem caberia ao CNJ
receber, alerta sobre incompatibilidade com a meta fiscal, uma vez que os
pareceres do CNJ no tratam desse tema.
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que, de acordo com art. 52, 13, da LDO, um crdito aberto que no seja por
excesso de arrecadao de receitas prprias do Poder Legislativo, do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, deve se submeter ao limite de
movimentao e empenho previamente estabelecidos. Se for por excesso de
arrecadao, no se submete a esse limite.
SF/16863.10785-97
389
SENADO FEDERAL

Participantes:
19.
Sr. Joo Luiz Guadagnin, testemunha de defesa, Diretor do

Departamento de Financiamento e Proteo da Produo da Secretaria
da Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
20.
Sr. Marcel Mascarenhas dos Santos, Procurador do Banco Central,

ouvido na condio de informante, por sua solicitao, em virtude de
haver atuado como advogado pblico em processos no mbito do
Tribunal de Contas da Unio e do Congresso Nacional que tratam de
matrias conexas quelas que so tratadas na Denncia n 1/2016.
21.
Sr. Fernando Alberto Sampaio Rocha, testemunha de defesa, Chefe

Adjunto do Departamento Econmico do Banco Central.
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Destacou que os pareceres do CNJ no so acatados, muitas vezes, pelo

Executivo, ou seja, no vinculam a deciso a ser tomada. Ressaltou, ademais,
que o CNJ leva em considerao os relatrios de avaliao das receitas e
despesas primrias, que so feitos bimestralmente. Assim, se em um bimestre
for verificada a necessidade de um contingenciamento, essa informao
passada pelo Executivo ao Judicirio em forma de um valor, e o Poder
Judicirio, por ato prprio, faz cumprir aquele contingenciamento. Mas o fato
de, em um bimestre, ter sido verificada a necessidade de um
contingenciamento, no significa que, nos bimestres seguintes, a situao ser
igual. Portanto, a solicitao do crdito suplementar feita, podendo no ser
atendida em um primeiro momento e o ser em um momento futuro.
SF/16863.10785-97
390
SENADO FEDERAL
A testemunha iniciou seu depoimento sendo questionado sobre a

participao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em relao aos
pagamentos devidos pela Unio ao Banco do Brasil no mbito do Plano Safra.
Especificamente, foi indagado se era atribuio do Ministrio definir os
prazos para pagamento, controlar o fluxo financeiro e os passivos junto ao
Banco do Brasil ou estabelecer os encargos incidentes sobre os pagamentos
com atraso. Sobre o assunto, respondeu que o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio trabalha na formulao do Plano Safra, esclarecendo que o Plano
Safra uma atividade que dura praticamente o ano inteiro, mas se intensifica
no ms de janeiro, quando h reunies com movimentos sociais, agentes
financeiros e servios de assistncia tcnica e extenso rural, para que se
defina o valor do crdito, condies de acesso, taxa de juros, prazos e
mudanas no Manual de Crdito Rural. Complementou que esse processo se
inicia em janeiro e possui um pice normalmente no ms de abril, quando,
ento, o Ministro do Desenvolvimento Agrrio encaminha uma proposta ao
Conselho Monetrio Nacional. Pontuou que os agentes envolvidos na questo
da equalizao so o Ministrio da Fazenda e o Congresso Nacional, esse
como responsvel pela aprovao da Lei Oramentria Anual. Destacou que
o recurso para subveno econmica definido na Lei Oramentria Anual.
A partir da Lei Oramentria Anual definem-se taxas de juros, volume de
recursos e as fontes que sero equalizadas. Segundo a testemunha, o
Ministrio tem buscado proporcionar o mximo de crdito e atender
totalmente s demandas, em condies adequadas. Esclareceu que o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no efetua pagamentos e
complementou afirmando que o Ministrio no negocia com o agente
financeiro o tamanho da equalizao, o tamanho da subveno. Isso uma
atribuio exclusiva do Ministrio da Fazenda.
Questionado sobre qual a regulamentao existente relacionada
subveno do Plano Safra e o prazo legal para pagamentos, respondeu que a
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Sr. Joo Luiz Guadagnin
SF/16863.10785-97
Sr. Paulo Jos dos Reis Souza, testemunha de defesa, Analista de

Finanas e Controle e Subsecretrio de Poltica Fiscal da Secretaria
do Tesouro Nacional.
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22.
391
SENADO FEDERAL
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Sobre o pagamento de juros, destacou que correo monetria no deve

ser confundida com juros, explicando que a correo monetria a atualizao
do valor da moeda. Indagado, uma vez que no h juros, se a operao seria
ou no uma operao de crdito, afirmou que no se trata de uma operao de
crdito, mas de uma prestao de servio. Comentou que h grande
competio entre os agentes financeiros privados desde 1992, que desejam
realizar essa prestao de servio, uma vez que, existindo recursos
equalizados, com condies de se atrair clientes (pois a equalizao assim
favorece), os bancos tm oportunidades de vrios negcios. Explicou que, na
agricultura familiar, so 2,6 milhes de CPFs distintos com o crdito, sendo
que o Banco do Brasil detm 70% desse total. Pontuou que a competio por
esse recurso grande. Frisou, assim, ser uma prestao de servio, em que h
definio, atravs de uma portaria, de como se faz o pagamento. Comentou
que h correo monetria, um ajuste do valor monetrio nos eventuais atrasos
de pagamento; mas no h data definida para esse pagamento. Segundo a
testemunha, os atrasos no so atrasos: explicou que quando os agentes
financeiros recebem a autorizao dada pela lei e pela portaria do Ministro da
Fazenda, sabem que tero uma equalizao em funo da prestao de servio
e que essa equalizao ser paga no momento da apresentao, conforme a
norma. H uma delonga no processo e considera normal certa demora no
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lei que estabelece a subveno econmica uma lei de 1992, que substituiu a
conta movimento. Por sua vez, a conta movimento, conforme explicou, era o
sistema que o governo adotava at ento para utilizar recursos do Oramento
Geral da Unio para operaes de crdito. Segundo destacou, em 1992
estabeleceu-se uma forma que s h no Brasil, frisando que, em sua avaliao,
funciona muito bem, apoiando muitos agricultores e permitindo que o
Conselho Monetrio faa a sintonia fina da poltica. Afirmou que a lei em
referncia no estabelece nenhum prazo: no h obrigatoriedade de que
conste, nas portarias de equalizao, quando o pagamento deve ser feito.
Explicou que as portarias tm o mesmo formato pelo menos desde o ano 2000,
complementando que no somente as portarias do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, do Pronaf, mas tambm as portarias que tratam da
agricultura patronal e do Pronamp, no Ministrio da Agricultura, seguem o
mesmo padro.
SF/16863.10785-97
392
SENADO FEDERAL
Sobre os agentes financeiros que prestam servios ao crdito rural,

esclareceu que h quatro no Pronaf: Banco do Brasil, BNDES e os bancos
cooperativos Bansicredi e Bancoob. Afirmou que, alm dos bancos oficiais
federais, os bancos cooperativos, Bansicredi e Bancoob, passaram a ter essa
possibilidade em 2009, em razo de alteraes na Lei n 8.427. Isso permitiu
que eles crescessem significativamente. Informou que os bancos que mais
crescem atualmente no Brasil so os bancos cooperativos, muito pela relao
positiva que mantm com os agricultores familiares e, claro, apoiados pela
poltica pblica.
Afirmou no ter conhecimento de comunicao de nenhum rgo de
controle sobre atrasos em pagamentos, destacando que h auditorias em
andamento, tanto do TCU como da CGU, no Pronaf e em outras polticas de
Garantia-Safra desenvolvidas na Secretaria. Frisou que no h nenhuma
comunicao sobre o assunto, nem do agente financeiro, nem dos rgos de
controle. Conforme ponderou, isso se constata pois, em sua opinio, no h
na lei qualquer dispositivo que estabelea prazo para pagamento e defina um
juro moratrio.
Sobre a participao da Presidente Dilma Rousseff no caso, respondeu
que, em 20 anos no Governo Federal, sempre trabalhando na mesma rea, a
nica reunio que manteve com um Presidente da Repblica foi com o
Presidente Fernando Henrique, em 2000, quando se discutiram crditos para
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Outro aspecto relevante, em sua opinio, que no caracteriza a operao

como um emprstimo, o fato de que se determina, numa portaria do
Ministro, que o banco pode realizar crditos com vrias taxas de juros. Como
exemplo, citou portaria do Pronaf, na qual constam vrios nveis de taxas,
sendo uma delas crdito para o Semirido com taxas favorecidas. Explicou
que, nessas operaes, so dadas aos bancos a garantia de que a diferena
entre o custo da fonte (em geral poupana; no caso do Banco do Brasil,
poupana rural) e o custo operacional do banco ser um pagamento feito pelo
Tesouro.
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processo de concesso de benefcios aos agricultores familiares, citando como

exemplo o que ocorre em relao aos bnus do Programa de Garantia de
Preos da Agricultura Familiar.
SF/16863.10785-97
393
SENADO FEDERAL
Sr. Marcel Mascarenhas dos Santos

Questionado se, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
atrasos reiterados e de valores significativos do pagamento de obrigaes da
Unio com instituies financeiras federais poderiam, em tese, ser
considerados operaes assemelhadas a operaes de crdito, respondeu que,
especificamente sobre a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal s
A testemunha leu a seguinte relao de alimentos: arroz, feijo, mandioca, feijo caupi, trigo, amendoim,
alho, tomate, cebola, inhame, car, batata doce, abacaxi, olercolas, leite, carne, carne de caprinos, carne de
ovinos.
66
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Indagado sobre os beneficiados com o Plano Safra, explicou que houve

uma importante mudana na forma de concesso de crdito. Anteriormente, a
taxa de juros era estabelecida pelo volume de crdito dado ao agricultor. A
partir da safra que se inicia no dia 1 de julho de 2016, os agricultores que
produzem alimentos de consumo interno66 tero, para financiamentos de at
R$ 250 mil para custeio, taxa de juros de apenas 2,5%. Concluindo sua
resposta, afirmou que o grande beneficiado do Plano Safra toda a populao
brasileira que consome alimentos produzidos pelos agricultores familiares,
destacando que 85% ou mais da populao vive em grandes cidades.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
os assentados da reforma agrria. Afirmou que, em relao ao Plano Safra,

no teve contato nem com o Presidente Lula, nem com a Presidente Dilma.
Explicou que, no ltimo Plano Safra, as discusses sobre volume de crdito,
fontes de recurso e taxa de juros ficaram estritamente no nvel tcnico. Citou
a participao no processo do Dr. Adriano de Paula e sua equipe, da equipe
do Secretrio Andr Nassar, do Ministrio da Agricultura e da Diretoria de
Normas do Banco Central, explicando que se reuniram vrias vezes de maro
at o final de abril. Afirmou que, no processo, no houve envolvimento sequer
dos Ministros. Em sua avaliao, no h nenhuma responsabilidade da
Presidente Dilma Rousseff no caso. Ponderou que se trata de um processo
apreciado, primeiro, pelo Congresso Nacional, quando aprova a Lei
Oramentria Anual; depois, pelo Ministrio da Fazenda, que estabelece, por
meio de sua rea tcnica, o volume de recursos que vai ser equalizado e o
mximo de recursos que os agentes financeiros podem emprestar, sendo esse
processo definido em portaria, conforme a lei determina.
SF/16863.10785-97
394
SENADO FEDERAL
Quanto situao do Plano Safra, afirmou que a Procuradoria-Geral do

Banco Central no possui nenhum parecer examinando especificamente se a
situao seria uma operao de crdito ou no, se seria uma prestao de
servio ou, como afirmou que se discute tambm nos autos dos processos do
TCU, uma operao ex lege, o que at dispensaria a realizao de contrato,
segundo esclareceu.
Indagado sobre a situao ocorrida em 2015, quando o Tesouro
Nacional no realizou pagamentos ao Banco do Brasil to logo se encerrou
cada semestre de apurao das equalizaes de taxas de juros do Plano Safra,
mas foi aplicado o ndice entre a data da apurao e a data do efetivo
pagamento dos valores da equalizao, e, especialmente, se esse ndice
aplicado poderia ser classificado como taxa de juros, o Sr. Marcel
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
situaes concretas, o Banco Central no manifestou posio oficial em

relao ao assunto. Explicou que, por ocasio do registro de passivos da Unio
com a Caixa Econmica referentes a atrasos no repasse de programas sociais,
houve parecer tratando de questes sob a tica da regulao bancria, com
referncia existncia de pareceres vinculantes da Advocacia-Geral da Unio,
aprovados pelo ento Presidente Itamar Franco. No entanto, quanto questo
da legislao de responsabilidade fiscal, o encaminhamento dado foi a
formalizao de uma consulta sobre o assunto dirigida, em um primeiro
momento, ao Ministrio da Fazenda e, a seguir, Advocacia-Geral da Unio.
Posteriormente, houve manifestao do TCU sobre a questo. Concluindo a
resposta, informou que o Banco Central no se manifestou formalmente se,
no mbito da legislao de responsabilidade fiscal, a situao poderia ser
enquadrada ou no, concretamente ou em tese, como operao de crdito.
Tambm afirmou que o Banco Central no tem um parecer jurdico, de sua
Procuradoria-Geral, sobre o que significa operao de crdito. Quanto
questo de servios bancrios, afirmou existir o entendimento, no sob a tica
da LRF mas sob a tica da regulamentao bancria, de que possvel haver
situaes em que h uma prestao de servio, podendo ser inclusive
remunerado, sem que isso caracterize necessariamente uma operao de
crdito. Frisou, no entanto, que o Banco Central no poderia se manifestar
especificamente sobre a LRF, porque, segundo afirmou, ele no responsvel
pelo controle das finanas pblicas, o controle da execuo oramentria.
SF/16863.10785-97
395
SENADO FEDERAL
Esclareceu que a estatstica fiscal do Banco Central, por ser abaixo da

linha, considera montantes, estoques, no tratando operao por operao.
Trabalha-se com saldo de ativo ou passivo de uma entidade credora, no caso,
uma instituio financeira, contra a Unio. No se busca o detalhamento de
cada operao porque essa metodologia acima da linha da estatstica, que
controlada pelo Ministrio da Fazenda. Assim sendo, o Banco Central no tem
ingerncia no detalhamento de cada operao que compe as estatsticas
fiscais.
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Questionado sobre o processo de elaborao das estatsticas fiscais,

explicou que o Banco Central elabora essas estatsticas desde 1991, antes,
portanto, da LRF, atendendo a diretrizes internacionais, para municiar a
autoridade monetria (no caso, o Banco Central) quanto ao impacto do setor
pblico na demanda agregada. Na consolidao e publicao de estatsticas
fiscais, h uma srie de critrios elegveis para que um determinado passivo
ou um determinado ativo seja registrado. Informou que sobre o assunto existe
um manual do Banco Central, que foi elaborado, a pedido do TCU, pelo
prprio Banco Central. Trata-se do Manual de Estatsticas Fiscais. Informou
que a compilao dos dados feita exclusivamente por tcnicos do Banco
Central, sem ingerncia poltica, tendo destacado que h um departamento
especfico, exclusivo, com servidores de carreira, para tratar dessa
compilao. Frisou que a compilao estatstica do Banco Central feita por
uma unidade tcnica e no pelo Conselho Diretor, nem pelo Ministro de
Estado Presidente.
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Mascarenhas informou que o Banco Central no se manifestou formalmente,

em nenhum parecer ou petio, sobre a aplicao desse ndice de correo dos
montantes apurados a ttulo de equalizao. Complementando sua resposta,
informou que a Procuradoria do Banco Central se pronunciou genericamente
quanto possibilidade de haver contratos de prestao de servio sem que isso
caracterizasse mtuo, operao de crdito. Esclareceu que isso se deu no
mbito de uma consulta genrica, sem mencionar especificamente o caso
concreto do Plano Safra ou de qualquer outro passivo da Unio com entidades
credoras relacionadas ao processo analisado pelo TCU.
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396
SENADO FEDERAL
Em relao s divergncias do TCU e do Banco Central em relao ao

caso, detalhou que havia passivos que estavam sendo registrados numa conta
Cosif do plano de contabilidade da instituio financeira, de uso interno da
instituio, que no era detalhada. Pela descrio do Plano Cosif que est na
regulamentao do Banco Central, seria uma conta sem caracterstica de
operao de crdito. Esclareceu que essa classificao feita pela prpria
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Sobre a deciso do TCU de que o Banco Central alterasse o

procedimento para elaborao das estatsticas fiscais, esclareceu que quando
o Departamento de Superviso do Banco Central identificou que alguns
passivos no balano da Caixa Econmica, na questo dos programas sociais,
se enquadrariam dentro dos critrios especificados no manual de estatstica,
houve a avaliao tcnica de que tais passivos deveriam ser contabilizados de
imediato. Isso ocorreu em agosto e setembro de 2014, antes do incio da
auditoria no TCU. Quanto aos demais passivos que foram sendo identificados
pelo TCU durante a auditoria, a avaliao tcnica do Banco Central era a de
que eles no estavam perfeitamente enquadrados nos critrios, assim como
existiam outros passivos que tambm no eram enquadrados, que no estavam
ou no eram objeto da auditoria e que no eram includos. Destacou, por outro
lado, que existiam tambm ativos em situaes que no eram registrados:
eram situaes que poderiam ter dado supervit, mas o Banco Central no
registrou porque entendia estar fora da metodologia. Essencialmente, avalia
que houve divergncia de interpretaes entre o TCU e o Banco Central,
sendo a questo dirimida apenas em dezembro de 2015, com uma
determinao do TCU que, segundo informou, foi prospectiva, ou seja, uma
alterao em procedimentos que deveria ser aplicada apenas daquele
momento em diante, sem anular estatsticas at ento produzidas. O Banco
Central, ento, adotou a interpretao dada pelo TCU imediatamente em
janeiro de 2016, com os dados de dezembro de 2015, e foi elaborado um
quadro especfico com todo o histrico desde 2001, para efeito de
comparao. Afirmou que todas essas informaes esto publicadas e
disponveis no site do Banco Central. Por fim, destacou que o prprio TCU,
em dois processos recentes, confirmou que o Banco Central cumpriu todas as
determinaes do Acrdo n 397, de dezembro de 2015, e est fazendo o
registro da forma como o TCU entende que deve ser feito.
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397
SENADO FEDERAL
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Indagado sobre as normas legais que tratam da metodologia de clculo

dos resultados fiscais, afirmou no existir nenhuma lei, em sentido estrito, que
estabelea a metodologia, esclarecendo que a LRF, em seu artigo 30, atribuiu
competncia ao Senado para regulamentar a matria. Esclareceu que j houve
uma resoluo tratando do endividamento da Unio, mas que essa norma no
tratou da metodologia. Explicou que, poca, o ento Presidente Fernando
Henrique Cardoso incluiu referncias metodologia nas prprias mensagens
presidenciais que encaminham o projeto de lei oramentria. Segundo
informou, at hoje no ocorreu a edio da legislao complementar prevista
na LRF sobre a assunto, sendo a referncia nas mensagens presidenciais a
soluo adotada at o momento: nelas, orienta-se a utilizao da estatstica do
Banco Central como referncia para clculo do resultado primrio. Quanto
existncia uma metodologia internacional, comentou ter cincia da existncia
de orientaes o FMI a respeito do assunto, mas afirmou no ter conhecimento
detalhado sobre a questo.
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instituio credora, que faz a apropriao nessa conta Cosif pelo regime de
competncia, ou seja, aquilo que ela tende a receber ao longo do tempo, ela j
vai apropriando proporcionalmente, diferentemente do regime de caixa, que
o que o Banco Central capta. Desse modo, essa conta Cosif no estava no rol
das contas capturveis no processo de consolidao das estatsticas fiscais, no
entendimento do Banco Central. Destacou que, quanto ao critrio de apurao,
o Banco Central entende que tem que ser caixa. O TCU entendeu que existiria
um critrio chamado "caixa impuro" que permitiria a contabilizao no
somente quando h efetiva disponibilizao do recurso ou a sensibilizao do
recurso na Conta nica do Tesouro, mas tambm quando houvesse o
financiamento ou uma assuno de compromisso. Outro foco de divergncia,
conforme explicou, era o entendimento do Banco Central que,
obrigatoriamente, tem que ser setor pblico no financeiro de um lado seja
do lado credor ou devedor e setor financeiro do outro lado. O TCU entende
que no precisa, necessariamente, ser uma instituio financeira do outro lado;
pode ser qualquer entidade credora.
SF/16863.10785-97
398
SENADO FEDERAL
Tendo sido questionado se, nos termos da LRF, atrasos reiterados de

valores significativos no pagamento de organizaes da Unio com
instituies financeiras federais poderiam ser considerados operaes
assemelhadas a operaes de crdito, explicou que o Banco Central observou
essa matria a partir de um relatrio da sua fiscalizao bancria, que
percebeu, no no caso do Plano Safra, mas no caso de atrasos de programas
sociais com a Caixa Econmica Federal, um estoque em uma determinada
conta. Tendo indagado entidade supervisionada sobre a questo, recebeu a
resposta de que eram valores que estavam sendo pagos pela instituio
financeira de programas sociais e no se estava recebendo a contrapartida. A
fiscalizao bancria do Banco Central encaminhou o caso para a
Procuradoria-Geral do Banco Central para anlise, para se apurar eventual
infrao a algum dispositivo legal. O parecer da Procuradoria-Geral afirmou
que existem pareceres vinculantes da Advocacia-Geral da Unio, aprovados
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385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Questionado sobre qual era a relao do Banco Central com a ausncia

de registros de passivos da Unio junto a instituies financeiras federais para
fins do clculo do resultado primrio, esclareceu que o Departamento
Econmico do Banco Central calcula as estatsticas macroeconmicas, no s
do setor fiscal como tambm do setor externo: balano de pagamentos, dvida
externa, agregados, monetrios, crditos e taxas de juros. Como essa
estatstica utilizada para a apurao de metas, seu registro foi questionado.
Explicou que estatsticas macroeconmicas so calculadas e compiladas de
acordo com metodologia prpria, que tem que atender a padres
internacionais, com critrios e definies estabelecidos para permitir a
comparabilidade da estatstica ao longo do tempo. Afirmou que essas
estatsticas macroeconmicas so feitas por uma equipe de tcnicos do Banco
Central que usa metodologias internacionais, adaptadas realidade brasileira.
No caso especfico objeto da denncia trata-se de uma despesa primria do
governo , o critrio de apurao utilizado na estatstica do Banco Central o
critrio de caixa, que prev que a operao seja registrada medida que o
pagamento efetuado. Informou que, em termos operacionais, a apurao
ocorre de acordo com uma reduo de disponibilidades da conta nica que o
Governo Federal mantm no Banco Central.
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Sr. Fernando Alberto Sampaio Rocha
399
SENADO FEDERAL
Quanto mudana na metodologia e a divergncia de interpretaes do

Banco Central e do Tribunal de Contas da Unio, afirmou que, no caso do
Plano Safra e tambm nos outros casos de passivos que foram questionados
pelo TCU, eram onze passivos no total, dos quais cinco estavam sendo
capturados pela estatstica do Banco Central e seis, no capturados. Explicou
que esses seis podem ser divididos em duas partes: trs deles se referiam ao
FGTS e um Agncia Especial de Financiamento Industrial essas operaes
no estavam na estatstica porque no so instituies financeiras, e a
estatstica do Banco Central feita, como fonte principal, com o passivo das
instituies financeiras, que fornecem todos os seus balancetes e balanos ao
Banco Central ; as outras duas, relacionadas ao Banco Central, Plano Safra
e outras subvenes, no eram capturadas porque so registradas nos livros da
instituio financeira pelo critrio de competncia, no pelo de caixa, que o
que o Banco Central usa em estatstica. Destacou que, no caso, a competncia
o critrio de registro das instituies financeiras.
Questionado sobre a metodologia e qual foi sua data de
estabelecimento, respondeu que a apurao das estatsticas macroeconmicas
pelo Banco Central se iniciou em 1991, por iniciativa do prprio Banco
Central. Comentou que, cinco anos antes, o FMI tinha lanado a primeira
Pgina: 399/441 02/08/2016 11:57:47
O Sr. Fernando Rocha foi indagado sobre o ndice de correo utilizado

em 2015, quando o Tesouro Nacional no realizou os pagamentos no Banco
do Brasil to logo se encerrou cada semestre de apurao das equalizaes de
taxas de juros do Plano Safra. Naquela ocasio, foi aplicado o ndice entre a
data da apurao e a data do efetivo pagamento dos valores da equalizao.
Tendo sido questionado, especificamente, se classificaria tais ndices como
taxas de juros, respondeu que, em sua opinio, as correes se deviam a juros,
embora o Banco Central no fosse parte daquela relao contratual, nem seja
uma instituio que tenha algum tipo de controle sobre processo oramentrio,
algum tipo de participao. No entanto, ressalvou no conhecer o caso em
profundidade.
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pelo Presidente da Repblica, que no consideram isso. Portanto, a

Procuradoria ficou impossibilitada de analisar. Em razo dessa explicao, a
testemunha afirmou no ter como responder questo que lhe foi formulada.
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400
SENADO FEDERAL
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A respeito da auditoria feita pelo TCU, esclareceu que o processo foi

requerido em agosto de 2014. Em setembro de 2014, o TCU fez as primeiras
solicitaes de informao e esteve no Banco Central. Em dezembro de 2014,
o relatrio de fiscalizao apontou uma interpretao tcnica que divergia da
adotada pelo Banco Central, a de que esses passivos deveriam ser includos a
partir do momento em que eles estivessem no passivo da instituio
financeira, e no no momento de caixa. Indagado por que no foram
contabilizados os passivos questionados pelo TCU, explicou que a estatstica
tem de ter um critrio constante para registrar um evento econmico. Explicou
que o critrio que era utilizado para registrar eventos econmicos, ou seja,
despesas primrias como o pagamento de subvenes do Governo ao setor
privado destacando que, neste caso, elas iam por intermdio dos bancos
pblicos , o critrio para fazer isso era o critrio de caixa. Quando o TCU fez
o seu relatrio de fiscalizao, em dezembro de 2014, e depois houve o
Acrdo n 825, em 15 de abril de 2015, a argumentao era de que existiria
um critrio de caixa puro e um critrio de caixa no puro. Portanto, esse
critrio de caixa no puro seria o mais adequado pela tica do financiamento.
Esclareceu que, em geral, os critrios se dividem por caixa e competncia.
Caixa o momento do desembolso; competncia o momento do fator
gerador daquela obrigao. Ponderou que, quando o TCU dispe sobre o
conceito de caixa no puro, est defendendo que, no conceito de caixa, podem
ser aceitos como critrios para registro estatstico tanto o efetivo pagamento
que registrado mediante uma baixa na conta nica da Unio quanto o que o
TCU chama de um pagamento que efetuado por terceiros, ou seja, um
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edio do seu Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas, em 1986.

Esclareceu ser essa uma estatstica que o Banco Central necessitava para fins
de subsdio deciso de poltica monetria, numa equao de demanda
agregada, que o Banco Central procura avaliar para identificar eventuais
desequilbrios com oferta e, portanto, a inflao. Para esse caso especfico,
como para todas as despesas que so registradas, o critrio utilizado o de
caixa. Destacou que esse sistema de caixa foi institudo pelo FMI no referido
manual de 1986 e permanece como o mais utilizado para as estatsticas, muito
embora o manual mais recente, de 2014, aponte, em alguns casos, para a
necessidade dos registros por competncia.
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401
SENADO FEDERAL
Quanto aos resultados primrios e sua relao com a metodologia

adotada, explicou que os resultados primrios so diferentes respondendo a
uma metodologia e a outra. Conforme a metodologia utilizada, ou de caixa ou
de caixa no puro, os resultados primrios em cada exerccio so diferentes.
A quantificao dessas diferenas pode ser vista em trs quadros especficos
que o Banco Central fez publicar na sua nota para a imprensa, desde janeiro
de 2016, cumprindo determinao do TCU, que mostra a evoluo desses
passivos que esto em discusso, de dezembro de 2001 at agora. Mostra a
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Sobre o incio das apuraes realizadas pelo TCU, explicou que houve
um requerimento do Ministrio Pblico de Contas, em agosto de 2014,
solicitando que o TCU fizesse uma inspeo em diversas entidades, entre elas
o Banco Central do Brasil, para avaliar denncias que estavam surgindo na
imprensa sobre o no pagamento de subvenes econmicas, especialmente
programas sociais. O requerimento original falava dos programas sociais da
Caixa Econmica, Bolsa Famlia, seguro-desemprego e abono salarial. Ao
longo da inspeo, a equipe de auditoria do Tribunal de Contas ampliou essa
investigao para outros passivos que encontrou nos balanos de instituies
credoras, como o caso do Banco do Brasil, da Agncia Especial de
Financiamento Industrial e do FGTS, e demandou ao Banco Central
informaes a respeito. Nesses casos, ele demandou ao Banco Central sobre
11 passivos pblicos. Cinco desses passivos, que eram os trs programas
sociais com a Caixa Econmica, a equalizao de crdito rural com o Banco
do Brasil e a equalizao de taxas de juros do PSI junto ao BNDES, j estavam
registrados nas estatsticas fiscais (destacou que j estavam os da Caixa desde
agosto de 2014, e os demais sempre estiveram). Os demais seis no estavam,
porque o critrio utilizado para o registro estatstico no tinha sido observado
na ocasio, que era o critrio de caixa, no caso do Plano Safra. Para os demais
era o caso de a instituio credora do setor pblico no ser uma instituio
financeira e, portanto, estar fora do escopo das estatsticas fiscais que so
calculadas pelo Banco Central. Destacou, ainda, que unidades internas do
TCU tinham opinies divergentes sobre passivos financeiros.
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aumento de haveres. A partir de dezembro, mudou-se a metodologia de

calcular esses passivos, e o Banco Central tem calculado dessa nova maneira
desde dezembro de 2015 at o presente momento.
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402
SENADO FEDERAL
Indagado se existe alguma lei que estabelea metodologia de clculo

para o Banco Central, respondeu que o Banco Central comeou a fazer essa
estatstica de moto-prprio, em 1991. Em 2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabeleceu que era preciso haver metas para os resultados fiscais. E,
para essas metas, a LRF previa que seriam desenvolvidos metodologias e
conceitos prprios, condizentes com a LRF, para essa apurao; e que caberia
ao Senado Federal estabelecer essa metodologia. Como ela no foi
estabelecida, as mensagens presidenciais que encaminhavam o Projeto de Lei
Oramentria Anual estabeleceram que a metodologia fiscal do Banco Central
seria usada para fins de verificao de meta. Ela no impunha nenhuma
modificao. Essas mensagens presidenciais se repetem praticamente
idnticas desde 2000 e no estabeleceram qual a meta. Esclareceu ainda que,
em 2006, como o TCU precisava fiscalizar metas e no tinha parmetros,
houve um acrdo que determinou que o Banco Central publicasse sua
metodologia. O Banco Central o fez, publicando o Manual de Estatsticas
Fiscais, que, ao longo do processo, no TCU, foi tratado como norma regente
das estatsticas, embora no tivesse poder normativo.
Questionado sobre os resultados fiscais apurados pelo Banco Central,
esclareceu que o Banco Central apura e divulga resultados fiscais todos os
meses. Destacou ser preciso essa periodicidade e tempestividade porque so
subsdios a decises de poltica monetria, o que exige informaes peridicas
e tempestivas. Por outro lado, destacou que o Banco Central no a entidade
que afere se as metas foram cumpridas ou no. Apenas divulgam as
estatsticas. No fim do exerccio, avaliam-se os resultados mensais e h um
resultado divulgado. No entanto, esclareceu que isso no quer dizer que seja
o Banco Central que emita algum tipo de atestado sobre o assunto. Destacou
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Questionado se a Presidente da Repblica determinou alguma

modificao ao Banco Central para compilao estatstica, respondeu que no.
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dvida lquida, o endividamento da Unio, o resultado primrio e o resultado

nominal apurados em cada ano, com a metodologia que foi divulgada ao longo
de todo esse perodo at novembro de 2015 e com o que seriam os resultados
com uma nova metodologia. Assim sendo, os resultados so diferentes,
dependendo do critrio de contabilizao utilizado.
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403
SENADO FEDERAL
Questionado se, nos termos da LRF, atrasos reiterados de valores

significativos no pagamento de obrigaes da Unio com instituies
financeiras federais poderiam ser considerados operaes assemelhadas a
operaes de crdito, respondeu que, quanto aos atrasos do Plano Safra
ocorridos at o ano de 2014, o Tesouro Nacional entende que no se trata de
operao de crdito, nos termos do inciso III do art. 29 da LRF.
Indagado sobre a situao ocorrida em 2015, quando o Tesouro
Nacional no realizou pagamentos ao Banco do Brasil to logo se encerrou
cada semestre de apurao das equalizaes de taxas de juros do Plano Safra,
mas foi aplicado o ndice entre a data da apurao e a data do efetivo
pagamento dos valores da equalizao, e, especialmente, se esse ndice
aplicado poderia ser classificado como taxa de juros, a testemunha respondeu
que ele e sua equipe do Governo Federal entendem que se trata de atualizao
de valores, e no de pagamento de juros. Esclareceu que os atrasos ocorriam
em funo da programao financeira e valores atrasados, tipo restos a pagar.
Ento, concluiu o Sr. Paulo Jos, o Tesouro, sem capacidade para honrar os
Pgina: 403/441 02/08/2016 11:57:47
Sr. Paulo Jos dos Reis Souza
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Indagado se o Plano Safra tivesse sido considerado nas estatsticas, o

supervit cairia, respondeu que sim: a considerao desses supervits ao longo
dos anos em que foi sendo inscrito esse passivo nos passivos da instituio
financeira faria com que o resultado primrio da Unio se reduzisse. Se
superavitrio, resultaria em um supervit menor; se deficitrio, um dficit
maior. Esclareceu, tambm, que o inverso aconteceria em 2015, quando foi
feito o pagamento de todos esses passivos. Se esses valores j tivessem sido
registrados a partir do momento em que eles foram inscritos nos passivos das
instituies financeiras, no momento do seu pagamento, haveria uma baixa da
conta nica, uma reduo de ativos com o pagamento, mas tambm uma
reduo dos passivos, ento, uma reduo de ativos e passivos do mesmo
montante teria um resultado neutro. Assim, em 2014 e nos anos anteriores
teria tido um resultado menor e o inverso teria ocorrido em 2015.
SF/16863.10785-97
que o Banco Central no autoridade de controle oramentrio ou de

execuo oramentria ou fiscal.
404
SENADO FEDERAL
Indagado sobre notcias divulgadas na mdia sobre uma reunio em

dezembro de 2013 dos tcnicos do Tesouro com o Secretrio do Tesouro,
avisando sobre as irregularidades referentes s pedaladas fiscais, respondeu
que a reunio, de fato, ocorreu no dia 22 de novembro de 2013. Esclareceu
que foi uma reunio solicitada pelos coordenadores do Tesouro Nacional e
que estava presente reunio. Segundo informou, a reunio no tratou de
atrasos. Houve um debate sobre conjuntura, onde os tcnicos do Tesouro
Nacional apresentaram seu entendimento. Explicou que os tcnicos do
Tesouro apresentaram uma trajetria da dvida, que sinalizava um aumento da
relao dvida/PIB nos prximos anos, uma apresentao de sua poltica
fiscal, crescimento das despesas obrigatrias e discusses internas, demandas
internas dos coordenadores gerais. Esclareceu que os assuntos tratados
foram: trajetria da dvida, poltica fiscal, assuntos internos e relacionamento
interpessoal. Afirmou que, aps a reunio, no houve nenhum
encaminhamento. Conforme esclareceu, os tcnicos fizeram a apresentao
Pgina: 404/441 02/08/2016 11:57:47
Questionado quanto aos valores envolvidos nos pagamentos feitos ao

Banco do Brasil em funo dos atrasos, respondeu que, no que se refere ao
Plano Safra, o atraso dos pagamentos, at o ano de 2014, monta R$8,5 bilhes
em valores nominais. Esses valores corrigidos, tambm at 31 de dezembro
de 2014, totalizam R$9,5 bilhes.
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
pagamentos nas datas acertadas, postergou o pagamento. Mas a gente entende

que era atraso, como outros atrasos quaisquer. Instado a complementar sua
resposta, explicou que o Tesouro no tinha entendimento de que aquilo era
uma operao de crdito. A natureza jurdica eram atrasos, atrasos normais. A
gente entendia que no haveria problema em atrasar, at porque o pagamento
seria com correo, com atualizao dos valores. Em relao mudana de
entendimento do TCU ocorrida em 2015, comentou que houve todo um
esforo para pagar esses passivos, mas esse entendimento do TCU de que
esses atrasos se assemelhariam a uma operao de crdito foi se
desenvolvendo ao longo do exerccio de 2015. Quando restou claro que o
entendimento do TCU sobre esses atrasos passou a ser de operaes de
crdito, houve esforo no sentido de aproveitar o PLN n 5, que foi
encaminhado ao Congresso em julho e ento, em outubro, aditou-se esse PLN
para possibilitar o pagamento desses passivos.
SF/16863.10785-97
405
SENADO FEDERAL
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 405/441 02/08/2016 11:57:47
e o Secretrio, aps apresentao dos tcnicos, contraps, fez tambm uma

apresentao. Houve um debate em seguida, mas no houve nenhum
encaminhamento apos a reunio.
SF/16863.10785-97
01/06/2016
06/06/2016
06/06/2016
DOC 024
DOC 029
DOC 030
Dilma Vana Rousseff
Dilma Vana Rousseff
Dilma Vana Rousseff
REMETENTE
ORIGEM
Documentao contendo:
3 folha(s).
Apresenta aditamento ao pedido de

realizao de percia.
4 folha(s).
Apresenta aditamento ao rol de

testemunhas.
379 folha(s).
Apresenta resposta acusao.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 406/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
ANEXO 3 - DOCUMENTOS RECEBIDOS PARA A INSTRUO DO PROCESSO
SENADO FEDERAL
EM
RESPOSTA
08/06/2016
10/06/2016
13/06/2016
13/06/2016
DOC 039
DOC 043
DOC 047
DOC 048
STN - Secretaria do Tesouro

Nacional

Nacional
Dilma Vana Rousseff
Dilma Vana Rousseff
REMETENTE
13/06/2016
Oficio n
87/2016/ASSCI/
GABIN/STN/M
F-DF
Ofcio n
86/2016/ASSCI/
GABIN/STN/M
F-DF
ORIGEM
6 folha(s).
Responde ao Ofcio n 38/2016-CEI2016.
116 folha(s).
2 folha(s).
Apresenta aditamento ao rol de

testemunhas.
1 folha(s).
Requer substituio de testemunhas.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 407/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 38 / 2016
(Req. 83 /
2016 )
Of. 53 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
407
13/06/2016
DOC 054
Comisso de Valores
Mobilirios
Ministrio da Transparncia,
Fiscalizao e Controle

Nacional

Nacional
REMETENTE
Ofcio/CVM/PT
E/N120/2016
13/06/2016
Ofcio
n12566/2016/G
M/CGU-PR
13/06/2016
Ofcio n
89/2016/ASSCI/
GABIN/STN/M
F-DF
13/06/2016
Oficio n
88/2016/
ASSCI/GABIN/
STN/MF-DF
ORIGEM
Resposta ao Ofcio n 61/2016 CEI/2016.
182 folha(s).
1129 folha(s).
19 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 408/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
13/06/2016
DOC 051
Anexo III
Anexo II
Anexo I
13/06/2016
13/06/2016
DOC 049
DOC 050
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 61 / 2016
(Req. )
Of. 62 / 2016
(Req. )
Of. 59 / 2016
(Req. )
Of. 55 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
408
13/06/2016
13/06/2016
13/06/2016
DOC 055
DOC 056
DOC 057
BB - Banco do Brasil S.A.
REMETENTE
13/06/2016
Ofcio
2016/0073
13/06/2016
Ofcio
2016/0074
Resposta ao Ofcio n 022/2016-CEI2016

contendo documentao relativa as
solicitaes de pagamento de equalizao
do Plano Safra.
35 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 063/2016-CEI2016,

informando que no houve procedimento
interno de investigao e
responsabilizao relativos equalizao
de taxas de juros em operaes de crdito
rural.
1 folha(s).
Resposta ao Ofcio 021/2016-CEI2016
Ofcio
2016/0072
13/06/2016
519 folha(s).
DESCRIO
13/06/2016
ORIGEM
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 409/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 22 / 2016
(Req. 53 /
2016 )
Of. 63 / 2016
(Req. )
Of. 21 / 2016
(Req. 42 /
2016 )
EM
RESPOSTA
409
13/06/2016
13/06/2016
13/06/2016
DOC 058
DOC 060
DOC 061
Banco Central do Brasil
REMETENTE
13/06/2016
11614/2016BCB/Dipec
13/06/2016
11612/2016BCB/Dipec
13/06/2016
Ofcio
2016/0071
ORIGEM
24 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 57/2016,

encaminhando Nota tcnica n 766/2016BCB/Dipec
89 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 60/2016,

encaminhando documentao.
7 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 020/2016-CEI2016.
529 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 410/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 57 / 2016
(Req. )
Of. 60 / 2016
(Req. )
Of. 20 / 2016
(Req. 34 /
2016 )
EM
RESPOSTA
410
15/06/2016
15/06/2016
DOC 067
DOC 068
Banco Central do Brasil Bacen
Dilma Vana Rousseff
Dilma Vana Rousseff
Caixa Econmica Federal
REMETENTE
Ofcio 125/2016BCB/Aspar
13/06/2016
Of Caixa 146/16
ORIGEM
Informa que o Ofcio n 34/2016/CEI2016

foi encaminhado Assessoria para
7 folha(s).
Aditamento ao rol de testemunhas.
1 folha(s).
Requer a substituio da testemunha

Luciano Coutinho.
6066 folha(s).
Encaminha cpia dos autos do Tribunal de

Contas da Unio que trata das
informaes solicitadas pela comisso TC 021.643/2014-8.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 411/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
15/06/2016
14/06/2016
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 065
DOC 064 - parte

3
DOC 064 - parte

2
DOC 064 - parte

1
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 34 / 2016
(Req. 46 /
2016 )
Of. 64 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
411
16/06/2016
15/06/2016
16/06/2016
DOC 070
DOC 071
DOC 072
Janaina Conceio Paschoal
Ministrio da Cincia,
Tecnologia, Inovaes e
Comunicaes
Ministrio da Agricultura
Pecuria e Abastecimento
REMETENTE
14/06/2016
Ofcio n
287/MCTIC
Ofcio n
215/2016/GM/M
APA
14/06/2016
ORIGEM
7 folha(s).
Indica assistente tcnico e quesitos para a

percia.
8 folha(s).
Responde ao Ofcio n 44/2016-CEI2016,

encaminhando os documentos solicitados.
4 folha(s).
Encaminha resposta ao Ofcio n 39/2016

- CEI2016.
1 folha(s).
Assuntos Parlamentares do Ministrio da

Fazenda para o devido tratamento.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 412/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 44 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 39 / 2016
(Req. 48 /
2016 )
EM
RESPOSTA
412
15/06/2016
16/06/2016
DOC 074
DOC 075
CD 3
CD 1
TCU - Tribunal de Contas da

Unio
Conselho da Justia Federal
Ministrio das Mulheres, da

Igualdade Racial, da Juventude
e dos Direitos Humanos
Dilma Vana Rousseff
REMETENTE
14/06/2016
CJF-OFI2016/03048
16/06/2016
6902/2016/SEI/
GMSE/ASTEC/GM
ORIGEM
Encaminha as informaes solicitadas

pela Comisso - A DOCUMENTAO
INTEGRAL, INCLUSIVE A PARTE
SIGILOSA, EST DISPONVEL EM
DVD, PARA OS SENADORES
32 folha(s).
Encaminha resposta ao Ofcio n 50/2016.
25 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 46/2016, referente

ao Requerimento n 49/2016.
10 folha(s).
Apresenta impugnao a um dos peritos

designados pela Comisso.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 413/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
15/06/2016
16/06/2016
DOC 073
DOC 076
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 56 / 2016
(Req. )
Of. 73 / 2016
(Req. )
Of. 50 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 46 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
EM
RESPOSTA
413
CD 8
CD 7
CD 6
CD 5
CD 4 - 2
CD 4 - 1
REMETENTE
ORIGEM
Of. 52 / 2016
(Req. )
3 folha(s).
Pgina: 414/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Of. 32 / 2016
(Req. 70 /
2016 )
Of. 33 / 2016
(Req. 81 /
2016 )
Of. 88 / 2016
(Req. 81 /
2016 )
Of. 26 / 2016
(Req. 39 /
2016 )
Of. 28 / 2016
(Req. 39 /
2016 )
Of. 54 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
MEMBROS, NA SECRETARIA DA
COMISSO.
DESCRIO
DATA
RECEBIME
NTO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
414
REMETENTE
ORIGEM
DESCRIO
Pgina: 415/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 30 / 2016
(Req. 62 /
2016 )
Of. 25 / 2016
(Req. 27 /
2016 )
Of. 31 / 2016
(Req. 69 /
2016 )
Of. 29 / 2016
(Req. 56 /
2016 )
Of. 89 / 2016
(Req. 108 /
2016 )
Of. 27 / 2016
(Req. 45 /
2016 )
EM
RESPOSTA
415
16/06/2016
16/06/2016
16/06/2016
17/06/2016
DOC 077
DOC 078
DOC 079
DOC 080
BNDES - Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e
Social
Dilma Vana Rousseff
MEC - Ministrio da Educao
TJDFT - Tribunal de Justia do

Distrito Federal e Territrios
REMETENTE
16/06/2016
Ofcio 180/2016
- BNDES GP
15/06/2016
099/2016GM/MEC
15/06/2016
21.595/GPR
ORIGEM
1 folha(s).
Informa que no h registros de

procedimentos relativos s chamadas
"pedaladas fiscais".
6 folha(s).
Apresenta quesitos e indica assistentes

tcnicos para a percia.
18 folha(s).
Encaminha resposta ao Ofcio n 40/2016.
1 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 416/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 65 / 2016
(Req. )
Of. 40 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 47 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
EM
RESPOSTA
416
17/06/2016
17/06/2016
17/06/2016
17/06/2016
DOC 081
DOC 082
DOC 083
DOC 084
Kiyoshi Harada
Dilma Vana Rousseff

Social

Social
REMETENTE
16/06/2016
Ofcio 182/2016
- BNDES GP
16/06/2016
Ofcio 181/2016
- BNDES GP
ORIGEM
Presta informaes acerca dos seus

trabalhos que versam sobre as matrias
debatidas na Comisso.
1 folha(s).
Apresenta aditamento aos quesitos

periciais.
5 folha(s).
Encaminha informaes sobre subveno

na forma de equalizao de taxa de juros.
2 folha(s).
Encaminha lista de maiores beneficirios

do Programa PSI.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 417/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 71 / 2016
(Req. )
Of. 72 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
417
15/06/2016
17/06/2016
17/06/2016
DOC 85
DOC 086
DOC 087
SOF/MPOG - Secretaria de
Oramento Federal do
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
TST - Tribunal Superior do

Trabalho
Odete Medauar
REMETENTE
17/06/2016
Ofcio n
34837/2016-MP
16/06/2016
Ofcio Conjunto
TST.CSJT.GP n
0505
ORIGEM
2 folha(s).
Informa sobre alertas de rgos de

controle sobre a gesto oramentria.
38 folha(s).
Encaminha documentos relativos a

pedidos de crdito suplementar.
1 folha(s).
Afirma no dispor de trabalho

especificamente relacionado a prestao
de contas do Chefe do Executivo Federal
para o Tribunal de Contas.
1 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 418/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 87 / 2016
(Req. 94 /
2016 )
Of. 41 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 92 / 2016
(Req. 22 /
2016 )
EM
RESPOSTA
418
17/06/2016
17/06/2016
17/06/2016
DOC 088
DOC 089
DOC 90
BB - Banco do Brasil
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
REMETENTE
16/06/2016
2016/0079
17/06/2016
34826/2016-MP
17/06/2016
Ofcio n
34831/2016-MP
ORIGEM
13 folha(s).
Encaminha informaes referentes

execuo de programas do Governo
Federal.
3 folha(s).
Encaminha resposta ao Ofcio n 35/2016CEI2016
1424 folha(s).

pela Comisso ("cpias de processos
administrativos de preparao dos
decretos de programao financeira e
execuo de dotaes").
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 419/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 69 / 2016
(Req. )
Of. 35 / 2016
(Req. 61 /
2016 )
Of. 58 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
419
17/06/2016
DOC 092
DOC 094
17/06/2016
34822/2016-MP
17/06/2016
2016/0078
17/06/2016
2016/0076
ORIGEM
Requer a juntada de documentos.
1534 folha(s).
Encaminha resposta ao Ofcio n 36/2016CEI2016
1 folha(s).
Informa que encontra-se impedido pela

Lei Complementar n 105/2001 de prestar
as informaes solicitadas.
1 folha(s).
Informa que encontra-se impedido pela

Lei Complementar n 105/2001 de prestar
as informaes solicitadas.
DESCRIO
Pgina: 420/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
17/06/2016
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
REMETENTE
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Anexo - planilha
17/06/2016
17/06/2016
DOC 91
DOC 093
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 36 / 2016
(Req. 78 /
2016 )
Of. 70 / 2016
(Req. )
Of. 68 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
420
Ministrio do Planejamento
Ministrio do Planejamento
REMETENTE
17/06/2016
Ofcio n
35661/2016-MP
17/06/2016
Ofcio n
35667/2016-MP
ORIGEM

pela Comisso (relatrios de execuo
financeira correspondentes aos decretos
impugnados e aos editados em 2001 e
2009).
1048 folha(s).

pela Comisso (pareceres sobre abertura
de crditos suplementares quanto aos
decretos impugnados e aos editados em
2001 e 2009).
183 folha(s).
DESCRIO
Pgina: 421/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
17/06/2016
17/06/2016
DATA
RECEBIME
NTO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Anexo ao DOC
096 (3 planilhas)
DOC 096
Anexo 6
Anexo 5
Anexo 4
Anexo 3
Anexo 2
Anexo 1
DOC 095
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 74 / 2016
(Req. )
Of. 75 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
421
17/06/2016
17/06/2016
DOC 097
DOC 098
MF - Ministrio da Fazenda
REMETENTE
17/06/2016
10822/2016/SEMF
17/06/2016
10821/2016/SEMF
ORIGEM
18 folha(s).
Responde Ofcio n 76/2016 - CEI2016,

de 8 de junho de 2016, que solicita
certido comprobatria dos pagamentos
dos valores devidos pela Unio ao BB,
conforme regulamentao vigente ao final
dos anos de 1999, 2007 e 2015, primeiros
anos dos segundos mandatos dos
respectivos Presidentes da Repblica.
15 folha(s).

de 8 de junho de 2016, que solicita
certido discriminando cada repasse da
Unio ao BB efetuado no ano de 20150
6 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 422/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 76 / 2016
(Req. )
Of. 78 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
422
17/06/2016
17/06/2016
DOC 099
DOC 100
REMETENTE
17/06/2016
10824/2016/SEMF
17/06/2016
10823 /2016/SEMF
ORIGEM
Responde Ofcios n 45 e n 48/2016 CEI2016, ambos de 6 de junho de 2016,

que solicitam memria de clculo,
apresentadas poca do pedido do
crdito, referente s fontes de excesso de
arrecadao e supervit financeiro de anos
anteriores referentes s receitas prprias
de suas unidades oramentrias utilizadas
nos crditos questionados na Denncia n
01 de 2016.
2 folha(s).

de 8 de junho de 2016, que solicita os
contratos firmados entre essa instituio
financeira (Banco do Brasil) e os
financiados pelo Plano Safra, nos quais
tenha havido desembolsos nos anos de
2015.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 423/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 45 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 48 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 77 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
423
17/06/2016
17/06/2016
DOC 101
DOC 102

Unio
REMETENTE
17/06/2016
17/06/2016
10825/SE/MF
ORIGEM
2 folha(s).
Responde Ofcios n 23, 24 e 28/2016CEI2016, com informaes autuadas

como processo no TC-016.461/2016-9.
2 folha(s).
Responde Ofcios n 34 e n 37/2016CEI2016, ambos de 6 de junho de 2016,

que solicitam o encaminhamento de
certido que comprove se as subvenes
do PLANO SAFRA, durante o ano de
2015, contemplam ato assinado pela
Presidenta da Repblica.
68 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 424/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 23 / 2016
(Req. 67 /
2016 )
Of. 28 / 2016
(Req. 39 /
2016 )
Of. 34 / 2016
(Req. 46 /
2016 )
Of. 37 / 2016
(Req. 41 /
2016 )
EM
RESPOSTA
424
20/06/2016
21/06/2016
DOC 104
DOC 105
Joo Henrique Pederiva
Caixa Econmica Federal
REMETENTE
ORIGEM
4 folha(s).
Solicitao de documentos, dados e

informaes a rgos do Poder Executivo
e ao Conselho Nacional de Justia,
formulada pela junta pericial.
8 folha(s).
Encaminha resposta aos Ofcios ns 66, 67

e 94/2016-CEI2016.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 425/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 66 / 2016
(Req. )
Of. 67 / 2016
(Req. )
Of. 94 / 2016
(Req. )
Of. 24 / 2016
(Req. 68 /
2016 )
EM
RESPOSTA
425
20/06/2016
20/06/2016
21/06/2016
DOC 106
DOC 108
DOC109

Unio
MI - Ministrio da Integrao
Nacional
TSE - Tribunal Superior

Eleitoral
REMETENTE
1/2015
15/06/2016
185/MI
ORIGEM
18 folha(s).
Ofcio pelo qual o Ministro Augusto

Nardes encaminha ao AGU cpia das
manifestaes subscritas pelo MinistroSubstituto Andr Luis de Carvalho e pelo
Procurador do MP junto ao TCU Jlio
Marcelo de Oliveira, relacionadas ao TC005.335/2015-9.
8 folha(s).

- CEI2016.
103 folha(s).

- CEI2016.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 426/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 51 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 49 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
EM
RESPOSTA
426
20/06/2016
21/06/2016
DOC 112
DOC 114
Dilma Vana Rousseff
Casa Civil da Presidncia da

Repblica
REMETENTE
20/06/2016
20/06/2016
2016/0081
11974/2016
BCB/Dipec
275/2016 C.Civil
ORIGEM
2 folha(s).
Requer substituio de testemunhas.
2 folha(s).
Presta as informaes relativas ao Plano

Safra.
folha(s).
Responde o Ofcio n 85/2016.
4 folha(s).
Encaminha parcialmente reposta aos

ofcios n 79 e 83/2016 e solicita dilao
de prazo por cinco dias para envio das
demais informaes.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 427/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
20/06/2016
20/06/2016
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 111
Mdia Anexa
DOC 110
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 84 / 2016
(Req. 99 /
2016 )
Of. 85 / 2016
(Req. 100 /
2016 )
Of. 83 / 2016
(Req. 98 /
2016 )
Of. 79 / 2016
(Req. )
EM
RESPOSTA
427
21/06/2016
DOC 118
Desenvolvimento e Gesto

Nacional

Nacional

Nacional
REMETENTE
Ofcio n
35680/2016-MP
20/06/2016
16/06/2016
93/2016/ASSCI/
GABIN/STN/M
F-DF
20/06/2016
96/2016/ASSCI/
GABIN/STN/M
F-DF
ORIGEM
Encaminha Memorandos da Secretaria de

Oramento Federal, que respondem os
questionamentos do Ofcio n 81/2016CEI2016.
folha(s).
Resposta ao Ofcio n 82/2016 - CEI2016.
4 folha(s).
34 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 86/2016-CEI2016.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 428/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
22/06/2016
DOC 117
Planilha anexa
21/06/2016
21/06/2016
DOC 115
DOC 116
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 81 / 2016
(Req. 96 /
2016 )
Of. 82 / 2016
(Req. 97 /
2016 )
Of. 93 / 2016
(Req. 83 /
2016 )
Of. 86 / 2016
(Req. 101 /
2016 )
EM
RESPOSTA
428
Anexo 5
Anexo 4
Anexo 3
Anexo 2
Anexo 1
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
Dilma Vana Rousseff
REMETENTE
Ofcio
36139/2016-MP
ORIGEM
16 folha(s).
Resposta ao Ofcio 096/2016 - CEI2016.
3 folha(s).
Requer o desentranhamento de
documentos dos autos.
4 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 429/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
22/06/2016
22/06/2016
DOC 120
DOC 121
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 96 / 2016
(Req. 121 /
2016 )
EM
RESPOSTA
429
22/06/2016
22/06/2016
22/06/2016
22/06/2016
DOC 122
DOC 123
DOC 124
DOC 125
Ministrio dos Transportes,

Portos e Aviao Civil
MC - Ministrio das Cidades
MinC - Ministrio da Cultura
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
REMETENTE
2210/2016/ASP
AR/GM-MT
22/06/2016
Ofcio n
86/2016/GABMCIDADES
22/06/2016
Ofcio n
063/2016/GM/M
inC
Ofcio n
36421/2016-MP
ORIGEM
2 folha(s).
Responde ao Ofcio n 110 - CEI2016.
29 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 099/2016 CEI2016.
21 folha(s).
Encaminha informaes sobre crditos

relativos ao Ministrio da Cultura.
1 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 118/2016 CEI2016.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 430/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 110 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 99 / 2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 102 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 118 /
2016
(Req. 128 /
2016 )
EM
RESPOSTA
430
22/06/2016
22/06/2016
22/06/2016
22/06/2016
DOC 126
DOC 128
DOC 129
DOC 130
MMA - Ministrio do Meio

Ambiente
CMO - Comisso Mista de

Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao
Ministrio da Cincia,
Tecnologia, Inovaes e
Comunicaes
SPA/MAPA - Ministrio da
Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
REMETENTE
22/06/2016
746/2016/GMMMA
Ofcio n 293 /
MCTIC
22/06/2016
Ofcio n
233/2016/GMMAPA
ORIGEM
44 folha(s).
1254 folha(s).
Resposta ao Ofcio 80/2016 - CEI2016
3 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 100/2016 - CEI

2016
folha(s).
Encaminha resposta do Ministrio da

Agricultura a questionamentos desta
Comisso.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 431/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 106 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 80 / 2016
(Req. 95 /
2016 )
Of. 100 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 98 / 2016
(Req. 121 /
2016 )
EM
RESPOSTA
431
23/06/2016
DOC 134
MEC - Ministrio da Educao
CNJ - Conselho Nacional de

Justia
Tesouro Nacional
REMETENTE
22/06/2016
S/N
Ofcio 471/GPDAO/2016
22/06/2016
100/2016/ASSCI
/GABIN/STN/M
F-DF
245 folha(s).
317 folha(s).
Resposta ao Ofcio 101-2016 - CEI2016
8 folha(s).
43 folha(s).
10853/2016/SEMF
22/06/2016
DESCRIO
ORIGEM
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 432/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
23/06/2016
DOC 133
Anexos
23/06/2016
22/06/2016
DOC 131
DOC 132
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 101 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 95 / 2016
(Req. 121 /
2016 )
Of. 103 /
2016
(Req. 121 /
2016 )
EM
RESPOSTA
432
23/06/2016
23/06/2016
23/06/2016
23/06/2016
DOC 135
DOC 136
DOC 137
DOC 138
Ministrio do Trabalho
Dilma Vana Rousseff
MJ - Ministrio da Justia
MJ - Ministrio da Justia
REMETENTE
520 / GAB / MTb
702/2016-MJ
702/2016-MJ
ORIGEM
65 folha(s).
Resposta ao Ofcio 109/2016 - CEI2016
3 folha(s).
Nota da Carreira de Planejamento e Oramento

sobre os crditos suplementares e sobre o Sistema
de Planejamento e de Oramento Federal, entregue
pela defesa.
21 folha(s).
93 folha(s).
Resposta ao Ofcio n 43/2016.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 433/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 109 / 2016

(Req. 121 /
2016 )
Of. 43 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
Of. 43 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
EM
RESPOSTA
433

Repblica

Repblica
AGU - Advocacia Geral da

Unio
24/06/2016
24/06/2016
24/06/2016
24/06/2016
27/06/2016
DOC 139
DOC 141
DOC 142
DOC 143
DOC 144
129/2016
24/06/2016
Ofcio n 293/2016 C.Civil
24/06/2016
0292/2016-SAJ
11830/GM-MD
ORIGEM
223 folha(s).
Laudo tcnico elaborado pela junta pericial.
1 folha(s).
8 folha(s).
Encaminha informaes prestadas pelo BNDES,

relativas a subvenes econmicas.
20 folha(s).
Encaminha resposta ao ofcio n 83/2016-CEI2016
2 folha(s).
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 434/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Junta Pericial designada no

mbito da Comisso Especial
do Impeachment 2016
MD - Ministrio da Defesa
REMETENTE
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 113 / 2016

(Req. 124 /
2016 )
Of. 79 / 2016
(Req. )
Of. 83 / 2016
(Req. 98 /
2016 )
Of. 42 / 2016
(Req. 49 /
2016 )
EM
RESPOSTA
434
27/06/2016
28/06/2016
28/06/2016
28/06/2016
28/06/2016
DOC 145
DOC 146
DOC 147
DOC 148
DOC 149
Senador Lindbergh Farias
Senador Antonio Anastasia
Senadora Vanessa Grazziotin
Dilma Vana Rousseff
REMETENTE
ORIGEM
Pedido de esclarecimento aos peritos apresentado

pelo Sen. Lindbergh Farias.
2 folha(s).

pelo Sen. Antnio Anastasia.
7 folha(s).

pela Sen. Vanessa Grazziotin.
6 folha(s).

pela denunciada.
25 folha(s).
Requer a juntada de documentos.
DESCRIO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
Pgina: 435/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
DATA
RECEBIME
NTO
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
EM
RESPOSTA
435
28/06/2016
28/06/2016
DOC 151
DOC 152
Of. 115 / 2016

(Req. 124 / 2016 )
EM
RESPOSTA

7 folha(s).
27/06/2016
Pgina: 436/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Of. 112 / 2016

(Req. 119 / 2016 )
Encaminha informaes sobre a Junta

de Execuo Oramentria e Financeira
Of. 117 / 2016
(JEO).
(Req. 126 / 2016 )
3 folha(s).
2 folha(s).
8 folha(s).
DESCRIO
79/2016-PROC-G
27/06/2016
Ofcio n
298/2016SAJ/CC/PR
ORIGEM
MPTCU - Ministrio Pblico

junto ao Tribunal de Contas da
Unio

Repblica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
28/06/2016
REMETENTE
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 150
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
436
29/06/2016
29/06/2016
29/06/2016
DOC 154
DOC 155
DOC 157
29/06/2016
Ofcio n 203 /MI
27/06/2016
17 folha(s).
Encaminha nota tcnica da CODEVASF sobre

dotaes oramentrias.
1 folha(s).
Solicita que o seu depoimento seja colhido na

qualidade de informante, tendo em vista que
atuou como advogado pblico em processos
conexos ao objeto da Denncia.
36 folha(s).
62 folha(s).
27/06/2016
296/2016SAJ/CC/PR
DESCRIO
78/2016-PROC-G
ORIGEM
Pgina: 437/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
MI - Ministrio da Integrao
Nacional
Marcel Mascarenhas dos

Santos

Repblica
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
28/06/2016
REMETENTE
MPTCU - Ministrio Pblico

junto ao Tribunal de Contas da
Unio
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 153
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 104 / 2016

(Req. 121 / 2016 )
Of. 119 / 2016

(Req. 128 / 2016 )
Of. 111 / 2016

(Req. 114 / 2016 )
EM
RESPOSTA
437
30/06/2016
01/07/2016
04/07/2016
DOC 160
DOC 161
DOC 162
38561/2016-MP
01/07/2016
ORIGEM
1 folha(s).
Resposta ao Ofcio 125/2016 - CEI2016.
folha(s).
Esclarecimentos dos peritos sobre o laudo

pericial.
562 folha(s).
Inteiro teor da interpelao judicial protocolada

no STF em face da Exma. Sra. Dilma Vana
Rousseff - Pet 6126.
236 folha(s).
Encaminha as demonstraes contbeis do

Banco e a sua publicao no DOU de 9.3.2016.
DESCRIO
Pgina: 438/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Oramento Federal do
Oramento e Gesto
Junta Pericial designada no

mbito da Comisso Especial
do Impeachment 2016
STF - Supremo Tribunal

Federal
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
30/06/2016
REMETENTE
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 159
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 125 / 2016

(Req. 132 / 2016 )
Of. 122 / 2016

(Req. 129 / 2016 )
EM
RESPOSTA
438
04/07/2016
05/07/2016
05/07/2016
06/07/2016
DOC 164
DOC 165
DOC 166
DOC 167
05/06/2016
110/2016/ASSCI/GA
BIN/STN/MF-DF
05/07/2016
10939/2016/SE-MF
ORIGEM
Manifestao lida pelo Dr. Jos Eduardo

Cardozo na 28 reunio da Comisso.
2 folha(s).
2 folha(s).
Responde Ofcio n 126/2016.
91 folha(s).
Laudo elaborado pelos assistentes periciais da

defesa, Sr. Ricardo Lodi Ribeiro e Sr. Rodrigo
Octvio Orair.
54 folha(s).
Laudo elaborado pela assistente pericial da

acusao, Sra. Selene Pres Pres Nunes.
DESCRIO
Pgina: 439/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Dilma Vana Rousseff

Nacional
Dilma Vana Rousseff
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
04/07/2016
REMETENTE
Selene Peres Peres Nunes
DATA
RECEBIME
NTO
DOC 163
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
Of. 124 / 2016

(Req. 131 / 2016 )
EM
RESPOSTA
439
DOC 171
DOC 169
DOC 168
28/07/2016
12/07/2016
07/07/2016
REMETENTE
S/N - 12/07/2016
ORIGEM
Of. 129 / 2016

(Req. 135 / 2016 )
189 folha(s).
Apresenta alegaes finais. Documentao

contendo:
folha(s).
Documentao contendo: 131 folha(s).
Alegaes finais dos Denunciantes.
Of. 127 / 2016

(Req. 132 / 2016 )
EM
RESPOSTA
Encaminha resposta aos Ofcios ns 127 e

129/2016.
33 folha(s).
DESCRIO
Pgina: 440/441 02/08/2016 11:57:47
SF/16863.10785-97
Dilma Vana Rousseff
Denunciantes na Denncia n
1, de
2016.
DATA
RECEBIME
NTO
385ebc387c183e20cd0438e215093776c47f6788
ARQUIVOS
SENADO FEDERAL
440
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
VOTO EM SEPARADO
Braslia, em 02 de agosto de 2016

Pgina: 1/265 02/08/2016 18:57:25
SF/16649.45200-72
COMISSO ESPECIAL DO IMPEACHMENT
2 ANLISE...............................................................................................................................13
2.1 Da motivao indevida e dos desvios no recebimento da denncia ............................. 13
2.1.1
Da usurpao das atribuies do Congresso Nacional pela CEI .................................. 13
2.1.2
Da nulidade da instaurao do procedimento na Cmara dos Deputados................. 28
2.1.3
Da nulidade da votao na Cmara dos Deputados: o desvio de finalidade .............. 29
2.1.4
Da suspeio do Relator .............................................................................................. 30
2.1.5
Do desvio de finalidade captado pela Operao Lava Jato ......................................... 32
2.1.6
Da necessidade de caracterizao da existncia de ato comissivo e doloso .............. 36
2.1.7
Da existncia de autorizao legislativa para a edio dos decretos .......................... 40
2.1.8 Da inexistncia de usurpao de competncias do Congresso Nacional pela

Presidenta da Repblica........................................................................................................... 41
2.1.9 Da aplicao do princpio da anualidade na aferio do adimplemento das metas
fiscais .....................................................................................................................................42
2.1.10 Da vedao retroatividade da interpretao administrativa do TCU ....................... 46
2.1.11 Da atuao irregular do TCU ....................................................................................... 49
2.1.12 Da atuao irregular do Ministrio Pblico de Contas ............................................... 56
2.1.13 Da atuao do Congresso Nacional ............................................................................. 62
Pgina: 2/265 02/08/2016 18:57:25
1 RELATRIO ......................................................................................................................... 5
SF/16649.45200-72
Sumrio
2.2.1
Da edio dos decretos de crdito suplementar por decreto ..................................... 67
2.2.1.1 Da compatibilidade das alteraes com a obteno da meta ............................. 68

2.2.1.2 Do equvoco em considerar abertura de crdito incompatvel com a obteno da
meta
..............................................................................................................................74
2.2.1.3 Da hipottica meta no plano oramentrio ......................................................... 76
2.2.1.4 Do equvoco em tomar os relatrios bimestrais como taxativos ........................ 82
2.2.1.5 Da alegada confisso do Governo de que no cumpriria a meta ........................ 84
2.2.1.6 Da compatibilidade, mesmo sem adoo da limitao extra .............................. 91
2.2.1.7 Qual deveria ser o propsito do processo ........................................................... 92
2.2.1.8 Do efetivo cumprimento das metas..................................................................... 95
2.2.1.9 Das fontes de recursos utilizadas para abrir os crditos ..................................... 99
2.2.1.10 Meta a considerar na abertura de um crdito ................................................... 103
2.2.1.11 Afirmaes constantes do Laudo Pericial .......................................................... 111
2.2.1.12 Depoimentos sobre a abertura dos crditos: .................................................... 116
2.2.1.12.1 Depoimento do Dr. Jlio Marcelo de Oliveira, em 08/06/2016. ............... 118
2.2.1.12.2 Depoimento do Sr. Leonardo Rodrigues Albernaz, em 13/06/2016 ......... 131
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.2 Da Comprovao da Inexistncia do Crime de Responsabilidade ................................. 65
2.2.2.1 Depoimentos quanto s subvenes do Plano Safra: ........................................ 206

2.2.2.1.1
Depoimento do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, dia 08/06. ............ 206
2.2.2.1.2
Depoimento do Sr. Antnio Carlos Costa Dvila C. Jnior, dia 08/06. ..... 210
2.2.2.1.3
Depoimento do Sr. Adriano Pereira de Paula, dia 08/06. .......................... 214
2.2.2.1.4
Depoimento do Sr. Otavio Ladeira de Medeiros, dia 08/06. ..................... 217
2.2.2.1.5
Depoimento do Sr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, em 13/06/2016. . 220
2.2.2.1.6
Depoimento do Sr. Andr Nassar, dia 14/06/2016. .................................. 232
2.2.2.1.7
Depoimento do Sr. Gilson Alceu Bittencourt, dia 14/06/2016. ................. 232
Pgina: 3/265 02/08/2016 18:57:25

d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.2.1.12.3 Depoimento do Sr. Clayton Luiz Montes, em 16/06/2016. ....................... 138

2.2.1.12.4 Depoimento da Sra. Iara Ferreira Pinheiro, em 16/06/2016. .................... 140
2.2.1.12.5 Depoimento do Sr. Luiz Cludio Costa, em 16/06/2016. ........................... 142
2.2.1.12.6 Depoimento do Sr. Wagner Vilas Boas de Souza, em 16/06/2016............ 143
2.2.1.12.7 Depoimento do Sr. Jos H. Paim Fernandes, ex-Min da Educ, em 17/06.. 146
2.2.1.12.8 Depoimento do Sr. Antnio Jos Chatack Carmelo, em 17/06/2016. ....... 147
2.2.1.12.9 Depoimento do Sr. Georgimar Martiniano de Sousa, em 17/06/2016. .... 149
2.2.1.12.10 Depoimento do Sr. Zarak de Oliveira Ferreira, em 17/06/2016. ............... 150
2.2.1.12.11 Depoimento do Sr. Bruno Moretti, em 20/06/2016. ................................. 152
2.2.1.12.12 Depoimento do Sr. Felipe Daruich Neto, em 20/06/2016 ......................... 155
2.2.1.12.13 Depoimento do Dr. Ivo da Motta Azevedo Correa, em 20/06/2016. ........ 157
2.2.1.12.14 Depoimento do ex-Ministro Renato Janine Ribeiro, em 20/06/2016. ...... 159
2.2.1.12.15 Depoimento da Ex-Min. do Planejamento Miriam Belchior, em 21/06. ... 160
2.2.1.12.16 Depoimento do Sr. Orlando Magalhes da Cunha, em 21/06/2015 ......... 161
2.2.1.12.17 Depoimento do Ex-Ministro Pepe Vargas, em 21/06/2016....................... 163
2.2.1.12.18 Depoimento do Sr. Robson Azevedo Rung, em 22/06/2016. .................... 165
2.2.1.12.19 Depoimento do Sr. Luciano Carlos de Almeida, em 22/06/2016. ............. 166
2.2.1.12.20 Depoimento do Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, em 22/06/2016. ..... 167
2.2.1.12.21 Depoimento do Sr. Anderson Lozi da Rocha, em 23/06/2016: ................. 167
2.2.1.12.22 Depoimento da ex-Secretria da SOF, Sra. Esther Dweck, em 23/06........ 169
2.2.1.12.23 Depoimento do Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina, em 24/06/2016. ....... 173
2.2.1.12.24 Depoimento do Sr. Marcos de Oliveira Ferreira, em 24/06/2016. ............ 175
2.2.1.12.25 Depoimento do ex-Ministro do Esporte, Aldo Rebelo, em 28/06/2016.... 175
2.2.1.12.26 Depoimento do Sr. Antnio C. Stangherlin Rebelo, em 28/06/2016. ....... 177
2.2.1.12.27 Depoimento do ex-AGU, Dr. Lus Incio L. Adams, em 28/06/2016. ......... 177
2.2.1.12.28 Depoimento do Sr. Marcel Mascarenhas dos Santos, em 29/06/2016. .... 180
2.2.1.12.29 Depoimento do Sr. Fernando Alberto Sampaio Rocha, em 29/06/2016. .. 184
2.2.1.12.30 Audincia da Junta Pericial, em 05/07/2016 ............................................. 185
2.2.1.12.31 Audincia do Assistente da Defesa, Sr. Ricardo Lodi Ribeiro, em 05/07. .. 189
2.2.1.13 Concluso quanto abertura dos crditos por decreto .................................... 192
2.2.2 Do passivo da Unio ao Banco do Brasil relativo ao Plano Safra .............................. 193
SF/16649.45200-72
Pgina: 4/265 02/08/2016 18:57:25

d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.2.2.1.8
Depoimento do ex-Ministro Patrus Ananias, em 27/06/2016: ................. 234
2.2.2.1.9
Depoimento da Sra. Maria Fernanda R. Coelho, em 27 e 28/06/2016. .... 236
2.2.2.1.10 Depoimento do Sr. Joo Luiz Guadagnin, em 29/06/2016. ....................... 240
2.2.2.2 Concluso quanto aos passivos da Unio ao BB Plano Safra .......................... 243
3. ALEGAES FINAIS DA ACUSAO .................................................................................. 245
4. CONCLUSO.................................................................................................................... 262
5. VOTO .............................................................................................................................. 265
SF/16649.45200-72
A Denncia n 1, de 2016 (n 1, de 2015, na Casa de origem), oferecida

pela Senhora Janana Conceio Paschoal e pelos Senhores Hlio Pereira
Bicudo e Miguel Reale Jnior, subscrita pelo advogado Flvio Henrique Costa
Pereira, por crime de responsabilidade, em desfavor da Presidente da
Repblica, Dilma Vana Rousseff, foi admitida, nos termos do Relatrio do
Senador Antonio Anastasia (fl. 125), pelo Plenrio do Senado Federal, em
Sesso do dia 11 de maio ltimo (que se concluiu no dia subsequente), com
base exclusivamente em dois pontos, assim tipificados:
1. Ofensa aos art. 85, VI, e art. 167, V, da Constituio Federal,
e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei n 1.079, de 1950,
pela abertura de crditos suplementares sem autorizao do
Congresso Nacional, e
2. Ofensa aos art. 85, VI, [da Constituio Federal] e art. 11,
item 3, da Lei n 1.079, de 1950, pela contratao ilegal de
operaes de crdito com instituio financeira controlada
pela Unio.
Entendemos, com todo o respeito, que o respaldo tcnico, as normas
afetas, os fartos documentos e os depoimentos prestados so frontalmente
Pgina: 5/265 02/08/2016 18:57:25
1 RELATRIO
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Perante a COMISSO ESPECIAL instituda para

proferir parecer quanto admissibilidade da
Denncia n 1, de 2016 (n 1, de 2015, na Casa de
origem), por crime de responsabilidade, em desfavor
da Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff,
por suposta abertura de crditos suplementares sem
autorizao do Congresso Nacional e por alegada
contratao ilegal de operaes de crdito com
instituio financeira controlada pela Unio
(Constituio Federal, art. 85, VI, e art. 167, V; e Lei
n 1.079, de 1950, arts. 10, item 4, e 11, itens 2 e 3).
SF/16649.45200-72
VOTO EM SEPARADO AO PARECER DO RELATOR
o que demonstraremos a seguir.

Antes, entretanto, entendemos fundamental o reconhecimento de
todos que contriburam diretamente para a construo deste trabalho, que muito
mais que uma simples pea processual perdida dentre milhares de pginas,
um verdadeiro instrumento de defesa do Estado Democrtico de Direito.
Assim, registramos a dedicao e o empenho dos Consultores do Senado
Federal, Senhores Jos de Ribamar Pereira da Silva e Ronaldo Jorge Araujo
Vieira Jnior, bem como dos Assessores Parlamentares Jos Roberto da Silva
Fonseca, Eduardo Martins Chxaro, Roberto Luiz Menezes, Tnia Maria de
Oliveira, Marcelo Zero e Catharine Xavier. O profcuo trabalho que ora
apresentamos fruto de um esforo em equipe na tentativa de traduzir a voz de
milhes de brasileiros, em reafirmao ao decidido pelas urnas em 2014.
De incio, pela importncia que tem no contexto dos autos,
apresentamos a deciso do ilustre Procurador do Ministrio Pblico Federal,
Dr. Ivan Cludio Marx, do 3 Ofcio de Combate Corrupo da Procuradoria
da Repblica no Distrito Federal, que requereu, em despacho do dia
14/07/2016, por inexistncia de operao de crdito, o arquivamento do
Procedimento Investigatrio Criminal n 1.16.000.001686/2015-25, em relao
aos passivos da Unio junto a bancos pblicos federais (cpia do despacho em
anexo). Segundo o Procurador:
Pgina: 6/265 02/08/2016 18:57:25
Para melhor explicit-lo, nosso voto foi estruturado em duas partes.

