Modelos de desarrollo asitico:

lecciones para Amrica Latina

Julio Sevares *

Resumen
Se insistira en este trabajo en la centralidad
de la intervencin estatal para la definicin
de estrategias de insercin activa en el mode
10 de desarrollo asitico. Sin embargo, debemos destacar como claro contraste {reme a la
experiencia latinoamericana la mencionada
existencia alh de importantes ventajas comparativas naturales frente a la escasa dotacin
de recursos en el Asia Oriental de posguerra,
elemento que ha sido destacado, en una importante lnea de pensamiento desarrollista,
para ilustrar una trayectoria de desempeo
econm ico que implic la puesta en juego
de energas, iniciativas y esfuerzos de extraordinaria magnitud y creatividad en la regin,
conformando una experiencia dismil frente a
las trayectorias latinoamericanas
Palabras clave: Insercin activa. Desarrollo
asitico. Intervencin estataL Amrica latina.

Abstraet
[Asia's development models: lessons for Latin AmericaJ
This work emphasizes the central role played
by state intervention in the definition of active
insertion strategies in Asia's development model. However, the existence of important natural comparative advantages in Latin America's
experience clearly contrasts with the limited
resources of the post-war Far East, something
which has been stressed by a relevant Hne of
developmental currents of thought [O illustrate the economic performance course. Extraordinary efforts, initiaves and energy were at
stake in the region as well as creativity: the
experience there was, then, different vis-a-vis
the ways followed in Latin America.
Key words: Active insertion. Asiatic development. State intervention. Latin America.

*Investigador del CENES (Facultad de C iencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires). Profesor en la
Maestra en Historia Econmica y de las Polticas Econmicas (FCE, UBA).

219

ESTUDIOS N" 20 (Otoo Primav,," 2007) 219236

n Latinoamrica se plantea la opcin entre insercin pasiva o activa. La

primera, en el sendero de las polticas neoliberales reforzadas en los noventa

implica la adaptacin pasiva a los sistemas de precios internos y externos: el
sistema de precios interno est determinado por las ventajas comparativas natura~
les, y el externo por las corrientes del comercio internacional.

Esta opcin adquiere especial relevancia en la actualidad porque el incremento

de los precios de varios productos significativos de las exportaciones la[inoameri~

canas, originado en la demanda de China, est estimulando la consolidacin del

patrn productivo tradicional latinoamericano, especialmente en los pases que
convalidan las tendencias de los precios del comercio internacional permitiendo

la apreciacin de sus monedas. (Sevares, 2007)

Frente a esta situacin, se encuentra la de los pases asiticos que se desarrolla~

ron en el siglo XIX. Si bien estas experiencias tienen fuertes singularidades que
acotan la posibilidad de comparacin con Latinoamrica -as como importantes
deferencias entre s-, ofrecen elementos clave para descentrar la reflexin sobre
opciones de crecimiento de la polarizacin fracasos de la sustitucin de importa~

ciones / respuestas neoliberales .

Es sintomtico, en este sentido, el captulo dedicado a Corea en el ltimo in~
forme sobre inversiones extranjeras en Amrica Latina y el Caribe realizado por

la CEPAL (2007). En dicho informe se destaca e! xito coreano y algunas de las

politicas seguidas para conseguirlo, en particular las referidas a la promocin de!
crecimiento y la diversificacin de las exportaciones y el aprovechamiento de las
inversiones externas.
Se insistir en este trabajo en la centralidad de la intervencin estatal para la
definicin de estrategias de insercin activa en el modelo de desarrollo asitico.
Sin embargo, debemos destacar como claro contraste frente a la experiencia lati~
noamericana la mencionada existencia all de importantes ventajas comparativas
naturales frente a la escasa dotacin de recursos en el Asia Oriental de posguerra,

elemento que ha sido destacado, en una importante linea de pensamiento desarrollista, para ilustrar una trayectoria de desempeo econmico que implic la
puesta en juego de energas, iniciativas y esfuerzos de extraordinaria magnitud y
creatividad en la regin, conformando una experiencia dismil frente a las trayec~
torias latinoamericanas.

Los principales puntos de inters para Latinoamrica

pueden sintetizarse como sigue:
En contradiccin con los puntos de vista liberales dominantes en qu iz la mayo r
220

Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico; lecciones para Amrica Latina

parte de la historia de la politica econmica latinoamericana, en los pases asiti~

cos tomados como referencia el Estado tuvo un papel determinante en la confi~
guracin del sistema de precios que gua la asignacin de recursos productivos y
humanos. Es decir que en lugar de una adaptacin pasiva al sistema que hubiera
surgido de la articulacin entre la dotacin de recursos y la estructura de! comercio internacional, los Estados influyeron en el sistema de precios con criterios de
largo plazo y estratgicos. Segn el punto de vista liberal, este tipo de distorsiones
provoca asignaciones ineficientes de recursos atentatorias contra la optimizacin
del bienestar. Sin embargo, el sistema de precios resultante de la intervencin es~
tatal deriv en el desarrollo de actividades que no hubieran podido surgir en otras
condiciones, y que contribuyeron a llevar a esos pases desde el atraso e incluso el
riesgo de la prdida de soberana nacional, a la condicin de desarrollados y, en el
caso de Japn, de potencia econm ica.
Pero, en contradiccin con la experiencia latinoamericana, los Estados asiticos
sostuvieron caracterstas decisivas para el logro de sus objetivos: una, la eficiencia
operativa; otra, el establecimiento de requisitos de contrapartida a los beneficios
otorgados al sector privado, especialmente cuando se proporcionaron ayudas en
forma directa.

