PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

1. PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

O princpio da supremacia do interesse pblico um princpio implcito. Embora no se encontre enunciado no texto constitucional, ele decorrncia das instituies adotadas no Brasil.
Com efeito, por fora do regime democrtico e do sistema representativo, presume-se que toda atuao do Estado seja pautada pelo interesse pblico, cuja determinao deve ser extrada da Constituio e das leis, manifestaes da vontade geral. Assim sendo, lgico que a atuao do Estado
subordine os interesses privados.
Por outras palavras, o Estado, atualmente, tem obrigao de atingir uma srie de finalidades,
que a Constituio e as leis lhe indicam. Para atingir esses objetivos, muitas vezes necessrio que
o Estado disponha de poderes no cogitados para os particulares em geral, ho existentes no direito
privado. As prerrogativas que o ordenamento jurdico confere ao Estado, ento, que so tpicas
do direito pblico, justificam-se to somente na estrita medida em que so necessrias para que o
Estado logre atingir os fins que lhe so impostos por esse mesmo ordenamento jurdico. Frise-se
que no a administrao pblica que determina a finalidade de sua prpria atuao, mas sim a
Constituio e as leis. A administrao atua estritamente subordinada lei, como simples gestora da
coisa pblica, e possui poderes especiais unicamente como meios, como instrumentos para atingir
os objetivos que juridicamente obrigada a perseguir.
O princpio da supremacia do interesse pblico caracterstico do regime de direito pblico e,
como visto anteriormente, um dos dois pilares do denominado regime jurdico-administrativo.
Ele fundamenta a existncia das prerrogativas ou dos poderes especiais da administrao pblica,
dos quais decorre a denominada verticalidade nas relaes administrao-particular. Toda atuao
administrativa em que exista imperatividade, em que sejam impostas, unilateralmente, obrigaes
para o administrado, ou em que seja restringido ou condicionado o exerccio de atividades ou de
direitos dos particulares respaldada pelo princpio da supremacia do interesse pblico.
Decorre desse princpio que, havendo conflito entre o interesse pblico e os interesses de particulares, aquele deve prevalecer. Impende, todavia, ressalvar o respeito aos direitos e garantias fundamentais e a necessidade de que a atuao da administrao pblica ocorra sempre nos termos e
limites da lei e do direito, observado o devido processo legal. Conforme se v, assim como ocorre
com todos os princpios jurdicos, o postulado da. supremacia do interesse pblico no tem carter
absoluto.
Exemplos de manifestaes do princpio da supremacia do interesse pblico temos no exerccio do poder de polcia, nas chamadas clusulas exorbitantes dos contratos administrativos, que
possibilitam administrao, entre outras prerrogativas, modificar unilateralmente o pactuado, nas
hipteses de interveno na propriedade privada, como a desapropriao, na presuno de legitimidade dos atos administrativos, na autoexecutoriedade de atos administrativos etc.

2. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO

O princpio da indisponibilidade do interesse .pblico representa a outra viga mestra do de-

nominado regime jurdico-administrativo, fazendo contraponto ao postulado da supremacia do

