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GERENCIA DE ESTUDIOS
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ABRIL 2010
PILAR GIMNEZ C.
Javier Hurtado C.
Gerente Estudios CChC
Fecha aprobacin
08.04.2010
GERENCIA DE ESTUDIOS
CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIN
CONTENIDOS
RESUMEN EJECUTIVO
I.
INTRODUCCIN
II.
III.2
III.3
IV.
22@ , BARCELONA
III.1.1
Antecedentes
III.1.2
Modelo de Intervencin
III.1.3
Plan de Infraestructuras
III.2.2
Antecedentes
III.3.2
Lineamientos Base
III.3.3
Proceso de Gestin
III.3.4
Resultados y Desafos
CONCLUSIONES
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GERENCIA DE ESTUDIOS
CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIN
RESUMEN EJECUTIVO
La planificacin urbana espaola se basa en la Ley de Suelo y Ordenacin Urbana la cual
intenta
garantizar una participacin de la colectividad en las plusvalas derivadas de la ordenacin del territorio. Los
instrumentos de planificacin principales para lograr esto son los Planes Generales de Ordenacin
Urbanstica y los Planes Parciales. Si bien, los Planes Generales son bastante similares a los planes
reguladores comunales chilenos, en cuanto a sus contenidos y procesos de elaboracin y tramitacin, se
aprecia una mucho mayor intervencin del Estado en el mercado del suelo e inmobiliario, llegando incluso a
vulnerar la propiedad privada, en el sentido de forzar desarrollos ms all de los deseos de los propietarios
de ste.
An cuando estas prcticas pueden ser cuestionables desde el punto de vista del rol inmobiliario que ejerce
el sector pblico, si se reconoce que han permitido el desarrollo de interesantes proyectos de renovacin
urbana, como son el proyecto 22@ y el Frum de las Culturas en Barcelona, y la gran transformacin de la
ciudad de Bilbao en tan solo 12 aos.
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I.
INTRODUCCIN
Este documento tiene como objetivos comentar las bases de la planificacin urbana Espaola y presentar un
resumen de algunas experiencias de intervencin urbana en el borde costero y en antiguas zonas
industriales.
Este documento se realiza en el contexto de una misin tecnolgica realizada junto a la Delegacin de
Antofagasta de la Cmara Chilena de la Construccin en el mes de Junio de 2008, y en la cual se visitaron
las ciudades de Madrid, Barcelona, Zaragoza y Bilbao.
Tres casos de renovacin urbana en Espaa: Proyecto 22@, transformacin del litoral de Barcelona
y renovacin urbana de Bilbao. ( Figura N1)
22@
Litoral de Barcelona
R.U. Bilbao
Fuente: Presentacin Aleksandar Ivancic de Barcelona Regional, en CChC Arica, 2009. y Presentacin Ibon Areso, 2008.
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II.
La planificacin urbana Espaola se basa en la Ley de Suelo y Ordenacin Urbana de 1956, modificada en
1975 y 2007. Esta Ley plantea que es la colectividad con sus decisiones y, en concreto con el plan de
1
En este contexto, la Ley define que los planes de ordenamiento de los ayuntamientos podrn clasificar su
territorio en 3 tipos de suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable. Para realizar cambios de suelo, se debe
considerar un reparto de los beneficios y de las cargas asociadas a ese cambio.
La Ley tambin establece estndares urbansticos que los planes de ordenamiento deben cumplir. Por
ejemplo exige que los planes generales cumplan con un estndar de parques pblicos y zonas verdes de 5
2
m por habitante, o que los planes parciales cumplan con un lmite mximo de densidad de 75 viviendas/ha
(aumentable a 100 viviendas/ha) y reserven un 10% del territorio ordenado para parques y jardines y zonas
de actividades deportivas y de recreo. Asimismo, se debe reservar para vivienda de proteccin oficial los
terrenos necesarios para realizar el 30% de la edificabilidad residencial que se prevea en el plan.
Finalmente una mencin sobre las Comunidades Autonmicas. En Espaa existen 17 Comunidades
Autonmicas, las cuales gozan de competencias para legislar y actuar en materia de ordenacin del
territorio, urbanismo y vivienda. De hecho, los rganos de las Comunidades Autonmicas sustituyen a los del
Estado Espaol. No obstante, las distintas legislaciones autonmicas no difieren mayormente de los
principios generales de la Ley de Suelo, recin comentados.
