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I

Carlos Matus - q u e dirigi los servicios de asesora del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Sncial
(1LPES)- es un caso ejemplar de intelectual no conformista,
lleno de inquietud en sus ideas. As lo afirma en su prlogo
a esta obra el Dr. Ral Prebisch, quien reconoce que su oposicin contradictoria le sirvi muchas veces de estmulo y
acicate en el proceso continuo de pensamiento y accin que
es el quehacer latinoamericano, el cual lejos de cristalizar
en actitudes o conceptos rigidos, debe ir ajustndose a la
realidad viva de los problemas y a la bsqueda racional y
apasionada de sus soluciones.
E l presente libro sobre Estrategia y Plan es fruto de la formacin del autor como economista y de su dilatada experiencia en el campo de la planificacin. Refleja con imaginacin y hondura los grandes problqmas de esta: su relacin
con el sistema econmico; su ev~lucin,v+ocidad y direccin; las necesarias vinculaciones entre el polltico, los t6cnicos y la burocracia; su formolizacin ins~itucional;sus S[puestos bsicos. Asimismo en cuanto a las estrategias de
desarrollo y sus m6todos. la compatiljil$dad entre cambio intelectual y cambio material, la previsin de la conducta de
los grupos sociales, la participacin, los proyectos sociales
bsicos y su evaluacin, las reformas de estructura, etc.
Aunque el tratamiento de estos temas se desenvuelve en un
plano terico, trasmina en 61 con frecuencia la fuerza de
una experiencia vivida, de un conocimiento +rctico que se
incorpora eficazment& al juego dialectico de los conceptos.
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El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)es un organismo autnomo creado bajo la gida de la Comisibn Econmica para America Latina
(CEPAL) y establecido el 1 de julio de 1962 en Santiago de Chile como proyecto del
Fondo Especial de las Naciones Unidas con amplio apoyo de los paises de la regin
y de diversos organismos internacionales y privados.
Su objeto principal es proporcionar, a solicitud de los gobiernos, servicios de capacitacin y asesoramiento en America Latina y realizar investigaciones sobre desarrollo
y planificacin. Desde su fundacin, el Instituto ha venido ampliando y haciendo ms
profunda la obra de la CEPAL en el campo de la planificaci611, merced al esfuerw conjunto de un grupo de economistas y sociblogos distinguidos de America Latina, entregados por completo al estudio y solucin de los problemas fundamentales que preecupan en la actualidad a los pases de esta parte del mundo.
Desde su creacibn el Instituto ha realizado una labor de gran significaci6n dentro
de las funciones que se le encomendaron. A fin de difundirla debidamente en el Ambito
latinoamericano, se ha lleggdo a un acuerdo con Siglo XXI de Mexico, para que vaya
publicando y distribuyendo los trabajos del Instituto.

ESTRATEGIA
Y PLAN
POR.

-\

siglo

ventiuio
ecmres
MEXICO
ESPANA
ARGENTINA
COLOMBIA

INDICE

siglo veintiuno editores, sa de cv


CERRO DEL AGUA 248, D E L E G A C ~ N
COYOACAN.CM310 MXICO. D F

siglo veintiuno de espaa editores, sa

ClPLAZA 5. MADRID 33. ESPMA

siglo veintiuno argentina editores, sa


siglo veintiuno de colombia, ltda

AV. 3a. 17-73 PRIMER PISO, BOGOTA.

D.E. COLOMBIA

Prlogo, por Ral Prebisch


Nota preliminar
INTRODUCCION

Captulo 1
Las condiciones en que se desenvuelve la planificacibn
1. La planificacin y el sistema econmico
2. Planificacin en Amrica Latina
3. Velocidad y direccin en el proceso de desarrollo
4. Otros aspectos del marco histrico en que surgi la
planificacin
5. Reflexiones a medio camino
6. "Coyuntura dinmica" y "poltica construida"
7. Proceso de desarrollo y evolucin de la planificacin
8. El poltico, los tcnicos y la burocracia
9. Problemas relacionados con la institucionalizacin
y los factores humanos
a) La formalizacin institucional
b) La actuacin de los planificadores
10. Una confrontacin de tesis y hechos
11. Algunas conclusiones al final de esta etapa del anlisis
a) Las causas de fondo
b) Los efectos o causas aparentes
CAPITULO 11

Los supuestos bdsicos de la concepcin interna


de la planifiacibn

portada de anhelo hernndez


primera edicin, 197 2
sexta edicibn, 1985
@ siglo xxi editores, s. a. de c. v.
ISBN 968-23-0219-6

derechos reservados conforme a la ley


impreso y hecho en mxico/printed and made in mexico

1. Consideraciones generales
2. Reflexiones en torno a los supuestos bsicos de la
planificacin
a) El supuesto de adecuacin o correspondencia
b) El supuesto de "totalidad analtica"
c) El supuesto de equilibrio
d) El supuesto de racionalidad y la discontinuidad
histrica
e) El supuesto de cuantificacin operativa
3. Principales conclusiones de este examen crtico

IX
I
I

PROLOGO
CAPITULO 111

La concepci6n de estrategias de desarrollo


1 . Procedimiento normativo y procedimiento estratgico
2. A qu se refiere este concepto de estrategia
3. Estrategia y sistema de planificacin
4. Elementos del concepto de estrategia
5. El mtodo de la estrategia
6. Grado de cohesin, crecimiento y avance
7. La simulacin de algunos aspectos del proceso social como marco de anlisis?
8. Algunos aspectos metodolgicos
9. Matemticas y modelos para la estrategia
10. La complejidad de los fendmenos reales
a) El supuesto de compatibilidad entre cambio
intelectual y cambio material
b) El supuesto de previsin de la conducta de los
grupos sociales
c) El problema de la participacin social
11. El diseo de la imagen-objetivo
12. Consideraciones sobre la trayectoria
13. Los proyectos sgiales bsicos
a) Los problemas de la evaluacin
b) La gestacin de los proyectos estratgicos
14. Las reformas de estructura y el procedimiento
estratgico

El Instituto, creado por la CEPAL en 1962, se ha nutrido de su larga


experiencia en el campo de la planificacin y el desarrollo en la
Amrica Latina; pero no slo ha intentado recoger y continuar
-ahondndolaaquella experiencia, sino que ha procurado
enriquecerla con la crtica cientfica y objetiva que para ello
se requiere. En ese sentido, en torno a la realidad latinoamericana y sus problemas, el Instituto ha emprendido una serie de anlisis e investigaciones que han provocado -tanto interna como
externamentediversas polmicas. Me satisface declarar
que ha procurado hacerlo sin dogmatismos, con respecto a las
ideas de los dems y a las propias ideas que se han ido formando
en su seno.
Carlos Matus -que fue director de los Servicios de Asesora
del Instituto hasta que el Gobierno de Chile le pidi hacerse cargo
de las altas funciones que ahora desempea- es para m un
caso ejemplar de intelectual no conformista, lleno de inquietud en sus ideas. Las frecuentes discusiones que he sostenido con
l sobre distintos temas, en que nuestras posiciones no siempre
estaban cerca de coincidir, su propia oposicin definida a muchos de mis puntos de vista, me han servido de estmulo y acicate
en ese proceso continuo de pensamiento y accin que es nuestro
quehacer latinoamericano, proceso que no debe nunca cristalizar en actitudes o conceptos rgidos, sino ir ajustndose a la
realidad viva de los problemas y a la bsqueda racional y apasionada -no se vea contradiccin entre esos adjetivos- de sus
soluciones.
Las ideas de Carlos Matus se han traducido en sus aos de eficaz colaboracin con el Instituto en planteamientos originales
tanto en el plano conceptual como en el de la accin prctica.
Porque en Matus se da la conjuncin poco frecuente de una ex-

M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN

traordinaria inquietud intelectual y un gran sentido pragmtico. Este ltimo nos fue sumamente til en los trabajos de asesora que le encomendamos. La inquietud intelectual constituy
por su parte una fuente constante de anlisis crticos, de discusiones internas con los colegas del Instituto y la CEPAL que han
probado ser sumamente fructferos. Cabra decir, en efecto,
que Carlos Matus ha sido un activo generador de polmicas, y
alguna publicacin reciente del Instituto da buena cuenta de
ello*.
El presente libro sobre Estrategia y plan es fruto -el mismo
Matus lo dice- de una contradiccin progresiva entre su formacin como economista y su experiencia de ms de diez aos en el
campo de la planificacin. En s mismo, esto sera bastante
para abordarlo con el inters que merece. A su mtor le consta
el que despert en m y las discusiones que sus pginas suscitaron entre nosotros. No comparto muchos de los puntos de vista
que aqu se sostienen, ni hara mas en caso alguno varias de sus
aseveraciones, pero creo que el Instituto debe publicar este
libro entre sus textqs porque refleja con imaginacin y hondura
los grandes problemas de la planificacin. Y aunque el tratamiento se desenvuelva sobre un plano terico, trasmina con frecuencia la fuerza de una experiencia vivida, de un conocimiento
prctico que se incorpora eficazmente al juego de los conceptos.
La salida de Carlos Matus del Instituto ha impedido que
muchas de las ideas que se debaten o insinan en las pginas que
siguen se ampliaran y enriquecieran en otros trabajos e investigaciones que traa entre manos. Aunque fuera cosa de lamentarlo desde un ngulo intelectual, no lo es ni mucho menos si se
co~sideranlos hechos y realidades en que nos movemos. Matus
est viviendo ahora una nueva experiencia en la que tendr sobrada ocasin de probarse a s mismo su tesis de que la planifi*VEase D o s polmrcas sobre el desarrollo de Amrica Latina. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social. Santiago de Chile
Editorial Universitaria y Siglo xxr Editores, 1970.

PROLOGO D E R A U L PREBISCH

XI

cacin del desarrollo no puede concebirse sin la planificacin


poltica. M e parece indudable que el economista Matus, enfrentado de lleno a los problemas cotidianos e insoslayables de
la realidad ms descarnada y verdadera, recoger -en el terreno de la praxis pero con el bagaje intelectual que posee- los
frutos de la aventura tcnico-poltica en que est embarcado
para entregrnoslo maana en la obra que nos debe a todos y de
que este libro gil y polmico es una promesa significativa.

Captulo I

Las condiciones en que se desenvuelve la planificacin


1. LA PLANIFICACI~NY

EL SISTEMA ECON~MICO

La idea de la planificacin se incorpora al instrumental terico,


en Amrica Latina, alrededor de los aos 40 y a p a r m como el
producto de un proceso intelectual que, en su origen, se propona explorar el futuro mediante una metdologa en proyecciones.
Este comienzo de la planificacin contrasta con lo acontecido en los pases europeos en la postguerra y tambin con lo
ocurrido en el mundo socialista. En el primer caso, la reconstruccin cre las condiciones materiales para que surgiera la
planificacin, la qw, como respuesta a esas necesidades se exprisa por el desarrollo de las tcnicas a corto plazo. En el segundo caso, el de los paises socialistas, la planificacin resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de un sistema que reduce al mnimo la importancia del mecanismo del mercado;
dadas esas circunstancias imperara el caos si no existiera
planificacin, pues sta se perfila como nico sustituto posible. La planificacin en el mundo socialista se confunde as con
el sistema mismo y se constituye en su nica forma de administracin. En los pases occidentales, en cambio, el acto de
programar el futuro es posible pero no esencial ni inevitable en
la actividad de la economa de mercado; constituye ms bien
una opcin para racionalizar el proceso cuya alternativa sera
la orientacin que le imprimiese el mismo mercado y la rutina de
la administracin estatal. En los pases industrializados el mecanismo de mercado aparece ms satisfactorio en el plano interno que en aquellos caracterizados por la dependencia y el
retraso; a su vez, en el plano internacional el mecanismo del mercado favorece a los ms fuertes. Resulta lgico, pues, que la planificacin en los paises occidentales industrializados, cuando
existe, suele ser un mecanismo de clculo y previsin que com-

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

plementa la orientacin a corto plazo basada en el mercado y se


propone corregir algunos extremos sociales notorios a que el
mercado conduce. Su funcin es lubricar el sistema, prever para
contrarrestar oportunamente su inestabilidad y, a veces, inyectarle un dinamismo y una orientacin que contribuyan a asegurar su permanencia y posicin en el contexto internacional.
La planificacin en este caso no es esencial ni indispensable,
slo posible y conveniente.
En el mundo subdesarrollado, en cambio, la planificacin s
es indispensable, aunque no esencial para el funcionamiento del
sistema. Por ello surge como un proceso previo de formacin de
conciencia para demostrar su necesidad, cuya expresin original la constituye el anlisis a largo plazo que adquiere la forma
de un conjunto sistemtico de ~proyecciones(~.Qwzs slo
poda surgir al impulso de un proceso intelectual promovido
por una reducida lite, porque la comprensin del subdesarrollo
y la bsqueda de su superacin exigen un proceso mucho ms
lento de maduracin aue en el caso de la destruccin ~rovocada
por una guerra, cuyos efectos son inmediatos y perceptibles
para todos los grupos sociales. As, los problemas que presenta
la planificacin en el mundo subdesarro~~do
tienen una especificidad que no corresponde a los de ninguno & los otros dos
mundos; la planificacin trata de complementar el sistema de
mercado, pero como es indispensabk y no esencial para auprar
el subdesarrollo, siempre constituye slo una opcin. Estas
palabras expresan sinthticamtnte el drama de la planificacin
en el mundo subdesarrollado. Por un lado, aparece como indispensable para supetar el subdesarrollo desviando el curso natural del modelo de mercado@,es decir, disciplinando el cambio y justificndose por l. Por el otro, para imponerse, debe
competir con el mismo mecanismo del mercado que desea
alterar profundamente, alteracin que en el plano de las relaciones entre los hombres significa modificar la estructura de
poder en desmedro de quienes se ben&cian con el juego es8

pontneo de las fuerzas econmicas. Doble y compleja tarea es


sta de planificar en el mbito del subdesarrollo, pues requiere
tanto del esfueno de demostracin como de una tctica para
realizarla dentro del equilibrio de fumas sociales prevalecientes en un determinado momento. La planificacin para el
cambio se debate entre su carcter de necesidad y el hecho que
no siempre es practicable; esto explica que en algunos casos se
desligue de la accin para limitarse a la formacin de conciencia y en otros renuncia a su funcin esencial para servir los propsitos inmediatos que el sistema social admite.

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Las consideraciones hechas acerca de la planificacin en


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L w a . permiten aclarar las etapas ms significativas
del proceso. En este sentido, se pueden caracterizar los primeros esfuerzos de la Comisin Econmica para Amrica Latina,
de las Naciones Unidas, como y a fase cuyo eje gir en torno a
la formulacin de una teora del desarrollo y a la formacin de
conciencia en amplios grupos intelectuales de la regin. En
efecto, los estudios sistemticos de la realidad econmica de
algunos pases, al trascender los factores aparentes del estancamiento, despertaron el inters hacia ese mismo tipo de anlisis en organismos nacionales y llevaron a pensar que la planifiu a 6 n podra ser un instrumento eficaz para alcanzar un consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos'. Precisamente en
estos estudios se realizaron las primeras experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo plazo. En su
diseo y carcter influa fundamentalmente el comportamiento del sector externo, que por entonces apareca como
el factor determinante del subdesarrollo. Sea como fuere, el
1

Vianse los documentos preparados por la

CEPAL

acerca de varios pases

latinoamericanos en su serie WAnlisis y proyecciones del desarrollo econ6micor.

1O

IMATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

))diagnstico(( y las proyecciones globales de las economas


constituan otros tantos centros analticos, el primero para
identificar los obstculos y las segundas para captar los efectos
de su persistencia o programar oportunamente su eliminacin.
Por esclarecer los problemas y poner de manifiesto las potencialidades de desarrollo de la regin, dichos estudios constituyeron un definido avance en el pensamiento latinoamericano,
contribuyendo por otra parte a darle personalidad.
En sus comienzos, el esbozo de una teora del desarrollo y del
subdesarrollo permiti fijar, en alguna medida, Los fines que se
pretenda alcanzar a travs del sistema de proyecciones concebido, que recibi el nombre de plana. En la formulacin de esos
primeros ))planes de desarrollo(( se abordaba de modo ms integral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir,
se abarcaba un campo ms amplio y al mismo tiempo ms profundo.
Como todo primer esfuerzo, se advierten las debilidades de
lo nuevo, pero de todas maneras sin los vicios posteriores cuando
por momentos lo formal se sobrepuso a lo sustantivo y lo supues\
tamente operativo a lo esencial. El primer plan decena1 de
Bolivia, por ejemplo, constituy un anlisis notable y penetrante sobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de ese
pas a la par que abri un camino al pensamiento y, en ese sentido,
dej una huella. La mayor crtica que se le hizo, en especial por
parte de economistas de rganos financieros, consisti en sealar que no contena proyectos bien estudiados, listos para su
ejecucin. Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y
quizs tambin del ocaso de la planificacin hasta estos ltimos
aos, cuando pugna otra v a por revitalizarse. De este modo
un comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y crticas
no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allan
el camino que permiti sustituir la exploracin del futuro a largo
plazo por la fase ms opaca de los planes bienales. Con este cambio tctico se perdieron las ventajas que brindaban la penetra-

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

11

cin y profundidad a largo plazo, sin que las mismas se viesen


compensadas por un aumento de la operatividad. No pareca
se el camino ms adecuado para transformar un comienzo de
exploracin del futuro en un mtodo de gobierno; la historia de
las conferencias internacionales registra discusiones donde
errneamente parecen oponerse el largo y el corto plazo. Las
ideas perdieron sustancia, y se abri una b m h a al formalismo
cuantitativo; la atencin recay sobre lo aparentemente operativo ms que sobre la planificacin como instrumento de
accin y de gobierno.
De todas maneras, con lo que se lleva dicho en modo alguno se
pretende agotar un diagnstico de la crisis de la planificacin;
el asunto es mucho m s complejo, como se advertir a medida
que se avance en el estudio del problema.
El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de
planificacin no se caracteriz por la aplicacin de proecdimientos previamente elaborados, sino por la creacin misma de
un mtodo que pretenda abarcar tanto la realidad como los
instrumentos conceptuales para captarla. Las limitaciones
iniciales despus fueron parcialmente superadas cuando pudieron
-incorporarse nuevos aportes metodolgicos como resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. As, un
mtodo de proyecciones se fue transformando progresivamente
en un mtodo de planificacin, proceso que an sigue abierto.
Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro
dentro del cual haba empaado a operar la planificacibn en
Amrica Latina. El consenso obtenido en torno a la necesidad
de realizar algunos cambios estructurales en estos paises
como medio para alcanzar ciertas metas de desarrollo, pareci
extenderse al ambiente poltico latinoamericano y alcanz su
expresin en lais pecdmendaciones contenidas en la Carta de
Punta d d Este, cyo texto afirma la necesidad de impulsar reformas y alienta la fomulaan de planes de desarrmllo.
Las primeras incursiones en el campo de la planificacin

12

M A TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

debieron superar todos los problemas que surgan de las limitaciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y fa1ta de canales adecuados
que permitieran dialogar con la administracin y los sectores
productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases del Continente elaboraron planes de desarrollo de calidad diversa en los cuales se trataron de concretar, en
lo posible, proposiciones para el cambio.
Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo a las reformas estructurales, se haba modificado tanto en el campo internacional como en el poltico interno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron
aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en el
mejor de los casos, su ejecucin fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que
quizs no haba sido correctamente ealuada la viabilidad
sociopoltica para realizar las mencionadas reformas, o que los
grupos que las impulsaban no haban alcanzado la capacidad
material para transformar esa oportunidad en una ')coyuntura de accin*. ~arte,'por lo menos, de la responsabilidad parece
recaer sobre los planifxadorcs, quienes al parecer no siempre
estuvieron a la altura de las necesidades.
A medida que los planes no se llevaban a la pretica en su
totalidad, la planificacin fue quedando aislada, y,*.unmuchos
paises, desvinculada del quehacer poltico, salvo donde hubo
dirigentes de mucha gravitacin al frente de esos organismos.
En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollo fueron debindose, como antes, fuera de las oficinas de
planificacin. Parecer ia, por consiguiente, que en Amrica Latina este esfuerzo no hubiese dado frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales factores hap suscitado una impresin
de ')crisis de la planificacin(( que aconseja un examen total de
las circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por
un Iirdo, si ella es de carcter general o slo afecta a ciertos pases;

LAS CONDICIONES EN QUE ,SE DESENVUELVE.. .

1.7

y por otro, si los principales factores determinantes son exgenos o intrnsecos al concepto de planificacin aplicado.

Aun corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las preocupaciones centrales que antes impulsaban,
y 10 hacen ahora, la poltica de desarrollo, imprimiendo un sello
particular al proceso de planificacin. La dcada de los aos
50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales
,en torno al problema de la uebcidad del crecimiento. Durante
esa etapa se admita que para superar el subdesarrollo era necesario crecer ms rpidamente porque, en ltima instancia,
slo la aceleracin del crecimiento permitir acortar distancias con 1% .pisa degarrollados. Entonces tal pensamiento se
6
convirti en%algo ms que una tesis: fue una idea-fuerza; y
como tal, no slo encontr terreno abonado entre los planiicadores y economistas, sino tambin en el mundo intelectual latinoamericano en general, en la juventud universitaria, en la nueva
clase industrial y en numerosos grupos sociales. Las categoras
de anlisis y de programacin que surgen reflejan las particularidades de ese momento histrico. El concepto de ))esvangulamimto*, por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa de la estrecha de un paso.
,&j,
la importancia que cobr el concepto de ))trminos de in.
tercambiv r relaciona con el argumento que sugtenta una
tendencia congnita al estrangulamimto del comercio externo;
ias formas de entender y explicar las perspectivas de d m o 110 -popularizado por el modelo de Domar cuyas categoras
principales son la relacin producto-capital y d coeficiente
de invasin-, el hbito de corrclacionar coeficientes y variab l a con d ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupacin por la velocidad como eje central del
problema. Aunque en algunos casos se hayan subrayado tam..,<z

M A TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

14

bin factores estructurales o cualitativos, no por ello podr


negarse que la velocidad del crecimiento constituye en cierto
modo el signo de los aos 50; y no debe verse en ste un pecado
tecnocrtico. Fue una etapa del desarrollo del pensamiento y
un gran avance, cuya trascendencia an no podemos valorar
suficientemente, ni juzgar m todas sus consecuencias. Quienes pretendan sostener hoy, sin sentido histrico, que ese enfoque fue mecnico emiten un juicio retrospectivo, cuya legitimidad mal puede esgrimirse a posteriori, quince aos despus.
Ya se explic el valor que tuvieron esos primeros pasos en el campo de las ideas sobre el desarrollo y su influencia sobre toda una
generacin de latinoamericanos. El despertar del pmsamimto latinoamericano sobre el desarrollo parece haberse dado en
torno a la idea de velocidad e insuficiencia en el crecimiento, sin
que este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a
los precursores, cuyos conceptos p a r m n haber sido mis abarc a d o ~y matizados. Cuando se seala a la velocidad del dmiento como centro de preocupacin slo se expresa que los
numerosos problemas que encontraba el desarrollo m tsc momento fueron examinados principalmente como obstAcu1os a la
velocidad; as, por ejemplo, el influyente documento Anlisis
y proyecciones &l desarrollo econmico: Introduccin a la
tcnica de programacin, publicado en 1955 por la CEPAL, ddine el plan como hm programa que rcspo'nde a una idea simple:
acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital
con el fin de imprimir ms fuerza y regUraridad al crecimiento
de un pasr'. De esas palabras se desprende que el objeto del
programa es la vdocid?d del crecimiento, impfeSi6n inial
que se acenta a lo largo de todo el documento. Tal prroeupan
simboliza toda una etapa m la manera de entender el subdaarrollo, y los intclect~lcsdel Continente se manifestaron ampliamente solidariss con ella. Por momentos, hasta podra
a

P. 7.

E/CN.

12/363 (publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: 55.11.~.2),

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

15

creerse que, en algn sentido, la fuerza de la idea algo debe a la


simplificacin de que fue objeto.
El concepto de direccin del proceso de desarrollo implica
la definicin de un proyecto social, que a su vez supone una estructura de relaciones de poder, un sistema bsico de decisiones,
un patrn de relaciones con el exterior y una definicin precisa
sobre las relaciones sociales de produccin que caracterizan
la sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Esas
dQniciones se traducen, a su vez, en estructuras de propiedaddistribucin, producto-consumo, tecnolgicas, fsico-espacia- ,
les del. sistema, etc., que guardan una coherencia con el proyecto
social propuesto.
El cambio de direccin supone redefinir o cambiar el proyecto social en ejecucin y, naturalmente, algunas reformas de estructura planteadas al margen del cuadro coherente de un proyecto social no constituyen un encaramiento directo del problema de la direccin del proceso de desarrollo.
Ahora bien, si velocidad y direccin son conceptos que metodolgicamente pueden separarse, en los hechos estn estrechamente asociados. Puesto que el crecimiento tiene una velocidad, sta apunta hacia una cierta direccin, pero ello en modo
alguno significa que la preocupacin por la velocidad y los
obstculos que a ella se oponen impliquen un juicio crtico
sobre la direccin. Supngase que alguien al despertar se ennientra en un tren que va en direccin al Norte y piensa consciente o inconscientemente que ese es el nico viaje que puede
emprender; su nica preocupacin en ese caso es buscar la
forma de llegar ms rpido. Su inquietud intelectual se vuelca
al problema de descubrir las causas de la lentitud y, en esa bsqueda, puede encontrar varios tipos de obstculos estructurales. Sin -embargo, el analista ))condicionado(( por una sola va
y una sola estacin como meta, slo ver all obstculos a la
velocidad. No se pregunta: (por qu voy al Norte?, porque esa
interrogante supone conocer -no ignorar- que existe un Sur,

16

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

un Este y un Oeste. En efecto, ese viajero camina en una direccin,


pero no la ha elegzdo. Mientras no descienda del tren y tome otro
hacia una estacin diferente, su preocupacin ser mejorar las
condiciones del viaje emprendido. En ese caso, la reforma
agraria, para dar un ejemplo, no es el paso o parte de una etapa
hacia el cambio de un sistema social, es la forma de modernizar
el campo, utilizar mejor la tierra, devar el ingreso del campesino, dinamizar la economa, etc., es la forma de otorgar eficiencia al sistema, de perfeccionarlo, pero no cambiarlo. Otro ejemplo tambin podra ser ilustrativo: la redistribucin del ingreso.
Esta redistribucin dentro del criterio de velocidad constituye un problema de justicia social y de ampliacin del mercado,
y se cree que se alcanzar ese objetivo mediante la reforma agraria, la tributacin progresiva, etc. Ms an, en varios estudios
se plantea como un instrumento para restarle ingresos a los
grupos altos, para aumentar la capitalizacin o drsela a los
estratos bajos. Pero, idnde est la redistribucin del ingreso
como la consecuencia natural de nuevas relaciones sociales
de produccin?
\
Las reformas de estructura y la redistribucin del ingreso
son temas abordados por los planes y los asuntos tericos de los
planificadores, pero fueron tratados bajo un prisma determinado: mejorar las consecuencias del sistema social, no cambiarlo. La escasa preocupacin por la direccin del proceso
queda adems demostrada por el hecho que generalmente se
ignoran problemas tales como sistema de decjsiones, la estmctura de poder, y las relaciones sociales de firoducnn Sin embargo, nadie puede sostener que d proceso de desar~olloes
independiente de quienes controlan el sistema financiero, el
comercio exterior, los recursos bsicos de un pas, los centros
principales de produccin, las relaciones empresario-trabajador, el sistema de propiedad, etc. En sntesis, el capitalismo
industrial no es el nico camino, y el examen crtico de la direccin del proceso de desarrollo slo aparece cuando se tiene el

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

17

coraje de admitir que existen varias direcciones y se aprende


a distinguir lo adjetivo de lo sustantivo de un sistema social.
La di&&n u orientacin del desarrollo qued implcita o
indefinida en las apcriencias de planificacin. Los prim&~
aos de la dcada del p destacan, a su v a , 1d sustitucin de importaciones y la industrializacin como un punto de apoyo para
lograr esa mayor velocidad; en esa poca se propugnaba la industrializacin latinoamericana, es decir, de la ~perifcriaafrente al
Ncentroa. Esta posicin tuvo dos consecuencias principales: por
un lado, el enfrentamiento intelectual de los voceros de la
periferia con los del centro en defensa de la. industrializacin
estimul una fuerte solidaridad nacional y latinoamericana y promovi al mismo tiempo un prestigio creciente del rgano regional pensante que racionalizaba una poltica en plena
apkaci6n por la f u m a de los hechos; por otra parte, al poner la
programacin al servicio de la sustitucin de importaciones, y
de otros factores, a la v a que la estructura con las categoras de
anlisis propias del tema, origin un mtodo que en otras circun stancias no ha bra encontrado orientaciones coincidentes
con el consenso general.
Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de industrializacin sustitutivo no se concretaron con la intensidad ni con los efectos esperados, pues no arrastraron todo el
sistema econmico y sus efectos quedaron concentrados. La
-p&acin se desplaz desde el campo hacia las ciudades, pero
slo en mnima parte encontr ocupacin industrial. Se acentu la marginalidad. La irradiacin de los centros industriales
fue insuficiente y no contagi al resto de cada pas; por consiguiente las economas tendieron a buscar su dinmica dentro
de su propia esfera modernizada y no en la potencialidad del
mercado de las masas y reas postergadas. Para explorar criticamente las fuentes dinmicas del proceso, adquiere entonces sentido la distincin entre los sectores umoderno(( y mno
moderno. Pudo percibirse que un mayor ritmo de desarrollo no

18

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

eliminaba necesariamente el subempleo ni el desempleo y


tampoco haca menos wdepmdientc~ las economas latinoamericanas. Todo esto permiti que se fuese pcrilando con
creciente valida el concepto patrn de desarrollo y que se
haya tratado de penetrar ms profundamente en las races
polticas y sociales del proceso, atribuyendo mayor importancia a los aspectos culturales y tecnolgicos. Ya no se acepta como
incontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la wsociedad industriala.
Aceleracin hacia dnde? Tal es la cuestin que parece plantearse en forma cada v a ms precisa durante el ltimo quinquenio; y a ello contribuyeron la propia autocrtica de las socicdades desarrolladas, las desesperanzas en la lucha contra el subdesarrollo, las aportaciones de socilogos y politlogos que
insertaron nuevas categoras de anlisis -dependencia, marginalidad, estrategia, m.-,
y la extraordinaria relevancia
que ha adquirido en la juventud la crtica contra la sociedad
vigente. En suma, la preocupacin del momento no es la oclocidad sino la direccin del desarrollo.
\
Desde luego aqui no se trata de oponer ambos coaceptos,
sino subrayar que la direccin del proceso requiere ms pensamiento crtico e imaginacin que la velocidad, pues de otra
forma se corre el riesgo de sacrificar la direccin en beneficio
de la tasa de crecimiento. Los economistas y planificadores se
fueron aproximando cautamente al tema y desde hace tiempo
comenzaron a destacar, con ms relevancia que antes, las reformas de estructura, la redistribucin del ingreso, etc., superando gradualmente las ideas que las conceban slo como obstculos a la velocidad, y trataron de darles un sentido que no necesariamente deba coincidir con el de los paises industrializados.
En esta fase, los grupos intelectuales y polticos de ms visin
de Amrica Latina parecen haberse adelantado a los planificadores y economistas. La solidaridad entre planificadores e
intelectuales desapareci; la juventud universitaria, por ejem-

LAS CONDICIONES EN

QUE SE DESENVUELVE...

19

plo, comenz a criticar uel mecanismo tecnocrticfl de los


planificadores, y as desapareci el consenso general en
torno de una poltica de desarrollo que se pretenda era q u i valente a la de sustitucin de importaciones. Los nuevos
mientos, si bien mantienen y acentan factores de enfrentamiento entre el centro y la periferia, tambin abren una gran
brecha en el frente interno de cada pas. Las reformas estructurales ya no son elementos que facilitan la solidaridad interna,
sino, por el contrario, a-gudizan enfrentamientos. Esa es la gran
diferencia con el perodo de auge del modelo de sustitucin de
importaciones. Como se ver ms adelante, durante esta dificil
fase del desarrollo latinoamericano, la planificacin que se incorpora con su instrumental terico sufre las consecuencias de
esa falta de orientacin precisa. Esto explica tambin que, en
mucha casos, los planificadores se hayan relegado a un plano
pragmtico junto a la burocracia pblica; pero sin que ambos
grupos, y por las razones que se exponen ms adelante, se hayan
identificado en la prctica de una conduccin del procew de desarrollo. Muchas de las discrepancias que hoy se aprecian entre
economistas latinoamericanos podran rastrearse en las huellas que dej en ellos la formacin intelectual propia de cada una
de esas etapas. De todas maneras parece un hecho comprobado
que la teora del subdesarrollo y la planificacin no pudieron
elaborar oportunamente nuevas categoras de anlisis que fuesen satisfactorias para 1; nueva realidad histrica, y ello limit
an ms sus posibilidades de xito.
4,

OTROS ASPECTOS DEL MARCO H I S T ~ K I C OEN QUE S U R C I ~

LA PLANIFICACI~N

Llegados a.este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en Amrica Latina la planificacin surge ms que
como un mtodo de accin, como un procedimiento de anlisis
acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias del proceso

LAS CONDICIOblES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

de industrializacin, percibido a travs de la sustituci6n de


importaciones. En efecto, sus principales categoras de anilisis responden originalmente a la necesidad de enfrentar la
industrializacin y la sustitucin de importaciones; las dems
categoras analticas quedan articuladas por sus vimulacioncs con la aplicacin y el financiamiento de una tasa mis aco
lerada de desarrollo.
De ah que durante las primeras etapas predomine un crtcrio de proyecciones a mediano o a largo plazo de u10 cconmicfl, ms que un concepto amplio de a d n de gobierno; y este
hecho tuvo diversas consecuencias sobre los p r m s posteriores de la planificacin m Amhica Latina. La planificacin, tal cual hoy la conocemos, surge como un posibie mtodo
para abordar los problemas que presentaba d patrn predominante y vigente de desarrollo: el de la sustitucin de importaciones. Cada momento histrico influye sobre las formas de
pensamiento y stas, a su vez, estructuran las categoras de
anlisis de los mtodos de accin correspondientes; as lo demuestra la sociologie del conocimiento. En este caso parece
evidente que la toma de conciencia sobre el significado del
retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre
las tendencias congnitas al desequilibrio del comercio exterior, junto a las aspiraciones de superar la etapa agraria para ingresar a la fase de industrializacin, constituyeron estmulos
para la reflexin en torno a esos problemas. Vale decir que los
conceptos por entonces elaborados son, en cierto sentido,
argumentos y pruebas que refuerzan la necesidad de sustituir
importaciones para industrializarse*y amr ms tpido y tambin sientan las bases de un instrumento permanente de previsin y toma d e decisiones coherentes con el pensamiento ya explicado.
La planificacin adopta en consecuencia categoras de
anlisis inherentes a esas formas de pensamiento. El concepto
de ))sector econmico resulta as satisfactorio y suficiente

21

para mostrar la mayor participacin que debera tomar la industria frente a la agricultura; por consiguiente, no parecen
necesarias otras categoras conceptuales. La idea misma de
))plan(( poda en ese momento obtener quizs menos difcilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos sociales
ante una poltica de mayor crecimiento, industrializacin y
sustitucin de importaciones. Expresiones tales como ))proyeccin((, ))neutralidad de la programacin((, ))capacidad para importar<(, ))poder de compra de las exportaciones((, ))coeficiente
de inversin y de ahorro, tasa de crecimiento((, ))relacin producto-capital((, ))grado de industrializacin((, ))insuficiencia
dinmica , brecha((, Ninsumo-producto , etc., estn relacionados con el problema de programar coherentemente un mayor
ritmo de crecimiento y una mayor participacin de la industria
mediante la sustitucidn de importaciones. Esa realidad metodo16ji$&t~en l plano de las categoras de anlisis es perfectamente
coh'erente con la preponderancia sustantiva que tales temas
tuvieron en los primeros planes de desarrollo. Desde otro ngulo
tambin podra decirse que la ))modelstica de la planificacin tena en ese momento plena coherencia con los temas que
abordaba la poltica de desarrollo.
Sin que necesariamente sean opuestas o contradictorias con
las anteriores, otras categoras perfiladas en los ltimos aos
-tales como las de ))sector moderno(( y ))sector no moderno((,
)>estrategia, modelo consumista((, ))patrn o estilo de desarrollo, ncrecimiento por diversificacin((, ))crecimiento por ampliacin((, ))saturacin rural, ))desarrollo horizontal y vertical, marginalidad((, grado de dependencia((, ))imagen-objetivo*, etc.- parecen reflejar mejor una aproximacin al tema
de la direccin del proceso de desarrollo, aunque. tambin puedn cansiderrselas un producto de la crtica a los aspectos cualtativos del mddelo vigente.
Entre ambas listas de conceptos hay otros como llredistribucin del ingreso((, ))reformas de estructura((, etc., que si

22

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

bien fueron en gran medida el resultado de una preocupacin


por ))corregir el modelo a la sazn admitido, quedaron no obstante como preocupaciones parciales que no alcanzaban a conformar una crtica integral de la forma de abordar el desarrollo y el subdesarrollo.
El objeto de estas reflexiones es sealar q~ cada etapa del
proceso social procura definir categoras de anlisis apropiadas, y el mtodo de planificacin no puede escapar a ello. Por
eso, cuando se debilita la fase de sustitucin de importaciones,
las primeras categoras de anlisis que caracterizan el mtodo
de planificacin pierden coherencia con la nueva realidad
cuyos planes deba abordar. Queda as planteada una disyuntiva: o la planificacin se enriquece con nuevos conceptos analticos para responder a la cambiante realidad, o se defigura la
realidad para adaptarla a las antiguas categoras.
Ms an, la planificacin no puede operar sin una poltica
de desarrollo definida y aceptada. La declinacin de la sustitucin de importaciones como modelo abre paso a una etapa caracterizada por una falta de definiciones y orientaciones. El plan ya
no encuentra fcilmehte una idea-fuerza a la cual servir.
Esto explica que parte importante de los problemas actuales
de la planificacin en Amrica Latina se deban a la falta de un
nuevo patrn de desarrollo que renueve la dinmica casi agotada de la sustitucin de importaciones, y reclame por tanto nuevos mtodos de planificacin. Frente a una realidad distinta no
surge como respuesta una nueva poltica de desarrollo; de
aqu que la planificacin pierda parte de su eficacia como
mtodo al servicio de objetivos claros.
Por otra parte, la madurez en el empleo de k planificacin no
siempre coincide con el auge del modelo de desarrollo para el
cual se fue diseando progresivamente; en otras palabras, le
planificacin avanza y se fortalece precisamente cuando empieza a declinar y agotarse el modelo de sustitucin nacional de importaciones. La planificacin aparece pues tardamente para

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

23

disciplinar el proceso de sustitucin de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo viable de desarrollo
an no definido con precisin. A su vez, como la planificacin est
influida desde sus orgenes por un marcado inters por la investigacin, anlisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones,
su transformacin, al contacto con la realidad, en un mtodo de
accin programada y en una forma de administracin, tena que
requerir un lento proceso de maduracin. Por ello, se hace ahora
necesario volver a examinar sus concepciones tanto en funcin
de las experiencias recogidas como de los diferentes requisitos
que puedan plantearle nuevos patrones de desarrollo.
Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias
de los planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales
e internacionales, constituyen parte no desdeable de una explicacin sumaria de los obstculos que encuentra la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La prdida de
contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica
en la falta de definicin de nuevos patrones de desarrollo y ello
facilita el advenimiento de otra etapa, la de los planes bienales.
El aislamiento perceptible entre los rganos de planificacin
y los de decisin poltica en parte puede atribuirse a sus orgenes
predominantemente influidos por una filosofia de anlisis e
investigacin, y la debilidad de los mecanismos operativos de
los planes, una consecuencia directa del tiempo que necesitaron
k Oficinas de planificacin para que su labor madurara hasta
transformarse, lentamente, en un mtodo de accin, aunque
incompleto. El aislamiento de los planificadores del nivel poli&
tic0 est relacionado a su v a con la visin parcial y restringida
del proceso social a que son proclives y con la etapa de transicin
que vive Amrica Latina, en la que se agota un patrin de desarrollo sin que se perciban todava claramente las alternativas para
sustituirlo. Ni los economistas y planificadores han aportado
an los elementos necesarios para una reddinicin de los objetivos bsicos durante las etapas siguientes del proceso de des-

24

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

arrollo, como as tampoco los grupos sociales han podido pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de
consenso en buena parte es producto de la confusin existente
sobre la direccinN que debe tomar el proceso de desarrollo
y de la indefinicin natural sobre el carcter de 10s primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto.
La llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un
subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano. Esta
ltima es en gran parte la consecuencia de condiciones materiales, pero tambin est determinada por la crisis del pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones materiales.