interesse pblico. Trata-se de ura princpio implcito, e dele decorrem diretamente diversos postulados expressos que norteiam a atividade da administrao pblica, como o da legalidade, o da
impessoalidade, o da moralidade, o da eficincia.
Ao mesmo tempo em que tem poderes especiais, exorbitantes do direito comum, a administrao pblica sofre restries em sua atuao que no existem para os particulares. Essas limitaes
decorrem do fato de que a administrao no proprietria da coisa pblica, no proprietria do
patrimnio pblico, no titular do interesse pblico, mas sim o povo. A disposio caracterstica
do direito de propriedade. Afirmar que o interesse pblico indisponvel explicitar que a administrao no dona da coisa pblica, e sim mera gestora de coisa alheia.
Em decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico so vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renncia a direitos
da administrao ou que injustificadamente onerem a sociedade (a expresso interesse publico utilizada, aqui, em sentido amplo, abrangendo todo o patrimnio publico e todos os direitos e
interesses do povo em geral, nico titular da coisa pblica).
S a lei (e tambm, por bvio, a Constituio), por ser a expresso da vontade geral, do titular
da coisa pblica (o povo), apta a estabelecer o que seja de interesse pblico e, se for o caso, dele dispor. Assim, a administrao somente pode atoar quando houver lei que autorize ou determine sua
atuao, e nos limites estipulados por essa lei. Ademais, em razo da indisponibilidade, toda atuao
da administrao deve ter possibilidade de ser controlada pelo povo, seja diretamente, seja por meio
de rgos com essa funo de controle, exigncia relacionada, tambm, noo de cidadania, um
dos fundamentos da Repblica (CF, art l., II).
importante atentar para o fato de que o princpio da indisponibilidade do interesse pblico
est integralmente presente em toda e qualquer atuao da administrao pblica, diferentemente
do que ocorre com o princpio da supremacia do interesse pblico, que s est diretamente relacionado aos atos de imprio do poder pblico.
So manifestaes tpicas do princpio da indisponibilidade do interesse pblico: a necessidade
de realizar concurso pblico para admisso de pessoal permanente da administrao (empregados
e servidores pblicos efetivos), a necessidade, em regra, de realizar licitao prvia para celebrao
de contratos administrativos, a exigncia de motivao dos atos administrativos (tambm regra
geral), as restries alienao de bens pblicos etc.

3. PRINCPIO DA LEGALIDADE
O caput do art. 37 da Constituio de 1988, pela primeira vez na histria de nosso constitucionalismo, expressamente enumera cinco princpios aplicveis a toda a administrao pblica
brasileira: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Evidentemente no so
os nicos, mas podemos afirmar que se trata dos mais gerais princpios administrativos constitucionais expressos. Estudaremos neste item o princpio da legalidade administrativa.

Inicialmente, cumpra observar que, a rigor, o princpio da legalidade administrativa confunde-se em grande parte com o princpio da indisponibilidade do interesse pblico. Isso porque a mais
importante noo a ser ressaltada quanto ao princpio da legalidade administrativa exatamente
a de que a administrao pblica somente pode agir quando houver lei que autorize ou determine
sua atuao. E isso simplesmente decorre do fato de que a administrao, no sendo titular da coisa
pblica, no tem possibilidade de estabelecer o que seja de interesse pblico, restando a ela interditada, portanto, a fixao dos fins de sua prpria atuao.
Por outras palavras, para que a administrao possa atuar, no basta a inexistncia de proibio legal; necessria a existncia de determinao ou autorizao da atuao administrativa na
lei. Essa a principal diferena no alcance do principio da legalidade para os particulares e para a
administrao pblica. Aqueles podem fazer tudo o que a lei no proba; esta s pode fazer o que a.
lei determine ou autorize.
O princpio da legalidade administrativa tem, portanto, para a administrao pblica, um contedo muito mais restritivo do que a legalidade geral aplicvel conduta dos particulares (CF, art.
5., II). Por outro lado, para o administrado, o princpio da legaHdade ndmimstrativa representa
uma garantia constitucional, exatamente porque lhe assegura que a atuao da administrao estar
limitada ao que dispuser a lei.
Diz-se que a administrao pblica, alm de no poder atuar contra a lei ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa no pode ser contra legem nem praeter
legem, mas apenas secundum legem). Os atos eventualmente praticados em desobedincia a tais
parmetros so atos invlidos e podem ter sua invalidade decretada pela prpria administrao que
o haja editado (autotutela administrativa) ou pelo Poder Judicirio.
importante frisar, por fim, que a administrao est obrigada, em sua atuao, observncia
no apenas do disposto nas leis, mas tambm dos princpios jurdicos, do ordenamento jurdico
como um todo (atuao conforme a lei e o Direito, na feliz redao da Lei 9.784/1999). Ademais, a
administrao est sujeita a seus prprios atos normativos, expedidos para assegurar o fiel cumprimento das leis, nos termos do art. 84, IV, da Constituio. Assim, na prtica de um ato individual,
o agente pblico est obrigado a observar no s a lei e os princpios jurdicos, mas tambm os
decretos, as portarias, as instrues normativas, os pareceres normativos, em suma, os atos administrativos gerais que sejam pertinentes quela situao concreta com que ele se depara.

4. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
O princpio da impessoalidade est expresso no caput do art. 37 da Constituio e costuma ser
tratado pela doutrina sob duas vertentes, a saber:
a) como determinante da finalidade de toda atuao administrativa;

ideia de que toda atuao da administrao deve visar ao interesse pblico, deve ter como finalidade
a satisfao do interesse pblico.
Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfao do interesse pblico, decorrente
explcita ou implicitamente da lei, ser nulo por desvio de finalidade.
Impede o princpio da impessoalidade, portanto, que o ato administrativo seja praticado a fim'
de atender a interesses do agente pblico ou de terceiros, devendo visar, to somente, Vontade
da lei, comando geral e abstrato, logo, impessoal. Dessarte, so obstados perseguies ou favorecimentos e quaisquer discriminaes, benficas ou prejudiciais, aos administrados ou mesmo aos
agentes pblicos.
Conforme se constata, analisado sob esse prisma, o princpio da impessoalidade identifica-se
em larga medida com o princpio da isonomia (ou igualdade). Desses postulados - impessoalidade e
igualdade derivam diversas normas constitucionais, a exemplo da vazada no art 37, II, que impe o
concurso pblico como condio para ingresso em cargo efetivo ou emprego pblico (oportunidades iguais para todos), e da norma constante do art. 37, XXI, a qual exige que as licitaes pblicas
assegurem igualdade de condies a todos os concorrentes.
b) como vedao a que o agente pblico se promova s custas das realizaes da administrao
pblica (vedao promoo pessoal do administrador pblico pelos servios, obras e outras realizaes efetuadas pela administrao pblica).
A segunda acepo do princpio da impessoalidade est ligada ideia de vedao pessoalizao das realizaes da administrao, vedao promoo pessoal do agente pblico pela sua
atuao como administrador.
Essa faceta est consagrada no l. do art. 37 da Constituio de 1988, nestes incisivos termos:
1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes,
smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Assim, uma obra pblica realizada, por exemplo, pelo Estado do Rio de Janeiro nunca poder
ser anunciada como realizao de Jos da Silva, Governador, ou de Maria das Graas, Secretria
Estadual de Obras, pela propaganda oficial Ser sempre o Governo do Estado do Rio de Janeiro
o realizador da obra, vedada a aluso a qualquer caracterstica do governante, inclusive a smbolos
relacionados a seu nome.

5. PRINCPIO DA MORALIDADE

Nessa acepo, fala-se, tambm, em princpio da finalidade, considerado um princpio implcito, inserido no postulado expresso da impessoalidade.

O princpio da moralidade administrativa est expresso no aput do art. 37 da Constituio

Federal. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e
pela possibilidade de anulao dos atos administrativos que a contrariem.

Trata-se da faceta mais tradicionalmente citada do princpio da impessoalidade, traduzindo a

moral administrativa liga-se ideia de probidade e de boa-f. frequente a assero de

que o princpio da moralidade complementa o princpio da legalidade, ou amplia materialmente

sua efetividade (s vezes o princpio da finalidade tambm apontado como complementar ao da
legalidade).
A doutrina enfatiza que a noo de moral administrativa no est vinculada s convices
ntimas do agente pblico (subjetivas), mas sim noo de atuao adequada e tica existente no
grupo social.

Constituio. Esse princpio geralmente tratado sob dois prismas, a saber:

a) exigncia de publicao em rgo oficial como requisito de eficcia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem nus para o patrimnio pblico;
Nessa acepo, a publicidade no est ligada validade do ato, mas sua eficcia, isto , enquanto no publicado, o ato no est apto a produzir efeitos.

Teoricamente, no importa a concepo subjetiva de conduta moral, tica, que o agente pblico
tenha, mas sim a noo objetiva, embora indeterminada, prevalente no grupo social, passvel de
ser extrada do conjunto de normas sobre conduta dos agentes pblicos existentes no ordenamento
jurdico.

A rigor, no se pode dizer sequer que o ato j esteja inteiramente formado (perfeito) enquanto
no ocorre a sua publicao, nas hipteses em que esta obrigatria, vale dizer, o ato que obrigatoriamente deva ser publicado um ato imperfeito (no concludo) enquanto a sua publicao no
ocorre.