Na primeira, voltamos a destacar a motivao indevida e os desvios que
deslegitimam o processo. Na segunda, fixamos o debate tcnico dos dois nicos
pontos acolhidos da Denncia, que desmonta todas as argumentaes
desenvolvidas no Parecer do Senador Anastasia. Nessa segunda parte, fazemos
um apanhado dos depoimentos da maioria das testemunhas, depoimentos esses
que corroboram a tese de inexistncia de qualquer crime. Mais ao final,
realizamos comentrios a trechos das alegaes finais apresentadas pela
Acusao.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
contrrios aos elementos que constam da Denncia e dos respectivos pareceres

POLTICOS que a acolheram. Demonstram, objetiva e inequivocamente, a
inexistncia de elementos jurdico-constitucionais, minimamente razoveis,
aptos a aceitar o contedo inepto da Denncia que fundamenta a pretendida
cassao do mandato legtimo da Senhora Presidenta Dilma Rousseff, por
SF/16649.45200-72
Inicialmente, cabe esclarecer que o conceito legal no pode ser

ampliado em respeito ao princpio da legalidade estrita. Alm disso,
no direito penal indene de dvidas que resulta vedada a analogia
prejudicial ao ru (in malam partem).
Nos casos da equalizao de taxas devidas pela Unio ao BNDES
no PSI e ao Banco do Brasil no Plano Safra, no h que se falar em
operao de crdito j que o Tesouro deve aos bancos a diferena da
taxa e no ao muturio. No h abertura de crdito, mtuo ou
qualquer dos outros itens referidos no artigo 29 da LRF. Os bancos
no emprestam nem adiantam qualquer valor Unio, mas sim a
terceiros dos quais esta sequer garantidora (apenas custeia parte dos
juros).
SF/16649.45200-72
Em ambos casos, h um simples inadimplemento contratual

quando o pagamento no ocorre na data devida, no se tratando de
operao de crdito. Entender de modo diverso transformaria
qualquer relao obrigacional da Unio em operao de crdito,
dependente de autorizao legal, de modo que o sistema resultaria
engessado. E essa obviamente no era a inteno da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
[...]
Em respeito tipicidade fechada do Direito Penal, no se pode
estender o conceito de 'operao de crdito'. Essa situao no resulta
altervel, em que pese a gravidade dos fatos.
[...]
Assim, no h que se concordar com a afirmao do TCU de que
seria a reiterao no atraso, aliada ao montante dos valores, que
transformaria o contrato da CEF com a Unio em uma operao de
crdito.
[...]
A observao do TCU plenamente aplicvel no que se refere
necessidade de sano e coibio maquiagem fiscal (pedaladas).
Diferente, no entanto, ocorre quando se pretende trasladar esse raciocnio
para o campo penal apoiado no conceito de 'operao de crdito'.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O Plano Safra, de acordo com a Lei 8.427/92, oferece subvenes

com o objetivo de garantir competitividade agricultura brasileira.
Da mesma forma que no PSI, Unio cabe apenas a equalizao da
subveno, por meio do pagamento ao Banco do Brasil da diferena entre
as taxas de juros inferiores concedidas aos agricultores e as taxas
superiores praticadas pelo mercado.
Pgina: 7/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
Assim, no foram os aumentos nos volumes de dbitos da Unio,

surgidos a partir de 2013, que configuraram o crime de 'operao de
crdito sem autorizao legislativa'. De modo que, desde o ano de 2000
esse crime vem sendo praticado e todos seus praticantes devem ser
responsabilizados ou nenhum o deve, no caso de se entender que no
tinham conhecimento de que o tipo penal criado no ano de 2000 se
amoldava quela praxe preexistente e que permanecera at 2015 sem
qualquer questionamento por parte das autoridades de controle (TCU,
MPF, etc).
Ainda, e mais curioso, seria o fato de que esse crime continuaria
sendo praticado, inclusive no instante em que essas letras esto sendo
jogadas no papel. Isso em razo de que o TCU, muito embora tenha
apontado a existncia de crime no caso, no determinou nenhuma
medida para sua correo, limitando-se a determinar que os dbitos
no deveriam mais se acumular e, ainda, que deveriam ser captados
pelo BACEN para as estatsticas fiscais. Ou seja, o TCU aponta a
existncia do crime de operao de crdito, mas determina correes
apenas no que se refere aos atos de maquiagem fiscal (atrasos sem
captao pelo BACEN para fins de estatstica).
Essa a maior prova de que o problema est na relevncia financeira
do atraso dos pagamentos aliada a sua no captao pelas estatsticas do
BACEN (a verdadeira 'pedalada' que constitui ato de improbidade
administrativa) e no na existncia de uma 'operao de crdito no
autorizada' na relao contratual estabelecida entre CEF e Unio.
Se o problema estivesse na raiz, haveria que se proibir e coibir a
prtica do duelo e no apenas a utilizao de tiros extras. Ou seja, se o
crime realizar a operao de crdito sem autorizao legislativa e se no
caso dos contratos da Unio com a Caixa esse crime se apresenta,
existiriam apenas duas solues: 1. Encerrar os contratos, passando a
Unio a pagar diretamente os benefcios sociais sem a intermediao da
CEF ou; 2. Providenciar a autorizao legislativa (como no caso do FGTS,
acima referido) para o prosseguimento das operaes. No entanto,
nenhuma dessas medidas foi apontada como sendo necessria.
Nessa linha argumentativa, tratando-se no presente caso de fatos que
teriam incio a partir do ano de 2013, claramente no se poderia cogitar da
existncia de dolo na prtica da criminosa 'operao de crdito'. E no se
pode olvidar que nenhum dos crimes previstos no Cdigo Penal contra
as finanas pblicas admite a forma culposa.
Pgina: 8/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
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Isto pois, para a configurao do crime de operao de crdito

sem autorizao legislativa, deve-se analisar a regularidade do
contrato apenas, j que, com o primeiro saldo negativo e independente
do seu valor, a operao de crdito j ocorreu.
SF/16649.45200-72
... h que se proceder ao arquivamento, pelas seguintes razes

legais:
1. Atipicidade em razo da ausncia do elemento tpico
'operao de crdito', no caso dos atrasos por parte da Unio nos
repasses de valores devidos ao BNDES (decorrentes da devida
equalizao da taxa de juros no mbito do Plano de Sustentao do
Investimento PSI), ao Banco do Brasil (decorrentes da devida
equalizao da taxa de juros no mbito do Plano Safra) e aos estados
da federao e ao Distrito Federal (nos repasses dos 'royalties pela
explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de
gerao de energia eltrica e de recursos minerais' e do valor do 'salrio
educao');
SF/16649.45200-72
[...]
Como se observa, o Ministrio Pblico Federal, rgo natural

competente para propor a denncia nos crimes de ao penal pblica (art. 24
da Lei Complementar n 75/19931), examinou a conduta de gestores envolvidos
diretamente em procedimentos que geraram os passivos, tendo determinado o
arquivamento do processo, pela inexistncia de crime (inexistncia de
operao de crdito sem autorizao legislativa).
Por decorrncia lgica, nenhum sentido faz continuar, com base em
alegada omisso, a persecuo penal da autoridade que responderia apenas
indiretamente (a Presidenta da Repblica). O prprio MPF tambm concluiu,
livre de dvidas, que no se admite a forma culposa para os crimes previstos
no Cdigo Penal contra as finanas pblicas.
Outra no foi a concluso da Junta Pericial, a qual, lembre-se, foi
requerida pela Defesa, mas formou-se exclusivamente a critrio dos
acusadores. Segundo essa Junta, em relao a ambos os pontos considerados
viciados pelo Parecer aprovado pelo Senado (fl. 140, Laudo inicial):
Art. 6. Compete ao Ministrio Pblico da Unio:
[...]
V promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
1
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Ante o exposto, o MINISTRIO PBLICO FEDERAL requer o

arquivamento dos presentes autos relativamente possvel prtica do
crime previsto no artigo 359-A do Cdigo Penal, nos termos acima
expostos, submetendo este ato ao juzo homologatrio de Vossa
Excelncia. (negritamos)
Pgina: 9/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
12. Pela anlise dos dados, dos documentos e das informaes

relativos ao Plano Safra, no foi identificado ato comissivo da Exma.
Sra. Presidente da Repblica que tenha contribudo direta ou
imediatamente para que ocorressem os atrasos nos pagamentos.
(negritamos)
Cai por terra, dessa forma, todo o discurso jocoso e desrespeitoso da

oposio de que a Presidenta Dilma Rousseff deveria ser condenada por crime
de responsabilidade em face das pedaladas fiscais.
No h pedaladas fiscais. Todo o nosso esforo na comprovao
dessa tese da Defesa e dos Senadores que sustentam a inexistncia de crime de
responsabilidade da Presidenta Dilma restou vitorioso com essa constatao da
Junta Pericial designada pela CEI.
Sempre esteve claro para ns o porqu da resistncia em acolher o
pedido de realizao de percia: a tentativa de impedir que viesse a lume anlise
tcnica que refutasse os argumentos sem lastro legal contidos na denncia.
Dessa forma, h que se destacar, para fins histricos, que a
maioria da Comisso Especial composta por Senadores que so favorveis
ao impeachment havia rejeitado a prova pericial solicitada pela defesa da
Presidenta Dilma. Sabiam suas Excelncias que o miditico, todavia
esqulido juridicamente, discurso das pedaladas fiscais cairia por terra,
como, de fato, caiu.
Em razo disso, esse objeto, indevidamente alcunhado de
pedaladas fiscais, que constava inicialmente da Denncia n 1, de 2016,
no consta mais. No pode ser utilizado como justificativa vlida para
Pgina: 10/265 02/08/2016 18:57:25
O Laudo Pericial afasta qualquer possibilidade de imputao de

crime de responsabilidade Excelentssima Senhora Presidenta da
Repblica em face das operaes no mbito do Plano Safra de 2015, nesses
termos (fl. 215, Laudo inicial):
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Os fatos ora tratados as equalizaes devidas pelo Tesouro

Nacional ao Banco do Brasil, ao longo de 2015, e os quatro decretos de
crditos suplementares, editados em julho e agosto de 2015 ocorreram
sob a presuno de legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram.
(destacamos)
SF/16649.45200-72
10
No Laudo Pericial, no entanto, restou a indicao de que apenas

trs dos quatro remanescentes teriam promovido alteraes na
programao oramentria incompatveis com a obteno da meta. So
eles: os decretos de 27 de julho de 2015, nos valores de R$ 1.701.389.028,00
e R$ 29.922.832,00; e o Decreto de 20 de agosto de 2015, no valor de R$
600.268.845,002.
Logo, seriam apenas esses trs Decretos os nicos objetos a serem
analisados pelas Senhoras Senadoras e Senhores Senadores, no mbito
desta Comisso e em Plenrio, para que formem sua convico a respeito
da procedncia ou improcedncia da acusao, consoante o disposto no art.
55 da Lei n 1.079, de 1950.
No entanto, em relao a esses decretos, a prpria Junta Pericial
encontrou obstculo instransponvel pela vontade desse Colegiado. Para os
peritos, a edio desses normativos tinha amparo em pareceres tcnicos e
jurdicos unnimes quanto (i) legalidade e conformidade com a LOA 2015
e com a Constituio Federal (fls. 87/88 e 128/134, Laudo inicial) e (ii)
compatibilidade com a obteno da meta fixada para 2015. Alm disso,
concluram os peritos (fl. 16, Laudo inicial):
Dado o resultado primrio obtido, e considerando a metodologia de
clculo desse resultado constante da LDO/2015, conclui-se que o Poder
Executivo cumpriu as metas de resultado fiscal, mesmo com a liberao
do limite de empenho e execuo financeira promovida pelo Decreto n
8.581/2015. Logo, os decretos de contingenciamento editados foram
suficientes para assegurar o cumprimento das metas de resultado
fiscal 2015. (destacamos)
Ver pag. 212, item 2 Das Concluses, do Laudo da Junta Pericial Documento n 144 acostado aos autos.
Pgina: 11/265 02/08/2016 18:57:25
Em relao aos decretos, no debate sobre a admissibilidade da

matria no Senado Federal, dois dos seis decretos de crditos
suplementares foram excludos por manifestao do Senhor Relator,
Senador Antonio Anastasia, aprovada pela Comisso Especial e pelo
Plenrio do Senado Federal.
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sustentar a condenao da Senhora Presidenta por crime de

responsabilidade.
SF/16649.45200-72
11
Considerando que o argumento da Denncia e dos Relatrios que a

acolheram se embasam na incompatibilidade das alteraes promovidas
pelos decretos com a obteno da meta e que a Junta chegou concluso de
que essa meta foi cumprida e os decretos de contingenciamento foram
suficientes para assegurar esse cumprimento, no vemos outra soluo
minimante aceitvel a ser adotada por esta Comisso, seno rejeitar a
denncia por improcedncia!
SF/16649.45200-72
12
Devemos refletir sobre o que efetivamente queremos para o nosso Pas

e o nosso Povo! A cassao um atalho que desconsidera a vontade popular,
pelo que seguramente no pode ser colocada como um caminho!
Nessa oportunidade, lembramos o brilhante Relatrio do nobre
Senador Acyr Gurgacz sobre as contas presidenciais de 2014, pendente de
apreciao na Comisso Mista de Planos e Oramentos Pblicos - CMO. Sua
Excelncia, num relatrio, que certamente entrar para a histria do Parlamento
e do Pas, j havia antecipado com clareza mpar as inconsistncias do parecer
prvio do TCU, o que agora vem a ser corroborado pelo Ministrio Pblico
Federal.
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Uma deciso de afastar definitivamente a Presidenta da Repblica,

sem a indispensvel e irrefutvel fundamentao jurdica quanto ocorrncia
de crime de responsabilidade, no pode ser considerada boa ou adequada para
o Pas. Produzir, ainda que silenciosamente, feridas que no se cicatrizariam
facilmente, manchando nossa histria e expondo a Repblica a indesejveis
instabilidades.
Pgina: 12/265 02/08/2016 18:57:25
Dar prosseguimento ao processo significa formalizar e consolidar

um GOLPE! GOLPE, que, mesmo sem o uso das armas, desrespeita a
ordem jurdica, fere a soberania popular e enfraquece a novel democracia
brasileira.
13
2.1.1 Da usurpao das atribuies do Congresso Nacional pela CEI

A Denncia, em sua tresloucada tentativa de encontrar vcios que lhe
d acolhida, afirma que o Poder Executivo teria usurpado atribuies do
Congresso Nacional, ao editar os decretos questionados. Esse entendimento foi
acolhido pelo Relatrio aprovado na Cmara dos Deputados e pelo Parecer
aprovado pelo Senado Federal, porque no esto preocupados com a
observncia das leis.
A afirmativa no encontra sustentao na realidade!
Os fatos e as regras constitucionais demonstram, em verdade, que a
competncia exclusiva do Plenrio do Congresso Nacional foi e continua sendo
usurpada pela atuao infundada desta Comisso.
Como se sabe, por deciso do dia 02/12/2015 (fls. 3.696/3.716), o
Senhor Eduardo Cunha, ex-Presidente da Cmara dos Deputados, acolheu a
Denncia.
Em suas razes, no que interessa para nossa anlise, alegou o exPresidente, que foi defenestrado do cargo por deciso do Supremo Tribunal
Federal (fls. 3.710/3.714):
Quanto
aos
crimes
eventualmente
praticados
pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria, sobre os quais os
DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente julgamento das
contas de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da Unio, de se
notar que a deciso acerca da aprovao ou no dessas contas cabe
exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas
apenas emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso
Nacional, a quem cabe acolhe-lo ou rejeit-lo. (fls. 3.710/3.711) (negrito
nosso)
Conforme se observa, o ex-Presidente argumentou que no acolheu

a Denncia em relao aos fatos de 2014, porque a matria de competncia
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Da motivao indevida e dos desvios no recebimento da

denncia
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.1
SF/16649.45200-72
2 ANLISE
exclusiva do Congresso. Contudo, contraditoriamente, acolheu as mesmas

questes em relao a 2015. Mas no poderia, tendo em vista que a matria se
insere por igual na competncia exclusiva do Congresso Nacional, a quem o
Presidente da Repblica presta contas.
Qualquer pretenso ou tentativa de ignorar os procedimentos a
respeito dessa prestao de contas deve-se ter por afronta direta Constituio
Federal, que os regula, a comear pelo art. 49, que estabelece:
SF/16649.45200-72
14
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
A prestao de contas pelo Chefe do Poder Executivo tem o seu rito

traado especificamente nos artigos 84, XXIV, 71, I, e 166, 1 e 2, todos da
Constituio Federal, no sendo estabelecida qualquer exceo.
Logo, por fora da Carta Poltica, falece competncia ao Senhor
Presidente da Cmara dos Deputados para, ao argumento de atender
disposies dos arts. 14 e 19 da Lei n 1.079, de 1950, e 218, 2, do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados, ambos normas infraconstitucionais, exigir
que a Chefe do Poder Executivo preste contas de 2015, ainda que em parte
delas, a fim de despach-las a uma comisso especial, como exigiu e
despachou.
O art. 14 da Lei n 1.079/50, permite a qualquer cidado denunciar o
Presidente da Repblica, por crime de responsabilidade (para aferio e
recebimento por uma comisso no especializada na matria).
Contudo, tal dispositivo somente pode ser entendido no sentido de
que o aludido direito de ao apenas possa ser exercido aps o cumprimento
das etapas constitucionalmente previstas para anlise e identificao de
possveis infraes cometidas pelo ocupante da Presidncia da Repblica.
No se pode tornar incuas as previses constitucionais pertinentes,
deixando de garantir que o objeto da eventual denncia passe por um mnimo
juzo prvio de consistncia, tampouco banalizar o instituto do crime de
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
IX julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da

Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo.
(negrito nosso)
Pgina: 14/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
responsabilidade, que visa impedir o mandatrio de continuar exercendo o

cargo para o qual foi eleito.
O legislador constituinte originrio j fixou inclusive o prazo para
que o Presidente da Repblica preste as contas, bem assim o destino delas,
nos seguintes termos:
SF/16649.45200-72
15
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

[...]
Prestar contas antes de tal perodo no tem qualquer sentido, pois o

Presidente da Repblica, que no gere ou ordena diretamente qualquer despesa,
mas apenas adota eventualmente atos formais/normativos3, tem
responsabilidade poltica pelo universo das contas pblicas.
O oramento uno e se exaure plenamente apenas completado o
exerccio financeiro (art. 2 da Lei n 4.320, de 19644), ocasio em que se pode
exigir as respectivas contas. Mesmo as metas fiscais so estabelecidas para o
lapso temporal de um ano5, em prestgio tambm ao princpio da anualidade
oramentrio-financeira.
Quando, em cada ano, o Chefe do Poder Executivo no apresenta
suas contas no prazo predefinido, a prpria Constituio Federal, disciplinando
3
Os atos efetivos de gesto podem ser apurados e fiscalizados a qualquer tempo, pelo TCU (art. 71, II a XI,
CF), pelos rgos de controle interno (art. 74, CF) e pelas Casas Legislativas (arts. 58, 2 e 3, e 72, CF).
4
Art. 2 A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade. (negrito nosso)
5
Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF):
Art. 4 ...
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois
seguintes.
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Citado dispositivo prestigia o princpio da anualidade, inerente

execuo dos oramentos, ao exigir que as contas sejam prestadas
anualmente, no exerccio subsequente, quando os atos executrios estaro
todos aperfeioados.
Pgina: 15/265 02/08/2016 18:57:25
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro do

prazo de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas
referentes ao exerccio anterior;
rito diferenciado para o caso, estabelece que tais contas, a sim, sejam tomadas
pela Cmara dos Deputados (art. 51, II). Portanto, as portas se fecham
participao de outro rgo no processo, bem assim no se abrem espaos para
procedimentos inovadores, antes das etapas constitucionalmente previstas.
O ex-Presidente da Cmara, ao admitir a Denncia, acabou por
elaborar inegvel parecer prvio quanto a possvel ilegalidade, ou pelo menos
aceitou como parecer prvio a Denncia recebida, ao empregar juzos como:
SF/16649.45200-72
16
O eventual crime de responsabilidade, como sustentam os

DENUNCIANTES, pode ser configurado tambm pelo descumprimento
do artigo 4 da Lei 12.952 de 2014 (Lei Oramentria Anual LOA), que
determinou que a abertura de crditos suplementares (ou adicionais) estava
condicionada ao alcance da meta de resultado primrio (poupana)
estabelecida. (fl. 3.713)
[...]
Tambm no ignoro ter o Poder Executivo enviado ao Congresso
Nacional projeto de lei alterando a meta fiscal de 2015 (PLN n 5/2015),
porm, alm de pendente de apreciao, mesmo se for aprovado, no altera
a realidade dos fatos: at o presente momento, o Poder Executivo,
comandado pela DENUNCIADA, administrou o oramento de 2015
como se a situao fosse superavitria, quando o dficit estimado pode
chegar a R$ 100.000.000,00 (cem bilhes de reais). (fl. 3.714)
...os crditos oramentrios eram irregulares poca em que os
seis Decretos no numerados apontados pelos DENUNCIANTES foram
por ela assinados. (fl. 3.714)
Logo, a conduta do Senhor Eduardo Cunha afrontou a Carta Poltica,

na medida em que esta atribuiu apenas ao TCU a competncia para elaborao
do parecer prvio sobre as contas presidenciais:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
Repblica, mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento; (grifo nosso)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
Pgina: 16/265 02/08/2016 18:57:25
...entendo que a denncia oferecida atende aos requisitos mnimos

necessrios, eis que indicou ao menos seis Decretos assinados pela
DENUNCIADA no exerccio financeiro de 2015 em desacordo com a
LDO e, portanto, sem autorizao do Congresso Nacional. (fl. 3.712)
O Supremo Tribunal Federal j apreciou caso semelhante, em que o

Plenrio do Congresso Nacional, amparado pelo Regimento Comum, pretendeu
suprimir o parecer, sobre medida provisria, de comisso mista
constitucionalmente prevista para elabor-lo.
O Plenrio do STF, por meio da ADI 4.209/DF6, decidiu que a
conduta no se ajusta Constituio, pois no se pode subtrair competncia
constitucionalmente prevista.
verbis:
Na parte que aqui importa, eis o trecho da ementa do julgado, in

5. O art. 6 da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso Nacional, que
permite a emisso do parecer por meio de Relator nomeado pela Comisso
Mista, diretamente ao Plenrio da Cmara dos Deputados,
inconstitucional. [...]
Fica claro que, se o colegiado superior (Plenrio do Congresso

Nacional) no pode abolir competncias de instncias inferiores, ainda que para
agilizar ou aperfeioar procedimentos, o inverso menos plausvel, como no
caso da deciso solitria do ex-Presidente da Cmara, que extinguiu, de uma s
6
Julgado em 08/03/2012; publicado no Dirio de Justia Eletrnico DJe de 27/06/2012, Relatoria do Ministro
Luiz Fux.
Pgina: 17/265 02/08/2016 18:57:25
Ao ter destinado parte das contas presidenciais (os decretos) para

deliberao da Comisso Especial do impeachment, Sua Excelncia terminou
por usurpar a competncia daquelas instncias constitucionalmente previstas
para esse mister, portanto juzos naturais, trazendo insegurana jurdica para a
adequada anlise sobre condutas oramentrias e fragilizando o modelo
constitucional.
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Afrontou mais uma vez, porque suprimiu, tambm, a competncia da

Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO, que,
nos termos do art. 166, 1, o colegiado especializado misto, que deve
examinar e emitir parecer sobre as contas apresentadas pelo Presidente da
Repblica, com base na prvia anlise do TCU. Somente aps a deciso da
CMO, o parecer deve subir ao Plenrio do Congresso Nacional, para
julgamento final, quando se ter condies de afirmar da existncia de qualquer
afronta ao ordenamento.
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17
Em cada qual dos foros preestabelecidos na Carta Magna, assegurase a ampla defesa tcnico-oramentria da questo. A supresso de qualquer
deles em favor de outros atores, implica, necessariamente, a limitao do
consagrado direito ao contraditrio, restrio que se torna ainda mais agressiva,
porquanto supresso de rgos naturais especializados na matria objeto de
anlise, em favor de atores e agrupamentos que no o so.
As discusses no mbito da CEI mostram o translcido despreparo
dos seus integrantes para debater a complexidade que a matria oramentria.
Dar continuidade ao processo manter o desrespeito ao legislador constituinte
originrio.
Mais uma vez importante se mostra recorrer s decises do STF.
Quando na Corte Suprema foi discutido se Cmara Municipal poderia julgar as
contas do Prefeito independentemente do parecer prvio do Tribunal de Contas,
essa possibilidade no foi acolhida.
De acordo com os arts. 31 e 75, CF, o sistema de apreciao de contas
de estados e municpios semelhante ao da Unio, haja vista que as contas do
Prefeito e do Governador so julgadas nos respectivos Legislativos, mas devem
ser precedidas do parecer prvio dos Tribunais de Contas locais.
No caso, o STF decidiu por unanimidade, nos autos da ADI 261/SC,
Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, pela impossibilidade de votao, pelo
Legislativo, das contas do Chefe do Executivo local, antes da elaborao do
parecer prvio pelo Tribunal de Contas:
Ao direta de inconstitucionalidade.
2. Pargrafo 3 do art. 113 da Constituio do Estado de Santa
Catarina, que permite que as contas do municpio sejam julgadas sem
Pgina: 18/265 02/08/2016 18:57:25
A conduta do ex-Presidente da Cmara, ultrajando o modelo

prefixado e entregando a deciso sobre contas presidenciais unicamente a 65
Deputados, para acolhimento no Plenrio da Casa Legislativa que ele presidia
e posterior envio ao Senado, para que comisso s de Senadores decida o caso,
colide com o ordenamento jurdico. Por mais prestgio que a CEI merea,
outra a opo constitucional, que no estabeleceu exceo.
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penada, a competncia do TCU, da CMO e do Plenrio do Congresso, rgos

colegiados.
SF/16649.45200-72
18
parecer prvio do Tribunal de Contas caso este no emita parecer at o

ltimo dia do exerccio financeiro. 3. Violao do art. 31 e seus pargrafos
da Constituio Federal. 4. Inobservncia do sistema de controle de contas
previsto na Constituio Federal. 5. Procedncia da Ao.
Em seu douto voto condutor, justificou o Ministro:
SF/16649.45200-72
19
Ainda que se pretenda prestigiar a iniciativa criadora do constituinte

estadual, no parece haver dvida de que, ao dispensar o parecer do
Tribunal de Contas, na espcie, alterou-se, significativamente, o sistema
de controle previsto na Carta Magna.
Cabe lembrar disposies constitucionais expressas no art. 5,

aplicveis ao presente caso, in verbis:
XXXVII no haver juzo ou tribunal de exceo;
[...]
LIII ningum ser processado nem sentenciado seno pela
autoridade competente;
LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal;
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa com
os meios e recursos a ela inerentes; (negritamos)
Portanto, a competncia para anlise das contas presidenciais no se

insere no campo da discricionariedade do titular da Presidncia da Cmara dos
Deputados ou da CEI. Encontra-se estabelecida explicitamente na Carta
Poltica de 1988, norma mais nova e hierarquicamente superior s disposies
da Lei n 1.079, de 1950, e pertence, com exclusividade, ao Plenrio do
Congresso Nacional.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Portanto, indispensvel a concluso tcnica do TCU, bem assim

dos colegiados constitucionalmente preestabelecidos (CMO e Plenrio do
Congresso Nacional), antes do julgamento poltico na forma preconizada no
pargrafo nico do art. 85 da Constituio, para os crimes de responsabilidade.
Pgina: 19/265 02/08/2016 18:57:25
Nesses termos, o meu voto pela procedncia da ao direta de

inconstitucionalidade.
22. Isto porque a sesso conjunta no apenas tem um procedimento

deliberativo mais amplo (que abrange todo o Parlamento), mas tambm se
caracteriza por um processo de votao concentrado de ambas as Casas,
impedindo que a inrcia de uma delas prejudique a concluso da
apreciao das contas. Com a sesso conjunta, as contas so sempre
julgadas no mbito de uma mesma legislatura, ou, mais precisamente, no
mesmo dia, aps debate conjunto; j as sesses apartadas permitem que as
apreciaes de cada Casa se distanciem muito no tempo, caso uma delas
se mantenha inerte. [...]
23. A propsito, e tal como necessrio para a derrubada de vetos, a
rejeio das contas anuais do Presidente da Repblica hiptese
excepcional em razo da gravidade em tese de suas consequncias, pois
pode resultar na instaurao de processo de impeachment (CF, art.
85, VI) pressupe que ambas as Casas se manifestem no mesmo sentido.
Vale dizer: a rejeio das contas presidenciais, seja pela aprovao de um
parecer da CMO nessa linha, seja pela rejeio de um parecer em sentido
contrrio, no pode ocorrer se uma das Casas aprova e a outra rejeita o
parecer da Comisso Mista. Para produzir efeitos, a rejeio das contas
deve se dar por ambas as Casas do Congresso, em sesso conjunta.
Aprovadas as contas na votao de uma das Casas, no se pode dizer que
o Congresso as tenha rejeitado, razo por que se consideram aprovadas.
24. Vale observar que, em matria de contas anuais do Presidente da
Repblica, quando a Constituio pretendeu a atuao isolada de uma das
Casas, instituiu previso expressa nesse sentido. o que se v do art. 51,
II, da CF, que atribui Cmara dos Deputados e no ao Congresso
Nacional a competncia para tomar as contas do Chefe do Poder
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21. Esses elementos apontam no sentido de que o julgamento das

contas anuais do Presidente da Repblica pelo Congresso Nacional
deve ocorrer em sesso conjunta de ambas as Casas, e no de forma
isolada. Embora as votaes em sesses conjuntas sejam tomadas de
forma separada para cada Casa Legislativa (ao contrrio das sesses
unicamerais, como a prevista no art. 3 do ADCT), as respectivas
deliberaes ocorrem num ambiente unificado, em que Deputados e
Senadores podem debater e se influenciar reciprocamente. o que ocorre,
por exemplo, nas votaes para a derrubada de vetos presidenciais (CF,
art. 66, 4). Essa deliberao conjunta torna efetivo o dilogo entre as
Casas e capaz de evitar alguns problemas que podem se verificar em
deliberaes separadas.
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Essa questo tambm j foi objeto de apreciao pelo Supremo. Nos

fundamentos da deciso de 13/08/2015, o ilustre Ministro Relator Lus Roberto
Barroso, nos autos do MS 33.729/DF, deixou assentado seu entendimento,
nesses termos:
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20
Executivo, quando ele no as tenha prestado no prazo. O respectivo

julgamento, porm, sempre incumbe ao Congresso (art. 49, IX).
[...] Trata-se de contas de carter geral, prestadas em bloco, a
partir das quais se pode aferir a correta execuo oramentria. E, se
as leis oramentrias em geral so votadas em sesso conjunta, o
julgamento quanto sua correta execuo, logicamente, tambm deve
obedecer mesma forma. (negrito nosso)
SF/16649.45200-72
21
7 O art. 49, IX, da Constituio Federal atribui exclusivamente

ao Congresso Nacional a competncia para julgar as contas
anualmente prestadas pela Presidncia da Repblica e apreciar os
relatrios sobre a execuo dos planos de governo.
8 Pela inteligncia dos arts. 49, IX, 51, II, 62, 8 e 9, 166,
caput e 1 e 2, da CF/1988, obrigatria a realizao de sesso
conjunta do Congresso Nacional para julgamento de contas
presidenciais.
9 Parecer pela concesso da ordem, para que sejam cassados os atos
de julgamento das contas analisadas na forma dos Projetos de Decreto
Legislativo 384/1997, 40/2011, 1.376/2009 e 42/2011. (negrito nosso)
Nas razes de seu parecer, o Senhor Procurador-Geral da Repblica,

Rodrigo Janot, deixou assentadas as seguintes razes:
O art. 49, IX, da Constituio Federal atribui exclusivamente ao
Congresso Nacional a competncia para julgar as contas anualmente
prestadas pela Presidncia da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo. Essa disposio figura como guia
interpretativo das demais normas constitucionais correlatas ao tema.
[...]
Afirma-se, no art. 166, caput e 1 e 2, do Texto Magno, que o
exame e a emisso de parecer sobre projetos de lei relativos ao plano
plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais, bem como sobre as contas apresentadas anualmente pela
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A Procuradoria-Geral da Repblica, em parecer, de 09/10/2015, nos

autos do mencionado MS 33.729/DF, pontuou na mesma linha, que (excerto da
ementa):
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Deduz-se do exposto, que o eminente Ministro afirmou, entre

diversas concluses, que o processo de impeachment decorre de prvio
julgamento das contas, exatamente nos termos em que aqui se defende.
...quando fala da aprovao de contas presidenciais, aps exame e

emisso de parecer da Comisso Mista de Oramento, a Constituio
somente se pronuncia pela submisso ao Plenrio das duas Casas do
Congresso Nacional. No h registro de apreciao em sesses separadas
por essas mesmas Casas, nem poderia haver, em razo da incidncia do
art. 49, IX, da CF/1988 na espcie.
Aqui o Constituinte reclama a atuao conjunta dos parlamentares
representantes da populao e dos Estados, na forma do Regimento
Comum do Congresso Nacional, dada a relevncia nacional da
apresentao regular das contas da Presidncia da Repblica. Cuidase de bem jurdico que exorbita os interesses da Unio ou, mesmo, da
Federao, por atingir diretamente a confiabilidade interna e
internacional na gesto do pas, com reflexos para toda a populao
brasileira. (negrito nosso)
O processo de impedimento carente da necessria concluso do

Plenrio do Congresso Nacional, quanto ao objeto que discute (parte das contas
presidenciais de 2015), destitudo de justa causa, porque desatende
formalidade da Constituio.
Pertinente a lio de Maury R. de Macedo7:
O direito em vigor deve ser apenas interpretado, por quem tenha que
aplic-lo, e no alterado ainda que para melhor, no momento de sua
aplicao, hiptese em que padeceria, pelo menos, de trs graves defeitos:
origem ilegtima, casusmo e retroatividade.
O direito ser mais importante que a lei sempre que esta, sua expresso
escrita, se desvirtue sob a influncia do intrprete, faltando, pois, sua
finalidade.
A propsito, concluso da Nota Tcnica n 61/2015, de 25/04/2016,

elaborada por consultores de oramento do Senado Federal (fls. 23/24):
Por outro lado, a Constituio Federal traou o rito para anlise das
contas presidenciais, entre estas a edio de decretos de abertura de
crditos. Nesse rito, fixou prazos e rgos para anlise e emisso de
MACEDO, Maury R. A lei e o arbtrio luz da hermenutica. Rio de Janeiro: Forense, 1. ed., 1981, fl. XVI.
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[...]
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Presidncia da Repblica, sero de incumbncia da comisso mista

permanente de Senadores e Deputados.
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22
pareceres e colegiado Mximo para julgamento conclusivo, cujo

procedimento para 2015 est ainda em fase prematura.
Enquanto tais etapas no se conclurem, no poderia haver inferncias
sobre irregularidades na conduta da Presidente, menos ainda justa causa
para subverter o procedimento constitucional, reduzindo prazos e
suprimindo instncias, visando estabelecer rito abreviado e novo ambiente
decisrio, ainda que para um fim pretensamente mais legtimo e
republicano.
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23
Trazemos baila jurisprudncia do prprio Congresso Nacional, j na

vigncia da Lei n 1.079, de 1950, colacionada pela Defesa da Senhora
Presidenta (fl. 192, Resposta Acusao, em 1/06/2016), que se ajusta em
globo ao que acabamos de expressar. Referimo-nos ao pedido de impedimento
do Presidente Getlio Vargas, em junho de 1954, quando assim se pronunciou
a Cmara dos Deputados, na poca o rgo competente para a questo:
[...] antes da deliberao do Congresso Nacional, no exerccio de
uma competncia que lhe exclusiva, segundo o texto constitucional,
sobre as contas do exerccio financeiro, no lcito a quem quer que
seja, pretender que sobre elas se emita parecer, juzo ou sentena. H
uma instncia constitucional, privativa e de natureza poltica, para a
apreciao das contas do exerccio financeiro. revelia dela, ou antes de
seu pronunciamento definitivo, no juridicamente possvel abrir-se,
mediante outro rito ou processo, debate sobre a legalidade de tais contas.
Somente depois de redictum final do Congresso que concluir pela rejeio
total ou parcial das contas, que se apresenta para o cidado, como
denunciante, a faculdade de provocar nova deliberao da Cmara dos
Deputados, com o objetivo especfico de apurar a responsabilidade do
Presidente da Repblica.
[...]
No possvel, portanto, antecipar-se a Cmara, a pretexto de
apurao de crime de responsabilidade do Presidente da Repblica, no
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Sendo assim, essa questo prejudicial no solucionada, porquanto no

se deu nem mesmo o primeiro passo previsto na Constituio em relao s
contas de 2015, qual seja a elaborao do parecer prvio pelo TCU, macula
todo o procedimento. Se alguma seriedade prevalecesse, a paralisao plena
dos trabalhos seria o caminho para um mal menor, at que o rito da Carta
Poltica se cumpra.
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A comisso especial seria, portanto, incompetente para a causa, no

presente momento, bem assim os rgos que na sequncia cuidaro da
matria.
exame de certas particularidades de execuo oramentria nos

mencionados exerccios.
O Parecer do Senado Federal no acolheu essa preliminar,

apresentando como justificativa, nas palavras do Senhor Relator, que (fl. 33 do
Relatrio):
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24
A prpria Constituio revela o apreo pela independncia das

instncias a propsito do julgamento de ilcitos de natureza diversa, tal
como ocorre na apurao de improbidade administrativa ou de crime.
Antes de contraditar as afirmaes do Relator, preciso tornar claro

que o fato de o processo de impedimento estar tramitando no Senado Federal
depois de ter cumprido etapa na Cmara dos Deputados, no significa dizer que
a competncia exclusiva do Congresso Nacional est sendo preservada. A
exclusividade, prevista no art. 49 da Constituio Federal, exige decises
concentradas em um s plenrio de Senadores e Deputados, mutuamente
debatendo e se influenciando. As decises isoladas em cada Casa no atendem
a esse preceito constitucional, portanto, apesar de se restringirem ao mbito do
Parlamento.
Quanto aos frgeis argumentos do Relatrio do Senador Anastasia,
referem-se eles a infraes de naturezas distintas, inerentes a ramos diferentes
do direito. Por isso, obviamente distintos devem ser os juzos competentes da
causa, conforme as especificidades. Instncias distintas, no entanto, no
significam sejam necessariamente simultneas.
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Assim que um nico ato ou fato pode deflagrar a instaurao de

processos em diversas esferas autnomas de responsabilizao administrativa, de controle externo, civil, penal comum e poltico-penal
(Mandado de Segurana n 21.623-9, Rel. Ministro Carlos Velloso, 1992)
-, possibilitando a aplicao de sanes administrativas, de controle
externo, cveis, criminais e poltico-penal (ou poltico-administrativoconstitucional segundo ADPF n 348), muitas delas com repercusses no
plano eleitoral em razo da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135,
de 2010), sem que se incorra na vedao do bis in idem.
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O arcabouo jurdico brasileiro que norteia o controle dos atos na

Administrao Pblica reflete a existncia de um verdadeiro
microssistema de proteo e controle da gesto pblica.
O julgamento das contas presidenciais tem natureza polticoadministrativa, tanto quanto o tem o crime de responsabilidade. E ambos so
aferidos pelo Legislativo, nos termos da Carta Poltica.
Segundo o Ministro Celso de Mello, no julgamento do HC 70.055 (sob
a relatoria do Ministro Ilmar Galvo, julgamento em 04/03/1993):
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25
O controle externo das contas municipais, especialmente daquelas

pertinentes ao Chefe do Poder Executivo local, representa uma das mais
expressivas prerrogativas institucionais da Cmara de Vereadores, que o
exercer com o auxlio do Tribunal de Contas (CF, art. 31).
Essa fiscalizao institucional no pode ser exercida, de modo abusivo
e arbitrrio, pela Cmara de Vereadores, eis que devendo efetivar-se no
contexto de procedimento revestido de carter poltico-administrativo
est subordinada necessria observncia, pelo Poder Legislativo local,
dos postulados constitucionais que asseguram, ao Prefeito Municipal, a
prerrogativa da plenitude de defesa e do contraditrio.
A doutrina vai nessa mesma direo. Segundo Hely Lopes Meirelles,

in verbis9:
Responsabilidade poltico-administrativa a que resulta da violao
de deveres ticos e funcionais de agentes polticos eleitos, que a lei
especial indica e sanciona com a cassao do mandato. Essa
responsabilidade independente de qualquer outra e deriva de
infraes poltico-administrativas apuradas e julgadas pela corporao
legislativa da entidade estatal a que pertence o acusado, na forma
procedimental e regimental estatuda para o colegiado julgador. (itlico
original)
RE 682011/SP publicao no DJe 114, de 12/06/2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 16. ed., atual. por Mrcio S. Reis e Edgard N. da
Silva, So Paulo Malheiros, pgs. 804/805.
8
9
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Em outra oportunidade, decidiu o eminente Ministro Celso de Mello8:
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O impeachment enquanto prerrogativa institucional do Poder

Legislativo configura processo e sano de ndole polticoadministrativa, destinados a operar, de modo legtimo, a destituio
constitucional do Presidente da Repblica, alm de inabilit-lo,
temporariamente, pelo perodo de oito anos, para o exerccio de qualquer
funo pblica eletiva ou de nomeao.
No que tange ao processo em anlise, foi o prprio Relator na Cmara

dos Deputados, que lhe reconheceu essa mesma natureza (fl. 39 do seu
Relatrio):
Nada obstante, a grande maioria da doutrina, com a qual me alinho,
considera que os crimes de responsabilidade so infraes de natureza
poltico-administrativa [...].
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26
A Constituio estabeleceu ainda, o que se abstrai, uma sequncia

lgica para a identificao de conduta delituosa em relao s contas pblicas.
O prprio Relatrio identifica a logicidade desse sistema (fl. 35), ao
afirmar com amparo na Lei n 1.079, de 1950, art. 9, item 2, que o
descumprimento do dever de prestar contas constitui crime de
responsabilidade.
Logicamente, a Lei Especial somente ser aplicada de imediato se as
contas no forem prestadas. Se o forem, parece inafastvel a necessidade de
aguardar a totalidade da sua apurao, para s ento, em sendo identificadas
irregularidades, proceder-se anlise do possvel crime de responsabilidade.
irrefutvel que apenas esse procedimento assegura mais
adequadamente a ampla defesa e o contraditrio na questo tcnica inerente ao
mrito da matria.
Nessa senda, o parecer prvio do TCU se constitui em condio de
procedibilidade, sim, bem com a apreciao na CMO e o julgamento no
Plenrio do Congresso Nacional. Parecer prvio esse to importante
tecnicamente, que, apesar de se encontrar apenas em fase de discusso na Corte
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O Senador Antonio Anastasia, se estivesse imbudo de propsito

jurdico, no teria como fugir da constatao de que, quando se trata de anlise
de contas presidenciais, a Constituio no deixou opo outra, ao estabelecer
como competentes exclusivamente os rgos a que se refere o art. 49, IX; 71,
I; 84, XXIV; e 166, 1.
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Sendo assim, no se trata, tampouco se levantou esse questionamento,

de competncias civil, penal e administrativa. Cuida-se de condutas que devem
ser julgadas no mbito das corporaes legislativas, em apurao de natureza
poltico-administrativa, portanto.
Por isso mesmo a Constituio tambm prev que, em relao a contas

ou irregularidades de gesto, o cidado se dirija ao Tribunal de Contas, em vez
de propor a denncia diretamente Cmara dos Deputados (art. 74, 2, CF).
A Corte de Contas que deve apurar a existncia ou no de irregularidades.
No tem respaldo no ordenamento a sugesto do Senhor Relator de
que qualquer cidado possa iniciar o procedimento de impeachment, para que
congressistas, deputados e senadores, em grupo conciliado com o s objetivo
de assumir o poder e de contornar investigaes judiciais que lhes so
desfavorveis, dem sequencia abreviada e conveniente a esse procedimento.
A interpretao das leis merece lgica e razoabilidade. Exigem
prestgio as garantias, tanto pessoais do Chefe do Poder Executivo quanto da
ordem pblica, constitucionalmente previstas, o que no ocorreu na
interpretao do Senhor Senador Antonio Anastasia, do PSDB.
A propsito, a prpria lei das inelegibilidades (Lei Complementar n
94, de 1990) exige a prvia rejeio das contas, por irregularidade insanvel
que configure ato doloso de improbidade administrativa e por deciso
irrecorrvel do rgo competente (art. 1, I, g), como condio de apenao
do gestor, afastando-o por oito anos dos pleitos eleitorais como candidato.
Seria desarrazoado imaginar que, como o sonho do Senhor Relator,
para a prpria perda do cargo de Presidente da Repblica no se exigisse pelo
menos a mesma condio.
Pgina: 27/265 02/08/2016 18:57:25
A par de tudo isso, a Lei Especial exige a prova da conduta delituosa

ou indicao de onde se encontre, como condio de procedibilidade. Em vista
disso, pela prpria natureza das contas presidenciais, que no so tomadas mas
sim prestadas (e ao cabo do exerccio financeiro), tal prova somente pode ser
constituda aps a concluso das fases previamente estabelecidas na Carta
Poltica.
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de Contas em relao a 2015, a prpria Acusao a ele faz referncia inmeras

vezes em suas alegaes finais, para dar alguma sustentao ao que diz, tendo
em vista a tendncia do TCU de ser contrrio aprovao das contas. Isso
somente mostra a necessidade e relevncia que tem a deciso tcnica, que os
procedimentos afoitos na Cmara e neste Senado esto negando esperar.
SF/16649.45200-72
27
Portanto, em tudo por tudo, no existe definio pelos rgos

competentes quanto a irregularidade na edio dos decretos de 2015, nem
quanto ilegalidade de passivos desse mesmo ano da Unio junto ao Banco do
Brasil em relao ao Plano Safra. Tal nos permite afirmar taxativamente a
inexistncia de justa causa para o prosseguimento deste processo.
A comisso especial de Senadores, com todo respeito, j formatada
com votos definidos para afastar a Chefe do Poder Executivo do seu cargo, no
tem iseno suficiente, nem boa vontade, para apurar a possvel infrao e
realizar o julgamento juridicamente justo do processo; envereda-se unicamente
pela desculpa poltica.
2.1.2 Da nulidade da instaurao do procedimento na Cmara dos
Deputados
Esse ponto foi suscitado pela Defesa da Presidenta Dilma Rousseff,
ainda no mbito da Cmara dos Deputados. Questionava, em essncia, o desvio
de poder contido no ato do Presidente daquela Casa ao aceitar a denncia, posto
que motivado por vingana pessoal em face da posio assumida pelos
parlamentares que integram a bancada do Partido dos Trabalhadores - PT
(partido ao qual a Presidenta da Repblica filiada) no Conselho de tica e
Decoro Parlamentar da Cmara dos Deputados, favorvel perda do mandato
do Deputado Eduardo Cunha por violao do decoro parlamentar.
Essa impugnao preliminar da Defesa foi desconsiderada, tanto na
Comisso como no Plenrio da Cmara dos Deputados.
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Quanto aos passivos da Unio junto ao Banco do Brasil em relao ao

Plano Safra, embora o julgamento seja da competncia do TCU, porque no
existe participao do Chefe do Poder Executivo na gesto dos atos respectivos,
a Corte de Contas realizou julgamento definitivo somente em relao aos fatos
de 2014, no de 2015. Ainda assim, a deciso que ocorreu em 09/12/2015 e
transitou em julgado em 29/12/2015 no determinou qualquer pagamento aos
bancos pela Unio, mas to somente a elaborao de cronograma.
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Portanto, se no foram concludas as etapas constitucionalmente

previstas de apurao e julgamento pelos fruns competentes, no se pode falar
em afronta a qualquer lei pela edio dos decretos de crdito suplementar que
integram as contas presidenciais.
SF/16649.45200-72
28
Toda a mdia anunciou a vinculao entre os dois eventos polticos,

inmeros artigos foram escritos sobre isso. Tratava-se de fato pblico e notrio
que, luz do art. 374, inciso I, do Cdigo de Processo Civil, independe de
provas. Insistimos na tese de que o desvio de finalidade perpetrado por Eduardo
Cunha vicia, desde o incio, e de forma irremedivel, este processo de
impeachment, eis porque entendemos indispensvel a realizao desse registro.
2.1.3 Da nulidade da votao na Cmara dos Deputados: o desvio de
finalidade
A transmisso ao vivo da Sesso Deliberativa Extraordinria do
Plenrio da Cmara dos Deputados, ocorrida em 17 de abril de 2016, alm de
estarrecer a todos pelo verdadeiro espetculo de horrores em que se
transformou e que motivou a vergonha dos brasileiros e o escrnio da crtica
internacional, demonstrou, a toda evidncia, que a motivao dos votos
proferidos pelos 367 (trezentos e sessenta e sete) Deputados Federais
favorveis ao parecer da Comisso Especial da Cmara dos Deputados no
possua qualquer relao com o parecer em si e com os elementos coligidos ao
longo dos trabalhos da Comisso com o intuito de esclarecer a denncia,
consoante estabelece o art. 20 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950.
Em outras palavras, foi utilizada toda espcie de argumentos, dos mais
patticos aos mais ultrajantes, no s figura da Presidenta da Repblica e ao
seu Governo, como s conquistas democrticas obtidas por nosso povo, como
ficou evidenciado no elogio do Deputado Jair Bolsonaro a um dos maiores
torturadores de que se tem notcia em nossa histria, o Coronel Brilhante Ustra.
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Registramos nossa irresignao com a deciso, tanto da Cmara dos

Deputados, quanto do STF, em face da motivao espria vingana que
levou o Senhor Eduardo Cunha a acolher, parcialmente, a denncia contra a
Presidenta Dilma Rousseff.
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Submetida a questo ao crivo do Supremo Tribunal Federal (STF), por

intermdio do Mandado de Segurana (MS) n 33.921, o relator, Ministro
Gilmar Mendes, concluiu, em sede de liminar, que o ex-Presidente Eduardo
Cunha apenas exercera competncia constitucional e legalmente prevista e,
nesse sentido, indeferiu a liminar pleiteada.
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29
Conduta essa inclusive passvel de ser tipificada penalmente como apologia ao

crime.
A propsito, e exatamente nesse sentido, o Conselho de tica da
Cmara dos Deputados anunciou, em 28 de junho deste ano, a abertura de
processo disciplinar contra o Deputado Jair Bolsonaro.
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30
Dos 477 votos computados at as 23h10 do dia 17 de abril de 2016,

92 (noventa e dois) foram motivados pela famlia; 60 (sessenta), pelo Brasil;
69 (sessenta e nove), pelos Estados ou Municpios de origem do parlamentar;
60 (sessenta), pela democracia; 43 (quarenta e trs), por Deus; entre tantas
outras categorias.
Chama a ateno o fato de apenas 2 (dois) Deputados terem feito
meno s pedaladas fiscais, e, ainda assim, de forma genrica, no se
referindo nica modalidade que consta do Parecer da Comisso.
Resta evidenciado, pois, o desvio de finalidade dos votos proferidos
na Cmara dos Deputados, argumento que, lamentavelmente, no foi acolhido,
em sede liminar pelo Senado Federal. Impe-se, todavia, o registro histrico.
2.1.4 Da suspeio do Relator
Cumpre registrar, por oportuno, que antes da eleio do Relator
havamos apresentado questo de ordem em que impugnvamos o nome do
Senador Anastasia, no por falta de atributos intelectuais, mas por no dispor
Disponvel em: http://www.sul21.com.br/jornal/grafico-mostra-os-motivos-alegados-nos-votos-dedeputados-para-o-impeachment.
10
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O Grupo Tortura Nunca Mais elaborou um grfico10 em que consolida

os motivos alegados pelos parlamentares para votar favoravelmente
autorizao da abertura de processo de impeachment da presidenta Dilma
Rousseff, realizado em 17 de abril na Cmara dos Deputados.
Pgina: 30/265 02/08/2016 18:57:25
No se trata de apologia a um crime qualquer, mas a um crime previsto

expressamente em nossa Constituio como inafianvel, insuscetvel de graa
ou anistia, equiparado ao trfico ilcito de entorpecentes, ao terrorismo e aos
crimes hediondos, consoante o estabelecido no inciso XLIII do art. 5 da
Constituio Federal (CF).
Com todo o respeito pessoal e intelectual que merece o Senador

Anastasia, inadmissvel que o relator de to grave matria pertena ao mesmo
partido que os subscritores da denncia. Alm do que, dentre as mais de doze
mil folhas dos autos do processo submetido a essa Comisso Especial,
inacreditvel o fato de constar, nos recnditos dessa documentao, como que
por uma falha dos parceiros, uma pgina sem qualquer explicao plausvel at
o momento.
TRATA-SE DA FOLHA 79, COM O TIMBRE DA COMISSO
EXECUTIVA NACIONAL DO PSDB, contendo as inscries: TCU
021643/2014-8; CPIA INTEGRAL PROC. TCU; e PEDALADAS
FISCAIS.
Ao longo do processo, portanto, por diversas vezes surgiram
evidncias cabais acerca da direta participao do Partido da Social
Democracia Brasileira PSDB no oferecimento da denncia por crime de
responsabilidade e no consequente processo de impeachment ora em anlise,
em afronta ao art. 14, da Lei n 1.079, de 1950, que estabelece inequivocamente
a legitimidade a cidados, no a partidos polticos, para oferecimento de
denncia por crime de responsabilidade, seno vejamos:
11
Volume 1 anexado aos autos da Denncia n 1, de 2016, p. 65.
Pgina: 31/265 02/08/2016 18:57:25
O Senhor Miguel Reale Junior, tambm subscritor da denncia,

filiado ao PSDB desde 1990. Ademais, ficou evidenciado ao longo dos
trabalhos que a Senhora Janana Pascoal foi contratada e paga pelo PSDB, no
valor de R$ 45 mil, para elaborar a denncia contra a Presidenta Dilma
Rousseff. Como fica claro, esse o custo do patriotismo que a dita advogada
diz ter pelo Pas.
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da necessria imparcialidade, visto que um dos subscritores da denncia a

despeito de, estranhamente, no ter sido divulgado em nenhuma das etapas do
procedimento na Cmara dos Deputados, nem nesta fase inicial no Senado
Federal, e tampouco ter sido informado pela grande mdia o Senhor Flvio
Henrique Costa Pereira, advogado registrado na Seo de So Paulo da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB/SP), sob o n 131.364, coordenador nacional
jurdico do PSDB, consoante consta dos autos anexos presente denncia11.
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31
Estamos analisando, portanto, o fruto de uma rvore envenenada, com

vcios e nulidades insanveis desde seu nascedouro e que, encoberto pela
carapaa de uma legalidade ilusria e inexistente, promove o golpe
institucional ora em curso e prestes a ser chancelado por este Colegiado,
lamentavelmente transformado em um colgio eleitoral de exceo.
2.1.5 Do desvio de finalidade captado pela Operao Lava Jato
O Jornal Folha de So Paulo publicou, na edio de 23 de maio de
2016 (com destaque na primeira pgina), trechos degravados da conversa
mantida em maro de 2016 entre o Senhor Srgio Machado, ex-Senador e exPresidente da Petrobras Transporte S.A. (Transpetro) e o Senhor Romero Juc,
Senador, e ex-Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto do governo
provisrio e Presidente do PMDB.
Reproduzimos, a seguir, as partes que mais diretamente interessam aos
trabalhos desenvolvidos por esta Comisso Especial instituda para apreciar a
Denncia n 1, de 2016, que trata do pedido de impeachment da Presidenta
Dilma Rousseff:
JUC - Eu acho que...
MACHADO - Tem que ter um impeachment.
JUC - Tem que ter impeachment. No tem sada.
MACHADO - E quem segurar, segura.
JUC - Foi boa a conversa, mas vamos ter outras pela frente.
MACHADO - Acontece o seguinte, objetivamente falando, com o
negcio que o Supremo fez [autorizou prises logo aps decises de
segunda instncia], vai todo mundo delatar.
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Trata-se de verdadeira burla ao esprito da lei. O partido derrotado nas

eleies de 2014, por no gozar de legitimidade ativa para o oferecimento de
denncia, que nunca aceitou as diversas derrotas nas urnas, especialmente a
ltima para a Presidenta afastada, utilizou-se de subterfgios para a consecuo
de seus interesses antirrepublicanos e golpistas.
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Art. 14. permitido a qualquer cidado denunciar o Presidente da

Repblica ou Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante
a Cmara dos Deputados.
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JUC - Exatamente, e vai sobrar muito. O Marcelo e a Odebrecht vo

fazer.
MACHADO - Odebrecht vai fazer.
JUC - Seletiva, mas vai fazer.
MACHADO - Queiroz [Galvo] no sei se vai fazer ou no. A
Camargo [Corra] vai fazer ou no. Eu estou muito preocupado porque eu
acho que... O Janot [procurador-geral da Repblica] est a fim de pegar
vocs. E acha que eu sou o caminho.
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[...]
[...]
MACHADO - Rapaz, a soluo mais fcil era botar o Michel
[Temer].
JUC - S o Renan [Calheiros] que est contra essa p... 'Porque no
gosta do Michel, porque o Michel Eduardo Cunha'. Gente, esquece o
Eduardo Cunha, o Eduardo Cunha est morto, p....
MACHADO - um acordo, botar o Michel, num grande acordo
nacional.
JUC - Com o Supremo, com tudo.
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JUC - Voc tem que ver com seu advogado como que a gente pode
ajudar. [...] Tem que ser poltica, advogado no encontra [inaudvel].
Se poltico, como a poltica? Tem que resolver essa p... Tem que
mudar o governo pra poder estancar essa sangria.
JUC - . Delimitava onde est, pronto.

[...]
MACHADO - A situao grave. Porque, Romero, eles querem
pegar todos os polticos. que aquele documento que foi dado...
JUC - Acabar com a classe poltica para ressurgir, construir
uma nova casta, pura, que no tem a ver com...
MACHADO - Isso, e pegar todo mundo. E o PSDB, no sei se caiu
a ficha j.
JUC - Caiu. Todos eles. Aloysio [Nunes, senador], [o hoje
ministro Jos] Serra, Acio [Neves, senador].
MACHADO - Caiu a ficha. Tasso [Jereissati] tambm caiu?
JUC - Tambm. Todo mundo na bandeja para ser comido.
[...]
MACHADO - O primeiro a ser comido vai ser o Acio.
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MACHADO - Com tudo, a parava tudo.
34
MACHADO - [Sussurrando] O que que a gente fez junto, Romero,

naquela eleio, para eleger os deputados, para ele ser presidente da
Cmara? [Mudando de assunto] Amigo, eu preciso da sua inteligncia.
JUC - No, veja, eu estou a disposio, voc sabe disso. Veja a hora
que voc quer falar.
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JUC - Todos, p... E vo pegando e vo...
MACHADO - Porque se a gente no tiver sada... Porque no tem

muito tempo.
JUC - No, o tempo emergencial.
MACHADO - Acha que no pode ter reunio a trs?

JUC - No pode. Isso de ficar juntando para combinar coisa que no
tem nada a ver. Os caras j enxergam outra coisa que no ... Depois a
gente conversa os trs sem voc.
MACHADO - Eu acho o seguinte: se no houver uma soluo a
curto prazo, o nosso risco grande.
MACHADO - aquilo que voc diz, o Acio no ganha p...
nenhuma...
JUC - No, esquece. Nenhum poltico desse tradicional ganha
eleio, no.
MACHADO - O Acio, rapaz... O Acio no tem condio, a gente
sabe disso. Quem que no sabe? Quem no conhece o esquema do
Acio? Eu, que participei de campanha do PSDB...
JUC - , a gente viveu tudo.
*
JUC - [Em voz baixa] Conversei ontem com alguns ministros do
Supremo. Os caras dizem ', s tem condies de [inaudvel] sem ela
[Dilma]. Enquanto ela estiver ali, a imprensa, os caras querem tirar
ela, essa p... no vai parar nunca'. Entendeu? Ento... Estou
conversando com os generais, comandantes militares. Est tudo
tranquilo, os caras dizem que vo garantir. Esto monitorando o
MST, no sei o qu, para no perturbar.
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JUC - V atrs. Eu acho que a gente no pode juntar todo mundo

para conversar, viu? [...] Eu acho que voc deve procurar o [ex-senador do
PMDB Jos] Sarney, deve falar com o Renan, depois que voc falar com
os dois, colhe as coisas todas, e a vamos falar ns dois do que voc achou
e o que eles ponderaram pra gente conversar.
Pgina: 34/265 02/08/2016 18:57:25
MACHADO - emergencial, ento preciso ter uma conversa

emergencial com vocs.
MACHADO - Eu acho o seguinte, a sada [para Dilma] ou

licena ou renncia. A licena mais suave. O Michel forma um governo
de unio nacional, faz um grande acordo, protege o Lula, protege todo
mundo. Esse pas volta calma, ningum aguenta mais. Essa cagada
desses procuradores de So Paulo ajudou muito. [referncia possvel ao
pedido de priso de Lula pelo Ministrio Pblico de SP e conduo
coercitiva dele para depor no caso da Lava jato]
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JUC - Os caras fizeram para poder inviabilizar ele de ir para um

ministrio. Agora vira obstruo da Justia, no est deixando o cara,
entendeu? Foi um ato violento...
MACHADO -...E burro [...] Tem que ter uma paz, um...
JUC - Eu acho que tem que ter um pacto.
JUC - No tem. um cara fechado, foi ela [Dilma] que botou, um

cara... Burocrata da... Ex-ministro do STJ [Superior Tribunal de Justia].
Sempre afirmamos, desde o incio dos trabalhos desta Comisso, que

a Denncia n 1, de 2016, no se lastreava em fundamentos jurdicos slidos.
Sustentvamos que os dois eixos da denncia os decretos que
tratavam de crditos suplementares, editados em 2015, e a equalizao da taxa
de juros do Plano Safra referente ao ano de 2015 jamais poderiam dar ensejo,
numa anlise isenta, desapaixonada e criteriosa, ao impeachment da Senhora
Presidenta da Repblica, pelo singelo e robusto motivo de no caracterizar
crime de responsabilidade exigido pelo art. 85 da Constituio Federal e
elencado pela Lei n 1.079, de 1950.
A leitura atenta dos trechos reproduzidos torna evidente que a tentativa
de afastamento da Presidenta, pela estreita via da apurao do crime de
responsabilidade, nada mais do que um GOLPE! Assim mesmo, em letras
garrafais, pois travestido de procedimentos formalmente constitucionais e
legais, fato que bem caracteriza o desvio de finalidade, mas sem contedo.
A novidade trazida pela matria a participao de novos atores. Um
Senador, presidente do maior partido poltico do pas, o PMDB, ex-Ministro do
Planejamento do Governo interino e provisrio e um ex-Senador. por suas
bocas que escorreu a confisso de que alm da disputa pelo poder, alm da
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MACHADO - Um caminho buscar algum que tem ligao com o

Teori [Zavascki, relator da Lava Jato], mas parece que no tem ningum.
Pgina: 35/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
Assim, o fundamento principal, o motivo essencial para a aprovao

do impeachment da Presidenta Dilma Rousseff era, e ainda , impedir o
aprofundamento do combate corrupo e preservar partidos polticos que
sempre se beneficiaram dessas prticas escusas.
Alm disso, a apropriao ilegtima do poder, que jamais seria obtido
pelo voto popular, tem por finalidade tambm estabelecer novo modelo
econmico, que privilegie as camadas mais abastadas, sempre contrrias ao
Governo Dilma, como os banqueiros e os megaempresrios da FIESP. Tambm
neste sentido, diz o Senador Romero Juc:
JUC - Tu acha que ganha eleio dizendo que vai reduzir
aposentadoria das pessoas? Quem vai ganhar quem fizer maior bravata.
E depois, no governa, porque a bravata, vai ficar refm da bravata, nunca
vai ter base partidria...
2.1.6 Da necessidade de caracterizao da existncia de ato comissivo e

doloso
O crime de responsabilidade no admite a conduta omissiva e nem a
modalidade culposa. H de ser ato comissivo e doloso.
Vejamos, nesse tema, o entendimento de Celso Antnio Bandeira de
Mello e de Fabio Konder Comparato12:
4. Cumpre salientar que o impedimento implicaria na
desconstituio da vontade popular expressada por vrios milhes de votos
Disponvel em: https://blogdotarso.com/2015/10/12/parecer-de-bandeira-de-mello-e-comparato-nao-cabeo-impeachment-de-dilma.
12
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Somente com a troca de Governo, segundo o Senador Romero Juc, a

interrupo das investigaes poderia ser efetivada. O Governo da Presidenta
Dilma Rousseff, diferentemente do publicamente alegado por aqueles que
defendem o impeachment, nada fazia para obstruir os trabalhos de investigao
levados a termo pela Polcia Federal, pelo Ministrio Pblico Federal e pelo
Poder Judicirio do pas.
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usurpao da administrao do Governo Federal, algo que nos ltimos treze

anos tem se demonstrado impossvel pela via democrtica, o que os envolvidos
pretendiam, pelas expressas e decididas palavras do Senador Romero Juc, era
estancar a sangria promovida pela Operao Lava Jato.
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Ficou evidenciado ao longo de toda a instruo probatria promovida

at aqui pela Comisso Especial destinada a analisar a Denncia n 1, de 2016,
pela anlise dos documentos acostados aos autos e pelos depoimentos das
testemunhas, que o processo de elaborao oramentria referente edio
de decretos de crdito suplementar um ato de rotina, porm processo
complexo.
H diversas etapas, prazos definidos, responsabilidades especificadas,
que abarcam desde as questes relacionadas ao mrito da proposta (de
competncia das reas finalsticas setoriais e da Casa Civil), passando por sua
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por pouco mais de algumas centenas de votos proveniente de

congressistas. Algo, ento, da mais supina gravidade. Com efeito,
manifesto e da mais evidente obviedade que a essncia da democracia
descansa precisamente na escolha dos governantes por eleio popular.
Logo, em sistema presidencialista, contraditar o resultado de uma eleio
pelo impedimento de quem foi eleito, s possvel perante situao da
mais alta seriedade e de uma excepcionalidade extrema, isto , mxima.
Da que no pode ser admitida salvo em circunstncias notavelmente
anmalas. Deveras, entender que algumas centenas de votos so
suficientes para elidir aquilo que se constituiu com a adeso de vrios
milhes pressupe algo de extremada anomalia. Qualquer pessoa, mesmo
de apoucadas luzes, o perceberia de imediato. No se trata de um simples
juzo de desconformidade com a gesto da coisa pblica, por muito radical
que fosse tal reprovao, que isto s em regime parlamentarista daria
margem substituio do governo e ainda assim ao preo da dissoluo
do parlamento e convocao de eleies, se assim o entendesse o ento
chefe do governo, pelo que, os atuais parlamentares, em tal caso, nos dias
correntes, voltariam para casa, possivelmente combalidos. Em suma: o
instrumento jurdico do impeachment no pode ser brandido de maneira
a cumprir aquilo que na expressiva dico utilizada na linguagem do
esporte mais popular do Brasil, se traduz no dito corrente de ganhar no
tapeto, quando um clube de futebol, esmagado em campo por fora da
superioridade do adversrio, quer venc-lo de qualquer modo, nem que
seja por esta via inidnea e no se peja de assumir uma atitude desabrida,
tal a que EA DE QUEIROZ colocou na boca de um seu personagem,
segundo quem: Eu sou como John Bull, se no vai na palavra vai na
morraa. Estas consideraes bvias, portanto, jamais autorizariam o
entendimento de que a imputao de comportamentos apenas culposos
abririam ensanchas para o impedimento de um Presidente da Repblica.
inafastvel a presuno de que somente condutas comissivas dolosas
perfariam um comportamento to agressivo aos valores da Repblica
ao ponto de requererem a expulso do primeiro mandatrio.
(grifamos)
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humanamente impossvel e isso foi repetido ad nauseam pelas

testemunhas que a Presidenta da Repblica, ou qualquer outro, tenha a
capacidade de analisar e identificar violaes legislao de regncia, se no
houver alerta das reas tcnicas e jurdicas. Diversas testemunhas afirmaram,
ainda, que no caso de dvidas ou de fuga aos parmetros, a minuta de decreto
sequer encaminhada Presidenta da Repblica.
As minutas dos decretos e as dezenas de pginas de anexos, repletos
de cdigos e valores, somente so encaminhadas assinatura presidencial
quando escoimados de seus vcios.
Assim, apenas a ttulo de argumentao, ainda que os trs decretos
indicados pela Junta Pericial contivessem irregularidades, seria humanamente
impossvel Presidenta da Repblica identificar seus vcios sem que houvesse
algum alerta.
E a Junta Pericial afirma peremptoriamente no item 4.1.7 de seu Laudo
que no houve alerta, por parte dos rgos demandantes dos crditos,
quanto a possvel irregularidade ou contrariedade s leis na abertura dos
crditos discutidos. Ao contrrio, havia a informao textual de que
estavam de acordo com o ordenamento jurdico.
Destaque-se, ademais, que o Tribunal de Contas da Unio (TCU),
rgo que auxilia o Congresso Nacional no exerccio do controle externo
do Poder Executivo e que tem a obrigao legal de alertar para a existncia
de irregularidades no cumprimento das diretivas da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), consoante o disposto em seu art. 59, 1,
tambm no o fez.
Pgina: 38/265 02/08/2016 18:57:25
Todos esses atos de competncia de diversas autoridades, organizados

e estruturados em sistema eletrnico que fixa parmetros e balizas tcnicos,
compem o iter do ato complexo que se conclui com a assinatura da Presidenta
da Repblica.
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adequao oramentria e financeira (de competncia dos rgos setoriais e

central do sistema de planejamento e oramento) e por sustentabilidade
jurdico-constitucional (de competncia das Consultorias Jurdicas dos
Ministrios e Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil).
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Nesse procedimento, cabe Presidenta da Repblica, por fora do que

determina o art. 84, inciso VI, da CF, a assinatura de decretos que disponham
sobre a organizao e funcionamento da administrao e, no caso concreto,
sobre a expedio de decretos de crditos suplementares.
Nesse sentido, a existncia de assinatura nos decretos de crdito
suplementar analisados no h de ser caracterizada configuradora de ato
comissivo em sua acepo ampla para a tipificao de crime de
responsabilidade da Presidenta da Repblica.
Trata-se, apenas, de aspecto formal, j que bvia a competncia
presidencial para expedir decretos (art. 84, inciso VI, da CF).
A comisso Especial no logrou demonstrar, ao longo de toda a
instruo probatria, a existncia de dolo expresso de violar a probidade na
administrao e a legislao oramentria.
Quanto s operaes referentes ao Plano Safra de 2015, a CEI no
conseguiu demonstrar, sequer, a existncia do indispensvel ato comissivo da
Senhora Presidenta da Repblica que tenha contribudo direta ou indiretamente
para que ocorressem passivos em favor do Banco do Brasil, como bem atestou
a Junta Pericial no item 4.2.12 de seu Laudo. Matria essa que se deve
considerar definitivamente sepultada, tendo em vista o pedido de arquivamento
da questo pelo Ministrio Pblico Federal, como dito logo na introduo deste
voto, em virtude da evidente ausncia de crime.
Alis, muito bem ficou documentado e testemunhado, sequer atrasos
foram comprovados, porquanto a legislao de regncia no estabelecia a data
em que os pagamentos deveriam ser efetivados.
Pgina: 39/265 02/08/2016 18:57:25
Vimos anteriormente que o processo de elaborao oramentria no

mbito do Poder Executivo Federal ato complexo, parametrizado,
hierarquizado, concatenado e sucessivo, com competncias tcnicas e jurdicas
distribudas por rgos setoriais e centrais dos sistemas de planejamento e
oramento e de controle da legalidade dos atos da administrao.
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Some-se que toda a doutrina e jurisprudncia ptrias indicam que o

crime de responsabilidade h de ser motivado por dolo especfico de seu
agente, no caso em tela, da Presidenta Dilma Rousseff.
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2.1.7 Da existncia de autorizao legislativa para a edio dos

decretos
O art. 85, inciso VI, da Constituio Federal afirma ser crime de
responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a
Constituio Federal, e, especialmente, contra a lei oramentria.
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Iniciaremos pela suposta violao ao art. 167, inciso V, da

Constituio Federal, que estabelece:
Art. 167. So vedados:
[...]
V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia
autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
(grifamos)
Ento, a abertura de crdito suplementar pelo Poder Executivo

Federal, por intermdio de decreto, sem autorizao do Congresso Nacional,
prtica vedada constitucionalmente, pelo fato de mitigar a atuao cooperativa
dos Poderes Executivo e Legislativo na elaborao, implementao, avaliao
e fiscalizao, interna e externa, da poltica fiscal, oramentria e financeira da
Unio.
Quis o legislador constituinte originrio que o Congresso Nacional
reassumisse o protagonismo e a responsabilidade na conduo das finanas
pblicas, protagonismo esse perdido ao longo da ditadura militar, poca em que
ao Congresso era vedado o debate detalhado sobre o oramento e as diretrizes
oramentrias da Unio.
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Assim, para aferirmos se o ato da Presidenta Dilma se enquadra nos

contornos do inciso VI do art. 85, da CF, h de se analisar a violao aos outros
dispositivos indicados.
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Trata-se de tipo penal muito genrico, muito aberto, que demanda

densificao, concretizao por legislao infraconstitucional. E exatamente
sobre isso que dispe o pargrafo nico do art. 85 da CF, ao prever que esses
crimes sero definidos em lei especial Lei n 1.079, de 1950 , que
estabelecer as normas de processo e julgamento.
O caput do art. 4 da Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015, Lei

Oramentria Anual de 2015, veiculava expressamente a autorizao
legislativa para a abertura de crditos suplementares, pois se inicia pela
expresso assertiva fica autorizada a abertura de crditos suplementares.
Todavia, impunha o adimplemento de algumas condies, que se detalhar
abaixo, no tpico especfico em que se comprova a inexistncia de crime de
responsabilidade.
Havia, pois, a autorizao legislativa exigida pelo inciso V do art. 167
da CF, por fora do que estabelecia o art. 4 da LOA/2015 e pela interpretao
histrica que sempre se deu ao dispositivo, desde a aprovao da LRF, sem
qualquer objeo pelos rgos de controle interno ou externo.
2.1.8 Da inexistncia de usurpao de competncias do Congresso
Nacional pela Presidenta da Repblica
A publicao dos decretos no Dirio Oficial da Unio, observada a
mxima publicidade exigida demonstra que o Governo Federal no tinha nada
a esconder sobre a gravssima situao das contas pblicas e que, tampouco,
objetivava usurpar competncias do Congresso Nacional.
Acaso o Congresso Nacional entendesse estar tendo suas
competncias e prerrogativas usurpadas e estar sendo afrontado pelo Poder
Executivo, a uma, no teria aprovado o projeto que se converteu na Lei que
alterou a meta fiscal e impediu que o Governo descumprisse a referida meta.
Aprovao essa, inclusive, com dficit (cerca de R$ 118,0 bilhes), sendo que
inicialmente fora proposto supervit pela Presidenta (cerca de R$ 5,8 bilhes).
A duas, certamente teria inserido dispositivo invalidando esses
atos infralegais de autoria do Poder Executivo, caso entendesse por meio
do parecer da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
(CMO) e auxiliado pelas competentes Consultorias de Oramentos,
Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que
Pgina: 41/265 02/08/2016 18:57:25
A resposta afirmativa.
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Assim, a pergunta a ser objetivamente respondida : havia autorizao

legislao para a edio de decretos que dispusessem sobre verbas
suplementares em 2015?
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os decretos de crditos suplementares publicados antes da alterao da meta de

supervit fiscal estivessem eivados de ilegalidade e tivessem sido editados sem
a competente autorizao legislativa.
Mas no foi isso o que ocorreu. O Congresso aprovou a matria,
tendo inclusive, por meio do Parecer da Comisso Mista competente,
elogiado o comportamento de transparncia do Poder Executivo e o
esforo para colocar as contas pblicas em ordem!
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Acrescente-se a essa anlise a inexistncia de mandados de

segurana impetrados no Supremo Tribunal Federal (art. 103, inciso I,
alnea d, da CF) que apontassem a ilegalidade dos decretos mencionados.
2.1.9 Da aplicao do princpio da anualidade na aferio do
adimplemento das metas fiscais
Lembremos que todo o esforo empreendido para que o ajuste da meta
fiscal de 2015 fosse equacionado no prprio ano de 2015 est atrelado ao
entendimento de que o horizonte anual foi o estabelecido pela Constituio
Federal para aferir a higidez oramentrio-financeira e para dimensionar
o equilbrio fiscal.
Esse , em essncia, o mapa temporal a ser fiscalizado quando est em
causa o equilbrio fiscal. Da a importncia da Lei n 13.199 ter sido publicada
no ano de 2015 e promovido alterao na meta fiscal contida na LDO/2015.
Na Constituio Federal de 1988, a dimenso temporal para a
exigncia de cumprimento de metas fiscais anual. Esse fato, ao nosso sentir,
impe moderao aos rgos de controle interno e externo, quanto proposta
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Pode-se depreender dessa anlise, a inteno do Congresso

Nacional de preservar hgidos no mundo jurdico todos os decretos que
abriram crditos suplementares. Resta evidente, portanto, que o
Congresso Nacional no se sentiu atingido, com a edio dos decretos.
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No h na Lei n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, que alterou a

meta de supervit fiscal prevista na LDO 2015, nenhum dispositivo que
invalide os decretos que abriram crditos suplementares antes de sua
publicao.
de sanes em face de suposto descumprimento de obrigaes acessrias com

periodicidade inferior ao determinado no Texto Constitucional.
A CF estabelece, por fora do contido no inciso IX de seu art. 49, a
competncia exclusiva do Congresso Nacional de julgar anualmente as contas
prestadas pelo Presidente da Repblica e de apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo.
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43
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da

Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento; (grifamos)
O art. 165 da CF, por seu turno, dispe ser da iniciativa do Poder
Executivo as leis que estabelecero o plano plurianual (inciso I), as diretrizes
oramentrias (inciso II) e os oramentos anuais (inciso III).
A lei que trata do plano plurianual alberga diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Abarcam
um perodo de cinco anos e so a referncia necessria elaborao da lei de
diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual (art. 165, 1, da CF).
O 2 do art. 165 da CF prev que a lei de diretrizes oramentrias
compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal para o
exerccio financeiro subsequente e orientar a elaborao da lei
oramentria anual.
O inciso III do art. 165 da CF, assim como o seu 5, fixa o carter
anual da lei oramentria.
O art. 166, inciso I, da CF atribui Comisso mista permanente de
Deputados e Senadores a competncia de examinar e emitir parecer sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica.
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Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser

exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
compete:
Pgina: 43/265 02/08/2016 18:57:25
Essa competncia exclusiva do Congresso Nacional, uma das

dimenses do controle externo, reaparece na dico do inciso I, do art. 71 da
CF, in verbis:
Trata-se de relevante atribuio, de natureza acessria, que visa

mxima transparncia da execuo oramentria e ao controle do
comportamento das contas pblicas.
A anlise detida da Seo II (Dos Oramentos), do Captulo II (Das
Finanas Pblicas), do Ttulo VI (Da Tributao e Oramento), todos da CF,
permite extrair quatro importantes concluses:
i) o prazo para aferio do cumprimento de metas, prioridades e
diretrizes fixadas na lei de diretrizes oramentrias e abrangidas
pelas contas do Presidente da Repblica, anual;
ii) o nico prazo constitucional com periodicidade inferior a um ano
relacionado matria oramentria aquele que estabelece a
necessidade de publicao de relatrios resumidos da execuo
oramentria obrigao acessria trinta dias aps o
encerramento de cada bimestre;
iii) h no texto constitucional (art. 166, 17) previso de manejo de
medidas administrativas com vistas a limitar a execuo financeira
(contingenciamento) das emendas individuais dos parlamentares ao
projeto de lei oramentria, em face da constatao de tendncia de
inadimplemento das metas fiscais anuais; todavia no afasta a
compreenso de que h apenas uma meta fiscal de carter anual;
iv) a despeito do extenso rol de vedaes elencadas nos incisos do art.
167 e em outros dispositivos da Seo II referente aos Oramentos,
a nica previso expressa de caracterizao de crime de
responsabilidade, que no caso de comprovado cometimento
doloso pelo Presidente da Repblica, daria ensejo ao processo
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Prev, tambm, a Constituio Federal, por fora do que estabelece o

3 de seu art. 165, a obrigatoriedade de publicao pelo Poder Executivo, at
30 dias aps o encerramento de cada bimestre, o relatrio resumido da
execuo oramentria.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Resta apartada de dvidas, pois, a constatao de que a

Constituio Federal fixa o prazo de um ano para a aferio do
atingimento das metas e prioridades da lei de diretrizes oramentrias,
assim como anual o prazo de aferio da adequada execuo do
oramento.
SF/16649.45200-72
44
de impeachment de que trata o art. 86 c/c o art. 85, inciso VI, da

CF, o previsto no 1 do art. 167 de que nenhum investimento
cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
A LRF tambm fixa normas para a elaborao das leis oramentrias
de que trata o art. 165 da CF.
SF/16649.45200-72
45
Art. 4. [...]
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo
de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem
e para os dois seguintes. (grifamos)
A par disso, o prprio art. 9, da mesma LRF, citado sempre como

base para o monitoramento bimestral das contas, faz referncia justo a esse
Anexo de metas anuais, como objetivo a ser alcanado com o dito controle a
cada dois meses. A propsito, veja-se:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos
montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho
e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A LRF trata da lei de diretrizes oramentrias em seu art. 4.

