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Carlos Matus - q u e dirigi los servicios de asesora del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Sncial
(1LPES)- es un caso ejemplar de intelectual no conformista,
lleno de inquietud en sus ideas. As lo afirma en su prlogo
a esta obra el Dr. Ral Prebisch, quien reconoce que su oposicin contradictoria le sirvi muchas veces de estmulo y
acicate en el proceso continuo de pensamiento y accin que
es el quehacer latinoamericano, el cual lejos de cristalizar
en actitudes o conceptos rigidos, debe ir ajustndose a la
realidad viva de los problemas y a la bsqueda racional y
apasionada de sus soluciones.
E l presente libro sobre Estrategia y Plan es fruto de la formacin del autor como economista y de su dilatada experiencia en el campo de la planificacin. Refleja con imaginacin y hondura los grandes problqmas de esta: su relacin
con el sistema econmico; su ev~lucin,v+ocidad y direccin; las necesarias vinculaciones entre el polltico, los t6cnicos y la burocracia; su formolizacin ins~itucional;sus S[puestos bsicos. Asimismo en cuanto a las estrategias de
desarrollo y sus m6todos. la compatiljil$dad entre cambio intelectual y cambio material, la previsin de la conducta de
los grupos sociales, la participacin, los proyectos sociales
bsicos y su evaluacin, las reformas de estructura, etc.
Aunque el tratamiento de estos temas se desenvuelve en un
plano terico, trasmina en 61 con frecuencia la fuerza de
una experiencia vivida, de un conocimiento +rctico que se
incorpora eficazment& al juego dialectico de los conceptos.
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El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)es un organismo autnomo creado bajo la gida de la Comisibn Econmica para America Latina
(CEPAL) y establecido el 1 de julio de 1962 en Santiago de Chile como proyecto del
Fondo Especial de las Naciones Unidas con amplio apoyo de los paises de la regin
y de diversos organismos internacionales y privados.
Su objeto principal es proporcionar, a solicitud de los gobiernos, servicios de capacitacin y asesoramiento en America Latina y realizar investigaciones sobre desarrollo
y planificacin. Desde su fundacin, el Instituto ha venido ampliando y haciendo ms
profunda la obra de la CEPAL en el campo de la planificaci611, merced al esfuerw conjunto de un grupo de economistas y sociblogos distinguidos de America Latina, entregados por completo al estudio y solucin de los problemas fundamentales que preecupan en la actualidad a los pases de esta parte del mundo.
Desde su creacibn el Instituto ha realizado una labor de gran significaci6n dentro
de las funciones que se le encomendaron. A fin de difundirla debidamente en el Ambito
latinoamericano, se ha lleggdo a un acuerdo con Siglo XXI de Mexico, para que vaya
publicando y distribuyendo los trabajos del Instituto.
ESTRATEGIA
Y PLAN
POR.
-\
siglo
ventiuio
ecmres
MEXICO
ESPANA
ARGENTINA
COLOMBIA
INDICE
D.E. COLOMBIA
Captulo 1
Las condiciones en que se desenvuelve la planificacibn
1. La planificacin y el sistema econmico
2. Planificacin en Amrica Latina
3. Velocidad y direccin en el proceso de desarrollo
4. Otros aspectos del marco histrico en que surgi la
planificacin
5. Reflexiones a medio camino
6. "Coyuntura dinmica" y "poltica construida"
7. Proceso de desarrollo y evolucin de la planificacin
8. El poltico, los tcnicos y la burocracia
9. Problemas relacionados con la institucionalizacin
y los factores humanos
a) La formalizacin institucional
b) La actuacin de los planificadores
10. Una confrontacin de tesis y hechos
11. Algunas conclusiones al final de esta etapa del anlisis
a) Las causas de fondo
b) Los efectos o causas aparentes
CAPITULO 11
1. Consideraciones generales
2. Reflexiones en torno a los supuestos bsicos de la
planificacin
a) El supuesto de adecuacin o correspondencia
b) El supuesto de "totalidad analtica"
c) El supuesto de equilibrio
d) El supuesto de racionalidad y la discontinuidad
histrica
e) El supuesto de cuantificacin operativa
3. Principales conclusiones de este examen crtico
IX
I
I
PROLOGO
CAPITULO 111
M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN
traordinaria inquietud intelectual y un gran sentido pragmtico. Este ltimo nos fue sumamente til en los trabajos de asesora que le encomendamos. La inquietud intelectual constituy
por su parte una fuente constante de anlisis crticos, de discusiones internas con los colegas del Instituto y la CEPAL que han
probado ser sumamente fructferos. Cabra decir, en efecto,
que Carlos Matus ha sido un activo generador de polmicas, y
alguna publicacin reciente del Instituto da buena cuenta de
ello*.
El presente libro sobre Estrategia y plan es fruto -el mismo
Matus lo dice- de una contradiccin progresiva entre su formacin como economista y su experiencia de ms de diez aos en el
campo de la planificacin. En s mismo, esto sera bastante
para abordarlo con el inters que merece. A su mtor le consta
el que despert en m y las discusiones que sus pginas suscitaron entre nosotros. No comparto muchos de los puntos de vista
que aqu se sostienen, ni hara mas en caso alguno varias de sus
aseveraciones, pero creo que el Instituto debe publicar este
libro entre sus textqs porque refleja con imaginacin y hondura
los grandes problemas de la planificacin. Y aunque el tratamiento se desenvuelva sobre un plano terico, trasmina con frecuencia la fuerza de una experiencia vivida, de un conocimiento
prctico que se incorpora eficazmente al juego de los conceptos.
La salida de Carlos Matus del Instituto ha impedido que
muchas de las ideas que se debaten o insinan en las pginas que
siguen se ampliaran y enriquecieran en otros trabajos e investigaciones que traa entre manos. Aunque fuera cosa de lamentarlo desde un ngulo intelectual, no lo es ni mucho menos si se
co~sideranlos hechos y realidades en que nos movemos. Matus
est viviendo ahora una nueva experiencia en la que tendr sobrada ocasin de probarse a s mismo su tesis de que la planifi*VEase D o s polmrcas sobre el desarrollo de Amrica Latina. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social. Santiago de Chile
Editorial Universitaria y Siglo xxr Editores, 1970.
PROLOGO D E R A U L PREBISCH
XI
Captulo I
EL SISTEMA ECON~MICO
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b
I
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CEPAL
1O
11
12
debieron superar todos los problemas que surgan de las limitaciones existentes en punto a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y fa1ta de canales adecuados
que permitieran dialogar con la administracin y los sectores
productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases del Continente elaboraron planes de desarrollo de calidad diversa en los cuales se trataron de concretar, en
lo posible, proposiciones para el cambio.
Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo a las reformas estructurales, se haba modificado tanto en el campo internacional como en el poltico interno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron
aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en el
mejor de los casos, su ejecucin fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que
quizs no haba sido correctamente ealuada la viabilidad
sociopoltica para realizar las mencionadas reformas, o que los
grupos que las impulsaban no haban alcanzado la capacidad
material para transformar esa oportunidad en una ')coyuntura de accin*. ~arte,'por lo menos, de la responsabilidad parece
recaer sobre los planifxadorcs, quienes al parecer no siempre
estuvieron a la altura de las necesidades.
A medida que los planes no se llevaban a la pretica en su
totalidad, la planificacin fue quedando aislada, y,*.unmuchos
paises, desvinculada del quehacer poltico, salvo donde hubo
dirigentes de mucha gravitacin al frente de esos organismos.
En los dems casos, los problemas ms importantes del desarrollo fueron debindose, como antes, fuera de las oficinas de
planificacin. Parecer ia, por consiguiente, que en Amrica Latina este esfuerzo no hubiese dado frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales factores hap suscitado una impresin
de ')crisis de la planificacin(( que aconseja un examen total de
las circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por
un Iirdo, si ella es de carcter general o slo afecta a ciertos pases;
1.7
y por otro, si los principales factores determinantes son exgenos o intrnsecos al concepto de planificacin aplicado.
Aun corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las preocupaciones centrales que antes impulsaban,
y 10 hacen ahora, la poltica de desarrollo, imprimiendo un sello
particular al proceso de planificacin. La dcada de los aos
50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales
,en torno al problema de la uebcidad del crecimiento. Durante
esa etapa se admita que para superar el subdesarrollo era necesario crecer ms rpidamente porque, en ltima instancia,
slo la aceleracin del crecimiento permitir acortar distancias con 1% .pisa degarrollados. Entonces tal pensamiento se
6
convirti en%algo ms que una tesis: fue una idea-fuerza; y
como tal, no slo encontr terreno abonado entre los planiicadores y economistas, sino tambin en el mundo intelectual latinoamericano en general, en la juventud universitaria, en la nueva
clase industrial y en numerosos grupos sociales. Las categoras
de anlisis y de programacin que surgen reflejan las particularidades de ese momento histrico. El concepto de ))esvangulamimto*, por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa de la estrecha de un paso.
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la importancia que cobr el concepto de ))trminos de in.
tercambiv r relaciona con el argumento que sugtenta una
tendencia congnita al estrangulamimto del comercio externo;
ias formas de entender y explicar las perspectivas de d m o 110 -popularizado por el modelo de Domar cuyas categoras
principales son la relacin producto-capital y d coeficiente
de invasin-, el hbito de corrclacionar coeficientes y variab l a con d ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupacin por la velocidad como eje central del
problema. Aunque en algunos casos se hayan subrayado tam..,<z
14
P. 7.
E/CN.
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LAS CONDICIONES EN
QUE SE DESENVUELVE...
19
LA PLANIFICACI~N
Llegados a.este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en Amrica Latina la planificacin surge ms que
como un mtodo de accin, como un procedimiento de anlisis
acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias del proceso
21
para mostrar la mayor participacin que debera tomar la industria frente a la agricultura; por consiguiente, no parecen
necesarias otras categoras conceptuales. La idea misma de
))plan(( poda en ese momento obtener quizs menos difcilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos sociales
ante una poltica de mayor crecimiento, industrializacin y
sustitucin de importaciones. Expresiones tales como ))proyeccin((, ))neutralidad de la programacin((, ))capacidad para importar<(, ))poder de compra de las exportaciones((, ))coeficiente
de inversin y de ahorro, tasa de crecimiento((, ))relacin producto-capital((, ))grado de industrializacin((, ))insuficiencia
dinmica , brecha((, Ninsumo-producto , etc., estn relacionados con el problema de programar coherentemente un mayor
ritmo de crecimiento y una mayor participacin de la industria
mediante la sustitucidn de importaciones. Esa realidad metodo16ji$&t~en l plano de las categoras de anlisis es perfectamente
coh'erente con la preponderancia sustantiva que tales temas
tuvieron en los primeros planes de desarrollo. Desde otro ngulo
tambin podra decirse que la ))modelstica de la planificacin tena en ese momento plena coherencia con los temas que
abordaba la poltica de desarrollo.
Sin que necesariamente sean opuestas o contradictorias con
las anteriores, otras categoras perfiladas en los ltimos aos
-tales como las de ))sector moderno(( y ))sector no moderno((,
)>estrategia, modelo consumista((, ))patrn o estilo de desarrollo, ncrecimiento por diversificacin((, ))crecimiento por ampliacin((, ))saturacin rural, ))desarrollo horizontal y vertical, marginalidad((, grado de dependencia((, ))imagen-objetivo*, etc.- parecen reflejar mejor una aproximacin al tema
de la direccin del proceso de desarrollo, aunque. tambin puedn cansiderrselas un producto de la crtica a los aspectos cualtativos del mddelo vigente.
Entre ambas listas de conceptos hay otros como llredistribucin del ingreso((, ))reformas de estructura((, etc., que si
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23
disciplinar el proceso de sustitucin de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo viable de desarrollo
an no definido con precisin. A su vez, como la planificacin est
influida desde sus orgenes por un marcado inters por la investigacin, anlisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones,
su transformacin, al contacto con la realidad, en un mtodo de
accin programada y en una forma de administracin, tena que
requerir un lento proceso de maduracin. Por ello, se hace ahora
necesario volver a examinar sus concepciones tanto en funcin
de las experiencias recogidas como de los diferentes requisitos
que puedan plantearle nuevos patrones de desarrollo.
Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias
de los planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales
e internacionales, constituyen parte no desdeable de una explicacin sumaria de los obstculos que encuentra la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La prdida de
contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica
en la falta de definicin de nuevos patrones de desarrollo y ello
facilita el advenimiento de otra etapa, la de los planes bienales.
El aislamiento perceptible entre los rganos de planificacin
y los de decisin poltica en parte puede atribuirse a sus orgenes
predominantemente influidos por una filosofia de anlisis e
investigacin, y la debilidad de los mecanismos operativos de
los planes, una consecuencia directa del tiempo que necesitaron
k Oficinas de planificacin para que su labor madurara hasta
transformarse, lentamente, en un mtodo de accin, aunque
incompleto. El aislamiento de los planificadores del nivel poli&
tic0 est relacionado a su v a con la visin parcial y restringida
del proceso social a que son proclives y con la etapa de transicin
que vive Amrica Latina, en la que se agota un patrin de desarrollo sin que se perciban todava claramente las alternativas para
sustituirlo. Ni los economistas y planificadores han aportado
an los elementos necesarios para una reddinicin de los objetivos bsicos durante las etapas siguientes del proceso de des-
24
arrollo, como as tampoco los grupos sociales han podido pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de
consenso en buena parte es producto de la confusin existente
sobre la direccinN que debe tomar el proceso de desarrollo
y de la indefinicin natural sobre el carcter de 10s primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto.
La llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un
subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano. Esta
ltima es en gran parte la consecuencia de condiciones materiales, pero tambin est determinada por la crisis del pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones materiales.
El anlisis precedente parece sugerir que. las dificultades encontradas hasta ahora para el funcionamiento d t la planificacin en los pases latinoamericanos pueden referirse de alguna
manera al contenido,mismo del plan en su relacin con el medio. Sin embargo, si ste expresa una *racionalizacin* de la
realidad que se despreocupa de los caminos, no podria aplicarse, como aqu se hizo, la crisis de la planaicacin por la crisis del
desarrollo. ;Cmo comprender entonces la debilidad de la planificacin cuando &a no se identifica con cambios de estructura?
Sobre el punto se volver ms adelante. Volviendo ahora a la planificacin ~comprometidau, parecer obvio que no podra ser
til y eficaz sin una poltica definida para lograrlo. El problema
esencial, sin embargo, no es posibilitar la planificacin, sino
vincularla a fines legtimos y trascendentes. ;Al servicio de qu
fines debe estar la planificacin? ;Deben adoptarse slo aquellos que admite la poltica de desarrollo oficial? Qu tipo de
planificacin es compatible con el carcter de las economas
latinoamericanas? Cules son los mbitos cs@ficos
del
proceso de planificacin y cules los propsitos de la planifica-
1
l
25
26
27
las ideas perduren siempre en un plano ideal e insensible a influencias que las limiten o enriquezcan.
La iPcoyuntura dinmica ms tarde o m s temprano alcanzar a racionhlizam intelectualmente; en cambio, la rpol'tica
construida slo virtualmente puede encarnarse sobre la realidad, transformndola y tarnbien transformndose.
La sustitucin de importaciones fue una iPcoyuntura dinmicaa y como tal se anticip a su formulacin intelectual; o expresado de otro modo: un desajuste del sistema -falta de abastecimiento externonecesariamente deba estimular las reacciones de la &a
nacional, constituyndose en una especie
de elemento cataltico en el medio conmovido por la gran crisis
mundial del comercio exterior. Para la empresa, sustituir importaciones no se plante como una opcin, sino como el nico
camino
supervivencia (La uiabilidad y la inexistencia de
alternativas, es decir, la ineuitabilidad caracterizan generalmente el p m s o de una coyuntura dinmicaa). En este caso,
la dinmica estaba en el sistema, tena existencia material, no
haba sido construida fuera de l ni era exclusivammte un diseo instrumental.
Ahora bien, el propsito de todo plan es superar una incercia
o rectificar el rumbo del proceso, lo que supone cieno control
del proceso social; este control se realiza por una accin concentrada sobre un centro dinmico latente o potencial, o estimulando un a n t r o diamico en plena gestacin. La poltica econmica, por ejemplo, puede convertir en realidad elementos
latentes, reforzar o modificar un rumbo, es decir, puede ms
fcilmente disciplinar una Wyun tura dinmicaa . En cambio,
mucho ms complejo resulta injertar un nuevo elemento motriz
en el sistema, porque la dinmica del desarrollo en un sistema de
mercado no suele ser preponderantemente ))construida((, sino
vital a la forma de evolucin, interna y externa, de un momcnto
histrico. No toda poltica construidar puede llegar a ser vitiil.
y ello no es slo una cuestin de poltica econmica instrumen-S&
28
MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN
tal, sino algo que slo puede ser esclarecido mediante el anlisis
integrado de la sociedad.