El anlisis precedente parece sugerir que. las dificultades encontradas hasta ahora para el funcionamiento d t la planificacin en los pases latinoamericanos pueden referirse de alguna
manera al contenido,mismo del plan en su relacin con el medio. Sin embargo, si ste expresa una *racionalizacin* de la
realidad que se despreocupa de los caminos, no podria aplicarse, como aqu se hizo, la crisis de la planaicacin por la crisis del
desarrollo. ;Cmo comprender entonces la debilidad de la planificacin cuando &a no se identifica con cambios de estructura?
Sobre el punto se volver ms adelante. Volviendo ahora a la planificacin ~comprometidau, parecer obvio que no podra ser
til y eficaz sin una poltica definida para lograrlo. El problema
esencial, sin embargo, no es posibilitar la planificacin, sino
vincularla a fines legtimos y trascendentes. ;Al servicio de qu
fines debe estar la planificacin? ;Deben adoptarse slo aquellos que admite la poltica de desarrollo oficial? Qu tipo de
planificacin es compatible con el carcter de las economas
latinoamericanas? Cules son los mbitos cs@ficos
del
proceso de planificacin y cules los propsitos de la planifica-

1
l

25

cin en Amrica Latina: introducir reformas en el sistema social


o solamente prever el futuro? Qu tipo de planificacin es posible en estos pases: la impuesta desde arriba o alguna otra que
implique participacin popular? ;Qu papel debe asumir el
planificador en el sistema: promotor de reformas o intrprete
de las que el sistema social admite?
Una respuesta elemental consistira en disociar el plano tcnico del plano poltico y suponer que cada una de esas esferas,
aisladamente, tiene sus propias responsabilidades. De esta manera, los planificadores cumpliran su responsabilidad sealando la necesidad de determinados cambios. Los polticos,
por su parte, expertos en el arte de lo posible((, y representantes
de grupos sociales con intereses contrapuestos, aceptaran,
rechazaran o modificaran las propuestas tcnicas.
Acttmds 'sera ingmuo pensar que la planificacin puede
modificar las condiciones que representan precisamente un gran
obstculo para el desarrollo. Aunque ello sea verdad hasta cierto
punto, admitirlo podt-a llevarnos a la conclusin simple y fatalista que nada sustancial puede modificarse mientras no se alteren dichas condiciones. Si se admite a t e razonamiento quedaran drsticamente disociadas *las condiciones para el cambioa
de los ncambios mismos((, pues las primeras seran un rquisito
de los segundos. Quedara abierto as un verdadero circulo
vicioso que es consecuencia inevitable de la separacin artifiS Oexisten aconteci"tial de los planos tcnico y poltico. ~ A C ~no
mientos que abren paso y crean condiciones para otros cambios
ms sustanciales? Por consiguiente resulta peligroso aceptar
la separacin absoluta de las esferas tcnica y poltica, pues
hara depender el plan, cuya nota fundamental es la modificacin consciente de un proceso, de las condiciones polticas
propicias al cambio, que emergeran del curso natural del
proceso. No cabe, pues, seguir el camino fiicil de adaptar la planificacin a las condiciones del momento. El verdadero problema consiste en alcanzar una sntesis creativa entre el anlisis

26

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE...

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

poltico y el anlisis econmico; tal sntesis es indispensable


para que la planificacin sirva eficazmente a una politica de
desarrollo. Y para que sea posible, el anlisis econmico debe
enriquecerse con nuevas categoras de anlisis, tarea tan compleja como necesaria.

Aunque al lector no siempre le resulta grato el empleo de nuevos


trminos. su utilidad en este caso nos parece innegable. A esta
altura del anlisis el mejor entendimiento del texto exige un
par de conceptos: ))coyuntura dinmica* y *poltica construida((, que definen otros tantos aspectos diferenciados del promo
social. Como primera aproximacin, podramos decir que la
))coyuntura dinmica. es una fuerza que surge de la realidad y
se impone a los hombres; en cambio, la ))poltica construida* es
un conjunto de ideas que los hombres quieren imponer a la realidad. Quizs un ejemplo auxilie la comprensin de ambos con\
ceptos; as. cuando se aborda el estudio de un rea fsica,
por ejemplo, un pas, una *coyuntura dinmica puede ser una
fuerza desatada desde fuera que abre perspectivas de creeimiento dinmico de la industria, sin que ningn grupo social
nacional la haya formulado antes como proyecto ni considerado su viabilidad. Naturalmente, algunos grupos sociales podrn
aprovechar esa coyuntura y racionalizarla intelectualmente
a posteriori.
Una ))coyuntura dinmica*, como categora, la expresan los
hechos; en cambio, una bpoltica construida* la ilustran las
ideas, asentadas stas a su vez sobre una determinada teora o
modelo. La primera se expresa necesariamente en la realidad
fctica; la otra, en cambio, puede no encarnarse en la realidad y
seguir siendo una construccin intelectual, sin trascender al
otro plano; esto en modo alguno quiere significar tampoco que

27

las ideas perduren siempre en un plano ideal e insensible a influencias que las limiten o enriquezcan.
La iPcoyuntura dinmica ms tarde o m s temprano alcanzar a racionhlizam intelectualmente; en cambio, la rpol'tica
construida slo virtualmente puede encarnarse sobre la realidad, transformndola y tarnbien transformndose.
La sustitucin de importaciones fue una iPcoyuntura dinmicaa y como tal se anticip a su formulacin intelectual; o expresado de otro modo: un desajuste del sistema -falta de abastecimiento externonecesariamente deba estimular las reacciones de la &a
nacional, constituyndose en una especie
de elemento cataltico en el medio conmovido por la gran crisis
mundial del comercio exterior. Para la empresa, sustituir importaciones no se plante como una opcin, sino como el nico
camino
supervivencia (La uiabilidad y la inexistencia de
alternativas, es decir, la ineuitabilidad caracterizan generalmente el p m s o de una coyuntura dinmicaa). En este caso,
la dinmica estaba en el sistema, tena existencia material, no
haba sido construida fuera de l ni era exclusivammte un diseo instrumental.
Ahora bien, el propsito de todo plan es superar una incercia
o rectificar el rumbo del proceso, lo que supone cieno control
del proceso social; este control se realiza por una accin concentrada sobre un centro dinmico latente o potencial, o estimulando un a n t r o diamico en plena gestacin. La poltica econmica, por ejemplo, puede convertir en realidad elementos
latentes, reforzar o modificar un rumbo, es decir, puede ms
fcilmente disciplinar una Wyun tura dinmicaa . En cambio,
mucho ms complejo resulta injertar un nuevo elemento motriz
en el sistema, porque la dinmica del desarrollo en un sistema de
mercado no suele ser preponderantemente ))construida((, sino
vital a la forma de evolucin, interna y externa, de un momcnto
histrico. No toda poltica construidar puede llegar a ser vitiil.
y ello no es slo una cuestin de poltica econmica instrumen-S&

28

MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN

tal, sino algo que slo puede ser esclarecido mediante el anlisis
integrado de la sociedad.
Cuando fue formulada la poltica de sustitucin de importaciones se adhiri a un proceso m marcha, y, ch consecuencia,
pudo concebvsela como una coyuntura dinmica. generada
por el mismo proceso de relacin dependiente entre periferia y
centro. Este proceso social identific el centro motor y la puso en
marcha. La teora, por su parte, al explicar la importancia y
perspectivas del fenmeno para d desarrollo latinoamericano,
facilit su encauzamiento y el desarrollo ms satisfactorio de
sus fuerzas potenciales. En otras palabras, justific conceptualmente una realidad existente.
Cuando la planificacin sirve a una Wyuntura dinmicaa,
su principal problema est resuelto porque la formulacin intelectual no slo coincide necesariamente con un proceso material, sino que este ltimo precede al primero. A su v a , la
yuntura dinmicaa goza de ordinario de suficiente mnacnso,
esto es, no predominan conflictos.
La Vltica qnstruidau, m cambio, aunque sea viabe, no
es inevitable, y puede ser conflictiva para los grupos sociales
en pugna, porque al partir de un juicio *racionala no puede
menos de oponerse a una ~rracionalidada material vigente.
Las reformas de estructura y la integracibn econmica son proyectos de ,polticas construidasu, mientras que la sustitucibn
de importaciones y la exportacin de recursos naturales y primarios, cada una en su momento, fueron *coyunturas dmmicasa. Esta distincin es esencialmente temporal, porque en
un determinado momento histrico lo que es simplemente una
poltica construida puede en otras etapas transformarse en
coyuntura dinmica, a cuya generacin pucden contribuir tanto evoluciones sociales imprevistas como las huellas acumuladas de su implantacin fracasada como poltica construida.
En rigor, la tarea normal de la planificacin es la ,poltica
construida((, de donde su complejidad a veces es frustrante. La

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

29

gran Bcoyuntura dinmicaa es slo una alteracin, un momento


discontinuo, de un proeaio caracterizado por la continuidad
permanente de tensiones dinmicas de menor entidad. Recurdese que la planificacin en Amrica Latina nace al trmino de
una -gura
dinAmicaa y adquiere madurez durante la fase
de una npolitica construida*, aunque sta no haya sido claramente definida.
Pero el problema es ms complejo an y apunta a la necesidad
de esdareeer los elementos que acompaan la gnesis de una
coyuntura motriz a fin de responder a preguntas corno las siguientes: Puede construirse una *foyuntura dinmicaa ?; n
decir, puede disefiarse una *poltica construida* con las caractersticas esenciales de aqulla? y cules son esas caractersticas esenciales? Una koyuntura dinmica* puede ser gen q y h p o r ma hnasa crtica de accin estatal?
En primer lugor, ia planificacin en una Woyuntura din4mieaci sc alimenta de las propias fumv del sistema y encauza
una tensin ya desatada. En segundo lugar, la *coyuntura dinmica* se g a m a m un daequilibrio que puede tomar la forma
de una nmsidad bruscamente insatisfecha o de una alteracin
significativa en la estructura econmico-social. (En el caso de
la sustitucin de importaciones es la imposibilidad de abastecimiento externo; en el modelo de crecimiento hacia afuera la
fuerte desproporcin e n m la demanda externa y la interna).
En -rkrcer lugar. la ncoyuntura dinmica. no permite opciones,
pues las rcspuatas que desata tienen un sentido nico.
Para apreciar la potencia liberada por estos desajusta, baaa
recordar que, a pesar del carcter csquilmante que para Amrica Latina tuvo el crecimiento mhacia afuera., de todas maneras
constituy su motor de desarrollo desde la independencia hasta
la gran crisis, y que a su *va,
esta ltima explica el impulso hacia
la industrializacin. Ms adelante se intentar analizar las condiciones necesarias para que una *poltica construidas responda a las caractersticas sCraladas; por ahora, lo que intere-

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

30

sa como explicacin adicional de las dificultades de

ia planificacin es que una poltica construida puede SrigllscJI en d


vaco, sin relacin con el curso de la historia ni con las fumas
sociales que la impulsan. Por definicin, la myuntum dinmica
es siempre esencial, mientras que la poiitica construidi p u d e
no serlo por basarse slo en la cohmncia y el sentido idealistas.
Ms an, una coyuntura dinmica puede suscitar tensiones
opuestas a la direccin y la velocidad del proceso de dejarrollo
que deseara promover la planificacin. Algo de esto parece
estar insinundose en la actitud de los pases ms grandes de la
regin a medida que adquiere vigencia el modelo de mecimiento por diversificacin*" Sin que nadie haya elaborado conceptualmente antes los alcances de ese proceso, parece cada
vez ms notorio que los grandes centros urbanos han encontrado una dinmica significativa en el rpido crecimiento del mercado del sector moderno y en su acelerada diversificacin. Esta
nueva coyuntura dinmica, ya insinuada en la realidad de los
grandes pases latinoamericanos, puede atribuirse tambin
a los inevitables pqeaaos que genera la estructura antroperiferia. Mientras los Estados Unidos tuvieron una muy elevada
tasa de crecimiento de la poblacin (2.7 por ciento anual entre
1800 y igoo), y el ingreso por habitante no llegaba a sobrepasar
el promedio de 500 dlares de fina de 1900 , su dinmica natural de crecimiento est caracterizada por la penetracin de
la industria en el mercado de masas con una gama rcltvamente
reducida de bienes. En cambio, cuando ese mismo pas entra en la
etapa de un lento crecimiento de la poblacin y un alto ingreso
a

Vase Carlos Matus, rnReflcxianes sobre una nueva estrategia latinoamericana de desarrollo, en Dos polmicas sobre el desawollo & Amrica Lotina,
06. cit.
4
En el perodo 1800-1900,los Estados Unidos aumentaron su poblacin
desde menos de 6 millones a cerca de 80 millones de habitantes. A fines de 1900,
el ingreso por habitante de cse pas era de @ dlares a precios de 1919,lo qw equivaldra muy aproximadamente a poco ms de I .ooo dlares de 1969.

LAS CONDICIO~@S EN QUE SE DESENVUELVE.. .

31

por habitante, cambia progresivamente su fuente de dinamismo orieni6ndose hacia-un modelo donde la oferta se anticipa y
divasifica rada v a ms con respecto a las necesidades y cobra
extraordinaria importancia la asignacin de recursos para investigacin y defensa. Esa estructura industrial del centro impregna poco a poco las formas de desarrollo de las bislas de modernidad* de la periferia en lo que tiene de adaptable: el m i miento por diversificacin del consumo. Pero en el caso latinoamericano ese proceso es harto diferente; surge durante una
etapa cuyas notas tpicas son un crecimiento de la poblacin
muy intenso y un ingreso por habitante bajo, lo que lo convierte
necesariamente m excluyente. No a del caso ahondar aqu
sobre el origen y posibles consecuencias de esta nueva coyuntura dinmica que se insina; pero a los efectos que aqu interesa,
bastar destacar que ella, como las otras dos, surge de las relaciones centro-periferia y constituye un ejemplo demostrativo
que las fuerzas que desata una coyuntura dinmica no siempre
pueden coincidir con la direccin que se desea imprimir al proceso de desarrollo.
Veamos ahora, siquiera someramente, las dificultadas actual a de la planificacin y comparmoslas con las de la etapa de
sustitucin de importaciones. En este ltimo &so, la planificacin serva y se sostena en una coyuntura dinmica que impuls al proceso en el mismo sentido que la poltica de desarrollo construida despus; racionaliz un proceso y no insisti sobre
cambios de estructura. Ahora, por el contrario, en los pases
median- y pequeos slo perduran residuos de las fuerzas
dinmicas de los dos modelos anteriores -exportacin de bic
nes primarios y sustitucin de importaciones-; y en el caso de
los pases ms grandes advirtese la tendencia hacia una
ncoyuntura dinmica* claramente opuesta a una ))poltica
construida* que pretenda superar el carActa excluyente del
modelo en curso. Para algunos, lo excluyente del modelo podra
superarse acentuando la preocupacin por la uelocidad del
I

32

M A TUS/ ESTRATEGIA

Y PLAN

crecimiento; para otros, en cambio, la direccin del proceso no


slo es ahora la cuestin fundamental, sino que el curso del proctso vigente est creando las condiciones para que deje de ser
una mera elaboracin intelectual y se convierta en preocupacin vital de la sociedad.
En sntesis, ahora la gran tarea de la planificacin consiste
en el cambio, en el contexto de una poltica construida que, en
algunos casos no encuentra coyunturas dinmicas que le sirvan
de apoyo; y en otros, debe renovarse en pleno curso de gestacin
de una nueva dinmica de crecimiento por diversificacin opuesta a sus fines. Tal es la complejidad esencial del proceso. En
estas condiciones resulta ms importante que nunca preguntarse cmo una poltica construida puede transformarse en esencial.
7. PROCESO
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33

LAS CONDICIONES EN QUE SE, DESENVUELVE.. .

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Progresiva y aisladamente se han ido elaborando los elementos


parciales que ahora conviene integrar para dar un paso ms
\
en este intento de interpretar los proMcmas de la planificacin
latinoamericana. Por un lado, se han destacado dos fases en el
proceso de desarrollo y en las experiencias de planificacin: la
primera, connotada por el proceso de sustitucin de importaciones, coincide con la boga de los programas sectoriales y al final
de ella con las primeras experiencias de planificacin a largo
plazo; la segunda, con un predominio de los aspectos aparentemente operativos de la planificacin y una notable desmientacin en materia de polticas de desarrollo de ms largo alcance.
El cuadro I sistematiza el anlisis en ambos niveles. La primera fase se caracteriza por una coyuntura dinmica que slo
en parte y tardamente pudo admitir la planificacin; por el
predominio del concepto de velocidad de crecimiento como
medio de superar el subdesarrollo; por un predominio del con-

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MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

34

senso social a varios niveles que hace coincidir a los intelectuales, los grupos polticos y sociales y los planificadores en lo esencial del proceso de industrializacin; por un cambio en la relacin centro-periferia que genera una solidaridad interna frente
al ))centro((, y por un Estado desarrollista que encuentra una
tarea central de extraordinaria importancia.
Aunque siempre es arriesgado especular en el plano de la.
trasposicin temporal de los hechos histricos, a ttulo de
hiptesis podra sostenerse que si la planificacin se hubiera
adelantado quince aos y hubiera madurado en pleno auge del
modelo de sustitucin de importaciones, su trayectoria habra
sido diferente. Que no es sta una vana especulacin lo veremos
ms adelante, cuando nos refiramos a la experiencia de la
planificacin de Venezuela, nico pas al que se alude directamente en este trabajo. All, entre otras condiciones, la coyuntura dinmica de la sustitucin de importiciones se dio con bastante retraso en comparacin con el resto de Amrica Latina y
surgi como una poltica construida(( que adquiri carcter
esencial. De manera que la trasposicin histrica aqu aludida
\
en forma abstracta tuvo lugar en algunos pases de Amrica
Latina y servir ms adelante para probar la validez de este diagnstico exploratorio5.

En aquellos paises que por el tamao de su mercado no pudieron iniciar de

manera signir~cativala sustitucin de importaciones sino mucho ms tarde, la


planificacin pudo contribuir a racionalizar el proceso. Pero en estos casos la coincidencia del auge de la planificacin con la sustitucin de importaciones es tambin coincidente con otras circunstancias que limitan la vitalidad y el dinamismo
del proceso. D e un lado, por esa fecha ya se ha desarrollado una actitud mucho mas
critica en tomo a los costos y a la ineficiencia de la industria, que se sostiene gracias
a una desmedida proteccin arancelaria. Por otra parte, y como forma de superar
las limitaciones de los reducidos mercados de esos paises, se busca con optimismo en las oportunidades de la integracin latinoamericana la posibilidad de un
proceso de industrializacin ms racional.. Ambas circunstancias, y sin juzgar
su validez, restan claridad y precisin a las orientaciones, a la par que restan f u m a

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

35

Coherentemente con lo anterior, durante esa fase la preocupacin por la velocidad responde a una exigencia y concuerda
con las categoras de anlisis que asume la planificacin. No
hay divorcio entre mtodo y realidad, ni entre la modelstica y
el mtodo. Como el consenso entre los grupos sociales predominantes era previo a la formulacin intelectual de la poltica de
sustitucin de importaciones, tampoco puede plantearse en
forma significativa el problema de la viabilidad poltica ni la
necesidad de integrar el anlisis poltico con el econmico. A
este relativo consenso interno con respecto a la industrializacin, se suma adems la solidaridad nacional que despierta cualquier poltica de enfrentamiento objetivo y sereno con el
Mcentroa. De todas formas, la industrializacin fue indudablemente un paso hacia el logro de una mayor autonoma de la
@feria y consmra ese carcter hasta el momento en que el
centro puede volver a preocuparse de la periferia. Todos estos
hechos no slo imprimen una orientacin determinada a la
accin del Estado desarrollista, sino que ste obtiene del medio
social un respaldo que se sobrepone a los intereses contradictorios de los diversos grupos sociales.
Esa primera fase fue altamente positiva para la planificacin. Sin embargo, la ))racionalidad formal* aplicada a un proceso social nunca surge en un climax vital del mismo, sino cuando
una crisis obliga a explorar en sus entraas. Ya se dijo antes
que la planificacin no surge en Amrica Latina de una necesidad vital del proceso, sino de una inquietud intelectual que
emerge de la curiosidad serena del investigador que observa un
proceso que por el momento no. necesita de sus servicios. Gran
parte del prgceso de sustitucin de importaciones coincide con
esfuerzos espordicos de programacin en sectores clave sin

al proceso de sustitucin posterior. La indefinicin y el limitado dinamismo que


resultan de esa poltica afectan adversamente la eficacia de la planificacin.

36

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

que se desarrolle el esfuerzo de persuasin intelectual, el que


slo adviene al final del ciclo.
En la segunda fase, las condiciones son diferentes y plantean a la planificacin una tarea mucho ms compleja. No existe una coyuntura dinmica que acte en el mismo sentido que la
planificacin. Su tarea es la ))poltica construida((, no importa
con qu alcance ni con qu grado de definicin. Por ello, su problema fundamental consiste en imprimir al sistema un dinamismo creado, adems de encauzarlo en una direccin determinada. La cuestin de la direccin del desarrollo ya no es ahora
materia de consenso; y constituye un problema de la mayor trascendencia para el futuro de los. pases subdesarrollados. De
manera que, a la par que el logro de una velocidad razonable de
crecimiento se hace ms difcil en ausencia de una coyuntura
dinmica, el tema de la direccin del desarrollo se complica
desbordando ampliamente la esfera de lo econmico. De ah
que las mismas categoras de anlisis registren una crisis durante esta segunda etapa y -revelen su impotencia para encarar
las nuevas tareas de la plairificacin. Deja de haber correspon\
dencia entre los problemas que plantan la realidad y el rntdo,
y entre ste y la modelstica. Por otra parte, la misma indefinicin sobre la poltica a largo plazo acenta la'-preocupacin
por el corto plazo y los aspectos operativos de un programa. TaMpoco en este campo los mtodos originales resultaban adecuados, por lo que el sentido operativo que trataban de tener los
planes bienales se desdibuj con los rasgos de la improvisacin.
El conflicto intelectual y el conflicto social definen tambin
esta fase. En el plano intelectual ya no se habla de poltica de
desarrollo, sino de opciones, porque la controversia es abierta
y decidida. En los grupos sociales el proceso de urbanizacin
crea nuevas fuentes de tensin y conflicto, que se expresan
tambin en el plano intelectual. El concepto de direccin del
desarrollo es esencialmente conflictivo y la insistencia en las
reformas de estructura penetra en los postulados de los partidos

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

37

polticos. Por otra parte, la misma polarizacin internacional,


que se acenta alrededor de las granda potencias, se introduce
profundamente como un elemento adicional de m f w t a m i m to entre los diversos grupos sociales. Durante esta etapa se a'gudizan Ias criticas y las actitudes de rechazo; no es extrao, en
consecuencia, que los grupos intelectuales, ahora mucho ms
divididos, aparezcan en esta fase distanciados cada vez ms de
los planificadores.
En el plano de las relaciones centro-periferia impera formalmente, por lo menos en esta fase, un dificil esfumo por
vencer las contradicciones del sistema mediante un intento
de transformar la superacin del subdesarrollo en una tarea
comn del Continente. Poco ms adelante se buscar incluso
una solidaridad mundial de los paises desarrollados hacia los
s&&riad1ados.
Cualquiera sea la sinceridad de estos esfuerzos en el plano internacional, el hecho es que la planificacin
pierde autenticidad y perdura en muchos casos frente a un
panorama interno de indiferencia por su carcter ' de requisito
formal (necesario, pero no suficiente) para participar en la
distribucin de las cuotas de financiamiento externo. Junto
a esta prdida de autenticidad de la planificacin, se acenta la
sujecin financiera y se renuevan dinmicamente las formas
generales de dependencia. Mientras tanto, el centro del mundo
desarrollado muestra un abrumador avance tecnolgico que, a
la par que fortalece las tendenhas de atraccin que ejerce
sobre la periferia, refuerza aqu la crtica sobre la direccin
del desarrollo.
El Estado carece en esta fase de una funcin tan definida y de
consenso como en la etapa anterior; pero aunque contina aumentando su participacin en el proceso de desarrollo, la indefinicin y el conflicto diluyen su accin. Al Estado desarrollista sucede el Estado-respuesta, que necesita superar a cada
momento las pequeas y grandes tensiones. La gran poltica
se desvanece y toman cuerpo muchas acciones multidireccio-

38

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

M A TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

nales; la administracin a corto plazo absorbe temporalmente


las perspectivas de transformaciones ms profundas, y exige
una operatividad que la planificacin no puede darle en eu momento. Por su parte, los medios intelectuales esperan de ella
una profundidad para la cual no hay consenso ni viabilidad.
a

Hasta ahora se ha intentado un anlisis donde la planificacin


aparece en relacin directa con el proceso social; p r o esta
simplificacin slo es aceptable como un recurso transitorio.
En la realidad la planificacin se inserta en la administracin
pt~lica.y slo a travs de esa va se relaciona con el proceso de
desarrollo. No se trata solamente, pues, de una relacin entre
dos procesos -el de planificacin y el de desarrollo-,
sino
tambin de una relacin entre grupos humanos cuyos actores
principales son los politieos, los tcnicos, la burocracia y 10s
grupos sociales organizados. En muchos casos, aunque ' no
\
siempre, el politico acta como representante de los grupos sociales organizados.
Ahora bien, los protagonistas mencionados son agentes de un
proceso politico, un proceso tcnico y un proceso administrativo, donde la tecnocracia oficial sirve criticamente a los propsitos de los grupos polticos que detentan el poder; y la burocracia, que no delibera en lo esencial, es el brazo ejecutor del
poder politico. La burocracia no incluye en este anlisis a los
grupos tcnicos de comando, cualquiera sea su esfera de accin;
a su vez, la denominacin ))tcnicos incluye, adems de los planificadores, toda la tecnocracia de comando que qued excluida
de la clasificacin anterior.
Como cuestin previa a este anlisis debe recordarse que
tanto las estructuras polticas como la burocracia pblica son
factores preexistentes del proceso, al que se desea incorporar

39

la planificacin. Son los planificadores, en consecuencia, quienes deben buscar cmo hacerse tiles y necesarios al poltico
y a la burocracia para obtener un sitio en la administracin es,
tatal. El problema tctico de introducir y mantener la planificacin en la esfera del Estado corresponde a los promotores de la
planificacin. A su vez, el conocimiento de la conducta de los
grupos polticos y de la burocracia es condicin previa para disear los procedimientos que terminen por conceder a la planificacin un papel como mtodo de gobierno. No slo la burocracia es anterior a la planificacin; tambin existen grupos
tcnicos que en ciertas ramas de la administracin pblica han
creado vnculos y procedimientos ya aceptados por el poltico
y la burocracia. Por consiguiente, la planificacin, como nuevo
elemento del sistema, debe tambin considerar la necesidad de
establecer nexos con los grupos tcnicos ya establtcidos, experimentados y arraigados en el sistema administrativo.
La articulacin de la esfera tcnica con el nivel poltico y la
burocracia es esencial para la planificacin. Ahora bien, la
experiencia latinoamericana seala que esa articulacin
no es fcil y en varios casos ha constituido un obstculo insuperable. Como primer paso para comprender las fallas y dificultades de dicha articulacin, deberamos reflexionar simultneamente sobre dos aspectos, a saber: a) las consecuencias de
la falta de una disciplina intelectual que aborde ntegramente
el umtodo de gobierno((, para lograr lo cual sera forzoso estudiar el problema de la compatibilidad de los criterios de eficacia entre el poltico, el tcnico y el burcrata; y b) los rasgos
de la conducta y los valores especficos de cada uno de estos
grupos, como forma de explorar las posibilidades de diagnstico que abre el punto anterior.
i
Ntese que, cuando falta una concepcin intelectual que integre el anlisis poltico, el anlisis econmico y los criterios
administrativos, cada una de estas reas desarrolla aislada' mente normas de conducta y eficacia a menudo opuestas. El cri-

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

MA TUS / ESTRA'I'EGIA Y PLAN

40

terio de eficacia puede servir como ejemplo significativo de lo


sealado,
Desde luego que el planificador, como cualquier otro especialista, no es un ))planificador puror; vale decir, no puede descuidar otros aspectos (como los polticos o la viabilidad, en
este caso) sin pecar por falta de realismo. Pero por necesidad
de nuestro razonamiento nos vemos obligados a simplificar
escindiendo su personalidad; si este recurso ofrece riesgos tambin tiene ventajas: brinda una imagen ms promenorizada del
partcip.e en la tarea, y por tanto, muestra ms de cerca sus debilidades y flaquezas, permitiendo de este modo enmendar ciertos yerros o corregir actitudes cuyas consecuencias lejanas no siempre pueden preverse por anticipado cuando se
carece de una imagen de conjunto, que es algo ms, por supuesto, que la suma de varias o muchas imgenes parciales.
Hecha la salvedad del prrafo anterior, podramos decir que
el planificador suele usar un criterio muy particular y parcial
de eficacia: el de ,la alternativa ms econmica para alcanzar
un objetivo. Si esa alternativa ms econmica debilita y pone en
peligro a las fuerzas o grupos sociales que bregan por alcanzar
el objetivo acordado, ello no es cuestin que necesariamente
entre en sus consideraciones, a pesar que puede comprometer
su logro. Como el planificador suele apreciar la eficacia de un
fragmento del proceso social y como supone que algo es viable si
tiene apoyo poltico y no lo es si carece de ese apoyo, no puede incluir en su anlisis aquellas otras consideraciones sobre la eficacia indispensable para alcanzar o mantener el poder que se
hace el poltico que presta o niega apoyo a sus recomendaciones. El concepto de eficacia poltica se disocia as del de ejcacia econmica. El poltico, en cambio, trata de integrar ambos
conceptos, subordinando naturalmente la eficacia econmica a
la eficacia poltica. No mide la eficacia por la economicidad
para alcanzar un objetivo, sino que -aplicando otros criterios

41

para apreciar el proceso social- elige un camino que le permita afianzar y acrecentar el poder que representa, considerando
que existe una cadena de objetivos que deben alcanzarse y que
los primeros de la cadena bien pueden ser ms costosoe si ,con
ello se aseguran las condiciones polticas para alcanzar los
siguientes. Es decir, para el poltico, tanto el ))medio(( como el
objetivo(( constituyen eslabones de igual categora en la cadena de los propsitos que persigue, pues ambos tienen connotacin poltica. Para el economista o el planificador esto es
))ineficacia(( o ))desperdicio((, porque cuando considera cada
objetivo por separado no alcanza a percibir toda la secuencia
dinmica del proceso social. Para el planificador, las condiciones polticas son un dato, mientras que para el poltico constituyen la variable esencial de su esfera legtima de accin. Ntese, como ya se dijo, que los medios tienen una connotacin p l tica, no son neutrales y, por ello, la distincin entre fines y medios es limitante, si no falsa, y tampoco es la distincin artificial
y esttica entre medios y fines la que puede establecer una frontera entre lo tcnico(( y ))lo poltico((; si sta es posible habra
que buscarla en la diferencia de horizontes en que se sitan ambas esferas. As como el problema esencial para la economa
es reducir el costo de un objetivo y analizar el sentido del mismo
dentro de una visin general del problema -suponiendo que
las condiciones polticas son un dato-,
para la poltica, en
cambio, los costos alternativo? de un objetivo son datos que le
proporciona el tcnico y que constituyen un elemento importante, pero no el nico, que debe considerar para definir su conducta cuando busca el apoyo de los grupos sociales que representa,
porque ese apoyo es tanto una variable como un requisito para
los objetivos que 2ersigue.
La anterior no es la nica forma en que pueden oponerse los
criterios de eficacia del poltico y del economista puro. La belleza, el placer, la cultura, la prtvacidad, la tranquilidad, etc.,
son necesidades humanas que tienen implicaciones econmi-

'

MATUS/ WI'RATEGIA Y

42

PLAN

cas pero a las cuales no e9 fcil aplicar el criterio de la eficacia


econmica. As, por ejemplo, la cultura y la educacin no pueden
ser consideradas simplemente como un insumo del desarrollo
econmico, ni puede admitirse como definitiva una altanativa
econmica que sacrifique el grado de independencia de un pas
o limite aspectos de la actividad cultural que constituyen objetivos en s mismos. El concepto de armona o coherencia tambin es diferente para el poltico y para el economista. La misma localizacin geogrfica de los conglomerados sociales no
es cuestin que dependa preponderantemente de criterios de
economicidad, porque la -nomicidad*
se construye y en
cambio hay ciertos valores humanos que son permanentes.
Todas estas consideraciones estin muchas veces al margen de la
disciplina del economista, pero ste las incorpora personalmente a su actitud intelectual en grado diverso segn el medio
en que se inserta. Para el poltico, por el contrario, los problemas mencionados constituyen parte de su preocupacin central como representante de grupos humanos, y su adecuada
consideracin hacen de 51 un buen o un mal poltico.
El planificador 2 refiere a la coherencia propia de una primera aproximacin en una rpoltica construida* donde deben
formularse sincronizadamente todas las acciones necesarias
para lograr los objetivos. En ese sentido, todo lo necesario es
complementario. Por ejemplo, la integracin subregional, la
integracin de toda Amrica Latina, las reformas de estructura,
el desarrollo horizontal, etc., son elementos complementarios
en esta concepcin restringida. Para el poltico, en cambio, lo
que es complementario para el economista puede ser alternativo en el mbito de su racionalidad, que abarca el todo social. Ello
es consecuencia natural de su concepto de eficacia, que incluye
el comportamiento dinmico de los grupos sociales para evaluar
si un proyecto determinado aumenta o disminuye la fuerza y
peso de los grupos que representa y, en consecuencia, compromete o facilita el logro de la cadena de objetivos que persigue,
1

LAS CONDICIONES EN QUE SE D E S E N W E L V E . . .

43

incluyendo el ms inmediato. En rigor la jerarquizacin de los


elementos es diversa; por tanto lo que para uno puede parecer
complementario o subordinado, para el otro es un factor esencial aunque alternativo. As, el politico puede considerar, por
ejemplo, que reformas de estructura y participacin en el proceso de integracin no deben plantearse simultneamente en
una misma etapa de un plan, porque quizs aprecia que la participacin en el proceso de integracin debilita el apoyo que le
prestan ciertos grupos sociales importantes sin que antes se
hayan fortalecido otros mediante la aplicacin de reformas de
estructura; pero tambin puede razonar a la inversa, rechazando
las reformas de estructura durante una primera fase y propugnando la integracin por razones de orden similar a las ya expuestas. Por consiguiente el dilogo til entre el planificador y
el poltico se hace necesario.
En este terreno reaparece el problema ms general de los especialistas y su funcin en el todo, aunque agravado quizs por
ciertas caractersticas especificas derivadas del diverso instrumental que utilizan el economista y el poltico. Pero adems
advirtase que las dificultades entre los grupos tcnicos son
quizs ms agudas que entre stos y los polticos. La tecnocracia especializada tiende a desarrollar una especie de cortina
mental producto de sus limitaciones, muchas veces ilegitimamente generalizadas. Como la administracin del Estado siempre requiri grupos tcnicos en reas claves, fue formando a
lo largo de los aos una tecnocracia especializada que ya tenia
vasta experiencia pblica y prestigio en diversas ramas de la administracin cuando la planificacin inicia sus actividades. La
introduccin de los conceptos econmicos y otros vinculados a
la planificacin en general constituy para los grupos tcnicos
especializados un indicador de su posible sujecin a otros criterios tcnicos que, en ltima instancia, podan generar una
nueva instancia en el proceso de decisin sobre sus proyectos.
En muchos casos surgi de aqu un enfrentamiento entre los

44

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

grupos tcnicos de la esfera pblica en el que los planificadores


tenan la desventaja inicial.
La burocracia tiene, a su vez, un comportamiento y un criterio de eficacia diferente a la de los dos protagonistas ya considerados; para ella, la eficacia se define por el cumplimiento de la
norma administrativa, la que se agota con la oportunidad y legalidad de los procedimientos. As como el planificador restringe
su criterio de eficacia a un fragmento del proceso social, la
burocracia lo limita tan slo a una parte del fragmento que
considera la planificacin. Para el planificador lo fundamental
es la economicidad en el logrot de un objetivo; para el burcrata
lo importante es la forma de cumplir un trmite sin que pueda
discutirse legtimamente el objetivo a cuyo cumplimiento se
refiere el acto procesal. El mbito de la burocracia es la tarea
administrativa, no la sociedad.
iCmo establecer alguna comunicacin entre el tcnico y el
burcrata? El nico camino parece ser la norma administrativa.
Decisin econmica que no se traduce en una norma administrativa es decisin incumplida; la burocracia sigue aplicando la
\
ltima norma legitimada. El dilogo alrededor de la norma permite captar la experiencia de la burocracia y dar racionalidad
de procedimiehto al producto de la racionalidad f o m l o tmica. Ahora bien, la burocracia desarrolla necesariamente una
inercia al cambio de las normas, porque advierte que las modificaciones ponen en peligro su estabilidad. El sta& quo administrativo garantiza que se mantendr inalterada la relacin
preexistente entre procedimientos impersonales y jerarquas
pcrscnales, entre canales de decisin institucionales y esferas
de dominio burocrtico. El cambio de la norma, por el contrario,
trastorna las jerarquas y las esferas de dominio burocrtico.
La ruptura de una norma no es, pues, slo una cuestin de eficacia externa, sino tambin un asunto de eficacia interna.
El planificador debera haber sido un intermediario entre
el poltico y el burcrata, pero para realizar tal tarea debe com-

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

45

prender, aunque no quiera compartir, los criterios de anlisis


de los otros dos protagonistas. Este esfuerzo de comprensin
tropieza con dificultades por la diferente esfera de accin de los
protagonistas. El poltico puede comprender ms fcilmente
la racionalidad del planificador y ste la del burcrata; pero
en sentido inverso el problema trnase ms complejo.
Al iniciar esta parte del anlisis se sostuvo que corresponda a los planificadores la responsabilidad de definir una tctica para lograr que el Estado adoptase la planificacin, ya que
las estructuras polticas y burocrticas son anteriores. Ntese,
en consecuencia, que la relacin ordinal tcnico-poltico, que
sigue un orden decreciente de responsabilidad en la necesidad
de comprender las formas de racionalidad del otro protagonista, es la inversa de la ordenacin poltico-tcnico, que sigue
una relacin decreciente de capacidad para penetrar en las formas de racionalidad del protagonista c&mplementario. No es
extrao, por ello, que las principales incomprensiones se produzcan entre estos actores del proceso.
f

Las relaciones del planificador con el burcrata son menos


complejas, porque en este caso la ))capacidad de comprensin* de la racionalidad del protagonista complementario es
mayor en los grupos tcnicos de planificacin, lo que a su v a
coincide con su necesidad de comprensin* determinada por
su orden de aparicin en el proceso; el ltimo protagonista tiene
la obligacin de comprender lo que ya existe. Esto explica en
parte que a pesar de los errores tcticos cometidos hayan sido
razonables las relaciones y el grado de comprensin de los planificadores con la burocracia; aunque proporcionalmente hayan
sido mayores las dificultades con los grupos tcnicos ms antiguos. Se explica que as haya ocurrido porque la planificacin,
en cierto grado, tuvo que competir funcionalmente con esos
grupos tcnicos.
Para sistematizar este anlisis conviene ahora trazar un

46

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

47

cuadro algo ms completo de los rasgos ms caractersticos de


cada protagonista, cuyo anlisis se intenta en el cuadro 2.
El poltico es el protagonista que necesita una visin ms
amplia, aunque la misma se halle comprometida con los g w s
sociales que representa; su ser depende de su representatividad y de la fuerza social de los representados. Este es un criterio dominante en la conducta del poltico y por ello decide acerca de los actos y proyectos sociales considerando sus efectos
sobre el equilibrio de fuerzas prevalecientes. De ese equilibrio depende su supervivencia, y ambas cuestiones las concibe
como requisito o instrumento para lograr los objetivos sociales que persigue. Por la naturaleza misma de su funcin, su esfera de actividad es el todo social (aunque sus valores son los propios del grupo social al que pertenece) y su criterio de eficacia
es la capacidad para alterar o mantener las relaciones de poder,
porque ese es su instrumento y su fin mediato.
El tcnico comienza su tarea partiendo de la delimitacin
de las fuerzas sociales predominantes. Su preservacin depende en parte de su eficacia tcnica y en parte de su flexibilidad
de dilogo con el poltico, con la burocracia y con los grupos
sociales. Su papel es dar racionalidad formal al proceso de
decisiones sociales y se gua por la idea que existe una ))verdad
objetiva(( cientficamente demostrable. Como carece de poder para
decidir, sus recursos son la argumentacin tcnica y su capacidad
de persuasin, caracterizadas por un mtodo que le permite indicar ))formas(( o alternativas(( ms econmicas de alcanzar los
objetivos que persigue el poltico.
La burocracia se ocupa de la parte ms limitada del proceso
y como la estabilidad y la seguridad constituyen sus valores
ms destacados, resiste cualquier cambio de procedimientos
sin considerar su conveniencia u oportunidad porque no le
preocupan los resultados ltimos de su accin. A la par que en
principio resiste la alteracin de los procesos que domina -porque en ello radica en parte su estabilidad-, busca en la protec-

48

MATUSI ESTRATEC I A Y PLAN

cin legal un complemento de dicha estabilidad. Su criterio de


eficacia es el cumplimiento de la norma y su instrumento de accin, la tramitacin administrativa. La norma es el punto de
partida de la funcin de la burocracia y al mismo tiempo el nexo
que establece con el poltico y el planificador. Su racionalidad es la procesal y su objetivo, el orden administrativo.
Expresados en abstracto son relativamente claros los lmites entre racionalidad material, formal y procesal, aunque esta
clasificacin parezca ms adecuada para una concepcin esttica que para una dinmica. De todas maneras sus lmites
en la prctica son mucho ms inciertos que en teora.
La proporcin entre la racionalidad matenal del poltico
y la formal del tcnico variar segn el nivel en que acte el personal de planificacin, siendo perceptible un mayor grado de
racionalidad material en los cargos de direccin. La planificacin slo funciona si hay permanente interaccin entre los diferentes planos del aparato formal de planificacin, de otra
manera resultara totalmente construido segn un criterio
de racionalidad formal.

otros obstaculizan el funcionamiento de los grupos tcnicos de


planificacin. ,Qu coyunturas polticas tienden a . armonizar
los criterios del poltico, el tcnico y el burcrata?
,

9. PROBLEMAS
RELACIONADOS

CON LA INSTITUCIONALIZACION

Y LOS FACTORES HUMANOS

a) La formalizacin inslitucional

Compete al planifi>ador la responsabilidad de traducir permanentemente las investigaciones de tipo econmico y social
*
a trminos que hagan ms racional la decisin poltica, y por
otro lado, las decisiones politicas en funcin de las nuevas consecuencias sobre el modelo econmico-social. Y para lograrlo
debe presuponerse un mnimo de consenso entre los grupos
polticos y los planificadores. Durante el proceso normal de formulacin de planes aparecen etapas crticas que hacen necesaria tal articulacin, pero el proceso social no siempre muestra
coyunturas que la hagan posible.
Como los criterios y la conducta de los protagonistas -el
poltico, el planificador y el burcratason muy diversos
cuando no opuestos, parece natural que la continuidad entre
racionalidad material, formal y procesal sea variable segn
las coyunturas polticas, que favorecen en algunos casos, y en

