MECANISMOS DE INTERVENCIN DEL

SECTOR PBLICO. LAS EMPRESAS

PBLICAS

Luis ngel Hierro Recio

Jos Miguel Herrera Maldonado
Departamento de Economa e Historia Econmica
Universidad de Sevilla


1.Tiposdeintervencinpblica
2.Conceptodeempresapblica
Porqucrearunaempresapblica?
ElsectorempresarialdelaJuntadeAndaluca
3.Objetivoseconmicosdelasempresaspblicas
Conflictosentreobjetivos
Elcontroldelaempresapblica
4.Fuentesdefinanciacindelasempresaspblicas.Sistemasdefijacin
deprecios.Larentabilidaddelaempresapblica.
5.Privatizacindeempresaspblicas
Argumentosafavordelaprivatizacin
Crticasalosargumentosutilizadosparalaprivatizacin
6.Bibliografa

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1.

Tiposdeintervencinpblica

La Economa del Bienestar, con apoyo fundamental en la teora de los fallos del
mercado, abre la puerta de manera objetiva a la intervencin pblica para corregir las
situaciones en las que el mercado no produce eficientemente, ya sea por no funcionar en
competencia perfecta, por generar distribuciones percibidas socialmente como poco
equitativasoporproducirennivelesinferioresalplenoempleo.Estaintervencindelsector
pblico, ya universalmente aceptada (mucho ms en momentos de crisis de los sistemas
econmicosdelibremercado),seconcretaenunabanicomuyampliodeactuaciones,quese
pueden agrupar en cuatro tipos de intervencin: regulacin, produccin pblica, provisin
pblicayactividadesdefinanciacin.
La regulacin se ocupa desde definir el marco jurdico que garantiza y protege los
derechos de propiedad y el intercambio (estructura legal bsica de nuestro sistema
socioeconmico) a la definicin pormenorizada de cada uno de los procedimientos o
relaciones que se siguen o se establecen en el mundo en que vivimos: leyes de contratos,
jornada laboral, salario mnimo, leyes sobre la competencia, normas de calidad, garantas
financieras, publicidad, ttulos acadmicos oficiales y requerimiento de los mismos para la
realizacindedeterminadasprcticas,todotipoderegulacionessectoriales,etc.
Evidentemente, el uso de este instrumento regulador requiere de determinadas
instituciones que permitan su efectividad: un sistema poltico que cree las normas, unos
sistemasjudicialypolicialquepermitanyobliguensucumplimiento,unsistemadeproteccin
general frente a ingerencias extranjeras, etc. Este grupo de actuaciones constituyen las ms
elementalesactividadesdeproduccinpblica,elsegundotipodeintervencindelquehemos
hablado. La produccin pblica de bienes y servicios, que implica una intervencin directa
sobrelaofertadelosbienessuministrados,puedeadoptardistintasformas:produccionesno
comercializables (los servicios generales citados ms arriba), producciones comercializables
(educacin, sanidad, transportes, etc.), servicios financieros (prestados a determinadas
actividades como la vivienda, sectores en crisis, sectores innovadores, etc.) y servicios de
aseguramiento (fondo de garanta de depsitos, fondo de garanta salarial, prestaciones por
desempleo,etc.).
Puede ocurrir que el sector pblico asuma la obligacin de proveer los bienes y
servicios, pero que renuncie a su produccin. Ese es el caso de la tercera frmula de
intervencin, en la cual el sector pblico asume la obligacin financiera pero la accin de
produccin(econmicamenteentendida)esrealizadaporunainstitucinprivada,deahque
se hable de provisin pblica y no de produccin pblica. Por ejemplo este es el caso de la
enseanzaconcertadaenEspaaolaatencinbucodentalamenoresenAndaluca.
Finalmente,losgobiernos,enelejerciciodesuscometidos,puedenoptarporutilizarla
financiacin de actividades privadas con dos objetivos bsicos: afectar a las decisiones de
consumoyproduccin,alterandolasrestriccionespresupuestariasdeestosagentesparacon
ellomodificarlaasignacindelosrecursosproductivos,esosmanteniendoelmercadocomo
mecanismo bsico de asignacin; o modificar la renta de los sujetos, a fin de garantizar una
ms justa y equitativa distribucin de la misma, fundamentalmente mediante programas de
garantaderentasysubvencionesabienespreferentes(sanidad,educacin,vivienda,etc.).
Unaclasificacinmsexhaustivadelosmecanismosdeintervencinpblicaeslaque
ofrece Herber catalogando los instrumentos de intervencin pblica en la economa
atendiendo al grado de uso del poder coactivo inherente al Estado. Segn dicho autor,

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ordenadosdemayoramenorgradodeintervencin,podemosconsiderarlossiguientestipos
deintervencin:

Produccin pblica completa (financiacin con impuestos y control completo

delaproduccin)
Produccin pblica parcial (financiacin con impuestos y control final de la
produccin)
Produccinpblicafinanciadaparcialmentecontasas
Subsidioyregulacindelasactividadesproductivas
EMPRESASPBLICAS
Subsidio
Regulacin
Penalizacintributaria
Legislacinantimonopolio
Transferenciasredistributivas
Polticasdeestabilizacin

Dentrodeeseconjuntodeactividadesdeintervencinpblicaseincluyeenlaparte
centraldellistadoelmecanismodeempresapblicaalquesededicaelrestodelapresente
leccin.

2.