Cuando fue formulada la poltica de sustitucin de importaciones se adhiri a un proceso m marcha, y, ch consecuencia,
pudo concebvsela como una coyuntura dinmica. generada
por el mismo proceso de relacin dependiente entre periferia y
centro. Este proceso social identific el centro motor y la puso en
marcha. La teora, por su parte, al explicar la importancia y
perspectivas del fenmeno para d desarrollo latinoamericano,
facilit su encauzamiento y el desarrollo ms satisfactorio de
sus fuerzas potenciales. En otras palabras, justific conceptualmente una realidad existente.
Cuando la planificacin sirve a una Wyuntura dinmicaa,
su principal problema est resuelto porque la formulacin intelectual no slo coincide necesariamente con un proceso material, sino que este ltimo precede al primero. A su v a , la
yuntura dinmicaa goza de ordinario de suficiente mnacnso,
esto es, no predominan conflictos.
La Vltica qnstruidau, m cambio, aunque sea viabe, no
es inevitable, y puede ser conflictiva para los grupos sociales
en pugna, porque al partir de un juicio *racionala no puede
menos de oponerse a una ~rracionalidada material vigente.
Las reformas de estructura y la integracibn econmica son proyectos de ,polticas construidasu, mientras que la sustitucibn
de importaciones y la exportacin de recursos naturales y primarios, cada una en su momento, fueron *coyunturas dmmicasa. Esta distincin es esencialmente temporal, porque en
un determinado momento histrico lo que es simplemente una
poltica construida puede en otras etapas transformarse en
coyuntura dinmica, a cuya generacin pucden contribuir tanto evoluciones sociales imprevistas como las huellas acumuladas de su implantacin fracasada como poltica construida.
En rigor, la tarea normal de la planificacin es la ,poltica
construida((, de donde su complejidad a veces es frustrante. La
29
30
Vase Carlos Matus, rnReflcxianes sobre una nueva estrategia latinoamericana de desarrollo, en Dos polmicas sobre el desawollo & Amrica Lotina,
06. cit.
4
En el perodo 1800-1900,los Estados Unidos aumentaron su poblacin
desde menos de 6 millones a cerca de 80 millones de habitantes. A fines de 1900,
el ingreso por habitante de cse pas era de @ dlares a precios de 1919,lo qw equivaldra muy aproximadamente a poco ms de I .ooo dlares de 1969.
31
por habitante, cambia progresivamente su fuente de dinamismo orieni6ndose hacia-un modelo donde la oferta se anticipa y
divasifica rada v a ms con respecto a las necesidades y cobra
extraordinaria importancia la asignacin de recursos para investigacin y defensa. Esa estructura industrial del centro impregna poco a poco las formas de desarrollo de las bislas de modernidad* de la periferia en lo que tiene de adaptable: el m i miento por diversificacin del consumo. Pero en el caso latinoamericano ese proceso es harto diferente; surge durante una
etapa cuyas notas tpicas son un crecimiento de la poblacin
muy intenso y un ingreso por habitante bajo, lo que lo convierte
necesariamente m excluyente. No a del caso ahondar aqu
sobre el origen y posibles consecuencias de esta nueva coyuntura dinmica que se insina; pero a los efectos que aqu interesa,
bastar destacar que ella, como las otras dos, surge de las relaciones centro-periferia y constituye un ejemplo demostrativo
que las fuerzas que desata una coyuntura dinmica no siempre
pueden coincidir con la direccin que se desea imprimir al proceso de desarrollo.
Veamos ahora, siquiera someramente, las dificultadas actual a de la planificacin y comparmoslas con las de la etapa de
sustitucin de importaciones. En este ltimo &so, la planificacin serva y se sostena en una coyuntura dinmica que impuls al proceso en el mismo sentido que la poltica de desarrollo construida despus; racionaliz un proceso y no insisti sobre
cambios de estructura. Ahora, por el contrario, en los pases
median- y pequeos slo perduran residuos de las fuerzas
dinmicas de los dos modelos anteriores -exportacin de bic
nes primarios y sustitucin de importaciones-; y en el caso de
los pases ms grandes advirtese la tendencia hacia una
ncoyuntura dinmica* claramente opuesta a una ))poltica
construida* que pretenda superar el carActa excluyente del
modelo en curso. Para algunos, lo excluyente del modelo podra
superarse acentuando la preocupacin por la uelocidad del
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32
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senso social a varios niveles que hace coincidir a los intelectuales, los grupos polticos y sociales y los planificadores en lo esencial del proceso de industrializacin; por un cambio en la relacin centro-periferia que genera una solidaridad interna frente
al ))centro((, y por un Estado desarrollista que encuentra una
tarea central de extraordinaria importancia.
Aunque siempre es arriesgado especular en el plano de la.
trasposicin temporal de los hechos histricos, a ttulo de
hiptesis podra sostenerse que si la planificacin se hubiera
adelantado quince aos y hubiera madurado en pleno auge del
modelo de sustitucin de importaciones, su trayectoria habra
sido diferente. Que no es sta una vana especulacin lo veremos
ms adelante, cuando nos refiramos a la experiencia de la
planificacin de Venezuela, nico pas al que se alude directamente en este trabajo. All, entre otras condiciones, la coyuntura dinmica de la sustitucin de importiciones se dio con bastante retraso en comparacin con el resto de Amrica Latina y
surgi como una poltica construida(( que adquiri carcter
esencial. De manera que la trasposicin histrica aqu aludida
\
en forma abstracta tuvo lugar en algunos pases de Amrica
Latina y servir ms adelante para probar la validez de este diagnstico exploratorio5.
35
Coherentemente con lo anterior, durante esa fase la preocupacin por la velocidad responde a una exigencia y concuerda
con las categoras de anlisis que asume la planificacin. No
hay divorcio entre mtodo y realidad, ni entre la modelstica y
el mtodo. Como el consenso entre los grupos sociales predominantes era previo a la formulacin intelectual de la poltica de
sustitucin de importaciones, tampoco puede plantearse en
forma significativa el problema de la viabilidad poltica ni la
necesidad de integrar el anlisis poltico con el econmico. A
este relativo consenso interno con respecto a la industrializacin, se suma adems la solidaridad nacional que despierta cualquier poltica de enfrentamiento objetivo y sereno con el
Mcentroa. De todas formas, la industrializacin fue indudablemente un paso hacia el logro de una mayor autonoma de la
@feria y consmra ese carcter hasta el momento en que el
centro puede volver a preocuparse de la periferia. Todos estos
hechos no slo imprimen una orientacin determinada a la
accin del Estado desarrollista, sino que ste obtiene del medio
social un respaldo que se sobrepone a los intereses contradictorios de los diversos grupos sociales.
Esa primera fase fue altamente positiva para la planificacin. Sin embargo, la ))racionalidad formal* aplicada a un proceso social nunca surge en un climax vital del mismo, sino cuando
una crisis obliga a explorar en sus entraas. Ya se dijo antes
que la planificacin no surge en Amrica Latina de una necesidad vital del proceso, sino de una inquietud intelectual que
emerge de la curiosidad serena del investigador que observa un
proceso que por el momento no. necesita de sus servicios. Gran
parte del prgceso de sustitucin de importaciones coincide con
esfuerzos espordicos de programacin en sectores clave sin
36
37
38
39
la planificacin. Son los planificadores, en consecuencia, quienes deben buscar cmo hacerse tiles y necesarios al poltico
y a la burocracia para obtener un sitio en la administracin es,
tatal. El problema tctico de introducir y mantener la planificacin en la esfera del Estado corresponde a los promotores de la
planificacin. A su vez, el conocimiento de la conducta de los
grupos polticos y de la burocracia es condicin previa para disear los procedimientos que terminen por conceder a la planificacin un papel como mtodo de gobierno. No slo la burocracia es anterior a la planificacin; tambin existen grupos
tcnicos que en ciertas ramas de la administracin pblica han
creado vnculos y procedimientos ya aceptados por el poltico
y la burocracia. Por consiguiente, la planificacin, como nuevo
elemento del sistema, debe tambin considerar la necesidad de
establecer nexos con los grupos tcnicos ya establtcidos, experimentados y arraigados en el sistema administrativo.
La articulacin de la esfera tcnica con el nivel poltico y la
burocracia es esencial para la planificacin. Ahora bien, la
experiencia latinoamericana seala que esa articulacin
no es fcil y en varios casos ha constituido un obstculo insuperable. Como primer paso para comprender las fallas y dificultades de dicha articulacin, deberamos reflexionar simultneamente sobre dos aspectos, a saber: a) las consecuencias de
la falta de una disciplina intelectual que aborde ntegramente
el umtodo de gobierno((, para lograr lo cual sera forzoso estudiar el problema de la compatibilidad de los criterios de eficacia entre el poltico, el tcnico y el burcrata; y b) los rasgos
de la conducta y los valores especficos de cada uno de estos
grupos, como forma de explorar las posibilidades de diagnstico que abre el punto anterior.
i
Ntese que, cuando falta una concepcin intelectual que integre el anlisis poltico, el anlisis econmico y los criterios
administrativos, cada una de estas reas desarrolla aislada' mente normas de conducta y eficacia a menudo opuestas. El cri-
40
41
para apreciar el proceso social- elige un camino que le permita afianzar y acrecentar el poder que representa, considerando
que existe una cadena de objetivos que deben alcanzarse y que
los primeros de la cadena bien pueden ser ms costosoe si ,con
ello se aseguran las condiciones polticas para alcanzar los
siguientes. Es decir, para el poltico, tanto el ))medio(( como el
objetivo(( constituyen eslabones de igual categora en la cadena de los propsitos que persigue, pues ambos tienen connotacin poltica. Para el economista o el planificador esto es
))ineficacia(( o ))desperdicio((, porque cuando considera cada
objetivo por separado no alcanza a percibir toda la secuencia
dinmica del proceso social. Para el planificador, las condiciones polticas son un dato, mientras que para el poltico constituyen la variable esencial de su esfera legtima de accin. Ntese, como ya se dijo, que los medios tienen una connotacin p l tica, no son neutrales y, por ello, la distincin entre fines y medios es limitante, si no falsa, y tampoco es la distincin artificial
y esttica entre medios y fines la que puede establecer una frontera entre lo tcnico(( y ))lo poltico((; si sta es posible habra
que buscarla en la diferencia de horizontes en que se sitan ambas esferas. As como el problema esencial para la economa
es reducir el costo de un objetivo y analizar el sentido del mismo
dentro de una visin general del problema -suponiendo que
las condiciones polticas son un dato-,
para la poltica, en
cambio, los costos alternativo? de un objetivo son datos que le
proporciona el tcnico y que constituyen un elemento importante, pero no el nico, que debe considerar para definir su conducta cuando busca el apoyo de los grupos sociales que representa,
porque ese apoyo es tanto una variable como un requisito para
los objetivos que 2ersigue.
La anterior no es la nica forma en que pueden oponerse los
criterios de eficacia del poltico y del economista puro. La belleza, el placer, la cultura, la prtvacidad, la tranquilidad, etc.,
son necesidades humanas que tienen implicaciones econmi-
'
MATUS/ WI'RATEGIA Y
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PLAN
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48
9. PROBLEMAS
RELACIONADOS
CON LA INSTITUCIONALIZACION
a) La formalizacin inslitucional
Compete al planifi>ador la responsabilidad de traducir permanentemente las investigaciones de tipo econmico y social
*
a trminos que hagan ms racional la decisin poltica, y por
otro lado, las decisiones politicas en funcin de las nuevas consecuencias sobre el modelo econmico-social. Y para lograrlo
debe presuponerse un mnimo de consenso entre los grupos
polticos y los planificadores. Durante el proceso normal de formulacin de planes aparecen etapas crticas que hacen necesaria tal articulacin, pero el proceso social no siempre muestra
coyunturas que la hagan posible.
Como los criterios y la conducta de los protagonistas -el
poltico, el planificador y el burcratason muy diversos
cuando no opuestos, parece natural que la continuidad entre
racionalidad material, formal y procesal sea variable segn
las coyunturas polticas, que favorecen en algunos casos, y en
49
El proceso de planificar exiga una formalizacin institucional como sistema y deba regularse e integrarse dentro de las
prcticas administrativas, a fin de obtener continuidad y permanencia. Por ello se asign un lugar dentro del aparato estatal
a l ~ equipos
s
encargados de la planificacin global, de la sectorial y de proyectos, de manera que su funcionamiento pudiese
ser institucionalizado.
Para cumplir .sus propsitos, la organizacin para el planeamiento se concibi en forma piramidal, comenzando por un
consejo del mas alto nivel, dirigido -cuando ello fuese posiblepor el jefe del gobierno, continuando por una secretara u
oficina ceritral de planificacin vinculada a las oficinas sectoriales en los ministerios, o subsectoriales en las entidades
descentralizadas. Simultneamente, la organizacin deba llegar
hasta las regiones relacionando al gobierno central con las corporaciones regionales, con los gobiernos estaduales e incluso con
los municipios.
Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial que muchos gobiernos realizaban. desde tiempo atrs en
materia de electrificacin, transportes, servicios de agua potable, riego, etc., se estableci un sistema institucional cuyo
funcionamiento debera posibilitar un nuevo proceso de planificacin general capaz de elaborar articuladamente planes a
largo, a mediano y a corto plazo. Dentro del esquema diseado
50
M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
51
puestas en los beneficios que se aguardaban de la institucionalizacin del proceso del planeamiento.
En sntesis, ante la carencia de peso poltico propio, los
grupos tcnicos representativos de la planificacin buscaron
apoyo en la formalidad legal e institucional al ms alto nivel
posible. Se supona que ello podra darles ms poder y por esa
va trataron de imprimir rigidez y obligatoriedad a las nuevas
formas de encauzar las decisiones econmico-sociales que, sin
esa institucionalizacin, parecan difciles de lograr. Esto, a
su vez, gener lo que podra llamarse una institucionalizacin
prematura de los procesos de planificacin, sin adecuar el
progreso sustantivo con la formalizacin institucional. En
otras palabras, los planificadores tendieron a sustituir el apoyo poltico que no siempre tenan por una formalizacin institucional relativamente rgida del proceso de planificacin y,
ms tarde, fueron vctimas de esa misma rigidez que propiciaron antes de haber ganado una experiencia razonable en este
campo.
b) La actuacidn de los plantficadores
No abordaremos aqu la incidencia de los factores humanos
sobre el avance o el freno del proceso de planificacin en Amrica Latina; pero de todos modos, conviene considerar a los planificadores al menos desde dos puntos de vista: su formacin
tcnica para enfrentar la realidad y su liderazgo en la conduccin tctica del proceso.
1) La distancia entre el dominzo metodolgtco y el conocimiento sustantiuo del proceso econmico. Los grupos tcnicos
dedicados a la planificacin econmica parecen haber insistido mucho, durante los ltimos tiempos, acerca de cuestiones
metodolgicas vinculadas con esta actividad; en los aos transcurridos desde fines de la dcada de los 40 hasta el presente, las
tcnicas de planificacin se fueron enriqueciendo paulatina-
52
M A TUS/ESTRATEGIA Y PLAN
m a t e con nuevos aportes que fueron refinando los ptanrramientos globales, sectoriales, regionales y de proyectos, tanto
desde el punto de vista del anlisis como de los mtodos pmspectivos para percibir el comportamiento futuro de la economa.
Esta corriente gener un abundante instrumental tknico basado, en algunos casos, sobre experiencias recogidas dentro de la
regin, y en otros, m la adopcin o adaptacin de tcnicas desarrolladas fuera de la regin. Los aportes que esas tcnicas
representan para el progreso de la planificacin son evidentemente significativos, pero los mtodos de planificacin utilizados en los diversos paises por lo general estaban alejados de
esos refinamientos tcnicos; de ah que difcilmente pueda sostenerse la acusacin, tan comn como alejada de la realidad, que
en Amrica Latina los planificadores hayan hecho un uso abusivo de refinamientos metodolgicos. Todo ello sin perjuicio de
que algunas veces se haya hecho alarde innecesario de sutilezas.
Esa diferencia entre lo metodolgico y lo sustantivo iie ahonda cuando se considera que la mayora de los paises sigue careciendo de la matgia prima estadstica que debe servir de base
para la construccin de modelos que inspiren confianza. Una
segunda traba surge del hecho que los aspectos econmicos y
sociales que deben planificarse estn integrados en un contexto sumamente complejo, influido por los factores histricos,
psicolgicos, sociales, polticos y culturales, difciles de captar con las tcnicas empleadas, que originalmente muchas veces respondan a propsitos ms modestos de proyecciones
econmicas.
Como puede advertirse, todos estos problemas no Iavorecen
el dilogo entre el tcnico y el poltico; este ltimo solicita
conclusiones y slo secundariamente est interesado en los
procedimientos tcnicos para alcanzarlas. Al mismo tiempo
frustra al planificador, ya que tiende a aislarlo del conocimiento
del ))proceso(( vigente en la realidad. Una parte de las dificultades de la planificacin, por lo menos en su aplicacin prctica,
53
54
Conviene ahora verificar la validez de las tesis elaboradas confrontndolas con la realidad para llevar ms lejos este intento
de diagnstico sobre la planificacin en Amrica Latina. Despus de esta confrontacin, se podr volver al plano abstracto
para cerrar una etapa de este anlisis critico de la planificacin.
En este sentido, el caso de Venezuela puede ser revelador.
