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Sustentabilidade ambiental
Sustentabilidade ambiental
Egon Krakhecke (ORG.)
ver lombada
Sustentabilidade
ambiental
Avanos e desafios
do desenvolvimento no Brasil
2015
Sustentabilidade
ambiental
Avanos e desafios
do desenvolvimento no Brasil
Egon Krakhecke
(ORG.)
Sumrio
5
Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
15 Introduo
Egon Krakhecke
Carlos Klink
67 Cantareira, gua em cntaros
Vicente Andreu Guillo
Apresentao
Sustentabilidade ambiental
Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
Prefcio
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Sustentabilidade ambiental
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
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Sustentabilidade ambiental
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Introduo
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Introduo
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No se trata de discutir apenas a base de recursos naturais que d sustentao s diferentes formas de produo. Optou-se por uma abordagem
multifacetria; agregaram-se, pois, dimenso ambiental as dimenses social,
econmica e poltica da sustentabilidade. Entende-se que atravs do dilogo
e do equilbrio entre essas distintas dimenses que se pode alcanar a sustentabilidade do desenvolvimento.
Dentro dessa abordagem multidimensional, o livro Desenvolvimento Sustentvel - Avanos e Desafios do Desenvolvimento no Brasil desdobra-se em quatro
enfoques: i) O Desenvolvimento Brasileiro sob a tica da Sustentabilidade
Ambiental; ii) Sustentabilidade Socioambiental do Desenvolvimento Agrcola;
iii) Economia e Meio Ambiente; e iv) Poltica, Sociedade e Meio Ambiente.
Assim, dentro do primeiro dos quatro enfoques do estudo, Joo de
Deus Medeiros traz baila algumas reflexes crticas sobre a Sustentabilidade
Ambiental do modo de produo e consumo vigente. Aps levantar questes
conceituais sobre o desenvolvimento sustentvel, numa viso tambm multifacetria, tece o autor algumas consideraes cidas sobre a manipulao do
conceito de sustentabilidade na sociedade atual. Mais adiante, desenvolve a
ideia central da inviabilidade de prosseguir no atual rumo da humanidade,
assim resumida: persiste a crtica de que o padro de desenvolvimento perseguido
pelas naes industrializadas, ancorado no consumo de energia fssil, na aparente
abundncia de outros recursos materiais e no aumento da produtividade agrcola,
no pode ser seguido por 75-80% da populao humana, que est agora em diferentes estgios de suas trajetrias de fuga da pobreza, e comea a competir com as naes industrializadas pelos recursos materiais cada vez mais escassos. Aborda ele,
ainda, alguns aspectos sobre a sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro,
deixando claramente explcita sua opinio de que o modelo ainda se baseia na
insustentabilidade e que apresenta sinais inequvocos de esgotamento, mencionando alguns cases. E arremata, ao final de seu texto, ironizando os adeptos
da viso antropocntrica: nossa obrigao bsica para com a Terra viva. Com
o devido perdo da Santa Madre Teresa e dos parlamentares brasileiros, a espcie
humana vem em segundo lugar.
Ainda dentro do primeiro enfoque, no texto seguinte, Vicente Andreu
apresenta aspectos e problemas contemporneos ligados ao tema gua. Aborda, com propriedade, a questo atual e palpitante do Sistema de abastecimento de gua de Cantareira, submetido a uma prova de fogo ante a seca atpica
e extremamente rigorosa que se abateu sobre as regies da Grande So Paulo
e de Campinas, a mais densa concentrao populacional do pas. Enfoca, a,
aspectos de engenharia da obra, mas destaca, sobretudo, a questo da gesto das guas, envolvendo a participao dos distintos atores institucionais.
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das Conferncias Nacionais de Meio Ambiente, assim como das Conferncias Infantojuvenis pelo Meio Ambiente. Destaca, tambm, o significado da
criao, em 2005, pelo presidente Lula da Secretaria Nacional de Juventude.
Coloca, entre os desafios, a necessidade de criar um Programa Nacional de
Juventude e Meio Ambiente, demanda reiterada nos foros j referidos. Ressalta o papel da educao ambiental para a preparao dos jovens, com vistas
a capacit-los para ocupar espao no debate pblico. D destaque ao dilogo
profcuo da presidenta Dilma e da ministra do Meio Ambiente com a juventude. Avoca um papel mais ativo e protagnico para a juventude, vez que as
geraes atuais e as geraes vindouras que vo arcar com as consequncias
das aes de hoje.
No ltimo texto desse estudo, Galvo e Pagnoccheschi nos apresentam,
em Planejamento e Gesto nas Polticas Territoriais e Ambientais, um interessante
panorama e um retrospecto do planejamento das polticas pblicas no Brasil
(e alhures). Nessa trajetria, demonstram como o planejamento foi sendo, gradativamente, incorporado pratica da gesto pblica e se tornando permevel
s abordagens democrticas e holsticas, mais adaptvel realidade, sempre
complexa e dinmica. Como citam os autores, o planejamento sai do conforto
das salas e gabinetes tcnicos para os ambientes polticos de concepo, articulao
e concertao de estratgias. Destacam alguns avanos obtidos na gesto pblica, sem deixar de identificar limitaes impostas pelo modelo esboado na
Constituio de 1988, que acabaram por exacerbar o papel da programao e
oramentao especialmente o PPA - em detrimento do planejamento em si mesmo; perdeu-se a unidade do sistema... A capacidade de sonhar e propor rumos inovadores para as polticas, tpica da fase de concepo dos planos, foi desestimulada.
Assim, no dizer dos autores do texto, aes de maior complexidade, multidimensionais, que exigem maior grau de articulao horizontal e vertical, tendem a ser
deixadas de lado (em favor de aes unidimensionais). Essa tendncia, como
explicam os autores, se reflete nas polticas de meio ambiente e de ocupao
e uso dos espaos territoriais, deixando seus rgos executores sem ao efetiva, como que liberando os setores desenvolvimentistas para implementarem
suas polticas sem se reportarem mediao dos objetivos e estratgias de
outras polticas, relevantes para conformar um futuro de sustentabilidade ao
desenvolvimento do pas. No h, nesse cenrio, valorizao do planejamento
estratgico. Apontam, ento, algumas incongruncias da resultantes, destacando o caso da gesto de recursos hdricos. Por fim, Galvo e Pagnoccheschi relacionam alguns desafios a serem enfrentados na direo de processos
mais robustos, integrados e inteligentes de conduo das polticas pblicas, na
perspectiva de repensar a atual estrutura de planejamento e gesto.
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O desenvolvimento
brasileiro
sob a tica da
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Sustentabilidade
O aumento da populao humana, associado adoo paralela de novos
padres de consumo, determinou cenrios de escassez de recursos, bem como
conflitos com a destinao dos subprodutos do nosso desenvolvimento. Como
em toda crise, solues so cobradas, e a opo pelo desenvolvimento sustentvel surge como uma alternativa. O desenvolvimento sustentvel, respaldado pelo consumo de energia renovvel, torna-se assim a atitude em voga na
convivncia com a Terra. Surgem diversas formulaes para um conceito de
desenvolvimento sustentvel, e um sem nmeros de formulaes pouco convincentes de como fazer para atingi-lo. No raro, no mximo nos fornecendo
uma frgil justificao do nosso modelo insustentvel.
De certa forma, o agravamento da crise ambiental, acompanhado de um
crescente descrdito nas tentativas de administrao e mitigao da mesma no
plano global, decorre de uma crena ingnua no desenvolvimento sustentvel
e na adoo da energia renovvel. Para boa parte do senso comum, poupar
energia e reciclar lixo tudo que precisa ser feito.
Por razes diversas, e muitas vezes antagnicas, muitos ainda consideram que devemos deixar as coisas como esto. A indstria buscando selos para
mostrar que sustentvel, a agricultura se expandindo sob a justificativa do
flagelo da fome, e no plano poltico manifestaes como a de Madre Teresa de
Calcut, que em 1988 questionou: Por que devemos cuidar da Terra, quando
nosso dever para com os pobres e enfermos entre ns? Deus cuidar da Terra.
No plano poltico brasileiro no diferente, e quase lugar comum entre polticos e partidos das mais distintas tendncias ideolgicas a afirmao demaggica
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distantes exigia um altrusmo que ia contra seus instintos mais bsicos (Wilson, 2002). Somos lentos em enxergar grandes perigos que ameaam a ns e a
civilizao, em boa parte por sermos ainda carnvoros tribais programados por
nossa herana a ver os outros seres vivos, sobretudo, como algo comestvel, e nos
importamos mais com nossa tribo do que com qualquer outra coisa. A tribo no
age unida enquanto no percebe um perigo real e presente. Fundamentado em
argumento similar, Hardin (1968) nos adverte que um erro imaginar que poderemos controlar esses instintos da humanidade, no longo prazo, com um mero
apelo conscincia. O apelo social adoo de comportamentos que privilegiam
o bem comum, por meio unicamente da conscientizao individual, gera um sistema seletivo que trabalha para a eliminao da conscientizao do grupo. A m
conscincia, j dizia Nietzsche, uma forma de insanidade. Um sistema moldado
na lgica privatista do ganho rpido cria indivduos livres para conduzir a runa
geral de todos. fato que fizemos essa baguna terrvel no planeta quase sempre
com as melhores das intenes liberais. Nesse contexto, criar uma tica universal
para o ambiente, muito difcil. Entretanto, de acordo com Wilson (2002)
necessrio, porquanto se mostra como a nica forma de a humanidade conseguir
passar pelo gargalo em que nossa espcie imprudentemente se meteu.
Existem argumentos convincentes para mostrar que as metas de desenvolvimento sustentvel precisam incorporar o capital natural e os servios ecossistmicos na estruturao do desenvolvimento econmico e reduo da pobreza
(GRIGGS et al. 2013). Mostra-se igualmente crucial incluir as mudanas sociais
nesse processo, motivando, orientando e apoiando mudanas sociais que conduzam a prticas sustentveis, em todas as escalas. A simples indicao de metas
ambiciosas de desenvolvimento sustentvel no gera a mudana necessria.
preciso sobrepor a inrcia institucional, induzindo o deslocamento de prticas
de governana e de mudanas no comportamento individual.
Existem muitas lacunas e incertezas no nosso conhecimento sobre os
riscos ambientais globais e de como tornar nossa sociedade mais eficiente no
uso de recursos naturais, e assim saudvel e sustentvel. Mas o primeiro passo
fazer com que formuladores de politicas pblicas incluam um unificado sistema ambiental e social nos alvos do desenvolvimento sustentvel, de modo
que os avanos j alcanados pela sociedade no sejam perdidos pelo comprometimento do funcionamento do sistema terrestre. A histria recente nos
mostra que quando desastres acontecem, so mais afetados principalmente, e
de forma impactante, os mais pobres. Ou seja, a insustentabilidade do desenvolvimento tambm se expressa na ampliao da injustia. Essa conjuntura
tem levado a algumas simplificaes igualmente comprometedoras, reduzindo a noo de desenvolvimento sustentvel a uma estratgia de superao da
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Historicamente o modelo de desenvolvimento brasileiro, com seus sucessivos ciclos econmicos, tem se caracterizado por uma relao inconsequente e predatria com os recursos naturais, e pela baixa eficcia e irracionalidade na alocao de recursos financeiros e humanos. Os nmeros sobre a
situao do saneamento bsico no Brasil exemplificam isso. Mesmo ciente da
importncia estratgica desse setor para a qualidade de vida da populao, e
que o saneamento inadequado responde por 88% das mortes por diarreias no
mundo, perpetuando mazelas medievais, o ritmo atual de investimentos em
saneamento bsico no Brasil sinaliza que somente em 2122 todos os brasileiros teriam acesso a esse servio bsico1.
Outro exemplo dos equvocos do nosso modelo de desenvolvimento
ilustrado pela explorao do pinheiro-brasileiro (Araucaria angustifolia). Conforme informa a EMBRAPA, o desenvolvimento do transporte feito por caminho, aps a dcada de 1930, libertou (grifo nosso) a indstria madeireira da
dependncia exclusiva da estrada de ferro, penetrando, desta forma, cada vez
mais para o interior do pas. Com os problemas decorrentes da crise estabelecida no ciclo de explorao da erva-mate, a explorao do pinheiro-do-paran
tomou fora. No bojo deste ciclo, instalaram-se no Paran diversas indstrias,
como fbricas de fsforos, de caixas e de mveis. No obstante, o ciclo econmico do pinho terminou por volta de 1940, sendo que da primitiva floresta
de pinheiro-do-paran, originalmente existente no Estado do Paran, resta
aproximadamente 1%. Mas inegvel tambm a importncia que a araucria
exerce ainda hoje na histria, cultura, hbitos e artes de vrias reas da regio
Sul do Brasil2.
Embora explorada at a exausto, o reconhecimento da ameaa sobre
a espcie somente foi oficializado em 1992, com a edio da Portaria Ibama
06-N de 15 de janeiro de 1992. Mesmo assim, a explorao sobre os nfimos
remanescentes continuou rotulada como plano de manejo florestal sustentvel. Foi a interveno do Poder Judicirio que alterou essa situao, constatada
a inexistncia de critrios tcnicos e cientficos que garantissem a sustentabilidade da explorao. Posteriormente essa deciso foi estendida no plano
administrativo com a edio da Resoluo CONAMA 278, de 28 de maio de
2001. Ainda assim, valendo-se de brechas na legislao, segundo Medeiros et
al. (2004) a explorao ilegal do pinheiro persistiu. A Araucaria angustifolia
continua na lista de espcies da flora brasileira ameaadas de extino, agora
um pouco mais ameaada.
1. Ver http://www.tratabrasil.org.br/situacao-do-saneamento-no-brasil.
2. Ver http://sistemasdeproducao.cnptia.embrapa.br/FontesHTML/Araucaria CultivodaAraucaria_ 2ed/Aspectos_Economicos_
Ambientais.htm.
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Carlos A. Klink
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Introduo
O painel cientfico internacional sobre mudana do clima (IPCC, na sua
sigla em ingls) lanou recentemente trs novos relatrios (IPCC 2013, IPCC
2014a, 2014b) que tratam da cincia da mudana do clima, adaptao e vulnerabilidade, e mitigao. Estes trs relatrios, mais um quarto relatrio de
sntese que ser publicado em outubro de 2014, fazem parte do esforo de
compilao e anlise do conhecimento sobre a mudana do clima no mundo
(Fifth Assessment Report AR5, na sua sigla em ingls).
Ainda em fevereiro deste ano, a organizao internacional de legisladores, GLOBE International, lanou a 4. edio do estudo sobre legislao em
mudana do clima em escala mundial (Globe 2014); o estudo analisou cerca
de 500 legislaes de 66 pases. No Brasil, alm da PNMC de nvel federal,
das 27 unidades da Federao, 17 contam com lei sancionada ou projeto de
lei, para sancionar sua poltica de mudana do clima no nvel estadual (Frum
Clima 2012), o que aponta para o desafio da harmonizao das polticas pblicas sobre mudana do clima no Brasil e no mundo.
Tamanho interesse advm do fato que a mudana do clima se tornou um
dos grandes temas e desafios da sociedade moderna em escala global. Tanto
a cincia quanto as polticas pblicas no deixam dvidas de que a sociedade
humana precisa reduzir a velocidade de aumento do acmulo dos gases causadores do efeito estufa na atmosfera. Apesar de haver uma proposta global
de que se deve manter o aumento da temperatura global a, no mximo, 2
graus centgrados acima dos nveis pr-industriais no transcorrer deste sculo,
a realidade mostra que o esforo dos pases est muito aqum do necessrio.
Contudo quando se compara o esforo brasileiro de mitigao, ele equivalente ou superior ao da maioria dos pases desenvolvidos.
Certamente os efeitos da mudana do clima variam enormemente dependendo da geografia e dos grupos de risco avaliados; porm pode se considerar que apesar do tamanho do desafio e dos potenciais danos que ela pode
causar, a possibilidade de reduzir o dano depende em grande monta de fatores
que j so tratados pelas polticas pblicas de desenvolvimento, sade pblica
ou desenvolvimento rural. O objetivo deste captulo descrever os avanos da
PNMC, seus desafios e avaliar como ela est influenciando o desenvolvimento
de uma economia de baixa emisso de carbono no pas.