Merece relevo para o voto que ora se elabora a reafirmao do horizonte
temporal de um ano para que se afira o cumprimento de suas metas fiscais.
Eis o que estabelece o mencionado dispositivo:
Pgina: 45/265 02/08/2016 18:57:25
Inicialmente imperativo consignar que o 1 do art. 1 da LRF

estabelece, em forma apenas de macrodiretriz que a responsabilidade na gesto
fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.
2.1.10 Da vedao retroatividade da interpretao administrativa do

TCU
A jurisprudncia do TCU historicamente admitiu a expedio de
decretos que abriam crditos suplementares com base em autorizao contida
na lei oramentria anual, enquanto tramitava no Congresso Nacional projeto
de lei que visava alterao da meta de supervit primrio prevista na LDO.
SF/16649.45200-72
46
Por ser um rgo administrativo, que integra a estrutura do Poder

Legislativo e auxilia o Congresso Nacional no exerccio do controle externo,
suas decises, que alteram entendimentos anteriores no poderiam ter
eficcia retroativa, especialmente para justificar a condenao da
Presidenta da Repblica por crime de responsabilidade.
Vejamos.
A Constituio Federal estabelece, por fora do contido no inciso IX
de seu art. 49, a competncia exclusiva do Congresso Nacional de julgar
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e de apreciar os
relatrios sobre a execuo dos planos de governo.
Essa competncia exclusiva do Congresso Nacional, que uma das
dimenses do controle externo, reaparece na dico do caput art. 71 da CF, que
assevera que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
O inciso I do art. 71, por sua vez, estabelece que, no mbito do controle
externo, cabe ao Congresso Nacional apreciar as contas prestadas anualmente
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Tal acrdo acolheu o parecer tcnico anexado e concluiu que as

referidas Contas no esto em condies de serem aprovadas, recomendandose a sua rejeio pelo Congresso Nacional e promoveu profunda alterao em
diversos pontos de sua jurisprudncia administrativa, verdadeira virada
jurisprudencial.
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Essa orientao foi alterada com o Acrdo n 2.461/2015-TCUPlenrio, que trata da apreciao das Contas Presidenciais referentes ao
exerccio de 2014, em sesso realizada em 7 de outubro de 2015. Data essa
posterior, portanto, expedio, em julho de 2015, dos decretos sem
nmero que abriam crdito suplementares.
pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser

elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
Esse o fundamento constitucional para a atuao do TCU na
elaborao de parecer prvio anlise pelo Congresso Nacional das contas
anuais do Presidente da Repblica.
SF/16649.45200-72
47
O carter exclusivamente tcnico, acessrio e meramente opinativo do

parecer exarado e aprovado pelo TCU est assentado de forma pacfica na
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Indicamos, por todos, o que decidido no julgamento do Recurso
Extraordinrio (RE) n 132.747, Relator o Ministro Marco Aurlio, ocorrido
em 17 de junho de 1992 e publicado no Dirio de Justia em 7 de dezembro de
1995, do qual extramos o seguinte excerto de sua ementa:
(...) No campo interpretativo cumpre adotar posio que preserve a
atividade precpua do Supremo Tribunal Federal - de guardio da Carta
Politica da Republica. INELEGIBILIDADE - PREFEITO - REJEIO
DE CONTAS - COMPETNCIA. Ao Poder Legislativo compete o
julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerados os trs
nveis - federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas exsurge
como simples rgo auxiliar, atuando na esfera opinativa inteligncia
dos artigos 11 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, 25, 31,
49, inciso IX, 71 e 75, todos do corpo permanente da Carta de 1988.
Conclui-se, pois, competir ao Poder Legislativo nas trs esferas da

Federao o julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo. As Cortes
de Contas respectivas tm o papel de subsidiar o processo decisrio,
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O art. 36 da Lei Orgnica do TCU em nada inova a prescrio

constitucional e a contida no inciso III de seu art. 1, prevendo a competncia
do Tribunal de apreciar, mediante parecer prvio, as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica, na forma que dispuser seu regimento interno.
Pgina: 47/265 02/08/2016 18:57:25
A Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, que dispe sobre a Lei

Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias,
estabelece, em seu art. 1, inciso III, que compete Corte de Contas apreciar
as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, nos termos do
art. 36 desta Lei.
manifestando-se previamente, em carter opinativo, sobre os aspectos

tcnico-jurdicos das contas.
Assim, a manifestao do TCU, em sede de processo de anlise das
contas anuais do Presidente da Repblica, possui o carter de ato
administrativo; obrigatrio, porm meramente opinativo.
SF/16649.45200-72
48
Fazemos referncia regra contida no inciso XIII do pargrafo

nico do art. 2 da Lei do Processo Administrativo, que estabelece a
obrigatoriedade de o processo administrativo observar o critrio segundo
o qual a interpretao da norma administrativa deve buscar a forma que
melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada
aplicao retroativa de nova interpretao.
Ora, a jurisprudncia do TCU, desde a edio da LRF, entendia que
os decretos poderiam ser expedidos, sendo, no mximo, objeto de ressalvas,
alertas e recomendaes ao Poder Executivo, sem, contudo, conduzir
recomendao de rejeio das contas ou ser a base de crime de
responsabilidade.
Essa orientao mudou no julgamento das contas de 2014. Todavia,
deveria obedecer o critrio mencionado da Lei n 9.784, de 1999, No foi o que
ocorreu. Na prtica, o efeito foi o da aplicao retroativa de novo
entendimento administrativo, o que viola expressa previso da Lei do
Processo Administrativo.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Lembramos que essa Lei se aplica aos rgos do Poder Legislativo,

TCU inclusive, quando no desempenho de funo administrativa, luz do
que estabelece seu 1 do art. 1.
Pgina: 48/265 02/08/2016 18:57:25
Ademais, esse parecer, que possui o carter de ato administrativo,

deve se submeter a importante regra fixada pela Lei n 9.784, de 29 de
janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal.
2.1.11 Da atuao irregular do TCU

O Tribunal de Contas da Unio no rgo de persecuo penal,
tampouco de perseguio poltica. Suas atribuies esto claramente definidas
na Carta Magna.
SF/16649.45200-72
49
Como partcipe do sistema de controle externo e corresponsvel pela

regular administrao do Errio, a Corte, nos termos do art. 59, 1, da LRF,
deveria ter alertado os Poderes e rgos, especialmente a Presidenta da
Repblica, sobre a possibilidade de ocorrncia das alegadas irregularidades que
ele prprio apontou. No entanto, no emitiu os alertas!
Essa omisso foi percebida no Relatrio sobre as contas de 2014,
apresentado na CMO, em que aponta diversas outras ilegalidades cometidas
pelo Tribunal. Segundo o ilustre Relator, Senador Acir Gurgacz, no seu voto s
emendas apresentadas ao Relatrio (fls. 252/254):
A par de tudo isso, o que se aplica inclusive para todas as
Irregularidades apontadas no Parecer Prvio, minudentemente debatidas
em nosso Relatrio, no consta que a Corte de Contas, na qualidade de
rgo auxiliar do Congresso Nacional no acompanhamento, controle
e fiscalizao e de agente essencial para o aperfeioamento das
prticas oramentrias e para a preveno de riscos ao Tesouro, tenha
alertado o Congresso Nacional, ou mesmo o Poder Executivo, como
deveria (art. 59, 1, I, LRF13), sobre a eventual necessidade de
13
Art. 59...
1 Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando constatarem:

I a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II do art. 4 e no art. 9;
[...]
V fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto
oramentria.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Esse Tribunal, no entanto, negando sua histria e suas atribuies,

atuou como no poderia e deixou de realizar o que deveria.
Pgina: 49/265 02/08/2016 18:57:25
A Constituio Federal, no art. 71, incisos I a XI, estabelece as

competncias prprias do TCU, como rgo auxiliar do Congresso Nacional,
entre as quais a de elaborar o parecer prvio sobre as contas presidenciais de
cada exerccio financeiro.
contingenciamento em 2014 ou sobre quaisquer outros indcios de

irregularidades na gesto oramentria (inciso V do mesmo
dispositivo).
Tal alerta se encontra regulado desde 2001, na Resoluo Interna do
Tribunal n 241 [142, na realidade], que dispe sobre as competncias
atribudas ao Tribunal de Contas da Unio pela Lei Complementar n 101,
de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF,
nos seguintes termos:
SF/16649.45200-72
50
Art. 1 Nos termos do art. 59 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de

2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, compete diretamente
ao Tribunal de Contas da Unio:
[...]
a) a possibilidade de limitao de empenho e movimentao financeira,
prevista pelo art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
[...]
e) a ocorrncia de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos
programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria;
Art. 2 Observado o disposto no art. 59 da LRF, compete ao Tribunal de
Contas da Unio auxiliar o Poder Legislativo a fiscalizar o cumprimento das
normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, com nfase no que se refere a:
I - alcance das metas fsicas e fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias;
II - limites e condies para realizao das operaes de crdito;
Pgina: 50/265 02/08/2016 18:57:25
II alertar os Poderes ou rgos referidos no inciso I, quando constatar:
Houvesse a Corte se desincumbido de seu mister, com a quantidade e

qualidade de dados e informaes que certamente possui, o Legislativo,
Poder competente para o controle externo, poderia ter avaliado oportuna e
publicamente a existncia e a solidez dos argumentos somente externados
por meio do Parecer Prvio e, como consequncia, adotado as devidas
providncias saneadoras.
Porm, dentro do conhecimento que se tem, em nenhuma das
oportunidades previstas especificamente para o debate parlamentar (art. 9,
4, LRF14; e art. 51, 4, LDO 201415) chegou qualquer alerta da Corte
ao conhecimento do Congresso Nacional ou desta Comisso sobre vcios
de qualquer natureza na execuo, o que prejudicou a avaliao tempestiva
14
Art. 9 ...
4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do
art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
15
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...] (negritamos)
Essas questes foram decididas somente em 09/12/2015, por meio do

Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio, e apenas no que concerne caracterizao
dos passivos como operao de crdito. Tal Acrdo ainda no definitivo
sequer sobre a existncia de responsabilidade dos gestores diretos da matria,
tendo transitado em julgado apenas em 29/12/201516.
No entanto, em 07/10/2015, quase trs meses antes, por meio do
Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio, em que aprovou o parecer prvio sobre
as contas presidenciais de 2014, a Corte j havia includo aqueles passivos
como irregularidade nessas contas. Um autntico prejulgamento, ato em
desacordo com o ordenamento jurdico.
A Constituio Federal de 1988 taxativa ao estabelecer que
ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal, que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes e que ningum ser considerado culpado at
o trnsito em julgado da sentena penal condenatria (art. 5, incisos LIV, LV
e LVII), prescries essas que a Corte atropelou.
Ainda em relao ao Acrdo n 3.297/2015-TCU, o Tribunal, por
meio do seu Relator, contrariando o art. 1, 3, inciso I, da sua Lei Orgnica
(Lei n. 8.443, de 1992) omitiu a integralidade dos pareceres divergentes das
diversas unidades tcnicas da Corte, como por exemplo os esposados pelos
tcnicos da Secretaria de Recursos Serur, fazendo crer que internamente havia
unanimidade tcnica quanto concluso final prolatada, quando isso no
16
Conforme Certido exarada pelo Sr. Presidente do Tribunal, em 17/06/2016, enviada CEI por meio do
Aviso n 487-GP/TCU, de 17/06/2016.
Pgina: 51/265 02/08/2016 18:57:25
Por outro lado, essa mesma Corte fez incluir em seu parecer prvio
sobre as contas presidenciais de 2014, como irregularidades, as questes
relativas aos passivos da Unio junto a bancos pblicos, inclusive quanto
ausncia do registro desses passivos nas estatsticas fiscais, quando sequer
havia concludo sobre a existncia de vcios.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
da execuo oramentria e financeira do governo federal e,

consequentemente, a adoo de medidas preventivas para correo de
desvios que somente foram apontados nas contas do Chefe do Executivo.
SF/16649.45200-72
51
As agresses da Corte a princpios mais basilares do direito no

pararam por a. Mesmo com as concluses apenas iniciais, prolatadas por
intermdio do Acrdo n 825/2015-TCU-Plenrio, de 15/04/2015, antes de se
instalar o contraditrio no processo respectivo e chegar a concluses
definitivas, no s fez determinaes a diversos rgos pblicos, para a adoo
de medidas corretivas, como oficiou o Ministrio Pblico Federal, para
apuraes nas esferas administrativa e penal. Eis um autntico ultraje ao devido
processo!
O Ministro Relator das contas de 2014, Augusto Nardes, tendo
recebido um dito memorial do Procurador Jlio Marcelo, tratando de
supostos vcios na conduo das contas pblica - que mais parecia uma
exortao a deciso poltica da Corte, em vez de tcnica -, no lugar de
determinar as devidas apuraes de competncia do Tribunal, decidiu enviar
por ofcio dito material, a ttulo meramente informativo, ao Senhor Advogado
Geral da Unio.
Esse ofcio, de n 01, de 22/06/2015, demonstrando que fora o nico
emitido pelo Ministro at a metade do ano, apenas diz, sem qualquer
recomendao ou solicitao de providncias:
Encaminho a Vossa Excelncia, para conhecimento, cpia das
manifestaes subscritas pelo Ministro-Substituto Andr Luis de Carvalho
e pelo Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU Jlio Marcelo de
Oliveira, relacionadas ao TC-005.335/2015-9, processo em que se aprecia
as contas da Presidente da Repblica, exerccio 2014.
Como o memorial levanta uma srie de condutas administrativas

possivelmente viciadas, teria o Senhor Ministro prevaricado, por no ter, at
onde se sabe, determinado as apuraes de fiscalizao e controle pertinentes,
Pgina: 52/265 02/08/2016 18:57:25
Ao revs, o que se deve lamentar, o ilustre Relator, no lugar de tecer

suas consideraes, adotou como seu relatrio o discurso parcial e inflamado
do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, inegavelmente um militante a favor
do processo de impeachment. No se disps o Senhor Relator a fazer um s
comentrio da concluso que devia ser prpria, pessoal, nos termos do inciso
II do mesmo dispositivo legal.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
ocorreu. Tal omisso inibiu, por certo, a prpria dialtica entre os Ministros,
antes da deciso do Pleno da Corte.
SF/16649.45200-72
52
Ocorreram outras demonstraes de desapreo pelos representantes do

povo e pela transparncia. Como Senadores e amparados da Lei do Acesso
Informao - LAI (Lei n 12.527, de 18/11/2011), solicitamos esclarecimentos
diretamente ao Tribunal, em relao ao seu duvidoso modo de proceder, quanto
s contas de 2014 da Senhora Presidenta. Especificamente, entre outras
solicitaes, requeremos ao Sr. Presidente da Corte, mediante o Ofcio
GSVGRA n 037, de 09/06/2016, informaes sobre a:
Fundamentao legal, com a citao especfica da norma e dos
dispositivos, que ampararam a deciso desta Corte de Contas de fazer
incluir, nas contas presidenciais de 2014, como irregularidade capazes de
levar rejeio dessas contas, fatos sobre os quais no havia deciso
definitiva por este Tribunal, como os referidos no Acrdo n 825/2015TCU-Plenrio, de 15/04/2015, no que tange suposta necessidade de
registro nos passivos das estatsticas fiscais e aos alegados atrasos no
pagamento de tais passivos junto a bancos pblicos.
Tais questes, ao que consta, somente vieram a ser decididas em
definitivo, pelo Tribunal, por meio do Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio,
de 09/12/2015. O parecer prvio sobre as contas de 2014, contudo, fora
dado no incio de outubro do mesmo ano (Acrdo n 2.461/2015-TCUPlenrio).
Como parlamentares e como cidados, nos sentimos profundamente

agredidos pela manifestao da Corte de Contas, que somente veio em
27/07/2016, enviada por email, cuja cpia estamos agora juntando em anexo.
Pgina: 53/265 02/08/2016 18:57:25
Mais! Esse mesmo Ministro, podendo apresentar todos os

esclarecimentos sociedade brasileira e aos congressistas, legtimos
representantes do povo, sobre os fatos apurados e as concluses a respeito das
contas presidenciais de 2014, abandonou a audincia pblica da Comisso
Mista de Oramentos, marcada exclusivamente para esse fim. Virou as costas
para o cidado. Apenas o representante do Governo, o Senhor Lus Incio
Adams, Advogado Geral da Unio de ento, permaneceu at o fim da audincia,
respondendo aos questionamentos dos parlamentares.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
j que o Tribunal rgo competente para a fiscalizao e controle? Para que

enviar o documento AGU, j que no se requeria providncias, tampouco esse
ofcio substituiria a atribuio firmada no art. 59, 1, da LRF, cuja
competncia do Presidente do Tribunal, nos termos do 3 do art. 5, da
Resoluo n 142/2001-TCU? O Ministro Nardes no esclareceu.
SF/16649.45200-72
53
Ou seja, 49 dias depois, quando a LAI estabelece o prazo mximo de 20 dias

para o atendimento (art. 11, 1). Mais grave, a manifestao da Corte, por
intermdio de despacho de seu Ministro Jos Mcio Monteiro (TC
017.458/2016-1), foi dirigida ao nosso Gabinete dizendo nada, pois apenas
deixou implcito que as informaes poderiam ser prestadas posteriormente,
nesses termos:
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54
A ausncia de satisfao nos parece claramente proposital, pois a

Corte tem se mostrado contrria ao da Defesa da Senhora Presidenta.
Queramos aproveitar as informaes para constitu-las em provas neste nefasto
processo, do qual o TCU tem se revelado instigador, haja vista todos esses
episdios.
Em relao edio de decretos de abertura de crdito suplementar,
visvel que a Corte embarcou numa tese sem sustentao, porque discutiu
apenas formalidades no caso. No h qualquer irregularidade na aplicao dos
recursos, mas to somente implicncia com a forma utilizada pelo Governo. A
forma, no entanto, no gera penalidade, nos termos do art. 16, II, da Lei n
8.443, de 1992, sua Lei Orgnica.
Por outro lado, o TCU tambm passou a afrontar a Constituio em
duas frentes ao mesmo tempo. Primeiro, porque no lhe compete analisar a
legalidade e constitucionalidade dos procedimentos de formao na norma,
como tem feito no caso da edio dos decretos, na aprovao e teor da LDO,
no contedo do PPA e na verificao de pressupostos para edio de medidas
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Consideramos o fato uma ofensa direta Casa do Povo a ser repudiado

com veemncia! Est entre as nossas atribuies, por imperativo constitucional,
a fiscalizao da coisa pblica, inclusive do rgo que auxiliar do Congresso
Nacional, razo pela qual no aceitamos o menosprezo que nos foi dedicado.
Alm do que, no dirigimos nenhum questionamento ou solicitao ao
Ministrio Pblico de Contas; foi apenas Corte!
Pgina: 54/265 02/08/2016 18:57:25
Ante o exposto, as informaes solicitadas pela Ilustre Senadora

Vanessa Grazziotin devem ser fornecidas por meio de expediente da
Presidncia desta Corte, a partir do meu pronunciamento, contido neste
despacho, e da manifestao do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira.
A par disso, a Corte coloca sob descrdito seus prprios julgamentos,

na medida em que demonstra no primar pelo princpio da segurana jurdica.
Isso no somente porque nega a existncia de decises suas em relao
alterao da meta de resultado primrio nos exerccios de 2001 e 2009, em
idntica situao ocorrida em 2015. Mas tambm porque, em julgamentos
posteriores do parecer prvio de contas presidenciais, tem alegado a ocorrncia
de irregularidades sobre aspectos pretritos que ele prprio julgou regulares, a
exemplo dos seguintes, constantes do parecer prvio sobre as contas
presidenciais de 2014:
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia
e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida
nos exerccios de 2010 a 2014 (itens 2.3.6 e 8.3);
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia
e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo
BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (itens 2.3.6 e
8.4);
Ora, as contas de 2010 a 2013 j haviam passado pela anlise do

Tribunal, que recomendou sua aprovao. Como aceitar, em contas posteriores,
17
A propsito, vide itens 9.2.8, 9.2.16, 9.2.17 e 9.2.22 do Acrdo n 1.49/2016-TCU-Plenrio, relativo ao
parecer prvio s contas presidenciais de 2015.
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A Constituio clara e objetiva: no haver juzo ou tribunal de

exceo (art. 5, inciso XXXVII). Por essa razo, a Corte no pode se dedicar
a tarefas outras que no o exame dos atos de gesto das contas pblicas,
quanto a sua exatido, legalidade, legitimidade e economicidade.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
provisrias17. Segundo, porque, investigando somente a formao e o contedo

de tais normas, afasta-se da funo que justifica sua existncia, qual seja a
anlise e o acompanhamento da gesto das contas pblicas.
SF/16649.45200-72
55
referncia a irregularidades de contas passadas, que a prpria Corte entendeu

por regulares?
Diz a Constituio, mais uma vez, como princpio basilar do direito,
que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa
julgada (art. 5, inciso XXXVI). Por essa razo, as posteriores decises
administrativas da Corte no podem negar as anteriores adequadamente
julgadas por ela e consolidadas pelo trnsito em julgado.
SF/16649.45200-72
56
2.1.12Da atuao irregular do Ministrio Pblico de Contas

Cabe aqui lembrar comportamento lamentvel do Procurador que
representa o Ministrio Pblico junto ao TCU. Na oportunidade em que foi
convidado a prestar esclarecimentos Comisso Especial, indagado sobre o
cumprimento pelo Tribunal do dever legal (art. 59, 1, LRF) de alertar os
Poderes e os rgos previamente sobre a existncia dos vcios que ele e o
prprio TCU apontam agora, respondeu de maneira arrogante e desrespeitosa
que aquela Corte no bab do Governo.
E com fundamento nos documentos produzidos por essa autoridade
que o Senhor Relator quer se embasar para dar continuidade ao processo de
crime de responsabilidade contra a Chefe do Poder Executivo, e o que mais
grave, no h contas apreciadas pela CMO e julgadas pelo Congresso,
conforme exige a Constituio.
Os documentos produzidos pelo Procurador, so imprestveis.
Decorrem de uma atuao premeditada e desenfreada, desconforme com os
ditames legais e constitucionais, para tentar macular a gesto da Senhora
Presidenta da Repblica.
com base nos entendimentos dele que o Pas vem passando por esse
enfrentamento poltico, com toda sorte de acusaes contra a atuao,
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O TCU, portanto, fica devedor de muitos esclarecimentos sociedade

brasileira!
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Surpreendente o fato de que o Tribunal de Contas da Unio tenha

colaborado de forma to ofensiva ao ordenamento, para tentar dar lastro de
opinio tcnica aos fatos em exame.
absolutamente legal, da Senhora Presidenta da Repblica. Tal quadro ocorre

justo porque no se observou a Carta Poltica.
Prova do que se acaba de afirmar, encontra-se no Relatrio do Parecer
Prvio do TCU sobre as Contas de 201418, em que ficou textualmente assentada
a atuao contrria ao direito do Ministrio Pblico de contas. Nesses termos:
SF/16649.45200-72
57
O trecho acima revelador de que o rgo citado se imiscuiu e vem se

imiscuindo nas contas presidenciais, sem competncia para tanto, e tentando
fazer constar em decises formais teses insustentveis para as finanas
pblicas. Apenas o Procurador-Geral de Contas tem previso legal para
participar da anlise de contas, mas restrito s atribuies do Tribunal, no
sendo o caso das contas presidenciais, cuja prerrogativa exclusiva do
Congresso Nacional.
No caso exemplificado, o TCU, que se deixou envolver, permitiu a
extrapolao do prazo constitucional de 60 dias que lhe atribudo para emitir
parecer prvio sobre as contas presidenciais (art. 71, I), a fim de adotar
providncias requeridas pelo Procurador.
um acinte Carta Poltica!
O TCU deve elaborar o seu parecer sobre o material que o Congresso
lhe envia, no sobre o que o Ministrio Pblico lhe prope. Havendo dvidas
18
divulgado na pgina do TCU na internet, p. 597.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em paralelo, o Ministro Relator encaminhou os novos indcios de

irregularidades para anlise da Secretaria de Macroavaliao
Governamental (Semag), que se pronunciou pela necessidade de abertura
de novo prazo para que a Presidente da Repblica, caso manifestasse
interesse e entendesse necessrio, se pronunciasse sobre os novos fatos.
Por meio de despacho, o Ministro Relator acolheu a proposta da Semag e
fixou o prazo de 15 dias para a manifestao, cuja cpia foi encaminhada
Excelentssima Presidente da Repblica mediante o Aviso 895-GP/TCU,
de 12/8/2015, nos seguintes termos:
Pgina: 57/265 02/08/2016 18:57:25
Encerrada a sesso de apreciao do Relatrio Preliminar, o

Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU, Jlio Marcelo de
Oliveira, e o Ministro-Substituto Andr Luis de Carvalho, formalizaram a
apresentao de novos indcios de irregularidade, sem que tais indcios
integrassem o Aviso 664-GP/TCU, de 19/6/2015, que encaminhou o
Acrdo em referncia para manifestao da Presidente da Repblica.
O Presidente da Repblica no tem as contas processadas pelo

Tribunal de Contas da Unio. A este cabe apenas emitir um parecer sobre
as contas prestadas e processadas ao e no Congresso Nacional. Qualquer
omisso ou falha que seja detectada pelo TCU, em relao s contas
do Presidente da Repblica, dever ser comunicada ao Congresso
Nacional, que, julgando conveniente, solicitar os esclarecimentos
necessrios ao Chefe do Executivo.
Como se verifica, Senhoras e Senhores Senadores, so as atribuies

do Congresso Nacional que foram usurpadas e o direito da titular do Poder
Executivo que foi violado. Esse direito existe no em proteo da pessoa que
ocupa o cargo, mas da instituio Presidente da Repblica.
Em outra frente, o Ministrio Pblico de Contas, mais uma vez
usurpando competncias constitucionais, chega a concluses taxativas quanto
existncia de operaes de crdito entre a Unio e bancos pblicos federais.
Ora, nos termos da Constituio, rgos competentes para exercer o
controle, e, portanto, dizer do direito, sobre operaes de crdito so os de
controle interno. Vejam:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
[...]
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da Unio;
O art. 49, II, da Lei Orgnica do TCU20, como no poderia deixar de

ser, vai na mesma linha. A LRF, no seu art. 32, caput e 1, preservando a
19
AGUIAR, Afonso Gomes. O Tribunal de Contas na ordem constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Frum,
2008, pgs. 24/25
Art. 49. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno, com a finalidade de:
20
[...]
Pgina: 58/265 02/08/2016 18:57:25
A propsito19:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
ou necessidade de qualquer apurao, o Congresso Nacional deveria ser

acionado, pois o nico rgo a quem o legislador constituinte originrio
atribuiu prerrogativa para faz-lo.
SF/16649.45200-72
58
Mantiveram suas prprias concluses, instalando o imprio da viso

nica, a ditadura do monoplio do conhecimento tcnico.
O Chefe do Poder Executivo, j se disse por diversas vezes, exerce
cargo de natureza poltica. Certamente em razo disso, o legislador constituinte
originrio restringiu o julgamento de sua prestao de contas apenas ao
Congresso Nacional, com o auxlio do TCU (atravs de seus membros,
somente), por meio de parecer prvio (art. 49, IX, 71, I, 166, 1 e 2, CF).
Basta ver que, mesmo nos casos de infraes penais comuns, o
processo e julgamento do Presidente da Repblica, que ocorre no Supremo
Tribunal Federal, dever ser previamente autorizado pela Cmara dos
Deputados, por dois teros de seus membros (art. 51, I, CF).
Nosso ponto de vista corroborado pela respeitada doutrina do exProcurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCDFT, Jorge Ulisses
Jacoby21:
necessrio esclarecer, contudo, que as contas do Chefe do Poder
Executivo no so julgadas pelos tribunais de contas; estes emitem parecer
prvio, tcnico, com fundamento na legalidade, legitimidade,
economicidade e eficincia, mas conservando a natureza de parecer e no
de deciso. Por esse motivo, a atuao do Ministrio Pblico, que
normalmente se faz emitindo parecer nos processos neste caso, no
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio;
21
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de contas do Brasil: jurisdio e competncia. 3. ed. rev.
atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 402.
Pgina: 59/265 02/08/2016 18:57:25
O MP junto ao TCU, ou mesmo o TCU, sequer valorizou qualquer dos

inmeros pareceres ofertados por diversos rgos tcnicos e jurdicos do Poder
Executivo, entre eles a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e a
Consultoria-Geral da Unio CGU/AGU, segundo os quais no havia operao
de crdito no relacionamento do Tesouro com as instituies financeiras
estatais.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
previso constitucional, atribui competncia ao Ministrio da Fazenda, para

zelar pelo cumprimento dos limites e condies relativos realizao de
operaes de crdito, e aos rgos tcnicos e jurdicos, para demonstrar o
atendimento das exigncias legais.
SF/16649.45200-72
59
cabida, pois se constituiria em parecer sobre o parecer do Tribunal,

o que se revela de todo inadequado.
Como visto, o Ministrio Pblico junto ao TCU no tem o necessrio

suporte constitucional para elaborar parecer, memorial ou qualquer
pretenso documento, para a finalidade de comprovar condutas do Presidente da
Repblica.
SF/16649.45200-72
60
O Ministrio Pblico de Contas no pago pelos cofres pblicos para

assessorar partidos polticos, tampouco para conceber aberraes jurdicas,
como a que preparou oposio. A ordem constitucional veda ao membro do
MP junto ao TCU o exerccio de atividade poltico-partidria (art. 128, 5, II,
e, e art. 130, CF).
Os parlamentares que esto na defesa da Senhora Presidenta
acolheriam a atuao do Ministrio Pblico junto ao TCU se esta visasse o
interesse e a ordem pblicos, mas claramente no visou.
Por outro lado, inquietante e ao mesmo tempo revelador que, quando
esse mesmo Ministrio Pblico devia agir em prol da legalidade e a favor da
sociedade, manteve-se em silncio e em revoltante acomodao.
O 1, incisos I e V, do art. 5924 da LRF, que existe desde 2000,
estabelece que o TCU deve alertar os Poderes e os rgos pblicos sempre
Cpia das respectivas reportagens em anexo.
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1722308-temer-apenas-cumpriu-determinacoes-de-dilma-aoassinar-decretos-diz-tcu.shtml - acesso em 01/05/2015
24
1 Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos no art. 20 quando constatarem:
22
23
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Conforme noticiado22, entre outros pela Folha de S. Paulo23 de

22/12/2015, o Senhor Procurador Jlio Marcelo, em resposta a
questionamento feito pela oposio sobre decretos assinados por Temer, se
prontificou a afirmar, em sntese, que os decretos alegadamente ilegais
assinados pelo Vice Presidente da Repblica seriam de responsabilidade, no
deste, mas da Senhora Presidenta da Repblica.
Pgina: 60/265 02/08/2016 18:57:25
Por outro lado, o membro do Ministrio Pblico de Contas junto ao

TCU, violando seus deveres funcionais, resolveu dar assessoria particular
oposio e, indiretamente, ao postulante ao cargo da Senhora Presidenta da
Repblica.
que a gesto dos oramentos mostrar indcios de irregularidades ou que as

metas de resultado possam no ser cumpridas.
Sobre os fatos alegados na Denncia, o TCU deveria, portanto, ter
alertado, previamente, o Congresso Nacional, a Presidncia da Repblica em
particular e o Poder Executivo em geral, mas no o fez!
SF/16649.45200-72
61
afrontoso ordem jurdica o uso da estrutura estatal do Ministrio

Pblico de Contas, para dar aspecto de tecnicalidade s concluses sobre os
alegados vcios nas contas pblicas da Senhora Presidenta.
A Relatoria desta Comisso do PSDB, oposio ao Governo da
Presidenta; dentre os autores da denncia h membros do PSDB, sendo que um
deles recebeu pagamento desse partido, no valor de R$ 45 mil, para elaborar a
pea acusatria; e o MP de Contas, convocado como testemunha neste
processo, aparece como assessor da Oposio. inaceitvel!
A opinio pblica e a sociedade brasileira, passados o calor e a emoo
da conjuntura poltica, sabero fazer o necessrio discernimento do que se
arquitetou para surrupiar o poder da Mandatria regularmente eleita.
Ns, subscritores desse voto, reafirmamos total respeito ao Ministrio
Pblico e o queremos cada vez mais forte, independente e atuante. O governo
da Senhora Presidenta Dilma nunca tolheu o trabalho desse importante aparelho
do Estado, na luta contra as barbaridades e os desvios praticados por quem quer
que seja.
I a possibilidade de ocorrncia das situaes prevista no inciso II do art. 4 e no art. 9;

[...]
V fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto
oramentria.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Contudo, destitudo de competncia para tanto, quer se valer do seu

silncio, sustentando teses incabveis e anteriormente rechaadas, para levar
condenao a Chefe do Poder Executivo, em razo de contas presidenciais.
Pgina: 61/265 02/08/2016 18:57:25
Como o TCU descumpriu o comando legal, o MP deveria,

prontamente, ter oficiado Corte para desincumbir-se de suas atribuies, mas
quedou-se inerte.
O Senhor Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, ainda que pudesse

atuar no processo, se desqualificou completamente, pois, quando foi ouvido na
Comisso de Impeachment pela primeira vez, ele prprio confirmou que
convocou e participou de manifestao em junho de 2015, em favor da rejeio
das contas presidenciais de 2014, prtica essa nunca vista anteriormente.
Ademais, se manifestou publicamente, conforme noticia a imprensa, a exemplo
do blog de Luis Nassif, de 27/12/2015, em favor do impeachment da Senhora
Presidenta.
2.1.13 Da atuao do Congresso Nacional
Alegam os Pareceres da Cmara e do Senado sobre este surreal
processo, que o Congresso Nacional teria sido ignorado pelo Poder Executivo,
por condutas deliberadas de suprimir do Parlamento os procedimentos
especialmente relacionados com a edio dos decretos de abertura de crdito.
So inconsistentes todas essas alegaes!
Em primeiro lugar, por previso expressa da Constituio, o rgo de
controle externo por excelncia o Congresso Nacional, que pode exerc-lo,
autonomamente, a qualquer tempo, por suas comisses, ou por comisses de
qualquer de suas Casas, juntas ou separadas, alm das prprias CPIs criadas
para apurar fatos certos e determinados.
No que se refere s questes oramentrias e fiscais, o Congresso
Nacional aprovou a Resoluo n 1, de 2006, que regula a atuao da Comisso
Mista de Oramentos (CMO). Por meio dessa Resoluo, foi criado o Comit
de Avaliao, Fiscalizao e Controle da Execuo Oramentria (art. 22), em
cujas atribuies est a de (inciso I, caput):
Acompanhar, avaliar e fiscalizar a execuo oramentria e
financeira, inclusive os decretos de limitao de empenho e pagamento, o
Pgina: 62/265 02/08/2016 18:57:25
Ao MP de Contas no compete iniciativas precipitadas, sem arrimo

legal, que desestabilizem as instituies, a vida democrtica e a solidez da
Repblica.
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No entanto, tambm no olvidaremos de sermos vigilantes e de

requerermos que as condutas sejam todas elas embasadas na lei, no imprio da
competncia, para a garantia de todos e de cada um de ns.
SF/16649.45200-72
62
cumprimento das metas fixadas na lei de diretrizes oramentrias e o

desempenho dos programas governamentais.
Alm disso, h previso para que tal Comit realize, bimestralmente

(art. 22, 3, inciso II), encontros tcnicos com representantes dos ministrios,
para discutir a avaliao dos programas de sua responsabilidade e os critrios
de aplicao de recursos, os critrios e efeitos da limitao de empenho, a
respectiva execuo oramentria.
SF/16649.45200-72
63
Alm de tudo isso, o art. 9, 4, da LRF, estabelece que o Poder

Executivo demonstrar e avaliar, nos meses de maio, setembro e fevereiro, o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica
na CMO.
Todos os demonstrativos sobre a execuo so disponibilizados na
internet (e hoje no h dado sobre execuo de despesa que no seja pblico).
Os documentos constantes do PLN 5/2015 e do Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 3 bimestre, que se referem ao momento dos
decretos aqui discutidos, foram enviados anlise do Congresso Nacional.
Em 2015, no dia 24/09, o Senhor Secretrio do Tesouro Nacional,
Marcelo Saintive, compareceu CMO para prestar os esclarecimentos sobre a
situao fiscal da Unio. Nada de relevante, no entanto, foi levantado por
qualquer congressista na oportunidade, considerando-se, inclusive, que a
reunio foi requerida por Deputado da Oposio (Deputado Izalci, PSDB/DF).
A propsito, sobre os Relatrios de Avaliao da Receita e da Despesa do 3 Trimestre de 2015, v. a Nota

Tcnica n 23/2015, de Consultores de Oramento da Cmara dos Deputados, e a Nota Tcnica n 139/2015,
produzida por Consultores de Oramento do Senado Federal.
25
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A LDO 2015, por seu turno, como as anteriores mais recentes,

estabeleceu fossem divulgados na internet e encaminhados CMO os relatrios
sobre a avaliao de receitas e despesas e sobre os limites de
contingenciamentos, para apreciao daquela Comisso (art. 52, 4, 8 e 9).
Pgina: 63/265 02/08/2016 18:57:25
O 2 do art. 154 dessa mesma Resoluo estabelece que sejam

elaboradas notas, pelos rgos tcnicos das duas Casas do Congresso Nacional
especializados em matria oramentria, que serviro de subsdio anlise dos
decretos de contingenciamento.25
O Legislativo, contudo, assessorado por atuantes e competentes

Consultorias, no fez nenhum questionamento relevante no momento dos fatos.
Considere-se inclusive que, sobre o dito Relatrio de avaliao do 3 bimestre,
foram preparadas duas notas tcnicas26 (uma da Consultoria de Oramentos da
Cmara dos Deputados, outra da Consultoria de Oramentos do Senado
Federal), que previam a dificuldade de atingimento dos resultados fiscais
fixados. No foram identificadas irregularidades.
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Sendo assim, a alegao de usurpao de atribuies do Congresso

Nacional na edio dos decretos no somente falsa, pois destituda de
fundamento, mas tardia.
Pgina: 64/265 02/08/2016 18:57:25
O Congresso Nacional nunca deixou de ser oportunamente informado,

como se v, e nunca esteve alheio s alegadas irregularidades objeto do
processo. Aprovou o PLN 5/2015 em que se discutiu abertamente as condies
fiscais do Errio no exerccio de 2015. Autoridades do Poder Executivo
estiveram presentes no Parlamento - onde todas as audincias so pblicas,
debatidas luz do dia e acompanhadas por toda imprensa -, demonstrando e
discutindo a crise econmica e seus efeitos deletrios para as finanas pblicas.
Alm disso, todas as informaes sobre receitas e despesas e limites de
contingenciamentos foram colocadas oportunamente ao seu conhecimento,
inclusive por ser exigncia da LDO.
SF/16649.45200-72
64
Nota Tcnica n 23, de 12 de agosto de 2015, da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da

Cmara dos Deputados e Nota Tcnica n 139, de 15 de agosto de 2015, da Consultoria de Oramentos,
Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
26
65
Uma das grandes dificuldades do exerccio do direito de defesa nesse

nefasto e absurdo processo, reside na ausncia de clareza nas argumentaes
da Denncia e dos Pareceres aprovados do Deputado Jovair Arantes (PTB/GO),
na Cmara dos Deputados, e do Senador Antonio Anastasia (PSDB/MG), aqui
no Senado Federal. Suas argumentaes mudam conforme as circunstncias e
as convenincias, especialmente no que tange s razes sobre a alegada
irregularidade na abertura de crdito suplementar por decreto presidencial.
SF/16649.45200-72
2.2 Da Comprovao da Inexistncia do Crime de Responsabilidade
Outra dificuldade a desvantagem numrica daqueles que bravamente

se colocam na defesa, no somente de uma pessoa inequivocamente afastada
dos vcios que lhe imputam. Mas de um programa de governo vencedor, um
programa de governo do coletivo, do social, da cidadania, da igualdade de
direitos entre homens e mulheres, entre ricos e pobres, independente de cor,
raa ou religio.
Uma pergunta se coloca em primeiro lugar: por quais razes os
decretos seriam ilegais?
Na Denncia, a ilegalidade residiria na artificialidade de supervit e
excesso de arrecadao, pois, conforme se pode verificar a partir do PLN n
5/2015, encaminhado ao Congresso Nacional em 22 de julho de 2015, o Poder
Executivo j reconhecera que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias, Lei n 13.080/2015, no seriam cumpridas. Segundo os
denunciantes:
[...] o art. 4 da Lei 13.115/2015, Lei Oramentria anual de 2015,
expresso em prever que a abertura de crditos suplementares seja
compatvel com a obteno da meta de resultado primrio [...].
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Esse aspecto, cuja essncia inegavelmente falsa, complica o

adequado enfrentamento do processo, pois visa meramente colocar a Presidenta
afastada e seus apoiados em dificuldade perante a opinio pblica. A efetiva
preocupao com o Errio, bem assim com a correta realizao dos gastos em
benefcio do coletivo passam ao longe.
Pgina: 65/265 02/08/2016 18:57:25
Tambm faltou, ao nosso ver, honestidade na fundamentao daqueles

textos, um tanto quanto apelativos, porque procuram passar a impresso de que
defendem a coisa pblica, e a Defesa no!
No Relatrio do Deputado Jovair Arantes, a edio dos decretos

afrontaria a lei, porque os atos e fatos apontados representariam atentado ao
princpio da separao de poderes, ao controle parlamentar das finanas
pblicas, lei oramentria e exigncia constitucional de prvia autorizao
legislativa para abertura de crdito oramentrio suplementar (fl. 65).
Conforme esse Relatrio (fls. 71/82):
SF/16649.45200-72
66
Para chegar a tais concluses, no entanto, o equivocado Relatrio se

omite de enfrentar as disposies legais aplicveis. Chega ao cmulo de supor
uma usurpao, pelo Poder Executivo, de prerrogativas do Poder Legislativo
em matria oramentria, nos termos da Constituio Federal (fl. 88).
Deprimente a tentativa de desqualificar o prprio trabalho de cada
congressista, porquanto apenas o Deputado Jovair teria tido a clarividncia de
enxergar tal usurpao, mas em momento to afastado da ocorrncia dos
fatos.
Lamentavelmente, um convite emotivo, um apelo piegas comoo
parlamentar, porm adequado falta de essncia do prprio Relatrio.
Juntamos aos autos a Nota Tcnica n 61/2015, da lavra de consultores de
oramentos do Senado Federal, que rebate ponto a ponto os argumentos do
Deputado.
No Relatrio do Senador Antonio Anastasia, aprovado no Senado
Federal, considerando que no a edio de decreto presidencial em si,
portanto, que caracteriza a suposta irregularidade, os argumentos se voltam
para as condicionantes fiscais (fl. 82). Segundo o Relator, por extrao
lgica, qualquer retificao da LOA tambm deve ser promovida de modo
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Evidentemente mais passional que tcnico ou jurdico, o Relatrio do

Deputado Jovair chega ao absurdo de declarar que os atos descritos
representam condutas gravssimas e conscientes de desrespeito a um Poder
da Repblica, em uma de suas misses mais nobres e relevantes para a funo
de representao popular, e, portanto, consistem, primeira vista, em um
atentado Constituio (fl. 87).
Pgina: 66/265 02/08/2016 18:57:25
Pode-se concluir a priori que a finalidade da insero, nos textos das

leis oramentrias, da condio supracitada, foi a de compelir o Executivo
a adotar durante a execuo do oramento, os meios necessrios obteno
da meta de resultado fiscal.
Todos esses argumentos, frgeis por si, foram cabalmente

refutados pelas Notas Tcnicas n 61 e 109, de 2015, de consultores do Senado
Federal, que fizemos juntar aos autos, e pela Nota Tcnica n 6.358, de
06/05/2016, de Diretores da Secretaria de Oramento Federal. Alis, foi por
fora de notas tcnicas como essas que tivemos a certeza da legalidade dos
decretos, o que veio a se confirmar pelo depoimento das testemunhas e pelo
prprio Laudo Pericial.
Passemos, ento, ao debate tcnico pormenorizado de cada uma dessas
duas questes, os decretos e os passivos, para, amparados tanto na tcnica como
na ordem jurdica de nosso Pas, desconstruir esse emaranhado de proposital
confuso, que apenas busca, em essncia, dar embasamento tcnico
pilhagem da vontade popular!
2.2.1 Da edio dos decretos de crdito suplementar por decreto
Preliminarmente, necessrio esclarecer que todos os decretos
elencados na Denncia foram editados antes de o Tribunal de Contas da Unio
proferir deciso quanto possvel ilegalidade nos procedimentos at ento
adotados.
Os decretos foram editados em 27/07 e 20/08/2015, enquanto a
deciso definitiva do TCU somente foi adotada em 07/10/2015, por meio do
Acrdo n 2.461/2015-TCU-Plenrio, que aprovou o parecer prvio relativo
prestao de Contas da Presidente da Repblica do exerccio financeiro de
2014. Ou seja, esse acrdo tratou apenas de casos de 2014, no de 2015, e
ainda aguarda o julgamento do Congresso Nacional!
O que se deve ser destacado, no entanto, que dito Acrdo, apesar
de no gozar de exigibilidade, passou a ser seguido, to logo prolatado, por toda
a Administrao Federal.
Pgina: 67/265 02/08/2016 18:57:25
Nesse Relatrio, chegou a se levantar a hiptese de impossibilidade de

excesso de arrecadao, em quadro de frustrao total de receitas. O Relator
afirmou textualmente que no caso concreto de 2015, por exemplo, no havia
excesso de arrecadao luz da meta fiscal vigente (fl. 94).
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
compatvel com as metas fiscais do exerccio a que se refere, tal como exigido,
expressamente, pelo art. 4 da LOA 2015.
SF/16649.45200-72
67
Enfim, todos os decretos se destinaram a atender finalidade pblica,

sendo que cerca de 70% dos recursos foram direcionados para a rea da
educao, no havendo qualquer alegao de desvio ou malversao.
2.2.1.1 Da compatibilidade das alteraes com a obteno da meta
SF/16649.45200-72
68
Diz o art. 4 da LOA 2015:

Art. 4o Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos
aos valores constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de
crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na
programao oramentria sejam compatveis com a obteno da
meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e
sejam observados o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os
limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento
de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de
emendas individuais, para o atendimento de despesas:
O debate em todo o processo gira em torno da condio destacada em

negrito: desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de resultado
primrio estabelecida para o exerccio de 2015.
Para o Senador Anastasia, que resume o raciocnio desenvolvido na
Denncia e no Relatrio do Deputado Jovair Arantes, os crditos suplementares
discutidos no poderiam ser abertos porque seriam incompatveis com a
obteno da meta de resultado primrio.
Porm, nem a Denncia, nem os Relatrios do Deputado Jovair e do
Senador Anastasia demonstraram de modo transparente por que motivo os
crditos seriam incompatveis com a obteno meta. Justificaram apenas que
eram incompatveis porque a meta no estava sendo cumprida, agregando
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Simplesmente partiram da convico pessoal e particular dos

denunciantes e dos Relatores de que os decretos no atenderam tal dispositivo.
Pgina: 68/265 02/08/2016 18:57:25
Saber se um crdito suplementar aberto por decreto ofendeu o art. 4

da LOA 2015 demanda anlise e compreenso adequadas do teor desse
dispositivo. Essa tarefa no foi realizada por inteiro em nenhum dos Relatrios
aprovados, menos ainda na Denncia.
Primeiramente, destaca-se que o art. 4 da Lei n 13.115/2015 possui

vinte e nove incisos e sete pargrafos. Cada um desses incisos estabelece
regras especficas para a abertura de crditos suplementares no mbito de
rgos, aes oramentrias ou grupos de natureza de despesa especficos,
alm de outras possibilidades. Desse modo, a investigao sobre a possvel
violao de cada um desses incisos por algum decreto de suplementao
editado em 2015 tarefa que se encontra fora do objeto deste trabalho
pericial.
Assim, considerado o objeto desta percia, h trs decretos de
crdito suplementar cujas alteraes na programao oramentria
mostram-se incompatveis com a obteno da meta de resultado
primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e vigente poca da
suplementao, quais sejam: dois Decretos no numerados de 27 de julho
de 2015, publicados em 28 de julho de 2015, nos valores de R$
1.701.389.028,00 e R$ 29.922.832,00, e um Decreto no numerado de 20
de agosto de 2015, publicado em 21 de agosto de 2015, no valor de R$
600.268.845,00.
Se o art. 4, caput, da LOA/2015 autoriza, to somente, a abertura de
crditos suplementares cujas alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de resultado
primrio estabelecida para o exerccio, de se concluir os trs
Decretos que no se subsumem a tal regramento no encontram
substrato legal de validade, ou seja, no possuem autorizao
legislativa. Esses trs Decretos, portanto, afrontam o art. 167, inciso V, da
CF/88, que veda a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes.
A meta de resultado primrio um montante financeiro fixado em lei,

calculado a partir de projees de receitas e despesas. Esse o valor a ser
alcanado pela execuo efetiva. Logo, sua obteno, isto , seu alcance, seu
cumprimento, somente pode ser demonstrado ao final do exerccio financeiro,
quando todas as receitas do perodo tiverem sido arrecadadas e todas as
despesas pagas. No existe meta fixada em lei para frao do ano.
Pgina: 69/265 02/08/2016 18:57:25
A propsito, citamos trecho do Laudo Pericial que, entendendo a

questo sob o mesmo ngulo da Denncia e do Senador Anastasia, tenta aclarar
o ponto, mas nada esclarece (fls. 18/19 do Laudo):
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
ainda justificativa o fato de que que o Governo teria, segundo eles, confessado
o descumprimento nos relatrios de avaliao bimestral!
SF/16649.45200-72
69
J que no se fez a demonstrao de como as alteraes seriam

incompatveis com a obteno da meta, nosso intento passa a ser o inverso:
esclarecer porque havia a compatibilidade, embora a prova seja nus de quem
acusa!
Compatvel no um termo tcnico. Logo, sua sinonmia pode ser
buscada em dicionrios comuns. Tem por sinnimos adaptvel,
harmonizvel, concilivel, admissvel, suportvel.
SF/16649.45200-72
70
Essa obteno garantida ao longo do exerccio pela observncia de

limites de empenho e de pagamento impostos pela programao financeira, a
qual revista no mnimo a cada bimestre com base em Relatrios de Avaliao
das Receitas e Despesas Primrias, em consonncia com o art. 9 da LRF.
Dito de outro modo, estando em vigor teto para realizar gastos (pagar
despesas), ocorrem essas limitaes de empenho e de pagamento, comumente
conhecidas por contingenciamentos.
Todas as programaes discricionrias, para serem executadas,
sujeitam-se aos limites referidos. Esses limites asseguram que, havendo
aumento em determinadas despesas, por exemplo obrigatrias ou
discricionrias ressalvadas, a obteno da meta seja realizada mediante a
conteno das demais despesas primrias.
Aps a abertura de um crdito, as correspondentes programaes
podem ser realizadas, mas obedecendo aos limites de gasto previamente
fixados. Se tais limites no forem flexibilizados, ainda assim a execuo tem
como ocorrer, porque outras programaes podem deixar de s-lo
Esse entendimento coincide com o da Junta Pericial, que assim se
pronunciou (fl. 73, Laudo complementar):
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Logo, havia compatibilidade, porque os crditos abertos eram todos

adaptveis, conciliveis, harmonizveis com a obteno da meta fixada para
o exerccio.
Pgina: 70/265 02/08/2016 18:57:25
Por esse motivo, a leitura da condio prevista no art. 4 pode ser lida
do seguinte modo: desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam conciliveis com a obteno da meta de resultado primrio
estabelecida para o exerccio de 2015.
A senhora me pergunta por que se pode afirmar que a abertura de um

crdito no impacta a meta do resultado. Porque todos os crditos esto
submetidos aos limites de empenho e pagamento. Um crdito no est
excepcionalizado.
Essa interpretao tambm est em linha com a compreenso tcnica

prevalente desde 2001, quando passou a vigorar a LRF. Alm disso, todos os
decretos passam pelo crivo das instncias tcnicas e jurdicas antes de
chegarem Presidncia, para assinatura, como se ver dos depoimentos e das
declaraes expressas da Junta Pericial.
Conforme notas tcnicas de Consultores de Oramento do Senado, em
linha com o que aqui se afirmou:
Nota Tcnica n 042, de 04/04/2016:
curial compreender que o decreto de abertura de crdito adicional
opera apenas no mbito normativo da despesa. No impacta a meta fixada,
porque no ato de execuo. No altera, em nenhuma hiptese, as metas
estabelecidas (os tetos de gasto) para o exerccio financeiro, at porque o
crdito aberto deve obedecer, na sua execuo, as metas fixadas.
Ainda que se possa prever que, em dado exerccio, a arrecadao no
seja suficiente para cumprir as metas, no existe vedao para que decretos
de crditos sejam abertos (existem apenas condies a serem atendidas).
A razo simples: dever do Estado adequar as programaes s situaes
e necessidades ocorrentes (art. 174, caput, da CF), inclusive por decreto.
A abertura de crdito no pode ser vista, porque efetivamente no o
, como mera licena para aumentar as despesas reais, ainda que inclua
programao nova no oramento com amparo em excesso de arrecadao.
Foi nisso que parece terem se confundido os denunciantes.
Os oramentos no Brasil no so impositivos. Logo, determinada
abertura de crdito, ainda que ampliando as possibilidades do gasto
(opera apenas no mbito dos registros grficos e estticos do oramento,
fixando tetos das programaes), no implica necessrio crescimento no
gasto final. Isto porque o gasto somente ocorrer se, e somente se, as
metas fiscais programadas para o exerccio o permitirem. (negritamos)
Pgina: 71/265 02/08/2016 18:57:25
De igual modo a posio da ex-Ministra do Planejamento, Senhora

Miriam Belchior, que assim se posicionou em seu testemunho em 21/06/2016:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A vigncia da determinao dos limites de empenho e movimentao

financeira antecede e incide nas programaes.
SF/16649.45200-72
71
72
Os decretos suplementares so precedidos de anlise tcnica por

funcionrios pblicos especializados, integrantes das estruturas do
sistema de planejamento e oramento federal. Em razo disso, jamais
se poderia imaginar a adoo de um ato incongruente, ilgico e ilegal.
No entanto, apenas para efeitos de argumentao, ainda que o Chefe
do Poder Executivo abra um crdito desarrazoado e sem fonte, essa
abertura no gera qualquer efeito na meta. Como se trata de mero ato
formal, que altera apenas o conjunto de programaes, depende de atos
posteriores para ser executado.
SF/16649.45200-72
Nota Tcnica n 061, de 25/04/2016:
Logo, mais uma vez, os decretos eram compatveis com a obteno da

meta fixada para 2015. Por consequncia, atendido tambm estava o art. 167,
inciso V, tendo em vista que o art. 4 da LOA 2015 afirmativo, no sentido de
autorizar a abertura de crditos por decreto.
Esse o entendimento unssono dos tcnicos depoentes, na condio
de testemunhas, a exemplo dos seguintes, a quem fizemos a pergunta sobre
qual a base legal para abrir os crditos:
o art. 4 da LOA. (Sr. Clayton Luiz Montes, em 16/06/2016)
As universidades e institutos fazem essa solicitao, e elas se baseiam
exatamente na LOA, no art. 4, e tambm se baseiam nesse acrdo do
TCU. (Sr. Luiz Cludio Costa, em 16/06/2016)
Os crditos foram feitos com base no art. 4 da LOA, no caso de
2015, inciso XII e inciso XIV do art. 4. (Sr. Wagner Vilas Boas de Souza,
em 16/06/2016)
A Lei Oramentria autoriza a abertura de crditos. (Sr.
Georgimar Martiniano de Souza, em 17/06/2016)
Os crditos foram abertos por decreto, porque a Lei
Oramentria assim o permitia. (Sr. Antonio Chatack Carmelo, em
17/06/2016, em resposta ao Relator)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A edio de decreto (ou sano da LOA) tem relao apenas com

a formao das normas, opera apenas na formalidade, cumprindo
condio para realizao do gasto. (negritamos)
Pgina: 72/265 02/08/2016 18:57:25
Por isso, correto afirmar que, naquilo que tange s programaes

autorizadas, decreto algum incompatvel com a obteno da meta,
porquanto no tem ele qualquer efeito na realidade das coisas.
"Qual dispositivo legal autorizava a abertura desse crdito?" Foi o art.

4 da Lei Oramentria. (Sr. Orlando Magalhes da Cunha, em
21/06/2016)
Agora, concretamente, nessas questes, fato que a lei
oramentria, no seu art. 4 lei votada por este Congresso Nacional
, diz que pode suplementar com supervit financeiro? fato. fato
que essas duas suplementaes eram de supervit financeiro? Sim, fato.
Sempre foi assim? Sim, sempre foi assim. Nunca foi diferente em gestes
anteriores. (ex-Ministro Pepe Vargas, em 21/06/2016)
SF/16649.45200-72
73
A autorizao estava de acordo com o art. 167? Eu entendo que

sim, porque, a partir do momento em que a Lei Oramentria Anual
aprovada por esta Casa, pelo Congresso Nacional, uma autorizao
legislativa para que, naqueles casos especficos do art. 4, desde que haja
o atendimento de todos os seus critrios, os crditos sero abertos sem que
seja necessrio serem remetidos para c, para anlise. Isso fica s para os
casos excepcionais, que vm para c como projeto de lei. (Sr. Robson
Azevedo Rung, em 22/06/2016)
Respondendo objetivamente: "Qual a lei e o respectivo artigo que
autoriza abertura de crdito em 2015?" Ns temos a LOA 2015,
especificamente o art. 4.
[...]
"A autorizao estava de acordo com o art. 167, inciso V, da
Constituio, que veda abertura de crditos sem prvia autorizao
legislativa?" [...] Ento, pelo menos do que partiu do Ministrio, essa
primeira etapa eu posso garantir que estava de acordo com o art. 167
da Constituio. (Sr. Anderson Lozi da Rocha, em 23/06/2016)
O artigo que autorizava a combinao da Constituio com o
art. 4 da lei. E todos os crditos abertos por lei e por decretos se
submetem, sim desde que sejam despesas discricionrias , aos limites
do decreto de contingenciamento. (ex-Secretria da SOF, Sra. Esther
Dweck, em 23/06/2016)
Qual lei autorizava a abertura de crdito em 2015? No meu entender,
a LOA. No seu art. 4 autoriza a edio dos decretos de crditos
suplementares. (Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina, em 24/06/2016)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
Pgina: 73/265 02/08/2016 18:57:25
Pelo dispositivo legal que autorizava a abertura em 2015, ns

temos, primeiro, a Lei Oramentria Anual, que, no art. 4, faz a sua
autorizao para esses crditos;
Sobre a primeira pergunta os crditos que foram abertos esto

compatveis com a obteno da meta de 2005? Sim, esto compatveis.
Quando eu encaminho a abertura de um crdito, fao referncia no s
prpria LOA, porque a prpria LOA j tem autorizao para abertura desse
crdito, mas tambm LDO, que me d autorizao para abrir esses
crditos de acordo com a meta de resultado primrio, ou seja, com a meta;
ele j est compatvel com a meta de resultado. Tanto que, nessas
despesas, quando eu abro, para que eu possa execut-las, ou seja,
empenh-las e pag-las, eu tenho que deixar de fazer outras despesas. (Sr.
Zarak de Oliveira Ferreira, em 17/06/2016)
2.2.1.2 Do equvoco em considerar abertura de crdito incompatvel

com a obteno da meta
Somente faz sentido falar em possvel incompatibilidade de
determinada programao com a obteno da meta, quando as autorizaes de
despesa entram no processo de execuo, na fase do pagamento. Com efeito, o
resultado primrio expresso na meta fiscal apurado considerando-se
exclusivamente as despesas pagas; analisado pelo aspecto financeiro.
As alteraes constantes dos decretos, no momento da abertura, no
podem ser consideradas como pertencentes ao exerccio financeiro, j que, no
tendo sido empenhadas, no atenderam sequer ao primeiro estgio
indispensvel para o pagamento. Portanto, jamais poderiam ser levadas em
conta para fins de verificao da obteno da meta fiscal.
Ou seja, na abertura dos crditos suplementares, os decretos no
aumentam(ram) as despesas em um centavo sequer! Apenas houve ampliao
das opes das fontes de custeio para as mesmas aes pblicas27, com
Por exemplo: se no oramento est prevista a concesso de bolsas de estudo no total de R$ mil com recursos
de impostos que a Unio esperava arrecadar, mas ainda no arrecadou, o crdito, como no caso dos decretos,
incorpora as receitas prprias de cada rgo nos oramentos, de modo que esses recursos tambm possam ser
27
Pgina: 74/265 02/08/2016 18:57:25
Mais especificamente, ao responder se havia compatibilidade dos

crditos com a obteno da meta:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
"Qual a lei que autorizava a abertura do crdito de 2015?" A gente

tem trabalhado sempre com a autorizao contida na Lei
Oramentria Anual, chamada LOA, o art. 4 da LOA, este que est
sendo objeto do questionamento. (Sr. Marcos de Oliveira Ferreira, em
24/06/2016)
SF/16649.45200-72
74
consequente ampliao das dotaes, mas preservando-se o teto financeiro de

gasto!
Incide na hiptese a Lei n 4.320, de 1964, lei geral de regncia para
elaborao e controle dos oramentos. Segundo o inciso II do art. 35 desse
diploma legal:
SF/16649.45200-72
75
Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:

[...]
Se mera autorizao de gastos sequer pode ser considerada despesa,

faz-la impactar na obteno da meta fixada, como se despesa fosse, no atende
citada disposio legal. A Junta Pericial tem essa mesma compreenso (fl. 60,
Laudo compl.):
O resultado fiscal no considera as despesas apenas autorizadas, pois
no mensurado a partir das dotaes oramentrias. (negritamos)
Esse tambm o entendimento de tcnicos que deram depoimento:

Segundo a Lei n 4.320, somente podem ser consideradas do
exerccio as despesas nele legalmente empenhadas.
O impacto na meta fiscal se d no momento do pagamento da
despesa. Ento, preciso empenhar, liquidar e pagar.
A despesa apenas autorizada, se ela no foi executada, empenhada,
liquidada e paga, ela no afeta a meta de resultado primrio. (Sr.
Clayton Luiz Montes, em 16/06/2016)
Esse erro crasso foi cometido no Parecer do Senado, elaborado pelo

Senador Anastasia, onde se entendeu que o resultado do exerccio seria afetado
pelas autorizaes de despesa decorrentes dos decretos, mas no .
usados na concesso das bolsas! O teto original para gastar fica, no entanto, mantido, no total de R$ mil, por
meio do decreto de contingenciamento.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
No existe execuo de despesa na abertura do crdito, razo pela qual

a abertura neutra para a obteno da meta, no ocorrendo incompatibilidades.
Pgina: 75/265 02/08/2016 18:57:25
II as despesas nele legalmente empenhadas.
76
Segundo argumentou o Senador Anastasia em seu Relatrio, se se

considerasse que a abertura de crdito sempre neutra, ento a condio
prevista no art. 4 da LOA 2015 se tornaria incua. Sabendo-se que a lei no
contm palavras inteis, seria inaceitvel, conforme o Senador, o entendimento
de que a abertura de crdito por decreto inofensiva obteno da meta.
SF/16649.45200-72
2.2.1.3 Da hipottica meta no plano oramentrio
Vejam: como o Senador (e o Procurador) no faz a anlise correta da

condio estabelecida no art. 4, acha defeito na abertura de crdito, mas no
na compreenso dele.
No percebeu o Senador Anastasia que os decretos poderiam ter
previsto dispositivo que relaxasse ou ignorasse os limites de
contingenciamento, prejudicando a obteno da meta.
Esses limites de contingenciamento so fixados por decreto com base
nos Relatrios de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias, divulgados
bimestralmente. A incompatibilidade poderia surgir se os decretos de abertura
de crdito, por exemplo, permitissem gastos mais elevados, colocando em risco
a obteno da meta fixada para o exerccio.
Vencidos por essa realidade, os acusadores se voltaram para a
obteno de uma hipottica meta formal, no da meta efetiva.
Observem que, para dificultar a defesa da Senhora Presidenta, no
existe clareza nos argumentos, de modo que possam ser pronta e pontualmente
rebatidos. tudo genrico, porque querem resolver o processo apenas pelo seu
aspecto poltico, como se politicamente tudo fosse aceitvel!
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Se a tese da Defesa estivesse correta, no precisaria de condicionante

nenhuma. Na verdade, qualquer decreto poderia ser aberto e, na hora da
execuo, a, sim, eu iria olhar a meta. A sim. Ento, a condicionante que
o Congresso colocou seria letra morta. (resposta a questionamento da
Senadora Lcia Vnia)
Pgina: 76/265 02/08/2016 18:57:25
O nobre Senador parece ter se inspirado no equvoco do Procurador

Jlio Marcelo, que afirmou em seu depoimento de 08/06/2016:
Segundo a apurao dessa dita meta formal (aferida no plano

oramentrio), as alteraes decorrentes dos decretos no teriam s pode ser
isso! respeitado a meta de resultado implicitamente prevista na lei
oramentria original.
Esse entendimento possvel retirar das concluses do Senador, que
assim se expressou em seu Relatrio (fl. 82):
SF/16649.45200-72
77
Tomando-se por referncia a LOA/2015 (Lei n 13.115, de 20 de

abril de 2015), tem-se que o art. 4 versa sobre a gesto oramentria,
atribuindo carga normativa para a compatibilidade entre as alteraes
decorrentes da abertura de crditos suplementares e a obteno da meta de
resultado primrio... (fl. 80 Laudo inicial)
A estrita redao do art. 4 da LOA/2015 no faz meno
compatibilidade entre os Decretos e a programao financeira, mas
entre aqueles e a programao oramentria. Os institutos, embora
correlacionados, no se confundem. (fl. 212 Laudo inicial. - negritamos)
...no caso das suplementaes de dotao por decreto, no a
realizao da despesa que deve ser compatvel com a obteno da meta.
Deve-se aferir a compatibilidade, com a meta, da alterao promovida
na programao oramentria, o que ocorre em momento anterior
realizao da despesa. (fl. 6 Laudo compl. negritamos)
No momento da edio do decreto suplementar, a despesa
autorizada impacta a obteno da meta de resultado do exerccio
financeiro, caso no decorra de anulao de outras despesas primrias,
pois aumenta a projeo de gastos, interferindo na relao entre as receitas
e despesas primrias (fl. 42 Laudo compl. negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Entendimento semelhante foi demonstrado pela Junta Pericial, que

assim vaticinou na resposta ao quesito 4 e no item 4.1.1 da concluso, ambos
do Laudo inicial, bem como na resposta no Laudo complementar a perguntas
nossas:
Pgina: 77/265 02/08/2016 18:57:25
Importante observar que a observncia da meta fiscal no se d

apenas durante a execuo financeira dos oramentos. A meta fiscal de
cada exerccio tambm deve ser obedecida no plano das autorizaes
oramentrias. (negritamos)
Apesar de alguma diferena entre as concluses, o ponto comum,

entretanto, que entenderam haver uma meta fiscal a ser obedecida no mbito
das autorizaes oramentrias (do plano oramentrio).
Antes de analisar essa questo, no se pode deixar de destacar, com
todo respeito, que o Relatrio do Senador no apenas confuso, mas tambm
contraditrio. O mesmo se pode dizer das concluses da Junta Pericial, sobre
esse ponto.
Ora, conforme transcrio, o nobre Senador disse que a meta deve ser
observada no apenas durante a execuo financeira, mas tambm no plano das
autorizaes oramentrias. Contudo, mais adiante no seu Relatrio (fl. 91),
taxativo ao asseverar que:
Vale esclarecer que, neste contexto, quando se fala em impacto
fiscal, este deve ser tomado no sentido de efeito provocado no plano das
autorizaes oramentrias, e no no da execuo financeira.
(negritamos)
O grande defeito dessa nova assertiva que, em vez de corrigir o dito

anteriormente, avana justamente para posio ainda mais frontalmente
contrria da apurao legal da meta de resultado, que se d pelo aspecto
financeiro.
O entendimento do Senador, aqui, contraria inclusive tcnicos do
TCU, de onde ele retira suas concluses. A propsito, respostas do Senhor
Leonardo Albernaz, a pergunta nossa sobre se a meta oramentria ou
Pgina: 78/265 02/08/2016 18:57:25
...de acordo com o art. 5, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal,

o projeto de Lei Oramentria Anual deve conter demonstrativo da
compatibilidade da programao dos oramentos com a meta de resultado
primrio definida na LDO. Significa dizer que, desde j, no projeto de
LOA, o confronto entre as receitas primrias e despesas primrias
deve respeitar a meta de resultado primrio fixada pela LDO. Tratase do resultado primrio dito programado no plano oramentrio.
(audincia de 17/06/2016 - negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Mais claro fica quando se observa o entendimento do Relator,

expresso apenas por ocasio da indagao que fez ao ex-Ministro do
Planejamento. Disse o Relator:
SF/16649.45200-72
78
o resultado da atividade financeira ao final do exerccio! (Jlio

Marcelo depoimento em 08/06/2016)
Em nenhum momento o art. 5, inciso I, da LRF, citado pelo Senador

Anastasia, estabelece um resultado primrio no plano oramentrio. Tal
dispositivo apenas exige a compatibilidade do projeto de lei oramentria com
o PPA, a LDO, com as demais normas da LRF e com os objetivos e metas
constantes do Anexo de Metas fiscais. Compatibilidade, vimos acima, no
um termo tcnico, mas comum28, que tem por significado adaptao,
conciliao. Eis o dispositivo:
Art. 5. O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma
compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias
e com as normas desta Lei Complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do
documento de que trata o 1 do art. 4.
A Junta Pericial, realando a confuso, contrariou em diversas

afirmaes no apenas o Relator, mas tambm o que antes havia dito:
A incidncia do inciso II, art. 35, da Lei 4.320/1964, guarda relao
com o momento do empenho e, portanto, no tem ligao com a obteno
da meta de resultado primrio, que se opera no nvel do efetivo
pagamento das despesas. (fl. 42 Laudo compl. )
no mensurado a partir das dotaes oramentrias, mas considera as
despesas autorizadas e pagas... (fl. 60, Laudo compl.)
Portanto, o momento em que se mensura o atingimento ou no da
meta fixada para o exerccio de 2015 aquele ao final do exerccio,
28
A Constituio quando cita esse termo, assim o faz, por exemplo: Art. 37. ... XVI - vedada a acumulao
remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver compatibilidade de horrios, observado em qualquer
caso o disposto no inciso XI:; Art. 38. ... III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade
de horrios [...]. Como se v, est sempre implcita a ideia de adaptao, conciliao, exatamente como no
caso do art. 4 da LOA 2015.
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financeira! (Leonardo Albernaz, depoimento em 13/06/2016)
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financeira, e do Procurador Jlio Marcelo, a pergunta da Senadora Gleisi

Hoffmann no mesmo sentido, quando foram taxativos:
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O controle da obteno da meta no plano meramente oramentrio

exigncia absurda, porque supe que o art. 4 da LOA no visavaa a obteno
da meta real, efetiva. O foco da lei seria, conforme essa viso equivocada,
preservar um resultado formal entre receitas e despesas, como se o esforo da
LRF e da LDO fossem destinados a garantir apenas a inteno, no o prprio
resultado fiscal.
No h, entretanto, dispositivo legal estabelecendo que a lei
oramentria, isoladamente, ou em conjunto com os crditos adicionais, deve,
implicitamente, guardar uma diferena entre receitas primrias e despesas
primrias no valor da meta do exerccio. compatvel no tem o significado de
uma equao matemtica.
Se houvesse exigncia dessa natureza, certamente as autorizaes de
gastos advindas de oramentos de exerccios anteriores, na forma de restos a
pagar inscritos, deveriam tambm ser consideradas, j que so despesas
autorizadas dependentes de pagamento que impactam a meta, inclusive em
estgio de execuo j iniciado. Isso por si s faria com que a prpria lei
oramentria se tornasse incompatvel com a meta fiscal em um tal plano
oramentrio, dada a magnitude do estoque de restos a pagar (alcanou mais de
R$ 221,00 bilhes ao final de 2014).
O fato que o art. 2 da LDO 2015 (o original e o alterado pela Lei n
13.199/2015) exigia que apenas as programaes do projeto e da lei
oramentria (no inclui os crditos adicionais) fossem compatveis, tanto na
aprovao como na execuo da respectiva lei, com a obteno da meta de
resultado fixada para o exerccio.
No existia, como no existe, mandamento legal que determine que a
diferena entre receitas estimadas e despesas autorizadas (portanto, no plano
oramentrio) corresponda meta fixada; que leve compreenso de que
compatvel seja uma equao matemtica.
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Ora, o que querem? De qual argumento deve se defender a Senhora

Presidenta?
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quando restam consolidados a arrecadao das receitas do perodo e o

pagamento das despesas autorizadas (fl. 60, Laudo compl.)
SF/16649.45200-72
80
Por igual, o art. 4 da LOA 2015 estabeleceu, como condio para a

abertura dos crditos suplementares, apenas a compatibilidade das alteraes
na programao com a obteno, o alcance, da meta de resultado fixada para
o exerccio, no a preservao da meta implcita nos oramentos. Exigia-se to
s que as alteraes no representassem empecilho obteno da meta!
A obteno, evidentemente, a ao de obter, o que d a ideia de
processo de execuo ao longo do ano para atingir o que estava fixado na LDO.
A regra, assim, claramente voltada para a execuo: as alteraes no
poderiam obstar a obteno da meta, ser com ela incompatvel.
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Repise-se, portanto: no h falar em impacto na meta das dotaes

apenas autorizadas, porque tais autorizaes, enquanto no empenhadas,
no pertencem ao exerccio financeiro. E, mesmo aps o empenho, no
afetaro as metas do exerccio, que somente sero sensibilizadas com o
efetivo pagamento das despesas. da lei!
Alm de no haver previso legal, repita-se, ilusrio imaginar que

uma meta calculada e mantida no plano oramentrio assegure o alcance efetivo
do resultado fiscal fixado na LDO.
Primeiro, porque a realizao da receita e a efetivao da despesa so
uma incgnita e certamente no seguem as projees, por melhor que tenha
sido a tcnica empregada na elaborao oramentria, podendo variar para mais
ou para menos.
Segundo, porque as receitas realizadas no se destinam apenas s
programaes oramentrias e aos crditos adicionais abertos no exerccio
financeiro. Devem suportar tambm pagamentos conta de autorizaes
advindas de oramentos anteriores, na forma de restos a pagar inscritos ou de
crditos especiais e extraordinrios reabertos.
A previso de um resultado implcito no projeto e na respectiva lei
oramentria coerente com a necessidade de obteno da meta. Contudo, tal
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A propsito, mencione-se trecho da NT n 109/2015 de consultores de

oramento do Senado:
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Meta no plano oramentrio algo inexistente no ordenamento

jurdico, portanto!
resultado no plano oramentrio no sequer possvel de ser mantido ao longo

do exerccio, independentemente da abertura ou reabertura de crditos
adicionais por decreto, ou da existncia de estoque de restos a pagar, por causa:
(i) das eventuais alteraes da prpria meta por meio de lei, que
certamente afastam a correspondncia com o montante
implcito nos oramentos;
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(ii) dos crditos adicionais abertos por lei ou medida provisria.
2.2.1.4 Do equvoco em tomar os relatrios bimestrais como

taxativos
A Denncia e o Senador Anastasia (v. fl. 88 do Relatrio, por
exemplo), com seus confusos argumentos, partiram do pressuposto de que o
Governo havia assumido por meio do Relatrio de Avaliao das Receitas e
Despesas do 3 bimestre e pelo envio do PLN 5/2015, que a meta no seria
cumprida.
Essa uma cantilena da acusao e tambm do Procurador Jlio
Marcelo, que disse:
...foram justamente decretos emitidos sem autorizao legal do
Congresso Nacional no momento em que o Governo assumidamente,
confessadamente... Confessou isso por meio de um projeto de lei de
alterao da meta enviada ao Congresso em que, na exposio de motivos,
afirma com todas as letras que no pode cumprir a meta. (resposta ao
Senador Drio Berger, em 08/06/2016)
Ora, os relatrios bimestrais, que visam o alcance da meta fiscal pelo

aspecto financeiro, representam apenas perspectivas. No contm elementos
para afirmar que a meta no ser cumprida, menos ainda para concluir que as
alteraes decorrentes dos decretos seriam incompatveis com a obteno dessa
meta. No fornecem elementos conclusivos, porque:
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Alm do mais, no a meta no plano oramentrio que tem de ser

entregue, mas sim a meta financeira, a economia monetria efetiva!
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prtica.
Por isso, essa meta implcita tem pouca ou nenhuma utilidade
3. o clculo do efetivo cumprimento da meta realizado

apenas aps o encerramento do exerccio, pelo pagamento.
No se prestam a aferir a compatibilidade das programaes com a
obteno da meta no plano oramentrio, nem no financeiro. Tratam de
projeo de resultados, combinando as receitas e despesas realizadas com as
estimadas para o restante do exerccio. No sendo somente oramentrio, nem
somente financeiro, no servem para o clculo da meta no plano
oramentrio, tampouco para concluso sobre o cumprimento no plano
financeiro. So instrumentos de monitoramento, para efeitos de ajustes!
Representam mera simulao, cuja realidade poder se comportar de
maneira totalmente diferente, inclusive pelo surgimento de receitas
extraordinrias, ou mesmo despesas inesperadas, o que recomenda cautela nas
concluses com base nessas estimativas.
No existe confisso nesses demonstrativos, mas projees.
A propsito, mencione-se depoimento do Senhor Zarak, tcnico da
SOF, respondendo a pergunta nossa:
"Os relatrios bimestrais e quadrimestrais servem para demonstrar
comportamento da meta e promover ajustes ou para cobrar o cumprimento
da meta? Qual o amparo legal?" O amparo legal a LRF, art. 9. Na
verdade, os relatrios bimestrais servem para promover um ajuste, ou
seja, eu fao estimativas de receitas e despesas e, na medida em que
essas despesas... a realizao das despesas no cumpra a meta, eu
tenho que fazer uma limitao de empenho e pagamento. (Sr. Zarak de
Oliveira Ferreira, em 17/06/2016)
Veja-se por igual o depoimento do Senhor Cilair, tambm tcnico da

SOF, focando a mesma questo, em resposta ao Senhor Relator Anastasia:
Coloco para vocs que importante que essa metodologia de fazer
relatrio, sinceramente, eu acho que a nica possvel. Por qu? Porque
a metodologia de anlise do ano corrente tem duas dimenses:
retrospectiva e prospectiva. Por qu? Porque obviamente, quando
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2. as despesas discricionrias projetadas no necessariamente

sero pagas;
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1. tratam da execuo at o perodo a que se refere, projetandoa para o final do exerccio;
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2.2.1.5 Da alegada confisso do Governo de que no cumpriria a

meta
Por outro lado, falaciosa a afirmao de que o Governo confessara
que no cumpriria a meta fixada. Como no conseguem demonstrar o
descumprimento de uma imaginria meta no plano oramentrio, buscam
elementos onde no existem.
Ainda que houvesse afirmao taxativa, no h previso legal que
incrimine tal fala.
A Exposio de Motivos (EM) relativa ao PLN 5/2015 claramente
destacou que o esforo fiscal se referia ao momento da elaborao do projeto,
ao mencionar a possibilidade de no se alcanar a meta fixada. Isso pode ser
constatado no item 4 da EM, nos seguintes termos:
4. Desse modo, considerando os efeitos de frustrao de receitas e
elevao de despesas obrigatrias, o esforo fiscal j empreendido no ser
suficiente, no momento, para a realizao da meta de supervit primrio
para o setor pblico no financeiro consolidado estabelecida na Lei de
Diretrizes Oramentria.
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[...]
E a coloco para vocs uma coisa importante. O decreto tem uma
tramitao. O dia que vale, obviamente, o dia em que ele publicado,
mas ele tem toda uma tramitao. Ento, os decretos de julho j estavam
considerados ali, possivelmente dentro ainda do relatrio anterior, no
segundo relatrio, em que tnhamos feito um contingenciamento de R$70
bilhes, e os outros, possivelmente, estavam no relatrio que enviamos no
dia 22 de julho. Eles estavam considerando. Ento, nessa metodologia, o
que fazemos? Quando olhamos para a frente, vemos o qu? Qual o cenrio
mais provvel? O cenrio de realizao de receita e despesa, inclusive as
possibilidades de alterao legal. Volto a colocar que essa uma
metodologia... A gesto da meta foi sendo consolidada ao longo do tempo.
Ela foi sendo consolidada usando diversos mecanismos, e esse sempre foi
o mecanismo utilizado e vlido, inclusive validado pelos rgos de
controle. (depoimento em 15/06/2016)
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estamos no incio do ano imaginem o primeiro relatrio que fazemos que

em maro , temos ainda dez meses pela frente. Ento,
obrigatoriamente, ela tem que ter estas duas dimenses: na
retrospectiva, vemos o que aconteceu. No primeiro bimestre, por exemplo,
s sabemos a receita e a despesa de dois meses. Ento, temos que
projetar para a frente.
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E se o Governo tivesse feito afirmao de que cumpriria a meta, como

leriam os relatrios? Fato que no havia como afirmar, baseado nos relatrios
de avaliao de receita e despesa, que a meta seria ou que no seria cumprida.
O Governo afirmou evidncias, pois o cumprimento somente tem como ser
constatado no encerramento do exerccio, conforme o comportamento efetivo
da receita e da despesa, pelo mtodo abaixo da linha, segundo clculo do
Banco Central! A propsito, a prpria Junta Pericial que fala:
O resultado primrio apurado por quadrimestre representa a
diferena obtida entre as receitas e despesas primrias naquele perodo de
referncia, no representando o resultado do exerccio, que s ser
apurado aps o ltimo quadrimestre (fls. 57/58, Laudo compl. Negritamos).
conveniente analisar a tabela 13, fl. 66 do Laudo Pericial (que

resume o entendimento da Acusao), para demonstrar o equvoco da Denncia
e do Relator, bem assim a contradio da Junta nesse ponto:
Tabela 13: Resultados Fiscais e contingenciamentos efetivos e necessrios: exerccio de 2015
R$ bilhes
Item
Receita Primria Lquida
Despesa Obrigatria
Despesa Discricionria
Resultado Primrio (Meta)
Contingenciamento
Meta vigente
Efeitos dos Dec. sup. (1)
Contingenciamento necessrio
Valor adicional de
contingenciamento necessrio
1.223,39
841,75
326,37
55,28
55,28
-
2
Bimestre
1.158,27
847,50
255,49
55,28
(70,88)
55,28
(70,88)
3
Bimestre
1.111,58
858,86
246,89
5,83
(8,60)
55,28
(58,05)
4
Bimestre
1.111,57
858,84
246,90
5,83
0,0
55,28
(1,75)
(1,75)
5
Bimestre
1.056,69
861,61
246,90
-51,82
(11,15)
55,28
(107,10)
(49,45)
(1,75)
(95,95)
LOA
Dezembro
1.056,69
861,61
246,90
-51,82
11,15
-51,82
107,10
Fonte: Relatrios de Avaliao de Receitas e de Despesas Primrias dos 2, 3, 4 e 5 bimestres de 2015 e de dezembro de
2015.
Notas:
(1) Efeitos primrios decorrentes da alterao na programao oramentria realizada pelos Decretos de crdito
suplementar objeto desta percia.
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A verdade que o Senador Anastasia, bem assim a Denncia e o

