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Investigaciones
Administracin
Tributaria I
Yolanda Elizabeth Borrea Tejera
Jorge Alberto Carrillo Vertiz
Angel Domingo Alba
Marco Antonio Mostacero Orozco
Cuadernos SUNAT
Administracin Tributaria i
Yolanda Elizabeth Borrea Tejera
Jorge Alberto Carrillo Vertiz
Angel Domingo Alba
Marco Antonio Mostacero Orozco
Investigaciones
Administracin Tributaria I
Cuadernos SUNAT: Serie Investigaciones, 1-2012
La SUNAT no se identifica necesariamente con las opiniones ni con los contenidos aqu
incluidos. Por tanto, este texto es responsabilidad exclusiva de sus autores. Los trminos
y expresiones vertidas en el documento y en su exposicin, su contenido, opiniones y/o
conclusiones no son vinculantes ni comprometen los objetivos, programas y acciones
de la SUNAT; del mismo modo, no constituyen, en ningn aspecto o circunstancia,
la posicin oficial de la Administracin Tributaria, estando prohibido ser citadas como
tales en cualquier publicacin, bajo responsabilidad. Toda cita o mencin que se haga
del presente documento se debe hacer citando la fuente y respetando la normatividad
vigente en materia de derechos de autor.
NDICE
Presentacin............................................................................ 11
La formacin tica del personal de la Administracin
Tributaria. Autores: Yolanda E. Borrea Tejera y Jorge
A. Carrillo Vertiz. ............................................................... 15
Resumen................................................................................. 17
Introduccin........................................................................... 19
Primera Parte. Contenidos de la Formacin tica.................... 21
1. Fines de la Administracin Tributaria............................... 22
Administracin Tributaria I
3. Cobertura y logros............................................................ 43
3.1. Cobertura.................................................................. 43
ndice
1.5.
Problemas colaterales que puede generar el
outsourcing................................................................. 69
1.6. Criterios prcticos para reconocer la desnaturaliza cin del outsourcing.................................................... 71
1.7. Caractersticas que deben tener las empresas provee doras de bienes o servicios para encontrarnos ante
una verdadera figura de outsourcing............................ 74
1.8. Diferenciacin entre outsourcing e intermediacin
de servicios a nivel doctrinal...................................... 77
1.9. El outsourcing en la legislacin peruana - propuesta
legislativa................................................................... 78
2.2.
Conceptos generales sobre la aplicacin del
outsourcing en la Administracin Tributaria.............. 89
Administracin Tributaria I
3.1.1.2. Sub-proceso de cobranza coactiva o .
recaudacin activa............................ 105
ndice
Captulo IV. Etapas del proceso de outsourcing en la Administracin Tributaria. La importancia de los controles y auditoras en este tipo de procesos.................................................. 135
Administracin Tributaria I
3. Anlisis comparado de la autonoma administrativa y financiera en las administraciones tributarias del mundo.... 191
3.1. Administraciones tributarias de Amrica del Norte,
frica, Europa, y Asia............................................... 193
3.2. Administraciones tributarias latinoamericanas........... 196
4. Autonoma administrativa y financiera en la experiencia
peruana: el caso de la superintendencia nacional de Administracin Tributaria-SUNAT.......................................... 205
4.1. Periodo 1: carencia de autonoma administrativa y
financiera en la Administracin Tributaria-situacin
hasta 1991................................................................ 206
4.2. Perodo 2: fortalecimiento institucional y obtencin
de autonoma administrativa y financiera en la Admi
nistracin Tributaria: 1991-2001.............................. 212
4.3. Perodo 3: la prdida gradual de autonoma adminis
trativa y financiera: 2001 a la fecha........................... 224
Conclusiones........................................................................... 231
Recomendaciones.................................................................... 235
Anexos.................................................................................... 237
Bibliografa.............................................................................. 251
10
PRESENTACIN
n el marco del Acuerdo de Cooperacin Tcnica, el Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT), la Agencia
Estatal de administraciones tributarias (AEAT) y el Instituto de
Estudios Fiscales (IEF) auspician anualmente el Concurso de Monografas sobre temas de la Administracin Tributaria. Desde las primeras ediciones del Concurso de Monografas, all por el ao 1983, los
funcionarios de nuestra Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT), han tenido activa participacin. Su calidad, capacidad y conocimiento tcnico en la elaboracin de sus trabajos, ha
sido reconocido a travs de los diversos premios obtenidos a lo largo
de las ediciones convocadas, habiendo obtenido, en sucesivas oportunidades, el primer o segundo premio y diversas menciones honrosas.
Asimismo, dentro de las funciones de nuestro Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera (IATA), se encuentra la de elaboracin
e implementacin de los planes y proyectos de investigacin acadmica, en temas tributarios o aduaneros, y realizar su publicacin.
Por ello, es de nuestro inters y del IATA publicar la relacin de
monografas premiadas en los Concursos auspiciados por el referido
Acuerdo de Cooperacin Tcnica, con el fin de promover la investigacin acadmica y mejorar el desempeo de nuestros profesionales;
y, en este caso particular, contribuir con la realizacin acadmica y
laboral de sus autores.
11
Administracin Tributaria I
Esta nueva edicin se compone de dos tomos, en los cuales los lectores podrn revisar las monografas ganadoras, agrupadas en relacin
al tema Administracin Tributaria. Se ha optado por este ttulo porque los trabajos se refieren a polticas y mecanismos orientados a fortalecer la tica de los funcionarios de la SUNAT, modernizar sus procedimientos y ampliar su autonoma. Por tanto, estas monografas
son de una reconocida actualidad, siendo pertinente su publicacin.
En este primer tomo del tema Administracin Tributaria, se publican
tres (03) monografas que han obtenido premios en los aos 1997,
2004 y 2005; y que comprenden ediciones del XI, XVIII y XIX Concurso, respectivamente.
As tenemos que, en la edicin XI del Concurso de monografas, la
SUNAT obtuvo el SEGUNDO PREMIO con el tema La formacin tica del personal en la Administracin Tributaria. En este
trabajo, los autores detallan las acciones de capacitacin, a lo largo de
cinco aos de autntico aprendizaje organizacional, implementadas
por el entonces Instituto de Administracin Tributaria (hoy Instituto
de Administracin Tributaria y AduaneraIATA) dirigidas a promover
una nueva cultura organizacional, donde el valor de la honestidad se
convierte en una de las cualidades pblicamente reconocidas de la Institucin.
En la edicin XVIII del Concurso dos monografas de colaboradores
de la SUNAT obtuvieron el SEGUNDO PREMIO. La primera, con
el tema Anlisis del Impuesto General a las Ventas en el Sistema
Tributario Peruano: situacin actual y perspectivas, que se encuentra publicado en la edicin del tomo correspondiente a los temas de Normatividad Tributaria. El segundo tema ganador fue El
outsourcing: Promesa de futuro para el eficiente funcionamiento
de las administraciones tributarias de Latinoamrica y el Caribe, donde el autor, partiendo de los alcances conceptuales y analticos respecto al fenmeno del outsourcing, emplea dicha tcnica de
anlisis para evaluar la aplicacin de esta figura a la Administracin
12
Presentacin
13
Administracin Tributaria I
Sumilla
En la presente monografa, se realiza el estudio de la formacin tica partiendo de los fines de la Administracin Tributaria. En primer lugar, se trata
sobre los fines intrnsecos de la Administracin Tributaria; finalidades de
corto, mediano y largo plazo. En segundo lugar, los fines de la Administracin Tributaria comunes a los organismos del estado. Luego, se realiza
un enfoque fctico tomando como referencia la experiencia de la SUNAT
en los seminarios de fortalecimiento tico. Se precisa en este punto algunas
tcnicas fundamentales, los casos de riesgo tico, la clarificacin de valores,
el anlisis de contingencias y cobertura y logros. Por ltimo, se desarrolla
los principios educativos para poner en marcha un programa de formacin
tica, partiendo de la eleccin de una metodologa y plana docente, con el
ingrediente de confidencialidad y capacidad transformadora de los seminarios.
Abstract
This essay contains an ethical formation study on the basis of the tax administration purposes. First of all, it addresses the intrinsic purposes of tax
administration; the short, medium and long-term objectives. Secondly, it
describes the tax administration purposes shared by state bodies. Then, it
includes a factual approach taking into account SUNATs experience in
ethical reinforcement seminars, specifying some core techniques, risks in
ethics cases, value clarification, contingency analysis as well as scopes and
accomplishments. Finally, it develops the educational principles to implement an ethical training program, starting with the selected methodology
and faculty, with the confidentiality component and transformative capacity of seminars.
Etiquetas: <formacin tica> <valores cvicos> <administracin tributaria>
<modernizacin del Estado>
16
Resumen
Administracin Tributaria I
18
Introduccin
l Instituto de Administracin Tributaria es el rgano encargado de la capacitacin del personal de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT. Desde fines
de 1992 ha desarrollado diversas actividades que han contribuido
a dotar a la institucin de los recursos humanos que necesita para
impulsar la reforma tributaria que ha permitido, entre otros logros,
elevar en el Per los ndices de recaudacin de un 4.5% del producto
bruto interno (PBI) al 13.9%.
Como parte de esta labor, el IAT implement acciones de capacitacin dirigidas a promover una nueva cultura organizacional en la que
el valor de la honestidad se convirtiera, tal como lo es hoy, en una de
las cualidades pblicamente reconocidas de la institucin.
El presente trabajo intenta recoger el aprendizaje colectivo que ha
significado esta experiencia. Efectivamente, a lo largo de cinco aos
continuos de formacin tica se ha generado una dinmica de aprendizaje en la que se han visto involucrados alumnos y docentes, pero
en la que adems la propia institucin, nacida como producto de la
reforma iniciada en abril de 1991, ha vivido una experiencia de autntico aprendizaje organizacional.
A pesar de las dificultades y procesos complejos de la dinmica propia
de una organizacin que an se encuentra en camino de consolidacin, creemos que es importante rescatar esta experiencia y exponerla
en sus principales elementos.
19
Administracin Tributaria I
Adicionalmente, en la primera parte de este trabajo, hemos intentado sistematizar los conceptos en los que se fundamenta el sentido que
para nosotros debe tener la formacin tica del personal de la Administracin Tributaria, especialmente en el contexto de las sociedades
latinoamericanas en las que an se enfrentan desafos importantes
en trminos de la constitucin de un Estado moderno que sirva de
instrumento eficaz en la promocin de una convivencia democrtica
que garantice el respeto a los derechos fundamentales de todos los
ciudadanos.
Ponemos este esfuerzo a consideracin de los lectores en la esperanza
de que contribuya a generar alternativas de respuesta a la creciente
inquietud que en el campo de la formacin moral se plantean con
cada vez ms entusiasmo las entidades recaudadoras agrupadas en el
Centro Interamericano de Administradores Tributarios.
20
Primera Parte
Contenidos de la Formacin tica
21
Administracin Tributaria I
Vallejos V., Vctor. Administracin Tributaria. En Cuadernos Tributarios N. 19 y 20, Asociacin Fiscal
Internacional - IFA (Per), Lima, diciembre, 1995, p. 116.
22
23
Administracin Tributaria I
Cuando decimos que estn fundamentados en este valor de responsabilidad, nos referimos a que ste es
el que posibilita a un ciudadano el cumplimiento de sus deberes, en el sentido de causa eficiente. Si por el
contrario indagamos acerca del sentido u objetivo hacia el cual se dirigen como causa final, tanto para el
cumplimiento voluntario como para la conciencia de contribucin con el Estado y los dems objetivos y
metas del sistema tributario, los valores fundamentales a destacar sern los de justicia, bienestar social, etc.
24
As por ejemplo, el amplio estudio de Einsenstein, Louis. Ideologas de la Imposicin. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1983.
Aguirre Roca, Juan. Administracin Tributaria. En Cuadernos Tributarios N 19 y 20. IFA (Per).
Lima, diciembre, 1995, pp. 141-144.
El autor citado define equidad vertical como la que se establece en la imposicin de sectores de la poblacin con un diferente nivel de ingreso, gravando ms al que ms tiene.
25
Administracin Tributaria I
Creacin de Riesgo
Es posible analizar el modo en que la actuacin de la Administracin Tributaria contribuye a incrementar la presencia del
Estado en la sociedad, desde el punto de vista de su rol tutorial
del orden y la convivencia social.
Conciencia Tributaria
Es necesario tomar en cuenta que el logro de la conciencia tributaria implica adoptar una perspectiva ms amplia que la incluya
como una parte o consecuencia del logro de una verdadera conciencia ciudadana, gracias a la cual todos nos asumamos como
individuos responsables de nuestro destino personal y colectivo,
sujetos de iguales derechos y obligaciones.
Estos temas forman parte de los contenidos a desarrollarse como parte del Taller de Fortalecimiento
tico programado en la SUNAT para 1998.
26
Recaudacin
Respecto a nuestra funcin recaudatoria, nos parece necesario,
pero no suficiente, afirmar la importancia de los recursos obtenidos para el mantenimiento del Estado y el desarrollo de sus
funciones de promocin de la salud, educacin, empleo, etc.
Es necesario considerar tambin que cualquier Administracin
Tributaria no nicamente cumple un papel pasivo en la definicin del gasto pblico (proveer recursos) sino que la eficiencia
de su actuacin es decisiva para crear las condiciones que permitan establecer un peso ms adecuado en la reparticin de la
carga tributaria, como en los temas relativos a la progresividad
del impuesto a la renta, el crecimiento de la base tributaria o la
disminucin de los impuestos reconocidos como antitcnicos
Administracin Tributaria I
debe, asimismo, enriquecer la imagen de los representantes de la administracin ante la opinin pblica, con un lenguaje que vincule el
empleo de su autoridad en las tareas de control o de servicio a los contribuyentes con los valores que se derivan de la defensa de la convivencia
social y del cumplimiento de los deberes y derechos ciudadanos.
1.1.2. Finalidades de corto plazo
Por otro lado, las administraciones tributarias se plantean, de manera
congruente con su misin, metas y objetivos para el corto plazo generalmente ligados al incremento de la recaudacin, la ampliacin de la
base tributaria, la informatizacin de sus procedimientos, el incremento y mayor eficiencia de sus actividades de fiscalizacin, etc. Teniendo
estas metas, por su naturaleza, un carcter eminentemente tcnico, no
dejan de estar vinculadas al tema tico.
Analicemos, a manera de ejemplo, las metas de la SUNAT para el
presente ao 1998:
En publicaciones recientes el Superintendente Nacional, Dr. Jorge
Baca, ha sealado como las principales metas de la institucin para este
perodo, el incremento de la recaudacin en aproximadamente 600
millones de soles para alcanzar un nivel de presin tributaria del 14.1%
y para ello, las principales lneas de accin involucran la inclusin de
8000 nuevos contribuyentes al directorio de Principales Contribuyentes, la reduccin de los niveles de evasin sobre todo en el Impuesto
General a las Ventas mediante el control directo de los medianos y
pequeos contribuyentes, la fiscalizacin sectorial y el desarrollo del
programa de Confrontacin de Operaciones Autodeclaradas al que se
incorporan como informantes las entidades del sector pblico.
En el anlisis de todos estos temas, tiene una particular relevancia el
dominio tcnico. No obstante, est bien claro que ninguno de estos
objetivos puede alcanzarse sin el aporte que significa la eficiencia en
el desempeo del personal de toda la organizacin. Esta eficiencia
que es tambin un valor nos permite encontrar un conjunto de ac28
29
Administracin Tributaria I
30
podrn y debern diferenciar ms fcilmente el inters pblico del particular y obrar consecuentemente.
Unida a ello est la necesidad de que exista una tica colectiva, entendida como un conjunto de normas aceptadas por la
sociedad que den a todos claridad y certeza sobre sus derechos
y deberes. La accin del Estado a travs de programas educativos y la promocin de una cultura democrtica, es esencial
para conseguir este propsito.9
Sin pretender realizar una interpretacin sesgada de las palabras del
Secretario General de la OEA, deseamos resaltar algunos temas que
se presentan comunes entre su enfoque de la lucha contra la corrupcin y algunos de los aspectos aludidos en esta monografa.