Conceptodeempresapblica

Una primera aproximacin al estudio de las empresas pblicas nos lleva a la propia
expresin,dondeseincluyenlosdosrasgosfundamentalesquedefinenelinstrumento.Porun
lado hablamos de una empresa, es decir un agente econmicosocial que a travs de la
combinacin de factores productivos (trabajo, capital y recursos naturales) se ocupa de la
obtencin de utilidades (bienes y servicios) y que los ofrece en el correspondiente mercado.
Desdeunpuntodevistajurdico,laempresapblicasecaracterizaporqueelnimodelucrose
encuentra presente en sus objetivos y por ser sujeto de derecho privado y no de derecho
pblico, y desde un punto de vista econmico se caracteriza por su objetivo de organizar y
empleareficientementelosfactoresproductivosyporponerlaproduccinadisposicindela
sociedadatravsdelmercado,loqueconllevaquelafuenteordinariadefinanciacinseael
precio recibido por la venta de la produccin. No obstante tambin puede ocurrir que la
empresasuministregratuitamentelosbienesyqueseaelEstadoquienasumaelpagodelos
gastos de produccin. Como veremos ms adelante esto ltimo depende de los objetivos y
funcionesdelaempresaencuestin.
En segundo lugar, la empresa pblica es pblica. Aunque en apariencia obvio,
debemostenerencuentaquelaatribucindelacondicindepblicasehaidoadaptandocon
el transcurso del tiempo y el desarrollo de las sociedades. Inicialmente, al hablar de un
organismo empresarial pblico nos referamos exclusivamente a aquellos en los que la
propiedad corresponda ntegramente al sector pblico. Ms tarde con las intervenciones
parcialesylasprivatizacionestambinparcialeselcalificativodepblicaseextendiatodas
aquellasenlasquecontrolquedabaenmanosdelsectorpblico.Estaideatambinsehaido
adaptandoalasnuevascircunstanciassocioeconmicasymientrasenunaprimeraetapaera
necesaria la posesin de ms del 50% de la propiedad para considerar que el control era
pblico,enlaactualidadseaceptaqueelcontroldelasorganizacionespuedeestarenmanos
deunagentequeposeaunpaqueteaccionarialmuyinferioraese50%.

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Atendiendo a todo cuanto acabamos de sealar podemos elaborar una definicin

extensaparalaempresapblica:
Instrumentodeintervencindelpoderpblicoenlaeconoma,mediantelaproduccin
debienesyservicios,encualquiersectordeactividad,organizadoenformadeempresa,que
enprincipiosefinanciaconlascontraprestacionesrecibidasdesusclientesenformadeprecios
yenlaquelaparticipacindelEstadoensupropiedadleotorgaelcontroldelamisma.
El actual Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) no obstante introduce una
consideracin adicional al respecto de las empresas pblicas. Para la Unin Europea es
relevante la condicin de empresa pblica por dos razones: en aras de garantizar el libre
mercado, no debe haber empresas compitiendo en el mercado que a la par reciban
subvencionespblicaparafinanciarse;yafindeconocereldficityendeudamientorealdel
sector pblico, si las empresas se financian mayoritariamente con recursos pblicos su
endeudamientoysudficithadecomputarseenlascuentaspblicas.Desdeelpuntodedel
SEC 95 la economa queda divida en tres grandes sectores: productores de mercado,
productores para uso final propio y otros productores no de mercado. Originariamente las
empresaspblicasseencuadraranenelgrupodeproductoresdemercadoycumplirantres
requisitos:serunidadinstitucional(gozadeautonomadedecisinenelejerciciodesufuncin
principalydisponedeunconjuntocompletodecuentas),serpblica(cuyocontrolresideen
las administraciones pblicas, en el sentido que puede determinar la poltica general de la
unidad a travs del nombramiento de sus administradores) y ser de mercado (la unidad
obtiene ms del 50% de sus ingresos de la venta de su produccin al sector privado de la
economa).Noobstantepuedenexistirempresaspblicasenlasqueestaltimacondicinno
secumpla,esesecasolasempresasseasimilanensutratamientoaadministracionespblicas
yselesconsideraempresaspblicasnodemercado.
Porqucrearunaempresapblica?
Lacreacindeunaempresapblicaconllevalaadopcindeunadobledecisin.Porun
lado, debemos identificar la conveniencia o necesidad de la intervencin pblica. Tal como
seala la economa del bienestar a partir de la teora de los fallos del mercado tres son los
motivos que justifican la intervencin pblica en economa: la eficiencia econmica (bienes
pblicos, externalidades, industrias con costes decrecientes, informacin incompleta y
asimtrica, mercados no competitivos, etc.), la mejora en la distribucin de la renta y la
riqueza y la consecucin del desarrollo econmico dentro de un marco de estabilidad
anticclica(teorasdeldesarrollo,teoraskeynesianas,etc.).
Unaveztomadaladecisindeintervenir,elsiguientepasoconsisteenseleccionarel
instrumentoautilizar.Enprincipioladecisindeactuarenformadeempresapblicaesuna
opcin poltica, no obstante existen algunas caractersticas que podran favorecer en
determinadoscasoselusodeempresaspblicascomoinstrumentosdeintervencin.As,por
razones de equidad se puede optar por la forma de empresa pblica, ya que si se pretende
aplicarelprincipiodelbeneficio(quecadacualpagueenfuncinalautilidadquelereportael
bienoserviciopblicoconsumido)esfactibleyprobablementepreferiblecrearunaempresa
pblicaparaqueproduzcaelbienoservicioylovendaacambiodelpagodeunacuantaen
forma de precio. Eso s, para ello sera necesario que el bien fuese apropiable en gran parte
porelsujetoconsumidor,porloqueestaramoshablandodeunbiendetipoprivadoocuasi
privadoalmododeunservicioeducativoosanitarioolaprovisindeserviciosderesidencia.
Evidentemente el hecho de que un bien o servicio de este tipo fuese suministrado por una
empresapblicanoimpediralaaplicacindeunsistemadesubvencionesparagarantizarel

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nivel de provisin que internalizase los efectos externos o alcanzase el nivel de provisin de
bienpreferentedecididoporelGobierno.
Otrosupuestoquefavorecelacreacindeempresaspblicaseslaaceleracindelos
procesos de produccin. Las administraciones pblicas estn sometidas al derecho pblico
dondelosprocedimientosdecontratacinsuelenestarmuchomsregladosqueenelderecho
privado,afindegarantizarlatransparenciayeltratoigualitario,yelloconllevaunostiempos
msdilatadosenelprocesodeproduccinyengeneralunosmayorescostesdetransaccin.
Con objeto de evitar esta rigidez y cuando existe una presin temporal que exige el
cumplimiento de plazos, por ejemplo la organizacin de unas Olimpiadas o una Exposicin
Universal,puedeserconvenientelacreacindeunaempresapblica.
Tambin puede ser apropiada la creacin de una empresa pblica cuando lo que se
pretendeeshacerpartcipealainiciativaprivadadeunproyectodelaAdministracin.Enese
casolacreacindelaempresapblicapermitequelosagentesprivados,empresasofamilias,
puedan formar parte del accionariado de la empresa teniendo incluso representacin en los
rganos de direccin. En algunos casos tambin se pueden crear empresas pblicas con el
nimodemedirlasposiblesmejorasdeeficienciaquelagestincuasiprivadapodraintroducir
en la prestacin de servicios pblicos, como ha ocurrido con los hospitales pblicos en
Andaluca,oinclusoparacrearunsistemadecompetenciainternaquefavorezcaunamejora
delagestinoelahorroencostes.Delmismomodo,esfactibleelusodeempresaspblicas
paralagestindemonopoliosdedicadosalaproduccindebienesyservicios.Esteeselcaso
de los tradicionales monopolios de tabacos, de nimo principalmente recaudatorio, o el de
emisindemoneda,queanperduraenlatotalidaddelospases.Tambinescomnqueen
lospasesmenosdesarrollados,antelaimposibilidaddequeelsectorprivadopuedaacumular
elahorronecesarioparadotardecapitalaestetipodeempresas,seconfelaproduccinde
sectores estratgicos, como los de la siderurgia, electricidad, naval, areo, minera, etc. a
empresaspblicas.Engenerallasmotivacionesrelacionadasconeldesarrolloylaestabilidad
econmica suelen ser justificacin de la existencia de gran parte del sector pblico
empresarial:estmuloyreorganizacindesectoresproductivos,sustitucindeimportaciones,
faltadeempresariadoautctono,salvaractividadproductivayempleo,etc.
Finalmente,tambinescomnquelaeleccindelinstrumentoempresapblicaest
fundada en razones de naturaleza poltica. As, la existencia de secretos de estado o de
secretosdeguerrasuelenavalarlacreacindeempresaspblicasenelsectordelaindustria
blica. Del mismo modo, la ideologa de los gobiernos de turno, unas veces por el lado del
nacionalismo estatalizador y otras por la lgica de la propiedad pblica de los recursos
productivosderivadadelasposicionesmarxistas,puedenllevaralaproliferacindeempresas
pblicas.
ElsectorempresarialdelaJuntadeAndaluca
ElinformedelaCmaradeCuentasdeAndaluca,FiscalizacindelaCuentaGeneral,
ContratacinAdministrativayFondosdeCompensacinInterterritorial.2006contiene,entre
otros, un amplio apartado sobre la estructura empresarial de la Junta de Andaluca para el
ejerciciopresupuestario2006,quenosofreceunavariadatipologadeempresaspblicas.
ElnmerodeempresasparticipadasporlaJuntadeAndalucaascendieneseaoa
117, de las que 55 lo eran de participacin mayoritaria (directa o indirecta) y 62 de
participacinminoritaria(menosdel50%capital).Estascifrassonsimilaresalasdeejercicios
anteriores, si bien, se han producido algunos cambios. Las empresas con participacin
mayoritaria, aunque slo 9 lo eran directamente por la Junta de Andaluca y sus organismos

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autnomos,sepuedenagruparasuvezendoscategorasatendiendoalaformajurdicadela
institucin:entesdederechopblico(14)ysociedadesmercantiles(41).
Duranteelejercicioconsideradolaplantillamediadeestasempresaspblicassesitu
enlos17.507empleados.Loquereflejaunincrementomediodel13%sobrelaplantillamedia
del ejercicio anterior, que se situ en los 15.474 empleados. Por su parte, el volumen de
obligacionesreconocidasalcierredelmismoejercicioseelevabaamsde2.940millonesde
euros.
CmoseobservaenelsiguientecuadrosobrelaredempresarialbsicadelaJuntade
Andaluca, podemos distinguir cuatro grandes grupos empresariales, que se desarrollan en
tornoacuatrodeestasempresas:TurismoAndaluzSA(TURASA),EmpresaPblicadePuertos
de Andaluca (EPPA), Empresa Pblica de Radio Televisin de Andaluca (RTVA) y Agencia de
InnovacinyDesarrollodeAndaluca(IDEA).
Sin duda en la creacin de estas empresas, o en su paso al sector pblico andaluz,
podemosencontraralgunosdelosargumentostericosquehemosexpuestoparaelmismo.
As,enSantanaMotorSA,podemoshablarderazonesdetiporedistributivoydepromocin
del desarrollo de la zona para avalar su carcter pblico. En la creacin de los dos grandes
parques tecnolgicos andaluces (AEROPOLIS y el Tecnolgico de Andaluca) podramos
esgrimirargumentosdetipodesarrolloeconmicoyparticipacinensectoresestratgicos.
Tambin encontramos ejemplos para cuando lo que se pretende es mejorar la
eficienciaenlagestindeserviciospblicos,quesetraduzcaenunamejoracualitativadelos
mismosoenunahorroencostes.Hablamosenestecaso,porejemplo,delostreshospitales
pblicosandaluces(CostadelSol,PonientedeAlmerayBajoGuadalquivir).Odecuandose
creanempresasparamejorarelfuncionamientocompetitivodelmercadocomosonloscasos
delParqueLogsticodeCrdobaodelCentrodeTransportesyMercancasdeSevilla

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Red Empesarial Bsica de la Junta de Andaluca. Empresas con

participacin mayoritaria. 2006
Agencia Andaluza de Promocin
Exterior, SA (EXTENDA)
Turismo Andaluz, SA (TURASA)
E. P. de Deporte Andaluz, SA
E. Gestin Medioambiental, SA
(EGMASA)
Gestin de Infraestructuras And.
(GIASA)
Escuela Andaluza de Salud
Pblica, SA (EASP)

ENTES PBLICOS

CONSEJERAS

E. P. de Puertos de Andaluca
(EPPA)
E.P. Radio y Televisin de
Andaluca (RTVA)
Ente P. de Infraestructuras y
Servicios Educativos
Ente Pblico Gestin de
Ferrocarriles
E. P. de Gestin de Programas
Culturales
E. P. de Emergencias Sanitarias
(EPES)
Agencia de Innovacin y
Desarrollo de Andaluca (IDEA)
E. P. Hospital de la Costa del Sol
E. P. Hospital de Poniente de
Almera
E. P. Hospital Alto Guadalquivir
Instituto Andaluz de Finanzas
(INAFIN)
E. P. Sanitaria del Bajo
Guadalquivir (EPSBG)
E. P. de Suelo de Andaluca
(EPSA)
Agencia Andaluza de la Energa

Centro de Turismo Interior de

Andaluca, SAU (CENTIA)
Infraestructuras Tursticas de
Andaluca, SAU (INTASA)

Parque Logstico de Crdoba, SA

(PALCOSA)
Centro de Transporte y Mercancas
de Sevilla, SA (CTMS)
"Eurogate" Servicios Logsticos, SA

Canal Sur Televisin, SA

Canal Sur Radio, SA CSR)
Sociedad And. el Desararrollo de
las Telecomunicaciones SA
(SANDETEL)
Verificaciones Industriales de
Andaluca (VEISA)
Parque Tecnolgico y Aeronutico
de Andaluca, SL (AEROPOLIS)
Hijos Andrs Molina, SA (HAMSA)
Sdad para la Promoc y Reconvers
Econmica de Andal. (SOPREA)
Fomento, Asistencia y Gestin
Integral de Andaluca, SL
Cetursa Sierra Nevada, SA
Promonevada SA
Inv. Y Gestin de Capital Riesdo de
Andaluca, SA (INVERCARIA)
Linares Fibras Industriales SA
(LIFISA)
Santana Motor, SA

E. Andaluza de Instalaciones y
Turismo Juvenil, SA
Cartuja 93, SA

ORGANISMOS
AUTNOMOS
FUNDACIN

E. P. para el Desarrollo Agrario y

Pesq. de Andaluca, SA (DAP)

Parque Tecnolgico de Andaluca

SA (PTA)
Sdad para el Desarrollo Enrget de
Andaluca, SA (SODEAN)

E. para la Incorporacin Social

Fundagro, SL

Fuente: Cmara de Cuentas de Andaluca

Fabricados Automocin del Sur

FASUR, SA

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3.

Objetivoseconmicosdelasempresaspblicas

Alahorademarcarobjetivosalaempresapblicaparecelgicoatender,porunlado,
a la situacin que ha provocado su creacin (la justificacin de su existencia) y por otro a la
relacinjurdicaeconmicaqueseestableceentrelaempresa(consejodeadministracin)yla
administracin pblica responsable (gobierno), que siempre conlleva una relacin agente
principal. La toma de decisiones por parte del consejo de administracin (agente) que se
realiza en un contexto de eleccin delegada siguiendo una serie de directrices generales
(objetivos)fijadasporelGobierno(principal).
Lasdirectricesmarcadasporelgobiernodefinenlosobjetivosaseguirporlaempresa
pblica que se fijan entorno a los siguientes parmetros: eficiencia econmica, rentabilidad,
incidencia sobre la distribucin de la renta e incidencia sobre distintas variables
macroeconmicas.
Encuantoalaeficienciaeconmicahayquedistinguirentrelaeficienciatecnolgicay
degestinylaeficienciaasignativa.Laprimeraexige,aligualqueparalaempresaprivada,la
adopcin de las medidas necesarias para que el proceso productivo sea lo menos costoso
posible (organizacin y gestin eficientes). La segunda va ms all, la empresa pblica debe
contribuir a la asignacin ptima de los recursos productivos de un pas, por ejemplo
contribuyendo a solucionar fallos del mercado como la existencia de externalidades o de
bienespblicos.
El segundo de los parmetros que debe valorarse como objetivo de una empresa
pblica es el de la rentabilidad. En el caso de la empresa pblica dicho objetivo debe ser
matizado, ya que mientras para la empresa privada la rentabilidad en estricto sentido viene
dadaporelbeneficioantesdeimpuestos,paraunaempresapblicalareferenciasetrasladaal
excedentecomercialbruto,esdecirladiferenciaentrelosingresostotalesdelaempresaysus
costes de explotacin, entre los que no se incluirn ni los intereses ni la depreciacin o
amortizacin,loqueenlaactualidadsevienedenominandoEBITDA.Esteesunindicadorde
rentabilidadoperativa,claramentemsaplicablealasempresaspblicasdadoqueenmuchos
casos la atencin de las necesidades de capital fsico y financiero tienen un tratamiento
diferenciadoporpartedelospresupuestospblicos.
Apesardequeelobjetivopolticooeconmicodelamayoradelasempresaspblicas
nosefijaenlaobtencindebeneficios,niinclusocuandogestionanunmonopolionatural,es
deseableincorporarlarentabilidadcomoparmetrodesufuncinobjetivoyaqueorientala
produccin hacia la eficiencia. La obtencin de un excedente comercial bruto positivo
permitir que la empresa pueda financiar sus inversiones, al menos en parte, con recursos
propios,oinclusocontribuiralafinanciacindelahaciendapblica,ademslafijacindeun
objetivoderentabilidadexigeesfuerzosenlamejoradelagestindelaempresaeinducea
reducirloscostesdeexplotacin.Podemosentenderlo,portanto,comounincentivoparala
bsquedadelaeficienciatecnolgicaydegestin.
Eltercerparmetroatenerencuentaeslaincidenciaenladistribucindelarenta.Un
repaso del sector pblico empresarial en los pases desarrollados nos permite ver que gran
partedelasempresastienenuntamaoimportanteydesarrollansuactividadencondiciones
de ausencia de competencia. Si estos mercados fuesen explotados por monopolios privados
como consecuencia de la aplicacin del principio de maximizacin del beneficio nos
encontraramos con subidas considerables de precios y reducciones en las cantidades
producidas.Elhechodeserempresaspblicasinduceportantoaunaredistribucinafavorde
losconsumidoresysiademslasempresasutilizaninputsnacionales,losmayoresnivelesde

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produccin se traducen en incrementos en la actividad y en la renta del territorio de

implantacin.
ElprimerodelosefectossedaenelcasodeempresascomoRENFEolascompaas
pblicas de transporte metropolitano, entre cuyos objetivos se encuentra la vertebracin e
integracin territorial y el favorecer la movilidad de grupos sociales poco favorecidos, y el
segundoesclaramenteperceptibleencasosdeempresaspblicasquetienencomoobjetivo
mantenerlaactividadylarentadelareginenlaqueseimplantansuscentrosdeproduccin,
comoeselcasoelsectorpblicomineroenAsturiasoLen,delnavalenGaliciaoCdizodel
automovilsticoenJan,entreotros.
Finalmente, hay que considerar los efectos sobre distintos agregados
macroeconmicos.Comoyahemosdicholasempresaspblicassuelenserempresasdegran
tamao en sectores estratgicos por lo que, por ejemplo, el peso de su gasto de inversin
tieneefectossobrelademandaagregadanacionalyelPIB(ferrocarriles,aeropuertos,etc.).La
actividaddelasempresaspblicastambintieneimpactoenvariablescomoelsalario.Elalto
grado de afiliacin sindical de los trabajadores de este tipo de empresas permite negociar
sistemas retributivos muy favorables que pueden ser utilizadas como ejemplo en otros
sectoresdelaeconoma.
Conflictosentreobjetivos
El principal problema al que se enfrenta la empresa pblica es la existencia de
conflictosentrelosdiversosparmetrosquesetienenencuentaaldefinirsusobjetivos.Ello
obligaaidentificarunaprelacinociertogradodecompromisoentrelosmismos.Porejemplo,
cuandosedecideintervenirenunaindustriaconrendimientoscrecientesaescalaquellevaa
la existencia de un monopolio natural, la bsqueda de la eficiencia asignativa obliga a
establecerpreciossegnsucostemarginal,loqueconllevaproducirconprdidas.Enestecaso
sera absurdo fijar para la empresa, junto al de eficiencia, un objetivo relacionado con la
rentabilidad.
Tambinnospodemosencontrarconquesehacreadounaempresapblica(osehan
nacionalizadoempresasprivadas)paramejorarladistribucindelarentaentrelosterritorios,
o simplemente para no empeorarla (consecuencia de una reduccin de actividad). En este
sentido, en Espaa podramos hablar del sostenimiento de la minera asturiana o el sector
automovilsticoenJan.Parececlaroqueparaestasempresas,cuyoprincipaldificultadestriba
en producir ineficientemente (costes por encima del mercado), sera inviable plantearles su
funcionamientosiguiendocnonesmnimamenterazonablesderentabilidadodeeficiencia.
Finalmente, por no extendernos ms en el tema, ha habido ocasiones en que la
consecucindedeterminadosobjetivosmacroeconmicos,comoelcontroldeldficitpblico,
quehanrequeridolaasuncindepolticasdecontencindelgastoqueasuvezhanhechoque
se reduzcan las transferencias que reciban las empresas pblicas para acometer sus
inversiones, han dejando sin utilidad algunos gastos previos. En empresas de gran tamao,
como habitualmente han sido las empresas pblicas nacionales, los gastos de inversin
requieren de una planificacin y ejecucin en varios aos, por lo que claramente estas
actuacionesimplicanalejaralaempresadesuobjetivodeeficienciatecnolgicaydegestin.
Elcontroldelaempresapblica
Comosepuedededucirdeloqueacabamosdesealar,eladecuadofuncionamiento
de la empresa pblica requiere de una clara y correcta definicin de sus objetivos
acompaada,comono,deunadecuadosistemadecontrolqueobligueasucumplimiento.Un

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sistema de control podemos entenderlo, grosso modo, como un conjunto de reglas y

procedimientosquepermitealcanzarlaconsistenciaentrepreferenciasydecisiones,yenun
nivel ms exigente en trminos econmicos, con los resultados obtenidos por la accin
empresarial.
De nuevo, se ponen de manifiesto las dificultades inherentes a una situacin de
relacin de agencia. El gobierno podra optar por definir un sistema de control riguroso que
requiriesedelajustificacindocumentaldecadadecisinadoptadaporlaempresa.Sinduda
seraunsistemacostoso,aunqueseevitaranlosriesgosdequelasdecisionesadoptadaspor
laempresanosecorrespondanconlaspreferenciasdefinidasporelGobiernoparalacreacin
delaempresapblica.Enelotroextremonosencontraramosconunsistemadescentralizado
enlatomadedecisiones.Enestecasoloscostesdefuncionamientoseranmnimosperolos
riesgosdenocorrespondenciaconlosfinesmarcadosalaempresaseranmximos.
Lacreacindeunentedeltipoempresapblicaimplicaunaeleccinpreviaentrelos
distintossistemasdeorganizacindelaproduccinpblica:lacreacindeundepartamento
ministerial con una organizacin y control ntegramente burocrticos; la creacin de un
organismoautnomoenelquesemezclandosisdedescentralizacinenlatomadedecisiones
conorganizacinycontrolburocrticos;ylacreacindeunaempresapblica.Siseoptapor
estaltimaimplicaunaapuestaporladescentralizacinylaautonomayporuncontrolquese
practica en parte por la va de la persuasin (prdida de confianza en la direccin de la
empresa si no acta segn las directrices marcadas por el gobierno) y en parte por otros
instrumentoscomosonelcontrolfinanciero,ladefinicindereglaseconmicasylainspeccin
externa.
El control financiero aplicado a las empresas pblicas tiene mucho que ver con la
forma de organizacin de la misma, sin embargo es prctica habitual que se cia
fundamentalmente al control de los gastos de inversin, ya que son estos los normalmente
requieren y aglutinan la mayor parte de los prstamos y subvenciones concedidas por el
gobierno a las mismas. En ciertas ocasiones el control se extiende a la poltica de
endeudamiento seguida por la empresa pblica, fundamentalmente la que se deriva de
dficitsdegastocorriente.
Ademsdelcontrolfinancieroexistelaposibilidaddedefinirreglaseconmicas.Este
procedercontribuyedemaneradestacadaaladescentralizacinenlatomadedecisionespor
parte de la empresa, al permitir un mayor nivel de autonoma, y suele ser un elemento
incentivadorparalaconsecucindemayoresnivelesdeeficienciayrentabilidad.Dichasreglas
puedenser:fijarpreciosatendiendoalcostemarginal,establecerobjetivosfinancierosanuales
oplurianuales(fijacindeexcedentes),marcarcriteriostcnicosparalaasuncindeproyectos
deinversin(valoractualneto,tasainternaderetorno,anlisiscostebeneficio),etc.
Finalmente otro sistema de control es la inspeccin o auditoria externa. Segn su
procedencia podremos encontrarnos con inspecciones realizadas por el propio gobierno,
realizadaspororganismosautnomoscomopuedeserelTribunaldeCuentas,procedentesde
comisiones parlamentarias, o auditorias realizadas por entidades privadas contratadas por la
propiaorganizacin.

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4.

Fuentesdefinanciacindelasempresaspblicas.Sistemasdefijacindeprecios.La
rentabilidaddelaempresapblica.

Laempresapblica,comoempresaquees,deberatenercomofuentesdefinanciacin
las ordinarias de las empresas privadas. Sin embargo, como ya hemos visto a lo largo del
captulo, las particularidades que derivan de su carcter pblico producen esquemas de
valoracin alternativos a los de las empresas privadas que tambin se materializan en los
aspectosfinancieros.As,partiendodelsistematradicionaldecontabilizacinpblicapodemos
distinguir entre gastos de consumo, aquellos que se encargan de retribuir los medios de
produccin,ygastosdeinversin,losdirigidosalarenovacinyampliacindedichosmedios
de produccin. Para los primeros, los de consumo, podemos diferenciar dos fuentes de
financiacin. Los precios, o ingresos por ventas, que son obtenidos de los compradores a
cambiodelosbienesyserviciosofrecidos.Ylastransferencias,ingresossincontraprestacin.A
su vez, estas pueden ser explicitas, todos aquellas subvenciones a la explotacin y
transferencias corrientes recibidas por la empresa, o implcitas, como reducciones o
exenciones en la imposicin indirecta, intereses bonificados, exenciones en la tributacin de
losbeneficiosobtenidos,etc.
Losgastosdeinversinpuedenserfinanciadostantoporfondospropioscomoajenos.
Los primeros son canalizados a travs del ahorro bruto obtenido por la empresa y, como
hemos visto, est muy condicionado por los objetivos exigidos a la empresa. Los segundos
puedensertantopblicos, transferencias de capital y prstamos realizados por instituciones
pblicas, como privados, prstamos de todo tipo obtenidos de instituciones privadas. En
muchas ocasiones la financiacin exterior obtenida para empresas pblicas ha tenido cierta
importancia en el marco internacional, unas veces como muestra del respaldo poltico a
determinadas actuaciones nacionales (crditos del Banco Mundial o del BEI), en otras
ocasionesparaequilibrarlaBalanzadePagosyenotrassimplementeporqueseobtenancon
mayorfacilidad.
Una de las maneras ms sencillas de poner de manifiesto las particularidades en la
financiacindelasempresaspblicasesrecurriralcasodelafijacindepreciosenindustrias
con costes decrecientes (monopolio natural), ya que gran parte de las empresas pblicas
tienensuorigenenestetipodefallodemercado.
En un monopolio natural la dimensin del mercado no es suficiente para que el
equilibriodelmercadosealcanceeneltramocrecientedelacurvadecostesmedios.Deeste
modo,laprimeraempresaquealcanceeltamaonecesariodeplantacomoparaabastecera
todoelmercadoacabarquedndoseconelmismoalcompleto.Elproblemaenestecasoes
quesilaempresasiguelaregladeoptimizacinqueobligaaqueelprecioseigualealcoste
marginal, irremediablemente producir con prdidas. En el siguiente grfico podemos ver
como el equilibrio que correspondera a esta situacin sera el formado por un precio como
Pcom,yunacantidadintercambiadadeproductodeQcom.Lasprdidassecorresponderancon
alreadelrectnguloquehemosdenominadoC.
Sin embargo, como la empresa es la nica abastecedora de este mercado podra
explotar su situacin de monopolio. En ese caso la empresa maximizadora de beneficios
seguir la regla de optimizacin que iguala el ingreso marginal con el coste marginal. Como
podemosverenelgrficoelmonopolistaproduciraunacantidadcomoQmonylavenderaun
precioPmon.Enestanuevasituacinlaempresaobtendrabeneficios(nohansidoidentificados
enelgrficopornodificultarmslavisindeloselementosmsimportantes)ylasociedad
sufriraunaprdidadebienestarprovocadaporlaexplotacindeestemercadoencondiciones
demonopolioequivalentealreadeltringuloA(prdidadepesomuerto).

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La solucin ms sencilla a esta situacin de prdida de bienestar social es la

nacionalizacindelaindustria,yaqueenestasituacinnoresultaraefectivaningunamedida
incentivadoradelacompetenciaprivada.Adicionalmente,sielsectorestnacionalizadoyse
siguelaregladelacompetenciaperfectaparalabsquedadelequilibriodelmercado(conla
que se genera el mayor bienestar total en un mercado), las prdidas seran cuantiosas y se
perpetuaraneneltiempo.Enestesupuestounasolucinfcildeimplementarparaevitaruna
sangra continua de recursos sera establecer como norma de comportamiento igualar el
precioalcostemedio,deformaquelaempresatrabajarasinprdidas(nibeneficios).Enesta
ocasinlaprdidadebienestarsecorresponderaconelreadeltringuloB,siendoelprecio
al que se vendera el producto Pcme, ligeramente superior al correspondiente al de
competencia perfecta, y la cantidad ofrecida Qcme, de nuevo ligeramente inferior a la de
competencia.

Ms all de estas reglas sencillas en relacin a la fijacin de precios, las empresas

pblicas suelen enfrentarse a tipos de producciones y demandas con caractersticas muy
particulares que conllevan el empleo de sistemas complejos de fijacin de precios. As es
posiblequelaempresaseenfrenteademandasdeltipopicovalle,enlasquesepuededividir
elperododereferenciaendossubperodos,unoenelqueseconcentraunporcentajemuy
elevadodelademandadelservicioyotroenelqueprcticamentenoseconsumenadadel
mismo.Eseeselcasodelsuministrodeenergaodelosserviciosdetelecomunicaciones.Una
solucin trivial para este tipo de mercados es fijar la capacidad productiva segn las
caractersticasdelademandapicoyfijarunprecioparaestademandaquepermitafinanciarel
stockdecapital,mientrasquelademandavalleseatenderaaunprecioquecubraloscostes
variables. Lo normal, sin embargo, es que la capacidad sea determinada por ambos tipos de

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demanda y que las reglas de fijacin de precios sean ms complejas, como los sistemas de
preciosnouniformesolosllamadospreciosRamsey.
Lospreciosnouniformessoncomunesenlaseconomasavanzadas.Elmssencilloes
la tarifa en dos partes. Una de ellas ser fija e igual a todos los consumidores, que toma la
forma de cuota de entrada en el mercado o de enganche y que financia los costes de
capacidadofijos,yotravariableenproporcinalacantidadconsumidaporcadausuario.En
Espaaestesistema escomn enlatarificacindelossuministrosdeagua,electricidad,gas
natural, etc. En determinadas ocasiones, cuando el coste de capacidad es muy elevado, hay
consumidores que no pueden hacer frente a la alcuota asociada a los costes fijos. Si esta
situacin no es aceptable por razones de equidad se suelen fijar dos tipos de tarifa: una
primera,paralosgrandesconsumidoresdelproducto,seraunatarifaenpartesenlaquese
diferenciaralacuotafijaylacuotavariable,yunasegunda,parapequeosconsumidores,con
unpreciouniformequesecalculateniendoencuentatantoloscostesdecapacidadcomolos
deexplotacin.
Almargendelosingresosvaprecios,ydadalahabitualidadconlaquelasempresas
pblicasexplotanserviciosdondesecumplenlascondicionestcnicasdelmonopolionaturalo
enlasquesusproduccionesrespondenaladefinicindebienespreferentesogeneradoresde
externalidades,escomnquefuncionenconprdidasyportantoensufinanciacincumplan
un papel destacado las transferencias del Gobierno matriz. El problema de subvencionar
costes de produccin es la necesidad de establecer estrictos controles de gestin, ya que
aceptar como habitual que una actividad se desarrolle con prdidas podra incentivar la
relajacinenelcumplimientodelosobjetivosdeeficienciaenlaproduccin(ineficienciaX)y
enconsecuenciaamayoresprdidas.Esprecisamenteestacuestinlaqueobligaaplantearla
convenienciadeincorporarlarentabilidadcomoobjetivodelasempresaspblicas.
Alrespectohayquesealarqueenlosltimostiemposhanprevalecidolasposturas
defensorasdelaprimacadelobjetivoderentabilidadeconmicasobrecualquierotro,enel
entendido de que rentabilidad implica eficiencia. Sin embargo, tal como se ha sealado ms
arriba esa asociacin no slo no es automtica sino que incluso en las actividades donde se
concentra la actividad de las empresas pblicas es normal que existan contradicciones entre
ambas. De hecho la sintona slo se da en mercados donde imperan condiciones de
competencia perfecta, donde por cierto no parece razonable que proliferen este tipo de
empresas.Esprecisamenteestaraznlaquellevaalaconclusindequeenlamayorpartede
las empresas pblicas prime la percepcin de servicio pblico y en consecuencia no sea
determinantelarentabilidad.

5.

Privatizacindeempresaspblicas

Laprivatizacindeempresaspblicasesuntemadedifciltratamientotantodesdeun
puntodevistatericocomoaplicado,dadalacargadejuiciosdevalorqueincorporanmuchos
de los razonamientos que se utilizan a la hora de tratar la cuestin. Una manera razonable
desdeelpuntodevistaeconmicoparaacercarnosaltemapasarapordefinirlasituacinque
determina la condicin pblica de la empresa, para a continuacin entrar en las ventajas e
inconvenientesdelaprivatizacindelamisma.
Con carcter general la organizacin de produccin se puede caracterizar en base a
dosparmetros:fuentedefinanciacinyelcarcterpblicooprivadodelagenteorganizador.
Combinando ambos elementos nos encontramos con las cuatro situaciones recogidas en el
cuadrosiguiente.