49

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

El proceso de planificar exiga una formalizacin institucional como sistema y deba regularse e integrarse dentro de las
prcticas administrativas, a fin de obtener continuidad y permanencia. Por ello se asign un lugar dentro del aparato estatal
a l ~ equipos
s
encargados de la planificacin global, de la sectorial y de proyectos, de manera que su funcionamiento pudiese
ser institucionalizado.
Para cumplir .sus propsitos, la organizacin para el planeamiento se concibi en forma piramidal, comenzando por un
consejo del mas alto nivel, dirigido -cuando ello fuese posiblepor el jefe del gobierno, continuando por una secretara u
oficina ceritral de planificacin vinculada a las oficinas sectoriales en los ministerios, o subsectoriales en las entidades
descentralizadas. Simultneamente, la organizacin deba llegar
hasta las regiones relacionando al gobierno central con las corporaciones regionales, con los gobiernos estaduales e incluso con
los municipios.
Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial que muchos gobiernos realizaban. desde tiempo atrs en
materia de electrificacin, transportes, servicios de agua potable, riego, etc., se estableci un sistema institucional cuyo
funcionamiento debera posibilitar un nuevo proceso de planificacin general capaz de elaborar articuladamente planes a
largo, a mediano y a corto plazo. Dentro del esquema diseado

50

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

se insisti relativamente ms, al comienzo, sobre los planes a


largo y a mediano plazo, as como sobre la seleccin de proyectos estratgicos; menos atencin recibieron, en cambio, los
planes a corto plazo, salvo los referentes a programacin de inversiones y presupuesto fiscal, en especial los del gobierno
central y ciertas entidades descentralizadas. Escasos fueron
los esfuerzos tcnicos destinados a incorporar los aspectos
monetarios y bancarios. La formalizacin institucional tuvo
una falla bsica porque se insert sobre una estructura administrativa inalterada; no fueron por ello oficinas sectoriales
en el sentido til de la palabra.
El diseo y la puesta en marcha de estos esquemas institucionalizados de planificacin a travs de leyes, decretos y reglamentos significaron un avance con respecto a situaciones anteriores,
pero pronto entraron en conflicto con otros mecanismos administrativos que no fueron o no pudieron ser ajustados. As, el
sector bancario del Estado (banco central, bancos de financiamiento, etc.) mantuvo aisladamente su dominio en los problemas
a corto plazo; los ministerios de economa y hacienda prefirie\
ron negociar financiamientos para proyectos concretos, y muchos ministerios y entidades econmico-sociales (agricultura,
minera, obras pblicas, salud, educacin, etc.) encontraron
dificultades administrativas, financiers y de otro orden. para la
puesta en marcha de sus planes. La experiencia, por lo tanto, indica que, si bien se han originado ciertas ))islas de eficiencia(( dentro
del sector pblico, la mayor parte del aparato estatal sigui funcionando en la forma tradicional, lo que repercuti sobre la formulacin y ejecucin desarticulada e inorgnica de los planes.
Algunos ministerios y entidades descentralizadas, por no recibir directivas sobre las prioridades establecidas, provocaron su
))secesin(( del sistema institucional de planificacin y prefirieron actuar siguiendo los cauces administrativos corrientes. Estos
factores provocaron un cierto proceso de desarticulacin en los
sistemas creados, contribuyendo as a mermar las expectativas

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

51

puestas en los beneficios que se aguardaban de la institucionalizacin del proceso del planeamiento.
En sntesis, ante la carencia de peso poltico propio, los
grupos tcnicos representativos de la planificacin buscaron
apoyo en la formalidad legal e institucional al ms alto nivel
posible. Se supona que ello podra darles ms poder y por esa
va trataron de imprimir rigidez y obligatoriedad a las nuevas
formas de encauzar las decisiones econmico-sociales que, sin
esa institucionalizacin, parecan difciles de lograr. Esto, a
su vez, gener lo que podra llamarse una institucionalizacin
prematura de los procesos de planificacin, sin adecuar el
progreso sustantivo con la formalizacin institucional. En
otras palabras, los planificadores tendieron a sustituir el apoyo poltico que no siempre tenan por una formalizacin institucional relativamente rgida del proceso de planificacin y,
ms tarde, fueron vctimas de esa misma rigidez que propiciaron antes de haber ganado una experiencia razonable en este
campo.
b) La actuacidn de los plantficadores
No abordaremos aqu la incidencia de los factores humanos
sobre el avance o el freno del proceso de planificacin en Amrica Latina; pero de todos modos, conviene considerar a los planificadores al menos desde dos puntos de vista: su formacin
tcnica para enfrentar la realidad y su liderazgo en la conduccin tctica del proceso.
1) La distancia entre el dominzo metodolgtco y el conocimiento sustantiuo del proceso econmico. Los grupos tcnicos
dedicados a la planificacin econmica parecen haber insistido mucho, durante los ltimos tiempos, acerca de cuestiones
metodolgicas vinculadas con esta actividad; en los aos transcurridos desde fines de la dcada de los 40 hasta el presente, las
tcnicas de planificacin se fueron enriqueciendo paulatina-

52

M A TUS/ESTRATEGIA Y PLAN

m a t e con nuevos aportes que fueron refinando los ptanrramientos globales, sectoriales, regionales y de proyectos, tanto
desde el punto de vista del anlisis como de los mtodos pmspectivos para percibir el comportamiento futuro de la economa.
Esta corriente gener un abundante instrumental tknico basado, en algunos casos, sobre experiencias recogidas dentro de la
regin, y en otros, m la adopcin o adaptacin de tcnicas desarrolladas fuera de la regin. Los aportes que esas tcnicas
representan para el progreso de la planificacin son evidentemente significativos, pero los mtodos de planificacin utilizados en los diversos paises por lo general estaban alejados de
esos refinamientos tcnicos; de ah que difcilmente pueda sostenerse la acusacin, tan comn como alejada de la realidad, que
en Amrica Latina los planificadores hayan hecho un uso abusivo de refinamientos metodolgicos. Todo ello sin perjuicio de
que algunas veces se haya hecho alarde innecesario de sutilezas.
Esa diferencia entre lo metodolgico y lo sustantivo iie ahonda cuando se considera que la mayora de los paises sigue careciendo de la matgia prima estadstica que debe servir de base
para la construccin de modelos que inspiren confianza. Una
segunda traba surge del hecho que los aspectos econmicos y
sociales que deben planificarse estn integrados en un contexto sumamente complejo, influido por los factores histricos,
psicolgicos, sociales, polticos y culturales, difciles de captar con las tcnicas empleadas, que originalmente muchas veces respondan a propsitos ms modestos de proyecciones
econmicas.
Como puede advertirse, todos estos problemas no Iavorecen
el dilogo entre el tcnico y el poltico; este ltimo solicita
conclusiones y slo secundariamente est interesado en los
procedimientos tcnicos para alcanzarlas. Al mismo tiempo
frustra al planificador, ya que tiende a aislarlo del conocimiento
del ))proceso(( vigente en la realidad. Una parte de las dificultades de la planificacin, por lo menos en su aplicacin prctica,

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

53

parece deberse a que, en la persona del planificador se registra


un divorcio progresivo entre su capacitacin en materia de miodos y su aptitud para penetrar en las causas profundas y en el
estudio del comportamiento de los fenmenos particulares
que cada pas enfrenta duran te el proceso de desarrollo.
Parece innecesario recordar que la planificacin carece de
sentido cooio tcnica per se, y que su propsito es lograr cierta
disciplina en el cumplimiento de un conjunto de decisiones fundamentales para alcanzar los objetivos propuestos; en este sentido, la metodologa debe servir a ese propsito y no ser servida
por l. Sin embargo, muchas veces pudo observarse en las oficinas de planificacin un escaso conocimiento de los factores que
impulsan a cada sector y en general sobre el comportamiento
real de la economa. Todo ello ha contribuido a realzar muchas
vmo los aspectos mctodolgicos por encima de los sustantivos.
11) Limituciones de la capacidad de liderazgo en la conduccin tctica del proceso. La puesta en marcha de la planificacin como mtodo d e gobierno constituye una tarea que requiere no slo gran habilidad tcnica y poltica sino tambin plantea
exigencias en trminos de calidad humana. Pinsese slo que
se deben sustituir procedimientos arraigados sin crear animosidades innecesarias, dirigir equipos tcnicos sin menoscabar
su personalidad y creatividad, aparecer ante la opinin pblica
con posiciones definidas y fundamentadas sin crear la imagen
dc una rigidez dogmtica, atender oportunamente las solicitudes de orientacin de un gobierno sin limitarse a ello y buscando
siempre la perspectiva imaginativa ms amplia y de largo alcance, dialogar con los diversos grupos sociales con la serenidad
que slo proviene del conocimiento profundo de sus ntimas
motivaciones y creencias, expresar con sencillez cosas complejas, etc.
El planificador, en efecto, deber tener una amplia capatidad de anlisis que le permita vincular los procesos econmicos.
sociales y polticos, vistos con perspectiva histrica, para que

54

M A TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

pueda abordar apropiadamente la formulacin de estrategias


de desarrollo y conducir con habilidad tctica el proceso de
planificacin. El liderazgo de la planificacin, dentro de este
contexto, revestir formas flexibles y pragmticas para aprovechar, en furicin de los lineamientos de la estrategia de desarrollo, las coyunturas que se presenten.
En la medida que no pudieron cumplirse tales condiciones,
se fue produciendo un perceptible divorcio entre los conductores de la planificacin y el aparato de decisiones de alto nivel,
as como con los mecanismos de ejecucin. Ello se debi, en
parte, a que algunos planificadores consideraron terminada
su labor con la formulacin del plan, atribuyendo los obstculos
con que tropezaba su ejecucin a la falta de condiciones polticas e institucionales y autojustificando as su apartamiento.
Al adoptar esta actitud, los jefes de planificacin dejaban de
participar en el proceso y de contribuir con su influencia y capacidad de presin a la bsqueda de los mejores caminos para
modificar la posicin de los sectores que se oponan a determinados aspectos estratgicos.

Conviene ahora verificar la validez de las tesis elaboradas confrontndolas con la realidad para llevar ms lejos este intento
de diagnstico sobre la planificacin en Amrica Latina. Despus de esta confrontacin, se podr volver al plano abstracto
para cerrar una etapa de este anlisis critico de la planificacin.
En este sentido, el caso de Venezuela puede ser revelador.
Sin embargo, para evitar malos entendidos conviene dejar sentado que esta parte del anlisis no pretende ser una explicacin
amplia de los problemas de la planificacin en ese pas, sino un
reconocimiento sumario de algunos hechos tiles para examinar las tesis aqu sostenidas y que, de algn modo, pueden expli-

LAS CONDICIONES EN QUE *SE DESENVUELVE.. .

S5

car el relativo xito de la planificacin venezolana desde 1958


a 1969.
Durante el perodo mencionado, la planificacin tiene, vigencia real en Venezuela por la conjuncin de varias circunstancias, a saber:
lo. Se trata de una etapa durante la cual se quiebra un rgimen -autoritario y se impone un sistema democrtico. Un partido poltico de considerable gravitacin asume las tareas de
gobierno con un programa que se define y precisa progresivamente y que tiene un fuerte sentido de cambio con respecto al
pasado autoritario. Aunque en rigor no se trata de cambios radicales de estructura, s son modernizaciones importantes en
los procedimientos de gobierno, en la administracin, en la
poltica econmica, etc. La ruptura de una continuidad caracteriza esta etapa del proceso poltico venezolano.
2'. Venezuela inicia durante esta fase :su proceso de sustitucin de importaciones con un gran retraso respecto a la mayora
/
de los dems pases latinoamericanos. As, a lo largo de todo el
perodo que comienza en los aos 30, el grado de industrializacin de ese pas resultaba anormalmente reducido en relacin a su elevado ingreso por habitante, sobre todo en el perodo
I 950- 1958. El espectacular crecimiento de la produccin de
petrleo que caracteriza toda esa fase de su desarrollo, adems
de aumentar grandemente la capacidad de financiamiento externo e interno, desalienta al sector agropecuario y hace demasiado fcil el abastecimiento externo de productos industriales.
Surge as una importante demanda de productos industriales reforzada por la extraordinaria celeridad del proceso de
urbanizacin. La dinmica del comercio exterior y el proceso de
urbanizacin son de tal intensidad que en el decenio 1950-60 la
poblacin urbana aumenta desde el 48 a cerca del 70 por ciento;
en consecuencia, al final de ese perodo el grado de urbanizacin guarda escasa relacin con el de desarrollo industrial. Alrededor de 1958 exista un mercado interno de productos agro-

'

MA TUS/ESTRATEGIA Y.PLAN

56

pecuarios e industriales de signilicativo volumen que se satisfaca desde el exterior; una nueva poltica de comercio exterior
e industrializacin pudo aprovechar ese mercado potencial para
dinamizar el proceso interno de desarrollo. Adems, el gran volumen de excedentes para inversin que generaba la economa,
junto a los vicios del rgimen autoritario, haban producido
una irracionalidad obvia en la asignacin de recursos. En tales
circunstancias, el cambio del rgimen poltico pudo fcilmente
definir un nmero mnimo de orientaciones bsicas y la planificacin se propuso desde el comienzo servir a esas transformaciones y disciplinar los nuevos criterios de asignacin de recursos.
La planificacin no slo coincide con el auge del proceso de sustitucin de importaciones e industrializacin, sino
tambin con las categoras de anlisis que la caracterizaron
como mtodo desde su origen. Se dijo Antes que la planificacin surgi como un sistema de proyecciones para analizar la
sustitucin de importaciones, la industrializacin y el comercio exterior y a ssos problemas fue aplicada esencialmente en
Venezuela, con una ventaja y varias innovaciones. La ventaja
consisti en que la sustitucin de importaciones se realiz en
coincidencia con una alta capacidad de compra en el exterior.
Las innovaciones fueron las mismas que connotaron otras primeras experiencias y hacen al diseo de mecanismos operativos en reas tales como el presupuesto fiscal, los planes de inversiones pblicas, etc.
4". La coyuntura poltica de cambio tambin hizo posible el
cambio administrativo. El sistema burocrtico, al servicio del
rgimen autoritario, fue sustituido por una estructura que responda a las nuevas necesidades del Estado y expresaba las nuevas fuerzas sociales que conquistaron el poder. En el caso de
Venauela son nuevas tanto la planificacin como la burocracia; ninguna precede a la otra ni tiene ms tradicin o prestigio
inicial. Si la planificacin no se haba consolidado, la burocra3O.

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE...

57

cia estaba debilitada tanto por el cambio sufrido como por sus
antecedentes al servicio del rgimen autoritario. En tales circunstancias, la burocracia no podia mostrar reductos que resistieran la planificacin, y la racionalidad de los grupos
ticnicos pudo lograr ms fcilmente una posicin prestigiosa.
Debe tambin considerarse que al iniciarse una nueva etapa
poltica, los cuadros directivos que se hacen cargo de la planificacin y las diversas ramas de la administracin pblica, en
la rnedida que forman parte de un. mismo grupo poltico, aportan a sus nuevas funciones una posicin ideolgica consolidada
en la lucha de oposicin. Salvo excepciones, esa fue una tnica
de la nueva administracin venezolana. En una palabra, las condiciones para dictar nuevas normas administrativas estaban
dadas y la planificacin no tuvo que respetar procedimientos
arraigados y establecidos.
.'5 La conduccin del proceso de planificacin era poltica, en el buen sentido de la palabra. Polticos eran quienes
dirigan cORDIPLAN y este rgano serva una poltica definida.
Esta conduccin poltica, con gran capacidad, pudo resolver
rpidamente los problemas de dilogo interno con los grupos tcnicos, con los cuales estaba cumpliendo una experiencia comn.
El dilogo con el nivel poltico tampoco poda constituir un problema y de hecho nunca lo constituy, pues qued resuelto con
la misma designacin de los directivos de la planificacin.
6 O . La planificacin pudo dosificar razonablemente su
preocupacin por las orientaciones ms trascendentes del proceso de desarrollo con su accin a corto plazo, todo dentro de un
mnimo. de formalidades institucionales. La misma orientacin de la poltica de industrializacin y la importancia que
sobre la economa tuvo la asignacin de recursos estatales,
desde un principio obligaron a los planificadores a participar
en la elaboracin de la poltica a corto plazo, y pudieron hacerlo
porque tenan acceso a los planos polticos y gozaban de respeto tcnico. No se daba en este caso el proceso de Ninstitucio-

58

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

nalizacin prematura(( tan comn en otros pases. Y como tampoco exista una ambiciosa ley de planificacin que respondiera a los cnones ms acabados, el presupuesto por programa se
pudo realizar informalmente; el texto mismo de los planes tampoco mostraba gran preocupacin por producir piezas intelectuales profundas, etc. La falta de formalidad y de institucionalizacin corran a la par con el poder real que ejerca y el apoyo
poltico que se le dispensaba. Esta situacin explica que no
pueda encontrarse en la experiencia venezolana ningn texto
escrito sobre lo que ms adelante se entender como estrategia de desarrollo. Pero nadie que hubiera dialogado con franqueza con el nivel directivo de planificacin podra desconocer
que all se manejaban los conceptos de estrategia y se tena posiciones muy claras a largo plazo que orientaban la accin prctica. En suma, hubo all liderazgo, contactos estrechos con el nivel
poltico y ascendiente sobre la burocracia estatal.
Es innegable que en una coyuntura especial se produjo en
Venezuela una conjuncin de condiciones materiales y humanas favorables a la planificacin. Volviendo a las ideas que
aqu se desarrollan: puede decirse que se dio en Venezuela una
poltica construida(( con caractersticas de coyuntura dinmica; que esa poltica implic cambios en relacin al manejo tradicional del sistema, por lo que necesitaba la planificacin, y que
la coyuntura poltica neutraliz categricamente la resistencia
natural que, en otras circunstancias, la burocracia hubiera
opuesto a un cambio de normas.
Todo esto la hizo posible y necesaria porque hay, en efecto,
ciertas condiciones del proceso de desarrollo que hacen necesaria la planificacin y otras que la hacen posible. Como ambas no
siempre coinciden a lo largo de1 curso evolutivo de la sciedad
sino slo en determinadas coyunturas, la vigencia de la planificacin es tambin coyuntural, sin permanencia o estabilidad.
Esta parece ser una caracterstica de la planificacin en todo
sistema econmico donde ella no sea esencial. No por ello es me-

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

59

nos til, pero en cambio exige una poltica permanente de redefinicin de su centro de preocupaciones. Durante sus fases de
vigencia y auge, que por lo general sern las coyunturas de cambio, prestar racionalidad formal a las nuevas orientaci'ones
polticas que formulan los grupos sociales que asumen el poder.
Cuando el proceso de desarrollo se estabiliza y la poltica econmica se convierte en ))rutina((, la planificacin ceder lugar a lo
que es ms especfico del sistema; la previsin y el clculo sobre
el todo social se harn menos necesarios y prevalecern las microconcepciones pragmticas. Estos altibajos de la planificacin
pueden ser ms ostensibles y marcados cuanto ms reciente sea su
incorporacin al sistema y menos tiempo haya tenido para consolidarse durante un perodo de auge. (Vase el cuadro 3).

11. ALGUNAS
CONCLUSIONES
DEL

AL FINAL DE ESTA ETAPA

ANALISIS

Despus del anlisis precedente ya parece posible aventurar


una sntesis de las conclusiones principales que ordene las diversas explicaciones que a menudo se ofrecen a ttulo de diagnstico sobre los problemas de la planificacin. En esas explicaciones
se ponen en un mismo plano cosas tan diversas como las deficiencias de informacin estadstica, la falta de proyectos, la inexperiencia de los planificadores, las condiciones internacionales,
etc. Estas enumeraciones recuerdan, por su heterogeneidad, la
))clasificacin(( de los animales que aparece en una enciclopedia
china, y segn la cual ))los animales se dividen en a) pertenecientes al Emperador, b) embalsamados, c) amaestrados, d) lechones, e) sirenas, f) fabulosos, g) perros sueltos, h) incluidos
en esta clasificacin, i) que se agitan como locos, j) innumerables, k) dibujados con un pincel finsimo de pelo de camello,
1) etctera, m) que acaban de romper el jarrn, n) que de lejos

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LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

61

parecen rno~cas*~.
Aqu se mezclan con raro ingenio mltiples
formas de abordar un sujeto sin que estn situados en un plano
homogneo que asegure la legitimidad de las comparaciones.
Algo parecido suele ocurrir con los aspectos que a menudo se
enuncian para explica@ los problemas de la planificacin.
Los ccnceptos que hasta ahora se fueron elaborando ya permiten jerarquizar estos intentos explicativos de tal modo que se
logre distinguir lo esencial de lo secundario, las causas de fondo
de las aparentes y transformar una taxinomia heterognea de
explicaciones en una tesis central.
a) Las causas de fondo

La tesis que emerge de este documento puede sintetizarse diciendo que la planificacin se consolida y vitaliza durante los perodos en que se cumplen simultneamente las siguientes condiciones:
1) Que los grupos sociales que poseen o asumen el poder definan una estrategia de desarrollo o un grupo minimo de orientaciones correspondientes a problemas que la sociedad pueda
asimilar materialmente;
ir) Que esa estrategia de desarrollo implique cambios con
respecto al manejo tradicional de la poltica econmica, es decir, que necesite de la planificacin para prever los requisitos y consecuencias de la alteracin planteada;
111) Que esa estrategia o conjunto minimo de orientaciones
bsicas encuentre en el proceso social, y en las circunstancias internas y externas de carcter econmico, condicionar que le pamitan superar su mera formulacin intelectual y adquirir el carcter de un gran c s f u a o necesario o coyuntura motriz, susceptible de ser conducida y disciplinada por la planificacin;
oCitado

k ci&
S.A.,

por Michel Fouault, tas pahbms y


humums, trad. de Elsa Cecilia Frost

y. d.,
a971), P. 1.

&S

cosas. Una arqueolo& &

(Mico, Siglo xxi Editores.

MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN

62

IV) Que

la planificacin encuentre una forma de integrarse


funcionalmente en la administracin del Estado al mismo tiempo que disponga o cree categoras de anlisis apropiadas al
medio en que se propone operar. Su forma de insertarse en la administracin facilita su posibilidad y la riqueza de sus categoras
de analsis influye sobre su eficacia.
La coincidencia de estas cuatro condiciones supone una conjuncin de factores en un perodo determinado. Algunos de esos
factores se refieren a las condiciones del proceso social y otros
a factores fumanos. La capacidad de liderazgo para conducir
las tareas de planificacin constituye en esta sntesis una suerte
de condicin subyacente, necesaria pero no suficiente.
A grandes rasgos, las dificultades que afectan la planificacin residen en la falta de coincidencia entre los planteamientos de las oficinas nacionales de planificacin y la carencia de
definiciones sobre una poltica de desarrollo que, al mismo
tiempo que aborde los problemas esenciales de cada pas, sea
capaz de suscitar en torno a ella un consenso de suficiente amplitud que le permita superar 105 obst&culos que se opongan a su
ejecucin. La falta he definicin o imprecisin de estrategias de
desarrollo viables, tanto desde el punto de vista tcnico como social, constituye una de las causas fundamentales con que tropieza la planificacin para constituirse realmente en un instrumento eficiente de coherencia de las decisiones pblicas. La planificacin como mtodo slo puede dar armona y eficacia a una
poltica definida en sus grandes lneas, pero no puede sobrepasar su alcance e imprimir al plan de desarrollo una trascendencia o profundidad que satisfaga criterios tcnicos sin tener
en cuenta, por una parte, los condicionantes administrativos o
polticos, y, por la otra, la capacidad, el prestigio y la influencia
tcnica de los mismos rganos de planificacin.
En suma, America Latina est viviendo una etapa de transicin en tanto explora una nueva politica de desarrollo que complemente la de sustitucin de importaciones e industrializacin.

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE

63

Todava no han aparecido, ni aun tcnicamente expuestos con


claridad, planteamientos adecuados que respondan a las nuevas
etapas de desarrollo que deber afrontar la regin y al actual
agravamiento de algunos rasgos negativos del proceso de 'desarrollo latinoamericano. Frente a esa realidad y ante la falta de
de planiuna definicin clara y exacta de objetivos, las
ficacin tienden a adelantar en los planes decisiones de trascendencia que, a su juicio, responderan a esa nueva poltica
de desarrollo sobre la cual todava no hay formado consenso
alguno. Se produce as entre los hechos y los planes un desajuste
que si en parte ha incitado a reflexionar sobre la necesidad de
redefinir las polticas de desarrollo, por otra disminuye las esperanzas que se cifraron sobre las bondades y la eficacia de la
planificacin, olvidando que sta slo puede tener valor en el
contexto de una politica o estrategia de desarrollo definida. Una
oficina de planificacin puede contribuir a formular tal estrategia en forma ms coherente, pero no puede operar si ella falta,
como as tampoco exceder sus lmites u objetivos.
Ahora bien, no basta la sola formulacin de una estrategia de
desarrollo explcita o implcita para que la planificacin encuentre su cauce positivo. Es necesario, adems, que esa estiategia adquiera las connotaciones dinmicas de una coyuntura
favorable e implique ciertos cambios con respecto al marco tradicional de la poltica econmica; en caso contrario, el ))aparato burocrtico(( aventaja a las oficinas de planificacin para imponer al proceso el mnimo de ))racionalidad((. La administracin, sobre todo en los pases que tienen una tradicin en la materia, y donde cada organismo es celoso defensor de su autonoma
de decisiones suele conservar fuerza suficiente para encauzar el
proceso de desarrollo dentro del marco de una politica tradicional.
Cuando la reorientacin de la poltica econmica de un pas
parece hacerse ms necesaria, aumenta el grado de receptividad
de los polticos. Por tanto, la formulacin de una estrategia de

64

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

desarrollo encuentra una ms amplia acogida en todos los niveles


y se rwitaliza la planificacin. Tampoco es menos cierto que en
la mayora de los casos la continuidad de la poltica tradicional relega a la planificacin a un papel secundario, y que la formulacin de estrategias de desarrollo slo encuentra en estos
casos un ambiente propicio en las universidades, en los institutos de investigacin y en los crculos intelectuales.
Aunque hemos sostenido desde un principio que planificar
no es tarea exclusiva de las oficinas de planificacin, difcilmente se aceptara que tenga vigencia tal proceso en pases donde
se cumplen los requisitos anteriores, pero al margen del aparato
formal de planificacin. Hay, pues, un requisito de formalidad
que implcitamente se ha exigido a la planificacin; que se la encauce desde una oficina especializada y expresamente constituida que difunda sus orientaciones a todas las ramas de la administracin por medio de las oficinas sectoriales. Esto nos vuelve
al problema de insertar la planificacin en la administracin
pblica.
Los requisitos aludidos implican una condicin estrictamente
\
formal, y es que dentro de la oficina de planificacin debe haber
una capacidad de liderazgo y conduccin que permita dar racionalidad formal a la poltica de desarrollo; mas, infortunadamente esas condiciones no quedan satisfechas con facilidad en Amrica Latina. En efecto, no siempre han coincidido en el tiempo
la capacidad de liderazgo y la definicin de una estrategia
de desarrollo que implique cambios; otras veces, la dehnicin
de cambios de cierta trascendencia y su ejecucin han absorbido
casi por completo las mejores capacidades relegando las oficinas de planificacin a un papel secundario por falta de conduccin.
La breve historia de la planificacin latinoamericana demuestra reiteradamente que cada vez que se han dado las condiciones. para ejecutar una poltica de transformaciones, fue
necesario reorganizar las oficinas de planificacin y entrenar

LAS CONDICIONES EN QUE, SE DESENVUELVE. . .

65

apresuradamente nuevos grupos .tcnicos, lo que produce una


asincrona entre la capacidad de dichas oficinas para la accin
y la oportunidad favorable.
La planificacin no est viviendo en Amrica Latina la etapa
que precede al agotamiento, sino un perodo especfico que
corresponde a la bsqueda de nuevas modalidades para abordar
etapas tambin nuevas. Pero este aparente Declipse* operativo coincide, por lo general, con una gran actividad intelectual
para superar constructivamente esta dificil etapa. Y tambin
por razones apuntadas, parece comprensible que esta actividad
intelectual que apunta a un reencuentro de la planificacin con
el desarrollo, surja principalmente al margen de los aparatos
formales de planificacin.

b) Los efatos o csusas aparentes


Para explicar los obstaailos que se oponen a la planificacin,
muchas v m s se recurre a factores que, en dclinitiva, no son sino
efectos de los antes sealados. Se afirma, por ejemplo, que a. la
planificacin latinoammcana le falta operatividad; que no estudia suficientes proyectos para dqsentido prctico a los planes; que los sistemas de planificacin son incompletos porque
no incluyen un sistema de planes anuales operativos; que la rigid a de la administracin pblica ha impedido el ejercicio plano
de la planificacin y es naesario reorganizarla; que los sistemas
de informacin en materia de estadsticas, recursos naturales,
cte., no estn adecuados a las necesidades de programar el desarrollo; que la incertidumbre del comercio exterior limita la
posibilidad de planificar; que no se cumplen las ofertas de finanh i e n t o externo, ctc. Es verdad que estos factom existen y
han afectado de manera adversa el ejercicio de la planificacin,
y acaso sean los problemas m& ui&bfes por estar precisamente
en la superficie, pero un diagnstico que pretenda explicar las
caugs ms profundas del proceso no puede limitarse a esas ob-

66

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

servaciones. Ms all de estos obsrculos aparentes est la contradiccin entre un mtodo, cuya eficacia depende de la definicin de una politica que lo exija, y una realidad que, aunque parece aceptar el mtodo, no ha sido capaz dc producir las definiciones ni de impulsar una dinmica que den vida al mtodo.
El ejemplo de los planes anuales puede ser ilustrativo a este
respecto. Dichos planes siempre han estado ausentes en los sistemas latinoamericanos de planificacin. Ahora bien, durante
la fase en que la mayora de nuestros paises estaban empeados en una politica de industrializacin y sustitucin de importaciones, acerca de la cual hubo un consenso nacional y latinoamericano muy claro, la ausencia de planes anuales no poda
constituir una falla ostensible y sustantivamente limitativa de
los esquemas de planificacin, porque la estrategia de sustitucin de importaciones ya haba definido los mecanismos esenciales de decisin a corto plazb e influa sobre ellos. Las tarifas
aduaneras y los impuestos a las importaciones en general, la imposibilidad de importar bienes bsicos al principio y la proteccin arancelaria despues, la politica de gastos pblicos en genaral, etc., se ajustaron para dar operatividad y sentido prctico a
la estrategia de sustitucin de importaciones, sin necesidad de
planes anuales coherentes. Por eso, a pesar de la inexistencia de
dichos planes, la poltica de sustitucin de importaciones a
corto plazo no poda desviarse en la prctica de sus concepciones fundamentales; tal omisin slo en forma secundaria poda
afectar la eficacia interna y el grado de coordinacin de la poltica anual dentro de un marco previamente definido y operante.
Pero no ocurre lo mismo durante la etapa de transicin que ahora
est viviendo Amrica Latina, cuando la omisin de planes
anuales operativos constituye una falla ms ostensible y una
contradiccin entre las orientaciones que recogen los planes a
mediano plazo y las que se ejecutan en la realidad. En la medida
que la accin a corto plazo encuentra su orientacin en la continuidad de la politica tradicional, cuando los planes a mediano

LAS.CONDICIONESEN QUE SE DESENVUELVE.. .

67

plazo tratan de inspirarse en la redefinicin de esa poltica, sin


que haya consenso sobre ella, no puede esperarse una coordinacin prcticamente espontnea entre los requisitos esenciales
de los planes a corto y a mediano plazo. Cuando no hay planes anuales, nada obliga a examinar globalmente la politica a corto plazo
en relacin con los planes de desarrollo para producir as una
sntesis entre la coyuntura y las rigideces del sistema con las
orientaciones de los planes a mediano plazo. Por ello, aun cuando
la falta de planes anuales es un fenmeno tan antiguo como la
misma planificacin general, slo en los ltimos aos ha surgido a la superficie como una falla fundamental del sistema.
Las mismas consideraciones pueden hacerse sobre la insuficiencia de proyectos que acompaen a los planes. El anlisis de
la carencia de proyectos suele quedar oscurecido por la confusin entre aqullos que corresponden a la continuacin de la
politica tradicional y aquellos otros que exige la redefinicin
de la poltica propugnada en algunos planes, es decir; entre los
proyectos endgenos y exgenos al modelo de desarrollo vigente. La existencia de un proceso de planificacin destinado a reorientar el tipo de crecimiento econmico no slo hace necesario formular ms proyectos (para una mayor tasa de inversin),
sino sobre todo proyectos cualitativamente diferentes. Para el
tipo de politica tradicional, acorde con el curso rutinario de
la economa, tanto la esfera pblica como la privada generan
un nmero suficiente de proyectos, aunque de calidad y oportunidad muy variables. Por lo tanto, si la planificacin a mediano
plazo, en su bsqueda -hasta ahora infructuosa- de una nueva
estrategia de desarrollo, no hubiera extremado la demanda de
nuevos proyectos, el problema de su escasez, que hoy parece tan
agudo, tendra distinto carcter cualitativo y cuantitativo. En
otras palabras, la demanda aparente de proyectos es funcin de
las nuevas orientaciones recogidas por los planes, que a menudo no tienen vigencia poltica, en tanto que la oferta contina
ligada a los mecanismos rutinarios, tanto pblicos como priva-

68

LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE.. .

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

dos. As las orientaciones prograrnficas que sirven de referencia para medir la demanda de iproyectos no tienen fuerza real
para impulsar su generacin. La crtica a los planes por la escasez de proyectos se basa en gran parte sobre el supuesto de la
vigencia de dichos planes y con ello se oculta la causa de fondo que
impide formular un nmero suficiente de proyectos cualitativamente diferentes. Es cierto que la escasa de proyectos estratgicos obedece a mltiples causas -entre las cuales debe mencionarse el clima general de desarrollo, el nivel tcnico nacional, la magnitud y naturaleza de los proyectos potenciales, la
falta de empresas consultoras nacionales, problemas institucio~iales,etc.- pero la importancia de estas posibles explicaciones
est supeditada a la falta de una estrategia de desarrollo viable
acorde con los planteamientos formales incluidos en los planes
mismos. No podra darse operatividad en la formulacin de
proyectos estratgicos si no es operativa la nueva estrategia
que los requiere; su mejor demostracin es que las Nideas sobre
proyectos que propugnan varios estudios sobre estrategias de
desarrollo realizados en los ltimos aos slo en muy contadas
ocasiones han oriiinado restudios de preinversin* que pudieran definirlos con rigor. Estos estudios sobre estrategia, con
buenas razones, ms se han preocupado para demostrar a cada
pas la necesidad de un cambio en el patrn de desarrollo, que
por buscar proyectos viables a mediano plazo. En ningn caso se
dedic tiempo suficiente a la complementacin de ambos niveles de anlisis en un encadenamiento de acciones progresivas
que tuviera en cuenta tanto la eficacia econmica como la viabilidad poltica del proceso.
Los sistemas de informacin estadstica se citan tambin
generalmente como otro gran obstculo para formular y controlar los planes; esta afirmacin implica el supuesto que los planes
se ejecutan y controlan. Si algo relativamente simple como adaptar los sistemas de informacin estadstica a las necesidades
de la planificacin no pudo realizarse en forma acabada en Am-

d
-

69

rica Latina es porque la planificacin misma tuvo una vigencia


limitada. De aqu que sea incorrecto explicar la limitada vigencia de la planificacin por las dificultades de orden estadstico.
Consideraciones similares pueden hacerse cuando se argumenta, como suele hacerse, acerca de las dificultades para obviar las
rigideces de la administracin pblica y adecuada a las necesidades de la planificacin.
Puede afirmarse, en suma, que las condiciones definidas
como rquisitios para que la planificacin tenga aplicacin
prctica no han logrado hasta ahora permanencia o estabilidad
en el proceso social y por eso determinan tambin el carcter
fluctuante de la planificacin como mtodo de gobierno. Ello
parecera sugerir una caracterstica inherente a la planificaun aplieid. a un sistema donde no es esencial. No es Csta una
Ptirmacin apodictica, sino ms bien una tesis que entendemos
se' deduce de las conclusiones anteriores y que debera ser profundizada.
A lo largo de todo este captulo se subray la importancia de
los factores vinculados al medio en que se desenvuelve la planificacin y, salvo escasas referencias, no se ha entrado en las explicaciones que tal vez podra brindar la *construccin interna*
de la planificacin como mtodo; que es el propsito principal
del siguiente captulo.

Captulo ZZ

Los supuestos Msicos de la concepcin interna de


la pianificaciin

En Amrica Latina, a partir de la elaboracin de la tcnica de


proyecciones, la planificacin se ha preocupado ms de su objeto que de s misma, aislando artificialmente ambos planos. De
ah que parezca conveniente analizar tanto los supuestos sobre
los que estuvo asentada la planificacin durante los ltimos
aos, como las limitaciones en su estructura metodolgica interna, factores que se fueron advirtiendo como resultado de su falta
de adaptacin a los cambios en el proceso de desarrollo. No se
trata de un anlisis completo y definitivo de los elementos bsicos conforme a los cuales se estructur la idea de planificacin
ni de una apreciacin total de los aspectos internos que la dificultaron. Ms bien se aspira a identificar los supuestos ms rese han basado conceptualmente los plalevantes sobre los cuales
\
nes de desarrollo y de qu manera esta forma de abordar el asunto pudo provocar reacciones que trabaron su ulterior ejecucin.
De esta manera se procura comprender los supuestos conceptuales con los cuales trabajaron los planificadores; vale decir, se ha querido explorar aunque de manera rudimentaria,
una epistemologa de la planificacin; dicha tarea, como es
lgico, requerir tiempo para ser llevada a feliz trmino.
Para ello se hace indispensable identificar tales supuestos y
sealar su correspondencia con el sistema socioeconmico en
que la planificacin opera.
Un anlisis cuidadoso de los supuestos mismos de la idea de
planificacin (que en rigor pretende ser un mtodo para actuar
racionalmente sobre la realidad), nos llevara, de modo casi insensible, a una cuestin mucho ms general y abstracta, y cuyo
estudio entendemos estara fuera de lugar aqu; nos referi-

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

71

mos al problema de la teora del conocimiento, o gnoseologa,


que se preocupa tanto del proceso de conocer como del resultado
del conocimiento. Y tambin al problema epistemolgico, es
decir, segn lo define el Vocabulario de Lalande, .el estudio
crtico de los principios, de las hiptesis y de los resultados de las
diversas ciencias, destinado a determinar su origen lgico (no
psicolgico), su valor y alcance objetiv~.Tampoco podemos
abordar en este lugar el estudio de los sucesivos pasos que conducen a elaborar una teora, su adecuacin a la realidad, y
menos an examinar los factores sociales que condicionan el
conocimiento. En ltima instancia, todas estas intemogantes
podran sintetizarse poniendo signo de pregunta a la proposicin: ))todo lo que es racional es real; y todo lo que es real es racional* (Hegd, prefacio* a la Filosofi del dmcho), que slo
b e una respuesta afirmativa y satisfactoria dentro de un sistema de idealismo absoluto, pero que es apenas un punto de partida para toda reflexin que no admita dogmticamente esos
supuestos.
A los efectos de este trabajo parece suficiente por tanto distinguir el plano de la realidad conceptual, cuya interaccin s
interesa sobremanera con particular referencia al tema de la
planificacin.
Vase a continuacin el paralelismo entre ambos planos:
l o . La realidad tiene su estructura y otras las ideas que tratan de expresarla; la planificacin admite, como punto de partida, que hay entre ambos planos una correspondencia no mecnica, sino antes bien dinmica y creadora. En el plano material,
la realidad est conformada por hechosu v Wstructuras realesa,
que constituyen los elementos del proceso social, mientras que
en el plano de las ideas se elabora una forma de representacin de
esos elementos, de donde surgen wtegoras de anlisis y
Bestructuras analtica*, que a su v a son piezas de un modelo
representativo de la realidad. De este modo, la planificacin
debe suponer que existe una correspondencia esencial entre las

12

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN

73

rior a los 20 o 25 aos; las especificaciones ms precisas sobre


las acciones y proyectos bsicos necesarios para cumplir una
etapa de ese proceso requiere perodos intermedios ms reducidos y variables segn sea la naturaleza del agregado sectorial;
por ltimo, las decisiones operativas deben referirse a perodos
anuales y hasta menores.
b) Periodos funcionales para el anlisis del comportamimto de los agregados sociales en cada fecha significativa, comprendidos en el proceso desde el punto de partida al de llegada. De esta
manera, si se llama trayectoria(( al recorrido entre ambos puntos, puede decirse que el anlisis del comportamiento es necesario tanto en los puntos extremos como en algunos puntos crticos
que estn Wdentroa de la trayectoria.
La segmentacin de la realidad continua en un tiempo convencional -aunque no arbitrariamente determinado- supone
que captar momentos crticos de esa realidad especialmente
significativos a los fines del anlisis. Es decir, aunque el modelo
abstracto reconstituye la realidad ))dejando en blanco(( los
perodos de tiempo entre dos fechas(( consecutivas que determinan la trayectoria, ello no desfigura ni falsea la cowespondencia que debe haber entre el modelo y la realidad, porque
esos vacos resultan bien representados por los puntos extremos de cada. perodo. Se supone, adems, que la trayectoria,
como dimensin temporal, posee una extensin que le permite
captar lo esencial de la nueva ordenacin consciente que persigue el plan. La extensin de la trayectoria y su divisin en periodas poseen de esta manera una dimensin y una segmentacin
eficientes cuando no afectan la cowespondencia entre modelo y
realidad.
4*. La realidad, y sobre todo la histrico-social, tiene un desenvolvimiento en el tiempo que la planificacin pretende abarcar; por un lado, formulando modelos de comportamiento* quc
tratan de penetrar esa realidad con sus contradicciones, desequilibrios y desajustes; y por el otro, con un ))modelo normaii-

categoras de anlisis y los problemas fundamentales del momento histrico al cual se aplican, as como entre las estructuras analticas empleadas y las estructuras reales. Se insiste sobre
la corr<-spondencia esencial porque muchas veces las estructuras reales no se evidencian en la superficie ms fcilmente visible, y, como es sabido, un ))retrato((de la realidad no siempre es
su ms fiel representacin. La planificacin se asienta sobre la
posibilidad de un modelo que guarde correspondencia o analoga esencial con lo que ocurre en el plano material.
2". La realidad constituye una totalidad que el anlisis puede descomponer en partes, aislando elementos. En el plano material no existen compartimentos, todo es un continuo integral
que constituye la o las dimensiones de la realidad; en el plano de
v
las ideas, en cambio, slo es posible una totalidad analtica,
donde las fronteras del problema a estudiar se definen de modo
convencional, segn el sentido y los propsitos del estudio. El
tr niino problema(( ya expresa una elaboracin intelectual
que ))aisla((una parte, pues en la realidad lo econmico, lo social,
lo poltico, lo tcnico, el pasado, el presente, el futuro, etc.,
constituyen un todo indisoluble, sin fronteras visibles. La demarcacin de la totalidad analtica afecta esencialmente el
contenido del modelo que pretende representar la dimensin
real; y la totalidad analtica es precisamente una demarcacin
ptima que contiene una dimensin social delimitada con la amplitud necesaria para ser comprensible.
3". La realidad constituye una totalidad que el anlisis puede descomponer en momentos, algunos de los cuales son ms o
menos significativos para la planificacin; el tiempo para sta
no es homogneo sino cargado de significaciones. Estos cortes analticos en el tiempo pueden abordarse por lo menos en dos
planos:
a) Periodos funcionales a los propsitos del plan. As, por
ejemplo, las orientaciones sobre la direccin del proceso de desarrollo slo pueden apreciarse dentro de una perspectiva supeI

>

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

futuro constituye la caracterstica ms controvertida del orden


consciente que la planificacin se propone imponer.
5". E1 contrapunto dialctico entre la realidad y las ideas
que aspiran entenderla, explicarla y modificarla (en este caso
especial la planificacin), pone de relieve contradicciones que
el plan pretende racionalizar. En el plano material se produce
una dinmica de transformacin de intensidad variable en el
tiempo; su paralelo en el plano intelectual es la poltica de cambios, la ))poltica construida((. La planificacin, es por lo tanto,
el mtodo de formulacin de una ))poltica construidacr. La dinmica de transformacin material conforma un proceso que,
para el planificador, contiene muchas ))irracionalidades, aunque stas guarden una coherencia interna y sean funcionales con
el modelo criticado. La racionalidad del plan tambin tiene una
coherencia interna, pero sta es una coherencia ))ideal((.Por definicin, no existe sinonimia entre el wmportamiento histrico
y el modelo del plan, sino que entre ambos surge una oposicin
para resolver la cual se supone que puede y debe prevalecer la
racionalidad del plan. El supuesto de racionalidad es as otro
elemento de la planificacin.
6". El tiempo dentro del cual transcurre la realidad es continuo; pero la planificacin que aspira a actuar sobre ella tiene
otro discontinuo o convencional, y para operar debe hacerlo
cuantificando los siempre necesarios ajustes, que pueden ser
tanto de ritmo como de direccibn. La cantidad es un resultado
que se mide convencionalmente, mientras que el plan debe anticipar la cantidad de cambios necesarios y posibles. Es decir,
la planificacin supone no slo que las irracionalidades pueden
y deben eliminarse, sino tambin que ello puede hacerse en cantidad o proporciones precisas y en plazos determinados. As,
por ejemplo, al lento crecimiento en el plano material se opone
una tasa de x por ciento en un plan de desarrollo, pero un x por
ciento que altere el rumbo o direccin del proceso. Si lo necesario coincide con lo viable en una dem.arcacin temporal, la cuan-

Cuadro q
LOS SUPUESTOS D E LA PLANIFICACION

Plano intelectual o de
las ideas

Plano material

1 . Estructuras

reales

hechos

Supuestos
implcitamente
aceptados

y Categoras de anlisis y estruc- Correspondencia


turas analticas

2. Dimnsiones de la rea- Totalidad analtica que escoge Totalidad


lidad
una parte
3. Continuidad histrica

Cortes analticos en el tiempo

4. Comportamiento

Modelo de comportamiento

Correspondencia
. Equilibrio

histrico

5. Dinmica de transfor- Poltica de cambios


macin

Racionalidad

6. Resultados sociales en Metas de canibio en perodos Cuantificacin

una dimensin continua

convencionales

15

operan te

vo(( que procura imponer a esa misma realidad una uracionalidad formal((. En el plano material se registra un comportamiento histrico conformado por hechos trascendentes, circundados a su vez por otros secundarios y particulares, a la par que se
gesta permanentemente un futuro incierto. El vnculo entre
ambas representaciones del plano material no es siempre riguroso y a menudo quedan fundamentalmente disociadas. As,
los modelos de comportamiento que subyacen en un diagnstico
muestran el desequilibrio, la inestabilidad social, la existencia
de desajustes y saltos en el proceso de evolucin econmica y
tensiones peridicas entre los grupos sociales. El desequilibrio
es el rasgo predominante de la evolucin real; por lo tanto el supuesto de rguilibrio que fundamenta el modelo normativo del
1

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

tificacin es operatiw, pues define un rango cuantitativo dentro


cual la norma es alcanzable.
Este breve anlisis ha permitido sealar cinco supuestos
bsicos de la planificacin: correspondencia, totalidad analtica, equilibrio, racionalidad, y cuantificacin operatiw. Quizs
un anlisis ms profundo ample esta lista, pero por ahora ella
es suficiente y coherente con el carcter exploratorio de este
documento.