Poltica industrial en perspectiva

Las polticas indusrriales no son un invento asitico. Durante el siglo XVIII las
potencias europeas sostuvieron polticas de defensa de sus economas, en el marco
de las ideas mercantilistas y en funcin de sus intereses nacionales e imperiales. En
e! siglo XIX, paises como Estados Unidos, Japn y Alemania implementaron politicas econmicas contradictorias con el liberalismo britnico tratando de seguir el
paso de la potencia industrial pionera y tomando en cuenta no slo la racionalidad
del mercado sino objetivos estratgicos nacionales, como explica largamente liah
Greenfe!d (2003) en su tratado sobre nacionalismo y crecimiento econmico.
Robert Wade subraya, por su parte, que
casi todos los pases actualmente desarrollados atravesaron etapas de polticas
de asistencia industrial antes de que las capacidades de sus firmas alcanzaran
el punto en el cual una poltica de (ms o menos) libre comercio fue declarada
de inters nacional. Gran Bretaa fue proteccionista cuando estaba tratando
de superar a Holanda. Alemania fue proteccionista hasta el fin de la Segunda
Guerra Mundial. Japn fue proteccionista la mayor parte del siglo XX, hasta
los aos setenta. Corea y Taiwn hasta los noventa. Hong Kong y Singapur
son las grandes excepciones en el frente comercial, en el cual practicaron el

221

ESTUDIOS N" 20 (Otoo P,imave,,zOO7) 219236

libre comercio y avanzaron, pero son estados-ciudad y no pueden ser tratados

como paises. (Wade, 2004, XV)

En el discurso neoliberal, el intervencionismo estatal se asocia con la condena al

fracaso, pero la lista de pases con polticas econmicas proteccionistas de Wade es
una lista de experiencias exitosas.

En un anlisis de las politicas econmicas de Estado, Dani Rodrik compara las

recomendaciones del Consenso de Washington con las polticas seguidas por los
paises de! Este Asitico,
Institucin

Recomendacin
Consenso

Derechos de propiedad

Privada, reforzada por

el imperio de la ley

Gobernanza

em-

presaria

Privada, pero el gobierno

ocasionalmente sobrepasa la ley
(especialmente en Corea)

Control externo de accionistas; proteccin de

Control interno

derechos de accionistas

Relaciones empresas-gobierno
Organizacin

Respuesta del Este Asitico

em-

presaria

Sistema financiero

Mercado de trabajo
Flujo internacional
de capitales
Propiedad estatal

Lejana, basada en re-

glas
Descentrali zada, mereados competitivos con
reglas antitrust

Desregulado, con entrada libre. Supervi.. prudencial por

SlOn
reguladores
Descentralizado, desi ns ti tuc io na 1izado I

flexible

Interaccin cercana
Integracin horizontal y vertical
en produccin; carteles manda-

dos por e! gobierno

Restricciones a la entrada, fuer~
temente controlado por gobier~

no, crdito dirigido, dbiles regulaciones formales

Empleo por vida en principales
empresas Uapn)

"Prudentemente" libre

Restringidos (hasta los aos noventa)

Ninguna en sectores

Mucha en industrias bsicas

productivos

A rengln seguido proporciona un cuadro con el crecimiento de diferentes grupos

de paise"
2ZZ

Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica Latina

Crecimiento por regiones (% anual promedio)

Mundo
P. Industriales
C hina
Este Asia
(Sin C hina)
Amrica Latina

Sur Asia

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

51
52
2,8

3,9
33
5,3

3,5
29
9,2

33
2,5
101

6,4

7,6

7,2

5,7

5,5
4,2

6,0
3,0

11
5,8

3,3
5,3

Fuente: Rodrik, 2004.

Luego se pregunta: "cun exitoso sera en identificar cules regiones adoptaron la

agenda de politica estandar y cules no?" (Rodrik, 2004: 6)

Wade, por su parte, presenta una estimacin sobre las economas asiticas en

las dcadas del sesenta y el setenta, segn la cual Jap n, Taiwn y Corea comparten
las siguientes caractersticas: tienen alto dinamismo, alta competitividad interna~
cLonal, baja inequidad y hbitos de consumo relativamente austeros. Por el con~
trario, la medicin realizada sobre Estados Unidos, Argentina y Mxico muestra
menor dinamismo, baja competitividad internacional en manufactura, una des~

igualdad en la distribucin del ingreso mas elevada y un "consumo exuberante".