Relatrio aprovado na Cmara omitiram esse aspecto, dando-lhe outra
interpretao, condizente com o fim por eles pretendido.
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No entanto, a EM no se restringiu a esse trecho, como se ver, tendo

sido esclarecedora da efetiva realidade das contas pblicas.
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Nesse 3 bimestre, o montante projetado das despesas discricionrias

somava R$ 246,89 bilhes, de modo que os R$ 49,45 bilhes representavam
necessidade adicional de contingenciamento. Isto , limitao alm dos R$ 79,5
bilhes j limitados (R$ 70,89 + R$ 8,60).
Essa nova restrio havia sim como ser feita, na poca da edio dos
decretos. Basta ver que os R$ 246,8929 bilhes previstos para gasto
discricionrio eram suficientes para suportar o contingenciamento total de R$
129,0 bilhes (R$ 79,5 bilhes, at ento j contingenciados, mais os R$ 49,45
bilhes adicionais) e ainda executar integralmente as programaes decorrentes
dos decretos (R$ 1,75 bilho).
Acontece que um contingenciamento nessa magnitude, apenas para
alcanar o resultado primrio com vistas a pagar juros seria mais prejudicial
para as contas pblicas e para a sociedade que deixar de faz-lo.
Por causa disso, o Governo, agindo de forma absolutamente
responsvel e prudente, em completa adeso com os princpios da
responsabilidade fiscal estabelecidos no art. 1 da LRF e com o princpio da
continuidade do servio pblico, fez a opo, no s poltica mas tambm de
boa gesto, de no realizar essa limitao de empenho e de pagamento
adicional, tendo em vista, se adotada a medida, o forte risco de interrupo da
prestao do servio pblico sociedade.
Estamos partindo do pressuposto lgico de que esse montante, naquele momento, ainda no havia sido pago.
Normalmente, o maior volume de pagamento ocorre no encerramento do exerccio, para conciliao do caixa.
29
Pgina: 86/265 02/08/2016 18:57:25
Ora, o 3 trimestre apenas um ponto de aferio, de monitoramento,

a fim de conduzir as finanas ao caminho do cumprimento das metas fiscais.
Naquele momento, no havia dficit de R$ 49,45 bilhes, mas previso. A
leitura correta dever ser: se as receitas se comportassem tal como projetadas no
relatrio e as despesas fossem pagas conforme demonstradas, esse seria o
resultado l no final do ano!
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O Senador Anastasia, assim como a Junta Pericial, afirmaram, com

base na coluna do 3 bimestre da tabela, que a meta no tinha como ser
cumprida, porque o governo seria deficitrio em R$ 49,45 bilhes no momento
da abertura dos crditos.
SF/16649.45200-72
86
Essa deciso foi evidenciada no citado Relatrio de Avaliao de

Receitas e Despesas do 3 bimestre, bem assim na EM do PLN 5/2015, que o
Senador Anastasia e os agora acusadores fizeram questo de no enxergar,
ambos enviados oportunamente ao Congresso Nacional, dos quais se transcreve
trechos pertinentes.
No Relatrio:
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11. A meta de supervit primrio do setor pblico consolidado no

financeiro para 2015, fixada inicialmente em R$ 66,3 bilhes, equivalente
a 1,2% do PIB, foi definida quando da reviso da LDO em dezembro de
2014. Naquele momento, o governo e o mercado trabalhavam com
expectativa de obteno de um supervit primrio de 0,19% do PIB em
2014 e crescimento de 0,80% do PIB em 2015 (conforme apontado pelo
relatrio Focus de 21/11/2014).
12. Para garantir que essa meta fosse atingida, o governo adotou um
amplo conjunto de medidas para reduzir despesas e para recuperar a
arrecadao.
13. No mbito do controle dos gastos, destacamse: (i) aumento das
taxas de juros em diversas linhas de crdito para reduzir os subsdios pagos
pelo Tesouro Nacional; (ii) racionalizao dos gastos de diversos
programas de governo, com reviso das metas; (iii) fim do subsdio CDE
no valor de R$ 9,0 bilhes; (iv) reviso das regras de penso por morte e
auxlio doena e; (v) reviso do seguro defeso, do seguro desemprego e do
abono salarial. Adicionalmente, devese considerar o contingenciamento
das despesas discricionrias no valor de R$ 70,9 bilhes.
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10. Em termos especficos, parte importante desta dificuldade em

avanar em direo meta fiscal reside na deteriorao da
arrecadao, explicada em grande parte pela queda na atividade
econmica muito acima da estimada ao final do ano passado. Se, como
dito anteriormente, parte da frustrao na arrecadao pode ser explicada
pela queda na atividade econmica acima da estimada ao final do ano
passado, h ainda uma parte no capturada pelas projees da RFB. Tal
constatao nos faz pensar em outros fatores explicativos alm das
variveis conhecidas, tais como os impactos negativos da reacomodao
no setor de leo e gs e a reprogramao fiscal das empresas, luz de um
cenrio ainda muito incerto.
Pgina: 87/265 02/08/2016 18:57:25
9. Em relao execuo oramentria de 2015, apesar de todas as

medidas adotadas pelo governo, no se observou, at junho, retorno do
supervit primrio para um nvel que estabilize a dvida pblica. A
elevao do supervit primrio parte importante da estratgia do governo
para retornar o crescimento econmico ao seu potencial no mdio prazo.
16. Apesar de todas essas medidas adotadas pelo governo, desde

dezembro de 2014, no se observou, at junho, retorno do supervit
primrio para o nvel previsto incialmente, em funo da grande
frustrao da estimativa de receitas, decorrente de vrios choques que
ocorreram desde o final de 2014.
17. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional Projeto de Lei que altera a LDO 2015 no sentido de reduzir a
meta de resultado primrio. O presente relatrio de avaliao bimestral j
considera o projeto de lei em questo. Em termos nominais, o Projeto de
Lei encaminhado fixa a meta de supervit primrio do setor pblico no
financeiro consolidado para 2015 em R$ 8.747,0 milhes, equivalente a
0,15% do PIB, sendo R$ 5.831,0 milhes do Governo Central.
[...]
19. A nova meta proposta no altera o ajuste perene na poltica fiscal
que est sendo implementado. Dada a situao econmica atual do
Brasil, uma conteno imediata ainda maior das despesas, para
compensar a forte frustrao de receitas, mostrase invivel.
(realamos)
Na Exposio de Motivos do PLN 5/2015:
3. A reduo do ritmo de crescimento da economia brasileira afetou
as receitas oramentrias, tornando necessrio garantir espao fiscal
adicional para a realizao das despesas obrigatrias e preservar
investimentos prioritrios. De outra parte, no obstante o
contingenciamento de despesas j realizado, houve significativo
crescimento das despesas obrigatrias projetadas.
4. Desse modo, considerando os efeitos de frustao de receitas e
elevao de despesas obrigatrias, o esforo fiscal j empreendido no ser
suficiente, no momento, para a realizao da meta de supervit primrio
para o setor pblico no financeiro consolidado estabelecida na Lei de
Diretrizes Oramentria.
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15. Alm disso, foram enviadas propostas legislativas que visam o

aumento da arrecadao: (i) o projeto de Lei 863/2015, que reverte parte
da desonerao da folha de pagamento e; (ii) a Medida Provisria 675, que
aumenta a CSLL cobrada das instituies financeiras de 15% para 20%.
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14. Com relao receita, destacamse as seguintes medidas: (i)

elevao da alquota do IPI para automveis, mveis, laminados e painis
de madeira e cosmticos; (ii) PIS/Cofins sobre importao; (iii) IOF
Crdito para pessoa fsica; (iv) PIS/Cofins e CIDE sobre combustveis; (v)
PIS/Cofins sobre receitas financeiras das empresas e; (vi) correo de
taxas e preos pblicos.
SF/16649.45200-72
88
7. Por certo, a meta de resultado primrio encerra contedo de

disciplina fiscal do Estado Brasileiro, consentneo com os ditames da
LRF. Entretanto, ela no deve ser vista como um fim em si mesmo,
admitindo-se que, uma vez esgotados os mecanismos de ampliao da
receita e os meios de limitao de despesas, se proponha, justificadamente,
a sua alterao, tendo por base o pressuposto da transparncia que deve
orientar a gesto fiscal. (negritamos)
O Congresso Nacional concordou com o Governo, reconhecendo, na

poca, a situao de gravidade por que passava a economia brasileira e a
dificuldade de gesto das contas pblicas. Tanto verdade que no adotou
nenhuma medida de sustao dos decretos ou de repulsa ao
comportamento do Governo, que poderia t-lo feito, por exemplo, nos termos
do art. 49, V e XI, da Constituio Federal. Para no restar dvidas, deixou sua
concordncia por expresso no Relatrio da CMO, em que se aprovou o PLN
5/2015, nos seguintes termos:
No mrito, a medida proposta necessria diante dos resultados
da Avaliao de Receitas e Despesas referentes ao 3 e ao 4 bimestre,
preparados em cumprimento ao 4 do art. 52 da LDO 2015. O referido
dispositivo determina que o Poder Executivo encaminhe ao Congresso
Nacional e a outros Poderes Relatrio que ser apreciado pela Comisso
Mista de Oramento, contendo, dentre outras informaes, as memrias de
clculo e justificativas das alteraes das projees de receitas e despesas
primrias. Mais ainda, diante da reestimativa de receitas apresentada na
data de 27 de outubro, com reduo esperada na arrecadao lquida de
transferncias a estados e municpios de R$ 57,7 bilhes, torna-se
evidente que a deteriorao do cenrio fiscal no comporta a meta
Pgina: 89/265 02/08/2016 18:57:25
6. A esse respeito, merece destaque a ampliao dos esforos

dirigidos ao combate evaso e sonegao de tributos, bem como a
adoo de medidas que privilegiem a recuperao de crditos nas
instncias administrativa e judicial e de outras voltadas ao incremento das
receitas tributrias, contribuies e demais receitas. De outra parte, h
limitado espao para medidas de limitao de empenho e de
movimentao financeira, sem que se ocasione acentuado prejuzo
continuidade de inmeras aes essenciais em curso, cujo
sobrestamento, em uma anlise de custo benefcio, implicaria maiores
consequncias para a sociedade.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
5. Nesse sentido, propomos a reviso da meta fiscal originalmente

definida, associada adoo de medidas de natureza tributria e de novo
contingenciamento de despesas que, uma vez implementadas, propiciaro
os meios necessrios continuidade do ajuste fiscal em curso.
SF/16649.45200-72
89
prevista no PLN 5, muito menos a meta de supervit inicialmente

fixada.
[...]
... Ademais, novos cortes colocariam em risco o provimento de
servios bsicos e tambm o cumprimento das obrigaes contratuais
j assumidas pelos ministrios.
SF/16649.45200-72
90
[...]
O Governo tem utilizado de todos os mecanismos a sua

disposio para reequilibrar o oramento: realizou contingenciamento
recorde de R$ 79,9 bilhes de despesas discricionrias; props uma srie
de medidas de reforo de arrecadao, algumas ainda em tramitao no
Congresso Nacional, e outras de reduo dos gastos obrigatrios. Por outro
lado, atento s recomendaes da Corte de Contas, o Poder Executivo,
mesmo diante da restrio oramentria, efetuou o pagamento de mais de
R$ 13 bilhes de subsdios e subvenes pendentes de anos anteriores.
Temos que reconhecer que h um esforo legtimo para equacionar
o dficit pblico e restabelecer a confiana na capacidade de o pas superar
os percalos vividos neste momento atpico. O projeto ora analisado
prima pela transparncia ao explicitar a realidade das finanas
pblicas. Mesmo diante das adversidades, no h abandono da
disciplina fiscal. Ao contrrio, evidenciam-se todos os esforos
realizados que, em vista da conjuntura, apenas comeam a produzir
os resultados esperados.
Com relao possibilidade de abatimento da meta de at R$ 11,1
bilhes, julgamos ser oportuno em virtude do adiamento do leilo das
usinas hidreltricas o que pode inviabilizar o ingresso de recursos ainda
em 2015.
Quanto flexibilizao da meta em funo do pagamento de
passivos junto ao FGTS, Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil e
BNDES, tambm concordamos que o abatimento deva ser autorizado, mas
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O ajuste est sendo feito a duras penas porque a arrecadao vem

respondendo com muita intensidade queda da atividade econmica,
porque houve e h oposio a algumas medidas fiscais propostas e seus
efeitos foram atenuados na tramitao dos projetos, e porque a
deteriorao das condies de mercado dificulta a realizao de algumas
operaes. Do lado das despesas, a rigidez de mais de 90% dos gastos
reduz as possibilidades de atuao.
Pgina: 90/265 02/08/2016 18:57:25
Decidimos aceitar a proposta de alterao do PLN 5 encaminhada

pelo Executivo, com alguns ajustes. No podemos ignorar as
dificuldades financeiras que o pas vem enfrentando. A queda
expressiva da receita pblica, de mais de R$ 197 bilhes em relao
lei oramentria, mostra que estamos em um contexto excepcional.
sujeito a um limite mximo de at R$ 57 bilhes. Entendemos que a

incerteza quanto aos valores e condies de eventuais desembolsos a
serem realizados ainda em 2015, processo que est em anlise no Tribunal
de Contas da Unio, dificulta estimativa a respeito de seu impacto no
resultado primrio do exerccio, mas deixar a meta de resultado primrio
sem um piso no contribuiria para o restabelecimento da confiana
indispensvel superao do momento adverso. Mais ainda, atendendo a
demanda de grande parte deste Colegiado, acrescentamos no substitutivo
os limites mximos para abatimento da meta por credor e por tipo de
operao para cada um dos passivos.
SF/16649.45200-72
91
2.2.1.6 Da compatibilidade, mesmo sem adoo da limitao extra

A Junta Pericial informou no haver qualquer evidncia de que o
Governo tenha abandonado a perseguio da meta. Na verdade, constatou que
o Governo, em ao responsvel, tomou uma srie de medidas para alcan-la
(fl. 203, Laudo inicial):
Quanto primeira parte do questionamento, ressaltamos no haver
evidncias que demonstrem, de forma inequvoca, que o Poder Executivo
tenha abandonado a perseguio da meta originalmente estabelecida na
LDO/2015.
A propsito, importa destacar que, segundo o Relatrio de Avaliao
citado, o Poder Executivo havia adotado uma srie de medidas visando ao
atingimento da meta originalmente estabelecida. (negritamos)
A opo de no contingenciar a parcela de R$ 49,45 bilhes, no

entanto, obstaculizava a abertura dos crditos por decreto? As alteraes
decorrentes desses crditos seriam incompatveis com a obteno da meta?
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Sabemos que desde o final de 2014 o Brasil est passando por

momento de forte desacelerao econmica, em meio a reduo da
expectativa de crescimento de diversos pases emergentes e queda dos
preos das commodities e, no plano interno, retrao da economia,
realinhamento dos preos administrados e as incertezas trazidas por uma
aguda crise hdrica. A frustrao de receitas superou as piores expectativas
e surpreendeu negativamente os analistas e agentes econmicos. Uma vez
esgotados os mecanismos de curto prazo para ampliao das receitas e os
meios de limitao dos gastos, a presente proposta, na forma do
substitutivo, justifica-se tendo por base o interesse pblico e a
transparncia necessria boa conduo da gesto das finanas pblicas.
(negritamos)
Pgina: 91/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
De forma alguma, ainda que a inteno fosse alcanar meta original!

A abertura de um crdito suplementar no implica aumento de despesa, como
concluiu a Junta Pericial em mais de uma oportunidade.
O relatrio bimestral de avaliao de receitas e despesas, preciso
saber, no especifica quais despesas sero realizadas, mas apenas fixa o teto de
execuo. Desse modo, podem ser executadas quaisquer despesas que se
apresentem viveis dentro desse espao fiscal, inclusive as alteraes
decorrentes dos decretos.
SF/16649.45200-72
92
Se eu for empenhar essa despesa, significa que vou deixar de

empenhar ou pagar outra despesa. (Sr. Zarak de Oliveira Ferreira, em
17/06/2016)
2.2.1.7 Qual deveria ser o propsito do processo

O cerne do presente processo, portanto, no pode residir em
reconhecer a compatibilidade, ou no, das alteraes com a obteno da meta
do exerccio, porque ficou cabalmente demonstrado que nenhum obstculo foi
criado para o alcance dela. A compatibilidade patente!
Deve-se avaliar, isto sim, a deciso de no promover
contingenciamentos nos volumes aparentemente necessrios a partir do terceiro
bimestre. At que ponto deixar de limitar o gasto teria sido mais ofensivo lei
do que limit-lo?
A nova meta aprovada pelo Congresso, por meio da Lei n
13.199/2015, veio apenas corroborar uma deciso que o Governo j havia
tomado, por ser menos perniciosa para a atuao estatal do que simplesmente
contingenciar despesas a ponto de paralisar servios pblicos! Foi to adequada
a deciso, que o Congresso concordou, como acima visto, e nada reclamou!
Deve-se discutir, isto sim, se o fato de no contingenciar despesas
crime, especialmente no ambiente fiscal em que nos encontrvamos em 2015.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O Senhor Zarak explicou isso no seu depoimento:
Pgina: 92/265 02/08/2016 18:57:25
Por isso, no havia incompatibilidade com a obteno da meta.

Obviamente, outras programaes deixariam de ser realizadas, segundo o
prudente critrio do gestor para cada circunstncia, como de ordinrio ocorre.
Ficou muito claro que o Governo, com senso de responsabilidade, quis

dar continuidade mnima ao funcionamento da administrao, evitando dano
ao patrimnio pblico, fechamento de escolas e hospitais, paralizao da
segurana pblica, risco segurana nacional, demisso de terceirizados,
descontinuidade de obras etc.
Vejam que, mesmo com a deciso tomada, o dficit de 2015 (cerca de
R$ 116,7 bilhes) foi muito inferior ao do governo provisrio, que se prope
responsvel, mas que at agora j impe dficit de cerca de R$ 170,0 bilhes30.
SF/16649.45200-72
93
No se controla... A receita o fenmeno da arrecadao. Depende

do comportamento da economia (resposta Senadora Gleisi Hoffmann,
em 08/06/2016)
Por isso mesmo que, ainda que a meta financeira, a prevista em lei,
venha a ser descumprida, no h previso de infrao legal, na esfera penal, ou
mesmo administrativa, pelo seu inatingimento.
A Lei n 10.028, de 200032, prev apenas multa de 30% dos
vencimentos anuais do agente, por infrao administrativa, para o caso de ser
A grande diferena que, neste caso, foi dado um cheque em branco, tendo em vista que as despesas que
geraro o dficit no foram plenamente especificadas.
30
A esse respeito, remetemos o leitor ao brilhante, em todos os aspectos, Relatrio do destacado Senador Acyr
Gurgacz (PDT/RO), que debate esse e outros pontos inerentes ao corrente processo, em que ficam claramente
estampados os equvocos no entendimento do TCU encampado pelo Senador Anastasia.
32
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
31
[...]
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei;
[...]
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Como os parmetros que fundamentam a meta no esto sob o controle

do gestor, por lgica no pode ser dele exigida a qualquer custo31. At o Senhor
Procurador Jlio Marcelo tem essa compreenso, ao falar das receitas, um dos
principais entraves ao atingimento da meta:
Pgina: 93/265 02/08/2016 18:57:25
A meta, por no ser um fim em si mesma, no de observao

obrigatria em qualquer caso e a qualquer preo. A Junta Pericial concorda
conosco tambm neste ponto, segundo veremos.
Se os contingenciamentos no forem observados uma infrao

administrativa gravssima, e a Lei de Responsabilidade Fiscal atribui essa
responsabilidade ao titular do Poder Executivo de cada ente federado,
includa a Unio, e pode sofrer sanes, multas de at 30% dos seus
vencimentos anuais. Isso no caso do contingenciamento. (resposta ao
Senador Ricardo Ferrao, em 08/06/2016)
Por concluso, a discusso no mbito desse surreal processo toda em

cima de fumaa! Querem inventar um crime onde a lei sequer o tipifica! Ainda
que a meta tivesse sido descumprida por incompatibilidade das alteraes
promovidas pelos crditos, no h previso de penalidade por esse fato!
Eis a concluso do Relatrio do Deputado Jovair Arantes (PTB/GO),
na Cmara dos Deputados, a respeito desse ponto:
Procede a observao da Defesa de que o descumprimento da meta
fiscal anual no enseja a configurao de crime de responsabilidade, nem
mesmo punio administrativa. (Relatrio Dep. Jovair, fl. 77)
Na verdade, nem mesmo os acusadores conseguem explicar o crime

que buscam. Tanto quanto o Parecer, so absolutamente confusos, como se
pode perceber da seguinte fala do ilustre Senador Cssio Cunha Lima:
O descumprimento da meta, em si, no caracteriza o crime de
responsabilidade. O crime a edio do decreto com a meta no sendo
cumprida. (audincia de 23/06/2016)
Ou seja, reconhecem que no alcanar a meta fixada no crime.

Contudo, se tal meta no estiver sendo cumprida entendem que seria! Qual a
lgica disso? De onde se tira essa concluso, de qual lei?
1 A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente
que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
Pgina: 94/265 02/08/2016 18:57:25
Esse tambm o entendimento do Procurador Jlio Marcelo:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
proposta LDO sem metas fiscais ou de no ser realizado o contingenciamento

que se torne necessrio (art. 5, II e III, e 1), mas no para o fato de no
alcanar a meta fixada.
SF/16649.45200-72
94
O prprio tcnico do Banco Central, responsvel pela apurao dos

resultados, em resposta a perguntas nossas, afirmou claramente que, antes do
encerramento do exerccio, no se tem como afirmar quais sero os resultados
fiscais e que podem ter ocorrncias que impactem a meta para mais ou para
menos. A propsito:
"Enquanto o exerccio no se encerra possvel afirmar quais sero
os respectivos resultados fiscais?" claro que no. S se podem fazer
projees a respeito.
SF/16649.45200-72
95
Precisam de um crime; por isso querem inventar um!

A justificativa a vontade incontida de assumir o poder pela via
transversa do GOLPE!
Quando se quer dominar o Estado na base do conluio, servem
inclusive os pretextos, as maquinaes, no importando os graves prejuzos
para a ordem jurdica, as fissuras para a gesto, a eroso da poltica.
Esse tambm o legado dos golpistas!
2.2.1.8 Do efetivo cumprimento das metas
H um ponto que desconcertante para a Acusao. Como poderiam
as alteraes programticas decorrentes da abertura dos decretos terem sido
incompatveis com a obteno da meta fixada para o exerccio se, ao final, a
meta foi cumprida? Qual a lgica?
A Percia foi conclusiva, em diversos momentos, inclusive em afirmar
que os nveis de contingenciamento foram suficientes para alcanar a meta
fixada para o exerccio. A propsito, excerto do Laudo Pericial:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Se no crime descumprir a meta efetiva, aquela que provoca efeitos

reais no Errio, qual a justificativa para pretender penalizar o descumprimento
de uma tal meta formal, aferida no plano oramentrio, para a qual no h
previso legal?
Pgina: 95/265 02/08/2016 18:57:25
"Antes do encerramento do exerccio, podem ocorrer eventos que

impactem positiva ou negativamente nos resultados?" Sim, sem dvida.
(depoimento do Sr. Fernando Alberto Sampaio Rocha, em 29/06/2016)
96
Logo, os decretos de contingenciamento editados foram suficientes

para assegurar o cumprimento das metas de resultado fiscal 2015. (fl. 16)
A tabela 38 apresentada pela Junta, fl. 127 do Laudo inicial, abaixo

reproduzida fielmente, pe uma p de cal nessa discusso. Revelam os dados
que as alteraes promovidas pelos decretos no tiveram nenhum impacto na
obteno da meta, tendo em vista que a execuo das programaes alteradas
foi inferior aos montantes fixados na LOA 2015:
Dotao inicial
(LOA/2015)
27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015
20/08/2015
Totais
12.633.992.559
408.444.161
9.529.417.906
1.008.636.653
23.580.491.279
Dotao
atualizada
15.480.994.798
478.404.894
10.298.164.760
1.217.440.264
27.475.004.716
13.682.965.023
336.505.568
8.196.334.725
426.016.188
22.641.821.504
R$ 1,00
Total Pago
11.145.865.961
263.008.479
5.875.077.696
123.818.785
17.407.770.921
Fonte: Elaborao prpria
Conforme a tabela, dos R$ 23,6 bilhes autorizados inicialmente na

LOA 2015 nas programaes que foram objeto de alterao pelos decretos,
embora as autorizaes totais tenham chegado a R$ 27,5 bilhes em virtude da
abertura de crditos adicionais, o impacto final na obteno da meta foi de
apenas R$ 17,4 bilhes. Ou seja, os pagamentos foram R$ 6,2 bilhes inferiores
ao montante autorizado originalmente, compatibilizando o cumprimento da
meta. Ainda que eventuais parcelas dos crditos tenham sido executadas,
certo que, em compensao, outras programaes deixaram de ser. Essa a
concluso inevitvel!
A tabela 38 acima a consolidao do contido nas tabelas 34 a 37, de
fls. 124 a 127 do Laudo inicial, onde foram demonstradas as execues de cada
crdito, no contexto das programaes alteradas. Embora desnecessria essa
demonstrao individualizada, porque a compensao de determinada
execuo pode ser feita com a inexecuo de qualquer outra programao e em
qualquer rgo, os dados provam que, mesmo no mbito de cada crdito, a
execuo final (impacto na meta) foi inferior ao montante originalmente
aprovado na LOA 2015.
Pgina: 96/265 02/08/2016 18:57:25
Crdito
Total
Empenhado
na Ao
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Tabela 38: Resumo dos Decretos
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...o Poder Executivo cumpriu a meta estabelecida. (fl. 15)
Pode-se afirmar, portanto, com base nos dados da Junta Pericial, que
nenhum crdito foi incompatvel com a obteno do resultado fixado.
A mesma concluso pode ser retirada de outros vrios demonstrativos
preparados pela Junta Pericial, a exemplo da tabela 1 (fl. 10), replicada na
tabela 7 (fl. 75), do Laudo complementar. A seguir, a reproduo fiel dessa
tabela.
0
1
2
3
6
Totais
R$ 1,00
Dotao inicial
(LOA/2015)
Dotao
atualizada
Total Empenhado
Total Pago
1.484.359.685.644,00
1.191.771.035.190,99
125.247.120.677,01
65.617.263.589,00
9.681.842.341,00
2.876.676.947.442,00
1.489.197.805.255,00
1.237.511.829.741,99
134.517.578.818,01
67.592.572.367,00
9.666.324.341,00
2.938.486.110.523,00
1.042.241.329.730,46
1.200.825.723.181,49
93.397.749.434,81
42.147.252.333,67
3.430.515.709,81
2.382.042.570.390,24
1.031.896.548.542,22
1.146.791.366.372,51
64.688.903.341,70
24.176.676.568,87
44.663.005,62
2.267.598.157.830,92
Fonte: SIGA Brasil. Elaborao prpria
Essa tabela foi elaborada pela Junta Pericial para responder se a

execuo das despesas primrias em 2015 foi inferior ao montante aprovado
originalmente na LOA 2015. A resposta que a tabela fornece um estrondoso
SIM!
A primeira linha da tabela no deve ser considerada, porque trata de
despesas financeiras, as quais no impactam o resultado primrio. Logo,
levando em conta os demais agrupamentos de despesas (identificadores de
resultado primrio 1, 2, 3 e 6), a execuo foi inferior em cada um deles ao
valor inicial alocado na LOA 2015. No conjunto (RPs 1, 2, 3 e 6), a economia
em relao ao valor original da LOA 2015 somou R$ R$ 156,6 bilhes (o que
se deixou de gastar).
No que se refere apenas s despesas discricionrias (RPs 2, 3 e 6), a
reduo em relao LOA 2015 original foi de R$ 111,6 bilhes.
Essas concluses permitem afirmar com segurana que os
decretos foram neutros para a obteno da meta, pois, ainda que possam ter
sido executados, outros gastos deixaram de ser feitos em compensao.
Ademais, mesmo que os crditos no tivessem sido abertos, isso em nada
Pgina: 97/265 02/08/2016 18:57:25
Identificador
de resultado
primrio
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Tabela 1: Despesa total executada em 2015
SF/16649.45200-72
97
Laborando em lamentvel deslize, a Junta Pericial apresentou dados

que levam a uma percepo distorcida da realidade (tabelas 14 a 16, fls. 70/73;
e tabelas 18 a 22, fls. 76/79), porque os valores a demonstrados dizem respeito
execuo de apenas uma fonte de recursos constante das alteraes
promovidas pelos decretos. Essas tabelas so distorcidas, porque no fazem
referncia s dotaes originais da LOA, que j existiam, dando a entender que
as alteraes levaram a impacto adicional na obteno da meta.
Esclarecimentos precisam ser feitos a respeito: (1) o art. 4 da LOA
no probe o impacto na meta, mas to somente que as alteraes sejam
compatveis com a obteno dessa meta; (2) as alteraes foram compatveis,
porque a programao original constante da LOA, que essas tabelas no
mostraram, deixaram de ser executadas.
Alm disso, os demonstrativos globais acima reproduzidos levam
concluso definitiva e taxativa de que as alteraes decorrentes dos decretos
no foram incompatveis com a obteno da meta. Tanto que esta foi alcanada!
A propsito da questo, a Nota Tcnica n 109/2016, de consultores
de oramento do Senado, que chegou a valores idnticos para as despesas
primrias discricionrias, esclarece:
Ainda que uma parcela dos crditos abertos tenha sido executada,
isso ocorreu com amparo na inexecuo de outras programaes, em
decorrncia da vigncia de limites de empenho e pagamento, sem
provocar, por isso, impactos no cumprimento da meta alm do que j
implcito na LOA.
Portanto, efetivamente a meta do exerccio no foi afetada pelos
crditos abertos. Mesmo em anlise individualizada dos crditos, embora
desnecessria para certificar a j provada ausncia de impacto, pode-se
constatar que os decretos realmente no representaram ameaa
obteno da meta.
Pgina: 98/265 02/08/2016 18:57:25
Concluso idntica pode ser retirada da tabela 39 e da figura 3 (fls.

127 e 128, respectivamente, do Laudo inicial).
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
mudaria a obteno da meta, porque a execuo final foi inferior ao valor

constante da LOA 2015 originalmente aprovada pelo Congresso Nacional.
Portanto, as alteraes decorrentes dos crditos foram compatveis com a
obteno da meta fixada para o exerccio.
SF/16649.45200-72
98
99
Alm do que, no se pode desconsiderar que, o eventual impacto que

pudesse ocorrer quando da realizao das despesas autorizadas pelos
decretos, haveria de ser compensado ao longo do exerccio pela
inexecuo de programaes anteriormente autorizadas.
No mrito, quando se analisa cada crdito, a prpria execuo
demonstra cabalmente que nenhuma parcela dos seis decretos citados
foi capaz de prejudicar o alcance da meta, conforme ficou evidenciado
pelos montantes autorizados na LOA 2015 (dotao inicial) e pelos totais
executados (despesa paga). (fls. 32 e 46 negritamos)
SF/16649.45200-72
[...]
Esse o caso dos decretos questionados, cujos crditos abertos

decorreram da necessidade de introduzir receitas a programaes a que so
vinculadas.
Assim, pertinente destacar esse fato, que, embora deva ser
considerado antes da anlise da compatibilidade dos crditos com a obteno
da meta fiscal, o Relatrio do Senador Anastasia se furtou a enfrentar.
O art. 4 da LOA 2015 no afasta, nem poderia, a aplicao das demais
normas do ordenamento, especialmente as decorrentes da Constituio e as
constantes de lei complementar, como a LRF, que inclusive lhe so prvias.
Afinal, todo o debate gira direta e indiretamente em torno da obedincia
responsabilidade fiscal e legalidade da conduta da Presidenta.
Como ressaltado na Nota Tcnica n 109/2015 de consultores do
Senado, todas as parcelas das programaes que supostamente, de acordo com
o Relatrio do Senador, seriam incompatveis (mas no o so, conforme visto
acima) com a obteno da meta, tm por base fontes de recursos vinculadas.
A Junta Pericial destacou esse fato e o demonstrou na tabela 9,
pgina 85 do Laudo complementar, em resposta a esclarecimentos que
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Nos oramentos pblicos, as receitas somente podem ser aplicadas se

incorporadas s programaes como fonte de custeio das despesas. Por isso,
nem sempre a abertura de um crdito decorre da necessidade de ampliar as
autorizaes de gasto, podendo se originar da necessidade de incluir receitas
entre as fontes de custeio do oramento.
Pgina: 99/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.1.9 Das fontes de recursos utilizadas para abrir os crditos
solicitamos. Essa tabela crucial na anlise dos crditos, pois deixa muito claro
que as programaes deles constantes contavam com fontes de recursos
vinculadas.
Fontes vinculadas so recursos destinados, por meio de lei ou da
Constituio Federal, a determinadas despesas, fundos especiais ou rgos. O
pargrafo nico do art. 8 da LRF estabelece textualmente, que:
SF/16649.45200-72
100
Tendo havido demandas dos rgos beneficirios das citadas fontes

vinculadas, os crditos no lhes poderiam ser negados, pois vedado o destino
delas para o custeio de outras despesas. A propsito, falas de diversas
testemunhas enfatizando a correo dos crditos nesse aspecto:
Como um supervit financeiro de recursos que haviam sido doados
ao Fundo Nacional dos Direitos da Criana e ao Fundo Nacional do Idoso,
supervit financeiro do exerccio 2014, esses recursos tm que,
necessariamente, ser suplementados no prprio fundo. No h como
destinar para outras finalidades.
[...]
Portanto, no h como utilizar esses recursos, at porque foram
doaes que contribuintes pessoas fsicas e contribuintes pessoas
jurdicas fizeram.
[...]
Ento, no h como se pegar esse recurso e destin-lo para outra
coisa. (Ex-Ministro Pepe Vargas, em 21/06/2016).
Em relao s receitas diretamente arrecadadas, as receitas de
convnios, se elas podem ser usadas para outra finalidade, a resposta
"no". Esses recursos esto vinculados s unidades da Justia do Trabalho
e somente elas podem utilizar esses recursos, mas para isso tm que
haver o crdito correspondente, a parte oramentria da coisa.
(Sr.Luciano Carlos de Almeida, da Justia do Trabalho, em 22/06/2016)
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Logo, independentemente de qualquer discusso prvia, os crditos

atendiam justamente esse dispositivo, cuja exigncia de observao explcita
no art. 4 da LOA 2015.
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Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade

especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o
ingresso.
As receitas prprias arrecadas pelo Ministrio da Defesa, incluindo

os seus fundos, podem ser destinadas a outros rgos? No. As receitas
prprias so vinculadas quela arrecadao prpria. Ento, elas so usadas
dentro do que foi previsto em lei, quando foi criado. (Sr. Luiz Antonio de
Souza Cordeiro, em 22/06/2016)
Em quais despesas so aplicados os recursos especficos do FAT?
Em relao ao crdito que foi aberto ao Ministrio do Trabalho e Emprego
do FAT, ele diz respeito a um recurso com vinculao constitucional.
SF/16649.45200-72
101
Essa questo das fontes especficas, se podem ser utilizadas para

outros pagamentos, eu penso at j ter respondido na questo anterior.
Novamente eu enfatizo a questo do art. 8 da LRF, que fala que as receitas
vinculadas devem ser utilizadas apenas dentro dessa vinculao. (Sr.
Antnio Carlos Stangherlin Rebelo, do CNJ, em 28/06/2016)
O entendimento aqui manifestado o mesmo defendido pelo TCU,

bastando mencionar a mais recente deciso da Corte, por meio do Acrdo n
1.497/2016-TCU-Plenrio, de 15/06/2016, relativo s contas presidenciais de
2015. No caso, aquela Corte considera irregularidade a destinao das fontes
vinculadas para objeto distinto da vinculao, nesses termos:
9.2.11. utilizao de recursos vinculados do supervit financeiro de
2014 em finalidade diversa do objeto da vinculao, em ofensa ao
pargrafo nico do art. 8 da Lei Complementar 101/2000 (item III.4.3);
9.2.12. utilizao de recursos de fundos especiais em finalidade
diversa do objeto da vinculao, em desacordo com o estabelecido no art.
73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao pargrafo nico do art. 8 da Lei
Complementar 101/2000 (item III.4.3);
Ou seja, por esse argumento, o debate quanto ilegalidade dos

decretos acaba aqui! Todas as fontes utilizadas so vinculadas. Os crditos
suplementares foram abertos para atender ao objeto da vinculao, em
coerncia (i) com o entendimento do TCU e das testemunhas, (ii) com os
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Esse recurso pode ser destinado para outros rgos, como, por
exemplo, pagamento de juros da dvida Unio ou para outra despesa?
No. Tem vinculao constitucional. Esse recurso que foi suplementado
no teria outra destinao, no poderia ter outra destinao, que no o
repasse ao BNDES. (Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina, em 24/06/2016)
Pgina: 101/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
Eventuais inconsistncias no plano oramentrio entre gastos

primrios e fontes financeiras, se existissem quando da abertura dos crditos,
facilmente seriam superadas pela imposio, durante a execuo oramentria,
de limites de empenho e de pagamento, como alis foi feito, segundo as tabelas
elaboradas pela Junta Pericial.
Especificamente quanto s fontes decorrentes de convnios e doaes,
o art. 52, 1, II, da LDO 2015, as exclua inclusive do limite de empenho e
pagamento, razo pela qual nenhuma incompatibilidade poderiam gerar com a
obteno da meta do exerccio. Nos termos da tabela 9 do Laudo complementar,
apenas com doaes e convnios as fontes de recursos somavam R$ 866,6
milhes, do total de R$ 1,75 bilhes totais dos crditos.
Alm de tudo, os crditos se conformavam plenamente tambm com
o previsto nos arts. 7 e 43 da Lei n 4.320, de 1964, segundo os quais:
para:
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo
I - Abrir crditos suplementares at determinada importncia

obedecidas as disposies do artigo 43;
Pgina: 102/265 02/08/2016 18:57:25
vnculos constitucionais e legais da despesa e (iii) com o mencionado pargrafo

nico do art. 8 da LRF.
SF/16649.45200-72
102
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende

da existncia de recursos disponveis para ocorrer a despesa e ser
precedida de exposio justificativa.
1 Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que no
comprometidos:
I - o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do
exerccio anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadao;
Ou seja, os crditos foram abertos por decreto, porque autorizados

pelo art. 4 da lei oramentria, mas tambm porque atendiam a outras leis. Os
recursos utilizados no poderiam ficar retidos em caixa, para pagar juros ou
mesmo reduzir a dvida lquida da Unio, porque so destinados por lei e pela
Constituio a outras finalidades. Sendo assim, sem dvida alguma no
estavam comprometidos, at porque no poderiam.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
(...)
A abertura dos crditos foi, portanto, correta e visou cumprir o

ordenamento jurdico. A Presidente sequer poderia deixar de destinar os
recursos para as finalidades previamente estabelecidas, sob pena, a sim, de
incidir no descumprimento de normas legais (LRF e LDO) e constitucionais.
O Senhor Relator inclusive questionou diretamente uma testemunha,
analista de planejamento e oramento do Ministrio do Planejamento, quanto a
obrigao de abrir crditos com fontes vinculadas. A resposta certamente no
lhe agradou, mas est de acordo com a lei e com o aqui exposto:
SF/16649.45200-72
103
2.2.1.10 Meta a considerar na abertura de um crdito

O Senhor Relator Antonio Anastasia demonstrou inquietao em
relao a que meta supostamente deveria ser observada no momento da abertura
dos crditos suplementares. Afinal, algum naco de irregularidade precisa ser
encontrado, para justificar o estramblico processo!
Como visto anteriormente, o Senador alegou em seu Relatrio que, no
momento da abertura dos crditos, o Governo j reconhecia que a meta fixada
na LDO 2015 no seria atingida e passou a considerar a meta proposta no PLN
5/2015, ento submetida ao Congresso Nacional.
Sua fixao nesse ponto revelou-se em especial quando,
insistentemente, formulou s testemunhas a mesma questo (capciosa por sinal,
portanto, vedada segundo o art. 21233 do Cdigo de Processo Penal CPP), nos
seguintes termos, aproximadamente: qual meta foi considerada quando da
abertura dos crditos, a meta ento vigente ou a expectativa de meta constante
do PLN 5/2015? Essa indagao foi feita inclusive ao Sr. Nelson Barbosa, exMinistro da Fazenda.
Art. 212. As perguntas sero formuladas pelas partes diretamente testemunha, no admitindo o juiz aquelas
que puderem induzir a resposta, no tiverem relao com a causa ou importarem na repetio de outra j
respondida.
33
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Espero ter atendido ao Senhor. (Sr. Antnio Jos Chatack Carmelo,

em 17/06/2016)
Pgina: 103/265 02/08/2016 18:57:25
Sim. Nas fontes vinculadas, voc tem o dever de abrir os crditos

suplementares. Existe uma previso na Lei n 4.320 de que todo supervit
deve ser incorporado ao Oramento nos anos seguintes.
Para o Senador, a meta a ser observada pelos decretos deveria ser a

vigente no momento da abertura dos crditos; ou seja, a aprovada originalmente
na LDO 2015.
Mas, ento, qual meta a ser observada na abertura de um crdito
suplementar?
SF/16649.45200-72
104
A obteno da meta somente aferida aps a execuo das despesas,

ao final do ano, tendo em conta a meta vigente nesse momento, aplicvel a todo
o exerccio. Antes do encerramento do ano, a meta pode ser alterada, como
ocorreu em 2015 e em 2014.
A compatibilidade dos crditos suplementares com a obteno da meta
est no fato de os decretos de abertura no implicarem alterao dos limites de
empenho e de pagamento estabelecidos na programao financeira.
Portanto, perquirir qual meta considerar no momento da abertura de
um crdito suplementar soa realmente descabida. A abertura de um crdito tem
de atender as condicionantes previstas no art. 43 da Lei n 4.320, de 1964, bem
assim os limites do art. 4 da LOA, no podendo obstar o alcance da meta,
qualquer que seja ela, vlida no momento da aferio final.
Alm disso, a abertura, muitas vezes, visa to s incluir nos
oramentos receitas prprias ou vinculadas efetivamente arrecadadas, a fim de
que possam de utilizadas em aes pblicas, respeitando o teto de gasto fixado
por meio de limites de empenho e de pagamento.
Deve-se verificar to somente se h nas alteraes decorrentes dos
decretos alguma disposio inconcilivel, que no se ajuste, que no se adapte,
com a obteno da meta, criando obstculo intransponvel para sua consecuo.
apenas isso que exige o citado art. 4 da LOA 2015.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A meta fixada na LDO tem significado para o monitoramento

bimestral, mas no para abertura de crdito, que no afeta sua obteno,
conforme exaustivamente se viu.
Pgina: 104/265 02/08/2016 18:57:25
Ora, por todo o exposto, essa uma questo que no se coloca no

momento de abrir um crdito. No existe meta a ser obtida para o alegado
plano oramentrio. Por isso mesmo a pergunta do Senador soava sem
sentido para as testemunhas, salvos os tcnicos do TCU!
Esse entendimento ficou muito claro nas respostas que o Senhor

Relator obteve das testemunhas, tcnicos servidores da SOF. Quando o ilustre
Relator indagou ao Sr. Zarak de Oliveira em quais situaes a abertura de um
crdito suplementar por meio de decreto afetaria negativamente a obteno da
meta de resultado primrio", foi lhe respondido assim:
Bom, a abertura de decretos, por si s, no afeta a meta de
resultado primrio, porque, na verdade, uma disponibilidade
oramentria que estou acrescentando ao meu oramento. Ela
efetivamente vai impactar no meu resultado quando ela for paga, ou
seja, depois de empenhada, liquidada e paga. (Sr. Zarak de Oliveira
Ferreira, em 17/06/2016).
O Sr. Relator retrucou, na mesma ocasio, insistindo na pergunta:

Em relao a essa derradeira resposta, que minha primeira questo,
qual a opinio do senhor, ento, sobre o valor do art. 4 da lei
oramentria, que determina que s pode ser aberto o crdito por decreto
se for compatvel com a meta? Porque, se formos aguardar o efeito
financeiro e o decreto de execuo oramentria, me pareceria, ento,
nessa tese, que o dispositivo seria incuo.
O depoente, a seu turno, completou a resposta, frustrando o nobre

Senador Anastasia:
Na verdade, a apurao da meta feita pelo regime de caixa. E
o oramento tem um regime, vamos dizer assim, misto, que regime de
caixa ou seja, as receitas arrecadadas e o regime de competncia as
despesas empenhadas. Ento, na verdade, eu tenho um sistema misto no
oramento e a apurao do resultado em cima do caixa. Seria isso.
Pgina: 105/265 02/08/2016 18:57:25
A abertura de crdito suplementar, portanto, no afeta a obteno da

meta, porque essa obteno no atingida por meras autorizaes
oramentrias. O interesse na compatibilidade com a obteno da meta surgir
apenas no momento em que a despesa entra no processo de execuo, se esta
acontecer.
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Os decretos questionados ampliaram as opes de gesto da coisa

pblica, sem ampliar gastos. Essa concluso confirmada nas diversas tabelas
elaboradas pela Junta Pericial, como as tabelas 1 e 38 acima referidas, em que
se demonstra que a execuo final foi inferior autorizao inicial da LOA
2015.
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105
Para a testemunha seguinte, no mesmo dia, o Senhor Relator insistiu

na pergunta, agora ao Sr. Antnio Jos Carmelo:
Primeira questo: em quais situaes a abertura de um crdito
suplementar por meio de decreto afetaria negativamente a obteno da
meta de resultado primrio?
SF/16649.45200-72
106
A Junta Pericial chegou a firmar que as autorizaes aumentam as

dotaes oramentrias, que pressionam o atingimento da meta (fl. 117).
Mas essa presso, se que existe, no se confunde com incompatibilidade, alm
do que eficientemente contida pelos limites de empenho e de pagamento
impostos, que servem justamente para isso.
Veja-se, a propsito, o que, concordando conosco, corretamente
concluiu a prpria Junta Pericial em diversas passagens do Laudo:
...no se pode afirmar que a abertura de crditos suplementares
leva necessariamente ao aumento dos gastos, os quais se subordinam,
em ltima instncia, aos limites de contingenciamento e de
movimentao financeira. E se, a despeito de terem sido abertos, no
forem executados, no causaro impacto na meta. (fl. 116, Laudo inicial)
Dessa forma, no momento da edio do decreto de crdito
suplementar, ocorre a ampliao da dotao oramentria, no havendo
gerao de despesa. Se a dotao autorizada no for objeto de
contingenciamento, a sua execuo gerar despesa, consubstanciada pela
emisso do empenho. Frise-se que, nessa situao, o impacto sobre a meta
de resultado primrio ocorrer no momento do pagamento da despesa. (fl.
41, Laudo complementar)
A rigor, a abertura de um crdito suplementar no afeta a meta
de resultado primrio, posto que a meta nica, fixada pela LDO/2015,
mas afeta a perspectiva de atingimento dessa meta... (fl. 49, Laudo
complementar)
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A abertura de crdito suplementar ou de qualquer modificao

oramentria no afeta a meta do resultado primrio. A abertura do
crdito no sensibiliza os limites de movimentao, de empenho e de
pagamento. Esses limites so definidos aps a avaliao bimestral que
ocorre. Em funo da avaliao bimestral, se for o caso, voc edita os
decretos de programao oramentria e financeira.
Pgina: 106/265 02/08/2016 18:57:25
Ao que o depoente respondeu, tambm frustrando o Relator:
O resultado fiscal no considera as despesas apenas autorizadas,

pois no mensurado a partir das dotaes oramentrias, mas considera
as despesas autorizadas e pagas, conforme elucida o ofcio encaminhado
pela SOF e acostado aos autos no DOC 089. (fl. 60, Laudo complementar)
A propsito, o Senhor Relator fez as seguintes indagaes ao exMinistro Nelson Barbosa, no depoimento prestado em 17/06/2016 a esta
Comisso, inclusive insistindo na mesma pergunta feitas s duas testemunhas
acima:
SF/16649.45200-72
107
Segunda: quando da abertura do crdito suplementar de R$1,7

bilho, que o objeto do decreto sobre o qual V. Ex depe, qual foi a meta
de resultado primrio considerada para efeito de avaliao da
compatibilidade do crdito proposto com o art. 4, caput, da LOA de 2015?
A meta at ento vigente ou a expectativa de meta que constava do projeto
de lei em tramitao no Congresso Nacional?
Terceira indagao: de acordo com o art. 5, inciso I, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o projeto de Lei Oramentria Anual deve conter
demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com a
meta de resultado primrio definida na LDO. Significa dizer que, desde j,
no projeto de LOA, o confronto entre as receitas primrias e despesas
primrias deve respeitar a meta de resultado primrio fixada pela LDO.
Trata-se do resultado primrio dito programado no plano oramentrio.
Com base nessa informao, indago: V. Ex reconhece o fato de que, alm
do resultado primrio executado, existe tambm o resultado primrio
programado pela Lei Oramentria desde a sua elaborao?
E a quarta e derradeira questo: relativamente ao crdito aberto no
valor de R$1,7 bilho, pergunto: V. Ex confirma o fato objetivo de que o
referido crdito utilizou de supervit financeiro no valor de 666 milhes e
adicionou dotaes primrias da Lei Oramentria de 2015, sem que
houvesse, em contrapartida, origens primrias de um mesmo montante?
O Sr. ex-Ministro deu as seguintes respostas, que, pela objetividade e

clareza, transcrevemos na integralidade:
Em relao s quatro perguntas apresentadas, procurarei respondlas dentro do tempo estabelecido.
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Primeira: em quais situaes a abertura de um crdito suplementar

por meio de decreto afetaria negativamente a obteno da meta de
resultado primrio?
Pgina: 107/265 02/08/2016 18:57:25
Dr. Nelson Barbosa, farei a V. Ex quatro indagaes cujas cpias j

esto com V. Ex e que tm o seguinte teor:
Questo n 3: "De acordo com o art. 5, inciso I, da [...] [LRF], o

projeto de [...] [LOA] deve conter demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos, com a meta de resultado primrio definida
na LDO". Ao final, o senhor pergunta: "V. Ex reconhece o fato de que,
alm do resultado primrio executado, existe tambm o resultado primrio
programado pela Lei Oramentria desde a sua elaborao? Senador
Anastasia, o nico momento em que se fala de um resultado programado
na elaborao da Lei Oramentria. A Lei Oramentria deve seguir as
diretrizes oramentrias estabelecidas na LDO. A LDO, entre outras
coisas, estabelece uma meta de resultado primrio. Ento, baseado na
projeo de receita enviada pelo governo e depois revisada pelo Congresso
Nacional, o Congresso tem que aprovar uma despesa, na Lei Oramentria,
compatvel com a meta programada na LDO. Uma vez feito isso, na
execuo do Oramento, a discusso do cumprimento da meta passa
a se dar somente sobre os critrios de empenho de gasto, de
autorizao para contratao e de pagamento do gasto, critrio para
liquidao financeira do gasto. Tanto assim que, nos relatrios de
programao fiscal e financeira, quando detectado, seja por uma variao
de receita, seja por uma variao de despesa obrigatria, alm do
programado na LOA, o governo deve fazer o qu? Ele deve contingenciar
o empenho e o gasto financeiro. Ele no deve contingenciar as dotaes.
Pgina: 108/265 02/08/2016 18:57:25
Questo n 2: "Quando da abertura do crdito suplementar [no valor]

de R$1,7 bilho, [...] qual foi a meta de resultado primrio considerada
para efeito de avaliao da compatibilidade do crdito proposto com o art.
4, caput, da LOA de 2015? A meta at ento vigente ou a expectativa de
meta que constava do projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional?
Por se tratar de um crdito suplementar que no tem impacto sobre a
meta seja a meta vigente, seja a meta proposta , no foi considerada
a meta de resultado primrio; foi considerado um crdito suplementar
para dar mais liberdade para a alocao de um valor j disponibilizado,
lembrando que, naquela poca, esse decreto foi editado aps um aumento
do contingenciamento. Ento, no h que se falar em que meta fiscal foi
utilizada como base para o decreto pelo simples fato de que a edio
desse decreto, por no criar uma obrigao de gasto financeiro, no
afetava o cumprimento da meta vigente nem da meta proposta.
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Primeira: "Em quais situaes a abertura de crdito suplementar por

meio de decreto afeta negativamente a obteno da meta de resultado
primrio?" Um crdito suplementar por meio de decreto no afeta a
obteno de meta de resultado primrio se no for acompanhado de um
decreto de descontingenciamento. A meta de resultado primrio uma
meta financeira; ento, ela s afetada se houver liberao de gasto
financeiro. Se o crdito suplementar foi editado sem mudana no decreto
de programao fiscal, o crdito suplementar simplesmente altera as
alternativas nas quais pode ser utilizado o mesmo valor estipulado no
decreto de contingenciamento.
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108
Questo n 4. "Relativamente ao crdito aberto no valor de R$ 1,7

milho, cdigo do Decreto 142-42, pergunta V. S: Confirma o fato
objetivo de que o referido crdito se utilizou de supervit financeiro no
valor de seiscentos e sessenta e dois milhes e duzentos mil, e adicionou
dotaes primrias lei oramentria sem que houvesse contrapartida em
origens primrias do mesmo montante?" Em primeiro lugar, vou quebrar
essa resposta. Sim. O Decreto cdigo 142-42 se utilizou de supervit
financeiro de seiscentos e sessenta e dois milhes e duzentos mil,
adicionando isso s dotaes primrias. Isso um fato. Sem que houvesse
contrapartida em origens primrias? No. H contrapartidas em origens
primrias, porque se esse valor fosse utilizado, ele poderia utilizar como
fonte o supervit financeiro de exerccios anteriores, mas teria que ser
compensado por uma reduo de despesa equivalente em outra rea, ou
por um aumento de receita equivalente em outra rea. Ento, ele
considerou, sim, origens primrias do mesmo montante se e quando ele
fosse autorizado. E quando acontece isso? Na edio de um decreto de
contingenciamento. Se aps a edio desse decreto fosse feito um gasto
Pgina: 109/265 02/08/2016 18:57:25

d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Os decretos de programao oramentria no cancelam ou aumentam

automaticamente as dotaes oramentrias; eles apenas limitam ou
liberam valores de empenho e valores financeiros. Ento, o nico
momento em que h uma meta programada na elaborao da LOA.
Uma vez a LOA aprovada, a partir da sua execuo, o que vale, para efeito
fiscal, a meta de gasto. Tanto assim que eu gostaria de chamar a ateno
do senhor e dos demais presentes que, na PEC de controle de gastos
encaminhada pelo Governo do Vice-Presidente em exerccio a esta Casa,
em nenhum momento da exposio de motivos, aborda-se uma questo
semelhante. O 16 da exposio de motivos da PEC do Limite do Gasto,
como ela tem sido chamada, encaminhada, se no me engano, ontem a esta
Casa, diz o seguinte, abro aspas: A conciliao de metas de resultado
primrio com limite de despesa nos levou a escolher o conceito de despesa
sobre o qual se impor o limite de gastos. Poderamos tanto limitar a
despesa empenhada (ou seja, aquela que o Estado se comprometeu a fazer,
contratando o bem ou servio) ou a despesa paga (aquela que gerou
efetivo desembolso financeiro), a includos os restos a pagar vindos de
oramentos de exerccios anteriores e que so efetivamente pagos no ano.
Como sabido, o resultado primrio apurado pelo regime de caixa
(desembolso efetivo de recursos), o que nos leva a escolher o mesmo
critrio para fins de fixao de limite de despesa. Assim, com o mesmo
critrio adotado nos dois principais instrumentos de gesto fiscal, teremos
maior transparncia no acompanhamento dos resultados obtidos e maior
facilidade para considerar o efeito simultneo do resultado primrio e do
limite de gastos. O Governo do Vice-Presidente em exerccio, ao propor
o seu limite de gastos, escolheu qual critrio? O critrio financeiro.
No escolheu o critrio de empenho, muito menos o critrio de dotao
oramentria. Isso, para mim, mais do que qualquer coisa, demonstra a
corretude da tese da Defesa da Presidente.
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109
Qual seria, ento, o sentido do art. 4 da LOA? Porque o art. 4 da

LOA autoriza, nos termos do art. 167 da Constituio, a autorizao prvia
para que o Poder Executivo possa, sem autorizao legislativa, baixar os
decretos de crdito, desde que a condio colocada haja
compatibilidade com a meta. Pelo que eu entendi, na explicao de V. Ex,
o dispositivo incuo, porque em qualquer momento ela poder ser
baixada e poder estar vamos dizer assim ao bel prazer das
modificaes do exerccio financeiro que s vai ser apurado no final do
ano. Ento, queria indagar, por fim, to somente a V. Ex, o que V. Ex,
ento, considera do propsito dessa norma? Ser, ento, uma norma vazia
que no tem nenhum efeito? a minha indagao a V. Ex.
Relator:
Respondeu o ex-Ministro, em trplica, frustrando de novo o Senhor

No considero a norma vazia. A norma visa a dar uma flexibilidade
limitada ao Poder Executivo para aprovar crditos suplementares que
sejam compatveis com a meta. Com qual meta? A meta que apurada
para efeito de verificao do cumprimento da LRF, que a meta
financeira. Ento, voc pode criar crditos suplementares, desde que esses
crditos suplementares no venham acompanhados de um decreto de
liberao de gasto financeiro ou de empenho que comprometa a meta. Foi
exatamente o que foi feito pelos quatro decretos mencionados nesse
processo. O art. 4, a meu ver, tem por objetivo dar uma flexibilidade
limitada para se alocar com maior discricionariedade, em critrios
definidos pelo Congresso. Diga-se de passagem, o art. 4 tem 28 incisos,
tem 28 itens estipulados pelo Congresso Nacional, de modo que voc
possa ter mais alternativas para alocar o mesmo valor financeiro
determinado pelo decreto de contingenciamento, que o valor final a ser
executado pelo Governo.
O depoimento do ex-Ministro da Fazenda de uma clareza mpar.

Refora todas as colocaes que temos feito ao longo desse processo. No
existe meta para frao do exerccio, assim como no existe meta no plano
oramentrio a ser alcanada, de tal modo que a abertura de um crdito no
afeta o resultado primrio (o que foi dito e reforado pelas trs testemunhas que
prestaram depoimento no mesmo dia 17).
Pgina: 110/265 02/08/2016 18:57:25
O Senhor Relator, possivelmente querendo retirar alguma contradio,

replicou, ento, ao ex-Ministro:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
de seiscentos e sessenta e dois milhes, ele teria que ser compensado

ou por um aumento de receita, ou por uma reduo de despesa.
SF/16649.45200-72
110
A meta financeira, ficou isso muito bem esclarecido, inclusive com

base do depoimento das demais testemunhas, inclusive do Senhor Leonardo
Albernaz, do TCU, e do Procurador Jlio Marcelo, como abaixo se ver.
Feitas essas consideraes, seguem trechos do Laudo Pericial e dos
depoimentos prestados pelas diversas testemunhas arroladas, que corroboram
o quanto aqui dito, em relao legalidade e constitucionalidade da abertura
dos crditos impugnados.
2.2.1.11 Afirmaes constantes do Laudo Pericial
Em resposta ao quesito 5, que questionou se a abertura dos crditos
em anlise encontrou amparo em pareceres jurdicos, o Laudo transcreveu
trechos dos pareceres de todos os decretos, respondendo afirmativamente.
Ou seja, os decretos foram todos abertos com base em pareceres
especializados, de funcionrios de carreira do Estado, e no de governos, em
essncia afirmando a aderncia dos decretos com o art. 4 da LOA 2015 e com
o art. 167, inciso V, da Constituio, como exemplo do proferido na minuta do
decreto de R$ 29,9 milhes, de 27/07/2015 (fls. 87/88, Laudo inicial):
4. Em relao ao contedo, esta Consultoria Jurdica no identificou
qualquer bice ou risco de natureza jurdica capaz de interferir na
efetivao dos objetivos da proposta. O Projeto de Decreto est em
conformidade com: (i) a competncia constitucional da Presidente da
Repblica para expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das
leis (art. 84, IV, da Constituio Federal); (ii) as normas constitucionais
e infraconstitucionais que regulam a abertura de crditos
suplementares (art. 165, V, da Constituio Federal, arts. 40 a 46 da Lei
n 4.320/1964 e art. 4, incisos I, alnea a, II, V, alnea b, itens 1,
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Por uma questo de conveno prtica, o projeto de lei oramentria e

a lei respectiva contm um resultado implcito no valor esperado para a meta
no final do exerccio. Mas no h qualquer dispositivo legal determinando a
manuteno dessa meta interna aos oramentos. O que existe a exigncia do
cumprimento da meta efetiva, como bem salientou o ex-Ministro.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O art. 5 da LRF, a que fez referncia o Relator, apenas exige

compatibilidade das programaes da LOA com outras normas oramentrias
e com a meta do resultado primrio. No exige a busca por uma meta no plano
oramentrio; isso no existe!
SF/16649.45200-72
111
Em ateno ao questionamento sobre se a abertura de crdito

suplementar afasta os limites de empenho e de pagamento (quesito 19, fl. 114,
Laudo inicial), a Junta Pericial respondeu negativamente. Ou seja, embora os
crditos tenham sido abertos, o que corriqueiro na administrao pblica,
como ficou comprovado, restaram sujeitos aos limites de empenho e
pagamento, de forma a ficarem compatveis com a obteno da meta fiscal.
Trecho da resposta:
No h previso legal que possa legitimar o afastamento dos
limites de contingenciamento oramentrio, comandados pelo art. 9
LRF. Ao revs, o que o artigo determina justamente a limitao de
empenho e movimentao financeira, diante da tendncia de no
atingimento das metas fiscais. (negritamos)
Questionada sobre se a abertura dos crditos necessariamente leva ao

aumento de gastos ou ao descumprimento da meta, a Junta foi categrica ao
dizer que no! Isto , a abertura de crdito no aumenta despesa, sendo
inclusive ilegal faz-la impactar nos resultados fiscais, haja vista o disposto no
art. 35, inciso II, Lei 4.320/1964. Ora, se a abertura de crdito no aumenta
gastos, como poderia ser incompatvel com a obteno da meta? Eis trecho
da resposta (quesito 20, fl. 116, Laudo inicial):
em ltima instncia, aos limites de contingenciamento e de movimentao
financeira. E se, a despeito de terem sido abertos, no forem
executados, no causaro impacto na meta fixada. (negritamos)
Na mesma linha, perguntada se a abertura do crdito amplia a

autorizao do gasto financeiro, a Junta foi tambm categrica na negativa.
Sendo assim, se no houve ampliao do gasto financeiro na abertura dos
crditos, logicamente no ocorreu impacto na obteno da meta, que
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Essa resposta de suma importncia, porque confirma a inexistncia

de qualquer indcio de m f da Senhora Presidenta da Repblica na edio dos
decretos de abertura os crditos suplementares e atesta o entendimento firme e
robusto da cadeia de tcnicos que participam do processo.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
e VIII, e 1, da Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015). (negritamos obs.: a Lei 13.115/2015 a prpria LOA 2015)
SF/16649.45200-72
112
Indagada se a execuo das aes suplementadas pelos decretos ficou

acima ou abaixo da dotao inicial da LOA 2015 (quesito 24, fl. 127, Laudo
inicial), a Junta informou que a execuo foi R$ 6,1 bilhes inferiores dotao
original da LOA 2015 (v. tabela 38, p. 127, acima replicada). Ou seja, essa
resposta arrasa com a tese da Acusao, pois como os crditos teriam sido
incompatveis com a obteno da meta, se a execuo da despesa ficou abaixo
do montante originalmente alocado na LOA?
Isso mostra que as alteraes decorrentes dos decretos apenas
serviram para melhorar a eficincia da gesto, sem, contudo, afetar a obteno
da meta fiscal.
O quesito 26 indagou se houve algum alerta Presidenta da Repblica,
quanto existncia de alguma incompatibilidade das alteraes promovidas
pelos decretos com a obteno da meta. A resposta da Junta demonstra
cabalmente que a Senhora Presidenta assinou os decretos na mais absoluta
boa f, pois no houve em nenhum decreto qualquer informao sobre
incompatibilidade. Eis a concluso da Junta (fl. 132, Laudo inicial):
No houve, portanto, na requisio dos Decretos editados,
apontamento de incompatibilidade com a meta fiscal.
Resposta semelhante foi dada ao quesito 27, nesses termos (fl. 134,
Laudo inicial):
Em relao ao rgo Central, os pareceres jurdicos, conforme
demonstrado na resposta ao Quesito 26, no revelaram indicao de
incompatibilidade de ato normativo em relao meta fiscal.
Pgina: 113/265 02/08/2016 18:57:25
Em sntese, o ato que edita o decreto suplementar apenas

consigna o aumento da dotao oramentria, autorizando a sua
insero no SIAFI, que passa a refletir a dotao autorizada. Por essa
percepo, nesse estgio, o rgo passa a contar com autorizao para
executar a respectiva ao do planejamento oramentrio. Pela tica
operacional, a execuo efetiva dessa ao depende do aporte de
recursos financeiros, o qual obedece ao cronograma previsto na
programao financeira mencionada pelo art. 8 da LRF. (negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
financeira. Logo, os crditos eram compatveis com a obteno da meta.

Trecho do Laudo (quesito 22, fl. 119, Laudo inicial):
SF/16649.45200-72
113
Questionada se a meta de resultado fixada para um exerccio ou para

frao dele (quesito 6.1, fl. 46, Laudo complementar), a Junta, coerente com os
arts. 4, 1, e 9 da LRF, respondeu corretamente que a meta aprovada por
meio da citada lei vlida para o exerccio de 2015, no havendo previso
para aplicao parcial dos valores que menciona. Logo, concluso
inevitvel, no haveria como exigir o cumprimento da meta, ou mesmo afirmar
o descumprimento dela, por ocasio da abertura dos crditos aqui discutidos.
Interrogada em seguida se a meta uma obrigao ou uma diretriz
para o gestor (quesito 6.3, fl. 48, Laudo complementar), a resposta da Junta
desmonta toda a pretenso punitiva do processo, pois afirmou, inclusive
apoiada em Carvalho Pinto (fl. 39, Laudo compl.), que a meta um elemento
norteador, no uma obrigao.
Se no obrigao, porque tentar impor pena, a mais to pesada, o
impeachment da Presidenta, com base em descumprimento da meta? Eis
fragmento da resposta:
Por essa acepo, a meta de resultado configuraria como
elemento norteador para a gesto dos recursos pblicos. O significado
de "meta" remonta a um objetivo a ser alcanado, uma diretriz a ser
perseguida na conduo do oramento. Observa-se, nesse ponto, o
inciso II do art. 4 da LRF, que se refere s metas anuais como uma
pretenso. (negritamos)
Interpelada se o clculo da meta em qualquer frao do exerccio

representa a meta de resultado do exerccio (Quesito 9.5, fl. 56, Laudo
complementar), a Junta mais uma vez foi precisa, acachapante, pois disse
que a apurao de resultado em frao do exerccio representa,
logicamente, o resultado daquele perodo, no sendo a do ano.
Pgina: 114/265 02/08/2016 18:57:25
Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei n

13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio... (negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Na verdade, em todas as exposies de motivos dos decretos havia

assertiva em sentido inverso (fls. 128/132 Laudo inicial), tal como essa do
decreto de 27/07/2015, de R$ 29,9 milhes, afirmando a compatibilidade:
SF/16649.45200-72
114
Questionada se a obteno da meta aferida pelo aspecto

oramentrio ou financeiro (Quesito 1.1, fl. 59, Laudo complementar), a Junta
mais uma vez foi correta e precisa, ao asseverar que aferida pelo aspecto
financeiro. Nesses termos:
Dessa forma, verifica-se que o resultado primrio realizado pelo
pagamento da despesa e, portanto, relaciona-se com o aspecto
financeiro. (fl. 60, Laudo compl. - negritamos)
Todavia, essa resposta, que se coaduna com a das testemunhas para a

mesma pergunta, contradiz a prpria Junta, que, lamentavelmente, em um dos
seus poucos atos falhos, afirmou no item 4.1.1 das Concluses do Laudo (fl.
212) que a meta seria aferida pela programao oramentria. Essa afirmao,
porm, no encontra respaldo em lei nem nos depoimentos de todos os tcnicos
analistas em oramento. At o Procurador Jlio Marcelo e o Sr. Leonardo
Albernaz, do TCU, concluram que a meta financeira, apesar de algumas
explicaes desconexas.
bvio que a aferio pelo aspecto financeiro, pois a meta a ser
atingida justamente o resultado entre a arrecadao e os pagamentos,
conforme se infere do art. 4, caput, da LOA 2015 combinado com o art. 9,
caput, LRF.
Pelo que se acaba de ver, na edio dos decretos, a Senhora Presidenta
da Repblica cumpriu procedimentos de rotina, visou atender as normas sobre
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referncia, no representando o resultado do exerccio, que s
apurado aps o ltimo quadrimestre. Em relao ao exerccio de 2015,
o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 3
quadrimestre, publicado em fevereiro de 2016, trouxe o resultado primrio
do exerccio de 2015. (negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em razo disso, quando a Denncia e o Senador Anastasia disseram

que a meta no estava sendo cumprida, em verdade, referiam-se ao momento
especfico, no servindo a afirmao para o exerccio. Portanto, no poderia ser
exigido o cumprimento da meta em perodo inferior ao do encerramento do
ano, pelo que no h justa causa para o processo prosseguir. Trecho da
resposta da Junta:
SF/16649.45200-72
115
vinculao de receitas, no ampliou gastos, tampouco foi avisada sobre

qualquer contrariedade Constituio ou lei oramentria de 2015.
Assim, de acordo com o Laudo Pericial, fica cabalmente comprovado
que os crditos abertos por decretos seguiram o entendimento at ento adotado
e se conformaram com a legislao vigente. Essa assertiva tambm se ampara
nas afirmaes da Junta (fl. 140, Laudo inicial):
SF/16649.45200-72
116
Como se pde observar nos depoimentos, todas as testemunhas foram

assertivas, no sentido de reconhecer que o art. 4 da LOA 2015 dava autorizao
para a abertura dos crditos suplementares objeto de discusso, o que corrobora
a afirmao de que tambm no afronta Constituio Federal, especialmente
ao art. 167, inciso V.
Os depoimentos no causam surpresa, porque, sabamos disso, essa
compreenso era unnime no mbito da administrao federal, desde a
aprovao da LRF.
Alm do mais, ficou muito claro nos depoimentos, as fontes de
recursos vinculadas no poderiam ser destinadas para outras despesas, seno
para aquelas objeto da vinculao. Isso foi observado pelos crditos
suplementares abertos, evidenciando mais ainda o acerto da edio dos
decretos.
Antes, porm, de entramos em detalhes dos depoimentos,
transcrevemos a concluso tcnica dos consultores do Senado Federal que
elaboraram a Nota Tcnica n 109, de 2015 (juntada aos autos). Segue, tambm,
a concluso dos quatro Diretores e dois Secretrios-Adjuntos da SOF, que
elaboraram a Nota Tcnica n 6.358, de 06/05/2015 (anexada neste voto),
quanto legalidade da abertura dos crditos suplementares aqui tratados:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.2.1.12 Depoimentos sobre a abertura dos crditos:
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Os fatos ora tratados as equalizaes devidas ao Tesouro

crdito suplementar, editados em julho e agosto de 2015 ocorreram sob
a presuno de legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram.
(negritamos)
117
Tendo em vista o embasamento legal apresentado, no houve

qualquer impacto na obteno da meta de supervit, em virtude da abertura
dos crditos ora analisados. Isso porque as dotaes autorizadas somente
se convertem em despesa do exerccio financeiro quando legalmente
empenhadas (art. 35, Lei n 4.320/64). Reafirme-se que, para fins de
apurao do resultado primrio no mbito da Unio, considera-se
exclusivamente a despesa que tenha sido paga.
SF/16649.45200-72
Nota Tcnica n 109, de 2015:
Analisando por outro enfoque, ainda que os decretos pudessem gerar

algum impacto na meta no momento da abertura, as normas constitucionais
e da LRF, que so de hierarquia superior da LOA, no admitem conduta
diversa Chefe do Poder Executivo, que no a edio dos decretos, tendo
em vista a especificidade e a vinculao das fontes de receita em discusso
e o fato de que a proteo e a supremacia do interesse pblico no podem
ser ignorados pelo Poder Executivo durante a execuo do oramento.
Alm do que, no se pode desconsiderar que, o eventual impacto que
pudesse ocorrer quando da realizao das despesas autorizadas pelos
decretos, haveria de ser compensado ao longo do exerccio pela
inexecuo de programaes anteriormente autorizadas.
No mrito, quando se analisa cada crdito, a prpria execuo
demonstra cabalmente que nenhuma parcela dos seis decretos citados foi
capaz de prejudicar o alcance da meta, conforme ficou evidenciado pelos
montantes autorizados na LOA 2015 (dotao inicial) e pelos totais
executados (despesa paga).
Em suma:
1) As dotaes constantes dos crditos suplementares mencionados
no poderiam impactar o resultado primrio objeto da meta fixada
para o exerccio, seno quando fossem efetivamente pagas as
despesas deles decorrentes, o que somente poderia ocorrer aps o
prvio e regular empenho, condio para que a despesa seja
considerada como pertencente ao exerccio financeiro (art. 35 da
Lei n 4.320, de 1964); e
2) Ainda que fossem computadas, tais dotaes no causaram,
passada a execuo oramentria, qualquer impacto que no
pudesse ser produzido pelos montantes originais da LOA 2015.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
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Considerando-se o critrio despesa paga fundado nos art. 35 da

Lei n 4.320, de 1964, combinado com o art. 50, II, da Lei Complementar
n 101, de 2000, no h possibilidade lgica nem legal de
incompatibilidade da abertura de crditos adicionais com a obteno da
meta primria do exerccio.
118
Os primeiros a depor na Comisso foram as testemunhas arroladas

pela Acusao.
Por absurdo que parea, a Comisso fez aprovar a audincia do Senhor
Procurador Jlio Marcelo de Oliveira e de trs servidores do TCU, todos
envolvidos no apenas no fomento rejeio das contas da Senhora Presidente
da Repblica relativas a 2014 e 2015, mas tambm no trabalho ativo em se
pronunciar, tendenciosamente, no mbito daquela Corte, nos processos
inerentes s questes aqui discutidas.
No por outra razo, que, em suas alegaes finais, os denunciantes
no do destaque fala das demais testemunhas, seno desses especficos
servidores do TCU.
2.2.1.12.1 Depoimento do Dr. Jlio Marcelo de Oliveira, em 08/06/2016.
O Dr. Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador junto ao TCU, foi

arrolado pela Acusao.
Pgina: 118/265 02/08/2016 18:57:25
33. Pelos argumentos apresentados nesta Nota tcnica, entende-se

que os procedimentos adotados pelo Poder Executivo observam o
ordenamento jurdico e so consistentes com os princpios da legalidade,
da moralidade, e dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel.
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32. Ante o exposto, conclui-se que o Governo Federal no incorreu

em qualquer irregularidade luz da LRF e da LDO, bem como adotou as
providncias requeridas para a suplementao das dotaes no momento
necessrio para a execuo das despesas dos referidos crditos. Ademais,
cabe observar que aps o Tribunal de Contas da Unio externar seu
posicionamento, contrrio ao entendimento do Governo de que a abertura
de crdito suplementar no afeta a meta de resultado primrio por ficar a
execuo dessas despesas restritas aos limites de empenho estabelecidos
nos Decretos de Programao Oramentria e Financeira, por meio do
Acordo n 2.461/2015-TCU-Plenrio, de 7 de outubro de 2015, que trata
da apreciao das Contas da Presidncia da Repblica de 2014, o Governo
no mais editou decretos de crditos suplementares utilizando como fontes
de recursos o supervit financeiro e o excesso de arrecadao, inclusive
quando esse excesso era destinado a repartio de receitas entre os demais
Entes.
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Nota Tcnica n 6.358, de 2015-SOF:
No que se refere edio dos decretos, o Relator fez as seguintes

indagaes testemunha (conforme consta das respectivas atas):
Como se avalia a compatibilidade dos pedidos de abertura de crdito
suplementar com a meta fiscal?
Qual meta deve ser considerada no caso: a meta vigente no momento
do pedido, a meta pendente de aprovao no Congresso Nacional ou a meta
vigente ao final do exerccio?
SF/16649.45200-72
119
E, com relao ao critrio de compatibilidade com a meta vigente, o

critrio que apontamos como critrio de validade a meta vigente no
momento da edio do decreto, e no uma meta incerta, futura, constante
de uma proposta de alterao da meta feita ainda ao Congresso Nacional e
passvel de ser recusada.
Frustrante essa resposta inicial, porque nada esclarece.

falso o argumento de que se deve considerar a meta vigente como
elemento de compatibilidade para abertura de um crdito, at porque no se
sabe se essa meta a que estar vigorando ao final do exerccio. Examina-se
apenas se o decreto cria alguma incompatibilidade para a obteno de meta,
sem importar qual a meta. A meta ganha relevncia apenas quando a despesa
for executada, na medida em que somente a execuo pode impactar a obteno
da meta.
A pergunta do Senhor Relator inclusive capciosa, ardilosa,
porque restringe a resposta a apenas duas possibilidades de modo a
atender sua argumentao. Fato que a resposta correta no atende a
indagao, porque no corresponde a nenhuma das duas possibilidades.
No h no ordenamento jurdico norma alguma que exija a
compatibilidade da abertura de um crdito suplementar com a meta fiscal
vigente. A exigncia de compatibilidade com o alcance da meta demanda a
inexistncia de obstculos que levem obteno dela. dizer: os crditos no
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As respostas do depoente seriam de muita valia, pois revelariam de

onde partiram toda a base de sustentao do Parecer do Relator, bem assim
permitiriam melhor debate sobre a questo. Disse ele:
Pgina: 119/265 02/08/2016 18:57:25
Nos casos dos decretos do ano de 2015, qual a meta adotada pelo
Governo?
Os critrios de abertura de um crdito suplementar esto previstos

apenas no art. 167, inciso V, da Constituio, no art. 43 da Lei n 4.320, de
1964, e, no caso de 2015, no art. 4 da LOA 2015, em que se exigem a indicao
das fontes de custeio, e em formalidades estabelecidas na LDO.
Em nenhum desses dispositivos se exige compatibilidade com a
meta vigente, ou com qualquer outra. O art. 4 da LOA 2015 d como condio
apenas a compatibilidade das alteraes oramentrias com a obteno da
meta estabelecida para 2015.
Em resposta a indagao do Senador Waldemir Moka, o depoente
procurou esclarecer a resposta que deu ao Relator, dizendo:
Aproveitando esse tempo para complementar a resposta ao Senador
Anastasia, em relao aos decretos, o nosso entendimento que, uma vez
que o Governo se encontre numa situao de descumprimento da meta
fiscal, estabelecida em lei, com fora de lei, condicionante da conduta do
Governo, ele perde aquela autorizao que o Congresso lhe deu para
suplementao de crditos oramentrios sem ter que pedir novamente ao
Congresso essa modificao do Oramento.
O meu entendimento pessoal sobre essa matria, o critrio jurdico
que entendemos que ele perde por completo. O critrio que o TCU adota,
que um critrio mais flexvel, que foi adotado no exame da questo,
que, quando se tratar de decretos cujo aumento da despesa primria esteja
sendo custeado pela anulao de despesas tambm primrias, no haveria
o impacto que merecesse uma rejeio desse decreto.
Pgina: 120/265 02/08/2016 18:57:25
O crdito aberto significa apenas uma autorizao sem qualquer efeito

na realidade da execuo, portanto no cria qualquer bice ao atingimento da
meta. Se os decretos no estabeleceram nenhuma ingerncia nos critrios de
contingenciamento, relaxando-os, ento as alteraes dele decorrentes foram
compatveis com a obteno da meta, independentemente da que estivesse
vigorando ao final do exerccio. A respectiva execuo, entretanto, somente
ser levada a efeito pela inexecuo de outras autorizaes despesa ou pelo
aumento da arrecadao.
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podem criar embaraos ao alcance da meta, meta essa, obviamente, a vigente

no momento da apurao do resultado. As alteraes da programao devem
ser compatveis com a obteno da meta vigente no momento da apurao,
qualquer que seja ela, independente de quantas alteraes sofreu e em que
direo.
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120
No existem amarras na Constituio ou em lei infraconstitucional,

ainda que na LRF, que impea ou que condicione o Governo a abrir crdito
suplementar, alm das hipteses dos citados dispositivos legais (art. 167, inciso
V, da Constituio, art. 43 da Lei n 4.320, de 1964, e art. 4 da LOA 2015) e
das formalidades previstas em cada LDO.
At porque, a partir de determinado momento, o decreto a nica via
possvel para ajustar as programaes realidade (salvo no caso de despesas
imprevisveis, para as quais se usa medida provisria), tendo em vista que a
possibilidade de envio de projeto de lei ao Congresso Nacional quase sempre
se encerra no dia 15 de outubro de cada ano (v. art. 39, 2, LDO 2015).
A LOA 2015, no entanto, como todas as leis oramentrias anteriores,
autorizou a abertura dos crditos at 15 de dezembro, no caso da maioria das
despesas discricionrias, e at 31 de dezembro, no caso de despesas
obrigatrias e algumas discricionrias (v. art. 4, 2). Claro, sempre com a
condio de compatibilidade com a obteno da meta fixada.
Se o Procurador estivesse correto, no poderia ser aberto nenhum
crdito nesse perodo at o encerramento do exerccio, porque, na viso dele,
j na abertura haveria incompatibilidade com o alcance da meta.
Isso significa que, quando as necessidades de alteraes oramentrias
surgissem aps 15 de outubro, num quando crtico semelhante ao de 2015,
dever-se-ia paralisar a administrao pblica, j que no haveria como enviar
Pgina: 121/265 02/08/2016 18:57:25
O depoente se confunde e confunde a todos. Apenas para efeitos de

argumentao, porque descumprimento da meta antes de findar o ano
improvvel, uma alegada possibilidade de descumprimento da meta antes do
encerramento do exerccio no inviabilizaria, nem poderia, a abertura de
crditos. Planejar prprio da administrao pblica e exigncia constitucional
(art. 174, CF), e a abertura de um crdito implicar apenas autorizao de
despesa, no efetivao desta. Essa efetivao, se ocorrer, por certo ter de se
conter nos limites de execuo.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Esse o entendimento que no o mais restrito, j um

entendimento mais flexvel, portanto restariam, segundo esse critrio do
TCU, como violadores da Constituio e da Lei Oramentria, aqueles
decretos que tm outras fontes de financiamento, o supervit financeiro ou
o excesso de arrecadao.
SF/16649.45200-72
121
PL de crdito adicional ao Congresso, e a opo por decreto estaria vedada,

segundo pensa o Procurador.
As leis precisam ser interpretadas com um mnimo de razoabilidade.
No seria razovel estancar o pagamento do seguro desemprego, do bolsa
famlia, do salrio do servidor, dos auxlios ao servidores e empregados, da
transferncia de recursos aos estados, entre tantas outras despesas essenciais,
apenas porque a abertura por decreto dos crditos correspondentes poderiam
potencialmente afetar a obteno da meta.
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122
A interpretao oferecida pelo Procurador, com todo respeito,

absurda, porque atenta contra a finalidade social do oramento e s exigncias
do bem comum, na medida em que a nica soluo possvel seria a completa
paralizao do Estado, at que o Congresso voltasse a se reunir no exerccio
seguinte.!
No seria aceitvel essa interpretao, tendo em vista que os crditos,
como sempre se fez, podem ser abertos sem ser incompatveis com a obteno
da meta fixada, bastando que se respeite o limite financeiro previamente
estabelecido!
Lamentavelmente, o depoente no demonstra como a meta estaria
sendo descumprida no correr do exerccio. Diz que se apoia em critrio jurdico,
mas no aponta a norma.
Em relao s fontes de recursos indicadas na abertura dos crditos a
que se refere o processo, so elas fontes vinculadas s aes constantes das
programaes neles contidas. Por isso, nenhuma ilegalidade.
Estranhamente e em contrrio ao que afirmara, a testemunha, em
resposta a indagao da Senadora Gleisi Hoffmann sobre se a apurao do
cumprimento da meta oramentria ou financeira, pontua:
o resultado da atividade financeira ao final do exerccio!
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Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela
se dirige e s exigncias do bem comum.
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Diz o art. 5 da Lei de Introduo s Normas de Direito Brasileiro

(Decreto Lei n 4.657, de 04/09/1942):
Sendo assim, como se poderia considerar irregular uma abertura de

crdito suplementar se a irregularidade somente tem como ser aferida ao final
do exerccio?
Ainda em resposta a pergunta da Senadora Gleisi, agora sobre se o
excesso de arrecadao de receitas primrias para financiamento de despesas
primrias causa algum efeito no oramento, disse:
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123
Se a meta estiver sendo cumprida, o efeito neutro.
O depoente se apega a um tal de clculo no plano oramentrio, mas

mistura as coisas, quando condiciona a abertura do crdito olhando a execuo,
o fato de a meta no estar sendo cumprida. Ora, se a obteno da meta se d
plano financeiro, no posso a ela fazer referncia numa apurao no plano
oramentrio. O plano oramentrio se restringe s autorizaes de despesa,
no execuo.
A abertura de um crdito opera no campo do planejamento, embora
mirando a expectativa de ser executado.
A afirmao sobre impacto na obteno da meta somente far sentido
se a despesa for executada, coisa que ainda no se sabe se o ser por ocasio da
abertura de um crdito. As incertezas quanto ao cumprimento da meta, contudo,
so estancadas com o estabelecimento de limites de empenho e de pagamento
por meio de decretos de contingenciamento.
So esses limites que garantem a compatibilidade das despesas
autorizadas (na lei oramentria, em crditos adicionais e em restos a pagar
inscritos) com a obteno da meta fixada para o exerccio.
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bvio que o efeito neutro, sempre! No tal do plano oramentrio,

que s existe na boa inteno do Procurador, mas no na legislao, nenhum
efeito ocorre, pois as dotaes aumentadas nos oramentos mediante os
decretos foram equilibradas pela incluso de igual previso de receitas.
Portanto, impacto zero na meta implcita!
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Se a meta estiver sendo cumprida, isso no afeta, isso autorizado.