Internarse en el inexplorado campo de los supucstos sobre los


cuales descansa una tcnica constituye una incitacin pol&fra, tanto por la trascendencia del tema como por la diversidad de
enfoques y apreciaciones posibles. En realidad se trata de un asunto escasamente analizado y que slo desde hace poco parece inquietar a los planificadores cuando persiguen una' interpretacin ms precisa de los factores que influyen sobre las orientaciones del proceso de planificacin.
\
En muchos casos hcese difcil establecer una relacin directa entre dichos supuestos y los obstculos advertidos en la
prirtica de la planificacin; tampoco es siempre fcil distinguir
si su origen est en la validez de los mismos -sujetos a matices de
interpretacin- o en su prctica inadecuada.
a) El supuesto de adecuacin o correspondencia

[,as categorias de anlisis empleadas por la planificacin aspiran a expresar en toda su riqueza las plurales dimensiones de
la realidad social contempornea. La planificacin supone una
elaboracin o abstraccin intelectual previa que permita representar la realidad social que se ofrece entre el observador crtico y la realidad material. El modelo construido sobre la realidad. rs slo un punto de partida para concebir las alteraciones
necesarias en la direccin y velocidad del proceso de desarrollo.

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

77

Todo modelo terico, puede ser, a su vez un modelo ideal o una


interpretacin (vase M. Bunge, La investigacin cienttica).
Por consiguiente, toda poltica construida sobre modelos inadecuados tendr las limitaciones de stos, de all que la planificacin slo es adecuada cuando hay correspondencia satisfactoria,entre la realidad y los mtodos.
Ahora bien, qu ha sucedido en la prctica de la planificacin? En prima lugar, la planificacin parece haber establecido
una separacin artificial entre categoras econmicas, sociales y polticas, lo cual a su vez defini una totalidad analtica
de nlo .econmico amputada y, en consecuencia, au tolimitante.
En segundo lugar, dentro de las categoras econmicas, stas se
limitaron en su gran mayora a las propias de la etapa de la sustitucin de importaciones y de la preocupacin por la velocidad
Ckl desarrollo.
Ya se explic en el captulo precedente que el aislamiento
de lo econmiy wlo politiimpide penetrar en la esencia
del problema de la planificacin. Tambin all se demostr que
la gran mayora de las categoras de anlisis que emplea un
plan provienen de su fase de aplicacin a la poltica de sustitucin de importaciones, etapa durante la cual esas categorias
guardaron una correspondencia satisfactoria con los temas esenciales del desarrollo. No es necesario, en consecuencia, ahondar ms aqu sobre ese asunto.
Estos factores, que simplifican y empobrecen la realidad, distorsionan la correspondencia y se advierte una asincrona entre
los mtodos aplicados y la realidad abordada, al tiempo que mengua su capacidad para abordar los problemas que plantea la
interrogante sobre la direccin del proceso de desarrollo.
b) El supuesto de totalidad analticar
Las relaciones entre el todo y las partes pueden interpretarse
con un sentido ))organicista(( o ))atomista((; para la primera po-

3
t

78

MATUS/ ESTRATEGIA Y

PLAN

sicin la interrelacin de factores es tan inextricable que todo


influye sobre todo((; para la segunda, como el todo no es otra cosa
que la suma mecnica de las partes, el anlisis de porciones de la
realidad es posible sin riesgo de deformaciones. La concepcin
atomista de la sociedad amenaza con desfigurar la realidad, cuya
comprensin slo es posible como totalidad(( que concede significado al conjunto. Como la nocin de estructura social no puede ser directamente aprehendida de la realidad concreta, es
decir, no se vincula a la realidad emprica, sino a los modelos
construidos sobre sta, la concepcin de la Wotalidada o del
sistema(( resulta imprescindible para comprender e ~identificar las estructuras sociales, cuyas partes slo adquieren significado en el marco de conjunto. La idea de la ~interdependencia o totalidad(( econmica obliga tambin a adoptar la totalidad para captar no slo los efectos directos sino tambin los indirectos. De ah el natural distanciamiento entre el planificador y el ))hombre prctico; para ste, que concibe una Yotalidad operativa, todo puede solucioiiarse con proyectos que
resuelvan cada parte por separado, sin haber integrado previamente el significado de cada parte dentro del conjunto del sistema. Por su lado el especialista en proyectos entiende que
la totalidad operativaa no es un complemento de la Yotalidad
analticas, sino su sustituto integral. Las objeciones a estos
criterios son muchas: el especialista de proyectos puede errar
fcilmente tanto en la seleccin del rea de accin como en la previsin de sus efectos indirectos y, por consiguiente, en la insercin de su proyecto dentro del conjunto social. En suma, la categora de totalidad es uno de los requisitos lgicos de la planificacin.
Partiendo de la planificacin nacional, se distingui la planificacin global como un marco estratgico previo y al cual deban referirse las etapas siguientes del proceso. La planificacin sectorial y su expresin en trminos de proyectos y del instrumental de poltica econmica daban origen a aproxima-

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

79

ciones -ivas
que permitan armonizar el plan, teniendo en
cuenta las relaciones intersectoriales. La consideracih de
los factores espaciales permita nuevos cortes en ia actividad
econmico-social- susceptibles de introducirse dentro del 'esquema de formulacin.
Este enfoque lgico entraaba como prctica admitir: 1) la
existencia de un conocimiento acumulado y de una capacidad
de anlisis para interpretar el funcionamiento del sistema econmico-social y proyectarlo en toda su amplitud y complejidad; 2) que el anlisis global distinguira entre lo importante y
lo secundario de dicho sistema, lo que implicaba a su v a una
formulacin estratgica capaz de destacar rigurosamente las
partes que predominan e inducen al conjunto; 3) que en funcin
de los cortes sectoriales es posible integrar esos elementos en
un todo armnico, lo que presupona un anlisis de compatibilidad dentro del conjunto.
Si la comprensin de un problema exige abarcar el conjunto,
la ))totalidad analtica de la situacin, la accin, en cambio,
es siempre un acto selectivo que apunta a las partes estratgicas del todo y descansa sobre el supuesto de ))totalidad operativa((. El carcter parcial de la accin no se opone, en consecuencia, al principio de totalidad como mtodo. La distincin, en gran
medida artificial, entre el plan, por un lado, y la poltica econmica para implementarlo, por otro, contribuy en muchos casos
a oscurecer estos conceptos casi evidentes.
As, algunos planes revelan que la aplicacin del principio
de totalidad se fue desvirtuando. En efecto, ms que referirse a
la totalidad sustantiva, se pretendi aplicar un concepto de totalidad formal, expresado en el abarcamiento extensivo de los sectores econmicos y sociales. A la luz de tal experiencia aparece
como necesaria la superacin de esa totalidad formal refirindola a su concepcin original de una totalidad analtica(( que
pueda revelar las partes estratgicas y fundamentar slidamente
el campo de la totalidad operativa((.

80

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

En la confeccin del diagnstico que sirve de base a la elaboracin de un plan, donde se procura sealar las principales potencialidades y obstculos al desarrollo, es indispensable un
anlisis amplio que permita situar el desarrollo dentro de una
perspectiva de la mayor universalidad posibl-e. Por lo tanto, una
vez identificados dichos obstculos, el anlisis y la elaboracin
concreta de los planes podrian abordar con mayor profundidad
los sectores y actividades que se consideren ~estratgicos~
para
modificar la situacin existente. Esto implica, a su v a , la posibilidad de planificar ms a fondo las reas claves, siempre dentro
de un marco de conjunto y a partir de una estrategia global de
desarrollo.
La breve historia de la planificacin en Amrica Latina
muestra tambin que no siempre se realiz su ejercicio dentro de
una visin global. Hubo experiencias en materia de planificacin
sectorial y de proyectos prioritarios o estratgicos realizadas
sin un marco de orientacin previo, sin respetar siquiera el marco de la ,totalidad analtica(( en la esfera de lo econmico; y en la
actualidad se obser-va una tendencia peligrosa a retornar a ese
\
tipo de aproximaciones, acaso como producto de la frustracin
acumulada en la formulacin de planes. Hay una diferencia, sin
embargo, entre la primera poca de los programas sectoriales
aislados y la formulacin de grandes proyectos, con respecto a la
de las tendencias recientes a la parcialidad inorgnica. Antes,
esos proyectos y programas se formularon como parte de una
poltica de industrializacin elemental e inevitable; ahora ello
tiende a hacerse como rplica a la falta de definicin de la poltica
de desarrollo.

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

c) El supuesto de equilibrio
El tema del equilibrio en el desarrollo constituye un buen ejemplo
de un asunto terico que divide a los economistas. Como gran parte de las discusiones surgen de incomprensiones y de imprecisin
1

81

de conceptos, parece urgente contribuir a formular correctamente el problema y definir sus trminos con alguna precisin;
de esta manera se eliminarn confusiones conceptuales y su aparente oposicin, para centrar el debate all donde realmente ixisten disc~epanciasde fondo.
Parece indispensable ante todo definir con algn rigor los
trminos ))equilibrio(( y ))desequilibrio((. Por de pronto conviene
distinguir entre equilibrio contable y equilibrio del sistema. El
anlisis de compatibilidad inherente a cualquier concepto de
planificacin, no se contrapone al concepto de desequilibrio
del sistema ni est en contradiccin con la tesis que preconiza
provocar y aprovechar los desequilibrios econmicos como forma de dinamizar y orientar el crecimiento. El anlisis de compatibilidad es, en rigor, el estudio de las consecuencias de los desequilibrio~y de sus soluciones, cuya expresin formal es el ))equilibrio contable, aunque no necesariamente el equilibrio econmico del sistema. La capacidad subutilizada, las variaciones
de existencias, las importaciones, las variaciones de precios, etc.,
permiten el equilibrio contable de las magnitudes econmicas,
pero no el equilibrio econmico de esas mismas magnitudes contables. Esto demuestra que la lgica de la planificacin no exige
el equilibrio. Queda, sin embargo, un segundo asunto que aclarar: si la lgica del desarrollo exige el equilibrio y si ste es posible. Ello nos conduce directamente al uequilibrio del sistema.
No es oportuno referirse aqu a las tesis sociolgicas que rechazan la continuidad o suavidad en la evolucin y postulan el crecimiento a saltos en el contexto de inarmonias y tensiones. Los fenmenos sociales no se producen a lo largo de una funcin continua, y el desarrollo econmico, como fenmeno social, sigue esas
discontinuidades, saltos y desequilibrios. i Puede la planificacin colocarse por encima del comportamiento social pretendiendo eliminar las nineficiencias de esas discontinuidades,
saltos y desequilibrios, o, por el contrario, slo tienen sentido
como instrumento inserto en la sociedad y, por lo tanto, de alcan-

82

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

ces ms modestos? Si la respuesta a la primera interrogantes es


negativa, la planificacin debe operar en la sociedad tal como
es(( y no en una falsa abstraccin de ella. Las discontinuidades en
los ritmos de crecimiento, los desajustes entre oferta y demanda,
la falta de armona en la estructura productiva, etc., no slo son
elementos de un proceso dinmico en permanente reajuste, sino
que forman parte de las motivaciones de los grupos sociales que
conforman el sistema e impulsan a superar situaciones estacionarias.
A los efectos de este anlisis conviene distinguir dos aspectos
del concepto de desequilibrio econmico. Uno, de orden temporal, se refiere a la diacrona del sistema y proviene de la ausencia
de reacciones instantneas para eliminar los desajustes, lo que
determina una trayectoria discontinua y fluctuante en la evolucin del sistema o la permanencia decreciente de ciertos desajustes a la par que se acrecientan otros nuevos. El otro aspecto, de
orden atemporal y que puede referirse a la sincrona del sistema,
se revela por la comparacin entre el funcionamiento de una estructura real y un pqrn llamado normal. Ambos aspectos estn
dinmicamente ligados. A veces, por ejemplo, la forma de sacar
a una economa del estancamiento puede exigir la realizacin de
proyectos desproporcionados al tamao del mercado o al estado
de desarrollo de un pas, rompiendo con ello la armona mediocre de esa estructura econmica y creando un desajuste del sistema que desate tensiones econmicas, las que motivaran su superacin en un tiempo variable. En este caso, la dinamizacin del
sistema se basara en la ruptura de las relaciones lgicas entre
sectores mediante el crecimiento exagerado de una rama de
actividad lder que necesariamente tendra un efecto de induccin sobre el resto, creando las motivaciones reales para su crecimiento. El papel de la planificacin, en estas circunstancias,
sera reconocer que esos desajustes son inherentes a la evolucin
social y considerarlos en la planificacin como parte de la instrumentacin de un plan de desarrollo.

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION


4

83

'

Esta discusin puede replantearse m trminos ms generales


preguntando si la planificacin puede tener un trasfondo simplemente normativo, en el sentido de negarse a aceptar una realidad, argumentando que es condenable. Las leyes -la,
'por
ejemplo, prohiben y condenan el hurto justamente porque existe
y es condenable. Pero el mtodo de planificacin parte de la norma,
no es la norma, y su comparacin con esa ley sera a todas luces
falsa porque su temtica comienza slo con la definicihn de las
polticas y programas para terminar con ese vicio social. M
como ningn Ministro de Justicia programara la eliminacin
de las colonias penales atenindose al argumde que-no &be
haber reclusos porque no deben cometerse delitos. tampoco el
Ministro de Planificacin puede olvidar que ciertos tipos de
desequilibrio continuarn existiendo en el futuro ). que constituyen un data importante para la planificacin, ya que sta no
puede pretender un xito total en el control del promo social a
fin de eliminarlos.
La funcin elemental del plan es superar la imprevisin, pero
si ste es slo un modelo normativo que contempla la forma de alcanzar los objetivos perseguidos, tal enfoque unilateral, a la par
que elimina las imprevisiones derivadas de la ausencia de orientaciones centrales, abre camino a las otras que se originan por los
desequilibrios y desajustes que muestra la realidad en relacin
con la previsin nica consideracta. Por ello, el plan debe considerar a la realidad como un Wponentdc, cuyas reacciones y conducta no son siempre previsibles ni controlables, no como un medio
sometido. Por estas razones, resulta al menos dudoso que en la
prctica de la planificacin, una vez evidenciados por el diagnstico los desequilibrios y tensiones, se recurra en'algunos casos
a las tcnicas de planificacin pretendiendo provocar una evolucin econmico-social caracterizada por la suwi&zd en la trayectoria de la economa y por la armona con que habran de comportarse todos sus elementos y agentes. Es decir, ya no slo se trata
de programar *otra historia*, sino que la posibilidad de hacerlo

84

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

%n iumonaa y en ajuste perfecto del sistema econmico, donde

cada problema tiene una rsolucin oportuna*. En otras palabras,


se supone una perfecta iocapacidad de p r ~ s i n *y una adecuada
wpacidad de rcccptividada del sistema para actuar m d sentido
que la previsin indica. En una economa totalmente estatizada
ello sera quizs menor irreal, pero existiendo el sector privado,
dificilmente las soluciona san oportunas exactas en trminos
de la *previsin oficial*, aunque lo sean en funcin de las previsiones de la empresa. Los excesos de capacidad instalada, la falta
de armona m el d m i m t o de los sectores, creando desajustes
entre oferta y demanda, etc. resultan hechos que la planificacin
quiere pero no puede evitar ante la complejidad del promo social.
En a t e sentido, la modelstica de la planificacin usada q
Amrica Latina rdleja la superposicin de una *estructura
idear por sobre la realidad. En el fondo, esa modelistica sigue el
procedimiento de definir metas y calcular los requisitos para
su cumplimiento, sin que dichos requisitos, en su gran mayora,
se infieran del comportamiento del sistema. Es d d r , se trabaja
con un esquema que define objetivos, metas intermedias e instrumentos de poltica econmica, y r supone que gracias a estos
ltimos M rpoltica construida. piede sustituir el comportamiente histrico. Pero cuando se trata de planificar, la proyeccin tiene que surgir del comportamiento real aunque necesariamente difiera de ste, pues N propsito no es contrastar u10 que
debaia s m con *lo que e#, sino alterar u10 que esa. As, pues, el
supuesto de equilibrio se refleja m la modelistica de la planificacin porque all, lejos de explicar el comportamiento real 4el
sistema, d o se define un conjunto de normas coherentes entre s
donde naturalmente se corrigen ineficiencias y desequilibrios.
Todo conjunto normativo coherente est, por definicin, depurado de ineficiencias.
Sin embargo, se podra construir un modelo que, partiendo de
la representacin del comportamiento del sistema, registrara
las variables esenciales que lo condicionan en su evolucin; de-

85

terminadas esas variables, se podra estudiar su posible alteracin compatible con el grado de control del proceso y con los cambios necesarios para lograr el conjunto de metas propuesto. Si el
resultado fuera negativo, significara: 1) que el grado de ))control del proceso* es insuficiente y requiere una revisin de la participacin directa del Estado y de su instrumental de poltica econmica; o 2) que las metas no son hacederas en ese momento.
porque la correlacin de fuerzas sociales no permite el cambio
propuesto en la orientacin y fortalecimiento del Estado y tampoco se avizora coyuntura alguna que pueda alterar el comportamiento de los agentes econmicos o los grupos sociales.
En este ltimo caso, las metas normativas deberan ser revisadas hasta que el margen de alteracin del comportamiento condicionado por la estructura poltica permita alcanzarlas. As,
tanto las metas como los requisitos intermedios de accin que surgiran de la iteracin del modelo, seran coherentes con el proceso real de comportamiento de la sociedad. Podra llamarse a los
resultados de ese modelo metas y requisitos )concitados, porque surgen de un estimulo consciente aplicado a los factores
determinzntes del comportamiento. En este caso, la historia y el
futuro mantendran una continuidad bsica porque ambos, siendo diferentes, se explicaran partiendo de una misma realidad.
Tal es la limitacin que la planificacin tiene en el sistema de
mercado, e ignorarla no significa superar el problema de fondo.
En cambio, si el modelo que sirve de base a la planificacin constituye una derivacin coherente de las metas perseguidas y slo
se toma de la realidad el ))punto de partida(( del plan, las metas
nicamente podrn revisarse por un cotejo con los ))rdenes de
magnitud* que parecen posibles segn el juicio tcnico del analista y .los requisitos intermedios sern el res~ltadosimple y exclusivo de las exigencias de las primeras. La armona y el equilibrio
sern inherentes a este modelo. No puede en este caso verificarse
si los requisitos intermedios as calculados responden o no n las
posibilidades materiales de que se desve el comportarnicnio

86

M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN

del sistema; slo ser posible comparar sus resultados con los
))rdenes de magnitud6 que parecen razonables.
En una economa socialista el modelo normativo de planificacin es perfectamente coherente con el sistema, una vez sancionado en el plano poltico, porque su comportamiento es esencialmente controlado. En la economa de mercado, en cambio,
el modelo normativo es til pero insuficiente sin un modelo de
comportamiento, porque el control consciente y coherente del
proceso social es limitado y a su vez limitante de la planificacin.
No es sta una cuestin de preferencias subjetivas, sino una realidad innegable que cualquier criterio cientfico debe considerar.
Por lo dems ciertas simplificaciones permiten suponer el
a
equilibrio, pero no superar los desequilibrios. Si algn equilibrio es posible, ste debe surgir del interior de la sociedad, no de
una norma desvinculada de su comportamiento.
Quienes sostienen la tesis del desequilibrio afirman que, al
margen de ciertos rasgos distintivos o particulares que difercncian los diversos estadios de evolucin de las economas latino",
americanas, todas ellas revelan, como caracterstica sobresaliente, profundos desequilibrios, inadecuacioncs o tensiones en
los principales campos*de la actividad ecunr%iicay .&eial. El
mantenimiento de tales tensiones o desequilibrios, si bien pueden
tener un costo econmico o social, constituyen la verdadera expresin del desarrollo, y las acciones y reacciones de los diversos
grupos sociales determinan respuestas a esas tensiones. En consecuencia, las motivaciones ms ciertas para que los diversos grupos d a l e s acometan ciertas tareas se encuentran en los incentivos *internos(( que brindan esas mismas tensiones, y slo en forma
ms limitada en los inceiitivos ))externosN produdto de diseos
instrumentales de poltica econmica ofieal., B&de~-d'o de : estas
hiptesis bsicas, pueden concebirse dos criterios antagnicos
sobre el sentido de la planificacin. Por un lado, la planificacin
en cuanto instrumento para aceptar, utilizar e incluso programar

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

87

))desequilibrios superablesn, como forma de lograr reacciones


del sistema social en funcin de los objetivos perseguidos. Por
otro lado, la planificacin tambin podra concebirse como ins- .
trumento para eliminar los desequilibrios que se generan espontneamente, por cuanto stos necesariamente representan un
costo- para la sociedad y constituyen soluciones formalmente ineficientes. Sin embargo, por sobre esa discusin, la pretensin de
eliminar desequilibrios, adems de no ser viable, significara la
eliminacin de las motivaciones esenciales del proceso real de
desarrollo. El desequilibrio es un proceso de realimentacin continua donde la dinmica del desarrollo surge de las mismas respuestas del sistema. En esta tesis, desequilibrio y dinmica son
parte de la misma cadena vital de retroalimentacin que provoca
oscilaciones a lo largo del proceso de desarrollo.
Cul puede ser entonces el papel de la planificacin?
1 " La planificacin puede, ciertamente, contribuir a superar los
desequilibrios, pero nunca lograr un equilibrio dado en un corte
arbitrario en el tiempo; mientras se superan unos aparecern
otros, pues ellos constituyen las ))coyunturas dinmicas(( mayores o menores que mueven el proceso y que debe disciplinar la planificacin, a la vez que son un ))problema((cuya superacin puede
acelerarse y orientarse.
2" La planificacin puede y debe definir las formas de conducir
las fuerzas generadoras de los desequilibrios, y en algunos casos
crear desequilibrios para aproximar permanentemente la evolucin del proceso hacia la imagen perseguida. 1.0s desequilibrios no slo constituyen un costo, sino tambin el combustible
del proceso.
3 O La
planificacin tambin puede prever oportunamente las
consecuencias de los desequilibrios que aparezcan difciles de
superar y que por ello, en vez de ser dinamizadores, constituyan
ot>stculos potenciales al desenvolvimiento. En efecto, no todos
los desequilibrios son dinamizadores ni siempre el curso del pro( n o ;\punta hacia su superari6n; el papel de la planificacii~

88

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAh

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICKION

es justamente lograr que no slo sean un costo sino principalmente coyunturas dinmicas.
d) El supuesto de racionalidad y la d'iscontinuidad histrica
El plan parece establecer una lnea divisoria entre la incoherencia del pretrito y la racionalidad del futuro planificado; no siempre se ha sabido reconocer que el futuro tambin es en parte historia, como lo son el pasado y el presente.
El instrumental conceptual y metodolgico de los planificadores procura alcanzar la mxima racionalidad formal en las decisiones que conforman dichos planes. As, la utilizacin de instrumentos analticos se concibe como un esfuerzo por dar validez
cientfica a un conjunto de decisiones coherentes y compatibles
*
entre si destinadas a alterar el curso espontneo del proceso.
Como es natural, la adopcin de todo este instrumental destinado
a garantizar la racionalidad formal de los planes, no asegura que
ella pueda modificar la realidad.
La planificacin ha sido planteada o aplicada, por consiguiente, ms que como un procedimiento cuyos objetivos son inducir
\
cambios coherentes que modificaran los acontecimientos si
funcionase en forma ))espontnea(( el sistema econmico-social,
como un instrumento capaz de modificar esas tendencias. Las
razones y medios por los cuales ))el plan(( podra ))crear otra historia(( diferente de la pretrita nunca fueron explicados rigurosa y satisfactoriamente y esto por la sencilla razn que el plan fue
concebido como mtodo para ))pensar otra historia(( posible. Sin
embargo, forzoso es reconocer que los acontecimientos econmicos escapan al control consciente y voluntario de los sujetos
humanos afectados por ellos y que la planificacin no modifica
radic.alnirnte esd situacin aunque aclara el j uicio sobre su pro1)in impotencia, y as logra. lenta y proyresivnmente, algn doriii~iiomayor del proicso social. Renunciar a la planificacin (-4
rrniinciar ;il control (lrl homl>re sobre su propio futuro. pero
;iplicnrla no puede confundirse con el logro de ese control.

89

La planificacin como mtodo y como sistema institucional


ha descansado sobre una concepcin tcnica de racionalidad formal, pero muchos factores hacen que el proceso de planifica-,
cin no logre siempre compatibilizar esa racionalidad &n los
distintos tipos de orientaciones de la conducta vigente en el sistema econmico. Surge as una brecha entre los propsitos perseguidos y el curso efectivo de los acontecimientos que ocurren
en el sistema econmico-social.
La inconsistericia metodolgica entre el diagnstico y el plan
aparece aqu con claridad. Mientras en el primero se busca explicar el presente por un encadenamiento de situaciones a partir
del pasado, el futuro no se explica, ))se regula((. Sin embargo, el
futuro es en parte una importante consecuencia de la evolucin
pasada; y ms an, no toda poltica construidacc tiene sentido.
As habra que distinguir entre los factores que obstaculizan
el desarrollo del modelo en curso(( y aquellos otros que son trabas para un ))cambio de ese modelo; los primeros constituyen
problemas endgenos al sistema y los otros son exgenos. La planificacin pudo haberse empleado como instrumento para disciplinar la accin tendiente a superar los problemas endgenos
(pero no se hizo as, y tal vez por buenas razones); se constituy,
en cambio, en instrumento para identificar los problemas exgenos y buscar solucin a ellos, pretendiendo cambiar el modelo.
Pero las estructuras de poder no estn interesadas, por definicin, en solucionar lo que aqu se llama problemas exgenos y
en ello reside la contradiccin de los planes como herramientas
de cambio. Esto explica la paradoja que muchas oficinas de planificacin latinoamericanas parezcan grupos intelectuales de
oposicin al rgimen en vez de a la ejecucin de un programa de
gobierno.
Este punto lo trata con gran lucidez Antonio Barros de Castro
cuando dice que los problemas exgenos ))slo ganan existencia
real en la medida que son formulados y socialmente reconocidos como tales. Son pues, en buena medida, un producto de la toma

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

90

de conciencia, crtica y condenacin de aspectos parciales o


globales del sistema econmico-social. Adquiere importancia
mxima el sujeto que los formula (grupo, clase social), su insercin en el sistema, fuerza, potencialidad, etc. Las probabilidades
que sean solucionados -por cambios en las caractersticas de
mayor o menor trascendencia del sistema- son determinadas,
no tanto por la eficacia de quienes los formulan y las fuerzas de
quienes se interesan por su solucin, como por la disposicin y
capacidad del sistema para resistir la introduccin de cambios.
Este ltimo factor es de la mxima importancia; mientras durante ciertas etapas, cuando est en curso la solucin de importantes problemas endgenos y es elevado el ritmo de expansin
econmica, es mnima la receptividad al planteamiento de pro*
blemas exgenos; en otras se llega a verdaderas encrucijadas
histricas, cuando se dividen las propias fuerzas de sustentacin
del statu quo y aumentan enormemente las posibilidades de cambio(('. En este ltimo caso no es que los problemas exgenos se
conviertan en endgenos dentro del mismo contexto, sino que
emerge una nueva situacin con nuevos problemas endgenos.
\
Ntese que aqu se distinguen dos tipos de factores que influyen en la modificacin del curso del proceso: por una parte,
disposicin y capacidad del sistema para resistir la introduccin de cambios; por la otra, eficacia y fuerza de los grupos sociales que formulan los cambios.
Lo ms interesante de esta observacin reside en que ms all
del peso y la habilidad tctica de los grupos sociales que promueven los cambios, el sistema como tal se hace ms o menos impenetrable a modificaciones en determinadas fases de su trayectoria. El
sistema, podra argirse, no es algo impersonal; detrs de l hay
grupos sociales con intereses, conflictos y solidaridades bien
definidas. Eso es cierto, pero la realidad es ms compleja. De

Antonio Barros de Castro, 7 ensayos sobre a economia brasileira, Editorial


Forense, I 969,vol. 1.
1

91

un lado, el comportamiento del sistema es la resultante de todos


los grupos sociales, y no slo de los que promueven los cambios;
del otro, parte importante del comportamiento del sistema
proviene a su vez de dos fuentes ms: 1 ) de la insercin de la's estructuras que se desea modificar en el sistema centro-periferia, de donde recibe fuertes influencias; y 2) de los resultados
inciertos y no conscientes de todas las fuerzas en juego, que pueden no responder a los objetivos de ningn grupo considerado
aisladamente (entre estos ltimos deben incluirse buena parte
de los factores contingentes).
Advirtase, en consecuencia, que la seguridad de imponer
ciertas modificaciones al curso del proceso social, ms an dentro de plazos determinados, es algo que escapa a una tcnica y a
una poltica. Sin embargo, la prctica de la formulacin de planes
seala que el supuesto ))racionalidad(( ha predominado sobre
la ~iabilidad((en el plano intelectual. Alguno podra pensar
que acaso ste es un supuesto irreal pero necesario para la planificacin, pues de otra manera no podra definir orientaciones eficaces. La planificacin comprende una estrategia y una tctica,
adems de una tarea de formacin de conciencia y otra de accin material. Ni en la formulacin de una estrategia, ni en el diseo tctico puede prevalecer la racionalidad formal, pues el
mundo restringido de ))lo tcnico(( no constituye un agente social
vlido que pueda imponerse en el plano material. Tampoco en el
plano de la formacin de conciencia puede preponderar el criterio puro de la racionalidad formal, pues la conciencia se forma en
grupos sociales cuyas prioridades, criterios de eficacia, aspiracignes y v+iores estn condicionados por la forma dg su insercin
en el proceso, de esta manera su ))receptividad(t est ))orientada((.
(Pretender formar conciencia slo sobre la base de la racionalidad formal o de un idealismo subjetivo es algo as como ))arar
en el mar((). Lo que puede ser objeto de formacin de conciencia y
servir de base para la formulacin de una estrategia o un plan es
la racionalidad formal aplicada a las aspiraciones (ms o menos

02

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

r:icionalizadas) de un grupo social que puede ser el sustento de la


poltica oficial o constituir la base de una estrategia de oposicin.
Estas argumentaciones no slo se refieren a la planificacin
como herramienta de cambio, sino al plan como agente de racionalidad tcnica. En efecto, en algunos casos los planes contienen,
en mayor o menor grado, el anlisis e interpretacin de los cambios que el sistema necesita y que se pretende lograr durante el
perodo comprendido en la programacin; incluyen asimismo
la especificacin de las acciones que se supone necesarias para
provocarlos. All, las reformas estructurales fueron concebidas
en funcin de una secuencia tcnica, pero sin referencia adecuada
a las posibilidades de su incorporacin y Funcionamiento dentro
del proceso econmico-social real, mientras que en otros casos
-quizs ms numerosos- no se propusieron reformas estructurales porque no se las consideraba viables desde el punto de vista poltico. En ambos casos los planes tropezaron con serios
obstculos para su ejecucin. De ellos podra inferirse que tales
obstculos trasciend\en la oposicin a las reformas de estructuras y se refieren tambin a la planificacin misma como expresin de la racionalidad formal, en la medida en que sta pretende
cambiar los canales rutinarios de decisin, establecer nuevos
procedimientos que alteren la ))estructura de poder* dentro del
Estado y definir polticas sin el consenso de los grupos sociales predominantes.
Quizs hubo inadvertencia al presuponer que el Estado era un
ente neutral o un rbitro(( imparcial que aguardaba y hara
suya la racionalidad ))objetiva(( contenida en los planes, que
avalaria la otra historia pensada(( y dispondra de la voluntad,
itistrumentos y fuerza suficientes para enfrentar las presiones
que se ejercieran para hacerlo actuar en trminos distintos a la
rac-ionalidad sugerida por los planificadores. Acaso tampoco se
;\tendi bastante al hecho que el Estado representa a ciertos
qrupos de poder y responde a los ))agentes((de una rutinii (ir pro-

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

93

cedimientos, sin ser indiferente, por ende, a los intereses de ambos; ni siempre indicaban los planes, las medidas concretas ni
los instrumentos mediante los cuales se podra orientar el comportamiento de los distintos sectores en funcin de los obje'tivos
del plan.
Tambin es posible analizar el supuesto de racionalidad desde
otro punto de vista: el grado de eficacia y representatividad de la
planificacin. En otras palabras, cabe indagar si la racionalidad formal que se busca imponer es una racionalidad ))adecuada((.
Acerca de la posibilidad de una formulacin rigurosa de los
planes cabe preguntarse, en primer trmino, si los planificadores
estn siempre en condiciones de percibir y precisar los cambios
que la sociedad requiere. En efecto, diferentes grupos pueden
tener distintas aspiraciones de cambio y diversa capacidad de
expresarlos con coherencia. Ms an, puede diferir el grado de
conciencia que tiene cada grupo respecto a cules son ))sus aspiraciones de cambio. Por otra parte, la falta de medios de comunicacin adecuados puede dificultar el acceso al conocimiento
de las aspiraciones de algunos grupos.
En segundo lugar, habra que interrogarse sobre si es posible
ponderar correctamente la viabilidad poltica de los cambios
deseados por los diferentes grupos y sus consecuencias a largo
plazo, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la
correlacin de fuerzas que se estructura entre dichos grupos,
correlacin que va modificndose a travs del tiempo como consecuencia de los cambios que se operan. Sobre el desarrollo influye, adems, la accin desencadenante de factores cuyo comportamiento por ahora no es bien conocido.
En tercer trmino parece pertinente inquirir si en todos los
casos los planificadores pueden identificar las consecuencias
de las diversas alternativa3 de polticas capaces de inducir los
cambios cuantitativos deseados; aun admitiendo su viabilidad
poltica y atenindose slo a la consideracin de la validez de la

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

relacin estimulo-reaccin entre las acciones propuestas y los


resultados esperados, debe tenerse en cuenta que la evolucin
de la sociedad, en cada momento es un resultado complejo de la
interaccin de numerosos factores de naturaleza diversa. La
definicin de las medidas polticas constituye fonosamente una simplificacin que prescinde de ciertos factores que podran importar por sus efectos, as los indirectos de la accin
combinada de las medidas propuestas podran escapar a la actual capacidad de anlisis de los planificadores.
Esta discusin sobre el supuesto de racionalidad permite
hacer otras consideraciones conexas. As, por ejemplo, si la racionalidad formal del plan no puede imponerse,
entonces la rea,
lidad diluye la coherencia tcnica que muestra su formulacin.
En efecto, los planificadores podran concebir un conjunto de
proposiciones que constituyan un todo coherente; pero en la
medida que las distintas acciones afectan a diferentes grupos
de poder, las presiones que se originarn alrededor de ellos definirn sii grado de viabilidad, determinando que algunas se pongan en prctica en seguida, otras se pospongan y las dems sean
descartadas. El resdtado perdera as la coherencia y la racionalidad con que se concibi el cuerpo original de proposiciones.
Esto obligara a considerar desde el comienzo el problema de la
viabilidad poltica para adecuar a ella la coherencia tcnica.
Dudas anlogas surgen con respecto a la viabilidad del funcionamiento de los mecanismos sociales, econmicos y administrativos en los sentidos precisos que supone el plan, porque los planificadores suelen asignar a determinados factores de la sociedad
cierto comportamiento vinculado directamente al logro de los
resultados econmicos y sociales previstos, y atribuyen a los mecanismos administrativos la ejecucin de multiples medidas.
Es significativo destacar que en algunos casos el supuesto
t);iio el cual ha operado la planificacin latinoamericana es el de
1:t
preeminencia de la racionalidad del tcnico, pero en otros
subyaca como gua ))otra racionalidad material((, por virtud

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

95

de la cual los planificadores se asimilaban a los polticos que


buscab'an un cambio del modelo. <Eran planes oficiales con contenido de oposicin o se buscaba slo la formacin de concien,
cia a travs de la planificacin?
En sntesis, puede decirse que la intencin de predominio de
la racionalidad formal que influy en algunas tendencias de los
planificadores que confiaban en la capacidad de convencimiento de su argumentacin tcnica, adems de haber sido ineficiente en la prctica, representa una visin restringida del
comportamiento y las formas de decisin de los grupos sociales.
Sin embargo, tal confianza en la argumentacin tcnica hizo ms
insistente la tarea de persuasin y formacin de conciencia,
hasta el punto que muchos planes -incluso a corto plazo- fueron formulados mucho ms con ese propsito que con el de definir
una gua operativa de accin pblica. Justamente por eso, la
tarea de formacin de conciencia no se vio complementada con
la formulacin y promocin de acciones viables que, al realizarse,
pudieran desencadenar situaciones que alteraran la capacidad
del sistema para rechazar los cambios. En otras palabras, al
proceso intelectual de formacin de conciencia no sigui generalmente un proceso de acciones materiales que crease perspectivas o coyunturas de cambio.
e) El supuesto de cuanttficacin operatiua

Otra idea que estuvo presente en la concepcin de los planes generales de desarrollo se refiere al clculo como previsin, es
decir, a la posibilidad de anticipar cuantitativamente los fenmenos econmicos y sociales. Se supuso, en general, que la medicin
de las variables que influyen sobre el crecimiento del ingreso
nacional hara posible, como complemento de otros anlisis
cualitativos, disear los medios necesarios para manejar el
sistema econmico a travs de ciertos mecanismos (impuestos,
crditos, incentivos, permisos de inversin, accin directa del

96

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

~sta'do,etc.), y lograr as los cambios esperados y en las magnitudes deseadas. Dos razones explican el sentido del clculos.
Por un lado, la precisin de la compatibilidad exige la cantidad;
por el otro, existe un punto crtico cuando la cantidad se conuierte
en calidad, o dicho con otras palabras, cuando el dficit o exceso
de cantidad altera la calidad del resultado.
Este acercamiento a la planificacin -correcto en esenciaderiv en algunos casos hacia un tipo de anlisis meramente cuantitativo, donde se insisti ms en la consideracin de los hechos
estadsticamente mensurables que sobre cienos fenmenos
reales y concretos que ocurran en el sistema econmico-social.
De acuerdo a este criterio, el xito o el frcaso de un programa se
suele evaluar en trminos muy simples -si se alcanza o no la
tasa A, B, O C-, sin interpretar de modo suficiente los acontecimientos que ocurren en el proceso econmico o el logro de otros
objetivos cualitativamente fundamentales. Desde luego cabe
reconocer que en numerosas experiencias la cuantificacin y
la pro'yeccin de determinadas variables macroeconmicas se
realiz con el proesito de orientar y encuadrar las realizaciones
sustantivas; en estos casos, esas proyecciones -como hiptesis
de trabajo- no constituan metas en s mismas, y no se consider que la evaluacin de los planes deba hacerse principalmente comparando las cifras proyectadas con las reales.
La planificacin por supuesto requiere cuantificar, pero se trata de pasar de una cuantificacin extensiva a una cuantificacin
selectiva que se concentre en las variables estratgicas y decisivas
para los planes. Al mismo tiempo, para que la cuantificacin sea
operativa, debe surgir de una aproximacin desde el comportamiento hacia la norma. Si permanece en la esfera del comportamiento, es una ))cuantificacin histrica.; si se asla en lo puramente normativo, es una cuantificacin intrascendente. La cuantificacin no slo es til, sino que constituye la esencia del proceso de ))clculo sobre la que se basa la planificacin, pero ella es
de todos modos adjetiva en funcin de los cambios que propician

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

97

los planes. En este aspecto, habra que dedicar mayores esfuerzos para medir (jerarquizndolos) fenmenos de especial gravitacin en el desencadenamiento de los cambios necesarios y
en el diseo de un instrumental de poltica econmica idneo
para el logro de las medidas propuestas en los planes. Al mismo
tiempo, debe intensificarse el anlisis cuantitativo de las interrelaciones entre las variables econmicas y las sociales. Cabe
reconocer en este aspecto los avances logrados a travs de los trabajos o investigaciones realizados por econometristas, sociometristas y especialistas en ciencia poltica, para lograr un conocimiento ms preciso de las magnitudes determinantes de los
procesos econmicos y sociales; sin embargo, sus resultados
todava no parecen satisfactorios.
El problema fundamental que plantea el supuesto de cuantifiwin operativa es el de su carcter y objeto. Podra concebirse la cuantificacin como el medio para definir con precisin
los grados de la evolucin y cambio de ciertos elementos para que
constituyan un todo armnico entre s y con los objetivos perseguidos conuirtindolos en metas. Si ste es el caso, la cuantificacin de los planes tendra carcter normatiuo y habra que estudiar la forma y el sentido de los esfuerzos necesarios para alcanzar precisamente las magnitudes de las metas normativas,
cuya viabilidad se desconoce.
La cuantificacin normativa resulta as claramente insuficiente, pues no constituye en si una previsin; y, como toda norma,
su validez slo puede comprobarse a posteriori. La cuantificacin
operativa, en cambio, pretende ser una sntesis dialctica entre
la norma y el comportamiento, que tiene la norma como meta y el
comportamiento como una restriccin modificable dentro de
limites determinados por la actitud y la gravitacin de los diversos grupos sociales. Esta cuantificacin surge del comportamiento histrico y se proyecta hacia el futuro. va sea alterando
sus condiciones institucionales (cambios de estructura) o modilii~.in(lo 1.1s magnitudes de las ))variables subor<linadns(~q u r lo

LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

explican (medidas de poltica econmica instrumental). Ambas


modificaciones requieren a su vez una comprobacin previa de
viabilidad para determinar los lmites de las alteraciones Po-

ese aniilisis de viabilidad, la planificacin no podra superar


su concepcin meramente normativa.