En primer lugar, se evidencia la necesidad de otorgar igual peso a la
transparencia, as como a la eficacia y eficiencia del Estado en el tema
de la lucha contra la corrupcin. Tal como hemos expuesto anteriormente, todos los aspectos de la actividad de la Administracin Tributaria estn vinculados al tema de la conducta tica y es necesario
abordar sta en un sentido que incluya tanto la omisin de los actos
deshonestos, como el esfuerzo por la excelencia en el servicio otorgado a los ciudadanos o clientes, si as se prefiere denominarlos.
Otro tema vinculado a la integralidad del tema tico en las instituciones
pblicas y en concreto en la Administracin Tributaria, es la exigencia de
que el compromiso por la transparencia y eficiencia del servidor pblico
sea visible en todos los niveles y reas de la organizacin. Respecto de la
capacitacin tica, es necesario tomar en cuenta que sus efectos no pueden ser duraderos si no se realiza un esfuerzo autntico y sostenido, de
parte del conjunto de los funcionarios y trabajadores, que garantice para
ellos una correspondencia real a sus esfuerzos y a la entrega de su voluntad
por asumir los valores de su organizacin, por parte de una institucin
9
Intervencin del Secretario General de la OEA, Dr. Csar Gaviria Trujillo, en la VIII Conferencia Internacional contra la Corrupcin. Documentos de la Conferencia, pp. 3 y 4 (sic).
31
Administracin Tributaria I
En primer lugar est la claridad e imparcialidad con la que se dejen apreciar sus decisiones respecto a los contribuyentes en general, de manera que la imagen de toda la organizacin sea de una
evidenciada independencia de cualquier tipo de presin externa,
Aunque estas condiciones sobrepasan el tema especfico de esta monografa, es indispensable tomar en cuenta que la capacitacin por
s sola no basta para prevenir las faltas a la tica, como es evidente,
sino que puede ser contraproducente si luego de haber creado actitudes de compromiso moral en los trabajadores, se ven stos decepcionados por una actuacin poco transparente de sus autoridades.
El Dr. Gaviria hace referencia a la iniciativa que en el campo de la
educacin y promocin de una cultura democrtica debe partir del
Estado. Esta actividad est ligada a la claridad necesaria sobre los derechos y deberes de los ciudadanos. Al interior de la Administracin
Pblica, debe promoverse una clara conciencia de estos elementos en
todos sus funcionarios, en diversos aspectos:
32
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Administracin Tributaria I
34
Segunda Parte
La Experiencia de la SUNAT: los Seminarios de
Fortalecimiento tico
Administracin Tributaria I
Producto del Primer Seminario (1992-1993) se afirmaron colectivamente los valores de honestidad y de cumplimiento del deber, pero
tambin era necesario prever los riegos que se generan cuando la convivencia diaria o la cercana afectiva establecen lazos interpersonales
que, en determinadas circunstancias, pueden hacernos confundir por
amistad o solidaridad una situacin real de complicidad. El Segundo
Seminario se orient, en consecuencia, a reflexionar acerca de los
medios necesarios para distinguir entre nuestros afectos inmediatos y
el cumplimiento de nuestra misin superior de servir al pas (1994).
En 1995 y 1996 los Seminarios apuntaron a la realizacin de un
producto que brindara los insumos para redactar un Cdigo de tica
Institucional que partiera de la reflexin y propuesta realizada por
los propios trabajadores en los Seminarios y que estableciera, sobre
la base de los principios generales consensuados en el dilogo con los
trabajadores, una normatividad ms detallada sobre la conducta tica
del funcionario.
Los principales objetivos especficos de los Seminarios de Fortalecimiento tico fueron los siguientes:
Administracin Tributaria I
Responder de manera equilibrada e inteligente ante situaciones de conflicto en base al desarrollo de una moral autnoma
y responsable.
Consolidar las actitudes de Responsabilidad, Calidad, Transparencia, Eficiencia y Honestidad, en el desempeo del trabajo.
Identificar la misin de la institucin dentro del Estado moderno y la trascendencia del papel de los funcionarios que en
ella laboran.
2.
3.
tica de los miembros de la institucin y construccin de imagen: Coherencia entre la tica en el plano laboral y en el plano
personal.
5.
Nos dedicaremos ahora a explicar algunas de las principales herramientas metodolgicas, o ms especficamente, tcnicas educativas
empleadas en los Seminarios.
2.1. Los casos de riesgo tico
Consideramos como tales a todas aquellas situaciones que nos enfrentan a la necesidad de tomar una decisin de consecuencias morales, en circunstancias en la que existe poca claridad respecto de
cual conducta es la ms conveniente o, en sentido tico, mejor. Se
trata de momentos en los que se presenta un conflicto de valores,
es decir, un enfrentamiento entre aspiraciones que son buenas en s
mismas pero que no pueden atenderse al mismo tiempo, dadas las
circunstancias.
El riesgo tico se presenta debido a que, al no estar claro qu valores son los que priman en una circunstancia en particular, es muy
probable que una decisin apresurada nos lleve a actuar en contra
de los principios que intentamos mantener en nuestra conducta
y nuestro desenvolvimiento profesional. En algunos casos incluso, el beneficio personal puede parecer algo ms importante que el
cumplimiento de nuestros deberes, no necesariamente por razones
abiertamente egostas sino porque, en una situacin de apremio
grave, no resulta fcil calificar moralmente nuestra conducta si
de ello depende, por ejemplo, el bienestar de nuestra familia o de
nuestros hijos.
39
Administracin Tributaria I
Es necesario tomar en cuenta adems, que si estas situaciones se presentan de manera fortuita e inesperada, las presiones a las que se
enfrenta la persona involucrada, suelen ser mltiples y agobiantes.
Para motivar la reflexin en los Seminarios se plantearon algunos
casos o circunstancias de riesgo tico frecuentes en la labor de los participantes y se orient el dilogo y el anlisis de estos casos mediante
el mtodo de clarificacin de valores.
2.2. La clarificacin de valores
Esta es una tcnica didctica empleada sobre todo en la educacin
secundaria para promover el dilogo acerca de temas controvertidos
tales como la pena de muerte, el aborto o las relaciones pre-matrimoniales y cuya caracterstica principal consiste en poner de relieve los
valores que sustentan un comportamiento y los argumentos en torno
de una determinada posicin tica.
Dentro de los Seminarios, la clarificacin de valores adopt la siguiente
secuencia de pasos en el anlisis de un conflicto de valores:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
40
7.
41
Administracin Tributaria I
Para qu
objetivo
Aliados
Oponentes
Internos
Internos
Externos
Externos
Ante un caso especfico, planteado a los alumnos mediante una video grabacin, se realiza un anlisis donde el objetivo dado ya como
supuesto es el cumplimiento del deber. Se pone de relieve como cambian de rol los diferentes personajes y cmo se van delineando los
aliados y oponentes para ejecutar la determinacin tomada ante una
determinada situacin de riesgo tico.
El mayor aporte de esta tcnica se encuentra en la posibilidad de establecer
un tablero de relaciones con aliados y oponentes que aconsejan una determinada variedad de adherencias y alejamientos con la finalidad de alcanzar
el objetivo propuesto. Ntese que tanto aliados como oponentes pueden
estar constituidos tambin por factores internos, en cuyo caso se hace alusin a los afectos, ideas o intereses del sujeto que le facilitan o dificultan la
puesta en prctica de una decisin tica.
42
3. Cobertura y logros
3.1. Cobertura
Los Seminarios de Fortalecimiento tico han sido impartidos al 98% del
personal de la SUNAT, a lo largo de cuatro aos continuos.
Han estado dirigidos a todos los trabajadores de la institucin, desde
el personal de servicio hasta el personal directivo, en el nivel de Gerentes e Intendentes Regionales.
I Seminario
1992 1995
1 538 participantes
II Seminario
1995 1996
2 100 participantes
III Seminario
1996
750 participantes
3.2. Logros
Los principales logros para la SUNAT obtenidos en estos aos de
Formacin en tica son los siguientes:
Se ha proporcionado al personal algunas herramientas racionales de reflexin que les permita afrontar los retos morales
que se pudieran presentar en el desempeo de su labor.
43
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11
44
Para poner en marcha un programa de capacitacin en tica en instituciones del Estado es necesario observar una serie de condiciones,
no slo en cuanto al contenido de dicho programa, sino tambin, y
como algo fundamental, formular principios de carcter educativo
que permitan que esta experiencia sea exitosa en cuanto al logro de
sus objetivos.
Al emprender el Programa de Fortalecimiento tico en la SUNAT,
encontramos que el diseo de la propuesta pedaggica y la eleccin
de una metodologa ad hoc se convertan en uno de los factores ms
importantes para la consecucin de los objetivos propuestos.
Desde el principio estuvo claro que, como en todo programa de capacitacin o educacin, es muy importante tener en cuenta la poblacin objetivo a la cual ste va dirigido. Considerando que los adultos
como usuarios de la capacitacin demandan que sta les reporte un
valor agregado tangible, es necesario que descubran rpidamente la
utilidad prctica de sus contenidos. Ms an, en el caso de los Seminarios de tica, estos contenidos tienen que ver con un tema tan
cercano al uso de su libertad y al terreno de la valoracin de sus decisiones que era fundamental plantear una metodologa que permitiera
trabajar los aspectos de la tica contando con la participacin activa
de los educandos.
Dado que justamente la tica se centra en la libertad de los individuos,
nada ms falaz que pretender capacitar desde fuera; es decir, sin tomar
en cuenta lo que la persona conoce, opina o valora. Es por esta razn
que sostuvimos desde el inicio que cualquier programa de formacin
tica para una institucin se debe basar en el discernimiento y no en un
conjunto de enunciados sobre el deber ser que partan nicamente de las
instancias superiores o directivas hacia el personal.
4.1. Eleccin de una metodologa para la formacin tica
Desde los aos sesenta se ha venido empleando en Amrica Latina, en
los procesos de capacitacin de adultos, una metodologa denominada
45
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Administracin Tributaria I
Es necesario, adems, observar su capacidad para generar empata y confianza, condicin fundamental para propiciar ambientes de dilogo sin imposicin; pero esta capacidad debe estar
acompaada de la cualidad de conducir eficazmente dicha experiencia educativa hacia el logro de los objetivos planteados en
cada taller.
Adems, como es evidente, es necesario constatar si estos docentes
son capaces de involucrarse en la cultura de la institucin tributaria y comprometerse con sus principios y normas, de manera que
estn dispuestos a asumirlas como propias. De alguna manera, es
necesario tener la seguridad que tendrn el criterio suficiente para
representar la opinin de la institucin ante los trabajadores, dado
que su rol conductor en el aula los coloca indefectiblemente en
dicha posicin. Como se comprender, este aspecto es sumamente
delicado al momento de confiar la capacitacin ya sea en docentes
internos o externos, mucho ms si se trata de instituciones que
cuentan con una imagen que repercute, por decirlo as, en la nacin
en su conjunto. El docente debe ser un profesional de confianza
para la Alta Direccin pues se deposita en l la seguridad de que lo
que trasmite es bsicamente coherente con los objetivos y polticas
institucionales.
Cabe sealar aqu cun fuerte puede ser la influencia de estos agentes en la formacin de la conciencia colectiva de sus educandos.
Asimismo, es prioritario lograr que dichos docentes y todo el equipo de formacin tica de una institucin estn en permanente contacto con los organismos directivos a fin de afinar la sintona con
los valores y principios de conducta que se requiere transmitir al
personal y se establezca, a la vez, un vehculo de retroalimentacin
entre el personal y los organismos directivos respecto del clima laboral que los docentes pueden percibir de manera directa, dado el
carcter de su trabajo.
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Administracin Tributaria I
confirmarlo una tendencia actual en diversas administraciones tributarias latinoamericanas que, tomando el ejemplo del caso peruano,
han iniciado actividades de capacitacin orientadas por los principios y prcticas pedaggicas descritas en esta monografa.13
13
Al respecto, ver en los apndices los documentos de las administraciones tributarias de Chile, Per y Argentina elaborados como parte del reciente Taller La tica del Funcionario Tributario y su Estrategia de
Capacitacin, auspiciado por el CIAT, el Instituto de Estudios Fiscales y la Escuela de Hacienda Pblica
de Espaa, el BID y el Instituto de Capacitacin Fiscal de Mxico.
54
Apndices
IDEARIO AXIOLGICO DE LOS
TRABAJADORES DE LA SUNAT
L
cin:
I.
os trabajadores de la SUNAT han reflexionado en los Seminarios de Fortalecimiento tico, la propuesta de Ideario
Axiolgico Institucional y han asumido la siguiente redacLos trabajadores de la Administracin Tributaria somos Servidores Pblicos. Nuestra labor est orientada a dotar al Estado
de los recursos necesarios para el beneficio colectivo y el desarrollo del pas. Por lo tanto:
1.
No buscaremos ningn tipo de ventajas como producto del ejercicio de nuestra funcin pblica, ni sacaremos provecho del poder que ella implica.
2.
3.
Respetaremos la integridad, la eficiencia y profesionalidad como criterios para ingresar, ser promovidos y efectuar las promociones dentro de la institucin.
4.
5.
55
Administracin Tributaria I
mientos, acogiendo favorablemente las crticas, propiciando su eficacia y favoreciendo el trabajo en equipo.
II.
III.
Como miembros de una institucin administradora de tributos encargada de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los ciudadanos:
6.
Ejerceremos siempre un juicio objetivo e imparcial respecto de las obligaciones y derechos de los contribuyentes, sin dar preferencias ni ventajas a individuos o
grupos.
7.
No aceptaremos presiones polticas, econmicas, familiares o de cualquier otra ndole en el ejercicio de nuestra funcin.
8.
9.
11.
12.
IV.
Dado que nuestra conducta tica es fundamental para el logro de nuestros objetivos institucionales:
13.
14.
57
Administracin Tributaria I
Sumilla
En la monografa sobre la utilizacin del Outsourcing a nivel mundial: alcances y contenido, el autor desarrolla la temtica en cuatro captulos. En
el primer captulo trata sobre aspectos generales del outsourcing; como definiciones, caractersticas, problemas colaterales, anlisis de la legislacin peruana y la cadena de valor. En el segundo captulo, destaca el outsourcing
en la Administracin Tributaria, los conceptos generales sobre la aplicacin
del outsourcing en la Administracin Tributaria. En el capitulo tres, hace un
anlisis de las actividades ms representativas de la Administracin Tributaria
y una evaluacin de su posibilidad de tercerizacin. Por ltimo, en el cuarto
captulo desarrolla las Etapas del proceso de outsourcing en la Administracin
Tributaria la importancia de los controles y auditoras en este tipo de procesos, etapa de identificacin, etapa de comparacin, etapa de toma de decisiones, etapa de bsqueda de proveedores externos, etapa de contratacin,
etapa de seguimiento y auditora, etapa de anlisis de resultados.
Abstract
In this essay about the use of the outsourcing process worldwide: scopes and
content; the author divides the topic into four chapters: The first chapter
addresses the general aspects of outsourcing, including definitions, characteristics, collateral problems, analysis of Peruvian legislation and value chain.
The second chapter highlights outsourcing in tax administration, as well as
the general concepts of applying outsourcing in tax administration. The third
chapter contains an analysis of the most representative tax administration
activities and an evaluation of potential outsourced activities. Finally, the
fourth chapter describes the outsourcing process stages in tax administration,
the importance of controls and audits in this type of processes, identification
stage, comparison stage, decision-making stage, external providers searching
stage, contracting stage, follow-up and audit stage, and result analysis stage.
Etiquetas: <outsourcing> <etapas del proceso de outsourcing> <tercerizacin>
<derecho laboral> <outsourcing a nivel mundial>
60
Captulo i
La utilizacin del outsourcing a nivel
mundial: alcances y contenido
61
Administracin Tributaria I
Rasso Delgue, Juan. Outsourcing. En Revista Advocatus N 9. p. 195. Artculo originalmente publicado
en Cuarenta y Dos Estudios sobre la Descentralizacin Empresarial y el Derecho del Trabajo. Montevideo,
agosto de 2000.
15
16
62
Magano, Octavio Bueno. Alcance e limites da Tercerizacao no Directo do Trabalho, citado por el Doctor
Mario Pasco Cosmpolis en su artculo Outsourcing, Subcontratacin e Intermediacin Laboral. p 02.