Se no estiver sendo cumprida, esse excesso de arrecadao tem de ser
economizado para o cumprimento da meta.
A abertura de um crdito no tem nenhuma relao com o fato de a

meta estar ou no sendo cumprida, porque no afeta esse clculo. A margem de
execuo das programaes discricionrias, prevista nos relatrios bimestrais
de avaliao de receitas e despesas e fixada por limites de empenho e de
pagamento, no determina quais despesas sero executadas. Apenas
estabelecem o teto, de modo que o gestor tenha flexibilidade para executar
aquelas que mais satisfaam ao interesse pblico.
Assim, havendo limites impostos pelo contingenciamento, bvio que
despesas autorizadas por crditos suplementares podem ser executadas sem
prejudicar o cumprimento da meta, dentro do espao fiscal previsto nos
relatrios. Outras despesas anteriormente autorizadas (pela lei oramentria,
por crditos adicionais e por restos a pagar inscritos) deixam necessariamente
de ser realizadas.
Quanto ao excesso de arrecadao, a rigor, diferentemente do que
disse o depoente, somente se deve economizar para o cumprimento da meta o
que for referente a fontes ordinrias. No caso dos decretos tratados no processo,
as fontes, no entanto, so vinculadas, protegidas pelo pargrafo nico do art.
8 da LRF.
Por tudo isso, tambm soam sem sentido as seguintes declaraes, em
resposta a questo do Senador Jos Medeiros:
Os decretos tinham fontes incompatveis? Sim, foram usadas fontes
de supervit financeiro, de excesso de arrecadao e fontes que, naquele
momento da edio do decreto, este no era compatvel mais com o
atingimento daquela meta que era vigente naquele momento.
Ento, sim, violou a Lei Oramentria no seu art. 4. A Presidente
tinha conscincia disso? Sim, porque ela mesma enviou o Projeto de Lei
n 5, para alterar a meta. E, na exposio de motivos, ela mesma disse que
no teria mais condies de cumprir a meta vigente, portanto, pedia ao
Congresso Nacional que alterasse a meta. E, assim como pediu ao
Congresso para alterar a meta, tinha que ter pedido ao Congresso para
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No se controla... A receita o fenmeno da arrecadao. Depende

do comportamento da economia
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Se ainda assim a meta eventualmente no vier a ser alcanada, no

ser por falta de compatibilidade, mas sim por fatores no controlveis pelo
gestor, entre os quais a arrecadao, como bem sabe a testemunha, quando diz:
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124
impossvel que a Presidenta tivesse conhecimento que essa abrupta

mudana de interpretao do TCU viesse a ocorrer. Abrupta e irracional, pois
se apega a aspectos formais, a meta ilusria, que no tm aplicao na
realidade. No tem fundamentao tcnica, tanto que o Relatrio do Senador
Acyr Gurgacz, sobre as contas presidenciais de 2014, apresentado CMO,
contraria integralmente as concluses da Corte.
Mais adiante, em ateno ao Senador Cristovam Buarque, disse o
depoente:
O princpio da anualidade apenas o seguinte. O Oramento se
refere a receitas e despesas de um ano. No existe nenhum desdobramento
legal do princpio da anualidade que autorize a ilao de que a meta fiscal
no precisa ser cumprida e aferida bimestralmente e quadrimestralmente,
como estabelecem os marcos temporais da Constituio e da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ento, a meta, se pudesse ser alterada, no fim do
ano, para convalidar tudo o que pudesse ter sido feito de errado ao longo
do ano, deixaria de ser meta e passaria a ser conta de resultado. No teria
nenhum efeito prtico no condicionamento do Governo para o seu
atingimento.
O depoente pareceu pretender vulnerar o princpio da anualidade

oramentria. A anualidade se refere ao perodo (exerccio financeiro, ano
financeiro, ano civil) dentro do qual as receitas e despesas devem ser realizadas.
Ademais, em relao a esse perodo, a execuo oramentria e financeira deve
ser demonstrada, os resultados oramentrios e fiscais precisam ser apurados,
a prestao de contas do gestor pblico tem de ser apresentada e o julgamento
de contas realizado. No existe quebra no princpio da anualidade. O depoente,
todavia, aponta exigncia de meta inferior a esse prazo!
Existem, isto sim, os marcos de controle de apurao pelo aspecto
financeiro, conforme o art. 9 da LRF, dentro de cada exerccio financeiro. Mas
para monitoramento e ajuste. No existe meta fracionria prevista em lei,
tampouco prazo para cumprimento dessa alegada frao de meta. Havendo
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As fontes no eram incompatveis, porque vinculadas s aes

constantes dos decretos e pela proteo que gozam da LRF e da Constituio.
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modificar o oramento naquilo que fez, sem pedir ao Congresso, por meio
de decretos de sua lavra.
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125
alterao da meta, aplica-se a alterao para todo o exerccio. A essa concluso

tambm chegou a Junta Pericial.
Relativamente s vrias perguntas que fizemos, merecem destaque as
respostas a duas delas, para que possam ser contrastadas com a de outros
depoentes.
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126
Olha, o julgamento de 2014, em abril, no poderia ser um alerta mais

eloquente. A auditoria foi feita, foi identificada, houve um julgamento,
no alertando, mas j condenando a prtica e determinando a sua
correo.
Em relao ao destino das fontes vinculadas, foi claro ao afirmar que

no podem ser destinadas a finalidade diversa da vinculao. No entanto, no
seu entendimento, o Poder Executivo somente poderia abrir crdito por decreto
se a meta estivesse sendo cumprida. Caso contrrio, o que pensa, a abertura
teria de ser por meio da aprovao de projeto de lei:
As fontes vinculadas, como o prprio nome diz, tm que ser
aplicadas naquelas destinaes estabelecidas em leis. E, se houver excesso
de arrecadao, esses recursos, tem que ser autorizado o seu uso pelo
Congresso Nacional, de acordo com a legislao brasileira. Se estiver
havendo o cumprimento da meta, o Poder Executivo poder fazer a
abertura de decreto; se no estiver havendo o cumprimento da meta, tem
que pedir ao Congresso Nacional.
A testemunha, por interpretar a legislao de modo exageradamente

restritivo, inclusive apoiando-se em norma inexistente, portanto incorre em
raciocnio equivocado, considera que a incompatibilidade com a obteno da
meta, que no explica como ocorre, impediria a edio de decreto, aceitando,
contudo, que o crdito pudesse ser aberto pela aprovao de projeto de lei.
Estabelece condio no presente em qualquer norma, ao dizer que o Congresso
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primeira pergunta, respondeu de forma no objetiva, mas

implicitamente afirmando que no houve o alerta, de modo que o TCU se
omitiu em relao ao dever legal estabelecido no art.59, 1, da LRF:
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Questionamos (i) se o TCU havia feito algum alerta Presidncia da

Repblica, quanto s alegadas irregularidades objeto deste processo, e (ii) se os
recursos de fontes vinculadas podem ser usados para outros fins.
Nacional pode autorizar a abertura dos crditos, em afronta obteno da meta,

o que no aceitvel.
Se por um lado busca-se criminalizar a abertura de crdito suplementar
por parte da Presidente da Repblica, por outro insinua-se que o Congresso
Nacional no precisaria observar regra legal a que igualmente estaria
submetido.
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127
Lembre-se que a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 (Lei

n 13.080, de 02/01/2015), estabeleceu para os projetos de lei de crdito
condio semelhante prevista no art. 4 da LOA 2015 para os decretos:
4 As exposies de motivos s quais se refere o 3, relativas a

projetos de lei de crditos suplementares e especiais destinados ao
atendimento de despesas primrias, devero conter justificativa de que
a realizao das despesas objeto desses crditos no afeta a obteno
do resultado primrio anual previsto nesta Lei. (negritamos)
Ou seja, a abertura de crdito suplementar, tanto por decreto como por

lei, no pode ser incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio.
Se o Poder Executivo no pudesse editar decreto por falta de compatibilidade
com a obteno da meta, no poderia o Congresso Nacional aprovar um projeto
de lei para abrir o mesmo crdito, obviamente!
No nosso entendimento, como no entendimento prevalente na
administrao pblica federal, mantidos os limites de empenho e de pagamento,
o crdito suplementar poderia ser aberto tanto por decreto como por meio da
aprovao de projeto de lei. A contrrio senso, se no pode por um meio, no
pode pelo outro.
Em comentrios rplica que fizemos, o depoente falseou a verdade,
ao afirmar que a lei prev apenas alertas para limites de pessoal, que esto
prximos de serem descumpridos. No para fraudes que esto sendo
descobertas naquele momento.
Para demonstrar a falsidade da afirmao, registra-se o disposto no art.
59, 1, da LRF, que no se restringe a alerta sobre despesas de pessoal, mas a
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
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Art. 39 [...]
qualquer tipo de possvel irregularidade, inclusive em relao ao potencial

descumprimento da meta de resultado fixada para cada exerccio financeiro:
Art. 59. [...]
1o Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos referidos
no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrncia das situaes previstas no inciso II
do art. 4o e no art. 9o;
SF/16649.45200-72
128
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%

(noventa por cento) do limite;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos

programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
(negritamos)
A par disso, no perguntamos sobre fraudes, as quais, quando ocorrem,

precisam ser apuradas para a adequada responsabilizao e punio dos
responsveis, inclusive quando cometidas pelo TCU ou o Ministrio Pblico de
Contas. Queramos saber se o Tribunal cumpriu seu relevante dever legal de alertar
a Presidente sobre possveis irregularidades ocorrentes na execuo dos
oramentos.
A Corte, bem assim o Ministrio Pblico de Contas, no so rgos de
persecuo penal, tampouco de perseguio poltica, como asseveramos no incio
deste voto. Ambos so partcipes do sistema de controle externo, do qual o
Congresso Nacional o titular, destinado garantia da boa e regular administrao
dos recursos pblicos.
O declarante somente poderia denominar de fraude aquilo que, aps
regularmente apurado e reconhecido pelo Tribunal e pelo Congresso Nacional,
assim fosse qualificado.
No caso do processo, no entanto, estamos ainda cuidando de uma
investigao, que vem sendo vencida apenas pelo aspecto poltico, no pelo
entendimento tcnico, apesar da dedicao tendenciosa do depoente.
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IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima

do limite definido em lei;
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III - que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das

operaes de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de
90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
Em resposta ao Senador lvaro Dias, o declarante repisa pontos acima

discutidos, mas agrega ingredientes novos, que merecem comentrios. Disse:
E no s a execuo financeira que tem que observar a meta. A
prpria pea oramentria, quando elaborada, por determinao da
Constituio e da LRF, tem que ser compatvel. A Lei Oramentria,
no comeo do ano, j tem que ser compatvel com a meta fiscal
estabelecida pela LDO, que no meramente a execuo financeira. A
prpria autorizao de gasto j tem que estar compatvel.
SF/16649.45200-72
129
A meta fiscal estabelecida em lei para ser perseguida durante todo

o ano, bimestralmente, quadrimestralmente, de acordo com os marcos de
avaliao da execuo oramentria.
Repete essa reflexo, quando responde Senadora Lcia Vnia e ao

Senador Ricardo Ferrao:
Voltando questo da meta, a meta estabelecida na LDO para ser
obtida como resultado da execuo do Oramento anual, a prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece que ela tem que ser percebida e
acompanhada e monitorada bimestralmente e quadrimestralmente,
inclusive com audincias pblicas feitas perante a Comisso Mista do
Oramento. Ento, no algo que se possa esquecer e deixar apenas para
o fim do ano. Se a tese da Defesa estivesse correta, no precisaria de
condicionante nenhuma. Na verdade, qualquer decreto poderia ser
aberto e, na hora da execuo, a, sim, eu iria olhar a meta. A sim.
Ento, a condicionante que o Congresso colocou seria letra morta. E a
prpria condicionante da LDO de que a pea oramentria inicial j tem
que refletir um conjunto de receitas e despesas que conduzam ao
atingimento daquela meta no final do ano seria irrelevante, porque s
interessa a meta no fim do ano. Ento, poderia se fazer o Oramento com
qualquer previso de despesa e dizer: "Voc pode executar toda despesa
que voc quiser, desde que, no fim do ano, haja o cumprimento da meta."
No isso que a Constituio prev, no isso que LRF prev. A
Constituio prev que o oramento j tem que ser compatvel com a meta
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Ento, o momento, repetindo, de aferio da compatibilidade da

meta no momento da edio do decreto, e tem que ser observada essa
compatibilidade com a meta vigente naquele momento.
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Quando o Congresso estabelece essa condicionalidade, essa regra,

ele quer justamente evitar que haja um excesso de autorizaes de despesas
que, depois, no sero passveis de execuo, porque no haver espao
fiscal para essa execuo.
O depoente claramente no tem argumentos, passando a ser apelativo.

Afirmar que a Constituio exige compatibilidade do modo como ele pensa,
falso! Qual o dispositivo? A Constituio no fala em compatibilidade
oramentria, mas certamente vela pelo equilbrio oramentrio, o que
natural.
Se h acerto nas palavras do depoente justamente quando diz que os
crditos poderiam ser abertos a qualquer tempo. Isso fato, porque o gestor
precisa de flexibilidade para atender s necessidades que se lhe apresentam
cotidianamente. A LOA 2015 pensou nisso, como todas as leis oramentrias
anteriores, desde 2001.
Ainda assim, a condicionante indispensvel, para que no se
minimize a importncia da obteno da meta. Alm disso, no se pense que
existe uma possibilidade ilimitada de abrir crditos, porque isso no existe. Em
cada caso, precisam ser apontadas as fontes efetivas de recursos. Foi o que
ocorreu nos decretos cuja validade a testemunha faz de tudo para no aceitar.
Pgina: 130/265 02/08/2016 18:57:25
Em situaes normais, entendendo normalidade como o

cumprimento da meta ou a execuo do Oramento em compatibilidade
com a meta que est sendo perseguida ao longo do ano, e havendo
autorizao no Oramento para tanto, que o caso do art. 4 da Lei
Oramentria, o Poder Executivo poderia editar decretos de abertura de
crditos suplementares. No havendo o cumprimento da meta, estando em
situao de descumprimento da meta, essa autorizao cessa. E essa
compatibilidade tem que ser aferida no momento da edio do decreto. Se
no fosse no momento da edio do decreto, a condicionalidade restaria
vazia. A lei seria letra morta, tanto essa lei quanto o dispositivo da LRF,
que estabelece que o Oramento, quando inaugurado, j tem que ser
compatvel com a meta. (resposta ao Senador Ricardo Ferrao)
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e que a edio dos decretos... A pr-autorizao que o Congresso deu, na

Lei Oramentria, para o Poder Executivo estabeleceu que os decretos s
podem ser abertos pelo Executivo sem pedir para o Congresso caso o Poder
Executivo esteja obtendo o atingimento da meta. Caso contrrio, ele
precisa pedir ao Congresso. Ento, essa a questo. A LRF estabelece um
monitoramento do comportamento do Governo em relao ao futuro
atingimento da meta. (resposta Senador Lcia Vnia)
SF/16649.45200-72
130
No d para saber o que o depoente e seus colegas do Tribunal de

Contas da Unio entendem por compatibilidade, a nica condio
questionada que o art. 4 da LOA 2015 exigia explicitamente.
Compatibilidade no um termo tcnico. Logo, sua sinonmia pode
ser buscada em qualquer dicionrio geral. Significa harmonia, conciliao,
adaptao... Ou seja, tudo o que efetivamente caracterizam os crditos
abertos, porque todos foram harmnicos, conciliveis e adaptveis obteno
da meta fiscal fixada para 2015.
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131
Como todos os depoentes da acusao, o Senhor Albernaz foi outro

escolhido por quem apoia a cassao da Presidenta Dilma. Neste caso, foi
indicao da nobre Senadora Simone Tebet.
Essa testemunha, no entanto, foi desprestigiada inclusive pelos
denunciantes, j que nada do que disse foi aproveitado nas alegaes finais da
Acusao.
O Sr. Relator, como sempre o primeiro a perguntar, fez os seguintes
questionamentos ao depoente (exclumos a primeira pergunta, porque trata de
temas de 2014, que no objeto do processo):
Segunda: como a Secretaria comandada por V. S avaliou o
comportamento do Governo em 2015 no que diz respeito s chamadas
pedaladas fiscais e a edio de decretos de abertura de crdito suplementar
incompatveis com a meta de resultado primrio?
E terceira e ltima: em 2015, a meta pendente de anlise pelo
Congresso Nacional foi adotada apenas para abertura de crditos
suplementares ou tambm para a edio dos decretos de
contingenciamento?
Respondeu o declarante:
O segundo ponto, em relao a 2015, o entendimento das equipes
tcnicas importante frisar isso porque no temos ainda o relatrio do
TCU, dado que a sesso de apreciao das contas do governo de 2015
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2.2.1.12.2 Depoimento do Sr. Leonardo Rodrigues Albernaz, em 13/06/2016
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Todas as vezes que a Constituio Federal toca nesse termo, o faz com
o sentido que estamos apresentando.
E o terceiro ponto sobre o uso de uma meta proposta em PLN, em

lugar de uma meta vigente aprovada por esse Congresso, foi utilizada de
duas formas: foi utilizada para fazer um contingenciamento menor do que
o necessrio, e isso fica consignado, isso fica claro no terceiro bimestre do
ano, em que era necessrio um contingenciamento perto de R$57 bilhes
e o contingenciamento executado foi de cerca de R$8 bilhes.
E essa mesma meta serviu como base para a emisso de decretos de
abertura de crdito suplementar que, nesse caso, foram ento irregulares,
desobedecendo o art. 4 da Lei Oramentria Anual e, portanto, o art. 167,
Inciso V, da Constituio da Repblica.
O depoente no se fez claro em sua resposta. Como poderiam os

crditos de 2015 representar a mesma prtica de 2014, se o ambiente fiscal
outro, a meta fixada outra, as fontes de recursos dos crditos so outras, as
programaes diferentes, os rgos beneficirios tambm diferentes? H
fontes, h despesas e h rgos privilegiados pela legislao, de modo que no
se pode trat-los por igual, de modo generalizado sem observar as
particularidades definidas por lei.
No caso dos crditos suplementares de 2015, considerados aqueles
supostamente eivados de vcio, todos se embasam em fontes especficas,
protegidas pelo art. 8, pargrafo nico, da LRF e pela Constituio, razo pela
qual no poderiam deixar de ser abertos, como anteriormente se esclareceu e
de acordo com o que afirmaram as testemunhas. Esse inclusive o prprio
entendimento do Plenrio do TCU, conforme visto acima em tpico especfico.
Quanto deciso de no realizar contingenciamento, tambm foi
esclarecido acima tratar-se de uma posio de Governo, que tinha em vista a
manuteno da prestao dos servios pblicos, em termos quantitativos e
qualitativos. A deciso foi, portanto, legtima, e, se fosse considerada irregular,
no mximo motivaria imposio de pena administrativa.
O servidor do TCU no esclareceu porque a abertura dos crditos
desatenderia o art. 4 da LOA 2015 e o art. 167, inciso V, da Constituio.
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[...]
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ocorrer na prxima quarta-feira, dia 15 e o trabalho da Secex Fazenda

e o trabalho da Semag mostram que, em relao aos decretos de abertura
de crdito suplementar, houve a mesma prtica verificada em 2014, ou
seja, houve a edio de seis decretos com as mesmas irregularidades.
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132
O Senador Jos Medeiros, logo em seguida, fez a seguinte pergunta,

que permitiu ao depoente melhor esclarecer seu entendimento:
Dr. Leonardo, a Defesa tem alegado que a compatibilidade de
crditos suplementares abertos por decreto se d no plano da execuo, em
funo da programao oramentria e financeira estabelecida por meio
dos decretos de contingenciamento. Em face disso, eu pergunto: como
deve ser feito o exame de compatibilidade dos crditos abertos por
decreto?
Na sua resposta, o depoente demonstra a mesma incompreenso feita

pelo Procurador do TCU. Disse:
Essa confuso certamente existe, Senador, porque, realmente,
existem dois planos, que so planos independentes, mas que apresentam
algum tipo de conexo. Ou seja: existe o plano de controle da
autorizao oramentria, assim como existe o plano de controle da
execuo oramentria.
No apenas no caso do art. 4 da LOA que a nossa legislao
estabelece formas de controle sobre a autorizao do crdito oramentrio.
Por exemplo e vou dar um exemplo que acho que elucida bastante bem
isso, embora no seja o nico: a Lei de Responsabilidade Fiscal, no seu
art. 5, diz que o Projeto de Lei Oramentria a ser enviado a esta Casa j
tem que ser compatvel com a meta. evidente que o Projeto de Lei
Oramentria no tem nenhum impacto imediato na meta; ele tem
apenas um impacto potencial. E, ainda que isso seja verdade, ele j tem
que vir compatvel.
Ou seja, em algumas circunstncias, o Congresso exige no
simplesmente o controle da execuo, mas tambm o controle da abertura.
No caso do art. 4, os dois controles importam.
Pgina: 133/265 02/08/2016 18:57:25
Talvez por isso, o Relator tenha pedido mais esclarecimentos. Mas o

declarante respondeu se amparando na Emenda Constitucional n 32, de 2001,
que nada tem a ver com a abertura de crditos suplementares. Tal Emenda
cuida da edio de medidas provisrias, no de oramentos. A citao,
portanto, foi muito infeliz, alm do que o Governo no fez nenhuma meno
de que se embasou nessa Emenda na abertura dos crditos! A abertura dos
crditos se deu por decreto, que vigoram de imediato.
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Logo, no h como contraditar em defesa da Senhora Presidenta. Diz o ditado

que alegar e no comprovar equivalente a nada alegar!
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133
A resposta no encontra respaldo em nenhuma, vou repetir, nenhuma

norma do ordenamento positivado sobre oramentos no Brasil!
Foi mencionado o art. 5 da LRF, como uma das bases de apoio legal.
Contudo, esse artigo, que exige a compatibilidade entre o oramento e as
metas fiscais, somente fala do projeto e da respectiva lei oramentria. No se
refere a crditos adicionais.
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134
A confuso que existe o prprio depoente que cria, ao pretender

exigir procedimentos no previstos em lei. Segundo o inciso II do art. 5 da
Constituio, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
A interpretao feita pelos tcnicos da Corte de Contas complexa
inclusive para quem h muito trabalha com a matria. Basta ver a enxurrada de
depoimentos dos tcnicos dos demais Poderes, unanimidade, que sequer
compreendem o que foi deliberado no TCU. Segundo funcionrios da SOF,
levaram eles mais de 10 dias somente para entender a exigncia inovadora da
Corte!
A propsito:
Confesso a vocs que, no incio, a gente demorou.... Ah, importante
consignar que eram 15 dias originariamente para a gente fazer as
contrarrazes, o que, depois, foi ampliado para 30 dias. E ns levamos
pelo menos 10 dias para entender o que estava sendo questionado. Ns
no conseguimos entender, porque ele no ia direto ao ponto, colocava
essa questo e mais outras questes. Por exemplo, relacionava o art. 8 da
LRF, que no tem nenhuma relao com isso, e falava de despesa
vinculada. (Sr. Cilair Rodrigues de Abreu, em 15/06/2016, em resposta ao
Senador Lindbergh Farias)
As explicaes do declarante em nada ajudam. Ao contrrio,

aumentam as dvidas. Disse ele, em acrscimo:
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No se encontra um tal de plano oramentrio previsto na legislao

a ser obedecido na abertura dos crditos.
Pgina: 134/265 02/08/2016 18:57:25
J o art. 4 da LOA 2015, por muito debatido por ns, apenas exige a
compatibilidade das alteraes oramentrias com a obteno da meta
fixada para o exerccio. Nada mais!
Ento, ns temos duas situaes no art. 4: se a meta estiver sendo

cumprida, ou seja, se o controle financeiro estiver funcionando, se o
controle da execuo para ser mais preciso estiver funcionando, tudo
bem, aquela autorizao vale e os decretos podem ser abertos. Se, ao
contrrio, a meta no estiver sendo cumprida por falhas naquele controle
de execuo, ento, h um controle no campo oramentrio, no campo da
abertura de crditos. E a, voc tem que avaliar crdito a crdito se ele
ajuda a recompor a meta ou se ele no prejudica a meta. Percebem?
SF/16649.45200-72
135
Ento, a voc tem esses dois tipos de controle e eles podem coexistir
e isso aparece em alguns momentos da nossa legislao.
Contudo, bvio, para saber se o controle financeiro funciona

preciso aguardar a execuo! Se eventualmente esta se tornar invivel, no teria
como retroagir para verificar apenas no campo oramentrio, na abertura do
crdito, a viabilidade...
O fato que esse entendimento, independentemente da complexidade
que lhe inerente, no encontra respaldo em lei. O alcance da meta
preservado pelo mecanismo do contingenciamento, o nico previsto no art.
9 da LRF. eficiente, inclusive porque pode ser ajustado bimestralmente
conforme projees da arrecadao e da execuo das despesas.
Diferentemente de um controle em um tal plano oramentrio, que seria
sempre feito com base em suposies.
Das perguntas que lhe fizemos, foi objetivo na resposta pelo menos
em relao ao critrio e ao momento da apurao da meta de resultado:
financeira, respondeu sem pestanejar!
Em relao ao momento da apurao, foi enftico:
Em relao ao momento de apurao para efeito de cumprimento:
no final do ano que feito, ou seja, a gente sabe se uma meta foi
cumprida no final do ano. Isso mais ou menos evidente.
Essa resposta, dada por testemunha arrolada pela acusao, nos faz
refletir mais uma vez sobre a loucura desse processo. Se a meta financeira (ou
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Segundo disse, primeiro se faz o controle financeiro pela execuo; se

no estiver funcionando, se faz pelo campo oramentrio.
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Ns realmente no percebemos o que quis dizer o depoente!
seja, apurada pela execuo) e somente apurada ao final do exerccio, como

pode a Acusao insistir que, na abertura do crdito suplementar, as
programaes seriam incompatveis com a obteno da meta?
Respostas como a que deu o depoente explicam por que a Acusao
no aproveitou o depoimento dessa testemunha em suas alegaes: as
declaraes, retiradas as contradies, restam favorveis Defesa.
SF/16649.45200-72
136
Eu no sei se isso muito claro, mas no houve nenhum tipo de

acusao do tipo "a meta no foi alcanada", ou seja, no exatamente
um crime previsto em lugar nenhum, no nem mesmo uma infrao
administrativa no alcanar a meta no final do ano.
[...]
O que eu quero dizer : o que a Lei de Crimes Fiscais prev como
infrao administrativa uma previso legal, ou seja, decorrente do art.
9 da LRF que, se no houver o ato de contingenciamento, existir uma
omisso no caso, do responsvel; no caso do Poder Executivo, do Chefe
do Poder Executivo.
Essas afirmaes do depoente escolhido pela Acusao esto

totalmente em linha com o que acima afirmamos, no sentido de que a meta de
resultado fiscal apenas uma diretriz, no havendo previso de crime para o
caso de no ser alcanada.
Ento, o que que se procura nesse alucinante processo, mesmo que
tivesse havido inobservncia da meta (que no ocorreu, porque foi cumprida),
j que no h crime previsto para esse fato?
O declarante ainda completou resposta a pergunta nossa, esclarecendo
que os pontos de controle bimestral e quadrimestral servem para fazer os
ajustes, na forma prevista no art. 9, LRF:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Quando eu digo que a meta anual, estou dizendo que o aferimento

para ver se a meta foi alcanada ou no feito no final do ano. Isso quer
dizer que o nico momento em que se vai poder dizer se a meta foi
ou no cumprida quando acabar o exerccio.
Pgina: 136/265 02/08/2016 18:57:25
Mais adiante, esclarece o depoente, complementando nossa pergunta

e em adeso ao nosso entendimento, que no existe previso legal de crime para
o inatingimento da meta:
No obstante exista a apurao anual, a gente tem que ter o

desdobramento dessa meta, por fora do art. 8 da LRF, e a gente tem os
acompanhamentos bimestrais e quadrimestrais para verificar a
necessidade de contingenciamento. Se no houver nenhum tipo de
apurao de meta fiscal ao longo do ano, eu no tenho nenhuma forma de
fazer medidas corretivas e, portanto, toda atividade de contingenciamento
prevista no art. 9 perde o sentido, e a eu no tenho medidas corretivas
para colocar o resultado fiscal em convergncia com a meta aprovada na
LDO por este Congresso.
SF/16649.45200-72
137
Essa resposta vai ao encontro de tudo o que temos afirmado. Inclusive

tivemos a oportunidade de replicar para a testemunha a questo que
consideramos nuclear:
Meta, do ponto de vista legal, s existe uma, a meta anual. A
Lei de Responsabilidade muda essa meta? No muda, mesmo porque uma
lei, mesmo que quisesse, no poderia mudar a Constituio Federal. a
Constituio Federal que diz que o exerccio anual. [...] Como ela [a
Presidente da Repblica] pode, em setembro e em agosto, ferir uma meta
ferir uma meta! que s ser auferida em dezembro?
Ainda na audincia do mesmo depoente, completamos nosso

raciocnio, nos seguintes termos, amparados no ordenamento jurdico:
H os relatrios bimensais, os relatrios quadrimestrais...
verdade. E para qu? Para fazer aferimento, para fazer os ajustes. E que
aferimento? Que ajustes? No precisava eu falar isso para o senhor, porque
aqui quem cuida de contas no sou eu, o senhor. Mas o senhor sabe
melhor do que a gente: esses relatrios so para fazer as adaptaes
necessrias. No toa que os crditos so abertos geralmente no incio,
ou na metade, em meados do ano, mas eles so pagos quando geralmente?
L para o final do ano.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196

referncia, no representando o resultado do exerccio, que s apurado
aps o ltimo quadrimestre. (fls. 57/58, Laudo compl.)
Pgina: 137/265 02/08/2016 18:57:25
Essa mesma concluso pode ser extrada da seguinte afirmao da

Junta Pericial:
138
Segundo a Lei n 4.320, somente podem ser consideradas do

exerccio as despesas nele legalmente empenhadas.
O impacto na meta fiscal se d no momento do pagamento da
despesa. Ento, preciso empenhar, liquidar e pagar.
A despesa apenas autorizada, se ela no foi executada, empenhada,
liquidada e paga, ela no afeta a meta de resultado primrio.
Esse depoimento fulminante! Com amparo na lei, o Senhor

Clayton afirma cabalmente que no se pode considerar como despesas apenas
programaes autorizadas, como fizera a Denncia e o Parecer do Senado. Ou
seja, somente se pode afirmar que determinada programao impacta a meta
fixada se houver execuo do gasto. Antes disso, contraria-se a Lei n
4.320/1964!
Ao mesmo tempo, o depoente exterminou com o argumento da
existncia de uma meta no plano oramentrio, j que a meta controlada
pelo aspecto financeiro.
Quando questionado se as programaes aprovadas so autorizaes
para a gesto ou se so gastos efetivos, respondeu como j se esperava, pois
da lgica do sistema:
Elas so apenas autorizaes de gastos. Podem ou no ser
empenhadas, podem ou no ser executadas.
Pgina: 138/265 02/08/2016 18:57:25
Na pergunta seguinte, se poderiam ser consideradas como despesas,

com impacto na meta fiscal do exerccio, meras programaes oramentrias
aprovadas em lei ou decreto, tambm foi objetivo na resposta. Trechos do que
disse:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O Sr. Clayton, tcnico experiente, lotado na Secretaria de Oramento

Federal, foi extremamente preciso, objetivo e, ao mesmo tempo, arrasador dos
argumentos da Acusao, ao responder nossas indagaes. Ao lhe perguntar
se a meta de resultado fiscal anual, ou relativa a frao do exerccio,
taxativamente disse: a meta anual, com avaliaes bimestrais,
quadrimestrais. Mas a meta anual.
SF/16649.45200-72
2.2.1.12.3 Depoimento do Sr. Clayton Luiz Montes, em 16/06/2016.
Sobre em que momento a programao autorizada entra no estgio da

execuo para ser considerada despesa, afirmou:
A primeira fase da execuo da despesa o empenho, e ela vai
afetar a meta de resultado primrio no pagamento.
Para reforar a resposta, redarguimos, no pagamento?.

pagamento, respondeu.
No
SF/16649.45200-72
139
Perguntamos se a abertura de um crdito altera o limite de execuo

do rgo beneficirio, no que respondeu:
No, no altera.
Para essa pergunta essencial qual o fundamento legal da abertura

dos crditos aqui tratados?, a resposta foi:
o art. 4 da LOA.
Vejam a importncia dessa resposta simples, direta e objetiva, mas de

contedo pleno, arrazador! Quando aqui se fica questionando se houve ou
no obedincia ao artigo 4 da LOA 2015 na abertura de crdito suplementar,
bastaria indagar a um especialista isento que trabalha com a matria no seu dia
a dia.
entende!
Nada mais precisaramos provar, a resposta est dada por quem
Essa resposta inclusive est de acordo com os pareceres jurdicos

constantes das minutas dos crditos enviados Senhora Presidenta para
assinatura, como visto pginas atrs, e com as notas tcnicas que fizemos juntas
aos autos.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
No pagamento!
Pgina: 139/265 02/08/2016 18:57:25
Questionamos qual o momento, conforme a prtica desde 2001, em

que a despesa deve impactar a obteno da meta de resultado fiscal, se na
autorizao ou no pagamento, no que reforou mais uma vez a resposta:
Em mais duas ltimas perguntas, sobre se os relatrios bimestrais e

quadrimestrais servem para demonstrar o comportamento da meta e
promover ajustes ou o cumprimento da meta e sobre se essa meta fixada
para o ano ou para frao dele, as respostas foram, respectivamente:
Servem apenas para demonstrar o comportamento da meta.
SF/16649.45200-72
140
A meta fixada para o ano inteiro.
Essa resposta muito importante, no s porque contraria o

depoimento do Procurador de Contas, mas tambm porque a parcela dos
decretos que o Senhor Relator disse ser viciada tem como fonte de recursos
justamente excesso de arrecadao e supervit financeiro. O Relator disse
ser impossvel ocorrerem excessos num ambiente global de frustrao de
receita, coisa que no . Na verdade at comum, como fez crer o depoente em
consonncia com outras testemunhas, o que deixa o Senador Anastasia sem
argumento.
Portanto, esto a, todas as informaes dadas por um tcnico de
primeira linha, como o so os tcnicos da SOF, que lidam unicamente com
oramentos. No resta nenhuma dvida sobre a legalidade da abertura dos
crditos discutidos. No precisaramos transcrever outros depoimentos, mas o
faremos para reforar o quanto dito.
2.2.1.12.4 Depoimento da Sra. Iara Ferreira Pinheiro, em 16/06/2016.
Formulamos a primeira pergunta, para saber se as universidades

pblicas recebem recursos de convnios e doaes, ao que nos respondeu que
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Pode haver frustrao das maiores receitas, como est

acontecendo no momento, e um excesso de arrecadao de uma receita
vinculada, uma receita prpria. A gente tem, no oramento, cerca de...
Que eu me lembre, cerca de 96 fontes de receitas. Ento, naturalmente, eu
posso ter excesso de arrecadao em uma dessas fontes e frustrao em
outras. Nesse caso, a frustrao que a gente est vivendo no momento
uma frustrao global. Mas isso no impede de eu ter um excesso de
arrecadao em uma receita especfica.
Pgina: 140/265 02/08/2016 18:57:25
Quanto questo da possibilidade de existncia de excesso de

arrecadao, num quadro geral de frustrao de receitas, o Senhor Clayton
aduziu que:
sim. Emendamos a segunda pergunta, para saber se tais recursos podem ser
destinados para outros fins, tendo dito:
No. No convnio, eles j marcam uma destinao que
especfica, ento, quando a universidade assina um convnio, para
um projeto especfico.
SF/16649.45200-72
141
No custa lembrar que as vinculaes so decorrentes de leis e da

prpria Constituio. Some-se que as receitas de convnios e de doaes
estavam inclusive ressalvadas do contingenciamento pela prpria LDO 2015
(art. 52, 1, II).
Alm disso, eram recursos efetivos, j arrecadados, conforme
justificou as razes do pedido de crdito, por exemplo, o Desembargador
Presidente do TJDFT, Mrio Machado, pelo Ofcio 21.595/GPR, de
15/06/2016, CEI:
Acrescente-se, por oportuno, que no foi necessria a apresentao
de memria de clculo Secretaria de Oramento Federal, haja vista que
os recursos j haviam sido arrecadados e estavam devidamente
registrados no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP,
gerido pelo Ministrio do Planejamento.
Logo, de fato, o Senhor Relator cometeu uma barbaridade em relao

s fontes vinculadas, ao entender que poderiam ficar retidas em caixa,
atendendo objeto distinto do previsto originalmente, pois seu entendimento no
encontra respaldo na lei.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A resposta da testemunha est de acordo com a legislao ptria, nos

termos do pargrafo nico do art. 8 da LRF, e contraria o depoimento do
Senhor Procurador, que afirmou que essas receitas devem ficar em caixa para
proporcionar o atingimento da meta.
Pgina: 141/265 02/08/2016 18:57:25
Essa resposta muito valiosa, porque o Relator no teve o cuidado de

analisar as fontes que custeiam cada despesa objeto dos decretos. Fontes
vinculadas tm de ser aplicadas, logicamente, no objeto da vinculao. No
podem ficar retidas em caixa para reduzir a dvida lquida, at porque no
podem ser utilizadas para pagar juros.
142
O Sr. Luiz Cludio tambm prestou declaraes muito importantes,

que desmontam a Denncia.
Em relao motivao das solicitaes dos crditos suplementares
para o Ministrio da Educao, disse:
SF/16649.45200-72
2.2.1.12.5 Depoimento do Sr. Luiz Cludio Costa, em 16/06/2016.
Sobre qual o amparo normativo para requerer os crditos

suplementares, respondeu:
As universidades e institutos fazem essa solicitao, e elas se
baseiam exatamente na LOA, no art. 4, e tambm se baseiam nesse
acrdo do TCU.
Mais esse tcnico, com toda segurana, afirma que o amparo para a
abertura do crdito o art. 4 da LOA 2015, o que tambm detona os
argumentos do Relatrio do Senador Anastasia. Essa declarao se soma do
Sr. Clayton e de tantos outros depoentes, que responderam a mesma coisa,
quanto ao amparo legal para abrir os crditos.
Indagado se as universidades pblicas gozam de autonomia financeira
e oramentria, afirmou que:
Elas gozam de autonomia? Sim. Isso permite a ela fazer a gesto.
Quando ela faz essa abertura de crdito, ela tem mais possibilidade de
gesto, porque ela no tem limite adicional. O Ministrio da Educao no
passa limite adicional para as instituies. Ento, ela tem que fazer...
Como ela vai fazer com a doao, com o convnio e os recursos
prprios se for negado? Vai voltar ao modelo de fundao? uma
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Ou seja, o servidor deixa muito claro que o objetivo do crdito no

necessariamente ampliar as autorizaes, mas incorporar (internalizar) as
fontes vinculadas oriundas do excesso de arrecadao ou do supervit
financeiro nos oramentos, a fim de que possam ser usados.
Pgina: 142/265 02/08/2016 18:57:25
Tentando ser objetivo, Senadora, o que motivou foi o supervit

do exerccio anterior, o excesso de arrecadao. Ento, aquilo que
ocorre, a universidade faz um convnio, tem uma doao, tem uma
arrecadao que ela precisa evidentemente, isso no est previsto no
seu oramento , ela precisa internalizar.
pergunta que ns temos de fazer, se esse entendimento prevalecer, e

verificar se isso bom para o Estado brasileiro.
Ou seja, como as universidades gozam de autonomia, inclusive

prevista na Constituio (art. 207, caput), h de se garantir que seus recursos
prprios sejam considerados na abertura de crdito suplementar, para que
possam ser utilizados.
SF/16649.45200-72
143
Enfim, questionado se, aps a mudana de interpretao pelo TCU,

houve abertura de crditos por decreto nas mesmas condies, informou que:
Aps a mudana e aps a Secretaria de Oramento financeiro ter sido
notificada, no houve mais decreto. Tanto que ns fizemos uma
solicitao, porque houve uma doao para a Capes, e ns pedimos, e
disseram: "No pode mais". Ento, eu tenho esse testemunho a dar. Aps
a notificao, no houve mais emisso de decretos.
Vejam todos que os depoimentos so muito coerentes e consistentes,

desacompanhados de impresses pessoais. Inclusive em relao aos decretos
para o Ministrio da Educao, lembrou que foi o prprio TCU que exigiu
agilidade na abertura dos crditos para esse Ministrio, por meio do Acrdo
2.371/2008-TCU. Depois que esse Tribunal mudou sua interpretao em 2015,
nenhum outro decreto foi aberto nas condies anteriores, apesar de a deciso
do TCU nessa questo depender de confirmao pelo Congresso Nacional (art.
49, IX, CF).
2.2.1.12.6 Depoimento do Sr. Wagner Vilas Boas de Souza, em 16/06/2016.
Fizemos as seguintes perguntas ao Senhor Wagner:

1) os recursos destinados por lei especificamente s universidades
poderiam ser destinados para outras despesas, por exemplo
pagamento de juros?
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Gente, o limite, o decreto (de contingenciamento). [...] Ento,

isso que faz o limite, no o crdito.
Pgina: 143/265 02/08/2016 18:57:25
Indagado por ns se a execuo do Ministrio da Educao limitada

pelas autorizaes ou pelos limites de contingenciamento, tambm foi
categrico, ao afirmar:
2) os recursos recebidos mediante doao ou convnio pela Capes e

pelas entidades de ensino poderiam ser destinados a outro objetivo
que no aquele pactuado na doao ou no convnio?
3) a abertura de um crdito adicional e sua incorporao Lei
Oramentria permitem que o rgo executor possa gastar os
recursos correspondentes imediatamente?
SF/16649.45200-72
144
4) com base em qual instrumento normativo as instituies vinculadas

ao Ministrio da Educao controlam os gastos de modo que
respeitem ao teto das despesas?
7) a abertura de crdito ora analisado teria afrontado o art. 4 da Lei

Oramentria de 2015 e, por conseguinte, a Constituio Federal?
8) o TCU enviou alerta em algum momento para o Ministrio da
Educao informando que os decretos esto sendo abertos fora da
lei?
Em suas respostas, o depoente foi conciso e categrico:

Portanto, voc no pode destinar para outra despesa um recurso
que est aprovado na LOA para uma finalidade especfica. O prprio
programa de trabalho que define em que essa despesa executada, por si,
j estabelece isso. Ento, por fora de lei, no, no posso usar para outra
coisa, no caso aqui para o pagamento de juros.
Os recursos recebidos por meio de doao ou convnio pela Capes
poderiam ser destinados a outro objeto? No. Se eu assino um convnio,
eu tenho de cumprir o objeto desse convnio. Se eu recebo um recurso,
eu tenho de entregar um produto referente a esse recurso. Ento, eu
no posso utilizar uma doao ou um recurso de um convnio... Eu
tenho de prestar conta do objeto. Ento, o recurso para atender o
objeto convnio.
Com relao s perguntas 3 e 4, acho que as duas se enquadram na
mesma resposta. A abertura de um crdito adicional se sujeita LDO. O
art. 52 da LDO, 13, estabelece que "os crditos adicionais esto sujeitos
s limitaes de empenho que esto estabelecidas no Decreto de
Programao Oramentria e Financeira". Ento, no tenho como gastar.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
6)a abertura de crdito em anlise seguiu os mesmos trmites e

entendimentos dos anos anteriores, ou isso foi uma novidade, esses
crditos que ns estamos debatendo?
Pgina: 144/265 02/08/2016 18:57:25
5) a abertura de crdito, mesmo com fonte financeira, impede a

obedincia do limite de execuo fixado para cada instituio?
Os crditos seguem os trmites anteriores? Os crditos seguem, sim,

os mesmos trmites anteriores desde 2009, quando foi includo no art. 4
da Lei Oramentria a questo da possibilidade, no caso do Ministrio da
Educao, de fazer crditos oramentrios do supervit das fontes
vinculadas educao no caso, so as fontes 12 e 13 at o limite do
saldo no empenhado no ano anterior. Desde 2008, ns temos vrios
decretos. Eu tenho aqui a data de todos eles. Depois eu posso passar,
quando for o tempo apropriado. Ns temos seguido a mesma lgica desde
2009. Temos decretos de 2009 at 2015 nas mesmas sistemticas, com o
mesmo amparo legal.
Em seguida, o Dr. Wagner respondeu s perguntas 7 e 8,

conjuntamente, nos seguintes termos, o que est de acordo com o que
defendemos:
Eu fui responsvel pela rea de oramento do MEC, a Coordenao
Geral de Oramento, de 2009 at 2011, e depois pela Subsecretaria de
Oramento e Planejamento de Oramento, de 2011 at fevereiro de 2015.
Nesse perodo, eu posso afirmar, na Subsecretaria de Planejamento e
Oramento do MEC, que a rea que cuida do oramento, que ns no
recebemos nenhuma orientao, nenhum acrdo contrrio a crditos
semelhantes a esse. Os crditos foram feitos com base no art. 4 da LOA,
no caso de 2015, inciso XII e inciso XIV do art. 4. Pelo contrrio, em
2008, ns tivemos um acrdo do Tribunal de Contas da Unio que
recomendava ou determinava ao Ministrio da Educao e ao
Planejamento para flexibilizar a questo de crditos para as universidades,
porque estava criando alguns contratempos para as universidades. [...]
Portanto, durante o perodo em que eu estive frente do oramento do
MEC, eu no recebi, na Subsecretaria, nenhuma orientao, nenhum
questionamento sobre isso.
Vejam que depoimento desconcertante para a Acusao. por isso

que eles, defensores da cassao, deixaram de fazer perguntas. Tudo foi sendo
respondido de forma totalmente fundamentada na lei, contrrio ao
entendimento deles.
Pgina: 145/265 02/08/2016 18:57:25
A abertura de crdito, mesmo com fonte financeira, impede a

obedincia do limite? No. Todos os crditos esto vinculados ao
Decreto de Programao Oramentria e Financeira.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Saiu o crdito, eu preciso ter limite de empenho, limite de pagamento

para gastar. Se eu no tiver esse crdito, eu no tenho como executar.
A base, o instrumento normativo que as instituies seguem o Decreto
de Programao Oramentria e Financeira, que, no caso em questo, o
Decreto n 8.456, do dia 22 de maio, e suas alteraes.
SF/16649.45200-72
145
O ex-Ministro da Educao Jos Henrique Paim esteve na Comisso

Especial do Impeachment no apenas porque foi Ministro da Educao, e,
portanto, domina perfeitamente o assunto sobre o qual estamos instruindo os
autos, mas tambm porque, dos quatro crditos que a Presidenta est sendo
acusada de ter aberto por decreto, na sua grande maioria (70% dos recursos)
envolve crditos do Ministrio.
Perguntamos ao Dr. Paim (i) se a edio dos decretos em 2015 era
alguma novidade, ou se em anos anteriores eram semelhantes os
procedimentos; (ii) se o TCU fez algum alerta ou recomendao sobre esse
procedimento de 2015 e (iii) se no mbito do Ministrio h fontes de recursos
vinculadas, ao que nos respondeu:
Eu diria que no uma inovao, porque a inovao foi
realizada justamente em 2009, quando fizemos uma discusso com o
Congresso, com a Comisso Mista de Oramento, e se chegou, foi
aprovada pelos Parlamentares, a essa redao que ocorreu em 2009,
sendo reeditada nos anos seguintes. Eu diria que foi uma construo
importante, envolvendo as universidades, como eu j falei, envolvendo o
Tribunal de Contas da Unio. Ento, no h um processo de inovao nesse
sentido no ano de 2015, mas houve um processo de inovao, sim, no ano
de 2009, numa discusso realizada em 2008 com o Congresso Nacional.
Ns no tivemos nenhuma anotao do TCU em relao a essa
questo especfica dos decretos que foram feitos todos os anos, desde
que ns tivssemos supervit financeiro. O que ns tivemos foi um
acompanhamento do TCU, que se encerrou em 2011. Nesse
acompanhamento do TCU, num acrdo editado em 2011, da Segunda
Cmara, o TCU deu por cumpridas as determinaes que ele havia feito
no acrdo de 2008. Deu por cumprido, porque conseguimos resolver essa
questo das instituies de ensino superior federais.
Ns temos, sim, as fontes de financiamento da educao. Temos a
Fonte 112, que de manuteno do desenvolvimento do ensino, que uma
fonte oriunda de vinculao; ns temos a Fonte do Salrio Educao, que
a 113; temos a Fonte 250, que uma fonte de receita prpria, e as
universidades costumam receber recursos de vrios convnios, de
Pgina: 146/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.1.12.7 Depoimento do Sr. Jos H. Paim Fernandes, ex-Min da Educ, em

17/06
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Os crditos foram abertos com base no art. 4 da LOA 2015 e o

TCU nunca alertou sobre qualquer vcio na abertura desses crditos. No h
irregularidades!
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146
2.2.1.12.8 Depoimento do Sr. Antnio Jos Chatack Carmelo, em

17/06/2016.
J entrando direto nas respostas do depoente, porque auto explicativas,

o Senhor Chatak mais uma daquelas testemunhas que esclareceram o
ordenamento oramentrio. Disse ele:
O art. 4 da LOA prev que a compatibilidade dos crditos com
a
meta
de
resultado
primrio.
Os
crditos
esto
no locus oramentrio, volto a repetir, eles no afetam a meta, que
financeira.
Quanto segunda pergunta, s considerado como despesa para
impacto na meta quando feito o efetivo pagamento, lembrando que
so trs fases da despesa: o empenho, a liquidao e o pagamento. S nessa
terceira fase que considerado para impacto na meta de resultado primrio.
Eu acho que, falando dessa forma, acredito que tenha atendido terceira
pergunta.
A autorizao do gasto. Na autorizao do gasto, no. A autorizao
do gasto simplesmente ajusta a programao oramentria, ajusta o
oramento. Ele s impactado quando efetivamente realizado o
Pgina: 147/265 02/08/2016 18:57:25
A cada testemunha que ouvimos, mais nos convencemos da distoro

desse processo. Por isso que a Acusao e seus apoiadores ficam incomodados
com os depoimentos: tudo contra o que disseram!
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vrios acordos que se fazem com a iniciativa privada, com rgos

pblicos, agncias de fomento, e isso se transforma em receita prpria.
Essa receita prpria, ento, tem de ter um crdito suplementar para
recepcion-la. Obviamente que esse recurso, esse limite de empenho, s
dado s universidades a partir do momento em que temos o limite dado
por decreto, que o famoso decreto de contingenciamento. E temos outra
fonte, a Fonte 280, que uma fonte de receitas prprias financeiras, ou
seja, recursos so recebidos pelas universidades, que fazem aplicao
financeira junto ao mercado financeiro. Temos tambm as receitas de
convnio, que a Fonte 281, que so receitas provenientes desses
convnios realizados por essas instituies com outras entidades. Ento,
essas so fontes novas, so fontes alternativas, vamos dizer assim, ao
MDE, ao salrio educao, essas fontes que j so vinculadas. Sim. A
aplicao do recurso, em se tratando de MDE, em se tratando de
salrio da educao tem uma destinao especfica, que sempre
observada pelo Ministrio da Educao.
SF/16649.45200-72
147
pagamento. Os relatrios bimestrais previstos na LRF apontam para esse

controle fiscal.
[...]
S fazendo um esclarecimento: os relatrios quadrimestrais
apenas informam o comportamento da despesa nos quatro meses a
que se referem. Eles s fazem isso. So relatrios apenas informativos
sobre a execuo oramentria financeira.
SF/16649.45200-72
148
[...]
Essas respostas foram dadas por mais esse tcnico concursado, de

carreira! Confiamos ou no em nossos tcnicos, especialmente quando todos,
sem exceo, dizem a mesma coisa?
Portanto, onde estaria a ilegalidade na abertura dos crditos? O art. 4
da LOA 2015 exigia compatibilidade das alteraes programticas com a
obteno da meta, o que ocorreu, pois as alteraes no obstaculizaram o
atingimento dela, que se faz pelo aspecto financeiro.
Que absurdo pretender afirmar, como fazem os acusadores, que a meta
no foi cumprida em determinado ms do ano, sendo que a aferio somente se
torna possvel no encerramento do exerccio.
A analogia que temos feito ao longo dos debates a seguinte: como
querer reprovar o aluno, porque tirou nota baixa em determinado
bimestre, sem querer esperar pela recuperao dele ao longo do ano! O
perodo letivo anual, no bimestral ou quadrimestral!
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Vejam que, de respostas simples, retiramos todas as concluses, para

afirmar a farsa desse processo: (i) as programaes so autorizaes
oramentrias, pelo que no afetam a meta, que financeira, aferida a partir do
pagamento; (ii) essas programaes oramentrias simplesmente ajustam o
oramento, que no impactam a obteno da meta; e (iii) os relatrios
bimestrais visam ao controle da meta fiscal.
Pgina: 148/265 02/08/2016 18:57:25
A meta anual. Ela fixada para o ano; ela no fixada para

perodos. Ela anual, conforme previsto na Lei de Diretrizes
Oramentrias.
Essa a mesma lgica da apurao do resultado da meta fiscal: no

bimestral, anual! Se decepcionar em um bimestre, pode se recuperar no
seguinte!
2.2.1.12.9 Depoimento do Sr. Georgimar Martiniano de Sousa, em
17/06/2016.
SF/16649.45200-72
149
Partamos diretamente para as respostas s indagaes que formulamos

ao Senhor Georgimar, porque so auto explicativas e esto em linha com nossa
linha de entendimento:
Os recursos podem ser destinados para outras finalidades que no o

prprio objeto do convnio? No. Eles tm que ser usados na finalidade do
objeto do convnio.
Em que momento a programao autorizada entra no estgio de
execuo para ser considerada despesa? S no pagamento, no ltimo
estgio da despesa.
Qual o fundamento legal para a abertura dos crditos aqui tratados?
o art. 4 [da LOA 2015].
O senhor tomou algum conhecimento de alerta do TCU, nos termos
do art. 59, sobre a existncia de possveis irregularidades na abertura de
crditos? No. At aquele momento, no.
Senhor Presidente, Senhoras Senadoras e Senhores Senadores, no que

se refere aos decretos, no restam dvidas, e o Sr. Chatak resume o
entendimento tcnico de todos os rgos do Poder Executivo, no sentido de
que: (i) o art. 4 da LOA 2015 autorizava a abertura dos crditos; (ii) os
recursos de convnio e doaes no poderiam ser retidos para pagar juros;
(iii) a autorizao constante dos decretos somente poderia ser considerada
despesa, de modo a impactar a obteno da meta, no momento da execuo, do
pagamento; e (iv) o TCU no fez qualquer alerta, de que os crditos no
poderiam ser abertos!
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Recursos decorrentes de convnio e doaes podiam ser

contingenciados? No. Eles no esto includos no decreto de
contingenciamento, esses recursos.
Pgina: 149/265 02/08/2016 18:57:25
Se a abertura de crdito foi autorizada previamente em lei? A Lei

Oramentria autoriza a abertura de crditos.
So todas as respostas de que precisamos para afirmar a lisura do

procedimento de abertura dos crditos pela Senhora Presidenta ora afastada.
Portanto, aqueles que acusam a Presidenta no esto atrs de crime
coisa alguma. Inventaram esses falsos argumentos para tomar o poder,
para se proteger da lava jato e para implantar polticas contrrias ao povo
brasileiro!
SF/16649.45200-72
150
2.2.1.12.10 Depoimento do Sr. Zarak de Oliveira Ferreira, em 17/06/2016.
Sobre a segunda questo: "Segundo a Lei n 4.320, podem ser

consideradas do exerccio as despesas nele legalmente empenhadas? Logo,
poderiam ser consideradas como despesas com impacto na meta fiscal do
exerccio meras programaes oramentrias aprovadas por lei ou por
decreto?" Ele somente impacta na meta fiscal, como eu disse, quando
efetivamente pago.
"As programaes aprovadas por lei, medida provisria ou decreto
so autorizaes para ampliar a gesto administrativa ou so gastos
efetivos?" Qualquer crdito, seja ele medida provisria, seja ele
crdito suplementar ou especial, somente um gasto efetivo depois de
pago.
"Em que momento a programao autorizada entra no estgio da
execuo para ser considerada despesa? Ela considerada despesa
quando empenhada. Isso j diz a prpria Lei n 4.320. Depois de
empenhada, ela liquidada e paga. Inclusive, se formos ler literalmente
a Lei n 4.320, ela s pertence ao exerccio se for empenhada, ou seja,
ela, em tese, pode nem pertencer quele exerccio se ela no for
empenhada.
"Qual o fundamento legal para abertura dos crditos aqui tratados?"
a prpria Lei Oramentria, no seu art. 4.
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empenh-las e pag-las, eu tenho que deixar de fazer outras despesas.
Pgina: 150/265 02/08/2016 18:57:25
Vamos apenas expor as respostas do Senhor Zarak, porque tambm

nos do ideia das perguntas que fizemos:
"Os relatrios bimestrais e quadrimestrais servem para demonstrar

comportamento da meta e promover ajustes ou para cobrar o cumprimento
da meta? Qual o amparo legal?" O amparo legal a LRF, art. 9. Na
verdade, os relatrios bimestrais servem para promover um ajuste, ou
seja, eu fao estimativas de receitas e despesas e, na medida em que
essas despesas... a realizao das despesas no cumpra a meta, eu
tenho que fazer uma limitao de empenho e pagamento.
SF/16649.45200-72
151
A partir da, tenho o relatrio de avaliao de receita e de despesa,

que me diz se vou ter uma limitao de empenho ou no. E essa meta,
segundo a pergunta aqui, na verdade, uma meta para o ano inteiro. Tenho
que lembrar tambm que o decreto de contingenciamento no s limita o
empenho; h tambm uma limitao financeira. Inclusive, esse limite
financeiro no somente para pagar as despesas do exerccio, para pagar
as despesas de restos a pagar que foram empenhadas em exerccios
passados, ou seja, para mostrar complexidade. Quando eu elaboro
oramento, trabalho com estimativas de receitas e fixao de despesas, e
tenho uma meta de resultados. S que, durante a execuo, tenho que levar
em conta no s as despesas do exerccio, mas tambm as despesas de
exerccios anteriores. Por isso, que h apurao pelo regime de caixa, ou
seja, porque tenho que levar em considerao essas despesas do passado.
O seu cumprimento, como eu disse, aferido pelo financeiro, tanto
pelo Banco Central, que afere o resultado abaixo da linha, como
chamamos, bem como pelo Tesouro Nacional, que afere esse resultado
acima da linha.
[...]
Com relao ltima pergunta: "o senhor conhece algum controle
da abertura de crdito por meio de uma tal de meta programada? Se sim,
qual a norma que dispe a respeito, quando e como se daria esse controle?"
Bom; eu desconheo. a primeira vez que eu ouo essa expresso.
Desconheo.
Diante do exposto, eu pergunto: o senhor confirma que suplementar
despesas primrias discricionrias, conta de recursos de origem
financeira, no afeta a obteno da meta de resultado primrio? No afeta
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Respondendo as duas ltimas perguntas, o que necessrio, como

eu havia dito antes, fazer uma distino entre disponibilidade
oramentria e efetivo pagamento. O oramento tem um regime misto,
como eu havia falado; e apurao da meta, o regime de caixa. A prpria
Lei de Responsabilidade Fiscal, quando fala, em seu art. 9 que,
verificado ao final de um bimestre que a realizao da despesa no
comporta o cumprimento das metas, tem que se fazer uma limitao
de empenho de pagamento. Ento, quando se fala em realizao da
receita, ela j remete ao que chamamos mundo da execuo.
Pgina: 151/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
Por qu? A gente chegou concluso de que o prprio decreto de

contingenciamento oramentrio e financeiro j fazia esse papel, ou seja,
eu no tinha que encaminhar um crdito que era financiado com supervit
financeiro, ou seja, uma despesa financeira que iria causar impacto, e eu
encaminhava um cancelamento de dotao. Isso era desnecessrio, porque
o prprio decreto de programao oramentria e financeira j
cumpria esse papel. Ento, a prpria LDO remete, l no seu art. 52,
dizendo que a abertura de crditos ou a reabertura de crditos
suplementares j esto contidas nos limites de empenho e pagamento. No
necessrio demonstrar isso. Por qu? Se eu for empenhar essa
despesa, significa que vou deixar de empenhar ou pagar outra
despesa. limitado. Se eu tenho 100 na lei, 80 de despesa primria, sendo
de 20 o meu resultado primrio, e fao um decreto de contingenciamento
em funo da minha queda na receita, de 20, ou seja, se o meu limite de
empenho e pagamento passa a ser de 60, se diminuiu em 20, para empenhar
outra despesa, eu tenho que me ater a esses 60 do meu limite de empenho.
H uma compensao. Se empenho e pago uma despesa, eu tenho que
deixar de empenhar e pagar outra despesa.
Vejam que o depoimento do Senhor Zarak um primor, sendo dos

mais importantes, porque explicativo. Em linha com nossas afirmaes e com
as dos demais depoentes que falaram sobre as mesmas questes, esse
depoimento realmente destri os argumentos da nefasta Denncia!
2.2.1.12.11 Depoimento do Sr. Bruno Moretti, em 20/06/2016.
Para a acusao, a nica possibilidade de abertura dos crditos

discutidos seria a aprovao de projeto de lei, no a edio de decreto.
Entendemos de modo diferente, pois se um decreto no pudesse ser editado por
incompatibilidade com a obteno da meta, tambm o projeto de lei encontraria
o mesmo impedimento.
Pgina: 152/265 02/08/2016 18:57:25
As prprias LDOs foram sendo aperfeioadas ao longo dos anos e

isso em conjunto com a prpria assessoria do Congresso Nacional. Ento,
alguns anos atrs, quando a gente encaminhava um crdito suplementando
com recursos... Desculpe; s um momentinho. de recursos financeiros
que a senhora falou, no ? Supervit. Ento, quando suplementava com
recursos financeiros de supervit, a gente encaminhava em conjunto... um
anexo mostrando o cancelamento de algumas despesas primrias, para
mostrar que aquele crdito estava sendo compensado, ou seja, no causava
impacto. Mas isso foi modificado pelas outras LDOs.
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a meta de resultado primrio. Inclusive, vou fazer um histrico aqui

mostrando o porqu disso.
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152
Acho que a nica hiptese de o Congresso Nacional poder autorizar

o Poder Executivo a no cumprir a meta vigente aprovando um projeto
de lei que altere a Lei de Diretrizes Oramentrias e reduza a meta fiscal,
conforme fez h pouco, em sesso do Congresso Nacional, com esse
dficit de 170 bilhes.
Ento, se a tese a de que no poderia abrir decreto de crdito
porque no haveria compatibilidade com uma meta bimestral,
tampouco se poderia faz-lo para o caso do projeto de lei. Eu acho at
que importante registrar que um Acrdo do TCU eu no sei se eu vou
achar aqui n 3.324, de 2015, determina Secretaria de Oramento e
do Tesouro Nacional que apresentem e divulguem nos relatrios de
avaliao bimestral reforando essa tese da qual discordo, verdade
justificativas pormenorizadas com anlises das despesas empenhadas e a
empenhar quando a limitao de empenho e movimentao for realizada
em montante inferior ao necessrio para o atingimento da meta fiscal
vigente para o exerccio.
Ora, se o prprio Tribunal indaga os rgos executores, as reas
econmicas pelas justificativas de um eventual descumprimento dessa
meta bimestral, que, acho eu, ele entende que seria problemtico voc
proceder a uma limitao de empenho de pagamento com prejuzos, em
ltima instncia, populao. Se a tese a de que no pode por decreto,
por descumprimento da meta, tambm no poderia faz-lo por PL.
A despesas essenciais, repito entre essas que esto nos decretos
com Fundeb, transferncias constitucionais, seguro-desemprego , no
poderiam ser executadas. Acho que ficaria um pouco, digamos assim,
desequilibrada, a relao do Oramento, atendendo muito a aspectos
formais e menos a aspectos essenciais de interesse da populao, sobretudo
nas circunstncias de crise que j foram aqui colocadas.
Em ateno s nossas demais perguntas, o Sr. Bruno Moretti disse:

Em relao aos decretos, a Casa Civil, por determinao da
Presidente, alterou algum desses crditos? No. Os crditos vm
formatados j, nos parmetros, inclusive por meio de um sistema, que
o SIOP, passa por anlise, tanto do rgo setorial, que est
demandando, quanto do Planejamento, e depois encaminha-se Casa
Civil.
Pgina: 153/265 02/08/2016 18:57:25
Colocamos a questo ao Dr. Bruno, que nos respondeu:
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Os crditos abertos por lei tm, com certeza, o mesmo efeito que
aqueles abertos por decreto. Logo, os crditos suplementares no teriam como
ser abertos.
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153
"Em relao aos crditos solicitados por outros Poderes pelo

Ministrio Pblico e pela Defensoria qual o procedimento?"
Procedimento igual ao de qualquer outro rgo setorial, que demanda
o crdito e esse crdito encaminhado ao Planejamento, que depois
encaminha Casa Civil, aps uma srie de anlises tcnicas e
jurdicas, tanto do Poder, quanto do Ministrio do Planejamento, e
depois das reas tcnicas da Casa Civil.
[...]
Sobre o excesso de arrecadao, realmente no se confundem os dois
conceitos. Uma frustrao geral de receitas, que leve necessidade de
se reestimar a meta, ou de se fixar uma outra meta, ou de se limitar um
empenho ou pagamento de um rgo, no se confunde com uma receita
especfica. E aqui dou um exemplo bastante importante, inclusive, se no
me engano, objeto de um dos quatro decretos da Denncia. Hospitais
universitrios tm receita SUS, receita de produo do Sistema nico de
Sade, se ele aumenta a produo em relao ao que estava previsto no
exerccio, h um excesso de arrecadao, esse o conceito da Lei n 4.320,
sobre o excesso de arrecadao.
O que ele pode pleitear? Ele pode pleitear um crdito baseado
nesse excesso de arrecadao, que bom, ele produziu mais para o
Sistema nico de Sade, um procedimento a mais, utilizou um leito
dele a mais para o Sistema nico de Sade. Com base nesse excesso de
arrecadao, ele pede um crdito. Agora, a condio para atender a Lei
Oramentria e a Lei de Diretrizes Oramentrias de que no se aumente
o limite de empenho de pagamento dele, mas o excesso de arrecadao, de
fato, ele teve numa receita que prpria a ele. Ns no poderemos usar
essa receita do SUS para outra coisa seno como fonte para esse
hospital que fez a produo do SUS.
Os pedidos de abertura de crdito por decreto respeitam uma rotina

previamente estabelecida, totalmente controlada pelos rgos envolvidos. So
inseridos em sistema parametrizado (Sistema Integrado de Oramentos
Pblicos - SIOP), onde tramitam, como reafirmaram as diversas testemunhas.
Pgina: 154/265 02/08/2016 18:57:25
"Houve alterao nas rotinas de autorizao de abertura de crdito

suplementar mediante decreto em 2015?" No houve alterao dos
procedimentos, tampouco houve alterao do entendimento durante
esse perodo todo, at outubro de 2015.
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"A Casa Civil ajustou os pleitos ou os crditos foram aprovados

conforme elaborados pelos solicitantes e analisados pelo rgo central?"
Foram aprovados, foram editados conforme a solicitao do
Ministrio do Planejamento e dos rgos setoriais.
SF/16649.45200-72
154
Ainda que houve algum resqucio de ilegalidade, que

comprovadamente no h, no haveria dolo, porque a orientao tcnica e
jurdica deram o suporte para a edio dos decretos.
O Sr. Bruno nos deu a chance de confirmar tudo isso, revelando que
nem a Casa Civil, tampouco a Presidenta da Repblica, realizam qualquer
alterao nos dados constantes das solicitaes, at por se tratar de questes
muito detalhadas e absolutamente tcnicas.
Lembra, por fim, o Dr. Bruno, ser possvel o excesso de arrecadao,
no caso de receitas especficas, mesmo num quadro de frustrao global na
arrecadao, coisa que o Relator disse ser impossvel ocorrer! No caso,
tratando-se de receita especfica, os recursos somente podem ser destinados
para o objeto a que estejam vinculados. No podem ficar retidos em caixa, para
pagar juros ou abater dvida lquida, porque no se destinam a esses fins.
2.2.1.12.12 Depoimento do Sr. Felipe Daruich Neto, em 20/06/2016
Vamos direto s respostas objetivas do Dr. Felipe aos nossos

questionamentos:
A pergunta n 1: "O art. 4 da LOA exige a compatibilidade do
crdito com a meta de resultado fiscal para todo o exerccio de 2015 ou
para o perodo inferior?" A compatibilidade para todo o exerccio. A
meta se cumpre no final do exerccio. Embora haja monitoramento
peridico, quadrimestral, sobretudo, e tambm bimestral, o
atingimento da meta se mede no final do exerccio.
[...]
Pgina: 155/265 02/08/2016 18:57:25
Assim, a Presidenta da Repblica, ao autorizar a suplementao

de dotaes constantes da lei oramentria, endossava os procedimentos
realizados por toda a cadeia de tcnicos envolvidos na anlise e na
solicitao do crdito suplementar, assim como faziam todos os Presidentes
anteriores.
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Quando a Presidenta da Repblica assinava as minutas dos decretos, a

demanda j se encontrava devidamente instruda com pareceres tcnicos e
jurdicos dos rgos interessados, inclusive de outros Poderes, bem como do
Ministrio do Planejamento e da Casa Civil.
SF/16649.45200-72
155
Quatro: "H limite financeiro para execuo dos crditos? Se sim,

que norma estabelece esse limite? Esse limite fixado por rgo
oramentrio?" Sim, h limite financeiro para a execuo dos crditos
estabelecidos nos decretos de contingenciamento, mas tecnicamente o
decreto de programao oramentria e financeira estabelecido pelo
decreto. E ele s se altera quando se altera o decreto, reduzindo aqueles
limites, caso haja contingenciamento, ou expandindo, caso haja
condies propcias fiscais para que ele possa ser elevado. Esse limite
fixado por rgo oramentrio. Cada rgo oramentrio...
SF/16649.45200-72
156
A pergunta nmero sete: "A simples abertura de um crdito tem

impacto na meta de resultado fixada para o exerccio?" No, no tem. A
abertura de crdito uma autorizao que se d que pode ser exercida
ou no, em termos de despesa. Se ela for exercida no contexto de que ns
estamos falando, dos quatro crditos que foram abertos, se o rgo que
obteve aquele crdito executar, ele vai ter que abrir mo de outra despesa.
uma troca. Isso s aumenta a sua gama de possibilidades de execuo.
Oito: "Depois da elaborao de um relatrio bimestral... possvel
garantir que a receita e a despesa vo se comportar exatamente como
previsto no relatrio?" De forma nenhuma! Receita e despesa so
parmetros que variam, mudam o tempo todo; ento, no tm esse
comportamento retilneo e uniforme. Por isso que se tem que monitorar
permanentemente.
"Os relatrios bimestrais trabalham com projees tanto para
receitas como para despesas, ou com certezas?" Com certeza nenhuma,
de forma alguma. Eles trabalham com projees.
Vejam a qualidade das respostas objetivas, diretas, sem rodeios ou

impresses pessoais, de um tcnico de carreira, experiente! E esto em
conformidade com todos os demais depoimentos, salvo com aqueles de
tcnicos do TCU!
Os argumentos da acusao perderam, se que havia alguma, qualquer
base de sustentao!
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"A obteno da meta se mede pelo aspecto financeiro, pagamento,

ou pelo aspecto oramentrio, autorizaes de despesas?" pelo
pagamento; pelo efetivo desembolso. A que h o impacto da meta.
Pgina: 156/265 02/08/2016 18:57:25
"Quando comea o estgio da execuo da despesa segundo a Lei n

4.320 [de 1964]? pela autorizao da despesa ou pelo empenho?" No,
pelo empenho. H uma sequncia: empenho, liquidao e pagamento.
A primeira indagao foi sobre se houve mudana de entendimento do

TCU quanto legalidade da abertura de crdito suplementar por decreto.
Respondeu afirmativamente de forma segura e fundamentada, esclarecendo ao
final que a abertura dos crditos ocorreu de forma hgida e amparada na
jurisprudncia ento vigente:
Comeando pela primeira observao de V. Ex, parece-me muito
importante frisar o que V. Ex colocou no incio: ns estamos tratando
de uma mudana completa no entendimento jurisprudencial de
prticas que estavam consolidadas h muito tempo. Do ponto de vista
especfico dos decretos, a orientao, a leitura oramentria, a
jurisprudncia que se tinha, desde 2001 at o dia 7 de outubro de 2015, era
a mesma. Por mais de 14 anos, tinha-se a mesma leitura. E o
procedimento para edio dos decretos que eu tratei aqui, como eu disse,
pelo menos desde o Decreto n 4.176, de 2002, o mesmo e vem sendo
adotado ano aps ano. Ento, este at um tema em que depois eu vou
entrar com mais detalhes. Mas acho que isso importante para quem
est na administrao, como eu estava, porque gera uma insegurana
muito grande nos servidores. Se V. Ex for tratar hoje com os servidores
da SOF ou do Tesouro ou da rea jurdica, eu imagino que a preocupao
seja muito grande, porque, se a jurisprudncia pode mudar de uma
hora para outra de maneira to radical e gerar responsabilidade para
trs, como que eu vou assumir posturas e assinar pareceres se depois
eu poderei ser responsabilizado por coisas que hoje o Tribunal de
Contas, a CGU, a AGU, os rgos jurdicos e os Tribunais Superiores
entendem que absolutamente correto e, eventualmente, com a
mudana de postura, eu venha a ser responsabilizado. Ento, isso gera
uma insegurana para quem servidor da Administrao Pblica muito
grande.
[...]
Eu volto a dizer que do ponto de vista objetivo e jurdico, que o
que me cabe aqui os atos seguiram exatamente a jurisprudncia que
tinha sido consolidada nos anos anteriores tanto pelo Tribunal de
Contas da Unio quanto por esta Casa, pelo Congresso Nacional, que
aprova as contas aps parecer do Tribunal de Contas da Unio, e que
nunca havia sido questionado do ponto de vista judicial; ento,
presumo tambm com acordo do Poder Judicirio. Basta lembrar
especificamente porque acho que este um ponto relevante na denncia
Pgina: 157/265 02/08/2016 18:57:25
Considerando que o Dr. Ivo advogado experiente, com doutorado

em Harvard, decidi dirigir-lhe perguntas mais sob o aspecto jurdico.
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2.2.1.12.13 Depoimento do Dr. Ivo da Motta Azevedo Correa, em