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Como venimos manifestando, existen mltiples tipos de empresas pblicas, es

evidentequeparaelcasodelasempresaspblicasnodemercadolaprivatizacinesdifcilde
argumentar,yaqueenrealidadsetratadeadministracionespblicasorganizadasenformade
empresas. Para las empresas pblicas de mercado la cuestin es diferente. Aqu hablar de
privatizar no implica sustituir la fuente de financiacin sino que la toma de decisiones y la
ejecucin de las tareas de organizacin de la produccin sean adoptadas por un agente con
carcterpblico.
Argumentosafavordelaprivatizacin
Los argumentos a favor de la privatizacin pueden ser de mltiple tipo. En algunos
casos se afirma que al basarse la produccin de las empresas pblicas en decisiones de
naturaleza poltica se interfiere en la asignacin productiva del mercado (por ejemplo se
producenbarcoscuandoporlaestructuradecostesexistentelaproduccinserainviableenel
mercado).EnotroscasosseaduceineficienciaX,esdecirquelasempresaspblicasproducen
conunoscosteselevadosqueincrementanlospreciosdeventayreducentantolacantidadde
productoofrecidacomoelbienestarsocial.
Unsegundodegrupodeargumentoseselrelacionadoconcuestionesfinancieras.La
ventadeunaempresapblica supone para el Gobierno, por un lado, la entrada de recursos
financierosporlavadelaventadelosttulos,yporotro,laeliminacindelastransferencias
destinadas a financiar sus inversiones. Si adems la privatizacin obliga a eliminar las
subvenciones corrientes por cuestiones de legislacin antimonopolio, la reduccin de costes
paraelGobiernopuedeserimportante.Losingresosdecapitalporlaventadelaempresayla
reduccindesubvencionespuedecanalizarsebienalareduccindelniveldeendeudamiento
pblico,bienafinanciarotrosbienesyserviciosobienareducirlacargaimpositiva.
En otras ocasiones se han utilizado justificaciones de tipo redistributivo, como por
ejemplo aduciendo que la privatizacin es un instrumento para la implantacin de un
capitalismo popular que contribuya a la perpetuacin del propio sistema, o justificando el
traspasodelapropiedadalostrabajadoresdelapropiaempresaargumentandoqueconello
segarantizalaactividadenelterritorio.

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Crticasalosargumentosutilizadosparalaprivatizacin
Tan numerosos como los argumentos utilizados para defender la privatizacin de las
empresaspblicassonlascrticasadichosargumentos.
Comenzaremos por los argumentos redistributivos. Se suele aducir contra el
argumento del capitalismo popular que los pequeos y medianos ahorradores suelen
perseguirgananciasespeculativasporloqueamedioplazolaempresaprivatizadaestaren
manos de los grandes ahorradores. En esta misma lnea se argumenta que la privatizacin
puedeprovocarunaredistribucinperversayaquealvalorarseelxitodelasprivatizaciones
en funcin a la cobertura de la suscripcin de sus acciones, los gestores encargados de la
privatizacintiendenasugerirvaloresparadichasaccionesinferioresalosvaloresrealesdelas
mismas,yasgarantizarlacolocacindelosttulos.Deestemodonosencontramosconquesi
el precio fijado para las acciones se sita por debajo del valor real de la empresa, todos los
ciudadanos, a travs de la prdida de ingresos pblicos que este hecho supone, estaremos
transfiriendo renta a los compradores de la empresa. Esta transferencia del patrimonio
nacional pblico puede ser an ms perversa si los compradores de la empresa son
extranjeros.
Laprincipalrplicaalosargumentosrelacionadosconlapresenciadeineficienciasen
las empresas pblicas la encontramos en la carencia de evidencias que demuestren que el
carcter pblico de estas empresas produce prdidas de eficiencia. Con respecto a la
ineficiencia X, se ha observado que la misma est presente en empresas privadas ya que su
origentienemsrelacinconeltamaodelaempresaqueconsucarcterpblicooprivado.
Asmismo,conrespectoalaineficienciaasignativalasprivatizacionesrealizadasnocorroboran
queelcarcterpblicodelaempresaseadeterminante.Porejemplo,enelcasodeEspaa,ni
en la privatizacin y ruptura del monopolio de distribucin de carburantes ni en el de la
produccin y distribucin elctrica han dado lugar a efectos positivos ni en los precios
ofrecidosnienlascantidadesprovisionadas.
Conrespectoalacontribucinalahorropblicodelaprivatizacinpuedenevaluarse
dos situaciones. Por una parte, cuando la empresa est funcionando con prdidas es
difcilmente privatizable, de ah que para llevar a cabo la privatizacin haya que adoptar
importantes medidas de saneamiento e incluso comprometerse a mantener la subvencin
durante un determinado perodo de tiempo o incluso para siempre, con lo que los efectos
positivos sobre el saldo presupuestario son difcilmente justificables. Por otra parte, si la
empresaestproduciendoconbeneficios,privatizarsignificarsimplementeobteneringresos
de capital hoy a cambio de renunciar a ingresos corrientes en el futuro. Es decir, sustituir
dficit de hoy por dficit de maana. Finalmente, resulta obvio que cualquier privatizacin
supone obtener ingresos por venta de patrimonio y en consecuencia descapitalizar el sector
pblico.
Comosepuedeobservarsonnumerososlosargumentosycontraargumentosquese
puedenencontrarafavoryencontradelaprivatizacindeempresaspblicas.Noobstantese
puedenextraeralgunasideasqueguenrazonablementecualquierprocesodeprivatizacin.La
primeradeellas,queporobvianodebemosdejardecitarla,eslanecesidaddenofundarla

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decisin por dogmas ideolgicos de cualquier tipo. En segundo lugar, hay que analizar las
razones que justificaron la creacin de la empresa pblica y valorar si las mismas, u otras
alternativas sobrevenidas, hacen razonable mantener el carcter pblico de la empresa. En
tercerlugar,sisehatomadoladecisindeprivatizarsedebertenerencuentaculessonlos
objetivosperseguidosconestehechopararealizarunaprivatizacintotaloparcial.Siloquese
pretendeesprimarelobjetivoderentabilidadominorarlaineficienciaX(aunqueresultadifcil
asumirqueelcarcterpblicodeunaempresasearelevanteenesteaspecto),sedeberoptar
porlaprivatizacinparcial.Finalmentehabrquerealizarunanlisisexhaustivodelaempresa
a fin de definir correctamente el precio de venta de las acciones, valorando para ello con
aciertolasituacindepostprivatizacin.

6.

Bibliografa

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