Material de Enseanza del Curso de Derecho Laboral Empresarial. Maestra en Derecho de la Empresa.
Pontificia Universidad Catlica del Per.
18
19
Schneider Ben, Outsourcing. La Herramienta de gestin que revoluciona el mundo de los negocios, p.25.
63
Administracin Tributaria I
21
Ibid, p. 31
64
65
Administracin Tributaria I
de manera ms eficiente por un tercero, coadyuvando dicha situacin a un mejor posicionamiento de la empresa en el mercado, esto
por razones de reduccin de costos o de dotar de ms valor a dicho
proceso productivo que se externaliza, entre otras razones. En quinto
lugar, a nuestro entender, la empresa proveedora de los bienes o servicios materia de la externalizacin debe ser una empresa con solidez
econmica, que se encuentre al da en sus aportaciones sociales, laborales y tributarias, y lo ms importante debe ser una empresa que no
dependa econmicamente de la empresa que externaliza actividades
y que no forme parte del mismo grupo empresarial, esto a efectos de
evitar fraudes o simulaciones maliciosas, toda vez que mucha veces el
outsourcing puede presentarse como un mecanismo fraudulento que
pretenda servir para evitar las cargas sociales, laborales y tributarias
que implica que una empresa celebre vnculos laborales individuales
con sus trabajadores. 23
Por ltimo, la figura del outsourcing no debe ser utilizada como un
mecanismo para evitar que los trabajadores formen sindicatos o para
debilitar los mecanismos de las relaciones colectivas de trabajo, sealamos esto porque muchos autores, a nuestro juicio equivocadamente, han venido sealando de que la figura del outsourcing es un medio para evitar la sindicalizacin de los trabajadores, lo cual no nos
parece acertado, toda vez que como demostraremos posteriormente,
el outsourcing es netamente una herramienta de gestin empresarial
creada exclusivamente para enfrentar de una manera adecuada los
retos que plantea la competencia moderna y no para fines ajenos a su
propia naturaleza.
Ahora bien, desde un punto de vista histrico el fenmeno del
23
Pinsese en el caso de una empresa que a fin de eludir obligaciones laborales derivadas de los contratos
de trabajo individuales que ha celebrado con algunos de sus empleados, se decide a crear una empresa
de fachada que le provea de los mismos servicios y fases de la produccin que le eran brindados por los
aludidos empleados; u otro caso ms lamentable por ejemplo que una empresa obligue a sus trabajadores
a formar empresas unipersonales que le presten los mismos servicios que le brindaban estos trabajadores,
consideramos que esto debe evitarse a la brevedad posible a travs de una regulacin apropiada.
66
67
Administracin Tributaria I
un concepto laboral sino un dato econmico anterior a la intervencin del derecho del trabajo, es decir un fenmeno productivo que
debe ser analizado desde el prisma de la rama de la administracin
de negocios, es all donde surge, como una herramienta moderna
de gestin de negocios, que posteriormente deber ser regulada al
interior del derecho laboral.
Por otra parte, entrando al plano jurdico, estamos convencidos de
que el outsourcing antes ser objeto de estudio del derecho del trabajo, pertenece en su etapa genitiva al derecho de la competencia y al
derecho mercantil, al derecho de la competencia por cuanto es un
instrumento de la competencia empresarial que se genera ante el
avance incontenible de las nuevas tecnologas y la globalizacin del
mercado que empieza a surgir con fuerza a fines del siglo pasado;
por ende, consideramos que el derecho laboral se debe incardinar
para estos motivos en el moderno derecho de la competencia que implica la creacin de nuevos sistemas de produccin que
puedan insertarse en el mercado de una manera eficiente, todo esto
a fin de que se genere una sana competencia que beneficie a los
consumidores; por otra parte pertenece al derecho mercantil por
cuanto el outsourcing es un instrumento del empresario a fin de logre organizar adecuadamente la produccin, estando inmersa esta
facultad en el derecho de la libertad de empresa reconocido constitucionalmente.
En esta lnea de pensamiento, nos atrevemos a sealar que los principios del derecho laboral no son compartimentos estancos ni verdades absolutas, sino que siempre han estado referido a la ciencia de
la economa como dato primigenio, pinsese en el nacimiento del
derecho laboral clsico el mismo que se origina en el lapso que corre
desde finales de la revolucin industrial hasta la primeras empresas
americanas que adoptaron el modelo Taylor-fordista, en ese momento apareci el derecho laboral en su mxima expresin enarbolando
los principios tuitivos de proteccin al trabajador que todos conoce68
Fernandez, Hugo y Gustavo Gauthier. La Tercerizacin y el Derecho del Trabajo. En Revista Derecho
Laboral N 186, p.408. Materiales de Enseanza de la Maestra de Derecho de la Empresa. Curso Derecho Laboral Empresarial. Pontificia Universidad Catlica del Per.
69
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria I
a esta empresa unipersonal se le aplicara el manto protector proveniente del derecho del trabajo.
A tales efectos, consideramos pertinente citar los indicios de subordinacin que han sido recogidos recientemente por la Organizacin
Internacional del Trabajo debidamente citados por los laboralistas
Hugo Fernndez y Gustavo Gauthier25 a fin de determinar que
a pesar de formalmente encontrarnos ante un rgimen de tercerizacin, material o sustancialmente se trata de una relacin a la que
debe aplicarse los principios protectores del Derecho Laboral.
Entre los mencionados criterios se sealan: 1) que el proveedor que
presta el servicio, labore para una sola empresa; 2) si la empresa contratante es la proveedora exclusiva de los recursos, instrumentos y
equipos necesarios para el trabajo de la empresa contratada, es decir
la contratada no tiene equipos; 3) si la empresa contratante da instrucciones al o los trabajadores de la empresa contratada o subcontratada; 4) si es la empresa contratante o su co-contratante quien elige
el lugar donde realizar la tarea o prestar el servicio; 5) si el contratado
asume algn riesgo comercial, que tenga como contrapartida una
expectativa de ganancia adicional a la remuneracin del trabajo realizado; 6) cual es el grado de integracin de las tareas del contratado
a las actividades de la empresa contratante; 7) cual es el grado de
especialidad de las tareas del contratado; 8) si es la empresa contratante o la subcontratista la que paga la cargas fiscales y de la seguridad
social; 9) si las tareas realizadas por la contratante son iguales a las
que realizan o realizaban los trabajadores dependientes de la empresa
contratante; 10) si las tareas realizadas por la contratada son definidas
como una actividad o un resultado; 11) si la empresa contratante o
contratada remunera a los trabajadores dependientes de esta ltima;
12) quien establece el horario de trabajo y el tiempo de descanso de
las personas involucradas en la ejecucin del contrato entre empresas;
25
72
13) ante quin responden los trabajadores dependientes de la empresa contratada; 14) si la contratante imparte formacin a las personas
involucradas en la ejecucin del contrato entre empresas; 15) si la
empresa contratante puede imponer sanciones a los trabajadores de
la empresa contratada.
De acuerdo a los criterios precedentemente expuestos, tenemos que
de darse alguna de estas circunstancias sintomticas nos encontraremos ante la figura de un outsourcing simulado e ilcito, ex profesamente constituido a efectos de escapar de las regulaciones propias
del derecho laboral y evitar el pago de las cargas sociales y tributarias propias de un contrato de trabajo individual e incluso de evitar
ciertas consecuencias en el plano colectivo, como por ejemplo la
constitucin de sindicatos de empresa.
Cabe sealar que el nuevo trmino que le dan algunos laboralistas a
este tipo de personas que proveen servicios bajo el amparo de la titularidad de una empresa unipersonal, es el de trabajadores para subordinados, los mismos que se vienen a caracterizar por encontrarse
formalmente en una relacin de paridad con su contratante al cual
le presta servicios, pero sin embargo, sustancialmente se encuentran
en una situacin de dependencia econmica en torno a la empresa
que contrata sus servicios, por cuanto es nicamente a dicha empresa a la cual le provee de sus productos, siendo el caso que le resulta
prcticamente imposible acceder al mercado a brindar sus productos
y servicios, limitndose nicamente a contratar continuamente con
una empresa, dependiendo su produccin de los vaivenes de dicha
empresa matriz.
La referida situacin de los trabajadores para-subordinados acarrea
que el moderno derecho laboral, les brinde de acuerdo a las circunstancias concretas de cada caso y el anlisis respectivo del mismo los mecanismos tuitivos de proteccin que caracterizan al derecho del trabajo, como por ejemplo, la responsabilidad solidaria de
la empresa matriz o contratante por la falta de pago de las remune73
Administracin Tributaria I
La empresa debe contar con un Registro nico de Contribuyente, es decir con un RUC o documento que acredite
su inscripcin ante la autoridad tributaria, todo esto a fin
de que las autoridades y los posibles contratantes conozcan si la empresa se encuentra al da en el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias, especialmente las referida a
las contribuciones sociales y seguros de salud, vida y desempleo de los trabajadores involucrados, se sostiene esto
porque el hecho de aceptar al outsourcing como figura de
gestin empresarial, tiene como correlato que se fiscalice
a las empresas que utilizan esta herramienta por cuanto la
misma puede dar lugar a abusos contra los trabajadores y
contra el fisco; es decir se trata de aceptar y reconocer esta
75
Administracin Tributaria I
5.
Que los trabajadores que formen parte de la empresa proveedora no realicen las mismas funciones que los trabajadores
que forman parte de la planilla de la empresa matriz, por
cuanto en este supuesto no tendra razn de ser la tercerizacin, toda vez que la propia empresa matriz ya cuenta con
trabajadores especializados para realizar las funciones tercerizadas.
6.
76
Administracin Tributaria I
79
Administracin Tributaria I
26
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 139. En Materiales de enseanza del curso Recurso Humanos y Organizacin del Trabajo. Maestra
en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.
27
80
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 139. En Materiales de enseanza del curso Recurso Humanos y Organizacin del Trabajo. Maestra
en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.
29
81
Administracin Tributaria I
Ibid, p.35.
31
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 130-131. En Materiales de Enseanza del Curso Recursos Humanos Y Organizacin del Trabajo.
Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.
32
Porter, Michael. Estrategia Competitiva. Compaa Editorial Continental. Mxico. 1982, p. 131.
82
33
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 134. En Materiales de Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del Trabajo.
Maestra de Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.
83
Administracin Tributaria I
84
Captulo II
El outsourcing en la administracin
tributaria
Administracin Tributaria I
86
Siendo la Administracin Pblica parte del gobierno central y habiendo este sido elegido por la ciudadana a travs
de un sistema democrtico de votacin, se debe tener en
cuenta las propuestas de la ciudadana y especialmente sus
reclamos, los mismos que muchas veces se dirigen en la
inmensa parte de Latinoamrica a criticar la eficiencia de
la Administracin Pblica. A tales efectos, la aplicacin de
la herramienta de gestin conocida como outsourcing dotara de mayor eficiencia, agilidad y rapidez al actuar de la Administracin, lo cual generara que las legtimas demandas
de la ciudadana se vean satisfechas.
Administracin Tributaria I
34
35
Ibid, p. 217.
36
Ibid.
88
Administracin Tributaria I
37
Gimbert, Xavier. El enfoque estratgico de la empresa. Principios y esquemas bsicos. Ediciones Deusto SA. p 27. En Materiales de Enseanza del Curso de Recursos Humanos y Organizacin del Trabajo.
Maestra en Derecho de la Empresa. Pontificia Universidad Catlica del Per.
38
Ibid. p 24
91
Administracin Tributaria I
Misin
Visin
Ser un emblema de distincin del Per por su excelencia recaudadora y facilitadora del cumplimiento tributario y comercio exterior, comprometiendo al contribuyente y al usuario de
comercio exterior como aliados en el desarrollo y bienestar del
pas.
40
Ibid.
92
enlazados e interpretados conjuntamente con la finalidades y funciones de la Administracin Tributaria a efectos de arribar a una
conclusin respeto de cules son las actividades distintivas de la Administracin Tributaria y cuales la actividades secundarias en relacin a las cuales si se pueden establecer figuras de outsourcing.
2.4. Finalidad de la Administracin Tributaria
Las finalidades de la Administracin Tributaria peruana segn el artculo 14 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la SUNAT
aprobado mediante Decreto Supremo N 115-2002-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28.10.2002 son bsicamente las
siguientes:
a.
b.
c.
d.
Proponer la reglamentacin de las normas tributarias y aduaneras y participar en la elaboracin de las mismas.
e.
Administracin Tributaria I
De las finalidades descritas anteriormente se puede advertir que bsicamente los objetivos centrales de la Administracin Tributaria son: 1)
el recaudar tributos, el fiscalizar los tributos y la administracin de los
mismos; 2) controlar y administrar el trfico internacional de mercaderas y recaudar los tributos que derivan del ingreso de las mismas al
territorio nacional; 3) facilitar el comercio exterior; 4) elaborar normas
jurdicas; 5) prestar servicios al contribuyente a fin de promover y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Sin embargo, si tratamos de condensar ms este abanico de funciones, podemos reducirlas
a dos funciones principales; en primer lugar, el recaudar, fiscalizar y
administrar tributos y en segunda instancia, el facilitar el comercio exterior; constituyendo estas funciones el core business de la Administracin Tributaria; resultando tambin importantes las dems funciones,
pero relegadas a un segundo plano al estar al servicio o coadyuvar a la
funcin principal, pero siempre dentro del radio de accin de la funcin principal. En los prximos acpites analizaremos a profundidad si
estas funciones pueden ser tercerizadas.
2.5. Funciones de la Administracin Tributaria
Las funciones de la Administracin Tributaria peruana segn el artculo 15 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la SUNAT
aprobado mediante Decreto Supremo N 115-2002-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano el 28.10.2002 son bsicamente las
siguientes:
a.
Administrar, recaudar y fiscalizar los tributos internos del gobierno nacional, con excepcin de los municipales, as como
las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la
Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), y otros cuya
recaudacin se le encargue de acuerdo a ley.
94
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
Solicitar, y de ser el caso ejecutar, medidas destinadas a cautelar la percepcin de los tributos que administra y disponer la
suspensin de las mismas cuando corresponda.
j.
k.
Administracin Tributaria I
Prevenir, perseguir y denunciar al contrabando, la defraudacin de rentas de aduanas, la defraudacin tributaria, el trfico
ilcito de mercancas, as como aplicar medidas en resguardo
del inters fiscal.
m.
Desarrollar y aplicar sistemas de verificacin y control de calidad, cantidad, especie, clase y valor de las mercancas, excepto
las que estn en trnsito y transbordo, a efectos de determinar
su clasificacin en la nomenclatura arancelaria y los derechos
que le son aplicables.
n.
Desarrollar y administrar los sistemas de anlisis y fiscalizacin de los valores declarados por los usuarios del servicio
aduanero.
o.
Resolver asuntos contenciosos y no contenciosos y, en este sentido, resolver en va administrativa los recursos interpuestos por
los contribuyentes o responsables; conceder los recursos de apelacin y dar cumplimiento a las resoluciones del Tribunal Fiscal,
y en su caso a las del Poder Judicial.
p.
q.
Ejercer los actos y medidas de coercin necesarios para el cobro de deudas por los conceptos indicados en el inciso precedente.
r.
s.
Adjudicar directamente, como modalidad excepcional de disposicin de mercancas, aquellas que se encuentren en aban96
u.
v.
Determinar la correcta aplicacin y recaudacin de los tributos aduaneros y de otros cuya recaudacin se le encargue de
acuerdo a ley, as como de los derechos que cobre por los servicios que presta.
w.
Participar en la celebracin de convenios y tratados internacionales que afecten a la actividad aduanera nacional y
colaborar con los organismos internacionales de carcter
aduanero.
x.
Ejercer las dems funciones que sean compatibles con la finalidad de la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria.
Administracin Tributaria I
98
99
Captulo III
Anlisis de las actividades ms
representativas de la administracin
tributaria y evaluacin de su posibilidad de
tercerizacin
D
cin.
Administracin Tributaria I
El 1 de julio de 1993, se cre el sistema de recaudacin bancaria para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes y responsables. La Administracin Tributaria peruana celebr convenios
de recaudacin con el Banco de Crdito, Banco Wiese, Banco Latino, Interbank, Continental, De la Nacin
y Banco Sur; posteriormente se incorporaron el Banco de Lima, el Banco Santander, Repblica, de Comercio
y Regional del Norte. El servicio de recepcin de las declaraciones pago es realizado en 1130 agencias a nivel
nacional, las que representan aproximadamente el 90% del total de agencias y sucursales del sistema financiero
nacional.