(Wade, 2004)

El desafo
Por qu los Estados, en diferentes etapas histricas y geografas, se compro metie~
ron en estrategias de crecimiento? La respuesta bsica es la necesidad de responder
a amenazas internas O externas, de orden militar, econmico O poltico.

Para el estudioso del "milagro japons", Chalmers Johnson, en el siglo XX, paises asiticos golpeados como Japn, China, Corea del Sur, eligieron el desarrollo
econmico como una forma de combatir el imperialismo occidental y garantizar la
supervivencia nacional. Los Estados encararon esa tarea con instrumentos diferen~
tes, segn el orden poltico de cada uno. En China el instrumento centralizador

fue el Partido Comunista, en Japn el MITI 1 (Ministry ofInternacional Trade and

Industry, en Woo-Cumings, 1999)
1. Actualmente denominado como Ministerio de Economa, Comercio e Ind ustria.

223

ESTUDIOS ' N" 20 (Otoo Ptimaveca 2007) 219236

La intervencin del Estado estuvo destinada a cambiar los sistemas de precios,

las dotaciones de factores y las relaciones que determinan el rumbo de la economa
para reorientarla en otro sentido . Es decir, para desviarla de la adaptacin pasiva

hacia un movimiento orientado por criterios econmicos, polticos y estratgicos.

En esta lnea el Estado tiene que intervenir de dos formas: en forma indirecta,
a travs de la poltica macroeconmic3, modificando los precios que toman en
cuenta los agentes privados en sus decisiones de inversin, y directa, otorgando
subsidios, apoyos tcnicos o desarrollando por su cuenta actividades de la produccin o los servicios.
En los casos de Japn, Corea y Taiwn, el Estado intervino tambin llevando
a cabo reformas agrarias que eliminaron las bases de sustentacin de las clases
tradicionales y crearon condiciones de consumo y acumulacin para nuevos protagonistas.

El Estado crea la burguesa

En el modelo de mercado, se desarrollan los sectores que tienen ventajas por la d is~
ponibilidad y costo de los factores y, dentro de los sectores, las empresas con mayor
capacidad para aprovechar las ventajas existentes. En los modelos de intervencin
pblica, el desarrollo de los sectores y de las empresas asociadas depende de las
condiciones creadas por esa intervencin. Y, en los casos de intervencin extrema,
el Estado no slo modifica condiciones econmicas sino la estructura misma de la
sociedad creando nuevas clases.
Los gobiernos de Taiwn, Corea y Japn -sostiene Wade- no tanto eligieron
ganadores como que los fabricaron. Los hicieron creando un amplio ambiente
conductivo a la viabilidad de las nuevas industrias -especialmente moldeando
la estructura social de inversin para estimular la inversin productiva y desalentar la improductiva, y controlando los parmetros claves de las decisiones
de inversin para tener mayor predecibilidad. Los instrumentos incluyeron
proteccin para modular la competencia internacional, restricciones en salida
de capital para intensificar la reinversin en el territorio nacional y promover
la exportacin de mercaderas ms que la de capital. (Wade, 2004: 334)
Esta poltica logr que actores preexistentes de escaso desarrollo, u otros creados
por el Estado (como la conversin de miembros de la antigua o ligarquia terrate~
niente en burguesa industrial por el gobierno de la Restauracin Meiji), monta~

ran proyectos de inversin de largo plazo que no hubieran sido posibles con libre
comercio y libre movilidad de capitales. En otros trminos, la poltica estatal eli~

224

Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica Latina

min o redujo la posibilidad de que las empresas invirtieran en funcin del corto
plazo o de expectativas de ganancias financieras.