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Figura N2
Mapa de las 17 Comunidades Autonmicas de Espaa
Fuente: Google
El objetivo de estos Planes Generales, en concordancia con la Ley de Suelo, es (i) facilitar la participacin de
la comunidad en las plusvalas, (ii) generar reas de reparto de cargas y beneficios y (iii) facilitar la
colaboracin de propietarios del suelo en la gestin urbanstica.
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Para ello, el territorio del ayuntamiento es dividido en tres categoras: urbano, urbanizable y no urbanizable.
Suelo urbano: Es el suelo apto para la construccin, la cual se hace en base a normas urbansticas
detalladas por el Plan General. Este suelo generalmente se clasifica en consolidado y no
consolidado. Este ltimo corresponde a vacios urbanos que deben ser renovados, lo cual se hace en
base a un Plan Especial o un Programa de Actuacin Urbanstica.
Suelo urbanizable: Es el suelo que est disponible para futuros crecimientos de las ciudades. Fue
usual que los planes priorizaran el suelo urbanizable definiendo suelo urbanizable programado 1, 2
o 3 dependiendo de cual se incorporara primero y cual despus, y tambin suelo urbanizable no
programado, que era la reserva de suelo para el futuro. Esta prctica no funcion de la manera
esperada por lo cual muchos planes la han eliminado, dejando solo la caracterizacin general de
suelo urbanizable.
Suelo no Urbanizable. En este tipo de suelo la competencia del ayuntamiento es mucho menor y
bsicamente se aceptan usos relacionados a la explotacin agrcola.
Esta categorizacin de suelos se fundamenta en la idea de que el desarrollo discontinuo es insostenible, por
lo cual se impone el concepto de ciudad compacta en base a crecimientos obligadamente continuos de la
ciudad. De hecho, algunos ayuntamientos, como el caso de Barcelona, Madrid, Zaragoza y Bilbao no
permiten desarrollos aislados, fuera de la ciudad consolidada.
Para generar cambios de suelo de un tipo a otro se debe hacer una modificacin del Plan General o bien
Planes Parciales, los cuales son aprobados por la misma autoridad que aprob el Plan General.
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La urbanizacin y las cesiones obligatorias de suelo para los usos comentados es financiada por todos los
propietarios del suelo. A cambio reciben suelo edificable (llamado techo libre), que se reparte entre todos
los propietarios del suelo, en proporcin a su suelo original.
Las cesiones obligatorias varan entre un ayuntamiento y otro, pero por lo general se encuentran del orden
del 65% del suelo, en incluyen:
2
Vivienda protegida: 10% a 30% del aprovechamiento medio (se calculan todos los metro cuadrados
posibles de construir en el rea, y luego un 10% a 30% se entrega al ayuntamiento para la vivienda
protegida. En algunos casos el ayuntamiento vende este suelo y construye la vivienda protegida en
otro sector).
Estos planes parciales son instrumentos de iniciativa del ayuntamiento o de un promotor privado. Para poder
llevarlo a cabo se requiere que el 60% de los propietarios del suelo est de acuerdo.
La prctica de
promotores privados ha operado principalmente en el sur de Espaa. En otras zonas, como Catalua, no ha
funcionado y las iniciativas provienen en su totalidad de los Ayuntamientos.
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III.
22@, BARCELONA
III.1.1 Antecedentes
22@ es un proyecto de transformacin urbana en el sector de Poblenou, Barcelona, mediante el cual se
estn reconvirtiendo 200 hectreas de suelo industrial (industria textil) en un distrito productivo, orientado a
la concentracin estratgica de actividades intensivas en conocimiento. Especialmente se intenta atraer
empresas innovadoras, universidades, centros de investigacin, centros de formacin y de transferencia
2
tecnolgica .
Figura N3
Ubicacin de 22@ en el rea Metropolitana de Barcelona
Fuente: www.22barcelona.com
Adems de renovar una zona altamente deteriorada, esta iniciativa se plantea el objetivo de reconectar la
Plaza de Las Glorias con el Forum, a travs de la gran diagonal de la ciudad, que estaba cortada por esta
zona en deterioro.
La zona industrial era catalogada por el plan regulador como Zona 22 A. La transformacin en un distrito productivo tecnolgico da origen al
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Figura N4
Diagonal de Barcelona y Primera Etapa del Proyecto 22@
Traspaso de suelo privado a propiedad pblica. En esta zona, el 97% del suelo era privado. La
reconversin plantea el traspaso de un 30% de ese suelo a manos pblicas para la construccin de
4.000 viviendas de proteccin oficial (20% del suelo), equipamiento (10% del suelo), zonas verdes y
espacio pblico (el otro 10% del suelo).
Convivencia de espacios productivos y viviendas. Esto favorece la diversidad social del distrito y
permite asegurar la vitalidad de todas las calles y espacios pblicos a lo largo del da y la noche.
Para ello recupera 4.600 viviendas tradicionales que fueron construidas en las reas industriales,
regularizando su situacin. Adems se construyen 4.000 muevas viviendas de proteccin oficial. De
esta forma, el potencial total de techo ser de 4.000.000 m
(3.200.000m
para actividades
Sinergia de clusters. Se pretende devolver la competividad a este sector de la ciudad, que durante
dcadas fue uno de los motores de la industria fabril catalana. Ahora, se impulsan diversos clusters
en determinados mbitos del conocimiento, como los media, las tecnologas de la informacin y la
comunicacin (TIC), las tecnologas mdicas, la energa y los centros tecnolgicos de I+D entre
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Proteccin del patrimonio. El proyecto plantea la conservacin de 114 elementos del pasado
industrial.
Segunda etapa. Desarrollo del resto de manzanas de propiedad privada (alrededor de 100
manzanas).
Desarrollo del plan urbanstico manzana por manzana. Considera la expropiacin de parte del suelo
(30% o ms en cada manzana).
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Figura N5
Plan de Desarrollo Total
Fuente: www.22barcelona.com
Sistema de galeras subterrneas que une las manzanas y que permite reparar y mejorar redes de
servicio sin realizar obras en la va pblica.
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Fuente: www.22barcelona.com
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Figura N8
Villa Olmpica, Barcelona
El proyecto consider un alto estndar de espacio pblico. Incluso se encarg de la habilitacin de la playa,
la cual debe ser rellenada cada dos aos ya que la erosin retira la arena. En cuanto a los servicios, en la
zona se construy una red subterrnea de primer nivel, financiada por algunas empresas elctricas y de
telecomunicaciones. Esta red dej cubculos disponibles para arriendo, los cuales son ahora ocupados por
nuevas empresas.
Forum de las Culturas. Este proyecto reconvierte una zona industrial de la ciudad, al final de la
Avenida Diagonal, donde hoy en da se ubica la depuradora de agua. Entre otros aspectos, el
proyecto cubre la depuradora con una plataforma lo cual permite su uso como espacio pblico.
Adems contempla la construccin de playas artificiales de piedra y madera, as como 15 ha. sobre
el mar. Este proyecto se est realizando con fondos europeos.
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Figura N9
Plan Forum de las Culturas, Barcelona
Este proyecto fue liderado por una Gerencia Urbanstica con personalidad jurdica propia, con
representantes del Puerto, de la Cmara de Comercio, del Ayuntamiento de Barcelona y del Gobierno de
Catalua.
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Figura N10
Nuevo Puerto de Barcelona
El modelo de intervencin contempla la modalidad de concesiones a 30 aos para el sector privado (este fue
el caso del centro comercial). En caso que el sector privado requiera hacer inversiones mayores se plantea
la posibilidad de ampliacin de los plazos de la concesin o incluso la participacin de la empresa del Puerto
3
Este fue el caso de la construccin de estacionamiento subterrneos, en la cual el de las 500 plazas que se requeran, el Puerto financi la
construccin de 150 de ellas.
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Figura N11
Nuevo Hotel y Terminal de Cruceros en Barcelona
Ingreso per cpita: 24 mil euros (2004). Regin con el mayor ingreso per cpita de Espaa.
Ciudad de Bilbao:
-
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ambiente y del tejido urbano, procesos de marginacin social y emigracin. Lo anterior se agrav ms an
con la gran inundacin de 1983.
Bilbao, afectado por esta situacin, se vio en la necesidad de iniciar un profundo proceso de transformacin
con el objetivo principal de generar nuevas oportunidades de empleo. Esta transformacin se orient en dos
sentidos:
Una renovacin tecnolgica de la industria, lo cual que producira riqueza, pero no empelo (la
automatizacin, robotizacin y desarrollo tecnolgico se orientan en sentido contrario).
El desarrollo del sector terciario (comercio, turismo, servicios, ocio, cultura, informacin
y otras
actividades que todava estn por desarrollar), el cual podra asumir el 70% del empleo.
Figura N12
rea Metropolitana de Bilbao y Ro Nervin
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la red de bibliotecas, la
temporada de pera, la creacin de campos de golf, etc, siendo sin duda el proyecto estrella en este
campo el Museo Guggenheim.
a propiedad pblica . De esta forma, se plante una reconversin del suelo industrial hacia otros usos y un
aumento de la conexin entre las riveras de la Ria a travs de puentes y pasarelas. La Ra es hoy da
elemento emblemtico de la ciudad que articula espacios ldicos, residenciales y de actividades terciarias.
Figura N14
Puentes y Pasarelas en la Ra
Muchas industrias en crisis, fueron apoyadas con crditos estatales. Al producirse la quiebra de ellas, estos terrenos pasaron a manos del
Ayuntamiento o del Gobierno Vasco.
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Asimismo la nueva metrpoli pone un acento mucho mayor en la transformacin interna (reconversin) que
en generar nuevos desarrollos.
Otra definicin clave en el proceso de renovacin urbana de la ciudad fue el nfasis en la arquitectura y el
diseo urbano de prestigio el cual contribuye a la calidad del espacio urbano y a la proyeccin de Bilbao en
el mbito internacional. Por ello los proyectos relevantes de la ciudad fueron desarrollados por arquitectos
como Zaha Hadid, Rafael Moneo, Irata Isozaki, Frank Ghery, Norman Foster, Ricardo Legarreta, Cesar Pelli
y Robert Sterner, entre otros.
III.3.3 Proceso de Gestin
Modelo de Intervencin
La renovacin urbana de Bilbao se sustenta en dos aspectos principales: la propiedad pblica del suelo y la
facultad de endeudamiento del Ayuntamiento y del Gobierno Vasco. De esta forma, y en lnea con los cuatro
ejes de desarrollo comentados, el sector pblico sigue el siguiente proceso:
Licita los terrenos reservados al sector privado, de acuerdo a las condiciones de uso y de normativa
planteadas en el plan. En las bases de la licitacin queda establecida adems una lista de
arquitectos de renombre mundial, dentro de los cuales quien se adjudique la licitacin
deber
seleccionar el arquitecto.
-
Para llevar adelante la renovacin de Bilbao, las autoridades tomaron en cuenta que la asociacin pblicoprivada era simple. Bastaba con generar rentabilidades interesantes y con ello el sector privado se sumara.
El gran desafo era lograr la asociacin de lo pblico con lo publico. Para ello, Bilbao puso en funcionamiento
una frmula de cooperacin denominada Bilbao Ra 2000. Esta es una sociedad annima cuyo capital
pertenece a la Administracin del Estado, al Gobierno Vasco, a la Diputacin Foral de Bizkaia
6
y al
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Ayuntamiento de Bilbao. Esta instancia de cooperacin es la que logr alinear a todos los actores del sector
pblico.
Grfico N1
Grupos que conforman Bilbao Ra 2000
Fuente: www.bilbaoria2000.org
El sector privado se incorpor tambin pero en un organismo paralelo denominado Bilbao Metrpoli 30. Esta
es una Asociacin para la Revitalizacin del Bilbao Metropolitano, liderada por empresarios, de inspiracin
7
amplia, que cuenta con 140 socios del sector pblico y privado . Bilbao Metropoli 30 se orienta a la definicin
de principios y estrategias para la renovacin urbana de la ciudad, pero no participa directamente de la
planificacin del suelo o del desarrollo de los proyectos.
Principales Costos
El cuadro N1 resume los costos de algunos de los proyectos emblemticos de la renovacin de Bilbao.
Cuadro N1
Costos de proyectos emblemticos de Bilbao
Obra
Euros
Dlar
(Millones)
(Millones)
Financiamiento
Observaciones
Entre los socios se encuentra el Gobierno Vasco, la Diputacin, Gestores de Transporte (pblico), Universidades, Medios de Comunicacin, Banco
BBVA, grandes empresas industriales, entre otros.
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Museo
8
Guggenheim
132
208
Palacio Euskalduna
85
134
Ampliacin del
Puerto
Metro
600
943
85
134
Saneamiento de la
Ria
800
1258
Ampliacin
Aeropuerto
190
299
1.892
2.974
del
Resultados y Desafos
El proceso de renovacin urbana de Bilbao fue todo un xito. En solo 12 aos se logr reconvertir a la
ciudad, desde un enclave industrial decadente a una ciudad de servicios de gran calidad urbana y cultural.