Entre las obligaciones principales de los bancos est la recepcin de las declaraciones juradas y boletas de pago,
as como la digitacin de los mismos, lo que permite la acreditacin de los tributos en las cuentas de los entes
beneficiarios. Por su parte, la Administracin Tributaria peruana proporciona los formularios al Banco para
que los ponga a disposicin de los contribuyentes a travs de sus agencias. Asimismo, la Administracin Tributaria entrega el programa de captura de formularios, manuales, instructivos y abona comisiones a los bancos
por el servicio de recaudacin.
102
caudatorio se efectuaba nicamente en las oficinas de la Administracin Tributaria y en el Banco de la Nacin Banco estatal lo cual
dificultaba el pago de los tributos dadas las pocas oficinas existentes
y la inexistencia de oficinas en los lugares alejados del pas, lo cual
motivaba que los contribuyentes en algunos casos tengan que viajar
horas para poder pagar sus impuestos.
Por el contrario, con la implementacin de los convenios con el sistema financiero, los contribuyentes pueden pagar con total facilidad
sus tributos, no teniendo que hacer largos viajes, sino pagar en las
ventanillas de los bancos cercanos a su domicilio fiscal, por otro lado,
estos contribuyentes se benefician con las cmodas instalaciones de
los Bancos y el rpido procesamiento de sus pagos, dadas la especializacin del sistema financiero en el proceso de recepcin de pagos.
Por otra parte, esta tercerizacin es sumamente positiva, toda vez
que disminuye el riesgo de que se configuren robos en las oficinas
de la Administracin Tributaria, toda vez que el hecho de que la
recaudacin de dinero y la administracin de otros procesos de la
administracin fiscal (fiscalizacin, servicios al contribuyente) se lleven a cabo en una misma oficina, crea una sensacin de intranquilidad para el personal de la Administracin Tributaria, en relacin
Los contribuyentes pueden realizar sus pagos en cualquier agencia de los bancos antes mencionados, a excepcin de los principales contribuyentes, a quienes se les ha sealado un lugar especial para presentar sus
formularios y pagar sus tributos. Los bancos verifican que el formulario presentado cuente con el N de identificacin del contribuyente, el perodo tributario y la firma del contribuyente, si falta alguno de estos requisitos
el formulario ser rechazado. El Banco verifica que el importe consignado en el formulario coincida con el
monto pagado. El monto de lo recaudado por los bancos es depositado en la cuenta de los entes beneficiarios
abiertas en el Banco de la Nacin, previo proceso de loteado y digitacin
El Banco de la Nacin remite diariamente a la Administracin Tributaria la informacin de los estados de
cuenta de los entes beneficiarios. Esta informacin es cruzada con la informacin de los datos primarios enviados por los bancos, producindose as la conciliacin bancaria, la cual permite hacer un seguimiento diario a
los bancos sobre el destino de los fondos recaudados.
Asimismo existe un proceso de auditora que tiene como objetivo verificar la calidad de la informacin proporcionada por los bancos en base a datos muestrales; de la misma manera el Convenio suscrito entre los bancos y
la Administracin Tributaria tiene una serie de penalidades, principalmente por acreditacin tarda y remisin
de informacin tarda.
Este sistema de tercerizacin del proceso de recaudacin pasiva ha demostrado plenamente su eficiencia, lo
que le ha valido el reconocimiento de otras administraciones tributarias de Latinoamrica..
103
Administracin Tributaria I
105
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria pueda cumplir con el cobro de la deuda tributaria. A tal efecto, debemos explicar que cuando los valores
emitidos al contribuyente no son pagados en un lapso de tiempo, el
referido valor pasa a la seccin de cobranza coactiva, la misma que
obrando de acuerdo a sus facultades de coercin har todo lo posible
para el cobro de la deuda.
As pues, la seccin de cobranza coactiva, emitir esquelas de cobranza, har visitas y llamadas a los contribuyentes, solicitndoles que bajo
apercibimiento de embargo, procedan a cancelar su deuda tributaria;
posteriormente si no se materializa el pago de la obligacin fiscal, se
proceder trabar los embargos y retenciones correspondientes y por
ltimo si no se configura el pago, se rematarn los bienes embargados
aplicando el monto obtenido al pago de la deuda respectiva.
Ahora bien, somos de la opinin de que el proceso de cobranza coactiva si puede ser tercerizado, toda vez que constituye un proceso mecnico de cobranza, en el mismo que se cobra sobre la base de valores
previamente establecidos por el rea primaria de recaudacin. A tal
efecto, al no constituir el proceso de cobranza coactiva parte del core
business o funcin central o distintiva de la Administracin Tributaria, sino ms bien, un proceso de apoyo operativo a las funciones de
recaudacin y gestin recaudatoria, somos de la opinin que si debe
ser materia de outsourcing.
Sin embargo, de la experiencia que he tenido en aos anteriores considero que un proceso de outsourcing relacionado a las funciones de
cobranza coactiva, debe aplicarse de manera gradual, es decir, se deber
comenzar por las deudas tributarias correspondientes a contribuyentes no habidos y con domicilios fiscales ubicados en zonas geogrficas
de difcil acceso, toda vez que es en este universo de contribuyentes
donde se presenta las mayores dificultades de cobro y muchas veces la
imposibilidad material por parte de la Administracin Tributaria de
efectuar siquiera la notificacin comunicando al contribuyente de que
la deuda ha pasado a la etapa de cobranza coactiva conjuntamente con
106
Administracin Tributaria I
Salvo las deudas derivadas de rdenes de Pago pero correspondientes a contribuyentes No Habidos.
108
Administracin Tributaria I
Tcnica de la Administracin de Empresas consistente en ajustar los procesos y tecnologa de una empresa a la de la mejor empresa de su tipo y dimensin.
110
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria I
zacin o outsourcing, siendo el caso sealar que este proceso de fiscalizacin incluye a los tributos internos IGV, Renta, ISC como a
los tributos aduaneros.
3.3. Mega proceso de servicios al contribuyente
En cuanto al proceso de servicios al contribuyente, consideramos que
este es uno de los procesos ms importantes dentro de la administracin tributaria latinoamericana, por cuanto el mismo ha revolucionado la idea que se tena sobre la Administracin Fiscal como organismo
netamente dedicado a las labores de recaudacin, fiscalizacin y sancin; hacia la idea de un organismo que basa su actuacin y legitimidad en los servicios que presta al contribuyente, de acuerdo a esto, el
contribuyente al percibir los servicios siente que sus contribuciones al
Estado tienen razn de ser, por cuanto se siente escuchado y orientado
en materias tributarias.
Cabe sealar que el proceso de servicios al contribuyente forma parte
de los procesos principales y distintivos de la Administracin Tributaria, tal como se advierte de la lista de las finalidades principales de
la Administracin Tributaria peruana. Adems el hecho de que figure
como parte de la misin de la institucin nos habla de que forma parte
del plan estratgico de la institucin y de sus proyectos globales a futuros, en otras palabras se busca fortalecer y lograr un crecimiento de los
servicios al contribuyente como pilar fundamental del accionar de la
Administracin Tributaria.
Por tales razones, a primera vista el mega proceso de servicios al contribuyente no podra ser materia de cesin en outsourcing, dadas la importancia estratgica y la funcin distintiva se quiere dar al proceso de
servicios al contribuyente dentro de la Administracin Tributaria. Sin
embargo, consideramos que esto puede parecer acertado de acuerdo
a una primer planteamiento del problema de manera global. Sin embargo, consideramos de acuerdo al anlisis concreto del mega proceso
y a nuestra experiencia prctica, que algunos sub-procesos de servicios
114
Administracin Tributaria I
116
Administracin Tributaria I
sumo, lo cual genera un crculo virtuoso en las economas latinoamericanas. As pues, consideramos que estas consultas especializadas
deberan ser objeto de outsourcing, el cual deber recaer en empresas
consultoras especializadas en estos temas, la mismas que incluso podran darles respuestas ms globales a los inversionistas extranjeros
sobre los efectos de la tributacin en sus inversiones.
Por otra parte, dentro del proceso que implican los servicios de orientacin al contribuyente, proponemos que se creen los chats especializados, a travs de los cuales los contribuyentes podrn efectuar
consultas en lnea a travs de la pgina web de la Administracin
Tributaria, las mismas que sern absueltas en tiempo real, de esta manera se ahorraran los costos de mantenimiento de lneas telefnicas
por parte de la Administracin Tributaria y se podr atender a ms
personas simultneamente, toda vez que las consultas que efecten
algunos contribuyentes podrn ser accesadas por todos los dems
contribuyentes, los mismos que se beneficiaran indirectamente con
las consultas resueltas o en todo caso elevarn su cultura y conciencia
tributaria.
Para terminar, en una realidad pluricultural como la que se configura en Latinoamrica, debemos considerar no solo las consultas
especializadas que efectan ciertos contribuyentes, sino tambin las
consultas efectuadas por personas que viven en regiones aisladas del
pas. A tal efecto, la labor de orientacin y atencin de consultas no
solo debe ser reactiva sino tambin proactiva, es decir la Administracin Tributaria debe adelantarse a la formulacin de consultas,
llevando a cabo actividades de adoctrinamiento tributario en los
sectores deprimidos de la realidad latinoamericana.
De acuerdo a lo anterior, en la medida que muchas veces la Administracin Tributaria no tiene los recursos logsticos para arribar a zonas
tan alejadas del pas, o en todo caso, el arribo genera un costo enorme, en cuanto a traslado de recursos humanos, alojamiento, alimentacin y transporte, entre otros. Recomendamos la suscripcin de
118
119
Administracin Tributaria I
120
fiscalizadores y un tercero que resuelve. Sin embargo, la Administracin Tributaria es Juez y parte en este proceso administrativo, lo cual
configura una estructura objetiva imparcial.
Sin embargo, debemos sealar que la labor de resolucin de los reclamos en la va administrativa es un proceso delicado, ntimamente
ligado a la esencia de la Administracin Tributaria, y que debe tomar
en cuenta ciertos criterios institucionales, por ejemplo debe haber
coherencia entre los reclamos resueltos anteriormente a efectos de
que haya homogeneidad en los criterios de resolucin a fin de dotar
de seguridad jurdica a dicho proceso y esto tambin sirva como garanta al propio contribuyente.
De acuerdo a lo anteriormente sealado, nuestra propuesta consiste
en mantener a nivel del Estado las funciones de resolucin de reclamos tributarios. Sin embargo, sera adecuado que aquello no se
encuentre en manos de la Administracin Tributaria propiamente
dicha, sino en manos de un organismo estatal especializado pero ajeno a la Administracin Tributaria.
De acuerdo a lo anterior, nos pronunciamos sobre la no conveniencia
de tercerizar el proceso de resolucin de reclamos brindndoseles a estudios jurdicos privados, sealamos esto, por cuanto, consideramos
que la resolucin de reclamos en la va administrativa es una funcin
de administracin de justicia y de poder decisorio en la va administrativa45 y por ende al existir un rol decisorio en relacin a una contienda
jurdico tributaria, esto es potestad exclusiva del Estado y no puede ser
brindado a particulares, en estricta aplicacin del principio de soberana del Estado en estos aspectos.
45
Con los avances del Estado moderno se otorga a la administracin Pblica la facultad de resolver ciertos
conflictos jurdicos, por cuestiones prcticas, toda vez que se considera que por la especializacin de los
temas a tratar y por un criterio de celeridad la Administracin puede emitir resoluciones que constituyan
cosa decidida, las mismas que pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial a travs del Procedimiento
Contencioso Administrativo, la resolucin que tome el Poder Judicial en ltima instancia si constituir
cosa juzgada.
121
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria I
124
As pues, el proceso de gestin de recursos humanos encaja en la definicin de actividades de apoyo mencionadas en el acpite anterior,
siendo el caso que incluso el artculo 16 del Reglamento de Organizacin y Funciones de la Administracin Tributaria peruana, aprobado por Decreto Supremo N 115-2002-PCM, seala a la Intendencia entindase Oficina que se encarga del proceso de gestin
de recursos humanos como un rgano de soporte, estructuralmente
separado de las oficinas que se encargan de las funciones principales
de la Administracin Fiscal.
Por otra parte, resulta interesante observar lo sealado por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia DIAN47,
la misma que incluye al interior de sus procesos de apoyo al llamado proceso de desarrollo humano, el cual consiste segn la DIAN
en el proceso que dirige, coordina y promueve acciones que contribuyen al desarrollo integral de los servidores de la contribucin, en
armona con el desarrollo institucional, resultando que este proceso
se encuentra incardinado dentro de los procesos de desarrollo corporativo.
En el caso de la Administracin Tributaria peruana, consideramos
que el proceso de gestin de recursos humanos al constituir un proceso de apoyo a las funciones principales de la organizacin puede ser
perfectamente tercerizado, cedindose en outsourcing, decimos esto
porque las labores que bsicamente se desarrollan son las referentes
a funciones de contratacin, capacitacin, evaluaciones de personal,
conjuntamente con los procesos inductivos, de adecuacin al cargo,
confeccin de files con los datos personales y mritos de los trabajadores, sanciones a los mismos por faltas que pueden haber cometido,
entre los procesos ms representativos; es decir se trata de funciones
que pueden ser entregadas a empresas consultoras privadas, especializadas en temas de recursos humanos, de esta manera la liberacin
47
125
Administracin Tributaria I
126
Administracin Tributaria I
128
garantizada esta funcin por la independencia y objetividad del rgano mximo de control de un estado, cual es la Contralora General
de la Repblica, organismo constitucionalmente autnomo que ejerce sus funciones de acuerdo a lo normado en la Constitucin Poltica
del Estado y a su respectiva ley de creacin.
3.11. Proceso de contabilidad y finanzas
En cuanto a este proceso de contabilidad y finanzas, al constituir una
funcin de apoyo que no forma parte de las funciones principales de la
Administracin Tributaria puede ser cedido en outsourcing a consultoras privadas. Cabe sealar al respecto que la inmensa mayora de empresas a nivel mundial cede en outsourcing, estos proceso de contabilidad y
finanzas, siendo el caso que hay empresas consultoras de prestigio que
brindan este servicio asegurando los ms altos niveles de eficiencia. A
tal efecto, esto permitira que se liberen los recursos humanos constituidos bsicamente por contadores y economistas que han sido
asignados por la Administracin Tributaria a dichas funciones; para
que de esta manera estos profesionales puedan dedicarse a funciones
de auditora y recaudacin, es decir sus habilidades seran aplicadas a
los procesos distintivos de la Administracin Tributaria, para de este
modo generar ms recursos por conceptos de recaudacin tributaria
y as se puedan beneficiar todos los ciudadanos, a lo que se suma la
situacin de que las empresas encargadas de los procesos de apoyo de
contabilidad y finanzas, al contar con procesos ms modernos para
dichos fines y economas de escala en materia de servicios, ahorraran
una serie de costos al Estado que eran generados por la Administracin
Tributaria al encargarse de dichas funciones.
3.12. Procesos de compras y logstica
En cuanto a estos procesos de compra y logstica, debemos sealar que
ambos constituyen una funcin de apoyo a las labores de la Administracin Tributaria, por lo que pueden ser perfectamente cedidos en outsourcing. Sin embargo, en relacin a estos procesos muchas veces se producen
129
Administracin Tributaria I
En consecuencia, consideramos que el proceso de suscripcin de Tratados Internacionales no puede ser materia de outsourcing, al forma
parte implcita del core business de la Administracin Tributaria, en
la medida que a travs de la celebracin de tratados internacionales
se concretizan algunos de los fines principales de la Administracin
Tributaria contenidos en la misin y visin de la organizacin, entre
estos fines figuran por ejemplo: la facilitacin del comercio exterior
internacional y el combate al contrabando que se logran a travs
de los tratados internacionales que articulan los esfuerzos de dos o
ms naciones para lograr estos objetivos comunes.