Tipos de poltica estatal

Los pases exitosos de Asia desarrollaron una poltica que puede sintetizarse como

sigue: el Estado impuls, en primer lugar, la exportacin de productos de mano de

obra intensiva y/o de bajo grado de industrializacin. Una vez lanzado ese camino
comenzaron a sustituir las exportaciones de primer grado por otras con mayor
va lor agregado; cuando para avanzar en ese sentido necesitaron un abastecimiento
mayor y ms seguro de materias primas industriales, promovieron la sustitucin de
importaciones; cuando, ms tarde, sufrieron el deterioro de los precios de sus productos de exportacin de las industrias tradicionales, promovieron las industrias
ms basadas en tecnologa.
En el siglo XIX y hasta pasada la mitad del siglo XX, estas polticas eran pOSibles
porque las economas nacionales tenan un menor grado de apertura y porque
las normas internacionales imperantes y los pases industrializados permitan o
toleraban, por razones econmicas o estratgicas, esas prcticas. En la actualidad,
la liberalizacin comercial y financiera y las normas internacionales por las cuales
los pases aceptan reducir su soberana econmica redujeron drsticamente la pasibilidad de esas polticas.
En la primera etapa la intervencin estatal de los pases asiticos consisti,
principalmente, en el manejo de las variables macroeconmicas y la provisin de
crdito. En la segunda y tercera, donde las necesidades de capital y tecnologa eran
mayores, los Estados intervinieron creando empresas pblicas y organismos de
investigacin y desarrollo tecnolgico.
En la Segunda posguerra, Japn inici un ptoceso de industrializacin gUiada
por el Estado que luego fue seguido por otros pases asiaticos, dando lugar a lo
que se dio en llamar "la formacin del vuelo del ganso". El organismo estatal mas
involucrado en la poltica de crecimiento fue el Ministerio de Comercio Exterior
e Industria (MITI).
Un informe de la OCDE, la organizacin que rene a los pases industrializados y que sustenta posiciones econmicas ortodoxas, sostiene:
El MITI decidi establecer en Japn industrias que requieren un empleo intensivo de capital y tecnologa industrial que en consideracin al costo de
produccin comparativo deberan ser las ms inapropiadas para Japn, industrias como acero, refinera de petrleo, maquin ar ia industrial de todo tipo e

industrias electrnicas [... 1. Desde un punto de vista de corto plazo y estatico,

est imular esas industrias deber a aparecer en connicto con la racionalidad

225

ESTUDIOS N ' 20 (Otoo Primavera 2007) 219236

econmica. Pero, desde un punto de vista de largo plazo, esas son precisamente las industrias en las cuales la elasticidad de ingreso de la demanda es alta
ILa demanda de los productos de esas ind ustrias aumenta proporcionalmente
ms que el ingreso Y. por lo tanto, tienen futuro en una sociedad de ingresos
crecientes. N. del A.J, el progreso tecnolgico es rpido y la productividad
laboral aumenta rpidamente. Es claro que sin esas industrias hubiera sido
difcil emplear a una poblacin de 100 millones de personas y aumentar su

estndar de vida al nivel de Europa y Estados Unidos con industrias livianas;

con razn o si ella, Japn tena que tener esas industrias pesadas y qumicas.
Afortunadamente, debido a buena suerte y la sabidura engendrada por la
necesidad, Japn fue capaz de concentrar su capital escaso en industrias estra~

tgicas. (Wade, 2004)

El primer impulso a la economa coreana fue proporcionado en los aos poste~

riores a la guerra civil, por la accin conjunta del gobierno coreano y las fuerzas
estadounidenses. En esos aos, explica un economista y ex ministro coreano, II
Sakong,
[LJa inversin en educacin, supervisada por las autoridades de la asistencia
estadounidense, y la reforma agraria, iniciada por el gobierno de ocupacin
de los Estados Unidos en 1945 y completada por la administracin en 1953,
fueron bases criticas para el crecimiento futuro con una distribucin ms

equitativa del ingreso. (II Sakong, 1993, 25)

A partir de 1961, bajo una dictadura militar y a la sombra de la Guerra Fria, Corea
del Sur inici lo que seria un segundo "milagro asitico".
Para eso el gobierno utiliz, como sostiene un economista coreano,
un sistema muy complejo de polticas comerciales e industriales, que vistas
desde una perspectiva ms amplia pueden dividirse en tres categoras: in~
centivos para la sustitucin de importaciones, estimulas para promover las
exportaciones e incentivos para estimular industrias especificas (que quiz
fomenten tanto la sustitucin de importaciones como las ventas al exterior).

(Chong Hyum Nam, 1986)

En sus esfuerzos por crear condiciones para el crecimiento industrial y asegurar

la transicin de un escaln al prximo, el gobierno utiliz una compleja red de
instrumentos directos e indirectos para definir objetivos de desarrollo y d isciplinar
a los empresarios para alcanzarlos. Esos instrumentos fueron largamente emplea~
dos en funcin de los siguientes objetivos, (1) la deliberada promocin de grandes
negocios como una usina de aprendizaje tecnolgico, alcanzado a travs de un
sistemtico conjunto de subsidios e incentivos; (2) una ambiciosa industrializacin
226

Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica Latina

orientada a la exportacin; (3) la promocin de industrias pesadas y qumicas tecnolgicamente avanzadas, y (4) la represin de los trabajadores para mantener la
paz industrial, proveyendo un ambiente para el aprendizaje. (Kim, 1997: 26)