#1

sibles de las variables determinantes del comportamiento con


res~ectoa las alteraciones necesarias para cumplir la norma.

'
1

/1
La crtica no es siempre, necesariamente, negativa; tambin
puede ser constructiva, pues puede contribuir a facilitar la redefinicin y el ajuste conceptuales. En este sentido se aplicar en
lo que sigue.
Lo que se ha dicho de los supuestos de la planificacin permite precisar algunos, rasgos y caractersticas que la planificacin
debera asumir para volver a confrontarlos con la realidad y deducir nuevas enseanzas. As, del supuesto de correspondencia surge la necesidad de incorporar nuevas categoras de anlisis, en especial las representativas del campo de lo social y lo poltico. Dentro de la misma esfera econmica, la creciente importancia que adquieren ahora los problemas relacionados con la
direccin del proceso de desarrollo obliga tambin a disear y
utilizar otras categoras de anlisis que puedan ser representativas de los asDectos cualitativos de un patrn de desarrollo. Todo esto est ligado al supuesto siguiente, el de iotalidad analitica, que requiere ampliar la esfera de anlisis a una dhensin
que permita aprehender el todo social para abarcar integralmente 10 econmico, lo poltico y lo social, y por esa va, complementar los criterios. de eficacia econmica con los de eficacia politica, que en el fondo apuntan hacia un anlisis de viabilidad. Sin

d-justes

P a r m natural que el papel de la cantidad en los mtodos de


Dlanificacin
suria
r
., del sentido mismo de los planes, sentido que
debe
reconstruirse analizando todos los supuestos que contiene
-este captulo; y ello permitir, en el que sigue, un examen ms
preciso de la cuantificacin a propsito del concepto de estrategia.

El supuesto de equilibrio plantea muy claramente la distincin entre )coyuntura dinmica(( y ))poltica construida((; su
anlisis, por medio de una explicacin y representacin de los

y desequilibrios que se producen en la realidad, po-

dra dar a la planificacin una base de accin que ahora carece


dada su concepcin simplemente normativa. Esto, por su parte, plantea nuevas y complejas exigencias, por ejemplo, en cuanto al uso de modelos que puedan representar la dinmica del pmceso rocial; y todo ello se relaciona a su vez con el supuesto de racionalidad. Y a no podra concebirse un plan construido exclusivamente a base de los criterios de eficacia econmica, porque ello
sera contradictorio con lo que ese modelo de anlisis -que incluira la conducta y la gravitacin de los grupos sociales- sealara como viable; la relacin dialctica entre la norma y el
comportamiento histrico seria en tal caso una consecuencia
natural del modelo para definir las metas.
De ah que el supuesto de cuantificacin operativa aparezca
como un complemento natural de la crtica a los otros supuestos,
pues se plantea el problema de complementar la cuantificacin
normativa con la cuantificacin mucho ms compleja del
comportamiento. Junto a ello surge la necesidad de considerar
los aspectos cualitativos del desarrollo, para que este supuesto

.a

$1

guarde relacin con la preocupacin creciente por la direccin


del proceso de crecimiento, nica forma de insertar el proceso
en la historia humana.
, El prximo captulo, que aborda el concepto de estrategia,
toma estas conclusiones crticas como punto de partida de su
elaboracih y progresivamente insina un mttodo ms amplio
de abordar la planificacin. Aunque estuviese adecuadamente
formulado, este mtodo no puede asegurar la superacin de los
obstculos que la planificacin ha encontrado hasta ahora en
Amrica Latina; por lo dems, ningn mtodo podra ofrecer

1O 0

M A T I I S I ESTRATEGIA Y P1.AN

esas garantas, pues ello depende, como ya se vio en el captulo


1, de las condiciones cambiantes del medio en que se desenvuelve la planificacin. Sin embargo, si este nuevo enfoque ayuda a
superar las limitaciones que afectan la correspondencia entre
modelo y realidad, e incorpora las limitaciones que existen en el
control y la conduccin del proceso social, quizs podra servir
ms eficazmente para disciplinar el proceso de desarrollo aprovechando mejor las cambiantes condiciones propicias a la planificacin.

Captulo III

La concepcidn de Entratcgias en Desarrollo

Para precisar el sentido de estrategia conviene antes explicar


otros dos conceptos: )procedimiento normativo(( y ))procedimiento estratgico.
El procedimiento normatiuo define un curso del proceso
de desarrollo que comprende las acciones necesarias para cumplir
determinados objetivos fijados a priori, pero sin utilizar hasta
sus ltimas consecuencias el conocimiento de los factores
que explican y determinan la conducta; las acciones propuestas
no surgen de las funciones reales de comportamiento, sino que
se h e p o n e a stas una norma de conducta coherente con los
objetivos. Entre la situacin inicial y el objetivo hay una trayectoria eficaz que debe sustituir al comportamiento real; esa trayectoria eficaz es simplemente un requisito de la norma-objetivo. El modelo no surge dialcticamente de la realidad, sino
que se deduce de la norma-objetivo. Modelo y realidad estn en
planos diferentes, sin posibilidad cierta de contacto, separndolos la misma diferencia que existe entre comportamiento
real y regla ideal, entre necesidad y posibilidad.
El procedimiento estratgico, en cambio, supone una respuesta del sistema ante alteraciones deliberadas, respuesta
que puede orientarse hacia el cumplimiento de objetivos conscientemente elegidos. La norma es aqu el punto hacia el cual se
pretende encauzar el comportamiento del sistema. La trayectoria del proceso para alcanzar la norma no deriva de sta, sino
de ajustes posibles y sucesivos en el comportamiento del sistema.
El procedimiento estratgico, lejos de superponerse a la realidad, emerge de ella, es la misma realidad y a la vez se distingue
de sta porque busca un medio de modificarla basndose en un
conocimiento preciso de su funcionamiento.

102

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

As, por ejemplo, se sigue un procedimiento normativo cuando se dice que la velocidad de crecimiento de Amrica Latina debe
ser x por ciento para alcanzar el objetivo de pleno empleo. En cambio, se aplica un procedimiento estratgico cuando, partiendo
de una correcta representacin de la realidad, se identifican
las coyunturas dinmicas que pueden movilizar el sistema, y
-estudiando la capacidad de tales coyunturas para alcanzar
las metas de empleo- se define un procedimiento de accin doiide dichas metas resultan del mismo comportamiento de la realidad. Esas metas dejan de ser una norma; son el producto de un
comportamiento incitado para alcanzarla y de una revisin de la
misma norma para situarla dentro del 'radio de la capacidad
mxima de incitacin.
Ambos procedimientos son aplicables a totalidades analiticas de diversa amplitud. El procedimiento normativo aplicado a la esfera de lblo econmico(^, por ejemplo, da como resultado
un ))modelo tcnico-normativo(( que puede explicar en forma
coherente y detallada las medidas tcnicamente necesarias para cumplir con los ,objetivos propuestos. En este caso existe tina
))coherencia interna(( dentro del plano de la abstraccin, pero
esa abstraccin no est necesariamente ligada al comportamiento real, sino que es paralela a l. Si el procedimiento normativo se aplica a lo poltico-social, ese anlisis pretender esclarecer los supuestos polticos necesarios para el cumplirniento
del modelo tcnico de desarrollo. Se adentrara, por ejemplo,
en el estudio de las condiciones poltico-sociales que suponen
la integracin latinoamericana o la reforma agraria como proyectos singulares en un pas y en un momento dados, pero no constituira un anlisis de viabilidad. Sealara las candiciones polticas necesarias, pero no ahondara en la posibilidad que la
realidad evolucione hasta alcanzar realmente tales condiciones
polticas. Se tendra en este caso un ))modelo poltico-normativo((.
La sntesis entre los modelos tcnico-normativo y polti-

103

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

co-normativo es la proyeccin. Este mtodo de proyecciones es


capaz de proporcionar informaciones sobre lo que debe hacerse con criterio econmico para alcanzar determinados objetivos, condicionado por lo que puede hacerse, segn un juicio apriorstico del realismo de los supuestos polticos inherentes a ese
modelo econmico. De esa manera se ajusta razonablemente
la norma al realismo de los supuestos polticos.
Veamos ahora los alcances del procedimiento estratgico.
Si ste se circunscribe a lo econmico, se tendr un modelo tcnico de comportamiento. En l se representa a la realidad como
algo vivo que responde a la simulacin de hechos que, si bien slo
acontecen en la mente de los analistas, se supone guardan relacin con lo que acontecera en la realidad si materialmente
ocurriesen, Lograda esta reproduccin de la realidad, cabe en9 a y ~mltiples procedimientos de perturbacin del comportamiento espontneo teniendo en vista la posibilidad de alcanzar un conjunto de objetivos. As, acciones y reacciones, metas
y requisitos aparecen rigurosamente explicados por un mismo
sistema de comportamiento. En este caso, la poltica econmica
no ser un sondeo intuitivo sobre la posibilidad de alcanzar la
norma, sino que resulta ligada lgicamente a las perturbaciones necesarias y suficientes para que la evolucin real del proceso altere su direccin y modifique su velocidad.
La sntesis entre los modelos tcnico de comportamiento
y tcnico-normativo es el plan econmico. En la prctica el estudio del comportamiento est muy lejos de ser riguroso, por
lo que los planes de desarrollo se sitan ms bien en un punto
intermedio entre la proyeccin y el plan econmico.
El procedimiento estratgico es tambin aplicable en la esfera de lo poltico, dando lugar a un modelo poltico de comportamiento que pretende explicar la manera como evolucionan
las relaciones de poder entre los diversos grupos sociales y la forma en que diferentes acciones podran, por un lado, explicar
esas evoluciones y, por otro, modificarlas. La sntesis entre el moI

104

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

delo ))poltico-norniativo y el modelo ))poltico de comportamiento(( es el plan poltico.


De la sntesis entre los modelos tcnico y poltico de comportamiento -si se prefiere, entre el plan econmico y el plan poltico- resulta el concepto de estrategia. (Vase el cuadro 5).
La estrategia viene a ser, pues, un anlisis y un propsito de futuro donde se integra lo econmico y lo poltico-social mediante un modelo abstracto del proceso material de desarrollo y donde se supone que ese modelo responde y reacciona como si fuera
la realidad misma frente a la simulacin 4e hechos y perturbaciones que el analista desea explorar en sus consecuencias, con
objeto de encauzarlas hacia objetivos determinados.
El concepto de estrategia supone la posibilidad de experimentar o ensayar las acciones y reacciones sociales en un plano
donde el modelo construido sustituye a la realidad y los tnsayos
del analista a las perturbaciones materiales del sistema. En este caso, el sistema econmico deja de ser un medio inerte o moldeable en un niqo sentido; por el contrario, de respuestas
imprevistas, prueba a veces la ineficacia de las alteraciones propuestas por el analista para alcanzar ciertos objetivos, muestra
abiertamente los desequilibrios que se generan por el retardo
en las reacciones y contrara al analista a la vez que lo sorprende
con comportamientos inesperados. Por este medio, se puede
deducir hipotticamente una poltica viable capaz de aproximarse a los objetivos perseguidos. Si tal modelo se pudiese construir rigurosamente y programarse en una computadora, mantenindolo al da con los nuevos acontecimientos, el estratega((
tendra un instrumento inestimable para elegir con criterio
flexible un camino o una cadena de acciones. Aunque ello no sea
posible, dada la complejidad del proceso social, de todas maneras
los conceptos derivados de este anlisis son tiles para sistematizar la consideracin iniuitiva de elementos que a veces escapan
:t la consideracin de los planificadores.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

106

2. A QUE

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN


SE REFIERE ESTE CONCEPTO DE

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

ESTRATEGIA?

Desde tiempos lejanos, el trmino ))estrategia(( se viene aplicando, con sentidos distintos, a procedimientos muy diversos
que no siempre es fcil distinguir, mucho menos ahora que tanto se usa y abusa de l. Cuando se definen algunos objetivos y se
postula cierta poltica coherente con ellos, el vocablo ))estrategia(( integra a menudo esas proposiciones; tambin se lo aplica
a la Torma de conducir un proceso, sea poltico, econmico, militar, etc. La simple enunciacin de los objetivos en forma de ))plataforma de desarrollo(( o ))plataforma poltica((, es, en otros
casos, sinnimo de estrategia. No tendri-a sentido discutir en
qu casos se usa correcta o incorrectamente, pues ello slo es materia de una convencin ms o menos aceptada. Ms bien parece pertinente definir el concepto tal como aqu se emplea y
contrastar su contenido con las otras designaciones posibles.
El uso preciso y actual de una palabra cargada de resonancias
pretritas necesita ser explicado con mayor precisin que otra
reciente. Para empezar, pueden reconstituirse los usos corrientes de dicho trminola partir de los conceptos utilizados en este
documento.
Aunque toda estrategia se refiere al futuro, son varias las formas o planos en que ste puede concebirse. La encarnacin de lo
eficaz y deseable ))por los tcnicos(( en la conformacin del futuro
es una manera de sealar orientaciones. Pero ,quines son
))los tcnicos? Tienen todos el mismo criterio sobre el futuro?
Estas indagaciones muestran que hay diferentes grupos tcnicos con distintas posiciones sobre el desarrollo futuro. Los factores esenciales que los dividen no son generalmente las diferencias de orden cientfico, sino el trasfondo ideolgico que las sostiene. La racionalidad formal para ))una parte(( de los tcnicos
resulta as aplicada a su propia racionalidad material como reducido e inorgnico grupo social; de esta forma, el futuro deseaIde #por los tcnicos(( viene a ser lo deseable ))para los t.cmic.os((.

:
.)

107

Tal es, en el fondo, la visin tecnocrtica del futuro que parece


deducirse de un modelo tcnico-normativo, que define un concepto de plan donde la proyeccin responde a la eficacia tcnica,
subordinada siempre a las restricciones de alguna concepcin ideolgica implcita. La nica diferencia con el caso en que la racionalidad formal se aplica a la racionalidad material de algn grupo
social significativo y organizado es que en el caso del plan de los
tcnicos, la ideologa est implcita y lo nico visible, incluso
para los propios tcnicos, es el predominio por sobre toda otra
consideracin de la racionalidad formal. En el otro caso, en cambio, cuando la ideologa es explcita, abierta y visible, la racionalidad tcnica es un instrumento ms flexible puesto al servicio
de la primera. A los efectos de este trabajo se denomina plan tcnico-normativo, proyeccin o plan econmico, a esas visiones
del futuro de algn grupo tcnico y no las incluye en el concepto
de estrategia.
Tampoco se aplica aqu el trmino estrategia a una mera enunciacin de objetivos y polticas constitutivas de una plataforma
de desarrollo, sean producto de la sola racionalidad formal o de la
racionalidad material, porque en ambos casos la orientacin se
disocia de la conduccin temporal del proceso y se aisla la formacin de conciencia del proceso de accin material; es decir, no
se da all la aplicacin del procedimiento estratgico. El cuadro
6 sistematiza de otra forma estas mismas consideraciones, y en
l se distinguen dos niveles de un mismo concepto: estrategia oficial y estrategia de oposicin, la primera de las cuales incluye una
tarea de formacin de consenso y la segunda una tarea de formacin de conciencia. La racionalidad formal, aplicada a la racionalidad material de los grupos dominantes, define un modelo
))tcnico y poltico(( de comportamiento, que surge de un anlisis de viabilidad desde(( el poder y conforma una ))estrategia
oficial((. Esa estrategia oficial siempre tiene dos planos: el de i , i
accin material, segn la viabilidad de cada momento histrico, y el de la formacin de consenso. Ambos alteran las condicio-

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

1 OS

nes futuras: la accin material, porque transforma progresivamente la realidad y altera el peso relativo de los grupos sociales,
todo lo cual crea nuevas coyunturas dinmicas; la formacin de
consenso, porque cohesiona conscientemente los grupos sociales
frente a cada nueva realidad que se genera y busca la continuidad
y el aumento de su apoyo para abrir o cerrar la posibilidad de otras
acciones materiales.
Lo mismo sucede con la estrategia de oposicin, cuyo objetivo
esencial es la lucha por el poder. Esa lucha, sin embargo, no puede
hacerse slo en el plano de la formacin de conciencia, sino tambin mediante la promocin de acciones materiales, viables
en cada momento histbrico, que puedan alterar favorablemente
Cuadro 6

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

las relaciones de poder en favor de los grupos de oposicin, o mediante la obstruccin de los proyectos oficiales.
Los principios generales sobre estrategia que aqu se exploran son vlidos, en general, tanto para la estrategia oficial como
para la estrategia de oposicin.

As como la coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones y el consenso poltico sobre la industrializacin generaron
la idea de ))proyeccin(( y el modelo normativo de planificacin
que insista sobre todo en la velocidad del crecimiento; ahora la
preocupacin crtica sobre la direccin del desarrollo, las tensiones sociales evidentes del sistema y las limitaciones de una
~totalidad
analtica(( de lo econmico, abren camino al concep.
to de estrategia, para unir la interpretacin a la accin transformadora.
Pero el concepto de estrategia, adems de aludir a una actitud analtica, implica un resultado, una conclusin y una posicin. El procedimiento estratgico arriba a una definicin sobre
la direccin del proceso de desarrollo y las formas limitadas de
encauzar la realidad hacia ese rumbo. De la estrategia surgen las
grandes orientaciones, el marco dentro del cual puede elaborarse
el plan. De esa manera, por un lado, la estrategia como proyecto
poltico es un elemento bsico de la planificacin, su pieza fundamental desde el momento en que all se deciden las orientaciones principales, y por el otro, el procedimiento estratgico es una
actitud y un mtodo que obliga a una revisin coherente de las dems partes integrantes del sistema de planificacin.
Los trminos estrategia, plan a mediano plazo y plan operativo
son conceptos evidentemente diferentes por su funcin, aunque complementarios y constitutivos de la planificacin. No obstante, es usual dar el nombre de ))plan(( a un concepto ms amplio, que comprende los tres anteriores, implicando por lo tanto

S?:,

Estrategia
oficial

Estrategia de
oposicin

Racionalidad formal aplicada a la


racionalidad material de los grupos\dominantes

Racionalidad formal aplicada a la


racionalidad material de los grupos sociales al
margen del poder oficial

Procedimiento
normativo

La proyeccin como elemento dc


formacin de conciencia

Procedimiento
estratgico

Viabilidad poltica y econmica


desde el poder

Procedimiento
normativo

La proyeccin co-

Procedimiento
estratgic~

mo elemento de
formacin de conciencia

Viabilidad poltica y econmica de


la lucha por el poder

1 O0

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

I lo

4. ELEMENTOS
DEL CONCEPTO DE ESTRATEGIA

la estrategia como parte constitutiva; segn este criterio, la planificacin estara integrada por la estrategia, por las metas y objetivos
concretos en las diversas etapas de la trayectoria del desarrollo
y por las medidas y acciones destinadas a hacer virtuales esos obtivos.

Toda estrategia se apoya, en consecuencia, sobre dos elementos


bsicos: la definicin de una imagen prospectiva de la estructura
y el funcionamiento del sistema econmico-social y la determinacin de la ))trayectoria,o sea, de las acciones o proyectos estratgicos en un encadenamiento temporal de secuencia, considerando la viabilidad tcnica, econmica y sociopoltica de cada etapa del proceso de desarrollo e incluyendo las medidas bsicas que permitiran realizar efectivamente dicha trayectoria. De ah que la definicin de una estrategia deba basarse en el
anlisis de la estructura inicial (diagnstico) y en la comprensin de la gnesis de dicha estructura para poder analizar las posibilidades de evolucin (trayectoria) hacia la imagen-objetivo
deseada. Ntese que la estrategia implica la definicin de objetivos y metas para cada etapa, empleando categoras de la realidad. Obliga a pensar, por lo tanto, en trminos de ))alteraciones
concretas(( y no abstractas, en proyectos sociales bsicos y no
simplemente en coeficientes o magnitudes econmicas. Veamos esto con mayor detenimiento. Algunas veces, en la defini-

El concepto de estrategia se aplica al resultado del proceso


de definicin de la politica general, e incluye la exploracin previa
de las ))grandes alternativas(( u opciones del desarrollo; es decir,
es un procedimiento para elegir y definir una poltica. El plan
a mediano plazo se concebira como el desarrollo de una fase o etapa de la trayectoria de la estrategia, y considera tambin alternativas, pero de naturaleza subordinada al marco estratgico. El
plan operativo, por su parte, es la forma de ejecucin del plan a
mediano plazo, y atiende adems a lo contingente y coyuntural.
La estrategia constituye una macroproposicin de poltica
econmica e implica un cierto tipo de anlisis integral que permita definir objetivos y seleccionar la cadena de acciones y polticas pertinentes. Sin embargo, no siempre se ha precisado el concepto con la lgica y el rigor suficientes; y tampoco se han hecho ex\
plcitas las concepciones tericas que fundamentan la idea de
estrategia. Se dice, y con acierto, que para formular un patrn de
desarrollo nuevo o de ideas nuevas, se requieren principalmente
imaginacin y capacidad tcnica; para formular una estrategia se necesita adems un anlisis riguroso de viabilidad en el sentido dinmico de la palabra. El trmino viabilidad, adems de
ser amplio y abarcar aspectos tcnicos, econmicos, sociales y
polticos, seala un encadenamiento entre situaciones iniciales, que determinan el grado de aplicabilidad de ciertas polticas y las nuevas situaciones producidas al realizarse las inicial-

cin de polticas de desarrollo y hasta en algunos planes se tiende


a presentar los objetivos y los medios en trminos de ritmos de
crecimiento, redistribucin del ingreso, variaciones de coeficientes, tales como los de ahorro, inversin, importaciones, tasa
media de tribu tacin, etc., sin que dichas expresiones cuantitativas tengan siempre una correspondencia precisa con los cambios cualitativos o sustantivos propugnados. Ms an, en muchas
oportunidades esas cuantificaciones suelen hacerse como algo

mente viables, lo que a su vez abre nuevas posibilidades de accin' .

fera de la racionalidad formal del planificador y del examen objetivo que Cste
hace de la correspondencia entre los proyectos como requisitos y la imagen futura
como meta transitoria. En cambio, wiabilidada es la posibilidad, real o potencial,
de adoptar una decisin poltica favorable sobre la promocin de un proyecto determinado o de una cadena de proyectos.

Mientras se avanza hacia una definicin ms rigurosa, puede considerarse


a la. reficaciaa como el producto conjunto del anlisis de viabilidad tcnica en la es,

'

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

112

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

previ a la definicin cualitativa de un patrn o estilo de desarrollo. En varios casos, adems, la definicin de alternativas en
los planes tiende a transformarse en el anlisis de variantes numricas (ritmos de crecimiento alternativos), y no en el de los beneficios y costos de patrones de desarrollo cualitativamente diferentes. Todo esto deja en el vaco el anlisis cuantitativo, pues
la ))calidada y la ))cantidad@no pueden ser separadas artificialmente. Por ejemplo, la estrategia de los grupos oficiales que detentan el poder puede consistir en:

Eo

{A; B,C,D1+ L
0

donde A puede ser la ruptura de algunos lazos de dependencia


mediante la nacionalizacin de un cierto grupo de empresas extranjeras; B, la redaccin de la saturacin rural en una determinada regin, incorporando nuevo espacio econmico en zonas vacas
con el consecuente desplazamiento de poblacin hacia ellas;
C, la realizacin de una reforma agraria bajo determinadas y
precisas caractersticas, y D, un proyecto concreto de financiamiento que permita desplazar el peso de la carga tributaria sobre
los estratos de ingresos superiores. Si todos estos proyectos sociales bsicos se llevasen a cabo, la realidad mudara de rostro,
y se lograra la imagen-objetivo L; el proceso de desarrollo
se encauzara segn la direccin que conduce a esa imagen-objetivo y eso constituye lo esencial del control del proceso social.
Ahora bien, las categoras aqu denominadas proyectos sociales bsicos constituyen abstracciones de ))primer grado((, sin representaciones directas de una realidad singular y por ello son
peculiares de un caso, es decir, son nicas por sus caractersticas
y momento histrico. Esos cambios peculiares originados en
la realizacin de los proyectos sociales bsicos se reflejan a su vez
en alteraciones de las categoras econmicas genricas que, como abstracciones de ))segundo grado((, no son peculiares ni se refieren per se a u n caso. Las importaciones, exportaciones, inversio-

113

nes, capital, ocupacin, consumo, producto, etc., son ejemplos


de estas categoras cie ))segundo grado((, pues constituyen abstracciones de una abstraccin ms directa, generalizaciones de
una particularidad y en consecuencia son universales. A 'diferencia de las abstracciones de primer grado, caracterizadas por
la calidad, las de segundo grado quedan mejor definidas por la
cantidad. Por eso, los modelos econmico-matemticos corrientes trabajan con esas categoras abstractas de segundo grado
o con coeficientes (tasa de crecimiento, coeficiente de inversin,
coeficiente de importaciones, relaciones producto-capital,
etc.), que a su vez podran definirse como abstracciones de tercer grado((, pues nacen de las relaciones entre dos categoras
abstractas del grado inmediatamente anterior2
Es evidente que d anlisis de la direccin del proceso de desarmilo, que constituye la esencia de una estrategia, slo puede realizarse con modelos que operen a base de abstracciones de primer
grado, pues la peculiaridad que se confunde con la calidad es lo
que define el sentido del proceso. Resulta por demas claro que
la peculiaridad del proceso de desarrollo desaparece si el economista o el planificador operan slo con abstracciones de segundo
o tercer grado donde naturalmente se destaca slo el problema
de la coherencia del conjunto de coeficientes y magnitudes en
funcin de un ritmo de crecimiento que a su vez emerge como sustituto de la imagen-objetivo.
De manera que un modelo de desarrollo resulta a veces limitado para comprender y programar un proceso no slo porque puede
ser el producto de una concepcin tcnico-normativa, sino adems,
y al mismo tiempo, por estar construido generalmente a base de
abstracciones de segundo y tercer grado. En otras

*
1

Ntese tambin que mientras ms tcnicamente pura y neutra pretende ser


la teora econmica, ms se aferra a un plano de anlisis donde slo se utilizan abstracciones de segundo y tercer grado, y ello facilita la alienacin de los economistas de los pases perifricos.

114

1.A CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

dicho modelo puede ser un conjunto coherente de aspiraciones


no peculiares ni expresivas de caso alguno; tal es uno de los peligros que la estrategia trata de evitar. Los diversos grados de abstraccin no pueden ser independientes unos de otros, sino que
deben desgranarse desde la abstraccin ms directa de la realidad hasta las abstracciones de otras abstracciones. Una tasa de
crecimiento, para que sea significativa, debe ser peculiar de un
patrn o estilo de desarrollo, al igual que el nivel de ocupacin y
todas las dems categoras abstractas de orden secundario y
terciario. El problema central es que en el plano de las abstracciones de segundo y tercer grado se puede llegar de manera inadvertida a conclusiones a veces falsas y a veces intiles, principalmente por tres razones: a) porque cada abstraccin de segundo y tercer grado slo adquiere sentido si estn explcitas las peculiaridades del grupo de categoras directas que las determinan; b) porque la coherencia del conjunto de abstracciones secundarias y terciarias no garantiza la coherencia del con-iunto
de las categoras directas entre s, sea en el plano estrictamente
econmico o en el plano de la viabilidad poltica; y c) porque las
relaciones aparentes de causalidad e interdependencia entre categoras abstractas de segundo y tercer grado pueden ocultar las
correlaciones verdaderas entre las categoras directas, adems
de diluir su real ponderacin en la explicacin del proceso de desarrollo. Jerarq uizar por su importancia explicativa en un modelo las categoras de segundo y tercer grado es rigurosamente imposible; todo resulta interdependiente e igualmente importante,
y el anlisis de identificacin de la estratgico y lo secundario es
sustituido por la comprobacin de la sensibilidad~del modelo a
cambios en los valores de los coeficientes y variantes. Ntese por
otra parte que la sensibilidad no tiene relacin directa con lo estratgico y lo secundario.
Lo ms grave es que trabajar exclusivamente con abstracciones secundarias y terciarias hace casi imposible la creacin intelectual. La imagiriacin creadora queda presa de los formalis-

'

115

mos porque a ese nivel las concepciones tericas tienen apariencia de inmutabilidad y de validez permanente. As, por ejemplo, el modelo de Domar, dentro de su extrema simplicidad mecnica, puede ser aplicado tanto a una economa socialista coino
a otra capitalista, igual a un pas desarrollado como a otro subdesarrollado. Precisamente por su inmutabilidad no explica nad a J . Slo dice que x e y = z y que z puede tener tantos valores como variantes numricas de x e y. Algo parecido sucede
con algunos anlisis sobre el problema de la ocupacin.
Muchos economistas realizan a veces anlisis de este tipo:
))La poblacin de Amrica Latina crece al x por ciento anual; en
consecuencia, si la productividad por hombre aumenta en z por
ciento anual para absorber el subempleo y dar ocupacin a la nueva fuerza de trabajo que ingresa al mercado((. Este tipo de anlisis. tiene escasa validez si no est referido a un ))patrn determinado de desarrollo, definido previa y cualitativamente, a fin de
establecer una relacin precisa entre las caractersticas que definen el patrn o estilo de desarrollo y el crecimiento de la productividad de la fuerza de trabajo. Si la estimacin se hace en abstracto, hipotticamente o segn tendencias histricas, todo el
modelo cuantitativo queda reducido al valor de un ejercicio numrico. A ritmos iguales de crecimiento del PIB de Amrica
Latina, la absorcin de empleo es totalmente diferente en un modelo de ))desarrollo vertical(( y en otro ))horizontal((', en un
modelo de crecimiento ))hacia afuera y en otro de crecimiento ))hacia adentro((, en un patrn de industrializacin ))para las
3

Buena parte de las limitaciones cada v a ms notorias que presenta la con-

tabilidad nacional para penetrar en la comprensin del proceso de desarrollo y


servir de base a la planificacin proviene de que utiliza fundamentalmente conceptos genricos que constituyen abstracciones de segundo grado, sin designacin
{

ni referencia a los fenmenos que ocurren en un pas y en un momento histrico


determinado.
4

Vase El desarrollo del interior de Amrica Latinaa, en Dos polmicas sobre

PI descrrrollo de Amrica Lattna, ob. cit.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

116

masas(( y en otro de diversificacin del consumou para un mercado de cpula; en un modelo de ))transformaciones estructurales y en otro que preserve tales estructuras, etc. En suma, existen varias tasas de crecimiento que pueden cumplir con la meta
del empleo, y ello slo puede apreciarse volviendo la mirada sobre
las abstracciones de primer grado((. Naturalmente, la precisin cualitativa de la estrategia que se escoja exige una cuantificacin basada en categoras de segundo y tercer grado, pero sta
ser adjetiva a aqulla y determinada por ella; y no es ste el nico
peligro de semejantes abstracciones independientes, porque
si la imagen-objetivo es sustituida por una tasa de crecimiento,
entonces tambin inadvertidamente la velocidad del crecimiento se impone como criterio al de la direccin del proceso de desarro110.
La tipificacin cualitativa de la imagen perseguida y de los
patrones alternativos de desarrollo que a ella conducen, en diferentes plazos y con diversos costos sociales, es una caracterstica esencial del anlisis de estrategia. En este sentido, el concepto
de estrategia aspira a,superar el ))mecanismoabstracto(( en el estudio
del proceso de desarrollo.
En relacin al segundo elemento integrante de todo anlisis
de estrategia -el estudio temporal de la secuencia de acciones
o proyectos estratgicos- pueden hacerse otras consideraciones de inters. El desequilibrio en la transformacin es inherente a este anlisis, pues no pretende sustituir un proceso real por
un proceso ideal, sino sacar el mejor partido posible de los desequilibrio~que no puede menos de generar el proceso de desarrollo. En efecto, suponer que el poder planificador controlara
totalmente el curso del proceso y que no volvern a aparecer las
principales irracionalidades del sistema constituye una ideali-

I
b

Ms adelante se podr apreciar cmo estas consideraciones influyen en el


problema de la evalukin de proyectos y el verdadero sentido del uso de los precios
sociala.

117

zacin normativa que sobrestima en exceso el plan por encima


de la realidad. De ah que deban aprovecharse las perturbaciones y desequilibrios como forma de cambio viable. El anlisis
de estrategias implica, por lo tanto, la superacin del formalismo
normativo del equilibrio, en la exploracin de trayectorias, entre una situacin presente y una imagen futura deseada,
La teora del anlisis de trayectorias estratgicas es uno de los
temas ms estimulantes y complejos, pues implica la integracin del conocimiento tecnolgico, econmico, sociolgico y poltico para definir una trayectoria global y sectorial. Todo anlisis de estrategias parte del esclarecimiento, en el contexto histrico, de una problemtica presente; de la interpretacin de
esa realidad objetiva por parte de los distintos grupos sociales;
de la posicin ms o menos firme que dichos grupos asumen ante esa
realidad, y de la estrecha o amplitud del abanico de acciones o
proyectos viables que permite el predominio de las fuerzas sociales frente a cada proyecto o accin propugnada. Este anlisis supone un actor que udiagnosticaa friamente,partiendo de la multiplicidad emprica y evoluciona hacia la simplicidad conceptual que sirva de base para alcanzar una sntesis expresivau
de lo red. Ello implica un d u e n o especial porque, as como
el hombre habla sin entender necesariamente gramtica, vive
de igual modo un proceso exonhmico-social sin comprender del
todo su estructura ni su funcionamiento. Tal esfuerzo intelectual
es doblemente complejo, pues exige explicar no slo las estructuras de un estado dado de su funcionamiento, sino tambin descubrir la gnesis, la forma anterior, el estado previo y el sentido de
su evolucin. La historia slo adquiere sentido en funcin de ciertas estructuras sociales, las cuales, a su v a , slo son inteligibles
a travs de la historia. Ahora bien, el proceso intelectual de rdiagnosticafi( puede hacerse desde dentro(( o ))desde fueraH del sistema.
En el primer caso se dan por aceptadas la validez y la dicacia del
mismo en relacin a los resultados que supuestamente persigue,
por lo que el problema se reduce a ))comprenderlo(( para )per-

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

118

feccionarlo(t, lubricando sus elementos y superando sus obstculos. En el segundo caso, el sentido mismo del diagnstico
nace de la duda sobre la eficacia del modelo en curso y responde a
la necesidad de comprender el sistema para fundamentar su
cambio y descubrir en l aquellas debilidades que puedan conr
tituir puntos de apoyo para alcanzar tal modificacin.
En un anlisis esttico, el campo de lo viable est determina*endgenos((
do por cualquier solucin tcnica a los
del modelo en c u r b , melados por un diagnstico vdede dentrou. Es decir, estticamente lo viable en un momento normal es
la continuacin del modelo que prevalece, su acondicionamiento a las contingencias y a las concesiones que eviten una acumulacin crtica de tensiones, la superacin de algunos desajustes,
etc. En sntesis, si no se tiene una concepcin dinmica, slo
hay una estrategia viable -la que se est ejecutando desde el
poder- y no ser viable ninguna propoiicin de resolver problemas ((exgenos*, es decir, que no estn planteados materialmente en ex: momento, pues dichas soluciones conduciran a
una imagen-objetivo distinta a la promovida desde el poder. Ahob
ra bien, una estrategia de oposicin para el cambio, tiene que partir de la identificacin de problemas que son )~exgenos((en
el momento de formularse y cuya superacin alterara el curso
o rumbo del proceso hacia otra imagen-objetivo. El papel de la
trayectoria, en este caso, consiste en estudiar en qu forma el
comportamiento de los grupos sociales puede llegar a convertir
en wendgenos* los problemas identificados en esa estrategia
de cambio. A lo largo de dicha trayectoria se procura que la identificacin intelectual de un problema se transforme en real, con
f u m a s sociales importantes que lo sientan y tengan conciencia
de l. Por ello es de vital importancia el proceso intelectual de
formacin de conciencia y el proceso material de creacin de
condiciones para el cambio. El primero supone una *tarea abs6

'vase nrpro, cap. n, p. 89.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO


,

A.