Frise-se este ponto: afirmam os administrativistas que esse conceito objetivo de moral administrativa pode ser extrado do ordenamento jurdico, a partir do conjunto de normas, de todos os
nveis, que versam sobre conduta dos agentes pblicos em geral. Assim, embora sem dvida se trate
de um conceito indeter-minado, com uma zona de incerteza na qual as condutas podero, ou no,
ser enquadradas como contrrias moral administrativa, o certo que nenhuma relevncia tem a
opinio do agente que praticou o ato cuja moralidade esteja sendo avaliada. Importa unicamente
o que se extrai do ordenamento jurdico acerca da conduta pblica compatvel com a moral administrativa.

Cabe observar que o pargrafo nico do art. 61 da Lei 8.666/1993 estabelece como requisito
indispensvel de eficcia dos contratos administrativos a publicao resumida do seu instrumento
na imprensa oficial.

Conforme antes aludido, o fato de a Constituio da Repblica erigir a moral administrativa

em princpio jurdico expresso permite afirmar que se trata de um requisito de validade do ato
administrativo, no de aspecto atinente ao mrito. Significa dizer, um ato contrrio moral administrativa no est sujeito a uma anlise de. oportunidade e convenincia, mas a uma anlise de
legitimidade.
Por isso, o ato contrrio moral administrativa no deve ser revogado, mas sim declarado nulo.
E, mais importante, como se trata de controle de legalidade ou legitimidade, pode ser efetuado pela
administrao pblica (autotutela) e tambm pelo Poder Judicirio.
Um dos meios de controle judicial da moral administrativa a merecer nota a ao popular,
remdio constitucional previsto no inciso LXXIH do art. 5da Carta Poltica nestes termos:
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popnlar que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento
de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
Como se v, um ato contrrio moral administrativa nulo, e no meramente inoportuno ou
inconveniente.

6. PRINCPIO DA PUBLICIDADE
O princpio da publicidade est expresso, para a administrao pblica, no caput do art. 37 da

b) exigncia de transparncia da atuao administrativa.

Essa acepo, derivada do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, diz respeito
exigncia de que seja possibilitado, da forma mais ampla possvel, o controle da administrao pblica pelos administrados.
Um dispositivo que deixa bem clara essa exigncia de atuao transparente o inciso XXXIII
do art. 5. da Constituio:
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
Importante garantia individual apta a assegurar a exigncia de transparncia da administrao
pblica o direito de petio aos poderes pblicos; o mesmo se pode dizer do direito obteno de
certides em reparties pblicas (CF, art. 5., XXXIV, a e b, respectivamente).
Decorrncia lgica do princpio da transparncia a regra geral segundo a qual os atos administrativos devem ser motivadosrCom efeito, a-motivao (exposio, por escrito, dos motivos que
levaram prtica do ato) possibilita o efetivo controle da legitimidade do ato administrativo pelos
rgos de controle e pelo povo em geral. De forma mais ampla, a cidadania fundamenta a exigncia
de motivao, uma vez que esta essencial para assegurar o efetivo controle da administrao, inclusive o controle popular, uma das mais evidentes manifestaes do exerccio da cidadania.
O princpio da motivao dos atos administrativos no um princpio que esteja expresso na
Constituio para toda a administrao pblica. Entretanto, especificamente para a atuao administrativa dos tribunais do Poder Judicirio a motivao est expressamente exigida no texto constitucional, no art. 93, X, transcrito abaixo (grifou-se):

X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas

e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus
membros;