Sin embargo, para evitar malos entendidos conviene dejar sentado que esta parte del anlisis no pretende ser una explicacin
amplia de los problemas de la planificacin en ese pas, sino un
reconocimiento sumario de algunos hechos tiles para examinar las tesis aqu sostenidas y que, de algn modo, pueden expli-
S5
'
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pecuarios e industriales de signilicativo volumen que se satisfaca desde el exterior; una nueva poltica de comercio exterior
e industrializacin pudo aprovechar ese mercado potencial para
dinamizar el proceso interno de desarrollo. Adems, el gran volumen de excedentes para inversin que generaba la economa,
junto a los vicios del rgimen autoritario, haban producido
una irracionalidad obvia en la asignacin de recursos. En tales
circunstancias, el cambio del rgimen poltico pudo fcilmente
definir un nmero mnimo de orientaciones bsicas y la planificacin se propuso desde el comienzo servir a esas transformaciones y disciplinar los nuevos criterios de asignacin de recursos.
La planificacin no slo coincide con el auge del proceso de sustitucin de importaciones e industrializacin, sino
tambin con las categoras de anlisis que la caracterizaron
como mtodo desde su origen. Se dijo Antes que la planificacin surgi como un sistema de proyecciones para analizar la
sustitucin de importaciones, la industrializacin y el comercio exterior y a ssos problemas fue aplicada esencialmente en
Venezuela, con una ventaja y varias innovaciones. La ventaja
consisti en que la sustitucin de importaciones se realiz en
coincidencia con una alta capacidad de compra en el exterior.
Las innovaciones fueron las mismas que connotaron otras primeras experiencias y hacen al diseo de mecanismos operativos en reas tales como el presupuesto fiscal, los planes de inversiones pblicas, etc.
4". La coyuntura poltica de cambio tambin hizo posible el
cambio administrativo. El sistema burocrtico, al servicio del
rgimen autoritario, fue sustituido por una estructura que responda a las nuevas necesidades del Estado y expresaba las nuevas fuerzas sociales que conquistaron el poder. En el caso de
Venauela son nuevas tanto la planificacin como la burocracia; ninguna precede a la otra ni tiene ms tradicin o prestigio
inicial. Si la planificacin no se haba consolidado, la burocra3O.
57
cia estaba debilitada tanto por el cambio sufrido como por sus
antecedentes al servicio del rgimen autoritario. En tales circunstancias, la burocracia no podia mostrar reductos que resistieran la planificacin, y la racionalidad de los grupos
ticnicos pudo lograr ms fcilmente una posicin prestigiosa.
Debe tambin considerarse que al iniciarse una nueva etapa
poltica, los cuadros directivos que se hacen cargo de la planificacin y las diversas ramas de la administracin pblica, en
la rnedida que forman parte de un. mismo grupo poltico, aportan a sus nuevas funciones una posicin ideolgica consolidada
en la lucha de oposicin. Salvo excepciones, esa fue una tnica
de la nueva administracin venezolana. En una palabra, las condiciones para dictar nuevas normas administrativas estaban
dadas y la planificacin no tuvo que respetar procedimientos
arraigados y establecidos.
.'5 La conduccin del proceso de planificacin era poltica, en el buen sentido de la palabra. Polticos eran quienes
dirigan cORDIPLAN y este rgano serva una poltica definida.
Esta conduccin poltica, con gran capacidad, pudo resolver
rpidamente los problemas de dilogo interno con los grupos tcnicos, con los cuales estaba cumpliendo una experiencia comn.
El dilogo con el nivel poltico tampoco poda constituir un problema y de hecho nunca lo constituy, pues qued resuelto con
la misma designacin de los directivos de la planificacin.
6 O . La planificacin pudo dosificar razonablemente su
preocupacin por las orientaciones ms trascendentes del proceso de desarrollo con su accin a corto plazo, todo dentro de un
mnimo. de formalidades institucionales. La misma orientacin de la poltica de industrializacin y la importancia que
sobre la economa tuvo la asignacin de recursos estatales,
desde un principio obligaron a los planificadores a participar
en la elaboracin de la poltica a corto plazo, y pudieron hacerlo
porque tenan acceso a los planos polticos y gozaban de respeto tcnico. No se daba en este caso el proceso de Ninstitucio-
58
nalizacin prematura(( tan comn en otros pases. Y como tampoco exista una ambiciosa ley de planificacin que respondiera a los cnones ms acabados, el presupuesto por programa se
pudo realizar informalmente; el texto mismo de los planes tampoco mostraba gran preocupacin por producir piezas intelectuales profundas, etc. La falta de formalidad y de institucionalizacin corran a la par con el poder real que ejerca y el apoyo
poltico que se le dispensaba. Esta situacin explica que no
pueda encontrarse en la experiencia venezolana ningn texto
escrito sobre lo que ms adelante se entender como estrategia de desarrollo. Pero nadie que hubiera dialogado con franqueza con el nivel directivo de planificacin podra desconocer
que all se manejaban los conceptos de estrategia y se tena posiciones muy claras a largo plazo que orientaban la accin prctica. En suma, hubo all liderazgo, contactos estrechos con el nivel
poltico y ascendiente sobre la burocracia estatal.
Es innegable que en una coyuntura especial se produjo en
Venezuela una conjuncin de condiciones materiales y humanas favorables a la planificacin. Volviendo a las ideas que
aqu se desarrollan: puede decirse que se dio en Venezuela una
poltica construida(( con caractersticas de coyuntura dinmica; que esa poltica implic cambios en relacin al manejo tradicional del sistema, por lo que necesitaba la planificacin, y que
la coyuntura poltica neutraliz categricamente la resistencia
natural que, en otras circunstancias, la burocracia hubiera
opuesto a un cambio de normas.
Todo esto la hizo posible y necesaria porque hay, en efecto,
ciertas condiciones del proceso de desarrollo que hacen necesaria la planificacin y otras que la hacen posible. Como ambas no
siempre coinciden a lo largo de1 curso evolutivo de la sciedad
sino slo en determinadas coyunturas, la vigencia de la planificacin es tambin coyuntural, sin permanencia o estabilidad.
Esta parece ser una caracterstica de la planificacin en todo
sistema econmico donde ella no sea esencial. No por ello es me-
59
nos til, pero en cambio exige una poltica permanente de redefinicin de su centro de preocupaciones. Durante sus fases de
vigencia y auge, que por lo general sern las coyunturas de cambio, prestar racionalidad formal a las nuevas orientaci'ones
polticas que formulan los grupos sociales que asumen el poder.
Cuando el proceso de desarrollo se estabiliza y la poltica econmica se convierte en ))rutina((, la planificacin ceder lugar a lo
que es ms especfico del sistema; la previsin y el clculo sobre
el todo social se harn menos necesarios y prevalecern las microconcepciones pragmticas. Estos altibajos de la planificacin
pueden ser ms ostensibles y marcados cuanto ms reciente sea su
incorporacin al sistema y menos tiempo haya tenido para consolidarse durante un perodo de auge. (Vase el cuadro 3).
11. ALGUNAS
CONCLUSIONES
DEL
ANALISIS
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parecen rno~cas*~.
Aqu se mezclan con raro ingenio mltiples
formas de abordar un sujeto sin que estn situados en un plano
homogneo que asegure la legitimidad de las comparaciones.
Algo parecido suele ocurrir con los aspectos que a menudo se
enuncian para explica@ los problemas de la planificacin.
Los ccnceptos que hasta ahora se fueron elaborando ya permiten jerarquizar estos intentos explicativos de tal modo que se
logre distinguir lo esencial de lo secundario, las causas de fondo
de las aparentes y transformar una taxinomia heterognea de
explicaciones en una tesis central.
a) Las causas de fondo
La tesis que emerge de este documento puede sintetizarse diciendo que la planificacin se consolida y vitaliza durante los perodos en que se cumplen simultneamente las siguientes condiciones:
1) Que los grupos sociales que poseen o asumen el poder definan una estrategia de desarrollo o un grupo minimo de orientaciones correspondientes a problemas que la sociedad pueda
asimilar materialmente;
ir) Que esa estrategia de desarrollo implique cambios con
respecto al manejo tradicional de la poltica econmica, es decir, que necesite de la planificacin para prever los requisitos y consecuencias de la alteracin planteada;
111) Que esa estrategia o conjunto minimo de orientaciones
bsicas encuentre en el proceso social, y en las circunstancias internas y externas de carcter econmico, condicionar que le pamitan superar su mera formulacin intelectual y adquirir el carcter de un gran c s f u a o necesario o coyuntura motriz, susceptible de ser conducida y disciplinada por la planificacin;
oCitado
k ci&
S.A.,
y. d.,
a971), P. 1.
&S
62
IV) Que
63
64
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M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
servaciones. Ms all de estos obsrculos aparentes est la contradiccin entre un mtodo, cuya eficacia depende de la definicin de una politica que lo exija, y una realidad que, aunque parece aceptar el mtodo, no ha sido capaz dc producir las definiciones ni de impulsar una dinmica que den vida al mtodo.
El ejemplo de los planes anuales puede ser ilustrativo a este
respecto. Dichos planes siempre han estado ausentes en los sistemas latinoamericanos de planificacin. Ahora bien, durante
la fase en que la mayora de nuestros paises estaban empeados en una politica de industrializacin y sustitucin de importaciones, acerca de la cual hubo un consenso nacional y latinoamericano muy claro, la ausencia de planes anuales no poda
constituir una falla ostensible y sustantivamente limitativa de
los esquemas de planificacin, porque la estrategia de sustitucin de importaciones ya haba definido los mecanismos esenciales de decisin a corto plazb e influa sobre ellos. Las tarifas
aduaneras y los impuestos a las importaciones en general, la imposibilidad de importar bienes bsicos al principio y la proteccin arancelaria despues, la politica de gastos pblicos en genaral, etc., se ajustaron para dar operatividad y sentido prctico a
la estrategia de sustitucin de importaciones, sin necesidad de
planes anuales coherentes. Por eso, a pesar de la inexistencia de
dichos planes, la poltica de sustitucin de importaciones a
corto plazo no poda desviarse en la prctica de sus concepciones fundamentales; tal omisin slo en forma secundaria poda
afectar la eficacia interna y el grado de coordinacin de la poltica anual dentro de un marco previamente definido y operante.
Pero no ocurre lo mismo durante la etapa de transicin que ahora
est viviendo Amrica Latina, cuando la omisin de planes
anuales operativos constituye una falla ms ostensible y una
contradiccin entre las orientaciones que recogen los planes a
mediano plazo y las que se ejecutan en la realidad. En la medida
que la accin a corto plazo encuentra su orientacin en la continuidad de la politica tradicional, cuando los planes a mediano
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68
dos. As las orientaciones prograrnficas que sirven de referencia para medir la demanda de iproyectos no tienen fuerza real
para impulsar su generacin. La crtica a los planes por la escasez de proyectos se basa en gran parte sobre el supuesto de la
vigencia de dichos planes y con ello se oculta la causa de fondo que
impide formular un nmero suficiente de proyectos cualitativamente diferentes. Es cierto que la escasa de proyectos estratgicos obedece a mltiples causas -entre las cuales debe mencionarse el clima general de desarrollo, el nivel tcnico nacional, la magnitud y naturaleza de los proyectos potenciales, la
falta de empresas consultoras nacionales, problemas institucio~iales,etc.- pero la importancia de estas posibles explicaciones
est supeditada a la falta de una estrategia de desarrollo viable
acorde con los planteamientos formales incluidos en los planes
mismos. No podra darse operatividad en la formulacin de
proyectos estratgicos si no es operativa la nueva estrategia
que los requiere; su mejor demostracin es que las Nideas sobre
proyectos que propugnan varios estudios sobre estrategias de
desarrollo realizados en los ltimos aos slo en muy contadas
ocasiones han oriiinado restudios de preinversin* que pudieran definirlos con rigor. Estos estudios sobre estrategia, con
buenas razones, ms se han preocupado para demostrar a cada
pas la necesidad de un cambio en el patrn de desarrollo, que
por buscar proyectos viables a mediano plazo. En ningn caso se
dedic tiempo suficiente a la complementacin de ambos niveles de anlisis en un encadenamiento de acciones progresivas
que tuviera en cuenta tanto la eficacia econmica como la viabilidad poltica del proceso.
Los sistemas de informacin estadstica se citan tambin
generalmente como otro gran obstculo para formular y controlar los planes; esta afirmacin implica el supuesto que los planes
se ejecutan y controlan. Si algo relativamente simple como adaptar los sistemas de informacin estadstica a las necesidades
de la planificacin no pudo realizarse en forma acabada en Am-
d
-
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Captulo ZZ
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12
MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN
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categoras de anlisis y los problemas fundamentales del momento histrico al cual se aplican, as como entre las estructuras analticas empleadas y las estructuras reales. Se insiste sobre
la corr<-spondencia esencial porque muchas veces las estructuras reales no se evidencian en la superficie ms fcilmente visible, y, como es sabido, un ))retrato((de la realidad no siempre es
su ms fiel representacin. La planificacin se asienta sobre la
posibilidad de un modelo que guarde correspondencia o analoga esencial con lo que ocurre en el plano material.
2". La realidad constituye una totalidad que el anlisis puede descomponer en partes, aislando elementos. En el plano material no existen compartimentos, todo es un continuo integral
que constituye la o las dimensiones de la realidad; en el plano de
v
las ideas, en cambio, slo es posible una totalidad analtica,
donde las fronteras del problema a estudiar se definen de modo
convencional, segn el sentido y los propsitos del estudio. El
tr niino problema(( ya expresa una elaboracin intelectual
que ))aisla((una parte, pues en la realidad lo econmico, lo social,
lo poltico, lo tcnico, el pasado, el presente, el futuro, etc.,
constituyen un todo indisoluble, sin fronteras visibles. La demarcacin de la totalidad analtica afecta esencialmente el
contenido del modelo que pretende representar la dimensin
real; y la totalidad analtica es precisamente una demarcacin
ptima que contiene una dimensin social delimitada con la amplitud necesaria para ser comprensible.
3". La realidad constituye una totalidad que el anlisis puede descomponer en momentos, algunos de los cuales son ms o
menos significativos para la planificacin; el tiempo para sta
no es homogneo sino cargado de significaciones. Estos cortes analticos en el tiempo pueden abordarse por lo menos en dos
planos:
a) Periodos funcionales a los propsitos del plan. As, por
ejemplo, las orientaciones sobre la direccin del proceso de desarrollo slo pueden apreciarse dentro de una perspectiva supeI
>
Cuadro q
LOS SUPUESTOS D E LA PLANIFICACION
Plano intelectual o de
las ideas
Plano material
1 . Estructuras
reales
hechos
Supuestos
implcitamente
aceptados
4. Comportamiento
Modelo de comportamiento
Correspondencia
. Equilibrio
histrico
Racionalidad
convencionales
15
operan te
vo(( que procura imponer a esa misma realidad una uracionalidad formal((. En el plano material se registra un comportamiento histrico conformado por hechos trascendentes, circundados a su vez por otros secundarios y particulares, a la par que se
gesta permanentemente un futuro incierto. El vnculo entre
ambas representaciones del plano material no es siempre riguroso y a menudo quedan fundamentalmente disociadas. As,
los modelos de comportamiento que subyacen en un diagnstico
muestran el desequilibrio, la inestabilidad social, la existencia
de desajustes y saltos en el proceso de evolucin econmica y
tensiones peridicas entre los grupos sociales. El desequilibrio
es el rasgo predominante de la evolucin real; por lo tanto el supuesto de rguilibrio que fundamenta el modelo normativo del
1
M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
[,as categorias de anlisis empleadas por la planificacin aspiran a expresar en toda su riqueza las plurales dimensiones de
la realidad social contempornea. La planificacin supone una
elaboracin o abstraccin intelectual previa que permita representar la realidad social que se ofrece entre el observador crtico y la realidad material. El modelo construido sobre la realidad. rs slo un punto de partida para concebir las alteraciones
necesarias en la direccin y velocidad del proceso de desarrollo.
77
3
t
78
MATUS/ ESTRATEGIA Y
PLAN
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ciones -ivas
que permitan armonizar el plan, teniendo en
cuenta las relaciones intersectoriales. La consideracih de
los factores espaciales permita nuevos cortes en ia actividad
econmico-social- susceptibles de introducirse dentro del 'esquema de formulacin.
Este enfoque lgico entraaba como prctica admitir: 1) la
existencia de un conocimiento acumulado y de una capacidad
de anlisis para interpretar el funcionamiento del sistema econmico-social y proyectarlo en toda su amplitud y complejidad; 2) que el anlisis global distinguira entre lo importante y
lo secundario de dicho sistema, lo que implicaba a su v a una
formulacin estratgica capaz de destacar rigurosamente las
partes que predominan e inducen al conjunto; 3) que en funcin
de los cortes sectoriales es posible integrar esos elementos en
un todo armnico, lo que presupona un anlisis de compatibilidad dentro del conjunto.