20/06/2016.
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157
Tendo em vista que os apoiadores da cassao da Presidenta,

especialmente o Senador Ronaldo Caiado e a Senadora Ana Amlia, vinham
insistentemente reverberando que servidores da STN teriam elaborado nota
tcnica sobre os alegados passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, que a
imprensa j viria noticiando possveis irregularidades na gesto e que esses
fatos serviriam como o alerta a cargo do TCU, previsto no art. 59, 1, da
LRF, questionamos ao Dr. Ivo se procede o entendimento desses nossos
colegas Senadores.
Mais uma vez preciso e sereno, respondeu com a sapincia de um
grande jurista, sepultando a pretenso dos nobres colegas acusadores:
De maneira nenhuma me parece que notas tcnicas ou matria
jornalstica suprem a incumbncia de alertar os Poderes ou que a nota
tcnica determine alterao de procedimento da Administrao
Pblica. O Tribunal de Contas, especificamente o Tribunal de Contas
da Unio s se pronuncia por meio do seu Pleno, por deciso do Pleno;
eventualmente decises monocrticas dos ministros, mas, via de regra,
por deciso do Pleno. Seria o mesmo voc pensar que um parecer do
Ministrio Pblico junto ao TCU ou mesmo de alguma rea tcnica se
Pgina: 158/265 02/08/2016 18:57:25
De maneira geral, o que essa doutrina diz o seguinte: uma mudana

drstica e grave de jurisprudncia numa corte ou num rgo como o TCU
tem duas modalidades: ou se enfrenta qual mudana houve na sociedade,
a mudana de entendimento que gera diferena em relao ao precedente
e se aponta: aqui houve, de fato, uma diferena em relao aos precedentes
e por isso o tribunal est alterando a sua interpretao; ou se faz o que eles
chamam prospective overruling, que : o overruling vale s dali em diante.
Ento, eu mudei a orientao, mas isso no retroage. S poderia valer para
frente, justamente para garantir o qu? Isonomia, casos iguais, mesma lei,
e segurana jurdica. Parece-me que o caso preciso aqui de que estamos
tratando.
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que, tanto em 2009 quanto em 2011, ns tivemos a mesma prtica,

tambm com alterao da meta acho que esse um ponto que foi muitas
vezes levantado fiscal na LDO. Ento, situaes absolutamente
idnticas. No Direito, h uma discusso grande, como eu disse senhora,
Senadora, dessa questo da mudana de jurisprudncia. A escola mais
conhecida hoje est nos Estados Unidos que discute a questo
do overruling, que como os americanos chamam essa mudana drstica
de jurisprudncia, que um tema j acolhido inclusive pelo nosso Supremo
Tribunal Federal, em voz do Ministro Gilmar Mendes, do Ministro
Barroso, do Ministro Celso, do Ministro Fux, do Ministro Teori. Todos
eles j trataram desse tema.
SF/16649.45200-72
158
manifestaria pelo TCU; seria o mesmo imaginar, por exemplo, que, em

uma comisso desta Casa, como a CCJ, o parecer de um relator expressasse
a opinio da Comisso ou mesmo da Casa sem a sua prpria votao na
Comisso. Estamos tratando de um parecer individual de um Senador que
ainda vai ser levado, discutido e aprovado ou no pela Comisso. Quanto
ao poder-dever do TCU de alertar os Poderes ou rgos, a
possibilidade de ocorrncia de necessidade de limitao, empenho e
indcio de irregularidade na execuo oramentria deveria ser antes
ou depois? Parece-me evidente que o ideal que fosse antes. Alertas so
feitos anteriormente.
SF/16649.45200-72
159
Considero que so legais porque, como eu disse, no aumentou a

despesa do Governo. Simplesmente foram remanejamentos de crditos, ou
seja, cancela-se uma destinao para substitu-la por outra, ou ento
receitas prprias das universidades, em institutos federais e anlogos,
atravs da venda de bens ou prestao de servio, receitas que queremos
que eles tenham, porque queremos que eles produzam, que eles tenham
uma articulao com o setor produtivo, as quais precisavam ser utilizadas.
E casos de doaes como, por exemplo, historicamente a Capes recebe
vrias doaes, entre elas da Vale, para oferecer prmios e outras aes,
que foram frutos de uma gesto extremamente rica, que fao questo de
homenagear aqui, a do Prof. Jorge Guimares como Presidente da Capes,
ao longo de mais de dez anos.
[...]
Eu no tenho condies de lhe responder sobre o ano passado, mas
o que ns tivemos foi o corte de 10,7 bilhes, quase R$11 bilhes do
discricionrio. bom deixar claro: o discricionrio, apesar da palavra, no
rigorosamente, a bem da verdade, discricionrio, porque discricionrio
o que se pode, sua discrio, gastar ou no gastar. Agora, inclui bolsas.
Ns tnhamos 97 mil bolsas de Pibic, dezenas de milhares de bolsas em
mestrado e doutorado, que so o que forma nossos alunos de psgraduao, o que forma nossos doutores e mestres. Entre os cortes que
tivemos que ter, que a Capes teve que organizar o rgo que uma das
joias da coroa do MEC , esteve uma reduo muito grande do dinheiro
destinado aos programas de ps-graduao, porque no havia dinheiro.
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No seu depoimento, o ex-Ministro Renato Janine foi muito direto e

claro. Afirmou que no se recordava de qualquer alerta do TCU sobre indcios
de irregularidades na gesto e falou sobre a legalidade da abertura dos crditos
tratados no processo de impeachment e a execuo das aes no Ministrio da
Educao em 2015:
Pgina: 159/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.1.12.14 Depoimento do ex-Ministro Renato Janine Ribeiro, em

20/06/2016.
Ento, a execuo do MEC foi reduzida. Houve uma perda de quase um

quarto do valor que seria o valor discricionrio, mas, como eu disse, uma
boa parte disso, ao se cortar, tem um custo alto para o Pas.
2.2.1.12.15 Depoimento da Ex-Min. do Planejamento Miriam Belchior, em

21/06.
SF/16649.45200-72
160
[...]
Ento, o que define o resultado primrio so os limites de empenho,
especialmente o limite financeiro. Com isso, a mera edio de um
crdito s, digamos, aumenta o cardpio do que uma rea pode fazer,
mas ela no pode aumentar o gasto em si.
Aqui a pergunta a seguinte: se eu no posso abrir por decreto, por
que eu poderia abrir por lei? isso mesmo: se eu no posso abrir por
decreto, se est ali aumentando, ferindo a meta definida, tambm no
poderia fazer por lei, a menos que a meta fosse alterada. Ento, essa
questo que a senhora coloca isso mesmo. por isso que o decreto
estabelece limites.
[...]
Essa questo dos decretos, queria at lembrar aqui, sequer estava no
relatrio preliminar sobre as contas, de to tradicional, de tantos anos que
ele feito da mesma maneira. So 15 anos sendo feitos da mesma maneira.
Nem no relatrio preliminar das contas isso estava levantado pelo
Tribunal de Contas. Ento, no mnimo, parece-me estranho que uma coisa
que hoje justifica levar ao impedimento da Presidenta vire... Por 15 anos
foi feito e no se penalizou ningum; por que agora, de repente, sem nunca
antes ter sido questionado, isso aparece? Eu me pergunto muito isso.
A meta, no h dvida nenhuma, anual.
Por vrios anos, a gente no havia ainda cumprido a meta em alguns
bimestres, mas, no final do ano, foi cumprida.
Para pegar os trs anos em que uma situao semelhante ocorreu:
2001, 2009 e 2015 , ou seja, em que houve reduo da meta, com projeto
de lei de reduo da meta, em 2009 e em 2015, a meta foi alcanada ao
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196

excepcionalizado.
Pgina: 160/265 02/08/2016 18:57:25
s nossas perguntas, sobre o porqu de a abertura de crdito

suplementar no impactar a meta fiscal e, caso fosse vedado abrir por decreto,
a razo de no se poder fazer a abertura por lei, respondeu:
O entendimento da ex-Ministra est de acordo com o que j pontuamos

linhas atrs. Se a inteno proteger a obteno da meta, uma vez isso sendo
ferido por abertura de crdito por decreto, o mesmo vcio ocorreria com a
abertura por lei. Logo, tambm no poderia ser realizado, o que engessaria a
administrao pblica, tornando a interpretao dada pelo Relator e tambm
pelo Procurador de Contas desarrazoada e prejudicial administrao da coisa
pblica.
2.2.1.12.16 Depoimento do Sr. Orlando Magalhes da Cunha, em
21/06/2015
Passemos direto s respostas do Sr. Orlando, inteligveis por si quanto

s perguntas que fizemos:
"As fontes de arrecadao prpria da Polcia Rodoviria Federal e
da Polcia Federal, no exerccio do poder de polcia, podem ser destinadas
a outros rgos?" No. Diz o pargrafo nico do art. 8 da Lei de
Responsabilidade Fiscal: "Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o
ingresso." Se ele ocorreu no ano, abro por excesso; se ocorrer no outro,
abro para o supervit.
"O crdito aberto a essas polcias alterou para maior o limite
financeiro gasto dessas entidades policiais? Se sim, outro rgo teve seu
limite reduzido?" No Ministrio da Justia, ns tivemos reduo do
limite. S que eu pude atender a Polcia Federal e Rodoviria com esses
crditos. Porm, tivemos um grande choque de gesto, de alterao de
vrios contratos de rea meio, de terceirizados, de vigilncia. Ento, a
economia que a gente teve, se no me falha a memria, foi em torno de
R$20 milhes, de R$30 milhes. Algumas polticas pblicas de outras
reas ainda no estavam amadurecidas para ir para frente. Ento, a gente
pde, com esse limite interno do Ministrio, dar para esses crditos
especficos da Polcia Federal. Mas, pelo contrrio, nosso limite caiu para
R$2,8 bilhes, R$2,6 bilhes e R$2 bilhes at retornar com a alterao da
meta fiscal.
Pgina: 161/265 02/08/2016 18:57:25
Ento, acho que uma mudana. Eu acredito muito em inovao, em

melhorias contnuas de tudo, de processos, da legislao. Agora, isso no
pode valer para trs; ele vale para a frente.
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final do ano; j em 2001, a meta no foi alcanada. Mesmo assim, o

Tribunal de Contas no recomendou nenhuma penalidade aos ordenadores
de despesa e aos responsveis pela execuo oramentria e ao no alcance
da meta de ento.
SF/16649.45200-72
161
"Em 2015 foi a primeira vez que se abriu crdito?" No. Todo ano,
isso feito sistematicamente. Por qu? Porque as polcias fazem
projees, na hora em que vo elaborar a lei, de quanto vo arrecadar com
taxa de poder de polcia. Ento, quando fica superior, elas podem abrir esse
crdito. E, sistematicamente, elas abrem, sempre lembro
condicionadas no ampliao de limites.
[...]
SF/16649.45200-72
162
"Desde quando vlida a possibilidade de abertura de crdito

suplementar nessas mesmas condies que o crdito questionado foi
aberto?" Eu acho que esse artigo da meta fiscal vem desde a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Realmente, eu no tenho essa informao.
Os crditos abertos por decreto respondem mais rapidamente,

porque eu s posso mexer at determinado limite por decreto; no caso de
supervit, o supervit apurado l pela portaria da secretaria.
A meta fiscal anual, isso est bem claro na LDO e na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Os relatrios bimestrais e quadrimestrais previstos na lei so
feitos para acompanhar justamente o comportamento dessas receitas,
para poder, como ocorreu nesses ltimos anos, mandar um projeto de lei
para tentar alterar. por meio desses relatrios da receita que voc faz uma
avaliao se vai precisar, l na frente, fazer algum ajuste na meta. Pela
queda da arrecadao, pela desacelerao da economia, voc pode ter de
fazer esses ajustes.
As respostas do Senhor Orlando somente reforam a tese segundo

a qual o processo esquizofrnico, uma aberrao.
Repete o depoente o que todo o conjunto dos tcnicos tem dito: o
amparo legal para abrir os crditos suplementares o art. 4 da LOA 2015, que
o Relator considera infringido! Pode isso?
O Sr. Orlando ainda refora o que j vnhamos argumentando tambm
com amparo em vrios outros depoimentos: as receitas prprias tm de ser
destinadas ao rgo que as arrecada; as receitas vinculadas devem ser aplicadas
no objeto da vinculao, no podendo ser utilizadas para pagar juros ou ficar
retidas em caixa com a finalidade de reduzir a dvida lquida.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
Pgina: 162/265 02/08/2016 18:57:25
"Qual dispositivo legal autorizava a abertura desse crdito?" Foi o

art. 4 da Lei Oramentria.
163
Como o procedimento, Senadora Vanessa: o Tesouro Nacional, por

meio de portarias, faz a apurao do supervit financeiro. Com base nisso,
a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica solicita a
elaborao do crdito de suplementao, faz o pedido junto ao Siop, que,
ento, providencia essa suplementao.
Como um supervit financeiro de recursos que haviam sido
doados ao Fundo Nacional dos Direitos da Criana e ao Fundo
Nacional do Idoso, supervit financeiro do exerccio 2014, esses
recursos tm que, necessariamente, ser suplementados no prprio
fundo. No h como destinar para outras finalidades. Tecnicamente,
na realidade, uma mudana de fonte. Troca-se da fonte 196 para a fonte
396. Tecnicamente isso. s uma mudana de fonte. E a 396 permite,
ento, que se possa executar recurso de exerccio oramentrio anterior
nesse prprio exerccio oramentrio.
Portanto, no h como utilizar esses recursos, at porque foram
doaes que contribuintes pessoas fsicas e contribuintes pessoas
jurdicas fizeram. Foram doaes aos fundos. Essas pessoas fsicas e
pessoas jurdicas, com base na lei, podem abater 3%, 6% no caso do
idoso, 1%, da pessoa jurdica no Imposto de Renda a pagar.
Ento, no h como se pegar esse recurso e destin-lo para outra
So importantes essas doaes para esses grupos? Sim, so

importantes. Citei aqui, anteriormente, vrias situaes.
No caso do idoso, por exemplo, houve recursos para a Federao das
Fraternidades Crists de Pessoas com Deficincia. Ento, alm do aspecto
da pessoa idosa, tambm tratou o idoso, que pessoa com deficincia.
So programas importantes em todo o Territrio nacional.
No caso dos direitos da criana, do fundo, recursos para melhoria do
sistema de atendimento socioeducativo, para capacitao de recursos
humanos, recursos que, de fato, so importantes e cuja aplicao decidida
nos respectivos conselhos nacionais: no Conselho da Criana e do
Adolescente e no Conselho da Pessoa Idosa.
Ento, sequer o Poder Pblico tem o poder discricionrio de
dizer onde que vai aplicar o dinheiro. Esse recurso definido com a
participao social em ambos os conselhos nacionais, como eu j fiz
referncia anteriormente.
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coisa.
Pgina: 163/265 02/08/2016 18:57:25
Disse o ex-Ministro, especificamente sobre o decreto que favoreceu a

pasta em que era titular, cujos crditos foram embasados em fontes especficas
(doaes):
SF/16649.45200-72
2.2.1.12.17 Depoimento do Ex-Ministro Pepe Vargas, em 21/06/2016.
164
[...]
Para o Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente, foram
disponibilizados R$33,8 bilhes; na LOA, R$22,74 bilhes; foram
executados R$16,89 bilhes.
Ento, no contriburam, quer dizer, aquilo que eu j falei
anteriormente. Voc tem uma suplementao, porque foi o supervit do
exerccio anterior. Esse recurso fica disponibilizado, mas no
necessariamente gera um empenho e uma despesa. Ento, fica muito claro,
quando a gente analisa esses nmeros, essas trs questes que coloquei.
fato que a LOA prev que pode suplementar supervit financeiro
do exerccio anterior; fato que foi suplementao do supervit financeiro
do exerccio anterior; fato que sempre o procedimento foi assim; e fato
que no contribuiu para o no cumprimento da meta, porque a meta foi
cumprida.
[...]
No tem como o governo no suplementar, porque so doaes. As
pessoas doam esses recursos para o apoiamento a projetos de promoo,
defesa e proteo dos direitos da criana e do adolescente e da pessoa
idosa. Ento, s queria precisar esses dados mais concretos do fundo: na
LOA, havia 12,19 milhes, e foram executados 2,57.
No que diz respeito Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia
da Repblica, no ano de 2015, Senadora Vanessa, Senadores e Senadoras
aqui presentes, ns tivemos o mais draconiano e mais severo
contingenciamento da histria. No oramento global da Secretaria, havia
182 milhes, e foram contingenciados 53 milhes foi o maior
contingenciamento da histria da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica no ano de 2015, como, de resto, em outros
Pgina: 164/265 02/08/2016 18:57:25
Esses recursos contriburam para no se cumprir a meta fiscal? No;

eles no contriburam para o no cumprimento da meta, porque a
meta foi, inclusive, cumprida. Consequentemente. Se a gente pegar os
nmeros, ento, fica to claro! Veja que, no Fundo Nacional do Idoso,
ns tnhamos l disponibilizados 15 milhes; na LOA, 12 milhes
estou arredondando os nmeros aqui. Foram executados sabe
quantos, Senadora? Foram executados 2,57 milhes do idoso. Por qu?
Porque passa pelo conselho.
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Agora, concretamente, nessas questes, fato que a lei

oramentria, no seu art. 4 lei votada por este Congresso Nacional
, diz que pode suplementar com supervit financeiro? fato. fato
que essas duas suplementaes eram de supervit financeiro? Sim,
fato. Sempre foi assim? Sim, sempre foi assim. Nunca foi diferente em
gestes anteriores.
SF/16649.45200-72
[...]
ministrios, tambm houve um forte contingenciamento naquele ano,

justamente para contribuir para a meta fiscal.
O depoimento do ex-Ministro confirma, portanto, o que viemos

falando por essas longas pginas: a autorizao para abertura dos crditos
estava prevista no art. 4 da LOA 2015; as fontes vinculadas tm de ser
destinadas ao objeto da vinculao; e as alteraes programticas no foram
incompatveis com a obteno da meta, inclusive porque a execuo final foi
inferior ao que j constou originalmente da LOA 2105.
SF/16649.45200-72
165
2.2.1.12.18 Depoimento do Sr. Robson Azevedo Rung, em 22/06/2016.
Como tcnico especializado em informtica, o Senhor Robson saltou

algumas questes especficas, formuladas por ns, porm respondeu outras na
sua rea de conhecimento, por ser analista de planejamento e oramento na
SOF. Nesses termos:
Pelo dispositivo legal que autorizava a abertura em 2015, ns
temos, primeiro, a Lei Oramentria Anual, que, no art. 4, faz a sua
autorizao para esses crditos; em segundo lugar, temos a Portaria
Anual da Secretaria de Oramento Federal, que em 2015 foi a
Portaria n 16, de 29 de abril, que regulamentou a operacionalizao
desses crditos autorizados no art. 4.
[...]
Ento, so esses dois instrumentos que autorizavam a abertura a
portaria da SOF, em consonncia com a prpria Lei Oramentria, no
art. 4.
A autorizao estava de acordo com o art. 167? Eu entendo que
sim, porque, a partir do momento em que a Lei Oramentria Anual
aprovada por esta Casa, pelo Congresso Nacional, uma autorizao
legislativa para que, naqueles casos especficos do art. 4, desde que
haja o atendimento de todos os seus critrios, os crditos sero abertos
sem que seja necessrio serem remetidos para c, para anlise. Isso
fica s para os casos excepcionais, que vm para c como projeto de
lei.
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Foi hgida legalmente e correta administrativamente, portanto, a

deciso da Presidenta da Repblica de abrir os crditos por decreto!
Pgina: 165/265 02/08/2016 18:57:25
O crdito teria de ser aberto, enfim, porque os recursos, sendo

especficos, no poderiam ficar retidos em caixa, cumprindo outra finalidade.
Submete-se ao limite financeiro, sim, e isso est descrito

claramente no decreto de programao oramentrio-financeira, e
inclusive os crditos suplementares so sujeitos aos limites constantes do
decreto de programao oramentrio-financeira.
E sim para a outra pergunta sobre se submete a esse limite. Todos os
gastos submetem-se a esse limite.
[...]
SF/16649.45200-72
166
O Dr. Luciano, servidor da Justia do Trabalho, embora no trabalhe

diretamente com a operacionalizao dos crditos, por isso mesmo no
respondeu a todas as nossas questes, acabou por reforar tudo quanto dito por
todas as demais testemunhas, fora em parte as do TCU, quanto legalidade da
abertura dos crditos.
Alm disso, reforou que um pedido de crdito da Justia do Trabalho
aprovado pelo Tribunal Pleno do Conselho Superior da Justia do Trabalho e
pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ. Ou seja, so os prprios Ministros
que reconhecem a legalidade e aprovam as solicitaes de crdito.
Disse o Senhor Luciano:
As solicitaes de crdito do Poder Judicirio, da Justia do
Trabalho, especificamente, tm que ser referendadas pelo Pleno, pelo
Tribunal Pleno do Conselho Superior da Justia do Trabalho. S que isso
geralmente acontece posteriormente ao envio, at pela questo de prazos
tanto de envio das propostas como os prazos internos, mesmo, de reunies
do Conselho. Mas so submetidas, sim, ao Pleno do CSJT.
[...]
Ele analisado internamente pelo Pleno, mas a Constituio e a Lei
de Diretrizes Oramentrias determinam que o CNJ d parecer de mrito
em relao aos nossos pedidos.
[...]
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
2.2.1.12.19 Depoimento do Sr. Luciano Carlos de Almeida, em 22/06/2016.
Pgina: 166/265 02/08/2016 18:57:25
Continuando aqui na lista de perguntas, eu s posso reforar o que

j foi dito aqui, de que realmente a Secretaria de Oramento recebeu uma
nova interpretao de algo que j estava bem sedimentado h bastante
tempo. E essa mudana veio em 2015. Tanto verdade que, em 2009,
aconteceu situao semelhante e no houve nenhum tipo de apontamento
de irregularidades por parte do TCU.
Em relao s receitas diretamente arrecadadas, as receitas de

convnios, se elas podem ser usadas para outra finalidade, a resposta
"no". Esses recursos esto vinculados s unidades da Justia do
Trabalho e somente elas podem utilizar esses recursos, mas para isso
tm que haver o crdito correspondente, a parte oramentria da
coisa.
SF/16649.45200-72
167
2.2.1.12.20 Depoimento do Sr. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, em

22/06/2016.
O crdito aberto a essas polticas alterou para maior o limite

financeiro do gasto do Ministrio da Defesa? No.
O controle do cumprimento do limite financeiro de gasto feito na
abertura do crdito ou na execuo da despesa? Na execuo despesa.
Crditos abertos aps a fixao do limite financeiro de gasto se
submetem a esse limite? Sim, ns temos o LME, que d nosso limite de
crdito, e o LP, que d o nosso limite financeiro. E ficamos dentro disso
independentemente de qualquer pedido.
Crditos abertos por decreto, por lei ou medida provisria se
submetem ao limite financeiro fixado para o exerccio financeiro? o que
eu falei: dentro do limite financeiro, j est pr-determinado; ento, os
crditos no tm interferncia no limite financeiro recebido, a no ser
que venha um crdito extraordinrio, que vem junto com o limite
financeiro e aumenta o nosso PL.
2.2.1.12.21 Depoimento do Sr. Anderson Lozi da Rocha, em 23/06/2016:
As respostas do Senhor Anderson tambm atestam nosso

entendimento e de todos os tcnicos do Poder Executivo e do Judicirio,
segundo o qual a abertura dos crditos se deu dentro do estrito marco legal. Na
verdade, os depoimentos se tornaram repetitivos, porm na linha da Defesa.
Vejamos mais este:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
As receitas prprias arrecadas pelo Ministrio da Defesa, incluindo

os seus fundos, podem ser destinadas a outros rgos? No. As receitas
prprias so vinculadas quela arrecadao prpria. Ento, elas so
usadas dentro do que foi previsto em lei, quando foi criado.
Pgina: 167/265 02/08/2016 18:57:25
Passemos direto para as respostas do depoente, que so singelas,

porm esclarecedoras, de que no havia qualquer ilegalidade na abertura dos
crditos:
Respondendo objetivamente: "Qual a lei e o respectivo artigo que

autoriza abertura de crdito em 2015?" Ns temos a LOA 2015,
especificamente o art. 4; temos a LDO 2015, no art. 51, inciso III, salvo
engano, que diz que a abertura de crdito tem de respeitar o que indicado
no decreto de programao oramentria e financeira, e temos uma
portaria da SOF, de que eu no recordo a numerao, que tambm diz quais
so os procedimentos para requisio e aprovao dos crditos.
SF/16649.45200-72
168
"Mesmo os crditos abertos depois da fixao do limite financeiro

de gastos se submetem a esse limite?" Sim. Todos os crditos abertos
aps se submetem a esse tipo de limite.
"Usualmente, o limite financeiro suficiente para pagar as despesas
autorizadas, ou o mais comum ser bastante inferior?" Bastante inferior.
Se tomarmos, por exemplo, 2016, ns temos aproximadamente quatro
bilhes de restos a pagar e trs bilhes de... Quatro bilhes de limite
oramentrio. lgico que a gente no executa todo o limite
oramentrio, e alguns restos a pagar podem ser cancelados. Pega-se uma
necessidade de pagamento da ordem de cerca de sete bilhes, o nosso
limite de pagamento da ordem de quatro bilhes; ento, bastante
inferior.
"Se a abertura de um crdito fosse possvel somente quando
houvesse recursos suficientes para pagar todas as despesas j autorizadas,
o senhor acha que alguma vez haveria condio de se abrirem crditos?"
Eu creio que seria bastante dificultado o processo. Uma vez, se fosse
necessrio esse tipo de coisa, seria bastante dificultado todo o
processo, haja vista que os limites so bastante inferiores.
"Os gastos do Ministrio foram superiores ou inferiores ao montante
aprovado na LOA 2015?" O montante aprovado na LOA de 2015, eu
entendo como a dotao aprovada. A dotao em 2015 foi da ordem de 7
bilhes. O nosso limite de empenho foi da ordem de 5 bilhes. Ento,
bastante inferior. O limite de pagamento 5, um pouquinho inferior ao
limite de empenho; 5 tambm, mas um pouquinho inferior, da mesma
ordem.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
"Crditos abertos por decreto, por lei ou por medida provisria se

submetem ao limite financeiro fixado para o exerccio financeiro?" Sim,
submetem-se.
Pgina: 168/265 02/08/2016 18:57:25
"A autorizao estava de acordo com o art. 167, inciso V, da

Constituio, que veda abertura de crditos sem prvia autorizao
legislativa?" [...] Ento, pelo menos do que partiu do Ministrio, essa
primeira etapa eu posso garantir que estava de acordo com o art. 167
da Constituio. No nossa funo fazer as outras avaliaes, mas, no
que tange respectivamente ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao, estava tudo correto.
"Depois que um crdito aberto, necessariamente as programaes

autorizadas so executadas?" De forma nenhuma. O crdito s a
primeira etapa necessria para a execuo da despesa. Eu abro meu
crdito... Ento, aps abrir o crdito, eu tenho que obedecer os limites
de empenho para empenhar e depois o limite de pagamento. O
empenho e a liquidao do pagamento tm que obedecer ao limite
para o pagamento.
SF/16649.45200-72
169
Eu acho que essa era a ltima pergunta, Sr Senadora.

S para concluir, j que h tempo, especificamente no crdito na
Nuclep, houve a dotao, uma dotao adicional de cerca de 14,5 milhes.
A dotao dela foi ampliada, mas, devido a restries no limite de
empenho, o crdito no foi executado em sua integralidade. Eu acho que
apenas 300 mil, ou uma coisa assim, de 14 milhes foram executados, um
valor pequeno, devido restrio da limitao de empenho.
2.2.1.12.22 Depoimento da ex-Secretria da SOF, Sra. Esther Dweck, em

23/06.
Entregamos uma lista de perguntas depoente, nos seguintes termos:

1) Aqui alguns perguntam o que aconteceria se a mudana da meta no
fosse aprovada. Eu lhe pergunto: a meta uma obrigao ou uma

diretriz?
2) Os prprios tcnicos do TCU afirmaram que sequer existe pena para

o caso de no cumprimento da meta. Haveria pena apenas para o
caso de no contingenciamento, mas reprimenda administrativa? A
senhora concorda com esse entendimento?
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A abertura do crdito apenas fornece a dotao necessria, a dotao

oramentria. Para empenhar, eu preciso ter limite de empenho. O que
especifica o limite de empenho e o limite de pagamento do rgo o
decreto de programao oramentria e financeira, tambm conhecido
como decreto de contingenciamento. Ento, h a dotao, h o
determinado limite de empenho; se eu ainda no tiver utilizado todo aquele
limite, eu posso empenhar a despesa. Posteriormente, aps a etapa da
liquidao, que onde eu reconheo que ou eu recebi o servio requisitado
ou eu recebi aquele bem que me interessava, eu liquido a despesa, e,
depois, h a etapa do pagamento aps a liquidao. Para pagar, eu
tambm preciso de limite de pagamento. Se eu tiver limite de
pagamento, eu pago. Ento, so etapas distintas.
Pgina: 169/265 02/08/2016 18:57:25
"Depois que um crdito aberto, quais os procedimentos necessrios

para a execuo...? Ou seja, empenhar, liquidar e pagar uma despesa?"
5) Se prevalecer essa tese, ser possvel administrar os oramentos?

6) Especificamente quanto aos crditos suplementares: 1. Existe meta
de resultado fixada por lei para perodo inferior ao do exerccio? 2.
Para que servem os relatrios bimestrais e quadrimestrais? 3. Qual
o dispositivo legal que autoriza a sua abertura em 2015? 4. A
autorizao estava de acordo com o art. 167 da Constituio
Federal? 5. Crditos abertos por decreto, por lei e por medida
provisria se submetem ao limite fixado para o exerccio
financeiro? 6. Mesmo os crditos abertos depois da fixao do
limite financeiro de gasto se submetem a esse limite? 7. Ao longo
dos anos, a tendncia do Congresso foi de ampliar ou de restringir
os limites e as possibilidades de abertura de crdito?
7) Quanto anlise dos tcnicos, seus colegas, houve mudana de
interpretao do TCU quanto aos decretos? A nova interpretao
do TCU em relao aos crditos com efeitos retroativos tem gerado
insegurana e preocupao nos tcnicos da SOF, em virtude de uma
possvel responsabilizao deles?
8) A ltima, Sr. Presidente: a afirmao aqui feita que, no meu
entendimento, equivocada, mas vimos essa afirmao hoje,
inclusive, por isso eu coloco entre aspas: "O crime no est no
descumprimento da meta. O crime foi assinar os decretos quando a
meta no estava sendo cumprida" fecho aspas. Essa afirmao foi
feita hoje aqui.
Pgina: 170/265 02/08/2016 18:57:25
4) Em suma, penso que a tese parece ser a de que somente se poderia

abrir crdito quando a receita prevista para o exerccio pudesse
suportar as despesas j autorizadas para o mesmo exerccio.
Considerando que entre as despesas autorizadas incluem-se os
restos a pagar, a senhora j verificou se, em algum ano, ocorreu esta
condio de as receitas serem suficientes para todas as autorizaes
de gasto?
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3) Alguns colegas seus afirmaram que levaram dias para entender a tese
desenvolvida pelo TCU, em relao s condies para abrir o
crdito. Eu lhe pergunto: eles, de fato, entenderam? Qual seria a
concluso?
SF/16649.45200-72
170
Em suas respostas, assim declarou a Senhora Esther, que merece toda

ateno por se tratar da ex-Secretria de Oramento da Unio, ou seja, a
servidora que estava frente da superviso tcnica necessria elaborao e
alterao dos oramentos:
Em relao primeira, em primeiro lugar, a meta foi cumprida. Eu
acho que importante dizer isso. Mesmo alterada, foi cumprida. [...]
SF/16649.45200-72
171
De fato, uma coisa importante em relao s autorizaes

oramentrias ou o que a gente chama de dotao oramentria, como eu
j disse. A parte da LRF que trata do cumprimento da meta muito clara
ao definir os instrumentos para isso. So trs artigos na parte de
cumprimento da meta na LRF: o art. 8, o art. 9 e o art. 10. O art. 10 tem
a ver com sentenas judiciais, no se aplica tanto. O art. 8 muito claro
quando diz que, uma vez aprovada a lei, se faa uma programao
financeira em 30 dias. Por que isso? Por vrios motivos. Como os senhores
sabem, a receita apenas uma estimativa, mesmo na Lei Oramentria. E,
como a senhora descreve aqui, ela vai ter que fazer frente a uma srie de
despesas que no so apenas aquelas que esto na Lei Oramentria.
Elas tm de fazer frente a possveis reaberturas de crditos especiais
ou extraordinrios, abertos no ltimo quadrimestre do exerccio anterior.
Isso uma autorizao dada pela Constituio. E tambm fazer frente aos
restos a pagar, que tambm um exerccio bastante comum em diversos
oramentos, porque, muitas vezes, especialmente em investimento, voc
empenha num ano, mas a medio feita no ano seguinte. Portanto, pago
no ano seguinte. Ento, justamente porque voc precisa fazer frente a
receita estimada tem de fazer frente a despesas que esto, inclusive, fora
do que est autorizado na Lei Oramentria, mas que tm autorizao legal
para isso , preciso fazer uma programao financeira para poder adequar
a receita s despesas. E, bimestralmente, o art. 9 define limitaes de
empenho e movimentao financeira e jamais um controle da dotao
oramentria. Inclusive, o 1 do art. 9 permite o descontingenciamento,
caso a receita seja maior. Para descontingenciar, h justamente uma
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Ou seja, levaram dias para entender. Sim, porque, na verdade, o

questionamento que veio fazia referncia ao pargrafo nico do art. 8 da
LRF, que sobre a vinculao das receitas. Fazia uma referncia
ao caput do art. 4, mas tambm fazia uma referncia ao pargrafo nico
do art. 8. Isso realmente nos deixou dvida sobre se estava se
questionando a vinculao ou a questo do cumprimento da meta.
Pgina: 171/265 02/08/2016 18:57:25
Quanto a se h ou no pena, pela Lei n 10.028, se no me engano,

o no contingenciamento ou um contingenciamento diferente daquele que
seria do entendimento do art. 9 uma infrao administrativa. De fato,
no um crime.
Eu no participei da elaborao da LOA 2015, mas participei, sim,

como Secretria da LOA 2016 e tive intensas conversas com, na poca,
Deputado, e hoje Ministro Ricardo Barros, que era o Relator do
Oramento. E a gente discutiu, sobre cada um dos itens, qual seria o que o
Congresso consideraria razovel de ser aberto, por meio de decreto, ou
seja, por meio do Poder Executivo, para todos os Poderes, e no s o Poder
Executivo, sem ter de voltar para o Congresso Nacional. Isso feito por
uma questo. Por que qual a ideia de voc fazer uma alterao na
programao oramentria? basicamente melhorar o gasto pblico; essa
a ideia bsica.
As programaes so feitas com muita antecedncia. A limitao
que haver de financeiro mesmo no se sabe, a priori, quando os
Ministrios fazem as suas programaes e, quando eles, de fato, se
confrontam com qual o limite que eles tm, muitas vezes, eles optam
por fazer uma mudana na programao e preferem suplementar
uma determinada despesa, porque aquela que eles iro executar,
mesmo que no haja nenhum aumento no que eles vo ter de limite.
Ento, isso uma questo que muito associada programao. Se
os senhores olharem, a maior parte dos incisos do art. 4 dizem respeito a
despesas obrigatrias, que so despesas que, na verdade, a Unio ou o
Executivo no tm como no executar, tanto que a maior parte diz respeito
a isso. Inclusive, uma das que talvez seja mais clara aqui, que no tem o
que fazer, a transferncia para Estados e Municpios, que uma
repartio de receita, que uma receita que nem pertence Unio.
Ento, todos aqueles incisos so debatidos, ano a ano, com o
Legislativo, para que se defina qual o grau de poder que o Executivo vai
ter para isso.
Bom, eu vou responder bem rapidamente as do 6, porque eu queria
guardar um tempo para o 7.
[...]
"Existe meta de resultado fixada por lei por perodo inferior a um
ano?" No! "Os relatrios bimestrais e quadrimestrais so essenciais para
a gesto fiscal?" Acho que o motivo principal deles transparncia em
Pgina: 172/265 02/08/2016 18:57:25
Senadora, eu queria at comear, vou mudar um pouquinho a ordem

aqui. Acho que importantssimo no parecer, de jeito nenhum, que houve
uma tentativa de passar por cima do Congresso Nacional. Ao contrrio,
quanto pergunta 6.7, que a senhora fez, que justamente se a tendncia
do Congresso foi ampliar ou restringir os limites abertura de crdito, eu
queria novamente aqui dizer que o art. 4, na LOA de 2015, tinha 29
incisos, e cada um com mais duas, trs alneas no mnimo, e algumas com
itens. Esse um artigo que muito discutido com o Congresso Nacional.
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dotao oramentria acima do que est autorizado. E o que normalmente

acontece.
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172
O artigo que autorizava a combinao da Constituio com o art.

4 da lei. E todos os crditos abertos por lei e por decretos se submetem,
sim desde que sejam despesas discricionrias , aos limites do decreto
de contingenciamento. Um projeto de lei tambm no pode descumprir
a meta. O art. 39 da LDO, no 4 se no me engano, no tenho certeza
absoluta , diz que os projetos de lei devem tambm trazer um
demonstrativo de serem compatveis com a meta. E, como eu disse,
usamos exatamente a mesma sistemtica dos decretos.
Em relao stima pergunta, em relao anlise dos tcnicos, dos
meus colegas...
Sobre essa parte, novamente, toda a sistemtica, tanto na anlise
de mrito de compatibilidade com a meta feita na SOF quanto nas
consultorias jurdicas, seguiu o mesmo rito de antes que, como eu
disse, o mesmo para decretos e para projetos de lei.
Na nossa opinio, o mais complicado disso que ficamos com uma
sensao de que agora vamos ter sempre pensar qual poderia ser uma nova
possvel interpretao.
2.2.1.12.23 Depoimento do Sr. Francisco Jos Pontes Ibiapina, em

24/06/2016.
Assim como procedemos em relao ex-Secretria da SOF, tambm

dirigimos uma lista de perguntas ao Senhor Francisco, que assim respondeu:
Qual lei autorizava a abertura de crdito em 2015? No meu
entender, a LOA. No seu art. 4 autoriza a edio dos decretos de
Quando esses crditos foram abertos, a margem financeira do
Ministrio no foi ampliada. Porque so duas coisas. Uma, voc fazer a
suplementao do oramento do Ministrio. Mas para que possamos
fazer a execuo desse oramento, ns estamos submetidos a um
decreto de limite de empenho e pagamento. Ento, no houve alterao
no decreto de limite de empenho e pagamento para o Ministrio do
Trabalho e Emprego poca.
A terceira pergunta se foi questionada a abertura do crdito com
base em fonte de supervit financeiro alguma vez. Durante o tempo em
que eu estive no Ministrio, que seja do meu conhecimento, no houve
Pgina: 173/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
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relao ao resultado fiscal, eles tm uma questo muito importante de

transparncia, de demonstrar para a sociedade qual est sendo o
ritmo da execuo e como esto tambm as prospectivas para frente.
SF/16649.45200-72
173
nenhum questionamento em relao abertura de crdito com base

em fonte de supervit financeiro.
[...]
A execuo de uma programao aberta por decreto aberto
obrigatria? No! Voc faz uma mudana no oramento do rgo, e
fica l a previso, que voc pode executar ou no. A execuo de uma
programao depende de que voc siga os passos normais. Voc empenha,
liquida e paga.
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174
Em quais despesas so aplicados os recursos especficos do FAT?

Em relao ao crdito que foi aberto ao Ministrio do Trabalho e Emprego
do FAT, ele diz respeito a um recurso com vinculao constitucional.
De todas as arrecadaes da contribuio do PIS/Pasep, 40% tm
que ir para o BNDES, para que sejam aplicados em um dos programas
diversos do BNDES de financiamento. Ento, os recursos que foram
objeto do decreto de suplementao foram destinados ao BNDES, para
serem aplicados nos diversos programas que ele tem em sua carteira de
emprstimos.
Esse recurso pode ser destinado para outros rgos, como, por
exemplo, pagamento de juros da dvida Unio ou para outra despesa?
No. Tem vinculao constitucional. Esse recurso que foi suplementado
no teria outra destinao, no poderia ter outra destinao, que no o
repasse ao BNDES.
Os gastos do Ministrio foram superiores ou inferiores ao montante
aprovado na LOA 2015? [...] Ento, o executado foi bem inferior ao que
estava previsto na LOA.
A 12 pergunta: como se verifica se o supervit financeiro efetivo
ou uma fraude? Infelizmente, eu no tenho conhecimento tcnico
suficiente para fazer essa anlise.
[...]
Em relao questo do supervit, porque havia a vinculao
constitucional. No h o que se discutir. Ento, por isso, o
encaminhamento nessa questo dos crditos suplementares para o
Ministrio do Trabalho em 2015 ficou bem mais discutido na rea tcnica
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Como o Ministrio fez para cumprir o limite financeiro de gasto,

considerando que o crdito ampliou suas autorizaes de despesas? Como
o limite financeiro do Ministrio aqum do nosso oramento, ento ns
tivemos que fazer cortes em vrios programas. Algumas aes no
puderam ser atendidas ou tiveram que ter mitigada a sua
implementao.
Pgina: 174/265 02/08/2016 18:57:25
E, mais uma vez, a simples alterao do oramento do Ministrio

no implicou aumento no nosso limite de empenho e pagamento.
Transcrevemos as respostas do Senhor Marcos, as quais j embutem

nossas perguntas. Disse ele:
1) "Qual a lei que autorizava a abertura do crdito de 2015?" A gente
tem trabalhado sempre com a autorizao contida na Lei
Oramentria Anual, chamada LOA, o art. 4 da LOA, este que est
sendo objeto do questionamento. No prembulo, diz que, desde que haja
adequao com a meta de resultado primrio, para a gente, os crditos se
remetem aos decretos de programao e esto sujeitos aos limites vigentes
que so estabelecidos. Portanto, esse o entendimento que a gente tem
para que se possa fazer a abertura dos crditos. Ou seja, eu aumento a
autorizao de gasto, mas condiciono os limites desses crditos ao
limite j estabelecido no decreto de programao.
2) "A mera abertura de um crdito afeta a meta de resultado fixada?"
Eu j respondi: no!
2.2.1.12.25 Depoimento do ex-Ministro do Esporte, Aldo Rebelo, em

28/06/2016.
Dirigimos duas perguntas inicialmente ao Senhor ex-Ministro e colega

de Partido, Aldo Rebelo, para saber se foi alertado pelo TCU, na forma do art.
59, 1, LRF, sobre alguma possvel irregularidade na abertura dos crditos e
se havia limite de contingenciamento para o Ministrio, quando o crdito
suplementar foi solicitado Presidenta da Repblica.
A Resposta do ex-Ministro, fazemos questo de transcrever na ntegra,
no apenas por seu teor, mas tambm pela importncia histrica de quem as
enuncia membro do Partido Comunista do Brasil, que ocupou cargos da mais
alta importncia na Repblica, dentre os quais o de Presidente da Cmara dos
Deputados:
Eu nunca recebi nenhuma advertncia do Tribunal de Contas.
Pelo contrrio. A ideia que eu tenho, depois de uma longa experincia no
Poder Executivo de execues oramentrias, que o oramento obedece
lgica da figura geomtrica de uma pirmide invertida: inverta-se a
figura de uma pirmide e, naquilo que seria a base que ficaria em cima,
portanto , estariam a LDO e a Lei Oramentria. A onde est o recurso.
Pgina: 175/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.1.12.24 Depoimento do Sr. Marcos de Oliveira Ferreira, em 24/06/2016.
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do que na Secretaria Executiva. Claro, tomamos cincia, tomamos

conhecimento e demos a nossa anuncia no seu prosseguimento.
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175
Vossa Excelncia, que tambm foi Presidente da Cmara, como

medida uma meta? Se o exerccio anual, a meta tem de ser medida anualmente
ou algum pode dizer que feriu porque no cumpriu a meta antes do final do
ano?, indagamos ao Ministro, que respondeu:
Ns temos aqui Senadoras e Senadores que foram executivos: o
Senador Fernando Bezerra foi Prefeito de Petrolina; a Senadora Simone
Tebet foi Prefeita de Trs Lagoas; o Senador Lindbergh foi Prefeito de
Nova Iguau; temos aqui ex-governadores e alguns futuros prefeitos e
governadores tambm, que assim Deus queira. E sabem que no Poder
Executivo voc depara com duas barragens de fogo para fazer qualquer
coisa. Um prefeito uma vez me falou: "50% das coisas que eu quero fazer,
o financeiro diz que no pode; os outros 50%, o jurdico no permite".
Pgina: 176/265 02/08/2016 18:57:25
Portanto, a minha experincia vai exatamente no sentido inverso, no

sentido contrrio daquilo que tem sido debatido aqui. Ou seja, no sei
como encontrar, no mbito do Poder Executivo com todos esses
filtros, com todas essas barreiras , decretos que tenham ferido a
rigidez... Porque a nica coisa que no avaliada aqui a despesa
financeira. Ou seja, quanto aos juros, o Estado brasileiro pode pagar
livremente. A ltima auditoria foi feita por um gacho, Oswaldo Aranha,
nos anos 30 do governo de Getlio. Para essa rubrica, o dinheiro sagrado.
Agora estamos discutindo aqui as pequenas migalhas: R$300 mil para
comprar istopos, radioistopos e frmacos para tratamento de cncer. Foi
o que ns conseguimos dar: R$300 mil! E isso se transforma num
escndalo e, possivelmente, num fator que leva a se questionar at o
mandato da Presidente da Repblica.
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Em seguida, todo ano o governo faz um duro contingenciamento. E,

a, o recurso disponvel fica ainda mais reduzido. Numa terceira fase dessa
pirmide invertida, quando vai se estreitando em direo ao vrtice, voc
tem o limite oramentrio, que uma parte ainda menor daquilo que foi
contingenciado. Depois desse limite oramentrio que voc consegue
junto ao Ministrio do Planejamento, voc vai ao Ministrio da Fazenda e
consegue o limite financeiro, que ainda uma fatia menor do que foi no
oramento, do que foi contingenciado, do que foi o limite oramentrio.
Assim que voc chega ao limite financeiro. Voc transformar o limite
financeiro em pagamento outra luta. Basta examinar, todo ano, no
fechamento do oramento, que nenhum ministrio consegue executar o
limite financeiro de que dispe. Nenhum ministrio consegue executar.
um milagre quando um consegue, porque, s vezes, h inadimplncia por
parte daquele que vai receber o pagamento; s vezes, h exigncias
tcnicas que no so preenchidas e que impedem... Ou seja, o oramento e
os rgos de controle, no Brasil, funcionam na lgica de no se executar
oramento. para o oramento no ser executado. isso que ns vivemos
nos ltimos 20 anos.
SF/16649.45200-72
176
quase essa a situao. E os tcnicos que passaram por aqui j

referendaram que essas contas s podem ser apuradas
definitivamente quando a despesa j foi executada, ou seja, quando o
gasto foi realizado.
2.2.1.12.26 Depoimento do Sr. Antnio C. Stangherlin Rebelo, em

28/06/2016.
SF/16649.45200-72
177
Ento, um decreto aberto, no sendo excesso de arrecadao de

receitas prprias ele tem que se submeter ao limite de movimentao e
empenho previamente estabelecidos. Mas se for com excesso de
arrecadao, no se submete a esse limite.
[...]
Essa questo das fontes especficas, se podem ser utilizadas para
outros pagamentos, eu penso at j ter respondido na questo anterior.
Novamente eu enfatizo a questo do art. 8 da LRF, que fala que as
receitas vinculadas devem ser utilizadas apenas dentro dessa
vinculao.
Se passa por um rgo colegiado. Aqui, ns temos uma diferena
nas solicitaes. H as solicitaes que so da proposta oramentria. A
Constituio, art. 99, prev que as propostas oramentrias sejam
aprovadas pelos rgos colegiados.
[...]
Mas em relao a ter recebido algum alerta sobre isso, no
recebemos, eu particularmente, nem o CNJ, at porque no caberia.
2.2.1.12.27 Depoimento do ex-AGU, Dr. Lus Incio L. Adams, em

28/06/2016.
Fizemos questionamentos jurdicos, por se tratar de um depoente

jurista, na tentativa de encontrar respostas adequadas para a atuao do TCU
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Se os decretos, se a abertura desses crditos se submete ao limite, a

existe um dispositivo na LDO, o 13 do art. 52 da Lei de Diretrizes
Oramentrias para o ano de 2015. Vai depender da fonte de recursos que
der suporte a essa abertura. Esse pargrafo fala basicamente o seguinte:
que os crditos suplementares abertos tm que se submeter ao limite
estabelecido para empenho em movimentao financeira. Mas ele d uma
exceo, e a exceo o excesso de arrecadao de receitas prprias do
Poder Legislativo, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.
Pgina: 177/265 02/08/2016 18:57:25
Eis as respostas do Senhor Antnio, que pertence ao Poder Judicirio,

s quais nossos questionamentos esto implicitamente acoplados:
Em relao questo 2, a praxe reiterada do ato para o gestor, sem

contestao de qualquer ordem, tem relevncia jurdica? Ou seja, o agente
pode ser apenado por uma prtica de ato conforme a praxe? Eu s no
usaria a palavra "praxe", mas eu acho que a conduta se amolda ou no
lei. A lei afirmada no pela leitura literal, simplesmente, mas tambm
pela sua interpretao, pela sua aplicao interpretada.
Na jurisprudncia, no existe lei no interpretada norma norma
interpretada. Como exerccio de interpretao, voc se socorre da
jurisprudncia. Ento, o que eu digo que no que havia uma praxe
como a mesma coisa que um criminoso que sempre foi criminoso , mas
havia uma jurisprudncia que se amoldava a essa prtica, que dava esse
entendimento, essa compreenso e que era executada por muitos e muitos
anos. Aqui no um problema de responsabilidade poltica de governo X,
Y, Z. uma questo de praxe administrativa recorrente.
O processo oramentrio quase automatizado. Os rgos formulam
as suas demandas via sistema, a SOF analisa, formula proposta, e o assunto
chega, basicamente formatada a deciso, aprovao presidencial. Isso
vale para projeto de lei, vale para medidas provisrias e vale para esses
decretos. Todos esses atos so objeto de questionamento jurdico,
evidentemente. Ns tivemos vrias aes diretas de inconstitucionalidade
em que foram discutidos, por exemplo, os fundamentos das medidas
provisrias de crdito. Houve crime ao editar o crdito? O Supremo nunca
considerou isso. Sempre entendeu que era inconstitucional e encerrou o
assunto. Agora, esse um processo que comum, e h uma evoluo
jurisprudencial do prprio Supremo ao analisar o assunto, que entendia
diferentemente do passado.
Rapidamente, a questo de operao de crdito, de fato, um
conceito que muito abrangente na LRF, tanto que a LRF incluiu outras
operaes que no so operaes de crdito, que no so usuais na
operao de crditos, e ainda coloca "e outros assemelhados". Ora, esse
contexto d uma abrangncia enorme que voc tem que compreender em
cima da realidade de execuo.
De novo, eu no rejeito que essa interpretao possa vir a ser adotada
pelos rgos de controle. A nica coisa que eu ressalvo sempre que, se
os rgos de controle, como fizeram no passado, entenderam que as
clusulas pactuadas eram legais nunca impugnaram, todos os contratos
foram analisados, a clusula est l, explcita, nunca foi objeto de qualquer
ressalva , como, agora, de um momento para o outro, vira, como se fosse
uma prtica de improbidade perene?
Pgina: 178/265 02/08/2016 18:57:25
Disse o ex-Ministro:
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em todo o processo de prestao de contas presidenciais relativas ao exerccio

de 2014, o qual tem servido de base para esse processo torto e ilegtimo.
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178
Ento, essa uma discusso que acho deve ser ponderada. Tenho
preocupaes, porque o Direito no uma norma de convenincia. O
Direito uma norma de estabilidade e, como no h estabilidade, ela tem
de ser aplicada sempre, de forma constante. Pode ser alterado, mas essa
alterao sempre se projeta para o futuro.
Quanto manifestao do Procurador de Contas no processo de contas

presidenciais, disse o ex-Advogado Geral:
SF/16649.45200-72
179
Ento, uma questo de opo do Tribunal, mas ele no obrigado

a acatar. E, evidentemente, se acatar, um direito dele, como qualquer
pessoa pode representar e apresentar elementos para discusso.
O que fica claro, na viso de dois advogados de respeito, como o

Senhor Lus Adams e o Dr. Ivo, que as decises do TCU no podem
surpreender e valer para o passado. Adotada nova interpretao, ainda que
pela primeira vez, tem de valer para a frente, haja vista o princpio da segurana
jurdica.
Alm disso, o Procurador de Contas compareceu na Comisso de
Impeachment, na viso dos acusadores, como representante do TCU. Mas isso
falso, pois no tem qualquer Procurador de Contas competncia para
representar o Tribunal ou mesmo participar da anlise das contas presidenciais.
Ressalve-se a manifestao que o Procurador-Geral oferea como subsdio
apreciao da Corte de Contas.
Na sua fala final, o ilustre ex-Advogado Geral da Unio foi taxativo,
quanto necessidade de ato da Presidente, para efeitos de sua responsabilizao
no processo, no valendo uma tal de responsabilidade poltica geral por todos
os atos da Administrao Federal. Disse:
Eu s queria, na verdade, na primeira parte, s registrar rapidamente
o seguinte. A exigncia constitucional do crime de responsabilidade
ato do Presidente. Essa expresso muito importante. A Constituio no
usa palavras em vo.
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No obrigado a processar a manifestao do Procurador. Ele

obrigado a processar a manifestao se for do Procurador-Chefe, porque
esse tem, por disposio legal, competncia para fazer a manifestao no
processo de contas. isso.
Pgina: 179/265 02/08/2016 18:57:25
Evidentemente, o Tribunal de Contas pode achar relevante

processar, mas pode ignorar.
Ento, a exigncia de um ato que torna passvel de

responsabilizao, e no uma responsabilidade poltica geral por atos
de todos os seus administrados, que foram praticados
autonomamente.
2.2.1.12.28 Depoimento do Sr. Marcel Mascarenhas dos Santos, em

29/06/2016.
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da Unio a bancos pblicos no integraram as estatsticas fiscais?
2) Por que o Banco Central no contabilizava at 2014 esses passivos

nas estatsticas fiscais e no os divulgava?
3) A Presidente da Repblica determinou alguma modificao na
contabilidade realizada pelo Banco Central para distorcer ou
ocultar dvidas?
4) Existe alguma lei que estabelea metodologia de clculo dos
resultados fiscais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal?
5) Com base em que critrios o Banco Central calcula os resultados
fiscais? Por que tambm cabe ao Banco Central o clculo dos
resultados fiscais?
6) Por quais motivos o Banco Central passou a divulgar, a partir de
2016, estatsticas fiscais contendo o passivo da Unio junto aos
bancos pblicos?
7) O setor jurdico do Banco Central entende ter havido operao de
crdito?
8) Os passivos da Unio junto aos bancos pblicos, embora no
tenham sido considerados nas estatsticas fiscais desde 2001, eram
pblicos?
9) Desde que ano h passivo da Unio ao Banco do Brasil, no que
tange ao Plano Safra?
10) A metodologia empregada pelo banco, h mais de 25 anos, era
coerente com a incluso dos passivos da Unio junto aos bancos
pblicos ou precisou de alterao para atender ao Tribunal de
Contas?
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1) Em 2014 e 2015 foram os primeiros exerccios em que os passivos
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O Senhor Marcel Mascarenhas foi mais um importante depoente que

prestou esclarecimentos valiosos. Por atuar na rea jurdica do Banco Central,
fizemos a essa testemunha as as mesmas perguntas que faramos ao seu colega,
Dr. Fernando. Eis nossas perguntas:
Respostas do Senhor Marcel Mascarenhas:

Deixe-me tentar fazer um pingue-pongue aqui: 2014 e 2015 no
foram os primeiros exerccios em que esses passivos, especificamente,
deixaram de constar das estatsticas. Como eu havia comentado
anteriormente, h uma avaliao de que determinados passivos que no
atendem simultaneamente aos requisitos de abrangncia, ou seja, setor
pblico no financeiro versus setor financeiro; quanto ao critrio de caixa
para contabilizao; quanto disponibilidade e tempestividade dos dados;
quanto a outros procedimentos operacionais, enfim, esses passivos no
eram registrados, e o Banco Central tinha a convico tcnica de que
no deveriam ser registrados. Por isso que fez em relao Caixa
Econmica, os passivos decorrentes dos programas sociais, mas no em
relao aos passivos junto ao Banco do Brasil, de equalizao, a Finame,
de equalizao, junto ao FGTS.
Isso acaba j respondendo tambm questo 2.
No caso do Plano Safra, por exemplo, esse passivo era contabilizado
em uma conta Cosif, que o Plano Contbil das Instituies Financeiras,
de uso interno, em que o prprio Banco do Brasil declarava que no
tinha caracterstica de operao de crdito, pela descrio do Cosif
colocada l. Ento, essa conta do Cosif especificamente no estava na
captura automtica, automatizada do processo de compilao das
estatsticas fiscais. O que aconteceu? Quando o TCU nos indagou a
respeito do assunto, ns dissemos: "No consideramos por conta disso." O
TCU discordou. Aps a primeira deciso do TCU, ns recorremos, porque
continuvamos entendendo que os critrios da metodologia no estavam
preenchidos, e aguardamos a deciso final porque havia um efeito
suspensivo dado pelo Ministro Vital do Rgo, em julho de 2015, em que
ele disse claramente que o descumprimento daqueles itens do acrdo
inicial no geraria nenhuma sano, porque, na verdade, era a primeira
oportunidade de defesa que a Unio e o Banco Central tiveram no
processo. Ento, ele suspende a deciso e diz: "Agora vamos ouvir a defesa
pela primeira vez."
A ns discutimos com recurso, aguardamos o julgamento, e o
julgamento em dezembro. A partir dessa ocorrncia do julgamento
em dezembro, a, sim, ns desistimos de um novo recurso ou de
judicializar a questo, at porque ns no gostaramos, do ponto de
vista da segurana que deve reger a atuao das estatsticas, prolongar
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12) Quais os fundamentos do Acrdo n 825? Houve algum recurso

do Banco Central? O senhor saberia nos dizer quando as decises
transitaram em julgado?
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11) H algum impacto da determinao do Tribunal para o exerccio

autnomo do Banco Central como autoridade monetria?
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ainda mais essa discusso, e acatamos. O prprio Procurador-Geral, na

tribuna do TCU, na ocasio, disse que no recorreria. De fato, no
recorreu. Em janeiro, ns cumprimos essa determinao do TCU.
Acho que acabei j respondendo tambm questo 5.
Quanto questo 4, no existe propriamente nenhuma lei que
estabelece a metodologia de clculo dos resultados fiscais. A LRF
atribuiu essa competncia ao prprio Senado Federal.
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Passando questo 6: passou a divulgar, ento, a partir de 2016,

justamente por conta da deciso do TCU. Os passivos da Unio junto a
bancos pblicos, embora no tenham sido considerados, eram
pblicos. Normalmente, esses dados esto divulgados em balanos das
prprias instituies credoras.
Ento, no caso, por exemplo, do Banco do Brasil, a prpria
auditoria do TCU buscou esse dado nos balanos publicados pelo
Banco do Brasil.
[...]
Desde que ano h passivo da Unio ao Banco do Brasil no que tange
ao Plano Safra? Eu no saberia dizer exatamente, mas eu passei os olhos
na tabela que foi divulgada em janeiro de 2016 e me parece que algo que
remonta a 2001, mas os valores exatos... Talvez o colega do departamento
econmico os tenha mais de memria.
A metodologia empregada h mais de 25 anos era coerente com a
incluso? Eu respondi que, na nossa avaliao, no.
H algum impacto da determinao do TCU para o exerccio
autnomo do BC como autoridade monetria? Essa uma questo de
difcil mensurao. A gente entende ou defendeu que deveramos ter
certa liberdade e discricionariedade tcnica para no s editar o manual,
mas para interpret-lo. Essa posio ficou vencida no TCU. Ento, no
cabe mais a gente discutir isso.
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Ento, continuando a questo 4: essa legislao complementar da

LRF no foi editada. O que existe a mensagem presidencial, que
orientou a utilizao da estatstica do Banco Central como referncia
para clculo do resultado primrio, nominal, que feito com base em
metodologia e, como eu citei antes, com base no Manual de Estatsticas
Fiscais. O TCU entendeu que o Banco Central teria descumprido o seu
prprio manual. Ns temos um entendimento diverso, mas digamos
assim , com base na determinao do Acrdo n 3.297, de dezembro,
passamos a fazer da forma que o TCU determinou.
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Houve uma resoluo sobre a questo do endividamento da Unio

que no abordou a questo da metodologia. E o que fez, ento, poca, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso? Passou, nas mensagens
presidenciais que encaminham o projeto de lei oramentria...
Ento, houve o trnsito em julgado, pelo fato de o Banco Central no

ter interposto novo recurso, em dezembro de .... Como a gente foi intimado
no incio de dezembro, l pelo dia 20 de dezembro, eu no sei a data
precisamente...
Quanto ao Acrdo n 825, s para comentar que, realmente, elas
estavam com as suas determinaes suspensas por deciso... O efeito
suspensivo, na verdade, decorre da lei, a prpria Lei n 8.843, do TCU,
prev o efeito suspensivo quando h interposio do recurso, mas h uma
necessidade de confirmao desse efeito suspensivo pelo ministro-relator,
que, no caso, era o Ministro Vital do Rgo, e ele deu essa deciso, em julho
de 2015, suspendendo e alegando que o caso era indito, complexo, que
no havia jurisprudncia firme do TCU sobre o assunto, e no ensejava,
portanto, medida cautelar, e que caberia ouvir a Defesa pela primeira vez
para, ento, decidir, dada a complexidade da causa.
O que fica evidente do testemunho do Dr. Marcel Mascarenhas que

as informaes relativas aos passivos da Unio junto a bancos pblicos, apesar
de no terem sido consideradas nas estatsticas publicadas pelo Banco Central
at a deciso do TCU, eram pblicas, sim, ao contrrio do que defendeu o
Senhor Tiago e o Senhor Antnio DAvila, do Tribunal, falseando a
verdade.
Tambm fica claro que a Senhora Presidenta nunca mandou esconder
informao ou manipular dados, para fazer parecer que as contas pblicas
estavam em melhor situao. Essa a histria inventada pelo Senhor
Procurador de Contas, em seus memoriais indevidos, porque no tem
competncia legal para atuar em contas presidenciais.
A considerao de determinados passivos nas estatsticas fiscais no
ocorria, primeiro, porque o Senado Federal no se desincumbiu de elaborar as
normas previstas na LRF (art. 30); segundo, porque o Banco Central entendia
que a metodologia de apurao dos resultados fiscais, desenvolvida pelo
prprio rgo, no comportava a incluso de passivos sem que tivesse havido
o correspondente ingresso de recursos no caixa do Tesouro Nacional.
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Eu gostaria s de complementar a questo 12, que foi a ltima que

eu respondi, muito rapidamente.
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Quanto s questes que transitaram em julgado: no caso do Banco

Central, como no houve recurso, todas as questes transitaram em
julgado. Estamos aguardando apenas a responsabilizao, o processo
quanto responsabilizao dos gestores.
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O Senhor Fernando, por ser tcnico do Banco Central, pde nos

esclarecer por que as estatsticas fiscais no capturavam os passivos da Unio
junto a bancos pblicos. Ficou muito claro que isso se devia metodologia
empregada pelo Bacen, que o rgo responsvel pela apurao do resultado
primrio do exerccio, valor oficial a ser cotejado com a meta fiscal estabelecida
com vistas verificao do seu cumprimento.
Alm disso, ficou bem esclarecido que a Senhora Presidente no tem
qualquer interferncia nessas questes, que so absolutamente tcnicas. Eis o
que disse:
Em relao a se 2014 e 2015 foram os primeiros exerccios em que
os passivos da Unio no integraram as estatsticas, aqui h uma
divergncia de entendimento sobre qual o critrio para compilar as
estatsticas.
Esse tipo de despesa primria, com subvenes econmicas,
equalizaes de taxas de juros, sempre incorporou as estatsticas fiscais,
mas elas eram apuradas a partir de um evento. Em qualquer estatstica,
preciso ter um evento que d ensejo compilao. Esse evento era a
reduo das disponibilidades do Governo da Unio na Conta nica.
Ento, essa metodologia no foi alterada.
Em relao pergunta dois, ou seja, por que o Banco Central no
contabilizava, at 2004, esses passivos, digo que ele contabilizava pelo
critrio de caixa.
Se a Presidente da Repblica determinou alguma modificao ao
BCB para compilao estatstica, digo que no.
Existe alguma lei que estabelea metodologia de clculo par o Banco
Central? O Banco Central comeou a fazer essa estatstica de motoprprio, em 1991. Quando chegou em 2000, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a lei dizia que era preciso haver metas para os
resultados fiscais. E, para essas metas, a LRF previa que seriam
desenvolvidas metodologias e conceitos prprios, condizentes com a LRF,
para essa apurao; e que caberia ao Senado Federal estabelecer essa
metodologia. Como essa metodologia no foi estabelecida ainda, as
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2.2.1.12.29 Depoimento do Sr. Fernando Alberto Sampaio Rocha, em

29/06/2016.
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Prolatado o Acrdo n 3.297, de 09/12/2015, que somente transitou

em julgado em 29/12/2015, a partir da o Banco Central passou a publicar as
estatsticas da forma como entendeu o Tribunal.
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mensagens presidenciais que encaminhavam o Projeto de Lei

Oramentria Anual estabeleceram que a metodologia fiscal do Banco
Central seria usada para fins de verificao de meta. Ela no impunha
nenhuma modificao. Essas mensagens se repetem idnticas desde
2000 aproximadamente idnticas, o sentido o mesmo e no
estabeleceram qual a meta. A metodologia definida pelo prprio
Banco Central e o resultado, ao final, visto se est de acordo com o valor
numrico estabelecido pelo Congresso Nacional.
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"Enquanto o exerccio no se encerra possvel afirmar quais sero

os respectivos resultados fiscais?" claro que no. S se podem fazer
projees a respeito.
"Antes do encerramento do exerccio, podem ocorrer eventos que
impactem positiva ou negativamente nos resultados?" Sim, sem dvida.
A partir desse depoimento, pde-se perceber que sequer h uma

metodologia legal de apurao da meta de resultado fiscal, sendo utilizado para
tanto a desenvolvida pelo prprio Banco Central. Esse rgo, na condio de
Autoridade Monetria, tem todo o interesse em informaes precisas sobre a
poltica fiscal efetiva, uma vez que inevitavelmente tem efeitos sobre a poltica
monetria.
Outra importante concluso que, enquanto no se encerra o exerccio
financeiro, no se pode afirmar o cumprimento ou descumprimento da meta
fiscal prevista, pois, por lgico, como evidencia o depoimento do Dr. Fernando,
podem at l ocorrer eventos que impactem o resultado primrio.
2.2.1.12.30 Audincia da Junta Pericial, em 05/07/2016
Essa foi uma das audincias mais decepcionantes, porque os peritos

no foram eficazes na audincia quanto o foram por meio do Laudo Pericial.
Perguntamos a eles, com base no item 3 do Laudo que produziram,
por quais razes um crdito suplementar que no pudesse ser aberto por
decreto, poderia, na viso deles, s-lo por lei, j que, se houvesse impacto na
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[...]
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Em 2006, como o TCU precisava fiscalizar metas e no tinha

parmetros, houve um acrdo que determinou que o Banco Central
publicasse sua metodologia. O Banco Central o fez, publicando o Manual
de Estatsticas Fiscais, que, ao longo do processo, no TCU, foi tratado
como norma regente das estatsticas, embora no tivesse poder
normativo.
obteno da meta num caso, no outro tambm haveria. Vejam como respondeu
o Coordenador da Junta, Sr. Joo Henrique Pederiva:
Vamos comear pela diferena entre decreto e lei. O art. 4 da Lei
Oramentria Anual para 2015 regulamenta, regula, disciplina a edio de
decretos presidenciais para abertura de crditos suplementares. Outra
forma de promover, de abrir esses decretos por projeto de lei. S que a
disciplina est nas diretrizes oramentrias, na Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2015. Ento so disciplinas diferentes.
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Portanto, a comisso entende que no se pode equiparar o decreto a

uma lei, porque o devido processo legislativo oramentrio que seguem
so diferentes.
O que se entende desses esclarecimentos? Nada! Cad a diferenciao

entre decreto e lei, que o perito na sua resposta disse que faria? No existem!
Que condicionantes de apresentao, submisso e tratamento de cada um so
esses? No disse! O que tem a ver o processo legislativo de um e de outro com
o impacto na obteno da meta? Nada, mas ele afirmou que esse um dos
motivos!
O Senhor Diego Prandino, em socorro, tentou esclarecer do seguinte
O segundo questionamento se por lei poderia ser aprovado o
crdito suplementar e por decreto, no. O art. 4, caput, estabelece que a
alterao na programao oramentria deve ser compatvel com a
obteno da meta. E a estamos falando de programao oramentria, no
estamos falando de execuo financeira.
Quando o crdito aberto por lei, no art. 39 da LDO, 4, exige-se,
na exposio de motivos, que o Poder Executivo declare que a execuo
das despesas do decreto ser compatvel com a meta. E a junta deixou bem
claro, nos esclarecimentos, que uma regra de hermenutica que no h
expresso ou palavra na lei que seja em vo. Ento, se em um momento o
legislador inclusive por proposta do Poder Executivo utiliza a
expresso "execuo de gastos" e na outra utiliza "programao
oramentria", os conceitos devem ser interpretados de formas distintas.
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modo:
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As condicionantes da apresentao, da submisso, do tratamento de

cada um, do processo legislativo, do devido processo legislativo
oramentrio seguido por cada um desses meios de editar ento o crdito
suplementar so diferentes, e as condicionantes so diferentes.
A Junta omitiu nessa oportunidade, no entanto, que, no caput do art.

4 da LOA 2015, a questo da compatibilidade deve ser averiguada na
execuo, pois exige-se que as alteraes na programao devem ser
compatveis com a obteno da meta. Como muito foi repetido, a obteno
da meta somente ocorre pela execuo, pelo aspecto financeiro, o que esvazia
todo o discurso da Junta na audincia sobre esse ponto.
Por essa razo que os crditos poderiam ser abertos, seja por decreto,
seja por lei.
A prpria Junta, por meio do Laudo, j havia reconhecido que a
apurao da meta se d pelo aspecto financeiro. A propsito:
pagamento da despesa e, portanto, relaciona-se com o aspecto financeiro.
(fl. 59, Laudo compl.)
Inclusive, a seguir, o Senhor Diego Prandino, para esclarecer se os

decretos causaram algum impacto ao final do exerccio, afirmou que a Junta
solicitou informaes sobre a execuo SOF e STN. Disse:
Por isso, perguntamos SOF, pedimos esses dados STN, que nos
indicassem se haviam sido executadas oramentria e financeiramente
exclusivamente as dotaes suplementadas. Infelizmente, esses dados no
nos foram encaminhados. Mas, para no deixar o quesito sem resposta,
pegamos, por amostragem, uma suplementao de cada decreto e
conseguimos demonstrar que pelo menos uma de cada decreto foi
executada financeiramente, causando o resultado fiscal negativo ao fim do
exerccio.
Ora, essa uma clara confisso de que, para saber se efetivamente h

impacto na obteno da meta, tem de ser analisada a execuo.
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Ora foi a Junta e o Senhor Relator que disseram que a obteno da

meta deve ser aferida num tal de plano oramentrio, pois a meta precisa ser
garantida nesse momento. Como se poderia, ento, aprovar projetos de lei sem
se considerar esse tal plano oramentrio? Qual a lgica?
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Quanta infelicidade! O Senhor Prandino isola as palavras que quer,

para interpret-las fora do contexto legal, na tentativa de encontrar alguma
justificativa para a aberrao que tentam produzir.
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Os esclarecimentos da Junta na audincia realmente mais confundiram

que esclareceram. Vejam o que nos disseram, em relao s doaes:
Sr Senadora, o impacto, na verdade, definido pela programao
oramentria nos exatos termos do art. 4. Ento, o fundamento e o que
est em discusso exatamente o art. 4. E o art. 4 fala em programao
oramentria. E o argumento que tem sido usado que essa programao
oramentria seria estipulada pelos limites de contingenciamento que j
estavam postos poca da edio do decreto.
Ocorre que esse Decreto 8.456, de 22 de maio de 2015, excepciona
desses limites as despesas custeadas com receitas oriundas de doaes de
convnio, que, circunstancialmente, equivalem metade do efeito fiscal
negativo que foi apurado pela Comisso, no na parte financeira, mas na
parte oramentria. Ento, a compatibilidade oramentria, quando mais
no seja, nesse montante, no estava sendo observada nos termos. Ento,
fica, praticamente, metade da programao oramentria...
Para que servem, ento, os decretos de contingenciamento?,

indagamos.
No servem para doaes e convnios, porque esto excepcionados.
Segundo o art. 1. (respondeu o Sr. Joo Henrique Pederiva)
Estava certssimo o Senador Lindbergh Farias, quando, imediatamente

retrucou: no para aceitar doao? Isso uma loucura!.
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Apesar desse episdio, as tabelas consolidadas produzidas pela Junta,

que comentamos anteriormente, informam claramente que os decretos no
impactaram em nada a obteno da meta, tanto que a execuo final foi
inferior ao montante aprovado originalmente na LOA 2015 e que a meta foi
respeitada ao final do exerccio de 2015.
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Infelizmente, agiu mal a Junta, ao apresentar no Laudo dados parciais

da execuo oramentria (fls. 70/73, tabela 14 a 16), sem esclarecer que, para
que tenha ocorrido execuo de despesa conta de crdito suplementar aberto
pelos decretos, outras despesas deixaram necessariamente de ser executadas.
Isso consequncia dos limites de empenho e de pagamento impostos pela
programao financeira, estabelecida pelos comumente denominados decretos
de contingenciamento. Ento, a informao divulgada ficou definitivamente
distorcida, explicitando a parcialidade da Junta na questo!
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O que quis dizer o Senhor Pederiva? As doaes e convnios deveriam

ser consideradas independentes dos decretos de contingenciamento, ou no?
Ora, se a LDO os exclui da incidncia dos limites de empenho e de pagamento
(art. 52, 1, II), do mesmo modo que o fazem os decretos de programao
financeira, bvio que esto fora do contingenciamento.
Contudo, esquece-se o Sr. perito que, nos Relatrios de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias, divulgados bimestralmente, o efeito de
previses de ingressos e de dispndios relativos a convnios e doaes so
necessariamente considerados. Havendo desbalanceamento, a consequncia
ser o aumento do contingenciamento de outras despesas discricionrias por
meio da reduo dos limites de empenho e de pagamento. Verificando-se algum
descompasso entre receitas e despesas, a divulgao do novo relatrio
redundaria na atualizao da programao financeira, o que feito, no mbito
do Poder Executivo, por meio de decreto.
2.2.1.12.31 Audincia do Assistente da Defesa, Sr. Ricardo Lodi Ribeiro, em
05/07.
Pela preciso das concluses do Senhor Ricardo Lodi, transcrevemos

a integralidade dos esclarecimentos que nos prestou.
Seu depoimento se coaduna com os dos tcnicos do Poder Executivo
e do Judicirio que compareceram na Comisso na qualidade de testemunhas,
portanto juramentados.
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Afirmam que a compatibilidade tem de ser oramentria, mas

admitem que os crditos possam ser aprovados por lei, independente da
observncia dessa tal meta no plano oramentrio... muito confuso, dando
razo aos tcnicos da SOF, que levaram dez dias para compreender a pretenso
do TCU, em que se embasam os peritos.
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Ento, do ponto de vista da Junta, primeiro: a compatibilidade tem

que ser oramentria, isso no envolve movimentao financeira.
Segundo, compatibilidade deve ser aferida pelos decretos, pela dotao e
no pelo limite. Sendo que um dos motivos justamente que apenas esses
limites excluem exatamente as despesas custeadas com receitas oriundas
de doaes e de convnio, ou seja, eles no esto no limite.
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Em outro momento, asseverou o Senhor Pederiva:
No se harmoniza, no entanto, com os depoimentos de tcnicos do

TCU e do Procurador de Contas, o que no chega a ser surpresa. Foi destes
justamente de onde brotou todo o imbrglio que aqui se discute para cassar a
Presidenta. Mas esses tcnicos do TCU, que por certo no so representativos
dos tcnicos da Corte, no conseguiram, apesar da boa vontade, explicar suas
concluses. Quem tentou segui-los, como a Junta em alguns pontos, tambm
fez confuses como as que vimos acima.
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E preciso lembrar que o decreto que abre o crdito suplementar no

compromete a meta se houver contingenciamento. E hoje, a partir da LDO
de 2014, a partir do seu art. 52, 13, esse contingenciamento automtico.
Ento, esse art. 4 vem tendo a sua redao reproduzida ano a ano. Hoje,
j h o contingenciamento automtico com base na LDO, mas antes no, e
a redao continua sendo a mesma. Ento, se no houver flexibilizao
da meta de contingenciamento, a abertura de crdito suplementar no
compromete o atingimento da meta.
E a, Senadora, tanto por lei quanto por decreto, se formos tomar
como base a interpretao da Acusao, haveria a mesma violao.
Mas no essa a interpretao que deve prevalecer porque a abertura de
crdito no se relaciona com a obteno da meta primria, porque no
flexibiliza a regra do contingenciamento.
Por fim, a questo dos recursos vinculados. De fato, a Lei de
Responsabilidade Fiscal determina que os recursos vinculados devem
ser observados mesmo em caso de supervit e excesso de arrecadao.
Eu queria aproveitar para esclarecer um ponto. Foi dito aqui, hoje
de manh, a respeito de doaes e convnios, que so considerados
como despesas obrigatrias j pelos decretos de contingenciamento.
Quer dizer, se eles j entram como despesas obrigatrias,
naturalmente, h necessidade de contingenciamento de outras
despesas discricionrias. Tem de haver essa compensao. E no final do
exerccio se verificou que no houve aumento de gasto nem nessas aes,
nem nesses decretos, nem no Governo como um todo.
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importante esclarecer a interpretao do art. 4 da Lei de

Oramento. Estabelece-se aqui a necessidade de compatibilizao da
programao oramentria. Quando se fala da programao
oramentria, estamos falando do prprio decreto que abre o crdito
suplementar com a obteno da meta de resultado primrio, que,
obviamente, tem fins financeiros. Aqui hoje j se disse que essa
interpretao nossa levaria inocuidade dessa condio. Na verdade, essa
interpretao nossa vem desde a Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso
mudou a partir do ano passado.
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Eis o que disse o Dr. Ricardo Lodi Ribeiro:
Ficou comprovado com a percia que os decretos suplementares

no levaram elevao do gasto geral do Governo, no levaram
elevao do gasto geral contido em cada decreto e nem em cada ao de
Governo.
Portanto, eu no consigo enxergar como possvel, a partir da
investigao de uma nica fonte, se concluir que um decreto tem o
condo de comprometer a meta, porque j vimos que o decreto se
relaciona previso oramentria e a meta, execuo oramentria,
como sempre se interpretou neste Pas.
Esses esclarecimentos so importantes, tambm, porque nos ajudam a

contraditar a concluso da Junta.
Como vimos acima, os peritos, com base na execuo oramentria de
apenas uma parte (uma fonte) de cada um dos crditos suplementares que
examinaram (tabelas 14 a 16, fls. 70/73 do Laudo inicial), afirmaram ter havido
impacto na obteno da meta de resultado primrio. No esclareceram que, por
se tratar de crditos suplementares, no criaram despesas, mas apenas
aumentaram o valor das dotaes que j constavam da LOA 2015. Deixaram
de informar, tambm, que a execuo oramentria somente pde ser
viabilizada pela necessria inexecuo de outra despesa, anteriormente
autorizada no oramento.
Tanto verdade, que a meta de resultado fixada foi finalmente
cumprida, como reconheceu a prpria Junta (fl. 16, Laudo inicial):
Pgina: 191/265 02/08/2016 18:57:25
Quer dizer, naquelas aes, naquelas fontes em que houve um gasto

maior do que a rubrica original, isso foi compensado pela reduo em
outras rubricas. importante que, no final do ano, a gente chegue a um
resultado que esteja no s abaixo do que foi previsto com a
suplementao, mas, como ns tivemos, abaixo do que foi previsto
originalmente pela Lei de Oramento. importante ressaltar isso.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Uma coisa que deixa dvida, no laudo pericial, a afirmativa de que

o decreto impacta negativamente na meta. A Comisso, a Junta
esclareceu que utilizou como base para essa afirmativa a identificao,
a investigao de uma das fontes de cada uma das aes, de cada um
dos decretos. S que, evidentemente, isso no mecanismo hbil para
chegar a essa concluso, porque eu posso ter tido um aumento de gasto
em determinada fonte e uma reduo em outra. E foi exatamente isso
que aconteceu em todos os trs, no; em todos os seis decretos, como o
prprio laudo comprova atravs das tabelas.
SF/16649.45200-72
191
Conclui-se que o Poder Executivo cumpriu as metas de resultado

fiscal, mesmo com a liberao do limite de empenho e execuo financeira
promovida pelo Decreto n 8.581/2015.
Alm disso, a Junta elaborou diversas tabelas, aqui reproduzidas, em

que claramente ficou demonstrado que as alteraes oramentrias decorrentes
dos decretos no exerceram nenhum impacto na obteno da meta.
SF/16649.45200-72
192
a) quanto ao art. 10, item 4, da Lei n 1.079, de 1950: (a.1) a ao

delitiva seria infringir (violar, transgredir, ofender), de forma
qualificada, pois se exige que a infringncia seja patente
(explcita, notria, manifesta) e de qualquer modo a lei
oramentria, mas no se identificou qualquer infringncia a
dispositivo da LOA 2015, menos ainda de forma patente,
porquanto a abertura dos crditos por decreto estava amparada no
caput do artigo 4 da LOA 2015, conforme a orientao dos
pareceres tcnicos e jurdicos dos setores competentes e os
depoimentos dos tcnicos do Poder Executivo e do Judicirio, que
testemunharam na Comisso; (a.2) as fontes de recursos utilizadas
eram especficas, com previso constitucional e legal, razo pela
qual deveriam ser destinadas s despesas indicadas nos decretos,
no podendo ficar retidas para fazer caixa, ou reduzir a dvida
lquida, tendo em vista o disposto no pargrafo nico do art. 8 da
LRF, de acordo tambm com os depoimentos colhidos e com
decises do TCU; (a.3) os decretos no tiveram impacto na
obteno da meta, tanto na sua abertura, pois o art. 35 da Lei n
4.320, de 1964, no admite considerar programao oramentria
como sendo despesa do exerccio, quanto na posterior execuo,
pois os valores finalmente pagos ficaram abaixo dos montantes
originalmente aprovados na prpria LOA 2015, segundo atestou a
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em razo de todo o exposto e do declarado nos depoimentos das

testemunhas, nossa concluso quanto edio dos decretos de abertura de
crdito suplementar oposta do Parecer do Senado. Para ns, no havia
qualquer ilegalidade ou contrariedade ao ordenamento jurdico vigente, porque:
Pgina: 192/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.1.13 Concluso quanto abertura dos crditos por decreto
c) quanto aos artigos 85, VI, e 167, V, da Constituio Federal:

como a abertura dos crditos foi realizada de acordo com as leis
oramentrias e financeiras, especialmente com os arts. 8,
pargrafo nico, e 9 da LRF, o art. 4 da LOA 2015 e o art. 52,
1, II, e 13 da LDO 2015, no foi constatada qualquer afronta ao
inciso V do art. 167 da Constituio, o que no habilitaria fazer uso
do disposto no art. 85, VI, para dar seguimento ao processo de
impeachment.
2.2.2 Do passivo da Unio ao Banco do Brasil relativo ao Plano Safra

termos:
Em relao a esse ponto, o Parecer do Senado o acolheu nos seguintes

Ofensa aos art. 85, VI, [da Constituio Federal] e art. 11, item
3, da Lei n 1.079, de 1950, pela contratao ilegal de operaes de
crdito com instituio financeira controlada pela Unio.
Detalhamos essa questo apenas para efeitos de argumentao, pois,

como dito no incio deste voto, o MPF j opinou que no h operao de
crdito na relao da Unio com o Banco do Brasil sobre o Plano Safra, mas
to somente inadimplemento, razo pela qual mandou arquivar o inqurito
respectivo. Logo, no h crime a ser apurado.
Pgina: 193/265 02/08/2016 18:57:25
b) quanto ao art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950: (b.1) a conduta

viciada consiste em abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as
formalidades legais, mas os seis decretos analisados atendiam o
disposto no art. 4 da LOA 2015, segundo a interpretao vigente
por ocasio da abertura dos crditos manifestada pelos depoentes;
(b.2) alm disso, tambm visaram cumprir dispositivos
constitucionais e legais, em relao aplicao especficas das
fontes utilizadas nos crditos suplementares, no havendo outra
conduta esperada da Presidncia da Repblica que no a abertura
dos crditos (art. 8, pargrafo nico, LRF), restando patente a
consonncia da abertura dos crditos com o ordenamento jurdico;
e
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Junta Pericial por escrito (fl. 16, Laudo inicial) e em diversas

tabelas (v.g. tabelas 38 e 39, fl. 127, Laudo inicial);
SF/16649.45200-72
193
[...]
A regra do Banco Central, a da portaria, diz que o banco que vai
receber a subveno tem que apresentar ao governo a conta fechada a cada
seis meses, mas o prprio relatrio diz aqui, claramente, que definem
explicitamente o prazo de pagamento, mas o fazem de forma implcita.
Eu gostaria de conhecer um contrato de emprstimo, de operao de
crdito que tem data implcita, porque quero tomar esse crdito. Crdito
com data implcita eu gostaria demais de ter. S conheo contrato de
emprstimo com data explcita, e todos os empresrios que esto aqui
sabem disso. Ento, com data implcita, no pode ser operao de
crdito, ou ns vamos ter que mudar todo o arcabouo jurdico. Ento, eu
s quero lembrar mais uma vez que o TCU, inclusive, no fala, em
nenhum momento, em nenhuma linha, em nenhuma vrgula, na
responsabilidade da Presidente Dilma Rousseff sobre o Plano Safra e
sobre a subveno do Plano Safra, porque de responsabilidade
integral do Ministrio da Fazenda via Tesouro Nacional. (negritamos)
A essncia da questo consiste em saber se h conduta ilegal (ato) da

Presidenta afastada, determinando a reteno dolosa dos pagamentos de
passivos de 2015 da Unio junto ao Banco do Brasil, em relao ao Plano Safra,
o que configuraria a alegada operao de crdito.
Para o ex-Advogado Geral da Unio, em depoimento na Comisso no
dia 28/06/2016, a existncia de ato praticado pelo agente indispensvel
configurao do crime de responsabilidade. Disse o Dr. Lus Incio Adams:
Pgina: 194/265 02/08/2016 18:57:25
Gostaria apenas de reafirmar alguns pontos que aqui foram

colocados na ocasio em que estive fazendo a defesa da Presidente no
quesito Plano Safra, mas eu s gostaria de insistir com relao questo
de operao de crdito. Primeiro, que banco no tem prejuzo, no conheo
banco que d alguma coisa para algum. Eu at gostaria de conhecer. Mas,
nesse caso especfico, quem passa e quem faz o emprstimo aos
produtores no a Unio, que recebeu dinheiro dos bancos emprestado
e repassou aos produtores. A Unio contratou apenas e viabilizou a
operao de crdito subvencionada, aprovada em lei pelo Congresso
Nacional. Ento, nesse momento, quem assina a operao de crdito o
produtor rural junto ao Banco do Brasil, junto Caixa Econmica e
demais bancos. Unio fica, a seu encargo, operar e repassar a
subveno.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em relao alegada existncia de operao de crdito no mbito

do Plano Safra, a nobre Senadora Ktia Abreu foi fulminante, por ocasio da
audincia na Comisso da Sra. Maria Fernanda, em 28/06/2016. Disse com
muita propriedade a Senadora, espancando a alegao:
SF/16649.45200-72
194
Eu s queria, na verdade, na primeira parte, s registrar rapidamente

o seguinte. A exigncia constitucional do crime de responsabilidade
ato do Presidente. Essa expresso muito importante. A Constituio no
usa palavras em vo.
Ento, a exigncia de um ato que torna passvel de
responsabilizao, e no uma responsabilidade poltica geral por atos
de todos os seus administrados, que foram praticados
autonomamente.
SF/16649.45200-72
195
A conduta da denunciada, Dilma Rousseff, na concretizao destes

crimes, de natureza comissiva, pois se reunia, diariamente, com o
Secretrio do Tesouro Nacional, determinando-lhe agir como agira.
A prpria Junta Pericial concluiu taxativamente, no entanto, de modo

demolidor, que no h ato presidencial comissivo nessa questo, nos seguintes
termos (fl. 215, item 4.2.12, Laudo inicial):
Pela anlise dos dados, dos documentos e das informaes relativas
ao Plano Safra, no foi identificado ato comissivo da Exma. Sra.
Presidente da Repblica que tenha contribudo direta ou
imediatamente para que ocorressem os atrasos nos pagamentos.
(negritamos)
Alm disso, a mesma Junta tambm identificou que o Ministrio da

Fazenda, em resposta a solicitao da Comisso, j havia informado que (fl.
158, Laudo inicial):
...no h ato assinado pela Presidenta da Repblica no processo
de concesso e pagamento da subveno. (DOC 101, p. 2)
Portanto, no h o que ser apurado.