Algunos indicadores que demuestran esto se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro N2
Indicadores Bilbao
1994
2007
VISITANTES
24.302
623.229
CONGRESOS
88
1.007
PARTICIPANTES EN CONGRESOS
18.817
185.035
HOTELES
29
51
USUARIOS DE HOTEL
442.012
1.148.891
PASAJEROS AEREOS
1.425.822
4.254.395
ENTRADA DE CRUCEROS
22
PASAJEROS DE CRUCEROS
22.972
Es interesante comentar que la Fundacin Guggenheim estaba buscando una ciudad Europea para instalar el museo, y no haba encontrado inters por
el alto costo involucrado. La ciudad de Bilbao acept pagar este costo, aunque existi una fuerte oposicin de la comunidad. Sin embargo, el primer
ao se estim que el incremento del PIB asociado al museo fue de 144 Millones de Euros, recuperando la inversin.
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Actualmente Bilbao Ria 2000 ha asumido el liderazgo en importantes proyectos. Entre ellos se encuentra el
tren de alta velocidad, la estacin intermodal, y el desarrollo de la isla de la Ria, proyecto encargado a la
arquitecto Zaha Hadid. La renovacin de este sector, involucra mayores desafos ya que el suelo es privado
en un porcentaje importante.
Por su parte, Bilbao Metropoli 30 actualmente est impulsando 5 valores: innovacin, profesionalidad,
identidad, comunidad y apertura. Esto responde a que se considera que Bilbao ya consigui un
mejoramiento sustancial en lo fsico, por lo cual la estrategia actual es de segunda generacin, impulsando
valores en la ciudad.
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IV.
Si bien, los instrumentos de planificacin urbana en Chile son bastante similares a los espaoles, nuestra
legislacin asegura un mayor resguardo a los derechos de propiedad, en el sentido que el Estado no puede
obligar a un propietario a desarrollar su predio de una determinada forma o a integrarse a un proyecto
comunitario mayor, como si se hace en Espaa. En Chile el Estado slo puede expropiar un determinado
bien inmueble, previo pago de una indemnizacin a su propietario. En este sentido, el esquema de desarrollo
Espaol no podra aplicarse en Chile.
Asimismo, en nuestra economa de mercado, las acciones inmobiliarias del Estado son altamente
cuestionadas por el sector privado, ya que generan competencia desleal con otros desarrollos. Por otro lado,
los ejemplo que de acciones inmobiliarias del Estado en nuestro pas como el proyecto Ribera Norte en
Concepcin, el proyecto la Chimba en Antofagasta o el Portal Bicentenario en Santiago, no han logrado
detonar cambios urbanos relevantes, como si ha ocurrido en los proyectos de ciudades espaolas. En parte
esto se debe a que en los proyectos chilenos se intenta resolver no solo el tema de la rehabilitacin urbana
sino que adems problemas de integracin social y vivienda econmica, lo que limita las posibilidades de
atraccin de inversin privada de calidad.
Finalmente, otra diferencia del modelo Espaol es la capacidad de los gobiernos locales de emitir deuda en
el mercado, lo cual les permite financiar grandes proyectos urbanos. Pensar en algo similar con las
municipalidades chilenas resulta arriesgado, sobre todo por los deficientes niveles de accountability y de
gestin de nuestros municipios.
Dicho lo anterior, sobre todo la experiencia de renovacin urbana de Bilbao es interesante y plantea algunos
aspectos que si pueden ser recogidos en el contexto chileno:
(i) La importancia de la reflexin estratgica de la ciudad, que en el caso de Bilbao se llev a cabo en un
esfuerzo conjunto del sector pblico y privado (Bilbao Metropoli 30).
(ii) La asociacin de lo pblico con lo pblico que logra alinear a los diversos organismos pblicos que
intervienen en la ciudad (Bilbao Ria 2000).
(iii) La relevancia del especio pblico, con una alta prioridad para el peatn por sobre el auto.
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(iv) El gran potencial de las riberas de ro o mar, las cuales son elementos centrales de reactivacin de la
economa de la ciudad.
(v) El concepto de arquitectura de calidad como un elemento capaz de ser una plataforma internacional
reactivadora de la economa.
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