Si la comprensin de un problema exige abarcar el conjunto,
la ))totalidad analtica de la situacin, la accin, en cambio,
es siempre un acto selectivo que apunta a las partes estratgicas del todo y descansa sobre el supuesto de ))totalidad operativa((. El carcter parcial de la accin no se opone, en consecuencia, al principio de totalidad como mtodo. La distincin, en gran
medida artificial, entre el plan, por un lado, y la poltica econmica para implementarlo, por otro, contribuy en muchos casos
a oscurecer estos conceptos casi evidentes.
As, algunos planes revelan que la aplicacin del principio
de totalidad se fue desvirtuando. En efecto, ms que referirse a
la totalidad sustantiva, se pretendi aplicar un concepto de totalidad formal, expresado en el abarcamiento extensivo de los sectores econmicos y sociales. A la luz de tal experiencia aparece
como necesaria la superacin de esa totalidad formal refirindola a su concepcin original de una totalidad analtica(( que
pueda revelar las partes estratgicas y fundamentar slidamente
el campo de la totalidad operativa((.
80
En la confeccin del diagnstico que sirve de base a la elaboracin de un plan, donde se procura sealar las principales potencialidades y obstculos al desarrollo, es indispensable un
anlisis amplio que permita situar el desarrollo dentro de una
perspectiva de la mayor universalidad posibl-e. Por lo tanto, una
vez identificados dichos obstculos, el anlisis y la elaboracin
concreta de los planes podrian abordar con mayor profundidad
los sectores y actividades que se consideren ~estratgicos~
para
modificar la situacin existente. Esto implica, a su v a , la posibilidad de planificar ms a fondo las reas claves, siempre dentro
de un marco de conjunto y a partir de una estrategia global de
desarrollo.
La breve historia de la planificacin en Amrica Latina
muestra tambin que no siempre se realiz su ejercicio dentro de
una visin global. Hubo experiencias en materia de planificacin
sectorial y de proyectos prioritarios o estratgicos realizadas
sin un marco de orientacin previo, sin respetar siquiera el marco de la ,totalidad analtica(( en la esfera de lo econmico; y en la
actualidad se obser-va una tendencia peligrosa a retornar a ese
\
tipo de aproximaciones, acaso como producto de la frustracin
acumulada en la formulacin de planes. Hay una diferencia, sin
embargo, entre la primera poca de los programas sectoriales
aislados y la formulacin de grandes proyectos, con respecto a la
de las tendencias recientes a la parcialidad inorgnica. Antes,
esos proyectos y programas se formularon como parte de una
poltica de industrializacin elemental e inevitable; ahora ello
tiende a hacerse como rplica a la falta de definicin de la poltica
de desarrollo.
c) El supuesto de equilibrio
El tema del equilibrio en el desarrollo constituye un buen ejemplo
de un asunto terico que divide a los economistas. Como gran parte de las discusiones surgen de incomprensiones y de imprecisin
1
81
de conceptos, parece urgente contribuir a formular correctamente el problema y definir sus trminos con alguna precisin;
de esta manera se eliminarn confusiones conceptuales y su aparente oposicin, para centrar el debate all donde realmente ixisten disc~epanciasde fondo.
Parece indispensable ante todo definir con algn rigor los
trminos ))equilibrio(( y ))desequilibrio((. Por de pronto conviene
distinguir entre equilibrio contable y equilibrio del sistema. El
anlisis de compatibilidad inherente a cualquier concepto de
planificacin, no se contrapone al concepto de desequilibrio
del sistema ni est en contradiccin con la tesis que preconiza
provocar y aprovechar los desequilibrios econmicos como forma de dinamizar y orientar el crecimiento. El anlisis de compatibilidad es, en rigor, el estudio de las consecuencias de los desequilibrio~y de sus soluciones, cuya expresin formal es el ))equilibrio contable, aunque no necesariamente el equilibrio econmico del sistema. La capacidad subutilizada, las variaciones
de existencias, las importaciones, las variaciones de precios, etc.,
permiten el equilibrio contable de las magnitudes econmicas,
pero no el equilibrio econmico de esas mismas magnitudes contables. Esto demuestra que la lgica de la planificacin no exige
el equilibrio. Queda, sin embargo, un segundo asunto que aclarar: si la lgica del desarrollo exige el equilibrio y si ste es posible. Ello nos conduce directamente al uequilibrio del sistema.
No es oportuno referirse aqu a las tesis sociolgicas que rechazan la continuidad o suavidad en la evolucin y postulan el crecimiento a saltos en el contexto de inarmonias y tensiones. Los fenmenos sociales no se producen a lo largo de una funcin continua, y el desarrollo econmico, como fenmeno social, sigue esas
discontinuidades, saltos y desequilibrios. i Puede la planificacin colocarse por encima del comportamiento social pretendiendo eliminar las nineficiencias de esas discontinuidades,
saltos y desequilibrios, o, por el contrario, slo tienen sentido
como instrumento inserto en la sociedad y, por lo tanto, de alcan-
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83
'
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85
terminadas esas variables, se podra estudiar su posible alteracin compatible con el grado de control del proceso y con los cambios necesarios para lograr el conjunto de metas propuesto. Si el
resultado fuera negativo, significara: 1) que el grado de ))control del proceso* es insuficiente y requiere una revisin de la participacin directa del Estado y de su instrumental de poltica econmica; o 2) que las metas no son hacederas en ese momento.
porque la correlacin de fuerzas sociales no permite el cambio
propuesto en la orientacin y fortalecimiento del Estado y tampoco se avizora coyuntura alguna que pueda alterar el comportamiento de los agentes econmicos o los grupos sociales.
En este ltimo caso, las metas normativas deberan ser revisadas hasta que el margen de alteracin del comportamiento condicionado por la estructura poltica permita alcanzarlas. As,
tanto las metas como los requisitos intermedios de accin que surgiran de la iteracin del modelo, seran coherentes con el proceso real de comportamiento de la sociedad. Podra llamarse a los
resultados de ese modelo metas y requisitos )concitados, porque surgen de un estimulo consciente aplicado a los factores
determinzntes del comportamiento. En este caso, la historia y el
futuro mantendran una continuidad bsica porque ambos, siendo diferentes, se explicaran partiendo de una misma realidad.
Tal es la limitacin que la planificacin tiene en el sistema de
mercado, e ignorarla no significa superar el problema de fondo.
En cambio, si el modelo que sirve de base a la planificacin constituye una derivacin coherente de las metas perseguidas y slo
se toma de la realidad el ))punto de partida(( del plan, las metas
nicamente podrn revisarse por un cotejo con los ))rdenes de
magnitud* que parecen posibles segn el juicio tcnico del analista y .los requisitos intermedios sern el res~ltadosimple y exclusivo de las exigencias de las primeras. La armona y el equilibrio
sern inherentes a este modelo. No puede en este caso verificarse
si los requisitos intermedios as calculados responden o no n las
posibilidades materiales de que se desve el comportarnicnio
86
M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN
del sistema; slo ser posible comparar sus resultados con los
))rdenes de magnitud6 que parecen razonables.
En una economa socialista el modelo normativo de planificacin es perfectamente coherente con el sistema, una vez sancionado en el plano poltico, porque su comportamiento es esencialmente controlado. En la economa de mercado, en cambio,
el modelo normativo es til pero insuficiente sin un modelo de
comportamiento, porque el control consciente y coherente del
proceso social es limitado y a su vez limitante de la planificacin.
No es sta una cuestin de preferencias subjetivas, sino una realidad innegable que cualquier criterio cientfico debe considerar.
Por lo dems ciertas simplificaciones permiten suponer el
a
equilibrio, pero no superar los desequilibrios. Si algn equilibrio es posible, ste debe surgir del interior de la sociedad, no de
una norma desvinculada de su comportamiento.
Quienes sostienen la tesis del desequilibrio afirman que, al
margen de ciertos rasgos distintivos o particulares que difercncian los diversos estadios de evolucin de las economas latino",
americanas, todas ellas revelan, como caracterstica sobresaliente, profundos desequilibrios, inadecuacioncs o tensiones en
los principales campos*de la actividad ecunr%iicay .&eial. El
mantenimiento de tales tensiones o desequilibrios, si bien pueden
tener un costo econmico o social, constituyen la verdadera expresin del desarrollo, y las acciones y reacciones de los diversos
grupos sociales determinan respuestas a esas tensiones. En consecuencia, las motivaciones ms ciertas para que los diversos grupos d a l e s acometan ciertas tareas se encuentran en los incentivos *internos(( que brindan esas mismas tensiones, y slo en forma
ms limitada en los inceiitivos ))externosN produdto de diseos
instrumentales de poltica econmica ofieal., B&de~-d'o de : estas
hiptesis bsicas, pueden concebirse dos criterios antagnicos
sobre el sentido de la planificacin. Por un lado, la planificacin
en cuanto instrumento para aceptar, utilizar e incluso programar
87
88
es justamente lograr que no slo sean un costo sino principalmente coyunturas dinmicas.
d) El supuesto de racionalidad y la d'iscontinuidad histrica
El plan parece establecer una lnea divisoria entre la incoherencia del pretrito y la racionalidad del futuro planificado; no siempre se ha sabido reconocer que el futuro tambin es en parte historia, como lo son el pasado y el presente.
El instrumental conceptual y metodolgico de los planificadores procura alcanzar la mxima racionalidad formal en las decisiones que conforman dichos planes. As, la utilizacin de instrumentos analticos se concibe como un esfuerzo por dar validez
cientfica a un conjunto de decisiones coherentes y compatibles
*
entre si destinadas a alterar el curso espontneo del proceso.
Como es natural, la adopcin de todo este instrumental destinado
a garantizar la racionalidad formal de los planes, no asegura que
ella pueda modificar la realidad.
La planificacin ha sido planteada o aplicada, por consiguiente, ms que como un procedimiento cuyos objetivos son inducir
\
cambios coherentes que modificaran los acontecimientos si
funcionase en forma ))espontnea(( el sistema econmico-social,
como un instrumento capaz de modificar esas tendencias. Las
razones y medios por los cuales ))el plan(( podra ))crear otra historia(( diferente de la pretrita nunca fueron explicados rigurosa y satisfactoriamente y esto por la sencilla razn que el plan fue
concebido como mtodo para ))pensar otra historia(( posible. Sin
embargo, forzoso es reconocer que los acontecimientos econmicos escapan al control consciente y voluntario de los sujetos
humanos afectados por ellos y que la planificacin no modifica
radic.alnirnte esd situacin aunque aclara el j uicio sobre su pro1)in impotencia, y as logra. lenta y proyresivnmente, algn doriii~iiomayor del proicso social. Renunciar a la planificacin (-4
rrniinciar ;il control (lrl homl>re sobre su propio futuro. pero
;iplicnrla no puede confundirse con el logro de ese control.
89
90
91
02
93
cedimientos, sin ser indiferente, por ende, a los intereses de ambos; ni siempre indicaban los planes, las medidas concretas ni
los instrumentos mediante los cuales se podra orientar el comportamiento de los distintos sectores en funcin de los obje'tivos
del plan.
Tambin es posible analizar el supuesto de racionalidad desde
otro punto de vista: el grado de eficacia y representatividad de la
planificacin. En otras palabras, cabe indagar si la racionalidad formal que se busca imponer es una racionalidad ))adecuada((.
Acerca de la posibilidad de una formulacin rigurosa de los
planes cabe preguntarse, en primer trmino, si los planificadores
estn siempre en condiciones de percibir y precisar los cambios
que la sociedad requiere. En efecto, diferentes grupos pueden
tener distintas aspiraciones de cambio y diversa capacidad de
expresarlos con coherencia. Ms an, puede diferir el grado de
conciencia que tiene cada grupo respecto a cules son ))sus aspiraciones de cambio. Por otra parte, la falta de medios de comunicacin adecuados puede dificultar el acceso al conocimiento
de las aspiraciones de algunos grupos.
En segundo lugar, habra que interrogarse sobre si es posible
ponderar correctamente la viabilidad poltica de los cambios
deseados por los diferentes grupos y sus consecuencias a largo
plazo, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la
correlacin de fuerzas que se estructura entre dichos grupos,
correlacin que va modificndose a travs del tiempo como consecuencia de los cambios que se operan. Sobre el desarrollo influye, adems, la accin desencadenante de factores cuyo comportamiento por ahora no es bien conocido.
En tercer trmino parece pertinente inquirir si en todos los
casos los planificadores pueden identificar las consecuencias
de las diversas alternativa3 de polticas capaces de inducir los
cambios cuantitativos deseados; aun admitiendo su viabilidad
poltica y atenindose slo a la consideracin de la validez de la
95
Otra idea que estuvo presente en la concepcin de los planes generales de desarrollo se refiere al clculo como previsin, es
decir, a la posibilidad de anticipar cuantitativamente los fenmenos econmicos y sociales. Se supuso, en general, que la medicin
de las variables que influyen sobre el crecimiento del ingreso
nacional hara posible, como complemento de otros anlisis
cualitativos, disear los medios necesarios para manejar el
sistema econmico a travs de ciertos mecanismos (impuestos,
crditos, incentivos, permisos de inversin, accin directa del
96
~sta'do,etc.), y lograr as los cambios esperados y en las magnitudes deseadas. Dos razones explican el sentido del clculos.
Por un lado, la precisin de la compatibilidad exige la cantidad;
por el otro, existe un punto crtico cuando la cantidad se conuierte
en calidad, o dicho con otras palabras, cuando el dficit o exceso
de cantidad altera la calidad del resultado.
Este acercamiento a la planificacin -correcto en esenciaderiv en algunos casos hacia un tipo de anlisis meramente cuantitativo, donde se insisti ms en la consideracin de los hechos
estadsticamente mensurables que sobre cienos fenmenos
reales y concretos que ocurran en el sistema econmico-social.
De acuerdo a este criterio, el xito o el frcaso de un programa se
suele evaluar en trminos muy simples -si se alcanza o no la
tasa A, B, O C-, sin interpretar de modo suficiente los acontecimientos que ocurren en el proceso econmico o el logro de otros
objetivos cualitativamente fundamentales. Desde luego cabe
reconocer que en numerosas experiencias la cuantificacin y
la pro'yeccin de determinadas variables macroeconmicas se
realiz con el proesito de orientar y encuadrar las realizaciones
sustantivas; en estos casos, esas proyecciones -como hiptesis
de trabajo- no constituan metas en s mismas, y no se consider que la evaluacin de los planes deba hacerse principalmente comparando las cifras proyectadas con las reales.
La planificacin por supuesto requiere cuantificar, pero se trata de pasar de una cuantificacin extensiva a una cuantificacin
selectiva que se concentre en las variables estratgicas y decisivas
para los planes. Al mismo tiempo, para que la cuantificacin sea
operativa, debe surgir de una aproximacin desde el comportamiento hacia la norma. Si permanece en la esfera del comportamiento, es una ))cuantificacin histrica.; si se asla en lo puramente normativo, es una cuantificacin intrascendente. La cuantificacin no slo es til, sino que constituye la esencia del proceso de ))clculo sobre la que se basa la planificacin, pero ella es
de todos modos adjetiva en funcin de los cambios que propician
97
los planes. En este aspecto, habra que dedicar mayores esfuerzos para medir (jerarquizndolos) fenmenos de especial gravitacin en el desencadenamiento de los cambios necesarios y
en el diseo de un instrumental de poltica econmica idneo
para el logro de las medidas propuestas en los planes. Al mismo
tiempo, debe intensificarse el anlisis cuantitativo de las interrelaciones entre las variables econmicas y las sociales. Cabe
reconocer en este aspecto los avances logrados a travs de los trabajos o investigaciones realizados por econometristas, sociometristas y especialistas en ciencia poltica, para lograr un conocimiento ms preciso de las magnitudes determinantes de los
procesos econmicos y sociales; sin embargo, sus resultados
todava no parecen satisfactorios.
El problema fundamental que plantea el supuesto de cuantifiwin operativa es el de su carcter y objeto. Podra concebirse la cuantificacin como el medio para definir con precisin
los grados de la evolucin y cambio de ciertos elementos para que
constituyan un todo armnico entre s y con los objetivos perseguidos conuirtindolos en metas. Si ste es el caso, la cuantificacin de los planes tendra carcter normatiuo y habra que estudiar la forma y el sentido de los esfuerzos necesarios para alcanzar precisamente las magnitudes de las metas normativas,
cuya viabilidad se desconoce.
La cuantificacin normativa resulta as claramente insuficiente, pues no constituye en si una previsin; y, como toda norma,
su validez slo puede comprobarse a posteriori. La cuantificacin
operativa, en cambio, pretende ser una sntesis dialctica entre
la norma y el comportamiento, que tiene la norma como meta y el
comportamiento como una restriccin modificable dentro de
limites determinados por la actitud y la gravitacin de los diversos grupos sociales. Esta cuantificacin surge del comportamiento histrico y se proyecta hacia el futuro. va sea alterando
sus condiciones institucionales (cambios de estructura) o modilii~.in(lo 1.1s magnitudes de las ))variables subor<linadns(~q u r lo
#1
'
1
/1
La crtica no es siempre, necesariamente, negativa; tambin
puede ser constructiva, pues puede contribuir a facilitar la redefinicin y el ajuste conceptuales. En este sentido se aplicar en
lo que sigue.