Nota al pie de pgina

Cumings describe en forma coloquial y acertada el "modelo coreano" con Estado
desarrollista de los aos setenta. El gobierno le dice al empresario:
He aqu el trato: yo hago los arreglos para que un banco, digamos de Japn, te
preste 10 millones de dlares a tasas de inters ms bajas que las del mercado
para que hagas televisores blanco y negro de 12 pulgadas y te cubro la garantia
del prstamo. Te dar una propiedad en nuestra zona libre de exportacin,
construir el camino hasta tu planta, te dar combustible y electricidad a
precios preferenciales, y pondr a tu disposicin cemento estadounidense
sobrante para tus instalaciones. Te conseguir una empresa extranjera con
mercados establecidos, saber tecnolgico y canales de distribucin que ven~
der tus televisores por todo Estados Unidos. Te garantizar una oferta fija
de trabajo educado y disciplinado a un precio establecido, la prohibicin de
los sindicatos, y enviar al Ejrcito ante cualquier combinacin peligrosa que
emerja en tu lugar de trabajo. Decidir cuntos competidores vas a tener, te
dar objetivos anuales de produccin (y bonificaciones en caso de excederlos)
y me asegurar de que haya espacio suficiente para que todos crezcan (esto
para no mencionar que t eres el hermano de mi esposa, por ejemplo) [... l.
Si este sistema funcionaba de manera intermitenre durante los 160 -concluye
Cumings-, funcion como un reloj en los 170, convirtindose en la esencia

del "modelo coreano". (Cumings, 2004: 356)

Taiwn sigui un camino similar. Un informe de la Far Eastern Economic Review de

1988 sostiene:
A lo largo del desarrollo de posguerra, el gobierno taiwans ha jugado un
enorme papel en el control de la economa a travs de una combinacin de
inversin directa en industrias estratgicas y regulacin de tipos de cambio,
licencias para desarrollar actividades, tarifas de importacin y restricciones
al comercio. El gobierno invirti fuertemente en industrias que eran muy
intensivas en capital o muy riesgosas para atraer inversin privada, como me~
talurgia pesada, petroquimica y generacin de electricidad. Adicionalmente,
el subdesarrollado sector financiero haca que el financiamiento estuviera restringido a las grandes empresas. Como el mayor capitalista en la economa

227

ESTUDlOS W 20 (Orao Pelmave" 2007) 219236

taiwanesa, el gobierno ha guiado la politica de qu industrias seran desarro-

lladas. (Wade, 2004, 52)

El Estado funcion como un socio del mercado para asegurarse que los recursos
fueran a los sectores importantes para el crecimiento de largo plazo y el poderO
militar.
Como sealamos, el modelo entr en tensin a partir de la dcada del '80. Fundamentalmente, la alteracin de las cadenas de valor en la regin con la entrada
de nuevos competidores en los segmentos ms complejos, y la creciente preponde~
rancia del capital financiero a escala global, redujeron los mrgenes de interven,
cin estatal. Sin embargo, la respuesta coreana frente a la Crisis Asitica continu
revelando ciertos perfiles tpicos del modelo de desarrollo asitico, en tensin con
las presiones globales. La preocupacin del Gobierno fue tanto reestructurar los
mercados privados y las prcticas empresariales tradicionales de los grandes grupos
econmicos (en lnea con las recomendaciones ortodoxas) como desmarcarse lo
antes posible de la asistencia del FMI cancelando rpidamente los compromisos
contrados con dicho organismo ante la emergencia econmica. Adicionalmente,
tras su derrumbe inicial el won no adquiri una clara tendencia a la revaluacin
hasta 2004, y hasta esa fecha se mantuvo claramente ms competitivo frente a la
moneda de la economia ms importante del rea, el yen. Esto dio a la intervencin
estatal un mayor margen frente al capital financiero internacional y local.

Una clave: la relacin pblico-privado

Una de las caracteristicas sobresalientes del modelo de desarrollo asitico es la particular relacin entre el Estado y el sector privado, que genera tanto sinergias que
contribuyen al buen diseo de las polticas como componentes negativos (influen~
cia de intereses especiales ~contrarios a los generales- en el diseo de polticas).
En Asia, la relacin entre empresas y gobierno es ayudada por una cultura de
nacionalismo econmico, como en Japn o Corea, y por las relaciones establecidas
entre funcionarios y empresarios en las universidades o en las fuerzas armadas.
La burocracia estatal, por su parte, es tcnicamente preparada y no es estatista~
antiempresaria, sino favorable a los negocios.
La cooperacin entre empresas y gobiernos est institucionalizada en ciertos
pases asiticos, en otros es informal y, en algunos casos, existe como un hbrido
entre las dos. En muchos casos, consenso significa acceder al deseo de una ministro
en particular, y los mecanismos de paro y zanahoria son utilizados habitualmente
para influenciar las tomas de decisiones de las empresas. Los lazos estrechos entre
gobierno y empresas significan que los dos lados estn en constante contacto.
228

JuBo Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica LlItina

Esto, en efecto, institucionaliza la influencia de la poltica gubernamental en las

empresas.
Segn Woo-Cummings,
la burocracia desarrollisra en Asia Oriental estuvo aislada de presiones polticas que pudieran minar el desarrollo econmico. Este aislamiento de la
burocracia econmica frente a la presin poltica es lo que hace notable a la
experiencia del Este Asitico en relacin a las experiencias desarrollistas del

resto del mundo. (Woo-Cumings, 1993, 68)