3.15. Proceso de capacitacin acadmica a los funcionarios de la
Administracin Tributaria
En cuanto al proceso de capacitacin acadmica a los funcionarios
de la Administracin Tributaria, debemos sealar que en la Administracin Tributaria peruana este proceso se lleva a cabo a travs del
Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera que constituye un
rgano de apoyo autnomo pero que se encuentra al interior de la
estructura organizacional de la Administracin Tributaria, las principales funciones de esta oficina son las de capacitar constantemente al
personal en asuntos acadmicos tributarios y aduaneros, realizando
para tal efecto una serie de cursos de especializacin en aulas especialmente adaptadas para la ocasin, estas funciones de capacitacin
se llevan generalmente a cabo por los profesionales del Instituto de
Administracin Tributaria y Aduanera.
Asimismo, estos profesionales se encargan de capacitar al personal que
va a ingresar a laborar a la Administracin Tributaria, sometindolos
posteriormente a una serie de exmenes que se encargaran de medir su
aptitud para el futuro puesto de trabajo. De otro lado, se encarga tambin de administrar la biblioteca y tener actualizada la misma, gestionando para tales efectos la adquisicin de libros que sirvan para que el
personal se encuentre debidamente actualizado en el rubro tributario.
131
Administracin Tributaria I
132
133
Administracin Tributaria I
134
Captulo IV
Etapas del proceso de outsourcing en la
Administracin Tributaria la importancia de los controles y
auditorias en este tipo de procesos
135
Administracin Tributaria I
dar en primer lugar a travs de los procesos que son percibidos por la
ciudadana como ineficientes, como hemos visto en el segundo captulo, la opinin de la ciudadana es importante en toda institucin
pblica, por cuanto en un sistema democrtico que caracteriza a todas
las naciones de Amrica Latina y el Caribe, el ciudadano es el primer
termmetro que nos permite localizar al interior de la Administracin
Fiscal, cuando un proceso est funcionando de manera ineficiente, esto
por el criterio de legitimidad que debe caracterizar a una Administracin Fiscal en una sociedad democrtica, en la cual el soporte de la
institucin fiscal est basado en la confianza y credibilidad que tiene
los ciudadanos y contribuyentes en la eficacia y transparencia de los
procesos que lleva a cabo la Administracin Tributaria.
Ahora bien, paralelamente a este proceso de identificacin por parte
de la opinin pblica, debe haber un proceso de identificacin por
parte de las instancias internas de la Administracin Tributaria de
los procesos que funcionan ineficientemente, en primer lugar por
los mismos ratios de gestin de cada unidad organizacional que tiene que conocer cules de sus procesos no son adecuados y a su vez
consideramos que la oficina de control interno de cada Administracin Tributaria han debido identificar cuales procesos no se estn
llevando a cabo de manera eficiente.
4.2. Etapa de comparacin
Esta segunda etapa debe brindar a la Administracin Tributaria parmetros objetivos para cotejar sus procesos con otros procesos similares
pertenecientes a instituciones externas, en lo que se llama por la ciencia
de la administracin de negocios, el proceso de la prueba de mercado, de esta manera se podr valorar objetivamente el funcionamiento
de los procesos que han sido identificados como ineficientes y de la
misma manera podrn identificarse en nmeros y cifras concretas el
sobrecosto que genera para la Administracin Tributaria seguir teniendo en su interior a dichos procesos.
136
48
Una de las primeras empresas en utilizar el benchmarking fue la compaa XEROX que lo empez a
aplicar en el ao 1979.
137
Administracin Tributaria I
139
Administracin Tributaria I
140
Captulo V
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
2.
3.
Administracin Tributaria I
de la Administracin Tributaria vienen a ser los que no forman parte del core business o actividades distintivas de la organizacin, es decir bsicamente la regla es que se otorguen en
outsourcing las actividades de apoyo a las funciones principales
de la organizacin.
4.
5.
Al momento de evaluarse los procesos que se ceden en outsourcing, tienen que aplicarse en un primer momento las reglas
y criterios que derivan de la ciencia de la administracin de
negocios. Sin embargo, el segundo paso de la evaluacin debe
efectuarse tomando conciencia de que nos encontramos ante
una actividad pblica que emana del poder de soberana y
autoridad del Estado, por ende deben tambin tomarse en
cuenta dichos factores a fin de determina la conveniencia de
otorgar los procesos en outsourcing, razn por la cual se recomienda un anlisis casusistico, evaluando cada uno de los
procesos y las variables externas que acompaen a los mismos.
6.
La figura del outsourcing debe aplicarse al interior de las administraciones tributarias de los pases latinoamericanos, no solo
por criterios tcnicos sino tambin por razones ticas, toda
vez que todos los pases latinos tenemos problemas de pobreza
estructurales y la figura del outsourcing acta como criterio
legitimador el derecho que tiene la ciudadana de que la Administracin Tributaria preste servicios de primersima calidad; resultando lo ms importante que los recursos pblicos
que se van ahorrar al aplicar el outsourcing a algunos procesos
que brindaba la Administracin Tributaria ahora podrn ser
aplicados para generar atenciones a otros sectores del aparato
estatal, como por ejemplo el sector salud y educacin que en
muchos pases de Latinoamrica y el Caribe tienen una partida presupuestaria muy limitada.
8.
Administracin Tributaria I
forman parte de los procesos productivos materia de tercerizacin ingresen a trabajar a las empresas proveedoras de los
servicios especializados, resultando est situacin conveniente
para ambas partes; para la empresa proveedora de servicios
especializados por que recibe todo el Know How de los trabajadores provenientes de la Administracin Pblica y para
los trabajadores transferidos es conveniente por que ingresan
a trabajar a una empresa netamente especializada, en la cual
van a poder potenciar su valor como personas portadoras de
conocimientos especializados, siendo el caso tambin que en
Latinoamrica los sueldos de las empresas privadas son ms
altos de los que se abonan en las entidades pblicas.
9.
10.
En cuanto a los procesos que se entregan en outsourcing, debemos recordar que esto no implica un total desgajamiento
de la actividad tercerizada del control de la Administracin
Tributaria , sino por el contrario el proceso de gestin final
por resultados debe quedar en manos de la Administracin
Tributaria. Sin embargo esta gestin estar centrada principalmente en dichos resultados.
11. No obstante de que el proceso se ceda en outsourcing se seguirn aplicando las sinergias del caso entre las diferentes fun144
2.
Hacer que los trabajadores de las administraciones tributarias latinoamericanas involucrados en procesos de outsourcing tomen conciencia respecto a en qu consiste un proceso de outsourcing, con
una explicacin didctica respecto a dicho fenmeno y las necesidades del proceso de tercerizacin, a efectos de que puedan entender el mismo de una manera adecuada.
3.
Se recomienda la publicacin en las pginas web de las administraciones tributarias Latinoamericanas de los Estados Financieros y Balances respecto a los resultados semestrales que
obtengan dichos organismos pblicos, esto con el fin de que
los ciudadanos de los distintos pases latinoamericanos puedan
tener acceso y conocer la situacin financiera de las Administraciones Fiscales de toda Latinoamrica y el Caribe, a fin de
compararlas con las de sus respectivos pases y se comprenda la
necesidad en algunos casos de mejorar los resultados de aquellas
145
Administracin Tributaria I
Se recomienda publicar en las pginas web de las administraciones tributarias Latinoamericanas, cuadros comparativos
que hagan un paralelo entre el costo de los procesos de la Administracin Fiscal ms cuestionados por la ciudadana contrastndolos con los costos de esas mismas operaciones cuando son brindadas por la administraciones tributarias de otros
pases o por el sector privado, a efectos de que previo proceso
de benchmarking se pueda generar en la ciudadana propuestas
legislativas que evalen la posibilidad de que los procesos con
resultados ineficientes o costos se puedan otorgar en outsourcing.
5.
Se recomienda llevar un recuento de los procesos de Outsourcing que se han llevado a cabo en las administraciones tributarias Latinoamericanas y los resultados que se han obtenido de
aquellos, esto para que la ciudadana y los funcionarios del Estado se informen sobre la utilidad prctica de los procesos de
outsourcing y como generan enormes ahorros para el Estado,
de esta manera los primeros se sentirn satisfechos con el accionar del Estado y el destino de sus impuestos y los segundos
podrn comprender la eficacia de estos procesos aceptndolos
como una herramienta de gestin empresarial.
6.
7.
Al momento de tomar la decisin de ceder en outsourcing ciertos procesos que eran llevados a cabo por la Administracin
146
Tributaria, se debe cuidar de que se sigan manteniendo la comunicacin efectiva entre la Administracin Tributaria y la empresa privada que asume el proceso en outsourcing, en lo que la
administracin de negocios denomina el aprovechamiento de
las experiencias cruzadas, esto a fin de aprovechar las experiencias de cada institucin en beneficio de la retroalimentacin
reciproca entre ambas.
147
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http://www.hacienda.gov.py Sub-Secretara de Estado de Tributacin Paraguay.
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150
Administracin Tributaria I
Autonoma administrativa y
financiera de las administraciones
tributarias: La experiencia de la
Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria en Per
Marco Antonio Mostacero Orozco
Sumilla
Trata sobre las consideraciones e implicancias del concepto de autonoma, el
papel de las administraciones tributarias e implicancias de otorgarles autonoma administrativa y financiera, ventajas y desventajas de otorgar autonoma administrativa y financiera a las administraciones tributarias. Asimismo
se realiza un anlisis comparado de la autonoma administrativa y financiera
en las administraciones tributarias del mundo; administraciones tributarias de
Amrica del Norte, frica, Europa, y Asia y administraciones tributarias latinoamericanas. Se culmina con el desarrollo de la autonoma administrativa y
financiera en la experiencia peruana: el caso de la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria SUNAT, tomando como referencias varios
periodos evolutivos de 1991 a la fecha.
Abstract
It analyzes the considerations and implications of the autonomy concept;
the role of Tax Administrations and the implications of providing them
with administrative and financial autonomy as well as the advantages and
disadvantages of Tax Administrations administrative and financial autonomy. It also contains a comparative analysis of the administrative and
financial autonomy in Tax Administrations around the world; Tax Administrations in North America, Africa, Europe, and Asia, as well as Tax
Administrations in Latin America. Finally, it addresses the topic of administrative and financial autonomy in the Peruvian experience: the case of
the Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),
taking into account several developmental periods from 1991 to present.
Etiquetas: <autonoma administrativa> <autonoma financiera> <administracin tributaria peruana> <administracin tributaria latinoamericana>
152
Resumen
n pleno siglo XXI las administraciones tributarias se mantienen como organizaciones pblicas que cumplen una funcin
estratgica para el Estado y son componentes bsicos en la
aplicacin de cualquier sistema tributario; sea como dependientes de
los ministerios de finanzas o secretaras de hacienda; o tambin como
entidades autnomas vinculadas o adscritas a dichas instituciones
(modelo de agencia tributaria).
A lo largo del tiempo las administraciones tributarias han experimentado un proceso de cambios y reformas que han respondido al entorno
que enfrentaban y han tenido como finalidad potenciar su funcionamiento para que puedan cumplir eficazmente sus funciones. En este
sentido, las tendencias actuales dan cuenta de organizaciones duales
que buscan un equilibrio entre el control y el servicio al contribuyente.
Tambin se ha observado la externalizacin de algunas tareas, as como
la evolucin desde modelos organizacionales basados en impuestos hacia modelos basados en funciones, en tipos o segmentos de contribuyentes e incluso modelos mixtos.
Para cumplir su misin la Administracin Tributaria dispone actualmente de estructuras organizativas ya no estticas sino dinmicas,
flexibles e innovadoras que permitan el xito en su labor, adaptndose al entorno y tipo de sociedad en el que se desempea, actualmente caracterizado por la globalizacin econmica, gran movilidad de
factores, procesos de apertura e integracin comercial, innovaciones
tecnolgicas, entre otros.
153
Administracin Tributaria I
155
Administracin Tributaria I
156
Administracin Tributaria I
158
Introduccin
Administracin Tributaria I
160
161
CAPTULO I
Consideraciones e implicancias
del concepto de autonoma
1.1. Definiciones
Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas
y rganos de gobierno propios.
49
http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm
163
Administracin Tributaria I
164
165
Administracin Tributaria I
Autonoma
Formal
Administrativa
Financiera
Tcnica
Dada por la
constitucin
Real
Dada por
otras normas
Real
Formal
Real
Formal
Real
Rgimen de personal
La determinacin de objetivos
Administracin Tributaria I
168
CAPTULO II
Papel de las administraciones
tributarias e implicancias de otorgarles
autonoma administrativa y financiera
2.1. Las administraciones tributarias del siglo XXI
Administracin Tributaria I
preservar los legtimos intereses de los contribuyentes y de la sociedad. Las administraciones tributarias actuales vienen sufriendo
una transformacin fundamental en funcin a los factores del entorno cambiante en que viven. Si bien su objetivo fundamental
sigue siendo recaudatorio; sin embargo su estrategia ya no solo
debe apuntar al control sino tambin el ofrecer un adecuado servicio a los contribuyentes, lo cual permita fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y la aceptacin
social de los tributos como meta principal.
De acuerdo a lo anterior, la misin actual de las administraciones tributarias puede resumirse en aplicar eficazmente el sistema tributario
con equidad y eficiencia, logrando la confianza pblica en su actuacin y promoviendo el cumplimiento voluntario o espontneo de las
obligaciones tributarias para contribuir al bienestar de la comunidad.
Al respecto, y especialmente en los pases latinoamericanos, es importante mencionar la fortaleza institucional como un elemento que
es considerado clave para el desarrollo econmico y consolidacin de
los regmenes democrticos.
Caractersticas observadas
Para cumplir su misin y objetivos la Administracin Tributaria
dispone de estructuras organizativas ya no estticas sino como
esquemas dinmicos y flexibles que permitan el xito en su labor, adaptndose al entorno y tipo de sociedad en el que se desempea; caracterizado por la globalizacin econmica, procesos
de apertura e integracin comercial, innovaciones tecnolgicas,
entre otros. Todo esto ha hecho necesario la redefinicin de sus
objetivos y actuacin en la sociedad, pasando de centrase en el
procedimiento a centrarse en la prestacin de servicios.
170
50
Tanzi, Vito. La adaptacin de los Sistemas Tributarios. 34 Asamblea General del CIAT. Washington
D.C., julio, 2000.
171
Administracin Tributaria I
Sevilla, Jos. Poltica y Tcnicas Tributarias. Instituto de Estudios Fiscales (IEF). 2004. p. 620.
173
Administracin Tributaria I
llevarse a cabo de manera imparcial para lo cual es importante hacer autnomo, en lo posible, su funcionamiento evitando que sean
decisiones polticas las que orienten su quehacer.
A fin de cumplir con las importantes tareas de proveer de recursos al
Estado, a la vez que combatir la evasin y fraude tributarios, es indispensable que existan normas y reglamentos que permitan a las administraciones tributarias suficiente flexibilidad y competencia para
llevar a cabo sus distintas responsabilidades, dejando lado cualquier
interferencia poltica o carencia de recursos necesarios para el buen
desempeo de sus funciones. La Administracin Tributaria, como
cualquier organizacin, debe contar con recursos suficientes para el
desarrollo de sus funciones.
Segn Esparza52 Los recursos necesarios para asegurar el cumplimiento de las actividades de recaudacin y fiscalizacin de tributos, de
acuerdo a las normas existentes, varan de acuerdo a la complejidad
del Sistema Tributario que se administra y a la amplitud de la base
imponible.
Entre los mecanismos a ser desarrollados en respuesta a estos requerimientos se puede mencionar el contar con una poltica de recursos humanos que establezca una adecuada carrera administrativa,
remuneracin de acuerdo con el conocimiento y responsabilidades
requeridos por las diferentes posiciones y funciones, programas de
capacitacin, y promocin y monitoreo de la integridad de los funcionarios; as como la dotacin de una adecuada infraestructura y
recursos materiales que aseguren su adecuada operatividad de la institucin.
En muchos casos, la implantacin adecuada de estos mecanismos ha
estado altamente correlacionado con la necesidad de otorgar mayor
52
Esparza, Carlos Alberto. La formulacin, administracin y control del presupuesto de la Administracin Tributaria y la incidencia de su desempeo sobre sus recursos financieros. Conferencia Tcnica del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Viterbo Italia, 1996 p. 194.
174
autonoma administrativa y financiera a las administraciones tributarias, a fin de que sean capaces de establecer una poltica de recursos
humanos y manejo presupuestal que pueda garantizar que su desempeo, y por consiguiente el de sus de sus funcionarios, sea compatible con los requerimientos de eficiencia y efectividad.
Segn Bergman53, las administraciones tributarias tiene una compleja relacin con los organismos que dictan las polticas tributarias y
la naturaleza de esta incide en los grados de libertad que tienen para
implementar sus programas con autonoma institucional. El autor
define el tipo ideal weberiano, como aquellas administraciones tributarias que son organizaciones tcnicos profesionales encargadas de
la ejecucin de las leyes tributarias de manera racional y con eficacia,
razn por la cual deben estar aisladas de las presiones polticas y sujetas a rendir cuenta (accountability). Asimismo, deben ser rganos
independientes de las polticas tributarias y ms bien consultivos en
los aspectos de implementacin para las formulaciones de poltica
tributaria. En el captulo III veremos cmo este tipo ideal que define Bergman no se cumpli inicialmente para las administraciones
tributarias latinoamericanas para despus tender hacia el mismo con
motivo de las diferentes reformas de la Administracin Tributaria
implementadas principalmente a partir de la dcada del 90.
Silvani54 seala que un asunto que los reformadores de las administraciones tributarias deben abordar para tener xito es el referido al
grado de autonoma que estas poseen. A mayor autonoma que tiene
la Administracin Tributaria respecto de las reglas y regulaciones de
la Administracin Pblica general, ms flexibilidad tendr para hacer
los cambios necesarios para su modernizacin. La Administracin Tributaria podr responder ms rpidamente a las iniciativas y pedidos
53
Bergman Marcelo. La Administracin Tributaria en Amrica latina: Una perspectiva comparada entre
Argentina, Chile y Mxico. CIDE.
54
Silvani Carlos, BAER Katherine. Designing a Tax administration Reform strategy: Experiences and
Guidelines. IMF .WP/97/30. Marzo 1997.
175
Administracin Tributaria I
176
Administracin Tributaria I
El coeficiente de Gini es una cifra, entre cero y uno, que mide el grado de desigualdad en la distribucin
de ingresos de una sociedad. Un valor cercano a cero implica menor desigualdad y cercano a uno implica
mayor desigualdad.
178
179
Administracin Tributaria I
180
recomendable regresar al sistema presupuestal tradicional. Actualmente muchas administraciones tributarias reciben como ingresos
un porcentaje de su recaudacin.
Radano59 al hablar de los factores crticos de xito de una Administracin Tributaria destaca el rea de autonoma y seala que es sumamente importante que la Administracin Tributaria tenga autonoma
administrativa y financiera, tomando los fondos necesarios para su
funcionamiento directamente de la recaudacin de los impuestos que
administra. Indica tambin que este flujo de fondos debe estar determinado por un porcentaje legalmente establecido y que debe financiar
un presupuesto previamente aprobado.
En la medida que los planes de la Administracin Tributaria generalmente cubren un perodo superior al ao, es importante que las
autoridades acuerden su financiamiento al menos por dos aos a fin
de dar mayor estabilidad y reducir la incertidumbre interna.
Esparza60 seala que la independencia financiera total de la Administracin Tributaria significara alterar el rol del Estado en materia
de correcta asignacin y control del gasto pblico; por ello es partidario de otorgarles libertad en la formulacin de su proyecto de
presupuesto, combinado con autonoma de gestin para que cumplan sus objetivos. Esta situacin difiere sustancialmente de lo que
ocurre con las entidades que gozan de autonoma constitucional,
como es el caso de los bancos centrales donde es comn encontrar autonoma presupuestal y financiera completa, de tal forma
que dicha entidad es responsable de la programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin, ampliacin, modificacin y control del presupuesto institucional.
59
Radano, Alberto. factores crticos de xito de una Administracin Tributaria. En 28 conferencia Tcnica del CIAT. Quito 1994.
60
181
Administracin Tributaria I
61
183
Administracin Tributaria I
Remuneracin del cuadro de funcionarios acorde con la ofrecida en el mercado para similares calificaciones tcnica, deberes y responsabilidades
Disponibilidad de recursos humanos, financieros y tecnolgicos para asegurar una Administracin Tributaria eficaz.
62
Aprobado por la 30 Asamblea General del CIAT celebrada en Santo Domingo, Repblica Dominicana,
en marzo 1996.
184
Cortzar, Juan Carlos. Estrategias educativas para el desarrollo de una cultura tributaria en Amrica
Latina: Experiencias y lneas de accin. Seminario internacional de fiscalizacin tributaria: contexto,
prcticas y tendencias. Brasil, octubre, 1999.
185
Administracin Tributaria I
una serie de obligaciones formales en materia presupuestaria, de financiacin, de contratacin y de gestin de recursos humanos; lo cual es
una decisin poltica muy compleja, especialmente si se promueve desde
el Ministerio de Hacienda. Adems, todo el proceso de cambio interno
exige dedicar muchos recursos y muy calificados a poner en marcha la
nueva organizacin.
Hay que tener cuidado de no generar que el jefe de la entidad se convierta en un funcionario que acta con total independencia y hace lo
que quiere, dejando al Ministerio de Economa sin control sobre una
entidad clave como la Administracin Tributaria al ser la encargada
de proveer de recursos al Estado. Esto ltimo constituira la llamada autonoma perversa y que mayormente es resultado de fallas de
intervencin pblica. Por esto, un elemento fundamental dentro del
arreglo institucional pasa por contar con efectivos mecanismos de
monitoreo y supervisin
Conferir autonoma a una agencia dbil, desde el punto de vista tcnico, puede ser muy problemtico y riesgoso ya que esta puede ser
capturada fcilmente por parte de grupos de inters y utilizada para
sus intereses. Por ello es importante preocuparse del fortalecimiento
institucional por lo cual siempre estas reformas son implementadas
por equipos de profesionales altamente calificados y con una visin y
objetivos claros a cumplir.
Respecto a la autonoma administrativa y financiera que se otorgue
a las administraciones tributarias, Esparza64 seala que es muy importante que stas eviten incurrir en desviaciones de poder implcitas
en la utilizacin de las potestades otorgadas en beneficio propio, lo
cual colocara en crisis los principios de legalidad y justicia que deben
prevalecer en el desarrollo de los distintos actos administrativos, a la
64
Esparza, Carlos Alberto. La formulacin, administracin y control del presupuesto de la Administracin Tributaria y la incidencia de su desempeo sobre sus recursos financieros. Conferencia Tcnica del
Centro Interamericano de administraciones tributarias (CIAT). Viterbo Italia, 1996 p. 202
186
187
Administracin Tributaria I
que la Administracin Tributaria. Tambin es recomendable que existan metas cuyo cumplimiento influya en los recursos presupuestarios
disponibles.
Diaz Yubero66 al hablar sobre la adopcin del modelo de agencia
tributaria considera que adems de ventajas, tambin existen riesgos
y costos significativos y no todos los pases estn en condiciones de
afrontar dicho proceso. A su criterio, la agencia tributaria no puede
tener autonoma total y por tanto estar fuera del control poltico y
legislativo. Tiene que haber un control riguroso pero que les deje
trabajar, adoptando decisiones y manejando de forma alternativa los
recursos que se le asignan. En resumen, a su criterio autonoma, responsabilidad y control deben ir de la mano para las administraciones
tributarias.
Parece que la clave para lograr la autonoma real de la Administracin
Tributaria pasa por el fortalecimiento institucional. En tal sentido, es
importante preocuparse de cmo generar capacidades antes de cmo
conferir facultades. A manera de ejemplo, en el caso peruano se privilegi el otorgamiento de facultades pensando en que dotando de
personalidad jurdica y patrimonio propio e independiente se lograra
avanzar hacia la autonoma de la agencia; sin embargo no fue sino
hasta que se fortaleci institucionalmente a la agencia con un fuerte
liderazgo, buena asesora y una significativa inversin en la dotacin
de recursos materiales y humanos cuando se logr que la institucin
ganara el reconocimiento.
No obstante que el principal objetivo de otorgar autonoma a la Administracin Tributaria ha sido lograr mayor adaptabilidad y flexibilidad en la gestin de recursos humanos y materiales, y como resultado, una mayor efectividad y eficiencia en su gestin; sin embargo,
66
Diaz Yubero, Fernando. Modelos organizativos: la Agencia Tributaria. En entrevista dada en Foro
Fiscal Iberoamericano N 1, noviembre, 2005.
188
67
189
CAPTULO III
Anlisis comparado de la autonoma
administrativa y financiera en las
administraciones del mundo
De acuerdo con Bergman68 los grados de autonoma de las administraciones tributarias varan de acuerdo a factores polticos, fiscales e
institucionales, de modo que en una misma Administracin Tributaria se pueden observar distintos momentos en el tiempo tal como se
ilustrar en el captulo IV cuando se presente la experiencia peruana.
Bajo la premisa que otorgar autonoma contribuye a incrementar la
eficiencia y mejora la gestin de las administraciones tributarias, la
creacin de agencias con estatus jurdicos diferentes a los tradicionales departamentos ministeriales se hizo muy comn en la regin
latinoamericana a partir de la dcada del 90. Es as que, dichas
entidades fueron dotadas, por sus normas de creacin, de cierta autonoma de funcionamiento, en especial en cuestiones financieras y
de gestin de recursos humanos, a fin de lograr mejores resultados
en el desempeo de su misin, logrando mejorar la calidad de sus
68
191
Administracin Tributaria I
193
Administracin Tributaria I
Una experiencia, en Amrica del Norte, ms reciente que la de Estados Unidos es el caso de Canad pas que desde noviembre 1999
otorg autonoma a su Administracin Tributaria denominada Canada Revenue Agency-CRA. Cabe indicar que en dicha fecha el parlamento aprob la norma que cambio el estatus de departamento al de
agencia tributaria, lo cual ha ayudado a construir una organizacin
moderna que es reconocida por su liderazgo, innovacin y servicio al
cliente. Si bien inicialmente se cre como una agencia integrada de
Administracin Tributaria (Aduanas y Tributos internos), sin embargo en el 2003 se cre el Canad Borders Service Agency (CBSA), de
tal forma que junto con el Canad Revenue Agency pasaron a ser dos
agencias separadas. Si bien no se cuenta con ms detalles respecto a la
autonoma financiera y administrativa, la situacin de la CRA debe
ser similar a la del IRS en donde hay ciertos niveles de autonoma
pero siempre respetando ciertos lineamientos y regulaciones establecidos por la entidad supervisora y que mayormente corresponde al
Ministerio de Hacienda.
En base al trabajo de Silvani70, y a manera informativa, podemos
mencionar que en el continente Africano, Ghana fue la pionera en
establecer una agencia de ingresos autnoma en 1985 con la creacin
de su Secretaria Nacional de Ingresos, organizacin independiente
de la Administracin Pblica y con sus propias polticas de pago.
Otros pases africanos como Uganda y Zambia siguieron el ejemplo
de Ghana y establecieron, entre 1991 y 1994, autoridades de ingresos autnomas con xito.
En el continente Europeo, Espaa es uno de los primeros pases en
establecer una Administracin Tributaria autnoma, especialmente en cuestiones financieras y de gestin de recursos. Es as que, la
Agencia Espaola de Administracin Tributaria (AEAT) se constituy de manera efectiva desde enero de 1992. Est agencia se con70
194
71
195
Administracin Tributaria I
En el continente asitico se puede mencionar el caso de China, donde el State Administration of Taxation (SAT) es desde 1994 una entidad separada del Ministerio de Finanzas, con nivel de ministerio, y
directamente administrada por el Consejo de Estado. Sin embargo,
esta entidad est sujeta a las polticas aplicables a toda la Administracin Pblica y su presupuesto es financiado con los recursos o
transferencias que recibe del Consejo de Estado. Es decir, en este caso
se observa la existencia de bajos niveles de autonoma en la Administracin Tributaria.
Cabe mencionar que, en China las agencias de gobierno encargados
de administrar tributos y otras obligaciones son los departamentos
de finanzas de los gobiernos locales, las administraciones tributarias
y las administraciones de aduanas.
3.2. El caso de los pases latinoamericanos
En el caso latinoamericano es preciso sealar que las diferentes administraciones tributarias han adaptado lo mejor de las experiencias
vividas por otras administraciones o los modelos recomendados por
instituciones como el Centro Interamericano de administraciones
tributarios (CIAT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial (BM), entre otras que prestaron asesoramiento tcnico a la regin y orientaron las diferentes reformas implementadas.
De esta forma, y luego de carecer por lo general de un mnimo autonoma administrativa y financiera; la constante en la regin
desde la dcada de los 90s, principalmente, ha sido que los gobiernos descentralicen sus administraciones tributarias, dotndolas de
diferentes niveles de autonoma administrativa, financiera y tcnica.
Asimismo, en algunos casos se unificaron las administraciones de tributos internos con las aduanas; o tambin se cambiaron modelos
organizativos desde estructuras por tributos a estructuras por funciones, por tipos de contribuyente o mixtas. Asimismo, se cambiaron
estrategias buscando ahora un equilibrio entre el control y el servicio
196
al contribuyente; todo esto pensando siempre en una mejora continua que permitan obtener altos niveles de efectividad y eficacia en la
gestin de las administraciones tributarias, acorde con la tendencia
de las administraciones tributarias avanzadas.
Es as que pases como Per, Mxico, Argentina, Guatemala, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Venezuela, Repblica Dominicana, entre otros
son los que en mayor o menor grado optaron por implementar reformas en sus administraciones tributarias siendo uno de los objetivos
principales el fortalecimiento institucional a travs del otorgamiento
de diversos niveles de autonoma, particularmente autonoma administrativa y de gestin, as como autonoma financiera. Claro esta que,
desde sus inicios hasta la fecha, han pasado ya varios aos, lo cual ha
implicado en algunos casos una disminucin del grado de autonoma
respecto de los niveles existentes al inicio de las reformas. Esta disminucin del grado de autonoma ha sido consecuencia muchas veces
del contexto poltico y econmico vivido en cada momento y que,
por ejemplo, implico problemas fiscales que conllevaron a implementar severos mecanismos de austeridad fiscal que igual alcanzaron a las
administraciones tributarias como ha ocurrido con Per en los ltimos 5 aos (perodo 2001 al 2006) limitando su capacidad de gasto a
pesar de contar con los ingresos respectivos.
A diferencia de los pases anteriores, Brasil y Paraguay son un ejemplo de administraciones tributarias con bajos niveles de autonoma
al mantenerse subordinadas o como dependencia del Ministerio de
Hacienda, mientras que Chile es un caso en el cual no existe autonoma financiera al depender de las transferencias del Tesoro; pero
sin embargo si tiene autonoma administrativa en niveles medios ya
que puede manejar sus recursos humanos salvo las remuneraciones
que se rigen por las mismas polticas que el resto de la Administracin Pblica. Finalmente, Uruguay es un pas que recientemente
viene implementando una importante reforma de la Administracin Tributaria, aprobada en noviembre de 2003, dirigida a forta197
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria I
201
Administracin Tributaria I
203
CAPTULO IV
Autonoma administrativa y financiera:
la experiencia peruana el caso de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria - SUNAT
Administracin Tributaria I
Arias, Luis Alberto. Fortalecimiento Institucional de la Administracin Tributaria Peruana. p. 2 Documento de trabajo 02/94. SUNAT.
206
humano; lo cual sumado al bajo nivel salarial provocaban peridicas paralizaciones que en algunos casos llegaron a afectar cinco de los doce meses
del ao. Toda esta situacin acentu la ineficiencia y el descrdito de la
autoridad tributaria.
En resumen, la historia de la Administracin Tributaria de aquellos
aos se caracterizaba por elevados niveles de corrupcin, desorganizacin y falta de autonoma; todo ello frente a la imperante necesidad
de mejorar los niveles de recaudacin, que presentaba problemas muy
profundos, ya que la recaudacin de tributos internos y aduaneros
carecan de sistemas apropiados para ejercer el adecuado control de
la labor de fiscalizacin. Por dichos aos se contaba con un sistema
tributario complejo con gran cantidad de impuestos, la tributacin
estaba concentrada en un reducido nmero de contribuyentes ya que
eran aproximadamente 700 empresas las que aportaban el 90% del
total de recaudacin y slo 13,5 miles de empresas estaban afectas al
IGV; esto en un pas con aproximadamente 20 millones de habitantes y una PEA de 6 millones al final de los aos 80.