7. PRINCPIO DA EFICINCIA
O princpio da eficincia foi introduzido como princpio expresso no caput do art. 37 da Constituio pela EC 19/1998. Ele est vinculado noo de administrao gerencial, modelo de administrao proposto pelos defensores da corrente de pensamento denominada neoliberalismo.
Embora tenham desenvolvido a assim chamada doutrina do Estado mnimo, os seguidores
do neoliberalismo reconhecem que a existncia de uma administrao pblica inevitvel nas sociedades contemporneas.
Entendem, entretanto, que os controles a que est sujeita a administrao pblica, e os mtodos de gesto que utiliza, acarretam morosidade, desperdcios, baixa produtividade, enfim, grande
ineficincia, em comparao com a administrao de empreendimentos privados. Propem, dessa
forma, que a administrao pblica aproxime-se o mss- possvel da administrao das empresas
do setor privado.
Esse modelo de administrao pblica, em que se privilegia a aferio de resultados, com ampliao de autonomia dos entes administrativos e reduo dos controles de atividades-meio, identifica-se, conforme acima referido, com a noo de administrao gerencial, tendo como postulado
central, exatamente, o princpio da eficincia.
Exemplo tpico de instrumento com essa finalidade privilegiar a aferio do atingimento de
resultados, com ampliao da autonomia administrativa de entidades e rgos pblicos, traduzida
na reduo dos controles das atividades-meio so os contratos de gesto previstos no 8. do art. 37
da Carta Poltica, dispositivo tambm includo pela EC 19/1998.
Para a Prof.. Maria Sylvia Di Petro o princpio da eficincia apresenta dois aspectos:
a) relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados;
b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administrao pblica, exige-se
que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos
servios pblicos.
A ideia de eficincia aproxima-se da de economicidade, princpio expresso no art. 70, caput, da
Constituio, referente ao controle financeiro da administrao pblica. Visa-se a atingir objetivos
traduzidos por boa prestao de servios, do modo mais simples, mais rpido e mais econmico,
melhorando a relao custo/benefcio da atividade da administrao pblica. O administrador deve
sempre procurar a soluo que melhor atenda ao interesse pblico, levando em conta o timo aproveitamento dos recursos pblicos, conforme essa anlise de custos e benefcios correspondentes.

importante observar que a atuao da administrao pblica, quanto a sua eficincia, est sujeita, ao menos em tese, a controle judicial. Assim porque o princpio da eficincia um princpio
administrativo expresso, logo, a verificao de sua observncia integra o controle de legitimidade,
e no de mrito administrativo. Dessa forma, um ato administrativo ineficiente ilegtimo, o que
poder ensejar a sua anulao - pela prpria administrao pblica ou pelo Poder Judicirio ou
a responsabilizao de quem o praticou, se constatado que da anulao resultaria prejuzo ainda
maior ao interesse pblico.

8. PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE

Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no se encontram expressos no texto
constitucional. So eles, na verdade, princpios gerais de direito, aplicveis a praticamente todos os
ramos da cincia jurdica.
Embora sejam implcitos, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, tem apontado
como sede material expressa desses princpios o postulado do devido processo legal (CF, art. 5.,
LIV), em sua acepo substantiva (substantive due process of law).
frequente os autores, e mesmo a jurisprudncia, sobretudo no mbito do direito constitucional, tratarem razoabilidade e proporcionalidade como um nico e mesmo princpio jurdico, empregando esses termos como sinnimos, no mais das vezes dando preferncia ao uso da expresso
princpio da proporcionalidade. Na seara do direito administrativo, pensamos ser mais usual a
referncia a princpio da razoabilidade como um gnero, constituindo a noo de proporcionalidade uma de suas vertentes, comumente relacionada a situaes que envolvam atos administrativos
sancionatrios.
Seja como for, certo que, no mbito do direito administrativo, os princpios da razoabilidade
e da proporcionalidade encontram aplicao especialmente no controle de atos discricionrios que
impliquem restrio ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes administrativas. Deve ser esclarecido desde logo que se trata de controle de legalidade ou legitimidade,
e no de controle de mrito, vale dizer, no se avaliam convenincia e oportunidade administrativas
do ato o que implicaria, se fosse o caso, a sua revogao mas sim a sua validade. Sendo o ato ofensivo
aos princpios da razoabilidade ou da proporcionalidade, ser declarada sua nulidade; o ato ser
anulado, e no revogado.
O princpio da razoabilidade costuma ser desdobrado nas anlises de adequao e de necessidade do ato ou da atuao da administrao pblica. E necessrio que os meios empregados pela
administrao sejam adequados consecuo do fim almejado e que sua utilizao, especialmente
quando se trate de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria.
Em resumo, o princpio da razoabilidade tem por escopo aferir a compatibilidade entre os
meios empregados e os fins visados na prtica de um ato administrativo, de modo a evitar restries
aos administrados inadequadas, desnecessrias, arbitrrias ou abusivas por parte da administrao
pblica.
O princpio da proporcionalidade (citado por alguns autores como principio da proibio de