Lo que se ha dicho de los supuestos de la planificacin permite precisar algunos, rasgos y caractersticas que la planificacin
debera asumir para volver a confrontarlos con la realidad y deducir nuevas enseanzas. As, del supuesto de correspondencia surge la necesidad de incorporar nuevas categoras de anlisis, en especial las representativas del campo de lo social y lo poltico. Dentro de la misma esfera econmica, la creciente importancia que adquieren ahora los problemas relacionados con la
direccin del proceso de desarrollo obliga tambin a disear y
utilizar otras categoras de anlisis que puedan ser representativas de los asDectos cualitativos de un patrn de desarrollo. Todo esto est ligado al supuesto siguiente, el de iotalidad analitica, que requiere ampliar la esfera de anlisis a una dhensin
que permita aprehender el todo social para abarcar integralmente 10 econmico, lo poltico y lo social, y por esa va, complementar los criterios. de eficacia econmica con los de eficacia politica, que en el fondo apuntan hacia un anlisis de viabilidad. Sin
d-justes
El supuesto de equilibrio plantea muy claramente la distincin entre )coyuntura dinmica(( y ))poltica construida((; su
anlisis, por medio de una explicacin y representacin de los
.a
$1
1O 0
M A T I I S I ESTRATEGIA Y P1.AN
Captulo III
102
M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
As, por ejemplo, se sigue un procedimiento normativo cuando se dice que la velocidad de crecimiento de Amrica Latina debe
ser x por ciento para alcanzar el objetivo de pleno empleo. En cambio, se aplica un procedimiento estratgico cuando, partiendo
de una correcta representacin de la realidad, se identifican
las coyunturas dinmicas que pueden movilizar el sistema, y
-estudiando la capacidad de tales coyunturas para alcanzar
las metas de empleo- se define un procedimiento de accin doiide dichas metas resultan del mismo comportamiento de la realidad. Esas metas dejan de ser una norma; son el producto de un
comportamiento incitado para alcanzarla y de una revisin de la
misma norma para situarla dentro del 'radio de la capacidad
mxima de incitacin.
Ambos procedimientos son aplicables a totalidades analiticas de diversa amplitud. El procedimiento normativo aplicado a la esfera de lblo econmico(^, por ejemplo, da como resultado
un ))modelo tcnico-normativo(( que puede explicar en forma
coherente y detallada las medidas tcnicamente necesarias para cumplir con los ,objetivos propuestos. En este caso existe tina
))coherencia interna(( dentro del plano de la abstraccin, pero
esa abstraccin no est necesariamente ligada al comportamiento real, sino que es paralela a l. Si el procedimiento normativo se aplica a lo poltico-social, ese anlisis pretender esclarecer los supuestos polticos necesarios para el cumplirniento
del modelo tcnico de desarrollo. Se adentrara, por ejemplo,
en el estudio de las condiciones poltico-sociales que suponen
la integracin latinoamericana o la reforma agraria como proyectos singulares en un pas y en un momento dados, pero no constituira un anlisis de viabilidad. Sealara las candiciones polticas necesarias, pero no ahondara en la posibilidad que la
realidad evolucione hasta alcanzar realmente tales condiciones
polticas. Se tendra en este caso un ))modelo poltico-normativo((.
La sntesis entre los modelos tcnico-normativo y polti-
103
104
106
2. A QUE
ESTRATEGIA?
Desde tiempos lejanos, el trmino ))estrategia(( se viene aplicando, con sentidos distintos, a procedimientos muy diversos
que no siempre es fcil distinguir, mucho menos ahora que tanto se usa y abusa de l. Cuando se definen algunos objetivos y se
postula cierta poltica coherente con ellos, el vocablo ))estrategia(( integra a menudo esas proposiciones; tambin se lo aplica
a la Torma de conducir un proceso, sea poltico, econmico, militar, etc. La simple enunciacin de los objetivos en forma de ))plataforma de desarrollo(( o ))plataforma poltica((, es, en otros
casos, sinnimo de estrategia. No tendri-a sentido discutir en
qu casos se usa correcta o incorrectamente, pues ello slo es materia de una convencin ms o menos aceptada. Ms bien parece pertinente definir el concepto tal como aqu se emplea y
contrastar su contenido con las otras designaciones posibles.
El uso preciso y actual de una palabra cargada de resonancias
pretritas necesita ser explicado con mayor precisin que otra
reciente. Para empezar, pueden reconstituirse los usos corrientes de dicho trminola partir de los conceptos utilizados en este
documento.
Aunque toda estrategia se refiere al futuro, son varias las formas o planos en que ste puede concebirse. La encarnacin de lo
eficaz y deseable ))por los tcnicos(( en la conformacin del futuro
es una manera de sealar orientaciones. Pero ,quines son
))los tcnicos? Tienen todos el mismo criterio sobre el futuro?
Estas indagaciones muestran que hay diferentes grupos tcnicos con distintas posiciones sobre el desarrollo futuro. Los factores esenciales que los dividen no son generalmente las diferencias de orden cientfico, sino el trasfondo ideolgico que las sostiene. La racionalidad formal para ))una parte(( de los tcnicos
resulta as aplicada a su propia racionalidad material como reducido e inorgnico grupo social; de esta forma, el futuro deseaIde #por los tcnicos(( viene a ser lo deseable ))para los t.cmic.os((.
:
.)
107
1 OS
nes futuras: la accin material, porque transforma progresivamente la realidad y altera el peso relativo de los grupos sociales,
todo lo cual crea nuevas coyunturas dinmicas; la formacin de
consenso, porque cohesiona conscientemente los grupos sociales
frente a cada nueva realidad que se genera y busca la continuidad
y el aumento de su apoyo para abrir o cerrar la posibilidad de otras
acciones materiales.
Lo mismo sucede con la estrategia de oposicin, cuyo objetivo
esencial es la lucha por el poder. Esa lucha, sin embargo, no puede
hacerse slo en el plano de la formacin de conciencia, sino tambin mediante la promocin de acciones materiales, viables
en cada momento histbrico, que puedan alterar favorablemente
Cuadro 6
las relaciones de poder en favor de los grupos de oposicin, o mediante la obstruccin de los proyectos oficiales.
Los principios generales sobre estrategia que aqu se exploran son vlidos, en general, tanto para la estrategia oficial como
para la estrategia de oposicin.
As como la coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones y el consenso poltico sobre la industrializacin generaron
la idea de ))proyeccin(( y el modelo normativo de planificacin
que insista sobre todo en la velocidad del crecimiento; ahora la
preocupacin crtica sobre la direccin del desarrollo, las tensiones sociales evidentes del sistema y las limitaciones de una
~totalidad
analtica(( de lo econmico, abren camino al concep.
to de estrategia, para unir la interpretacin a la accin transformadora.
Pero el concepto de estrategia, adems de aludir a una actitud analtica, implica un resultado, una conclusin y una posicin. El procedimiento estratgico arriba a una definicin sobre
la direccin del proceso de desarrollo y las formas limitadas de
encauzar la realidad hacia ese rumbo. De la estrategia surgen las
grandes orientaciones, el marco dentro del cual puede elaborarse
el plan. De esa manera, por un lado, la estrategia como proyecto
poltico es un elemento bsico de la planificacin, su pieza fundamental desde el momento en que all se deciden las orientaciones principales, y por el otro, el procedimiento estratgico es una
actitud y un mtodo que obliga a una revisin coherente de las dems partes integrantes del sistema de planificacin.
Los trminos estrategia, plan a mediano plazo y plan operativo
son conceptos evidentemente diferentes por su funcin, aunque complementarios y constitutivos de la planificacin. No obstante, es usual dar el nombre de ))plan(( a un concepto ms amplio, que comprende los tres anteriores, implicando por lo tanto
S?:,
Estrategia
oficial
Estrategia de
oposicin
Procedimiento
normativo
Procedimiento
estratgico
Procedimiento
normativo
La proyeccin co-
Procedimiento
estratgic~
mo elemento de
formacin de conciencia
1 O0
I lo
4. ELEMENTOS
DEL CONCEPTO DE ESTRATEGIA
la estrategia como parte constitutiva; segn este criterio, la planificacin estara integrada por la estrategia, por las metas y objetivos
concretos en las diversas etapas de la trayectoria del desarrollo
y por las medidas y acciones destinadas a hacer virtuales esos obtivos.
fera de la racionalidad formal del planificador y del examen objetivo que Cste
hace de la correspondencia entre los proyectos como requisitos y la imagen futura
como meta transitoria. En cambio, wiabilidada es la posibilidad, real o potencial,
de adoptar una decisin poltica favorable sobre la promocin de un proyecto determinado o de una cadena de proyectos.
'
112
previ a la definicin cualitativa de un patrn o estilo de desarrollo. En varios casos, adems, la definicin de alternativas en
los planes tiende a transformarse en el anlisis de variantes numricas (ritmos de crecimiento alternativos), y no en el de los beneficios y costos de patrones de desarrollo cualitativamente diferentes. Todo esto deja en el vaco el anlisis cuantitativo, pues
la ))calidada y la ))cantidad@no pueden ser separadas artificialmente. Por ejemplo, la estrategia de los grupos oficiales que detentan el poder puede consistir en:
Eo
{A; B,C,D1+ L
0
113
*
1
114
'
115
mos porque a ese nivel las concepciones tericas tienen apariencia de inmutabilidad y de validez permanente. As, por ejemplo, el modelo de Domar, dentro de su extrema simplicidad mecnica, puede ser aplicado tanto a una economa socialista coino
a otra capitalista, igual a un pas desarrollado como a otro subdesarrollado. Precisamente por su inmutabilidad no explica nad a J . Slo dice que x e y = z y que z puede tener tantos valores como variantes numricas de x e y. Algo parecido sucede
con algunos anlisis sobre el problema de la ocupacin.
Muchos economistas realizan a veces anlisis de este tipo:
))La poblacin de Amrica Latina crece al x por ciento anual; en
consecuencia, si la productividad por hombre aumenta en z por
ciento anual para absorber el subempleo y dar ocupacin a la nueva fuerza de trabajo que ingresa al mercado((. Este tipo de anlisis. tiene escasa validez si no est referido a un ))patrn determinado de desarrollo, definido previa y cualitativamente, a fin de
establecer una relacin precisa entre las caractersticas que definen el patrn o estilo de desarrollo y el crecimiento de la productividad de la fuerza de trabajo. Si la estimacin se hace en abstracto, hipotticamente o segn tendencias histricas, todo el
modelo cuantitativo queda reducido al valor de un ejercicio numrico. A ritmos iguales de crecimiento del PIB de Amrica
Latina, la absorcin de empleo es totalmente diferente en un modelo de ))desarrollo vertical(( y en otro ))horizontal((', en un
modelo de crecimiento ))hacia afuera y en otro de crecimiento ))hacia adentro((, en un patrn de industrializacin ))para las
3
116
masas(( y en otro de diversificacin del consumou para un mercado de cpula; en un modelo de ))transformaciones estructurales y en otro que preserve tales estructuras, etc. En suma, existen varias tasas de crecimiento que pueden cumplir con la meta
del empleo, y ello slo puede apreciarse volviendo la mirada sobre
las abstracciones de primer grado((. Naturalmente, la precisin cualitativa de la estrategia que se escoja exige una cuantificacin basada en categoras de segundo y tercer grado, pero sta
ser adjetiva a aqulla y determinada por ella; y no es ste el nico
peligro de semejantes abstracciones independientes, porque
si la imagen-objetivo es sustituida por una tasa de crecimiento,
entonces tambin inadvertidamente la velocidad del crecimiento se impone como criterio al de la direccin del proceso de desarro110.
La tipificacin cualitativa de la imagen perseguida y de los
patrones alternativos de desarrollo que a ella conducen, en diferentes plazos y con diversos costos sociales, es una caracterstica esencial del anlisis de estrategia. En este sentido, el concepto
de estrategia aspira a,superar el ))mecanismoabstracto(( en el estudio
del proceso de desarrollo.
En relacin al segundo elemento integrante de todo anlisis
de estrategia -el estudio temporal de la secuencia de acciones
o proyectos estratgicos- pueden hacerse otras consideraciones de inters. El desequilibrio en la transformacin es inherente a este anlisis, pues no pretende sustituir un proceso real por
un proceso ideal, sino sacar el mejor partido posible de los desequilibrio~que no puede menos de generar el proceso de desarrollo. En efecto, suponer que el poder planificador controlara
totalmente el curso del proceso y que no volvern a aparecer las
principales irracionalidades del sistema constituye una ideali-
I
b
117
118
feccionarlo(t, lubricando sus elementos y superando sus obstculos. En el segundo caso, el sentido mismo del diagnstico
nace de la duda sobre la eficacia del modelo en curso y responde a
la necesidad de comprender el sistema para fundamentar su
cambio y descubrir en l aquellas debilidades que puedan conr
tituir puntos de apoyo para alcanzar tal modificacin.
En un anlisis esttico, el campo de lo viable est determina*endgenos((
do por cualquier solucin tcnica a los
del modelo en c u r b , melados por un diagnstico vdede dentrou. Es decir, estticamente lo viable en un momento normal es
la continuacin del modelo que prevalece, su acondicionamiento a las contingencias y a las concesiones que eviten una acumulacin crtica de tensiones, la superacin de algunos desajustes,
etc. En sntesis, si no se tiene una concepcin dinmica, slo
hay una estrategia viable -la que se est ejecutando desde el
poder- y no ser viable ninguna propoiicin de resolver problemas ((exgenos*, es decir, que no estn planteados materialmente en ex: momento, pues dichas soluciones conduciran a
una imagen-objetivo distinta a la promovida desde el poder. Ahob
ra bien, una estrategia de oposicin para el cambio, tiene que partir de la identificacin de problemas que son )~exgenos((en
el momento de formularse y cuya superacin alterara el curso
o rumbo del proceso hacia otra imagen-objetivo. El papel de la
trayectoria, en este caso, consiste en estudiar en qu forma el
comportamiento de los grupos sociales puede llegar a convertir
en wendgenos* los problemas identificados en esa estrategia
de cambio. A lo largo de dicha trayectoria se procura que la identificacin intelectual de un problema se transforme en real, con
f u m a s sociales importantes que lo sientan y tengan conciencia
de l. Por ello es de vital importancia el proceso intelectual de
formacin de conciencia y el proceso material de creacin de
condiciones para el cambio. El primero supone una *tarea abs6
A.
119
tractaa por la cual los grupos sociales, partiendo de las situaciones parciales que sufren o disfrutan, llegan a integrarlas en una
visin de conjunto que las explica como parte de un proceso que
tiene un sentido determinado. Se inicia como un acto intelectial
y culmina en un proceso de denuncia social que le da legitimidad
y vivencia real. El segundo supone una raccin concretas que
modifique progresivamente la posicin de los grupos sociales
frente a los cambios, ya sea por la prdida de poder de los grupos
que los resisten o por su nueva manera de apreciar el proceso ante el choque directo con las nuevas situaciones creadas. Este doble proceso est mutuamente influenciado, porque la tarea
intelectual de formacin de conciencia abre posibilididades
materiales de accin, a la v a que las nuevas acciones materiales
crean otras ondiciones al proceso de formacin de conciencia.
Existe, pues, una eficacia poltica(( medida por la capacidad
de un conjunto de proyectos para cambiar la estructura de fuerzas sociales y una eficacia econmica((, medida por el costo para
alcanzar un objetivo directo de desarrollo econmico. A lo largo de la trayectoria, el proceso social acumula tensiones tanto a
causa del proceso de toma de conciencia como del de realizacin
de acciones viables dentro del modelo. Pero, adems, en todo sistema social se producen ms o menos intensamente Nacciones
de enfrentamiento(( a toda la estrategia oficial, o a partes de ella,
que adquieren la forma de huelgas, enfrentamiento directo o
rebelin. Estas acciones de enfrentamiento(( cobran vigor en
coyunturas especiales caracterizadas por una carga crtica acumulada de tensiones que alcanza especial intensidad en grupos sociales que perciben como remotas o cerradas las posibilidades de
avanzar en la trayectoria que conduce a su imagen-objetivo o, a la inversa, ven en el enfrentamiento la culminacin de las posibilidades de cambio. Un cuarto elemento que debemos introducir en el
anlisis son los factores coyunturales o contingentes, que pueden
sumarse (o restarse) al proceso acumulativo favorable al cambio
o al proceso de relajamiento de las tensiones, segn sea el caso.
121
Todo esto conforma, muy sintticamente, la imagen unpobrecida de un proceso de evolucin social dmho del cual se inserta
la planificacibn y debe formularse una estrategia. Toda estrategia plantea una cadena de acciones y reacciones, y tambin plazos para decidir las primaas y alcanzar las segundas. De la imposibilidad de controlar el p r a m social, que obliga generalmente a aceptar desviaciones temporales con respecto a los objetivos o su redefinicin a la luz de nuevas situaciones estructurales, pukde resultar una alteracin de los medios dicaces y la inseguridad de los plazos para llegar a las metas provisionalmente
aceptadas. Los plazos tienen otro sentido en el concepto de estra*
tcgia: no son la fecha m la que se puede alcanzar una meta, sino
clculos flexibles del tiempo probable para que se produzcan los
efectos de una etapa de la trayectoria.
Las posibilidades reales de cambio estn condicionadas principalmente a cuatro factores: a) la gravitaci6n de las f u m a s *ales que les promuevm y la eficacia de su conduccin; b) las tensiones sociales acumuladas por d sistema; c) la intensidad y el mtido m que actan factores coyunturales o contingentes; y d) el peso
relativo o la capacidad de resistencia de los grupos sociales
que se oponen al cambio o que actan segn h t r a estrategia..
Cuando coinciden m un mismo perodo una alta acumulacin de
tensiones sociales, factores coyunturales favorables y un debilitamiento de los grupos sociales opuestos al cambio, la realizacin
de algunas transformaciones estructurales que conducen a una
nueva estrategia puedm ser viables si los grupos sociales que las
promueven actan con &cacia. La suma de las tensiones de origen coyuntural y estructural puede producir un nivel critico m
la cohesin de la estructura de poder prevaleciente que posibilite el cambio. Ahora bien, ste en manera alguna es un proceso
mecnico y determinado: la lucha por cl cambio es determinante de esa viabilidad. En la lucha por el cambio, el hombre juega
un papel bsico, sea en el proceso intelectual de formacin de
122
123
124
poral segn la viabilidad poltica pueda diferir y difiera generalmente de la trayectoria tcnica; en definitiva, debe predominar
la viabilidad. El objetivo de este anlisis de la trayectoria es no
slo determinar una cronologa de los proyectos sociales bsicos, sino principalmente verificar si todos los proyectos requeridos para alcanzar la imagen-objetivo tienen cabida en la trayectoria, es decir, si es o no viable la cadena de proyectos. Si se como
prueba la viabilidad del conjunto de proyectos que requiere la
imagen-objetivo preliminar, entonces puede decirse que la
imagen, adems de legtima, es vlida. E.sa es la comprobacin
de secuencia que permite dejar en firma la proposicin inicial de objetivos o revisarla, y de ese modo superar el concepto de
imagen preliminar y postular desde ese momento una imagenobjetivo.
El segundo problema se refiere a la coherencia de los proyectos que son simultneos en una etapa de la trayectoria. Cada proyecto tiene su particularidad o caracterstica en funcin del
cumplimiento de la imagen-objetivo. Pero la coherencia, proyecto por proyecto, con la imagen-objetivo es insuficiente y no
\
constituye sino el primer paso del anlisis. Al terminar cada etapa
de la trayectoria deben haberse logrado ciertos resultados e
conjunto que se orienten en la direccin que conduce a las metas
perseguidas. En otras palabras, puede concebirse una imagenobjetivo parcial para cada fase de la trayectoria. La comprobacin de coherencia simultnca permite analizar en su totalidad y anticipadamente los resultados de una etapa. Ese anlisis obliga a v m s a revisar las caractersticas de cada proyecto
y a modificar su ponderacin en el conjunto, todo lo cual determina el patrn de desarrollo propio de esa fase. El concepto de
patrn de desarrollo supone que cada proyecto est ajustado al
sentido,de la totalidad. A medida que se avanza en la trayectoria,
las situaciones materiales cambian, sc modifican tambin las
caractersticas y peculiaridades de cada proyecto social bsico,
as como la ponderacin de los mismos en la accin total. De ah
125
6. GRADODE
C O H E S I ~ N ,CRECWIENTO Y AVANCE
En d.a
momento del proceso de cumplimiento o fracaso de
una estratagia existe un grado de cohesin de los grupos sociales
que la acompaan, de crecimiento de esos grupos y de avance en
el cumplimiento de la imagen-objetivo, con respecto a una situacin anterior. El arte de unir, sumar y avanzar, en el tiempo preciso, en sntesis, es el arte de conducir como lder una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumar
agregando nuevas fuenas sociales favorables al proceso perseguido y avanzar hacia nuevas metas sobre la base del mayor pod a obtenido, es la esencia de la cuestin que plantea el cumplimiento de una estrategia. En la prctica esto es algo que cualquier
poltico o conductor hace, con mayor o menor xito, incluido
el caso de los conductores de la poltica econmica de un gobierno. Dejando de lado el problema de la capacidad real de los conductores de una estrategia frente a un medio determinado, existen problemas tericos interesantes respecto a esta triloga.
Por de pronto existe un equilibrio necesario a la eficacia del proceso entre esos tres elementos.
126
127
Tericamente, la proyeccin ))simulada(( del proceso sociopoItico expuesto previamente, junto al anlisis de secuencia tcnica y econmica de las acciones necesarias para alcanzar la ima-
128
Y ello es as porque si se aprovechan al mximo las oportunidades que brinda el proceso para llevar a cabo acciones viables,
los efectos de la ejecucin de esos proyectos estratgicos se suman
significativamente a la evolucin del resto no explicado y junto
con ellos determinan tanto una nueva situacin problemtica
como un nuevo abanico de proyectos viables. Este procesa de secuencia dinmica, conducido en sus aspectos controlables por el
nivel poltico, permhe aproximaise a la imagen futura deseada.
Dicha aproximacin no es continua, suave ni segura, pues en su
desarrollo experimenta avances y retrocesos, atraviesa perodos
de evolucin armnica -entrelazados con saltos y cambios bruscos- y fases de encauzamiento y desviacin en el rumbo de la trayectoria hacia la imagen-objetivo propuesta. Esa trayectoria podra simularse((, tanto para preparar por anticipado las ))respuestas(( a los desafos que plantea el futuro, como para ordenar
cronolgica y provisoriamente los proyectos sociales bsicos segn el momento en que resulten viables en esa evolucin simulada de la realidad. Sin embargo, como no es posible enjuiciar con
igual grado de fundamentacin la viabilidad de la trayectoria en
todas sus etapas, si se quiere mantener su validez, cada vez que se
cumple una fase hay que reajustar la trayectoria a la luz de las realidades ciertas que surgen de su ejecucin o de las lagunas que
129
crean sus partes pstergadas. Si esto fuese posible, el anlisis integrado de estrategias de desarrollo y estrategias polticas cons,
-.
131
donde la ))totalidad sea homognea y dispersiva((; slo se estima necesario y factible el control de los aspectos crticos de
la totalidad integral, una vez definidas las orientaciones globales.
De ah que una estrategia pueda ser caracterizada por un gnipo
reducido de proyectos sociales bsicos.
Este enfoque lleva implcitos varios supuestos, a saber:
a) que el Nodo se mueve, en un sentido cuantitativo y cualitativo, por el predominio de un nmero reducido de sus partes((
crticas; b) que el reato es inducido, tarde o temprano, por las partes estratgicas; y c) que la capacidad de anlisis y ejecucin es
limitada, y en consecuencia, que la realizacin por etapas de una
poltica de desarrollo requiere concentrarse en las partes estratgicas. En suma, el anlisis de estrategias implica, entre otras
cosas, la superacin del concepto de ))totalidad formal(( o Mispersiva(( en la ptanificacin, pero afirma con mayor fuerza el
de totalidad analtica((.
En cuanto a la implementacin de una estrategia, parece que
el poltico suele distinguir dos dimensiones: una, referida a la
macroimplementacin, depende de la posibilidad de identificar los grupos sociales que respaldaran la imagen futura de la sociedad que se propone alcanzar mediante su estrategia de desarrollo y su estrategia poltica; la otra, de microimplementacin,
supondra identificar en forma inmediata las empresas, entidades o agrupaciones potencialmente movilizables para el apoyo
de cada uno de los proyectos de la primera etapa en forma independiente. Tales seran los elementos bsicos de la promocin
de la estrategia propuesta, elementos que el poltico tratara
de distinguir segn los niveles donde se operase dicha promocin.
As, por ejemplo, se daran con frecuencia situaciones en las
cuales determinados grupos sociales que apoyan un proyecto
estratgico de la primera etapa seran antagnicos de la imagen
futura que la estrategia persigue, u opuestos a otros proyectos de
la misma fase inicial. Adems, en la conduccin de las primeras
etapas de la trayectoria, el poltico, junto con los entes sociales
132
das bsicas. Por ejemplo, la definicin de la trayectoria para alcanzar la imagen elegida es compleja porque la visin futura d t
siempre condicionada por elementos emocionales y culturales
y porque muchos aspectos del futuro no slo son por lo general
imfirevisibles sino y principalmente inimaginables. Lo imprcvisible supone un grado de conocimiento que permite identificar la
naturalaa de lo no previsto, pero lo inesperado cae en el campo
del desconocimiento total, pues se ignora su posible identidad.
En otras palabras, una de las principales dificultades para el
estudio y la formulacin de estrategias son los vnculos mentales con el prevnte y el pasado, lo que a su v a limita la posibilidad de imaginar un campo ms o menos amplio de situaciones
alternativas, evoluciones, interacciones y posibilidades. Si all
por 1910 se hubiera intentado formular una estrategia de desarrollo para Amrica Latina, (se hubieran podido imaginar siquiera el modelo de sustitucin de importaciones o el nacimiento del mundo socialista como proymos viables? Habran sido
concebibles la divisin del mundo socialista y las actuales tendencias del mundo desarrollado occidental? Entre I gio y 1960 hubo
dos guerras mundiales y varias guerras menores que tuvieron profundas repercusiones en Amrica Latina. Acaso no cambiaron
8. ALGUNOS
MPECTOS METODOLOGICOS
y condicionaron estos factores el curso del desarrollo latinoamericano? Como en el futuro se mezclan lo previsible y lo desconocido, es necesario ser prudente en cuanto al carcter y sentido
133
imprevisible, por lo cual una estrategia no puede su h n documento(( sino un planteamiento y una actitud en constante revisin. La estrategia constituye, pues, una proposicin para actuar
i
,
134
135
b
rl-pl
FT
-l
ii)
iii)
Situacin
Situacin
inicial
vi)
136
un profeso
& evolucin, dande no se generan condiciones para un cambio
1. Como amplificaci6n inicial, pude supon-
LA CONCEPCION DE E m T E C I A S EN DESARROLLO
137
Cuadro 8
Etapa O
Grupos Grado
saciales de id-.
de esos proyectos, sin quebrantar ciertas restricciones de ordenamiento temporal que pueden imponer las limitaciones tcnicas
y econmico-financieras. La utilidad del concepto de secuencia
dinmica surge del hecho que la precedencia de ciertos proyectos
hace posible realizar otros, de manera que existe una ordena-
Conjunto de
Grados de compromiso
PrOyeCtm
promovidos
Qa
139
138
por cada
Cuadro g
CUADRO DE SINTESIS DEL PROCESO"
l3rupo
Gi
&
Gt
1 2 ~ 1 ~olucin
V.
v'b
XC
'
v', V r
W W'r w.'
a
c
%b
X\
>
-
1
Etapa
GI
VI.
w'.
Y',
Z1.
Solucin
Simula-
cin de la
materializaan del
Etapas
Secuencia de proyectos que potencialmente
promovera cada grupo
1-
Z G1
v.
\ VI*
VI,
v
1
C
wlb
W'C wlr
1 -
(Proyectos considerados)
VI.
w'.
Simuhandcia
mataializ a a h del
conjunto o de
proyectos
Y'.
Y'r
Y'.
zlb
zlc
zld
zle
b,c,d,c.
b,d,e.
d,e.
(0)
(1)
(2)
(4)
(3)
d
c
b
c
c
d
b
b
d
d
d
e
d
e
e
Ga
c
b
a
a
Trayectoria
viable
Gl
Ga
Gs
G
4
Etapa 2
a,b,c,d,a.
I
Y',
etc.
Siempre que:
1 ) a est antes que b (restriccin tcnica); y
c b - d - . ~ e
cin cronolgica que determina la viabilidad del amjtmto. El supuesto terico que fundamenta la idea de una semen& viable
reside en que la realizacin de un proyecto no slo afecta los nivel a de produccin, sino tambin las relaciones de produccin-y
el pt#, relativo de cada grupo social dentro del conjunto. Es decir,
cada proyecto realizado afecta ms o menos intensamente la viabilidad de otros proyectos que originalmente no parecan posibles. Ese anlisis concluye en una trayectoria; si esta trayectoria
no es posible porque uno o varios de los proyectos sociales bsicos no tienen cabida en ninguna fase previsible de ella, entonm
es dudosa la viabilidad de la esbategia.
Vase. ahora en qu forma a posible aproximarse analticamente al estudio de la viabilidad. Si se supone que predominan
en el sistema cinco grupos sociales con intereses y actitudes diferentes en cada etapa frente a cada conjunto de proyectos, el problema terico se putde plantear simplificadamente como lo indica
el cuadro 8, cuya solucin sinttica puede verse m el cuadro g.
En este esquema simplificado, el grado dc influencia de cada
grupo est rdejado por su gravitacin en las confrontaciones o
por su capacidad para imponer acciona que varan durante cada
etapa de la trayectoria, segn los resultados logrados m el pcrbdo; y el grado de compromiso expresa la rigidez o flexibilidad de la
posicin que asume cada grupo, frente a cada proyecto, en la aapa pertinente. Ambos elementos determinan la trayectoria rrmltante del enfrentamiento de los diversos grupos sociales por encauzar el proceso. Naturalmente, como ya se seal, cada grupo
toma posicin activa y en el momento oportuno ftente a cada proyecto de una estrategia y slo la simulacin del comportamiento
permite anticipar la definicin de la trayectoria determinada por
una sucesin de .patrones de desarrollo. En el ejemplo considerado de la trayectoria viable sera:
- C
--+
E-I
ria de decisiones prcticas. De estos planteamientos podrfa deducirse un amplio campo de investigaciones interdisciplinarias,
que no es del caso exponer aqu.
La forma como aqu se ha descrito la formulacin de una trayectoria es demasiado sencilla an para reflejar la mecnica del
proceso. Estas simplificaciones son principalmente las siguientes:
a) que una trayectoria s61o se compone de los proyectos n m sarios *para alcanzar la imagen-objetivo cuando en la realidad
las trayectorias posibles constituyen una red que no slo incluye
los proyectos propugnados por un grupo social;
b) que no existen otras estrategias apoyadas por distintos
grupos sociales y que conducen a imgenes opuestas o diferentes;
c) que slo existe una trayectoria que permite alcanzar una
determinada imagen-objetivo, y
d) que el proceso es continuo, sin avances ni retrocesos inesperados.
En la realidad ninguno de estos supuestos son vlidos, por lo
que es neec~arioaugientar la representatividad del modelo para
que pueda ser til como esquema inicial que permita sistematizar ms adelante las reales complejidadesdel mtodo.
El cuadro 10 pretende mostrar que los conceptos wpciones
estratgica# y ))variantes de una misma estrategia#, si bien tiles
en el plano conceptual, en la realidad aparecen en cierta medida
superpuestos. En el plano puramente terico, la opcibn estratgica indica alternativas de desarrollo que conducen a imgenessbjetivo diferentes, con distintos grupos sociales que las
promueven. El trmino WariantH, en cambio, seala m a yectorias alternativas para una misma imagen-objetivo. Si la
trayectoria fuma Bunidireccional. -entendiendo por tal que
una v a avanzado el proceso real siguiente, una determinada
variante culminara necesariamente en una sola imagen-objetivo-, sera ms ntida la diferenciacin entre los conceptos de
opcin y variante. Pero en la realidad, un segmento de la variante
e
O
M A m / E s T R A m I A Y PLAN
Cuadro 1 1
Trayectoria
Estrategias
Variantes de la
estrate& I
Variantes de la
estrategia 1
--Obw*
BI
Ci
Di
Ai
Bl
15r
c8
DI
Bl
c8
DJ
DJ
~i
c8
DJ
A0
Cs
DJ
----
El
As
I)>
'A
B8
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Ai
&
CI
I)r
Cs
El
Variantes de la
estrategia 3
B8
D
J
B8
DJ
El
145
cin de un proceso puede haber avanzado hasta una fase de rwewrsibilaad, cuya necesaria continuacin sea una imagen-objetivo nica y precisa. En el cuadro 1 1 , por ejemplo, constituyen
puntos de irrtversibilidad CI para la imagen-objetivo' 1,
Di para la imagen-objetivo 2, C1 y Da para la imagen.objetivo 3. En la mayora de los casos intermedios, la direccin del
pmmo de desarrollo queda incierta. Un caso extremo es el conjunto de proyectos sociala &, que puede conducir a cualquiera de las tres imgenes-objetivo consideradas. Ahora bien, esto
no &lo tiene una significacin mecnica, sino que apunta a considerar los efectos econmicos y sociales de un determinado conjunto de proyectos sociales bsic~s.Estos efectos no slo dependen del disco interno de cada proyecto, sino del contexto en el
cual & 9t-.
Dicho contexto se refiere, entre otras cosas, a los dems +roycaoi que preceden al conjunto objeto de anilisis,
al momento histrico en que se realizan y a la aparicin de factommntingcntes.
La aimulaan de una trayectoria, por msiguente, d1o indica un cierto c u m del proceso de entre los muchos probables
Es w gua de probabilidades para la accin, pero el proceso
real pucde escapar a1 control de los grupos sociales que promueven una estrategia determinada; mas no por eso es menor la utilidad de la trayectoria, pues todo juicio sobre el futuro ser ms mt a o si es ma PstemAtico y considera ampliamente las diversas
posibilidades.