119

tractaa por la cual los grupos sociales, partiendo de las situaciones parciales que sufren o disfrutan, llegan a integrarlas en una
visin de conjunto que las explica como parte de un proceso que
tiene un sentido determinado. Se inicia como un acto intelectial
y culmina en un proceso de denuncia social que le da legitimidad
y vivencia real. El segundo supone una raccin concretas que
modifique progresivamente la posicin de los grupos sociales
frente a los cambios, ya sea por la prdida de poder de los grupos
que los resisten o por su nueva manera de apreciar el proceso ante el choque directo con las nuevas situaciones creadas. Este doble proceso est mutuamente influenciado, porque la tarea
intelectual de formacin de conciencia abre posibilididades
materiales de accin, a la v a que las nuevas acciones materiales
crean otras ondiciones al proceso de formacin de conciencia.
Existe, pues, una eficacia poltica(( medida por la capacidad
de un conjunto de proyectos para cambiar la estructura de fuerzas sociales y una eficacia econmica((, medida por el costo para
alcanzar un objetivo directo de desarrollo econmico. A lo largo de la trayectoria, el proceso social acumula tensiones tanto a
causa del proceso de toma de conciencia como del de realizacin
de acciones viables dentro del modelo. Pero, adems, en todo sistema social se producen ms o menos intensamente Nacciones
de enfrentamiento(( a toda la estrategia oficial, o a partes de ella,
que adquieren la forma de huelgas, enfrentamiento directo o
rebelin. Estas acciones de enfrentamiento(( cobran vigor en
coyunturas especiales caracterizadas por una carga crtica acumulada de tensiones que alcanza especial intensidad en grupos sociales que perciben como remotas o cerradas las posibilidades de
avanzar en la trayectoria que conduce a su imagen-objetivo o, a la inversa, ven en el enfrentamiento la culminacin de las posibilidades de cambio. Un cuarto elemento que debemos introducir en el
anlisis son los factores coyunturales o contingentes, que pueden
sumarse (o restarse) al proceso acumulativo favorable al cambio
o al proceso de relajamiento de las tensiones, segn sea el caso.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO


120

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

121

conciencia7, con su influencia en la definicin de las acciones


materiales viables dentro del modelo, o por el camino de las acciones de enfrentamiento exgenas al modelo. Se ha dicho muchas veces que ))los hombres hacen su propia historia, pero, no
en las circunstancias que ellos mismos puedan elegirr. Una estrategia la hacen los hombres, y si algn grupo social no puede impulsar una historia de cambios en un momento determinado,
otro grupo humano la har en sentido contrario o diferente. Siempre son los hombres los agentes de la historia, pero las condiciones de cada momento permiten que slo las necesidades de un
grupo social determinado sean coherentes con las posibilidades
que abre el sistema, constituyndose ese grupo en factor determinante del proceso. De manera que la viabilidad no es, sino que
se construye; pero su construccin depende de las condiciones
de cada momento histrico.
Una -trategia
poltica incluira todos estos elementos
dentro del mbito de su previsin y planificacin; pero el presente trabajo es menos ambicioso, pues se refiere slo a un concepto
de estrategia ms restringido, que insiste sobre los factores econmicos. Mas, de todos modos, por restringido que sea, para
poder situarse concretamente, este enfoque debe considerar la
naturaleza de los problemas que enfrenta una estrategia poltica.
Es el marco poltico el que permite situar la conduccin del
proceso social en toda su complejidad y tambin en todas sus li-

Todo esto conforma, muy sintticamente, la imagen unpobrecida de un proceso de evolucin social dmho del cual se inserta
la planificacibn y debe formularse una estrategia. Toda estrategia plantea una cadena de acciones y reacciones, y tambin plazos para decidir las primaas y alcanzar las segundas. De la imposibilidad de controlar el p r a m social, que obliga generalmente a aceptar desviaciones temporales con respecto a los objetivos o su redefinicin a la luz de nuevas situaciones estructurales, pukde resultar una alteracin de los medios dicaces y la inseguridad de los plazos para llegar a las metas provisionalmente
aceptadas. Los plazos tienen otro sentido en el concepto de estra*
tcgia: no son la fecha m la que se puede alcanzar una meta, sino
clculos flexibles del tiempo probable para que se produzcan los
efectos de una etapa de la trayectoria.
Las posibilidades reales de cambio estn condicionadas principalmente a cuatro factores: a) la gravitaci6n de las f u m a s *ales que les promuevm y la eficacia de su conduccin; b) las tensiones sociales acumuladas por d sistema; c) la intensidad y el mtido m que actan factores coyunturales o contingentes; y d) el peso
relativo o la capacidad de resistencia de los grupos sociales
que se oponen al cambio o que actan segn h t r a estrategia..
Cuando coinciden m un mismo perodo una alta acumulacin de
tensiones sociales, factores coyunturales favorables y un debilitamiento de los grupos sociales opuestos al cambio, la realizacin
de algunas transformaciones estructurales que conducen a una
nueva estrategia puedm ser viables si los grupos sociales que las
promueven actan con &cacia. La suma de las tensiones de origen coyuntural y estructural puede producir un nivel critico m
la cohesin de la estructura de poder prevaleciente que posibilite el cambio. Ahora bien, ste en manera alguna es un proceso
mecnico y determinado: la lucha por cl cambio es determinante de esa viabilidad. En la lucha por el cambio, el hombre juega
un papel bsico, sea en el proceso intelectual de formacin de

A los efectos de este trabajo, se entiende por conciencia social el conocimiento


colectivo que tiene una sociedad determinada sobre su propia realidad. La conciencia social no constituye una unidad por las perspectivas conflictivas que asumen los distintos grupos sociales, y, sobre todo, porque la problemtica interna
a polifactica y est signada por la dependencia extema. El concepto admite
cierta distancia entre la realidad material y el conocimiento de los sujetos o grupos
sociales implicados, en el que se combinan elementos de racionalidad y elementos
de emotividad en un proceso de formacin de conciencia de los distintos grupos sociales, can sus diferentes intms, ora conducido, ora alterado por el aparato de
comunicaciones de los grupos dominantes de La sociedad.
1

122

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN -

mitaciones. Por eso, la estrategia de desarrollo puede quedar


reducida a un papel de almcigo de ideas, formacin de conciencia y orientacin de una conducta para la accin, sin control sobre
su ejecucin en un plazo determinado ni posibilidad de respeto
a la cronologa y la armona de sus proposiciones. En la realidad
del proceso social slo se ejecuta lo que es viable en cada momento, aunque sea parcial e inarmnico, y como lo viable es el resultado de un proceso complejo de enfrentamientos sociales de mayor
o menor intensidad, la falta de armona y el desequilibrio real
predominan sobre la idealizacin de los planes. El hombre, como
expresin genrica, determina el proceso social, pero al mismo
tiempo tiene una historia acumulada que lo condiciona materialmente y se singulariza en diversos grupos sociales conflictivos.
Por ello, lo que realmente hace no es lo que programa, ni su tiempo
calculado es la cronologa de la historia.
De todos modos, es sumamente til una estrategia de desarrollo, por limitadas que sean sus posibilidades de accin material. Coloca a la planificacin en el centro de los problemas trascendentales de la sociedad, ddine orientaciones que impregnan
progresivamente m&has conductas parciales, aporta elementos
para evaluar los proyectos econmicos y sociales, promueve
un debate nacional sobre las opciones de desarrollo de un pas y
de imgenes alternativas, etc.; en suma, por todo ello, limita el
peligro de la vacuidad metodolgica, que en todo caso rechaza
intuitivamente el buen sentido del poltico.

La formulacin de una estrategia parte de una sntesis entre


realidad# y proyecto((, y constituye una imagen preliminar resultante de una exploracin de los problemas fundamentales de
una economa. El Miagnstico(( tiene como teln de fondo esa
imagen preliminar y sta surge a su vez de una determinada interpretacin y visin de la realidad. Esa imagen preliminar es el

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

123

marco de referencia fundamental para elaborar el diagnstico


que ubica histricamente la situacin inicial de la cual parte el anlisis de una estrategia; es su punto de comparacin y
patrn de referencia para seleccionar lo importante y descattar
lo secundario. Como es natural, este anlisis slo puede hacerse
utilizando abstracciones de primer gradM, pues tanto el diagnstico como la imagen preliminar son por naturaleza peculiares de cada caso. Profundizados en aproximaciones sucesivas el
diagnstico y la imagen preliminar surge el problema de identificar
los proyectos sociales bsicos capaces de transformar progresivamente la situacin inicial hasta acercarse y confundirse con la
postulada en la imagen preliminar. Nuevamente aqu, estos
proyectos sociales bsicos deben singularizarse, pues de otra forma sera imposible el anlisis de coherencia de los mismos con
la imagen.
Los proyectos sociales bsicos constituyen al principio un
conjunto atemporal de proposiciones coherentes, y el anlisis
de correspondencia entre ellos y la imagen es fundamentalmente esttico. Hecha esa comprobacin inicial de coherencia, surgen dos problemas esenciales al carcter de una estrategia: a) establecer la trayectoria o el desarrollo viable en el tiempo de los
proyectos social& bsicos, ordenndolos por etapas; y b) analizar la colierencia entre s del conjunto de proyectos sociales propios de una misma etapa, lo que define un patrn de desarrollo,
valido y eficaz por cierta fase de la trayectoria.
El primer problema, el de la trayectoria, tiene varias facetas
que ms adelante se analizan con mayor profundidad. Por ahora, debe sealarse que el ordenamiento temporal de los proyectos sociales bsicos slo puede hacerse atendiendo a los problemas tecnolgicos y econmicos, donde el criterio de eficacia econmica d&ne una trayectoria tcnica. Adems y principalmente, la cronologa de los proyectos sociales bsicos tiene que
responder al criterio de ef;c& polftica, y de all surge la cuestin de la viobzlidad. Es natural que el dlenv~lvimientotem-

124

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

poral segn la viabilidad poltica pueda diferir y difiera generalmente de la trayectoria tcnica; en definitiva, debe predominar
la viabilidad. El objetivo de este anlisis de la trayectoria es no
slo determinar una cronologa de los proyectos sociales bsicos, sino principalmente verificar si todos los proyectos requeridos para alcanzar la imagen-objetivo tienen cabida en la trayectoria, es decir, si es o no viable la cadena de proyectos. Si se como
prueba la viabilidad del conjunto de proyectos que requiere la
imagen-objetivo preliminar, entonces puede decirse que la
imagen, adems de legtima, es vlida. E.sa es la comprobacin
de secuencia que permite dejar en firma la proposicin inicial de objetivos o revisarla, y de ese modo superar el concepto de
imagen preliminar y postular desde ese momento una imagenobjetivo.
El segundo problema se refiere a la coherencia de los proyectos que son simultneos en una etapa de la trayectoria. Cada proyecto tiene su particularidad o caracterstica en funcin del
cumplimiento de la imagen-objetivo. Pero la coherencia, proyecto por proyecto, con la imagen-objetivo es insuficiente y no
\
constituye sino el primer paso del anlisis. Al terminar cada etapa
de la trayectoria deben haberse logrado ciertos resultados e
conjunto que se orienten en la direccin que conduce a las metas
perseguidas. En otras palabras, puede concebirse una imagenobjetivo parcial para cada fase de la trayectoria. La comprobacin de coherencia simultnca permite analizar en su totalidad y anticipadamente los resultados de una etapa. Ese anlisis obliga a v m s a revisar las caractersticas de cada proyecto
y a modificar su ponderacin en el conjunto, todo lo cual determina el patrn de desarrollo propio de esa fase. El concepto de
patrn de desarrollo supone que cada proyecto est ajustado al
sentido,de la totalidad. A medida que se avanza en la trayectoria,
las situaciones materiales cambian, sc modifican tambin las
caractersticas y peculiaridades de cada proyecto social bsico,
as como la ponderacin de los mismos en la accin total. De ah

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

125

que puedan darse diversos patrones de desarrollo a lo largo de una


trayectoria. Tambin una estrategia puede concebirse como la
secuencia de patrones de desarrollo que permite alcanzar una
imagen-objetivo determinada.
,
Esta versin sinttica del mtodo no puede revelar toda su
dinmica complejidad, y slo tiene por objeto ofrecer una visin
general del procedimiento de elaboracin de una estrategia que
facilite el entendimiento de las argumentaciones ulteriores. Las
pginas que siguen ayudan a adentrar* paso a paso en las complejidades del proceso real.

6. GRADODE

C O H E S I ~ N ,CRECWIENTO Y AVANCE

En d.a
momento del proceso de cumplimiento o fracaso de
una estratagia existe un grado de cohesin de los grupos sociales
que la acompaan, de crecimiento de esos grupos y de avance en
el cumplimiento de la imagen-objetivo, con respecto a una situacin anterior. El arte de unir, sumar y avanzar, en el tiempo preciso, en sntesis, es el arte de conducir como lder una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumar
agregando nuevas fuenas sociales favorables al proceso perseguido y avanzar hacia nuevas metas sobre la base del mayor pod a obtenido, es la esencia de la cuestin que plantea el cumplimiento de una estrategia. En la prctica esto es algo que cualquier
poltico o conductor hace, con mayor o menor xito, incluido
el caso de los conductores de la poltica econmica de un gobierno. Dejando de lado el problema de la capacidad real de los conductores de una estrategia frente a un medio determinado, existen problemas tericos interesantes respecto a esta triloga.
Por de pronto existe un equilibrio necesario a la eficacia del proceso entre esos tres elementos.

El grado de cohesin de los grupos sociales que apoyan una


estrategia est ligado a las enseanzas que entrega el propio proceso real de su ejecucin. Pero para Bleefl en ese proceso, como

126

M TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

en un libro, se necesita conocer ese tipo especial y complejo de


alfabeto. La proporcin de los grupos sociales que aprenden del
proceso depende, pues, del nmero de alfabetos inicial ms los
que aprenden el idioma en el proceso. Eso es tomar conciencia.
El grado de cohesin depende de la toma de conciencia de los grupos sociales y de la capacidad de organizacin y liderazgo que se
ejerce, y no constituye un problema simple. de adoctrinamiento favorable a la estrategia perseguida. Para los grupos sociales,
la toma de conciencia consiste ms bien en redescubrir en su seno
la poltica y la estrategia perseguidas a partir del examen de la realidad concreta y temporal que aprecian directamente.
El grado de crecimiento de los grupos sociales favorables a una
determinada estrategia est ligado a los xitos reales en la consecucin de la misma previamente asimilados en su contenido por
los grupos sociales afectados. Los grupos indiferentes y los grupos opuestos tambin aprenden del proceso. Este aprendizaje
puede tener sentidos muy diferentes. Por ejemplo, a medida
que tiene xito real la estrategia A, parte de los opositores e indiferentes (incluidos tambin parte de los grupos sociales favorables) pueden a$renda que ese xito los perjudica notablemente, y entonces los indiferentes se Nsumarna a los opositores
declarados, y estos ltimos tomarn mayor conciencia prctica
del sentido y papel de su oposicin, hacindola ms firme e intransigente. En cambio, parte de los opositores e indiferentes aprendern del proceso que su idea del contenido y efectos de la estrategia A era falsa o confusa, y que se oponan a ella o eran indiferentes irracionalmerite frente a cambios que en los hechos les resultaron beneficiosos. Ese aprendizaje, esa pedagoga de la historia, produce un realineamiento de los grupos sociales, determinante del crecimiento o decrecimiento del apoyo a la estrategia
A. Para que ese aprendizaje se traduzca en mayor apoyo va
ensanchamiento de los grupos sociales favorables a la estrategia
A, se requieren xitos reales e informacin correctu, puesto que
el crecimiento de ese apoyo se hace a costa de la poblacin cuyo

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

127

menor grado de conciencia determina su alineacin contraria o


vacilante, y los xitos reales pueden incidir directamente sobre
grupos parciales y no siempre sobre el conjunto de la comunidad.
La realidad de los xitos debe ser juzgada por los grupos sociales
interesados, por lo que supone y exige una informacin correcta
de aquellos hechos que sobrepasan el mbito de un grupo social
para apreciarlos directamente.

El grado de avance en la trayectoria de la estrategia hacia el


logro de la Imagen-objetivo supone alguna ventaja en el dominio de una situacin real determinada. Es decir, supone un
desequilibrio que puede resolverse favorablemente a los grupos
sociales promotores de una estrategia determinada. Este dominio puede generarse por mayor nmero (mayor peso de los grupos sociales favorables), mayor versatilidad de los instrumentos disponibles o mayor eftcacia en el uso conjunto del nmero
y los instrumentos. Todo dominio de una situacin permite un
avance.
Sin embargo, el grado de avance posible puede diferir del avance &caz para el proceso, segn sea el grado de cohesin y crecimiento que alcancen los grupos sociales promotores de la estrategia. El crecimiento puede lograrse a costa de la cohesin y del
avance. La cohesin puede sacrificar crecimiento. El avance
puede aumentar la cohesin y limitar el crecimiento, o viceversa.
Cada situacin real tiene que ser analizada y la trayectoria de la
estrategia estar siempre determinada por un equilibrio ptimo
entre cohesin, crecimiento y avance, que es propio de cada momento particular de ella.

Tericamente, la proyeccin ))simulada(( del proceso sociopoItico expuesto previamente, junto al anlisis de secuencia tcnica y econmica de las acciones necesarias para alcanzar la ima-

128

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

gen-objetivo, permitiran explorar con diferente grado de


aproximacin la viabilidad de trayectorias estratgicas o definir
sus etapas lgicas. Esta teora dinmica seala la posibilidad de
fijar objetivos a largo plazo (imagen futura) que pueden no ser
viables en la primera fase, pero seran alcanzables si se aprovechan, adecuada y activamente, los mrgenes de maniobra -reales y potenciales- que abre y cierra fluctciantemente el proceso
social. Tales fluctuaciones se deben a la accin que sobre la realidad (que es historia acumulada) tienen los cambios en la correlacin de fuerzas en cada etapa del proceso de desarrollo, los factores contingentes, los mismos efectos materiales de los proyectos realizados, etc.

Y ello es as porque si se aprovechan al mximo las oportunidades que brinda el proceso para llevar a cabo acciones viables,
los efectos de la ejecucin de esos proyectos estratgicos se suman
significativamente a la evolucin del resto no explicado y junto
con ellos determinan tanto una nueva situacin problemtica
como un nuevo abanico de proyectos viables. Este procesa de secuencia dinmica, conducido en sus aspectos controlables por el
nivel poltico, permhe aproximaise a la imagen futura deseada.
Dicha aproximacin no es continua, suave ni segura, pues en su
desarrollo experimenta avances y retrocesos, atraviesa perodos
de evolucin armnica -entrelazados con saltos y cambios bruscos- y fases de encauzamiento y desviacin en el rumbo de la trayectoria hacia la imagen-objetivo propuesta. Esa trayectoria podra simularse((, tanto para preparar por anticipado las ))respuestas(( a los desafos que plantea el futuro, como para ordenar
cronolgica y provisoriamente los proyectos sociales bsicos segn el momento en que resulten viables en esa evolucin simulada de la realidad. Sin embargo, como no es posible enjuiciar con
igual grado de fundamentacin la viabilidad de la trayectoria en
todas sus etapas, si se quiere mantener su validez, cada vez que se
cumple una fase hay que reajustar la trayectoria a la luz de las realidades ciertas que surgen de su ejecucin o de las lagunas que

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

129

crean sus partes pstergadas. Si esto fuese posible, el anlisis integrado de estrategias de desarrollo y estrategias polticas cons,

-.

tituira una superacin de la concepcin economicista en ma- ,


teria de planificacin del desarrollo y permitira perfeccionar
un. nuevo concepto de planificacin donde se desenvolveran
nuevas tcnicas polticas y econmicas de anlisis que permitieran una comprensin ms profunda del proceso m i a l y de las
posibilidades de conduccin del mismo. En este caso, la asesora
econmica y la asesora poltica se coordinaran hasta refundirse en un solo cuerpo tcnico con un mtodo comn de anlisis
para explorar y hacer recomendaciones sobre el futuro. Este
mismo tipo de anlisis podra ser til tanto al gobierno como a
Pos grupos de oposicin, y se combinaran los conceptos de ~eficacia poltica(( y ))eficacia econmica((, sin que predominara
ninguno de ellos.
Lo anterior imprimira otra connotacin a este tipo de
mtodo de programar el futuro, relacionado ahora con la ))tatalidada y la parcialidad(( como enfoques alternativos en el proceso de planificacin. La armona y el equilibrio cuantitativo suponen implcitamente la adopcin del principio de totalidad, el
cual se opuso muchas veces al de sectorializacin. No se trata aqu,
sin embargo, de discutir si la planificacin ha de ser comprensiva
y total o puede ser tambin, y sin riesgos, slo sectorial. En rigor,
no ofrece duda alguna la necesidad imprescindible de la ))totalidad y el anlisis de estrategias lo refuerzan ms fundadamente
al centrar su atencin ltima en una imagen futura del sistema
econmico-social que, obviamente, no puede surgir de un enfoque sectorial ni de una ))totalidad analtica(( o de ))lo econmico((.
Se trata, ms bien, de distinguir entre lo ))importante o ))estratgico(( y lo secundario, tanto en la formulacin como en la plasmacin progresiva de una estrategia. Esta se construye partiendo de
las abstracciones de primer grado denominadas aqu ))proyectos
sociales bsicos((, cuyo conjunto define lo estratgico y el resto es
secundario. No se pretende, en consecuencia, una formulacin

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

131

donde la ))totalidad sea homognea y dispersiva((; slo se estima necesario y factible el control de los aspectos crticos de
la totalidad integral, una vez definidas las orientaciones globales.
De ah que una estrategia pueda ser caracterizada por un gnipo
reducido de proyectos sociales bsicos.
Este enfoque lleva implcitos varios supuestos, a saber:
a) que el Nodo se mueve, en un sentido cuantitativo y cualitativo, por el predominio de un nmero reducido de sus partes((
crticas; b) que el reato es inducido, tarde o temprano, por las partes estratgicas; y c) que la capacidad de anlisis y ejecucin es
limitada, y en consecuencia, que la realizacin por etapas de una
poltica de desarrollo requiere concentrarse en las partes estratgicas. En suma, el anlisis de estrategias implica, entre otras
cosas, la superacin del concepto de ))totalidad formal(( o Mispersiva(( en la ptanificacin, pero afirma con mayor fuerza el
de totalidad analtica((.
En cuanto a la implementacin de una estrategia, parece que
el poltico suele distinguir dos dimensiones: una, referida a la
macroimplementacin, depende de la posibilidad de identificar los grupos sociales que respaldaran la imagen futura de la sociedad que se propone alcanzar mediante su estrategia de desarrollo y su estrategia poltica; la otra, de microimplementacin,
supondra identificar en forma inmediata las empresas, entidades o agrupaciones potencialmente movilizables para el apoyo
de cada uno de los proyectos de la primera etapa en forma independiente. Tales seran los elementos bsicos de la promocin
de la estrategia propuesta, elementos que el poltico tratara
de distinguir segn los niveles donde se operase dicha promocin.
As, por ejemplo, se daran con frecuencia situaciones en las
cuales determinados grupos sociales que apoyan un proyecto
estratgico de la primera etapa seran antagnicos de la imagen
futura que la estrategia persigue, u opuestos a otros proyectos de
la misma fase inicial. Adems, en la conduccin de las primeras
etapas de la trayectoria, el poltico, junto con los entes sociales

MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

132

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

El anlisis de estrategias tropieza con dificultades cuando se


trata de definir tanto la imagen como la trayectoria y las medi-

movilizables en apoyo de los proyectos especficos, considerarn


las concesiones que deberan hacer a los dems entes sociales
que promueven estrategias conflictivas con la oficial.
Las estrategias de oposicin o contraestrategias siguen principios ms o menos similares. Ahora bien, esta distincin es naturalmente vlida slo para ciertos proyectos, porque otros estn
indisolublemente ligados a una imagen-objetivo singular, siendo inseparable la apreciacin de sus efectos en el plazo inmediato y la de sus implicaciones sobre la imagen-objetivo. Sin embargo, en ningn caso el mtodo supone que el o los grupos sociales
antagnicos sean incapaces de apreciar las consecuencias ltimas de una accin que parece no afectarles; pero aunque ello
fuera as en algunos casos, el problema es diferente. Algunos
grupos sociales pueden aceptar determinados proyectos sin
apoyar la imagen-objetivo a que conduciran finalmente, porque
las condiciones histricas del momento lo hacen inevitable como
proyecto nacional, adems de rentable como proyeeto aceptado
por dichos grupos. Ejemplo de este fenmeno son las relaci~nes
entre industrializacin
y reforma agraria, a las que ms adelante
\
se alude.

das bsicas. Por ejemplo, la definicin de la trayectoria para alcanzar la imagen elegida es compleja porque la visin futura d t
siempre condicionada por elementos emocionales y culturales
y porque muchos aspectos del futuro no slo son por lo general
imfirevisibles sino y principalmente inimaginables. Lo imprcvisible supone un grado de conocimiento que permite identificar la
naturalaa de lo no previsto, pero lo inesperado cae en el campo
del desconocimiento total, pues se ignora su posible identidad.
En otras palabras, una de las principales dificultades para el
estudio y la formulacin de estrategias son los vnculos mentales con el prevnte y el pasado, lo que a su v a limita la posibilidad de imaginar un campo ms o menos amplio de situaciones
alternativas, evoluciones, interacciones y posibilidades. Si all
por 1910 se hubiera intentado formular una estrategia de desarrollo para Amrica Latina, (se hubieran podido imaginar siquiera el modelo de sustitucin de importaciones o el nacimiento del mundo socialista como proymos viables? Habran sido
concebibles la divisin del mundo socialista y las actuales tendencias del mundo desarrollado occidental? Entre I gio y 1960 hubo
dos guerras mundiales y varias guerras menores que tuvieron profundas repercusiones en Amrica Latina. Acaso no cambiaron

8. ALGUNOS
MPECTOS METODOLOGICOS

y condicionaron estos factores el curso del desarrollo latinoamericano? Como en el futuro se mezclan lo previsible y lo desconocido, es necesario ser prudente en cuanto al carcter y sentido

Lo que antecede pudiera parecer una introduccin al anlisis


de estrategias como enfoque establecido, definido y bien ex*mentado. Sin embargo, estas notas slo constituyen un intento de
exploracin en un campo polmico donde todava hay muchas
lagunas conceptuales y dificultades metodolgicas y cuya formulacin ofrece riesgos. As lo ~ r u e b ael hecho aue muchos anlisis, pretendiendo ser estrategias, caen en proyecciones cuantitativas y mecnicas a muy largo plazo, donde brillan por su auscncia la imaginacin y el anhlisis de viabilidad o el conocimimto de
la evolucin tecnolgica y de las relaciones internacionales.
U

133

de las previsiones, y flexible al interpretar y manejar cualquier


estrategia. Parecera que lo ms trascendente del futuro tiende
k

en gran parte a permanecer en el Ambito de lo inimaginable e

imprevisible, por lo cual una estrategia no puede su h n documento(( sino un planteamiento y una actitud en constante revisin. La estrategia constituye, pues, una proposicin para actuar

i
,

segn el conocimiento del momento; de la ampliacin y la m i -

134

MA TUSI ESTRATEGIA Y PLAN

sin constante de ese conocimiento deriva siempre la revisin de


la estrategia.
El contacto con el futuro lleva consigo el manejo de elementos
conocidos, determinables y programables, y de elementos incier-'
tos y accidentales. Implica asimismo considerar la eficacia con
que actan los promotores y las entidades sociales que apoyan y
se oponen a la estrategia. La proporcin m que se combinan estos
elementos es una forma de apreciar la probabilidad de su xito parcial o general. A continuacin se esboza una ordenacin de las diversas categoras de elementos que este tipo de analisis comprmde. Podran ser las siguientes:
1) Elementos sin evolucin signiflcatiw durante el lapso del
anlisis: Influencia del patrn histrico, el clima, la topografa
bsica, ciertos caracteres biosociales, el acceso fsico a los mercados internacionales, etc.
11) Elementos de evolucin semiexgeno: Recursos naturales conocidos, poblacin, mercados de los pases ms desarrollados, tecnologa mundial, etc. Son elementos ms proyectables que programables.
\
111) Elementos tpicamente Programables: Tipo de relaciones con el exterior, estructura de la propiedad, nuevos polos
de desarrollo, proyectos bsicos, estructura del consumo, cambios en la estructura de la produccin y la distribucin, distribucin espacial de la poblacin, ritmos de crecimiento promedio,
evolucin del coeficiente de inversin, rendimientos y superficies agrcolas, ciertas consecuencias sociales de los cambios
econmicos, etc.
IV) Elementos
utilizables como hiptesis: Evolucin del
poder relativo y la conducta de los bloques mundiales, cambios polticos no previstos por el modelo, convenios entre bloques, localizacin de industrias multinacionales, normas bsicas del
proceso de integracin econmica, etc. La clasificacin entre
o t r o de los vicios comunes es la falta de definicin de aspeaos exnciales del patrn de desarrollo que se propone.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

135

las categoras III y IV no puede hacerse con independencia de


las circunstancias en que se formula la estrategia.
v ) Elementos contingentes de naturaleza conocida: Influen,
tia de personalidades en la conducta social, calamidades naturales, conflictos entre naciones, etc., as como, m general, las
circunstancias extrnsecas a la eficacia de la accin que puedan
realizar los grupos promotores de la estrategia desde el momento en
que sta se realiza en un medio conflictivo.
VI) Elementos inimaginables: Por definicin son desconocidos hasta que se toma conciencia de ellos, y a partir de ese momento pueden pasar a integrar alguna de las otras categoras.
Los grupos de elementos 1), 11) y rn), por ser conocidos, proyectables o programables, estn sujetos a un cierto grado de control. Resulta difcil, m cambio, considerar adecuadamente los
grupos IV), v) y va), que son hipotticos o contingentes y escapan
tanto al dominio de las decisiones polticas como al conocimiento de las leyes de su gestacin.

b
rl-pl
FT
-l
ii)
iii)

Situacin

Situacin

inicial

vi)

En principio, si los elementos de las tres primeras categoras


son adecuadamente conocidos, proyectados y programados,
los elementos hipotticos podran ser analizados dentro de un
campo realista. Si los elementos contingentes no se producen, o
si se producen, carecen de influencia negativa importante, entonces los resultados esperados no seran una mrpresa y queda-

136

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

ran dentro del rango y la gama de las variaciones esperadas. Ello


no slo sera excepcional m el estudio del futuro, sino que adems a esta complejidad o ))simplicidada terica, deberamos
agregar los errores e imperfecciones naturales en el conocimiento de la realidad, las proyecciones estimadas, etc., as como la dificultad que hay en determinar las consecuencias de todas esas
~oluciones sobre los cambios devados -por imperfecciones
del instrumental terico y prctico disponible para el anlisisjunto a las limitaciones tpicamente humanas de los analistas.
Estas limitaciones, a su v a , son de diferente naturalaa, pues
unas se relacionan con errores en la estimacin de la viabilidad
y otras con la conduccin operativa de la estrategia. En suma,
toda estrategia puede fallar, al confrontarse con la realidad, tanto
por razones Ninternae (formulacin) como externasa (conduccin). Es importante destacar, por lo tanto, que la viabilidad
de una estrategia dependah del compromiso y la energa que pongan m su desenvolvimiento quienes la formulan y apoyan, para
que sta no se convierta m una simple evaluacin externa y *neutra* de las posibiliqdes de llevarla adelante.
Quuiis las mayores dificultades para la formulacin de atrategias residan m el anlisis interdisciplinario de secuencia dinmica que exige la definicin de trayectorias, lo esencial de cuyo
anlisis es el estudio de la viabilidad sociopoltica, por lo que
la viabilidad tcnica y la econmico-financiera pueden considerarse como una restriccin condicionante de la solucin poltica.
Si se supone que entre una situacin inicial y la ima~en-objetivo
debm mediar necesariamente los conjuntos de *proyectos eshatgioai a, b, c. d y e para ddmir una atratcgia, el procedimiento
de d i s i r puede explicarse si se aceptan los siguientes u p u a tos, admisibles slo para descubrir la mecnica del proadimiento:

un profeso
& evolucin, dande no se generan condiciones para un cambio
1. Como amplificaci6n inicial, pude supon-

LA CONCEPCION DE E m T E C I A S EN DESARROLLO

137

brusco del sistema, y en consecuencia la viabilidad se construye


progresivamente por oposicin al caso en que ella umqc de manera revolucionaria.
2. Se supone que no existe una estrategia o@ca
de dposicin y que loa grupos contraria a la poltica oficiai dio responden frente a cada acto & poda oficial en forma nica y parcial
sin tomar iniciativasque obliguen a su v a a respuestas oficiales.
3. St postula un astema social en extremo simplificado, con
pp sociales rgidamente ddinidoa, sin matizar sus posiciones y contradicciones internas, que pudieran d d c u l a r l o s
frmte a cada proyecto, etc.
4. Se admite como simplificaci6n que las relaciona entre
loa grupos sociales y los proyectos d a l e s Micos son directos,
sin i n t d u i o a que asuman formalmente d dominio de los
indnimcntos d t poder.
Todas estas simplificaciones no san inbcrentes al mktodo;
constituyen slo un artificio para hacer resaltar la estructura de
la mecnica del proceso y construir sobre ella, posteriormente.
algunas de sus complejidades principales.
Despus de atas consideraciones ya se puede plantear la
cuestin dinmica de la viabilidad. Lo primero que debe explorarsc es la coherencia entre los proyectos a, b, c, d y e con la imagenobjetivo. Este anlisis de coherencia se refiere, m primera instancia, a la necesichi y a la sufictcncia de los proyectos, no a su
viabilidad o posibilidad Slo resutlto el problema de la coherencia entre los proyectos y la iqen-objetivo surge el tema de la
viabilidad. Son posibles esos proyectos, adems de nemarios, para alcanzar la transformacin deseada? Puede preverse con bastante anticipaan la viabilidad o sta &lo tiene sentido dada la naturalaa de los proyectos considerados como anlisis de lo inmediato?
Supngase que los cinco proyectos mencionados tienen cabida en la trayectoria, es decir, que son viables. El problema siguiente consistira m encontrar la secumM dintmica viable

Cuadro 8

Etapa O
Grupos Grado
saciales de id-.

de esos proyectos, sin quebrantar ciertas restricciones de ordenamiento temporal que pueden imponer las limitaciones tcnicas
y econmico-financieras. La utilidad del concepto de secuencia
dinmica surge del hecho que la precedencia de ciertos proyectos
hace posible realizar otros, de manera que existe una ordena-

Conjunto de

Grados de compromiso

PrOyeCtm
promovidos

Qa

139

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

M A TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

138

por cada

Cuadro g
CUADRO DE SINTESIS DEL PROCESO"

l3rupo
Gi

&

Gt

1 2 ~ 1 ~olucin

V.

v'b

XC
'

v', V r

W W'r w.'

a
c

%b

X\

>
-

1
Etapa

GI

VI.

w'.
Y',

Z1.
Solucin

Simula-

cin de la

materializaan del

Etapas
Secuencia de proyectos que potencialmente
promovera cada grupo

1-

Z G1

v.

\ VI*

VI,

v
1
C

wlb

W'C wlr

1 -

(Proyectos considerados)

VI.

w'.

Simuhandcia

mataializ a a h del
conjunto o de
proyectos

Y'.

Y'r

Y'.

zlb

zlc

zld

zle

b,c,d,c.

b,d,e.

d,e.

(0)

(1)

(2)

(4)

(3)
d

c
b
c
c

d
b
b
d

d
d
e
d

e
e

Ga

c
b
a
a

Trayectoria
viable

Gl
Ga

Gs
G
4

Etapa 2

a,b,c,d,a.
I

Y',

etc.

Siempre que:
1 ) a est antes que b (restriccin tcnica); y

2) a y c estn antes que d y e (restriccin de viabilidad cconmi~nanciera).

c b - d - . ~ e

'Ejemplo muy simplificado donde el Bpaquete de proyecto@ es *agotabl@,


a decir, no surgen nuevos proyectos durante el proceso. De ah que sca una estimacin muy grosera el hecho que en la etapa 4 todos los grupos promoveran el conjunto
e de proyectos. Pues la verdad es que durante cada etapa siempre surgen nuevos proyectos.

cin cronolgica que determina la viabilidad del amjtmto. El supuesto terico que fundamenta la idea de una semen& viable
reside en que la realizacin de un proyecto no slo afecta los nivel a de produccin, sino tambin las relaciones de produccin-y
el pt#, relativo de cada grupo social dentro del conjunto. Es decir,
cada proyecto realizado afecta ms o menos intensamente la viabilidad de otros proyectos que originalmente no parecan posibles. Ese anlisis concluye en una trayectoria; si esta trayectoria
no es posible porque uno o varios de los proyectos sociales bsicos no tienen cabida en ninguna fase previsible de ella, entonm
es dudosa la viabilidad de la esbategia.
Vase. ahora en qu forma a posible aproximarse analticamente al estudio de la viabilidad. Si se supone que predominan
en el sistema cinco grupos sociales con intereses y actitudes diferentes en cada etapa frente a cada conjunto de proyectos, el problema terico se putde plantear simplificadamente como lo indica
el cuadro 8, cuya solucin sinttica puede verse m el cuadro g.
En este esquema simplificado, el grado dc influencia de cada
grupo est rdejado por su gravitacin en las confrontaciones o
por su capacidad para imponer acciona que varan durante cada
etapa de la trayectoria, segn los resultados logrados m el pcrbdo; y el grado de compromiso expresa la rigidez o flexibilidad de la
posicin que asume cada grupo, frente a cada proyecto, en la aapa pertinente. Ambos elementos determinan la trayectoria rrmltante del enfrentamiento de los diversos grupos sociales por encauzar el proceso. Naturalmente, como ya se seal, cada grupo
toma posicin activa y en el momento oportuno ftente a cada proyecto de una estrategia y slo la simulacin del comportamiento
permite anticipar la definicin de la trayectoria determinada por
una sucesin de .patrones de desarrollo. En el ejemplo considerado de la trayectoria viable sera:

- C

--+

E-I

Como pKde a p r 9 u r , el mtodo podr*. caractcrhrsc ca


m0 uiui huiacin dinemicoi dt loa cambios aociah inuQdos
al d i u n e los proyectos viables en cada etapa, y determinar de
cae mudo la myectoria v i a b l ~ .La trayectoria enaimndi urh p h c t o de una simpk simulrcin llena de r*i(los e im@laaa en su prirnera f u e y de validez decreciente; cuanto m b lejanas u sitan las etapas vinculadas a la situacin inicial, tanto
ms neatuio se ha rcvisar la trayectoria a la luz de nueva3 simulaciones, una v a oonddol los multados y d&tos de la mliucin de l a proyectos de cada etapa siguiente. De a t a forma,
la trayectoria originalmente Minida puede rrviurw prib
diaunente para ame@ 1- enwcs iniciaks de estimacin y evitar ad SU acumulrin a 10 argo del praao que la simulacin
aatKip. Ems arorrs pueden provenir de impafceeioria en el
anlisis de las conraucncias roeirkr efectivas de los proyector
a r r a t w s , de la pnw~cia de elementos fontingcntcs que
hagan oscilar el rango de la viabilidad, ampliando o reducindolo con relacin al
en la trayectcwia original, etc. De
ah que la trayectoria restante entre el momento de revisin y la
imynobjctivo no tenga que coincidir nccuariamcnte con los
segmentos por cumplir de la trayectoria original producto de ia
primera simulacin.
As, es posible examinar la anticipacin de la viabilidad en
plazos largos siempre que surja de un modelo dinmico y efectivawnte representativo del proccro social y a condicin que
r interprete como una conclusin provisi~nalsujeta a permaacstes revisionca en plazos intermedios.
Aunque paracan un tanto abstractos y burdos al pntaida
aplicarlos estrictamente como mtodo de invcstigaOn, los razonamientos anteriores constituyen un intento, en extremo simplifcado, de una etapa primda de anlisis. A continuacin se profundiza en ella para mostrar las complejidades y dicultades
que ofrece el anlisis de viabilidad sociopoltica y para explorar su utilidad como punto de partida y de orientacin en mate-

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

ria de decisiones prcticas. De estos planteamientos podrfa deducirse un amplio campo de investigaciones interdisciplinarias,
que no es del caso exponer aqu.
La forma como aqu se ha descrito la formulacin de una trayectoria es demasiado sencilla an para reflejar la mecnica del
proceso. Estas simplificaciones son principalmente las siguientes:
a) que una trayectoria s61o se compone de los proyectos n m sarios *para alcanzar la imagen-objetivo cuando en la realidad
las trayectorias posibles constituyen una red que no slo incluye
los proyectos propugnados por un grupo social;
b) que no existen otras estrategias apoyadas por distintos
grupos sociales y que conducen a imgenes opuestas o diferentes;
c) que slo existe una trayectoria que permite alcanzar una
determinada imagen-objetivo, y
d) que el proceso es continuo, sin avances ni retrocesos inesperados.
En la realidad ninguno de estos supuestos son vlidos, por lo
que es neec~arioaugientar la representatividad del modelo para
que pueda ser til como esquema inicial que permita sistematizar ms adelante las reales complejidadesdel mtodo.
El cuadro 10 pretende mostrar que los conceptos wpciones
estratgica# y ))variantes de una misma estrategia#, si bien tiles
en el plano conceptual, en la realidad aparecen en cierta medida
superpuestos. En el plano puramente terico, la opcibn estratgica indica alternativas de desarrollo que conducen a imgenessbjetivo diferentes, con distintos grupos sociales que las
promueven. El trmino WariantH, en cambio, seala m a yectorias alternativas para una misma imagen-objetivo. Si la
trayectoria fuma Bunidireccional. -entendiendo por tal que
una v a avanzado el proceso real siguiente, una determinada
variante culminara necesariamente en una sola imagen-objetivo-, sera ms ntida la diferenciacin entre los conceptos de
opcin y variante. Pero en la realidad, un segmento de la variante

e
O

LA,CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

M A m / E s T R A m I A Y PLAN

Cuadro 1 1

Trayectoria

Estrategias

Variantes de la
estrate& I

Variantes de la
estrategia 1

--Obw*

BI

Ci

Di

Ai

Bl

15r

c8

DI

Bl

c8

DJ

DJ

~i

c8

DJ

A0

Cs

DJ

----

El

As

I)>

'A

B8

C,

Da

Ai

&

CI

I)r

Cs

El

Variantes de la
estrategia 3

B8

D
J

B8

DJ

El

Nota: Los proyeaoa mcerradoa en un circulo indican el punto de irreversibilidad de la trayectoria.

de una estrategia determinada puede ser parte de la trayectoria


viable de otra distinta; de este modo, aunque opcin y variante
son categoras conceptualmente diferenciales, pueden tener reas
de superposicin. Pero ello no es siempre as, pues la conduc-

145

cin de un proceso puede haber avanzado hasta una fase de rwewrsibilaad, cuya necesaria continuacin sea una imagen-objetivo nica y precisa. En el cuadro 1 1 , por ejemplo, constituyen
puntos de irrtversibilidad CI para la imagen-objetivo' 1,
Di para la imagen-objetivo 2, C1 y Da para la imagen.objetivo 3. En la mayora de los casos intermedios, la direccin del
pmmo de desarrollo queda incierta. Un caso extremo es el conjunto de proyectos sociala &, que puede conducir a cualquiera de las tres imgenes-objetivo consideradas. Ahora bien, esto
no &lo tiene una significacin mecnica, sino que apunta a considerar los efectos econmicos y sociales de un determinado conjunto de proyectos sociales bsic~s.Estos efectos no slo dependen del disco interno de cada proyecto, sino del contexto en el
cual & 9t-.
Dicho contexto se refiere, entre otras cosas, a los dems +roycaoi que preceden al conjunto objeto de anilisis,
al momento histrico en que se realizan y a la aparicin de factommntingcntes.
La aimulaan de una trayectoria, por msiguente, d1o indica un cierto c u m del proceso de entre los muchos probables
Es w gua de probabilidades para la accin, pero el proceso
real pucde escapar a1 control de los grupos sociales que promueven una estrategia determinada; mas no por eso es menor la utilidad de la trayectoria, pues todo juicio sobre el futuro ser ms mt a o si es ma PstemAtico y considera ampliamente las diversas
posibilidades.
Ahora bien, si la trayectoria culminara, por ejemplo, en DI,
ello no descartara la posibilidad que el proaso evolucionara m
el futuro no explorado hacia los objetivos postulados (reddinicin de las imgcricrobjctivo con la nueva p p c t i v a ) por
loa grupos d a l e s 2 y 3; simplemente deaplazara la trayectoria para alcanzarlc~.En m
a
s palabras, d punto de % d b i lidiada d o interesa coino momento aiuc la dtuaci6n inicial y
fuul de ia trayectoria explorada.
Este ejemplo mecnico p u d e ser til para volver al proMcma,

146

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

ya analizado en el captulo 1, de los distintos criterios de eficacia que


tienen el poltico y el economista. Si la estrategia oficial es la tercera, el planificador gubernamental estar inclinado a analizar
el conjunto de proyectos & desde el punto de vista de cmo lograr
un mximo producto con un mnimo de recursos y eso puede otorgar a dichos proyectos una caracterstica, una singularidad y un
tipo de efectos no econmicos que disminuyen las probabilidades
del segmento de la trayectoria & + O y aumentan las posibilidades de & + Ca. El poltico, en cambio, este fundamentalmente interesado en la dzrecczn del proceso de desarrollo y su
criterio principal es alcanzar la imagen-objetivo 3, que la aplicacin estricta del criterio de mnomicidad puede poner en peligro y aun desviarla hacia las imgenes-objetivo i y 2. Parte de
la discrepancia surge porque el economista, al trabajar inadvutidamente con abstracciones de segundo grado, tiende a aplicar
el criterio de eeonomicidad como si la imagen-objetivo consistiera en maximizar el producto. Ese criterio de ecmornicidad,
aun corregido con la aplicacin de precios sociales, no puede ser
coherente con el criterio del poltico, para el cual el crecimiento
\
del producto es el medio para lograr ciertos resultados singulares
del sistema. Aunque el planificador tomase como refmncia la
imagcnsbjetivo para aplicar su criterio de economicidad, siempre subsistiran discrepancias con el poltico, pues este ltimo
est ms interesado en la viabilidad de todo la trayectoria hacia
la imagen que en la eficacia econmica directa entre un proyM0
y la imagen-objetivo.