excesso), segundo a concepo a nosso ver majoritria na doutrina administrativista, representa,

em verdade, uma das vertentes do princpio da razoabilidade. Isso porque a razoabilidade exige,
entre outros aspectos, que haja proporcionalidade entre os meios utilizados pelo administrador
pblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato administrativo no guarda uma proporo
adequada entre os meios empregados e o fim almejado, ser um ato desproporcional, excessivo em
relao a essa finalidade visaria.
O postulado da proporcionalidade importante, sobretudo, no controle dos atos sancionatrios, especialmente nos atos de polcia administrativa. Com efeito, a intensidade e a extenso do ato
sancionatrio devem corresponder, devem guardar relao de proporcionalidade com a lesividade
e gravidade da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. A noo intuitiva: uma infrao leve
deve receber uma sano branda; a uma falta grave deve corresponder uma sano severa.
oportuno observar que, na Lei 9.784/1999, razoabilidade e proporcionalidade so princpios
expressos (art 2., caput). Alm disso, a lei explicita o contedo desses princpios, ao determinar
que dever ser observada, nos processos administrativos, adequao entre meios e fins, vedada a
imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias
ao atendimento do interesse pblico (art. 2., pargrafo nico, VI).
E sempre importante frisar que, embora razoabilidade e proporcionalidade sejam princpios
utilizados para controlar a discricionariedade administrativa, ao se trata de controle de mrito administrativo. Vale dizer, o ato que fira a razoabilidade ou proporcionalidade um ato ilegtimo (no
meramente inconveniente ou inoportuno), e deve ser anulado (no cabvel cogitar revogao sob
o fundamento de que o ato seja desarrazoado ou desproporcional).
O controle da discricionariedade pelos princpios da razoabilidade e proporcionalidade deve
ser entendido desta forma: quando a administrao pblica pratica um ato discricionrio alm
dos limites legtimos de discricionariedade que a lei lhe conferiu, esse ato ilegal, e um dos meios
efetivos de verificar sua ilegalidade a aferio de razoabilidade e proporcionalidade. Ainda que a
administrao alegue que agiu dentro do mrito administrativo, pode o controle de razoabilidade
e proporcionalidade demonstrar que, na verdade, a administrao extrapolou os limites legais do
mrito administrativo, praticando, por isso, um ato passvel de anulao (controle de legalidade ou
legitimidade), e no um ato passvel de revogao (controle de mrito, de oportunidade e convenincia administrativas, que sempre exclusivo da prpria administrao pblica).

9. PRINCPIO DA AUTOTUTELA
O princpio 4a autotutela, tambm referido como poder de autotutela administrativa, pode ser,
dependendo do caso, uma verdadeira prerrogativa ou um poder-dever da administrao pblica.
Como sabemos, no Brasil vigora o princpio da inafastabilidade de jurisdio, ou sistema de jurisdio nica, segundo o qual a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa
a direito (CF, art 5., XXXV).
Ao lado dessa possibilidade incontomvel de o Poder Judicirio, quando provocado, apreciar a
legalidade de atos que possam implicar leso ou ameaa a direito, existe o poder administrativo de