Ahora bien, si la trayectoria culminara, por ejemplo, en DI,
ello no descartara la posibilidad que el proaso evolucionara m
el futuro no explorado hacia los objetivos postulados (reddinicin de las imgcricrobjctivo con la nueva p p c t i v a ) por
loa grupos d a l e s 2 y 3; simplemente deaplazara la trayectoria para alcanzarlc~.En m
a
s palabras, d punto de % d b i lidiada d o interesa coino momento aiuc la dtuaci6n inicial y
fuul de ia trayectoria explorada.
Este ejemplo mecnico p u d e ser til para volver al proMcma,
146
Toda estrategia constituye un tipo de anlisis de caractasticas muy especiales si se considera la posibilidad de daborar un
modelo matemtico que permita estudiar con rigor la lgica de sus
proposiciones. En primer lugar, cualquier modelo de la realidad
147
148
M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
mente riguroso, es ms rico en matices y proadimientos. Sin embargo, ')es fcil confundir la matemtica con lo que hacen los matemtico~ms conocidos. Esto impide v a las posibilidades potenciales de la matemtica y coloca al cientfico social en la situacin pasiva de ensayar los .instrumentos que las matemticas
ya conocen, en vez de demandar los que necesita. Y eso es tan poco
eficiente como si los exploradores de la selva quisieran usar slo
las tcnicas de los exploradores de1 mar, entusiasmados por la
brjula y alguno que otro instrumento de uso comn a ambos'.
Las matemticas se desarrollaron para tratar de satisfacer
la demanda de los fsicos y uno de los principales impulsos para
su desarrollo provino de los mismos fisicos. Seala Varsavsky
que hombres como Newton, Heisemberg, Dirac y Einstein tuvieron
que elaborar especialmente sus propios instrumentos matemticos, pues no tuvieron a su disposicin los mtodos matemticos
que necesitaban. Esas caractersticas del mundo fsico centraron el avance de las matemticas en campos muy particulares,
que no eran por cierto los nicos ni menos an los ms apropiados
para el estudio de los procesos sociales.
\
Cuando las actividades sociales comenzaron a estudiarse
cien tificamente, la matemtica ortodoxa ya estaba muy dcsarrollada y gozaba del enorme prestigio de sus xitos en la fisica. Nada
ms natural, pues, que los primeros cientficos sociales trataran
de utilizarla tal como la encontraron. . . Las pocas aplicaciones aisladas de la matemtica ortodoxa slo confirman esta afirmacin.
Se han usado teoremas de punto fijo para demostrar la existencia
de equilibrio econmico en ciertas condiciones, y tcnicas aun
ms finas para ver la equivalencia de varias axiomticas para el
valor o preferencia; la lucha por la vida se ha estudiado con ecuaciones diferenciales e integrales lineales, y las no lineales se han
usado en modelos macrocionales de dos sectores. Pero en todos
0
ILPES,
noviem-
14 0
151
El mtodo de los modelos se funda en el razonamiento analgico: partiendo de la semejanza de los caracteres de algunos fenbmenos comprensivos de una totalidad analtica, se infiere la
semejanza de otros. Tal razonamiento sBlo da un conocimiento
probable, pero sistemtico y explcito en sus supuestos.
Ahora bien, si una teora no explica satisfactoriamente el proceso social, un modelo matemtico no puede nmejorar(( esa teora;
slo podr exhibirla en toda su desnudez, con sus implicaciones,
coherencias e incoherencias internas. De manera que entre malea
lo y realidad hay siempre una teora, sea ella buena, regular o mala. Como dice Varsavsky, ))en fsica las teoras eran tan buenas
y la matemtica tan bien adaptada a ellas que no era muy til establecer esa tricotoma realidad-teora-modelo.. En el pmeso social las teoras son mucho ms difciles, y existan o no buenas
teoras, hay que tomar decisiones. Quien decide *racionalmentc, maneja siempre algun modelo implfcito conforme al
cual llega a conclusiones. El poltico estadista opera normalmente con un modelo in mente, aunque puede ocurrir que e~t!modelo implcito sea errneo y que la realidad as- lo puebe p t c riormente. Sin embakgo, a falta de una teoria rnir palkxionndr
que pueda conducir a un modelo mejor, siempre iltf4 dtil la elaboracibn de tal modelo, aunque slo sea una reprcmtacihtr clara, come
pleta y rigurosa del modelo implcito. Ello permitir descubrir
sus lagunas e inconsistencias, ser rconocidoa, y, por lo tanto,
criticado. Desde el momento en que
somete a una confrontacin con la realidad, puede irse mejorando su representatividad
152
153
perturbaciones y las trayectorias que permitan superar esas perturbaciones durante el plazo del plan; para ello emplear modelos
que expliquen el comportamiento y las variables de todo orden para a su vez modificarlo hacia la direccin elegida. Es decir, se plantea ahora la posibilidad de cuantificar el desarrollo en desequilibrio, como as tambin las tendencias que hagan posible su superacin transitoria; de este modo se podr lograr, entre otras cosas,
un anlisis mucho ms profundo del sector privado en el contexto
del plan.
Las principales refl,exiones deben volcarse ahora sobre los supuestos que fundamentan esta proposicin en su forma simplificada, tanto sobre el anlisis de los cambios sociales producidos
al realizar los proyectos sociales bsicos, como sobre la teora de
las decisiones y de las confrontaciones, la definicin del concepto de grupos sociales, el conflicto de estrategias como forma de
enfrentamiento de esos mismos grupos sociales, el proceso de generacin de los proyectos sociales bsicos, los problemas tcnicos y sociopolticos que presenta la definicin de una imagenobjetivo, el significado y la valida de los conceptos de trayectoria,
viabilidad, eficacia y desequilibrio. Deben considerarse, por
ltimo, las consecuencias que la utilizacin del concepto de estra-
154
tegia podra tener sobre los mtodos y la eficacia de la planificacin y el papel del planificador en la aplicacin del mismo.
a) El supuesto de compatibilidad entre cambio intelectual
y cambio material
El concepto de estrategia supone, entre otras cosas, la necesidad
de hacer compatible la formacin de conciencia sobre la imagenobjetivo a que se aspira con la definicin y la promocin de acciones concretas y materiales a corto plazo que, por ser viables, puedan
conducir hacia esa imagen. La compatibilizacin de ambas tareas,
especialmente cuando lo viable es muy restringido, a plazo inmediato, se basa sobre el supuesto que el cambio en las condiciones
socioeconmicas depende fundamentalmente de la sntesis activa
que pueda establecerse entre los estmulos intelectuales que genera la formacin de conciencia y los estmulos y desajustes materiales que produce la realizacin de proyectos que resultan dinmicamente viables. Pueden plantearse dudas, como es natural,
sobre la consistencia y la compatibilidad de ambas actividades, sin
perjuicio de considerarlas necesarias; estas dudas surgen en el
plano intelectual, argumentando que plantear alternativas de
menor alcance y validez temporal limitada equivaldra, quizs,
a restar fuerza a los argumentos sobre la urgencia de determinados cambios que pareceran no viables en el presente. Tambin
surgen dudas en el plano material, porque esos caminos alternativos y parciales ms viables, ya convertidos en realidad, pudieran consolidar las condiciones que se oponen a los cambios de
fondo, y contribuir, en definitiva, a postergar la etapa de maduracin para ejecutar tales reformas.
Si la explicacin y difusin de una estrategia se hace en un contexto amplio sealando la imagen-objetivo a la cual se apunta y
el papel que en esa trayectoria corresponde a los proyectos bsicos
de realizacin posible en una primera fase, ello no tiene por qu debilitar los planteamientos de fondo ni la argumentacin y lgica
155
de las etapas siguientes de la cadena. Con respecto al segundo plano de la duda sobre el efecto acelerador o moderador de cambios
de la accin material viable, resulta complejo y arriesgado dar una
respuesta general que dependeria de la situacin singular de cada pas, de los proyectos estratgicos considerados viables y sobre todo, de las caractersticas que a estos ltimos se les asignen
por sus efectos sociales. Este punto requiere alguna explicacin
ms y el ejemplo de la reforma agraria en Amrica Latina puede ser
ilustrativo. Desde hace muchos aos se est insistiendo en ,esta
parte del mundo sobre la reforma agraria, y con escaso xito, en
unos casos porque predomina el poder agrario y en otros porque la
eficacia del modelo de industrializacin adoptado no exige la incorporacin de grandes masas al mercado de consumo de productos industriales. De ah que, salvo excepciones muy especiales,
haya quedado sin viabilidad la reforma agraria en cuanto proyecto social bsico. Sin embargo, la vigencia de otro proyecto social
bsico: la sustitucin de importaciones industriales, que aparentemente poda reforzar las fuerzas opuestas al cambio, contribuy en algunos casos a aumentar notablemente el proceso de urbanizacin, a crear un proletariado urbano, a fortalecer nuevos grupos
sociales ligadas a la industria, etc., todo lo cual debilit el poder de
la clase latifundista; pero es indudable que ese debilitamiento no
seria suficiente si no emergiera el campesinado como fuerza social activa y consciente. As y todo, lpodra explicarse la reforma
agraria realizada en Chile en los ltimos aos sin que mediaran
previamente la industrializacin y surgieran nuevos conglomerados urbanos que crearon nuevas fuerzas polticas? A primera
vista parece que la industrializacin se limitara a fortalecer el
poder monoplico de los nuevos grupos empresariales; sin embargo, ciertos proyectos sociales bsicos tanto pueden retardar
como acelerar el proceso de cambios, y no es posible asegurar
si tal o cual cambio de estructura posee necesariamente un sentido positivo en el desenvolvimiento del proceso histrico, seguridad que hara por dems innecesaria toda estrategia. Esta ad-
156
M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN
El concepto de estrategia tiene diversas implicaciones sociopolticas, tanto desde el punto de vista del diagnstico como de la
planificacin. Se trata, por una parte, de especificar cul debe ser
la contribucin de la perspectiva sociolgica al proceso de formulacin de estrategias, y por la otra, aclara cules son los mecanismos polticos idneos para implerrientar la planificacin.
157
158
tegias. El concepto de grupos sociales es, en alguna medida, bastante fluido, aunque muchos grupos presentan un grado de cohesin
e incluso de institucionalizacin que permite caracterizarlos con
objetividad suficiente. Como agentes de una estrategia, los giupos sociales son una expresin del problema que los socilogos
denominan ((conducta colectiva(( y de las relaciones de esa conducta con la estructura institucional. La conducta colectiva se manifiesta, por supuesto, dentro de un marco institucional, pero a menudo ella misma lo transforma mediante cambios de estructura. Sin embargo, la conducta colectiva es el resultado de agrupaciones orgnicas e inorgnicas, permanentes y casuales, cohesionadas y unidas dbilmente, etc. De manera que la estructura social, por un lado, es compleja y diversa y, por otro, lejos de ser inerte ni esttica, cambia en s misma y cambia tambin las instituciones que la encuadran. La explicacin de la conducta social requiere ser examinada al menos en tres aspectos interrelacionados,
a saber: 1) el marco de referencia ms amplio de la estructura institucional; 2) las asociaciones, movimientos o partidos ms o menos estructurados y dirigidos; y 3) la conducta colectiva en su ,nivel
espontneo(( propio14. La estructura institucional condiciona el
juego de los grupos sociales orgnicos y stos a su v a son los agentes del cambio de la propia estructura institucional. Sin embargo,
la sociedad no slo se compone de grupos sociales orgnicos, por
lo cual no es posible explicar satisfactoriamente el proceso social
considerando de manera exclusiva esos grupos con sus intereses
y motivaciones. Los conceptos sociolgicos de ~muchedum-
13
159
1 60
161
162
M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN
blema de clasificar y definir los grupos sociales. En vez de partir definitivamente de la estrategia, sus mismas proposiciones
pueden sentar los criterios para una clasificacin adecuada. Definidos los problemas que plantea una estrategia en sus diversos
proyectos sociales bsicos, cabe preguntar quines resultaran
beneficiados y quines perjudicados por tales proyectos. Por aproximaciones sucesivas entre estrategia y grupos de presin, puede
ampliarse el universo hacia los partidos polticos y los agregados
no organizados, y as elaborar una clasificacin de grupos sociales til para el anlisis especfico de una estrategia en un momento histrico preciso. Esto es especialmente importante para la consideracin de los grupos sociales no organizados; as, por ejemplo, en la etapa de elaboracin de los planes de una reforma agraria, las masas campesinas pueden constituir un agregado social
no estructurado ni coordinado, sin fuerza de presin; en este caso, la propia estrategia que propone la reforma agraria debera
considerar como un factor especial el problema de organizar las
masas campesinas.
La definicin de\ metas de un plan y su ejecucin pueden contribuir, por una parte, a desarticular y reordenar las relaciones entre
los distintos componentes de un grupo en funcin de dichas metas,
y destacar, por otra parte, la importancia de sectores sociales que
no constituyen grupos organizados o bien definidos, pero cuya
movilizacin s es importante para el logro de los fines propuestos. - Debe considerarse asimismo que en la identificacin y definicin de los diversos grupos sociales y las relaciones que se establecen entre ellos puede influir el propsito o meta que la estrategia
o el plan especifica, provocando un reagrupamiento que rompa
transitoriamente las estructuras tradicionales ms estables.
Una versin simplificada del anlisis de estrategias conlleva
el peligro de subestimar la posibilidad de una posicin activa por
parte de los diferentes grupos sociales frente a un proceso de planificacin dado. En ciertas situaciones sociales, en efecto, hay
grupos que poseen una estrategia propia y evalan la adopcin
!
l
' '
163
164
des en inters propio; las reglas ticas son normas de valor intrinseco pero relativas al momento histrico; los controles institucionales son pautas sostenidas por los jefes de las instituciones o por sus
agentes.
Los grupos sociales pueden aceptar o trasgredir estas formas
de control social; y el conjunto de tales actitudes define la conducta
social. Pero sta tampoco es una cuestin esttica ni se resuelve
con. una taxonoma de las distintas formas de control social. El
contenido de cada uno de los elementos sealados cambia con el
proceso de desarrollo, pues son relativos a su momento histrico.
Para construir la teora econmica, los economistas han destacado la rucionulidad por encima de las otras formas de control social, ya que no se proponan explicar la conducta real sino ms
bim definir las normas de una conducta racional. Como el procedimiento estratgico no puede operar sobre las bases de esa construccin terica, aparece aqu de nuevo la necesidad de una ciencia social de sntesis que permita explicar la conducta y, por consiguiente, encontrar frmulas para modificarla. La aparicin de
las computadoras bizo posible, m un plano ideal, ratprrimento~
con la sociedad, como procedimiento empirico; hoy eso ya parece factible construyendo *analoga@ sociales sumamente complejas, camino por el que puede esperarse en el futura un mayor
avance terico, toda vez que se podra disponer de un mtodo emprico-racional para eandiar el comportamiento futuro de Ir
sociedad.
c) El problema de la participacin social
Ya se vio que el proceso de accin planificada time dos aspecto3
analticamente separables pero materialmente indivisibles: uno
tcnico (econbmico, sociolgico, etc.), y otro poltico. Este 1timo dude a los mecanismos mediante los cuales p u d e implementarse el proceso, aunque afirmando desde el comienzo que
esos mecanismos pueden variar segn las distintas situaciones
sociales, modificacin que tiene importantes consecuencias en
165
166
mientos de este orden movilizan el inters de los ms vastos sectores. De aqu que el plan debera ser discutido por los organismos
de representacin poltica (cmaras legislativas y otros organismos) e incorporarse a la problemtica poltica de los ms diversos
grupos.
En suma. se trata de propiciar mecanismos adecuados de representacin, contribuir a la participacin de los grupos y suscitar actitudes que hagan significativo el compromiso con las metas adoptadas. De lo sealado no se deduce que el proceso de planificacin deba quedar supeditado a prolongadas negociaciones
con el propsito de lograr un acuerdo de todas las partes respecto
de los objetivos y medidas que se proponen. Es evidente que la marcha de la planificacin requiere un cierto grado de obligatoriedad; y el grado de aleatoriedad que contiene es tolerable en la medida que la compulsin se derive de procedimientos socialmente
legtimos.
))El poder es, simplemente, la probabilidad de que los hombres acten como otro hombre desea. Esta accin puede basarse
m el miedo, en el c<culo racional de conveniencia, en la falta de
energa para hacer ctra cosa, en la devocin leal, en la indifmncia o en otros motivos individuales. La autondod, o poder legtimo,
implica la obediencia voluntaria basada en alguna imagen que
el que obedece tiene del poderoso o de su posicin. Rousseav dijo
que ))el mas fuerte nunca lo es suficientemente como para ser siempre el amo, a menos que transforme su fuerza en derecho, y la obediencia en debe^. De este modo, los estudiosos de la poltica
han distinguido los actos de poder que, por diversas razones, son
considerados como legtimos, de los que no lo son.".