Toda estrategia constituye un tipo de anlisis de caractasticas muy especiales si se considera la posibilidad de daborar un
modelo matemtico que permita estudiar con rigor la lgica de sus
proposiciones. En primer lugar, cualquier modelo de la realidad

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

147

social debe trabajar con una cantidad muy grande de variables y


relaciones. En segundo lugar, una representacin del proceso social debe incluir elementos cuantitativos y cualitativos, lo que
plantea la cuestin de la coh&encia de los elementos cuantitativos entre si y de los cualitativos por otro lado, adems del problema de definir mtodos para representar las singularidades de la
calidad como tal. En tercer lugar, se dan relaciones recprocas
entre cualidad y cantidad mediante algn tipo de funciones que las
vinculen, de donde surge a su vez el problema de un mtodo para
estudiar la coherencia de conjunto de un modelo mixto que combine elementos cuantificables con otros que no lo son. En cuarto lugar, como el proceso social es algo vivo y discontinuo, requiere
un modelo esencialmente dinmico para que tenga alguna represenatividad. En quinto lugar, por ser incierta la realidad -que
es una forma de decir que en gran parte se desconoce su funcionamiento-, cualquier modelo de estrategia deber operar con funciones de probabilidad. Por ltimo, como la realidad es cambiante y los errores por falta de representatividad del modelo pueden
acumularse con rapidez, el sistema de clculo matemtico que
sirva de base al modelo que ia interpreta debe ser lo bastante flexible como para incorporar peridicamente nuevos elementos y
corregir los ya incluidos, pues en caso contrario pierde fcilmente validez interpretativa y no puede aprovechar las enseanzas
de la propia historia para corregir su representacin. La informacin sobre el cambio del proceso tiende a destruir y reemplazar
la informacin sobre el estado inicial del sistema(('.
Si al razonamiento se aplica el lenguaje comn resulta bastante
insuficiente para abordar los problemas enunciados. La respuesta a esa insuficiencia debera ser el lenguaje matemtico y su sistematizacin en un modelo matemtico. Pero hasta ahora las matemticas han resultado ms bien limitantes del anlisis social,
y el lenguaje corriente, aun cuando es menos sistemtico y difcil-

'w. Ashby, Introduccin a fa cibemitica, Londres, Chapman, 1956.

148

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

mente riguroso, es ms rico en matices y proadimientos. Sin embargo, ')es fcil confundir la matemtica con lo que hacen los matemtico~ms conocidos. Esto impide v a las posibilidades potenciales de la matemtica y coloca al cientfico social en la situacin pasiva de ensayar los .instrumentos que las matemticas
ya conocen, en vez de demandar los que necesita. Y eso es tan poco
eficiente como si los exploradores de la selva quisieran usar slo
las tcnicas de los exploradores de1 mar, entusiasmados por la
brjula y alguno que otro instrumento de uso comn a ambos'.
Las matemticas se desarrollaron para tratar de satisfacer
la demanda de los fsicos y uno de los principales impulsos para
su desarrollo provino de los mismos fisicos. Seala Varsavsky
que hombres como Newton, Heisemberg, Dirac y Einstein tuvieron
que elaborar especialmente sus propios instrumentos matemticos, pues no tuvieron a su disposicin los mtodos matemticos
que necesitaban. Esas caractersticas del mundo fsico centraron el avance de las matemticas en campos muy particulares,
que no eran por cierto los nicos ni menos an los ms apropiados
para el estudio de los procesos sociales.
\
Cuando las actividades sociales comenzaron a estudiarse
cien tificamente, la matemtica ortodoxa ya estaba muy dcsarrollada y gozaba del enorme prestigio de sus xitos en la fisica. Nada
ms natural, pues, que los primeros cientficos sociales trataran
de utilizarla tal como la encontraron. . . Las pocas aplicaciones aisladas de la matemtica ortodoxa slo confirman esta afirmacin.
Se han usado teoremas de punto fijo para demostrar la existencia
de equilibrio econmico en ciertas condiciones, y tcnicas aun
ms finas para ver la equivalencia de varias axiomticas para el
valor o preferencia; la lucha por la vida se ha estudiado con ecuaciones diferenciales e integrales lineales, y las no lineales se han
usado en modelos macrocionales de dos sectores. Pero en todos
0

Oscar Varsavsky, El colonialismo en las ctenclas naturales,


bre de i 968; rnimeografiado.

ILPES,

noviem-

LA CONCEPCIQN DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

14 0

los casos el problema ha sido simplificado artificialmente y es


casi imposible extraer aplicaciones concretas((".
Sin embargo, las conclusiones sobre la aplicacin de modelos matemticos a los procesos sociales no pueden ser pesirnistas. Varsavsky seala: Mi tesis es que estos argumentos no demuestran la imposibilidad de una ciencia rigurosa de los sistemas sociales, sino .slo la ineficacia de la matemtica ortodoxa
como instrumento para ello, y sealan la necesidad de que los mejores cerebros matemticos comiencen a prestar ms atencin
a las demandas especficas de estas ciencias. . . Lo ms promisorio hasta ahora, desde este punto de vista, es esa ciencia amorfa llamada investigacin operativa, y es en ella donde deben buscarse los grmenes de la nueva matemtica. Nacida con el objetivo
concreto de ayudar en la toma de decisiones, se vio obligada a intraducir, muchas veces conceptos nuevos (mencionemos en especial el captulo simulacin), pero parece que lo hiciera con
vergenza, y la mayora de sus cultores aprovechan toda oportunidad de emplear el lenguaje ms avanzado y abstracto de la matemtica ortodoxa'.'.
Una estrategia es un procedimiento por medio del cual se procura encauzar la direccin del proceso de desarrollo, el cual a su
v a es un sistema dinmico complejo que debe ser transferido hacia
otro rumbo mediante una accin ejercida sobre sus variables. Esto supone: a) la eleccin del curso deseado del proceso; b) un cierto grado de control del mismo, y c) una accin sobre el sistema
para asegurar su desarrollo en el sentido previsto. La ciberntica puede ser de gran utilidad en la formulacin y conduccin de
estrategias de desarrollo, pero parece resultar insuficiente en
su estado actual de desarrollo1*.
10

O. Vurovsky, 06. cit.


"lbidnn.
It
El desurollo de la cibantica hace uso extensivo del modelo de kaja m@. Se entiende por modelo de Wja negra# a cualquier sistema cuyo contenido
interno es desconocido para el observador, quien conoce 610la ndole de lar accio-

151

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

El mtodo de los modelos se funda en el razonamiento analgico: partiendo de la semejanza de los caracteres de algunos fenbmenos comprensivos de una totalidad analtica, se infiere la
semejanza de otros. Tal razonamiento sBlo da un conocimiento
probable, pero sistemtico y explcito en sus supuestos.
Ahora bien, si una teora no explica satisfactoriamente el proceso social, un modelo matemtico no puede nmejorar(( esa teora;
slo podr exhibirla en toda su desnudez, con sus implicaciones,
coherencias e incoherencias internas. De manera que entre malea
lo y realidad hay siempre una teora, sea ella buena, regular o mala. Como dice Varsavsky, ))en fsica las teoras eran tan buenas
y la matemtica tan bien adaptada a ellas que no era muy til establecer esa tricotoma realidad-teora-modelo.. En el pmeso social las teoras son mucho ms difciles, y existan o no buenas
teoras, hay que tomar decisiones. Quien decide *racionalmentc, maneja siempre algun modelo implfcito conforme al
cual llega a conclusiones. El poltico estadista opera normalmente con un modelo in mente, aunque puede ocurrir que e~t!modelo implcito sea errneo y que la realidad as- lo puebe p t c riormente. Sin embakgo, a falta de una teoria rnir palkxionndr
que pueda conducir a un modelo mejor, siempre iltf4 dtil la elaboracibn de tal modelo, aunque slo sea una reprcmtacihtr clara, come
pleta y rigurosa del modelo implcito. Ello permitir descubrir
sus lagunas e inconsistencias, ser rconocidoa, y, por lo tanto,
criticado. Desde el momento en que
somete a una confrontacin con la realidad, puede irse mejorando su representatividad

por las propias enseanzas de la historia. Por consiguiente,


para que sea dinmicamente til debe poder acumular las experiencias y stas, poco a poco, redefinir las bases de la construccin
misma del modelo.
La actual modelstica de la planificacin slo parece adecuada
para- el estudio de la coherencia del procedimiento normativo
aplicado a la esfera de ))lo econmico((. Se ab;e as a matemticos,
politlogos, socilogos, economistas y otros especialistas en ciencias sociales un amplio campo de investigacin interdisciplinaria para reconstruir las bases de una nueva modelstica matemtica que, en v a de ser limitante, lleve al anlisis social y la formulacin de estrategias a nuevas fronteras del conocimiento.
t

Del anhlisis que antecede surgen conflictos reales y aparentes


con ciertas concepciones comunes en materia de planificacin,
a saber:
1. Parece indudable que la ejecucin de los planes depende

directamente de la definicin concreta de una estrategia viable;


si as no fuera, los planes constituiran una idealizacin en el vaco.
2. Tampoco puede afirmarse que el procedimiento estratgico conduzca a la pasividad o a la moderacin frente a la aguda
problemtica de Amrica Latina. La diferencia entre el procedimiento normativo y el estratgico no reside en que el primero sea
.progresista(( y el segundo *conservador((, pues se trata de mtodos diferentes. La norma es una categora de lo necesario y la estrategia, una categora de lo posible en funcin de lo necesario.
Una estrategia puede ser pasiva si sobreestima los grados de compromiso de los grupos sociales frente a los diversos proyectos estratgicos, pero tambin puede ser audaz, imaginativa y realista si parte de un juicio exacto sobre el grado de flexibilidad, com-

n a del d o sobre el sistema dado (inpcrt) y .rus r c a h w de m p & a fou#mf).


Camo bien d a l a Varsavsky, el sisteida social no ea una *caja negras pisr &o
w conoce de su estructura matemtica, pro en la prctica, por ser cm tjtnimuo
tan complicada, a muy dificil la dsdum6n por o b h n analidcr. Dc esa
- u b i i d h intermedia entre la kaja nqma y el qmsdor matmrdtico ort4doxamente anaiizable, Vanavsky deduce la necesidad dt n w a r t d a & adlirir.
Dia textualmente: #Se tiene mucha inlmmaddn robn el mtsnido de ia caja
en cuestin, pro no hay mtados srandersl pilra ~til&atlaa.
l

152

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

promiso y posibilidad de cambio de posiciones aparentemente


rgidas o aparentemente fuertes y racionales. La formulacin y
conduccih de la misma estrategia puede y debe ser un elemento
importante en el cambio de situaciones que parezcan negativas o
desfavorables a los cambios, sea por la actividad de formacin de
conciencia o porque los proyectos estratgicos planteados para
la etapa inmediata alteren la relacin de fuerzas de los grupos
sociales. No debe magnificarse una estrategia subestimando la
fuerza de los intereses y el comportamiento de los grupos sociales, como tampoco debe subestimrsela exagerando la solidez y
permanencia de tales grupos e intereses. Slo el examen del proceso social hecho a la luz de la historia y de un futuro hecho de posibles contradicciones puede constituirse en una base slida para
el anlisis de viabilidad.
3. La estrategia no desvirta la utilidad del plan, sino que,
por el contrario, lo afirma y complementa. Estrategia, plan a mediano plazo y plan anual operativo son los elementos esenciales de
un sistema de planificacin. Dentro de este esquema, la estrategia constituye la exploracin de opciones encontradas y de varian\
tes de trayectorias para alcanzar una imagen-objetivo, con objeto de elegir una trayectoria provisional que tenga en cuenta las estrategias opuestas. El plan a mediano plazo es la expresin ms
detallada y cuidadosa de una etapa de la trayectoria estratgica.
El plan anual, por su parte, es la sntesis comprometida entre la
coyuntura y el plan a mediano plazo.
4. El concepto de transformacin en desequilibrio sobre el que
se basa este anlisis no est en contradiccin con el concepto de
plan a mediano plazo ni con la modelstica de la planificacin
en su sentido amplio. Aunque requiere modificaciones de fondo
y mtodo en la concepcin de los planes a mediano plazo, su enunciado no estar limitado a cuantificar en forma armnica el paso
de una situacin a otra slo sobre bases normativas, sino ms bien
apuntar rt cuantificar el tiempo de reaccin del conjunto frente
al desenv'olvimiento de las partes estratgicas, la gravedad de las

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

153

perturbaciones y las trayectorias que permitan superar esas perturbaciones durante el plazo del plan; para ello emplear modelos
que expliquen el comportamiento y las variables de todo orden para a su vez modificarlo hacia la direccin elegida. Es decir, se plantea ahora la posibilidad de cuantificar el desarrollo en desequilibrio, como as tambin las tendencias que hagan posible su superacin transitoria; de este modo se podr lograr, entre otras cosas,
un anlisis mucho ms profundo del sector privado en el contexto
del plan.

5. La planificacin gana as en realismo y rigor cientfico,


porque en v a de aislarse del proceso de decisiones econmicas,
se integra con l como forma de comprenderlo y aprovecharlo para
obtener resultados que converjan hacia el objetivo perseguido,
sin pretender sustituirlo. Mientras que la norma procura sustituir
a la realidad anteponindose a ella, la estrategia trata de modificarla desde adentro asumindola.
Tanto el concepto como la metodologa expuestos estn en proceso de elaboracin; de ah que no pretendan constituir un mtodo, sino ms bien una proposicin de anlisis donde todava no
estn enteramente aclaradas y estudiadas sus bases tericas como as tampoco las exigencias analticas que implica.

Las principales refl,exiones deben volcarse ahora sobre los supuestos que fundamentan esta proposicin en su forma simplificada, tanto sobre el anlisis de los cambios sociales producidos
al realizar los proyectos sociales bsicos, como sobre la teora de
las decisiones y de las confrontaciones, la definicin del concepto de grupos sociales, el conflicto de estrategias como forma de
enfrentamiento de esos mismos grupos sociales, el proceso de generacin de los proyectos sociales bsicos, los problemas tcnicos y sociopolticos que presenta la definicin de una imagenobjetivo, el significado y la valida de los conceptos de trayectoria,
viabilidad, eficacia y desequilibrio. Deben considerarse, por
ltimo, las consecuencias que la utilizacin del concepto de estra-

154

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

tegia podra tener sobre los mtodos y la eficacia de la planificacin y el papel del planificador en la aplicacin del mismo.
a) El supuesto de compatibilidad entre cambio intelectual
y cambio material
El concepto de estrategia supone, entre otras cosas, la necesidad
de hacer compatible la formacin de conciencia sobre la imagenobjetivo a que se aspira con la definicin y la promocin de acciones concretas y materiales a corto plazo que, por ser viables, puedan
conducir hacia esa imagen. La compatibilizacin de ambas tareas,
especialmente cuando lo viable es muy restringido, a plazo inmediato, se basa sobre el supuesto que el cambio en las condiciones
socioeconmicas depende fundamentalmente de la sntesis activa
que pueda establecerse entre los estmulos intelectuales que genera la formacin de conciencia y los estmulos y desajustes materiales que produce la realizacin de proyectos que resultan dinmicamente viables. Pueden plantearse dudas, como es natural,
sobre la consistencia y la compatibilidad de ambas actividades, sin
perjuicio de considerarlas necesarias; estas dudas surgen en el
plano intelectual, argumentando que plantear alternativas de
menor alcance y validez temporal limitada equivaldra, quizs,
a restar fuerza a los argumentos sobre la urgencia de determinados cambios que pareceran no viables en el presente. Tambin
surgen dudas en el plano material, porque esos caminos alternativos y parciales ms viables, ya convertidos en realidad, pudieran consolidar las condiciones que se oponen a los cambios de
fondo, y contribuir, en definitiva, a postergar la etapa de maduracin para ejecutar tales reformas.
Si la explicacin y difusin de una estrategia se hace en un contexto amplio sealando la imagen-objetivo a la cual se apunta y
el papel que en esa trayectoria corresponde a los proyectos bsicos
de realizacin posible en una primera fase, ello no tiene por qu debilitar los planteamientos de fondo ni la argumentacin y lgica

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

155

de las etapas siguientes de la cadena. Con respecto al segundo plano de la duda sobre el efecto acelerador o moderador de cambios
de la accin material viable, resulta complejo y arriesgado dar una
respuesta general que dependeria de la situacin singular de cada pas, de los proyectos estratgicos considerados viables y sobre todo, de las caractersticas que a estos ltimos se les asignen
por sus efectos sociales. Este punto requiere alguna explicacin
ms y el ejemplo de la reforma agraria en Amrica Latina puede ser
ilustrativo. Desde hace muchos aos se est insistiendo en ,esta
parte del mundo sobre la reforma agraria, y con escaso xito, en
unos casos porque predomina el poder agrario y en otros porque la
eficacia del modelo de industrializacin adoptado no exige la incorporacin de grandes masas al mercado de consumo de productos industriales. De ah que, salvo excepciones muy especiales,
haya quedado sin viabilidad la reforma agraria en cuanto proyecto social bsico. Sin embargo, la vigencia de otro proyecto social
bsico: la sustitucin de importaciones industriales, que aparentemente poda reforzar las fuerzas opuestas al cambio, contribuy en algunos casos a aumentar notablemente el proceso de urbanizacin, a crear un proletariado urbano, a fortalecer nuevos grupos
sociales ligadas a la industria, etc., todo lo cual debilit el poder de
la clase latifundista; pero es indudable que ese debilitamiento no
seria suficiente si no emergiera el campesinado como fuerza social activa y consciente. As y todo, lpodra explicarse la reforma
agraria realizada en Chile en los ltimos aos sin que mediaran
previamente la industrializacin y surgieran nuevos conglomerados urbanos que crearon nuevas fuerzas polticas? A primera
vista parece que la industrializacin se limitara a fortalecer el
poder monoplico de los nuevos grupos empresariales; sin embargo, ciertos proyectos sociales bsicos tanto pueden retardar
como acelerar el proceso de cambios, y no es posible asegurar
si tal o cual cambio de estructura posee necesariamente un sentido positivo en el desenvolvimiento del proceso histrico, seguridad que hara por dems innecesaria toda estrategia. Esta ad-

156

M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN

quiere razn de ser justamente porque son posibles los retrocesos


en el campo del desarrollo y porque su xito tambin depende de
los hombres.
Esta caracterstica que presenta el concepto de estrategia,
combinando corto y largo plazo (lo viable hoy y lo viable maana), est influida por sus propsitos: elegir una direccin para el
proceso, definir un patrn preciso de desarrollo para la primera
fase y responder oportunamente a las necesidades de accin a
corto plazo. Como ya se explic, el concepto de estrategia puede
definirse adems como la bsqueda de una secuencia eficiente
y viable de patrones de desarrollo que conducen a una imagen-objetivo; en esta definicin, el patrn de desarrollo caracteriza una
o varias etapas de la estrategia, y est determinnado a su vez por
una cierta combinacin ponderada de proyectos sociales bsicos que conforman un ))estilo de desarrollo((. Puesto que la estrategia se concibe como instrumento para la accin, el proceso descrito supone un examen ms detenido y profundo del patrn de
desarrollo adoptado para la primera etapa; de ah que deban definirse con suficiqnte precisin los proyectos socio-econmicos
que se impulsaran durante esta fase. Ms an, se hace imprescindible determinar detalladamente las acciones estratgicas y las
medidas bsicas que harn posille realizar dichos proyectos,
lo que a su vez requiere un examen riguroso de la viabilidad de tales acciones y medidas.
b ) El supuesto de previsin de la conducta
de los grupos sociales

El concepto de estrategia tiene diversas implicaciones sociopolticas, tanto desde el punto de vista del diagnstico como de la
planificacin. Se trata, por una parte, de especificar cul debe ser
la contribucin de la perspectiva sociolgica al proceso de formulacin de estrategias, y por la otra, aclara cules son los mecanismos polticos idneos para implerrientar la planificacin.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

157

El primero de estos aspectos, la contribucin de la sociologa al


proceso de planificacin, se esboza en seguida; del segundo, referido a los problemas de la implementacin socio-poltica, se tratar cuando se considere la participacin de los distintos
sociales.
Para destacar las complejidades que implica el concepto de
estrategia basta referirse a las posibilidades de conocer, objetiva
y anticipadamente, tanto las consecuencias sociales de los proyectos estratgicos como las condiciones propicias para hacerlos
viables. Manifiestas como son las dificultades de prever con alguna exactitud las consecuencias sociales de determinadas medidas, es posible sin embargo bosquejar algunas posibilidades y
ciertos procedimientos que permitiran acercarse a ese objetivo.
En primer tmino, conviene sentar desde un comienzo que sera
cli extremo dificil analizar las repercusiones de los aspectos especficos de un plan sobre todos los grupos sociales, por lo que el primer intento debe precisar qu grupos estn comprometidos actual y potencialmente, en forma ms directa, con los objetivos que
la estrategia propone. Esta delimitacin debe partir del diagnstico mismo y perfeccionarse en funcin de la estrategia; en tal forma
ser posible mostrar cmo se enlazan las orientaciones de los distintos grupos y qu tipos de conflictos o coincidencias existen entre ellos, permitiendo centrar la atencin sobre los puntos crticos. En consonancia con esto cabe acentuar la necesidad de definir el concepto de diagnstico en un sentido dinmico, de manera
tal que los cambios suscitados por la ejecucin de las distintas etapas de una estrategia puedan ser aprehendidos en forma continua durante el mismo proceso.
Se hace necesario, por consiguiente, analizar el origen de esos
comportamientos sociales, sus races histricas, la forma en que
estan determinados estructuralmente, y prever las consecuencias que sobre esos comportamientos tendran las transformaciones que genera la ejecucin de la estrategia. Varios enfoques
complementarios permitiran este tipo de anlisis, ya sea utilizan-

158

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

tegias. El concepto de grupos sociales es, en alguna medida, bastante fluido, aunque muchos grupos presentan un grado de cohesin
e incluso de institucionalizacin que permite caracterizarlos con
objetividad suficiente. Como agentes de una estrategia, los giupos sociales son una expresin del problema que los socilogos
denominan ((conducta colectiva(( y de las relaciones de esa conducta con la estructura institucional. La conducta colectiva se manifiesta, por supuesto, dentro de un marco institucional, pero a menudo ella misma lo transforma mediante cambios de estructura. Sin embargo, la conducta colectiva es el resultado de agrupaciones orgnicas e inorgnicas, permanentes y casuales, cohesionadas y unidas dbilmente, etc. De manera que la estructura social, por un lado, es compleja y diversa y, por otro, lejos de ser inerte ni esttica, cambia en s misma y cambia tambin las instituciones que la encuadran. La explicacin de la conducta social requiere ser examinada al menos en tres aspectos interrelacionados,
a saber: 1) el marco de referencia ms amplio de la estructura institucional; 2) las asociaciones, movimientos o partidos ms o menos estructurados y dirigidos; y 3) la conducta colectiva en su ,nivel
espontneo(( propio14. La estructura institucional condiciona el
juego de los grupos sociales orgnicos y stos a su v a son los agentes del cambio de la propia estructura institucional. Sin embargo,
la sociedad no slo se compone de grupos sociales orgnicos, por
lo cual no es posible explicar satisfactoriamente el proceso social
considerando de manera exclusiva esos grupos con sus intereses
y motivaciones. Los conceptos sociolgicos de ~muchedum-

do los estudios existentes sobre grupos sociales y el proceso de foro


macin de sus orientaciones; estudiando momentos histricos
concretos de cambios -elegidos por su significacin criticaque destaquen especialmente en qu forma se articulan dichos
grupos y el carcter preciso de sus actitudes como respuesta a esas
circunstancias histricas, o analizando experieqias de planificacin para determinar en ellas el comportamiento que siguieron los distintos grupos sociales13. En este sentido parece significativo sealar tres grandes reas de anlisis imprescindibles
para ahondar en el estudio de la formulacin de estrategias: 1) estructura de pode^, que examina en especial las modalidades que
adquiere el proceso estatal de decisiones en relacin con los gru=
pos sociales ms representativos, de donde podrn surgir algunas luces sobre las oportunidades favorables para la planificacin; 2) estructura agraria, que estudia las formas de organizacin socio-econmicas del agro, sus imgenes y actitudes y sus
relaciones de consenso y conflicto con los grupos urbanos; y 3) estructura urbano-industrial, que considera el proceso de formacin y generacin de actitudes de los sectores vinculados a la acti\
vidad industrial y los servicios. La masa que vive ocupada o subocupada en el seaor servicios a uno de los aspectos menos satisfactoriamente estudiados, cuando por. su magnitud y complejidad constituye una de las principales interrogantes sobre el futuro del comportamiento social.
A estas alturas resulta imprescindible abordar el concepto de
grupos sociales, ya que constituye la base para el anlisis de estrat

13

Durante estos ltimos aos se han desarrollado vaRas tcnicas de carActer


sociomtrico cuya finalidad es posibilitar la previsin de comportamientos sociales
en la medida en que se parta de ciertos supuestos sobre los mismos. La adopcin
de estas tcnicas no implica dejar de lado la investigacin de los procesos sociales,
pues se basan en el conocimiento nmsario de los procesos reales, que constituyen
los datos fundamentales de estos modelos. Su incorporacin podra contribuir eficazmente a proporcionar modelos analticos de los procesos de planificacin y a
sealar reas sociales estratgicas de estudio pormenorizado.

159

bre((, masa(( y ))pblico*, por otra parte, resultan insuficientes


para captar las partes no organizadas de la sociedad. As,por ejemplo, Gerth y Wright Mills definen la ))muchedumbre como un
agregado social con proximidad fsica que encuentra un foco de
atencin comn. ))En una muchedumbre, la gente est en contacto entre s, pero por lo general en forma azarosa, estn incoor14

H. Gerth y C. Wright Mills, 06. cit., p. 397.

1 60

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

dinados y arremolinados. Las multitudes son muchedumbres


orientadas activamente hacia la misma meta por emblemas o
slogans. Las muchedumbres, en cuanto tales, no tienen fines compartidos ni lder es(^'*. En otras palabras, el concepto de muchedumbre indica ms bien un ))estado(( transitorio de un agregado social que probablcmen te puede comprender ms fcilmente a los grupos inorgnicos, pero no se refiere estrictamente a ellas.
El concepto de ))pblico(( es asimismo interesante para comprender ras interacciones entre las partes orgnicas e inorgnicas de
una sociedad, pero tambin define un ))estado o situacin pasajera de un agregado social. BLos pblicos estn compuestos por
gente que no est en relacin cara a cara, pero que, sin embargo,
manifiesta intereses similares o est expuesta a estmulos semejantes, aunque ms o menos distantestt. El pblico es, por consiguiente, un rea de influencia potencial para un grupo social organizado o para un lder, y es significativo de la fluidez de las relaciones entre los agregados sociales.
Qu son los pobladores urbanos que viven dispersos en la marginalidad? Tieneq intereses comunes, caractersticas comunes, carencias comunes, pero si no se insertan en algn partidc
poltico o en una organizacin amplia, no' tienen contacto fisicc
entre s -salvo en un radio muy reducido-, ni liderazgo centralizado, ni coordinacin. Se puede decir que a veces son ))muchedurribrdt y a veces npblicoa, lo que equivaldra a definirlos
por su indefinicin? El anlisis de los agregados sociales no estructurado~constituye una laguna que deber explorarse ms a
fondo para llegar a entender mejor su comportamiento social.
Los grupos sociales organizados tambin presentan problemas complejos para el anlisis de la conducta social. Hay muchas
variaciones y superposiciones entre los movimientos, los partidos polticos y los grupos de presin. Los partidos polticos pueden ser partidos de c l a s ~ t ,con gran cohesin y fuerza ideolgi-

LA CGNCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

161

y, en consecuencia, ms difcilmente desarticulables ante los


proyectos sociales bsicos de una estrategia. Pero tambin los
partidos pueden ser rpluriclasista* o responda a tradiciones y
ca

rpiar histricas de escasa valida presente, a regionalis&,


etc., en cuyo caso es menor la cohesin y dificilmente diferenciaMc la Fuerza ideolgica. Esas caractersticas los hacen ms fcilmente desarticulables ante las realizaciones de una estrategia.
Por otra parte, los wgrupos de presin son asociaciones que
utilizan diversos recursos, los pulticos entre otros, para promover intereses estrictamente econmicos ligados a la actividad que
los une. Pueden str una asociacin de importadores, una sociedad de agricultores, una entra1 de trabajadores, ac. En los grupos de presin predomina siempre el inters econmico del grupo por sobre su insercin en otras estructuras sociales. Los grupos
de p d n se superponen tambin unos a otros y a los partidos polticos; as, un mismo grupo puede pertenecer a un partido poltico, ser miembro de una organizacin de grandes agricultores,
participar en una asociacin de industriales y en una asociacin
de importadores. Ese grupo ambivalente *o puede tener una
conducta Wegulara, independiente de cada situacin singular
que enfrente; en unos casos defender sus intereses como importador contra los de la asociacin industrial, o los del agricultor frente a los importadwes, etc. Mientras ms superpuestas estn las estructuras sociales organizadas, ms dificil ser analizar el comportamiento social, proque es tanto ms compleja la clasificacin de
los grupos sociales a los propsitos de la estrategia.
En todo caso, a estas alturas del anlisis resulta claro que, m
abstracto, no puede establecerse una clasificacin precisa de los
grupos sociales. S es posible, sin embargo, partir de una estructura prdiminar que los identifique en funcin de su potenciali- dad de organizacin y posicin frente a los propsitos de una cstrategia. La valida y la utilidad de esa estructura preliminar
puede verificarse en el anlisis de la trayectoria.
F.n estas circunstancias, en alguna medida se invierte el pro-

162

LA CONCEPCIOM DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

blema de clasificar y definir los grupos sociales. En vez de partir definitivamente de la estrategia, sus mismas proposiciones
pueden sentar los criterios para una clasificacin adecuada. Definidos los problemas que plantea una estrategia en sus diversos
proyectos sociales bsicos, cabe preguntar quines resultaran
beneficiados y quines perjudicados por tales proyectos. Por aproximaciones sucesivas entre estrategia y grupos de presin, puede
ampliarse el universo hacia los partidos polticos y los agregados
no organizados, y as elaborar una clasificacin de grupos sociales til para el anlisis especfico de una estrategia en un momento histrico preciso. Esto es especialmente importante para la consideracin de los grupos sociales no organizados; as, por ejemplo, en la etapa de elaboracin de los planes de una reforma agraria, las masas campesinas pueden constituir un agregado social
no estructurado ni coordinado, sin fuerza de presin; en este caso, la propia estrategia que propone la reforma agraria debera
considerar como un factor especial el problema de organizar las
masas campesinas.
La definicin de\ metas de un plan y su ejecucin pueden contribuir, por una parte, a desarticular y reordenar las relaciones entre
los distintos componentes de un grupo en funcin de dichas metas,
y destacar, por otra parte, la importancia de sectores sociales que
no constituyen grupos organizados o bien definidos, pero cuya
movilizacin s es importante para el logro de los fines propuestos. - Debe considerarse asimismo que en la identificacin y definicin de los diversos grupos sociales y las relaciones que se establecen entre ellos puede influir el propsito o meta que la estrategia
o el plan especifica, provocando un reagrupamiento que rompa
transitoriamente las estructuras tradicionales ms estables.
Una versin simplificada del anlisis de estrategias conlleva
el peligro de subestimar la posibilidad de una posicin activa por
parte de los diferentes grupos sociales frente a un proceso de planificacin dado. En ciertas situaciones sociales, en efecto, hay
grupos que poseen una estrategia propia y evalan la adopcin

!
l

' '

163

o rechazo de un uun proyecto estratgico6 no slo en trminos de sus


intereses inmediatos, sino tambin con rapeao a las oonsccuencias que ese proyecto pueda tener para d logro de la imagen que ,
ellos se hicieron de la sociedad futura y de su insercin m ella. En
ltima instancia, el problema consiste en enriquecer el anlisis
incorporndole, como problema emprico de investigacin, la
mayor o menor racionalidad de los grupos participantes.
La posibilidad que algunos grupos sociales tengan sus propias .
estrategias hace necesario tomar en cuenta, para el anlisis, el
problema del konflicto de estrategias*. Conviene, por lo tanto,
no situar tal conflicto slo m el plano de la releccin de acciones o
proyectos estratgicos m una situacin dada, presumiendo que
los grupos sociales al margen del ofkialirmo no puedan prever
la, fonsccumcias ltimas de su accin o sean incapaces de fonnu*r una ~contramtratcgiaa.
La clasificacin y ordenamiento de las estructuras d a l e s s6lo a un primer paso en el anilisis de la conducta social, asunto que
multa a su vez un requisito para estudiar las posibilidades de su
alteracin; y una estrategia supone la alteracin de la conducta social. Max Weber penetr en ese anlisis de la conducta social
aportando elementos sobre las diversas formas de los que podran
l l a ~ u n e ~ n t r o l e ssocialei*16; estos controles tienen a vea s cima formalidad o responden a leyes no escritas y autoimpuestas; en otros casos son la rplica al temor de una sancin o a la
motivacin de explotar las oportunidades m inters propio. Simipre segn Weber, la costumbre a una representacin de habitos
concomitantes; la moda esta ligada a las pretensiones de prestigio;
ias c o n d n e s u basan ea la cxpautiva de que d apartamiento puede acamar una dcuprobaci6n; la ley oblig a obswar una
norma y estipula una sancin; la r4CiOddod ddinc la awbn
por medio de la cual los hombres tratan de apbtar las oporninib

164

MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

des en inters propio; las reglas ticas son normas de valor intrinseco pero relativas al momento histrico; los controles institucionales son pautas sostenidas por los jefes de las instituciones o por sus
agentes.
Los grupos sociales pueden aceptar o trasgredir estas formas
de control social; y el conjunto de tales actitudes define la conducta
social. Pero sta tampoco es una cuestin esttica ni se resuelve
con. una taxonoma de las distintas formas de control social. El
contenido de cada uno de los elementos sealados cambia con el
proceso de desarrollo, pues son relativos a su momento histrico.
Para construir la teora econmica, los economistas han destacado la rucionulidad por encima de las otras formas de control social, ya que no se proponan explicar la conducta real sino ms
bim definir las normas de una conducta racional. Como el procedimiento estratgico no puede operar sobre las bases de esa construccin terica, aparece aqu de nuevo la necesidad de una ciencia social de sntesis que permita explicar la conducta y, por consiguiente, encontrar frmulas para modificarla. La aparicin de
las computadoras bizo posible, m un plano ideal, ratprrimento~
con la sociedad, como procedimiento empirico; hoy eso ya parece factible construyendo *analoga@ sociales sumamente complejas, camino por el que puede esperarse en el futura un mayor
avance terico, toda vez que se podra disponer de un mtodo emprico-racional para eandiar el comportamiento futuro de Ir
sociedad.
c) El problema de la participacin social
Ya se vio que el proceso de accin planificada time dos aspecto3
analticamente separables pero materialmente indivisibles: uno
tcnico (econbmico, sociolgico, etc.), y otro poltico. Este 1timo dude a los mecanismos mediante los cuales p u d e implementarse el proceso, aunque afirmando desde el comienzo que
esos mecanismos pueden variar segn las distintas situaciones
sociales, modificacin que tiene importantes consecuencias en

LA CONCEPCIObJ DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

165

cuanto se refiere a la viabilidad potencial de estrategias alternativas.


La complejidad implcita en los procesos econmicos, socia'
les y polticos modernos hace que en la funcin g~bernamental~sea
en extremo intrincada y dificil la posibilidad de entrar en contacto con los diversos sectores de opinin. El propsito es expresar
el inters comn, pero ste es distorsionado en la medida en que
slo se atienden las presiones o solicitudes de los organismos ms
poderosos o mejor representados ante el gobierno. Se plantea el
problema, por lo tanto, de recurrir a mecanismos que hagan posible la ms amplia representacin de los distintos grupos y permitan dar a su propia organizacin flexibilidad para que los diversos
grupos encuentren canales de expresin. Estos elementos permiten concebir varias alternativas posibles :
11Si una e x d v a centralizacin quizs asegure un mximo de eficiencia a la planificacin, tambin puede convertirse en
una traba para que en ella participen los distintos grupos. Es conveniente, por tanto, lograr una cierta descentralizacin que haga
factibk el acceso, en distintas instancias, de los diferentes grupos
de intereses.
11) Puede resultar conveniente sugerir frmulas que permitan organizarse a los distintos grupos comprometidos en el proceso, logrando as que no slo estn representados quienes disponen
de poder y contribuyendo adems al aumento del grado de compromiso con las metas adoptadas. Ese grado de compromiso
sera mucho mayor en la medida que sea un grupo, no una opinin dispersa, quien participa y se hace representar.
111) Una participacin consciente supone un nivel adecuado
de informacin sobre el plan, por lo que debe ser difundido y conocido por los ms amplios sectores.
N ) Tampoco bastara un simple conocimiento de los objetivos del plan; es preciso que haya un pronunciamiento acerca de l.
No cabe desconocer, por una parte, que muchas de las implicaciones de un plan son de orden poltico y, por otra, que los aconteci-

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

166

mientos de este orden movilizan el inters de los ms vastos sectores. De aqu que el plan debera ser discutido por los organismos
de representacin poltica (cmaras legislativas y otros organismos) e incorporarse a la problemtica poltica de los ms diversos
grupos.
En suma. se trata de propiciar mecanismos adecuados de representacin, contribuir a la participacin de los grupos y suscitar actitudes que hagan significativo el compromiso con las metas adoptadas. De lo sealado no se deduce que el proceso de planificacin deba quedar supeditado a prolongadas negociaciones
con el propsito de lograr un acuerdo de todas las partes respecto
de los objetivos y medidas que se proponen. Es evidente que la marcha de la planificacin requiere un cierto grado de obligatoriedad; y el grado de aleatoriedad que contiene es tolerable en la medida que la compulsin se derive de procedimientos socialmente
legtimos.
))El poder es, simplemente, la probabilidad de que los hombres acten como otro hombre desea. Esta accin puede basarse
m el miedo, en el c<culo racional de conveniencia, en la falta de
energa para hacer ctra cosa, en la devocin leal, en la indifmncia o en otros motivos individuales. La autondod, o poder legtimo,
implica la obediencia voluntaria basada en alguna imagen que
el que obedece tiene del poderoso o de su posicin. Rousseav dijo
que ))el mas fuerte nunca lo es suficientemente como para ser siempre el amo, a menos que transforme su fuerza en derecho, y la obediencia en debe^. De este modo, los estudiosos de la poltica
han distinguido los actos de poder que, por diversas razones, son
considerados como legtimos, de los que no lo son.".
En la medida que la estrategia de planificacin propuesta
es discutida por organismos polticos que poseen atribuciones
legitimas de decisin (ejecutivo, parlamento y otros), la sancin favorable que estos organismos puedan otorgarle parniti17

H.Gerth y C. Wright Mills, 06. cit., p. 193.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

167

ran validar la norma que se aplica y a la vez otorgar a los ejecutivos del plan cierta responsabilidad poltica acerca de su cumplimiento.
Regresemos ahora a los conceptos grado de compromiso
y grado de influencia(( de los grupos sociales, aqu utilizados.
Es importante poder determinar el ))grado de compromiso de
los diversos grupos con respecto al plan, a fin de alentarlo cuando
tenga una acogida favorable pero no firmemente establecida,
lo que facilitara un mayor apoyo social a las metas propiciadas. Es
posible, por otra parte, que algunos grupos aparezcan comprometidos con actitudes que estn en contradiccin con las requeridas
por el plan; el conocimiento anticipado de tales compromisos permitira evaluar la viabilidad de los proyectos sociales bsicos,
por lo menos con respecto a los grupos en oposicin, lo que requerira diagnosticar la naturaleza del compromiso que tienen esos grupos.
Un diagnstico del carcter de estos compromisos sera de suma
utilidad para el planificador, pues pueden ser producto de una
cierta racionalidad y estar firmemente arraigados. En el caso que
los fines que el compromiso supone se opongan a los planteados
por la estrategia, estaramos frente a dos proyectos contradictorios, lo que disminuira la posibilidad de hacer viable el plan. Pero tambin el compromiso con determinados objetivos puede poseer un carcter no racional, motivado por costumbres, prejuicios, factores emotivos, etc., en cuyo caso debera facilitarse una
discusin en la que se insista sobre la necesidad de un pronunciamiento racionai, considerando que tambin es posible orientar
esa opinin, aparentemente opuesta, en mrito a la racionalidad
de lo propuesto. Es igualmente posible, por ltimo, que algunos
grupos manifiesten su indiferencia frente al plan, hecho que podra superarse positivamente, pues no representa un rechazo.
La evaluacin del grado de influencia(( o poder de los distintos grupos no es indiferente para el promo de planificacin y,
muy en especial, en lo que se refiere a su viabilidad y estrategia.
I

168

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MATLrS/ ESTRATEGIA Y PLAN

169

Los organismos polticos encargados de la planificacin deberan disponer de elementos que les permitan evaluar esos ))grados de poder y tratar de orientar o neutralizar dichas influencias
en favor de la planificacin.
Como es lgico, la influencia o el poder de los diversos grupos
puede manifestarse por distintos canales, capacidades y procedimientos. En lo principal, grado de influencia o poder puede significar cupacidad de decisin, capacidad para formar opinin
pblica y capacidad para obstruir o vetar capacidades que estn ligadas al dominio de los mecanismos sociales correspondientes: mecanismos de decisin, mecanismos de difusin y mecanismos de resistencia.
En el primer caso, el poder de los grupos estara determinado
por el acceso a los niveles de decisin, cualesquiera sean los mecanismos y formalidades por los cuales se ejerce. Debera saberse qu grupos tienen mayor acceso y, por lo tanto, mayor poder, y
tratar -a medida que el plan incorpora un nmero creciente
de grupos- de que esa representacin sea ms amplia para que
la decisin sea q s compartida y se puedan encontrar ms grupos que apoyen las decisiones propuestas. Con esta ampliacin,
en su funcin poltica, la planificacin encontrara mayor apoyo, y en su funcin tcnica podra recibir orientaciones que le
permitiran evaluar ms correctamente la viabilidad de sus fines y medios.
El peso o influencia de los grupos tambin estara determinado por ia posibilidad de formar corrientes de opinin. Constituira un grave problema que un monopolio, virtual o real, la orientara en un solo sentido. El plan debera conocerlo toda la poblacin, e incluso sera conveniente alentar a veces determinadas
corrientes de opinin. Es necesario que los organismos polticos
pongan el plan en el centro de la discusin, lo que es til a los efectos de su formulacin y correccin. Una vez adoptado, deben difundirse sus realizaciones con el doble fin de conseguir apoyo para
sus aspiraciones y de adecuar10 a las caractersticas del momento.