La autora contrasta el caso de la burocracia profesional

y meritocrtica de Asia

Oriental y lo que denomina "la burocracia designada" en la cual numerosos fun~

cionarios son afectados por el cambio de rgimen poltico. Los burcratas de~
signados -contina-, tienen un poder inestable, no son un grupo con intereses
predecibles y coherentes y funcionan como operadores polticos, negociadores y
traficantes de ideas.
En Taiwn, la poltica econmica era diseada por el gobierno en una coalicin
que inclua los tecncratas, ministros del rea econmica y los altos funcionarios
de las empresas pblicas y de los organismos de investigacin y desarrollo, con los
lideres del partido Nacionalista. Los lideres de las fuerzas armadas tenan poder de
veto y los empresarios chicos, trabajadores y campesinos estaban excluidos.
No obstante, en Taiwan el sector pblico tena relaciones menos estrechas con
el sector privado que en los modelos de Japn y Corea y el gobierno prefera tratar con los grandes empresarios en forma individual y en grupo o a travs de sus
asociaciones.
Tampoco tuvo lugar la prctica japonesa por la cual muchos altos funcionarios
pblicos pasaban al sector privado en algn momento de su carrera, situacin que
es considerada por algunos actores como una de las vas que permita conectar las
visiones y los intereses oficiales con los de las empresas.
Un indicador de la distancia entre los sectores pblico y privado es que recin
en 1981, es decir casi treinta aos despus de lanzado el primer plan de desarrollo,
se encuentra en el gabinete del gobierno un funcionario con antecedentes en el
sector privado.
Tampoco hubo por mucho tiempo empresarios en la direccin de los organismos involucrados en la toma de decisiones econmicas, y muy pocos en la direc~
cin del partido Nacionalista. Incluso, sostiene Wade (2004), las reuniones que
comenzaron a fines de los aos setenta entre funcionarios pblicos y empresarios
fueron para comunicarles los planes del gobierno.

229

ESTUDIOS N" 20 (Otoo Primavera 2007) 219236

El rol de las empresas pblicas

En los primeros pasos de la Restauracin Meiji en Japn, y en el inicio de los
grandes programas de sustitucin de importaciones en las dcadas del sesenta y
setenta en los pases asiticos, estuvo implicada una intervencin del Estado en la

gestacin de las nuevas relaciones sociales capitalistas, e incluso en la creacin de

las propias burguesas.
Un cuadro preparado por Robert Wade muestra la importante participacin de
las empresas pblicas en las economas de Taiwan y Corea (e incluso en Europa)
en la decada del setenta.
Participacin de empresas pblicas en el PBI y en la formacin de capital fijo
(Wade, 2004)
Ao

Participacin en el

PBI (%)

CFI}O

Taiwn

1978-80

13,5

32,4

Corea

1974-77

6,4

25,1

1978-80

22,8

Japn

1978-80

11,4

India

1974-77

Asia promedio

1974-77

Argentina

1978-80

9,8
8,0
4,6

Brasil

1980

22,8

G. Bretaa

1978-81

10,9

17,0

Francia

1970-73

12,2

15,4

Europa prom.

1974-77

6,6

23,4

(%)

33,8
27,7
19,6

Financiamiento, inversin y tecnologa

Los modelos de crecimiento asitico se financiaron con recursos propios (ahorro
interno), endeudamiento externo o ingreso de capitales, instrumentos que tuvie~
ron un nfasis diferente en cada pas y en cada perodo de desarrollo.
Lo que es comn en los tres casos, en las primeras etapas del modelo, es la
intervencin del Estado en el direccionamiento del crdito.
230

Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica Latina

Sostiene Wade, "En Japn y Corea, la canalizacin de los elevados ahorros a

travs de los bancos controlados por el Estado ha sido un instrumento clave de la
coordinacin industrial. En Taiwn fue menos importante, pero no nucho me,

nos". (Wade, 2004, 165)

En este sistema, las empresas son dependientes de las decisiones del Estado en
la asignacin del crdito, por lo cual son dciles a los requerimientos o indicado,
nes estatales (es una de las razones por las cuales las empresas japonesas saban que

una empresa dejada de la mano del Estado era una empresa de segunda mano).
A travs del monopolio o el control dominante de la provisin de financia,
miento y establecimiento de los costos del crdito, el Estado desarrollista establece
estmulos y desestmulos que sirven de orientacin a las empresas con tanta o ms
fuerza que los estmulos fiscales.