En la medida que la estrategia de planificacin propuesta
es discutida por organismos polticos que poseen atribuciones
legitimas de decisin (ejecutivo, parlamento y otros), la sancin favorable que estos organismos puedan otorgarle parniti17
167
ran validar la norma que se aplica y a la vez otorgar a los ejecutivos del plan cierta responsabilidad poltica acerca de su cumplimiento.
Regresemos ahora a los conceptos grado de compromiso
y grado de influencia(( de los grupos sociales, aqu utilizados.
Es importante poder determinar el ))grado de compromiso de
los diversos grupos con respecto al plan, a fin de alentarlo cuando
tenga una acogida favorable pero no firmemente establecida,
lo que facilitara un mayor apoyo social a las metas propiciadas. Es
posible, por otra parte, que algunos grupos aparezcan comprometidos con actitudes que estn en contradiccin con las requeridas
por el plan; el conocimiento anticipado de tales compromisos permitira evaluar la viabilidad de los proyectos sociales bsicos,
por lo menos con respecto a los grupos en oposicin, lo que requerira diagnosticar la naturaleza del compromiso que tienen esos grupos.
Un diagnstico del carcter de estos compromisos sera de suma
utilidad para el planificador, pues pueden ser producto de una
cierta racionalidad y estar firmemente arraigados. En el caso que
los fines que el compromiso supone se opongan a los planteados
por la estrategia, estaramos frente a dos proyectos contradictorios, lo que disminuira la posibilidad de hacer viable el plan. Pero tambin el compromiso con determinados objetivos puede poseer un carcter no racional, motivado por costumbres, prejuicios, factores emotivos, etc., en cuyo caso debera facilitarse una
discusin en la que se insista sobre la necesidad de un pronunciamiento racionai, considerando que tambin es posible orientar
esa opinin, aparentemente opuesta, en mrito a la racionalidad
de lo propuesto. Es igualmente posible, por ltimo, que algunos
grupos manifiesten su indiferencia frente al plan, hecho que podra superarse positivamente, pues no representa un rechazo.
La evaluacin del grado de influencia(( o poder de los distintos grupos no es indiferente para el promo de planificacin y,
muy en especial, en lo que se refiere a su viabilidad y estrategia.
I
168
169
Los organismos polticos encargados de la planificacin deberan disponer de elementos que les permitan evaluar esos ))grados de poder y tratar de orientar o neutralizar dichas influencias
en favor de la planificacin.
Como es lgico, la influencia o el poder de los diversos grupos
puede manifestarse por distintos canales, capacidades y procedimientos. En lo principal, grado de influencia o poder puede significar cupacidad de decisin, capacidad para formar opinin
pblica y capacidad para obstruir o vetar capacidades que estn ligadas al dominio de los mecanismos sociales correspondientes: mecanismos de decisin, mecanismos de difusin y mecanismos de resistencia.
En el primer caso, el poder de los grupos estara determinado
por el acceso a los niveles de decisin, cualesquiera sean los mecanismos y formalidades por los cuales se ejerce. Debera saberse qu grupos tienen mayor acceso y, por lo tanto, mayor poder, y
tratar -a medida que el plan incorpora un nmero creciente
de grupos- de que esa representacin sea ms amplia para que
la decisin sea q s compartida y se puedan encontrar ms grupos que apoyen las decisiones propuestas. Con esta ampliacin,
en su funcin poltica, la planificacin encontrara mayor apoyo, y en su funcin tcnica podra recibir orientaciones que le
permitiran evaluar ms correctamente la viabilidad de sus fines y medios.
El peso o influencia de los grupos tambin estara determinado por ia posibilidad de formar corrientes de opinin. Constituira un grave problema que un monopolio, virtual o real, la orientara en un solo sentido. El plan debera conocerlo toda la poblacin, e incluso sera conveniente alentar a veces determinadas
corrientes de opinin. Es necesario que los organismos polticos
pongan el plan en el centro de la discusin, lo que es til a los efectos de su formulacin y correccin. Una vez adoptado, deben difundirse sus realizaciones con el doble fin de conseguir apoyo para
sus aspiraciones y de adecuar10 a las caractersticas del momento.
%'
La imagen-objetivo se sita entre el futuro explorado y el no explorado. Con esa connotacin relativa, constituye el *faro* del
proceso de desarrollo, es la seal que recuerda y anuncia el peligro de extraviar la direccin. Al igual que toda insercin en el tiempo, time ms similitud con un sistema de seales que con un
punto esttico, pues mientras ms se acerca a uno de los momentos de la trayectoria tanto ms se advierte la necesidad de una nueva xal de orientacin. Cuando se refiere a un pas o una regin
en-un mundo. en permanente cambio, su diseo responde no solo al propsito de superar problemas internos, sino tambin a determinar la posicin relativa de un pas en el contexto internacional. Un avance interno en ciertos aspectos puede coincidir con una
acentuacin de la dependencia y el subdesarrollo como conceptos relativos a la forma en que un pas se inserta en la estructura
centro-periferia.
Estas consideraciones sealan claramente la necesidad de que
170
M A TUS/ ESTRATEGIA
Y PLAN
ese importante punto de referencia se refiera a un momento histrico, aplicando para ello categoras muy singulares y precisas. Conceptos tan genricos como aumentar el ritmo de crecimiento, redistribuir el ingreso, mejorar el bienestar social, etc.,
no bastan para definir una imagen-objetivo, salvo como expresiones simblicas de proposiciones ms precisas que estn previamente estructuradas y jerarquizadas. As, pcr ejemplo, por
ser todos estos conceptos abstracciones de segundo grado, la idea
de aumentar el ritmo de crecimiento tiene significacin explicativa mucho menor que otra, como podra ser superar la dependencia. De todas maneras, el anlisis de coherencia de una imagenobjetivo, ya se refiera a la superacin de problemas internos o a su
forma de insercin en la estructura centro-periferia, exige queden precisados la singularidad del caso y del momento histrico.
En la estructuracin y el anlisis del diagnstico subyace: la
idea de una imagen, en funcin de la cual se compara la realidad
existente con la imagen deseada. Las caractersticas insatisfactorias de la economa slo pueden definirse en funcin de una imagen deseada o de la falta de coherencia interna del sistema.
\
Al formular una estrategia, si la imagen es suficientemente explcita, constituye un punto de referencia hacia el cual deben converger los esfuerzos del desarrollo, siguiendo una trayectoria dinmicamente viable y cuyo punto de partida es la realidad
existente cuando se elabora la estrategia. Este punto de partida
debe ser examinado a travs de un diagnstico intencionados,
es decir, profundizando los aspectos necesarios en funcin del tipo de imagen prospectiva aceptada como patrn para establecer
comparaciones.
La presentacin explcita de la imagen deseada tiende a cumplir objetivos internos y externos a la planificacin. Entre los pri
meros destcase el papel orientador que puede poseer la k-iagen para la seleccin o determinacin de los proyectos socio-econmicos que deben realizarse para lograr las transformaciones
que implica la imagen-objetivo. Todo esto indica la importan.
171
cia de una imagen clara, precisa y concebida en trminos realistas, sin que esto signifiaue admitir tari slo las condiciones
vigentes, aunque las perspectivas del momento puedan revelar
muy escasas posibilidades de cambio y excesiva limitacin Para
la factibjjlidad de determinadas acciones; muy por el contrario, sin apartarse de una posicin realista, cabe considerar que
en el futuro la situacin podr y deber ser progresivamente superada por medio de una accin deliberada.
Acerca de los elementos que deben integrar la imagen conviene destacar que por ahora sera poco prctica concebirla corno
la expresin explcita y comprensiva de todos los aspectos de la
estructura econmica y socio-poltica del pas o regin a que la
estrategia se refiere. Su diseo tiene algunas limitaciones evidentes, atribuibles a la naturaleza preponderantemente econmica del enfoque. No se tratara, por ejemplo, de definir un cambio esencial en la estructura del sistema social y sus valores, pues
ello requerira en forma preponderante una *estrategia poltica, tema si bien vinculado al centro de inters que estamos considerando queda fuera del objeto principal de estas reflexiones.
En consecuencia, no se trata de una *imagen final*, sino de un
punto de referencia relativo en el futuro, hacia donde apuntaran
los esfuerzos planificados de desarrollo. Por eso llamamos a este
concepto *imagensbjetivo, con el propsito que la misma denominacin exprese la relatividad y las limitaciones de su contenido.
Si d&nir una imagen final exhaustiva, y por tanto mmprenUva del sistema socio-econmico, adems de su complejidad,
podra llevar a discutir la estrategia en un plano filosfico-poltico, el otro extremo constituye tambibn un serio peligro, pues no
se trata de fijar una imagen-objetivo tan pobre en elementos
que signifique modificaciones insustanciales de la realidad,
que poco contribuyan a la superacin de los obstculos actuales al
desarrollo.
Todo hace pensar que, pese a las limitaciones observadas,
172
cabe un amplio margen de maniobra para aspirar a cambios progresivos. Hay, por otra parte, inquietudes de naturaleza poltica
que muy bien pueden constituir elementos de imgenes, cuyo
logro parece factible; as, por ejemplo, la idea de una integracin
latinoamericana para formar un solo bloque frente al resto del
mundo; la de una superacin de la dependencia general y en particular la econmica y tecnolgica; la de una poblacin integrada
en su mayora al proceso productivo; la de una determinada distribucin espacial de la poblacin y la actividad econmica; la de
una participacin popular, etc.
Los elementos que componen la imagen-objetivo pueden dividirse en ))activosa y ))condicionantes. Entre los primeros estn
los que implican modificacin o creacin de ciertas actitudes,
mentalidades e instituciones, para el desarrollo socioeconmico; los segundos aluden a la potencialidad relativa dada por la
dotacin y limitaciones de los recursos naturales y humanos,
la situacin geogrfica, algunos caracteres de las relaciones internacionales, etc. No debe sobreestimarse, sin embargo, la importancia de las l i ~ t a c i o n e sque imponen algunos recursos naturales para definir la potencialidad econmica, pues existen
pases que se han desarrollado vigorosamente aun con severas
limitaciones de este tipo de recursos; en estos casos parecera
ms decisiva la creacin tecnolgica que la dotacin de recursos
naturales.
,.
Otro problema lo constituye el grado de precisin con que deben ser definidos los elementos de la imagen-objetivo. Su cuantificacin precisa no es indispensable puesto que debe cumplir
una funcin orientadora y no le compete plantear metas especficas a plazos determinados, y el carcter sustantivo de sus elementos aparece as como el ms pertinente para los fines que debe cumplir. Por las mismas razones carecera de sentido empearse
en determinar con excesiva rigidez el lapso necesario para hacerla efectiva, ya que no siempre parece posible controlar el ritmo,
y menos an los detalles, del proceso social. Como la glanifica-
173
to social integrado, nacional o regional, segn el caso, pero no cabe ocultar las dificultades que implica su elaboracin no slo por
las limitaciones institucionales, sino tambien por el carcter todava incipiente del andamiaje terico necesario para dicha tarea, Conviene subrayar la necesidad de criterios para la formulacin de imgenes donde estn adecuadamente dosificadas la
racionalidad material y la formal. Detrs de una imagen-objetivo hay una teora del desarrollo, y si bien se han logrado avances
satisfactorios en este terreno, mucho resta por recorrer, sobre todo
en lo relacionado con la forma cmo iran modificndose los grupos sociales, las estructuras econmicas y los estilos de desarro-
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MA TU!$/ESTRATEGIA Y PLAN
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12. CONSIDERACIONES
SOBRE LA TRAYECTORIA
a
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1
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179
Un proyecto social bsico o estratgico es un propsito todava carente de coherencia operativa. Constituye una unidad conceptual significativa de una accin compleja en la que deben ser
engranadas muchas piezas, y como tal, debe concluir en una atructura coherente de proyectos operativos, pero no es la simple
agregacin de los mismos; tiene un sentido de conjunto cuyo valor
excede el de la suma de sus partes. El proyecto estratgico es una
concepcin ideolgico-econmica, y de all su singularidad y
correspondencia con un proyecto social.
Un proyecto operatiuo, o simplemente proyecto en la terminologa del planificador, es por definicin una unidad operativa
estructurada a base de un conjunto de procesos tcnicos y responde a una concepcin econmico-tecnolgica.
El cuadro 1 2 resume las caractersticas de estos conceptos.
Imagen, propsito y proyecto constituyen una cadena en la lgica de elaboracin de una estrategia; no pueden definirse los propsitos sin la imagen, ni los proyectos sin los propsitos. Hay, pues,
una evaluacin de propsitos con relacin a la imagen y una evaluacin de proyectos con respecto a los propsitos.
a) Los problemas de la evaluacin
Por ser la imagen una concepciqn ideolgica, su forma de evaluacin es la ))representatividada. Si se trata de un proyecto social de
uno o varios grupos sociales, su diseo puede responder a ciertas
reglas pero su contenido mismo no es materia de discusin tcnica. Puede examinarse la coherencia de la imagen estudiando
la correspondencia entre las diferentes proposiciones que la integran y entre stas y los prob1ema.s que plantea una situacin dada. En el primer caso su consistencia interna podra ser objeto de
crtica; en el segundo se tratara necesariamente de una crtica
poltica.
Descendiendo ahora a los proyectos estratgicos y operativos,
surgen cuestionas complejas que exigen profundizar algunas
ideas para llegar a algunas conclusiones firmes.
M A TUS/ ESTRATEGIA
Y PLAN
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182
Ep+ (B)+IB
(a) Relaciones de propsitos
G-, (A,&,
h,
Estrategia
oficial
18
'
Los grupos sociales organizados son 10s gestores de 10s proyectos estrat&gicos a travs de sus estructuras de liderazgo. De hecho,
cn consecuencia, no opera uno estrategia, sino ~ M estrategias
S
en conflicto, cada una con sus probabilidades de viabilidad. Si
183
-4
P-OapoYa
u ihditaaite
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mantiene d controlde
&-*
(Bl,
Estrategia
de
oposicin
&*(Al,
Ep*
&Y
&S
b)
Ar,Aa)
<(de)
donde las letras griegas representan centros de operacin y decisin cuyo control permite uctos depoder.
(c) Relaciones instrumentales
185
186
187
DE ESTRUCTURA Y EL PROCEDMIENTO
No puede ocultarse que, al considerar el carcter del procedimiento estratgico dominado por d. niteno de viabilidad, pu-
MAn/S/ESTRATEGIA Y PLAN
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189
\
diera reducirse a una posicin pasiva, de transaccin permamte y hasta *escapista frente a las reformas de fondo que pueden
propugnar varios grupos sociales. En efecto, se corre el riesgo
dc razonar como observador externo en trminos cerrados l o
viabk y lo no viable- cuando la historia est hecha de situaciones
ms ricas, complejas y cambiantes. El mtodo de la formulacin de estrategias, sin embargo, no tiene por qu limitarse a
hacer una mera traduccin coherente de los deseos que expresan los grupos sociales, en funcin de la Wiabilidad pasiva de
los proyectos propuestos y slo con respecto a los grupos organizados que pueden hacerse oir en un momento determinado.
Si son varios los grupos sociales en conflicto y el grupo que
detenta el poder se opone a las reformas de estructura y tiene
su propia estrategia definida, los grupos opositores que las
promueven no pueden dejar de formular la de ellos, y esa estrategia de oposicin no consistir slo en una tarea de formacibn
de conciencia, pues implica una participacin activa en el proceso de decisiones y en el proceso de organizacin de los grupos potencialmente moviliqables, los grupos de oposicin dominan generalmente ciertos centros de poder, y por tanto pueden prcsionar en favor de ciertas decisiones en unos casos y obstruir en otros.
Toda esa accin se dispersara y sera ineficiente si no la orientara una estrategia que parta del reconocimiento exacto de los
propsitos opuestos de los diversos grupos sociales, de su capacidad de organizacin y liderazgo, de la medida de su poder de
decisin, de su importancia en la formacin de opinin pblica,
etc., y lo mismo puede decirse de la poltica oficial; si sta no evala
la estructura social dentro de la cual gobierna, puede hacer
menos y con menor eficiencia que si planificara sus acciones siguiendo los principios del procedimiento estratgico. Las dificultades que hay para llevar adelante varios proyectos sociales
bsicos, como la reforma agraria, la superacin de algunos lazos
de dependencia, la dinamizacin de la integracin latinoamericana, etc., son realidades cuyo reconocimiento no define posi-
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tintas estrategias constituyen los signos externos de esa derrota que, en los casos ms notables, convierte a sus vctimas en un
mero vestigio histrico.
Los idealistas, detcrministas o no, que crean que su imagenobjetivo est necesariamente en el camino de la historia, tal vez
se consuelen pensando que sta puede ser slo una pequea
frustracin entre las muchas que le deparar su fe. En el otro extremo estn los derrotados sin combate, para quienes cualquier
cambio carece de viabilidad y todo esfuerzo, intil. Tambin aqu
existe una suerte de fatalismo poco imaginativo y esttico: la fe
en el escepticismo.
Mientras no se demuestre que alguna ley todava no enunciada rige la evolucin de la sociedad hacia un fin y una estructura
determinados, toda imagen-objetivo ser en cierta medida una
utopa y toda estrategia, una posibilidad incierta.