%'

El poder de un grupo depende asimismo de su control sobre


determinados centros estratgicos para el buen funcionamiento
del sistema social. Es probable, por eso, que utilicen esta posicin en trminos de resistencia o apoyo a los objetivos del pl'an o
a los de otros grupos sociales. En la medida que estos grupos no tcngan una va de acceso a los mecanismos de decisin si su actitud
es desfavorable, su comportamiento se expresar mediante su poder de resistencia como forma de manifestar sus orientaciones.
Con frecuencia, por lo dems, estos grupos no actan frente a proyectos nacionales sino ante proyectos que los afectan directamente. El organismo poltico de planificacin debera alentar
formas de representacin de estos grupos, que les permitan participar en el proceso de decisin y, por consiguiente, complementar la capacidad de resistencia en unas reas ron cierta capacidad
d ~ ~ i en otras.
n
1 1. ELDISENO DE LA IMAGEN-OBJETIVO

La imagen-objetivo se sita entre el futuro explorado y el no explorado. Con esa connotacin relativa, constituye el *faro* del
proceso de desarrollo, es la seal que recuerda y anuncia el peligro de extraviar la direccin. Al igual que toda insercin en el tiempo, time ms similitud con un sistema de seales que con un
punto esttico, pues mientras ms se acerca a uno de los momentos de la trayectoria tanto ms se advierte la necesidad de una nueva xal de orientacin. Cuando se refiere a un pas o una regin
en-un mundo. en permanente cambio, su diseo responde no solo al propsito de superar problemas internos, sino tambin a determinar la posicin relativa de un pas en el contexto internacional. Un avance interno en ciertos aspectos puede coincidir con una
acentuacin de la dependencia y el subdesarrollo como conceptos relativos a la forma en que un pas se inserta en la estructura
centro-periferia.
Estas consideraciones sealan claramente la necesidad de que

170

M A TUS/ ESTRATEGIA

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

Y PLAN

ese importante punto de referencia se refiera a un momento histrico, aplicando para ello categoras muy singulares y precisas. Conceptos tan genricos como aumentar el ritmo de crecimiento, redistribuir el ingreso, mejorar el bienestar social, etc.,
no bastan para definir una imagen-objetivo, salvo como expresiones simblicas de proposiciones ms precisas que estn previamente estructuradas y jerarquizadas. As, pcr ejemplo, por
ser todos estos conceptos abstracciones de segundo grado, la idea
de aumentar el ritmo de crecimiento tiene significacin explicativa mucho menor que otra, como podra ser superar la dependencia. De todas maneras, el anlisis de coherencia de una imagenobjetivo, ya se refiera a la superacin de problemas internos o a su
forma de insercin en la estructura centro-periferia, exige queden precisados la singularidad del caso y del momento histrico.
En la estructuracin y el anlisis del diagnstico subyace: la
idea de una imagen, en funcin de la cual se compara la realidad
existente con la imagen deseada. Las caractersticas insatisfactorias de la economa slo pueden definirse en funcin de una imagen deseada o de la falta de coherencia interna del sistema.
\
Al formular una estrategia, si la imagen es suficientemente explcita, constituye un punto de referencia hacia el cual deben converger los esfuerzos del desarrollo, siguiendo una trayectoria dinmicamente viable y cuyo punto de partida es la realidad
existente cuando se elabora la estrategia. Este punto de partida
debe ser examinado a travs de un diagnstico intencionados,
es decir, profundizando los aspectos necesarios en funcin del tipo de imagen prospectiva aceptada como patrn para establecer
comparaciones.
La presentacin explcita de la imagen deseada tiende a cumplir objetivos internos y externos a la planificacin. Entre los pri
meros destcase el papel orientador que puede poseer la k-iagen para la seleccin o determinacin de los proyectos socio-econmicos que deben realizarse para lograr las transformaciones
que implica la imagen-objetivo. Todo esto indica la importan.

171

cia de una imagen clara, precisa y concebida en trminos realistas, sin que esto signifiaue admitir tari slo las condiciones
vigentes, aunque las perspectivas del momento puedan revelar
muy escasas posibilidades de cambio y excesiva limitacin Para
la factibjjlidad de determinadas acciones; muy por el contrario, sin apartarse de una posicin realista, cabe considerar que
en el futuro la situacin podr y deber ser progresivamente superada por medio de una accin deliberada.
Acerca de los elementos que deben integrar la imagen conviene destacar que por ahora sera poco prctica concebirla corno
la expresin explcita y comprensiva de todos los aspectos de la
estructura econmica y socio-poltica del pas o regin a que la
estrategia se refiere. Su diseo tiene algunas limitaciones evidentes, atribuibles a la naturaleza preponderantemente econmica del enfoque. No se tratara, por ejemplo, de definir un cambio esencial en la estructura del sistema social y sus valores, pues
ello requerira en forma preponderante una *estrategia poltica, tema si bien vinculado al centro de inters que estamos considerando queda fuera del objeto principal de estas reflexiones.
En consecuencia, no se trata de una *imagen final*, sino de un
punto de referencia relativo en el futuro, hacia donde apuntaran
los esfuerzos planificados de desarrollo. Por eso llamamos a este
concepto *imagensbjetivo, con el propsito que la misma denominacin exprese la relatividad y las limitaciones de su contenido.
Si d&nir una imagen final exhaustiva, y por tanto mmprenUva del sistema socio-econmico, adems de su complejidad,
podra llevar a discutir la estrategia en un plano filosfico-poltico, el otro extremo constituye tambibn un serio peligro, pues no
se trata de fijar una imagen-objetivo tan pobre en elementos
que signifique modificaciones insustanciales de la realidad,
que poco contribuyan a la superacin de los obstculos actuales al
desarrollo.
Todo hace pensar que, pese a las limitaciones observadas,

172

MATUS / ESTRATEGIA Y PLAN

cabe un amplio margen de maniobra para aspirar a cambios progresivos. Hay, por otra parte, inquietudes de naturaleza poltica
que muy bien pueden constituir elementos de imgenes, cuyo
logro parece factible; as, por ejemplo, la idea de una integracin
latinoamericana para formar un solo bloque frente al resto del
mundo; la de una superacin de la dependencia general y en particular la econmica y tecnolgica; la de una poblacin integrada
en su mayora al proceso productivo; la de una determinada distribucin espacial de la poblacin y la actividad econmica; la de
una participacin popular, etc.
Los elementos que componen la imagen-objetivo pueden dividirse en ))activosa y ))condicionantes. Entre los primeros estn
los que implican modificacin o creacin de ciertas actitudes,
mentalidades e instituciones, para el desarrollo socioeconmico; los segundos aluden a la potencialidad relativa dada por la
dotacin y limitaciones de los recursos naturales y humanos,
la situacin geogrfica, algunos caracteres de las relaciones internacionales, etc. No debe sobreestimarse, sin embargo, la importancia de las l i ~ t a c i o n e sque imponen algunos recursos naturales para definir la potencialidad econmica, pues existen
pases que se han desarrollado vigorosamente aun con severas
limitaciones de este tipo de recursos; en estos casos parecera
ms decisiva la creacin tecnolgica que la dotacin de recursos
naturales.
,.
Otro problema lo constituye el grado de precisin con que deben ser definidos los elementos de la imagen-objetivo. Su cuantificacin precisa no es indispensable puesto que debe cumplir
una funcin orientadora y no le compete plantear metas especficas a plazos determinados, y el carcter sustantivo de sus elementos aparece as como el ms pertinente para los fines que debe cumplir. Por las mismas razones carecera de sentido empearse
en determinar con excesiva rigidez el lapso necesario para hacerla efectiva, ya que no siempre parece posible controlar el ritmo,
y menos an los detalles, del proceso social. Como la glanifica-

LA CONCEPCiON D E ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

173

cin es, o debe ser, un proceso permanente, se procura aprovechar


toda situacin propicia para realizar cuanto antes las acciones que
la favorezcan. Los plazos constituyen una aspiracin dentro de
un proceso ms bien que una fecha determinada; pero siempre
algn grado de cuantificacin es necesario para determinar lo cualitativo.
Dado el margen de inseguridad que siempre entraa la previsin del futuro, no es posible identificar todos los elementos
que deben integrar una imagen-objetivo. Advirtese, adems,
que a medida que se realiza el proceso de desarrollo, las aspiraciones se irn modificando, y entonces se har tanto ms evidente la
necesidad de incorporar nuevos elementos que enriquezcan
los objetivos perseguidos. Sobre ello influirn, por otra parte,
los cambios que se operen en las condiciones del contexto mundial; as, debe subrayarse que algunos elementos de la imagenobjetivo estn supeditados a las caractersticas que adquiera la
e\;olucin de los pases ms avanzados en punto a desarrollo, las
que deben ser debidamente analizadas para no caer en un mero proceso mecnico de imitacin o rechazo. Tal condicionamiento
existe tanto en un mundo interdependiente como en otro dividido
entre condicionadores y condicionados.

La imagen-objetivo debera aspirar a constituir un proyec:

to social integrado, nacional o regional, segn el caso, pero no cabe ocultar las dificultades que implica su elaboracin no slo por
las limitaciones institucionales, sino tambien por el carcter todava incipiente del andamiaje terico necesario para dicha tarea, Conviene subrayar la necesidad de criterios para la formulacin de imgenes donde estn adecuadamente dosificadas la
racionalidad material y la formal. Detrs de una imagen-objetivo hay una teora del desarrollo, y si bien se han logrado avances
satisfactorios en este terreno, mucho resta por recorrer, sobre todo
en lo relacionado con la forma cmo iran modificndose los grupos sociales, las estructuras econmicas y los estilos de desarro-

174

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

MA TU!$/ESTRATEGIA Y PLAN

110 propios de cada fase del proceso en cada momento histrico de


las relaciones entre centro y periferia.
Tales conocimientos deben servir de base al anlisis de coherencia de la imagen y de su correspondencia con la experiencia
histrica. El objetivo es evitar que la imagen se transforme en una
mera adicin de deseos e inquietudes, aislados e inadecuados para constituir una proposicin coherente de proyecto social.
Como mtodo de formacin de conciencia es posible defender
la tesis que conviene elaborar imgenes alternativas para posibilitar el dilogo social y poder recoger as las aspiraciones y opiniones
contrapuestas a veces, de diversos grupos sociales. Esas reacciones constituyen una informacin valiosa tanto para el anlisis de viabilidad como para determinar qu grupos sociales estn ms interesados en la construccin del modelo social que sirva de base a la estrategia.
Tambin importa destacar otros dos elementos de la imagenobjetivo: su representatividad(( y su )%alidez((.En relacin con
la ))representatividad(( cabe preguntarse quin formula y a qu
responde la imagen-objetivo, pues para evitar que sea una sim\
ple visin tecnocrtica sin arraigo en ningn grupo social significativo, debe responder a los intereses o aspiraciones de alguna
agrupacin poltica o grupo social representativo; su misma validez depende de su viabilidad dinmica y de la constante revisin
para mantener vigente su correspondencia con la evolucibn interna de la sociedad o con la evolucin exterior a ella. As, por ejcmplo, una estrategia de Amrica Latina podra plantearse la superacin de la dependencia tecnolgica; sin embargo, la velocidad
del avance cientfico en los pases desarrollados y el atraso en
abordar el problema por parte de los latinoamericanos pudo
haber determinado ya una especie de punto .de no rctornou, en
virtud, del cual incluir tal aspiracin en una imagen-objetivo
carecera de sentido. Pero la prdida de vigencia tambin puede
deberse a la superacin dinmica, en la realidad, del obstculo
que se pretenda atacar. Con todo, las nuevas situaciones crean

175

problemas originales y aspiraciones que a su vez abren inditos


horizontes dinmicos, que pueden sintetizarse en la revisin permanente de la imagen-objetivo.
Resumiendo, la imagen-objetivo debe cumplir los siguientes
requisitos:
a) Representatividad: Su diseo debe ser la expresin de las
aspiraciones de grupos sociales realmente representativos y responder a problemas verdaderos y trascendentes para ellos;
b) Validez: Resulta de las sucesivas aproximaciones entre
la imagen preliminar y la viabilidad de la trayectoria para evitar de este modo que puedan tener un carcter utpico;
c) Singularidad: Su elaboracin y posterior coherencia
con los proyectos sociales bsicos de la estrategia requiere precisarla en trminos de categoras abstractas de primer grado;

d) Signifcacin direccional: Para que no constituya una


simple y heterognea relacin de objetivos de jerarqua muy
diversa, el criterio de seleccin de los elementos que debe incluir
es su contribucin a definir la direccin del proceso de desarrollo. La imagen debe estar depurada de todos los elementos instrumentales y centrarse en los caracteres esenciales. Por ltimo,
e) Capacidad semitica: Su singularidad debe poderse sintetizar, con propsitos polticos, en pocos smbolos genricos
muy expresivos de los problemas y sus soluciones.
Por ser la anttesis de la situacin inicial, la imagen-objetivo
no deberfa cumplir con estos requisitos como una mera formalidad esttica, sino constituir en lo posible una expresin del nuevo funcionamiento del sistema.

12. CONSIDERACIONES
SOBRE LA TRAYECTORIA
a

Parece conveniente, llegados a este punto, volver ai concepto de


trayectoria. Recurdese la inseguridad creciente de las proyecciones que definen toda trayectoria a medida que sta se refiere a
puntos ms cercanos a la imagen-objetivo y ms iejanos al pun-

176

MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN

to de origen. Para obviar el problema que ello plantea se sugiri


un mtodo flexible de elaboracin de trayectorias, que se buscara,
por una parte, centrando el examen en la definicin de una primera
etapa, dejando menos precisa y sujeta a alternativas probables
la secuencia siguiente y, por otro lado, replanteando peridicamente el delineamiento de la trayectoria para alcanzar la imagen
futura, cuando as lo exijan circunstancias coyunturales y estructurales.
Tanto en el diseo de la trayectoria como en su replanteo desempea un papel importante el anlisis de )>viabilidad dinmica, cuyo procedimiento de estudio se basa en el hecho que al
cumplirse los proyectos de una etapa, stas modificarn las condiciones sociopoliticas en un sentido tal que favorezcan o limiten la viabilidad de algunos de los proyectos restantes. Los proyectos que resulten viables constituirn la base de la etapa siguiente,
y as proseguir la simulacin del proceso.
El concepto de viabilidad dinmica no se refiere a la imposibilidad de ir ms all de lo que la estructura de grupos sociales permite hoy, pero s sostiene que para hacerlo es necesario partir de
un anlisis riguroso de lo que hoy permiten y son los grupos sociales. El proceso proseguira dentro de este esquema hasta alcanzar la imagen futura determinada en la estrategia, toda vez que
sta sea viable. La trayectoria es la resultante de los proyectos socioeconmicos que son consecuencia no slo de la accin de los
grupos que promueven una determinada estrategia, sino tambin de los que se oponen a ella. De esta manera, la trayectoria a veces avanza hacia la imagen-objetivo, y otras veces retrocede o
se desva hacia la direccin sustentada por otros grupos sociales.
Las fluctuaciones de la trayectoria reflejan en parte el conflicto
de estrategias opuestas.
El anlisis de viabilidad dinmica destaca dos tipos de elementos. El primero se refiere a los proyectos necesarios para lograr3
la imagen, a los proyectos competitivos correspondientes a otras
estrategias y a los indiferentes con respecto a la imagen elegi(l;i.

177

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

para este prirner tipo se podra simular sus evoluciones futuras,


considerando la actitud de los grupos sociales frente a tales proyectos y la influencia que dichos grupos tienen sobre las decisiones colectivas. Constituyen el segundo tipo los elementos 'exgenos, los contingentes y los que evolucionan en forma poco significativa durante el perodo de anlisis; para stos se enuncian
en la simulacin global hiptesis de evolucin o de no interferencia, segn el caso.
El anlisis de trayectorias pone de manifiesto otros conceptos interesantes, como los de uproyectos econmicamente complementarios(( y ))proyectos polticamente alternativos((. As, por
ejemplo, una reforma agraria y una poltica de integracin sern
generalmente proyectos complementarios en la esfera de la racionalidad formal para lograr una determinada imagen-objetivo,
pero pueden ser alternativas en el tiempo en la esfera de la racionalidad material y entonces la trayectoria los incluir en etapas diferentes. La armona tcnica da as paso a una armona poltica.
En la esfera puramente metodolgica puede distinguirse
la trayectoria tcnica de la trayectoria poltica, lo que adems
es de utilidad prctica. En efecto, en varios anlisis de estrategia
realizados con propsitos de formacin de conciencia y de intercambio de opiniones con los polticos se usa exclusivamente el
concepto de trayectoria tcnica. A falta de equipos integrados de
tenicos y polticos que trabajen coordinada y simultneamente
en la elaboracin de una estrategia, la trayectoria tcnica resulta
de hecho una fase del proceso de su formulacin que despus examinarn las autoridades polticas y los representantes o voceros
de los grupos sociales ms representativos. En ese sistema de
anlisis la trayectoria final resulta. de aproximaciones sucesivas
entre la trayectoria tcnica y la trayectoria poltica. La primera
es una secuencia de proyectos sociales bsicos que atiende al ordenamiento temporal necesario para atacar los problemas y para hacerlo con economa de recursos; son la forma y el medio ms
directos de alcanzar idealmente la imagen-objetivo y seria la tra-

178

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

yectoria ptima si adems fuese posible. La trayectoria poltica,


en cambio, supone que la necesidad es interferida por la posibilidad; que la racionalidad formal es sobrepasada por la racionalidad material; que no existe un camino directo, lineal, sin altibajos ni retrocesos, porque lo necesario es conflittivo, y la consideracin de lo conflictivo, de la contradiccin y la oposicin, constituye exactamente la diferencia entre el procedimiento normativo y el procedimiento estratgico. La trayectoria tcnica no supone oposicin creadora, pues viene a ser algo as como una prctica blica donde todo sucede segn lo previsto porque los *azules* saben que deben ser derrotados por los ))rojos despus de
una resistencia programada((; es como un teatro montado en
vivo, pero sin la nota esencial de lo vivo, que es precisamente la conducta imprevista con que responde la realidad. Pero no por esto
deja de ser til la trayectoria tcnica; slo si se conoce lo necesario
puede hacerse el anlisis no determinista de lo posible. El nmero y el diseo de los proyectos sociales bsicos surgen como categoras de lo necesario; slo su ordenamiento en el tiempo, su entrelazamiento e intermitencia con otros proyectos sociales opues\
tos, limitantes, etc., indica el resultado del anlisis de io viable.

1 3. Los PROYECTOS SOCIALES BASICOS


En el diseo de una estrategia juega un papel destacado el concepto de proyecto social bsico: iQu es un proyecto social bsico?
(Cmo se relaciona con el concepto de proyecto social que emplea
el socilogo y con el de proyecto que utilizan el economista y el ptanificador? Surge aqu un problema previo de definicin.
Para el socilogo, el trmino proyecto social indica una imagen proyectada hacia el futuro sobre el funcionamiento de la sociedad; es una concepcin ideolgica precisada por una estructura coherente de propsitos, y que por lo general corresponde a
lo que aqu 'se denomina imagen-objetivo trasladada hacia el
futuro no explorado.

LA CONCEPCION D E ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

1
:
,

'
#

179

Un proyecto social bsico o estratgico es un propsito todava carente de coherencia operativa. Constituye una unidad conceptual significativa de una accin compleja en la que deben ser
engranadas muchas piezas, y como tal, debe concluir en una atructura coherente de proyectos operativos, pero no es la simple
agregacin de los mismos; tiene un sentido de conjunto cuyo valor
excede el de la suma de sus partes. El proyecto estratgico es una
concepcin ideolgico-econmica, y de all su singularidad y
correspondencia con un proyecto social.
Un proyecto operatiuo, o simplemente proyecto en la terminologa del planificador, es por definicin una unidad operativa
estructurada a base de un conjunto de procesos tcnicos y responde a una concepcin econmico-tecnolgica.
El cuadro 1 2 resume las caractersticas de estos conceptos.
Imagen, propsito y proyecto constituyen una cadena en la lgica de elaboracin de una estrategia; no pueden definirse los propsitos sin la imagen, ni los proyectos sin los propsitos. Hay, pues,
una evaluacin de propsitos con relacin a la imagen y una evaluacin de proyectos con respecto a los propsitos.
a) Los problemas de la evaluacin
Por ser la imagen una concepciqn ideolgica, su forma de evaluacin es la ))representatividada. Si se trata de un proyecto social de
uno o varios grupos sociales, su diseo puede responder a ciertas
reglas pero su contenido mismo no es materia de discusin tcnica. Puede examinarse la coherencia de la imagen estudiando
la correspondencia entre las diferentes proposiciones que la integran y entre stas y los prob1ema.s que plantea una situacin dada. En el primer caso su consistencia interna podra ser objeto de
crtica; en el segundo se tratara necesariamente de una crtica
poltica.
Descendiendo ahora a los proyectos estratgicos y operativos,
surgen cuestionas complejas que exigen profundizar algunas
ideas para llegar a algunas conclusiones firmes.

M A TUS/ ESTRATEGIA

LA CONCEPCION DE ESZaATEGIAS EN DESARROLLO

Y PLAN

181

Detrs del concepto de evaluacin de proyectos est el criterio


de diciencia para alcanzar un objetivo; sin embargo, la forma ms
eficiente de hacer una cosa no siempre aelara por qu sr \a elige
frente a otras alternativas. Si las eficiencias se comparan eiitre
muchas cosas posibles, debe buscarse una categora comn de
referencia, que sera la esencia misma del problema de la evaluacin. En varios casos se ha pretendido transformar en una mestin tcnica la eleccin entre proyectos sociulmente altmatiws,
escogiendo como categoras de referencia para la evaluacin a
indicadores tales como el producto nacional, el nivel de ocupacin, etc. Esas abstracciones de segundo grado dan la apariencia
de rigor a la evaluacin, pero son falsas como punto de referencia
porque pareen descuidar la direccin del proceso. La confusin
nace de aplicar mtodos adecuados para optar entre alternatiws fhiccrs a cuestiones que se refieren a alternatiuas sociales.
A veas, por ejemplo, se plantea como una cuestin tcrica por
resolver la evaluacin de un proyecto de salud frente a otro proyecto
industrial; este planteamiento es a todas luces ileghmo. Ya se sabe que es posible sumar batatas y bananos reducindolo todo a kilos, pero en esa reduccin est la prdida de sentido; y otro tanto
ocurre cuando las tcnicas corrientes de evaluacin de proyectos
se aplican a las alternativas sociales. P a r m no haber mtodo
alguno para evaluar alternativas de proyectos sociales bsicos,
ni corresponde a la economa formularlo. Slo a una elaboracin
inteniisciplharia de las ciencias sociales compete preparar un
mtodo q w d rigor a la coherencia de los proyectos sociales Msicos con la imagcnsbjctivo. Una v a elegidos los proyectos.sociales bsicos, pueden operar las tcnicas corrientes de evaluacin de
proyectos, aplicando o no precios sociales, pues ya estn ddinidos
el o los propsitos; y estos propsitos singularizados son los nicos
elementos que pueden permitir un uso racional del concepto de pro
cios sociales.
Tambiil es cierto que para estudiar la coherencia de los proycctos sociales bisicos con la imagen-objetivo resulta insuficiente
(

182

MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

el empleo exclusivo del buen sentido; de donde resulta un campo


de investigacin que, en el futuro, podra llenar las lagunas que hoy
existen en la determinacin progresiva de decisiones que van
desde la formulacin del gran proyecto socio1 hacia los proyectos
estratgicos y desde ellos a los proyectos operacionales.
Como ya se expres, la mamoeficiencia de los proyectos estratgicos se determina en funcin de la imagen-objetivo: se consideran ms o menos eficientes los proyectos en la medida que contribuyan a la efectividad de aqulla. Los conceptos econmicos
de relacin beneficio-costo y similares se tornan restringidos y pierden gran parte de su significacin en todo anlisis que, partiendo
de la imagen-objetivo, define las ideas sobre proyectos. Slo
cuando se trata de macroeficacia y de alternativas tcnicas mantienen su valida los conceptos tradicionales de eficiencia, reflejados en la medicin de relaciones beneficio-costo a precios sociales.
Pero la sola introduccin de precios sociales no permite trandormar ese criterio de mimoeficiencia en otro que pueda evaluar el
Wonjunto ptimM de proyectos sociales bsicos con respecto a
una imagen-objetivo determinada. La macroeficacia de un pro\
yacto est en relacin directa con el logro de la imagen-objetivo.
Surge as un nuevo campo para la macroevaluacin de proyectos, que debe superar la falsa extensin de criterios propios de la
mimoeconoma, intilmente complementados con consideraciones sociales. La macroevaluacin de los proyectos sociales
bsicos se confunde as con el anlisis mismo de la &reacia de diferentes patrones de desarrollo, y su formulacin tcriea aguarda
la postulacin realista de una macrodinmica social de la asignacin de recurms.

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

cada grupo tiene su proyecto social, de all surgen los proyectos


estratgicos que promueve, rechaza o considera indiferentes
para su trayectoria.
Supngase, para simplificar, que existen una estrategia 'oficial y una estrategia de oposicin. Ambas estrategias son siempre
conocidas por sus proyectos sociales bsicos, pero se desconoce
a P h n ' en qu forma los grupos sociales en conflicto pueden actuar y, sobre todo, el resultado de esas actuaciones. El grupo oficial tiene el poder, pero no todo el poder para imponer su estrate))pura*, pues debe considerar las formas en que pueden alterarse
las relaciones de poder segn sea la forma en que plantee su estrategia. El grupo de oposicin, a su vez, est al margen del poder oficial, pero no carece de todo poder, ya que puede obstruir, crear
opinin pblica desfavorable, aprovechar las contradicciones del
poder oficial, dominar ciertos centros de decisin, etc.
La situacin que se analiza en seguida slo es una primera
aproximacin en el camino por el cual podra elaborarse un mtodo de anlisis de las cuestiones que plantea una estrategia y una
modelstica de ella.
El problema, simplificado en extremo, podra plantearse
esquemticamente en estos trminos"
& -,(G)
-,IA; y la estrategia
Suplngase la estrategia

Ep+ (B)+IB
(a) Relaciones de propsitos

G-, (A,&,
h,
Estrategia
oficial
18

b) La gestacin de los proyectos estratga'cos

&* (B1, &, Be)


E/* (Bc, Bs )

La simbologa mpkada es la siguiente:

'

Los grupos sociales organizados son 10s gestores de 10s proyectos estrat&gicos a travs de sus estructuras de liderazgo. De hecho,
cn consecuencia, no opera uno estrategia, sino ~ M estrategias
S
en conflicto, cada una con sus probabilidades de viabilidad. Si

183

-4

P-OapoYa

u ihditaaite

>
<

mantiene d controlde

depeade del contipl de

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

&-*
(Bl,

Estrategia
de
oposicin

&*(Al,
Ep*

&Y

&S

b)

Ar,Aa)

En estas relaciones, las letras maysculas indican proyectos


sociales bsicos y & y I$, los conceptos de estrategia oficial
y estrategia de oposicin.
(b) Relaciones de control social

& > (a,CP,r)

<(de)

donde las letras griegas representan centros de operacin y decisin cuyo control permite uctos depoder.
(c) Relaciones instrumentales

Estas relaciones indican ios centros de poder que es necesario


controlar para realizar los diversos proyectos.
Ntese que en este esquema se producen las siguientes sit uaciones :
1) proyectos promovidos por El, controlados por E/ y rechazados por Ep (conflicto de propsitos pero con control oficial);
11) proyectos promovidos por El, controlados tanto por E/
como Ep y rechazados por E, (conflicto abierto); IU) proyectos 'promovidos por Ep, de control compartido entre oficialismo y oposicin y rechazados por El (conflicto abierto); W ) pmyectos promovidos por Ep, control compartido e indiferencia
para El (conflicto negociable); V) proyectos promovidos por Er,

185

186

M A TUS / ESTRATEGIA Y PLAN

control compartido e indiferencia para E p (conflicto negociable).


Como puede verse en el cuadro 13, surgen aqu varios conceptos interesantes para el anlisis de la situacin inicial de una estrategia, y donde se aprecia que los proyectos sociales bsicos en
juego pueden dar, origen a las siguientes situaciones:
1) Conflicto dominado: Caracterstico de una situacin donde existe un conflicto de propsitos entre los grupos que promueven las dos estrategias, pero el control de la realizacin de los proyectos estratgicos slo depende de un solo bando; es decir, el grupo que se opone a los propsitos del otro no tiene capacidad de
rechazo.
11) Conflicto abierto: Caracterstico de una situacin donde
existe conflicto de propsitos y conflicto de poder; es decir, el
grupo que se opone a los propsitos del otro tiene cierta capacidad
de rechazo u obstruccin.
III) Conflicto negociable: Caracterstico de una situacin donde no hay conflicto abierto de propasitos sino diferentes grados de
inters, y el control escompartido. En este caso, un grupo promuev e ciertos proyectos estratgic~sque son indiferentes para el otro,
aunque el grupo indiferente tiene capacidad de rechazo.
Este anlisis es una simplificacin extrema de la realidad,
incluso como base para un diagnstico inicial de la estructura
poltica que debe integrarse desde un comienzo con el diagnstico de ))lo econmico((. Las situaciones reales son mucho ms
diversas, matizadas y complejas; as, por ejemplo, hay proyectos sociales bsicos que son respuestas directas a otros promovidos por el grupo opuesto, es decir, son excluyentes: si uno es
viable, el otro no lo es. Tambin puede haber proyectos estratgicos de compensacin; es decir, si se lleva a efecto el proyecto z,
el grupo opuesto promueve con mayor intensidad el proyecto w,
para paliar los efectos de z; pero en este ltimo caso, los proyectos
no son excluyentes. Cabe imaginar, en suma, muchas situaciones
dversas en cuanto a los proyectos, los centros de operacin y de-

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

187

cisin y los grupos sociales, entre las cuales debera escoger un


modelo sobre el comportamiento social; ms an, hasta p u d e
darse el caso de dos estrategias absolutamente conflictivas en sus
propsitos y en sus imgenes.
Tambin conviene destacar que las opciones de los diversos
grupos sociales no slo consisten en elegir entre los conjuntos
de proyectos A, B o c, sino tambin -y quizs principalmenteen caracterizaciones diferentes de cada conjunto de proyectos.
En otros trminos, el anlisis sera ms realista si considerara,
por ejemplo, no slo la viabilidad de un proyecto d4 reforma
agraria, sino tambin diferentes concepciones y grados de intensidad de dicha reforma. Si as fuera, las diversas caracterizaciones de los proyectos sociales bsicos podran considerarse
como proyectos diferentes.
Ahora bien, hay proyectos sociales bsicos que contribuyen
directamente a la imagen y otros que slo lo hacen indirectamente como etapas preparatorias de los primeros. El primer caso incluira, por ejemplo, una poltica que promoviera la creacin
tecnolgica en Amrica Latina, de manera tal que fuese capaz
de influir directamente sobre la aspiracin recogida en la imagen-objetivo de superar esta forma de dependencia. Respecto
al segundo caso podra pensarse en la integracin subrcgional que cumpliera el papel de eslabn intermedio, de paso preparatorio, con respecto a la integracin latinoamericana. Existen asimismo proyectos sociales bsicos que no pueden definirse
en el momento de formular la estrategia y que slo en el curso de
la trayectoria se van perfilando con mayor precisin o surgen
como ideas preliminares.
l

14. LAS REFORMAS

DE ESTRUCTURA Y EL PROCEDMIENTO

ESTR ATC ICO

No puede ocultarse que, al considerar el carcter del procedimiento estratgico dominado por d. niteno de viabilidad, pu-

MAn/S/ESTRATEGIA Y PLAN

188

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

189
\

diera reducirse a una posicin pasiva, de transaccin permamte y hasta *escapista frente a las reformas de fondo que pueden
propugnar varios grupos sociales. En efecto, se corre el riesgo
dc razonar como observador externo en trminos cerrados l o
viabk y lo no viable- cuando la historia est hecha de situaciones
ms ricas, complejas y cambiantes. El mtodo de la formulacin de estrategias, sin embargo, no tiene por qu limitarse a
hacer una mera traduccin coherente de los deseos que expresan los grupos sociales, en funcin de la Wiabilidad pasiva de
los proyectos propuestos y slo con respecto a los grupos organizados que pueden hacerse oir en un momento determinado.
Si son varios los grupos sociales en conflicto y el grupo que
detenta el poder se opone a las reformas de estructura y tiene
su propia estrategia definida, los grupos opositores que las
promueven no pueden dejar de formular la de ellos, y esa estrategia de oposicin no consistir slo en una tarea de formacibn
de conciencia, pues implica una participacin activa en el proceso de decisiones y en el proceso de organizacin de los grupos potencialmente moviliqables, los grupos de oposicin dominan generalmente ciertos centros de poder, y por tanto pueden prcsionar en favor de ciertas decisiones en unos casos y obstruir en otros.
Toda esa accin se dispersara y sera ineficiente si no la orientara una estrategia que parta del reconocimiento exacto de los
propsitos opuestos de los diversos grupos sociales, de su capacidad de organizacin y liderazgo, de la medida de su poder de
decisin, de su importancia en la formacin de opinin pblica,
etc., y lo mismo puede decirse de la poltica oficial; si sta no evala
la estructura social dentro de la cual gobierna, puede hacer
menos y con menor eficiencia que si planificara sus acciones siguiendo los principios del procedimiento estratgico. Las dificultades que hay para llevar adelante varios proyectos sociales
bsicos, como la reforma agraria, la superacin de algunos lazos
de dependencia, la dinamizacin de la integracin latinoamericana, etc., son realidades cuyo reconocimiento no define posi-

n ideolgica alguna; el hecho de ignorarlas nc a u m k ni


disminuye la viabilidad de tales reformas, aunque es ms probabk que las reduzca.
El procedimiento normativo soslaya el problema cuando
define simplemente lo que hay que hacer y se lamenta despus
si la realidad no se compcwta como los planes prescriban. Si la
planificacin fuera un procedimiento de denuncia social nada
habra que criticar en el procedimiento normativo. Aunque no
se niegue que la denuncia social es un proceso importante y a
veces efectivo, nadie ha pensado que la planificacin cumpla
sa y slo esa funcin. Una estrategia se desarrolla en cualquier
circunstancia, favorable o adversa para los cambios, favorable o
adversa para la integracin o cualquier otro proyecto estratgico.
Las decisiones se transforman en accin y sta va cambiando la
realidad y perfilando una direccin del proceso de desarrollo.
Todos los grupos sociales participan con su accin o con su pasividad en ese proceso, y si los grupos sociales que propugnan
cambios actan sin estrategia activa o no actan aguardando
que las bndiciones cambien, ello de todas maneras equivale
a a c t w segn una estrategia implcita, no consciente y desarticulada en acciones parciales de respuestas sin perspectivas.
Las reformas de estructura no advendrn por s solas, simplemente proque se crea en ellas, se hable de ellas y se demuestre su
necesidad.
Ahora bien, cualquier estrategia puede conducir a una actitud pasiva si quienes la formulan tienen una disposicin pasiva, si tienden a exagerar los grados de compromiso de los grupas sociales y a magnificar la rigidez de sus posicipnes; lo mismo
puede suceder si no logran medir adecuadamente la capacidad
de influencia de los diversos grupos, incluso del mismo pupo
promotor de la estrategia. Mucho depende tambin del grado de
permanencia o persistencia en la accin de quienes deciden o
adoptan la estrategia, entre los cuales ser fundamental la influencia de quienes la conduzcan tcitamente durante el proce4

190

MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN

so de ejecucin. De ah que la estrategia como mtodo no lleva por


s misma a la pasividad ni a la audacia; el mtodo requiere un
realismo dinmico y, en consecuencia, reconoce el comportamiento de los grupos sociales sin someterse a l pasivamente.
Recurdese adems que durante la trayectoria de desarrollo
se producen etapas que, aunque parezcan neutras con respecto
a los objetivos perseguidos y aceptables por los grupos sociales
que tienen suficiente fuerza para decidir o imponer decisiones,
a veces constituyen pasos preparatorios para proyectos estratgicos porque modifican las condiciones que encuadran los
abanicos de viabilidad, permitiendo as una ampliacin de los
mismos en favor de la trayectoria que conduce a las reformas que
requiere el desarrollo. No se trata, por lo tanto, de una tarea
referida slo a determinar lo que es viable espontneamente; antes al contrario, debe suscitar una posicin muy activa de los
grupos sociales que se mueven en torno a la estrategia y de los
lderes que la conduzcan tcticamente.
Cuanto se ha dicho sirve para desvirtuar la interpretacin que
este mtodo de apqoximaciories sucesivas pueda constituir una
forma de eludir o soslayar las reformas fundamentales. En efecto, de un anlisis estrecho y que descarte la posibilidad de modificar las posiciones y fuerzas de los distintos grupos sociales
podra concluirse que la viabilidad de tales reformas tiende a
desaparecer, que lo nico posible sera plantear y realizar cosas
de escasa o ninguna significacin para el desarrollo. No obstante, como ya se ha indicado, esto no depende de la estrategia como
mtodo sino de la actitud de quienes la utilizan. En toda estrategia bien concebida los proyectos bsicos son algo ms que acciones que acentan tendencias naturales; por lo general son modificaciones del curso que tendra la realidad socia-econmica
considerada.
Por otro lado, la trayectoria es una concepcin flexible desde
el momento que no existe tras ella un planteamiento determinista.
No se trata que una vez perfilada deba orientar, de manera per-

191

LA CONCEPCION DE ESTRATEGIAS EN DESARROLLO

manente, la realizacin de los proyectos conducentes a la imagen,


pues ello sera la negacin del concepto mismo de estrategia.
Una trayectoria debe ser concebida para un determinado momento y para determinada correlacin de fuerzas sociales; si
ellas cambian sustancialmente, la trayectoria deber ser replanteada.
En teora, la estrategia consiste en un conjunto de decisiones condicionadas que determina qu debera hacerse en funcin de todas las circunstancias que pueden presentarse en el futuro. Es decir, tratarase de construir un cuadro de todas las situaciones que cabria enfrentar, escogiendo con anticipacin las
decisiones que se tomaran ante dichas situaciones. Sin embargo, tal concepto de estrategia, conceptualmente til, no es manejable con propsitos prcticos. La solucin que plantea el concepto de estrategia aqu discutido consiste en determinar una
trayectoria flexible, sujeta a revisin de acuerdo con las circunstancias; donde el carcter dinmico del concepto y la necesidad que los grupos planificadores y conductores de la estrategia adopten una permanente posicin activa. Esta actitud debe
prevalecer con mayor razn cuando s e enfrentan condiciones
adversas o de tipo negativo; as, podr actuarse con mayor o
menor energa en la ejecucin de la trayectoria, segn lo permitan las condiciones imperantes en un momento dado.
Frente a este mtodo, cabe prever dos reacciones extremas.
Por un lado, pueden sentirse frustrados quienes reconozcan en
l un asomo de posibilidad de que nunca alcanzarn la imagenobjetivo a que aspiran como intelectuales que condenan el sistema vigente. Ya se dijo antes que la derrota tambin es posible
en una estrategia de desarrollo; y aunque ella no se produzca en
un momento determinado, sino por esa lenta agona que lleva a
percatarse de la impotencia para penetrar en la variedad infinita del futuro. La prolongacin indefinida de la trayectoria que
apunta hacia otro curso, el distanciamiento creciente de la
imagen-objetivo y la aparicin de otros grupos sociales con dis4

192

M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN

tintas estrategias constituyen los signos externos de esa derrota que, en los casos ms notables, convierte a sus vctimas en un
mero vestigio histrico.
Los idealistas, detcrministas o no, que crean que su imagenobjetivo est necesariamente en el camino de la historia, tal vez
se consuelen pensando que sta puede ser slo una pequea
frustracin entre las muchas que le deparar su fe. En el otro extremo estn los derrotados sin combate, para quienes cualquier
cambio carece de viabilidad y todo esfuerzo, intil. Tambin aqu
existe una suerte de fatalismo poco imaginativo y esttico: la fe
en el escepticismo.
Mientras no se demuestre que alguna ley todava no enunciada rige la evolucin de la sociedad hacia un fin y una estructura
determinados, toda imagen-objetivo ser en cierta medida una
utopa y toda estrategia, una posibilidad incierta.

impreso en editorial andrmeda, s. a.


av. ao de jurez 226-local c/col. granjas san antonio
del. iztapalapa-09070 mxico, d. f.
dos mil ejemplares y sobrantes
25 de junio de 1985

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