Como a equalizao de taxas de juros relativos ao Plano Safra
assunto extremamente tcnico e bastante rido, traremos, inicialmente,
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A Denncia fala abertamente que a conduta da Senhora Presidenta da

Repblica de natureza comissiva. Nesses termos (fl. 36 da Denncia):
Pgina: 195/265 02/08/2016 18:57:25
A Acusao sustenta que a conduta presidencial, consistente no atraso

do pagamento de dvidas ao Banco do Brasil S.A. referente operacionalizao
do Plano Safra de 2015, caracterizaria a ocorrncia de crime de
responsabilidade pela contratao ilegal de operaes de crdito.
34
Volume 17 anexado aos autos da Denncia n 1, de 2016, p. 5.965 a 5968.
Pgina: 196/265 02/08/2016 18:57:25
Tambm tem sido objeto de questionamento a existncia de passivos

da Unio junto a bancos pblicos e junto ao FGTS, passivos decorrentes
de programas de equalizao de taxas de juros - o caso do Plano SAFRA,
(...) Na opinio do Governo, esses adiantamentos e essa metodologia de
equalizao de taxa de juros no consistem em operao de crdito. Ns
apresentamos esses argumentos ao TCU e estamos apresentando esses
mesmos 20 argumentos CMO, que ainda vai julgar as contas de 2014,
independentemente desse questionamento, desse recurso por parte da
Unio. Ao analisar as contas de 2014, o TCU entendeu necessrio tambm
aperfeioar a metodologia de pagamento tanto de equalizao de taxa de
juros (...) Quando esse entendimento foi formalizado? Nesse caso,
senhoras e senhores, houve, na verdade, dois processos que correram no
TCU sobre o mesmo assunto, Presidente. Um primeiro processo foi o
relatado pelo Relator Jos Mcio, que foi objeto de um pedido de recurso
do Governo, recurso esse julgado em dezembro de 2015. Em dezembro
de 2015, esse recurso foi julgado e, ento foi feito um acrdo
recomendando que a Unio mudasse a metodologia de pagamento e
regularizasse todas as pendncias anteriores - dos exerccios
anteriores. Em paralelo a isso, no julgamento das contas conduzido
pelo Ministro Nardes, tambm foi recomendado Unio que mudasse
essa metodologia e regularizasse esses pagamentos. Quando essa
deciso do Ministro Nardes se transformou em acrdo? Em outubro
de 2015. A partir dessa deciso final do TCU, e apesar de discordar
dessa interpretao - e o Governo est apresentando as razes dessa
discordncia na CMO -, o Governo resolveu aplicar, de imediato, as
recomendaes do TCU, a partir do acrdo do TCU. Ento, o
Governo modificou a sistemtica de pagamento de equalizao de taxa
de juros (...) da Portaria 336, de 2014, diga-se de passagem, ainda do
Ministro Mantega, que versa sobre o pagamento de equalizao de
taxa de juros em programa de safra agrcola. O Governo estabeleceu
uma metodologia em linha com as recomendaes apresentadas pelo
TCU. O que essa metodologia? A apurao de equalizao de taxas
de juros deve se dar a cada 6 meses ... Essas portarias estabeleceram
a seguinte metodologia: as despesas de equalizao de taxa de juros
so apuradas de modo semestral, porque envolvem vrias operaes;
ao final de cada semestre, as instituies financeiras apresentam o
valor a ser pago pela Unio em equalizao de taxa de juros; e o
Tesouro tem at 6 dias teis para pagar esse valor. De modo que no
h mais um descasamento excessivo entre o momento em que
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
consideraes de ordem conceitual e factual para esclarecer o caso concreto,

nos valendo da exposio do ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, no
mbito da Comisso Especial da Cmara dos Deputados, que assim se
manifestou34:
SF/16649.45200-72
196
Em segundo lugar, o TCU tinha uma orientao sobre a matria e a

alterou no final de 2015, por meio do Acrdo n 3.297/2015-TCU-Plenrio,
de 09/12/2015, que somente transitou em julgado em 29/12/2015 (Aviso n
487-GP/TCU, de 17/06/2016, CEI).
A partir desse Acrdo, o Governo Federal passou a adotar a
sistemtica sugerida pelo TCU.
Por oportuno, trazemos as reflexes de Paulo de Tarso Cabral Violin
sobre as supostas pedaladas fiscais35:
Lembre-se que nas chamadas pedaladas fiscais os bancos estatais
foram remunerados com juros pelo atraso nos pagamentos, ou seja, no
houve prejuzos para o Estado brasileiro, para os bancos estatais e nem
para a populao brasileira, o que seria caso claro de possibilidade de
convalidao. Mesmo se algo, supostamente, no for uma boa prtica
na rea das finanas pblicas, isso no quer dizer que seja um crime
de responsabilidade passvel de Impeachment. Note-se que no uma
operao de crdito a existncia de dbitos com bancos decorrentes do
35
Disponvel em: https://blogdotarso.com/2015/12/12/oito-razoes-juridicas-para-ser-contra-o-impeachmentde-dilma.
Pgina: 197/265 02/08/2016 18:57:25
Extraem-se pontos importantes da explanao do ex-Ministro Nelson

Barbosa. O primeiro, que a equalizao das taxas de juros no mbito do Plano
Safra, em 2015, no operao de crdito. procedimento que trata de apurar
os valores devidos pelo Tesouro Nacional ao Banco do Brasil em face da
concesso de subsdios aos pequenos e mdios agricultores.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
remetido e apurado o valor da equalizao e o momento em que ele

pago. E o que mais importante: os valores apontados pelo TCU no final
de 2014, os quais, teoricamente , deveriam ter sido objeto de pagamento
de exerccios anteriores, atualizados, correspondiam, no final de 2015, a
55,6 bilhes de reais. Ao final de 2015, atravs de uma autorizao que
ns pedimos autorizao ao Congresso Nacional para fazer esse
pagamento, a qual foi concedida - motivo por que quero agradecer
aqui a todos os Parlamentares que votaram a favor dessa autorizao
-, ns no s mudamos a metodologia do pagamento para frente, mas
tambm acertamos todas as pendncias para trs. Pagamos todas as
pendncias de exerccios anteriores, sejam de equalizao de taxa de
juros, sejam de reembolsos necessrios ao BNDES. Isso resultou no
pagamento de 55,6 bilhes de reais feito ao final de 2015. De modo que
essa questo se encerrou, do ponto de vista administrativo e do ponto de
vista legal e jurdico, ainda no ano de 2015.
SF/16649.45200-72
197
Tomando-se como fundamento o Parecer Prvio s contas

presidenciais de 2014 (Acrdo n 2.461/2015-TCU-Plenrio, de 07/10/2015),
a Corte de Contas no fez ressalvas ou apontou qualquer irregularidade, no que
tange a dvidas da Unio ao Banco do Brasil S/A - BB. O nico apontamento
existente (irregularidade 1) se refere ausncia de registro, nas estatsticas da
dvida pblica de 2014, de passivos da Unio junto a esse Banco.
A Denncia fez referncia expressa apenas a parecer de Procurador
junto ao Tribunal (fls. 23/24). No entanto, no rito constitucional estabelecido
para as contas presidenciais, no h previso normativa para tal parecer, e o
entendimento do Ministrio Pblico de Contas no supre nem substitui o do
TCU.
A Denncia afirma, ainda, que esse parecer teria sido acolhido em
acrdo de 15/04/2015, do TCU (fl. 24). Pela data, referir-se-ia ao Acrdo
825/2015-TCU.
Pgina: 198/265 02/08/2016 18:57:25
importante reafirmar: a denncia e a instruo probatria no

conseguiram demonstrar a participao direta e dolosa da Presidenta da
Repblica com o intuito de atentar contra a Constituio e contra a lei
oramentria na operao de equalizao de juros no mbito do Plano
Safra de 2015.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
inadimplemento de obrigaes contratuais, mas sim um crdito em

decorrncia de um inadimplemento contratual. A Unio simplesmente
deve responder pelo atraso com os bancos, ainda que seja
controladora dessas entidades, mas de forma alguma isso seria um
crime de responsabilidade por violao da lei oramentria. uma
manobra contbil j utilizada desde o segundo governo Fernando Henrique
Cardoso (PSDB), mesmo que em valores menores, sempre com a aceitao
do Tribunal de Contas da Unio e do Congresso Nacional, sem nunca ser
considerada violao da Lei Oramentria Anual (LOA). Mesmo se fosse
uma violao da Lei de Responsabilidade Fiscal, isso no
automaticamente a violao da LOA. E mesmo se a LOA fosse violada,
no necessariamente isso seria um crime de responsabilidade previsto
no art. 10 da Lei 1.079/50, que teria que ser baseado em atos
comissivos e dolosos graves. Alm disso, no h fundamento jurdico para
se considerar que exista uma dos arranjos financeiros necessrios a
composio do supervit primrio em detrimento das prioridades sociais
definidas pela sociedade e pela Constituio Social e democrtica de 1988.
Qual a leso, qual o dolo grave, capaz de retirar do Poder algum que foi
eleita democraticamente?
SF/16649.45200-72
198
No se trata de um favor ou escolha do Executivo aos tomadores dos

emprstimos, que so beneficiados com a equalizao da taxa de juros inerentes
ao Plano, mas de uma previso legal, que determina o pagamento de subveno
na forma regulada pelo Ministrio da Fazenda.
O pagamento das subvenes pelo Tesouro devia se enquadrar nas
etapas inerentes a todas as despesas pblicas (empenho, liquidao e
pagamento), em razo do disposto no 2 do art. 1 da referida Lei.
O pagamento da subveno econmica devia obedecer, ainda, s
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes, cujos limites,
condies, critrios e forma devem ser estabelecidos pelos Ministrios da
Fazenda, Planejamento, Oramento e Gesto e da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (art. 3).
Logo, a transao financeira relativa ao Plano Safra nenhuma relao
de semelhana tem com tomada de emprstimo ou financiamento realizado
pelo Tesouro Nacional para pagar despesas pblicas, at porque no ingressam
recursos dos bancos no caixa do Tesouro, tampouco os bancos pagam despesas
da Unio.
Nesse programa, a operao de crdito formalizada entre o produtor
rural e o Banco do Brasil por meio de diversas modalidades de financiamentos
(custeio ou investimento), como bem analisou a Senadora Ktia Abreu. O
governo no participa, sob nenhuma forma, dessa operao firmada entre o
Banco e seus clientes.
Pgina: 199/265 02/08/2016 18:57:25
O Plano Safra foi estabelecido pela Lei n 8.427, de 1992. Desde esse
remoto ano, em que jamais foram questionados a regra ou o prazo de
pagamento dos valores correspondentes, o Poder Executivo foi autorizado a
conceder subveno econmica, que uma despesa corrente prevista nos
oramentos anuais, aos beneficirios do programa (produtores rurais, inclusive
familiares, e suas cooperativas).
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Mas dito Acrdo no se refere Presidente da Repblica, tampouco

as concluses nele alcanadas foram integralmente acolhidas no Parecer Prvio
das contas de 2014, tendo ficado de fora a questo dos passivos ao BB relativos
ao Plano Safra.
SF/16649.45200-72
199
Segundo a legislao, os pagamentos ao Banco do Brasil podem

ser feitos de uma s vez ou no, dependendo das disponibilidades
oramentrias e financeiras36, e contemplam a correo pela taxa Selic at o
dia do efetivo pagamento. No existe sequer o pagamento de juros, conforme
esclareceu a testemunha, Senhora Maria Fernanda Ramos Coelho, respondendo
aos Senadores Ronaldo Caiado, Drio Berger e Simone Tebet, em depoimento
no dia 28/06/2016:
SF/16649.45200-72
200
...no houve pagamento de juros, o que houve foi o pagamento da

atualizao monetria, que so coisas bastante distintas.
Ento, no cabe falar em atraso. Se houvesse atraso, voc teria o

pagamento da pena, que o juro de mora. O que cabe aqui a atualizao
monetria em relao aos valores.
[...]
O questionamento que feito ao Tesouro exatamente se houve o
pagamento de juros. E a resposta, a tabela que apresentada pelo Tesouro
Nacional se reporta ao principal, ao valor pago e atualizao monetria.
Por que no cabe falar em juros? Aqui est no item 13, que foi
referenciado ontem pelo Senador Cssio, ao me fazer um questionamento.
A pergunta o item 13, pgina 40 de 223.
Ento, quando se v a composio dos pagamentos feitos pelo
Tesouro ao Banco do Brasil, h o principal, o valor pago e a ttulo de
atualizao do principal. Ou seja, para que se tenha o pagamento de juros,
juro uma pena; para existir essa pena precisaria haver um contrato,
contrato com prazo definido para pagamento.
Ento, o que se tem uma atualizao monetria. A atualizao
monetria a correo dos valores, um valor que est devido e voc faz
essa atualizao. uma mera atualizao do valor principal. No juros.
Lei n 8.427/1992: Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos critrios, limites
e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda, especialmente no que diz respeito a custos de
captao e de aplicao dos recursos, podendo a equalizao, se cabvel na dotao oramentria reservada
finalidade, ser realizada de uma s vez, a valor presente do montante devido ao longo das respectivas
operaes de crdito. (negritamos)
36
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Entendemos que no existe atraso, porque a Portaria 420, que prev

a equalizao, que disponibiliza os valores, os limites para as instituies
financeiras operarem, no caso, especificamente aqui, para o Banco do
Brasil, no prev prazo de pagamento.
Pgina: 200/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
O Parecer do Senado enquadrou o caso em apreo equivocadamente

nos conceitos abrangentes de operao de crdito firmados na LRF. Contudo,
nem a interpretao autntica fornecida por essa Lei, nem o Direito Financeiro
amparam minimamente tal interpretao.
Como se pode verificar, a LRF no alterou, em essncia, o conceito
doutrinrio vigente ao longo dos anos sobre operao de crdito, pois dispe,
in verbis:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as
seguintes definies:
[...]
III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em
razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
[...]
1 Equipara-se a operao de crdito a assuno, o
reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao, sem
prejuzo do cumprimento das exigncias dos arts. 15 e 16.
[...]
Art. 37. Equiparam-se a operaes de crdito e esto vedados:
I - captao de recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo
ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido, sem prejuzo
do disposto no 7 do art. 150 da Constituio;
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder
Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao;
Pgina: 201/265 02/08/2016 18:57:25
Alm disso, conforme j assentado, eventuais atrasos ou mora no

pagamento de despesas oramentrias, NO se constituem em modalidade de
operao de crdito, pois o conceito jurdico de operao de crdito
estabelecido no inciso III do art. 29 da LRF no contempla atrasos ou
inadimplncia no pagamento como uma de suas modalidades.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Portanto, no caso concreto, no houve assuno de compromisso

financeiro por parte do Poder Executivo, j que esses passivos decorrem de
expressa disposio legal.
SF/16649.45200-72
201
Conforme se observa da LRF (art. 29, III), operao de crdito um

compromisso financeiro, ainda que nas modalidades equiparadas ou
assemelhadas. A abertura que o dispositivo admite, para abarcar as operaes
assemelhadas, tem que se conter na descrio do dispositivo. No admite a Lei
uma interpretao extensiva totalmente livre, com vistas a punir penalmente o
gestor, porque a legislao penal no admite ampliao interpretativa em
desfavor do acusado.
Portanto, fcil perceber, o conceito jurdico de operao de crdito
estabelecido pela LRF no contempla atrasos ou inadimplncia no
pagamento de compromissos financeiros como uma de suas modalidades.
No se realiza no Relatrio, no entanto, o devido cotejo entre o
pagamento de subvenes econmicas relativas ao Plano Safra com os tipos
legais de operao de crdito expressamente dispostos na citada Lei.
Obviamente, o Tesouro no realizou nenhum contrato com o Banco
do Brasil visando financiar despesas oramentrias. As despesas inerentes
equalizao das taxas de juros do Plano Safra decorrem da lei e so financiadas
com recursos oramentrios; ou seja, por fontes ordinrias.
Do nosso ponto de vista, a concluso sobre a alegada existncia de
operao de crdito deveria contar com a anlise prvia dos rgos legalmente
competentes.
Conforme se constata, a CF (art. 74, III) e a LRF (arts. 32, 1, e 59,
caput) valorizam os rgos de controle interno e os rgos tcnicos e jurdicos
dos entes da Federao. Inclusive atribuda atuao relevante ao Ministrio
da Fazenda, no que tange verificao de limites e condies para realizao
de operaes de crditos.
Para esses rgos especializados do Poder Executivo, e so muitos
deles, a exemplo das unidades jurdicas da Casa Civil, dos Ministrios da
Pgina: 202/265 02/08/2016 18:57:25
IV - assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com

fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios. (negritamos)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
III - assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou

operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios,
mediante emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito, no se aplicando esta
vedao a empresas estatais dependentes;
SF/16649.45200-72
202
Educao, da Sade e do Desenvolvimento Agrrio e da Previdncia e

Assistncia Social, da Caixa Econmica Federal, do Conselho Gestor do FGTS,
da AGU, no havia relacionamento ilegal entre o Tesouro e os bancos
pblicos, tampouco a ocorrncia de operaes de crdito37, porquanto tudo
sempre transcorreu com base em contratos antigos ou em lei, sobre os quais
jamais se levantou qualquer suspeita.
SF/16649.45200-72
203
Por oportuno, foi esse o entendimento que manifestou a Junta (fl. 140,
Laudo inicial):
Os fatos ora tratados as equalizaes devidas pelo Tesouro
crditos suplementares, editados em julho e agosto de 2015 ocorreram
sob a presuno de legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram.
No se quer com isso dizer que a prtica de atrasos contnuos e

crescentes seja desejvel e, a longo prazo, saudvel para as contas pblicas.
Como bem pontua Baleeiro:
Uma dvida flutuante vultosa e em contnua ascenso geralmente
sinal de administrao financeira frouxa ou inepta. Racionalmente
compreendida, no deve exceder de certos limites proporcionais ao
oramento, nem crescer aos saltos em tempos normais. Por isso mesmo, j
tem sido apontada como sintoma infalvel de finanas avariadas.
(BALLEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. Forense,
14. ed., rev e atualizada por Flvio Bauer Novelli, 1996, p. 484)
O mesmo pode se dizer em relao aos crditos abertos por decreto, que so totalmente preparados pelas
equipes tcnicas dos ministrios, em especial relevo a Secretaria de Oramento Federal, composta por servios
de inegvel saber tcnico.
37
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O que se constata, em verdade, no que tange relao do BB com o

Tesouro uma prtica sistemtica, prolongada e sem bice de qualquer rgo
de controle ou do Congresso Nacional, razo pela qual a questo se consolidou
diante da boa f objetiva dos agentes dos rgos tcnicos envolvidos e pela
segurana jurdica da conduta.
Pgina: 203/265 02/08/2016 18:57:25
Ora, esse entendimento tcnico massivo, amparado no ordenamento

jurdico, dava ao Poder Executivo tranquilidade para gerenciar a questo como
sempre se fez. O Senador Anastasia, porm, no levou tal entendimento em
considerao.
O Relatrio do Senador Anastasia alega que no razovel supor que

a Chefe do Poder Executivo no soubesse que uma dvida da ordem de R$ 50
bilhes junto a bancos pblicos federais pairava na atmosfera fiscal da Unio,
at mesmo porque esse endividamento foi utilizado como forma de
financiamento de polticas pblicas prioritrias (fl. 117).
Com todo respeito, mas esse argumento que parece no ser razovel,
porque fundamentado em subjetivismos e mera desconfiana. plausvel
imaginar que tal autoridade soubesse da dvida, mas nada havia, at a deciso
do TCU, que apontasse que eventuais atrasos ou inadimplncia no pagamento
de despesas oramentrias, ocorrncias naturais e usuais na execuo
oramentria e financeira, se constituam em ilegalidades, menos ainda com
status de crime de responsabilidade.
A prpria Junta Pericial, vale repetir, concluiu que as condutas
ocorreram sob a presuno de legitimidade daqueles que a praticaram, condutas
essas que nem mesmo foram praticadas pela Senhora Presidenta.
Por outro lado, se pagamentos, conquanto no seja isso desejvel,
podem ser atrasados em relaes a inmeros outros contratantes com o setor
pblico, esdrxulo que no pudessem s-lo em relao s instituies
financeiras estatais. O entendimento do Parecer cria, portanto, um privilgio a
essas instituies estatais.
Tivessem ocorrido os alertas do Tribunal de Contas, nos termos do art.
59, 1, LRF, inclusive com apresentao de dados elucidativos sobre os
potenciais vcios que agora se alega e sobre a tendncia interpretativa da Corte,
Pgina: 204/265 02/08/2016 18:57:25
No parece passvel de acolhimento a interpretao adotada pela

Denncia e pelo Parecer, que mistura e funde dois institutos jurdicos distintos,
como o so as subvenes econmicas e as operaes de crdito, como sendo
um s, ignorando as disposies expressas da lei, da jurisprudncia e da
doutrina.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Contudo, atrasos nos pagamentos de compromissos financeiros da

Administrao no podem ser de uma hora para outra transformados em
operao de crdito, ao sabor do intrprete, especialmente quando visa
penalizar algum.
SF/16649.45200-72
204
Em depoimento, servidores do TCU alegaram que a Corte no tomou

conhecimento antes desses atrasos, porque os dados no eram divulgados. No
entanto, outros depoentes, como o procurador junto ao Banco Central, Sr.
Marcel Mascarenhas, deixaram absolutamente claro que as instituies
envolvidas publicavam seus balanos considerando os passivos.
Em outra vertente, no se desconhece que no perodo alegado no
Relatrio, especialmente a partir de 2010, os passivos aumentaram
significativamente. No entanto, conforme afirmado pelo Senhor ex-Ministro da
Fazenda em audincia na CEI, isso se deve ao fato de que foi nesse perodo que
se implantaram polticas mais fortes de sustentao e de fomento econmicos,
inclusive com benefcios sociais, como o programa Minha Casa Minha Vida.
No mnimo, no entanto, preciso reconhecer que jamais existiu mf, diante da omisso da Corte de Contas de alertar quanto a essa possvel
irregularidade na conduo da coisa pblica.
Por outro lado, em todo o processo, em todos os documentos, jamais
se encontrou a participao da Senhora Presidenta da Repblica, quanto
prtica de qualquer ato, para atrasar os pagamentos de que aqui se trata,
conforme tambm concluiu a Junta Pericial.
Nessa mesma linha foram os diversos depoimentos colhidos das
testemunhas convocadas para depor sobre o fato. Alis, oportuno salientar, o
que se colheu foram relevantes informaes negando no somente a existncia
de operao de crdito na relao da Unio com o Banco do Brasil, por conta
do Plano Safra, mas a revelao da inexistncia mesma de atrasos, porquanto
no havia data prefixada para os pagamentos.
Pgina: 205/265 02/08/2016 18:57:25
Desde 2001, vinha se verificando a ocorrncia de passivos perante

bancos pblicos federais relativos a despesas decorrentes de contratos de
prestao de servio ou institudas por leis especficas. Esses passivos, contudo,
at onde se sabe, jamais haviam sido considerados operao de crdito. O TCU,
portanto, mudou sua viso em relao a esses atrasos, considerando-os ilegais
a partir de dezembro de 2015.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
a certeza imperaria e a transparncia sobre a real situao do Errio

determinaria as providncias de toda ordem para sanar as possveis falhas.
SF/16649.45200-72
205
Considerando que o Plano Safra possui autorizao legal especfica,

e tendo em vista que as dotaes oramentrias constantes da LOA/2015
comportam a execuo de todo o Plano Safra 2015 (vide Tabela 7
Quesito 13), as subvenes podem ser consideradas consentneas com o
art. 26 da LRF.
[...]
Nesse ponto, o Plano Safra 2015 no viola a CF/88, pois as dotaes
oramentrias autorizadas (dotao inicial + crditos adicionais)
totalizaram R$ 9,46 bilhes, montante superior aos valores empenhado
para o exerccio (R$ 6,25 milhes) e pago (R$ 6,09 bilhes) ao Banco do
Brasil.
2.2.2.1 Depoimentos quanto s subvenes do Plano Safra:

2.2.2.1.1 Depoimento do Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, dia 08/06.
O depoente pouco contribuiu para os esclarecimentos dos fatos. Como

participou de toda a elaborao conceitual, no mbito do TCU, dos
entendimentos que a Corte manifestou sobre os passivos da Unio junto a banco
pblicos, no se poderia esperar iseno da parte dele. O que se viu, portanto,
foram respostas apaixonadas, desacompanhadas do devido suporte legal e
doutrinrio, o que no fica adequado para um fiscal da lei, menos ainda
operando como testemunha.
Questionado pelo Relator sobre como foram detectadas e em que
consistiram as chamadas pedaladas fiscais e quais so as condutas apontadas
Pgina: 206/265 02/08/2016 18:57:25
Importante esclarecimento final, diz respeito concluso da Junta

Pericial, quanto obedincia ordem jurdica em razo das subvenes do
Plano Safra de 2015. Sabe-se que, para existir crime de responsabilidade,
indispensvel ofensa direta Constituio. A esse respeito, a Junta tambm foi
taxativa mais uma vez, no sentido de que no h violao LOA 2015, LRF
nem Carta Poltica (fl. 43, Laudo inicial):
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Enfim, depois das concluses do TCU por meio do Acrdo n

3.297/2015-TCU-Plenro, de 09/12/2015, que, repita-se, somente transitou em
julgado em 29/12/2015, o Poder Executivo acolheu esse entendimento, de tal
modo que todos os passivos do Tesouro ao Banco do Brasil, relativos ao Plano
Safra, foram integralmente pagos ainda em 2015, antes do trnsito em julgado.
SF/16649.45200-72
206
207
As pedaladas foram detectadas a partir de uma representao

oferecida pelo Ministrio Pblico de Contas em 2014, que deu ensejo a
uma auditoria do Tribunal de Contas nas instituies financeiras federais,
BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econmica, auditoria essa que detectou
que essas instituies financeiras estavam funcionando como linha de
financiamento, estavam funcionando como um cheque especial para gastos
e despesas primrias do Tesouro, do Poder Executivo Federal.
Em junho de 2015, o Ministrio Pblico de Contas, para verificar a
continuidade ou no dessas prticas no exerccio de 2015, enviou pedidos,
requisio de informaes s instituies financeiras federais, Caixa, BB
e BNDES, e tambm informaes sobre o FGTS, que tambm estava sendo
usado como fonte de recursos, e, com base nas informaes oficiais
recebidas da Caixa, do BB e do BNDES, ofereceu uma representao, j
em outubro de 2015, ao Tribunal de Contas, apontando a continuidade
dessa prtica ilegal de utilizao de bancos federais como fontes de
financiamento.
Vejam que a testemunha, alm de declarar sua participao direta na

conduo da interpretao inovadora para fatos antigos, no se restringe ao
objeto do processo (Plano Safra 2015), mas inclui outras possveis
irregularidades, para potencializar a negatividade que d aos procedimentos da
administrao.
Lamentavelmente, o depoente no explica os fatos! J os apresenta
como irregulares. Ao usar expresses como: as instituies financeiras
estavam funcionando como linha de financiamento, estavam funcionando com
um cheque especial para gastos; a continuidade dessa prtica ilegal de
utilizao de bancos federais como fontes de financiamento!, no permite aos
juzes, Senadores, tirarem suas concluses.
Ora, o mnimo que se esperava da testemunha era que se reportasse s
circunstncias fticas, pois a qualificao de irregularidade ou ilegalidade
compete aos membros e ser decidida por esta Comisso e pelo Plenrio do
Senado.
Quando perguntado objetivamente pela ilustre Senadora Gleisi
Hoffmann por que razo o TCU no colocou em seus relatrios de 2013, 2014,
os problemas relativos aos passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, j que
SF/16649.45200-72
sendo
Pgina: 207/265 02/08/2016 18:57:25
esto
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
como irregulares pelo Tribunal e que autoridades

responsabilizadas, respondeu sem esconder suas paixes:
eram de conhecimento da Corte, o tom de desrespeito e deboche do depoente

pelos que esto em defesa da Senhora Presidenta afastada se manteve, pois
respondeu que:
No foi colocado em relatrio, porque era uma fraude que no
constava das dvidas registradas...
SF/16649.45200-72
208
Em resposta a pergunta do Senador Humberto Costa, da Senadora

Marta Suplicy e do advogado da Defesa, o Procurador falseou a verdade,
quando afirmou, respectivamente:
Esse atraso do Tesouro com o Banco do Brasil gera um pesado
pagamento de juros.
Ao final, quando houve o pagamento, pagaram-se juros, tambm,
de um montante elevado.
E tanto uma dvida, tanto uma operao de crdito que gera juros
dirios.
Ora, pelos depoimentos de diversas testemunhas, entre os quais o da

Dra. Maria Fernanda e o do Sr. Joo Guadagnin, abaixo reproduzidos, a Unio
jamais pagou juros ao Banco do Brasil, mas apenas atualizao pela taxa selic,
o que descaracterizaria a existncia de operao de crdito.
Em resposta ao Senador Jos Medeiros sobre o Plano Safra, mais uma
vez o depoente demonstra ser passional e parcial, ao transmitir seus sentimentos
em vez de se reportar s ocorrncias fticas:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Lembremos que, em etapa anterior na Comisso do Impeachment,

quando consultado por ns se o TCU havia expedido alerta Senhora
Presidenta nos termos do art. 59, 1, da LRF, respondera que aquela Corte
no seria bab do Governo, o que no se coaduna com a responsabilidade
inerente a um fiscal da lei.
Pgina: 208/265 02/08/2016 18:57:25
Vejam que visou constranger a Senadora, demonstrando parcialidade,

o que inadequado para uma testemunha! Sua resposta nem mesmo condiz
com a verdade, pois diversas testemunhas, inclusive o Laudo Pericial, atestam
que as dvidas eram registradas nos balanos bancrios e eram pblicas, sim!
Isso o Tesouro apenas abusando do seu poder de controlador e

no fazendo o pagamento que devido ao Banco do Brasil.
A paixo se torna flagrante no seguinte trecho de resposta Senadora

Lcia Vnia, em que tambm se percebe o prejulgamento da causa por aquele
que, como fiscal da lei, deveria zelar por ela:
SF/16649.45200-72
209
...E prejulga mais uma vez, entre tantas, em resposta ao advogado da

Defesa, respectivamente:
O dolo a vontade consciente de praticar a conduta. E no h
dvida de que os atos foram praticados com o desejo de financiar
outras despesas e promover um crescimento, uma expanso fiscal e
obter com isso gastos pblicos superiores aos que seriam possveis.
(respostas ao advogado da Defesa)
[...]
Isso uma fraude! E uma fraude corroborada pela omisso desses
valores nas estatsticas fiscais do Banco Central. E justamente com essa
omisso que a fraude produzia os efeitos perseguidos e desejados.
Pgina: 209/265 02/08/2016 18:57:25
A omisso foi essencial para que o plano de fraude fiscal desse

certo. um elemento que tem um dolo evidente. O dolo grita nos autos.
Essa aquela situao em que o dolo grita, porque sem essa omisso o
espao para manobra no existiria.
Ento, como isso no uma operao de crdito? Isso uma evidente

operao de crdito e uma operao de crdito vedada. Uma operao de
crdito feita no por acidente, mas com inteno de fazer. Ento, o dolo
evidente, porque foi feito com inteno, com o querer.
[...]
realmente uma grave fraude que foi cometida e que causou danos
gesto fiscal no Brasil, em propores srias.
...E mais uma vez, quando responde Senadora Marta Suplicy:

A conduta da maior gravidade. Por meio dessas fraudes fiscais,
que envolveram o uso dos bancos federais como um cheque especial e a
omisso desses passivos junto ao Banco Central o que fraudou as
estatsticas fiscais e permitiu gastos que no seriam passveis de execuo
, fraudou-se o processo democrtico, porque criou-se uma falsa
iluso de governo capaz de realizar despesas para as quais no havia
arrecadao suficiente, e danificaram-se os alicerces da economia.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
[...]
O que torna ainda mais grave, desqualificando por completo as

declaraes, no so suas concluses, mas a ausncia de referncia ao ocorrido,
aos atos alegadamente burladores da norma, aos eventos que seriam delituosos.
No descreve a conduta, mas apresenta to somente suas concluses. Esses
vcios em depoimento so inaceitveis! A testemunha ainda se imiscuiu em
assuntos econmicos, que no da sua alada.
SF/16649.45200-72
210
Ora, a Lei n 8.443, de 1992, arts. 81 e 82, no estabelece competncia

para o Procurador atuar nas contas presidenciais. H previso legal apenas para
que o Procurador Geral atue, mas somente nas causas de competncia da Corte.
O julgamento das contas presidenciais, no entanto, de competncia exclusiva
do Congresso Nacional (art. 49, IX).
Portanto, lamentvel que se diga isso em relao a uma autoridade
com tamanha responsabilidade, mas o depoimento do Procurador imprestvel
neste processo. J prevamos isso, quando apresentamos contradita ao seu
testemunho, j antevendo toda sorte de exacerbao de suas prprias
concluses, mas vazias da demonstrao das aes objeto delas!
A testemunha ficou devendo, ainda, a demonstrao de que atuou por
delegao do Procurador-Geral de Contas.
2.2.2.1.2 Depoimento do Sr. Antnio Carlos Costa Dvila C. Jnior, dia
08/06.
O depoente tambm foi arrolado pela Acusao, assim como o Senhor

Procurador de Contas. Teve participao direta, no mbito do TCU, no
desenvolvimento de teses sobre as questes aqui discutidas. Possivelmente por
isso, o seu depoimento foi tambm carregado de paixo, parcialidade e
prejulgamento.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Base legal para a minha atuao a Constituio Federal, que prev

o Ministrio Pblico de Contas, que atua perante o Tribunal de Contas da
Unio; a Lei Orgnica do TCU, que prev a carreira e os cargos, e a nossa
organizao interna, que prev competncia geral de todos os membros do
TCU para atuar em todos os processos.
Pgina: 210/265 02/08/2016 18:57:25
Perguntado por ns a respeito da base legal quanto a sua atuao nas

contas presidenciais, divagou, no respondendo especificamente:
Basta ver que, em resposta a pergunta do Sr. Relator, sobre qual a

gravidade dessa prtica para as finanas pblicas, disse, porm sem descrever
os fatos:
Em relao gravidade, o que foi identificado no relatrio das
pedaladas, no meu ponto de vista, de gravidade altssima. Foram
identificadas ali ofensas serissimas aos mais fundamentais princpios
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
SF/16649.45200-72
211
Com relao ao alerta, a pergunta excelente pelo seguinte. Do meu

ponto de vista, e acho que eu me lembro muito bem da redao desse
dispositivo, o Tribunal deve alertar se a despesa de pessoal est no limite
prudencial, se os limites de operao de crdito esto ultrapassando 90% e
se est ocorrendo algum indcio de irregularidade na gesto oramentria.
Ns estamos falando de uma gesto financeira. No caso, h um vazio
lgico, do meu ponto de vista, que o seguinte: como que eu vou alertar
algum sobre o cometimento de uma operao de crdito irregular antes
de ele cometer a operao de crdito irregular?
Eu no consigo antever o que o gestor vai fazer daqui a um ms. Eu
s consigo verificar se ele cometeu uma operao de crdito irregular
depois que ele a cometeu. Ento, eu estou impossibilitado logicamente de
alert-lo em relao a esse tipo de conduta. Eu no posso falar para o
gestor: "Olha, eu estou achando que voc vai fazer uma operao de
crdito irregular. No faa, est bom?". Eu no posso fazer isso.
A testemunha, pela sua clara parcialidade, v argumentos para liberar

o Tribunal a que serve de cumprir a lei em assunto to fundamental.
O dispositivo citado da lei determina que sejam alertados os indcios
de irregularidades na gesto oramentria. Quando o servidor observa que as
tais operaes de crdito se situam no na esfera da gesto oramentria, mas
na esfera da gesto financeira, entra em contradio com o que alega sobre
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em resposta ilustre Senadora Gleisi Hoffmann, sobre o porqu de o

Tribunal de Contas nunca ter feito um alerta ao governo, com base no art.
59, 1 e seus incisos, da LRF, disse:
Pgina: 211/265 02/08/2016 18:57:25
Ora, essa no uma concluso deixada ao sabor da testemunha, a qual

tem de se reportar s condutas, aos fatos. As concluses so dos juzes. Quando
ela se reporta ao relatrio, est se referindo a relatrio por ele prprio preparado
no mbito do Tribunal, logo no tinha iseno alguma para depor.
Um seria a ocorrncia de despesas oramentrias pagas e/ou

suportadas por terceiros. O outro, a ocorrncia de receitas oramentrias de
capital arrecadadas em decorrncia de operaes de crdito realizadas. Ento
as tais operaes de crdito estariam sim na esfera da gesto oramentria e,
vislumbrando o TCU indcios de irregularidades nos atrasos de transferncias,
deveria obrigatoriamente emitir alertas.
Tambm no procedente o argumento de que no se podia antever a
conduta do gestor que pudesse fazer uma operao de crdito irregular. Como
a ocorrncia dos fatos a que a testemunha se reporta j vinham de muitos anos,
no h qualquer desculpa que suavize o desrespeito LRF pelo Tribunal.
Inclusive pelo montante da despesa. Admitir que o Tribunal no fiscalize
valores to elevados da execuo praticamente selar a dispensabilidade da
Corte.
A falha do Tribunal de tal monta relevante, que se tivesse ocorrido
os alertas a tempo e modo, todos os possveis vcios alegados no teriam
ocorrido, haja vista que, assim que o TCU decidiu em definitivo pela existncia
de irregularidades, as condutas no mais aconteceram.
E no se trata de antever uma possvel prtica dolosa. Tanto a edio
dos decretos como os atrasos de pagamento aos bancos pblicos vinham se
verificando ao longo de anos, mais do que dcada, sem qualquer sinal ao menos
de dvida com relao sua licitude. A boa-f objetiva imperou, de tal modo
que no se poderia alegar dolo.
Mais revelador da paixo e prejulgamento do depoente foram as
palavras dele para se referir aos vcios alegados, em resposta ao Senador
Ronaldo Caiado:
Pgina: 212/265 02/08/2016 18:57:25
Ora, se operaes de crdito pudessem ser, como alega a Acusao,

constitudas em decorrncia de meros atrasos de transferncias a instituies
financeiras federais, que teriam, com recursos prprios, pago e/ou suportado
despesas da Unio, dois fatos contbeis no poderiam escapar do
reconhecimento.
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dbitos junto a bancos, parecendo querer eximir o TCU da obrigao de emitir

alertas para o caso.
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212
Mas, infelizmente e eu no fico feliz em relatar o que vou relatar

agora , o que eu estava vivenciando era o cometimento de atos que, no
meu ponto de vista pessoal, repito, contrariavam os mais fundamentais, os
mais sensveis, os mais caros fundamentos da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Como testemunho, so absolutamente imprestveis. O depoente no

descreve os fatos, mas seus sentimentos at de frio na barriga a respeito do que
viu, que no se sabe o qu, pois no informou Comisso! Curioso que no
teve o mesmo desconforto, quando ajudou seu rgo a descumprir dever legal
previsto na mesma LRF!
Em resposta a pergunta nossa, tambm falseou a verdade, quando
afirmou que:
O Tribunal no tinha conhecimento dessas informaes, porque
omitidas nas estatsticas fiscais publicadas pelo Banco Central.
Essa verso, com toda vnia, no se coaduna com a verdade. fato

que o Banco Central no considerava determinados passivos da Unio junto a
bancos federais em suas estatsticas fiscais, no porque simplesmente no
quisesse, mas sim porque o procedimento no estava de acordo com a
metodologia empregada, desenvolvida pelo prprio rgo.
Na condio de Autoridade Monetria, o Banco Central um dos
maiores interessados em conhecer com exatido os resultados fiscais. que
esses resultados revelam o caminho trilhado pela poltica fiscal adotada pelo
Governo, a qual pode influenciar decises no mbito da poltica monetria, cuja
implementao est a cargo da instituio.
Pgina: 213/265 02/08/2016 18:57:25
gravssimo a tal ponto de, ao longo da auditoria, eu no acreditar

nos achados que eu estava encontrando. Eu confesso isso a V. Ex. Eu no
acreditava que eu estava diante daquela situao, de tal sorte que, ao
receber o contraditrio, os argumentos da outra parte, me dava um frio
na barriga to grande, porque eu falava: "No possvel. Eu devo estar
errado. Eu devo ter cometido alguma falha no processo. No possvel.
Eu devo estar errado".
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Atuar em desconformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal,

no meu ponto de vista de professor da rea, de estudioso, de amante da
matria, gravssimo.
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213
Os passivos da Unio junto a bancos pblicos, embora no tenham

sido considerados, eram pblicos. Normalmente, esses dados esto
divulgados em balanos das prprias instituies credoras. (depoimento
em 29/06/2016 resposta a perguntas nossas)
Alm disso, a prpria Junta Pericial concluiu que, apesar de no

aparecerem nas estatsticas fiscais, os valores eram registrados pelo Banco do
Brasil em seu balano patrimonial:
Em contrapartida, o Banco do Brasil registrava os valores devidos
pelo Tesouro Nacional, em seu balano patrimonial, em conta do ativo no
captada pelas estatsticas ficais elaboradas pelo Banco Central. (fl. 21, item
3, Laudo inicial)
2.2.2.1.3 Depoimento do Sr. Adriano Pereira de Paula, dia 08/06.
O Senhor Adriano de Paula, tcnico de carreira do Tesouro Nacional,

Coordenador-Geral de Operaes de Crdito, deu uma importante informao
para a questo dos pagamentos.
Questionado pelo Senhor Relator sobre quem tomou a deciso de
suspender os pagamentos devidos, respondeu:
Como faz parte inclusive do processo de defesa do Governo no
Acrdo n 825, existe uma nota assinada pelo ento Secretrio do
Tesouro, Sr. Arno Augustin, em que ele chama a si a responsabilidade por
Pgina: 214/265 02/08/2016 18:57:25
Portanto, apresentou uma desculpa, um falso argumento, segundo o

qual os dados no estavam disposio do TCU. O Dr. Marcel Mascarenhas,
Procurador junto ao Banco Central, apesar de depor na condio de informante,
explicou que essas informaes estavam disponveis nos balanos dos bancos,
que so pblicos:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
De qualquer forma, o Banco Central no a nica fonte de

informaes disponvel, especialmente para o TCU, no que se refere a dbito
da Unio junto a instituies financeiras. Com efeito, as instituies financeiras
federais publicavam, assim como publicam, seus balanos com todas as
informaes de que o TCU precisasse e precisa. E assim o fazem em
observncia a normas expedidas pelo Banco Central, em especial a que obriga
a observncia do Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro
Nacional (COSIF), aprovado pela Circular/Bacen n 1.273, em 29/12/1987.
SF/16649.45200-72
214
Em complemento resposta ao Relator, mas agora atendendo ao

Senador Ronaldo Caiado, o depoente afirmou que o Banco do Brasil e tambm
o BNDES expediram, sim, documentos de cobrana dos valores em atraso,
porm no houve autorizao do Secretrio do Tesouro Nacional para
providenciar os pagamentos naquele momento, certamente por insuficincia na
arrecadao:
Ns respondemos. Assim que chegou o documento, levei-o ao
conhecimento dos meus superiores. Como a deciso de no liberar os
recursos para o pagamento uma deciso do Secretrio do Tesouro,
em minha resposta s duas instituies eu posso fornecer as cpias, no
sei se faz parte do processo documental foram respondidas, inclusive,
com essa informao. Como no foi autorizada pelo Secretrio do
Tesouro a liberao de recurso financeiro, no seria feito pagamento
at que eu recebesse ordem formal e os recursos para tal. E foi
formalizada junto ao Banco do Brasil e junto ao BNDES essa informao.
Essa insuficincia na arrecadao inclusive corroborada pelas

concluses da Junta Pericial, que concluiu ter havido forte queda da receita em
2015. Nos termos da tabela 23 (fls. 79/80, Laudo inicial), que traa a trajetria
da receita em 2015, a frustrao total na arrecadao desse exerccio foi de
creca de R$ 200,0 bilhes. Eis a reproduo da tabela:
Tabela 23: Trajetria da receita federal em 2015
Em R$ milhes
Ms
Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Execuo 2015
125.392,6
91.616,5
97.291,9
117.360,2
97.056,8
97.932,6
105.300,7
Pgina: 215/265 02/08/2016 18:57:25
Portanto, o que querem mais? No existe operao de crdito. No h

ato da Senhora Presidenta e, segundo esse depoimento, h nota do antigo
Secretrio do Tesouro Nacional se responsabilizando pelos volumes de
recursos a serem destinadas aos programas pblicos. Isso, por si, j nos permite
encerrar as discusses.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
autorizar os volumes de recursos que sero destinados aos programas

pblicos.
SF/16649.45200-72
215
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Totais
Receitas Primrias Estimadas na
LOA/2015
Diferena
Fonte: STN
95.442,5
95.523,6
102.986,9
92.022,6
129.862,7
1.247.789,3
1.447.826,8
SF/16649.45200-72
216
(200.037,5)
Confirmou essa mesma informao em resposta a pergunta nossa,

quando disse:
Eu vou me permitir, se no houver nenhum problema, me restringir
ao perodo em que tomei posse e me tornei responsvel pela rea. Eu tomei
posse em maio de 2010 chefiando essa rea. Ento, a partir desse
momento, j se iniciava um processo de constituio desses dbitos.
Anteriormente, havia um registro de 2009 para 2010, no era relevante, at
onde posso me lembrar, no entanto, ele comeou e iniciou-se um processo
de constituio sistemtica nos anos seguintes.
O Sr. Adriano confirma tambm que todos os dbitos vencidos at

2015 foram quitados naquele ano:
Iniciamos o pagamento e, ao final do exerccio, aps a mudana da
valores do exerccio.
O depoente, tcnico do Tesouro, repita-se, deu mais uma grande

contribuio ao esclarecimento dos fatos. Em resposta a indagao da ilustre
Senadora Gleisi Hoffmann, sobre se havia um prazo, um momento determinado
pela lei para serem pagas as equalizaes de taxas de juros, respondeu com toda
convico:
No!
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Ento, assim, a partir do momento em que comeou, em 2011, 2012

e 2013, pode-se dizer que so sistemticos.
Pgina: 216/265 02/08/2016 18:57:25
O Senhor Adriano tambm confirmou que a ocorrncia de passivos

junto aos bancos passou a ser sistemtica, pelo menos a partir de 2011, mas no
apenas a partir de 2014, conforme havia sugerido o depoente do TCU:
Respondendo questo de at que data, se ns considerarmos

tecnicamente o pagamento de todo o passivo, foi 28 de dezembro
tecnicamente, liquidao de todo o passivo. O processo de pagamento
ocorreu durante todo o exerccio. Como eu expliquei em uma fala anterior,
os recursos... Antes de fazer a quitao, ns tnhamos de fazer uma
organizao em ordem cronolgica de todo esse passivo e tnhamos de
fazer a verificao, ou seja, um processo que parte da liquidao da
despesa para poder fazer o pagamento. Ento, se formos considerar a
quitao plena do passivo, ela, primeiro, s foi possvel aps a
manifestao do TCU, a partir da manifestao do TCU, ao no acatar o
recurso, a aprovao do PLN 05, e a, sim, abrir espao fiscal para que toda
a quitao fosse feita.
A partir da, alguns atos administrativos foram baixados, alguns
institutos, inclusive a prpria portaria do programa do PSI, que tinha um
gatilho de postergao de despesa de 24 meses. Ele teria que ser revogado
e, ao ser revogado, ele traria para aquele exerccio imediatamente um
volume expressivo desse passivo.
Ento, ele s pde ser completamente saldado no dia 28 de
dezembro. Tecnicamente, liquidao completa, extino do passivo foi
no final de dezembro. (negritamos)
2.2.2.1.4 Depoimento do Sr. Otavio Ladeira de Medeiros, dia 08/06.
Em ateno ao Senhor Relator, o depoente esclareceu sobre os

pagamentos da equalizao de taxas de juros relativas ao Plano Safra, em total
concordncia com o que afirmara o seu colega, Dr. Adriano, que:
Ento, em relao aos fluxos do Plano Safra, eles foram
regularizados o mais rpido possvel. Ao longo de 2015, foram feitos os
pagamentos referentes a 2015. Quanto ao estoque que houve...
Esperou-se a deciso do TCU para que pudssemos fazer o
pagamento. (negritamos)
Pgina: 217/265 02/08/2016 18:57:25
Enfim, respondendo manifestao dos advogados da Acusao, o Sr.

Adriano foi mais uma vez taxativo em afirmar que todos os pagamentos dos
passivos exigveis em 2015 foram pagos ainda em 2015, at 28/12, to logo
o TCU decidiu em definitivo sobre a questo, por meio do Acrdo 3.297/2015,
de 9/12/2015:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Essa afirmao de um tcnico do Tesouro Nacional que lida

diretamente com o pagamento das contas fundamental, porque se coaduna
com idntica afirmao da Sra. Maria Fernando e do Sr. Joo Guadagnin e
contraria alegao de depoentes do TCU.
SF/16649.45200-72
217
O Secretrio fez uma outra apresentao, contrapondo a

apresentao dos coordenadores, e a reunio terminou sem nenhum
encaminhamento em particular.
Em resposta a questionamentos da ilustre colega Senadora Gleisi

Hoffmann sobre se a meta financeira ou oramentria, o Sr. Otvio Ladeira
espancou todas as dvidas, assim como j haviam feito outras testemunhas.
Disse o depoente:
A meta o financeiro. No o oramentrio.
Ao final, a meta capturada pelo impacto financeiro de uma
despesa. Ento, quando ela ocorre, reduz a disponibilidade do
Governo. Olhando na anlise do chamado abaixo da linha acima tambm
o reflexo o mesmo , o impacto financeiro. Ento, se eu postergo
algum pagamento, se eu no pago em um determinado exerccio, aquela
despesa no aparece como parte do resultado primrio.
A nobre Senadora emendou a seguinte pergunta: posso ter a meta

cumprida no bimestre ou no. O que importa, do ponto de vista de apurao
da meta, o ano? Resposta do depoente:
Isso.
O relatrio bimestral no uma comprovao de meta bimestral. O
relatrio bimestral, ele se presta a tentar antecipar riscos para o
Pgina: 218/265 02/08/2016 18:57:25
Como eu relatei, a reunio que ocorreu em novembro de 2013 foi

com o Secretrio do Tesouro Nacional, todos os coordenadores, mais os
subsecretrios com o Secretrio do Tesouro Nacional. Foram colocadas as
preocupaes. No foi debatido o risco especfico de no cumprimento
de metas, mas sim o risco de que a deteriorao fiscal levaria perda
do grau de investimento. Era a preocupao mais em relao
sustentabilidade da dvida pblica, ao financiamento da dvida pblica.
Essa era a grande preocupao levada, e a perda de todos os ganhos
alcanados at ento.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Tendo a ilustre Senadora Ana Amlia insistido, como insistira com

vrias testemunhas anteriores, em tratar de uma alegada nota tcnica que para
ela teria servido de alerta sobre a situao das contas pblicas (ela no diz em
que diploma legal encontra sustentao normativa para afirmar que uma nota
tcnica de servidores substitua o dever legal fixado no art. 59, 1, da LRF), o
Senhor Otavio foi taxativo, em sepultar a questo, ao dizer que:
SF/16649.45200-72
218
alcance da meta ao final do exerccio. Ento, voc estima receitas, estima

despesas a cada dois meses e avalia se necessrio ou no um
contingenciamento em relao quele bimestral. A meta anual, e o
bimestral se utiliza dela; o bimestral existe para ter a certeza de que as
pessoas, os gestores so diligentes em antecipar os riscos fiscais.
[...]
O bimestral no tem o objetivo de ser uma regra. A meta anual.
SF/16649.45200-72
219
[...]
Enfim, ainda atendendo mesma Senadora, que pediu esclarecimentos

sobre se o excesso de arrecadao aplicado em despesas primrias geraria
algum impacto na meta, disse:
...se voc tem um excesso de arrecadao e esse excesso de
arrecadao utilizado para pagar uma despesa primria, isto no
afeta o resultado primrio.
Ou seja, est em tudo por tudo de acordo com o que defendemos

em todos os nossos pronunciamentos. Como as fontes utilizadas para abrir
os crditos suplementares questionados so de excesso de arrecadao e de
supervit financeiro (excesso de arrecadao em anos anteriores), ento
nada de errado com os crditos, mais ainda porque se referem a fontes de
recursos especficas, cuja aplicao deve se dar necessariamente no objeto
da vinculao.
Questionado por ns sobre se os passivos de 2015 e de exerccios
anteriores haviam sido totalmente pagos ainda em 2015, afirmou que sim,
nesses termos:
O Tesouro Nacional trabalhou para pagar as despesas do ano de 2015
em 2015 e, em dezembro, com a confirmao do TCU, pagou os dbitos
referentes aos anos anteriores.
Essa resposta desdiz a falsa fala da acusao, em suas alegaes finais,

para quem as dvidas de 2015 no teriam sido totalmente pagas. Disse a
Acusao (Alegaes Finais, fls. 121/122, item 249):
Pgina: 219/265 02/08/2016 18:57:25
O decreto de contingenciamento limita o total de empenho do
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
ano.
O Sr. Otvio foi to contundente em suas respostas, que se

mostraram e em total harmonia como as do Sr. Adriano, seu colega,
inclusive para quem os advogados da Acusao se recusaram a fazer
perguntas, embora tenham sido arrolados pelos apoiadores da cassao da
Presidenta!
2.2.2.1.5 Depoimento do Sr. Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra, em
13/06/2016.
O Depoente funcionrio do TCU e foi arrolado pelo Relator.

Mais uma vez, registramos nosso protesto, pois o depoente no
poderia ter sido arrolado como testemunha, j que interessado no desfecho da
questo em desfavor da Senhora Presidenta, pois atuou no Tribunal no fomento
das mudanas interpretativas que do base ao processo em discusso.
O Senhor Relator dirigiu as seguintes perguntas testemunha, no que
interessa comentar:
Primeira: as fiscalizaes promovidas pelo Tribunal de Contas da
Unio concluem pela reiterao das chamadas pedaladas fiscais em 2015?
Caso positivo, quais montantes e prazos de postergao de pagamento
dizem respeito s alegadas operaes de crdito da Unio e o Banco do
Brasil, no mbito do Plano Safra?
Segunda: como se sabe, no episdio das chamadas pedaladas fiscais,
formou-se uma grande dvida do Tesouro com os bancos pblicos. Quanto
desse montante pode ser atribudo ao inadimplemento original do
Pgina: 220/265 02/08/2016 18:57:25
So vrias inverdades pronunciadas em to curto trecho de texto.

No houve operao de crdito, pois o disse o MPF e diversas testemunhas;
os juros tambm fazem parte da fico da advogada, pois vrios depoentes
confirmaram a existncia de mera atualizao monetria quando do
pagamento dos passivos; e no restou qualquer saldo exigvel em 2015 a
pagar, pois assim o disseram o Sr. Otvio e o Sr. Adriano, ambos do
Tesouro Nacional, enterrando mais essa deslealdade da Acusao.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
De outra parte, deixou-se de promover ou de ordenar a

liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita
oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o
encerramento do exerccio financeiro de 2.015 [...]
SF/16649.45200-72
220
...sobre a primeira pergunta, se houve ou no reiterao das

chamadas pedaladas fiscais em 2015, quais seriam os montantes e os
prazos: no mbito da fiscalizao realizada no Tribunal de Contas, a partir
de uma representao feita pelo Ministrio Pblico, em outubro de 2015,
a unidade tcnica concluiu, por meio de um relatrio preliminar, que
as operaes de crdito junto a bancos pblicos controlados pela
Unio continuaram em 2015, no montante de R$2,6 bilhes, que
deveriam ter sido pagos em janeiro de 2015 e que foram pagos com
um atraso de 11 meses apenas no dia 28 de dezembro de 2015 , e no
montante de R$3 bilhes, com um atraso de cinco meses, com mais de
cinco meses, pagos somente no dia 28 de dezembro. Isso somente o
Plano Safra.
Seguramente, o depoente deu um testemunho falso e, como j

espervamos, tendencioso.
Conforme se poder concluir dos depoimentos daqueles tcnicos e
gestores que participam diretamente da elaborao e da sistematizao do Plano
Safra, no havia na legislao prazo de vencimento para pagamento das
equalizaes de taxas de juros previstas em lei. At compreendemos que, nesse
aspecto, pode at haver falha na legislao, mas a lei. Ainda que falha, a lei!
Ento, no se poderia considerar que existissem atrasos. Ademais, o
TCU somente se posicionou definitivamente sobre o caso em 09/12/2015, por
meio do Acrdo 3.297/2015, que somente transitou em julgado em 29/12/2015
e que sequer determinou o pagamento do que seriam passivos em atraso. Ainda
assim essa posio definitiva se referia aos fatos de 2014, sendo que no h
deciso em relao a 2015.
O Tribunal determinou apenas a elaborao de um cronograma de
pagamento, isto sim! O Governo, no entanto, resolveu quitar at o dia 28/12
todos os passivos exigveis em 2015, atendendo desde logo a pretenso da
Corte de ver os dbitos pagos. Portanto, que a verdade seja estabelecida,
inclusive com amparo nos demais depoimentos tomados de testemunhas
isentas.
Pgina: 221/265 02/08/2016 18:57:25
Quanto primeira pergunta, assim respondeu o depoente:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Tesouro? E quanto teria sido acumulado aps esse momento, ou seja, aps
j caracterizada a inadimplncia?
SF/16649.45200-72
221
222
Bom, principal e os juros, a diferena mais ou menos a seguinte:

at dezembro de 2015, foram pagos R$15 bilhes. Desses R$15 bilhes,
R$2 bilhes referentes a juros; e R$3 bilhes referentes ao principal.
Desses R$15 bilhes, aproximadamente R$10 bilhes, em 28 de dezembro
de 2015, e o restante, pago ao longo de 2015, entre abril de 2015 e, se no
me engano, outubro de 2015.
SF/16649.45200-72
Em relao segunda pergunta do Relator, disse a testemunha:
A propsito, vejam os depoimentos da Senhora Maria Fernanda e do

Senhor Joo Guadagnin, que afirmam no ter havido pagamento de juros!
Entende-se a insistncia na afirmao do depoente, porque, no
havendo juros, como de fato no houve, fica difcil sustentar o entendimento
de que haveria operao de crdito no caso. Tanto verdadeira a tentativa do
depoente de fazer essa conexo, que, no se contendo durante seu depoimento,
concluiu a resposta ao Relator da seguinte forma, mesmo sem lhe ter sido
perguntado:
Porm, esses pagamentos referentes a abril de 2015 at outubro de
2015 so de passivos de anos anteriores, 2010, 2011 e at 2012. Os valores
referentes que deveriam ter sido pagos em janeiro de 2015 e em julho de
2015 s foram pagos no dia 28 de dezembro, o que caracterizaria a
operao de crdito...
Ora, quem deve concluir se houve ou no operao de crdito esta

Comisso. At esse momento, ningum pedira a opinio do declarante sobre o
ponto, que, alis, foi totalmente contrariado pelos demais depoentes, estes sim
isentos, e pela manifestao do Ministrio Pblico Federal, a que fizemos
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Contudo, a afirmao de que houve pagamentos de juros no est de

acordo com o que declararam todos os outros depoentes que falaram sobre a
questo. Esse ponto objetivo, podendo ser claramente verificado na legislao
a inexistncia de previso legal para pagamento de juros. De fato, tanto a Lei
n 8.427, de 1992, quanto as portarias regulamentadoras no se referem a
pagamento de juros, mas to somente a atualizaes.
Pgina: 222/265 02/08/2016 18:57:25
Desses dados, extrai-se claramente a afirmao do depoente de que

tudo, toda a dvida, foi pago dentro de 2015. Est correto, porque, apesar de
no ter sido exigido pelo Tribunal a plena quitao em 2015, o Governo achou
por bem resolver em definitivo a questo.
referncia no incio deste voto, cuja concluso foi pelo arquivamento do

processo quanto existncia de operao de crdito no mbito do Plano
Safra.
Em sua tentativa de responder s nossas indagaes, a testemunha
sempre emitia opinio pessoal, o que no lhe foi demandado.
SF/16649.45200-72
223
Vejam que a testemunha extrapola tanto sua condio de depoente,

quanto de auditor. Falamos isso com todo respeito, mas no podemos deixar de
expor a inteno translcida do depoente de influir no julgamento com
opinies.
Como testemunha, no lhe foi questionado se um pequeno atraso ou
no normal. Como tcnico, a lei no lhe reserva, a ele e nem a qualquer outro,
espao para interpretar se determinado perodo de tempo e se determinado valor
em atraso so ou no normais. Esse subjetivismo no encontra respaldo legal.
por posicionamentos como esses que estamos nesse embate poltico,
discutindo a retirada do poder de uma Governante legitimamente eleita!
por coisas como essas que criticamos a deciso do TCU, que no
possui fundamento legal ou racional, tendo sido emitida apenas para dar
aparncia de legalidade cassao da Senhora Presidenta!
Nosso inconformismo se d no somente com a condio de
testemunha do depoente, mas especialmente com o que ele vem aqui dizer, sem
amparo legal ou tcnico.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Primeiramente bom deixar claro que o Banco Central s divulgou

esses dados no dia 29 de janeiro de 2016 devido a uma determinao do
Tribunal de Contas da Unio. Portanto, antes disso no havia
transparncia sobre essas estatsticas fiscais. No havia conhecimento
por parte dos rgos de controle sobre o impacto que essas transaes
teriam nas estatsticas fiscais. Portanto, em relao a tudo que foi
divulgado, bom deixar claro o seguinte. De 2001, principalmente, at
2010, h um conjunto de pequenos atrasos, que so normais, da
prestao de servios feita pela Caixa Econmica Federal, que somam
alguns milhes de reais. um atraso perfeitamente normal.
Pgina: 223/265 02/08/2016 18:57:25
Por exemplo, perguntado sobre a existncia de passivos junto a bancos

pblicos desde 2001, conforme divulgado pelo Banco Central, respondeu:
Mais adiante, ainda em resposta a nossas indagaes, novamente vem

com suas opinies para a Comisso:
Aps a utilizao desses dados em um grfico, perfeitamente
possvel verificar que esses dados so irrisrios se comparados ao tamanho
dos programas. No possvel caracterizar operao de crdito, porque
no h atrasos permanentes, resistentes, sistemticos desses repasses. O
que caracteriza a operao de crdito o tempo, o fato de ser sistemtico.
Se ele deixa 30 dias sem pagar, faz parte do prazo operacional que
necessrio.
SF/16649.45200-72
224
Vejam que o depoente inventou uma nova caracterizao de operao

de crdito, no encontrvel em qualquer doutrina: atrasos que no so
permanentes, no seriam relevantes para caracterizar operao de crdito;
emprstimos de 30 dias seriam normais, e no caracterizariam operao de
crdito!
Essas transcries so importantes, porque com o passar dos anos
esses registros sero consultados mais e mais vezes, analisados com a frieza e
a iseno necessrias e permitiro que muitos conheam a aberrao jurdica e
tcnica produzida no mbito do Tribunal de Contas da Unio.
Faltou testemunha mencionar a base legal para suas concluses.
Com manifestaes iguais a essas, ficamos com uma preocupao maior ainda
sobre como a Corte de Contas tem tomado decises at aqui e como as tomar
no futuro!
Tivemos de colocar imediatamente as coisas nos seus devidos termos,
com amparo inclusive em informaes prestadas pelo Banco Central a pedido
nosso:
Em relao operao de crdito, Sr. Presidente, eu repito, est aqui
a tabela. Foi o Banco Central quem disse, no sou eu que estou dizendo,
respondendo a um questionamento e fazendo um trabalho a pedido do
Tribunal de Contas, que desde 2001 h atraso. A lei clara, vale para um,
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
E, com toda a vnia, no concordo que tenha havido operao de

crdito de 2001 at os anos em que comearam os atrasos sistemticos aos
bancos pblicos. As operaes de crditos comeam quando h os
atrasos significativos no tempo. Ento, isso que vai caracterizar
operao de crdito.
Pgina: 224/265 02/08/2016 18:57:25
[...]
Faz-se oportuno transcrever trecho da deciso do Ministrio Pblico

Federal, que pede o arquivamento do processo sobre apurao de crime em
relao a dbitos da Unio junto a bancos pblicos e confirma, em termos
aproximados, o que havamos dito. Afirmou o Procurador responsvel pelo
caso, embora no trecho ora destacado se refira Caixa Econmica Federal, mas
que se aplica ao Banco do Brasil:
Assim, no h que se concordar com a afirmao do TCU de que
seria a reiterao no atraso, aliada ao montante dos valores, que
transformaria o contrato da CEF com a Unio em uma operao de
crdito.
[...]
De modo que, desde o ano de 2000 esse crime vem sendo praticado
e todos seus praticantes devem ser responsabilizados ou nenhum o deve,
no caso de se entender que no tinham conhecimento de que o tipo penal
criado no ano de 2000 se amoldava quela praxe preexistente e que
permanecera at 2015 sem qualquer questionamento por parte das
autoridades de controle (TCU, MPF, etc).
Mais frente, o depoente presta uma informao relevantssima, que

vai de encontro ao que ele prprio havia dito, mas que j era do nosso
conhecimento e se conforma com os demais depoimentos:
A terceira questo sobre a deciso definitiva. Aps o recurso
apresentado em abril de 2015, a deciso definitiva foi no dia 7 ou 9 de
dezembro no lembro exatamente a data. E no h prazo para quitao,
o Tribunal apenas sugere um cronograma tendo em vista no possuir todas
as informaes necessrias para avaliar o impacto desse pagamento na
gesto fiscal e na gesto oramentria.
Pgina: 225/265 02/08/2016 18:57:25
Ento, bvio, desde 2012. E isso comeou a crescer quando ns

comeamos a viver uma crise econmica, a partir de 2008. A partir de
2008, 2009, 2010 e 2011. Por que, ento? O senhor me diga qual a lei
em que o senhor se baseia, qual o dispositivo legal que define qual o
quantitativo que pode ficar em dbito e no considerado operao de
crdito. Qual o mximo desse quantitativo? Porque, a partir da,
considerado operao de crdito. Diga-me qual o dispositivo legal em
que o senhor se baseia para chegar a esta concluso.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
vale para todos; ou h crime ou no h crime. No porque voc matou

algum com uma facada que no crime, agora, se matou com cinco
facadas, h crime.
SF/16649.45200-72
225
Ora, antes ele havia afirmado que o Tesouro fez a quitao dos
passivos ao Banco do Brasil com atraso. Agora, ao contrrio, diz, nesse caso
reproduzindo a verdade, que no havia prazo para quitao, pois o Tribunal
apenas sugeriu, mediante acrdo, um cronograma de pagamentos!
Portanto, entendemos que sequer precisamos continuar esclarecendo
as confuses que a testemunha produziu em seu depoimento.
SF/16649.45200-72
226
O depoente tambm acabou por esclarecer que, em decorrncia do

baixo limite estabelecido na programao financeira, os pagamentos de 2015
no foram realizados antes, haja vista a necessidade de cumprimento da meta
fiscal fixada. Somente foi possvel quitar os passivos depois que o Congresso
Nacional aprovou o PLN 5/2015, alterando a meta do exerccio e abrindo
espao para os pagamentos. Disse:
Porm, j que h tanto interesse, importante esclarecer tambm que
esse valor s foi quitado em 28 de dezembro de 2015, graas a uma
solicitao de alterao da meta, feita por meio do PLN 5, em julho, e
houve uma alterao, no final de outubro de 2015, solicitando que esse
dficit chegasse a aproximadamente R$120 bilhes. E somente por isso,
ao criar espao fiscal, ao ter autorizao oramentria, foi possvel
fazer a quitao financeira desses passivos.
Nisso o declarante estava correto, pois, para pagar os bancos pblicos

no segundo semestre, s seria possvel se o Governo deixasse de lado
obrigaes da maior relevncia, sacrificando parcial ou integralmente a
prestao dos servios pblicos. Logo que o espao fiscal foi ampliado, com a
aprovao do PLN 5/2015, o pagamento pode ser realizado, pondo fim
questo.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
H quitao dos passivos apurados no primeiro semestre de 2015,

so pagos dia 28 de dezembro. E o valor referente ao segundo semestre de
2015 pago logo em janeiro de 2016. Portanto, houve a regularizao, em
2016, apenas aps a deciso do TCU.
Pgina: 226/265 02/08/2016 18:57:25
O que mais importa nesse tpico, confessou o depoente, que, aps

a deciso definitiva do TCU, por meio do Acrdo 3.297/2015, de 09/12/2015,
ocorreu a quitao total dos dbitos ainda em 2015, no que tange a tudo que
havia sido apurado at o primeiro semestre desse ano:
Lamentvel, enfim, um depoimento parcial e passional, com eivas de

prejulgamento, o que se pode extrair mais uma vez das seguintes afirmaes a
Senadores favorveis cassao da Presidenta, onde no se descrevem os fatos,
mas a viso emocionada do depoente:
Trata-se de uma questo muito grave, muito sria, tem uma
caracterstica intencional muito forte.
SF/16649.45200-72
227
Ao final de sua fala, fica demonstrado que esse declarante no poderia

mesmo ter prestado depoimento como testemunha, pois participou, como ele
confessa, da fiscalizao e elaborao de parecer contrrio Senhora
Presidenta.
Enfim, em resposta a questionamento da ilustre Senadora Ftima
Bezerra, manifestou-se no sentido de que o rgo no precisaria se pronunciar
para que a LRF fosse cumprida. Disse ele, inclusive a outros Senadores:
Em relao ao TCU sempre ter autorizado, nenhuma lei depende de
manifestao do Tribunal para passar a valer. Ento, a LRF est valendo
independentemente do processo que est tramitando no Tribunal.
[...]
No necessria a deciso do Tribunal para cumprir a Lei de
Responsabilidade Fiscal. (nesse caso, resposta ao Senador Ricardo
Ferrao]
[...]
Mas a legislao tem eficcia plena e imediata desde a sua
publicao. Ento, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem de ser atendida
desde o incio. (resposta ao Senador Lindbergh Farias)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Ento, j havia uma srie de atrasos, j estaria configurada a

operao de crdito, e com a portaria h a institucionalizao, a aparncia...
a vontade de dar aparncia de legalidade a essas operaes, por meio
da Portaria 122... (resposta Senadora Simone Tebet)
Pgina: 227/265 02/08/2016 18:57:25
A diferena entre um erro e uma fraude a inteno. E ficou

consignado, no meu despacho, que se tratava de um artifcio deliberado
para maquiar as estatsticas fiscais e, portanto, impedir que decises
oramentrias e fiscais fossem tomadas de forma correta, a partir de
informaes mais verdadeiras e confiveis. (em resposta ao Senador
Ronaldo Caiado)
As ideias do depoente e dos poucos que com ele concordam, no se

podem extrair de modo algum da legislao vigente, nem de qualquer tribunal
ou doutrina! Tanto verdade que foram totalmente refutadas no Relatrio do
Senador Acyr Gurgacz na CMO. Aqui mesmo, nenhum, mas nenhum dos
tcnicos dos demais Poderes que depuseram como testemunhas, expressou
entendimento sequer prximo ao dos tcnicos da Corte!
Durante o depoimento, a nobre Senadora Gleisi Hoffman lembrou o
crescimento anual do dbito da Unio com bancos pblicos, enquanto o TCU
se mantinha em silncio absoluto:
O demonstrativo apresentado pelo Sr. Relator, Anastasia, demonstra
mesmo que, no perodo de dezembro de 2001 a dezembro de 2007, o dbito
anual da Unio junto aos bancos pblicos no passou da mdia de um
bilho havia dbitos, no passou , o que explicvel pelo tamanho dos
programas sociais que esses bancos administravam. Eram bastante
pequenos ainda, estavam iniciando, principalmente depois de 2004/2005.
J em 2008, segundo o prprio parecer, o dbito anual com os bancos
pblicos mais que duplicou, passou para R$2,3 bilhes, um aumento de
130%. De 2008 a 2009, passou R$4 bilhes, quase 100% a mais. De 2009
a 2010, passou para R$8,4 bilhes, aumento de 110%. A partir de
dezembro de 2010 at 2012, incio de 2013, chegou a R$36 bilhes.
Dito isso, questionou a ilustre Senadora:

Eu lhe pergunto se isso era uma constante crescente, por que o
Tribunal de Contas da Unio no utilizou o art. 59 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, 1, inciso V, para alertar o Poder Executivo
sobre esse crescimento dos dbitos?
Pgina: 228/265 02/08/2016 18:57:25
fato que a LRF precisa ser cumprida. No entanto, no caso

concreto, o TCU est criando a lei, est mudando o percurso do
entendimento consolidado at ento, por meio de interpretao inovadora,
que repercute na segurana jurdica!
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Lamenta-se um discurso como esse, porque mostra o despreparo

tcnico de quem o pronuncia. As leis e normas valem conforme os tribunais as
declaram! O que parece ser uma obviedade necessria ao desempenho das
funes do depoente, surpreende, porque passa ao largo do conhecimento dele.
SF/16649.45200-72
228
Em resposta Senadora, mais uma vez a testemunha faltou com a

verdade, tendo afirmado:
Bom, em relao a por que o TCU no alertou a evoluo desses
saldos, como eu j mencionei, de fato, na evoluo desses saldos se
caracterizam os atrasos. E possivelmente, desde essa poca, estariam
irregulares. No h nenhuma manifestao dessa natureza, no h nenhum
trabalho dessa natureza. E por que o Tribunal no identificou?
SF/16649.45200-72
229
Ora, a ausncia de verdade est em querer justificar a omisso do

Tribunal por meio de fatos inverdicos. Quando diz que a Corte de Contas
silenciou porque as informaes no eram pblicas, falta honestidade, pois os
balanos dos bancos eram e so fielmente publicados e continham todas as
informaes de que o Tribunal precisava. Essa publicao confirmada pela
Junta Pericial e por outros depoentes, como se poder verificar adiante.
Portanto, das duas uma: ou o Tribunal no reconhecia o atraso como
irregularidade, ou foi omisso quando no deveria!
Apenas para contextualizar mais ainda, vejam o que descreve a NT
109/2015, de consultores de oramento do Senado (fls. 71/73):
Preocupa que os rgos de controle, numa questo que do interesse
do Estado e no do Governo, como se afirmou no Relatrio, no tenham
detectado tamanha variao, ao longo dos anos, de passivos que somente
agora se pretende realar e imputar responsabilidade nica da Chefe do
Poder Executivo.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Ento, ns temos uma dinmica de monitoramento das estatsticas

fiscais l na Secretaria de Macroavaliao Governamental, e, com certeza,
se esses saldos estivessem l registrados, teriam identificado l na
origem. Ento, 2008, 2009, 2010 j teriam tido uma atuao do Tribunal
se esses saldos estivessem registrados. Infelizmente, no estavam e, a,
ns vimos esse saldo chegar a 60 bilhes no ano passado.
Pgina: 229/265 02/08/2016 18:57:25
Porque essas informaes s foram pbicas, s entraram nas

estatsticas fiscais em janeiro de 2016, porque o prprio Tribunal
determinou ao Banco Central que computasse isso nas estatsticas fiscais.
Tentando minimizar o fato de que somente se chamou a ateno

para o caso nas Contas de 2014, o Relatrio sugere que em anos anteriores
os valores eram irrisrios, no passando da casa de R$ 1 bilho.
O grfico mostra que realmente, de dez/2001 a dez/2007, o dbito
anual da Unio junto aos bancos pblicos no passou da mdia de R$ 1,0
bilho ao ano. Mas tal mdia no se poderia chamar de desprezvel,
especialmente para valores da poca, e considerando as polticas pblicas
ento em vigor.
SF/16649.45200-72
230
De dez/2009 a dez/2010, o valor do dbito novamente mais que

duplica, passando a R$ 8,4 bilhes (aumento de 110% em nico exerccio).
Num curto perodo de quatro anos (dez/2007 a dez/2010), o dbito anual
em atraso com os bancos pblicos (BB, BNDES e CEF) e com o FGTS se
multiplica, tendo variao de 740%, porm sem qualquer apontamento de
irregularidade por parte de qualquer rgo de controle.
Nos trs anos seguintes, ou seja, de dez/2010 a dez/2013, a dvida
da Unio mais que quadruplicou, saltando de R$ 8,4 bilhes para R$ 36,1
bilhes. Mesmo assim, todas as contas presidenciais contaram com o
parecer prvio favorvel aprovao, sem qualquer alegao de
irregularidade, referncia a existncia de operao de crdito ou
demanda de registro nos passivos das estatsticas fiscais. Tampouco se
conhece qualquer procedimento adotado para apurar conduta dos gestores,
at essa data.
Dvida do Tesouro junto a Bancos Pblicos
Variao % durante os anos 2007 a 2015
Tabela 8
R$ bilhes
Perodo
% em relao ao ano
anterior
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
130
74
110
55
52
83
45
-78
% em relao a 2007
130
300
740
1200
1870
3510
5120
1030
Valor no final do
Exerccio
2,3
4,0
8,4
13,0
19,7
36,1
52,2
11,3
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
De dez/2008 a dez/2009, o valor volta a praticamente dobrar mais

uma vez, passando a R$ 4,0 bilhes, quadruplicando em relao a 2007,
tambm sem qualquer observao desses mesmos controladores.
Pgina: 230/265 02/08/2016 18:57:25
J em dez/2008, contudo, segundo o grfico do Parecer, o dbito

anual da dvida com os bancos pblicos mais que duplicou em relao ao
ano anterior, tendo passado para R$ 2,3 bilhes (aumento de 130%), sem
qualquer alerta ou atuao dos rgos de controle.
Registre-se, por fim, que, de to parcial, o depoente foi advertido pelo

Presidente Raimundo Lira, para no mais usar a expresso fraude em suas
declaraes.
Mais ao final do seu depoimento, j em resposta advogada da
Acusao, a testemunha, sem nenhuma dificuldade, anuncia que teve a
coragem de propor a responsabilizao dos gestores pblicos, com base no
entendimento esdrxulo que teve.
Ns no aceitamos isso! O Tribunal pode alterar o entendimento que
quiser, estabelecer nova jurisprudncia, mas no pode, por sugesto de uma
38
Considerando, ainda, os dados constantes do grfico pgina 67 do Relatrio.
Pgina: 231/265 02/08/2016 18:57:25
Surpreendentemente, contudo, apenas nas contas de 2014, quando o

exerccio j se encontrava encerrado e os acrscimos aos passivos em
queda, chega-se a concluses bastante diferentes, taxando-se tais dbitos
de operao de crdito, que, como consequncia, deveriam ter efeitos
sobre as estatsticas fiscais.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O grfico a seguir apresenta a variao anual, em relao ao ano

anterior, dos dbitos da Unio juntos s instituies financeiras federais38.
SF/16649.45200-72
231
testemunha, querer responsabilizar, especialmente os tcnicos de carreira, com

fundamentos que no encontram um mnimo de sustentao tcnica ou jurdica.
Ao fim e ao cabo, restou evidente que o depoente no veio depor, no
veio apresentar fatos, veio defender sua paixo pessoal j anteriormente
manifestada no Tribunal. Portanto, foi parcial.
SF/16649.45200-72
232
No me lembro de ter recebido nenhum alerta. Vrias coisas sobre o

TCU eu recebi, mas no referente equalizao do Plano Safra,
obviamente.
2.2.2.1.7 Depoimento do Sr. Gilson Alceu Bittencourt, dia 14/06/2016.
O Senhor Gilson, em ateno a nossa primeira indagao, sobre se as

subvenes econmicas relativas ao Plano Safra decorrem da lei ou de contrato
de operao de crdito da Unio com o Banco do Brasil, foi objetivamente
conclusivo:
No meu entender, no uma operao de crdito e, sim, uma
prestao de servio, na medida em que a operao feita pelo banco
com seus recursos e a Unio s vai reembols-lo, s vai pagar ao banco
efetivamente se a operao deu certo, se a taxa de juros foi menos e,
portanto, resultou numa diferena e somente a partir do momento que o
banco encaminha essa cobrana, que de seis em seis meses, para a Unio,
e s passa a ser devida, efetivamente, com a cobrana e no com a efetiva
contratao da operao de crdito. Muitas vezes, s seis meses depois
que isso acontece.
Essa resposta se coaduna com o que afirmamos em todas as audincias

e com o que h poucos dias afirmou o Procurador Federal Ivan Cludio Marx,
mandando arquivar a apurao de existncia de crime nessa questo, pela
evidente inexistncia de operao de crdito.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Embora tenha sido econmico em suas respostas, tendo em vista

afirmar no ter participado diretamente dos fatos ligados operacionalizao
financeira do Plano Safra, o depoente foi categrico ao informar que o TCU
no fez qualquer alerta sobre a eventual irregularidade na gesto do Plano:
Pgina: 232/265 02/08/2016 18:57:25
2.2.2.1.6 Depoimento do Sr. Andr Nassar, dia 14/06/2016.
No se poderia distorcer os conceitos, como pretende a Acusao,

apenas com o propsito de cassar a Senhora Presidenta. Se os dbitos da Unio
ao banco decorrem de imposio legal, ento efetivamente no h operao
de crdito, mas obrigao ex lege. Ainda que ocorressem atrasos de
pagamento em relao a uma data de vencimento, estaramos diante de
inadimplemento da obrigao, jamais operao de crdito.
SF/16649.45200-72
233
A seguir, o depoente foi mais uma testemunha que esclareceu que os

passivos at 2015 foram pagos totalmente em 2015, salvo os do segundo
semestre, que, no entanto, somente venceriam em 2016.
[...]
Ento, no h nenhum ato da Presidenta ligado ao Plano Safra
definindo equalizao ou qualquer outra questo. [...] No h nenhuma
informao, no conheo nada que diga que a Presidenta tenha
instrudo o Banco Central a mudar a forma de prestao de contas.
Pelo contrrio, o prprio Banco do Brasil deixava explcito qual era a
expectativa dele em relao aos servios prestados relacionados ao Plano
Safra, inclusive no seu balano. Ento, no h nada escondido em relao
a isso.
A Presidenta apenas participa do anncio do Plano Safra a cada ano,

como todos os Presidentes fizeram, foi o que, em sntese, disse.
O declarante fez questo inclusive de esclarecer a composio do
financiamento do Plano Safra, o que foi oportuno, para que pudssemos
compreender um pouco mais do que estvamos tratando:
Agora, a mincia: num Plano Safra de R$ 200 bilhes, por exemplo,
cerca de R$ 80 bilhes custo zero, efetivamente, para a Unio, porque
recurso do depsito vista. Uma parte poupana, uma parte FAT, uma
parte BNDES, uma parte Fundo Constitucional. Um regido pela
TJLP, outro pela Selic, outro pela TR mais 6%, 6,17%. Ento, a cada ano,
essa composio da soma das diferentes fontes d um custo, e isso tratado
diretamente pelo Ministrio da Fazenda junto aos bancos.
Pgina: 233/265 02/08/2016 18:57:25
No h ato da Presidente.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
de novo:
Em relao conduta da Senhora Presidenta, a testemunha foi taxativa
Contrariando o que havia afirmado no dia anterior o Sr. Tiago, do

TCU, o Sr. Gilson esclareceu, de modo muito assertivo e seguro, que o
conceito de operao de crdito independe do valor da operao e
evidenciou que esse conceito no se vincula ao perodo do atraso. Acabou
por asseverar tambm que, em relao ao Plano Safra, sequer havia prazo
fixado para o vencimento das parcelas.
SF/16649.45200-72
234
Ela define um momento a partir do qual se torna devida aquela

prestao de servios exatamente porque a depende muito do fluxo
durante o ano do recurso financeiro, que permite que o Tesouro v fazendo
o seu balano, exatamente para equilibrar os pagamentos, de acordo com
a expectativa de receita que ele tem. Ento, na minha expectativa, ela no
uma operao de crdito, e uma operao de crdito independe do
valor.
Mais uma vez, suas assertivas esto no mesmo entendimento que j

havamos manifestado por diversas vezes, e que tambm acabou sendo o do
Senhor Procurador Ivan Marx, do Ministrio Pblico Federal, que determinou
o arquivamento da apurao criminal em relao ao Plano Safra.
No podamos perder a oportunidade de chamar a ateno para a
seriedade e postura da testemunha. Equilibrado, seguro e imparcial, seu
depoimento destoou de modo significativo do que foi dito nos depoimentos dos
servidores do TCU e do Procurador de Contas.
2.2.2.1.8 Depoimento do ex-Ministro Patrus Ananias, em 27/06/2016:
Formulamos as seguintes perguntas ao depoente:

1) Primeiro, o Tribunal de Contas alguma vez informou, que V. Ex
tenha tido conhecimento, que o atraso do Plano Safra se referia a
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
E operao de crdito uma operao de R$ 1 ou de R$ 1 milho.