Johnson cita a un estudioso del modelo japong, "El MITI tiene suficientes
instrumentos para crear incentivos positivos para muchos tipos de decisiones del
sector privado; puede tambin hacer completamente miserable la vida de cual,

quier empresa que desafie sus deseos" Oohnson, 1999: 48). En la misma linea,
Morishima (1988) sostiene que los empresarios japoneses comprendieron que una
empresa sin buenas relaciones con el Estado es una "empresa de segunda mano".
Otro punto en comn en las experiencias asiticas es la intervencin estatal en
el direccionamiento de la inversin y en las exportaciones.
El gobierno puso lmites a las actividades de las compaas extranjeras: stas
podan invertir casi exclusivamente en la produccin de exportables y no podan
participar en muchos sectores reservados a las firmas nacionales. Esta poltica comenz a modificarse en los aos ochenta, pero muchas restricciones se mantuvie,
ron por mucho tiempo.

A diferencia de lo que ha sucedido en otros paises subdesarrollados en proceso

de sustitucin de importaciones, las empresas locales aprovecharon la asociacin
para absorber tecnologa, crecer y aumentar su participacin en las firmas.
En relacin a las exportaciones de los asiticos, un estudio del Banco Mundial
sostiene que

la inversin que hizo posible la febril actividad exportadora habra sido incon,
cebible si el gobierno no hubiera estado preparado para otorgar crditos sub-sidiados al sector industrial y aceptar una parte del riesgo de la produccin,
especialmente para el ciclo de un mercado orientado a la exportacin. Esta
transferencia de riesgo o aumento del riesgo para el gobierno creci inmen,
samente en importancia a medida que Corea pasaba de una era de pequeas
compaas textiles a la construccin de grandes plantas de capital intensivo
para metalurgia, qumica, transporte y maquinaria. Fue el atrevimiento del
gobierno para financiar y absorber directa o indirectamente los riesgos de
231

ESTUDIOS' N' 20 (Otoo Ptim,vera 2007) 219236

establecer esas instalaciones gigantes lo que condujo a los grandes conglome,

rados hacia tales proyectos. (World Bank, 1985)

En los aos ochenta, cuando la especializacin en industrias tradicionales mastra'
ba sus limites, los gobiernos se involucraron en la promocin de las actividades
tecnolgicas mediante la creacin de institutos de investigacin y desarrollo, subsi,
dios y establecimiento de parques tecnolgicos con facilidades para las industrias.
Un estudio sobre el tema sostiene:
Los gobiernos de Corea, Taiwn y Singapur han tomado fuertes iniciativas
particularmente en desarrollo de productos y tecnologa. Hicieron grandes in,
versiones en la creacin y refinamiento de nuevas tecnologas, estableciendo
instalaciones para investigacin y desarrollo que han sido utilizadas por compaas privadas. Educacin e investigacin estn coordinadas para asegurar el

manejo de la tecnologia extranjera. (Tilak, 2002, 28)

La experta en el desarrollo taiwans, Atice Amsden, sostiene que as como el gobierno haba creado nuevas industrias con las empresas estatales y los instrumentos
de la sustitucin de importaciones, en la nueva economa utiliz la produccin
de los institutos de investigacin estatales, los parques cientficos y, nuevamente,
herramientas para la sustitucin de importaciones. En este caso ya no eran los
aranceles para el acero o los qumicos sino los subsidios para las actividades pblicas y privadas de investigacin cientfica y tecnolgica y beneficios tributarios
y financieros para las empresas que se establecieran en los parques cientficos.
(Amsden, 2004, 87)

Similitudes y diferencias
como los modelos de Japn, Corea del Sur y Taiwn tienen rasgos en comn,
tambin tienen diferencias.
En Japn, las grandes empresas estuvieron vinculadas a bancos que las financiaban; en Corea esa conexin no existi y el financiamiento en los aos de rpido
crecimiento fue proporcionado por el Estado o por el exterior; en Taiwn el sistema privado no est concentrado como en los otros dos pases y el sistema financiero estuvo por dcadas bajo control estatal y no vinculado con las empresas.
Los tres compartieron una poltica de seleccin y regulacin de inversiones
externas subordinada a los programas de desarrollo.
En Japn, la produccin se orient primero al mercado interno y luego para el
mercado externo; en Corea y Taiwn, con mercados domsticos mucho ms chicos, predomin la orientacin externa y, por muchas dcadas, la postergacin del
AS

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Julio Sevares / Modelos de desarrollo asiti~o: lecciones para Amrica Lo.tina

consumo interno de productos no indispensables. En los tres casos los mercados

internos se mantuvieron protegidos de la importacin de productos que podan
ser abastecidos por fabricantes locales.
Los tres compartieron la poltica de subordinar e! mercado a las polticas pblicas, concebidas a su vez como estrategias de supervivencia nacional en un contexto
amenazante. En todos los casos, la herramienta de la estrategia nacional fue el
desarrollo de la economia y de la competitividad internacional.
Los tres se beneficiaron con el apoyo material, civil y militar de los Estados
Unidos. Tanto estos ltimos como Europa tuvieron, durante las primeras dcadas
del desarrollo de los tres paises, una actitud comercial benevolente, abriendo sus
mercados a las exportaciones orientales a pesar de las prcticas regulatorias y pro~
teccionistas de los asiticos.
En las primeras instancias de sus procesos de desarrollo los tres tuvieron en los
Estados Unidos su principal mercado, aunque Corea y Taiwn tuvieron tambin
una temprana relacin con Japn, que los preceda en el crecimiento.
En los tres pases, en la Segunda posguerra se realizaron reformas agrarias que
eliminaron a los antiguos terratenientes y crearon una base para la sustentacin de
un sector campesino protegido de la competencia externa.
Del mismo modo, en los tres casos, las fuerzas polticas dominantes instauraron
lo que un autor llama un proyecto hegemnico:
[UJn conjunto de objetivos de amplia escala al cual importantes segmentos del
rgimen estn particularmente dedicados y que provee un objetivo alrededor
del cual movilizar la energa nacional colectiva [... }i el rpido desarrollo econmico basado en el crecimiento dirigido a la exportacin fue el ingrediente
clave en el proyecto hegemnico de los tres regmenes. En Japn la aceptacin
de esa agenda econmica permaneci virtualmente sin ser alterada por otros

objetivos durante las dcadas del cincuenta y e! sesenta. (Pempe!, 1999: 171)
En las dcadas posteriores, Japn fue cambiando su agenda con las preocupaciones ambientales, la utilizacin de! tiempo libre y la bsqueda de un n uevo rol en el
mundo. "Pero elleimotiv del crecimiento econmico sigui corr iendo a travs de
esas tres orientaciones". (Pempe!, 1999: 171)

Actualidad de la leccin para Latinoamrica

La experiencia asitica ofrece un fuerte contraste con la latinoamericana. En la
regin, la sustitucin de importaciones se llev a cabo sin exigencias de cumpli~
miento de objetivos por parte de los empresarios; sin criterios de adaptacin a los
cambios del mercado internacional; sin promocin de exportaciones y promovien'
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ESTUDIOS N' 20 (Otoo P,imaveca 2007) 219236

do el consumo de bienes de consumo durable, de fuerte componente importado j

el establecimiento de inversiones en funcin exclusiva de la estrategia del inversor
sin considerar objetivos nacionales. Todo esto condujo a cuellos de botellas exter~
nos (stop and go), baja generacin tecnolgica, difusin de las culturas rentsticas
que haban caracterizado los sectores tradicionales hacia los sectores modernos,
endeudamiento insustentable y crisis social.

En los ltimos aos, a partir de los resultados insatisfactorios o de las crisis

provocadas por la ortodoxia neoliberal, en varios pases y de diferentes modos se
estn intentando polticas heterodoxas. Pero stas se encuentran con serias trabas

por la herencia del pasado.

Un estudio sobre las polticas industriales aplicadas en pases latinoamericanos
sostiene, por ejemplo, que "casi todos los pases de la regin tienen poca capaci;
dad institucional para implementar polticas, incluidas algunas bastante sencillas"

(Peres, 2006, 82). Segn el autor, en la regin normalmente estn separadas las
instancias de formulacin y las de implementacin de las polticas y los Estados no
tienen los recursos humanos necesarios para llevar adelante las politicas.
En el mismo sentido, considerando las perspectivas del desarrollo tecnolgico
en Latinoamrica, la experta en desarrollo asitico Atice Amsden sostiene que, en
la regin,
el sistema educativo no se orienta a la investigacin que tiene aplicaciones
industriales. Los laboratorios gubernamentales tambin han sido descuidados
por el afn liberal de recortar el presupuesto pblico. Por lo tanto, Amrica La;
tina tiene ante s una ingente tarea de formulacin de polticas y desarrollo de
instituciones si pretende promover la industria de alta tecnologa. El problema
no radica en las normas de la OMe (que en general tampoco ayudan mucho),
sino en las inadecuadas instituciones vinculadas con la tecnologa que surgie;
ron como resultado del consenso de Washington. (Amsden, 2004: 89)

Los acuerdos internacionales han reducido el grado de libertad de los paises peri
fricos impidindoles implementar polticas de desarrollo habituales en los siglos
XVIII, XIX o XX. No obstante, la experiencia de los paises asiticos sigue siendo
un punto de referencia obligado para la regin en temas como la eficiencia estatal,
la exigencia de contrapartidas al empresariado nacional y extranjero beneficiado
con polticas promocionales y la importancia otorgada a la educacin y el desarro;
lIo tecnolgico. La medida en que esto ocurra en Amrica Latina, permitiendo el
paso a estrategias de insercin activa, depender fuertemente de la reconstruccin
de una burocracia estatal en tanto actor singularizado, paso indispensable para el
establecimiento de la compleja relacin que este actor ha mantenido con el sector

ptivado en el Este Asitico.

[Buenos Aires, 01/06/2007J
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Julio Sevares / Modelos de desarrollo asitico: lecciones para Amrica Latina

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