Los inicios del cambio en la Administracin Tributaria
Ante la crtica situacin descrita, hacia mediados del ao 1988 empezaron los tibios intentos de implementacin de una Reforma de la
Administracin Tributaria peruana que se haca muy necesaria y que
buscara dotarla de autonoma.
De esta forma, mediante Ley No 24829 del 8 de junio de 1988 se dio
el primer paso a travs de la creacin de la Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria (SUNAT)73, como una institucin pblica descentralizada del sector economa y finanzas, con personera
jurdica de derecho pblico, con patrimonio propio y autonoma funcional, tcnica, financiera y administrativa.
73
Al mismo tiempo, con esta misma Ley se cre la Superintendencia Nacional de Aduanas con las mismas caractersticas que las sealadas para la Superintendencia Nacional de Administracin TributariaSUNAT.
207
Administracin Tributaria I
Despus de la Reforma
* Sector Economa y Finanzas
Ministro de Economa
Viceministro de
Economa
Ministro de Economa
Viceministro de
Economa
Viceministro de
Hacienda
Direccin general
de Poltica Fiscal
Direccin general
de contribuciones
Otros
Direccin general
de Aduanas
Otros
Encargado de
poltica tributaria
Viceministro de
Hacienda
Encargado de
Administracin
Tributaria
208
Encargado
de poltica
tributaria
Encargado de
Administracin
Tributaria
209
Administracin Tributaria I
211
Administracin Tributaria I
SUNAT, adems de no ser un monto fijo ni permanente, deba gestionarse en cada oportunidad que se desee pagar, lo cual propiciaba
las protestas y desrdenes generados por los empleados del Ministerio de Economa cuyo local segua siendo ocupado parcialmente
por la SUNAT.
En el contexto descrito, se puede sealar que los aos siguientes a la
creacin de la SUNAT se caracterizaron por la existencia de una Administracin Tributaria que mostraba sostenido y evidente deterioro,
el cual venia de los aos previos y que no lleg a corregirse debido a
que el cambio del marco legal no condujo a innovaciones sustantivas
en la gestin institucional, mantenindose una situacin de carencia
de autonoma.
Es decir, la autonoma que se otorg a la Administracin Tributaria con
la promulgacin de la Ley N 24829 en 1988 fue slo aparente o terica
ya que, como se ha comentado, esta nunca se llev a la prctica sino,
como explicaremos a continuacin, hasta la implementacin de una
nueva y definitiva reforma tributaria en el ao 1991.
4.2. Periodo 2: fortalecimiento institucional y obtencin de
autonoma administrativa y financiera en la Administracin Tributaria: 1991-2001
El segundo perodo se va a caracterizar por el despegue de la Administracin Tributaria como consecuencia de la importante reforma de la Administracin Tributaria implementada a partir de 1991 y que, entre otros, le
permiti obtener y hacer uso de la autonoma administrativa y financiera
decretada en su Ley de creacin de 1988.
Este segundo perodo se puede subdividir a su vez en dos sub-perodos, uno que podramos llamar los primeros aos de gestin con
autonoma administrativa y financiera y otra que denominaremos
de consolidacin de una gestin con autonoma administrativa y
financiera.
212
213
Administracin Tributaria I
215
Administracin Tributaria I
1992 se aprob el Estatuto de la SUNAT (Decreto Supremo N 03292-EF), documento que contena una nueva estructura y detallaba la
naturaleza, finalidad y cules eran las principales funciones de la organizacin que se mantenan en cuanto a recaudacin y fiscalizacin.
Por el lado de la estructura organizacional de la SUNAT, el Decreto Legislativo N 639, que norm la reorganizacin de la SUNAT estableci
una estructura orgnica bsica, la cual fue modificada ligeramente con
la publicacin del Estatuto en febrero 1992. Es as que la estructura
organizativa aprobada fue la siguiente :
1. ALTA DIRECCIN
Superintendente Nacional
de Administracin Tributaria.
Superintendente Nacional Adjunto
de Administracin Tributaria
2. ORGANOS DE APOYO
Comit de Alta Direccin
Instituto de Administracin Tributaria.
Secretaria General
3.ORGANO DE CONTROL
Oficina de Control Interno.
4. ORGANOS DE LINEA
Intendencias Nacionales
5. ORGANOS Descentralizados.
Intendencias Regionales.
Cualquier modificacin a la estructura base, que implique una reduccin o limitacin de la misma, tena que ser necesariamente aprobada a travs de una norma con rango de Ley. Por el contrario y
dado que se trataba de una estructura bsica las modificaciones a
la misma que tengan por finalidad detallarla o ampliarla, podan ser
aprobadas por normas de inferior jerarqua, autorizando para ello al
Superintendente Nacional lo cual reflejaba la autonoma administrativa y funcional existente.
217
Administracin Tributaria I
La Corporacin Nacional Financiera es creada por Ley N 24948 el 4 de diciembre de 1988, como una
respuesta del Estado Peruano a la necesidad de otorgar un manejo presupuestario ms gil a las entidades
bancarias estatales, de manera que les permitiera competir con las entidades bancarias del sector privado.
75
219
Administracin Tributaria I
Siguiendo a Bjar76 es importante comentar la mayor flexibilidad obtenida en la adquisicin de bienes, contratacin de servicios y ejecucin
de inversiones ya que mientras el resto de entidades pblicas se regan
por el Reglamento Unico de Adquisiciones (RUA), la SUNAT lo hacia
por las directivas de la CONAFI , luego OIOE y otras entidades encargadas de supervisar su accionar. La principal diferencia entre ambas
situaciones eran los montos autorizados para la compra directa, concursos o licitaciones pblicas.
Lo anterior permiti a la SUNAT programar y realizar sus adquisiciones con procesos ms expeditivos y mejorando la oportunidad de
entrega de los productos. Es as que, entre 1994 y 1995 se efectuaron
importantes inversiones al adquirir locales y diferentes equipos, principalmente informticos.
La caracterstica importante del manejo financiero otorgado a la
SUNAT fue que los recursos asignados por Ley estuvieron a su disposicin de forma oportuna ya que oper un sistema de coparticipacin de los ingresos recaudados de tal forma que de cada importe
recaudado, una parte era destinado a la cuenta del Tesoro Pblico
y otra parte a la cuenta de ingresos propios creada a nombre de la
SUNAT en el Banco de la Nacin.
De esta forma, podemos sealar que a partir de 1992 se otorg, aunque con las limitaciones comentadas, autonoma financiera efectiva
a la Administracin Tributaria, obteniendo sus propios recursos y
contando con la capacidad de decidir administrativamente el manejo financiero de los mismos (aprobados en su presupuesto) para los
diversos procesos segn la prioridad institucional definida internamente.
76
220
4.2.2. Consolidacin de una gestin institucional con autonoma administrativa y financiera (1995-2000)
Entre 1995 y 2000 la SUNAT consolid una situacin de niveles
medios de autonoma financiera y administrativa iniciada a partir
del ao 1991, lo cual le permiti a la SUNAT contar con los recursos necesarios para realizar una exitosa gestin que se tradujo en
un importante incremento de la recaudacin tributaria, as como la
optimizacin de los procesos de fiscalizacin, cobranza y servicio al
contribuyente.
Se habla de niveles medios de autonoma (o autonoma relativa)
por el hecho que si bien haba un presupuesto de la Institucin, este
era aprobado finalmente por el Ministerio de Economa a travs de
su entidad de control de los organismos estatales, situacin que no
ocurra con las entidades que gozaban de autonoma constitucional
como el Banco Central de Reserva y La superintendencia de Banca
y Seguros. Asimismo, su ejecucin enfrentaba algunas restricciones
normativas y de control en la Administracin Pblica, las cuales
como veremos ms adelante se tornaron muy restrictivas a partir
del 2001 y constituyeron el inicio de un perodo de regresin respecto a la situacin de autonoma alcanzada.
Como se dijo antes, la OIOE fue la encargada de supervisar y controlar el desempeo y proceso presupuestal de la SUNAT desde 1994 y
hasta 1999, correspondindole autorizar el incremento de remuneraciones para la SUNAT y otros aspectos de gestin de la Administracin.
Posteriormente, en el ao fiscal 2000 y 2001 la SUNAT pas a depender del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) entidad que reemplaz a la OIOE
y creada mediante Ley N 27170 (setiembre 1999) y encargada de
normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. Entre otros, esta
entidad se encarg de aprobar su presupuesto as como normas de
221
Administracin Tributaria I
2000
2001
Supermercados E.Wong
SUNAT
Supermercados E.Wong
Promperu
Iglesia Catlica
222
en los siguientes aos producto fundamentalmente de la promulgacin de una serie de dispositivos legales que otorgaron importantes
beneficios tributarios como fue el caso de la ley de promocin de la
inversin en la amazona78, beneficios en el impuesto a la renta como
la depreciacin acelerada, la ley de fusiones y absorciones que permita
la revaluacin de activos, entre otros.
Si bien es difcil probar empricamente la existencia de una correlacin positiva entre autonoma financiera y administrativa de la Administracin Tributaria peruana y el desempeo obtenido en los niveles de recaudacin; sin embargo los grados de libertad que otorga el
gozar de esta autonoma definitivamente tienen un impacto positivo
en la gestin dado que permiten contar con una Administracin Tributaria ms flexible y con mayor capacidad de reaccin a diferentes
entornos; ello frente a entidades que carecen de dicha autonoma
lo cual significa retraso en su accionar ante situaciones que pueden
requerir una pronta actuacin.
78
223
Administracin Tributaria I
a)
Permitir que los recursos se obtengan con mayor celeridad, evitando cualquier retraso que pudiera ocurrir, si estos fondos provinieran de transferencias del Tesoro Pblico como era antes.
b)
Permitir mayor autonoma y efectividad en las acciones desarrolladas. Es el caso por ejemplo, de los programas de fiscalizacin:
la SUNAT al no tener que solicitar recursos econmicos para
poner en marcha sus operativos, evitando el consiguiente riesgo
que se filtre la informacin hacia el exterior, y permitiendo garantizar as la sorpresa y la efectividad de sus intervenciones.
Por lo expuesto, podemos afirmar que en este segundo perodo 19912001 la gestin Administrativa y financiera de la SUNAT, reconocida
como entidad clave para el Estado, tuvo mayores facilidades respecto
a otras entidades del sector pblico que siguieron con una fuerte relacin de dependencia y siendo, junto con otras, parte de un mismo
pliego presupuestal. Claro est, en su calidad de institucin pblica
descentralizada del Sector Economa y Finanzas, y no de entidad pblica autnoma del sector como son el Banco Central de Reserva y
la Superintendencia de Banca y Seguros, siempre se desempe bajo
un marco de supervisin y control por parte del Ministerio de Economa, lo cual de alguna manera hizo relativa la autonoma obtenida.
4.3. Periodo 3: la prdida gradual de autonoma administrativa y financiera-2001 a la fecha
Luego de haber gozado de un perodo de cierta estabilidad en cuanto
a la gestin autnoma en la parte administrativa, financiera, tcnica y
funcional, a partir del ao 2001 se decreta una severa etapa de austeridad
79
224
y restricciones a todas las entidades que forman parte del sector pblico
nacional, situacin que alcanz tambin a la Administracin Tributaria
y, en la prctica, signific para la SUNAT una importante prdida de la
autonoma financiera y administrativa ganada en los aos anteriores.
De esta forma, a partir del ao 2001 se publicaron una serie de dispositivos legales, mayormente como parte de la normativa presupuestal
anual, los que poco a poco fueron disminuyendo la autonoma de la
SUNAT en el manejo de sus recursos, generando una serie de limitaciones con el consiguiente impacto en el desempeo institucional.
Estas normas estuvieron tambin vinculadas a la posteriormente publicada Ley Marco de modernizacin de la Gestin del Estado, aprobada
mediante Ley N 27658 de enero 2002.
Prdida de autonoma por normativa asociada al manejo presupuestal y
financiero
El antecedente de esta situacin lo constituye el Decreto de Urgencia
N 128-2000 Ley de racionalidad y lmites para el gasto pblico del
ao fiscal 2001 publicado en diciembre 2000, el cual decret una
serie de medidas de austeridad en la ejecucin del gasto pblico aplicables a todas las entidades del Gobierno Central e instancias descentralizadas, empresas reguladas bajo el mbito del Fondo de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) que en
ese momento era el caso de la SUNAT. Entre estas medidas estuvo
el congelamiento de remuneraciones, la imposibilidad de efectuar
contratacin de nuevo personal o nombramientos, entre otras.
Siguiendo esta lnea, en febrero del ao 2001 se public la Ley N 27427
Ley de racionalidad y lmites en el gasto pblico para el ao fiscal 2001
que complemento y reforz lo establecido en el Decreto de Urgencia N
128-2000. Asimismo, la Ley de Presupuesto 2001 estableci en su Art.
10 la facultad para que el Ministerio de Economa y Finanzas dicte normas de gestin, proceso presupuestario, poltica remunerativa, y otras
medidas para una serie de entidades que inclua a la SUNAT.
225
Administracin Tributaria I
Administracin Tributaria I
condiciones de mediano plazo. Para ello se deba utilizar el mecanismo de la subasta segn ciertos lmites y criterios, lo cual garantizaba
un proceso de convocatoria abierto y tasas de rentabilidad adecuadas.
En marzo 2001 tambin se public la Resolucin Ministerial N 0872001-EF/10 aprobando el Reglamento de colocaciones de fondos de
entidades del sector pblico en el sistema financiero, el cual haba sido
aprobado mediante Decreto de Urgencia N 052-98 del ao 1998.
Si bien estas normas buscaron, de algn modo, ordenar el manejo financiero de las entidades del sector pblico; sin embargo significaron
para la SUNAT enfrentar nuevas restricciones para el libre manejo
financiero de sus fondos, lo cual de alguna manera afect su autonoma financiera con la consiguiente limitacin y efecto negativo en los
resultados institucionales.
Otras normas que restringieron autonoma financiera y administrativa
El 27 de junio de 2000 se public la Ley N 27293 Ley del Sistema
Nacional de Inversin Pblica (SNIP), norma publicada con la finalidad
de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin,
ello mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologas y
normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversin a fin de conseguir proyectos socialmente rentables y sostenibles.
Esta norma fue posteriormente reglamentada mediante Decreto Supremo N 157-2002 de octubre de 2002 y viene aplicndose obligatoriamente, desde dicha reglamentacin, por las diversas entidades
pblicas que ejecuten proyectos de inversin, bajo riesgo de cometer
falta grave y uso indebido de recursos.
Los pasos del SNIP son: elaboracin del perfil de proyecto, estudio
de prefactibilidad y estudio de factibilidad, cada uno de ellos con
las evaluaciones correspondientes por parte de la oficina de Programacin de Inversiones (OPI) y la Direccin de Programacin Multianual (DGPM); ambas entidades pertenecientes al Ministerio de
Economa y Finanzas. Una vez obtenida la evaluacin favorable de
228
229
Administracin Tributaria I
230
Conclusiones
Administracin Tributaria I
232
El otorgamiento de autonoma administrativa y financiera por si solos no garantiza el xito y la mejora de gestin de la Administracin
Tributaria ya que ello requiere tambin contar con un una gerencia
adecuada y con planes y objetivos claros que sealen el camino de la
institucin. Por ello es recomendable su implementacin en el marco
de reformas integrales de la Administracin Tributaria que fortalezcan la institucin, lo cual se ha verificado al analizar la experiencia de
varios pases.
Actualmente existe una gran predominancia del rgimen de autonoma financiera y administrativa pero no total; sino en niveles medios y
con restricciones normativas y siempre bajo el control de una entidad
superior. En Latinoamrica, de doce pases analizados diez cuentan
con niveles medios de autonoma administrativa y financiera, siendo
Brasil y Chile aquellos en los cuales sta es ms baja. La constante
observada en Latinoamrica fue el otorgamiento de autonoma en el
marco de importantes reformas que implicaron reorganizacin de la
Administracin Tributaria.