autotutela. O poder de autotutela possibilita administrao pblica controlar seus prprios atos,
apreciando-os quanto ao mrito e quanto legalidade. E um princpio implcito, que decorre da natureza da atividade administrativa e de princpios expressos que a orientam, especialmente o princpio da legalidade. O controle de legalidade efetuado pela administrao sobre seus prprios atos,
evidentemente, no exclui a possibilidade de apreciao da legalidade destes pelo Poder Judicirio.
Diz-se que o princpio da autotutela autoriza o controle, pela administrao, dos atos por ela
praticados, sob dois aspectos:
a) de legalidade, em que a administrao pode, de ofcio ou quando provocada, anular os
seus atos ilegais;
b) de mrito,, em que examina a convenincia e oportunidade de manter ou desfazer um ato
legtimo, nesse ltimo caso mediante a denominada revogao.
importante frisar que no s em relao a atos ilegais que a administrao pblica exerce
o poder-dever de autotutela, anulando-os. Os atos vlidos, sem qualquer vcio, que, no entender
da administrao, se tomarem inconvenientes ao interesse pblico tambm podem ser retirados
do mundo jurdico no uso da autotutela. Nessa hiptese, de revogao de um ato vlido que se
tomou inconveniente verdadeiro poder da administrao pblica, exercido com suporte, tambm,
no poder discricionrio somente a prpria administrao que editou o ato tem a possibilidade de
controle. Vale dizer, o Poder Judicirio no pode retirar do mundo jurdico atos vlidos editados
por outro Poder.
O princpio da autotutela administrativa est consagrado na Smula 473 do STF, nestes termos:
473 A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tomem ilegais, porque deles no se
originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Por m, alertamos que no se deve confundir poder de autotutela com tutela administrativa,
expresso empregada como sinnimo de controle finalstico, ou superviso, que a administrao
direta exerce, nos termos e limites da lei, sobre as entidades da administrao indireta.

10. PRINCPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIOS PBLICOS

O princpio da continuidade dos servios pblicos um princpio implcito, decorrente do
regime de direito pblico a que eles esto sujeitos.
importante observar que a expresso servios pblicos, aqui, empregada em sentido
amplo, como sinnimo de atividade de administrao pblica em sentido material. Alcana, portanto, todas as atividades propriamente administrativas executadas sob regime jurdico de direito
pblico.

Abrange, assim, a prestao de servios pblicos em sentido estrito prestaes que representem, em si mesmas, utilidades materiais fruveis diretamente pela populao em geral, efetuadas
diretamente ou por meio de delegatrios o exerccio do poder de polcia, as atividades de fomento
e a interveno. Ficam excludas, por outro lado, a atuao do Estado como agente econmico em
sentido estrito (Estado-empresrio), a atividade poltica de governo (formulao de polticas pblicas), a atividade legislativa e a atividade jurisdicional.
Os servios pblicos, como seu nome indica, so prestados no interesse da coletividade, sob
regime de direito pblico. Por esse motivo, sua prestao deve ser adequada, no podendo sofrer
interrupes. A interrupo de um servio pblico prejudica toda a coletividade, que dele depende
para satisfao de seus interesses e necessidades.
A aplicao desse princpio implica restrio a determinados direitos dos prestadores de servios pblicos e dos agentes envolvidos em sua prestao. Uma peculiaridade do princpio da continuidade dos servios pblicos que sua observncia obrigatria no s para toda a administrao
pblica, mas tambm para os particulares que sejam incumbidos da prestao de servios pblicos
sob regime de delegao (concessionrias, permissionrias e autorizadas de servios pblicos).
Decorrncia relevante do princpio da continuidade dos servios pblicos o fato de o texto
constitucional tratar a greve dos servidores pblicos no como um direito autoexercitvel, de forma
plena, independente de regulamentao legal, mas sim como um direito cujo exerccio deve observar os termos e limites a serem definidos em lei especfica.
Outro exemplo de restrio decorrente do princpio da continuidade dos servios pblicos a
impossibilidade de o particular prestador de servio pblico por delegao interromper sua prestao, mesmo que o poder concedente descumpra os termos do contrato que tenha celebrado com ele.
Essa restrio a denominada inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido (exceptio
non adimpleti contractus). No caso da prestao de servios pblicos, o particular delegatrio prejudicado pela administrao pblica concedente s poder rescindir o contrato mediante sentena
judicial transitada em julgado (Lei 8.987/1995, art 39, pargrafo nico).
obrigao de que os servios pblicos prestados populao sejam adequados est expressa
no art. 175, pargrafo nico, V, da Constituio Federal. A Lei 8.987/1995, que regula a prestao
de servios pblicos sob regime de concesso e de permisso, define servio adequado como aquele
que atenda aos requisitos nela expressos, dentre os quais se encontra o da continuidade.