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Sustentabilidade ambiental
O Projeto TerraClass
De forma a prover informaes estratgicas para o planejamento das
aes de reduo do desmatamento do PPCDAm, foi criado o projeto TerraClass que oriundo de parceria estabelecida entre o MMA, o MCTI e o MAPA;
tem por objetivo mapear e fornecer estatsticas sobre o tipo de cobertura do
solo das reas j desflorestadas da Amaznia Legal e permite acompanhar a di-
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Grfico 1
2011
35.000
5.843
2010
4.571
7.000
6.418
2009
12.9111
7.464
14.286
11.651
19.014
18.165
21.651
18.226
2001
1999
2000
17.383
17.259
1998
14.896
13.227
14.896
13.786
1994
10.000
1993
13.730
15.000
11.030
17.770
20.000
2013
2012
*
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
1997
1996
1995
1992
1991
1990
1989
0
1988
42
18.161
21.050
25.000
125.396
30.000
27.772
29.059
35.000
estimativa
Elaborado por DPCD/MMA. O PPCDAM inicia em 2004. Fonte dos dados: PRODES/INPE.
nmica temporal dos vrios tipos de cobertura do solo aps o desflorestamento. Ele toma por base as reas mapeadas e publicadas pelo Projeto PRODES de
monitoramento da floresta Amaznica brasileira por satlite1.
Os primeiros resultados do TerraClass foram apresentados em 2008; em
2010 eles foram atualizados e nova atualizao (com as informaes obtidas
em 2012) j foi iniciada. Dos resultados do TerraClass 2010, pode-se destacar:
Dos 3.938.454 km2 da floresta Amaznica, 739.672 km2 foram desflorestados, ou seja, 78,8% da floresta permanece em p.
Em 2010, os pastos (a soma das categorias pasto limpo, pasto sujo, regenerao com pasto e pasto com solo exposto) representaram o principal tipo
de cobertura do solo das reas desflorestadas (cerca de 62% do total; rea de
459.467 km2).
A agricultura anual cobria 5,4% da rea desflorestada (39.978 km2). Entre 2008 e 2010, 63% do avano da rea agrcola deu-se predominantemente
sobre as reas de pastos j existentes.
Destaque deve ser dado categoria vegetao secundria, ou seja, espcies florestais que voltam a cobrir o solo aps o abandono de reas desflorestadas, que ocupava 22,3% do total da rea desflorestada (165.229 km2).
1. Ver http://www.inpe.br/cra/projetos_pesquisas/terraclass2010.php.
O PPCerrado foi lanado em 15 de setembro de 2010; tambm em conformidade com a alterao promovida pelo decreto 7.957 de 12 de maro
de 2013, o Plano passa a ser coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente
e conta com a participao de 17 ministrios. Seus componentes combinam
aes em trs frentes: ordenamento territorial e reas protegidas; monitoramento e controle; e fomento para as atividades produtivas. J alcanou os
seguintes resultados: incio do monitoramento da cobertura vegetal do bioma e da elaborao do macrozoneamento econmico ecolgico do Cerrado;
captao de recursos da cooperao internacional (Alemanha, Reino Unido e
Forest Investment Program, via bancos multilaterais) para execuo de aes
voltadas ao cadastramento ambiental rural, inventrio florestal, Plano ABC e
preveno e controle dos incndios florestais.
A evoluo das taxas de desmatamento no Cerrado apresenta uma tendncia de queda; o monitoramento da cobertura vegetal do Cerrado ainda no se faz
de modo sistemtico, portanto no possvel afirmar que a tendncia de reduo
do desmatamento na regio se dar de forma consistente.
Para sanar a lacuna da falta de monitoramento regular do Cerrado, o
IBAMA coordena uma fora tarefa com o MMA e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), que atualizar os dados do desmatamento no Cerrado. Este esforo de atualizao dever culminar com a construo de um sisteGrfico 2
14.783
15.701
14,179
12.000
10.000
8.000
7.637
6.000
6.469
4.000
2.000
0
1988-1994 1994-2002 2002-2008 2008-2009 2009-2010
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Sustentabilidade ambiental
A agricultura nacional j tem buscado maior eficincia e ganhos em produtividade. Entre 2004 e 2012 a produo agrcola nacional cresceu cerca de
28%, enquanto a rea utilizada para a atividade cresceu apenas 5%. O Plano
ABC vem solidificar esta tendncia.
O Plano ABC iniciou sua implementao em 2010 (a concluso est prevista para 2020) com a realizao de reunies com os grupos gestores estaduais; cursos de capacitao e aes de divulgao sobre as tecnologias previstas
no plano bem como a criao de linhas de crdito destinadas aos projetos que
contemplem as aes do Plano. Todas as unidades da federao constituram
grupo gestor, e 12 Estados elaboraram seus Planos Estaduais, dos quais trs j
foram regulamentados por ato normativo.
At o momento mais de 19 mil tcnicos e produtores j foram capacitados e o total de crdito investido em tecnologia no campo soma 6,55 bilhes
de reais, em mais de 22 mil contratos, desde o ano safra 2010/2011. Para a safra 2013/2014, o governo federal disponibilizou 4,5 bilhes de reais, 32% de
aumento em relao ao ano anterior, dos quais j foram utilizados 1,75 bilhes
de reais. De 2010 a 2014, os recursos utilizados por meio do Plano tiveram
um aumento de 584%. O maior investimento at agora foi em recuperao de
pastagens, que equivale a 68% do total financiado, seguido do plantio direto
(11%), FCO Pronatureza (10%), florestas (6%) e integrao Lavoura-Pecuria-Floresta(4%). As regies Centro-Oeste e Sudeste foram as que mais aderiram
ao programa de crdito2.
O Plano contm sete subprogramas e at 2020 pretende alcanar: a recuperao de 15 milhes de hectares de pastagens degradadas; a ampliao dos sistemas
de integrao lavoura-pecuria-floresta (iLPF) em 4 milhes de hectares; a adio
de 8 milhes de hectares ao sistema de plantio direto; a promoo da fixao biolgica do nitrognio em 5,5 milhes de hectares; a adio de 3 milhes de hectares
de florestas plantadas; o tratamento de 4,4 milhes de m3 de resduos animais.
O Fundo Clima financia projeto de implantao do sistema de monitoramento das emisses de GEE provenientes dos setores agrcola e florestal,
2. Ver http://www.agricultura.gov.br/comunicacao/noticias/2014/04/sdc-apresenta-resultados-do-plano-abc.
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Sustentabilidade ambiental
entre maro de 2014 e maro de 2018, conta com recursos do fundo mundial
para o meio ambiente (GEF) de 7,15 milhes de dlares e recursos de contrapartida de 36,8 milhes de dlares.
Dentre os vrios aspectos inovadores deste projeto, destacam-se a construo de plataforma de monitoramento e certificao de reduo de emisses
de gases de efeito estufa, anlise de impacto ambiental e de eficincia das alternativas tecnolgicas, apoio carboqumica verde (captura de subprodutos
da fumaa de carbonizao para a produo de eletricidade, plsticos, resinas e biocombustveis), desenvolvimento de modelos de negcio eficientes e
competitivos, e pagamento por resultados (segundo os critrios de produo
total de carvo, eficincia no uso da madeira e reduo de emisso de gases
de efeito estufa).
47
Sustentabilidade ambiental
Eficincia energtica e cogerao: implantar as aes do Plano Nacional de Eficincia Energtica; criar selo de eficincia energtica para bens de
capital e fomentar P&D.
Disseminao de tecnologias de baixo carbono: criar banco de dados;
desenvolver sistema expresso (fast-track) para concesso de patentes e facilitar
a transferncia de tecnologias.
Acesso ao crdito: estabelecer requisitos de eficincia energtica e de
emisses na concesso de novos investimentos e estabelecer taxas de juros
diferenciadas com base na eficincia em emisses.
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Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para
Mitigao das Mudanas Climticas (PSTM 2013)
O Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) um plano de
carter indicativo, de mdio e longo prazos, associado ao desenvolvimento
socioeconmico do pas, e no simplesmente um mero elenco de projetos e
aes. um plano multimodal que envolve toda a cadeia logstica dos transportes. Est fortemente fundamentado nos conceitos de territorialidade, da
segurana e ocupao do territrio nacional, e do desenvolvimento sustentvel do pas. Tem forte compromisso com a evoluo tecnolgica e com a
racionalizao energtica. A mitigao das emisses devir da ampliao da
infraestrutura de transporte de cargas e da maior utilizao de modos eficientes energeticamente.
Os resultados esperados do Plano baseiam-se no escopo e investimentos e aes futuras. Quanto ao escopo, o Plano abrange o transporte
de cargas nos modos rodovirio (por caminhes pesados, mdios e leves),
ferrovirio e aquavirio (navegao interior e cabotagem), contemplados no
PNLT (2011); o transporte de passageiros: transporte individual motorizado
por veculos leves e motos, transporte pblico sobre pneus (corredor de
nibus, VLP (veculo leve sobre pneus), BRT (bus rapid transit), e transporte
pblico sobre trilhos (metr, trem urbano, monotrilho, VLT e aeromvel),
todos contemplados nos projetos de mobilidade urbana associados Copa
do Mundo, FIFA 2014, ao PAC Mobilidade Grandes Cidades e iniciativas
relevantes nos Estados e Municpios.
Quanto aos investimentos e aes futuras, o PNLT partiu da avaliao do
portflio de 613 projetos, sendo que 206 pertencem ao PAC. As iniciativas de
curto, mdio e longo prazos, devem abarcar: a melhoria da qualidade da informao & elaborao de inventrios; estruturao e implantao de um sistema
de informaes no Ministrio dos Transportes; desenvolvimento de pesquisas
peridicas e sistemticas sobre a matriz de transporte de cargas rodovirias;
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Sustentabilidade ambiental
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Sustentabilidade ambiental
Os primeiros aportes de recursos do Fundo Clima ao setor privado totalizam valor aproximado de 60 milhes de reais (nas linhas de mobilidade urbana
e carvo vegetal), no final de 2013 e incio de 2014. A alocao dos recursos do
Fundo Clima complementam aportes significativos feitos pelo banco ao setor
privado. Destaque-se que o Fundo Clima reembolsvel faz parte do rol de oferta
ao setor privado do programa Inova Sustentabilidade. O Inova Sustentabilidade
uma iniciativa conjunta da Finep, do BNDES e do Ministrio do Meio Ambiente, e tem como objetivo incentivar investimentos na rea ambiental, com a
promoo de solues inovadoras capazes de reduzir impactos das atividades
produtivas sobre o meio ambiente. A dotao oramentria do Inova de bilhes
de reais, disponibilizada para operaes contratadas no perodo de 2014 a 2016.
No seu primeiro edital do incio de 2014, o Inova recebeu ao todo 258 cartas
consulta de empresas, demonstrando o grande interesse do setor privado pelo
tema da sustentabilidade e investimento na rea da mudana do clima. Desse
3. Ver detalhes no stio www.mma.gov.br/fundoclima.
53
Sustentabilidade ambiental
modo espera-se aumento significativo no desembolso dos recursos reembolsveis do Fundo Clima nos prximos meses.
O Fundo Amaznia
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Sustentabilidade ambiental
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Grfico 3
Estimativas das emisses brasileiras de gases do efeito estufa, 1990-2010 (em CO2eq)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
Agropecuria
Processos industriais
Tratamento de resduos
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
Energia
A Rede CLIMA foi instituda em 2007 com o objetivo de gerar e disseminar conhecimentos sobre a mudana do clima6. Ademais o Painel Brasileiro
de Mudanas Climticas, criado em 2009 pelo MMA e MCTI, coordenou o
esforo cientfico nacional no sentido de gerar um diagnstico sobre as principais tendncias do clima futuro no pas (Pivetta 2013). Destacam-se ainda
os estudos da Embrapa e UNICAMP sobre os riscos do aquecimento global na
produo agrcola no Brasil7, os estudos da Embrapa sobre a quantificao de
6. Ver http://redeclima.ccst.inpe.br.
7. Ver http://www.cnptia.embrapa.br.
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Sustentabilidade ambiental
H desafios importantes a se considerar tanto para a continuidade quanto a evoluo da PNMC no Brasil. Os mais importantes se referem harmonizao de polticas pblicas no Brasil, a construo do Plano Nacional de
Adaptao, os desafios da negociao internacional sobre mudana do clima,
e construo de polticas e mecanismos de conservao aliadas produo
agropecuria, que vai alm do mero combate ao desmatamento.
Em maio de 2013, a concentrao de dixido de carbono (CO2) na atmosfera, medida no observatrio de Mauna Loa no Hava, ultrapassou a marca
de 400 ppm (partes por milho em volume: para cada 1 milho de molculas
do ar h 400 molculas de CO2). Ademais, cresce tambm a velocidade com
que o CO2 se acumula na atmosfera, que atingiu 2 ppm por ano na ltima dcada, o que torna ainda mais premente o esforo de obteno do consenso na
negociao internacional. Mantida tal taxa de crescimento, em aproximadamente 25 anos, nova marca poder ser alcanada, 450 ppm. Esta concentrao
ainda mais preocupante, pois acreditam os cientistas, representa possvel interferncia perigosa com o sistema do clima, que a humanidade deveria evitar.
Na 17 Conferncia das Partes da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, em Durban, frica do Sul (2011), os pases
decidiram estabelecer um processo para o desenvolvimento de um protocolo,
outro instrumento legal ou um resultado acordado com fora legal, aplicvel
10. Detalhes podem ser encontrados em www.mma.gov.br/clima/adaptao/plano-nacional-de-adaptao.
11. Ver www.cemaden.gov.br.
do com a sociedade civil via o FBMC, a comunidade cientfica via Painel e Rede
Clima, e com o setor privado. Este processo ser seguido em 2014 e 2015.
O foco de construo da PNA ser setorial e para tanto esto em construo
dez redes temticas: gua, biodiversidade e ecossistemas, zonas costeiras, agricultura e segurana alimentar, indstria, energia, transportes, cidades, sade, e desastres naturais. As redes biodiversidade, gua e zonas costeiras j foram constitudas10. Os princpios gerais da PNA so o no arrependimento, ou seja, as aes
se justificam mesmo frente incertezas dos impactos, efetiva articulao federativa
para entendimento das competncias setoriais e promoo da resilincia, contgio
do tema com outros programas e planos do governo, adoo da melhor evidncia
cientfica disponvel. Para 2014 espera-se consolidar o entendimento sobre a vulnerabilidade nacional por setores, quais medidas adaptativas podem ser adotadas,
e aspectos dos instrumentos das polticas pblicas e arranjo institucional.
Diversas aes so realizadas no Brasil na questo da adaptao mudana do clima, por exemplo, mapeamento da vulnerabilidade e suas variaes metodolgicas, debates sobre indicadores e escalas territoriais, polticas
pblicas para a promoo da resilincia nas escalas locais, regionais e nacional.
Estudos j foram realizados pela Fundao Getlio Vargas, pela FIOCRUZ,
pelo Ministrio da Sade, e pelo Centro Nacional de Monitoramento e Alertas
de Desastres Naturais11.
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Sustentabilidade ambiental
Nos ltimos anos o Brasil controlou as taxas de desmatamento da Amaznia e aprovou um novo cdigo florestal. Simultaneamente, o pas importante produtor e exportador de alimentos. Entretanto, apesar da inegvel
posio de liderana, h espao para aumento da produo agropecuria que
contemple ao mesmo tempo a proteo dos recursos naturais.
O uso da terra certamente traz benefcios econmicos, mas deve tambm
conciliar ganhos na rea ambiental. O Brasil encontra-se em posio privilegiada
uma vez que possui todas as condies para aumentar a eficincia do uso da
terra, buscando racionalizar a produo agropecuria e proviso de benefcios
ambientais. A atuao governamental ser essencial para que seja possvel alcanar benefcios tanto no campo econmico e produtivo quanto no ambiental.
Falhas de mercado (principalmente crdito e seguro) ou insegurana sobre direito de propriedade definem o espao para atuao das polticas pblicas. A adoo de melhores tecnologias de produo demanda capital, expe o
produtor rural a riscos mais altos e, frequentemente, gera benefcios apenas no
mdio e longo prazos. A ineficincia do funcionamento do mercado de crdito
ou seguro pode dificultar a adoo de novas tcnicas de produo enquanto
a insegurana sobre o direito de propriedade pode encurtar o horizonte de
planejamento dos produtores. Tais problemas reduzem a produtividade global da agropecuria. Entretanto, e talvez isso seja mais importante, mantm a
disperso de produtividade entre produtores, o que leva ao uso ineficiente da
terra, mantm a produo agropecuria em nveis sub-timos e aqum do seu
potencial. No caso brasileiro, a relevncia de cada uma dessas questes pode
variar conforme a regio geogrfica ou o bioma.
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Sustentabilidade ambiental
Grfico 4
Pastagens
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
2006
1995
1985
1980
1975
Nordeste
Norte
1970
Soja
Centro-Oeste
Norte Sudeste
Nordeste
Sul
2006
1995
2
1985
1975
1980
1
1970
Fonte: Dados do Censo Agropecurio 2006. Elaborado pelo Ncleo de Avaliao de Polticas Climticas PUC-Rio e Climate Policy Initiative (2013).
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Sustentabilidade ambiental
Referncias bibliogrficas
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rendimento: barreiras adoo e solues potenciais. Sumrio executivo.
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Sustentabilidade ambiental
UNEP United Nations Environment Program 2012. The Emissions Gap Report 2012. A UNEP Synthesis Report. 62p.
Wolosin, M. & C. Springer. Who cut the most? Brazils forest protection
has achieved twice US emissions reductions. January 29, 2014 (Updated:
February 17, 2014).
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Sustentabilidade ambiental
Figura 1
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Sustentabilidade ambiental
gos gestores de recursos hdricos. No entanto, em dezembro de 2010, quando os reservatrios tiveram que verter grandes volumes em razo das cheias
daquele perodo, os volumes acumulados pela Sabesp e pelo PCJ nos respectivos bancos de guas acabaram zerados, devido falha conceitual do modelo,
que no previu adequadamente as consequncias desses vertimentos sobre as
poupanas hdricas constitudas. Para correo do modelo, em novembro
de 2010 foi editada a resoluo conjunta ANA/DAEE 614, estabelecendo que
o sistema Cantareira deveria obedecer tambm a critrios de preveno de
cheias, adotando nos perodos midos o conceito de volume de espera e
aperfeioando as regras do banco de guas.
O conjunto de reservatrios formado por guas de domnio da Unio
(reservatrios de Jaguari-Jacare, Cachoeira e Atibainha) foi classificado como
sistema equivalente (SE), denominao necessria para diferenciar-se do Sistema Cantareira completo, que formado tambm pelo Reservatrio de Paiva
Castro, que recebe as guas provenientes do sistema equivalente atravs do
famoso tnel 5.
Para garantir a demanda mdia mxima da Sabesp, de 33 m/s, considerou-se que o reservatrio Paiva Castro regulariza, genericamente, uma vazo
mdia de 2 m/s. Assim, foi outorgado pelo DAEE Sabesp esse total de 33 m/s,
sendo at 31 m/s provenientes do tnel 5. Para o PCJ, foi outorgada a vazo
mdia mxima mensal de 5 m/s, como j exposto.
Pessoalmente, estou convencido que a ausncia de maior rigor tcnico
sobre a real capacidade de regularizao do Paiva Castro permitiu Sabesp a
partir dessa diferena entre 2 m/s adotado genericamente e sua regularizao
efetiva acumular grandes volumes em seu banco de guas. Conceitualmente,
cada banco de guas constitudo por vazes secundrias no utilizadas. Essas vazes no so utilizadas porque h gua disponvel, como a contribuio
incremental da bacia PCJ ou de disponibilidade maior no reservatrio de Paiva
Castro, consequncia de chuvas mais abundantes. Esses volumes no banco de
guas, no entanto, so utilizados sempre em perodos de escassez, quando a
situao dos reservatrios impe limites mais restritivos. Desta maneira, o volume formado no banco por guas consideradas secundrias em perodos de alta
disponibilidade, transforma-se em direito de liberaes adicionais nos perodos
de seca. Portanto, altera sua natureza e consequentemente o risco do sistema.
Na preparao do processo para a nova outorga, verificou-se que a operao integrada dos reservatrios do Sistema Cantareira permite aproveitar
melhor a disponibilidade hdrica no rio Juqueri, no reservatrio de Paiva Castro. Considerando a srie histrica entre 1930 e 2012, a vazo mdia afluente
ao sistema Cantareira corresponde a 39,5 m/s, sem considerar a contribuio
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Sustentabilidade ambiental
A seca
O Sistema Cantareira foi concebido para garantir a demanda por gua
da regio abastecida pela Sabesp. No teve em sua concepo original uma
viso estruturante da oferta de gua na bacia PCJ. Historicamente, adotou-se
que estes requerimentos por gua seriam supridos com a chamada vazo
incremental natural, ou seja, a gua capaz de ser gerada pela prpria bacia e
por pequenas descargas nas barragens do Cantareira. As condies estabelecidas posteriormente, mantendo 15 m/s e 40 m/s nos rios Atibaia e Piracicaba
nunca foram cumpridas porque impossvel ao Cantareira garanti-las em perodos de escassez simultaneamente com os 33 m/s necessrios para abastecimento da regio metropolitana de So Paulo. A prtica revelou a prioridade.
O Sistema Cantareira apresenta, como todo reservatrio de regularizao, perodos alternados em seus volumes; mesmo em estaes secas, como
nos anos de 1987, 1988 e 2004 as precipitaes de janeiro, fevereiro e maro,
que so os meses de maior afluncia, garantiram o suprimento de gua para
os perodos seguintes.
Figura 2
0%
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Sustentabilidade ambiental
Este artigo est sendo concludo em fevereiro de 2014, durante a permanncia do fenmeno meteorolgico. As vazes mdias mensais observadas desde
janeiro de 2014 continuam sendo os menores valores de todo o histrico de vazes desde 1930. As previses meteorolgicas no se prestam a projetar perodos
mais longos, ou seja, h absoluta incerteza em relao ao restante do ano.
Com o agravamento da estiagem, com afluncias abaixo dos mnimos
histricos considerados para a definio das curvas de averso ao risco e das
regras operacionais, a Agncia Nacional de guas decidiu pela suspenso das
audincias pblicas previstas, com o adiamento do calendrio inicial. O argumento tcnico coerente, na medida em que os mnimos verificados em 1953
e 1954 no so os mais crticos. A retomada do processo exige, ainda, que o
fenmeno esteja concludo, e seus contornos definidos, para que os modelos
possam incorporar os novos dados. Ao mesmo tempo e este me parece o
cenrio mais provvel medidas de restrio de consumo progressivas tero
que ser adotadas. Caso as desejadas chuvas voltem normalidade e at com
regularidade durante o incio do perodo seco, haver condies objetivas para
concluso da outorga em agosto. Mas as expectativas dos atores, com toda
certeza, estaro definitivamente alteradas. Considero manter ou adiar a data
da renovao da outorga a menos complexa das decises que devero ser tomadas. A resposta mais importante ser definir bases novas e efetivas para
garantir a segurana hdrica para as regies envolvidas.
Ficou evidente, mesmo com avanos estabelecidos na chamada proposta guia construda inicialmente, que o Sistema Cantareira no mais oferece
garantias de ofertas de gua em situaes extremas. A incluso das regularizaes do Paiva Castro, as novas alocaes de gua, os novos critrios para o
banco de guas e mesmo a reduo da periodicidade da outorga, so avanos
que devem ser mantidos, mas que, em minha opinio, apenas completam o
ciclo da outorga de 2004 e agora so insuficientes.
No h mais alternativa tcnica que amplie a oferta do Sistema Cantareira tal qual ele est concebido. O aumento das vazes liberadas para a Sabesp
ou para a Bacia PCJ s existe com o aumento exponencial dos riscos de desabastecimento, o que, com certeza, ningum deseja. Para a regio metropolitana de So Paulo estima-se em 15 m/s as demandas adicionais de gua at
2035. Para as bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia estima-se em mais
de 8 m/s a necessidade adicional de gua para atender s demandas crescentes. Como uma rgua de comparao, adoto por experincia pessoal o valor
de que cada metro cbico adicional necessita de investimentos de cerca de
500 milhes de reais. Claro que uma generalizao, mas funciona. Por esta
rgua particular, estamos falando de investimentos de cerca de 7,5 bilhes de
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Poucos dias depois ocorreram chuvas que elevaram o fluxo neste rio para
valores acima de 15 m/s; como decorrncia, uma operao eficiente indicava
a reduo das vazes liberadas nos reservatrios do Cantareira, de tal sorte
a manter essa quantidade de gua em estoque. Apesar de racional, a medida
no pde ser viabilizada. A segurana que sistemas de monitoramento e de
informaes robustos podem oferecer decisiva ainda mais quando decises
tm que ser tomadas durante uma crise.
Outra constatao unnime de que a ausncia de regras operacionais
mais detalhadas para enfrentar um perodo extremo como o de 2014 est contribuindo desnecessariamente para o aumento do risco. No vazio de regras,
estratgias polticas tm predominado. Ser necessrio reconstruir a outorga
do Cantareira com novos nveis de criticidade, pactuados tcnica e tambm
politicamente, que definam com clareza e maior rigor as medidas a serem
adotadas preventivamente e durante a ocorrncia de um evento extremo ou
conflito. Fixar indicadores que uma vez atingidos imponham medidas especficas. Ponto. Independentemente de quem esteja no governo, se as medidas
so populares ou no, se afetam eleies ou no. No h exceto chuvas que
atendam ao desejo de todos explicao coerente para que a reduo progressiva da oferta de gua do Cantareira no tenha sido tomada, no mnimo, a
partir da segunda quinzena de janeiro. A convenincia poltica tem sufocado
a precauo. Basta chover na mdia o bordo da tranquilidade. E a mdia
no vem...
As outorgas precisam ser repensadas como instrumentos de controle
mas tambm de planejamento. Lembro que era comum ouvir nas reunies do
Comit PCJ que, se todos os usurios utilizassem suas outorgas, o rio Atibaia
secaria. Aconteceu o contrrio, o rio quase secou e os usurios continuaram
retirando o mximo, afinal a outorga autorizava. As outorgas devem conter
regras mais especficas e automticas para perodos crticos reduziu a vazo, reduziu a outorga. Automaticamente. Instrumentos econmicos de gesto
devero ser previstos, seja pela definio de valores crescentes para a gua
captada em perodos de seca, seja pela possibilidade de arranjos com base
econmica entre os usurios detentores de outorgas, preservando-se, claro,
a prioridade do abastecimento humano/urbano e a dessedentao de animais.
Tem que ser o fim do mais do mesmo.
Esta seca ensina tambm que no h nas pessoas e nas instituies de
uma das regies mais desenvolvidas do pas, qualquer cultura de convivncia
com a escassez de gua. Tudo parece mais difcil, mais complexo. As pessoas
parecem dizer o tempo todo: isto no est acontecendo. Ouvi de uma senhora, durante um debate no Semirido, que vem enfrentando uma estiagem
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P r oje tos par a o B r asi l
Sustentabilidade ambiental
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Sustentabilidade
socioambiental do
desenvolvimento agrcola
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P r oje tos par a o B r asi l
Sustentabilidade ambiental
Valter Bianchini
Agricultura familiar e
a reduo da pobreza
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6. A lei 10.420, de 10 de abril de 2002, cria o Fundo Garantia-Safra e institui o Benefcio Garantia-Safra, destinado a agricultores familiares vitimados pelo fenmeno da estiagem.
7. A lei 12.188, de 11 de janeiro de 2010, instituiu a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria (PNATER), e o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura
Familiar e na Reforma Agrria (Pronater).
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Sustentabilidade ambiental
No rural tivemos um conjunto de instrumentos para o pblico da extrema pobreza. As Chamadas Pblicas de ATER garantiram a assistncia tcnica e
extenso rural a mais de 250 mil famlias da extrema pobreza, com integrao
com a Pesquisa Agropecuria da Embrapa e das Redes Estaduais de Pesquisa.
Uma Linha de Fomento para Projetos Produtivos, a fundo perdido, com recursos de 2,4 mil reais por famlia foi criada.
A transferncia de renda do Bolsa Famlia, em uma nova modalidade do
Programa Brasil Sem Misria, garantiu uma contribuio varivel ao permitir
que nenhuma famlia, cadastrada no Bolsa Famlia, conviva com uma renda
inferior a 70 reais per capita.
O microcrdito produtivo rural (Pronaf B) passa a ter um subsdio de 40%
e parcelas de 3,5 mil reais em toda a regio do semirido. Nessa regio, a poltica
de ATER para a pobreza rural passou a ser prioridade, incluindo um conjunto de
alternativas para o armazenamento de gua para a produo e armazenamento
de reservas alimentares para a pecuria, alm do incremento a produo de alimentos para o autoconsumo familiar e para a comercializao de excedentes nos
mercados institucionais e ou nos circuitos de comercializao local.
O PAA inovou quando definiu como seus objetivos centrais fortalecer a
agricultura familiar, de um lado, e promover a segurana alimentar e o combate fome de outro, os realizando simultaneamente e de forma indissociada.
Essas duas faces da mesma moeda so a fortaleza desse programa. De um lado,
o PAA passou a ser um importante instrumento da poltica agrcola e, de outro, da poltica de segurana alimentar.
O PAA e o PNAE beneficiam diretamente mais de 200 mil agricultores
familiares. Pode-se dizer, com segurana, que outras centenas de milhares de
agricultores so beneficiados indiretamente pela ao destes programas, j que
tm impactado as condies de comercializao da produo tambm para
aqueles agricultores que esto nas regies, estados e territrios em que os
programas so executados. Podem ser dados vrios exemplos nesse sentido.
Alguns dos mais marcantes so os preos do leite na regio Nordeste e da castanha do Brasil na regio Norte.
Outro grande resultado desses programas foi o fortalecimento da organizao econmica da agricultura familiar. A maior parte dos recursos do PAA e do
PNAE executada atravs de compras diretamente de organizaes da agricultura familiar, como associaes e cooperativas. Ao longo dos anos, a experincia de
fornecer alimentos para o governo propiciou um aprendizado para essas organizaes e um faturamento que elas no tinham antes do PAA e do PNAE. Pode-se
dizer que o programa foi um dos principais instrumentos de fortalecimento do
cooperativismo e do associativismo entre os agricultores familiares. Mais de 4
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mil organizaes vendem ou venderam sua produo para o PAA e para o PNAE.
Essas organizaes, hoje, esto mais estruturadas, mais experientes e mais preparadas para lidar com os mercados. Esse aprendizado foi importante para que
muitas delas pudessem abrir novos mercados locais, regionais e at mesmo internacionais. Foi graas experincia inicial do PAA, que essas organizaes
passaram a vender tambm para o PNAE e, mais recentemente, para outros
mercados pblicos, como restaurantes universitrios e hospitais pblicos.
Por fim, vale destacar a capacidade do programa de comprar da agricultura familiar em todas as regies do pas. No existe concentrao em nenhuma delas. A maior fornecedora do PAA a regio Nordeste. Os dados mostram
uma coerncia grande do programa com a presena da agricultura familiar
em cada regio. O programa mostra que possvel trabalhar at mesmo em
locais onde a organizao econmica precria, graas aos circuitos curtos de
comercializao e abastecimento que so propiciados pelo programa. Para o
PNAE, as compras se distribuem na quase totalidade dos pequenos municpios do pas e comeam a avanar nas cidades polos.
O PAA participa da alimentao de cerca de quase 20 milhes de pessoas todos os anos. So pessoas em insegurana alimentar atendidas por uma
variedade enorme de entidades, instituies e equipamentos pblicos e no
governamentais que atuam na promoo da segurana alimentar. So creches,
escolas, asilos, restaurantes populares, hospitais, cozinhas comunitrias, bancos de alimentos e instituies socioassistenciais, totalizando mais de 20 mil
instituies sociais.
Os arranjos institucionais
O desenvolvimento dessas polticas pblicas est assentado, em um
marco legal slido e abrangente, consolidado em leis, decretos, normas, resolues, portarias, instrues normativas etc.
As principais polticas e programas citados, alm de marco legal, contam tambm com mecanismos de controle e participao social, seja atravs
de mecanismos permanentes de dilogo, seja atravs do empoderamento e
fortalecimento de conselhos setoriais ou regionais que passam a ter responsabilidades delegadas sobre esses programas.
O PAA conta desde o seu incio com um grupo gestor, que opera atravs de resolues, que regulamentam o funcionamento do programa em seu
dia a dia. E o importante desse mecanismo de gesto que dele participam
os ministrios diretamente envolvidos com a sua execuo e financiamento,
como o MDS, MDA, Fazenda, Planejamento, Agricultura, atravs da Conab,
e, mais recentemente, o Ministrio da Educao. Dessa forma, a viso inter-
Novos desafios
A economia brasileira est passando por grandes transformaes, que
impactam o rural, o emprego, a renda das famlias e a forma de se alimen-
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Sustentabilidade ambiental
Referncias bibliogrficas
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PRONAF e a sustentabilidade da agricultura no Vale do Ribeira Paran.
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de Meio Ambiente e Desenvolvimento. Universidade Federal do Paran,
Curitiba. 2010.
Cartilha do Plano Safra da Agricultura Familiar. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. 2003 a 2013. Disponvel em: <www.mda.gov.br>. Acesso em: 30
jan. 2015.
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Sustentabilidade ambiental
Egon Krakhecke
Transio da agropecuria
brasileira para a sustentabilidade
socioambiental
Pretende-se, com o presente texto, contribuir para o debate sobre a sustentabilidade socioambiental da agropecuria brasileira. Seu contedo contempla:
i) aspectos relativos aos impactos, com nfase nos impactos ambientais, provocados nos ltimos 50 anos pelo modelo dominante de crescimento agropecurio,
caracterizado pelo avano predatrio sobre os biomas; ii) aspectos relativos ao
papel exercido, historicamente, pelas polticas pblicas; iii) aspectos relativos s
mudanas recentemente adotadas pelo governo federal no intuito de promover
alteraes no atual modelo; iv) comentrios sobre a alegao de que a legislao
ambiental um entrave ao crescimento agrcola; v) apresentao, na sequncia,
de uma proposta contendo sugestes de eixos para balizar um projeto de desenvolvimento sustentvel para o setor primrio no Brasil; e vi) apresentao, por
fim, de alguns subsdios para uma estratgia de inflexo do modelo.
O propsito, com o texto, menos o de fundamentar a insustentabilidade do atual modelo de produo agropecuria, e, mais o de assinalar alguns de
seus impactos e consequncias nefastas, assim como o de apontar caminhos e
alternativas que possam nos levar transio para a sustentabilidade.
Certamente, os desafios que se oferecem para viabilizar um projeto como
o que se prope so inmeros. O principal desafio nos parece ser de natureza
poltica. Embora amplamente minoritrias no plano social, as foras que lideram
a oposio mudana tm se revelado muito fortes e ativas, beneficirias que
so do statu quo.
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O redirecionamento do modelo
Reconhecendo a responsabilidade do poder pblico, o governo federal, por determinao do presidente Lula e, mais recentemente, da presidenta
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Dilma, vem implementando um conjunto de polticas destinadas a promover uma inflexo no modelo de produo agrcola em nosso pas. A poltica
ambiental, tambm impulsionada pela vigilncia da sociedade civil, vem ganhando, nos ltimos anos, outra estatura e se incorpora, aos poucos, nova
poltica econmica, gerando mais credibilidade e respeito nos planos interno
e internacional. Avanar neste caminho, de forma mais decidida e clere,
indispensvel para nos credenciarmos como um dos principais produtores
mundiais de alimentos.
Em particular na Amaznia, as mudanas conduzidas pelo governo federal
se traduzem nas aes orientadas pelo Plano Amaznia Sustentvel (PAS) e pelo
Programa de Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia (PPCDAM).
Os resultados so expressivos. Graas, sobretudo, ao monitoramento via satlite
e s aes de comando e controle, o desmatamento caiu vertiginosamente na
Amaznia nos ltimos anos: de 27 mil quilmetros quadrados, em 2003-2004,
despencou para menos de 5 mil quilmetros quadrados, em 2011-2012. Esta ,
sem dvida, a principal contribuio brasileira para a reduo do aquecimento
global. Neste esforo devemos, portanto, prosseguir para que se cumpram as
metas do Plano Nacional de Mudanas do Clima (PNMC).
Entretanto, mister reconhecer que o esforo de controle, a despeito de
necessrio, no , nem de longe, suficiente para conduzir a produo agropecuria senda desejvel da sustentabilidade. por isso que o governo federal
vem implementando um conjunto de outras medidas tambm coadunadas
com o PAS, o PPCDAM e o PNMC destinadas a direcionar a agropecuria
regional para o caminho da legalidade e da sustentabilidade.
nesta linha que laboram, em especial, o Programa Terra Legal e a Operao Arco Verde, promovendo a regularizao fundiria e fomentando as atividades econmicas sustentveis, com nfase nos 43 municpios amaznicos
que mais desmataram nos ltimos anos (55% do total desmatado na regio).
So iniciativas que envolvem um amplo esforo de articulao das trs esferas
de governo (federal, estadual e municipal), em conjunto com as organizaes
dos produtores rurais e da sociedade civil. Ainda cedo para avaliar os resultados. O importante que o caminho foi iniciado. E nele preciso persistir.
O zoneamento ecolgico-econmico e os planos de gesto de Bacias Hidrogrficas que o governo federal vem promovendo, em articulao com os
governos estaduais, se inserem na mesma ordem de medidas que favorecem
a transio para o novo paradigma. O zoneamento agroecolgico da cana-de-acar , tambm, um bom exemplo de ordenamento da expanso agrcola,
que permitir compatibilizar interesses econmicos e ambientais e construir
uma imagem positiva para o etanol brasileiro.
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A organizao de assessoria ambiental nos ministrios e agncias governamentais, habilitada e prestigiada, pode contribuir, tambm, para a incluso
da sustentabilidade s polticas, programas e aes especficas.
Tais providncias devem fazer parte do processo de criao de uma nova
cultura de planejamento de longo prazo, de conformao de um desenho de
futuro capaz de deitar um olhar estratgico e multidimensional sobre um horizonte de, pelo menos, uma gerao.
b) A nfase nos ganhos de produtividade e na agregao de valor produo
O crescimento da agropecuria h que se dar por incremento de produtividade, especialmente em relao pecuria, ao invs de persistir na alternativa
equivocada da expanso horizontal; alis, a expanso horizontal h que ser desincentivada. Estimular o manejo racional das pastagens pode ser o caminho mais
rpido e adequado para nos permitir a elevao da baixssima lotao atual de
gado, de cerca de 1,0 cabea/hectare, em mdia, para algo como 1,5 cabea/ha.
Para tanto, h um estoque de tecnologias modernas (e sustentveis) j disponveis que precisam chegar ponta, com o indispensvel reforo ao papel da
extenso rural e da assistncia tcnica. A lei 12.188/10 que instituiu a PNATER
e o PRONATER (a Poltica Nacional e o Plano Nacional de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria) constitui avano relevante para tanto; assim, tambm, programas como o PRODUSA, o ABC,
a integrao Lavoura-Pecuria-Floresta. Com o enorme potencial hdrico que
o pas apresenta, o aumento da irrigao, conduzida de forma racional, poder
contribuir, em muito, para os ganhos de produtividade.
Mais investimentos em pesquisa certamente vo ajudar a Embrapa,
orientada pelo novo paradigma, a avanar mais rapidamente nesse caminho
da expanso vertical (e sustentvel) de nossa agropecuria, reduzindo a presso sobre nossos ativos ambientais.
No que tange agregao de valor produo, especial apoio h que ser
dado estruturao das cadeias produtivas e s formas associativas de produtores rurais para a comercializao e a industrializao de sua produo, em
especial aos agricultores familiares e aos povos e comunidades tradicionais.
Embora relevante para nossa balana comercial, o Brasil no pode se conformar com o papel de exportador de commodities; pode agregar aqui, gradativamente, mais valor e empregos aos produtos primrios.
c) O fomento s atividades econmicas sustentveis
A regra h de ser a de desestimular e coibir a agricultura predatria e a
de conceder incentivos para quem quer fazer as coisas certas. Pagamento por
servios ambientais, crdito, tributos e preos diferenciados, com recorte social, se alinham entre os incentivos a serem privilegiados.
A produo diversificada e adequada ao zoneamento agroecolgico, assim
como o fortalecimento da pesquisa e da transferncia de tecnologias sustentveis, entre elas as da agroecologia e da produo orgnica, so, da mesma forma,
indispensveis ao fortalecimento do caminho para a transio de paradigma.
educao e capacitao cabe, igualmente, papel relevante no mesmo sentido.
Os pactos setoriais pela sustentabilidade so, tambm, contribuies relevantes. Enfatizar o aproveitamento das fontes de energia limpa, avanando
na matriz energtica atual e descarbonizando, cada vez mais, nossa economia,
se insere na mesma ordem de medidas. Assim tambm, a rastreabilidade e certificao de produtos e processos (sustentveis), como, por exemplo, a da madeira, que, futuramente, poder e convir ser toda de origem certificada.
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Nacionais de Meio Ambiente, de Segurana Alimentar e Nutricional e de Desenvolvimento Rural Sustentvel, o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social (CDES), o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf), o Conselho Nacional de Poltica Agrcola (CNPA), a Conferncia Nacional do Semirido (a criar), o Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais
(CNPCT), o Colegiado Nacional dos Territrios da Cidadania, entre outros
fruns, todos eles espaos importantes de concertao nacional e de avano
na construo da cidadania.
Na mesma linha, fundamental envolver e assegurar a participao efetiva dos setores sociais subalternos e historicamente excludos, possibilitando-lhes conquistar um papel protagnico na construo do novo paradigma, sem
o que os setores conservadores, especialmente os latifundirios, continuaro
a brecar, politicamente (e fora, se necessrio, como em 1964), a mudana.
Notas complementares para uma estratgia de mudana de modelo
Alm do papel que governo e sociedade civil podem e devem desempenhar, destaque-se, tambm, a contribuio que setores do empresariado brasileiro podem dar promoo de mudanas no modelo da nossa agropecuria.
Destacamos iniciativas como, por exemplo, as das Moratrias da Soja e da
Pecuria Sustentvel, que, ademais de atenderem s exigncias crescentes dos
mercados e dos consumidores, sinalizam a contribuio que os setores mais
dinmicos do agronegcio podem dar ao novo ciclo de desenvolvimento do
Brasil. Isso pode contribuir para a derrubada preventiva de barreiras comerciais, muitas vezes camufladas de barreiras ambientais impostas pelos mercados internacionais.
Registre-se, ainda, que a Poltica de Desenvolvimento do Brasil Rural, proposta pelo CONDRAF, constitui um avano para o setor, ao propor um reposicionamento estratgico do meio rural, com prioridade ao crescimento econmico,
ampliao da justia e incluso social, respeito s condicionalidades ambientais,
preservao do patrimnio cultural e consolidao da democracia. Esta proposta
de poltica pblica est sendo discutida com a sociedade pelas entidades que
integram o CONDRAF, para, oportunamente, ser convertida em lei.
Para melhorar a competitividade da agropecuria nacional, , tambm,
fundamental desatar alguns ns de infraestrutura, relacionados, sobretudo,
capacidade de armazenagem da produo e logstica de transportes, includos os portos.
O novo paradigma da sustentabilidade requer, sem dvida, um redirecionamento dos instrumentos de poltica econmica para o campo, como j
vem ocorrendo em parte. Particularmente, o crdito rural no pode continuar
com o foco estreito de cultura ou produto A ou B. A Embrapa j abandonou
o modelo institucional da monocultura h muitos anos. Assim, preciso que
o crdito rural se modernize, tal como a pesquisa e a assistncia tcnica, ganhando uma abordagem sistmica, da propriedade rural como um todo, como
uma unidade integrada de planejamento e de gesto.
o que j comea a acontecer com o Pronaf, com a criao e a implementao do Pronaf Sustentvel. , tambm, o que comea a acontecer na
Amaznia, com o incio da efetivao da Operao Arco Verde, que precisa
ser revigorada. O MDA, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), o MAPA e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab),
com a participao do MMA, inovaram no apoio aos produtos extrativistas,
incluindo-os no amparo do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e da
Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM). Avano significativo ser alcanado com a implementao do Sistema Nacional e da Poltica Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional. So todas iniciativas que sinalizam o novo
caminho a ser trilhado.
Deve, tambm, ser mantido, no prximo perodo, o papel protagnico do Brasil no estabelecimento de uma nova ordem mundial, baseada no
multilateralismo e no respeito soberania nacional, com especial destaque
poltica ambiental global, como foi em Kyoto e Copenhagen. Pode o pas
cumprir um papel destacado, como j vem fazendo, na articulao de acordo, no mbito da Conveno Quadro sobre Mudanas do Clima, capaz de
evitar que o aquecimento global se eleve em mais de 2C acima da mdia
pr-industrial. Internamente, h que fortalecer o esforo conjunto para o
acompanhamento e cumprimento efetivo das metas voluntrias brasileiras
de mitigao da emisso de gases de efeito estufa, envolvendo o governo
e os diferentes setores da sociedade e da economia. A Conferncia Rio+20,
sediada pelo Brasil em 2012, reafirmou o compromisso poltico dos Estados
com o desenvolvimento sustentvel, mas pouco ou nada avanou no estabelecimento de novos compromissos ante o aquecimento global. Sem dvida,
preciso encontrar, mais celeremente, alternativas crise global, nos planos
econmico, social, energtico e ambiental, com foco na economia verde e na
erradicao da pobreza.
A aprovao urgente da legislao federal que trata do FPE Verde (Fundo de Participao dos Estados) e da que trata do pagamento por servios
ambientais auxiliar a consolidar o caminho sustentvel. Tambm contribui
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a aprovao do projeto de lei que trata do zoneamento agroecolgico da expanso da cana-de-acar, apesar de retrocessos recentes. Assim tambm,
oportuna e desejvel a aprovao pelo Congresso Nacional do PL que institui
a Poltica Nacional de Combate Desertificao.
O mundo, especialmente os pases desenvolvidos, os maiores emissores
de GEE, h que cooperar com o Brasil para a conservao de nossa extraordinria biodiversidade, dada a sua relevncia para o ambiente global. Assim
como a Noruega j faz, so importantes os aportes para nossos fundos ambientais existentes (Fundo Amaznia, Fundo Clima) e a criar (Fundo Caatinga
etc), assim tambm atravs de mecanismos como o REDD, entre outros.
Consideraes finais
No basta, entretanto, que os incentivos para a sustentabilidade se restrinjam a pequenos diferenciais. Assim como no passado as polticas econmicas estimularam fortemente o avano predatrio da fronteira agrcola, preciso que os novos incentivos sejam tambm substanciais, de forma a estimular
efetivamente o avano na transio do modelo. Assim, um diferencial de 1
ou 2% na taxa de juros absolutamente insuficiente para estimular a adoo
das prticas sustentveis. , infelizmente, o que vemos, por exemplo, com
as novas linhas de crdito institudas para a recuperao de reas de reserva
legal e de preservao permanente, no mbito dos fundos constitucionais do
Centro-Oeste, Norte e Nordeste, bem intencionadas, porm com baixssima
procura. Situao semelhante a do Pronaf Verde e do Pronaf Sustentvel, que
encontram dificuldades para deslanchar. O Programa ABC tambm requer um
impulso mais vigoroso.
A desintoxicao da agropecuria nacional e sua transio para a sustentabilidade requerem doses maiores de incentivos e apoio mais decidido.
Quanto mais demorarmos, mais difcil ser a inflexo de rumo e maiores se
tornaro os custos.
As polticas e as instituies pblicas precisam incorporar, generalizada
e transversalmente, a noo e a prtica da sustentabilidade. Esta h que ser
uma opo de governo. E, qui, antes ou concomitantemente, da sociedade.
Quando tivermos desenhado claramente o caminho para transio
sustentabilidade socioambiental da agricultura e o enfrentarmos mais firmemente a prpria regularizao ambiental far, naturalmente, parte do
processo. Os produtores rurais sentir-se-o, ento, motivados a conservar a
natureza e a trilhar a senda da sustentabilidade.
Avanar mais celeremente nesse caminho , certamente, um grande desafio a ser enfrentado pelo poder pblico e pela sociedade brasileira.
O governo, o parlamento, a agropecuria moderna e a sociedade brasileira no podem ser refns dos setores mais atrasados do campo, socialmente
minoritrios, porm muito fortes politicamente. Depender, nos parlamentos,
dos votos desses setores certamente no nos ajudar a avanar no caminho da
transio de modelo. Antes, pelo contrrio.
Referncias bibliogrficas
SAMBUICHI, Regina Helena Rosa et al.: A Sustentabilidade Ambiental da Agropecuria Brasileira: Impactos, Polticas Pblicas e Desafios, Ipea/SAE, 2012.
VIANA, Gilney et al. (organizadores): O Desafio da Sustentabilidade: Um Debate Socioambiental no Brasil. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo,
2001.
Operao Arco Verde, Programa do governo federal coordenado pela Casa Civil,
em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento,
2010-2011.
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Egon Krakhecke
A influncia poltica e a
insustentabilidade socioambiental
da pecuria de corte no
Brasil
Neste texto, so apresentados elementos de reflexo sobre a insustentabilidade socioambiental da pecuria bovina de corte no Brasil. O estudo
demonstra que a atividade, embora ocupe a maior parte da rea total das
atividades agropecurias no pas, contribui, proporcionalmente, pouco para
a gerao da renda e do emprego rural, especialmente quando confrontada
com o segmento de produo de gros e com a agricultura familiar. Aborda,
tambm, seu atraso tecnolgico e seus baixos ndices de produtividade, que
esto na raiz da degradao das pastagens e dos solos, assim como esto na
raiz da converso de novas reas. Do ponto de vista ambiental, discorre o texto sobre os impactos provocados pela pecuria de corte e sobre o papel que
ela desempenhou, nas ltimas dcadas, de principal vetor do desmatamento
e das queimadas no processo de avano predatrio da fronteira agrcola sobre os nossos biomas. Na sequncia, aponta alternativas de caminhos para o
futuro da atividade. Ao final, aborda a influncia poltica exercida pelos grandes pecuaristas, paradoxalmente to grande quanto a insustentabilidade, sob
mltiplos ngulos, da atividade econmica que desenvolvem, constituindo-se,
qui, no principal freio s mudanas de que o pas ainda necessita.
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-
186,8
12.300
2.30054
Fonte: Rebanho Bovino IBGE/PPM 2011 aponta rebanho bovino total de 212,8 milhes de cabeas, incluindo o gado leiteiro; optou-se pela cifra
de 200 milhes de bovinos de corte, considerando que parte do rebanho leiteiro (23 milhes de vacas ordenhadas) se destina ao abate.
- rea ocupada com pastagens estimativa citada pelo prof. Sparovek/USP de 211 milhes de ha; descontando as pastagens para o gado
leiteiro e outros animais de grande porte, considerou-se o montante de 200 milhes de hectares de pastagens para bovinos de corte.
- Obs.: o Censo Agropecurio de 2006 chegou a nmeros menores quanto ao rebanho bovino e rea ocupada com pastagens, o que no altera,
no fundamental, a linha de raciocnio aqui esboada.
- rea ocupada pelas atividades agropecurias da Agricultura Familiar Censo Agropecurio 2006.
- Produo de carne bovina mdia estimada dos 3 ltimos anos (2011, 2012, 2013 MAPA e USDA).
- Produo de gros MAPA, estimativa da safra 2012/13 feita em set/2013.
- Pessoal ocupado na bovinocultura de corte estimativa de 1 pessoa ocupada/500ha de pastagem (Focus/Viso Brasil, 2010).
- Pessoal ocupado na Agricultura Familiar Censo Agropecurio 2006.
- Pessoal ocupado na produo de gros estimativa do autor (60% do pessoal ocupado na agricultura no-familiar, de 3,8 milhes de
pessoas, excludas as pessoas empregadas na pecuria de corte IBGE/Censo Agropecurio 2006)
- rea ocupada com a produo de gros MAPA, estimativa de set/2013; no coincide com a rea total colhida, vez que esta inclui a rea de
lavouras de 2a e 3a safra anual e lavouras de inverno, plantadas na mesma rea ocupada pelas lavouras de vero (1a safra anual).
Comparada com a agricultura familiar, o contraste , novamente, gigantesco. A agricultura familiar, em seus 4,4 milhes de estabelecimentos (84%
do total de estabelecimentos rurais), ocupa com suas atividades uma rea 3,7
vezes menor que a rea ocupada pelas pastagens da bovinocultura de corte,
gera uma produo com valor bruto (VBP) 3,3 vezes maior e gera 30 vezes
mais empregos (Tabela 2).
Outra desvantagem enorme da bovinocultura de corte diante da produo de gros e da agricultura familiar sua baixa contribuio para dinamizar
as economias locais, seja porque demanda poucos insumos e mquinas agrcolas, seja pelo lado do consumo e do escasso emprego gerado. Esse quadro se
agrava pela circunstncia de que parte expressiva dos pecuaristas, notadamente os maiores, so absentestas, transferindo a renda gerada na atividade para
locais distantes, com frequncia outros estados.
Tabela 2
Vbp
Lotao
R$ bilhes Bovinos/hectare
47,3
1,0
156,5
-
161,4
-
115
Produtividade
Kg/ha
45 (carne)
4.658
Fonte: MAPA estimativa do Valor Bruto da Produo (VBP) da safra 2012/13 (set/2013).
- Lotao de bovinos de corte/ha = rebanho bovino de corte/rea ocupada em pastagens.
- A produtividade da bovinocultura de corte (45 Kg de carne/ha) foi obtida dividindo a produo anual (aproximadamente 9,0 milhes de
toneladas de carne-ec) pela rea ocupada por pastagens (200 milhes de ha).
- O VBP da Agricultura Familiar foi estimado a partir da sua participao no VBP da agropecuria apontado pelo Censo Agropecurio de 2006
(38%), aplicando esse percentual sobre o VBP agropecurio do levantamento do MAPA de set/2013 (R$ 411,9 bilhes).
- O VBP da bovinocultura de corte no inclui o valor dos subprodutos, como o couro e outros.
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Ainda segundo o Imazon, a apropriao de terras pblicas tambm resulta em outro subsdio no contabilizado, j que os fazendeiros exploram a
madeira, ilegalmente, sem remunerar o governo, e, assim, acumulam gratuitamente capital para investir na pecuria (extensiva).
Nos Cerrados, que ocupam rea de 204 milhes de ha, Nobre et al. reportam que, at 2008, 48% da rea j havia sido desmatada (97,6 milhes de
ha), da qual mais de 60% foi destinada a pastagens cultivadas (59,4 milhes
de ha). Hoje j passa de 50% a rea desmatada nos Cerrados.
Na Amaznia, o INPE (2009) estimou a rea desmatada, somente no perodo de 2003-2008 (5 anos), em 11 milhes de ha (rea equivalente a quase
a metade do tamanho do estado de So Paulo), a maior parte, como j se viu,
para formar pastagens.
Foi esse processo que possibilitou um gigantesco crescimento do rebanho bovino nas regies Norte e Centro-oeste, que respondem, atualmente, por
cerca de 20% e 34%, respectivamente, do rebanho brasileiro. Efetivamente,
Valentim & Soares de Andrade (in Tendncias e Perspectivas da Pecuria Bovina na Amaznia Brasileira) destacam que a regio Norte teve crescimento de
518% em sua rea de pastagens entre 1975 e 2006, tendo o rebanho bovino
saltado nesse perodo de 2,1 milhes para mais de 40 milhes de cabeas. J
na regio Centro-oeste, o rebanho bovino, no mesmo perodo, se expandiu de
24,9 milhes para mais de 70 milhes de cabeas.
O avano sobre os biomas se deu, em geral, de forma desordenada, predatria, em desacordo com a legislao ambiental vigente, sem poupar as reas
de preservao permanente, tampouco as reas de reserva legal. Com isso, a
bovinocultura gerou um imenso passivo ambiental.
Esses dados deixam claro que o avano da pecuria bovina de corte foi
o grande vetor do desmatamento e das queimadas nesses dois biomas, para
onde justamente se expandiu a fronteira agrcola brasileira a partir, sobretudo,
de 1970. A bovinocultura de leite tambm contribuiu para esse processo, porm em escala muito menor.
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campo. A reforma agrria, bem conduzida, pode conformar uma malha fundiria mais bem proporcionada, sem se converter, ao mesmo tempo, em vetor
de presso predatria sobre os recursos naturais.
Entendemos, no entanto, que a alternativa central para redirecionar a
pecuria brasileira passa por um novo projeto orientador da transio do desenvolvimento rural para a sustentabilidade, nas suas mltiplas dimenses, e
que inclua, entre outras iniciativas estruturantes, o ordenamento da ocupao
e uso do territrio e dos recursos naturais.
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Economia e
meio ambiente
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Wladimir Pomar
Energia e infraestrutura
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como a dos maias, na Amrica Central, mostra que esse sistema tambm pode
levar destruio ambiental. A sociedade maia, ao contrrio da asteca, foi
incapaz de desenvolver meios tcnicos e cientficos que lhe permitisse utilizar
a irrigao e a adubao do solo de forma a evitar a eroso e a desertificao.
A sustentabilidade ambiental est, portanto, relacionada estreitamente com as sustentabilidades econmica, social e poltica. Essas relaes da
atividade humana so contraditrias e, muitas vezes, conflituosas. Por isso,
com razo, em particular tendo em conta a experincia passada do nacional-desenvolvimentismo brasileiro, essas correntes alegam que a explorao e
a produo petrolfera, assim como construo e funcionamento de grandes
barragens, estradas e instalaes industriais, agride a ecologia, fere os direitos
de aldeias indgenas e das populaes ribeirinhas, e ameaa extinguir a fauna
e a flora de rios e do entorno terrestre onde as obras ocorrem.
Foi isso realmente o que se deu durante as obras da segunda onda de
industrializao do Brasil, nos anos 1930-1940, e terceiras e quartas ondas
industrializantes, nas dcadas seguintes. E que se estendeu pelos campos,
com o processo de modernizao que resultou na conformao do agronegcio, dos anos 1970 em diante. No entanto, no se pode omitir que esses
surtos de desenvolvimento econmico no se opuseram apenas sustentabilidade ambiental.
O histrico de destruio ambiental causada por eles coincide, tambm,
com a expanso social da pobreza e da misria, com a urbanizao catica e
desumana, e com a constante agresso aos direitos democrticos, mesmo nos
momentos em que tais direitos no estavam cerceados por regimes ditatoriais,
como ocorreu entre 1956 e 1964. Os pretensos produtivismo e consumismo
do nacional-desenvolvimentismo s beneficiaram pequenas parcelas da populao porque foram realizados sob a tica do lucro capitalista. Por outro lado,
essa ausncia de sustentabilidade ambiental e social levou, mais cedo ou mais
tarde, insustentabilidade econmica e poltica, como ocorreu com o chamado milagre econmico da ditadura militar.
Em sentido contrrio, nos anos 1980 e 1990, o Brasil atravessou um perodo de forte estagnao econmica, de destruio e sucateamento do parque
industrial, da infraestrutura energtica e de transportes, e da infraestrutura urbana. A insustentabilidade econmica e social se tornou uma marca profunda
e desastrosa. Paradoxalmente, ao contrrio do que se poderia esperar com a
reduo da atividade industrial, energtica e de construes, o meio ambiente
continuou a ser degradado. Apesar do aumento, mesmo frgil, da sustentabilidade poltica, a ausncia de desenvolvimento econmico e social contribui
para enfraquecer a ambiental. A experincia neoliberal mostrou que, sem sus-
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A produo de energia a partir de fontes elicas e solares relativamente recente e parece no apresentar os mesmos perigos. No entanto, seria til
considerar que a explorao e a produo de petrleo e gs, e a produo de
energia hidrulica e de energia nuclear, comparadas aos riscos, danos e mortes
causados por veculos terrestres, em praticamente todos os pases do mundo,
um mar tranquilo e seguro. Os mais de 600 mil feridos e mortos em acidentes
de trnsito no Brasil, a cada ano, muitas vezes superior ao nmero de mortos
e feridos nos acidentes de Three Miles Island, Chernobil e Fukushima, juntos.
E no h registro de acidentes graves em barragens de concreto.
Do ponto de vista econmico, preciso levar em conta que as tecnologias relacionadas gerao eltrica a partir da energia elica e solar so relativamente novas e, portanto, mais caras do que as tecnologias tradicionais
de gerao hidrulica e trmica a vapor. E os parques termossolares ainda
enfrentam problemas tcnicos variados para obter potncias elevadas. Para
produzirem, por exemplo, o mesmo que a usina de Belo Monte est programada para gerar, as energias elica e solar apresentam custos muito mais elevados e podem causar problemas ambientais e sociais de magnitude igual ou
maior. Alm disso, elas enfrentam problemas relacionados com os momentos
em que os ventos param ou reduzem sua velocidade, ou em que a noite cai ou
se multiplicam os dias chuvosos, impondo questes tcnicas de armazenagem
da eletricidade e de seu despacho pelas linhas de transmisso.
Seria conveniente que todos esses aspectos fossem considerados na discusso sobre o desenvolvimento energtico brasileiro. O fornecimento de energia eltrica est relacionado expectativa de que todos os brasileiros tenham luz
a qualquer hora da noite e do dia, e possam ter acesso aos bens eletroeletrnicos
de trabalho e lazer. Alm disso, sem energia eltrica no se pode pensar seriamente no desenvolvimento industrial do prprio pas, condio material bsica
para a independncia econmica e poltica no contexto internacional.
Para crescer 5% a 7% ao ano, o Brasil precisa elevar, tambm a cada
ano, sua capacidade instalada em cerca de 30 a 50 GW. Por outro lado, para
que essa capacidade de gerao ocorra, contribuindo ao mesmo tempo para
a industrializao, ser necessrio ampliar o parque de fabricao de turbinas
e geradores hidrulicos, elicos e a vapor, assim como de lentes e espelhos
solares, cabos de transmisso, transformadores e outros componentes e dispositivos eltricos. A no ser que queiramos continuar, eternamente, como
importadores desses equipamentos.
Nesse sentido, os casos das usinas de Belo Monte, no rio Xingu, e Santo
Antonio e Jirau, no rio Madeira, podem ser paradigmticos, por se encontrarem na regio amaznica, em rios de fauna abundante, florestas circundantes
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Sustentabilidade ambiental
e populaes ribeirinhas de pequena densidade. Para reduzir consideravelmente os impactos ambientais do alagamento, as trs usinas tero represas
de pequena altura, utilizando turbinas de nova tecnologia, que funcionam
praticamente ao nvel da lmina dgua. O que tem, como contraproducente,
a gerao de muito menos energia nos perodos de estiagem, tornando o custo
da energia maior.
Esses projetos, por outro lado, procuram corrigir os erros do passado,
em que as represas no tinham eclusas para o trfego fluvial, nem sistemas de
degraus de gua para o movimento dos peixes no perodo da desova. Apesar
disso, alguns ambientalistas alegam que certas espcies de peixes, adaptadas s
corredeiras, correro o risco de extino por se verem abruptamente em lagos e
merc de predadores. Poderamos dizer que essa alegao no condiz com a histria da evoluo das espcies, mesmo que o ser humano no houvesse surgido
na histria da Terra e tornado mais difcil a vida de todas as demais espcies. E
ainda podemos acrescentar que no Brasil inexistem grandes rios totalmente em
corredeiras. Ou seja, a maioria da fauna adaptada a corredeiras deve estar adaptada tambm a poos dos rios. O que pode permitir sua preservao.
Alm disso, os atuais projetos de energia eltrica tm todas as condies de solucionar adequadamente os problemas sociais locais, considerando
a disposio governamental de realizar debates democrticos, no apenas com
as populaes diretamente envolvidas, mas com todas as camadas sociais do
pas, j que so projetos nacionais. Em termos gerais, o que mais deve interessar ao Brasil dominar todas as formas de energia transformveis em energia
eltrica, construindo uma matriz energtica diversificada, na qual a energia hidrulica continue desempenhando o papel principal. nesse setor que o pas
tem uma vasta experincia e grande potencial, j havendo aprendido a utilizar
a energia hidrulica sem impor grandes danos sociedade e ao ambiente.
O pas tambm sabe que o emprego de grandes geradores a carvo, leo
pesado ou a diesel, ainda hoje jogando papel importante no fornecimento de
energia para as regies Norte e Centro-Oeste, caro e altamente poluente, s
devendo ser usado em casos emergenciais. Intrigante o fato de que a oposio construo de usinas hidreltricas e nucleares coloca o pas diante da
opo de ampliar a utilizao das trmicas, muito mais agressivas ao meio
ambiente. Ou fazer como o governo FHC, que deixou de investir em gerao
eltrica e levou o pas a um grande apago e a uma grande negociata na construo acelerada de usinas trmicas.
evidente que o Brasil tambm deve se empenhar na construo de
trmicas a gs natural e a biomassa. Pode realizar esforos para utilizar nas
trmicas a carvo o mineral liquefeito, isento de enxofre, menos poluente que
o carvo natural. E intensificar a construo de parques elicos e termossolares, e a utilizao de placas fotovoltaicas para uso em aquecedores e outros
dispositivos eltricos de pequena potncia. Ou seja, precisa avanar tanto no
desenvolvimento tecnolgico relacionado gerao dessas energias alternativas, como nas tecnologias de economia energtica, a exemplo das redes inteligentes e das lmpadas e instrumentos de pequeno consumo e alta eficincia.
Alm disso, ainda na rea energtica, seria um erro cientfico e tecnolgico desconsiderar a importncia da energia nuclear na gerao eltrica, como
complemento importante aos sistemas de fornecimento para algumas reas regionais, e como base importante no desenvolvimento da fsica, da qumica, da
medicina e de outros ramos cientficos. A questo central na discusso sobre
o desenvolvimento energtico consiste em ter uma matriz diversificada, que
permita reduzir ao mnimo possvel os danos ambientais, ou realizar a plena
recuperao ecolgica, e seja suficientemente sustentvel para permitir um
desenvolvimento econmico e social acima de 5% ao ano. Sem isso, corre-se
o risco, inclusive, da insustentabilidade poltica.
Nesse sentido, a explorao e a produo das reservas petrolferas do
pr-sal se tornaram de importncia estratgica, no s como fonte energtica,
mas tambm como gerador de recursos para o desenvolvimento econmico
e social e, em consequncia, para a sustentabilidade ambiental e poltica. As
novas regras de explorao colocaram a Petrobras como operadora, com participao de 30% em todos os poos, e instituram a partilha na produo.
Isso, combinado com a exigncia de contedo nacional para os equipamentos
utilizados na explorao e produo, fornecer ao Brasil um montante de recursos que contribuir fortemente no apenas para a educao e a sade, mas
tambm para o desenvolvimento industrial, uma das chaves para um desenvolvimento econmico, social, ambiental e poltico sustentvel.
Na rea da infraestrutura, o mesmo tipo de contradies de sustentabilidade recorrente. Tanto a construo, quanto o posterior sucateamento da
infraestrutura geral e urbana do pas, em especial a industrial e de transportes
urbanos e interurbanos, ocorridos principalmente entre os anos 1970 e 1990,
deveriam ser considerados crime de lesa-ptria. Num pas continental, com
uma longa costa martima e grandes rios navegveis, os governos desenvolvimentistas e neoliberais se empenharam em desativar ferrovias, liquidar a
frota costeira e ocenica, e deixar portos e aeroportos ao lu, de modo que o
transporte rodovirio, caro e poluente, constitusse um grande mercado para
a indstria automobilstica de propriedade estrangeira.
Nas zonas urbanas, que englobam mais de 84% da populao brasileira,
eles permitiram e incentivaram a transformao de linhas de veculos sobre
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Sustentabilidade ambiental
trilhos em pistas asfaltadas, e a especulao imobiliria que empurrou a maioria pobre da populao para as margens de rios, reas alagadas, morros e outras reas de risco, sem saneamento e qualquer outro tipo de infraestrutura de
servios sociais. A rigor, nessas reas perifricas, s vezes geograficamente,
s vezes apenas socialmente, como nas favelas cariocas, que as insustentabilidades econmica, social, poltica e ambiental se encontram unificadas num
abrao macabro.
Pensar num desenvolvimento nacional, seja em termos econmicos e
sociais, seja em termos polticos e ambientais, sem unir internamente o pas
atravs de sistemas de interligao ferroviria, fluvial e martima, o mesmo
que querer eternizar a situao legada. Nos modais modernos de transporte,
as rodovias e a navegao fluvial desempenham o papel de interligao de pequenas distncias, tanto de passageiros, quanto para cargas (com exceo da
regio amaznica, onde a navegao tambm de mdia e longa distncia). As
ferrovias, por sua vez, interligam pequenas distncias para passageiros, e mdias e longas distncias para passageiros e cargas, a custos mais baixos do que
o transporte rodovirio. Enquanto isso, a navegao martima interliga longas
distncias, principalmente para cargas. E o transporte areo opera em todos os
tipos de distncia, para passageiros e cargas, mas com custos mais elevados.
Em todas essas interligaes, mesmo na rodoviria, responsvel por
mais de 60% de todo o transporte interno, o Brasil se encontra desmantelado,
apesar dos esforos feitos nos ltimos anos para recuperar parte da malha
rodoviria, iniciar a construo de cerca de 10 mil quilmetros de ferrovias
(quase nada se considerarmos apenas as extenses do territrio) e modernizar
os principais portos. Se avaliarmos o custo embutido no preo dos alimentos
e de outros produtos correntes da vida cotidiana do brasileiro (o que muitos
economistas e empresrios costumam chamar de Custo Brasil), a parcela
mais significativa e mais alta devida ao transporte.
Algo idntico e provavelmente mais visvel ocorre com a situao dos
transportes urbanos e interurbanos, mesmo em cidades consideradas mais
adiantadas do que outras, como So Paulo. A maior parte da populao, principalmente a que vive nas periferias dos grandes centros, se v obrigada a
dispender mais de 4 horas dirias no transporte de ida e volta para o trabalho.
E, se quiserem se negar a gastar esse tempo, a viajar como sardinha em lata,
e a pagar tarifas elevadas, seja porque a maior parte realizada em nibus,
seja porque os lucros pretendidos pelas empresas so absurdamente altos, as
pessoas se obrigam a dormir na rua, perto do trabalho, e ir para casa apenas
no final da semana. O lobby das empresas automobilsticas impe a utilizao
de nibus, mesmo em projetos no quais as condies para a implantao de
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Sustentabilidade ambiental
Samyra Crespo
Desafio da produo e do
consumo sustentveis: uma
viso a partir das polticas
governamentais recentes
Introduo
Em 2006 a Naes Unidas (ONU) contou ao mundo uma novidade que
pouca ateno chamou: o Planeta Terra do ponto de vista de sua populao
tornara-se urbano, com mais de 50 % dos indivduos morando em cidades,
optando pelo estilo de vida urbana. Quando essa novidade surgiu os estudiosos e militantes do campo de foras do Desenvolvimento Sustentvel (ambientalistas, gestores e tomadores de deciso pblicos e privados, alm de
cientistas e formadores de opinio diversos) adquiriram a certeza de que os
desafios do desenvolvimento que amplia metas de sustentabilidade vo ocorrer no cenrio das cidades. No que a problemtica rural no seja importante.
Mas o debate internacional sobre a agricultura sustentvel visa, pela escala
dos danos e das solues, regular o agronegcio. Para comear, os pases produtores de alimento so poucos, com mercados cada vez mais competitivos
que vm adotando com relativa celeridade prticas da economia verde. Quem
no diminuir a utilizao de agrotxicos, quem no neutralizar emisses de
carbono, e quem no proteger o solo, simplesmente ter custos to altos que
buscar outra opo de negcios. Mercados altamente regulados por barreiras
internacionais no tarifrias certamente vo empurrar esta frente para um alto
desenvolvimento tecnolgico verde.
Nas cidades, as ocorrncias so dramaticamente diferentes, com mais
pulverizao e heterogeneidade de situaes. Ali se expressam simultaneamente concentrao de populao e dinmicas culturais em meio a fortes
desigualdades que agravam os chamados problemas urbanos na atualidade:
mobilidade, segurana, acesso aos bens econmicos e culturais etc.
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de responsabilidade social. Se colocarmos tudo em um liquidificador imaginrio, no obteremos o amlgama desejado. So diferentes perspectivas, culturas
organizacionais, escalas e hierarquias na tomada de deciso, dentro e fora das
empresas.
O mesmo ocorre no governo, em que cada ministrio da Esplanada tem
um mandato, um foco e uma viso ou metodologia de como conduzir suas
agendas prioritrias.
O desafio principal de um processo de desenvolvimento que v, cada
vez mais, produzir sinergia, integrao entre polticas, tendo como horizonte
compromissos inequvocos com a sustentabilidade, passa por amarrar os laos
soltos da produo e do consumo. Entende-se que h uma relao de influncia e dependncia recproca entre essas duas dimenses da ao humana.
A produo afeta o consumo (por exemplo, por meio de design de produtos
e dos apelos do marketing), mas tambm o consumo afeta a produo (por
exemplo, na medida em que as escolhas dos consumidores influenciam as
decises dos produtores). H inmeros casos relatados na literatura corrente
sobre o assunto que mostra o poder do consumidor. Casos de boicote a determinados produtos que poluem o meio ambiente ou causam danos sade
levaram as empresas a processos corretivos bem-sucedidos. O PPCS, ao vertebrar algumas aes de governo e acolher as iniciativas voluntrias das empresas, pretende combater o efeito negativo da pulverizao e criar as condies
para a estruturao de sistemas de medio dos impactos.
A Rio+20, tanto no seu perodo preparatrio quanto durante sua realizao, no Brasil, trouxe luz uma srie de insumos, inclusive estudos econmicos bem consistentes, de como esverdear a economia mundial e o custo
disso como oportunidades ou janelas de competitividade. A desacelerao
da economia americana, a crise europeia e o receio das novas potncias de no
sustentarem suas taxas de crescimento, fez com que esses insumos no fossem
recebidos com entusiasmo e as polticas globais ps-2015 (quando sero revistos os objetivos do milnio) devero acolher com certo conservadorismo
as sugestes de Marraquech. Impulsionar em nvel nacional e em escala global
um consumo mais sustentvel parece ser a mola da mudana, mas o ritmo
dessa mudana ainda lento.
O mercado parece eufrico com os milhes de pobres que vm sendo
incorporados classe mdia e ao consumo na China, ndia, Coreia e Brasil.
Pesquisas mostram que a deciso sobre o que comprar est hoje nas mos
das mulheres e das crianas. As empresas sabem e afinam suas estratgias de
conquista e fidelizao desta massa de consumidores. Por isso, o sucesso das
estratgias de educao para o consumo responsvel depende de polticas bem
dirigidas a estes segmentos. As mulheres hoje esto em um momento histrico de afirmao nas sociedades ocidentais. Prximas da educao dos filhos,
do provimento de alimentos nos lares, formadoras de opinio no ambiente
domstico e do trabalho, elas so hoje fundamentais quando se pensa em
promover valores diferentes.
Os valores implcitos e explcitos na mudana de comportamento em
relao ao consumo tm que ser disputados com os interesses puramente de
mercado. Milhares de pessoas esto migrando de uma categoria de consumo e
de gosto para outra. Influenciar este processo, por meio de polticas pblicas
e privadas que compartilham a mesma viso de presente e de futuro, fundamental. Com relao aos jovens e s crianas, bvio que o mimetismo e
a independncia hoje reconhecida nos valores da infncia e da adolescncia,
criam novos desafios para os gestores de polticas pblicas. As crianas de
hoje so os futuros cidados do Planeta. E mais do que perguntar: Que Planeta deixaremos para as nossas crianas?. preciso perguntar: Que crianas
deixaremos para o nosso Planeta?. Ou seja, a mobilizao da sociedade do
consumo hoje passa por rever as estratgias de dilogo com novos segmentos
sociais, com a gerao que est vindo e com a gerao atual. Passa tambm,
como vem demonstrando a experincia do PPCS, por uma aliana estratgica
entre o governo e as empresas ticas. Concluindo, as aes derivadas da implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos e do Plano de Ao para
a Produo e o Consumo Sustentveis so um celeiro promissor de experincias que merecem nossa reflexo e aprofundamento.
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Poltica, sociedade
e meio ambiente
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Legislao ambiental
Introduo
O meio ambiente um complexo conjunto de condies fsicas, geogrficas, biolgicas, sociais, culturais e polticas que circundam um indivduo ou
organismo, acabam por determinar a forma e a natureza da sua sobrevivncia
e terminam por influenciar fortemente como as pessoas vivem e como as sociedades se desenvolvem. Dessa forma, sobrevivncia das pessoas, desenvolvimento econmico e meio ambiente esto fortemente relacionados. Poluio do
ar, doenas transmissveis pela gua, substncias qumicas txicas e desastres
naturais so desafios que o meio ambiente apresenta para a humanidade. Recursos naturais, como: solo, gua e florestas foram e esto sendo degradados
atualmente em diversos pases em taxas alarmantes. Para o desenvolvimento
ser sustentvel, as questes ambientais devem ser consideradas junto com as
questes relacionadas ao crescimento econmico1.
A legislao ambiental brasileira pode ser considerada como uma das
mais avanadas do mundo. Sua estrutura comeou a ser composta em 1981,
a partir da lei 6.938, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente, a
qual infere sobre questes relacionadas ao planejamento, gesto e fiscalizao.
Alguns anos mais tarde, a Constituio Federal de 1988 veio garantir a todos
os cidados, em seu art. 225, o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes2.
1. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:23262083~pagePK:51123644~piP K:329829~
theSitePK:29708,00.html
2. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) art. 225.
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Nos 32 anos que seguiram a edio da lei 6.938/1981, ocorreram grandes modificaes na sociedade brasileira e a prpria dimenso ambiental passou a ser compreendida de forma integrada s dimenses social e econmica dentro do conceito de sustentabilidade. Dessa forma, a implementao da
Poltica Nacional de Meio Ambiente vive uma transio de modelo em que
a dimenso ambiental precisa necessariamente ser integrada na estratgia de
desenvolvimento e a prpria legislao ambiental precisa dialogar mais fortemente com aspectos sociais e econmicos.
Este artigo apresenta um panorama sobre a evoluo da Legislao Ambiental, a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente e o desenvolvimento dos seus instrumentos, as estruturas de gesto ambiental e
a importncia do Conselho Nacional do Meio Ambiente na elaborao da
legislao ambiental.
Tabela 1
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Tabela 2
I
II
III
IV
nha um regulamento: a lei complementar 140, que vem preencher uma lacuna
para favorecer a cooperao e a coordenao do SISNAMA. Nela so definidos
os instrumentos de cooperao institucional, tais como: consrcios pblicos,
convnios, acordos de cooperao tcnica, a Comisso Tripartite Nacional
(CTN), Comisses Tripartites Estaduais e a Comisso Bipartite do Distrito Federal e bem como a delegao de atribuies e da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro. importante frisar que a inteno do
legislador ao criar a Comisso Tripartite Nacional e as Comisses Tripartites
Estaduais e a Comisso Bipartite do Distrito Federal foi estimular fruns de
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Tabela 3
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que vo muito alm do gerenciamento dos impactos socioambientais produzidos por um projeto especfico. A falta de uma tradio que inclua mais fortemente a dimenso socioambiental no planejamento, por exemplo, dos setores
de infraestrutura e energia tem provocado uma sobrecarga no licenciamento.
Muitas vezes os projetos somente se tornam conhecidos pela sociedade em
funo dos processos de licenciamento ambiental.
Embora no seja legislao estritamente ambiental, importante mencionar a lei 6.766/1979 referente ao parcelamento do solo urbano e, mais
recentemente, a lei 10.257/2001 que cria o Estatuto das Cidades. Essas leis
so de grande relevncia, pois concedem s autoridades municipais estruturas
e instrumentos para o desenvolvimento das cidades com a incorporao dos
aspectos ambientais no seu planejamento e na anlise de projetos.
A lei 12.305, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, uma
legislao mais moderna e inova ao calcar os seus princpios e instrumentos nas
dimenses social, econmica e ambiental de modo integrado. Outras leis importantes so a 9.795/1999 que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental,
a MP 2.186 que dispe sobre o Patrimnio Gentico e a repartio dos benefcios atrelada ao conhecimento tradicional associado e o decreto 4.297/2002 que
estabelece critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil.
Tabela 4
Resolues do CONAMA
Resoluo CONAMA 01/1986
Resoluo CONAMA 09/1987
Resoluo CONAMA 237/1997
Resoluo CONAMA 349/2004
Licenciamento Ambiental
Dispe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para o Relatrio de Impacto
Ambiental
Dispe sobre a questo de audincias pblicas
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica
Nacional do Meio Ambiente
Dispe sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos ferrovirios de
pequeno potencial de impacto ambiental e a regularizao dos empreendimentos
em operao
Dispe sobre o licenciamento ambiental especfico das atividades de aquisio
de dados ssmicos martimos e em zonas de transio
Dispe sobre o licenciamento ambiental simplificado de Sistemas de
Esgotamento Sanitrio
Dispe sobre o contedo mnimo do Plano de Emergncia Individual para
incidentes de poluio por leo em guas sob jurisdio nacional
Estabelece critrios e diretrizes para o licenciamento ambiental de novos
empreendimentos destinados construo de habitaes de Interesse Social
Dispe sobre o licenciamento ambiental da aquicultura
Dispe no mbito do licenciamento ambiental sobre a autorizao do rgo
responsvel pela administrao da Unidade de Conservao (UC), de que trata o
3o do artigo 36 da lei 9.985/00, bem como sobre a cincia do rgo
responsvel pela administrao da UC no caso de licenciamento ambiental de
empreendimentos no sujeitos a EIA-RIMA
Estabelece as diretrizes gerais e os procedimentos referenciais para o
gerenciamento do material a ser dragado em guas sob jurisdio nacional
Estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental em assentamento de
reforma agrria
Altera a Resoluo 413/09, que dispe sobre o licenciamento ambiental da
aquicultura
Flora
Dispe sobre os parmetros, definies e limites de reas de Preservao
Permanente de reservatrios artificiais e regime de uso do entorno
Dispe sobre os parmetros, definies e limites de reas de Preservao
Permanente
Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou
baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de
vegetao em rea de Preservao Permanente
Cria e regulamenta sistema de dados e informaes sobre gesto florestal no
mbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente
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Resoluo CONAMA457/2013
guas
Dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o
seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de
lanamento de efluentes
Altera a Resoluo CONAMA 357/05
Dispe sobre a classificao e diretrizes ambientais para o enquadramento das
guas subterrneas e d outras providncias
Dispe sobre as condies e padres de lanamento de efluentes, complementa
e altera a Resoluo 357/05
Fauna
Dispe sobre o depsito e a guarda provisrios de animais silvestres
apreendidos ou resgatados pelos rgos ambientais integrantes do Sistema
Nacional do Meio Ambiente, como tambm oriundos de entrega espontnea,
quando houver justificada impossibilidade das destinaes previstas no 10 do
artigo 25, da lei 9.605/98
Unidades de Conservao
Estabelece diretrizes aos rgos ambientais para o clculo, cobrana, aplicao,
aprovao e controle de gastos de recursos advindos da compensao
ambiental, conforme lei 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao (SNUC)
Solo
Dispe sobre critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto
presena de substncias qumicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento
ambiental de reas contaminadas por essas substncias em decorrncia de
atividades antrpicas
Controle Poluio do Ar
Institui o Programa de Controle de Poluio do Ar por Veculos Automotores - PROCONVE
Dispe sobre os padres de qualidade do ar
Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para
fontes fixas
Dispe sobre a nova fase de exigncia do Programa de Controle de Poluio do AR
por Veculos Automotores (PROCONVE) para veculos pesados novos (Fase P-7)
Dispe sobre nova fase (PROCONVE L6) de exigncias do Programa de Controle
da Poluio do Ar por veculos Automotores (PROCONVE) para veculos
automotores leves novos de uso rodovirio
Dispe sobre critrios para a elaborao de Planos de Controle de Poluio
Veicular PCPV e para a implantao de Programas de Inspeo e Manuteno
de Veculos em Uso I/M pelos rgos estaduais e municipais de meio
ambiente e determina novos limites de emisso e procedimentos para a
avaliao do estado de manuteno de veculos em uso
Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes
fixas instaladas ou com pedido de licena de instalao anteriores a 02 de janeiro
de 2007
Consideraes finais
Esse artigo procura apresentar uma viso panormica da legislao ambiental federal. O Brasil conta com uma legislao ambiental federal muito vasta que abrange as mais diversas temticas como fauna, flora, solo, gua, meio
ambiente urbano e resduos slidos. Desde 1981, a Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente estabelece que sua implementao deve se dar no mbito do
Sistema Nacional do Meio Ambiente e por meio de seus instrumentos. Durante
as ltimas trs dcadas de vigncia da PNMA, verificaram-se muitos avanos na
gesto ambiental brasileira; no entanto, o baixo grau de coordenao federativa
e a debilidade do SISNAMA acarretaram muitas vezes conflitos federativos e
tm dificultado a implementao da poltica. At recentemente a competncia
dos municpios para o licenciamento ambiental de atividades de impacto local
era questionado por atores como os Ministrios Pblicos Estaduais e at mesmo
o Federal. O resultado era a sobrecarga dos rgos ambientais estaduais e do
Ibama com pequenos licenciamentos, importantes sob a lgica local, mas pouco
relevantes quando consideradas em escalas regionais ou nacional. O advento da
lei complementar 140/2011 um importante marco que dever contribuir para
facilitar a cooperao na gesto ambiental favorecendo, inclusive, estratgias de
financiamento e aumento da capacidade do SISNAMA. Tambm existe um papel importante do CONAMA na construo da legislao ambiental no sentido
de facilitar a construo de conceitos, procedimentos e padres nacionais. Esse
papel minimiza e corrige a cacofonia legislativa a qual impede uma maior integrao dos procedimentos no SISNAMA.
Finalmente, importante perceber que a melhoria da qualidade ambiental no ser resultante somente de uma adequada implementao da PNMA
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pelo SISNAMA e do aprofundamento do desenvolvimento dos seus instrumentos. Os desafios impostos pela sociedade brasileira para o desenvolvimento sustentvel do Brasil exigem a construo de uma viso integrada em que as polticas setoriais de infraestrutura, energia, logstica, agrcola incorporem em seu
planejamento a dimenso ambiental como um ativo, sendo parte do problema
e tambm da sua soluo. A implementao do Cadastro Ambiental Rural, o
desenvolvimento de uma agenda para o licenciamento ambiental focada em solues especficas para tipologias estratgicas como rodovias, portos, linhas de
transmisso, explorao e produo de petrleo e energia eltrica e a incorporao das questes socioambientais ainda na fase de formulao das polticas e
planos de governo so um desafio para o aproveitamento de uma base legislativa
ambiental cuja implementao est ainda muito aqum do seu potencial.
Marccella Berte
O presente artigo pretende colaborar com a formulao de ideias e leituras sobre a realidade brasileira, bem como a construo de polticas pblicas,
alm de fomentar a relevante contribuio que a presente gerao de jovens
tem a dar ao desenvolvimento sustentvel e s futuras geraes.
Este texto est dividido em retrospectiva e anlise sobre os ltimos dez
anos de iniciativas, polticas e aes voltadas juventude em sua relao com
o tema ambiental; uma leitura estratgica sobre intergeracionalidade como
conceito relevante; e apontamentos que devem ser considerados para a formulao de polticas pblicas de juventude e meio ambiente no Brasil nos
prximos anos.
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Sustentabilidade ambiental
A educao ambiental surge como uma das possveis estratgias para o enfrentamento da crise civilizatria de dupla ordem, cultural e social. Sua perspectiva crtica e emancipatria visa deflagrao de processos nos quais a
busca individual e coletiva por mudanas culturais e sociais esto dialeticamente indissociadas. A articulao de princpios de Estado e comunidade,
sob a gide da comunidade, coloca o Estado como parceiro desta no processo
de transformao do status quo. (Sorrentino, 2005)
Especialmente por meio do rgo Gestor da Educao Ambiental (Ministrio da Educao e Ministrio do Meio Ambiente) e para torn-la efetiva e
sustentvel, foi incentivada, por exemplo, a instalao de Com-Vida (Comisso de Meio Ambiente e Qualidade de Vida) na escola, com a participao de
Conselhos Jovens de Meio Ambiente, que depois culminaram nos Coletivos
Jovens de Meio Ambiente (Sorrentino, 2005).
Esses Coletivos Jovens de Meio Ambiente, assim como tantos outros
Coletivos Educadores se territorializaram e se voltaram para a formao de
educadores ambientais populares (Sorrentino, 2010), mas tambm para construo de um segmento organizado de jovens em torno da temtica ampliando
espaos de dilogos nos governos e na sociedade brasileira.
Em 2005, o presidente Lula, assinou a lei 11.129, de 30 de junho de 2005,
instituindo a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), vinculada Secretaria-geral da Presidncia da Repblica. A Secretaria responsvel pela articulao e
integrao de programas e projetos, em mbito federal, destinados aos jovens na
faixa etria entre 15 e 29 anos. A mesma lei que instituiu a Secretaria Nacional
de Juventude criou o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), composto por
60 membros, sendo 20 do governo federal e 40 da sociedade civil.
O Conjuve, por meio principalmente de redes, como a Rede de Juventude pelo Meio Ambiente e Sustentabilidade (REJUMA), organizaes, sindicatos como, por exemplo, a Central nica dos Trabalhadores (CUT), e movimentos sociais juvenis, comprometidos com o debate do desenvolvimento
sustentvel, vieram organizando intervenes que colaboraram para a agenda
da juventude e meio ambiente, bem como para a luta pela garantia de seus direitos, sobretudo, a um ambiente saudvel, equilibrado ecolgicamente e um
desenvolvimento que no impacte negativamente na vida da juventude, principalmente da que se encontra em situao de vulnerabilidade socioambiental.
Todo o processo desencadeou atitudes e reinvindicaes durante esses
dez anos e refletiu, a posteriori, na participao social de jovens entre 15 e 29
anos, em outras diversas conferncias, como, por exemplo, as Conferncias
Nacionais de Juventude e as Conferncias Nacionais de Meio Ambiente, levan-
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Um ano depois da Conferncia da ONU, com a maior participao social da histria, a Rio+20, em junho de 2013, as juventudes foram s ruas no
Brasil. Em todo o mundo os jovens esto mudando realidades polticas, o que
historicamente, sempre fizeram.
H uma tendncia de os jovens protagonizarem os principais momentos
polticos da histria de mudanas, no Brasil isso nunca foi diferente. Esses
ltimos acontecimentos reavivaram na memria da sociedade perodos importantes da histria da democracia brasileira, como os movimentos pela Diretas
J (1983/1984) e Fora Collor (1992), quando tambm os jovens estavam nas
ruas empenhados na construo de um pas melhor.
Este ano, mobilizaes espontneas e diferenciadas, com bandeiras e
pautas diversificadas, atraram a ateno da maioria da sociedade. Inicialmente, encaradas como atos de vandalismo, pela mdia, devido ao reajuste tarifrio
do transporte coletivo, a frequncia e grande mobilizao, nas principais capitais, e tambm em cidades mdias, deixou claro que os protestos no estavam
restritos ao aumento das passagens dos nibus.
Os jovens passaram para o centro do debate poltico do pas em 2013.
Uma das possveis leituras da motivao dessas mobilizaes a de que os jovens foram s ruas pedir mais direitos sociais, mais presena do Estado, maior
participao da sociedade e tambm para denunciar os limites do modelo de
desenvolvimento e as questes ambientais. possvel, ainda, fazer uma leitura, com esse recorte, das respostas do governo brasileiro juventude.
Antes das mobilizaes de junho de 2013, ainda em 2012, por exemplo,
ocorreu a j citada mobilizao em torno da construo da Cpula dos Povos,
quando a juventude tambm j havia chamado a ateno para retrocessos por
meio de tentativas conservadoras de mudanas no Cdigo Florestal, muitas
delas vetadas pela presidenta Dilma Rousseff. Os jovens tambm alertaram
para as contradies na construo da hidreltrica de Belo Monte, e nas vsperas dos grandes atos, foi solidria, principalmente nas redes sociais digitais,
ocupao indgena, em abril de 2013 na Cmara dos Deputados. Essa ltima
denunciou as ameaas aos direitos dos povos indgenas vindas do Congresso
Nacional e no estava desconectada do contexto em que levou ao levante da
juventude em junho, pois acirraram um sentimento de crise do sistema poltico representativo, em plena dcada da democracia mais avanada e participativa da histria do pas.
Tarifa mais cara foi apenas a gota que faltava em um recipiente lotado
de insatisfaes, diante de ntidas contradies j anteriormente apontadas no
cotidiano da luta dos movimentos sociais. Transbordou e inundou as ruas das
principais cidades brasileiras com protestos, que deixaram atnitas as autoridades constitudas. Como descreve Birolli (2013), como podem exigir que creditem esperanas nos meios polticos institucionais quando eles aos seus olhos se
manifestam como a mais crua expresso do cinismo?. Por outro lado, a autora
levanta a pergunta afinal, de onde saram esses sonhadores que se espalham
pelo mundo desafiando o sistema poltico, mas interessados em fazer poltica?
A juventude protagonizou os embates pela melhoria da mobilidade urbana, denunciaram o esgotamento do atual modelo de cidade. Alm disso, os
jovens expressaram a rejeio coletiva aos impactos socioambientais das construes de megaequipamentos esportivos em diferentes cidades brasileiras.
Sem dvidas, o processo nos ensina que: primeiro, o papel poltico da
juventude est mais do que considerado relevante para que profundas transformaes sejam provocadas na sociedade; e, segundo, o momento poltico
relevante na discusso, principalmente, para os temas meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, sobretudo, a participao poltica.
A presidenta Dilma dialogou com as mobilizaes. Pela primeira vez
um presidente agiu dessa maneira comparado aos pases que passaram por
situaes parecidas na histria recente no mundo. Dilma anunciou, em cadeia
nacional de rdio e tev, cinco pactos, entre eles o da realizao de uma reforma poltica e o de investimentos que atendam s necessidades reclamadas. Ela
prometeu melhorias na qualidade de servios pblicos de educao, de sade
e uma soluo para a crise de mobilidade urbana.
Em agosto, a presidenta Dilma sancionou o Estatuto da Juventude, que
estabelece direitos para esse segmento da sociedade, em especial, o direito
sustentabilidade e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo, essencial sadia qualidade de vida, e o dever de defend-lo e
preserv-lo para a presente e as futuras geraes. O texto do Estatuto assegura
ainda aos jovens o direito ao territrio, mobilidade, educao, cidadania,
participao social, ao trabalho e renda.
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de bens e servios, educao, lazer e cultura devem estar acessveis aos jovens,
para que sejam atrados pela vida no campo, de modo a garantir os alimentos
saudveis para a sobrevivncia de toda a populao brasileira, articulado tudo
isso com territrios mais saudveis e viveis economicamente;
8. numa realidade social especfica esto diversos jovens trabalhando em
cooperativas de catadores, vivendo do valor material dos resduos catados e
reciclados; o caso, por exemplo, dos filhos de catadores, trazidos para perto
da famlia, afastando-os da exposio violncia, e que, assim, aumentam as
cotas da famlia no modelo cooperativo. So jovens capazes de fazer as contas, o fluxo de caixa, utilizar as planlhas no computador e, sobretudo, tm a
capacidade de desempenhar o papel que hoje desenvolvido por tcnicos externos aos empreendimentos, se preparados e dadas as condies necessrias
de estudo. Pergunta-se: esto assegurados os direitos de educao e trabalho
decente e sustentvel para esses jovens? Como trabalhar para superar os ciclos
geracionais da probreza em nosso pas?
9. Precisamos pensar e implantar polticas pblicas para a juventude
extrativista, principalmente, que vive em unidades de conservao. Importa,
nessa linha, valorizar a floresta em p e uma economia baseada no manejo sustentvel das florestas; so lacunas que podem ser preenchidas por esta gerao
de jovens. extratgico, sobretudo, para a Amaznia e a integrao latino-americana, que se construa uma Universidade Pan-Amaznica, que, inclusive, cumpra o papel de integrao da regio para alm das fronteiras do Brasil,
envolvendo, tambm, estudantes dos outros pases amaznicos.
10. a juventude convive numa sociedade pautada pela difuso da imagem do jovem consumidor, atravs, principalmente da publicidade, especialmente pela televiso. No capitalismo contemporneo, o consumismo um
valor cultural e consumir condio de sociabilidade. Os jovens so os maiores frequentadores de shopping centers, vitimados pela nsia de consumo. Ao
mesmo tempo, o mercado oferece uma grande variedade de itens e a publicidade aposta, de maneira ostensiva ou subliminar, no comportamento influencivel de crianas, adolescentes e jovens, inclusive prejudicando seus hbitos
alimentares e trazendo ameaas sua sade. Os meios de comunicao no
devem atuar sem controle, incentivando este padro de consumo para o pas
e para o planeta.
11. outro aspecto central o da participao efetiva de jovens, no somente por meio das conferncias de meio ambiente e das conferncias infanto-juvenis de meio ambiente, mas em toda a gesto participativa das guas e
dos territrios, desde os comits de bacias at os conselhos nacionais, fortalecendo, assim, o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e o Sistema
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Consideraes finais
O Brasil, uma democracia ainda jovem, apresenta um conjunto de vantagens comparativas, entre elas seu rico e diverso patrimnio natural. Est
frente em vrios quesitos: na vanguarda da democracia poltica, econmica e
social, desenvolve uma experincia bem sucedida de governo democrtico-popular com crescentes polticas para a juventude, inclusive juventude e
meio ambiente.
O pas est diante de desafios cada vez mais estreitos com relao ao
desenvolvimento sustentvel e sua juventude tem demonstrado a importncia
estratgica dessa agenda e tem demandado solues do governo brasileiro de
maneira cada vez mais acentuada.
Sem dvida, os desafios so enormes ainda, mas tambm so ntidas as
oportunidades. No se pode esperar. O futuro agora e a responsabilidade
por ele a todos pertence, principalmente aos jovens, que j esto assumindo
sua parcela.
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A evoluo do planejamento
O planejamento das polticas pblicas no Brasil passou por um longo
processo desde sua introduo no Ps-Guerra. Na fase inicial, herdou caractersticas que resultaram do sucesso de sua aplicao nas experincias sovitica
e dos pases ocidentais na sada da crise de 1929. Apoiado pela evoluo destacada da contabilidade macroeconmica e pela melhoria das tcnicas de programao e oramentao, o planejamento do desenvolvimento econmico e
social desenvolveu-se com uma ferramenta essencial da economia, orientada
para auxiliar o crescimento, superar limitaes de mercado, introduzir princpios de racionalidade e disciplinar os padres da gesto fiscal dos governos1.
Na Amrica Latina, a Cepal foi a instituio responsvel, nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, por difundir o planejamento moderno e
a concepo programtica no intuito de amparar a gesto macroeconmica e
dar maior consistncia aos investimentos da era keynesiana, adequando-os
condio de pases perifricos2. Foram desenvolvidas inicialmente tcnicas de
aferio de viabilidade dos projetos de maior vulto e, depois, novas metodologias, como a do oramento-programa, que forjaram as bases de um modelo
1. Um exemplo dessa importncia do planejamento e da programao pode ser visto em Fua e Sylos-Labini (1969). As
contribuies desses dois especialistas da Comisso Nacional para a Programao Econmica se orientam para sugerir as
bases de um plano de longo prazo para a economia italiana, no princpio dos anos 1960. O livro traa uma viso abrangente
dos problemas italianos da poca e defende, bem ao encontro das ideias desse artigo, que (...) En el contexto de dicha
programacin, aparecen insuficientes tanto los planes sectoriales, donde se olvida la interdependncia de los diversos problemas y se intentan soluciones parciales (y como tales insatisfactorias e incompatibles entre s), como las intervenciones
ocasionales, adoptadas de acuerdo a exigncias inmediatas, y no claramente insertadas em uma visin de largo alcance del
proceso de desarrollo (p. 38).
2. Cf., dentre outros, Rodriguez, O. (1981), p. 167 a 170.
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inovador de gesto pblica. Manuais orientavam as melhores prticas de elaborao e anlise de projetos e, atravs deles, levas de tcnicos foram formados e capacitados de forma sistemtica para operar os novos instrumentos. Em
consequncia, as vrias instncias de governo (locais, provinciais ou federais)
aderiram em massa s novas prticas e um conjunto de regras e procedimentos
foi dando estrutura ao que, mais tarde, transformou-se nos sistemas governamentais de planejamento do desenvolvimento.
A rationale do planejamento foi, aos poucos, invadindo os diversos
campos de poltica pblica, desde o ncleo original daqueles campos mais
atrelados aos investimentos produtivos polticas industriais, agropecurias, de energia, transportes e comunicaes at os sociais polticas de
educao, sade ou previdncia e, mais tarde, aos transversais, como as
polticas territoriais ou ambientais3. O que era dedicado ao corao dos projetos econmicos foi avanando sobre o campo das polticas sociais, sobre
as polticas transversais e por fim, as de cidadania e de Estado. Nessa evoluo, o planejamento foi se tornando mais complexo e aberto a abordagens
democrticas e holsticas, sistmicas mesmo, de tratamento das questes e
problemas relevantes.
Na lenta trajetria de colocao em prtica e exerccio dos seus princpios e mtodos surgiram, dentre outras inovaes, dois conceitos que alteraram em definitivo a face do planejamento tradicional e seu carter normativo, preditivo, esttico e avesso a conflitos: estratgia e futuro. O primeiro
conceito rompe com as abordagens simplistas que predominavam na poca
do livro-plano, pois antes no cabia introduzir complicaes como as que
emanam das tenses e conflitos da esfera sociopoltica; o segundo destroa as
anlises temporais comportadas e a linearidade dos experimentos de extrapolao, bem como o conforto da modelagem matricial simples.
No caso do primeiro conceito, estratgia, a alterao de enfoque foi
significativa. Se o planejamento est dirigido a enfrentar problemas reais deve-se reconhecer que existe um gama variada de atores sobre os quais se tem
pouca governana e cujas iniciativas podem ser opostas s desejadas pelo
planejador. A ideia de jogo, contenda, est assim instaurada como o terreno
mais promissor para representao da realidade do enfrentamento dos problemas e alcance de resultados efetivos. O planejamento precisa ser contnuo
3. O caso das clssicas polticas de desenvolvimento regional, inseridas na tica das polticas ativas de desenvolvimento
predominantemente ligadas aos investimentos produtivos no se confunde com o das polticas territoriais, que compreendem uma evoluo para vises mais holsticas de articulao de vrias polticas no territrio. Do mesmo modo, o
Meio Ambiente s mais tarde viria a se transformar num campo de articulao de polticas pblicas com fins especficos e
amplamente reconhecidos.
4. Parte expressiva dessas questes encontra-se sintetizada na obra de Carlos Matus, propositor do planejamento estratgico situacional. Ver, por exemplo, Huertas, F. (1994).
5. No modelo de planejamento estratgico situacional de Matus est contida uma guinada conceitual significativa no
planejamento e gesto latino-americanos. Procurou-se restabelecer um papel maior para as ferramentas de gesto, o que
aproximou novamente o planejamento do interesse dos governos. O contedo recaa sobre os problemas e o ator central
algum capaz de intervir neles; na maioria dos casos o personagem crtico e ativo, era o governo. Cabe lembrar a obra mais
influente do Professor Carlos Matus, Adios Seor Presidente (1987), escrita como reflexo sobre a trgica experincia
chilena do presidente Allende.
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9. H maior evidncia disso que a perda acentuada de importncia poltica dos rgos centrais do sistema de planejamento?
10. Uma detalhada e bem elaborada anlise do debate atual sobre o planejamento no Brasil encontra-se em Jos Celso
Cardoso Jr. (org.) (2011). Sugerimos, em particular, a leitura do captulo 7: Cardoso Jr. e Matos; Elementos para a organizao de um sistema federal de planejamento governamental e gesto pblicas no Brasil: Reflexes preliminares a partir
de entrevistas com dirigentes do alto escalo do Governo federal em 2009, p. 429.
A nosso ver, a sobredeterminao dos processos de programao e oramentao, que se conjuga subespecificao dos elementos crticos do processo de elaborao dos planos e desvalorizao desses instrumentos, compreende a raiz principal de um conjunto amplo de problemas que podem ser
analisados no sistema de planejamento governamental no pas.
No que no tenha havido transformaes no quadro do sistema de
planejamento desde sua reformulao no processo constituinte no Brasil. Algumas, reconhecidamente, promoveram avanos e ajudaram a encaminhar solues para questes especficas do sistema, a exemplo do aprimoramento de
certos procedimentos de controle ou de inovaes na gesto, como a instituio de ferramenta que unifica os sistemas de convnios (Siconv) ou a adoo
de prticas modernas de organizao das unidades de atendimento direto ao
pblico (como na Previdncia Social). Mas o processo constituinte chancelou
mudanas na concepo de planejamento e gesto que exacerbaram o papel
da programao e oramentao em detrimento do planejamento em si mesmo e do sistema no seu todo. Perdeu-se a unidade do sistema. como se esse
organismo carecesse de certas funes vitais, s desempenhadas em circuitos
mais avanados do crebro, comprometendo seu desempenho.9
Na prtica, o novo arcabouo desvalorizou e tornou acessrias funes
mais nobres, como a definio de estratgias ou o estabelecimento de rotinas
de aferio da compatibilidade dos objetivos almejados. Os planos que deveriam enfeix-las no tm prosperado, deixando que o instrumento de programao, o PPA ocupe, em alguma medida, o espao vago. As novas ideias,
acerca das estratgias, programas e projetos que constam da programao,
esto amarradas, no geral, viso imediatista da disponibilidade de recursos
e, assim, expressas na dura linguagem financeiro-oramentria. A capacidade
de sonhar e propor rumos inovadores para as polticas, tpica da fase de concepo dos planos, foi desestimulada.10
Em simultneo, a burocratizao do planejamento e gesto oramentrios trouxe implicaes para as dimenses mais desafiadoras, holsticas e
transversais das polticas pblicas, como nos casos das polticas regional/territorial ou ambiental. Com excees de praxe, tem sido no mbito das polticas
mais demandantes de articulao intra e intergovernamental ou de esforos
abrangentes de coordenao e concertao que as dificuldades associadas ao
planejamento se mostram mais graves e de consequncias mais danosas. As
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11. No campo das relaes comerciais, a viso estreita do aproveitamento imediatista e exclusivamente setorial compromete a imagem e at mesmo dificulta as negociaes de produtos brasileiros de exportao, em especial para pases onde as
sociedades esto sensibilizadas para as questes ambientais e sociais.
Os setores que comandam as polticas de desenvolvimento e infraestrutura, considerados responsveis pelos aspectos mais importantes do crescimento econmico tendem a ser guindados a uma condio de autonomia,
impelindo o Estado a assumir uma postura autofgica de difcil sustentao.
A ausncia de uma mediao em favor de uma perspectiva mais ampla, integrada e de mais longo prazo solapa as possibilidades de se pensar no atingimento de requisitos de sustentabilidade, calcados na concepo de projetos
sinrgicos, atentos aos objetivos compatveis de vrias polticas tomadas em
simultneo, cujas funes maximizadoras estariam pautadas por um interesse
estratgico maior e mais ambicioso11.
As tmidas iniciativas de planejamento estratgico que, nesse cenrio, beneficiariam os aspectos social, ambiental e territorial das polticas, tornam-se incuas. Representam, muitas vezes, meros exerccios acadmicos, sem desdobramento significativo no desenho efetivo da trajetria de desenvolvimento do pas.
Como no h momentos, ritos e regras concebidos para facilitar o planejamento integrado das polticas, o aspecto mais grave que, sem uma ao
concertada e mediada que integre efetivamente a viso ambiental e territorial
ao planejamento do desenvolvimento, os setores encarregados do planejamento regional e ambiental ficam confinados a um papel regulador e/ou licenciador. Assim, o pas se v na pior das condies: no consegue incorporar de
maneira adequada no seio das polticas de desenvolvimento e infraestrutura as
complexas variveis ambientais e sociais demandadas pela tica do desenvolvimento sustentvel, relegando s aes de natureza regulatria/licenciatria,
desencadeadas posteriori, a tarefa de resolver os problemas de adequao
ambiental e insero espacial dos projetos. O resultado o atual cotidiano de
embates entre reas governamentais do Executivo no exame da implantao
de projetos setoriais, com frequentes e indesejadas judicializaes.
Nesses embates, a rea ambiental, tradicionalmente despreparada para
as complexas tarefas que lhe so imputadas, acusada de entrave ao desenvolvimento, retardando efetivamente projetos que, a rigor, deveriam ter sido tratados e mediados do ponto de vista estratgico pela instncia de planejamento
do governo, antes de se apresentarem as solues formais, prontas e acabadas
para exame das instncias regulatrias e licenciadoras.
Oportunidades de desenvolvimento pautadas no aproveitamento das
potencialidades regionais so frequentemente desprezadas em favor da tica
unilateral, criando deseconomias que no apenas prejudicam a otimizao dos
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caso a caso, mas consenso entre os especialistas que devam ser objeto de
regulamentao, tendo em vista os grandes custos de transao envolvidos.
As situaes destacadas demonstram que o modelo sistmico do gerenciamento de recursos hdricos adotado para todo o pas ainda se encontra em
fase de aperfeioamento, no obstante os enormes avanos alcanados desde
o incio de sua efetiva adoo. Os desafios apontados, em nenhum momento,
questionam os postulados e as premissas do modelo, nem preconizam sua
reviso. Apenas enfatizam que, dada a diversidade do pas e os diferentes
nveis de comprometimento dos recursos hdricos ao longo de seu territrio,
razovel pensar-se em vises mltiplas e cuidados de adaptao que ainda
no esto dados.
No que se refere s questes que envolvem os estados federados, ressalta-se a inexistncia de compromissos polticos de carter mais abrangente,
voltados concertao desses entes federados no exerccio de suas competncias comuns.
A reverso desse quadro de carncias, inconsistncias e contradies
condio fundamental para que se continue avanando na implementao da
poltica do setor, em especial diante da condio de dupla dominialidade das
guas interiores, e da enorme interface e interdependncia existente entre o
universo de atuao do sistema nacional e dos sistemas estaduais.
Essa constatao no implica abandonar as estratgias setoriais stricto
sensu. No entanto, preciso que se construa uma ambincia na qual essas
estratgias possam se efetivar de maneira harmnica entre setores em sintonia
com o ambiente e os espaos territoriais, regionais e administrativos o que, em
ltima anlise, constituir enorme vantagem comparativa no mundo atual, extremamente competitivo, em especial considerando a caracterstica do Brasil
de pas megadiverso.
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Sobre o organizador
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Sobre os autores
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Antonio Carlos Filgueira Galvo economista, mestre em Teoria
Econmica pelo IPE/USP e doutor em Economia Aplicada
(Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente) pelo
Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
Unicamp) e Universidade de Sussex (Reino Unido). Atualmente
diretor do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) e analista
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico do CNPq (desde 1985).
Bruno Pagnoccheschi engenheiro civil, ps-graduado em Hidrulica e
Saneamento, em Hidrologia pela Universit Degli Studi di Napoli e
em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel (CDS), da Universidade de Braslia. Atua na rea de
Recursos Hdricos e Meio Ambiente h mais de 30 anos. Foi diretor e
atualmente coordenador de Gesto Estratgica da Agncia Nacional de
guas (ANA).
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Egon Krakhecke
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Egon Krakhecke (ORG.)
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