La experiencia peruana es muy ilustrativa sobre las implicancias de
otorgar autonoma administrativa y financiera ya que se observan
tres perodos bien marcados en la evolucin de su Administracin
Tributaria. Un primer perodo de carencia de autonoma administrativa y financiera en un contexto de bajo desempeo, caos y corrupcin generalizada en la Administracin Tributaria; un segundo
perodo de obtencin de niveles medios de autonoma administrativa
y financiera con resultados positivos en el desempeo institucional; y
un tercer perodo caracterizado por la prdida gradual de la autonoma administrativa y financiera, lo cual viene limitando su accionar
poniendo en riesgo el adecuado cumplimiento de sus funciones con
el consiguiente perjuicio para el Estado y la sociedad.
233
Recomendaciones
i bien el modelo que otorga autonoma financiera y administrativa a las administraciones tributarias sugiere ser adecuado y
conllevar a la obtencin de resultados positivos siempre que este
bien estructurado y que tenga adecuados mecanismos de control; sin
embargo ello no implica que este sea requisito indispensable para el
desempeo exitoso de una Administracin Tributaria ya que existen
otros factores que deben confluir.
Administracin Tributaria I
236
ANEXOS
239
En lo referido a su organizacin y funcionamiento, desde
su creacin se encuentra bajo la superintendencia general
y control de legalidad del ahora llamado Ministerio de Economa y Produccin. Cabe indic1ar que el Decreto N 1399
le otorg a AFIP amplias facultades para asignar y redistribuir sus ingresos a proyectos, programas, tareas, actividades, as como para determinar el personal, su distribucin y
asignacin; as como a efectuar las inversiones que resulten
necesarias para la mejor consecucin de sus objetivos. Esto
reforz mas la autarqua administrativa con que ya contaba y
signific la consecucin de autarqua financiera.
La Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) nace a partir del ao 1997 como
resultado de la fusin de la Administracin Nacional de Aduanas y la Direccin General Impositiva (DGI) dispuesta mediante Ley N 24629 y
Decretos N 1156 y N 1589
Naturaleza Jurdica
Argentina
Pas
ANEXO 1
Con este decreto el presupuesto de la AFIP tuvo un incremento significativo que le permiti realizar importantes inversiones para potenciar
su gestin.
Segn el Decreto N 1399 de noviembre 2001, los recursos de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos estn conformados por:
g) Todo otro ingreso no contemplado en los incisos anteriores que establezca la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional
240
Naturaleza Jurdica
Pgina: 197
Todo se tomo de la memoria Bolivia.
Bolivia
Pas
La definicin de un conjunto de polticas en el SIN para generar el desarrollo institucional y fomentar el comportamiento
responsable y tico en la ejecucin de la funcin pblica, determinaron la definicin de metas y acciones que permitan
consolidar la dotacin de recursos humanos, la capacidad de
gestin, la cultura institucional, la transparencia y la eficiencia
institucional.
La Ley 2166 del ao 2000, institucionaliza en Bolivia el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), otorgndoles autonoma administrativa y financiera, reforzada y complementada
posteriormente con el Decreto Supremo 26462, norma que
reglament la Ley 2166.
- Crditos y emprstitos de entidades financiadoras pblicas o privadas previa autorizacin del Ministerio de hacienda.
- Transferencias, legados y donaciones de fuentes pblicas o privadas, nacionales o extranjeras y los provenientes de cooperacin
Internacional.
Forman parte del patrimonio del SIN los bienes muebles e inmuebles y
activos intangibles de su propiedad y los asignados por el Estado para
su funcionamiento.
Administracin Tributaria I
241
La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se constituy como unidad administrativa especial, mediante Decreto 2117 de 1992,
cuando el se fusion la Direccin de Impuestos
Nacionales (DIN) con la Direccin de Aduanas
Nacionales (DAN). Posteriormente, mediante el
Decreto 1071 de 1999 se da una nueva reestructuracin y se organiza la Unidad Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN).
En Brasil hay multiplicidad de rganos con funciones tpicas de Administracin Tributaria, fruto
de su estructura federativa de organizacin poltica.
Naturaleza Jurdica
La DIAN cuenta con personera jurdica, autonoma administrativa y presupuestal, patrimonio propio, un sistema especial
de administracin de personal, de nomenclatura y clasificacin, de planta, un sistema especfico de carrera administrativa, y un rgimen disciplinario especial aplicable a sus servidores pblicos, de conformidad con el Decreto 1072 de junio
de 1999, por el cual se establece el Sistema Especfico de
Carrera de los Servidores Pblicos.
Pgina: 4
Tomado de la carpeta Colombia Soto Marin, archivo Memorias.doc
Colombia
Brasil
Pas
- Aportes de la Nacin: El aporte del Presupuesto Nacional necesario para el funcionamiento e inversin de la Entidad.
242
La institucin es una entidad tcnica y autnoma, encargada de la administracin y recaudacin de los impuestos que estn bajo su mbito
de accin.
El Servicio de Rentas Internas (SRI) fue creado por la Ley No. 41 publicada en diciembre de
1997, como una entidad tcnica y autnoma,
con personera jurdica de derecho pblico,
patrimonio y fondos propios y con jurisdiccin
nacional.
La DIAN est organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, de carcter eminentemente tcnico y especializado,
con personera jurdica, autonoma administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
por lo cual pertenece a la rama Ejecutiva del
poder pblico y se ubica dentro de la estructura
Administrativa que conforma el Nivel Central del
Gobierno Nacional.
Naturaleza Jurdica
El Servicio de Rentas Internas (SRI), al igual que la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, son entidades independientes
del Ministerio de Economa y Finanzas del Estado Ecuatoriano denominadas autnomas y con autonoma financiera
ya que su presupuesto no depende del presupuesto general
del estado que se establece todos los aos para financiar el
aparato estatal ecuatoriano.
El rgimen presupuestal y de contratacin de la Unidad Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN es el previsto para los establecimientos
pblicos del orden nacional.
Ecuador
Colombia
Pas
1. Un porcentaje de la recaudacin de los tributos que deba administrar equivalente a hasta 2% en el ao 1998; hasta el 1.5% desde 1999
en adelante. Estos ingresos se acreditan en una cuenta especial a su
nombre.
- Fondo del Plan Anual de Antievasin por una cuanta no menor del
10% del monto recaudado.
Administracin Tributaria I
Mxico
Repblica
Dominicana
Guatemala
Ecuador
Pas
243
Naturaleza Jurdica
La DGII tiene autonoma administrativa pero no posee autonoma financiera ya que depende de la Secretaria de Hacienda.
El directorio de la institucin est conformado por el Ministro de finanzas, quien lo preside, cuatro directores titulares
y suplentes y el Superintendente de Administracin Tributaria, quien acta como secretario. El superintendente tiene
voz pero no voto. Es nombrado, por tiempo indefinido, por
el presidente de la repblica de una terna propuesta por el
directorio del SAT.
El SRI ejecuta una seleccin minuciosa y estricta de su personal, que es altamente tcnico y calificado y se sujeta a las
disposiciones del Estatuto Especial de Personal aprobado
por el Directorio.
El patrimonio del SAT se conforma con los recursos financieros y materiales que en su momento le transfiri la Subsecretaria de Ingresos; as
como con los recursos que anualmente recibe a travs de la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, en su carcter de coordinadora sectorial.
Los ingresos del DGII provienen bsicamente de las asignaciones presupuestales que recibe como parte del pliego presupuestal de la Secretaria de Estado de Finanzas.
- Otras transferencias de fondos pblicos que se le asignen del Presupuesto de ingresos y egresos del Estado.
- El 2% del total de tributos internos y al comercio exterior y sus accesorios que recaude y que deber ser transferido de las cuentas
de la Tesorera Nacional a la cuenta a nombre del SAT.
244
Desde 2002 (Decreto Supremo N 061) se fusion con la Aduana conformando una Administracin Tributaria integrada.
Podemos sealar que la DGI inicialmente cont con baja autonoma financiera y administrativa, lo cual, en un contexto de
crisis fiscal, signific pocos recursos para hacer inversiones
adecuadas, as como para contratar nuevo personal y retener a profesionales calificados que se alejaban en busca de
mejores sueldos.
En los ltimos aos se observa una prdida gradual de autonoma financiera y administrativa debido a severas polticas
de austeridad, control y ordenamiento del Sector Pblico Nacional, las cuales vienen generando limitaciones al adecuado
funcionamiento de la Institucin.
La SUNAT es una Institucin Pblica Descentralizada del Sector Economa y Finanzas, con
personera jurdica de Derecho Pblico, patrimonio propio y autonoma funcional, econmica,
tcnica, financiera y administrativa. La SUNAT
esta adscrita al ministerio de Economa quien
se encarga de controlar y supervisar su funcionamiento.
Naturaleza Jurdica
Pgina: 7
Tomado del Cuestionario (Uruguay).
Uruguay
Per
Pas
Desde sus inicios la DGI a financiado sus operaciones con transferencias del Gobierno Central al ser una unidad ejecutora conformante del
Ministerio de Economa. Es as que, el Art. 3 del DECRETO N 217/997
sealaba que se asignarn a la Direccin General Impositiva los ingresos derivados del ejercicio de las competencias que le atribuye el
presente Decreto, con destino a cubrir los costos de las referidas tareas.
Los excedentes se destinarn al desarrollo informtico.
e. El 0.2% de lo que se recaude respecto a los tributos cuya administracin se le encargue y que no constituyen rentas del Tesoro Pblico;
c. Los legados, donaciones, transferencias y los provenientes de cooperacin internacional previamente aceptados conforme a ley;
b. Otros ingresos propios, generados por los servicios que preste y las
publicaciones que realice;
La SUNAT constituye pliego del Presupuesto del Sector Pblico, cuyo titular
es el Superintendente Nacional de Administracin Tributaria
Administracin Tributaria I
Uruguay
Pas
Naturaleza Jurdica
245
Este proyecto de reforma de la Administracin Tributaria Uruguaya an esta en ejecucin.
Adicionalmente, en diciembre de 2003 el Ministerio de Economa y Finanzas y la Direccin General Impositiva (DGI)
suscribieron el Convenio con la Comunidad Europea para
el financiamiento del Proyecto de Modernizacin de la DGI
por el que se encaran cambios estructurales, organizativos
y en procedimientos y mtodos de trabajo para posibilitar el
cumplimiento eficaz y eficiente de la misin de la Institucin.
Asimismo
246
El Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria SENIAT es un organismo autnomo sin personalidad jurdica,
con autonoma funcional, tcnica y financiera
y constituye un rgano administrativo desconcentrado, de carcter tcnico especial,
dependiente jerrquicamente del Ministro de
Finanzas. Constituye un rgano de ejecucin
de la Administracin Tributaria nacional, al
cual le corresponde la aplicacin de la legislacin aduanera y tributaria nacional; as
como el ejercicio, gestin y desarrollo de las
competencias relativas a la ejecucin integrada de las polticas aduanera y tributaria
fijadas por el ejecutivo.
La estructura organizativa y funcional es decidida y establecida por el Superintendente, cargo mximo en la institucin
y que es de libre nombramiento y remocin del presidente
de la repblica.
El inicialmente llamado Servicio Nacional de Administracin Tributaria (SENIAT) se cre mediante el decreto Presidencial 310 en marzo 1994.
Posteriormente, en agosto 1994 se fusionan con
la Aduana de Venezuela y dan paso al Servicio
Nacional Integrado de Administracin Tributaria,
ello en el marco de una reforma tributaria dirigida
a modernizar la estructura tributaria y fomentar el
cumplimiento y la cultura y educacin tributaria.
Naturaleza Jurdica
Pgina: 9
Se tom de la carpeta Venezuela Zambrano, archivo Trabajo Venezuela.doc
Chile
Venezuela
Pas
Previa aprobacin de la oficina central de presupuesto, el SENIAT disear el sistema de modificaciones presupuestarias que aplicar en la
ejecucin del Presupuesto.
Un porcentaje mnimo de 3% y hasta un mximo de 5% de los ingresos generados por los tributos que administra el SENIAT (excluye los
provenientes de la explotacin de hidrocarburos y actividades conexas).
La ley de Presupuesto asigna anualmente el porcentaje que el Ejecutivo
Nacional determine para el SENIAT.
Administracin Tributaria I
EE.UU
247
La Ley N 109 de 1991 aprueba con modificaciones el Decreto Ley No. 15 de marzo 1990 el cual
establece las funciones y la estructura orgnica
del Ministerio de Hacienda, detallando las funciones mencionadas para la Subsecretaria de
Estado de Tributacin.
Paraguay
Con estos antecedentes (gastos aprobados por la direccin de Presupuestos) se conforma el Presupuesto Anual para el sector pblico, que
Hacienda debe presentar al Congreso nacional, en forma de proyecto
de ley, para su aprobacin y posteriormente su publicacin en el Diario
Oficial antes del 31 de diciembre del ao anterior al de la vigencia del
respectivo presupuesto. Este rgimen es el que siempre ha existido en
Chile sin que hayan cambios.
Por el lado de autonoma administrativa, el SII tiene autonoma para el manejo de sus Recursos Humanos en cuanto a
contratacin, organizacin y otros. Sin embargo, en el lado
de las remuneraciones, si bien estos son fijadas segn el
cargo; sin embargo su reajuste ser con ocasin y en similar porcentaje que aquel establecido para la Administracin
Pblica en general.
Chile
Naturaleza Jurdica
Pas
Espaa
La Agencia Estatal de la Administracin Tributaria AEAT, fue creada por la Ley 31/1990 de
Presupuestos Generales del Estado para 1991
(diciembre 1990) aunque su constitucin efectiva tuvo lugar el 1 de enero de 1992.
En 1998 se llev a cabo una importante reestructuracin, modernizacin y reforma del IRS
bajo el modelo del sector privado y enfocado
a brindar un adecuado servicio a los contribuyentes.
Naturaleza Jurdica
EE.UU
Pas
248
Los rganos rectores de la AEAT son el presidente y el
director general, ambos designados por el gobierno a
propuesta del ministro de economa.
La AEAT esta sometida de forma exclusiva a control financiero permanente a cargo de la intervencin general
de la administracin del Estado.
Por su condicin de organismo pblico, la AEAT se encuentra sometida, respecto a su organizacin, su actuacin, al ejercicio de potestades administrativas, rgimen
de personal, rgimen econmico y financiero, etc., al
rgimen jurdico comn al resto de la Administracin
General del Estado Espaol. Sin embargo, la Ley le reconoce un rgimen que le confiere cierta autonoma administrativa, funcional, operativa, de gestin y financiera.
La AEAT elabora el anteproyecto de su Presupuesto que refleje los costos necesarios para sus operaciones. Este anteproyecto es elevado al
Ministro de Economa y Hacienda quien lo debe aprobar y remitir al
acuerdo de gobierno y cortes generales como parte de los presupuestos generales del Estado a ser aprobados.
Patrimonio Propio.
Administracin Tributaria I
249
Media
Baja
Baja
Argentina
Media
Pas
Bolivia
X
Brasil
X
Colombia
X
Ecuador
X
Mxico
X
Per 2/
X
Uruguay
3/
X
X
X
Venezuela
X
Paraguay
X
Rep.
Dominicana 4/
X
EE.UU.
X
Espaa 5/
Elaboracin: propia
5/. Se considera tiene baja autonoma en la medida que se aplican las normas comunes al resto de entidades que conforman la Administracin General del Estado
Espaol. Para algunas personas puede calificar como autonoma media
4/. La Direccin General de Impuestos Internos (DUI) es una dependencia de la Secretaria de Estado de Finanzas.
3/. Actualmente proyecto de reforma que otorga autonoma a la Administracin Tributaria est en ejecucin
2/. En los ltimos aos se ha producido una prdida gradual de autonoma producto de una serie de dispositivos legales.
1/. Referido a tener personera jurdica y no ser mas una oficina que forma parte del Ministerio de Economa, no obstante estar bajo su supervisin en calidad de
organismo adscrito (no dependiente) a dicho ministerio.
Autonoma Financiera,
presupuestal
Autonoma Administrativa
Situacin
De la
Administracin
Chile
ANEXO 2
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500 ejemplares
Impreso en los talleres grficos de
Grndez Grficos SAC
www.grandezgraficos.com
Telf.: 531-4658