Ou operao de crdito ou no . O valor no o que determina.
Sempre existiu essa variao em relao data do pagamento. Tanto que
a prpria portaria de equalizao no define um prazo exatamente para
voc... de vencimento!
Pgina: 234/265 02/08/2016 18:57:25
Essa afirmao importante, porque, alm de ser confirmada por

vrias outras testemunhas, retira todo o discurso sobre o atraso no pagamento
dos passivos:
alguma operao de crdito? Ou seja, o senhor recebeu alguma

informao, algum notificado?
2) Segundo, algum rgo de controle interno ou rgo jurdico chegou
concluso sobre a existncia de operao de crdito nessa relao
da Unio com os bancos pblicos em relao equalizao do
Plano Safra?
SF/16649.45200-72
235
3) Por ltimo, o Ministro de Estado quem decide quando e quais

bancos devem pagar subvenes econmicas, ou essa uma
definio do Tesouro mediante mltiplas contas?
Ento, ns encontramos o Programa j com sua estrutura bsica,

inclusive com sua estrutura de financiamento, que tem como referncia
principal, mas no exclusiva, o Banco do Brasil, operando tambm, em
nvel menor, com outros bancos, eventualmente at com cooperativas, em
algumas situaes tambm com bancos pblicos, como o Banco do
Nordeste e o Banco da Amaznia.
Nunca, pessoalmente, como Ministro, recebi qualquer
informao do Tribunal de Contas da Unio, com o qual sempre
mantive uma relao de dilogo, inclusive visitando os ministros e
recebendo-os tambm, sempre buscando orientaes. Em nenhum
momento, recebi qualquer informe sobre esse aspecto, como tambm,
at onde sei, os rgos do Ministrio, nossos rgos de avaliao,
consultoria jurdica, controladoria, at onde estou informado, em
nenhum momento, foram esclarecidos sobre isso.
[...]
O que eu posso dizer que toda a energia do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio estava voltada para o desenvolvimento da
agricultura familiar. Quer dizer, como ns sequer tnhamos uma relao
direta com os recursos, esses eram repassados diretamente pelos bancos,
especialmente o Banco do Brasil, mas no exclusivamente, s agricultoras
e aos agricultores familiares, na verdade, o Ministrio, que tem alis,
tinha, esperamos que volte a ter uma estrutura muito precria, pequena
de poucos recursos, na verdade, toda a nossa energia estava muito mais
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Comecemos pela ltima questo, Senadora Vanessa: os recursos

relacionados com o Pronaf, como eu disse, j vinham se desenvolvendo
V. Ex se lembra bem disto h alguns anos. importante lembrar j
mencionei e quero reiterar que, pelo menos h aproximadamente 20
anos, ns temos o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf).
Pgina: 235/265 02/08/2016 18:57:25
As respostas foram proferidas numa direo que somente ajuda a

desconstituir a famigerada Denncia:
voltada no para as questes contbeis, porque j existem os rgos do

Governo que fazem isso, as reas econmicas, de planejamento, da
fazenda, etc., mas a nossa motivao e o nosso trabalho eram no sentido
de implementarmos, como estvamos implementando e ampliando, as
polticas de apoio e desenvolvimento da agricultura familiar.
2.2.2.1.9 Depoimento da Sra. Maria Fernanda R. Coelho, em 27 e

28/06/2016.
SF/16649.45200-72
236
Veja-se que, mais uma vez, o Relator no se constrange de fazer

indagao capciosa, maliciosa, pois j parte do pressuposto de que os
pagamentos eram devidos e no teriam sido realizados.
Perguntas como essa no podem ser formuladas, porque induzem a
testemunha a erro. Mas foi feita, porque favorvel pretenso do Relator.
Imaginem se a testemunha simplesmente dissesse no sei! Poder-se-ia
entender que ela estaria concordando que os pagamentos no teriam sido
realizados, apenas no sabendo o porqu!
Nesse caso, no entanto, a testemunha atenta e conhecedora profunda
dos procedimentos, taxativamente respondeu que os pagamentos foram
realizados. Nesses termos:
Em relao segunda questo, quais os motivos pelos quais o
Tesouro Nacional no realizou os pagamentos ao Banco do Brasil to logo
se encerrou, o que podemos afirmar que, no ano de 2015, todos os
pagamentos foram efetuados no que se refere apurao da
equalizao das taxas de juros...
...E reforou a afirmao, quando atendeu indagao do Sr. advogado

da Defesa, Eduardo Cardozo:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
O Relator, Senador Anastasia, perguntou se a depoente saberia

informar as razes pelas quais o Tesouro Nacional no realizou os
pagamentos ao Banco do Brasil, to logo se encerrou cada semestre de
apurao das equalizaes de taxas de juros.
Pgina: 236/265 02/08/2016 18:57:25
A Sra. Maria Fernanda prestou um dos depoimentos mais

contundentes em relao ao Plano Safra. A ausncia de participao da Senhora
Presidenta nos fatos ficou indene de dvidas. A depoente, por ter presidido a
Caixa, conhece como ningum o mecanismo da subveno inerente ao Plano.
Registre-se tambm que, por meio desse Acrdo, que somente

transitou em julgado em 29/12/2015, o Tribunal no determinou o imediato
pagamento dos passivos. Exigiu apenas a elaborao de cronograma para quitar
as despesas. O Governo, no entanto, resolveu pagar tudo at o encerramento de
dezembro/2015, no que diz respeito aos valores apurados at o primeiro
semestre de 2015.
Na sua ltima resposta no dia 27/06 a questionamento do Senador
Ronaldo Caiado, foi precisa a depoente, em relao inexistncia de operao
de crdito, quando disse:
Segundo, em relao observao sobre se houve operao de
crdito. Nosso entendimento que no se trata de operao de crdito,
porque no h contrato entre a Unio e o Banco do Brasil. O que voc tem
a Lei n 8.427, que regula essas relaes, e, no caso do MDA, a Portaria
n 420.
A testemunha complementou a questo, quando respondeu advogada

da Acusao, esclarecendo que h operao de crdito apenas na relao do
banco com o tomador direto do crdito (os agricultores):
Bom, acho que importante salientar o que foi comentado
anteriormente no que se refere operao de crdito: a operao de
crdito se d entre as instituies financeiras e os agricultores
familiares que acessam o Pronaf. Ento, exatamente nesse momento
que voc tem uma operao de crdito.
Pgina: 237/265 02/08/2016 18:57:25
Essa resposta est em linha com o que disseram todas as outras

testemunhas, razo pela qual no caberia discutir se ficaram passivos de 2015
exigveis da Unio a descoberto, pois todos foram pagos to logo o TCU, por
meio do Acrdo n 3.297/2015-TCU-Plenrio, de 09/12/2015, conclura ser
ilegal sua existncia. Lembre-se, no entanto, que os valores referentes
equalizao apurados no segundo semestre de um exerccio financeiro somente
so devidos no incio do ano seguinte.
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Agora, sem dvida, h uma questo que inequvoca: em 2015,

todos os valores foram pagos. No existe dvida de 2015 em relao s
instituies financeiras pela equalizao, pelas planilhas que foram
apresentadas.
SF/16649.45200-72
237
H de se ver que a Sr Maria Fernanda tem toda a autoridade para falar

do tema, pois foi Presidente da Caixa Econmica Federal.
Continuando a resposta, no dia seguinte, emendou a testemunha:
Bem, a portaria que prev a equalizao para o Plano Safra do
perodo 2015/2016 a Portaria n 420. A portaria um ato em que o
Ministro da Fazenda autoriza as instituies financeiras equalizao.
Ento, no nosso entendimento, essa no uma operao de crdito,
sequer a portaria prev prazo de equalizao.
SF/16649.45200-72
238
Ainda a uma ltima indagao do Senador Caiado, foi enftica, em

relao inexistncia de pagamento de juros no mbito do Plano Safra, o que
tambm desmente o testemunho do Procurador de Contas:
...no houve pagamento de juros, o que houve foi o pagamento da
atualizao monetria, que so coisas bastante distintas.
Em relao s nossas perguntas, vejamos o que disse a depoente no

pequeno trecho disponvel na ata, lamentando, desde logo, que no exista a fala
por completo, tendo em vista falhas na gravao da audincia:
Bem, em relao a algum alerta do Tribunal de Contas de Unio,
no. Durante o exerccio, no recebemos nenhum alerta, nenhuma
observao, nenhum documento, ou de quaisquer outros rgos de
acompanhamento de gesto, de monitoramento ou de avaliao em
relao a que fosse uma operao de crdito.
Em relao discusso da operao de crdito, eu acho que
importante salientar que a Lei de Responsabilidade Fiscal prev que, para
que exista operao de crdito, voc precisa ter alguns requisitos,
dentre eles um contrato de mtuo, e preciso que haja prazo. Ento,
eu me reporto Lei n 8.427 e Portaria n 420, que exatamente previu
nela o processo de equalizao. Em nenhuma das duas est
caracterizado nem o contrato de mtuo nem o prazo. Alm disso, o
prprio parecer que ontem veio a pblico, e eu tive a oportunidade de ver
especificamente esse item hoje pela manh...
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E, em relao observao de hoje, o que ns temos que, durante

o ano de 2015, todas as est aqui, inclusive por ofcio da Secretaria do
Tesouro Nacional -, que as equalizaes devidas foram pagas.
Pgina: 238/265 02/08/2016 18:57:25
E encerrou a resposta, confirmando que todos os passivos de 2015

foram quitados ainda naquele ano:
Retomadas as gravaes, em ateno a indagaes do Senador Drio

Berger, que favorvel ao impedimento da Presidenta, a Sr Maria Fernanda,
muito delicadamente, o constrangeu, no sentido de que as respostas vieram em
sentido contrrio ao esperado pelo Senador. Reforou a inexistncia de
pagamento de juros, tendo em vista a inexistncia de relao contratual no
caso:
SF/16649.45200-72
239
Entendemos que no existe atraso, porque a Portaria 420, que prev

a equalizao, que disponibiliza os valores, os limites para as instituies
financeiras operarem, no caso, especificamente aqui, para o Banco do
Brasil, no prev prazo de pagamento.
Ento, no cabe falar em atraso. Se houvesse atraso, voc teria o
pagamento da pena, que o juro de mora. O que cabe aqui a
atualizao monetria em relao aos valores. (resposta ao Senador
Drio Berger)
[...]
Acho que importante reiterar aqui um aspecto em relao
diferena entre a atualizao monetria e juros. Os juros representam uma
pena diante do atraso de pagamento. A atualizao monetria uma mera
correo dos valores, que se d normalmente por base do ndice
inflacionrio.
Ento, essa a grande diferena que h entre juros... E essa pergunta
foi feita pelos Srs. Senadores. Na realidade, no se trata de juros, tratase de atualizao monetria. (resposta ao Senador Atades de Oliveira)
O questionamento que feito ao Tesouro exatamente se houve o
pagamento de juros. E a resposta, a tabela que apresentada pelo Tesouro
Nacional se reporta ao principal, ao valor pago e atualizao monetria.
Por que no cabe falar em juros? Aqui est no item 13, que foi
referenciado ontem pelo Senador Cssio, ao me fazer um questionamento.
A pergunta o item 13, pgina 40 de 223.
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A depoente reforou para esse Senador e para os Senadores Atades

de Oliveira e Simone Tebet, tambm favorveis cassao, o que dissera ao
Senador Caiado, quanto inexistncia de atrasos nos pagamentos:
Pgina: 239/265 02/08/2016 18:57:25
O pagamento a que V. Ex se refere foi o pagamento da atualizao

monetria, que uma mera correo dos valores. No se trata de juros.
Nos juros, o que se d uma pena sobre o atraso, quando voc tem uma
relao contratual. O que ns tivemos aqui foi uma atualizao
monetria dos valores.
Cabe informar, por fim, que lamentavelmente a Senadora Ana Amlia

mais uma vez fez uma srie de afirmaes sobre temas de competncia da Sr
Maria Fernanda, mas em linha contrria ao que a testemunha j havia dito. No
entanto, em vez de fazer perguntas, inclusive para beneficiar o esclarecimento
da populao e propiciar que a testemunha se manifestasse, resolveu nada
indagar. Proferiu, o que lamentvel, um curto:
Eu no tenho nem perguntas a fazer Dra. Maria Fernanda Coelho.
2.2.2.1.10 Depoimento do Sr. Joo Luiz Guadagnin, em 29/06/2016.
O Senhor Joo Luiz Guadagnin foi mais um dos depoentes a contrariar

as manifestaes dos tcnicos do TCU e o Parecer. por isso que, claramente,
provocou desespero nos acusadores.
O Senador Cssio Cunha Lima, sincero com suas intenes de afastar
a Presidenta, preferiu no ouvir as verdades do depoente. Poderia pelo menos
ter brindado o eleitor com indagaes de interesse do povo. No entanto, preferiu
sair-se com essa:
Ento, eu, para contribuir com a economia processual, dispenso-me
da formulao de perguntas.
A ilustre Senadora Ana Amlia, por exemplo, podendo aproveitar a

experincia e conhecimento desse tcnico, preferiu, no momento em que era
ouvido, fazer referncia ao depoimento dirigido do Sr. Procurador de Contas.
A nobre Senadora tambm perdeu a chance de ser juza. Ao invs de trabalhar
pela sociedade, pelo Pas, ainda que mantivesse seu posicionamento a favor da
cassao, deveria requerer esclarecimentos para orientar o cidado. Mas no,
apenas declarou:
Pgina: 240/265 02/08/2016 18:57:25
Ento, o que se tem uma atualizao monetria. A atualizao

monetria a correo dos valores, um valor que est devido e voc faz
essa atualizao. uma mera atualizao do valor principal. No juros.
(resposta Senadora Simone Tebet)
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Ento, quando se v a composio dos pagamentos feitos pelo

Tesouro ao Banco do Brasil, h o principal, o valor pago e a ttulo de
atualizao do principal. Ou seja, para que se tenha o pagamento de juros,
juro uma pena; para existir essa pena precisaria haver um contrato,
contrato com prazo definido para pagamento.
SF/16649.45200-72
240
... eu no tenho perguntas a fazer testemunha, Dr. Joo Luiz

Guadagnin.
Tais palavras se aplicam ao nobre Senador Fenando Bezerra, tambm

apoiador da destituio da Presidenta, que fez diversas observaes na ocasio
do depoimento. Temeroso de ouvir a verdade, preferiu se esconder na omisso,
ao laconicamente declarar:
SF/16649.45200-72
241
Nessa oportunidade, ainda ajudou a desmentir o Sr. Procurador de

Contas, ao afirmar taxativamente que no Plano Safra, alm de no haver prazo
prefixado para os pagamentos, no havia a incidncia de juros sobre os
valores apurados, eliminando todas as chances de existncia de operao de
crdito na relao. Afirmou, ainda, que no recebeu qualquer comunicado do
TCU sobre possvel irregularidade no Plano Safra. Eis o que disse:
Essa lei no estabelece nenhum prazo, no h nada que diga, nas
portarias de equalizao, quando esse pagamento tem que ser feito.
No h nenhuma responsabilidade da Presidenta nesse processo,
at porque uma ao que passa, primeiro, pelo Congresso Nacional,
quando aprova a Lei Oramentria Anual, depois, pelo Ministrio da
Fazenda, que estabelece, com a rea tcnica do Ministrio, o volume de
recursos que vai ser equalizado, o mximo de recursos que os agentes
financeiros podem emprestar. E isso est definido em portaria, a lei assim
determina.
No h, portanto, nenhum processo de prazo, no crdito.
[...]
A outra questo que eu gostaria de emendar, embora no tenha sido
perguntado, que correo monetria no juro.
[...]
Eu reafirmo: tambm no tenho nenhum conhecimento em
relao comunicao de nenhum rgo de controle. E, vejam, ns
temos auditorias agora mesmo do TCU e da CGU tanto no Pronaf quanto
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Em resposta s perguntas da colega Senadora Gleisi Hoffmann, o

depoente foi claro e objetivo, tendo dirimido todas as dvidas quanto no
participao da Senhora Presidenta da Repblica em relao a pagamentos das
subvenes.
Pgina: 241/265 02/08/2016 18:57:25
Sr. Presidente, eu tambm no tenho nenhuma pergunta a ser

endereada testemunha, ao Dr. Joo Luiz.
nas outras polticas de Garantia-Safra, que ns desenvolvemos na

Secretaria, desenvolvamos l, e no h nenhuma comunicao em
termos disso, nem do agente financeiro, nem dos rgos de controle.
Por qu? Porque no h na lei um dispositivo que estabelea esse
prazo, essa forma e um juro moratrio.
O juro moratrio no incide sobre os atrasos.
SF/16649.45200-72
242
[...]
Ora, nos perguntamos: se o preo da operao de crdito o juro que

se paga, no havendo juro poderia existir operao de crdito? Parece-nos que
no! Mais ainda: no h contrato, nem prazo de vencimento! Onde se praticaria
operao de crdito nessas condies?
Foi a prpria Junta Pericial que concluiu no haver prazo definido
explicitamente nas portarias para o pagamento de equalizaes de taxas de
juros no mbito do Plano Safra (fl. 214, Laudo inicial), mas sugerindo que o
prazo estaria implcito:
As Portarias do Ministrio da Fazenda que regulam os pagamentos
no mbito do Plano Safra no definem explicitamente o prazo para
pagamento, mas o fazem de forma implcita, estipulando um marco
temporal a partir do qual incidir a correo da equalizao devida.
A respeito da possibilidade de um prazo implcito, foi a Senadora

Ktia Abreu quem j havia refutado definitivamente essa possibilidade, em sua
fala do dia 28/06/2016, depois de ter tomado conhecimento do Laudo Pericial:
A regra do Banco Central, a da portaria, diz que o banco que vai
receber a subveno tem que apresentar ao governo a conta fechada a cada
seis meses, mas o prprio relatrio diz aqui, claramente, que definem
explicitamente o prazo de pagamento, mas o fazem de forma implcita.
Eu gostaria de conhecer um contrato de emprstimo, de operao de
crdito que tem data implcita, porque quero tomar esse crdito. Crdito
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Ns no tivemos em nenhum momento nenhum contato nem com o

Presidente Lula e nem com a Presidenta Dilma em relao ao Plano Safra.
Nunca fizemos reunies sobre isso.
Pgina: 242/265 02/08/2016 18:57:25
Sobre a participao de Presidente na ao, eu lembro que, em 20

anos de Governo Federal, sempre trabalhando na mesma rea, a nica
reunio que mantive com o Presidente foi com o Presidente Fernando
Henrique em 2000, quando se discutiram crditos para os assentados da
reforma agrria.
No tenho perguntas!
Enfim, a testemunha ainda pontuou o seguinte entendimento, em

resposta ao Senhor advogado da Defesa, Dr. Jos Eduardo Cardozo:
Em relao s perguntas do Dr. Cardozo: no uma operao de
crdito, uma prestao de servio! H uma competio enorme entre
os agentes financeiros privados desde 92, que tambm querem fazer essa
prestao de servio, porque, lgico, existindo recursos equalizados,
havendo condies de atrair clientes porque a equalizao favorece ,
isso oportuniza aos bancos vrios negcios.
2.2.2.2 Concluso quanto aos passivos da Unio ao BB Plano Safra

Em razo de todo o exposto e do declarado nos depoimentos das
testemunhas, nossa concluso quanto operao do Plano Safra oposta do
Parecer do Senado. Para ns, no havia qualquer ilegalidade ou contrariedade
ao ordenamento jurdico vigente, porque, alm de o Ministrio Pblico Federal
j ter solicitado o arquivamento do processo que trata da questo:
a. quanto ao art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de 1950: a conduta
viciada consiste em contrair emprstimo, ou efetuar operao de
crdito sem autorizao legal, no entanto, os atos praticados pela
administrao em 2015, e no pela Chefe do Poder Executivo, dizem
Pgina: 243/265 02/08/2016 18:57:25
Ao final, ficou muito claro que a testemunha constrangeu os

acusadores, desnorteando-os com seu conhecimento sobre o tema! A prpria
advogada da Acusao, depois de divagar sobre o conjunto da obra e de
possveis alertas, que no seu entender no precisariam ter sido feitos (em
flagrante desconsiderao para com o art. 59, 1, da LRF), preferiu dispensar
a testemunha sem fazer perguntas. Foi desconfortante para sua posio, de
quem acusa e tem muito a provar, dizer:
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com data implcita eu gostaria demais de ter. S conheo contrato de

emprstimo com data explcita, e todos os empresrios que esto aqui
sabem disso. Ento, com data implcita, no pode ser operao de
crdito, ou ns vamos ter que mudar todo o arcabouo jurdico. Ento, eu
s quero lembrar mais uma vez que o TCU, inclusive, no fala, em
nenhum momento, em nenhuma linha, em nenhuma vrgula, na
responsabilidade da Presidente Dilma Rousseff sobre o Plano Safra e
sobre a subveno do Plano Safra, porque de responsabilidade
integral do Ministrio da Fazenda via Tesouro Nacional. (negritamos)
SF/16649.45200-72
243
respeito a passivos de despesas correntes (subveno econmica),

que h mais de 13 anos se repete com essa configurao; no seria
operao de crdito, porque no h repasse de dinheiro dos bancos
Unio, tampouco contrato entre as partes nesse sentido, visto que a
obrigao decorre de imposio legal; e no se poderia converter
mero inadimplemento de pagamento em operao de crdito com
a finalidade de impor pena, porque as leis penais no admitem
interpretao extensiva em prejuzo ao ru;
SF/16649.45200-72
244
d. No que se referes ao artigo 85, VI, da CF: a Constituio, neste

inciso, estabelece como crime de responsabilidade os atos que
atentem contra a lei oramentria. Contudo, o atraso ou
inadimplemento de obrigao legal no caracteriza contratao de
operao de crdito, nos termos definidos no art. 29, III, da LRF,
segundo se posicionaram diversos tcnicos depoentes e conforme
concluiu o MPF, que requereu o arquivamento de pedido do TCU
nesse sentido; ainda que caracterizasse, a ofensa seria, como se v,
LRF e no lei oramentria, como requer o dispositivo
constitucional pretensamente violado.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
c. No foi apresentada a prova de existncia da conduta delituosa aqui

referida, conforme exige o art. 16 da Lei n 1.079, de 1950, tampouco
havia deciso pelo menos do TCU at 9/12/2015 (Acrdo
3.297/2015), quanto existncia do possvel vcio na relao da
Unio com o Banco do Brasil, por causa do Plano Safra, o que
permite deduzir inexistir justa causa para a Denncia, que fora
apresentada ainda em outubro de 2015, cabendo aduzir que referida
deciso do TCU trata de fatos de 2014, no havendo nada a respeito
de 2015 at o momento; e
Pgina: 244/265 02/08/2016 18:57:25
b. Em nenhum ponto do Parecer demonstrada a existncia de atos da

Presidncia da Repblica em relao matria, cuja competncia
definida por lei ao Ministrio da Fazenda, tendo ocorrido, na
verdade, constatao pela Junta de que tal ato inexistente;
245
Ignora quase que por completo os depoimentos das cerca de quarenta

testemunhas, quando se reduz a mencionar apenas diminuta parte daqueles que
ela prpria convocou. No faz um apanhado das perguntas que fizeram os
defensores da cassao, justo pela falta de contedo; no valoriza, nem debate
o que disseram os depoentes da Defesa. Pelo contrrio, dedica parte do seu
discurso para agredir a honestidade e convico das declaraes, que, na sua
esmagadora maioria, lhe foram contrrios. Esse comportamento requer nosso
mais veemente repdio; o que fazemos!
Por isso, as alegaes finais da Acusao so destitudas de qualquer
crdito, do pouco que j tinha.
Vejamos o que disse de essencial, que merece comentrios.
1) Quanto edio dos decretos:
117. No bastasse o ocorrido no ano de 2.014, a mesma conduta da
denunciada foi praticada no ano de 2.015. (fl. 63)
Pgina: 245/265 02/08/2016 18:57:25
uma pea que faz afirmaes inverdicas, mesmo sabendo que se

encontram em patente contradio com os autos. desleal, ainda, porque em
inmeras passagens no especifica claramente em que ponto dos autos se
localizam as referncias que faz, o que praticamente inviabiliza a Defesa e at
a anlise histrica dos autos, tendo em vista a magnitude do processo. desleal,
de novo, porque considera pronunciamentos preliminares do TCU sobre as
contas presidenciais de 2015 como certeza, como prova robusta! (v. fls. 38/44
das alegaes finais).
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Em respeito sociedade, no poderamos em nosso voto deixar de

comentar, ainda que de modo breve, sobre as frgeis alegaes finais da
Acusao. Ataca um genrico conjunto da obra e abandona na maior parte da
sua fala o objeto das discusses: a edio dos decretos de crdito suplementar
e o alegado atraso no pagamento de equalizao de taxas de juros em
decorrncia do Plano Safra. Quando se atreve a debat-los, demonstra o
desconhecimento da matria, incorrendo em imprecises e distores
conceituais, e enquadramento jurdico duvidoso.
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3. ALEGAES FINAIS DA ACUSAO
Nos pargrafos 117 e 129, a Acusao quer dar a entender que em

2015 teria havido a continuidade dos fatos alegadamente viciados e que teria
havido deciso do TCU sobre a edio dos decretos da qual a Presidenta teria
sido informada.
verdade que em 2015, assim como em todos os exerccios anteriores,
houve a edio de decretos presidenciais de abertura de crditos suplementares,
bem assim a continuidade da relao com bancos pblicos, por fora do Plano
Safra, que decorre de lei permanente (Lei n 8.427, de 1992). Certamente
ocorreu e ainda ocorre tambm em 2016, por serem atos de rotina.
Houve continuidade de atos, mas no de ao delitiva, como quer fazer
crer a Acusao, porque no havia qualquer deciso anterior considerando
esses procedimentos de rotina viciados. Nunca houve pelo menos sinalizao
de que crditos no pudessem ser abertos, haja vista que em todos os exerccios
a situao absolutamente idntica.
Para efeito de adequada cronologia, somente a partir do Aviso n 895GP/TCU, de 12/08/2015, que se toma conhecimento pblico da primeira
manifestao do TCU de que poderia haver irregularidades em relao edio
dos decretos, apesar de as normas alegadamente infringidas estarem vigorando
tal como se encontram desde 2001. No entanto, o TCU, por meio desse aviso,
Pgina: 246/265 02/08/2016 18:57:25
Nesse primeiro bloco de afirmaes da Acusao, percebe-se no

somente o desconhecimento pelos denunciantes da matria sobre a qual
debatem, mas m-f mesma. Fiam-se unicamente na deciso poltica que j
demonstrou lhe ser favorvel, independente do que diga. No h o menor zelo
com o acerto jurdico e com a fidedignidade dos fatos apresentados. Tudo vale
para afastar a Presidenta.
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129. Esta constatao diz respeito s prticas ilegais intentadas pela

denunciada no ano de 2.014. Alm dos pareceres tcnicos do TCU, de
suas Notas Tcnicas, dos pareceres do Ministrio Pblico de Contas
anteriores aos Decretos de 2.015, a Presidncia da Repblica recorrera
da deciso e em junho de 2.015 fora por ofcio do presidente do TCU
alertada para no mais emitir Decretos de Suplementao de Verba
sem autorizao legislativa, conforme voto de Ministro do Tribunal de
Contas e Parecer do Ministrio Pblico de Contas. Alertada, a Presidente
ROUSSEF insistiu no erro, demonstrando dolo intenso, dizer:
conhecimento da ilicitude e determinao na prtica delituosa. (fl. 69)
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246
O prprio Congresso Nacional abriu prazo de 30 dias, posteriormente,

por meio de despacho de 20/10/2015 do seu Presidente, Senador Renan
Calheiros, para a Presidncia da Repblica se manifestar sobre as concluses
do Tribunal. A manifestao da Senhora Presidenta ocorreu em 14/11/2015,
mediante o Aviso n 525, que dormita na CMO, aguardando a deciso do
Colegiado, para posterior julgamento pelo Plenrio do Congresso.
Portanto, no se pode afirmar, como o faz em diversos passagens a
Acusao, que haja continuidade delitiva quanto aos decretos, porque o rgo
competente ainda no concluiu se h irregularidade no procedimento. O que se
pode afirmar que o Voto do Relator das contas de 2014 na CMO totalmente
contrrio deciso do TCU.
So tambm totalmente falsas as declaraes da Acusao de que
havia pareceres tcnicos e notas tcnicas do TCU e pareceres do Ministrio
Pblico de Contas anteriores edio dos decretos de 2015, tanto que no faz
meno a nmero, autoria e data desses alegados documentos. Ademais, ainda
que esses documentos existissem, no h previso legal para que tenham
alguma influncia no mbito das contas presidenciais, tampouco para substituir
o alerta previsto no art. 59, 1, da LRF, a ser elaborado pelo TCU e
encaminhado por seu Presidente a todos os Poderes. Veja o que disse o Dr. Ivo,
jurista, com doutorado em Harvard:
De maneira nenhuma me parece que notas tcnicas ou matria
jornalstica suprem a incumbncia de alertar os Poderes ou que a nota
Pgina: 247/265 02/08/2016 18:57:25
Deciso da Corte somente saiu por meio do Acrdo n 2.461/2015TCU-Plenrio, de 07/10/2015, que opinou pela rejeio das contas
presidenciais de 2014, depois, portanto, que os demais decretos foram abertos.
No entanto, essa deciso, por ser apenas opinativa ( pacfica a jurisprudncia
do STF nesse sentido), no teve, e no tem, fora jurdica para determinar
alterao nos procedimentos da administrao pblica, porquanto a matria
de competncia exclusiva do Congresso Nacional. Ou seja, enquanto o
Congresso Nacional no realizar o necessrio julgamento, no se pode entender
que h ato (edio dos decretos) contrrio ao ordenamento.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
apenas solicitou esclarecimentos Presidncia da Repblica sobre a edio de

decretos daquele ano de 2014. Como se pode observar, naquela data os decretos
de 27/07/2015 j haviam sido editados.
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247
Olha, o julgamento de 2014, em abril, no poderia ser um alerta mais

eloquente. A auditoria foi feita, foi identificada, houve um julgamento,
no alertando, mas j condenando a prtica e determinando a sua
correo. (Procurador de Contas Jlio Marcelo de Oliveira, em
08/06/2016, em resposta a questo nossa)
Portanto, durante o perodo em que eu estive frente do oramento
do MEC, eu no recebi, na Subsecretaria, nenhuma orientao,
nenhum questionamento sobre isso. (Sr. Wagner Villas Boas, em
16/06/2016, em resposta a pergunta nossa)
Ns no tivemos nenhuma anotao do TCU em relao a essa
questo especfica dos decretos que foram feitos todos os anos, desde
que ns tivssemos supervit financeiro. O que ns tivemos foi um
acompanhamento do TCU, que se encerrou em 2011. Nesse
acompanhamento do TCU, num acrdo editado em 2011, da Segunda
Cmara, o TCU deu por cumpridas as determinaes que ele havia feito
no acrdo de 2008. Deu por cumprido, porque conseguimos resolver essa
questo das instituies de ensino superior federais. (ex-Ministro da
Pgina: 248/265 02/08/2016 18:57:25
A Acusao age de m f, de novo, quando diz que a Senhora

Presidenta fora alertada em junho de 2015, quanto irregularidade na edio
de decretos. falsa tal afirmao, tanto que desacompanhada da informao
quanto a data, Relatoria, nmero do documento. Alm disso, as testemunhas,
inclusive os tcnicos do TCU e o Procurador de Contas, declararam que o alerta
no foi emitido, a exemplo:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
tcnica determine alterao de procedimento da Administrao

Pblica. O Tribunal de Contas, especificamente o Tribunal de Contas
da Unio s se pronuncia por meio do seu Pleno, por deciso do Pleno;
eventualmente decises monocrticas dos ministros, mas, via de regra,
por deciso do Pleno. Seria o mesmo voc pensar que um parecer do
Ministrio Pblico junto ao TCU ou mesmo de alguma rea tcnica se
manifestaria pelo TCU; seria o mesmo imaginar, por exemplo, que, em
uma comisso desta Casa, como a CCJ, o parecer de um relator expressasse
a opinio da Comisso ou mesmo da Casa sem a sua prpria votao na
Comisso. Estamos tratando de um parecer individual de um Senador que
ainda vai ser levado, discutido e aprovado ou no pela Comisso. Quanto
ao poder-dever do TCU de alertar os Poderes ou rgos, a
possibilidade de ocorrncia de necessidade de limitao, empenho e
indcio de irregularidade na execuo oramentria deveria ser antes
ou depois? Parece-me evidente que o ideal que fosse antes. Alertas so
feitos anteriormente. (Sr. Ivo da Motta Azevedo Correa, em 20/06/2016,
em resposta a indagao nossa)
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248
Educao Jos Henrique Paim, em 17/06/2016, em resposta a indagao

nossa se houve alerta do TCU)
...cumpre informar que no houve, em qualquer exerccio
financeiro, alerta de rgos de controle sobre indcios de irregularidade
na gesto oramentria, especialmente quanto abertura de crditos
suplementar que pudesse impactar na obteno da meta de resultado
primrio do exerccio, salvo em relao ao exerccio de 2014, o que
somente ocorreu com o advento do Acrdo n 2.461/2015-TCU-Plenrio,
de 7 de outubro de 2015... (Ofcio n 34.837/2016-MP, de 17/06/2016,
CEI - negritamos)
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249
120. Todavia, esses supervit e excesso de arrecadao so

artificiais, pois, conforme se pode verificar a partir do PLN n 05/2015,
encaminhado ao Congresso Nacional em 23 de julho de 2.015, o Poder
Executivo j reconhecia que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias, Lei n 13.080/2015, no seriam cumpridas. (fl. 64)
Para contrariar a Acusao, provando que as fontes de recursos no

eram artificiais, mas efetivas, as palavras do Desembargador Presidente do
TJDFT, ao solicitar o crdito para o seu Tribunal:
Acrescente-se, por oportuno, que no foi necessria a apresentao
de memria de clculo Secretaria de Oramento Federal, haja vista que
os recursos j haviam sido arrecadados e estavam devidamente
registrados no Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP,
gerido pelo Ministrio do Planejamento. (Of. n 21.595/GPR, de
15/06/2016, CEI)
Afirmou a Acusao quanto compatibilidade das alteraes

promovidas pelos decretos com a obteno da meta:
121. Ora, o art. 4 da Lei 13.115/2015, (Lei Oramentria Anual de
2.015), expresso em prever que a abertura de crditos suplementares
deva ser compatvel com a obteno da meta de resultado primrio, tal
como previsto na LOA/2014. (fl. 65)
135. O dado relevante acentuado pelas testemunhas: no havendo
o cumprimento da meta, estando em situao de descumprimento da
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Disse tambm a Acusao:
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Eu nunca recebi nenhuma advertncia do Tribunal de Contas.

(ex-Ministro do Esporte, Aldo Rebelo, em 28/06/2016, em resposta a
questo nossa sobre se havia recebido algum alerta do TCU)
meta, essa autorizao cessa. E essa compatibilidade tem que ser

aferida no momento da edio do decreto. (fl. 77)
137. Por isso, a exigncia de que haja autorizao legislativa para
suplementao de verba fora da meta fiscal, sob o controle do
Congresso, sem soberbamente, transformar-se decreto em Medida
Provisria, em menosprezo a esta Casa. (fl. 77)
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250
No existe situao de descumprimento de meta em perodo anterior

ao do encerramento do exerccio, porque a meta anual, sendo que, conforme
o princpio da anualidade (acolhido pela Constituio, art. 165, pela LRF, art.
4, pela Lei 4. 320/64, art. 2, e pelas demais normas sobre oramentos), as
receitas e despesas devem ser realizadas, e prestadas as respectivas contas,
depois de encerrado o exerccio. Antes desse prazo existe apenas pontos de
controle, para orientar a gesto (art. 9, LRF)
Ademais, a autorizao legislativa para abrir o crdito j estava dada
textualmente no caput do art. 4 da LOA, no havendo nenhuma
incompatibilidade das alteraes com a obteno da meta. Se incompatibilidade
houvesse, a abertura do crdito por lei (autorizao do Legislativo) tambm no
poderia ser feita, pois a compatibilidade deve ser igualmente respeitada por esse
instrumento normativo, conforme exigncia do art. 39, 4, da LDO 2015. O
Congresso Nacional no poderia autorizar abertura de crdito nessas condies,
o que anula o argumento da Acusao nesse sentido, tendo sido esse o
entendimento dos depoentes:
Ento, se a tese a de que no poderia abrir decreto de crdito
porque no haveria compatibilidade com uma meta bimestral,
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A incompreenso sobre a matria evidente, por isso a confuso

grassa. O art. 4 da LOA 2015 em nenhum momento diz que a abertura de
crdito suplementar deve estar dentro da meta fiscal, at porque essa afirmao
soa ilgica: como haveria crdito dentro da meta? Tal dispositivo apenas exigia
que as alteraes decorrentes dos crditos fossem compatveis com a obteno
da meta. Ter compatibilidade tem o mesmo sentido de ser adaptvel, de no
criar obstculos.
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254. Diz claramente o art. 4 que s no depende de autorizao

legislativa a abertura de crdito suplementar se estiver dentro da meta
fiscal. E estava fora. O exame pericial o comprovou. (fl. 123)
A compatibilidade a ser aferida diz respeito s disposies do decreto

que abre o crdito, de modo a observar se cria alguma regra incompatvel com
a obteno da meta. Isso porque, quanto ao clculo do atingimento da meta,
somente realizado aps encerrado o exerccio financeiro, pelo aspecto
financeiro (pagamento da despesa), como o afirmaram todas as testemunhas
que falaram a respeito, inclusive as convocadas pela Acusao, como o
Procurador de Contas e o Sr. Leonardo Albernaz. A propsito:
...informo que o montante que impacta na apurao do resultado
primrio aquele apurado no pagamento da despesa, e que o critrio
utilizado para apurao do cumprimento da meta de resultado primrio
tambm pagamento da despesa (regime caixa acima da linha), cuja
responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da
Fazenda STN/MF. (Ofcio n 34.826/2016-MP, de 17/06/2016, CEI,
em resposta a indagaes nossas)
pagamento da despesa e, portanto, relaciona-se com o aspecto financeiro
(fl. 59, quesito 1.1, do Laudo pericial complementar)
o resultado da atividade financeira ao final do exerccio!
(Procurador de Contas Jlio Marcelo depoimento em 08/06/2016)
Em relao ao momento de apurao para efeito de cumprimento:
no final do ano que feito, ou seja, a gente sabe se uma meta foi
cumprida no final do ano. Isso mais ou menos evidente. (Sr. Leonardo
Albernaz, em 13/06/2016)
Tambm afirmou a Acusao:

134. O importante frisar que, conforme os testemunhos, editar um
decreto de abertura de crdito suplementar sem ouvir a opinio do Poder
Legislativo no ato compatvel com a Constituio, com o que
determina a LRF, tampouco com o art. 4 da Lei Oramentria, devendo-
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Aqui a pergunta a seguinte: se eu no posso abrir por decreto, por

que eu poderia abrir por lei? isso mesmo: se eu no posso abrir por
decreto, se est ali aumentando, ferindo a meta definida, tambm no
poderia fazer por lei, a menos que a meta fosse alterada. Ento, essa
questo que a senhora coloca isso mesmo. por isso que o decreto
estabelece limites. (ex-Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, em
21/06/2016, em resposta a pergunta nossa)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
tampouco se poderia faz-lo para o caso do projeto de lei. (Sr. Bruno

Moretti, em 20/06/2016, em resposta a indagao nossa)
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251
Decreto de crdito suplementar no cria despesa. To somente

autoriza alteraes nas programaes, incrementando as dotaes. O decreto
no altera as normas de execuo, as quais, como a que estabelece limites de
empenho e pagamento, devem ser observadas no momento prprio. Alm
disso, as aferies sobre o cumprimento da meta no so realizadas no
momento da edio do decreto, mas com a execuo realizada. A propsito:
no mensurado a partir das dotaes oramentrias. (Laudo
complementar da Percia, fl. 60 - negritamos)
As testemunhas, ressalvadas unicamente as convocadas pela Acusao

(justamente as que deram parecer contrrio Presidenta no mbito do TCU),
foram unnimes em afirmar que o art. 4 da LOA 2015 dava amparo para a
abertura dos crditos por decreto, a exemplo de:
Os crditos foram feitos com base no art. 4 da LOA, no caso de
2015, inciso XII e inciso XIV do art. 4. (Sr. Wagner Vilas Boas de Souza,
em 16/06/2016)
A Lei Oramentria autoriza a abertura de crditos. (Sr.
Georgimar Martiniano de Souza, em 17/06/2016)
Os crditos foram abertos por decreto, porque a Lei
Oramentria assim o permitia. (Sr. Antonio Chatack Carmelo, em
17/06/2016, em resposta ao Relator)
"Qual dispositivo legal autorizava a abertura desse crdito?" Foi o
art. 4 da Lei Oramentria. (Sr. Orlando Magalhes da Cunha, em
21/06/2016)
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130. Em sntese: em 2.015, apesar de absolutamente ciente e

consciente da ilegalidade da conduta infringiu a Constituio e a Lei
Oramentria. A mensagem do Poder Executivo confirma que a
frustrao nas expectativas de arrecadao e o aumento de despesas
impediram o cumprimento das metas e a denunciada criou e continua
criando despesas suplementares enquanto as metas vigentes esto
comprovadamente desatendidas, o que infringe os artigos 167, V da CF,
art. 4 da LOA/2014 e LOA/2015, e art. 9 da Lei Complementar
101/2000. (fl. 69)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
se levar em conta a realidade presente no momento da edio do

decreto. (fl. 77)
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252
122. O PLN 05/2015 diz expressamente que a meta fixada no estava

sendo atendida, pois seu objeto era, exatamente, reduzir as metas
estabelecidas na LOA. (fl.65)
124. Os decretos acima transcritos foram editados e publicados aps
a data de propositura do PLN 05/2015 no Congresso Nacional, o que
revela o pleno conhecimento, por parte da Denunciada, de que
descumpria a determinao constitucional. No vale como escusa agora
dizer que recebia dos rgos tcnicos o decreto para ser assinado, pois
despachava com os seus Ministros, em acompanhamento direto da
situao fiscal e sabia o que devia fazer ou deixar de fazer. (fl. 67)
A incompreenso da Acusao sobre o tema debatido flagrante. Quer

ela fazer crer que um crdito aberto antes do envio de PL de alterao da meta
diferente de um crdito aberto depois desse envio. Ou seja, se o Governo
tivesse primeiro editado os decretos e depois enviado o PL de alterao da meta,
a compatibilidade estaria assegurada!
falso esse entendimento, porque todas as programaes so
controladas pelo decreto de contingenciamento, no momento de a despesa
entrar no processo de execuo, independentemente da forma e do momento da
abertura do crdito. Antes do processo de execuo existe apenas autorizao
de gasto, que no impacta a obteno da meta. A propsito, declaraes da exMinistra do Planejamento, Miriam Belchior, e da Junta Pericial:
excepcionalizado. (Sra. Miriam Belchior, em 21/06/2016, em resposta a
indagao nossa)
em ltima instncia, aos limites de contingenciamento e de
movimentao financeira. E se, a despeito de terem sido abertos, no
forem executados, no causaro impacto na meta. (fl. 116, Laudo inicial)
Pgina: 253/265 02/08/2016 18:57:25
Disseram tambm os Denunciantes em suas alegaes finais:
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
"Qual o fundamento legal para abertura dos crditos aqui tratados?"

a prpria Lei Oramentria, no seu art. 4. (Sr. Zarak de Oliveira, em
17/06/2016, em resposta a questo nossa)
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253
A rigor, a abertura de um crdito suplementar no afeta a meta

de resultado primrio, posto que a meta nica, fixada pela LDO/2015,
mas afeta a perspectiva de atingimento dessa meta... (fl. 49, Laudo
complementar)
Na seguinte fala, a Acusao admite que a LRF seja desobedecida, em

autntica contrariedade ao que diz defender. Ora, em nenhuma hiptese a lei
pode ser afrontada. Se o TCU no a cumpriu como devia, deixou de observar
dever legal, o que no se admite.
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254
147. No obstante, como a acusao, reiteradamente vem

asseverando, alertas no seriam necessrios, pois a prpria Presidente,
ao encaminhar o PLN-5 para esta casa, aponta, na exposio de
motivos, que seria impossvel cumprir a meta vigente. (fl. 80)
Como se pode perceber, a Acusao distorce intencionalmente a

compreenso das coisas. Os alertas que o TCU deixou de dar so quanto
alegada irregularidade na abertura dos crditos na situao posta em 2015 e na
existncia de passivos da Unio em relao ao Plano Safra. Se a Corte de
Contas tivesse cumprido seu papel, certamente a gesto no teria ocorrido como
ocorreu.
Pgina: 254/265 02/08/2016 18:57:25
Em outra assertiva, diz a Acusao:
148. Alm de a exposio de motivos do PLN-5 evidenciar a

conscincia da denunciada acerca da incompatibilidade com a meta,
tem-se que o terceiro relatrio bimestral, antes mesmo da aprovao do
projeto, j considerava a meta proposta, o que confirma o desrespeito
para com esta casa. (fl. 80)
Mais uma incompreenso da Acusao. Os relatrios bimestrais no

tm por finalidade demonstrar incompatibilidade de abertura de crditos com a
meta ou com a obteno dela, mas sim refletir a expectativa da execuo para
o ano inteiro. Se de fato a obteno da meta fosse o objetivo nmero um da
Repblica, em desconsiderao com todas as normas constitucionais quanto
responsabilidade social, bastaria que o Governo, naquele terceiro trimestre
paralisasse a oferta de servios pblicos, que a meta seria atingida.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Logo em seguida, afirma:
O relatrio bimestral no uma comprovao de meta bimestral. O

relatrio bimestral, ele se presta a tentar antecipar riscos para o
alcance da meta ao final do exerccio. Ento, voc estima receitas, estima
despesas a cada dois meses e avalia se necessrio ou no um
contingenciamento em relao quele bimestral. A meta anual, e o
bimestral se utiliza dela; o bimestral existe para ter a certeza de que as
pessoas, os gestores so diligentes em antecipar os riscos fiscais.
[...]
O bimestral no tem o objetivo de ser uma regra. A meta anual.
[...]
O decreto de contingenciamento limita o total de empenho do
ano. (depoimento do Sr. Otvio Ladeira, em 08/06, em resposta
Senadora Gleisi Hoffmann)
empenh-las e pag-las, eu tenho que deixar de fazer outras despesas. (Sr.
Zarak de Oliveira Ferreira, em 17/06/2016, nos respondendo)
Disse mais os denunciantes:

149. Alis as testemunhas da defesa ouvidas foram unssonas no
sentido de que a meta considerada para a edio dos decretos no era
a vigente, mas aquela proposta em projeto de Lei. (fl. 80)
As nicas testemunhas que fizeram alguma afirmao em sentido

prximo foram as convocadas pela prpria Acusao, justamente aquelas que
Pgina: 255/265 02/08/2016 18:57:25
O resultado fiscal no considera as despesas apenas autorizadas,

pois no mensurado a partir das dotaes oramentrias, mas considera
as despesas autorizadas e pagas, conforme elucida o ofcio encaminhado
pela SOF e acostado aos autos no DOC 089. (fl. 60, Laudo complementar)
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J se disse, e as testemunhas e a Junta Pericial assim o atestaram, que

os crditos abertos no impactam a obteno da meta, porque consistem apenas
em autorizao de despesas, mas no em gasto efetivo:
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255
querem estabelecer uma nova interpretao para a sistemtica de abertura de

crdito. No entanto, no conseguiram explicar como isso funcionaria.
Na verdade, no importa saber a meta fixada para o exerccio no
momento da abertura do crdito. Importa isto sim, inclusive porque era essa a
exigncia do art. 4 da LOA 2015, que as alteraes promovidas na
programao no fossem incompatveis com a obteno da meta, aquela que
estivesse em vigor no momento da apurao, encerrado o exerccio.
SF/16649.45200-72
256
251. Em suma: os Decretos assinados pela presidente no eram

compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida
para o exerccio de 2.015 e desrespeitavam o disposto no art. 10 n. 6 da
Lei n. 1.079/50 por no ter fundamento na Lei Oramentria. O fato
tpico. (fl. 122)
No h norma que exija a realizao, no momento da abertura de um

crdito, do exame do clculo da obteno do resultado fiscal do exerccio,
porque isso no tem sentido, O que importa para o errio e para a sociedade
a obteno do resultado efetivo, a economia real decorrente da execuo, no a
observao de uma meta ilusria. Em nenhum dispositivo a lei protege uma
alegada meta formal, existente apenas no plano oramentrio.
falsa a afirmao de que o item 4 do art. 10 foi violado, o qual
estabelece que, para constituir crime, a violao lei oramentria deve ser
patente. A prpria divergncia entre os tcnicos demonstra que no h sequer
entendimento claro sobre a melhor interpretao para o art. 4 da LOA 2015.
Divergncia, no entanto, existe apenas entre a compreenso da massa de
tcnicos do Poder Executivo e do Judicirio com os poucos tcnicos do TCU.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
250. Por fim, tipificada tambm est a afronta ao art. 10, n. 4 e n. 6,

ao editar Decretos de Suplementao de Crditos sem autorizao
Legislativa, fora da hiptese prevista no art. 4 da LOA, pois, para evitar
riscos, o exame da compatibilidade fiscal cabe ser feita no momento da
edio do decreto. E naquele momento era preciso autorizao
legislativa havendo, portanto, desrespeito e no compatibilidade com o
disposto no art. 4 da LOA. Deu-se fora de lei a um decreto dependente
da aprovao de um projeto de lei que s veio a ser aprovado seis meses
depois. Desprezo absoluto ao Congresso. (fl. 122)
Pgina: 256/265 02/08/2016 18:57:25
Mais ao final de sua pea, afirmaram tambm os denunciantes:
Aqueles tcnicos testemunharam na mesma linha adotada para a abertura dos

crditos impugnados.
O item 6 do art. 10 menos ainda foi infringido. Isso porque a
Presidenta da Repblica no ordenou nem autorizou a abertura de crdito. Ela
prpria o fez segundo a autorizao contida no art. 4 da LOA 2015.
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257
259. Por que, ento, o PLN 05/2015 se a Meta era irrelevante? Como
se prever qual seria o comportamento da economia e das finanas para,
com todos os riscos, deixar para avaliar ao final do ano se o crdito
aberto estaria ou no dentro da meta a depender da hiptese de haver
possvel contingenciamento e da aprovao do projeto de lei? (fl. 124)
260. Dessas perguntas irrespondveis deflui, portanto, a
irresponsabilidade da receita que as testemunhas da defesa trazem em
socorro da Acusada. Um somatrio de irresponsabilidades. (fl. 124)
Esses trs ltimos pargrafos demonstram que, efetivamente, os

advogados da Acusao podem entender alguma coisa no campo jurdico, o
que ainda esto devendo comprovar, mas nada entendem do sistema
oramentrio e das regras fiscais estabelecidas pela LRF.
Qual seria a inteno de no se considerar, para cumprimento da meta
fiscal do exerccio, o resultado final, se no h resultado fracionrio previsto
em lei? Os relatrios bimestrais visam justamente ajustar a gesto para a
consecuo da meta fixada, nada mais! Esse o sentido da LRF, que os
advogados desconhecem, bastando ler com cuidado pelo menos o art. 9 dessa
Lei.
Nunca se disse que a meta no seria relevante, porque ela o . Contudo,
o seu no atingimento no redunda em qualquer apenao, nem mesmo
administrativa. O PLN 5/2015 era relevante por uma questo de transparncia
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
258. De outra parte, contraria totalmente a finalidade, o escopo das

leis oramentrias se ter por base do clculo da Meta Fiscal o resultado
fiscal final. Se assim fosse ficaria sem sentido o fim de precauo, a
exigncia constitucional de relatrios bimestrais a serem apresentados
pela Presidncia da Repblica e pelo Tesouro, bem como as avaliaes
quadrimestrais e bimestrais. O impedimento de riscos se transforma
na assuno de todos os riscos. (fl. 124)
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Ainda sobre os decretos, afirmou a Acusao:
2) Quanto aos passivos de 2015 da Unio junto ao Banco do Brasil

em relao ao Plano Safra, disse:
70. Alm do mais, deixou-se de saldar no final de 2.015 integralmente
o passivo do Tesouro Nacional. (fl. 27)
249. De outra parte, deixou-se de promover ou de ordenar a
liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita
oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o
encerramento do exerccio financeiro de 2.015, infringindo-se o disposto
no art. 10 n. 8 da Lei n 1.079/50. (fl. 121)
So absolutamente falsas essas afirmaes, porque contrariam os

depoimentos prestados, inclusive das testemunhas da Acusao:
Iniciamos o pagamento e, ao final do exerccio, aps a mudana da
valores do exerccio. (Sr. Adriano P. de Paula, tcnico do Tesouro, em
08/06)
O Tesouro Nacional trabalhou para pagar as despesas do ano de
2015 em 2015 e, em dezembro, com a confirmao do TCU, pagou os
dbitos referentes aos anos anteriores. (Sr. Otvio Ladeira, tcnico do
Tesouro, em 08/06)
...o Tesouro Nacional saldou seus passivos vencveis em 2015 junto
ao Banco do Brasil dentro do prprio exerccio financeiro de 2015 (Laudo
Pericial inicial, fl. 37)
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O entendimento esdrxulo do TCU j levou desmoralizao

completa da meta, que agora, mesmo em prejuzo para a sinceridade dos
nmeros, vai sempre ser fixada de modo que jamais seja possvel no alcanla. Porm, vai tornar tambm incuos os relatrios bimestrais, que so
elaborados discricionariamente pelo Poder Executivo com base em projees
de inteno de gasto para as despesas discricionrias. Sero elaborados agora
conforme a convenincia.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
e para afirmar qual seria a nova orientao para os relatrios bimestrais. O que
impede a ocorrncia de riscos para a no obteno da meta de resultado o
decreto de contingenciamento, que funciona como dique, como represa, ao
excesso de execuo.
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258
259
99. Diz o Relator em voto aprovado de forma unnime que, com

relao ao Plano Safra, no ano de 2.015, a Unio incorreu em novas
operaes de crdito aparentemente irregulares com instituies
financeiras controladas. Foi reproduzido o padro de 2.014, seja pelo
atraso no pagamento das parcelas em equalizao vencidas em janeiro
e julho de 2.015, seja pela manuteno do estoque de dvidas
constitudas em perodo anteriores, cujo pagamento foi determinado por
aquele Tribunal de Contas no mbito do processo TC 021.643/2014-8.
(fl. 43)
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Continua a Acusao em suas desconexas afirmaes:
A cronologia das decises em relao aos passivos ao Banco do Brasil

decorrentes do Plano Safra clara. Diferentemente da edio dos crditos
suplementares, pode-se afirmar que neste caso a competncia do TCU,
porquanto no existe previso legal de participao do Presidente da Repblica
na gesto financeira e oramentria desse Plano. O TCU comete irregularidade
jurdica, quando inclui a questo nas contas presidenciais, em afronta ao art.
71, I, da CF.
Em abril de 2015, o Tribunal prolatou o Acrdo 825/2015, por meio
do qual entendeu pela irregularidade na relao da Unio com bancos pblicos
federais, compreendendo haver a operao de crdito. Contudo, esse
acrdo foi suspenso em decorrncia de dois recursos interpostos, fazendo com
que a deciso do Tribunal somente fosse prolatada em 9/12/2015, mediante o
Acrdo 3.297/2015, mas que somente transitou em julgado em 29/12/2015.
Antes dessa data, portanto, no se pode considerar haver qualquer conduta
contrria ao direito, em relao a essa interao da Unio com os bancos
pblicos. Isto porque, diz a Constituio Federal, ningum poder ser
considerado culpado at o trnsito em julgado da sentena.
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Neste ponto, valem as mesmas observaes feitas em relao edio

dos decretos: no se poderia falar em continuidade delitiva, se no havia
deciso definitiva quanto questo durante praticamente todo o exerccio de
2015. Sobre a relao da Unio com bancos federais em 2015, no que se refere
ao Plano Safra, no h qualquer julgamento na Corte de Contas.
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105. Conclui-se, pois, que em 2.105 houve, principalmente em relao

ao Plano Safra e PSI, a continuidade da realizao das operaes de
crdito vedadas pelo art. 36 da LRF. (fl. 59)
Continua a Acusao:
106. Destacam as testemunhas tcnicas terem ocorrido tais fatos, em
2.015, em valor elevado com relao ao Plano Safra relativamente ao
Banco do Brasil. importante destacar que as testemunhas bem
esclareceram que o Tesouro no pagou as faturas de janeiro e de julho
de 2.015, com o agravante de j haver conhecimento sobre o tratamento
que o Tribunal de Contas estava dando em relao a esses fatos, no
sentido da proibio de tal conduta. (fl. 59)
Mais uma vez falsa a afirmao, porque no havia qualquer deciso

do TCU aplicvel ao Plano Safra no primeiro semestre de 2015, como acima
relatado. O nico acrdo existente sobre a questo (Acrdo 825/2015) teve
seus efeitos suspensos por fora de recurso, cuja deciso final somente passou
a valer a partir de 29/12/2015, como dito.
Disseram tambm os denunciantes:
110. As testemunhas, mesmo as de defesa, foram categricas no
sentido de que os Bancos pblicos financiaram o Tesouro, que no
contabilizou as operaes de crdito, justamente com o intuito de
maquiar as contas pblicas (fl. 60)
Mais uma afirmao toda falsa, porque a contabilizao sempre existiu

e era pblica, como as testemunhas afirmaram, bem assim a Junta Pericial:
Pgina: 260/265 02/08/2016 18:57:25
9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dos

valores devidos ao Banco do Brasil, necessrios cobertura das referidas
contas, que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela legislao,
de acordo com cronograma, de durao a mais curta possvel, a ser
apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias. (Acrdo 825/2015-TCUPlenrio, de 15/04/2015)
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Portanto, no se pode afirmar, como o faz em diversos passagens a

Acusao, que haja continuidade delitiva quanto ao Plano Safra, porque
somente houve concluso transitada em julgado do Tribunal em 29/12/2015.
Nesse dia, no entanto, todos os passivos exigveis pelo Banco do Brasil j
estavam quitados pela Unio, apesar de o Acrdo do Tribunal nem mesmo
exigir o imediato pagamento, mas to somente a elaborao de cronograma
para faz-lo. A propsito o contido na deciso do Tribunal:
SF/16649.45200-72
260
Os passivos da Unio junto a bancos pblicos, embora no

tenham sido considerados, eram pblicos. Normalmente, esses dados
esto divulgados em balanos das prprias instituies credoras.
Ento, no caso, por exemplo, do Banco do Brasil, a prpria
auditoria do TCU buscou esse dado nos balanos publicados pelo
Banco do Brasil. (Sr. Marcel Mascarenhas, em 29/06, em resposta a
perguntas nossas)
SF/16649.45200-72
261
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Como se pode concluir, imperou a desonestidade e a deslealdade

processual da Acusao, por ter pretendido alterar a verdade dos fatos e dos
depoimentos. Fosse este um processo em tramitao no mbito judicial,
certamente ocorreria a imposio de multa por m f e pela obtusa pretenso
de alcanar finalidade ilegal.
Pgina: 261/265 02/08/2016 18:57:25
Em contrapartida, o Banco do Brasil registrava os valores devidos

pelo Tesouro Nacional, em seu balano patrimonial, em conta do ativo no
captada pelas estatsticas ficais elaboradas pelo Banco Central. (fl. 21, item
3, Laudo inicial)
262
A escolha e manuteno de um Relator do mesmo partido, o PSDB,

que nunca reconheceu a ltima derrota nas eleies, a terceira consecutiva,
uma agravante que representa insulto ordem democrtica e depe contra o
Senado Federal.
O acolhimento da denncia, pelo vingativo ex-Presidente da Cmara,
Deputado Eduardo Cunha, no exato dia em que o Partido dos Trabalhadores (o
mesmo da Presidenta da Repblica) declarou posio favorvel junto ao
Conselho de tica, em relao perda do mandato dele prprio - que
induvidosamente no escapar das garras da Justia -, por violao ao decoro
parlamentar, revela um inequvoco desvio poltico e de finalidade do processo.
Desvio esse expressado, da mesma forma, na motivao alegada pela maioria
dos Deputados quando do acolhimento da denncia no Plenrio da Cmara dos
Deputados, que transformou a data do dia 17 de abril de 2016 em um verdadeiro
espetculo de horrores, que tornou o Parlamento motivo de vergonha
nacional e o Pas objeto de chacota internacional.
Por igual, no h como desconsiderar o desvio de finalidade revelado
pelas degravaes de dilogo entre o ex-Presidente da Transpetro, Sergio
Machado e o Senador Romero Juc, onde textualmente afirma que tem que
ter o impeachment para barrar a operao Lava Jato e que a soluo mais
fcil botar o Michel Temer.
Pgina: 262/265 02/08/2016 18:57:25
O vnculo poltico direto dos denunciantes com o PSDB, seja por

filiao partidria, por coordenao de atividades do partido ou mesmo por
recebimento de R$45.000,00 para elaborar a representao feita contra a
Presidenta da Repblica, afronta ao art. 14, da Lei 1.079, de 1950, que
estabelece inequivocamente a legitimidade ao cidado, no a partidos polticos,
para oferecimento de denncia por crime de responsabilidade.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
A anlise supra nos permite concluir que indevida e impertinente a

motivao para que se efetive o impeachment da Presidenta Dilma. Os
prprios desvios polticos ocorridos deslegitimam o processo e tornam incua
a denncia. No h fundamentao tcnica plausvel para as alegaes fticas,
tampouco aderncia jurdica dos fatos aos tipos legais apontados. chocante a
ausncia de provas, que foram catadas a qualquer custo apenas em opinies
visceralmente apaixonadas, mas sem lastro jurdico.
SF/16649.45200-72
4. CONCLUSO
A par disso, no mrito, as razes alegadas como crime de

responsabilidade so em sua totalidade inconsistentes, tendo os depoentes em
sua esmagadora maioria atropelado os argumentos da Acusao.
A prpria percia tcnica, demandada por ns mas constituda
integralmente pelos que so favorveis Acusao, ofereceu Laudo
acachapante das teses dos denunciantes: (i) no h ato comissivo da Senhora
Presidenta em relao aos procedimentos do Plano Safra; (ii) os decretos e os
atrasos no pagamento dos passivos ao Banco do Brasil em relao ao Plano
Safra se deram sob a presuno de legitimidade; (iii) os decretos foram
assinados com base em pareceres tcnicos e jurdicos atestando sua adequao
ao art. 4 da LOA 2015 e ao art. 167, inciso V, da Constituio e afirmando a
compatibilidade das alteraes oramentrias com a obteno da meta fiscal
fixada para 2015.
Nessa seara de contrariedade aos argumentos da Acusao, ainda
compareceu o Ministrio Pblico Federal (rgo competente para a denncia
de crimes), por meio de despacho de 14/07/2016, determinando o arquivamento
da investigao em relao s operaes do Plano Safra, pela clarividente
inexistncia de condutas criminosas no mbito da operao do Plano Safra, haja
vista a inexistncia de operao de crdito. Se no h crime, a malfadada
acusao quanto a esse aspecto tambm se sepulta. Trata-se de questo
definitivamente resolvida.
Pgina: 263/265 02/08/2016 18:57:25
Em meio a isso, coloca-se questo prejudicial ao andamento desse

infamante processo: a competncia exclusiva do Congresso Nacional, em
plenrio bicameral, para aprovar as contas presidenciais. A Constituio
Federal traou ritos, instncias e momentos especficos para a apresentao e
julgamento de tais contas, sem espao para qualquer exceo, o que est sendo
atropelado pela vontade incontida de assuno do Poder sem o desejo das urnas.
A Comisso de Impeachment no tem a competncia, tampouco a
especializao, para julgar fatos relacionados s contas da Presidenta, como
teriam os fruns definidos pelo legislador constituinte. Por isso o processo
uma fraude ordem jurdica.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Esses fatos, por si ss, justificam a completa suspenso ou mesmo, o

mais lgico, o sepultamento definitivo da tese de impeachment da Presidenta
Dilma.
SF/16649.45200-72
263
Pgina: 264/265 02/08/2016 18:57:25
No poderamos acolher essa pgina em nossa histria, da qual

certamente nos envergonharemos. Esse processo no engrandece, no agrega,
no semeia; ao contrrio, diminui a poltica, divide os brasileiros e torna rida
a confiana nas nossas lideranas de transformar a Nao em uma sociedade
cada dia mais justa, altiva e fraterna.
d0fa9b22bb59a8196bb3f1530f6776bc45425196
Enfim, aqui nos encontramos para decidir o destino da Presidenta

legitimamente eleita, mas sem termos, como visto, a justa causa, a competncia
legtima, tampouco a delegao das ruas. No admira que a classe poltica seja
das mais desacreditadas, com tendncia de sempre aumentar o descrdito.
SF/16649.45200-72
264
265
Portanto, com toda a segurana tcnica, com toda a certeza jurdica e

com o dever poltico inerente ao nosso mandato, votamos NO por esse pseudo
processo, por suas pseudo fundamentaes, pelas falsas afirmaes de agresso
ao ordenamento pela Senhora Presidenta da Repblica.
SF/16649.45200-72
5. VOTO
Nosso voto NO! Quantas vezes precisasse seria NO!
Braslia, em 02 de agosto de 2016.
Senadora VANESSA GRAZZIOTIN

PCdoB/AM
Senadora GLEISI HOFFMANN

PT/PR
Senador LINDBERGH FARIAS

PT/RJ
Senador HUMBERTO COSTA

PT/PE
Senador TELMRIO MOTA

PDT/RR
Senadora FTIMA BEZERRA

PT/RN
Senador RANDOLFE RODRIGUES

REDE/AP
Senadora KTIA ABREU

PMDB/TO
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Por outro lado, no h como deixar de expressar que o SIM, um sim

pela quebra dos direitos, pela fissura da democracia, pela usurpao da
soberania popular, pela profanao do Poder, pela sanha ao apoderamento
ilegtimo, pelo engodo, pelo GOLPE!
Pgina: 265/265 02/08/2016 18:57:25
Um processo com forma, mas sem contedo, no merece acolhida!
Sexta-feira 5 813
Agosto de 2016
840 Sexta-feira 5
Sexta-feira 5 895
Agosto de 2016
Agosto de 2016

Parecer Do Julgamento - Anastasia

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RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA

Pgina: 1/441 02/08/2016 11:57:47

1.3. Da denncia ......................................................................................................... 12

1.2. Da instruo ........................................................................................................... 4

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.1.5. Exceo de suspeio do Relator .................................................................. 30

2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas presidenciais de 2015 ... 29

2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal ............................................................ 55

2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o resultado primrio ..... 73

2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa ................................. 68

Pgina: 2/441 02/08/2016 11:57:47

2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa ...................................................... 64

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro .................................... 159

2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso ..................... 157

2.2.3.2.2. Superviso prudencial .................................................................... 167

2.2.3.6. Consideraes finais ............................................................................. 175

2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional ............................................................ 174

Pgina: 3/441 02/08/2016 11:57:47

2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal .......................................................... 174

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Pgina: 4/441 02/08/2016 11:57:47

Nos termos da Ata da 2a Reunio da Comisso Diretora do

A Denncia (DEN) n 1, de 2016 (DCR n 1, de 2015, na

1.1. Da instaurao do processo

No dia 8 de junho, a Comisso rejeitou os pedidos de percia e

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No dia 17 de junho, a Comisso decidiu pelo prazo de dez dias

No dia 16 de junho, os quesitos para a percia foram

Pgina: 5/441 02/08/2016 11:57:47

No dia 13 de junho, o Presidente do STF, como instncia

Pgina: 6/441 02/08/2016 11:57:47

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Pgina: 7/441 02/08/2016 11:57:47

14) Iara Ferreira Pinheiro, Subsecretria

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Pgina: 8/441 02/08/2016 11:57:47

28) Marcelo Minghelli, Coordenador de

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Proteo da Produo do MDA

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

No dia 4 de julho foram juntados os laudos elaborados pelos

No dia 1o de julho foram juntados aos autos os esclarecimentos

Pgina: 9/441 02/08/2016 11:57:47

Foram ouvidas, ao todo, 2 testemunhas indicadas pela acusao,

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

III. MRITO: DELIBERAES UNNIMES 1.

Pgina: 10/441 02/08/2016 11:57:47

[...] II. MRITO: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO

Na fase de instruo preliminar, foi seguida rigorosamente a

A base do rito procedimental adotada nesta fase foi aquela j

Pgina: 11/441 02/08/2016 11:57:47

Com base nessa deciso, foi garantida defesa, no decorrer dos

FUNO ACUSATRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR):

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

A pea acusatria elenca crimes de responsabilidade

1) Decretos ilegais art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de

Em relao ao fato (1) decretos de abertura de crditos

3) No registro de valores no rol de passivos da dvida lquida

Pgina: 12/441 02/08/2016 11:57:47

2) Prticas ilegais de desinformaes contbeis e fiscais as

Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA