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AVRIL 2016
Q
Inspection gnrale
des finances
Inspection gnrale
de ladministration
N 2015-M-094
N 16-014-15-136-01
RAPPORT
ANNE BOQUET
tabli par
INSPECTRICE GENERALE
YVES DURUFLE
INSPECTEUR GENERAL
DE LADMINISTRATION
DES FINANCES
LUCIE RUAT
INSPECTRICE
NOEMIE ANGEL
INSPECTRICE
DE LADMINISTRATION
DES FINANCES
CAMILLE FREPPEL
INSPECTEUR ADJOINT
DES FINANCES
avec la participation de
PIERRE BARAT-DIVIN
AGATHE LAVALEE
Assistants dvaluation
- AVRIL 2016-
Rapport
SYNTHESE
Pour que les collectivits occupent tout cet espace, encore faut-il quelles dveloppent des
outils adapts :
Les achats courants recouvrent les achats relevant de la section de fonctionnement et les dpenses relevant
de la section dinvestissement et participant de la gestion courante (comme le parc immobilier ou les vhicules).
2 Dans ce rapport, sont comprises dans le primtre des collectivits territoriales les communes, les
intercommunalits ( fiscalit propre ou non), les dpartements et les rgions.
3 Le
4
Alors que la fonction march relve des actes et procdures juridiques de prparation et de passation des
marchs publics, la fonction achats recouvre lensemble des processus qui ont pour objet dacqurir les biens et
les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.
Rapport
Pour encourager ce partage et cette mulation, la mission propose la mise en place dun
programme partenarial dappui loptimisation des achats des collectivits
territoriales, ds 2017 :
ce programme, port par les associations dlus et par ltat, viserait dabord
sensibiliser les collectivits, leurs lus et leurs cadres dirigeants ;
il comporterait galement un volet daccompagnement, en mettant disposition un
cadre mthodologique de loptimisation et en recensant les meilleures pratiques
existantes ;
Rapport
Pour amplifier encore davantage cette mulation territoriale, et sans crer de comptence de
nouvelle, le territoire rgional peut tre celui de la coordination des achats car il est
frquemment lhorizon dintervention des fournisseurs locaux. Ds lors, les acheteurs publics
du territoire pourraient saccorder sur un exercice concert de leurs politiques
dachat dans chaque nouvelle rgion.
4/ Enfin, les collectivits pourront valoriser les rsultats de leurs politiques dachat.
La politique dachat offre des marges de manuvre nouvelles, dont les rsultats pourront
tre communiqus en toute transparence.
Certains leviers de la transparence existent dj : ce sont ceux prvus par les cadres de la
commande publique (qui demande la publication de certaines donnes essentielles relatives
aux marchs publics) et de laccs aux documents administratifs (puisque les documents de
march des collectivits en sont). Cette transparence sera accrue par lopen data, qui
amliorera la connaissance de lachat public local et facilitera les comparaisons entre
collectivits.
de comparaison, en mobilisant lensemble des tablissements hospitaliers, quelle que soit leur taille ou les
spcificits de leur intervention, PHARE souhaite gnrer, en 2017, 3,0 % de gains.
La mission a estim les marges de manuvre associes trois scnarios doptimisation des achats des collectivits
territoriales :
dans le scnario a minima, les gains atteindraient 1,4 Md sur le triennal 2018-20 (en moyenne 1,0 % de
lassiette annuelle des dpenses sur la priode) ;
dans le scnario raliste, ils atteindraient 1,9 Md (1,3 % de lassiette) ;
dans le scnario volontariste, ils atteindraient 2,7 Mds (1,9 % de lassiette).
SOMMAIRE
INTRODUCTION........................................................................................................................................... 1
1.
2.
2.3.2.
3.
4.
Rapport
INTRODUCTION
Afin daccompagner les collectivits dans cette dmarche et dvaluer les marges financires
potentielles, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre de la dcentralisation
et de la fonction publique et le secrtaire dtat charg du budget ont, par lettre de mission
du 26 novembre 2015, confi aux inspections gnrales des finances et de ladministration
une revue de dpenses sur la fonction achats des collectivits territoriales, en
application de larticle 22 de la loi de programmation des finances publiques
pour 2014-2019. Au-del de lanalyse des dpenses, il est demand la mission dtudier les
bonnes pratiques existantes ainsi que de proposer des modes de capitalisation et de diffusion
de ces expriences. Sur cette base, elle est invite documenter un ensemble dconomies
potentielles lies la gnralisation de pratiques dachats performantes.
Les travaux de la mission ont port sur lensemble de la fonction achats , c'est--dire des
processus qui ont pour objet dacqurir les biens et les services ncessaires au
fonctionnement dune collectivit et sa gestion courante interne.
Dun point de vue juridique, les achats des collectivits territoriales sinscrivent, pour une
large part, dans le cadre de la commande publique. Loin dtre seulement proccup par la
scurit juridique, le code des marchs publics est irrigu par un principe de concurrence,
facteur cl de la baisse des prix, de lamlioration de la qualit et du soutien de linnovation.
La rforme du code en cours la date de la mission 7 sefforce den faire un outil plus simple,
afin de faciliter le dveloppement dune approche conomique de lachat public.
Dun point de vue budgtaire, face la multiplicit des approches de lachat (juridique,
comptable, budgtaire) et la diversit des choix de gestion (rgie ou externalisation,
march public ou dlgation de service public, etc.), la mission a t amene trouver le
plus petit dnominateur commun entre les collectivits. Elle sest ainsi intresse leurs
dpenses d achats courants , qui recouvrent les achats relevant de la section de
fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que certaines dpenses cibles
dinvestissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et automobile).
Le dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 applique les mesures prvues par lordonnance du 23 juillet 2015
relative aux marchs publics, elle-mme prise pour transposer les directives europennes du 28 mars 2014 et
pour simplifier la structure juridique existante. La mission joint ce rapport une table de concordance entre les
articles du code des marchs publics (CMP) quelle cite et ceux de lordonnance d8 23 juillet 2015 et du
dcret du 25 mars 2016 reprenant leur objet.
-1-
Rapport
de nombreux entretiens avec des associations dlus et des experts des achats, ainsi
que des dplacements dans les collectivits 8 pour identifier les meilleures pratiques
et les difficults rencontres (cf. annexes I V sur les leviers doptimisation) ;
un parangonnage des expriences menes en France par ltat et le secteur
hospitalier, ainsi qu ltranger (Royaume-Uni, Allemagne et Core du Sud) ;
une analyse qualitative de la maturit de la fonction achats des collectivits
(cf. annexe VI);
une analyse quantitative des achats courants entre 2010 et 2014, sur la base des
donnes des comptes de gestion consolids par la direction gnrale des finances
publiques (cf. annexe VII) ;
une tude de cas sur deux segments dachat rvlateurs des leviers doptimisation
(celui des solutions dimpression et celui des prestations de nettoyage - cf. annexe IX).
65 collectivits territoriales ont ainsi contribu aux travaux de la mission, gographiquement rparties et
dchelons territoriaux diffrents (4 conseils rgionaux, 11 conseils dpartementaux, 25 tablissements publics de
coopration intercommunale et 25 communes).
-2-
Rapport
de ltat, qui a intgr compter de 2013 au primtre des dpenses dachats courants
celles dachats spcifiques et les dpenses des tablissements publics ;
du secteur hospitalier, qui a progressivement tendu son programme de performance
hospitalire des achats responsables (PHARE) aux dpenses dinvestissement en plus
de celles dexploitation pour la priode 2015-17.
Encadr 1 : Primtre retenu par la mission
En revanche, sont exclus du primtre les services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) et les
dmembrements tels que les centres communaux daction sociale (CCAS), les socits dconomie mixte (SEM), les
socits publiques locales (SPL), les offices publics dhabitation loyer modr (OPHLM) et damnagement et de
construction (OPAC), les services publics industriels et commerciaux en gestion dlgue (SPIC), etc.
Y compris certaines dpenses dintervention passant par des achats (ex : formation professionnelle des
rgions).
-3-
Rapport
1.1.2.
Sur le primtre dfini par la mission, les dpenses dachats courants des collectivits
territoriales stablissent 45,4 Md en 2014 au niveau national, dont 80 % par le bloc
communal, 15 % par les dpartements et 5 % par les rgions (tableau 1). Ces dpenses ont
t particulirement dynamiques entre 2010 et 2013, avec une croissance annuelle moyenne
de 3 % sur le primtre total, tire en particulier par les EPCI fiscalit propre (taux de
croissance annuelle moyen de 6 %) et les rgions (idem).
Communes
EPCI fiscalit propre
EPCI sans fiscalit propre
Dpartement
Rgion
Total
volution entre N et N+1
2010
18,6
8,6
5,3
6,4
1,8
40,7
-
2011
19,0
9,4
5,4
6,5
2,0
42,3
3,9 %
2012
19,5
10,2
5,7
6,8
2,1
44,3
4,7 %
2013
20,1
10,5
5,8
6,9
2,2
45,5
2,7 %
2014
19,6
10,9
5,8
6,8
2,3
45,4
- 0,2 %
Source : DGFiP, retraitements de la mission (cf. annexe VII relative au primtre des dpenses).
Hors dpenses des EPCI sans fiscalit propre, ces achats courants reprsentent 17 % de la
dpense locale en 2014 12. Ils psent dans la gestion courante des collectivits, puisquils
reprsentent en 2014 en moyenne 21 % de leurs dpenses de fonctionnement, de 10 % pour
les dpartements 47 % pour les EPCI fiscalit propre (graphique 2).
Graphique 1 : Part des dpenses dachats de fonctionnement dans le budget de fonctionnement
des collectivits territoriales en 2014 (hors EPCI sans fiscalit propre)
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
47%
26%
Communes
EPCI fiscalit
propre
10%
11%
Dpartements
Rgions
Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. NB : Seuls les dpartements mtropolitains sont pris en
compte. NB2 : Sont rapports aux budgets de fonctionnement les dpenses dachats de fonctionnement (qui ne
recouvrent quune partie du primtre de la mission).
12
Sur 215 Mds de dpenses de fonctionnement et dinvestissement en 2014, sur des budgets annexes et
principaux des rgions, dpartements mtropolitains, communes et EPCI fiscalit propre (source : primtre
DGCL retrait par la mission).
-4-
Rapport
un enjeu politique dune part, puisquil sagit dtre visible et dapparatre comme un
acteur conomique direct sur le territoire en tant donneur dordre ;
un enjeu conomique (voire budgtaire) dautre part, dans la mesure o le soutien de
lactivit locale a un impact direct sur les ressources fiscales et les dpenses des
collectivits.
Tenir compte, dans lexpression des besoins, des capacits quantitatives et qualitatives des
fournisseurs locaux (saisonnalit des produits, capacit dapprovisionnement des fournisseurs) ;
Allotir le march (par exemple avec un lot bio ) ;
Valoriser la prsentation des produits (par exemple lors dune commission de dgustation) ;
Affiner les critres de slection des offres (dlai entre la rcolte et la livraison, distance parcourue
entre le lieu de production et celui de livraison, possibilit dune action pdagogique du
producteur) ;
Assurer la diffusion des offres au plus prs du tissu local, notamment via les organismes
professionnels du territoire.
Par ailleurs, lexprience bretonne en matire de mesure des achats locaux est galement
clairante sur laccs rel des fournisseurs locaux la commande publique : selon les donnes
rcoltes par lassociation My Breizh Open Data 13, entre janvier 2013 et mai 2015, 49 % du
montant des marchs du conseil rgional de Bretagne avaient des titulaires bretons 14.
13
Cette association a mis en ligne, en mars 2015, un prototype de portail de donnes, appel My Breizh Open
Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne, partir des informations
disponibles sur 2013, 2014 et 2015 (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs partie 3).
14 Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).
-5-
Rapport
1.2.2. Lachat nest pas reconnu, dans de trs nombreuses collectivits territoriales,
comme un levier de pilotage stratgique des dpenses
Face une contrainte budgtaire accrue, la rationalisation des dpenses dachats devrait
constituer un enjeu stratgique pour rduire les cots de fonctionnement et prserver les
capacits dinvestissement.
Or paradoxalement, tel nest pas aujourdhui le cas. Alors que ltat et les hpitaux ont ralis
des conomies importantes grce leurs politiques dachats 15, dans de trs nombreuses
collectivits territoriales, lachat nest pas identifi comme un levier de pilotage de la
dpense. Dautres axes semblent tre privilgis, tels que la matrise de la masse salariale ou
la baisse des investissements. Mme les collectivits territoriales les plus avances en termes
doptimisation de lachat ntablissent que rarement une corrlation entre leurs politiques
achats et leurs stratgies financires, les gains enregistrs sur les achats bnficiant plutt
aux directions oprationnelles.
1.2.3. Cette situation est lie la relative faiblesse de la structuration de la fonction
achats
Afin danalyser la fonction achats des collectivits territoriales, la mission a retenu les critres
suivants :
laune de cette grille danalyse et des entretiens avec des structures de toute taille, la
mission a mis en exergue le faible degr de maturit 16 de la fonction achats des
collectivits territoriales.
Au niveau stratgique, rares sont les collectivits faire de la fonction achats une priorit.
Parmi les collectivits rencontres, indpendamment de leur taille, peu dentre elles
disposent dun lu dlgu lachat. De mme, la stratgie de se regrouper avec dautres
structures pour acheter est davantage porte par les services de la collectivit que par les
lus. Globalement, les lus communaux semblent assez rticents se dpartir de leurs achats
au profit du niveau intercommunal, craignant de perdre leur lien privilgi avec le tissu
conomique environnant.
15 Sur quatre annes, ltat et ses tablissements publics ont dgag en moyenne 403 M/an (entre 2011
et 2014), et les tablissements hospitaliers en moyenne 316 M/an (entre 2012 et 2015) dans le cadre du
programme de performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE). Pour lavenir, ltat se fixe un
objectif de 700 M/an sur une assiette totale de 28 Mds (hors dfense et scurit), soit un gain achat de 2,5 %, et
le programme PHARE un objectif moyen de 480 M sur 2015-17 par rapport une assiette totale de 25 Mds, soit
un gain achat de 1,9 % (cf. annexe VII relative au chiffrage des dpenses et marges de manuvre envisageables).
16
Le concept de maturit de lachat est employ pour valuer le niveau de professionnalisation ou dexpertise
de la fonction achats dans une organisation donne. Les diffrents niveaux de maturit, ou stades dvolution de la
fonction achat au regard dun objectif global de performance, sont gnralement modliss dans une grille qui
dtermine par domaines cls les exigences attendues.
-6-
Rapport
En matire de pratiques dachat, celui-ci est souvent peru comme un acte avant tout
juridique et procdural. La logique conomique est rarement prsente, les services
privilgiant une gestion administrative des marchs aux relations directes avec les
fournisseurs, notamment par crainte du dlit de favoritisme (voir infra sur ce sujet). Mme le
recours des centrales dachats comme lUGAP, qui tendent faciliter lachat en vitant les
procdures de passation des marchs, est loin dtre un rflexe partag. Les collectivits
prfrent conserver un lien privilgi avec lconomie locale et leur marge dautonomie dans
leurs choix. Il en va de mme des groupements de commande auxquels les collectivits ont
recours occasionnellement.
En ce qui concerne le pilotage, par mconnaissance des techniques dachats et absence
doutils leur disposition, les collectivits ont globalement peu dvelopp doutils de pilotage
et disposent rarement dune cartographie globale de leurs achats leur permettant didentifier
leurs principaux segments dachats et leurs fournisseurs.
Ces initiatives sont parfois anciennes dans des villes dune certaine taille. Elles ne sont pas
uniquement lapanage de grandes collectivits puisque des communes de moins
de 20 000 habitants ont pu se doter dune vritable fonction achats (par exemple, la suite du
recrutement dun responsable de la commande publique form lachat ou de
laccompagnement par un cabinet spcialis).
17 la date
-7-
Rapport
elle sappuie dabord sur des rseaux professionnels dacheteurs. Les associations de
professionnels de lachat et dlus ont mis en place des runions rgulires, permettant
des changes de bonnes pratiques et des rflexions sur les volutions de la commande
publique. En marge de ces organisations informelles, il existe des initiatives locales
portes par des rseaux plus institutionnels, tels que certaines chambres consulaires
qui organisent des clubs dacheteurs ouverts aux secteurs public et priv. Ces cercles
regroupent principalement des experts qui veulent affiner leurs mthodes et
techniques ;
le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) organise des
journes dactualit sur la thmatique des achats ainsi que quelques formations ddies
aux techniques dachat. Celles-ci sont toutefois en nombre insuffisant ;
au niveau local, plusieurs acteurs interviennent pour accompagner et donner des
conseils aux acheteurs locaux, tels que :
Force est de constater quil nexiste pas de dispositif coordonn permettant de diffuser,
sur lensemble du territoire, une culture conomique de lachat, appele de leurs vux
par les professionnels du secteur.
18
La loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale (FPT)
prcise, son article 25, les comptences obligatoires et facultatives des centres de gestion. Un centre de gestion
est ce titre dabord charg des tches administratives concernant les agents des collectivits (remplacements,
mise en uvre de rgles dhygine et de scurit, action sociale).
-8-
Rapport
Selon le niveau de mutualisation souhait, une diversit dinstruments peut tre mobilise
pour grouper les achats des collectivits, chacun prsentant des avantages et des
inconvnients :
Rapport
2.1.2.1. Le groupement de commande est une solution relativement souple, qui peut
sadapter au degr de mutualisation souhait par les membres
En tmoigne la diversit des expriences portes lattention de la mission :
dune part, des lourdeurs procdurales quils imposent, essentiellement lies au droit
des assembles dlibrantes (approbation des assembles dlibrantes, rigidit des
entres et sorties, poids des commissions dappel doffres (CAO)) ;
dautre part, des difficults de pilotage oprationnel, puisquils impliquent un
important travail en amont de standardisation, de mise en cohrence du besoin et de
synchronisation des commandes (ce pilotage nest ds lors efficient que pour des biens
standardiss et partir dun certain volume global dachat).
Selon la mission, pour faciliter encore le recours aux groupements de commande, des
allgements procduraux pourraient tre envisags, en particulier :
19
Par exemple sur le modle de la convention de groupement cadre, adopte par lagglomration dOrlans
pour 2016, qui porte sur une liste de 37 familles dachats, et qui permet certains marchs de ne concerner que la
ville-centre et lagglomration, et dautres lensemble des communes selon leurs souhaits.
- 10 -
Rapport
En parallle, un certain nombre de centrales dachat locales ont vu le jour au cours des
dernires annes, mme si leur intervention na pas encore trouv de modle stabilis :
les centrales locales identifies par la mission offrent un outil utile dingnierie de
commande publique pour les petites entits du territoire, et les accompagnent dans la
massification des achats une chelle supra-dpartementale, en prennisant une
certaine structure pour soutenir les dmarches de mutualisation (davantage que les
groupements de commande) ;
ces centrales sont toutefois confrontes, outre linterrogation persistante sur la
structure juridique la plus adapte leur activit 21, des incertitudes conomiques non
ngligeables en fonction du modle de financement retenu et de la contribution des
bnficiaires (subvention des collectivits les plus importantes, contributions
forfaitaires de lensemble des entits bnficiaires, tarification des services, etc.).
Encadr 3 : Centrales dachat locales
Ce chiffre daffaires de lUGAP (qui est un montant de commandes enregistres) est domin par ltat et ses
oprateurs (1 Md HT en 2015) et le secteur de la Scurit sociale (650 M HT en 2015).
21
Il napparat, au vu des travaux de la mission et suite la consultation de la DAJ sur ce point, quune structure
juridique soit plus adapte quune autre aux missions dune centrale dachat.
- 11 -
Rapport
le prix ne doit pas tre considr comme lunique dterminant de lachat, chaque
solution devant tre examine en cot complet ;
le risque dviction des petites et moyennes entreprises (TPE-PME) doit tre relativis
car lacheteur public dispose toujours de la possibilit dallotir ses marchs sur les
segments dont loffre est diversifie et locale ;
la massification pourrait conduire, moyen ou long terme, rduire la concurrence, et
ce faisant augmenter le pouvoir de ngociation des fournisseurs restants dans un
march devenu oligopolistique, rduire linnovation, ou crer des risques
dinscurit dapprovisionnement ;
elle ne doit pas non plus comprimer excessivement les marges des fournisseurs.
titre dexemple, la mutualisation et la massification sur les deux segments dachat tudis
par la mission ne remettraient pas en cause le recours des fournisseurs du territoire :
elle est le premier levier permettant dobtenir des gains rapides et visibles, qui
crdibilisent la dmarche achats ;
elle doit absolument tre complte rapidement par la mobilisation dautres leviers,
avec une approche globale de la politique dachat : les gains lis la massification ne
reprsentent que 20 30 % des gains envisageables identifis sur chaque segment
dachat (cf. graphique 3 infra).
2.2. Les processus dachats ne se limitent pas des actes juridiques mais
doivent tre apprhends de faon globale
Dans de nombreuses collectivits territoriales, l achat est abord par le prisme juridique,
rattach un march public ou son corollaire gnrique largi, la commande
publique . Pourtant, lachat est loin de se rduire ce seul acte juridique :
dabord, parce quun nombre important dachats ne font pas lobjet de procdures de
commande publique ;
ensuite, parce que lacheteur intervient galement - voire essentiellement - en amont et
en aval de la procdure de passation de march.
- 12 -
Rapport
Selon la norme AFNOR X 50-151, lanalyse fonctionnelle est une dmarche qui consiste rechercher, ordonner,
caractriser, hirarchiser et/ou valoriser les fonctions . La valeur se dfinit selon lAFNOR comme une grandeur
qui croit lorsque la satisfaction du besoin augmente et/ou que le cot du produit diminue. La valeur peut donc tre
considre comme le rapport entre l'aptitude aux fonctions divise par le cot des solutions
23 Traduction franaise du terme anglais sourcing , il porte sur un segment ou un domaine dtermin, le
sourage consiste tudier le march fournisseur travers : la relation produit/fournisseur, ltude du secteur
concurrentiel, lidentification des fournisseurs prsents sur le march et ses caractristiques de lenvironnement,
conomique, commercial, juridique et environnemental.
- 13 -
Rapport
Le dlit de favoritisme est le fait, selon les termes de larticle 432-14 du code pnal, pour un acheteur
public - lu ou fonctionnaire - de procurer ou de tenter de procurer autrui un avantage injustifi
par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour objet de garantir la
libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de service public .
Passible de deux ans d'emprisonnement et de 200 K d'amende, le dlit de favoritisme se caractrise
par :
un lment matriel : la violation des dispositions relatives la libert et lgalit daccs la
commande publique ;
un lment intentionnel : le fait de procurer autrui un avantage injustifi.
La jurisprudence a retenu une acception large de lavantage injustifi puisque la seule violation des
rgles de passation dun march sans intention dolosive est constitutive de linfraction (Cass.
Crim. 14 janvier 2014).
Source : Mission (cf. annexe I relative lexpression des besoins).
directive du 26 fvrier 2014 a ouvert la possibilit sous certaines conditions de raliser des consultations du
march en vue de prparer la passation de march et dinformer les oprateurs conomiques de leurs projets et de
- 14 -
Rapport
Deuximement, la collectivit peut sorienter vers une stratgie de baisse des cots en
achetant moins cher travers :
peser sur les prix lors des ngociations en identifiant les marges brutes du
fournisseur ;
leurs exigences en la matire . Larticle 4 du dcret du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics reconnat
dsormais explicitement le droit de mener des consultations pralables au march .
25
Sur ce point, la mission rejoint lanalyse de plusieurs rapports rcents qui ont propos de recentrer le dlit sur
la notion dintention dolosive de lacheteur public (cf. rapport de Jean-Louis Nadal sur lexemplarit des
responsables publics de janvier 2015 et rapport de Martial Bourquin sur la commande publique doctobre 2015).
- 15 -
Rapport
Quelle que soit loption retenue, seules les collectivits prsentant un certain degr de
maturit de leur fonction achats sont en mesure de modliser leur choix et de
formaliser des stratgies dachat pour un segment donn. Trs souvent, la tactique
choisie intgre plusieurs leviers dachat.
2.2.2. Le cadre de la commande publique est une bote outils au service de
lachat, dont le potentiel peut tre dcupl par la dmatrialisation
Loin dtre seulement proccup par la scurit juridique, le code des marchs publics est
irrigu par un principe de concurrence, facteur cl de la baisse des prix, de la stimulation
de la qualit et de soutien de linnovation.
La rforme rcente du code sefforce den faire un outil plus simple, afin de faciliter le
dveloppement dune approche conomique de lachat public :
26 Le
- 16 -
Rapport
Dun point de vue budgtaire, la dmatrialisation des pices et des procdures de marchs,
ainsi que de lexcution de la dpense, contribuera allger les cots de gestion :
selon la Commission europenne, les entits publiques qui ont dj adopt la passation
lectronique de marchs dclarent avoir rduit leurs dpenses relatives aux passations de
marchs de 5 20 % (communiqu de presse davril 2012) ;
selon la fiche dimpact relative au projet dordonnance sur la facturation lectronique 28
(juin 2014), cette dernire doit permettre aux collectivits territoriales dconomiser,
compter de 2020, 260 M/an.
Dun point de vue conomique, elle accrotra la concurrence et facilitera laccs des
entreprises la commande publique, grce une visibilit accrue des procdures de
publicit, une simplification des modalits de candidature et une transparence accrue sur les
conditions dattribution. titre dexemple, le dispositif de march public simplifi (MPS)
permet, depuis dbut 2014, le pr-remplissage de donnes et lautomatisation de la collecte
de documents auprs des autorits, avec le seul numro SIRET de lentreprise.
Pour accompagner les collectivits territoriales dans leurs dmarches de dmatrialisation depuis le
dbut des annes 2000, un cosystme dacteurs publics et privs sest dvelopp. Ainsi, aux cts des
diteurs et oprateurs privs, sont apparues des plateformes publiques, telles que :
la plateforme des achats de ltat (PLACE), cre par arrt du 11 octobre 2012, pour
dmatrialiser les procdures de march de ltat ;
des plateformes mises en places au niveau local, comme* :
- celle de la plateforme E-Bourgogne , lance en 2004 et dsormais porte par un GIP au profit
de prs de 1 400 collectivits bnficiaires ;
- celle de la plateforme Mgalis Bretagne , lance en 2007 en rgion Bretagne, et porte par le
syndicat mixte ponyme charg des projets de dveloppement numrique du territoire ;
- celle de la plateforme Maximilien , lance en 2013 en rgion francilienne et porte par un GIP.
Le dveloppement de ces plateformes vise partager des outils qui facilitent laccs des
entreprises du territoire aux appels doffres des collectivits, en mutualisant les cots de
dveloppement et de maintenance. Elles offrent une diversit de services aux collectivits,
commencer par laccs un profil dacheteur et des salles de marchs virtuelles. Elles peuvent
galement mettre disposition dautres fonctionnalits, telles quune messagerie lectronique
scurise, des documents de consultation standardiss, un module darchivage des pices, etc.
Source : Mission (cf. annexe III relative la dmatrialisation). * Ces exemples nont pas de prtention exhaustive :
selon les interlocuteurs de la mission, il existerait une quarantaine de plateformes publiques dmatrialises.
27
En application de la directive 2014/24/UE en cours de transposition, les marchs publics suprieurs aux seuils
europens devront faire lobjet dune procdure entirement dmatrialise compter du 18 octobre 2018.
28
En application de lordonnance du 26 juin 2014, les collectivits territoriales seront tenues dutiliser la
facturation lectronique compter du 1er janvier 2017. Lobligation sera progressive, entre 2017 et 2020, afin de
tenir compte de la taille et de la capacit des entreprises. Elle sappuiera sur une solution logicielle mutualise
mise disposition par ltat, savoir un portail dnomm Chorus Portail Pro .
- 17 -
Rapport
Par ailleurs, louverture des donnes relatives aux marchs publics en open data ouvre
plus encore des perspectives positives de contrle pour les citoyens et de pilotage de
lachat pour les collectivits publiques. En effet, en parallle des marges de manuvre
nouvelles que les acheteurs trouvent dans la passation des marchs (sourage,
ngociation), la transparence des donnes sur les marchs publics attribus et excuts doit
tre assure. Elle sera notamment porte par :
louverture des donnes essentielles relatives aux marchs publics dun montant
suprieur 25 K HT 29 ;
la publication en open data des documents administratifs (dont font partie les
documents de marchs publics des collectivits territoriales) qui sont communiqus 30.
Proposition n 4 : Assurer la transparence des donnes sur les marchs publics
attribus et excuts (open data) et valoriser leur rutilisation, notamment des fins
danalyse de lachat public local, de parangonnage entre acheteurs (analyse des cots)
et de sourage.
2.2.3. En aval, le suivi de lexcution des marchs ne doit pas tre nglig
Les acheteurs se voient frquemment reprocher, par les directions oprationnelles, la baisse
de la qualit du service ou du produit achet. La performance de lachat est galement
menace par la surconsommation, laugmentation du volume pouvant prempter les gains
achats obtenus sur le prix.
Le suivi de la bonne excution du march sappuie dabord sur une mobilisation de
lensemble de la collectivit pour lassurer :
la vrification du service fait doit tre ralise par la direction bnficiaire du bien ou
du service 31 ;
des indicateurs de suivi peuvent objectiver le respect des engagements des
fournisseurs (taux de conformit, respect des dlais, etc.) ;
des procdures internes sont utiles pour prvoir un dialogue entre le service
prescripteur-bnficiaire et le service charg de lachat, afin de vrifier que lachat
ralis correspond effectivement au besoin, de comprendre les ventuelles sur ou sousconsommations de marchs et pour identifier les pistes de rengociation.
Le cas chant, des instruments sont (ou peuvent tre) prvus dans le march pour
sanctionner ou rcompenser la qualit de lexcution, voire adapter cette dernire :
29
des mcanismes dincitation la performance peuvent tre prvus, comme une clause
dintressement aux progrs effectus au cours du march par rapport aux objectifs
contractuels ;
les clauses de pnalit doivent tre appliques ;
Le dcret du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics prvoit ainsi, son article 107, louverture des donnes
essentielles du march, connues avant le dbut du contrat (telles que lidentification de lacheteur, la nature et
lobjet du march public, la procdure de passation utilise, le lieu principal dexcution des prestations, sa dure,
son montant et ses principales conditions financires).
30
Cf. projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015 et en
cours de discussion la date de la mission.
31 Lexemple des prestations de nettoyage est particulirement rvlateur, le suivi de lexcution et de la qualit
des prestations apparaissant comme la premire garantie de loptimisation de cet achat (cf. annexe IX). Les
collectivits interroges par la mission ont par exemple indiqu :
prter une attention particulire au taux dencadrement prvu par les prestataires ;
avoir organis un contrle interne de la qualit des prestations (notamment inopins) ;
sefforcer dappliquer les clauses de pnalit en cas de non-respect des engagements du titulaire.
- 18 -
Rapport
plus long terme, le retour dexprience sur chaque march alimente lexpression du juste
besoin et la rdaction du march suivant.
2.3. La performance des achats ncessite enfin une organisation ddie et une
professionnalisation accrue
2.3.1. Sans quil soit possible de dfinir une organisation optimale, un pilotage
centralis de lachat est souhaitable
Il nexiste pas de modle unique dorganisation de la fonction achats. Selon la culture
interne de la collectivit et les choix politiques ou managriaux, les collectivits peuvent
opter pour une organisation :
En fonction du modle adopt et des choix internes, le service achats prend en charge une
partie ou la totalit des achats ou se limite un rle de pilotage et de coordination. Sans quil
soit pertinent de dfinir un organigramme cible, les entretiens de la mission ont fait
ressortir les avantages dune centralisation du pilotage de lachat (stratgies, outils
communs, rgles, formation) et des marchs transversaux qui favorise une approche
commune des achats, unifie les mthodes de travail et facilite la globalisation de certains
achats.
Ils ont galement montr la pertinence dune dissociation de la fonction achats :
Quel que soit le modle retenu, la structuration dune fonction achats ncessite une
taille minimale. Il va de soi que dans les collectivits qui ne disposent mme pas dune
fonction march structure, une telle proposition est dnue de sens. Sans ncessiter des
moyens humains consquents, la dmarche requiert au minimum un coordonnateur ddi ; il
peut sagir dun personnel mutualis au niveau intercommunal 32.
32
Dans les nouvelles intercommunalits dont les villes centres ont parfois moins de 8 000 habitants, cela pourrait
supposer un recrutement.
- 19 -
Rapport
Ainsi, plus la dmarche achats imprgne les processus et les dcisions de la collectivit,
plus les gains achats sont importants (cf. graphique 3).
lingnierie des marchs conduit mieux rdiger le cahier des charges et prvoir des
clauses dincitation la performance ;
- 20 -
Rapport
Source : Mission.
Ces gains achats sont cristalliss tout au long du processus dachat (cf. graphique 4) :
la majorit est lie au travail ralis sur la phase amont de lachat, lors de lexpression
du besoin ;
pour autant, pour ne pas tre perdus par la multiplication des surcots, ils exigent
dtre finement suivis et scuriss.
- 21 -
Rapport
loptimisation des achats la ville de Paris lui permet de dgager des conomies achats
annuelles moyennes constates entre 2010 et 2015 de 11 % par rapport au montant
estim de la dpense sur la dure totale des marchs ayant fait lobjet dune
optimisation 33 ;
lexternalisation des prestations de nettoyage des locaux (hors collges) du
dpartement de la Moselle depuis 2010 aurait permis de rduire les cots de 20 %
alors mme que le parc immobilier concern augmentait de 11 % ;
les gains tarifaires obtenus sur llectricit en 2015 par les centrales dachat locales
Approlys et CentrAchat, en combinant le levier de la massification et louverture du
march, sont compris entre 5 et 10 % par rapport aux tarifs rglements ;
le groupement de commande de nombreuses villes et CCAS de la rgion lyonnaise
(notamment Lyon, Villeurbanne, Caluire) en matire de fournitures de bureau permet
aux membres qui y recourent de combiner des gains tarifaires, des gains de procdure
(avec une commande en ligne) et le choix de produits coresponsables inscrits au
catalogue ;
en rduisant le nombre de rfrences et en revoyant les modalits de livraison, la ville
dOrlans indique avoir rduit de 36 % ses dpenses de fournitures.
Globalement, les interlocuteurs responsables des achats dans les collectivits dune
dimension moyenne ou grande (conseils rgionaux, conseils dpartementaux, communauts
urbaines et dagglomration, communes de plus de 40 000 habitants) estimaient que :
les gains achats potentiels varient fortement en fonction des segments dachat
concerns ainsi que du degr de structuration de la dmarche achat de la collectivit ;
des gains achats cibles de 3 5 % de lassiette des dpenses taient
atteignables34.
33 La fonction achats de la ville de Paris a t structure par la direction des achats, cre entre 2009 et 2011 puis
fusionne avec la direction des finances. La direction des achats sest positionne comme fonction support au
service des directions dites oprationnelles . Elle a centralis lessentiel des achats de la collectivit,
lexception des petits montants, afin de permettre aux directions oprationnelles de se recentrer sur leur cur de
mtier et afin doptimiser les achats. Elle a ralis un travail important de recensement et de rationalisation des
besoins, de programmation des achats et dlaboration de stratgies par segments (en adaptant les stratgies et
objectifs chaque segment recours aux enchres lectroniques inverses, inclusion de clauses sociales, etc.). Son
intervention a permis de gnrer des gains importants sur les marchs passs, tals sur la dure de ces derniers,
et croissants dans le temps (au fil de llargissement des segments concerns) : ces gains slvent en moyenne
11 % de la dpense anticipe avant le lancement des marchs (soit en moyenne 76 K/an sur 720 K).
(Source : lments transmis par la ville de Paris la mission).
34
Il convient de bien distinguer la cible de gains sur un segment dachat, qui peut parfois dpasser 10 % de
lassiette des dpenses sur ce segment, et celle fixe pour lensemble des achats des collectivits, sachant que ces
derniers comprennent une diversit de segments dont loptimisation est plus ou moins aise et rapide.
- 22 -
Source : Mission.
- 23 -
Graphique 4 : volution des gains achats potentiels et des risques de surcots au fil du processus dachat
Rapport
Rapport
pour les lus, elle serait par nature contraire au dveloppement du tissu de petites et
moyennes entreprises locales ;
pour les agents, elle conduirait lacquisition de produits de moindre qualit en privant
leur service de son autonomie dans le choix de ses achats.
Pour dconstruire ces a priori et donner un vritable lan la politique dachats, il est
ncessaire dobjectiver les priorits de la collectivit et de les relayer au sein des services.
une cartographie des achats, qui permet une connaissance fine des dpenses et des
marchs afin didentifier les segments dachats forts enjeux :
soit parce que leur massification est susceptible de gnrer un effet de volume ;
- 24 -
Rapport
le gain achat est comptabilis lorsque le prix baisse ou augmente moins vite que le prix
du march, alors que le gain budgtaire nintervient qu la baisse de la dpense (mme
si limpact budgtaire nest pas constat, un gain achat peut avoir vit des dpenses
potentielles) ;
le gain achat est comptabilis volume constant, alors quun gain budgtaire peut-tre
mesur par une baisse du volume achet sans amlioration du prix ;
le gain achat est calcul sur une base annuelle, quelle que soit la date dinitiation de
lachat, alors que le gain budgtaire est proratis en lien avec lexercice budgtaire ;
le gain achat est lui-mme pluriel (comme illustr sur le graphique 5), entre :
Graphique 5 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, excution)
Source : Mission.
- 25 -
Rapport
La transformation dun gain achat en gain budgtaire est rendue dautant plus dlicate
que :
3.2.2.2. Certaines bonnes pratiques favorisent leffectivit budgtaire des gains achats,
en particulier leur pilotage financier
La transformation des gains achats en gains budgtaires exige dabord une fiabilisation du
suivi de ces gains, et en particulier le recours une mthode partage de calcul des gains 35.
Elle implique galement un appui sur le systme dinformation financire pour :
Plus largement, leffectivit budgtaire des gains achats est renforce par lorganisation dun
dialogue troit entre la fonction achat et la fonction financire, comme :
des changes rguliers entre les responsables des achats et la direction financire, afin
didentifier les risques de surconsommation ou les opportunits lies un
renouvellement de lachat ;
35 La
direction des achats de ltat (DAE) et le programme PHARE calculent les gains achats :
iso-volume, en comparant le nouveau prix (aprs intervention de lacheteur) au prix de
rfrence (prix historique ou prix de march) ;
sur une base de douze mois glissants (afin de pouvoir comparer les projets quelle que soit leur dure
effective), avec une proratisation par anne civile (afin de pouvoir mesurer leur impact sur les dpenses
de lanne) ;
en distinguant (i) en amont de la dmarche doptimisation, les gains identifis ou cibles ; (ii) lors
de la conduite du projet, les gains notifis ou scuriss ; (iii) en aval de lexcution, les gains
raliss .
-
- 26 -
Rapport
la cration de modules universitaires sur lachat public afin de gnrer des synergies
entre acheteurs et juristes mais aussi entre gestionnaires et acheteurs ( cet gard, les
mastres spcialiss pourraient tre incits intgrer une formation sur les achats
travers le contrat dhabilitation sign avec le ministre de lenseignement suprieur) ;
la constitution de cycle de professionnalisation lachat public, sachant que le CNFPT
va prochainement crer 36 un cycle de formation professionnelle de responsable achats,
valid par un certificat 37. De son ct, la DAE a galement labor un cursus type du
mtier dacheteur, consistant labelliser les formations existantes dans les ministres,
et complter loffre de formation le cas chant. Au regard des enjeux de mobilit et
dattractivit, la mission recommande dinitier une rflexion commune visant dfinir
les modules permettant de valider un certificat professionnel dacheteur public
reconnu dans lensemble de la fonction publique.
Les cycles de formation professionnelle comportent des modules donnant lieu des valuations rgulires pour
sassurer de lappropriation progressive des comptences requises pour lemploi vis. Au terme du cycle,
lvaluation finale est valide par la dlivrance un certificat de formation professionnelle.
36
37
Cest un projet qui na pas encore t adopt officiellement par les instances du CNFPT.
- 27 -
Rapport
Enfin, la formation des lus doit accompagner celle des agents dans la mesure o il ny a
pas de dmarche doptimisation dachat prenne sans impulsion politique. Concrtement, il
sagirait de sensibiliser les associations dlus nationales la question de la formation
lachat des lus et leur suggrer de co-construire un module de formation commun, relay au
niveau dpartemental par les associations des maires de dpartement.
Proposition n 7 : Assurer la sensibilisation des lus aux enjeux de lachat, notamment
via les fdrations dlus et les associations dpartementales de maires.
4.1.2. Face au besoin daccompagnement de certaines collectivits pour mettre en
place et moderniser leurs fonctions achats, la mission propose la cration dun
programme partenarial dappui loptimisation des achats locaux
4.1.2.1. lchelon national, un programme dappui commun pourrait voir le jour avec
le soutien des associations dlus
Lune des cls de succs du programme PHARE est le dploiement dune mthodologie
commune, relaye par un dispositif national mais territorialis, applicable aussi bien dans
une importante structure hospitalire que dans un petit tablissement mdico-social
(cf. encadr 6 sur la mthode dploye, et 4.2.2.1 infra sur les gains obtenus). De mme au
Royaume-Uni, loptimisation des achats locaux a t largement porte et relaye par
lassociation des collectivits locales (la LGA), qui a diffus les leviers identifis et encourag
la mutualisation des services support.
Encadr 6 : Mthode de mobilisation des tablissements hospitaliers par le programme PHARE
Le programme de performance hospitalire des achats responsables (PHARE) devait faire face, lors de
son lancement, :
des tablissements nombreux (plusieurs centaines), de tailles et de statuts diffrents, faisant face
des ralits territoriales varies ;
des tablissements disposant dune autonomie de gestion ;
des tablissements dont la fonction achat tait trs ingalement structure.
Pour initier une dynamique doptimisation dans lensemble des tablissements, le programme a
commenc par une phase dexprimentation, conduite avec lappui de la direction gnrale de la
modernisation de ltat (dsormais SGMAP) entre 2009 et 2011.
La dmarche a ensuite t gnralise en 2011, permettant :
la structuration dun rseau dacheteurs, afin de crer une dynamique dadhsion des
professionnels sur le terrain et dinitier un partage des meilleurs pratiques par segment dachat ;
laccompagnement des tablissements, avec la mise disposition doutils, dune mthodologie
commune (notamment de calcul des gains), dinstruments standardiss (comme les plans
dactions achats ) et le pilotage par une quipe projet disposant de relais dans les territoires (au
sein de la direction gnrale de loffre de soins et des agences rgionales de sant) ;
lobtention de gains rapides et visibles pour crdibiliser la dmarche (cf. encadr 7 ci-dessous),
grce la mobilisation du levier du volume (notamment via les centrales dachat hospitalires) et
aux effets dentranement des tablissements les plus importants.
Dsormais, lensemble des tablissements sont insrs dans la dmarche et le seront davantage
encore dans les groupements hospitaliers de territoire (GHT), prvus par la loi du 26 janvier 2016 de
modernisation de notre systme de sant, qui rendent obligatoire le transfert de certaines fonctions,
dont la politique dachat.
Source : Mission (cf. annexe VIII relative la capitalisation des meilleures pratiques).
- 28 -
Rapport
Sa gouvernance est lune des cls de son succs : il ncessitera la mise en place dune instance
nationale de coordination, qui dcidera des orientations stratgiques du programme, suivra
sa mise en uvre dans le temps et capitalisera les bonnes pratiques. La forme de cette
gouvernance reste prciser 38 ; la mission a notamment identifi les pistes suivantes :
38 Le sujet de la gouvernance des relations entre les collectivits territoriales et ltat dpasse celui de
loptimisation des achats des collectivits ; le portage des projets de modernisation de la gestion publique locale (y
compris du programme doptimisation des achats) ncessiterait, de lavis de nombreux interlocuteurs de la
mission une rflexion approfondie..
39 Selon les articles L. 1211-1
40
41
Officiellement lanc en octobre 2015, le programme DcANT pour 2015-17 a t labor conjointement par le
gouvernement (via le SGMAP) et les collectivits territoriales, au sein de lINP, o se rencontrent les associations
reprsentatives des lus locaux et les reprsentants de ltat pour aborder les sujets lis ladministration
lectronique.
- 29 -
Rapport
dabord, celle de capitaliser les meilleures pratiques en matire dachat local : cette
fin, il runirait un comit dexperts qui labelliserait les meilleures initiatives ;
dans un second temps, celle de constituer un rfrentiel de cots, sur des segments
dachats transverses, qui concernent lensemble des collectivits. Ce rfrentiel sera
utilement bas sur les donnes ouvertes par les acheteurs publics concernant leurs
marchs (cf. 2.2.2.2 supra).
- 30 -
Rapport
Or, si lachat est aujourdhui identifi comme un levier dconomies par certaines
communauts urbaines et dagglomration, tel ne semble pas tre le cas dans de trs
nombreuses intercommunalits (notamment rurales) rencontres par la mission. Celles-ci
sont par ailleurs souvent dans une situation dattente de ladoption des nouveaux schmas
dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI) prvoyant lextension de leur
primtre et ont, dans cette optique, retard ladoption dun schma de mutualisation 43.
42 A compter du 1er avril 2016, les centrales dachats pourront intervenir auprs des collectivits territoriales en
tant qu auxiliaires dachats et proposer notamment des conseils sur la conception et le droulement des
procdures de passation des marchs ainsi que la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom
et pour le compte de lacheteur .
43
Aux termes de larticle L.5211-39-1 du code gnral des collectivits territoriales, celui-ci comprend
notamment l'impact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre et des communes concernes et sur leurs dpenses de fonctionnement .
- 31 -
Rapport
Afin dinciter les communes initier une rflexion sur lachat, la mission propose de
mentionner expressment lachat parmi les thmes de mutualisation aborder (tant
sous langle de la mutualisation des services que du regroupement des achats eux-mmes). Il
ne sagit pas de dpartir les communes de leurs achats mais dinitier une rflexion sur les
segments dachats mutualisables. Le cas chant, les segments dachats mutualisables
pourraient tre inscrits dans les conventions-cadres de groupement et faire, au cas par cas,
lobjet de commandes groupes.
Dans le cadre des confrences territoriales de laction publique (CTAP) 44 qui rassemblent les
reprsentants de lensemble des collectivits locales et EPCI du territoire rgional, une
rflexion sur lachat pourrait tre initie. La mission a la conviction que les collectivits
peuvent toutes trouver un intrt favoriser, par convention, un exercice concert de
la fonction achats et saccorder sur des modalits de coordination, de simplification et de
clarification de leurs interventions 45 :
la rgion, au titre de lamnagement et du dveloppement durable du territoire ;
Par ailleurs, les rseaux consulaires ont, en lien avec les rgions, un rle jouer dans la
relation des collectivits locales acheteuses avec les entreprises du territoire. En
amliorant la connaissance rciproque des entreprises et des collectivits, elles peuvent
gnrer une dynamique vertueuse pour le territoire.
Concrtement :
44
La loi du 27 janvier 2014 portant modernisation de laction publique locale et daffirmation des mtropoles
(MAPTAP) cre, par son article 4, la confrence territoriale de laction publique (CTAP) qui, rassemble les
reprsentants de lensemble des collectivits locales et EPCI qui composent le territoire rgional.
45
Cette coordination sur le territoire rgional, dans le cadre de la CTAP, ne doit cependant pas tre entendue
comme une mission nouvelle confie lchelon rgional.
- 32 -
Rapport
Dans lensemble, elle retient que leffort de matrise des dpenses observ entre 2013
et 2014 est amen se poursuivre en 2015 et 2016, puis que la dpense serait amene
reprendre sa dynamique antrieure sur un rythme attnu (cf. tableau 2 qui prsente
les hypothses dvolution pour chaque chelon de collectivit).
Tableau 2 : Taux dvolution annuelle des dpenses dachats courants observs sur 2010-14 et
projets par la mission sur 2014-20
chelon territorial
Communes
EPCI
Taux dvolution
moyen sur
2010-13
volution
2013-14
Petites communes*
2,8 %
-0,8 %
Autres communes
2,8 %
-3,2 %
Autres EPCI FP
6,4 %
Grandes
communes**
Dpartements
Rgions
2,0 %
8,1 %
3,2 %
2,4 %
6,6 %
-1,8 %
1,6 %
4,4 %
0,0 %
-1,3 %
2,7 %
Projections sur
2014 16
2014/15 : - 0,5 %
2015/16 : - 0,0 %
2014/15 : -1,6 %
2015/16 : -1,4 %
2014/15 : - 2,6 %
2015/16 : - 2,4 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : 0,5 %
2015/16 : 1,0 %
0,0 %
3,0 %
Projections
sur 2016-20
0,0 %
0,0 %
0,0 %
5,0 %
5,0 %
2,0 %
0,0 %
3,0 %
Source : Mission.* Moins de 500 hab. **Plus de 80 000 hab.*** Communauts urbaines et mtropoles (y compris Lyon).
En application de ces hypothses, les achats courants des collectivits territoriales seront
amenes atteindre 49 Mds en 2020, avec une matrise entre 2014 et 2016 (+ 0,4 %) et
la reprise dune hausse modre entre 2016 et 2020 (cf. graphique 6).
46
Note du Ministre des finances et des comptes publics et du secrtaire dtat charg du budget, en date
du 6 janvier 2016, portant sur la mise en uvre des revues de dpenses prvues par larticle 22 de la loi de
programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019 .
- 33 -
Rapport
Graphique 6 : volution des dpenses dachats courants entre 2010 et 2020* (montants en Mds)
50
40
1,8
6,4
30
20
10
5,3
2,0
6,5
5,4
2,2
2,3
2,4
2,5
2,5
2,6
2,7
2,3
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,9
5,8
5,9
5,9
6,0
6,2
6,3
6,4
5,7
5,8
2,1
8,6
9,4
10,2
10,5
10,9
11,4
11,9
12,5
13,1
13,8
14,4
18,6
19,0
19,5
20,1
19,6
19,1
18,7
18,7
18,7
18,7
18,7
2010
2011
2012
2013
Communes
Dpartements
Rgions
Source : Mission ; donnes DGFiP.* volution en application des hypothses retenues par la mission par chelon.
4.2.2. Les trois scnarios envisags par la mission permettraient de dgager des
marges de manuvre dau moins 1,4 Mds sur 2018-20 par rapport au
tendanciel
4.2.2.1. Les dmarches doptimisation des achats de ltat et des tablissements
hospitaliers ont dmontr leur performance
Pour valuer les marges de manuvre budgtaires que les collectivits territoriales
pourraient esprer dgager en optimisant davantage leurs achats, la mission sest
particulirement inspire des dmarches de performance menes par ltat depuis 2009,
et par les tablissements hospitaliers depuis 2011, avec des rsultats probants :
loptimisation des achats de ltat, pilote par la DAE (ex-SAE), a permis de dgager en
moyenne 330 M/an entre 2010 et 2014, sur une assiette totale de 28 Mds (hors
dfense et scurit). lavenir, les gains cibls atteignent 700 M/an 47, soit 2,5 % de
lassiette ;
loptimisation des achats des tablissements hospitaliers, coordonne dans le cadre du
programme PHARE, a permis de dgager en moyenne 315 M/an entre 2012 et 2015,
sur une assiette de 18 Mds dachats dexploitation. Sur 2015-17, les gains cibls
devraient atteindre 480 M/an, soit une cible annuelle moyenne de 2,7 % de lassiette
(cf. encadr 7).
47
Compte-rendu du conseil des ministres du 2 mars 2016, li la cration de la DAE par dcret n 2016-247
du 3 mars 2016.
- 34 -
Rapport
600
3,0%
500
2,1%
400
2,7%
200
1,0%
100
210172
2012
320
290
2013
3,0%
2,5%
2,0%
1,6%
300
2,4%
3,5%
380
378
420
423
480
540
1,5%
1,0%
0,5%
2014
2015
2016
2017
0,0%
Source : Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012), prsentation des achats hospitaliers :
ambition 2015-2017 (DGOS mai 2014) et prsentation la mission IGF-IGA (DGOS - 2 mars 2016). NB. Le dnominateur est
celui des achats dexploitation, cest--dire 18 Mds sur la priode.
Source : Mission (cf. annexe VII relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables).
4.2.2.2. Selon un scenario jug raliste par la mission, les collectivits territoriales
pourraient dgager 1,9 Md de gains achats entre 2018 et 2020 par rapport au
tendanciel
En raison de la faible maturit de la fonction achats des collectivits territoriales (cf. 1.2), la
mission estime quil existe dimportants gisements budgtaires et que ces perspectives
de gains pourront se concrtiser si les collectivits sont encourages en ce sens.
La mission a donc propos trois scnarios projets horizon 2020, chaque scenario tant
associ lactivation de mesures destines inciter les collectivits optimiser leurs
achats (cf. tableau 3) :
dans un scnario a minima, le levier de massification serait activ grce une incitation
lachat group ;
dans le scnario jug raliste par la mission, la fonction achats des plus grandes
collectivits se structurerait vritablement, en lien avec des incitations la
mutualisation qui permettraient aux moyennes voire petites collectivits dtre
entranes participer la dmarche ;
dans un scnario volontariste, la transformation des organisations et des processus
dachat serait lie un pilotage national coordonn et ambitieux.
- 35 -
Rapport
Tableau 3 : Articulation entre les propositions de la mission et les scnarios envisags
Leviers de
mutualisation et
massification
Leviers
doptimisation des
pratiques dachats
au sein des
collectivits
Scnario a minima
Scnario raliste
Scnario volontariste
Propositions n1 et 2
relatives lachat
group
Propositions n1 et 2
relatives lachat
group
Propositions n13
et 14 relatives la
coordination
intercommunale et
rgionale de lachat
Propositions n1 et 2
relatives lachat
group
Propositions n13
et 14 relatives la
coordination
intercommunale et
rgionale de lachat
Propositions n 3, 4
et 15 sur les
relations avec les
fournisseurs
Propositions n6 et 7
relative la
professionnalisation
Leviers
daccompagnement
des dmarches
doptimisation des
achats
Source : Mission.
Propositions n 3, 4
et 15 sur les
relations avec les
fournisseurs
Propositions n6 et 7
relative la
professionnalisation
Proposition n5
relative au calcul des
gains
Propositions n8 11
relative au
programme national
dappui
loptimisation des
achats
Proposition n12 sur
laccompagnement
local
Ainsi, en application de ces scnarios (cf. tableau 4), et avec lhypothse dune anne 2017
spare et singularise pour le lancement de la phase doptimisation 48 :
en moyenne 480 M/an sur cette priode, soit 1,0 % de lassiette totale ;
le deuxime, que la mission juge raliste, permettrait de dgager :
en moyenne 630 M/an sur cette priode, soit 1,3 % de lassiette totale ;
le troisime, volontariste, permettrait de dgager :
en moyenne 900 M/an sur cette priode, soit 1,9 % de lassiette totale.
Ces gains achats seront, en pratique, obtenus de manire diffrencie dans les
collectivits, selon la maturit de leurs fonctions achats et selon les segments concerns.
Dans un premier temps, devront tre prioriss les segments dachats fort enjeu financier.
48
Des gains sont dores et dj envisageables ds la premire anne de 2017, mais ne seraient vritablement
amplifis qu compter de 2018. Pour lanne 2017, les gains attendus seraient compris entre 150 M (scnario
a minima) et 300 M (scnario volontariste).
- 36 -
0,3 %
0,7 %
1,0 %
1,3 %
1,0 %
151
306
496
644
482
1 446
0,5 %
1,0 %
1,3 %
1,7 %
1,3 %
225
459
619
805
628
1 883
Toutes les
La moiti du taux de lanne N
collectivits
2017
N (2018)
N+1 (2019)
N+2 (2020)
Moyenne 2018-20
2017
N (2018)
N+1 (2019)
N+2 (2020)
Moyenne 2018-20
Triennal 2018-20
0,7 %
1,4 %
1,9 %
2,3 %
1,9 %
332
669
907
1 123
900
2 699
Scnario volontariste
Les gains cibles du programme PHARE
sur 2015-17
2,4 % en anne N
2,7 % en anne N+1
3,0 % en anne N+2
- 37 -
Source : Mission. * Rgions, dpartements, communauts urbaines, mtropoles (y compris Lyon) et communes de plus de 80 000 habitants (sur le primtre 2014), qui reprsentent un tiers
de lassiette totale. ** Communes de moins de 500 habitants.
Gains achats
annuels totaux
(montants
en M)
Gains achats
annuels moyens
(en % de
lassiette totale)
Hypothse pour
lanne 2017
Hypothses de
gains qui en
dcoulent (en %
de lassiette de
dpenses) pour
trois annes
(2018 2020)
Scnario raliste
Les trois quarts des gains cibles du
programme PHARE sur 2015-17
1,8 % en anne N
2,0 % en anne N+1
2,3 % en anne N+2
Scnario a minima
Les gains obtenus par le programme
PHARE sur 2012-14
1,0 % en anne N
1,6 % en anne N+1
2,1 % en anne N+2
Tableau 4 : Hypothses de gains achats sur trois annes, par scnario envisag par la mission
Rapport
Rapport
les plus petites communes (moins de 500 habitants), ne portent qu1 % de leffort en
anne N (2018), sachant quelles reprsentent 2,3 % de lassiette des dpenses
en 2014 ;
les plus grandes collectivits, qui reprsentent en 2014 un tiers de lassiette des
dpenses, seraient invites apporter 60 % des gains en anne N (2018) ;
les autres collectivits, de dimension intermdiaire, porteraient elles 40 % des gains en
anne N (2018) mais plus de la moiti en anne N+2 (2020), en miroir de leur poids
dans lassiette des dpenses de 2014 (65 %).
Communes
EPCI
Petites
communes*
Grandes
communes**
Autres
communes
Grands EPCI
FP***
Autres EPCI
FP
EPCI sans FP
Dpartements
Rgions
Total
33
53
Scnario raliste
N
N+1
N+2
7
142
58
101
50
48
81
106
49
107
40
496
86
63
142
30
67
25
306
15
59
114
46
69
71
28
62
140
54
644
36
121
44
459
66
57
61
133
50
619
Scnario volontariste
N
N+1
N+2
6
10
15
198
142
227
296
148
97
162
221
75
69
87
153
59
805
79
66
60
161
59
669
88
77
97
90
98
130
178
198
67
77
907 1 123
Source : Mission.* Moins de 500 hab. ** Plus de 80 000 hab. *** Communauts urbaines et mtropoles (y compris
Lyon). NB : lensemble des montants sont des arrondis des valeurs indiques dans lannexe VII relative au chiffrage.
Les gains achats envisageables au-del du triennal 2018-2020 ont vocation perdurer,
augmenter en valeur sur lassiette dachats optimiss, voire tre amplifis sur une
assiette plus large (en lespce, en intgrant notamment les achats dinvestissement).
La mission tient souligner que la transformation des gains achats en gains budgtaires
est dautant plus manifeste dans les collectivits territoriales qui sont soumises une
forte pression financire.
- 38 -
Rapport
Propositions
Rfrence de
lannexe
Annexe IV
Annexe I
Annexe III
tablir une mthode commune de calcul des gains achats dans les
collectivits territoriales, sur la base de travaux dj mens par ltat
et les tablissements hospitaliers (programme PHARE).
Annexe VII
Annexe V
- 39 -
Rapport
Propositions
Rfrence de
lannexe
Annexe IV
Annexe VIII
14
- 40 -
Annexe VIII
Rapport
CONCLUSION
la fonction achats des collectivits territoriales est globalement peu mature et dispose
de marges de progrs importantes au vu des optimisations atteintes par ltat, ses
tablissements publics et les tablissements hospitaliers au cours des dernires
annes ;
en consquence, dimportants gains achats pourraient tre obtenus et se traduire par
autant de marges de manuvre budgtaires, la condition que les collectivits
territoriales se saisissent de lenjeu ;
pour ce faire, il apparat ncessaire de les encourager dans les prochaines annes, au
moyen de leviers allant de lincitation lencadrement, en passant par le pilotage et
laccompagnement dun mouvement national doptimisation des achats.
Paris, le 29 avril 2016
Anne BOQUET
Yves DURUFLE
Linspectrice de ladministration
Lucie RUAT
Nomie ANGEL
Camille Freppel
- 41 -
ANNEXES
ANNEXE I :
EXPRESSION DU BESOIN
ANNEXE II :
ANNEXE III :
ANNEXE IV :
ANNEXE V :
ANNEXE VI :
ANNEXE VII :
PRIMTRE DES
ENVISAGEABLES
ANNEXE VIII :
ANNEXE IX :
ANNEXE X :
DPENSES
ET
MARGES
DE
MANUVRE
ANNEXE I
Expression du besoin
SOMMAIRE
1.
2.
3.
Annexe I
SYNTHESE
Si la mutualisation est souvent le premier levier voqu par les collectivits territoriales en
matire dachat, la rationalisation du besoin (aussi appele expression du juste
besoin ) reprsente galement un vritable gisement dconomies. Selon les acheteurs
rencontrs par la mission et les tudes de plusieurs cabinets de conseil, elle permettrait de
gnrer des gains trs consquents.
La prsente annexe met en exergue plusieurs expriences intressantes conduites par les
collectivits et dcrit les diffrentes tapes et techniques permettant doptimiser les
stratgies dachat sur la base dune meilleure expression des besoins en interne (partie 1)
et dune vritable tude concurrentielle (partie 2). La mission souligne
notamment l'intrt du sourage 1 qui permet, grce une meilleure connaissance des
fournisseurs, de s'assurer de leur capacit de rpondre au besoin de la collectivit au meilleur
rapport qualit-prix et dajuster le cahier des charges au regard des possibilits et des
contraintes du march. Le principal frein au sourage rsidant dans la crainte du dlit de
favoritisme, la mission recommande den modifier la rdaction en introduisant la volont
manifeste de favoriser une entreprise ou d'en retirer un avantage individuel.
Sur la base de ces analyses pralable, lacheteur public dfinit une stratgie dachat
(partie 3), cest--dire les principes fondamentaux qui vont le guider sur le segment dachat
concern, tant en matire dobjectifs (acheter moins, mieux, moins cher) que doutils (choix
de la forme du march, rdaction du cahier des charges, etc.) 2.
Le sourage fait rfrence aux dmarches en direction des entreprises, pralables au lancement de la
procdure de mise en concurrence.
Lannexe II relative lingnierie des marchs prsente cet gard les diffrents outils disponibles dans le code
des marchs publics (CMP) pour mettre en uvre une stratgie dachat.
-1-
Annexe I
Cf. article 5 du code des marchs publics : la nature et l'tendue des besoins satisfaire sont dtermines avec
prcision avant tout appel la concurrence ou toute ngociation non prcde d'un appel la concurrence en
prenant en compte des objectifs de dveloppement durable. Le ou les marchs ou accords-cadres conclus par le
pouvoir adjudicateur ont pour objet exclusif de rpondre ces besoins. Cf. annexe II sur lingnierie des marchs
qui voque le risque de multiplication des avenants lors de lexcution du march.
-2-
Annexe I
Encadr 1 : Des sances de remues mninges organises dans les hpitaux pour
rflchir au besoin
La direction gnrale de loffre de soins (DGOS) a lanc en octobre 2011 un programme de
performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE) pour optimiser les achats des
tablissements de sant dans un contexte budgtaire contraint.
Le dploiement du programme PHARE a t structur autour de trois grands axes :
la mise en place dune fonction achat unique, sur toutes les catgories de dpenses ;
la mise en uvre dun plan dactions achat en tablissement ;
le dveloppement du dialogue acheteur-prescripteur.
Il recommande vivement lorganisation de sances de remues mninges sur toutes les catgories
dachat : il est fortement conseill dorganiser systmatiquement avec les prescripteurs et les utilisateurs
des sances de remue mninge pour dfinir au mieux le besoin. Cest lacheteur dorganiser ces sances
en ciblant en priorit les achats plus forts enjeux. Il convient dassocier ces runions des comptences
cls, telles que les pharmaciens pour les mdicaments ou les dispositifs mdicaux ou les biologistes pour
les achats de consommables de laboratoire.
Source : Achats hospitaliers: 12 bonnes pratiques pour un achat russi , Ministre de la sant et des affaires
sociales.
1.2. Les collectivits les plus avances dans les politiques doptimisation des
achats sappuient sur les mthodes danalyse fonctionnelle 4 et danalyse
de la valeur du besoin
1.2.1. Lanalyse fonctionnelle facilite et guide lexpression des besoins des agents,
indpendamment des solutions techniques existantes
Lanalyse fonctionnelle distingue le besoin, de la fonction et du produit ou service
achet.
Graphique 1 : Distinction entre le besoin , la fonction et le produit
Source : Mission.
4 Selon la norme AFNOR X 50-151, lanalyse fonctionnelle est une dmarche qui consiste rechercher, ordonner,
caractriser, hirarchiser et/ou valoriser les fonctions .
-3-
Annexe I
Aprs avoir clarifi le besoin, lacheteur sintresse aux diffrentes fonctions 5 du produit
ou du service en distinguant :
les fonctions principales : pour lesquelles le produit est conu (par exemple, pour une
chaise, sasseoir) ;
les fonctions de service : celles qui rpondent aux besoins de lutilisateur ;
les fonctions de contrainte : c'est--dire la rponse des normes rglementaires ;
les fonctions secondaires (par exemple, disposer dun GPS dans une voiture).
Une fois lanalyse fonctionnelle finalise, lacheteur traduit le besoin dans un cahier des
charges fonctionnel, dfinissant les exigences indispensables, notamment en termes de
performances atteindre.
1.2.2. Lanalyse de la valeur optimise le ratio besoin/cot
5 La fonction se dfinit par laction dun produit ou de lun de ses constituants (norme NF X50 -150) Par
convention, elle est exprime en terme de finalit/but indpendamment des solutions susceptibles de la raliser.
6
Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 2 est consacre la rdaction du cahier des
charges.
-4-
Annexe I
Le raisonnement en cot global en intgrant les cots internes pour la collectivit permet
dvaluer la pertinence dune externalisation et dclairer le montage du march au regard
des cots cachs ou induits.
Cette analyse conomique nest pas incompatible avec une prise en compte de la dimension
environnementale. Les choix de la collectivit peuvent ainsi tre guids par lensemble du
cycle de vie dun produit et prendre en compte les consommations de carbone lies
lacheminement ainsi que les cots de destruction ou de recyclage.
Encadr 2 : Un exemple danalyse du juste besoin : les solutions dimpression
Loptimisation de lachat de solutions dimpression permet de raliser, selon des estimations prives*,
des gains achats de 15 % 20 %. Elle suppose damliorer la phase amont de lachat, et de revoir les
pratiques dusage et de consommation des utilisateurs. Cest un sujet particulirement sensible du fait
de son impact sur le travail quotidien des agents. Les agents ayant frquemment besoin dimprimer, la
question de la plus ou moins grande facilit daccs limprimante est sensible. Ds lors, la rpartition
et le nombre de machines est un facteur cl du succs de la dmarche doptimisation de cet achat.
Lanalyse du juste besoin en matire de solutions dimpression consiste dabord traquer la
surcapacit . Les collectivits doivent pour cela sinterroger sur le nombre et le type de machines
ncessaire la satisfaction des besoins des services en matire dimpression et ainsi rduire les cots.
Les risques majeurs consistent prvoir un nombre trop lev de machines et utiliser des machines
trop performantes par rapport lusage qui en sera fait. Le meilleur indicateur permettant dvaluer
ladquation du parc au juste besoin est le taux dutilisation des machines, cest dire le ratio entre
le besoin estim (en nombre de pages) et ce qui est rellement produit par les machines. Selon les
lments rapports la mission, les fournisseurs prvoient la maintenance des machines sur la base
dun taux dutilisation de 60 %. Dans tous les cas, lobjectif est dassurer la pleine adquation du parc
de machines aux besoins de la collectivit apprci par le nombre dutilisateurs connects, la
disposition spatiale des bureaux et dans certains cas, les possibilits de mutualisation. Enfin, une des
difficults rencontres lors de lanalyse des besoins consiste parvenir recenser lensemble des
machines du parc des collectivits territoriales. Cela nest pas toujours ais car les machines plus
anciennes nont pas toujours fait lobjet dun inventaire mthodique suivi dans le temps.
La mise en place de bonnes pratiques de consommation et dusage en matire dimpression est
galement essentielle loptimisation des achats de la collectivit. La mission a pu recenser un grand
nombre de pratiques qui permettent de raliser des conomies consquentes en modifiant la manire
dutiliser les imprimantes. Pour y parvenir, il est souvent ncessaire quune impulsion, sinon politique,
du moins de la part des directions gnrales des services, soit associe la dmarche afin de
responsabiliser les agents. La mission a identifi trois types de pratiques dusage permettant
doptimiser les pratiques en ce qui concerne les solutions dimpression :
les pratiques lies la manire dimprimer (limitation des impressions, impression en recto-verso,
rduction des impressions en couleur, utilisation de papier recycl) ;
les pratiques lies lorganisation du parc de machines (limitation voire suppression des
imprimantes individuelles remplaces par des copieurs multifonction, utilisation de machines
ncessitant de badger pour dmarrer limpression, non renouvellement automatique des
machines) ;
les pratiques lies la commande des services (mise en place de processus limitatif dans la
commande de cartouches dencre).
Les agents sont au cur de la mise en place de ces bonnes pratiques et peuvent parfois opposer une
certaine rsistance face aux changements quelles impliquent. La mission a remarqu que les succs
sont souvent dus un portage de ces changements au plus haut niveau des collectivits territoriales.
Source : Mission (cf. annexe IX dtude de cas partie 2). * Source : lments Mc Kinsey & Company, dans le rapport
IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013).
-5-
Annexe I
Toute la dmarche danalyse du march vise payer le juste prix (cf. graphique 2).
Graphique 2 : Juste prix entre offre et demande
Source : Mission.
Traduction franaise du terme anglais sourcing , drivatif du verbe to source , qui signifie remonter la
source .
-6-
Annexe I
le conseil dpartemental du Bas Rhin runit dans le cadre dun speed dating les
fournisseurs potentiels et les directions mtiers (soit prs de 120 entreprises
prsentes) ; il organise galement chaque anne une table ronde sur les
principaux segments dachat de la collectivit pour informer les entreprises de
leur plan annuel dachats ;
Afin de faciliter les rapports entre fournisseurs et grands comptes, la chambre de commerce et
dindustrie (CCI) de Toulouse a cr en 1993 le club stratgie achats avec pour objectif premier de
contribuer au dveloppement conomique du territoire.
Lobjectif est de faire en sorte que les grands comptes (tat, tablissements publics entreprises,
collectivits, hpitaux ayant un chiffre daffaires suprieur 25M et un volume dachat suprieur
5 M) :
informent les petites et moyennes entreprises (PME) et petites et moyennes industries (PMI)
locales sur leurs besoins en matire de sous-traitance et de formation ;
sont lcoute de la vie conomique rgionale des PME-PMI ;
uvrent pour amliorer leurs relations avec le tissu des PME-PMI locales ;
facilitent lchange dexpriences entre acheteurs sur leur politique, leur stratgie, leur
organisation interne, la sous-traitance, les outils, lvolution-mtier.
Source : Mission daprs lments transmis.
-7-
Annexe I
Source : Mission daprs Clarans consulting Master Achat IUT de Sceaux 2014.
Pour ce faire, il va runir lensemble des tudes et analyses existantes sur la filire (revues
spcialises, sites internet) mais galement se rapprocher des chambres consulaires et des
fdrations. Le graphique 4 ci-dessous illustre le rsultat possible dune analyse de march et
des rapports de force, pralable au lancement dun march dentretien et de voierie par une
grande collectivit.
-8-
Annexe I
Graphique 4 : Un exemple danalyse de march en vue dun achat dentretien et de voierie
Pourtant, comme le rappelait ds 2007 la Commission europenne dans son guide sur la prise
en compte de solutions innovantes, les collectivits publiques, linstar de tout autre
acheteur, ont besoin, dans le cadre de la dfinition de leurs besoins, de connatre les
solutions disponibles sur le march. Sans discussions pralables avec les fournisseurs
prsents sur le march, il nest pas possible dapprcier leur capacit rpondre. Le guide
pratique de lachat public innovant du ministre de lconomie et des finances prconise
galement : la recherche et lvaluation doprateurs conomiques innovants et leur mise en
relation avec les acheteurs dans le but didentifier des procds mergents ou innovants .
-9-
Annexe I
10
2.1.3.1.1. Juridiquement, sans tre autoris par les prcdentes directives, le sourage tait
indirectement reconnu
Ds 2004, la directive 2004/18/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004
relative la coordination des procdures de passation des marchs publics et de travaux de
fournitures et de services autorise les pouvoirs adjudicateurs avant le lancement dune
procdure de passation dun march recourir un dialogue technique avec les
fournisseurs potentiels, pouvant tre utilis pour l'tablissement du cahier des charges , ds
lors quil n'a pas pour effet d'empcher la concurrence .
Elle prcise dans son article 41 les conditions respecter pour ne pas fausser la concurrence.
Lorsquun candidat ou soumissionnaire, ou une entreprise lie un candidat ou un
soumissionnaire, a donn son avis au pouvoir adjudicateur, que ce soit ou non dans le cadre de
larticle 40, ou a particip dune autre faon la prparation de la procdure de passation de
march, le pouvoir adjudicateur prend des mesures appropries pour veiller ce que la
concurrence ne soit pas fausse par la participation de ce candidat ou soumissionnaire. Ces
mesures consistent notamment communiquer aux autres candidats et soumissionnaires des
informations utiles changes dans le contexte de la participation du candidat ou
soumissionnaire susmentionn la prparation de la procdure, ou rsultant de cette
participation et fixer des dlais adquats pour la rception des offres. Les mesures prises
doivent tre consignes dans le rapport individuel prvu larticle 84. La directive
2014/25/UE relative la passation de marchs pour des entits oprant dans les secteurs de
leau, de lnergie, des transports et des services postaux reprend des dispositions analogues
dans ses articles 58 et 59.
8 CE 14
mars 2005.
Article 40 de la directive 014/24/UE du parlement europen et du conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation
des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
- 10 -
Annexe I
11
En prenant contact directement avec les fournisseurs des fins de sourage, lacheteur risque
de divulguer mme involontairement des informations sur le futur march de nature
rompre lgalit de traitement des candidats et lexposant des poursuites pnales.
Une telle volution serait de nature engager les acheteurs dans une logique de
sourage. Elle apparat dautant plus opportune quil existe aujourdhui de nombreuses voies
de recours contentieux pour les entreprises non retenues dans le cadre dune procdure de
march (rfrs pr contractuel et contractuel, recours de plein contentieux).
La mission tient souligner quencourager les acheteurs locaux entretenir des relations
avec les fournisseurs nest pas un renoncement toute vigilance dontologique, et que les
marges de manuvre nouvelles trouves dans la passation des marchs (sourage,
ngociation) saccompagneront dune transparence accrue sur les pratiques des acheteurs.
En ce sens, la pratique des chartes dontologiques doit tre encourage.
Encadr 4 : La charte de dontologie de la Ville de Lyon
Elle a pour objectif de guider les agents dans leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le
respect de la rglementation des marchs publics. Cette charte a pour objectif de guider les agents dans
leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics .
Outre le rappel des principes fondamentaux de la commande publique (galit de traitement,
transparence, libert daccs la commande publique), elle prcise le cadre des relations entre la
collectivit et les acteurs conomiques : toute situation qui sloigne de lobjectif de maximiser le
rapport cot/avantages pour la collectivit est susceptible de contrevenir aux rgles juridiques, son
image et son intrt court et long terme. et fixe des rgles trs strictes concernant les cadeaux.
Elle rappelle ensuite avec des illustrations les principaux risques pnaux : non-respect du secret
industriel et commercial, corruption passive et trafic dinfluence commis par des personnes exerant
une fonction publique, concussion, dlit de favoritisme.
Source : Mission daprs la charte de dontologie de la ville de Lyon.
11 Article
12
Cass Crim 14 janvier 2014 : Llment intentionnel du dlit prvu par larticle 432-14 C pen est caractris par
laccomplissement dun acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour but de garantir
libert daccs et galit des candidats.
- 11 -
Annexe I
12
2.1.3.2. Les conseils rgionaux et les mtropoles en lien avec les chambres consulaires
pourraient simpliquer plus activement dans le sourage 13
Le sourage mobilise dimportantes ressources et suppose un travail de recherche actif des
fournisseurs par familles dachats. Selon le besoin, le march est local, rgional voire national.
Chaque acheteur reproduit la recherche pour ses propres besoins. Plus la collectivit est
importante, plus elle dispose des moyens humains et du temps ncessaires pour
raliser un rfrentiel de fournisseurs et tudier le secteur concern.
Afin de rpondre aux enjeux conomiques de lachat public et dutiliser toutes les
potentialits des entreprises de leurs territoires, certains territoires ont initi une
dynamique de rapprochement entre les acheteurs publics et les entreprises.
Les expriences suivantes peuvent notamment tre voques dans ce cadre :
En Loire Atlantique, le prfet a t lorigine dune charte de la commande publique signe par les
principales collectivits et a organis en 2016 les assises de la commande publique runissant les
acheteurs publics rgionaux, les organisations patronales, les organisations professionnelles.
Lenjeu pour le prfet est par-del les changes de bonnes pratiques, par-del les mesures de
simplification qui sont prsentes, cre une vritable synergie rgionale de la commande publique. Il
convient de mettre en place des rflexes d'changes entre acheteurs publics de toutes origines: tat,
tablissement publics, collectivits territoriales, hpitaux. Les bons usages, les bonnes initiatives des uns
doivent enrichir les autres .
La premire session sest tenue en fvrier 2016 et a runi plus de 200 personnes la chambre de
commerce et dindustrie.
Source : Mission (http://www.loire-atlantique.gouv.fr/Actualites/Pres-de-200-personnes-aux-premieres-assises-dela-commande-publique-en-Pays-de-la-Loire).
13
Cf. annexe III relative la dmatrialisation, qui revient sur le rle des plateformes de dmatrialisation des
marchs et louverture des donnes sur les marchs, et annexe VIII sur la capitalisation des bonnes pratiques pour
certains exemples de partage des pratiques dachat.
- 12 -
13
Annexe I
Outre une mise en relation des acteurs, le rle des plateformes de sourage est essentiel.
Dans le secteur priv, il existe des outils bass sur des algorithmes qui, en fonction du besoin
et des contraintes de lentreprise, la mettent en relation avec les fournisseurs potentiels
(exemple de la plateforme silex). Dans le secteur public, certaines rgions, linstar de
lle-de-France avec la plateforme Maximilien, rpertorient les entreprises par domaine et
permettent ainsi des recherches par secteur dactivit.
La connaissance des prix est galement une dimension importante du sourage. Si des
rfrentiels existent dans le domaine de la gestion des dchets, il nexiste pas aujourdhui de
bases nationales pouvant permettre un talonnage concurrentiel. De toute vidence, la
pratique de lopen data devrait permettre terme de telles comparaisons mais lexception
de la rgion Bretagne, la dmarche est encore balbutiante.
Encadr 7 : Lexemple breton de lopen data appliqu aux marchs, un outil de sourage et de
parangonnage
Le portail exprimental My Breizh Open Data - Marchs publics donne accs, en toute transparence, aux
donnes relatives aux marchs publics attribus en Bretagne. Il permet tant aux acheteurs quaux
entreprises de consulter lensemble des donnes relatives aux marchs. Il comporte les informations
relatives aux marchs du conseil rgional en 2013, 2014 et 2015, et est ouvert lensemble des
collectivits du territoire rgional.
La transparence doit permettre de dynamiser lconomie rgionale : en quelques clics, une socit
dsireuse de se dvelopper en Bretagne pourra connatre le montant des marchs publics rcemment
attribus dans son secteur dactivit, et par consquent valuer le type de projets et le volume daffaires
sur lesquels elle peut se positionner .
Source : Mission (http://www.bretagne.bzh/jcms/prod_235112/fr/marches-publics-la-bretagne-libere-ses-donnees.).
Aujourdhui, lensemble du territoire nest pas couvert par des dmarches mutualises
de sourage portes par les collectivits territoriales. Ces ingalits sont renforces par
les politiques plus ou moins dynamiques des chambres consulaires et des fdrations
professionnelles qui organisent ou pas des rencontres sur le territoire entre les acheteurs
publics et les entreprises.
Il sagit de vritables freins loptimisation des achats car cela nourrit lide pour de
nombreux lus que la recherche de performance est incompatible avec le dveloppement de
lconomie locale et que seuls de trs grandes entreprises sont en mesure de rpondre aux
marchs de la collectivit.
Au-del des rseaux informels et du parangonnage, les politiques doptimisation de lachat
seraient facilites par le dveloppement doutils de sourage lchelle rgionale.
- 13 -
Annexe I
14
dune surconsommation ;
dun fort dcalage entre les quantits achetes et les quantits consommes ;
de la possibilit de dgrader le niveau de service au regard du besoin rel (cas des
prestations de nettoyage : un bureau ne doit pas ncessairement tre nettoy tous les
jours) ;
de la faible qualit des produits achets conduisant des remplacements frquents,
- 14 -
15
Annexe I
limiter les enveloppes budgtaires en interdisant lachat au-dessus dun certain seuil de
consommation, voire en dfinissant des pnalits budgtaires en cas de dpassement.
Par exemple en matire de tlphonie, certaines collectivits ont mis en place des
tableaux de bord des consommations, avec un systme de blocage ou de facturation sur
le compte personnel au-del dun seuil dtermin en fonction du poste occup ;
diminuer les surconsommations en rduisant les pertes et en vitant des achats
dimpulsions, travers une sensibilisation des agents la consommation ;
viter la sur-qualit, par exemple il nest pas ncessaire dans le cadre de
linformatisation des coles de doter chaque instituteur dun mac book ;
acheter durablement : la Ville de Paris, la stratgie dachat des mobiliers scolaires
prvoit notamment de : sassurer de la durabilit du matriel acquis et de la
disponibilit des pices de rechange au minimum 5 ans aprs larrt de la production du
produit par le fournisseur ; limiter le renouvellement du mobilier intrieur en privilgiant
lachat de matriaux rsistants dans le temps et en sensibilisant les utilisateurs une co
conduite, limiter les dchets en favorisant le r emploi des meubles usagers ;
mutualiser lachat de biens ou de produits moins frquemment utiliss (ex une
perceuse).
la masse salariale ;
la formation ;
le remplacement des agents pendant les congs (continuit du service) ;
lquipement de protection individuel ;
les postes informatiques ;
le cot de contrle de la prestation ;
le cot de lancement et de suivi du march le cas chant.
Tout dpend donc de la nature de lactivit concerne, de son volume et des comptences
prsentes en interne. Linternalisation peut ainsi tre pertinente face un besoin critique ou
en prsence dun risque march/ fournisseur lev.
14
Note n22 avril 2015 Renforcer la commande publique Conseil danalyse conomique, Stphane Saussier et
Jean Tirole.
- 15 -
Annexe I
16
3.2.2.2. Substituer
Lorsquil existe sur le march une alternative au besoin moins onreuse, quil sagisse dune
innovation ou pas, la question de la substitution doit tre pose. Cela ncessite la fois une
trs bonne connaissance du march et une expression du besoin en termes fonctionnels. Elle
implique de ngocier avec le prescripteur la validation du substitut.
Ce levier est particulirement efficient pour un besoin critique, dun prix lev notamment
lorsque le march est peu concurrentiel.
3.2.2.3. Prendre en compte le cot complet
Il sagit dassocier lacquisition et lentretien dun bien ou dacheter en systme complet plutt
quun ensemble darticles ou de prestations.
Lors du renouvellement du parc automobile, lapproche en cot complet peut tre trs
pertinente en prenant en compte lensemble du cycle de vie du produit c'est--dire :
lacquisition ;
lentretien : dans le cas dune collectivit disposant dun garage, selon la marque
retenue le matriel de rparation lectronique nest pas le mme par exemple ;
le carburant (consommation x distance x prix moyen au litre) ;
15 Source
la mission.
- 16 -
Annexe I
17
la reprise ;
les assurances.
Ce levier est pertinent pour les besoins homognes et rguliers dans le temps et est facilit
par une standardisation pralable. Il concerne les achats fort levier pour lesquels une
stratgie prix/volume peut tre mene.
3.2.3.2. Dcomposer les cots des fournisseurs et les processus de production
La connaissance des cots des fournisseurs et des processus de production permet de rduire
les cots dachat. Cette analyse seffectue avec des bases de cots internes et externes
constitues par le sourage. Lenjeu est :
de peser sur les prix lors des ngociations, en identifiant les marges brutes du
fournisseur ;
de minimiser les surcots de production, en exprimant un besoin existant sur le
march. Il sagit dviter les moutons cinq pattes ;
de rduire les cots de livraison en comprenant la chaine dapprovisionnement : Lille,
il est ainsi apparu quen fixant un jour dtermin dapprovisionnement pour des
fournitures, la collectivit pouvait gnrer un surcot pour le prestataire qui impactait
le cot du march ;
de squencer le march en fonction du cycle de vie du produit et des diffrentes
entreprises intervenant dans sa production pour limiter les cots dintermdiation ;
dobtenir des prix plus bas en positionnant le march une priode de lanne o les
fournisseurs subissent une baisse de la demande et rduisent leurs tarifs ; cest par
exemple le cas pour lachat de sel de dneigement dans plusieurs communauts de
communes de lOise ;
de comprendre le processus de production pour ajuster la tarification au plus prs du
besoin et btir en consquence des formules des rvisions de prix adaptes.
Aprs avoir estim le besoin en analyse fonctionnelle, il sagit de repenser la chane de valeur
de chaque fonction, cest--dire dexprimer le juste besoin pour chaque fonction retenu dans
le cahier des charges. Concrtement, cela signifie remettre en cause, par exemple,
lacquisition dun quipement supplmentaire dans un vhicule, rduire la frquence de
contrle ou encore revoir la baisse la gamme dun produit choisi.
17 Cf. annexe IV relative
- 17 -
Annexe I
18
La mise en uvre de ce levier suppose une relle connaissance des cots des fournisseurs.
Cette stratgie est dautant plus efficace que les marchs des solutions proposs sont peu
concurrentiels.
3.2.3.4. Limiter les spcifications superftatoires
Lorsque les achats prsentent une lourde technicit et un savoir-faire, le cahier des charges et
la procdure choisie de mise en concurrence doivent garantir lattractivit du march, et
viter des sur-spcifications. La stratgie dveloppe va viser susciter la concurrence pour
minimiser le risque de marchs infructueux et obtenir des prix comptitifs.
3.2.3.5. Optimiser la procdure march
Lenjeu est dadapter le choix de la procdure de march et des termes du march aux ralits
conomiques pour minimiser le cot de la procdure 18.
En fonction de lanalyse du besoin et du sourage, lacheteur doit notamment dterminer :
la place de la ngociation ;
la possibilit de couvrir le risque prix ;
la dure du march.
Trs souvent, une mme stratgie dachat intgre plusieurs leviers, comme le montre
lexemple ci-dessous du march de gestion globale des btiments de la ville et de
lagglomration dOrlans (cf. encadr 8).
Encadr 8 : Exemple du march de gestion globale des btiments de la ville et de
lagglomration dOrlans
Aprs une tude de march et une analyse de besoin, la collectivit sest oriente vers une formule de
Facility Management cest dire dun mode dorganisation des services gnraux et immobiliers
consistant dlguer le pilotage dun large primtre de services auprs dun prestataire spcialis,
interlocuteur et responsable unique du donneur dordres. Trois leviers dconomies ont t identifis
en amont :
la procdure dialogue comptitif ;
la revue des spcifications techniques ;
la rvision des prix.
Source : Agglomration dOrlans.
Au global, la dfinition dune stratgie dachat peut prendre la forme suivante, illustre sur le
cas de la collecte de dchets (cf. Graphique 5).
ce titre des lments relatifs aux gains de procdures grce aux solutions mutualises, et
lannexe II revient sur les diffrents leviers qui existent dans le code des marchs publics pour optimiser la
procdure.
- 18 -
Annexe I
- 19 -
Graphique 5 : Exemple dune analyse pralable sur la collecte des dchets donnant lieu la dfinition dune stratgie dachat
Source : Mission daprs lments transmis par un acheteur dune grande ville.
19
ANNEXE II
SOMMAIRE
1.
2.
Annexe II
SYNTHESE
Dans lessentiel des collectivits territoriales, l achat est abord par un prisme juridique,
rattach un march public ou son corollaire gnrique largi, la commande
publique . Pourtant, lachat ne se rduit pas ce seul acte juridique :
dabord, parce quun nombre important dachats ne font pas lobjet de procdures de
commande publique ;
ensuite, parce que lacheteur intervient galement (voire essentiellement) en amont et
en aval de la procdure de passation de march.
Les dmarches dachat sinscrivent toutefois bien dans le cadre des rgles applicables la
commande publique et mme, elles senrichissent des outils et pratiques autorises : pour
amliorer lefficacit des achats, lacheteur sappuie sur cette ingnierie des
marchs , y compris sur les opportunits de dmatrialisation dsormais ouvertes.
Loin dtre seulement proccup de scurit juridique, le code des marchs publics est irrigu
par un principe de concurrence, facteur cl de la baisse des prix, de la stimulation de la
qualit et de soutien de linnovation. La rforme du code sefforce den faire un outil plus
simple, facilitant le dveloppement dune approche conomique de lachat public
(cf. encadr 1 qui prsente la rforme en cours la date de la mission 1).
Ainsi :
le code permet aux acheteurs de concilier les multiples orientations, parfois perues
comme contradictoires, que les dcideurs politiques souhaitent donner lachat, qui
devrait tre la fois local, socialement responsable, coresponsable et budgtairement
efficace (partie 1) ;
le code autorise et accompagne les entits publiques dans leurs relations avec les
fournisseurs, de la phase amont de la procdure - lorsque le besoin sexprime - la
phase avale - lorsque lachat est excut (partie 2) ;
enfin, le code accompagne et scurise la dmatrialisation des procdures de marchs
publics, et offre ce faisant des opportunits relles pour moderniser lensemble de la
chane de lachat public (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs).
Une transition doit soprer, au sein des organisations publiques et grce aux
acheteurs, dune approche juridique des marchs, qui cultive lintolrance au risque,
une approche conomique des achats, qui accepte une prise de risque mesure et
matrise. Dans le secteur public, cette marge de manuvre a pour contrepartie la
transparence faite sur les choix des collectivits.
Cette transition doit tre accompagne par une rorganisation des services concerns, une
professionnalisation de ceux chargs des achats, et une acculturation des agents et des lus
(cf. annexe V sur lorganisation, la professionnalisation et le pilotage de la fonction achats).
Nota bene. Les analyses de la mission ayant t conduites entre janvier et mars 2016, elles se basent sur les
articles du code antrieurs la modification intervenue via la publication du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016.
Une table de concordance est jointe ce rapport pour en faciliter la lecture.
-1-
Annexe II
-2-
Annexe II
1. Lingnierie des marchs publics peut tre utilise pour concilier les
objectifs multiples assigns lachat public
Le code des marchs publics a pour but dorganiser la concurrence de manire quitable.
Gnralement peru comme contraignant, ce cadre juridique vise pourtant aussi soutenir
lactivit conomique et linnovation. Lingnierie des marchs publics offre aux diffrents
utilisateurs du code la possibilit de le lire et de linterprter correctement et ainsi, de
concilier des achats compatibles avec les normes juridiques, gnrant des gains
quantitatifs et qualitatifs, et la mise en uvre des divers objectifs de politiques
publiques.
1.1.1. Les acheteurs publics locaux disposent de nombreux leviers pour stimuler la
concurrence, et en particulier celui de lallotissement
Depuis 2006, larticle 10 du code des marchs publics (CMP) prvoit que lacheteur public,
notamment lacheteur local, a lobligation dallotir ses marchs publics et ne peut
droger cette obligation que dans des hypothses limites 2. Les candidats ont linterdiction
de dposer des offres variables en fonction du nombre de lots qui leur serait attribu. En
outre, la jurisprudence autorise le pouvoir adjudicateur limiter le nombre de lots qui pourra
tre attribu chaque candidat 3.
La mission na, cependant, pas eu connaissance de donnes permettant dobjectiver les
pratiques dallotissement dans les collectivits territoriales. Mais laccs des PME aux
marchs des acheteurs publics locaux est manifeste :
Larticle 10 prcise que le pouvoir adjudicateur peut toutefois passer un march global, avec ou sans
identification de prestations distinctes, s'il estime que la dvolution en lots spars est de nature, dans le cas
particulier, restreindre la concurrence, ou qu'elle risque de rendre techniquement difficile ou financirement
coteuse l'excution des prestations ou encore qu'il n'est pas en mesure d'assurer par lui-mme les missions
d'organisation, de pilotage et de coordination.
n 363656.
-3-
Annexe II
le graphique 1 ci-dessous illustre la prdominance des PME dans les marchs des villes
de Lyon, Marseille et Paris (soumises une obligation dallotissement), par rapport aux
entits adjudicatrices qui ne sont pas soumises un allotissement obligatoire.
Source : Fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics.
4 Cf. annexe
5 Cf. annexe
-4-
Annexe II
lorsque les candidatures sont trop htrognes, elles sont difficilement comparables ;
lorsque le cahier des charges est trop prcis, sans permettre de variantes, les
fournisseurs ne peuvent se diffrencier sur les critres techniques et ne se distinguent
ds lors que par le prix.
Sachant que cet instrument devient intressant partir dun certain volume, rares sont les collectivits
rencontres par la mission ayant indiqu recourir cet instrument, comme la ville de Paris (dont la direction des
finances et des achats a mme formalis une notice sur les enchres lectroniques inverses) et la centrale dachat
locale CentrAchats (sur des achats de bureautique PC portables et fixes).
Source : Guide et recommandations de la direction des affaires juridiques (DAJ) des ministres conomiques et
financiers sur la formation et la variation des prix dans les marchs publics lments juridiques et modalits
pratiques (avril 2013).
8 Selon larticle 53 du CMP, de nombreux critres peuvent tre retenus par un pouvoir adjudicateur pour fonder
son apprciation des offres prsentes : la qualit, le prix, la valeur technique, le caractre esthtique et
fonctionnel, les performances en matire de protection de l'environnement, les performances en matire de
dveloppement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture, les performances en matire
d'insertion professionnelle des publics en difficult, le cot global d'utilisation, les cots tout au long du cycle de
vie, la rentabilit, le caractre innovant, le service aprs-vente et l'assistance technique, la date de livraison, le
dlai de livraison ou d'excution, la scurit d'approvisionnement, l'interoprabilit, les caractristiques
oprationnelles, dautres critres justifis par lobjet du march.
-5-
Annexe II
1.1.3. Lanalyse en cot complet permet de prendre en compte le prix mais aussi les
cots et gains indirects de lachat
Larticle 5 du CMP rend obligatoire la dtermination prcise de la nature et l'tendue
des besoins satisfaire avant linitiation de toute procdure de passation dun march.
Ainsi, avant mme de prparer le cahier des charges, lacheteur doit procder une analyse
fonctionnelle de budget et une analyse de la valeur 9 :
Il sagit pour la collectivit denvisager son achat de manire globale, sans sarrter au seul
tarif affich pour un bien ou une prestation, en raisonnant en cot complet 10.
Encadr 2 : Dfinition du cot complet
9 Cf. annexe
10
La charte sur les relations fournisseurs responsables (2010) de la compagnie des dirigeants et acheteurs de
France (CDAF) contient un engagement de [choix du] fournisseur en apprciant le cot total de lachat et non pas
seulement le prix apparent .
-6-
Annexe II
1.2.1. Lingnierie des marchs publics est frquemment utilise par les collectivits
territoriales pour soutenir le dveloppement durable, linsertion sociale et
lachat auprs des PME du territoire
1.2.1.1. Les collectivits territoriales sont encourages dvelopper des clauses
soutenant le caractre durable, social et innovant de leurs fournisseurs 11
Le cadre de la commande publique autorise les acheteurs publics insrer, dans les
marchs, des proccupations dordre social, environnemental et conomique :
via lexpression du besoin et la rdaction du cahier des charges (cf. article 5 du code des
marchs publics et 2.1.1.2) ;
en fixant des critres de slection des candidatures et dattribution des offres (y
compris en matire de dveloppement durable et dinsertion sociale, sous rserve de
leur pondration) ;
en utilisant les conditions dexcution du march, telles que les clauses sociales et
environnementales ou le champ de rservation (cf. encadr 3) ;
voire en recourant des instruments spcifiques, tels que le partenariat dinnovation 12.
Encadr 3 : Clauses sociales et environnementales et champ de rservation
Source : fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics, daprs
recensement de lOEAP.
12
La rforme en cours (article 70-1 du CMP cr par dcret du 26 septembre 2014) autorise les acheteurs publics
recourir un nouvel instrument spcifique quest le partenariat dinnovation , qui a pour objet la recherche
et le dveloppement ainsi que lacquisition des fournitures, services et travaux innovants qui en sont le
rsultat . Linnovation est alors dfinie comme un bien ou service nouveau ou sensiblement amlior, permettant
de rpondre un besoin qui ne peut tre satisfait par les solutions disponibles sur le march.
-7-
Annexe II
En application de larticle 15 du CMP, les marchs publics peuvent tre rservs des entreprises ou
tablissements adaptes dont la majorit des travailleurs employs sont des personnes handicapes.
La rforme en cours assouplit et tend le rgime actuel de la rservation (article 36 de lordonnance
et 13 du projet de dcret n 2016-360), puisquelle autorise la rservation des marchs des
entreprises dont lobjet principal est lintgration sociale et professionnelle des personnes
handicapes ou dfavorises, sous rserve quau moins 50 % du personnel soit des travailleurs
handicaps ou dfavoriss*.
Par ailleurs, cette rforme (article 37 de lordonnance) permet galement de rserver certains
marchs de services, pour une dure maximale de trois ans, dans le domaine social, culturel et de la
sant, des organismes assumant une mission de service public lie ces prestations et inscrits dans
le champ de lconomie sociale et solidaire (bnfices rinvestis, actionnariat ou participation des
salaris, )**.
Source : Mission daprs la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs
publics.* Il convient de distinguer les structures qui emploient des personnes handicapes (entreprises adaptes,
centres de distribution du travail domicile, tablissements et services daide par le travail) et celles qui emploient
des travailleurs dfavoriss (structures dinsertion par lactivit conomique telles que les entreprises dinsertion, les
entreprises de travail temporaire dinsertion, les association intermdiaires, les ateliers et chantiers
dinsertion).** Larticle 1er de la loi du 31 juillet 2014 prcise la composition de lconomie sociale et solidaire.
Les collectivits territoriales utilisent largement les outils leur disposition pour faire
de lachat un instrument de politique publique :
Pour encourager davantage encore les acheteurs publics locaux dans cette direction, ils ont
dsormais lobligation dadopter et publier un schma de promotion des achats publics
socialement responsables ds lors que leurs achats dpassent 100 M HT 16.
13 Enqute dont les rsultats ont t publis dans la lettre de lOEAP n22 relative lachat public durable
(octobre 2011), laquelle avaient rpondu 612 acheteurs publics, dont deux tiers au moins de collectivits
territoriales.
14 Cf. Lettre
15 Observatoire
16
de la commande publique rserve du rseau Gesat, pour les annes 2012, 2013 et 2014.
Larticle 13 de la loi n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire fixe lobligation
dadopter et de publier un tel schma, qui dtermine les objectifs de passation de marchs publics comportant des
lments caractre social visant concourir l'intgration sociale et professionnelle de travailleurs handicaps ou
dfavoriss, ainsi que les modalits de mise en uvre et de suivi annuel de ces objectifs . Le dcret n 2015-90
du 28 janvier 2015 fixe 100 M HT le seuil au-del duquel les acheteurs publics ont cette obligation (ce seuil
sapplique aux montants des marchs publics et contrats de partenariat), et concerne donc la quasi-totalit des
rgions mtropolitaines, une soixantaine de dpartements, prs de 70 EPCI et une dizaine de communes (dont la
population est suprieure 250 000 habitants (fiche dimpact du projet de dcret en date du 23 octobre 2014).
-8-
Annexe II
Par ailleurs, ltat sest lui-mme engag pour soutenir les achats dinnovation , en :
Plus encore que les objectifs de responsabilit environnementale et dinsertion sociale, cest
l achat local qui irrigue les proccupations des collectivits :
17 Mesure
18 La plateforme des achats dinnovation, mise en place courant 2014 par le service des achats de ltat (SAE) avec
lassociation Pacte PME, vise dvelopper les relations entre les fournisseurs innovants et les acheteurs publics de
ltat et de ses oprateurs en amont de la passation des marchs, lors de la phase de sourage.
19 Rapport dinformation snatorial sur la
-9-
Annexe II
10
62,30%
64,40%
Poids dans les marchs
des collectivits
territoriales (en nombre)
60,00%
55,00%
50,00%
45,00%
40,00%
39,50%
41,70%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
2011
2012
Source : Mission daprs donnes de lobservatoire conomique de lachat public (OEAP) dans la fiche dimpact
du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics. * Acheteurs publics recouvrant ltat, les
collectivits territoriales et les oprateurs de rseaux.
Ces acheteurs recouvrent les collectivits territoriales, ltat et les oprateurs de rseaux. Cette dernire
catgorie ( oprateurs de rseaux ) est utilise par lOEAP en rfrence aux acheteurs non soumis au code des
marchs publics. Dans la rforme du cadre de la commande publique, le principe de lallotissement leur est tendu
et devrait, selon la fiche dimpact, entraner un alignement de [leurs] pratiques sur celles de lEtat, en raison de la
taille de ces acheteurs et de leur champ gographique dintervention . Les PME reprsentaient en effet, pour lEtat ;
62,3 % du nombre de contrats en 2011 et 64,4 % en 2012.
- 10 -
11
Annexe II
approvisionnement en produits locaux, dans le cadre dune dmarche globale qui insre les achats
dans un projet de cuisine (qui comprend galement lorganisation des quipes, la sensibilisation des
convives, la lutte contre le gaspillage, etc.) :
la premire tape est celle de lexpression et de la planification des besoins de la cuisine, en
fonction des objectifs alimentaires (menus, qualit, etc.), de lorganisation de la cuisine (liaison
chaude/froide, matriel, matires premires / repas prpars), du budget, mais en tenant
galement compte des capacits quantitatives et qualitatives des fournisseurs rencontrs lors de
la phase de sourage (pour prendre en compte par exemple la saisonnalit des produits et la
capacit dapprovisionnement des producteurs) ;
la deuxime est celle du choix du type de march (appel doffres ouvert ou restreint, march
procdure adapt ou formalise, accord-cadre, groupement de commandes) et de son
allotissement, qui peuvent faciliter la rponse de fournisseurs locaux (par exemple, un lot bio ,
ou un lot rserv aux fruits dt, etc.) ;
la troisime est celle de la rdaction du march, sans sous-estimer limportance de la prsentation
des produits (ventuellement lors dune commission de dgustation), de la composition du jury
(avec chaque acteur de la chane alimentaire) et de certains critres dvaluation de
loffre (certains peuvent encourager loffre locale, comme le dlai entre la rcolte et la livraison, la
distance parcourue entre le lieu de production et le lieu de livraison, la possibilit dune action
pdagogique du producteur, le nombre dintermdiaires, la capacit livrer sous 24 heures en cas
de difficult, etc.) ;
la quatrime est celle de la communication des offres, qui peut ajouter aux modalits de diffusion
prvues par le code, des contacts avec les organismes professionnels, afin que ces derniers
assurent une diffusion du march au sein des fournisseurs locaux.
Un nombre important de plateformes, physiques ou virtuelles, se dveloppent pour rapprocher les
producteurs des consommateurs (les fournisseurs de denres alimentaires des acheteurs publics), tout
au long de la chane dachat dcrite ci-dessous. Ainsi par exemple :
le service Agrilocal , mis en place par le conseil dpartemental de lHrault en 2013,
go-rfrence les producteurs et acheteurs afin de faciliter lapprovisionnement dsintermdi, et
gnre automatiquement en ligne, pour chaque consultation dun acheteur public, un avis de
publicit consultable par tous les utilisateurs (et envoie un mail et un sms tous les fournisseurs
susceptibles de rpondre au besoin) ;
la plateforme Lochalles Bourgogne , porte par le GIP E-Bourgogne, vise faciliter la mise en
relation entre acheteurs et producteurs de produits alimentaires rgionaux ;
la centrale dachat locale Cap Oise-Picardie propose un march de denres alimentaires, destin
principalement aux tablissements scolaires et maisons de retraites, qui peuvent commander sur
un portail internet (la croissance du volume daffaire de ce segment est significative, puisquil est
pass de 1,5 M en 2013 2,8 M en 2015).
Source : Mission daprs le guide dachat dalimentation biologique et de saison et de saison de la direction des achats
de la mairie de Paris (juin 2011), la fiche thmatique Comment rdiger ses marchs alimentaires pour permettre
loffre locale dy accder ? de la DRAAF Languedoc-Roussillon (2013), la prsentation et chiffres 2015 de
Cap Oise-Picardie (9 fvrier 2016) et les entretiens.
Par ailleurs, lexprience bretonne en matire de mesure des achats locaux est
clairante sur laccs rel des fournisseurs locaux la commande publique : selon les
donnes rcoltes par lassociation My Breizh Open Data 21 :
entre janvier 2013 et mai 2015, 49 % du montant des marchs du conseil rgional de
Bretagne ont des titulaires bretons (graphique 3) ;
sur la mme priode, la majorit des entreprises slectionnes par le conseil rgional
est issue des dpartements bretons (61 % des 613 entreprises slectionnes graphique 4).
21
Cette association a mis en ligne, en mars 2015, un prototype de portail de donnes, appel My Breizh Open
Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne, partir des informations
disponibles sur 2013, 2014 et 2015 (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs partie 3).
- 11 -
Annexe II
12
Graphique 3 : Montant des marchs du conseil rgional de Bretagne par origine gographique
des titulaires sur 2013-15* (montants en M)
33
35
30
25
18
20
15
10
5
0
Ctes d'Armor
Finistre
Ille-et-Vilaine
Morbihan
Hors Bretagne
Source : Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).* Donnes partielles sur 2015 (jusquen mai).
Graphique 4 : Nature des entreprises slectionnes pour les marchs du conseil rgional de
Bretagne selon leur origine gographique sur 2013-2015*
300
250
200
150
100
50
30
134
38
Ctes d'Armor
Finistre
Co-traitant
166
Ille-et-Vilaine
Mandataire
31
Morbihan
Sous-traitant
Titulaire
Hors Bretagne
Source : Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).* Donnes partielles sur 2015 (jusquen mai).
1.2.2. Une articulation de ces objectifs doit tre trouve avec celui defficacit de
lachat public
Lobjectif defficacit de la commande publique irrigue le cadre juridique applicable :
en 2003 dj, le juge constitutionnel prcisait que lefficacit de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics sont assurs par la dfinition pralable des besoins, le
respect des obligations de publicit et de mise en concurrence ainsi que par le choix de loffre
conomiquement la plus avantageuse 22.
22
Cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification (partie 1) ainsi que larticle de Corinne Delon
Desmoulins, De la mutualisation des achats la mutualisation des pratiques dachat : quelles liberts pour les
collectivits territoriales ? , mai 2015, in Actualit juridique Collectivits territoriales.
- 12 -
Annexe II
13
Si le poids du cadre de la commande publique ne doit pas tre surestim, son objet est
clair : cest celui de la concurrence et de la non-discrimination, y compris
gographique. En effet, dun point de vue conomique, limiter la concurrence ne bnficie ni
aux personnes publiques (qui perdent en cot, en innovation, en qualit de service) ni aux
oprateurs conomiques (dont la performance nest pas stimule, alors mme que cest elle
qui leur permettrait de gagner de nouveaux marchs).
Ds lors, lutilisation des outils autoriss par le code pour encourager la participation
des TPE-PME du territoire (prsents dans la partie ci-dessus) doit tre adapte au
segment de march concern 23 et justement en stimuler la concurrence :
plus le tissu de fournisseurs est dense et local, plus ils doivent tre utiliss ;
a contrario, sur des segments dont loffre existe un niveau national, avec un tissu
conomique concentr, plus il est utile de massifier le march.
Dans cette perspective, il convient de mener des tudes de march pralables, notamment en
cas de march nouvellement mutualis pour adapter lallotissement la structure du march.
Lorganisation de runions dinformation sur le calendrier et le format envisags pour les
nouveaux marchs peut permettre de rectifier un allotissement inadapt (cf. relations
entretenues avec les fournisseurs dans la partie suivante).
Par ailleurs dun point de vue budgtaire, la poursuite dautres objectifs (tel que le soutien du
tissu des fournisseurs locaux) peut, lorsquelle gnre des surcots pour les collectivits,
consommer leurs marges de manuvre. Dans un contexte budgtaire contraint,
loptimisation des achats offre aux collectivits territoriales la possibilit de dgager
des moyens pour maintenir la qualit de leurs services publics et leurs
investissements 24.
Cf. annexe VI relative la maturit de la fonction achats des collectivits territoriales, notamment sur ses
aspects organisationnels (partie 2).
26 Renouer la confiance publique , rapport au Prsident de la Rpublique sur lexemplarit des responsables
publics, de Jean-Louis Nadal, janvier 2015.
27
La charte dontologique de la ville de Lyon indique guider les agents dans leurs relations avec les clients et
fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics. Cette charte a pour objectif de guider les
agents dans leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics .
Outre le rappel des principes fondamentaux de la commande publique (galit de traitement, transparence, libert
daccs la commande publique), elle prcise le cadre des relations entre la collectivit et les acteurs
conomiques ( toute situation qui sloigne de lobjectif de maximiser le rapport cot/avantages pour la collectivit
est susceptible de contrevenir aux rgles juridiques, son image et son intrt court et long terme ) et fixe des
rgles trs strictes concernant les cadeaux. (cf. annexe I sur lexpression du besoin partie 2).
28
La loi n2015-366 du 31 mars 2015 visant faciliter lexercice, par les lus locaux, de leur mandat, a insr un
article L. 1111-11-1 portant charte de llu local, qui rappelle les principes dimpartialit, de diligence, de dignit,
de probit et dintgrit qui doivent tre les siennes dans ses fonctions.
- 13 -
Annexe II
14
Lacheteur public doit pouvoir valuer limplication de ses fournisseurs et leur savoir-faire
tout au long du processus achat. Le code des marchs publics et les supports qui en dcoulent
lui permettent dimpliquer les fournisseurs :
2.1.1. Une relation constructive se base sur une dfinition adquate du besoin dans le
cahier des charges au regard de loffre existante
2.1.1.1. Lexpression du besoin dans le cahier des charges senrichit des pratiques de
sourage, dsormais reconnues, quil sagit dencourager sans crainte des suites
pnales 29
Exprimer correctement un besoin suppose de connatre ltat des rponses
susceptibles de lui tre apportes.
Le sourage ou sourcing des fournisseurs fait rfrence laction de recherche, de
localisation et dvaluation des fournisseurs concerns. Cette pratique tait autorise avant
mme que la directive 2014/24/UE et larticle 4 du dcret n 2016-360 relatif aux marchs
publics reconnaissent dsormais explicitement le droit de mener des consultations
pralables au march .
- 14 -
au sourage.
Annexe II
15
De nombreux interlocuteurs de la mission ont fait part des rticences des collectivits face
ce type de dmarches par crainte du dlit de favoritisme (voir, dans lencadr 5, une
prsentation des enjeux du dlit de favoritisme). La mission partage lanalyse des rapports
Nadal et Bourquin, qui proposent de recentrer le dlit sur la notion dintention dolosive
de lacheteur public. Une telle volution apparat dautant plus opportune quil existe
aujourdhui de nombreuses voies de recours contentieux pour les entreprises non retenues
dans le cadre dune procdure de march, et dans un contexte de transparence accrue de la
passation des marchs publics 31.
Encadr 5 : Dlit de favoritisme
Le dlit de favoritisme est le fait, selon les termes de larticle 432-14 du code pnal, pour un acheteur
public - lu ou fonctionnaire - de procurer ou de tenter de procurer autrui un avantage injustifi
par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour objet de garantir la
libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de service public .
Passible de deux ans d'emprisonnement et de 200 K d'amende, le dlit de favoritisme se caractrise
par :
un lment matriel : la violation des dispositions relatives la libert et lgalit daccs la
commande publique ;
un lment intentionnel : le fait de procurer autrui un avantage injustifi.
La jurisprudence a retenu une acceptation large de lavantage injustifi puisque la seule violation
des rgles de passation dun march sans intention dolosive est constitutive de linfraction :
llment intentionnel du dlit prvu par larticle 432-14 du code pnal est caractris par
laccomplissement dun acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour but
de garantir libert daccs et galit des candidats (Cass. Crim. 14 janvier 2014).
Source : Mission (cf. annexe I relative lexpression du besoin pour une analyse dtaille sur ce sujet).
30 Concrtement, avant mme le lancement de la procdure de passation dun march, le sourage sappuie sur
plusieurs instruments, tels que :
la veille stratgique, technique et technologique des diffrents secteurs dachat, afin de connatre et
danticiper les volutions du tissu conomique et industriel ;
la rfrenciation des fournisseurs, dite parangonnage ou benchmarking , afin dvaluer et de
comparer les performances des fournisseurs ;
la rencontre rgulire des fournisseurs, par exemple dans des salons professionnels, afin de connatre
leurs offres et leurs contraintes ;
la prsentation dun programme prvisionnel dachats, de sorte que les fournisseurs puissent anticiper
les procdures venir.
31 Voir lannexe III relative
- 15 -
Annexe II
16
Parmi les bonnes pratiques relatives llaboration des documents de consultation des
entreprises, la mission retient :
Les mesures de publicit (obligatoires ou non, selon le seuil du march) sur ces
documents de consultation sont un facteur cl pour stimuler la concurrence et/ou rduire
le risque dinfructueux. ce titre, la dmatrialisation des mesures de publicit, voire des
pices du march susmentionnes, est une nouvelle opportunit sur laquelle il y aura lieu de
revenir dans lannexe III.
32
Un clausier recense les clauses, gnriques ou moins ordinaires, qui sont recommandes dans un document
contractuel. Il peut tre intgr dans un outil logiciel et participer dune laboration assiste voire automatise des
actes.
- 16 -
Source : Mission.
17
- 17 -
Graphique 5 : volution des gains achats potentiels et des risques de surcot au fil du processus dachat
Annexe II
Annexe II
18
Dautres instruments souples existent pour inciter les fournisseurs la performance dans
lexcution du contrat, comme le contrat de progrs , qui formalise dans un document des
objectifs sur lesquels saccordent les parties prenantes, des actions pour atteindre ces
engagements et un suivi de leur mise en uvre. La mise en place dun contrat de progrs vise
responsabiliser le fournisseur sur son intervention ; elle est particulirement opportune
lorsque les contrats sont pluriannuels et lorsquil y a un risque de drapage des cots lis des
dpenses sur lesquels le fournisseur a une influence indirecte.
Ainsi par exemple :
Sans aller jusqu formaliser un contrat de progrs, rien ninterdit lacheteur public de
solliciter son fournisseur, au cours de lexcution de march, pour quil lui propose des
solutions doptimisation des cots.
33 Source
: Guide prcit de la DAJ sur la formation et la variation des prix (avril 2013).
- 18 -
19
Annexe II
Directive 2006/32/CE du 5 avril 2006 relative l'efficacit nergtique dans les utilisations finales et aux
services nergtiques.
35 Cf. mission dvaluation de lIGF sur les partenariats public-priv (dcembre 2012), qui constate que les
problmatiques poses par les PPP recoupent en grande partie celles poses par la commande publique de droit
commun, fonde sur une matrise douvrage publique (MOP), le principal enjeu tant moins celui de linstrument
juridique que de la ncessaire professionnalisation de la commande publique. Pour les projets de petite taille, les
cots fixes levs des PPP (frais de passation du contrat, souvent avec une assistance matrise douvrage ; frais
de gestion du contrat pendant lexploitation ; etc.) sont difficilement compenss par des gains de productivit
suffisants.
36
Cf. fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics et fiche dimpact
du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
37
Pour rappel, un march public global est un contrat par lequel une personne publique confie un titulaire une
mission globale, plus ou moins tendue (elle peut comprendre jusqu lensemble de la conception, la construction,
lamnagement, lentretien et la maintenance dun ouvrage). Contrairement aux partenariats publics-privs, les
marchs globaux demeurent soumis aux rgles de la matrise douvrage publique.
38
Comme lindique la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics,
la rforme des marchs publics globaux vise (i) harmoniser les diffrents dispositifs existants dans un outil
unique, (ii) assouplir les conditions de recours ce contrat et (iii) moduler le primtre potentiel du contrat, afin
quil sadapte plus aisment la diversit des projets ports par les personnes publiques.
- 19 -
Annexe II
20
rpartition des risques entre lacheteur et le titulaire et, le cas chant, une valorisation financire de
ces risques .
Cette obligation dvaluation pralable est complte par une tude de soutenabilit budgtaire
(article 74 de lordonnance et article 145 du dcret).
Des seuils minimaux de recours aux marchs de partenariat sont instaurs (article 75 de
lordonnance et article 151 du dcret) :
2 M HT pour les biens immatriels, les systmes dinformation, les quipements et les contrats de
performance nergtique ;
5 M HT pour les ouvrages dinfrastructure de rseau (nergie, transport, amnagement urbain,
assainissement) et certains ouvrages de btiment ;
10 M HT pour les autres.
Le critre unique du bilan est affirm pour apprcier la pertinence du recours aux marchs de
partenariat par rapport aux autres supports de ralisation envisageable, critre prfr ceux de
lurgence et de la complexit ; ce critre du bilan vise apprcier l efficience de ce support, avec
une approche fonde sur le rapport entre cot et performance (article 75 de lordonnance et
article 152 du dcret).
Source : Mission daprs ordonnance n 2015-899 et dcret n 2016-360.
Pour rappel, les obligations de publicit pour les marchs de fournitures et services
varient en fonction des seuils suivants pour les collectivits territoriales, fixs par
larticle 40 du code des marchs publics (CMP) :
39
Voir lannexe V relative lorganisation, la professionnalisation et le pilotage de la fonction achats, qui revient
sur les facteurs qui permettent de diffuser une culture de lachat dans une entit.
40 Le profil dacheteur dun pouvoir adjudicateur est, selon les termes de larticle 39-I du code des marchs publics
(CMP), le site dmatrialis auquel elle a recours pour ses achats . Il doit a minima offrir au pouvoir adjudicateur
la possibilit de publier des avis de pr-information (article 39), des avis d'appel public la concurrence
- 20 -
21
Annexe II
Lorsque ses achats sont situs sous le seuil de dispense de procdure (dsormais 25 K HT),
lacheteur public est invit mettre en uvre des rgles de bonne gestion, sans se fixer
de contraintes excessivement rigides, mais en garantissant la traabilit de ses
dmarches 41. Ainsi, comme le suggre larticle 28-III du CMP :
comme pour tout autre achat, il convient de choisir une offre qui rpond de manire
pertinente au besoin, sans prestations superflues gnratrices de surcot ;
lacheteur doit veiller choisir une offre financirement raisonnable et cohrente avec
la nature de la prestation : pour le vrifier, il peut procder des comparaisons (par
exemple des prix sur internet, des prix obtenus par une collectivit voisine, des prix
disponibles sur les catalogues des centrales dachat) voire solliciter des devis
auprs des professionnels (sans les solliciter pour autant de manire rcurrente et/ou
inutile compte tenu du cot de ces devis pour les entreprises 42) ;
lacheteur veille ne pas contracter systmatiquement avec un mme prestataire
lorsquil existe une pluralit doffres potentielles susceptibles de rpondre au besoin.
La ngociation avec les fournisseurs consiste les rencontrer pour changer sur lobjet de
lachat afin dapprocher un accord qui convienne aux deux parties.
Elle permet dajuster la solution au besoin rel de lentit publique et aux contraintes
des fournisseurs et doptimiser les prix proposs ; elle est en cela un instrument
puissant defficience de lachat public.
La ngociation est conciliable avec les principes de la commande publique que sont
notamment la transparence des procdures, lgalit de traitement des candidats et
lintangibilit du cahier des charges dans les appels doffre 43.
(article 40) et des documents de la consultation des entreprises (article 41) (cf. annexe III relative la
dmatrialisation des marchs partie 1).
41 Fiche technique de la DAJ, Quelles mesures de publicit et de mise en concurrence pour les achats dun
montant infrieur 25 000 HT ? , mise jour le 29 septembre 2015.
42 La DAJ suggre de ne pas fixer de rgles internes trop rigides, comme celle de lobtention de trois obligatoires
avant tout achat . Si une seule entreprise rpond la demande de devis, lacheteur pourra videmment contracter
avec cet oprateur ds lors que, compte tenu de lobjet de lachat et de ses caractristiques, le prix propos lui semble
tre raisonnable. Il conservera nanmoins la trace de la sollicitation des entreprises nayant pas rpondu.
43 Larticle 33 du CMP prcise que l'appel d'offres est la procdure par laquelle le pouvoir adjudicateur choisit
l'attributaire, sans ngociation, sur la base de critres objectifs pralablement ports la connaissance des
candidats Le cahier des charges dun appel doffres est ds lors intangible en ce que les propositions des
candidats ne sont pas ngociables.
- 21 -
Annexe II
22
44
Larticle 35 du code des marchs publics (CMP) numrait les cas autorisant une procdure ngocie (en
dehors des cas de procdure adapte), et larticle 36 les cas de dialogue comptitif (dans le cas de marchs
complexes, la procdure de dialogue comptitif permet au pouvoir adjudicateur de dialoguer avec les candidats
admis pour dfinir et dvelopper une solution de nature rpondre au besoin fonctionnel).
45 Fiche
46 Fiche
dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics.
59 du dcret n 2016-360 clarifie la mthode de rgularisation des offres : dans les procdures dappel
doffres et les procdures adaptes sans ngociation, les offres irrgulires, inappropries ou inacceptables sont
limines. Toutefois, lacheteur peut autoriser tous les soumissionnaires concerns rgulariser les offres irrgulires
dans un dlai appropri, condition quelles ne soient pas anormalement basses. [] Dans les autres procdures, ()
les offres irrgulires ou inacceptables peuvent devenir rgulires ou acceptables lissue de la ngociation ou du
dialogue, condition quelles ne soient pas anormalement basses.
- 22 -
23
Annexe II
Encadr 7 : Contenu dun plan de ngociation
La traabilit des changes est garantie par lensemble des documents changs pour
organiser les ngociations (lettre dinvitation ngocier, changes crits, etc.) ainsi que par le
compte-rendu des runions de ngociation. Ces documents doivent tre conservs par le
pouvoir adjudicateur.
En parallle de la marge de manuvre accrue laisse aux entits publiques pour ngocier, la
transparence sur leurs marchs sera galement accrue, notamment par la publication
des donnes essentielles des marchs en open data 49.
2.2.2. Les commissions dappel doffres (CAO) devraient tre davantage sensibilises
aux enjeux defficacit de lachat
49 Cf. annexe
50
III sur la dmatrialisation des marchs partie 3 sur louverture des donnes.
Ce principe est repris dans larticle L. 1414-2 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) partir
du 1er avril 2016 en application de larticle 101 de lordonnance n2015-899. Selon ce nouvel article, pour les
marchs publics dont la valeur estime hors taxe est gale ou suprieure aux seuils europens mentionns
larticle 42 de l'ordonnance susmentionne, l'exception des marchs publics passs par les tablissements publics
sociaux ou mdico-sociaux, le titulaire est choisi par une commission d'appel d'offres compose conformment aux
dispositions de larticle L.1411-5. Toutefois, en cas d'urgence imprieuse, le march public peut tre attribu sans
runion pralable de la commission d'appel d'offres.
51
Pour les marchs dun montant infrieur, la CAO peut tre consulte, sans obligation. Ces marchs sont
attribus par lassemble dlibrante, qui peut dlguer ce pouvoir au pouvoir excutif (selon larticle L. 2122-22
4 du CGCT, toute dcision concernant la prparation, la passation, l'excution et le rglement des marchs et des
accords-cadres ainsi que toute dcision concernant leurs avenants, lorsque les crdits sont inscrits au budget ).
- 23 -
Annexe II
24
Pour autant, au cours de ses entretiens, il a sembl la mission que la CAO ne tient pas un
rle prdominant dans la dmarche dachat des collectivits territoriales. Dans la
mesure o il ny a pas de dmarche doptimisation dachat prenne sans portage politique, la
formation des lus doit accompagner celle des agents.
Des mesures pourraient tre prises pour impliquer davantage les CAO, notamment en :
la vrification des cots envisags par le candidat au regard des cots standards
observs sur ce segment ;
lvaluation des gains achats qui pourraient tre obtenus en fonction des
diffrentes offres
enrichissant les dossiers qui leur sont prsents des caractristiques du march, afin de
faciliter leur comprhension de lenvironnement concurrentiel et la dtection des
pratiques anti-concurrentielles.
Le suivi de la bonne excution du march scurise, dans la dure, les gains achats
obtenus plus tt et limite, autant que possible, les surcots dont le risque saccrot avec le
temps (cf. graphique 5 supra). Il concerne la fois :
les prescripteurs du besoin qui deviennent les bnficiaires directs de lachat : ils
reoivent la fourniture, constatent la prestation, suivent les travaux ;
les acheteurs, qui ont conu la stratgie dachat et en assurent la mise en uvre jusqu
la scurisation finale des gains obtenus ;
les juristes, dont les supports juridiques traduisent la stratgie dachat et prcisent ses
conditions dexcution.
52
Cf. annexe IV sur la professionnalisation de la fonction achat et notamment sur lenjeu de sensibilisation et de
formation des lus.
53 Note du conseil danalyse conomique (CAE) Stphane Saussier et Jean Tirole, Renforcer lefficacit de la
commande publique , n 22, avril 2015.
54
Cf. annexe III, dont la partie 3 voque les perspectives de diffusion des documents lis aux marchs publics en
application du projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015
et en cours de discussion la date de la mission.
- 24 -
25
Annexe II
La premire tape est celle de la vrification du service fait, qui doit tre ralise par la
direction bnficiaire du bien ou du service (par exemple, lorsque le mobilier est livr pour
sassurer de sa conformit la commande passe, ou lorsquune prestation de nettoyage est
ralise pour sassurer de ltat de propret des locaux). Des indicateurs de suivi peuvent
galement objectiver, en cours dexcution, le respect des engagements des
fournisseurs (taux de conformit, respect des dlais prvus de livraison ou dintervention,
ruptures de stock, etc.).
Les marchs qui sinscrivent dans la dure exigent un suivi particulier (comme les
marchs de travaux, de matrise duvre, en encore les marchs de denres alimentaires).
titre dexemple, le march des prestations de nettoyage est rvlateur du poids du suivi de
lexcution dans loptimisation de lachat.
Encadr 8 : Exemple du suivi de lexcution des prestations de nettoyage
Amliorer le suivi de lexcution est la premire garantie de la qualit des prestations de nettoyage.
Lvaluation de cette qualit est rendue particulirement difficile par le caractre parfois subjectif des
critres de notation que sont la propret et l hygine . Le suivi de lexcution permet galement
dviter les avenants intempestifs * qui augmentent le prix initial conclu dans le march.
Le suivi de lexcution passe notamment par des contrles prenant plusieurs formes telles que
lautocontrle, le contrle contradictoire (cest--dire ralis par un tiers) programm ou le contrle
contradictoire inopin. Concrtement, pour mettre en uvre ces contrles, les collectivits interroges
par la mission ont indiqu pratiquer :
lenvoi des questionnaires de satisfaction ses agents ;
la mise disposition dun cahier de liaison sur les sites ;
laffectation de certains agents au suivi des prestations, que les prestations soient ralises en
interne ou en externe, ce qui assure en plus une homognit dans lvaluation des prestations
pour la collectivit territoriale.
LUGAP sest saisi galement de cet enjeu et propose au sein de son offre sur les prestations de
nettoyage un suivi de lexcution en ligne et des indicateurs de conformit.
Par ailleurs, le taux dencadrement des personnels influant directement sur la bonne excution des
tches par les personnels, il constitue de fait un premier niveau de contrle du suivi de lexcution quil
convient de ne pas sous-estimer.
Enfin, sur la base des contrles raliss, les collectivits territoriales peuvent attribuer les pnalits
prvues lorsque les contrles rvlent des problmes dans lexcution des prestations et des
manquements aux engagements pris par le titulaire du march, les supports dachats comportant en
effet presque toujours des clauses de pnalits. En pratique toutefois, les pnalits ne semblent pas
frquemment appliques.
Source : Mission (cf. annexe IX relative aux tudes de cas). * Il a t rapport la mission que, lorsque le suivi nest pas
assur correctement, certains prestataires ajoutent des prestations non comprises dans le prix au m initial grce aux
avenants.
- 25 -
Annexe II
26
2.3.1.2. Une mobilisation plus large de la collectivit est ncessaire pour assurer un
suivi complet de lachat
Le suivi de lexcution des marchs a un lien troit avec lorganisation de la
collectivit 55.
En interne, des procdures sont utiles pour organiser la coopration entre le service
prescripteur-bnficiaire et celui charg de lachat, de sorte :
vrifier que lachat ralis correspond effectivement au besoin (il arrive souvent que le
besoin ait t mal exprim et que lexcution du march gnre des surcots) ;
comprendre les ventuelles sur ou sous-consommations de marchs (par exemple,
lorsque la superficie dun site a t sous-estime et que le besoin de nettoyage qui en
dcoule est plus important que prvu) ;
identifier les pistes de rengociation ;
plus long terme, grce au retour dexprience sur chaque march, alimenter
lexpression du juste besoin et la rdaction du march suivant (cf. graphique 6).
Source : Mission.
- 26 -
27
Annexe II
Par ailleurs, des indicateurs de suivi de la dpense peuvent utilement informer la fonction
achat et la fonction financire de la consommation des services (en particulier, le taux de
ralisation des dpenses par rapport celles prvues).
noter que la rforme en cours renforce les obligations de suivi des marchs de
partenariat et contrats globaux, afin notamment de prvenir certaines drives selon les
termes de la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux
marchs publics. Ainsi, larticle 88 de lordonnance n 2015-899 prvoit :
2.3.2. Ce suivi de lexcution peut aussi conduire mobiliser des outils juridiques
(avenants, rengociations, pnalits)
Le cas chant, des instruments sont (ou peuvent tre) prvus dans le march pour
sanctionner ou rcompenser la qualit de lexcution, voire adapter cette dernire :
Un avenant peut modifier le contrat antrieur afin de tenir compte, selon larticle 20 du code des
marchs publics (CMP) :
de sujtions imprvues, indpendantes des parties ;
de modifications du contrat, qui ne changent pas son objet ni ne bouleversent lconomie du
- 27 -
Annexe II
28
Source : Mission daprs notamment fiche technique sur la conclusion dun avenant au march du Journal des
maires (fvrier 2013).* En application de larticle L. 2122-22-4 du CGCT, lassemble dlibrante peut dlguer ses
comptences lexcutif concernant la prparation, la passation, lexcution et le rglement des marchs publics.
56
Cette inadaptation peut avoir des raisons diverses, telles quune mauvaise valuation pralable du besoin par
les prescripteurs, une rponse sous-optimale du fournisseur faute dun cahier des charges satisfaisant (rponse en
fonction des critres et non du besoin ; absence de variante ; sous-estimation des cots ; etc.).
- 28 -
Annexe II
29
Il nexiste pas de donnes disponibles sur le nombre total davenants passs par les
collectivits territoriales, ni sur leur montant ou leurs justifications. Il est ds lors
impossible de porter un jugement sur la pertinence de ces avenants. titre dexemple, dans
une grande commune (150 000 habitants) rencontre par la mission, les avenants
reprsentent un tiers des supports dachats passs entre 2010 et 2015. Parmi ces avenants,
plus de la moiti est lie des modifications du prix et un quart la prolongation de la dure
du march initial (tableau 1).
Tableau 1 : Nombre et type davenants dans une commune de 150 000 habitants (2010-15)
2010
191
99
2011
185
169
2012
263
94
2013
264
100
2014
247
66
23 %
35 %
16 %
29 %
26 %
34%
57 %
48%
49 %
26%
62 %
27%
42 %
Source : Mission daprs lments transmis par la commune de 150 000 habitants.
21%
56 %
2015 Moyenne
223
229
93
104
29%
16 %
51 %
31%
24 %
53 %
Par ailleurs, il semble la mission que les acheteurs publics locaux gagneraient saisir
toutes les opportunits de rengociations dun march en cours dexcution :
2.3.2.2. Les clauses de pnalit, gnralement prvues par les marchs, doivent tre
appliques en cas dinsuffisance du fournisseur
Les collectivits territoriales rencontres par la mission ont indiqu, dans lensemble, insrer
des clauses de pnalit dans leurs supports dachat 57. Pour autant, elles ont frquemment
soulign la difficult appliquer effectivement les clauses de pnalit prvues. En effet,
pour attribuer des pnalits, encore faut-il que les manquements soient constats, ce qui
renforce dautant plus limportance du suivi de lexcution mentionn ci-dessus.
Ds lors, la mission retient les bonnes pratiques suivantes des services acheteurs :
57
un travail troit, en amont du march, pour dfinir les clauses de suivi de son excution
et les cas dans lesquels une pnalit devrait tre applique ;
un accompagnement des services dans le suivi de lexcution et dans lapplication des
clauses de pnalit, notamment sur leur moment, leur forme (pnalit forfaitaire,
proportionnelle, etc.) et leurs modalits (dialogue suffisant en amont avec le
fournisseur pour viter sa dfaillance et sanction effective le cas chant).
Par exemple, le conseil dpartemental de la Moselle a indiqu inscrire, dans son march de prestations de
nettoyage, des clauses de pnalit en cas de non-respect dans lexcution des prestations et des consignes crites
dans la fiche dorganisation (planning, interventions, nombre dheures effectuer, ), de factures non conformes
ou encore dun constat de manque de consommable (papier, savon, essuie-mains, ).
- 29 -
ANNEXE III
SOMMAIRE
1.
2.
2.3.2.
Annexe III
SYNTHESE
Outre lingnierie de la commande publique quil autorise 1, le code des marchs publics
accompagne et scurise la dmatrialisation des procdures et offre ce faisant des
opportunits relles pour moderniser lensemble de la chane de lachat public, en lien avec
lobjectif de stimulation conomique qui irrigue le code 2.
Dans la suite de la rforme du cadre juridique en cours 3, pour que ces opportunits soient
pleinement saisies, la mission :
Cette annexe na pas pour objet de revenir en dtail sur leffet de la dmatrialisation pour soutenir laccs des
entreprises aux marchs publics et sur son rle pour soutenir lactivit lconomique.
-1-
Annexe III
Le profil dacheteur dun pouvoir adjudicateur est, selon les termes de larticle 39-I du code
des marchs publics (CMP), le site dmatrialis auquel elle a recours pour ses achats . Il
doit a minima offrir au pouvoir adjudicateur la possibilit de publier des avis de prinformation (article 39), des avis d'appel public la concurrence (article 40) et des
documents de la consultation des entreprises (article 41).
En pratique, les profils dacheteurs mis disposition des entits publiques sur des
plateformes offrent souvent davantage de fonctionnalits 4, telles que :
la date de la mission, le recours un profil dacheteur est obligatoire pour les marchs
publics dun montant suprieur 90 K HT 5 mais les acheteurs publics peuvent dcider
de recourir un tel instrument pour des marchs dun montant infrieur.
Il nexiste cependant pas de donnes fiables sur le nombre de collectivits disposant
effectivement dun profil dacheteur :
4 Source
5
Larticle 41 du CMP prvoyait en effet la publication des documents de consultations des entreprises sur un
profil dacheteur. Larrt du 14 dcembre 2009 relatif la dmatrialisation des procdures de passation des
marchs publics en prcisait les modalits (notamment laccs ncessairement libre, direct et complet aux
documents). Cette obligation a vocation saccrotre avec la rforme du code (cf. prcisions au 3.1.3 ci-dessous).
-2-
Annexe III
Aujourdhui, chaque acheteur public est libre de dvelopper son portail propre et
lapplication logicielle pour mettre en place son profil dacheteur, ou den faire lacquisition
auprs des diteurs privs. Compte tenu de la libert de dfinition des fonctionnalits du
profil et de dveloppement de la solution logicielle, une offre diverse sest dveloppe sur
ce march, tant prive (cf. encadr 1) que publique (cf. 3 infra), et mme libre
(cf. encadr 2).
Encadr 1 : March des diteurs de plateformes de dmatrialisation
Selon certains interlocuteurs de la mission, cette varit des profils, dans leurs
fonctionnalits et leur ergonomie, nest pour autant pas sans poser de difficults pour les
oprateurs conomiques (manque de lisibilit du paysage, multiplicit des points daccs
linformation, cot dadaptation).
Certains acteurs publics, au niveau national comme au niveau local, ont dcid de mutualiser
les plateformes dmatrialises qui grent les profils dacheteurs, avec plusieurs objectifs :
Annexe III
1.2.1. Ltat sest dot en 2012 dune plateforme pour ses achats, dnomme
PLACE
Cre par arrt du 11 octobre 2012, la plateforme des achats de ltat (PLACE) est un
traitement informatis [] qui a pour finalit la dmatrialisation des procdures de marchs
publics et la constitution dun annuaire des oprateurs conomiques utilisateurs. [Il] est mis
disposition de lensemble des administrations de ltat, de lUGAP et des oprateurs de ltat .
Source : Fiche du service des achats de ltat (SAE) sur la PLACE dmatrialisation des procdures de march (mise
jour en novembre 2015).
-4-
Annexe III
Voir lannexe VIII qui revient sur la question de la comptence des centres de gestion face ce type
dintervention, qui sort du cadre strict de leur champ dintervention prvu par larticle 25 de la loi n 84-53
du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale.
Ce portage peut tre assur directement par une collectivit territoriale ou par un groupement de commande
(comme dans le cas d Alsace Marchs Publics qui regroupe la rgion, les dpartements et la communaut
urbaine de Strasbourg), ou par un groupement intercommunal sans fiscalit propre (souvent un syndicat mixte en
lien avec sa comptence de dveloppement des infrastructures numriques).
-5-
STRUCTURE
ACTIVITE
374 (2008)
1 379 (fvrier 2016)
Nombre de membres
Offre de services
Services numriques
(notamment salle de
march, mais aussi
tltransmission des
actes)
Accompagnement des
utilisateurs (formations,
dplacements)
Assistance technique
Oui
-6-
Dploiement
dinfrastructures (trs
haut dbit notamment)
Services numriques
(notamment salle de
march)
Accompagnement des
utilisateurs (formations,
assistance
tlphonique)
Non
Non
11 (2013)
80 (1er janvier 2016)
GIP
Rgion Ile-de-France
Syndicat mixte
Rgion Bretagne
Prfiguration en 2011
Cration du GIP en 2013
Exprimentation en 2004
Cration du GIP en 2008
Date de cration
Maximilien
Mgalis Bretagne
E-Bourgogne
Annexe III
Dmatrialisation des
marchs (solution libre)
Conseil en matire
dingnierie des marchs
publics
Non
2011
CDG 59
16 ETP
Rgime comptable
Modle de financement
Comptabilit prive
15 % de subventions
dexploitation
33 % des cotisations et
contributions des
membres fondateurs
52 % des cotisations
annuelles des membres
(en fonction de leur
dimension)
Nd.
-7-
35 % grce aux
participations statutaires
65 % grce aux
contributions des
membres (en fonction de
leur dimension)
Nd.
Collectivits territoriales :
CR, CD et EPCI (pour le
compte des communes et
de leurs satellites)
Collectivits territoriales :
prs de 800 communes
Diversit dacteurs (y
compris tablissements
publics locaux
denseignement (EPLE),
bailleurs sociaux, socits
dconomie mixte (SEM),
tablissements sociaux et
mdico-sociaux (ESMS))
Statuts du personnel
Agents de droit priv
Budget dinvestissement et de
4,2 M
fonctionnement
Effectifs
Caractristiques des
membres et utilisateurs (ct
acheteurs publics)
Mgalis Bretagne
Annexe III
E-Bourgogne
MOYENS
Comptabilit publique
Dotation de
fonctionnement et locaux
du CR IDF
Contributions des
membres (en fonction de
leur dimension)
Nd.
Nd.
Nd.
Essentiellement des
grandes collectivits
territoriales
Diversit dacteurs (y
compris socits locales,
bailleurs sociaux, EPLE)
Maximilien
Comptabilit publique
Subvention rgionale
Nd.
1 ETP
Essentiellement des
petites collectivits
territoriales
Absence des EPLE
CDG 59
Annexe III
1.2.2.2. La priorit de ces plateformes est de faciliter laccs des fournisseurs locaux la
commande publique
Ces plateformes dveloppent leur offre de services avec, outre le dveloppement des usages
numriques qui irrigue leur activit, plusieurs objectifs :
leur priorit va au tissu local, avec lide de faciliter laccs des entreprises la
commande publique (notamment des TPE-PME) :
lensemble des avis de march du territoire sont rassembls (ces avis sont a
minima ceux des utilisateurs de la plateforme, mais se voient souvent aussi
agrgs ceux publis par ltat sur PLACE mais concernant le territoire, voire
ceux publis sur des plateformes prives, en fonction des partenariats conclus
entre les gestionnaires de plateformes) ;
le fonctionnement des profils acheteurs est harmonis sur le site (a fortiori sur
celui des plateformes identifies par la mission, qui recourent au mme diteur) ;
des outils facilitant les candidatures sont souvent proposs, comme le recours au
dispositif de march public simplifi (MPS cf. prsentation au 2.2.2 infra) ;
les gestionnaires des plateformes travaillent galement en lien avec les rseaux
consulaires (chambres de commerce et dindustrie et chambres des mtiers et de
lartisanat) et avec les fdrations professionnelles dans un souci de
sensibilisation du tissu de fournisseurs ;
il sagit galement de proposer des outils aux acheteurs publics pour les aider
optimiser leur chane dachat tout en mutualisant les cots de dveloppement et de
maintenance :
Sur la base des travaux de la direction des achats de ltat (DAE), de la direction des affaires juridiques du
ministre de lconomie et des finances (DAJ) avec la ville de Paris et des fdrations professionnelles, plusieurs
plateformes (dont E-Bourgogne et Maximilien) proposent depuis 2015 un clausier de marchs publics , savoir
une application accompagnant les acheteurs dans la rdaction des clauses employes dans les documents de
marchs. Ce clausier est cens tre actualis au fil des modifications normatives, rglementaires et
jurisprudentielles. Il doit aussi tre senrichir des bonnes pratiques des acheteurs utilisant les plateformes.
-8-
Annexe III
De manire similaire celles rencontres par les centrales dachat locales 9, les difficults
rencontres par ces plateformes sont frquemment lies :
Les collectivits territoriales sont soumises une contrainte croise : celle de la contrainte
budgtaire face aux obligations dinvestissement pour accompagner la dmatrialisation de la
commande publique (qui sera bientt obligatoire cf. 2).
Cette contraction apparente est en partie rsolue par la capitalisation sur les expriences
existantes (prsentes ci-dessus) et sur la mutualisation des dmarches venir, de sorte
partager les cots de mise en place ventuelle et de maintenance des plateformes.
Marchs suprieurs 90 K HT
Marchs suprieurs 25 K HT
Centrales dachat
Avant le 1er avril 2017
partir du 1er avril 2017
Source : Mission daprs la fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
* Collectivits territoriales, leurs groupements et leurs tablissements publics.
9
Voir lannexe IV relative la massification et la mutualisation, dont la partie 4 prsente les expriences de
centrales dachat locales.
-9-
Annexe III
10
1.3.2. Sans prjuger de la forme quelle prendra, une telle rationalisation sera
ncessairement progressive 10
Il convient de rappeler au pralable que les acteurs privs de la dmatrialisation des
marchs (prsents notamment dans lencadr 1 ci-dessus) sont opposs toute
obligation de mutualisation ou de plateforme unique, qui contribuerait restreindre la
concurrence (avec lmergence dun fournisseur technologique potentiellement dominant),
pourtant facteur dinnovation et de qualit de service 11.
La rationalisation des profils dacheteurs devrait tre initie par les travaux prvus de
la direction des affaires juridiques des ministres conomiques et financiers (DAJ)
pour dfinir et imposer un socle minimal commun de fonctionnalits des profils dacheteurs,
en concertation avec les acheteurs publics et gestionnaires de profils.
Par ailleurs, cette rationalisation des profils dacheteurs sera, de facto, dautant plus frquente
que les achats des collectivits se feront de manire groupe 12.
Enfin, pour rationaliser les plateformes elles-mmes, une diversit de solutions est
envisageable :
allant dune solution mutualise unique porte par ltat, limage de ce qui a t
retenu pour la facturation lectronique (cf. 2.3.2 infra), potentiellement avec une
refacturation du service rendu sur le modle du bulletin officiel des annonces de
marchs publics (BOAMP) 13 ;
ou encore des solutions territoriales portes par les collectivits territoriales :
10
Le plan national de dmatrialisation des marchs (PNDMP - cf. 2.4.1 infra), en consultation publique entre
le 22 juillet et le 30 septembre 2015, proposait d encourager la mutualisation des profils dacheteurs et largir les
services rendus (proposition n 2) ainsi que d imposer les fonctionnalits minimum des profils dacheteurs
(proposition n3).
11
massification et la mutualisation.
la diffrence cependant du sujet de la facturation lectronique, la dmatrialisation des marchs fait dores et
dj lobjet de nombreuses initiatives, rendant nettement moins indispensable la mise disposition gratuite dune
plateforme mutualise par ltat.
- 10 -
Annexe III
11
1.3.3. Les comparaisons internationales semblent montrer que les diffrentes options
dorganisation des plateformes ne sont pas exclusives les unes des autres
1.3.3.1. La Core du Sud a retenu un modle centralis 14
Le service de la commande publique sud-coren (Public Procurement Service PPS) est
lagence centrale charge de lachat des biens et services pour les organismes publics.
Afin de rationaliser le systme de passation de marchs publics jug trop complexe et lourd
en procdures administratives, le PPS a dvelopp en 2002 une plateforme
dapprovisionnement lectronique la Korea ON-line E-Procurement System (KONEPS)
de tous les marchs publics, galement accessible aux collectivits locales.
Cette plateforme permet aux organismes publics de publier en ligne une srie dinformations
sur les appels doffres, telles que leurs cots estimatifs, leurs spcifications techniques et les
critres d'valuation. Pour favoriser la centralisation des appels doffres, le PPS a galement
associ la plateforme KONEPS plus dune trentaine des systmes externes : ainsi, la
plateforme est relie 58 systmes externes (banques, socits de garanties, autorits
certifies). En 2013, la plateforme KONEPS a gr prs de 55,5 Mds de commande publique,
soit environ 65 % du total de la commande publique du pays. Elle est utilise par plus de
267 000 entreprises et 46 000 organisations publiques.
dune part, les entreprises disposent dsormais dune meilleure connaissance des
diffrents appels doffres disponibles sur tout le territoire sud-coren et nont plus
quun dossier unique remplir pour toutes leurs candidatures futures ;
dautre part, cette plateforme met disposition du gouvernement central et des
organisations publiques intresses une liste de donnes sur les fournisseurs
rfrencs, ce qui facilite la comparaison entre acheteurs et rduit lasymtrie
dinformation entre les parties.
Le PPS centralise des informations sur la performance des entreprises, en plaant sur
liste noire les entreprises ne respectant pas les dlais contractuels. La sanction dpend de
lampleur du retard de la livraison (trois mois si le retard de la livraison observ est infrieur
un mois ; six mois pour un retard infrieur six mois ; un an pour un retard suprieur six
mois). Par ailleurs, en cas de non-respect de la qualit du bien ou du servi fourni, lentreprise
est sanctionne pendant un an.
14
Source : Mission daprs le site internet de lagence PPS et la note du conseil danalyse conomique (CAE) de
Stphane Saussier et Jean Tirole ( Renforcer lefficacit de la commande publique , n 22, avril 2015), qui
recommandent de sinspirer de cette exprience sud-corenne pour mettre en place des plateformes rgionales
convergeant vers les pratiques les plus performantes.
15 LOCDE a
reconnu en 2004 son usage efficace et innovant des technologies de linformation ; lONU lui a attribu
en 2002 le Prix de la fonction publique , puis la qualifie en 2004 de meilleure plateforme
dapprovisionnement lectronique ; en 2006, la plateforme a reu le prix e-Asia de la meilleure plateforme
publique en ligne.
- 11 -
12
Annexe III
au niveau centralis, les achats soumis un march public peuvent tre effectus sur la
plateforme dmatrialise de sourcing (E-Vergabe) 17 ;
les Lnders et les Villes-tats disposent galement de leurs plateformes en ligne (cest
le cas du Land du Schleswig-Holstein, du Land du Mecklembourg-PomranieOccidentale, du Land de la Basse-Saxe ou encore de la Ville-tat de Hambourg).
16
Source : Mission daprs Public electronic procurement in Germany - Procurement agency of the Federal
Ministry of the Interior (Beschaffungsmamt) et le site http://cordis.europa.eu.
17 La plateforme E-Vergabe rappelle pour chaque commande les clauses lgales en vigueur, donne accs aux
informations sur les appels doffres en cours, offre des possibilits de communication en ligne entre les parties et
permet de passer des commandes groupes pour le compte de plusieurs entits. Partage par prs dune centaine
de centres dachats publics, elle est utilise par tous les bureaux fdraux chargs de la commande publique. Les
offres de plus de 4 000 entreprises y sont enregistres.
18 Communiqu de presse de la Commission europenne sur des conomies pour lEurope : vers des marchs
publics entirement dmatrialiss en 2016 (20 avril 2012).
- 12 -
Annexe III
13
moins doffres seront limines pour des raisons procdurales (par manque
dune pice justificative par exemple) ;
le droulement des commissions dappel doffres (CAO) pourra sappuyer sur des
outils de visio-confrence et des logiciels numriques danalyse des offres, avec
lobjectif de concentrer les discussions sur les lments saillants et dcisifs ;
Les cots dune telle transformation ne doivent cependant pas tre sous-estims, tant
en investissement matriel (notamment informatique) quen organisation (refonte des
processus, conduite du changement, etc.). Le partage des expriences et la mutualisation de
ces cots sont ds lors particulirement opportuns. Ltat sest dailleurs dj engag pour
accompagner concrtement de nombreux projets de dmatrialisation des pices et
procdures dachat, porteurs de marges nouvelles doptimisation pour les collectivits dans
les annes venir, par exemple avec la mise disposition dune solution logicielle mutualise
pour la facturation lectronique (prsente dans le 2.3 ci-dessous).
- 13 -
Annexe III
14
Encadr 3 : Exemple dapplication de la dmarche dites-le nous une fois (tell us once) aux
candidatures des entreprises
En application du dcret n2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification
applicables aux marchs publics, le code des marchs publics (CMP) prvoit dsormais :
l'impossibilit pour les acheteurs publics de rclamer aux entreprises candidates des documents
accessibles gratuitement en ligne (article 17) ;
la possibilit pour les acheteurs publics de rutiliser des documents dj obtenus dans le cadre
d'une prcdente procdure d'attribution de marchs publics et encore valables (article 45).
En application de lordonnance n 2015-507 du 7 mai 2015 relative ladaptation du secret
professionnel dans les changes dinformation entre autorits administratives et la suppression de
la production de pices justificatives, lorsquune administration peut rcuprer une information
auprs dune autre, lentreprise se contente dune attestation sur lhonneur de lexactitude des
informations, qui se substitue lobligation de produire les pices justificatives. Les pices
concernes par cet allgement (attestations sociales et fiscales, comptes annuels, certificats
professionnels, etc.) seront prcises par un dcret en cours de prparation la date de la mission.
Source : Mission.
Les deux exemples de dispositifs proposs par ltat et prsents dans les parties ci-dessous
(service de march public simplifi et carte dachat) illustrent la difficult de dploiement
doutils nouveaux qui, malgr leur vocation simplificatrice, peinent tre appropris.
- 14 -
Annexe III
15
Pour dclencher le service de MPS, lacheteur public doit identifier son march en tant que tel (un sigle
MPS est alors accol au march et reprable sur une plateforme dmatrialise).
Les entreprises qui souhaitent candidater peuvent soumissionner de deux manires :
soit en utilisant le mode de rponse classique de la plateforme, en transmettant lensemble des
documents demands par lacheteur public au titre de la candidature et de loffre. Sil est dclar
attributaire, il devra fournir les attestations et certificats fiscaux et sociaux obtenus auprs des
administrations concernes ;
soit en utilisant le formulaire MPS disponible sur la plateforme, dont certaines donnes sont
remplies automatiquement grce au numro SIRET de lentreprise (raison sociale, forme
juridique, dirigeant principal, adresse, chiffre daffaires, etc.) et qui permet de collecter les
attestations et certificats auprs des administrations de rfrence, dans une logique de dtes-le
nous une fois . Lentreprise doit complter ce formulaire par son offre technique et commerciale
et par les ventuels autres lments demands par lacheteur public mais non collects par le
dispositif MPS.
Concrtement, le service MPS nest pas une base de donnes mais un systme dinformation (au sens
de larticle 45 du code des marchs publics) qui permet la mise disposition dinformations.
Source : Mission daprs le guide interactif en ligne Acteurs publics : simplifiez lachat ! (site de la DAJ).
En pratique, sur un chantillon analys par une tude conjointe du SGMAP et de lESSEC 22,
75 % des entreprises ayant candidat sur un MAPA en MPS avaient un chiffre daffaires
infrieur 10 M, et 50 % infrieur 2 M (tableau 3).
Tableau 3 : Entreprises candidates sur des marchs MAPA en MPS selon leur chiffre
daffaires
Nombre dans
lchantillon de ltude
Infrieur 2M
765
Entre 2 et 10 M
381
Entre 10 et 50 M
203
Plus de 50 M
180
Total
1 529
Chiffre daffaires
Source : Mission daprs classification ralise dans ltude conjointe SGMAP-ESSEC sur le MPS : mise en uvre dun
outil global au sein dagents conomiques locaux (2015).
Malgr son intrt reconnu par lensemble des acheteurs rencontrs par la mission, force est
cependant de constater le faible succs du service : entre fvrier 2014 et fvrier 2016,
6 025 consultations ont t publies en format MPS . La moyenne du nombre de
consultations MPS publies augmente rgulirement, mais sans engouement franc
(graphique 2).
21 Concernant les MAPA, seule loffre de lattributaire sera signe au terme de la procdure, de manire
manuscrite ou de manire lectronique.
22 tude
SGMAP-ESSEC sur le MPS : mise en uvre dun outil global au sein dagents conomiques locaux (2015).
- 15 -
16
Annexe III
Graphique 2 : Nombre de consultations MPS publies par semaine
Selon ltude SGMAP-ESSEC auprs des utilisateurs de MPS et les entretiens de la mission :
si les difficults techniques rencontres par les collectivits ou par les entreprises ne
sont pas les plus significatives, en revanche, des marges de simplification demeurent :
23
La signature lectronique est requise pour les marchs procdure formalise au stade du dpt des plis. Elle
prend, concrtement, la forme dun certificat dlivr par un acteur tiers en change dune rmunration.
Lobtention dune signature lectronique peut atteindre deux trois mois et elle est valable pendant trois ans.
- 16 -
Annexe III
17
2.2.3. Malgr son utilit pour les achats rcurrents et de petits montants, le recours
la carte dachat reste limit
Accessible aux acteurs publics depuis 2004, la carte dachat est un moyen de commande et un
moyen de paiement des marchs publics, dans les conditions fixes par le dcret
du 26 octobre 2014. La carte dachat ne modifie pas les rgles de passation des marchs
publics, mais leur excution. Le recours la carte dachat est un choix de gestion,
particulirement adapt aux achats rcurrents, non stratgiques et/ou de petits
montants ainsi quaux commandes dlguer24 (par exemple, les fournitures de bureau,
le petit quipement, le matriel informatique courant). Elle est confie directement
lutilisateur, qui peut lemployer quel que soit le mode de commande (physique, tlphone,
internet) et de paiement (espces, virement).
Il permet de rduire les dlais de paiement aux fournisseurs (par lavance de fonds de
ltablissement bancaire) et dallger les procdures dans les entits publiques
(substitution aux rgies davances, souplesse dans lorganisation quotidienne des achats et
rduction du nombre de mandats de paiement). Selon lassociation des professionnels
europens de la carte dachat (APECA), elle permet de rduire les cots de 60 % lors de la
commande et de 63 % lors du traitement de la facture, par rapport un traitement sans
carte 25.
Tmoin de lutilit de ce moyen dexcution pour les petites collectivits, le bloc communal
concentrait, en 2014, 56 % des utilisateurs de la carte dachat du secteur public local, et 11 %
du chiffre daffaires, avec en moyenne 50 K par collectivit (graphique 3).
Graphique 3 : Rpartition du nombre de programmes* et du chiffre daffaires ralis par carte
dachat, selon le type dentit dans le secteur public local (2014)
300
250
44
261
200
181
150
100
50
0
104
13
13
64
5
Communes
Autres (EPN,
EPLE, etc.)
EPCI
27
Hpitaux
Nombre de programmes
4
16
Dpartements Universits
- Rgions
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Source : Mission daprs prsentation DGFiP sur la carte achat secteur public local, en date du 3 novembre 2015.
* Un programme reprsente une entit.
24 La
carte dachat peut tre utilise pour lexcution de tout march de fourniture et de service, quelles que soient
son mode de passation, sa forme et son montant. Concernant les marchs de travaux, elle ne peut excuter que
ceux conclus pour des besoins dentretien et de rparation courants nayant pas fait lobjet dun programme
(usure imprvue ou prcoce, dtriorations diverses). Lutilisation de la carte dachat implique son acceptation
par le fournisseur (et par ses correspondants bancaires). En cas dapplication un march bons de commande,
lexcution par carte dachat doit tre mentionne dans le cahier des clauses administratives particulires (CCAP).
25 Livre
- 17 -
Annexe III
18
Parmi les facteurs qui pourraient expliquer le faible recours la carte dachat, la mission
retient :
le rle indispensable de lcosystme, et notamment des tablissements bancaires,
dans la promotion de cet instrument, sachant quil devient dautant plus intressant
pour eux que le volume dachat est important ;
la ncessaire articulation de loutil avec lensemble de la chane dachat et de
lorganisation de la collectivit, notamment :
Il convient de distinguer :
la facturette carte bancaire , qui est un document de paiement sans renseignement sur lachat
(quil convient donc de distinguer de la facture ), dlivr par le fournisseur, avec les donnes de
base de la transaction (identifiants du fournisseur et du porteur de carte, montant total de la
transaction) ;
le relev dopration , fourni par ltablissement metteur de la carte dachat (banque) partir
des donnes transmises par le fournisseur dans ses flux de paiement. Ces relevs doprations
peuvent tre de trois niveaux :
- il peut reprendre les lments de la facturette (relev de niveau 1) ;
- il peut reprendre ces lments et les enrichir dinformations dtermines par lentit publique et
la banque mettrice, par exemple la nature de la dpense et la TVA (relev de niveau 2) ;
- il peut reprendre tous les lments de la facture et valoir pice justificative (relev de niveau 3).
Or, le dcret n 2004-1144 du 26 octobre 2004 relatif lexcution des marchs publics par carte
dachat prcise les informations ncessaires au visa de la dpense, et ces informations ne sont reprises
que dans les relevs dopration de niveau 3. Ds lors, les relevs dopration de niveau 1, qui sont
les plus rpandus, doivent tre complts par des pices justificatives de la dpense afin de
permettre le contrle du comptable.
Source : Mission daprs note DGFiP sur la carte dachat (fvrier 2016).
26
la personnalisation de la carte ;
le plafonnement des crdits par transaction / par priode / par porteur ;
la limitation des jours dutilisation ou du primtre gographique ;
le paramtrage dune liste de fournisseurs rfrencs
- 18 -
Annexe III
19
Selon une estimation issue du secteur priv prsente dans le tableau 4, la dmatrialisation
permet de diviser par deux le cot de traitement des factures.
Tableau 4 : Estimation des gains attendre de la dmatrialisation dune facture
Format papier
8 9,5
13,8
Format dmatrialis
5
7,5
Gain
38 % 47 %
46 %
Source : Mission daprs tude conjointe de la DGE, du Medef et du Syntec numrique, cite dans la prsentation
DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales et des tablissements publics
au 1er janvier 2017 (tude ralise sur la base des cots observs dans une entreprise bien organise ).
18
24
Collectivits territoriales*
Etablissements de sant
53,5
Source : Mission daprs la prsentation DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales
et des tablissements publics au 1er janvier 2017 .*Rgions, dpartements, bloc communal.
27 Pour respecter lobligation qui lui est faite daccepter les factures dmatrialises de ses fournisseurs depuis
le 1er janvier 2012 (au titre de larticle 25 de la loi n2008-776 du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie),
ltat a mis en place le portail Chorus factures pour dmatrialiser la chane de factures entre les fournisseurs
de ltat et le systme dinformation financire Chorus utilis par les services de ltat. Sur ce portail, les
entreprises peuvent saisir ou dposer leur facture (PDF simple ou sign) et suivre lavancement du traitement de
la facture jusqu sa mise en paiement. Pour les fournisseurs faisant face un volume important de factures, un
concentrateur permet de transmettre directement les factures (en change de donnes informatis (EDI)).
- 19 -
Annexe III
20
Source : Mission.
Charges nouvelles
Gains et conomies
Impact net
Investissement
Fonctionnement
0,0
1,9
0,0
16,0
0,0
14,1
Total
ETP
1,9
16,0
14,1
57
3 141
3 083
Source : Fiche dimpact du 18 juin 2014 relative lordonnance relative au dveloppement de la facturation
lectronique. NB. Moyenne annuelle calcule sur 5 ans, entre N-1 (2016) et N+3 (2020).
28 Ordonnance prise en application de la loi n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier
et scuriser la vie des entreprises, adopte notamment pour transposer la directive 2014/55/UE du 16 avril 2014
relative la facturation lectronique dans le cadre des marchs publics.
29
Fiche dimpact du 18 juin 2014 relative au projet dordonnance relative au dveloppement de la facturation
lectronique.
30 En Angleterre, les pertes lies aux doubles facturations sont estimes prs de 147 M par anne. La lutte
contre les doubles facturations fait partie des mesures soutenues par le dpartement central des communauts et
du gouvernement local. Par exemple, la ville de Leeds, en renforant ses contrles internes, a pu rcuprer 500 k
de trop-peru par ses fournisseurs. (Source : rapport du dpartement central : 50 ways to save Examples of
sensible savings in local government - 2012).
- 20 -
Annexe III
21
2.3.2. Les collectivits pourront lavenir sappuyer sur une solution logicielle
mutualise mise disposition par ltat mais laccompagnement du
changement pour moderniser les processus ne doit pas tre sous-estim
La dmatrialisation sappuiera sur la solution logicielle mutualise mise disposition par
ltat, dite portail de facturation dans lordonnance n2014-697. Ce portail, dnomm
Chorus Portail Pro , est dvelopp sur la base de lexprience acquise ltat depuis 2012
(encadr 6). Il vise mutualiser les cots de dveloppement pour les administrations et
scuriser la mise en uvre de lobligation au 1er janvier 2017. Selon la fiche dimpact, le cot
de dveloppement du portail sera dau moins 8,0 M pour ltat, dont 2,9 en investissement
et 5,1 en fonctionnement 31.
La solution mutualise Chorus Portail Pro 2017 sinscrit dans continuit de Chorus Factures, solution
mise en uvre par ltat depuis le 1er janvier 2012. Elle permet dassurer le dpt, le suivi et la mise
disposition des 100 millions de factures annuelles sur le primtre de ltat, du secteur public local (y
compris le secteur hospitalier) et des tablissements publics. Les entits publiques ayant des portails
tiers offrant des services valeur ajoute pourront intgrer les services de la solution mutualise
CPP 2017 (transmission de factures, suivi des factures, recherche et consultation, gestion des
comptes) laide dune API*. []
Les grands principes de la solution mutualiss sont les suivants :
le fournisseur et lentit publique choisissent indpendamment leurs modalits dmission /
rception ;
la solution mutualise facilite le traitement de la facture en proposant un flux pivot unique [], qui
contient les donnes permettant la cration dune demande de paiement, la facture sous forme de
pice jointe ainsi que, le cas chant, les pices justificatives complmentaires. []
Les rcepteurs de factures (secteur public local et tablissements publics nationaux) disposent par le
biais de la solution mutualise CPP 2017 dun espace factures reues permettant notamment de :
consulter les donnes / visualiser la facture / tlcharger les dossiers de facturation qui leur sont
adresss (factures et pices jointes associes) ;
mettre jour les statuts lis au traitement des factures et notamment informer les metteurs en
cas de rejet ou de suspension ;
rechercher une facture reue ou archive via un formulaire de recherche multicritre ;
dposer des factures dans le cas o lentit du secteur public local met des ASAP ;
traiter les sollicitations de leurs fournisseurs ;
grer les comptes et les habilitations des utilisateurs ;
solliciter lassistance. []
Outre les services de ltat dj dans Chorus Factures, 18 entits seront dsignes pour tre pilotes
de la solution en juin 2016 [dont plusieurs collectivits territoriales de diffrents chelons et de
dimensions variables].
Source : Extrait de la prsentation DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales et des
tablissements publics au 1er janvier 2017 .* Application programming interface (interface de programmation
applicative).
31
- 21 -
Annexe III
22
Pour accompagner les pouvoirs adjudicateurs vers lobligation susmentionne, ltat porte
un plan national de dmatrialisation des marchs publics (PNDMP). Le projet de plan a
t soumis concertation au deuxime semestre 2015, avec des propositions plus
ambitieuses encore que les obligations de la directive en cours de transposition, qui ont dans
leur ensemble reu un accueil favorable (tableau 6).
Tableau 6 : Rsultats de la consultation sur le projet de plan national de dmatrialisation des
marchs publics (deuxime semestre 2015)
Rsultat lors de la
consultation
Proposition
1
2
3
4
5
6
7
8
9
- 22 -
Avis favorable
Proposition accueillie
favorablement mais sans
identification dune solution
Avis favorable
Avis favorable mais sans
consensus sur les modalits de
publicit
Avis favorable
Avis favorable
Annexe III
23
Ce projet de plan national de dmatrialisation des marchs publics est articul avec les
travaux de linstance nationale partenariale (INP) et le programme de dveloppement
concert de ladministration numrique territoriale (DcANT) pour 2015-17 33 : ainsi, une
prfiguration nationale est en cours la date de la mission pour exprimenter le plan
national de dmatrialisation, au titre dune des recommandations du programme DcANT,
dite exprimentation Full Dmat 2018 .
La prfiguration concerne, son lancement, entre 690 et 740 marchs, dont trois quart en
procdure adapte et le reste en procdure formalise.
Graphique 6 : Rpartition des prfigurateurs en janvier 2016
Source : Support du groupe projet n2 sur la recommandation n3 du programme DcANT (SGMAP - 29 janvier 2016).
32 Support du groupe
33
- 23 -
Annexe III
24
Dans le respect du droit commun applicable aux marchs publics, la prfiguration porte plus
spcifiquement sur :
La prfiguration prvoit des indicateurs de suivi de ces axes de travail (par exemple le
pourcentage de MPS), une analyse des gains obtenus dun point de vue financier et
oprationnel, ainsi quune gouvernance de suivi du dispositif.
Les enseignements tirs de cette prfiguration seront riches pour lensemble des
collectivits qui devront se conformer lobligation de dmatrialisation lhorizon
doctobre 2018.
: Fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
Etalab et site ddi cette ouverture des donnes pour ltat : https://www.data.gouv.fr/fr/
- 24 -
Annexe III
25
Cette ouverture des donnes relatives aux marchs publics vise dabord appuyer le
contrle citoyen en :
Louverture des donnes relatives aux marchs publics permettra par ailleurs de renforcer
le pilotage de lachat public par les collectivits publiques, en lien avec la modernisation
des processus dachat (cf. 2.1 supra), en suivant lattribution et lexcution des contrats, par
la production dinformations fiables, prcises et actualises (utiles pour des indicateurs de
pilotage).
Elle offrira galement des perspectives nouvelles dexploitation de ces donnes et ce
faisant de nouvelles opportunits conomiques aux acteurs privs.
Enfin, louverture des donnes relatives aux marchs publics sera un moteur pour la
concurrence et faciliterait laccs des oprateurs conomiques aux marchs publics, en
amliorant la transparence sur les pratiques contractuelles et les besoins des autorits.
titre dexemple, lAngleterre publie en open data les donnes relatives aux marchs publics
passs, aux procdures de passation en cours ainsi que les marchs planifis (encadr 7).
Encadr 7 : Publication des donnes relatives aux marchs publics en Angleterre
En Angleterre* depuis 2010, la plateforme contracts finder permet dobtenir des donnes en open
data sur les marchs de ltat et de ses agences dun montant suprieur 10 K. Depuis 2015,
lensemble des entits du secteur public doivent publier les donnes relatives leurs marchs sur la
nouvelle version de la plateforme, pour les marchs dun montant suprieur 25 K.
Cette plateforme propose des informations sur :
les contrats conclus par le pass**, savoir les montant, attributaire et droulement procdural ;
les contrats en cours dattribution, avec le type de procdure de passation, les chances et les
conditions remplir pour candidater ;
les contrats prvus moyen terme, avec une estimation de leur montant, une description succincte
de leur contenu et un taux de confiance dans leur ralisation.
Elle permet de filtrer les donnes, notamment en fonction des segments dachat concerns
(construction, nettoyage, scurit, recherche, formation) et de leur localisation gographique.
Source : Mission daprs rapport Nadal (janvier 2015), site internet Contracts Finder Archive . * Lcosse, le Pays de
Galles et lIrlande du Nord ont leurs propres plateformes. * Lancienne version de la plateforme recense les marchs
conclus entre fvrier 2010 et fvrier 2015 ( contracts finder archive ).
36 Note du conseil danalyse conomique (CAE) Stphane Saussier et Jean Tirole, Renforcer lefficacit de la
commande publique , n 22, avril 2015.
37 Renouer la confiance publique , rapport au Prsident de la Rpublique sur lexemplarit des responsables
publics, de Jean-Louis Nadal, janvier 2015.
38
Cf. annexe I sur lexpression du besoin (qui prsente notamment le sujet du dlit de favoritisme dans le cadre
des relations avec les fournisseurs).
- 25 -
26
Annexe III
dune part aux fournisseurs de mieux cerner les besoins et attentes des acheteurs
publics (en lespce, du conseil rgional de Bretagne) ;
dautre part aux autres acheteurs publics de mieux connatre les rponses que peut
apporter le tissu conomique (notamment local) leurs besoins, dans une logique de
sourage et de parangonnage.
Si elle slargit (en termes de primtre) et sapprofondit (en termes de champ des donnes
concernes), cette ouverture pourra contribuer :
Cette mission pourra dailleurs tre confie lobservatoire des finances et de la gestion
publique locale (OFGPL) 40 sur les segments dachats transverses, qui concernent lensemble
des collectivits, tels que la maintenance immobilire ou lachat de fournitures 41, en tenant
compte des secrets ventuellement applicables (protection des donnes personnelles, secret
industriel et commercial notamment).
Proposition n 1 : Valoriser le partage et la rutilisation des donnes ouvertes sur les
marchs publics, notamment des fins danalyse de lachat public local, de
parangonnage entre acheteurs (analyse des prix/cots) et de sourage.
39 Cf. annexe I relative lexpression du besoin qui souligne limportance du parangonnage (benchmark).
40
Cr par larticle 113 de la loi du 7 aot 2015 (loi NOTRE), lobjet de lobservatoire des finances et de la gestion
publique locale (OFGPL) est dtablir, de collecter, danalyser et de mettre jour les donnes et statistiques portant
sur la gestion des collectivits territoriales et de diffuser ces travaux afin de favoriser le dveloppement de bonnes
pratiques .
41
Cf. annexe VIII relative la capitalisation des bonnes pratiques, qui propose notamment de sinspirer de la
dmarche existante au sein de lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) sur les services
de gestion publique des dchets.
- 26 -
Annexe III
27
3.2. Cette ouverture sera soutenue par les projets de texte en cours de
prparation la date de la mission, qui permettront une diffusion
progressive des donnes relatives aux marchs
3.2.1. La publication des donnes relatives aux marchs publics pourra sappuyer sur
lexprience dopen data dj mene dans la rgion bretonne
Suite lengagement de la France dans son plan daction 2015-17 pour lOpen Government
Parternship 42, dans un contexte douverture accrue des donnes publiques 43 et
conformment larticle 56 de lordonnance du 23 juillet 2015, le projet de dcret relatif
aux marchs publics prvoit dinsrer une disposition douverture en open data, par les
acheteurs publics, des donnes essentielles des marchs publics dun montant gal ou
suprieur 25 K HT.
Le CMP prvoyait dj, avant la rforme, la publication de certaines donnes :
concernes
vont
au-del
de
ces
donnes
et
les donnes connues avant le dbut du contrat, telles que les informations relatives
lidentification de lacheteur, la nature et lobjet du march public, la procdure de
passation utilise, le lieu principal dexcution des prestations faisant lobjet du march
public, sa dure, son montant et ses principales conditions financires ;
les donnes connues lattribution du contrat, savoir lidentification du titulaire et la
date de signature du march public par lacheteur.
Ne seront pas accessibles les donnes dont la divulgation serait contraire lordre public, ni
les informations protges par certains secrets, en particulier le secret commercial. Un arrt
du ministre charg de lconomie doit prciser les modalits de diffusion des donnes
essentielles en open data.
La charge nouvelle gnre par ce dispositif pour les acheteurs publics est
difficilement quantifiable, mais sera utilement limite par :
42
En avril 2014, la France a officiellement rejoint lOpen Government Partnership, initiative internationale
attache promouvoir la transparence gouvernementale et lutilisation des nouvelles technologies pour faciliter
cette ouverture. Dans son plan daction pour une action publique transparente et collaborative (2015-17) de
juin 2015, la France sest fixe comme feuille de route de :
standardiser le format des donnes de publicit des appels doffre ;
mettre disposition, en open data, les donnes du BOAMP, des organes de publication et celles sur les
profils dacheteurs ;
encourager le dveloppement de la publication des informations relatives aux marchs attribus ;
inclure dans les contrats passs (dans le CCAG) par les acheteurs une clause dopen data.
43
Projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015 et en cours
de discussion la date de la mission.
44 Fiche
dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
- 27 -
28
Annexe III
Par ailleurs, la mise en uvre de ce projet sappuiera utilement sur lexprience du projet
My Breizh Open Data men dans la rgion bretonne (cf. encadr 8 supra). Dautres
collectivits se sont galement engages dans des dmarches dopen data sur leurs marchs
publics, comme la ville de Paris 45.
Encadr 8 : Projet My Breizh Open Data port avec le conseil rgional de Bretagne
Lassociation Breizh Small Business Act (SBA) se donne pour objectif de mettre en place un
observatoire rgional de lachat public en Bretagne, qui :
proposerait un portail de recensement dynamique des donnes relatives la commande publique ;
faciliterait lusage des donnes et, ce faisant, la ralisation danalyses conomiques ;
moderniserait les politiques dachat (en proposant des indicateurs de pilotage) et valoriserait le
poids conomique de la commande publique.
Dans ce cadre, lassociation a mis en ligne en mars 2015 un prototype de portail de donnes, appel
My Breizh Open Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne,
partir des informations disponibles sur 2013, 2014 et 2015. Sur le territoire breton, des collectivits
de tous les chelons (agglomrations, conseils dpartementaux, etc.) participent au projet.
Grce cet outil, il est dsormais possible de calculer, par exemple, le montant des marchs publics
attribus sur le priode, ou le nombre de marchs attribus, en fonction de la taille et de lorigine
gographique des titulaires.
Ce projet est dsormais en phase dacclration, avec lobjectif dindustrialiser la mise disposition
des donnes de marchs publics. Concrtement, lassociation coopre dsormais :
avec les diteurs privs pour accompagner les collectivits dans la collecte et le transfert
automatiques des donnes partir de leurs systmes dinformation financiers ;
avec ltat pour dfinir un format pivot de donnes quil serait souhaitable de recenser.
Source : Mission daprs la plaquette de prsentation de Breizh SBA et la prsentation conjointe avec Etalab sur
l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs publics (16 fvrier 2016).
ni lanalyse des offres par les pouvoirs adjudicateurs, mme si les lments de notation
et le rapport danalyse des offres peuvent tre publis (pour les donnes qui
concernent lattributaire, sauf celles protges par le secret en matire industrielle et
commerciale) en application du projet de loi pour une Rpublique numrique
(cf. encadr 9) ;
ni le rsultat de lexcution des marchs par les fournisseurs (comme cest par exemple
le cas en Core du Sud cf. encadr 9 supra).
Encadr 9 : Diffusion en open data des documents lis la passation dun march public
Le projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015
et en cours de discussion la date de la mission, prvoit la publication en open data des documents
administratifs (dont font partie les documents de marchs publics des collectivits
territoriales) qui sont communiqus . Ce champ nest pas aussi large que celui des documents
communicables (cf. tableau 7) mais, ds lors quune personne demande et obtient communication
dun document de march public, ladministration sera tenue de le mettre en ligne, sauf les lments
protgs par un secret (le cas chant, devraient tre occults les mentions identifies comme des
45
Depuis avril 2014, la ville de Paris inclut dans chaque appel doffre une clause dite dopen data , qui oblige le
futur prestataire ouvrir les donnes produites dans le cadre de lexcution du march (sont exclues les donnes
personnelles et celles de tiers dtenant des droits de proprit intellectuelle). Ces donnes sont ensuite publies
sur le site internet de la ville (opendata.paris.fr), sous une licence de rutilisation publique.
- 28 -
Annexe III
29
donnes personnelles). Les administrations seront libres douvrir davantage de donnes et de diffuser
lensemble des documents communicables.
Tableau 7 : Tableau rcapitulatif des documents communicables ou non dans le cadre de la
passation dun march public
Lettre de candidature
Etat annuel des certificats
reus
Dclaration du candidat
Offre de prix globale ou
dcomposition des prix
globaux forfaitaires
Documents communicables
Sans
Sauf respect du secret en matire
rserve
industrielle et commerciale
Documents de consultation des entreprises
Documents non
communicables
X
X
X
X
X
X
X
aprs occultation des coordonnes
bancaires ou RIB et de lannexe financire
X
sont communicables au demandeur les
mentions qui concernent lattributaire mais
non celles qui se rapportent aux autres
candidats (sauf au demandeur lui-mme)
Dossiers des entreprises non retenues
X
Dossier de lentreprise attributaire
X
X
(chiffre daffaires)
X
si le
march est
ponctuel
X
si le march est
rptitif ou frquent
X
Source : Mission daprs projet de loi et tableau de la commission daccs aux documents administratifs (CADA) dans
son mmo sur les marchs publics (disponible sur le site internet).
- 29 -
30
Annexe III
- 30 -
Annexe III
31
Propositions
1
2
- 31 -
ANNEXE IV
SOMMAIRE
1.
2.
3.
3.2.2.
4.
5.
Annexe IV
SYNTHESE
La prsente annexe expose les principaux enjeux, opportunits et difficults, lis aux leviers
de mutualisation et de massification des achats, deux notions proches mais distinctes :
la massification des achats, qui consiste regrouper plusieurs achats de faon crer
un effet volume et rduire les cots ;
les dmarches de mutualisation des collectivits en matire dachats, qui concernent
la fois le regroupement des achats (dans un souci de massification) et celui des
services (dans un souci doptimisation de la gestion).
il est dautant plus efficace quun travail est ralis en amont sur lexpression des
besoins (notamment leur standardisation) ;
il est un lment dune stratgie doptimisation des achats qui implique aussi un
changement des pratiques de consommation, la structuration de la fonction achats et
un suivi de lexcution des marchs.
En pratique, les acheteurs publics locaux disposent de nombreux moyens pour massifier
leurs achats :
Parce quelles permettent de dgager, court et moyen termes, des marges de manuvre
financires significatives, les dmarches de massification et de mutualisation doivent tre
soutenues :
Nota bene. Les analyses de la mission ayant t conduites entre janvier et mars 2016, elles se basent sur les
articles du code antrieurs la modification intervenue via la publication du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016
(cf. table de concordance jointe au rapport).
-1-
Annexe IV
La massification permet :
une concurrence accrue du fait dune meilleure visibilit des appels doffres (et
donc une diminution du risque dinfructuosit, non ngligeable dans certains
territoires dont le tissu de fournisseurs nest pas suffisamment dense) ;
Sur ce sujet, voir notamment larticle de Corinne Delon Desmoulins, De la mutualisation des achats la
mutualisation des pratiques dachat : quelles liberts pour les collectivits territoriales ? , mai 2015, in Actualit
juridique Collectivits territoriales.
le droit.
Expos des motifs de la directive 2014/24/UE relative la passation des marchs publics (dite secteurs
classiques ) du 28 avril 2014.
-2-
Annexe IV
chaque solution dachat doit tre examine en cot complet 5, en tenant compte de la
qualit des biens et du service rendu, des charges ou gains ventuels en ressources
humaines, des implications en termes de logistique et dapprovisionnement, etc. ;
le changement de fournisseur peut ncessiter un accompagnement des usages, faute de
quoi il ne correspondra pas au besoin exprim par le prescripteur (cf. lexemple de
certains matriels et produits dentretien destins au lavage plat, inadapts lorsque le
personnel a lhabitude de laver la serpillre). Ainsi, laccompagnement doit tre
anticip et pris en compte dans le choix dune solution par rapport une autre ;
Sur ce sujet, les rseaux consulaires et fdrations professionnelles ont un rle jouer, ainsi que les acheteurs
publics en encourageant les TPE-PME en ce sens (cf. relations entretenues avec les fournisseurs prsentes dans
lannexe I), linstar de la plateforme des achats dinnovation de la direction des achats de ltat (DAE).
Cf. annexe II sur lingnierie des marchs, qui prsente les diffrentes stratgies possibles afin de soutenir la
concurrence sans freiner la dynamique de mutualisation et de massification.
-3-
Annexe IV
1.2.2. La massification fait ses preuves dans le cadre dune dmarche plus globale
Selon les professionnels de lachat rencontrs par la mission :
Source : Mission.
Note de lecture : Sur 100 % de gains achats, 10 20 % sont issus de lingnierie des marchs, 20 30 % de la
massification des achats, 30 40 % de la rationalisation des besoins et le reste, de lamlioration des processus.
lingnierie des marchs conduit mieux rdiger le cahier des charges et prvoir des
clauses dincitation la performance ;
la massification des achats rassemble les achats de consommables de lensemble des
services de la collectivit voire de ses satellites (tablissements publics locaux) ;
la rationalisation des besoins vise adopter une politique de consommation conome
(par exemple, avec le passage des machines collectives plutt quindividuelles, le
recours automatique aux impressions noir et blanc et recto-verso, etc.) ;
lamlioration des processus rinterroge plus fondamentalement lorganisation de la
collectivit, notamment sur son recours au papier ou la dmatrialisation.
Cf. annexe VI relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables, dont la partie 4
prsente les gains envisageables grce la mobilisation des diffrents leviers, et ceux obtenus par loptimisation
des achats de ltat et des tablissements hospitaliers.
-4-
Annexe IV
de rationaliser les moyens humains ddis aux achats et aux procdures de marchs
publics (cf. 5 infra) ;
dtre articules avec les procdures budgtaires, comptables, juridiques et
oprationnelles ;
de transformer lorganisation et de faire merger une fonction achats 10 ;
de dfinir une politique dachats avec :
en aval, un suivi des gains obtenus pour crdibiliser la dmarche (cf. annexe VI).
34%
23%
43%
2013
42%
25%
53%
18%
33%
29%
2014
2015
Source : Mission daprs lments transmis. * UniHA, UGAP, Rsah IDF, Unicancer.
Source : Mission daprs lments DGOS sur programme PHARE (2 mars 2016).
10 Cf. annexe IV relative
-5-
Annexe IV
Source : Mission.
La dispersion des achats se mesure notamment par le taux de couverture des achats
de la collectivit, qui correspond souvent au pourcentage des achats dune entit qui fait
lobjet dune dmarche achat ou dun regard de la fonction achats professionnelle. Le taux
de couverture rvle le degr de matrise de ses achats par une entit et le poids de la
stratgie achat dans ses choix. Le souci du taux de couverture est dautant plus important
dans les organisations dcentralises.
-6-
Annexe IV
Rares sont cependant les entits qui, dans le secteur public comme dans le secteur priv 11,
partagent la mme dfinition du taux de couverture , et plus rares encore celles qui
disposent dindicateurs de suivi. Ainsi, le taux de couverture peut se mesurer laune :
de certains achats seulement (par exemple les achats transverses , qui concernent
lessentiel des services) ou de lensemble des achats dune collectivit ;
des seuls marchs publics, ou peut englober galement tous les achats infrieurs aux
seuils ;
dun unique droit de regard du service achat, mais doit gnralement recouvrir un
pilotage global de lachat, du choix du fournisseur jusqu lexcution de lacte.
2.1.2. Lagrgation des montants dachats pour sassurer du respect des seuils des
marchs publics est un facteur cl de massification
Le cadre de la commande publique est cet gard vertueux : toute dmarche de
massification interne commence par la computation des achats pour, dans un souci de
scurit juridique, valuer le dpassement des seuils des marchs publics et appliquer les
rgles adquates.
Les formalits de passation dun march public et de mise en concurrence sont en effet
obligatoires partir dun certain montant de march, tabli la date de la mission
25 000 HT (cf. graphique 4 qui revient sur les modifications de ce seuil depuis 2004). En
dessous de ce seuil, lacheteur est libre de la procdure mise en place pour lachat.
11
titre indicatif, en 2012, 86 % des grandes entreprises europennes et nord-amricaines dclaraient que leur
taux de couverture dpassait 50 %, sachant que les achats reprsentent en moyenne entre 65 % et 80 % de leur
chiffre daffaires (Source : Baromtre achats 2012 CSC/Challenge).
12 Cf. annexe
13 Cf. annexe
-7-
Annexe IV
une nomenclature dachats, pour agrger les besoins dachat par unit 15 ;
une cartographie des achats, qui recense les actes et les besoins dans lentit ;
14 Selon larticle 27 du code des marchs publics (CMP), le pouvoir adjudicateur ne peut pas se soustraire
l'application du prsent code en scindant ses achats ou en utilisant des modalits de calcul de la valeur estime des
marchs ou accords-cadres autres que celles prvues par le prsent article .
15
Une nomenclature dachats classe ces derniers en fonction de grandes familles dachat homognes, de sorte
pouvoir comparer ces montants cumuls aux seuils des marchs publics. Larrt du 13 dcembre 2001 prcisait
cette comparaison et proposait une nomenclature en annexe (en application de larticle 27 du code des marchs
publics de lpoque), mais il a t abrog par un arrt du 28 aot 2006 portant diverses dispositions relatives aux
textes dapplication des marchs publics.
-8-
Annexe IV
titre dexemple, la direction des achats de la ville de Paris a t cre en 2009 et a jou ce
rle de centralisation et dagrgation des achats, notamment dans le souci de mobiliser le
levier du volume, et cette dmarche a gnr des gains substantiels (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Exprience de la direction des finances et des achats de la ville de Paris
La fonction achats de la ville de Paris a t structure par la direction des achats, cre entre 2009
et 2011 puis fusionne avec la direction des finances (DFA). Cette direction a centralis lessentiel
des achats de la collectivit, lexception des petits achats (aux seuils variables selon les directions),
dans un objectif de scurit juridique, mais galement doptimisation des achats et afin de permettre
aux directions oprationnelles de se recentrer sur leur cur de mtier. En 2014, la DFA portait ainsi
un regard sur 26 % des marchs mais 76 % des montants financiers engags par la collectivit.
Tableau 1 : Part de la DFA dans les marchs de la collectivit* en 2014
Montants
Total
Part de la DFA
654,13 M HT
84,40 %
248,75 M HT
86,93 %
691,38 M HT
64,17 %
1 594,26 M HT
76,02 %
Travaux
Fournitures
Services
Total
Nombre de marchs
Total
Part de la DFA
626
30,99 %
500
31,60 %
1 899
22,22 %
3 025
25,59 %
Source : Mission daprs document de prsentation de la situation des marchs 2014 analyse de lvolution
depuis 2010 de la DFA (25 avril 2015). * Marchs recenss par le biais de la publication de larticle 133 du CMP
(toutes directions et mairies confondues), avec le montant maximum de chaque march pour sa dure totale.
La direction des achats sest positionne comme fonction support au service des prescripteurs
dans les directions dites oprationnelles , avec lesquelles elle conclut des contrats de
services . Elle travaille sur le recensement et la rationalisation des besoins, ainsi que sur la
programmation des achats et llaboration de stratgies par segments (en adaptant les stratgies et
objectifs chaque segment recours aux enchres lectroniques inverses, inclusion de clauses
sociales, etc.). Enfin, elle diffuse des guides pratiques destination des agents impliqus dans les
dmarches dachat dans la collectivit (par exemple : comment acheter auprs du secteur protg ,
comment raliser un sourcing , focus sur lconomie circulaire , etc.).
Son intervention a permis de gnrer des gains substantiels sur les marchs passs, tals sur la
dure de ces derniers, et croissants dans le temps (au fil de llargissement des segments concerns) :
ces gains slvent en moyenne 11 % de la dpense anticipe avant le lancement des marchs.
Graphique 5 : Rpartition annuelle des conomies achats sur les marchs passs par la DFA
entre 2010 et 2015 (montants en M)
100
80
60
70
2013
2014
77
43
40
20
69
25
13
2010
marchs 2010
2011
marchs 2011
2012
marchs 2012
marchs 2013
marchs 2014
2015
marchs 2015
16
Cf. annexe IV sur lorganisation, la professionnalisation et le pilotage interne de la fonction achats, dont la
partie 2 revient sur les diffrents modles dorganisation observs dans les collectivits.
-9-
Annexe IV
10
Le droit de la commande publique offre aux collectivits publiques plusieurs supports dachat
pour massifier leurs achats sur une base pluriannuelle. Cest ce que permettent en particulier
les accords-cadres au sens du droit europen, notion reprise larticle 1er du CMP 17 et
regroupant en droit national deux catgories dinstruments :
les accords-cadres, dont le rgime est prcis larticle 76 du CMP (cf. 2.2.2) ;
les marchs bons de commande, au rgime dfini larticle 77 du CMP, qui sont une
dclinaison plus spcifique et complte des accords-cadres au sens o les stipulations
contractuelles applicables aux commandes sont prvues en amont (cf. 2.2.1).
Les marchs bons de commande sont des marchs conclu[s] avec un ou plusieurs
oprateurs conomiques et excut[s] au fur et mesure de l'mission de bons de commande
(article 77 du CMP), au fil des besoins. Le principal atout du march bons de commande
est sa ractivit grce labsence de formalisme pour lmission des bons de commande
(cf. graphique 6 et encadr 3).
Graphique 6 : tapes dune procdure de march bons de commande
Source : Mission.
17
Consacrs en droit interne en 2006 suite aux directives marchs publics de 2004, les accords-cadres sont,
selon les termes de larticle 1er du code des marchs publics, les contrats conclus entre [un] pouvoirs adjudicateurs
() et des oprateurs conomiques (), ayant pour objet d'tablir les termes rgissant les marchs passer au cours
d'une priode donne, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas chant, les quantits envisages .
18 Source
: Fiche technique de la DAJ relative aux marchs bons de commande (mise jour le 5 fvrier 2015).
- 10 -
Annexe IV
11
Source : Mission daprs la fiche technique de la DAJ relative aux bons de commande (mise jour le 5 fvrier 2015).
* Les bons de commande sont considrs comme des actes dexcution des contrats au sens de larticle L. 2122-22 du
code gnral des collectivits territoriales (CGCT) ; ils ne sont pas transmis au reprsentant de ltat pour contrle de
lgalit.
en exigeant une planification plus fine encore que laccord-cadre sur les besoins ;
- 11 -
Annexe IV
12
dans certains cas, il peut tre conomiquement plus intressant que le passage de
marchs successifs :
en rduisant les cots de procdure (y compris en cas de march multiattributaire puisquil ny a aucune obligation de remise en concurrence) ;
Pour autant, les marchs bons de commande ne sont pas opportuns dans toutes les
situations, et peuvent mme gnrer des surcots sils sont mal utiliss :
Inconvnients
Source : Mission.
19 Lorsque le march bons de commande ne fixe pas de montant maximum, sa valeur estime est rpute
excder le seuil de procdure formalise, y compris si la valeur estime du march est infrieure aux seuils.
- 12 -
Annexe IV
13
2.2.2. Laccord-cadre est un instrument de planification souple peu utilis dans les
collectivits territoriales
2.2.2.1. Laccord-cadre offre aux acheteurs publics un support pour planifier lobjet dun
march sur une priode donne et pour laffiner au fil du temps 20
Laccord-cadre est une procdure permettant, comme lillustre le graphique 7, de sparer (i)
la procdure de slection dun ou plusieurs attributaires susceptibles de fournir ce march
pendant la priode et (ii) la prcision de la quantit et du prix dans les marchs subsquents
passs avec des formalits allges.
Graphique 7 : tapes dune procdure de passation dun accord-cadre et des marchs
subsquents
Source : Mission.
: Fiche technique de la DAJ relative aux accords-cadres (mise jour le 27 janvier 2015).
- 13 -
14
Annexe IV
les textes nimposent pas quils soient soumis lavis de la commission dappel
doffres (CAO), qui sest dj prononce sur lattribution de laccord-cadre ;
ils ne font pas obligatoirement lobjet dun avis dattribution (mme sil est
recommand daviser les candidats la signature du contrat, dfaut de quoi le
march pourra tre contest dans le cadre dun rfr contractuel).
- 14 -
Annexe IV
15
il est peu adapt aux achats dont les dtails doivent tre anticips ;
il est galement peu adapt aux achats dont les exigences ne peuvent pas du tout
tre anticipes ;
dun point de vue oprationnel :
la passation des marchs subsquents est chronophage, ce qui rend laccordcadre moins souple dusage que le march bons de commande ;
Inconvnients
Source : Mission.
- 15 -
Annexe IV
16
titre dexemple :
Le guide sur la mutualisation intercommunale (2015) 23 a ainsi identifi les segments plus
ou moins faciles ou productifs mutualiser (cf. graphique 8) :
les segments dits ppites (comme les fournitures courantes) sont les sujets de
mutualisation ne prsentant pas de grande difficult de mise en uvre et susceptibles
dengendrer des gains significatifs ;
21
Voir lannexe VII qui prsente les principaux postes de dpenses dachats courants des diffrents chelons de
collectivits territoriales.
22
Ainsi, sur le segment du chauffage ventilation climatisation (CVC), un premier march a concern, en Isre,
une cinquantaine de sites, puis un deuxime, sur la rgion Rhne-Alpes, prs de 350, et dsormais, plus de 800.
23
Source : Guide sur la mutualisation au service des communes, des intercommunalits et de leurs
tablissements, ralis par le ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, lassociation des maires
de France (AMF) et les inspections gnrales des finances et de ladministration (IGF-IGA) (2015).
- 16 -
Annexe IV
17
les segments dits ambitieux (comme lnergie) sont les sujets de mutualisation
prsentant une certaine difficult de mise en uvre, mais susceptibles dengendrer des
gains significatifs ;
les segments dits incertains (comme la formation) et risqus (comme la gestion
de lapprovisionnement) sont les sujets de mutualisation ne faisant pas lobjet dune
analyse consensuelle des acteurs rencontrs, tant en termes de difficult de ralisation de
la mutualisation que destimation des gains potentiels .
Graphique 8 : Matrice de hirarchisation des segments de mutualisation
Annexe IV
18
En fonction du degr de massification (et des gains tarifaires potentiels cf. supra), il
est plus ou moins opportun dinvestir dans une structure de mutualisation. Le tableau 4
ci-dessous prsente succinctement les avantages et inconvnients du groupement de
commande et du recours la centrale dachat, sur lesquels les parties 3 et 4 reviennent plus
en dtail.
Tableau 4 : Avantages et inconvnients des instruments dachat group
Groupement
de
commandes
Recours
une centrale
dachat
Source : Mission.
Avantages
Inconvnients
Structure souple
Gain conomique obtenu grce au
volume (conomies dchelle et
pouvoir de march accru)
Scurisation juridique et gain en
temps grce la mutualisation des
procdures de passation des marchs
- 18 -
Annexe IV
19
Source : Mission.
Prvu larticle 8 du code des marchs publics (CMP), un groupement de commandes permet aux
acheteurs publics de coordonner et regrouper leurs achats, et ce quel que soit le type de march
(fournitures, services, travaux). Le groupement est dpourvu de personnalit juridique et repose en
grande partie sur la convention constitutive du groupement ainsi que sur le rle du coordonnateur
dsign parmi les membres pour organiser la passation du ou des marchs afin de slectionner un (ou
plusieurs) prestataire(s) communs aux membres du groupement.
La convention constitutive prcise les modalits de fonctionnement du groupement, notamment :
20
Annexe IV
Source : Mission daprs la circulaire du 14 fvrier 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matire de marchs
publics (paragraphe 6.2).* La constitution dune CAO nest pas obligatoire lorsque le groupement na vocation
passer quun march procdure adapte (MAPA).
Source : Mission daprs question crite n1560 de la 14e lgislateur du 24 juillet 2012 et rponse du 28 aot 2012 ;
rapport snatorial sur la simplification des normes applicables aux collectivits locales de 2011.
- 20 -
Annexe IV
21
les adhsions de nouveaux membres, qui prennent gnralement la forme dun avenant
la convention du groupement de commandes, ne peuvent pas interfrer avec un
march en cours dexcution ;
les retraits rendent dlicate la vrification du respect des engagements de commande
des membres.
Par ailleurs, le poids des commissions dappels doffre (CAO) ne doit pas tre nglig 24,
surtout si le coordonnateur nest pas mandataire, puisquil faut alors que sigent des
reprsentants de lensemble des membres (et cela, mme lorsque les membres du
groupement sont des manations de la collectivit, ds lors quelles ont une personnalit
juridique, comme un centre communal daction sociale (CCAS) ou un tablissement public
local denseignement (EPLE)).
Enfin, les collectivits rencontres regrettent souvent linsuffisante prennit de leurs
groupements, sans pour autant envisager loption du groupement permanent pour satisfaire
des besoins rcurrents.
3.1.2. Les groupements de commandes
oprationnelle importante
impliquent
aussi
une
mobilisation
Lors de cette prparation en amont, lun des cueils les plus frquemment souligns concerne
la ngociation sur la qualit, en fonction de la dimension des collectivits, de leurs moyens
financiers et de leurs choix politiques. La crainte des petites collectivits face au souci de
qualit des plus grandes nest pas infonde (les plus grandes collectivits rencontres par la
mission portent en effet un regard particulirement attentif aux enjeux de qualit des
produit, de dveloppement durable et dinclusion sociale).
Dans sa mise en uvre, un groupement de commandes exige, suite lengagement des
membres sur un volume minimal dachats, une dlicate synchronisation des commandes
pour passer les marchs.
Ce pilotage oprationnel est facilit selon quil est politiquement port ou non et selon que
les membres du groupement de commandes (ou a minima le coordonnateur) disposent dune
fonction achats mature.
24
Jusqu prsent (avant la rforme applicable au 1er avril 2016), en application du III de larticle 8 du CMP, une
CAO tait ncessaire ds lors quune collectivit territoriale ou un EPL (autre qutablissement public social ou
mdico-social) participait au groupement.
- 21 -
Annexe IV
22
Ces diffrents types de groupements ne sont pas exclusifs les uns des autres et prennent, au
sein de chaque type, des formes variables prsentes dans les paragraphes qui suivent.
Graphique 10 : Typologie des groupements de commandes propose par la mission
Source : Mission.
Annexe IV
23
celle dun gros acheteur au profit des petits acheteurs (cf. 3.2.1.2.1) ;
celle dun acheteur facilitateur , qui joue un rle de plateforme pour une
multitude (cf. 3.2.1.2.2) ;
celle de lappariement dacheteurs gaux aux intrts aligns (cf. 3.2.1.2.3).
3.2.1.2.1. Certains groupements reposent sur un acheteur moteur qui apporte lessentiel de
leffet volume
Lorsquun des acheteurs est manifestement plus important que les autres (cest
dailleurs gnralement lui qui est coordonnateur du groupement), le groupement de
commandes permet de partager leffet volume quil gnre avec les autres membres.
Cest par exemple le cas :
lacheteur massif doit tre convaincu de laisser dautres collectivits dune moindre
importance se joindre son achat ;
les plus petites collectivits doivent accepter de rapprocher leur expression de besoin
de celle de lacheteur massif.
Source : Mission daprs lments transmis par les interlocuteurs.* Lot rserv une structure employant du
personnel handicap.
- 23 -
24
Annexe IV
3.2.1.2.2. Certains groupements de commande reposent sur un acheteur facilitateur qui joue le
rle de plateforme (EPCI notamment)
Il arrive frquemment quun des acheteurs joue le rle de facilitateur , dans une logique de
plateforme dachat , comme :
une ville-centre peut le faire pour les achats des communes de la priphrie ;
les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) le font frquemment
(voir infra) ;
le centre de gestion du dpartement du Nord le fait pour ses membres en matire
dachats informatiques (cf. encadr 8).
Encadr 8 : Groupement de commandes sur des achats informatiques port par le
centre de gestion du Nord
La mission tient souligner le rle moteur de lessentiel des EPCI rencontrs mais
galement la gomtrie variable des groupements qui en rsultent, comme en tmoigne
lexprience brestoise (cf. encadr 9). Les EPCI qui investissent ce champ de lachat le font
gnralement dans une logique doffre de services, sans obligation de participation de
lensemble des communes membres.
Encadr 9 : Exemples des groupements de commandes de Brest Mtropole
Source : Mission daprs document de prsentation des groupements de commande 2014-2020 enjeux, cadre
juridique, typologie de Brest Mtropole et Ville (division de la commande publique).
- 24 -
Annexe IV
25
3.2.1.2.3. Certains groupements de commandes reposent sur une massification entre acteurs
gaux qui dcident de combiner leurs dmarches et leurs volumes
Enfin, certains acheteurs dune taille importante mais insuffisante face au tissu fournisseur
dcident de grouper leurs achats pour renforcer leur effet volume, linstar des exemples
suivants ports lattention de la mission :
Faisant le constat partag de linsuffisance de leurs commandes pour peser sur le march,
Brest Mtropole Ocane et le Grand Dijon ont choisi de grouper leurs commandes de tramways (pour
un march de matriel roulant dun montant total de 106 K HT), en misant sur :
des plannings doprations proches ;
des spcifications techniques et un design communs ;
une proximit politique.
Une convention de groupement a t conclue dbut 2009 entre les deux collectivits afin de passer un
march global avec un co-contractant unique. Les deux villes ont partag lassistance matrise
douvrage (AMO) pour le volet technique de la passation du march global (dossier de consultation des
entreprises, analyse des candidatures, assistance la ngociation)
Parmi les dfis relever, ont t souligns :
larticulation des calendriers ;
la dfinition du besoin ;
la rdaction de la convention de groupement et larticulation avec les missions qui ne devaient
initialement pas en faire partie (design, AMO technique, AMO juridique).
Source : Mission daprs prsentation du groupement (8 juin 2010).
25
Cf. lettre du 8 dcembre 2015 adresse par Edouard Courtial, prsident du conseil dpartement de lOise,
Dominique Bussereau, prsident de lassemble des dpartements de France, sur ce sujet.
- 25 -
Annexe IV
26
3.2.1.3. Rares sont les groupements de troisime niveau rassemblant des entits
locales et dautres collectivits publiques
La seule exprience de mutualisation des achats entre ltat et des entits territoriales
rapporte la mission concerne un groupement de commandes sur le territoire corse.
Ce groupement concerne le rattachement des tablissements publics locaux denseignement
(EPLE) corses aux marchs rgionaux ports par ltat, rattachement qui a permis aux EPLE
dobtenir des gains tarifaires substantiels.
des pesanteurs procdurales apportes par les EPLE dont les conseils dadministration
doivent dlibrer pour se rattacher aux marchs et pour lesquels lorganisation de CAO
avec 70 membres est ncessaire ;
des difficults dans le pilotage oprationnel, par la mission achat du SGAR qui sest
implique sur la prparation en amont de mise en cohrence des besoins, sur la
passation des marchs et la prise en charge des frais associs ainsi que sur le suivi de
lexcution des marchs ;
un besoin important daccompagnement du tissu conomique local, qui a impliqu un
allgement des cahiers des charges par rapport aux exigences nationales, un
allotissement infrargional des marchs et des contacts frquents avec les TPE-PME
locales pour les informer sur les procdures venir.
Reste que les rsultats obtenus par les 33 EPLE participant au groupement sont
substantiels : sur trois marchs de maintenance dont les rsultats ont t transmis la
mission (prsents au tableau 5), le groupement a permis une baisse des prix de 57 % en
moyenne, soit un gain moyen annuel de 1 652 TTC par EPLE.
Tableau 5 : Gains obtenus par les EPLE participant au groupement de commandes en Corse sur
trois marchs de maintenance*
Marchs
Nombre dEPLE bnficiaires
Prix historique pour
lensemble des EPLE
Prix du titulaire du march
pour lensemble des EPLE
Gain sur lensemble des EPLE
Gain moyen par EPLE
Maintenance des
autocommutateurs
(2013)
33
25 809 HT/an
11 874 HT/an
- 54 %
507 TTC/an
32 431 HT/an
- 51 %
409 TTC/an
- 62 %
737 TTC/an
8 536 HT/an
12 162 HT/an
Source : Mission daprs donnes transmises par la mission achat du SGAR Corse. * Comprenant la maintenance
prventive (forfait annuel) et corrective (forfait annuel comprenant les pices, la main duvre et le dplacement).
26 La
Corse tait alors marque par le dficit doffre de marchs nationaux, par le manque de concurrence locale et
par la fragilit du tissu conomique local, peu habitu aux procdures dappels doffres.
27 Ce groupement de commandes a t construit sur la base des marchs rgionaux passs par la mission achat du
secrtariat gnral aux affaires rgionales (SGAR) depuis 2010. Ces marchs ont progressivement t ouverts aux
oprateurs de ltat (2010), aux centres hospitaliers en coordination avec lagence rgionale de sant (2012) et
aux collges et lyces en coordination avec le rectorat de Corse (2013).
- 26 -
Annexe IV
27
une solution relativement souple (sans personnalit juridique) qui peut sadapter au
degr de mutualisation souhait par les membres ;
une solution de mutualisation et de massification des achats, qui apporte ce faisant des
gains tarifaires et des gains dans la passation des marchs.
Source : Mission.
Inconvnients
Pilotage fin et dlicat :
- ncessaire travail amont de standardisation
et de mise en cohrence des besoins ;
- risque de sur-qualit ;
- ncessaire synchronisation des commandes
Lourdeurs procdurales
- rigidits des entres et sorties ;
- poids des CAO
28 Article
- 27 -
28
Annexe IV
3.2.2.2. Pour faciliter les achats groups gomtrie variable , la mission propose de
reconnatre les conventions-cadres de groupements
En ce qui concerne sa mise en uvre oprationnelle, la mission recommande une
organisation gomtrie variable :
Ds lors, afin de faciliter ces achats groups gomtrie variable , tant sur les
segments concerns que le nombre de collectivits y participant, la mission a relev la
pratique intressante des conventions cadres de groupement , tels que :
Cette pratique est autorise par le droit, mme si elle nest pas explicitement reconnue, ce
que la mission suggre.
Encadr 11 : Groupement national de commande des SDIS (ULISS)
Selon le rapport de la Cour des comptes sur la mutualisation des moyens dpartementaux de la
scurit civile (2013) :
le groupement de commandes apparaissait comme une solution doptimisation privilgie entre
partenaires ayant des besoins proches (entre SDIS et dpartement ou entre SDIS ayant des besoins
oprationnels similaires , mais aucune donne prcise ne permettait dvaluer le poids du recours
cet outil ;
pour bnficier des tarifs les plus intressants lUGAP, les SDIS ont intrt constituer des
partenariats leur permettant dobtenir un volume de commandes suffisamment lev , sachant quil
existait des marges daugmentation importantes des achats lUGAP ;
selon les donnes recenses par la Cour sur plusieurs segments dachats, les achats non groups
(de SDIS seuls) concernait encore entre 50 % (pour les vhicules de secours et dassistance aux
- 28 -
Annexe IV
29
victimes fourgon 1 brancard 3,5 tonnes) et 86 % (pour les casques feux de forts ) des SDIS
en 2011, alors mme que les carts de prix constats varient fortement selon les modes
dacquisition (sur le premier segment mentionn, jusqu 66 % entre les diffrents SDIS) ;
les conomies potentielles sur les achats ont t values 75 M/an, par rapport une assiette
totale de 1,42 Mds (760 M en fonctionnement et 660 M en investissement), avec une
hypothse de gains nets de 10 % grce lachat group.
Suite ce rapport, plusieurs dizaines de services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) ont
conclu en 2014 une convention constitutive dun groupement national de commande dnomm
union logistique interservices de secours (ULISS) avec lobjectif doptimiser les achats de ses
membres. Parmi les principes de cette convention cadre, la mission retient le souci de prserver
lautonomie des membres avec :
la libert de chaque membre de participer, au cas par cas, aux commandes passes (en gardant la
possibilit de se dsengager avant la publication du dossier de consultation des entreprises) ;
lexistence dune formule dite inscription zro qui permet aux membres qui ne sont pas en
capacit de dterminer prcisment leur besoin quantitatif de participer un accord-cadre ou un
march, sans tre comptabiliss dans le minimum du march, pour autant quils fournissent une
valuation approximative de leur besoin moyen maximal pour tre inclus dans le maximum ;
le choix dun secrtaire du groupement, pour assurer le fonctionnement courant de la
convention (en sus des responsabilits de coordonnateurs de commandes).
Source : Mission daprs rapport de la Cour des comptes sur la mutualisation des moyens dpartementaux de la
scurit civile (septembre 2013) et convention constitutive du groupement national ULISS (2014).
Les modalits dintervention dune centrale, illustres dans le graphique 11, diffrent de
celles dun groupement de commandes, puisquune centrale peut agir en tant que :
par rapport un groupement de commandes, il nest pas ncessaire que la centrale ait
des besoins propres dans le domaine de la consultation publique quelle engage,
contrairement au coordonnateur dun groupement de commandes qui doit figurer
parmi les acheteurs potentiels du groupement ;
- 29 -
Annexe IV
30
la cration dune structure ddie nest pas obligatoire pour les acheteurs publics qui
souhaitent recourir une centrale dachat : il peut en effet tre envisag quune
collectivit publique, un tablissement public voire un organisme priv (qui aurait
qualit dorganisme de droit public au regard du rgime de la commande publique et
sous rserv dy tre autorit) soit rig en centrale dachat.
Graphique 11 : Diffrentes formes de recours une centrale dachat
Source : Mission.
Cette solution est conforte par les rformes normatives en cours, le rgime juridique
ntant que marginalement modifi pour largir les possibilits dintervention des centrales
dachat.
Encadr 12 : Cadre juridique applicable la centrale dachat
En application de larticle 9 du code des marchs publics (CMP), les personnes publiques qui ont
recours une centrale dachat sont considres comme ayant respect leurs obligations en matire de
publicit et de mise en concurrence, sous rserve que la centrale dachat respecte les dispositions
applicables (modalits de publicit et de mise en concurrence prvues par le CMP). Une centrale
dachat est essentiellement charge deffectuer des acquisitions ou de passer des marchs publics ou
accords-cadres pour dautres pouvoirs adjudicateurs.
Le recours une centrale dachat peut tre plus ou moins important et intgr avec la fonction achat de
la collectivit territoriale et il peut prendre deux formes, selon les termes du considrant 69 de la
directive 2014/24/UE :
soit dun grossiste contractuel, dans une procdure dachat (stockage -) revente, qui lui
permet de mettre disposition des fournitures ou services ses clients ;
soit dun intermdiaire contractuel, en passant lui-mme les accords-cadres ou marchs pour le
compte des pouvoirs adjudicateurs ; dans ce cas, la centrale dachat peut prendre sa charge
lensemble de la procdure dachat, jusqu lexcution du march, ou se limiter la slection des
fournisseurs dans un accord-cadre et laisser les pouvoirs adjudicateurs passer et excuter les
marchs subsquents.
Par ailleurs, compter du 1er avril 2016, une centrale dachat peut offrir, en sus des outils de
mutualisation, des services d auxiliaire dachat (article 26 de lordonnance n 2015-899
du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics), savoir :
la mise disposition dinfrastructures techniques pour aider les acheteurs passer leurs marchs ;
des conseils sur la conception et le droulement des procdures de passation des marchs ;
- 30 -
Annexe IV
31
Source : Mission, notamment daprs la circulaire du 14 fvrier 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en
matire de marchs publics (paragraphe 6.3) et larticle de Thomas Rouveyran et Aliona Stratula (SCP Seban et
associs), Quels organismes peuvent tre qualifis de centrale dachat ? , 1er dcembre 2014. * Un march public de
prestation de services doit cependant tre conclu si la centrale dachat intervient comme mandataire dune
collectivit, sous peine que son intervention soit analyse comme une gestion de fait.
4.1.2. Lintrt de recourir une centrale dachat est la fois de rduire les cots en
standardisant et en massifiant lachat et dexternaliser la procdure de
commande publique
Dans le recours une centrale dachat, lun des premiers avantages recherchs est celui
dun prix infrieur, la standardisation et la mutualisation des achats des utilisateurs ou
clients de la centrale gnrant un effet volume.
raliser des gains de temps tout en scurisant, au plan juridique, lacte dachat ;
accder une comptence dachat professionnalise, notamment pour les marchs
complexes ;
accrotre la ractivit en cas de besoin nouveau, imprvu ou urgent ;
raccourcir les dlais de paiement.
Annexe IV
32
souverainet, la Chambre des communes lencourage le plus possible compte tenu des conomies
dchelle offerte par la passation de contrats un niveau national. De plus, la Chambre des communes
rappelle les autres avantages procurs par une centralisation intelligente, comme laccs un
personnel spcialis disposant de comptences de ngociation dont seraient dpourvues les
collectivits prises individuellement.
Plusieurs collectivits britanniques ont ainsi ralis des conomies en passant leurs commandes via
des centrales dachats publics (Public Buying Organisations) :
lors de la mise en uvre dun projet dagrandissement du parc scolaire dun montant de 32 M,
larrondissement royal de Kingston-Upon-Thames est parvenu abaisser ses cots de procdures
contractuelles de 75 k. Il a ralis un gain estim 26 % du montant total du contrat ;
le comt du Hampshire, le comt de Surrey et les arrondissements de Reading et West Sussex ont
coordonn leurs actions pour abaisser le cot de la construction de huit coles primaires.
Source : Mission daprs 50 ways to save Examples of sensible savings in local government (2012) et Les
collectivits locales britanniques mutualisent des services pour rduire les cots - Publics Acteurs (mai 2015).
Il est toutefois difficile, pour les collectivits territoriales, dobjectiver lintrt de recourir
une centrale dachat car :
elles raisonnent frquemment en cot apparent (en comparant les tarifs obtenus
dans la centrale ceux obtenus ailleurs) et non en cot complet (sans intgrer les cots
de passation des procdures) ;
les achats sont rarement comparables (en termes de qualit du produit, de service
aprs-vente, de modalits dapprovisionnement et dlais de livraison, etc.).
Tableau 7 : Avantages et inconvnients du recours une centrale dachat
Avantages
Inconvnients
Source : Mission.
- 32 -
Annexe IV
33
Lunion des groupements dachats publics (UGAP) est un tablissement public industriel et commercial
(EPIC) cr par le dcret n 85-801 du 30 juillet 1985 et rattach une double tutelle (ministre charg
du budget et ministre charg de lducation nationale).
Son effectif de 1 100 salaris est rparti pour moiti sur le sige (dont une direction des achats et une
direction logistique) et pour moiti dans le rseau implant sur 24 sites (dont 6 directions
interrgionales).
Son offre porte sur cinq univers dachat que sont :
linformatique (83 % des commandes en 2015 en montant) : ordinateurs et priphriques,
rseaux, tlcom, serveurs, logiciels, prestations de services informatiques, prestations
intellectuelles informatiques, impression reprographie, consommables informatiques, fournitures
de bureau, papier ;
les vhicules (29 %) : vhicules lgers, vhicules utilitaires lgers, gestion de flotte, assurance,
environnement voierie, vhicules industriels, vhicules de scurit intrieure, incendie et secours
et protection ;
le mdical (17 %) : imagerie, anesthsie-ranimation, quipements biologiques, consommables
mdicaux, mobilier mdicalis, quipements de soin ;
les services et lnergie (13 %) : services (propret tertiaire, scurit humaine, accueil,
dmnagement, contrles rglementaires, maintenance multi technique), produits ptroliers, gaz,
lectricit, services financiers ;
le mobilier et lquipement gnral (8 %) : mobilier de bureau, mobilier collectif, mobilier scolaire,
mobilier urbain, grande cuisine, blanchisserie, produits dhygine et dentretien.
Source : Mission daprs prsentation UGAP (fvrier 2016).
- 33 -
Annexe IV
34
4.2.1. Si le volume daffaires ralis par lUGAP avec les collectivits territoriales ne
cesse daugmenter, il demeure limit au regard de leurs dpenses dachats, en
particulier au sein du secteur communal
En 2015, avec 795 M HT, les administrations publiques locales (APUL) reprsentent un
tiers du chiffre daffaires de lUGAP (graphique 12), derrire ltat et ses oprateurs
(1 007 M HT soit 41 %) et devant le secteur sanitaire et social (646 M HT soit 26 %).
Graphique 12 : Rpartition du chiffre daffaires* de lUGAP en 2015 (montants en M HT)
Ministres
174
702
472
Collectivits territoriales et
tablissements publics locaux
tablissements hospitaliers
305
795
Secteur social
Source : Mission daprs donnes UGAP. * Chiffre daffaires : commandes enregistres.
Le chiffre daffaires de lUGAP dans le primtre retenu par la mission slve 626 M HT
en 2015 (soit 26 % du chiffre daffaires de lUGAP), avec une croissance annuelle moyenne
de 11 % par an entre 2008 et 2015 (graphique 13), tire par le dynamisme de la
commande des dpartements (+ 15 % par an) et du secteur communal (+ 13 % par an).
Graphique 13 : Chiffre daffaires* de lUGAP avec les collectivits territoriales entre 2007
et 2015 par chelon territorial (montants en M HT)
700
600
500
400
300
200
100
0
2007
2008
Rgions
2009
2010
2011
2012
EPCI
2013
Communes
- 34 -
2014
2015
Annexe IV
35
En 2015, 13 700 collectivits territoriales sont clientes de lUGAP, dont la totalit des
conseils rgionaux et dpartementaux, mais seulement 5 500 communes (graphique 14).
1911
6256
Rgions
3640
Secteur communal
1848
Source : Mission daprs donnes UGAP. NB. Rgions couvrant les conseils rgionaux, lyces publics gnraux et
professionnels et oprateurs rgionaux ; dpartements couvrant les conseils dpartementaux, les collges et autres
tablissements denseignement et les rgies dpartementales ; EPCI couvrant galement les socits dconomie
mixte ; secteur communal couvrant les communes, les caisses des coles et coopratives scolaires, les centres
communaux daction sociale et les rgies municipales.
- 35 -
Annexe IV
36
des produits achets, savoir de leur cot dacquisition, de leur volume dachat ainsi
que de laccompagnement ncessaire avant ou aprs leur vente ;
du type de relations commerciales entretenues par lUGAP avec les collectivits
publiques :
14,0%
12,0%
12,8%
12,4%
10,0%
11,9%
11,5%
11,4%
10,1%
10,9%
9,7%
8,0%
9,5%
8,9%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
9,0%
9,3%
9,7%
9,8%
7,9%
7,6%
7,4%
7,3%
3,2%
3,3%
3,3%
3,3%
3,6%
3,5%
3,4%
3,3%
3,3%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
TMM occasionnel
TMM partenarial
29
TMM global
Le taux de marge moyen global de lUGAP (avec lensemble de ses clients) a chut de 9,11 % en 2007 4,91 %
en 2015.
- 36 -
Annexe IV
37
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
26
56
130
211
264
310
11
16
21
323
349
373
441
473
498
495
483
485
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Relations partenariales
Les conventions de partenariat offrent une souplesse trs intressante pour les
collectivits, comme lillustrent la convention entre lUGAP et la ville de Marseille, celle avec
la mtropole de Lyon (les communes membres bnficient des tarifs de la mtropole) ou celle
entre lUGAP et la centrale dachat Approlys (idem pour les membres du GIP).
Encadr 15 : Relations partenariales entre lUGAP et la ville de Marseille
Avant 2011, la ville de Marseille recourrait dj lUGAP dans des domaines varis et bnficiait dun
tarif grand compte . cette poque, chaque service traitait directement avec lUGAP, sans pilotage
centralis.
compter de 2011, la ville et lUGAP ont conclu une convention de partenariat (pour la
priode 2011-15), grce laquelle :
la ville nest plus un simple client, elle devient un partenaire , en participant la prparation des
cahiers des charges, en bnficiant dun tarif partenarial , en recevant des conseils (par
exemple, dun architecte dintrieur pour lamnagement des bureaux) ; cet appui accru de lUGAP
lui permet de recentrer ses propres ressources sur le cur de mtier et les domaines spcifiques
de la ville, auxquels lUGAP na pas vocation rpondre ;
le pilotage des relations ville / UGAP est centralis et valu , le suivi du partenariat tant ralis
par la direction de la commande publique de la ville (qui organise des comits de pilotage deux
fois par an), mme si les services gardent leur autonomie dans le choix du recours ou non
lUGAP.
Sur les 60 M de dpenses ralises en 2012 et mai 2015 par la ville de Marseille auprs des lUGAP
(tous univers dachats confondus), les gains atteindraient 5 M*, auxquels sajoutent les
conomies en matire de ressources affectes la passation des marchs (estimes 750 K/an).
Source : Mission daprs le rcapitulatif des relations entre la ville de Marseille et lUGAP (29
septembre 2015).* Gains calculs partir du tarif partenarial, des frais de passation des marchs non engags et des
variations la baisse des prix des marchs UGAP sur la priode.
- 37 -
Annexe IV
38
4.2.2.2. Les insatisfactions exprimes par les collectivits territoriales portent sur la
tarification de lUGAP mais galement sur la qualit du service rendu
Les collectivits rencontres par la mission soulignent deux intrts majeurs du recours
lUGAP :
Inconvnients
Source : Mission.
- 38 -
Annexe IV
39
lappui de lUGAP sur des fournisseurs qui sont des trs petites entreprises et petites et
moyennes entreprises (TPE-PME), hauteur de 63 % en 2014 ;
le travail de communication de lUGAP sur son recours aux fournisseurs des
territoires (cf. graphique 17) : par exemple, les collectivits publiques du dpartement
du Finistre adressent, via lUGAP, 41,3 % de leurs achats des fournisseurs du mme
dpartement (en lespce, li aux commandes de carburant de la Marine nationale
installe Brest).
Graphique 17 : Taux dachat local* de lUGAP
Source : Carte transmise par lUGAP (mars 2016).* Part des achats adresss par les collectivits publiques du
dpartement aux fournisseurs de ce mme dpartement.
4.2.3. La mission propose une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux
attentes des collectivits territoriales, en sappuyant notamment sur
linstrument partenarial
Compte tenu du volume des achats des collectivits territoriales (45 Mds en 2014 sur le
primtre des achats courants retenu dans la mission cf. annexe VII), un accroissement
du rle de lUGAP est, selon la mission, souhaitable.
- 39 -
40
Annexe IV
Concrtement, il pourrait sagir pour lUGAP de proposer aux plus grandes collectivits
des solutions partenariales souples qui slargiraient automatiquement aux petites
collectivits du territoire, par exemple portes par les structures intercommunales ou par
des centrales dachat locales (cf. cas prcits de la mtropole de Lyon et dApprolys). Pour
quune telle dmarche soit rentable, un vritable travail de mutualisation doit tre men en
amont par les plus grandes structures (EPCI, centrales locales, etc.), afin que lengagement du
volume de la convention partenariale soit effectivement atteint.
- 40 -
Annexe IV
41
4.3. Les centrales dachat locales, qui se dveloppent sur les territoires,
devraient se positionner en complmentarit avec les
solutions
existantes
4.3.1. Les centrales dachat locales, dont le dveloppement sur les territoires est
rcent, rencontrent des dfis de fonctionnement
4.3.1.1. Les centrales dachat locales identifies par la mission proposent un outil
dingnierie de commande publique particulirement utile aux petites entits du
territoire
Avec une antriorit moindre que dans le secteur hospitalier 31, un certain nombre de
centrales dachat locales existent et se dveloppent.
La mission a identifi cinq expriences de centrales dachat locales, dont les principales
caractristiques sont synthtises dans le tableau 10 :
- 41 -
42
STRUCTURE
MEMBRES ET BENEFICIAIRES
ACTIVITE
Segments
dintervention
Nombre de
bnficiaires
Dont : part de
bnficiaires publics
Dont : part de CT*
bnficiaires
Bnficiaires
Interdpartemental
GIP
Approlys
14 fvrier 2014
Rgional
100 %
45 %
Segments dachat dont
loffre est rgionale ou
nationale (ex : nergie,
vhicules)
472 en 2015
100 %
62 %
Segments de travaux et de
fournitures banaliss ,
notamment de matriel
informatique, de denres
alimentaires et de
produits dentretien
Organismes publics et
privs de la rgion
Centre-Val de Loire
Organismes publics ou
privs de la rgion
Picardie, sans obligation
dtre membre de
lassociation
3 membres en
fvrier 2014
599 membres en
fvrier 2016
- 42 -
Segments de produits et
de services standards,
selon les demandes des
membres, commencer
par lnergie et les
fournitures
20 %
96 %
Organismes publics et
privs de la rgion
Centre-Val de Loire
15 membres en
juin 2014
158 membres en
fvrier 2016
en
en
Segments de fournitures
et services banaliss ,
notamment
dinformatique, mobilier,
photocopieurs, produits
dentretien
100 %
Acheteurs publics de la
rgion Aquitaine
Limousin
Poitou-Charentes
834 membres
2013
1350 membres
2015
Conseil rgional
dAquitaine, Bordeaux
Mtropole et mairie de
Floirac
Rgional
Interrgional
100 %
Rgions
Conseils rgionaux de
lAquitaine, du Centre,
dIle-de-France, de
Lorraine, de Pays de la
Loire et de Rhne-Alpes
CentrAchat
CapAqui
EPSILON
Juin 2014
2008
23 juillet 2012
Initialement association
loi 1901 ; GIP
Association loi 1901
Association loi 1901
depuis juillet 2015
Conseils dpartementaux
Conseil dpartemental de de lEure et Loire (CD 28), Conseil rgional du
lOise (CD 60)
du Loir et Cher (CD 41) et Centre
du Loiret (CD 45)
Dpartemental (Oise)
voire rgional (Picardie)
Cap Oise-Picardie
9 avril 2009
18 membres en
Nombre de membres
fvrier 2016
Collectivit(s)
fondatrice(s)
chelon territorial
Structure juridique
Caractristiques
Date de cration
Annexe IV
Comptabilit prive
Rgime comptable
Comptabilit publique
6,85 ETP
(soit plus de 30 agents)
Statut du personnel
Modle de
financement
13,8 ETP
(14 personnes)
Effectifs
854 K en 2015
Au moins 4,6 M
(soit 16 %) en 2015
10 personnes
Comptabilit publique
Nd.
Agents du CR mis
disposition ou en
cumul dactivit
Nd.
Agent recrut par la
centrale, sous contrat
de droit priv
Au moins 1 ETP
Nd.
CapAqui
4,7 M en 2013
9,0 M en 2015
33 % sur le segment
du gaz naturel ;
Nd.
manque de recul sur
les autres familles
CentrAchat
Environ 10,0 M
en 2015
- 43 -
Approlys
Au moins 27,9 M
en 2015 (volumes dachat
minimum des adhrents)
Personnel et matriel
(locaux, vhicules,
fournitures) mis
disposition par les
CD membres du GIP
Contributions et
cotisations des
membres pour le
budget de
fonctionnement non
couvert
(74 K en 2016)
20,0 M HT en 2010
44,5 M HT en 2015
Cap Oise-Picardie
Prt initial du CD 60
pour constituer un
fonds de roulement
Financement grce
aux commissions
perues sur les
ventes (absence de
subvention du
CD 60), avec un taux
de marge
denviron 4,5 %
Budget de
fonctionnement
Volume daffaire
Caractristiques
Annexe IV
Source : Mission daprs lments transmis par les centrales.* Hors EPLE, SDIS, OPAC, etc.
MOYENS
Nd.
Nd.
Nd.
Cotisations des
membres
38 K en 2015
Nd.
Nd.
EPSILON
43
Annexe IV
44
4.3.1.2. Les centrales dachat locales mettent en avant une offre de services de
proximit, mais leurs difficults de fonctionnement ne doivent pas tre sousestimes
Les centrales dachat locales mettent en avant une plus-value diffrente de celle de
lUGAP, base sur leur spcificit de centrales locales .
Le principal atout valoris est ainsi celui de loffre dune ingnierie de commande
publique de proximit, qui prend plusieurs formes :
la centrale dachat peut tre perue comme un cran entre les fournisseurs locaux et
le donneur dordre quest la collectivit territoriale, amoindrissant ce faisant le rle
conomique de la collectivit ;
les diffrents donneurs dordre de la centrale doivent saccorder sur des objectifs
communs, sachant que lachat public peut en poursuivre de nombreux (dveloppement
durable, insertion sociale, etc.) ;
leffet dentranement des plus grandes collectivits du territoire 32 est indispensable
pour obtenir des prix attractifs, mme si ces collectivits peuvent bnficier de tarifs
intressants sans agrger les besoins de plus petites collectivits ;
la conviction des collectivits du territoire est indispensable, notamment sur les gains
achats quelles peuvent envisager en recourant la centrale ce qui explique le choix
des centrales dachat locales de la rgion Centre de commencer par le segment de
lnergie, dont la massification leur a permis dobtenir en 2015 un gain tarifaire
important dans un contexte douverture la concurrence 33.
32
Par exemple en 2015, le conseil dpartemental de lOise reprsente 66 % des commandes de CapOise-Picardie
(31 % des commandes de fournitures).
33 Selon les lments quelles ont transmis
la mission :
Approlys a contractualis une assistance matrise douvrage pour les marchs complexes, qui la aid
construire son premier march relatif la fourniture de gaz et dlectricit. Sur le march de gaz, les
gains obtenus par rapport aux tarifs rglements de juin 2015 schelonnent entre 12,3 % et 14,6 %
(prix fermes sur deux ans). Sur le march dlectricit, les gains sont compris entre 4,5 % et 8,4 % par
rapport aux tarifs rglements (tarifs fixes sur trois ans) ;
- 44 -
Annexe IV
45
Enfin, les obstacles conomiques dune centrale dachat locale ne doivent pas non plus tre
sous-estims :
lorsque son modle est public , le financement des cots de structure nest pas sans
poser des difficults lorsque lactivit se dveloppe avec la croissance des bnficiaires,
puisquil sappuie :
marginalement, sur les cotisations des collectivits bnficiaires pour couvrir les
autres cots ;
lorsque son modle est commercial , sa rentabilit nest pas acquise dans la mesure
o :
les prix offerts aux bnficiaires de la centrale sont ncessairement renchris par
la marge destine couvrir les cots de structure ;
pour obtenir des prix comptitifs, la centrale doit gnrer un volume daffaires
suffisant sans cots de structure excessifs ;
pour tre plus intressante que les groupements de commandes et que lUGAP,
elle doit pouvoir sappuyer sur des quipes professionnelles et impliques dans
une relation de proximit avec les prescripteurs du besoin et les fournisseurs ;
la centrale doit concilier ce souci de rentabilit avec celui de lachat local, qui
implique gnralement un allotissement gographique des marchs.
Tableau 11 : Avantages et limites au recours une centrale dachat locale pour les collectivits
territoriales
Avantages
Limites
Rticences politiques
Par rapport lUGAP, comptitivit des tarifs
conditionne un volume daffaire suffisant
sans cots de structure excessifs
Par rapport un groupement de commandes,
ncessite une coordination oprationnelle
accrue
Modle de financement incertain : soit par une
marge en cas dachat-revente (qui renchrit
les prix), soit par la mise disposition de
moyens par les grandes collectivits
Source : Mission.
CentrAchats gre un accord-cadre de fourniture de gaz naturel, qui aurait permis aux adhrents de
raliser des conomies chelonnes entre 5 et 40 % (pour un montant total de 4 M) et un accord-cadre
de fourniture dlectricit, dont les marchs subsquents montrent une conomie comprise entre 5
et 10 %.
- 45 -
46
Annexe IV
34
Voir notamment la fiche pratique dOlivier de Cointet et Romain Roguet sur les centrales dachat publiques :
lexemple de lOise-Picardie (aot-septembre 2015).
- 46 -
Annexe IV
47
- 47 -
Annexe IV
48
dans un souci deffet volume, la massification dachats banaliss (plus aise pour les
fournitures que les services) ;
dans un souci de matrise des cots, le choix de marchs nexigeant ni une expertise
technique ou spcialise en amont, ni un suivi chronophage en aval.
Certaines familles dachat se prtent particulirement lachat par une centrale locale,
comme :
le matriel informatique, dont les caractristiques sont trop techniques pour tre
ports par des petites entits et les marchs sont marqus par la dispersion de la
demande face loffre ;
les denres alimentaires, qui concernent un nombre important dtablissements
locaux grs par tous les chelons de collectivits territoriales (tablissements
scolaires et tablissements sociaux) et sont marques par un enjeu de proximit, avec
le souci doffrir des produits frais et dutiliser des circuits locaux.
limage du secteur hospitalier, et comme recommand par le rapport Bourquin 36, la mission
considre que lintervention des centrales locales doit sarticuler avec les solutions
existantes, notamment avec celle de lUGAP.
Leur intervention semble particulirement utile pour :
35 Les marchs de fournitures ports par CapOise-Picardie reprsentent 70 % des commandes ralises en 2015
(hors commandes du conseil dpartemental de lOise), avec certaines familles dachat particulirement
dynamiques, comme :
les matriels informatiques (dont les marchs ont augment de 40% entre 2014 et 2015) ;
les produits dentretien et dhygine (dont le volume daffaire a t multipli par 5 entre 2014 et 2015) ;
les denres alimentaires.
36 Rapport dinformation snatorial sur la
37
Par ailleurs, compter du 1er avril 2016, une centrale dachat peut offrir, en sus des outils de mutualisation, des
services d auxiliaire dachat (article 26 de lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs
publics), savoir :
la mise disposition dinfrastructures techniques pour aider les acheteurs passer leurs marchs ;
des conseils sur la conception et le droulement des procdures de passation des marchs ;
la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom et pour le compte de lacheteur.
- 48 -
Annexe IV
49
4.3.2.3. Une diversit de statuts juridiques est envisageable pour une centrale dachat
locale, en fonction des objectifs de ses fondateurs 38
la lumire des changes de la mission avec les centrales locales et avec la DAJ, aucune
conclusion dfinitive ne saurait tre tire sur la structure se prtant le mieux la
cration dune centrale dachat. Le choix dune structure semble devoir plutt tre guid
par lobjectif de souplesse ou le souci de scurit et de stabilit des protagonistes.
Selon les lments transmis la mission par la DAJ, lensemble des structures prsentes
ci-dessous (dont lanalyse na pas de prtention exhaustive) a la possibilit dassumer des
missions de centrale dachat.
Aucune centrale dachat locale na pour linstant pris la forme dune socit, mme si ce serait
possible :
une socit dconomie mixte (SEM), cre dans les conditions de larticle L. 1521-1
du CGCT, peut exercer toute activit conomique ds lors que cette activit rpond un
intrt gnral, mme sans carence de linitiative prive 39, sachant que le caractre
dintrt gnral dune centrale dachat a t reconnu dans la mesure o elle a pour
objectif de faciliter lexercice de comptences des collectivits territoriales (dcision
Camif du Conseil dEtat du 27 juillet 2011 40). Les SEML peuvent agir pour des
personnes qui ne participent pas leur capital (art. L. 1523-1 du CGCT) ;
une socit publique locale (SPL), cre dans les conditions de larticle L. 1531-1 du
CGCT, pourrait tre constitue par les collectivits territoriales ds lors que lactivit de
centrale dachat a t reconnue dintrt gnral eu gard aux conomies quelle
permet de raliser et dans la mesure o elle permet damliorer lefficience des
organisations publiques (cf. dcision du Conseil dtat de 2011 prcite). Le champ
dintervention dune SPL est limit quant son objet, son secteur gographique comme
ses bnficiaires (elle ne peut intervenir que pour le compte de ses actionnaires).
Pour rappel toutefois, la structure doit respecter les rgles de la commande publique
pour pouvoir tre considre comme pouvoir adjudicateur : pour une personne morale
de droit priv, cela implique de remplir quatre critres : (i) ne pas satisfaire que des besoins
industriels ou commerciaux, (ii) tre financ majoritairement par un pouvoir adjudicateur,
(iii) avoir sa gestion soumise au contrle dun pouvoir adjudicateur et (iv) avoir des organes
dirigeants composs de reprsentants de pouvoir adjudicateur, ce qui signifie de consacrer
leur activit dachats pour les besoins des collectivits qui les crent, et tre finances,
contrles et diriges par les collectivits territoriales qui les crent.
La structure de lassociation, qui est celle de CapAqui et de CapOise-Picardie, prsente
lavantage de sa souplesse :
la mission dune centrale dachat compatible avec lobjet dune association ds lors
quelle na pas un but lucratif, et une association peut tre considre comme pouvoir
adjudicateur ds lors quelle respecte les rgles de la commande publique ;
lassociation prsente une forte souplesse de gestion, puisque sa cration est facile
(simple dclaration la prfecture), comme ladhsion et le retrait des membres
(modalits prvues par les statuts), lorganisation des organes de dcision (libre). Il
nexiste pas dobligation de capital et la dure de lassociation est potentiellement
indtermine. Enfin, elle peut choisir une comptabilit prive ou publique (si les statuts
38
Source : notes de la DAJ (mars 2015) et article de Thomas Rouveyran et Aliona Stratula (SCP Seban et associs),
Quels organismes peuvent tre qualifis de centrale dachat ? , 1er dcembre 2014.
39 Conseil dtat, 5 juillet 2010, n 308564. La notion dintrt gnral au sens de larticle L. 1521-1 du CGCT a un
contenu identique celui de la notion dintrt public (cf. conclusions sur larrt du 5 juillet 2010, n 308564).
40 Conseil dtat, 27 juillet 2011, Camif, req. n 218067.
- 49 -
50
Annexe IV
le prvoient et aprs avis conforme du ministre charg du budget) et peut recruter des
agents de droit priv. Enfin, des organismes non membres de lassociation peuvent
bnficier de son intervention ;
en revanche, le risque juridique de gestion de fait existe, si lassociation est
considre comme transparente 41 ; le cas chant, les agents de droit priv recruts
pourraient tre requalifis en agents de droit public.
le recours au GIP est possible sil nest envisag que pour exercer une activit dintrt
gnral but non lucratif (comme grer des moyens ou un service commun) ;
elle offre dabord une scurit juridique contre le risque de qualification de gestion de
fait pour les collectivits fondatrices ;
elle permet une relative souplesse dans la gestion, autorisant une diversit de membres
adhrer, maintenant une autonomie financire sans obligation en capital, avec une
dure potentiellement indtermine. Lorsque le GIP est constitu exclusivement de
personnes publiques soumise un rgime de comptabilit publique (comme les
collectivits territoriales), le GIP est ncessairement soumis ce rgime. Le GIP peut
intervenir pour des organismes non membres ;
elle cependant doit faire face des pesanteurs procdurales (rdaction dune
convention constitutive approuve par ltat, signe par lensemble des membres ;
adhsion des membres selon les conditions de la convention constitutive).
Il convient de noter qu ce jour, une centrale dachat locale ne peut pas prendre la structure
dun tablissement public industriel et commercial (EPIC), sauf tre rattache ltat :
En tout tat de cause, en raison des risques juridiques associs la passation des
marchs, il est recommand de recourir une structure dont lassise juridique est
prcise et dtaille.
Proposition n 4 : tudier lopportunit de crer une cadre juridique ad hoc pour que
les centrales dachat locales prennent la forme dEPIC locaux, cest--dire rattachs
une ou plusieurs collectivits, avec une spcialit fonctionnelle (conforme aux
missions dune centrale dachat prvues par le droit) et gographique.
41
Lorsqu'une personne prive est cre l'initiative d'une personne publique qui en contrle l'organisation et le
fonctionnement et qui lui procure l'essentiel de ses ressources, cette personne prive doit tre regarde comme
transparente (Conseil dtat, 21 mars 2007, n281796 ; Crim. 7 novembre 2012, n 11-82961). A contrario, une
association nest pas transparente lorsquelle dispose dune autonomie de fait suffisante l'gard de la collectivit
qui l'a suscite et qui contribue la financer (rapport du Conseil dtat sur les associations, 2000).
42
Un nouvel EPIC ayant une activit de centrale dachat et rattach ltat (voire lUGAP) pourrait a priori tre
cr.
- 50 -
Annexe IV
51
Les gains lis la mutualisation des procdures de passation des marchs existent
cependant (notamment de frais de publication et de dpenses de personnel ddi la
rdaction des actes et au suivi de la procdure) : selon le rapport Bourquin qui se base sur
une tude pour la Commission europenne, partir de 5 participants, le cot par participant
serait quasiment divis par 4 en cas de mutualisation (cf. tableau 12).
Tableau 12 : Cot de la procdure de march public, en fonction du nombre dacheteurs publics
parties au contrat, en Europe (montants en )
Cot total
Seulement un participant (absence de mutualisation)
De 1 5 participants
De 6 10 participants
Plus de 10 participants
4 900
4 500
10 100
11 700
Source : Rapport Bourquin daprs PwC, ICF GHK, Ecorys, SMEs access to public procurement markets and
aggregation of demand in the EU, tude pour la Commission europenne (fvrier 2014).
Plus encore que la mutualisation des cots de passation des procdures, le partage voire la
mutualisation des services et comptences dachat permettent de bnficier de lexpertise
dacheteurs plus qualifis. Concrtement, la mutualisation des services dachats permet
certaines collectivits en effet denvisager le recrutement dun acheteur professionnel.
La mutualisation des comptences est particulirement utile pour la prparation des achats
sur des marchs dont loffre dpasse le niveau local, comme en tmoignent lexprience
dApprolys sur les vhicules 44 ou de Villeurbanne et Lyon sur lnergie 45. Elle permet en effet
de faciliter le montage des marchs et de disposer dune expertise pour les marchs
complexes.
43 La fonction achats recouvre des processus qui ont pour objet dacqurir les biens et les services ncessaires
au fonctionnement dune collectivit, alors que la fonction marchs rassemble les processus lis la
prparation et la passation des marchs publics, sous un angle juridique (cf. annexe V relative lorganisation de
la fonction achats dans les collectivits, qui rappelle les principaux modles dorganisation et les comptences
disponibles en matire dachat dans les collectivits).
44 La
coordination des besoins des membres dApprolys en matire de vhicules a permis la centrale de conclure
un partenariat avec lUGAP pour leur compte : avec le volume dachat des trois dpartements, les autres adhrents
bnficient dun tarif prfrentiel. Selon les lments transmis la mission, lentretien sous garantie des vhicules
peut tre ralis dans les garages locaux. Le gain de ce partenariat serait estim 2,6 M.
45
Les villes et les CCAS de Lyon et Villeurbanne ont choisi de recourir un groupement de commandes sur
lacheminement de gaz naturel en octobre 2014 (les gains obtenus atteindraient 500 K sur deux annes).
- 51 -
52
Annexe IV
La mutualisation peut mme tre ralise sans activer le levier de la massification : elle
permet de raliser des gains de procdure tout en conservant un achat de proximit, comme
lillustre celle ralise par certaines collectivits en matire de prestations de nettoyage
(cf. encadr 17).
Encadr 17 : Exemple de mutualisation sans massification sur le segment des
prestations de nettoyage
46 Sources: 50 ways to save Examples of sensible savings in local government (2012) et Local government
procurement (House of Commons, fvrier 2014).
- 52 -
Annexe IV
53
lassociation des collectivits locales britanniques (la LGA) a comptabilis entre 2014
et 2015 la cration de 38 dispositifs de mutualisation ;
la dmarche de mutualisation des services de back-offices (audit, ressources humaines,
achats etc.) des collectivits aurait abouti prs de 650 M dconomies.
Au total, au Royaume-Uni, les gains de la mutualisation locale des achats ont t estims
entre 10 % et 15 %, et lassociation nationale dexternalisation (National Outsourcing
Association NOA) suggre quune redfinition totale de la politique dachat locale, base sur
davantage dexternalisation et de services communs, pourrait dboucher sur des conomies
de 15 % 30 %.
5.2.2. Les collectivits territoriales allemandes ont dvelopp le regroupement de
leurs achats et la mutualisation de leurs centres de passation des marchs
publics 48
LAllemagne possde plus de 130 000 centres de passation de marchs publics qui font office
de pouvoirs adjudicateurs. Plusieurs Lnder ont toutefois mis en place un centre
commun rgional de passation des marchs publics au niveau du Land (il
sagit notamment des Lnder de Rhnanie du Nord-Westphalie, de Basse-Saxe et de
Schleswig-Holstein).
titre dexemple, la Ville-tat de Hambourg, dote dune plateforme dmatrialise de
passation de marchs publics, a entrepris un regroupement de ses achats en quatre centres
de pouvoirs adjudicateurs :
- 53 -
54
Annexe IV
Si lachat est identifi comme un levier dconomies par certaines communauts urbaines et
communauts dagglomration, la mission a constat au cours de ses entretiens que peu de
schmas dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI) portent sur la
fonction achat (aucun dnombrement na pu tre port lattention de la mission).
Par ailleurs, de trs nombreuses intercommunalits (notamment rurales) rencontres par la
mission sont par ailleurs dans une situation dattente de ladoption des nouveaux SDCI
prvoyant lextension de leur primtre et ont, dans cette optique, retard ladoption dun
schma de mutualisation (cf. encadr 18).
Encadr 18 : Schmas de mutualisation
Dans un premier temps, la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits
territoriales (RCT) a rendu obligatoire la ralisation dun rapport relatif aux mutualisations des
services dun tablissement de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre (FP) et de ses
communes membres dans lanne qui suit chaque renouvellement gnral des conseillers municipaux,
cette mutualisation pouvant conduire terme un transfert de comptences. Ce schma devait faire
un diagnostic de la situation ainsi que des propositions mettre en uvre pendant le mandat.
La loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique
(NOTRE) prcisait pour sa part, son article 74, que ce rapport relatif aux mutualisations de services
et le projet de schma affrent devait tre transmis pour avis aux communes membres au plus tard
le 1er octobre 2015 et approuv par lorgane dlibrant de lEPCI au plus tard le 31 dcembre 2015.
Larticle L.5211-39-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) dispose ainsi qu afin
d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'anne qui suit chaque renouvellement gnral
des conseils municipaux, le prsident de l'[EPCI FP] tablit un rapport relatif aux mutualisations de
services entre les services de l'[EPCI FP] et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un
projet de schma de mutualisation des services mettre en uvre pendant la dure du mandat. Le
projet de schma prvoit notamment l'impact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de
l[EPCI FP] des communes concernes et sur leurs dpenses de fonctionnement. Le rapport est transmis
pour avis chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque
commune dispose d'un dlai de trois mois pour se prononcer. A dfaut de dlibration dans ce dlai, son
avis est rput favorable. Le projet de schma est approuv par dlibration de l'organe dlibrant de
l'[EPCI FP]. [] Chaque anne, lors du dbat d'orientation budgtaire ou, dfaut, lors du vote du
budget, l'avancement du schma de mutualisation fait l'objet d'une communication du prsident de
l'[EPCI FP] son organe dlibrant.
Source : Mission.
49
Des rseaux professionnels informels existent toutefois dj, qui permettent aux agents dchanger leurs
connaissances et de partager leurs expriences (cf. annexe V relative au pilotage, lorganisation et la
professionnalisation de la fonction achats).
- 54 -
Annexe IV
55
Graphique 18 : volution des dpenses dachats courants au sein du bloc communal entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
25
+5 %
20
15
+26 %
10
5
0
2010
2011
Communes
2012
EPCI fiscalit propre
2013
2014
Syndicats
- 55 -
56
Annexe IV
Larticle 107 de la loi n 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre systme de sant rend
obligatoire dadhsion de chaque tablissement public de sant (sauf spcificit territoriale) une
convention de groupement hospitalier de territoire (GHT), dont les caractristiques sont prcises aux
articles L. 6132-1 et suivants du code de la sant publique (CSP).
La cration de ces GHT fait suite au nombre rduit de structures intgres telles que les groupements
de coopration sanitaire (GCS) porteurs dune autorisation dactivit de soins (une vingtaine) et les
communauts hospitalires de territoire (CHT) (39 en 2013).
Selon les termes de ltude dimpact du projet de loi, les GHT doivent permettre une coordination
territoriale accrue pour dvelopper la mdecine de parcours , avec une approche oriente patient
et non plus structure , et impulser une dynamique de regroupement, seule mme de gnrer [des]
conomies dchelle sur les services support .
Les GHT sappuieront notamment sur :
un principe dadhsion obligatoire, sauf drogation accorde par lagence rgionale de sant ;
le transfert obligatoire de certaines fonctions, notamment la politique dachat ;
labsence de personnalit morale, de sorte ne pas multiplier les structures.
Le projet de dcret relatif aux GHT en date du 9 fvrier 2016 prvoit, en ce qui concerne la fonction
achats :
quelle comprenne la fois llaboration des stratgies dachat sur les domaines dinvestissement
et dexploitation, la production des marchs (de la planification la passation), le pilotage de la
performance et le contrle de gestion des achats, ainsi que les activits dapprovisionnement ;
que le responsable achat, plac sous lautorit du directeur de ltablissement support du GHT, la
mette en uvre, en appui sur un plan daction achats du GHT et dans le cadre dun groupement de
commandes.
Source : Mission daprs ltude dimpact du projet de loi relatif la sant en date du 14 octobre 2014 et le projet de
dcret relatif aux groupements hospitaliers de territoire en date du 9 fvrier 2016 (en cours de concertation).
Il ne sagit pas de dpartir les communes de leurs achats mais dinitier une rflexion sur les
segments dachat mutualisables, limage de ce qui a pu tre fait par Brest Mtropole
(cf. encadr 20). Le cas chant, les segments dachat identifis pourront tre inscrits dans
des conventions-cadres de groupement (cf. 3.2.2) et une mutualisation des services pourra
tre envisage 50. Ce sujet de mutualisation des achats pourra par ailleurs utilement tre
trait en lien avec celui du partage des biens, permis par larticle L. 5211-4-3 du code gnral
des collectivits territoriales (CGCT) 51, et avec les projets de mutualisation des quipements
(pour viter de les acheter plusieurs fois).
50 Sur ce
51
sujet, voir le rapport IGF-IGA sur les mutualisations au sein du bloc communal (dcembre 2014).
- 56 -
Annexe IV
57
Proposition n 5 : Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation des EPCI
fiscalit propre comportent un volet obligatoire sur lachat. Les segments dachats
mutualisables identifis dans ce cadre pourraient alors tre inscrits dans les
conventions-cadres de groupement (cf. proposition n 1).
Lutilit dune telle proposition reste toutefois particulirement lie la stabilit dans le
temps de la carte intercommunale, indispensable pour mettre en place des achats groups
ou des mutualisations de services.
5.3.2.2. Toutes les composantes de la fonction achats ont vocation tre
progressivement mutualises 52
52
Source : Guide sur la mutualisation au service des communes, des intercommunalits et de leurs
tablissements, ralis par le ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, lassociation des maires
de France (AMF) et les inspections gnrales des finances et de ladministration (IGF-IGA) (2015).
- 57 -
58
Annexe IV
Graphique 19 : Composantes de la fonction achats
Source : Guide sur la mutualisation intercommunale (2015) daprs groupe de travail ddi aux achats.
Dfinir les termes de rfrence / le primtre : si la mutualisation des achats nemporte pas la mise
en commun systmatique des services, il est ncessaire de dfinir le primtre, notamment auprs
des lus
- mutualisation dachats dans le cadre de groupements de commandes ;
- cration de centrale dachat ou adhsion des centrales existantes (UGAP) ;
- mutualisation des services
tablir un diagnostic / une cartographie des achats pour lensemble des parties prenantes
- proposer une nomenclature dachats en adquation avec les comptences de la commune et en
corrlation avec les fournisseurs (maille : code famille), faisant travailler lensemble des services
prescripteurs de commande et le service achats ;
- tablir une cartographie des achats consolide sur la base de la nomenclature dachats, qui va
permettre didentifier les marchs correspondant et daider prendre des arbitrages sur les
segments les plus avantageux / pertinents mutualiser
Dfinir la vision des besoins N+1
- entretiens et ngociation avec les services sur les achats rcurrents (fonctionnement) et non
rcurrents (investissement) ;
- tablissement du plan de charge (feuille de route)
Dfinition du cadre stratgique commun
- arbitrages sur les segments dachats mutualiss (critres financiers, techniques, dveloppement
durable) ;
- cadre de mise en uvre commun (charte) : circuit de dcision (dlais et responsabilits),
procdures respecter, gouvernance et pilotage
Source : Guide sur la mutualisation intercommunale (2015) daprs groupe de travail ddi aux achats.
- 58 -
Annexe IV
59
Propositions
Faciliter le recours au groupement de commandes en allgeant les exigences
procdurales qui y sont lies, en intgrant cet instrument dans le champ des dlgations
1
lexcutif (article L. 2121-22 CGCT) et en reconnaissant explicitement les conventionscadres de groupements.
Envisager une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux attentes des
collectivits territoriales, notamment via un assouplissement de laccs aux conventions
2 partenariales (en particulier pour les EPCI qui coordonneraient les achats de leurs
membres), une amlioration du service propos et une plus grande communication sur
limpact conomique de son achat dans les territoires.
tudier lopportunit de crer une cadre juridique ad hoc pour que les centrales
dachat locales prennent la forme dEPIC locaux, cest--dire rattachs une ou plusieurs
4
collectivits, avec une spcialit fonctionnelle (conforme aux missions dune centrale
dachat prvues par le droit) et gographique.
Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation des EPCI fiscalit propre
comportent un volet obligatoire sur lachat. Les segments dachats mutualisables
5
identifis dans ce cadre pourraient alors tre inscrits dans les conventions-cadres de
groupement (cf. proposition n 1).
- 59 -
ANNEXE V
Organisation, professionnalisation et
pilotage interne de la fonction achats
SOMMAIRE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
5.1. La ncessit dimpulser des rflexes nouveaux, non seulement dachat mais de
consommation ......................................................................................................................................... 16
5.2. La structuration de procdures internes ..................................................................................... 16
7.
7.1. Un pilotage financier troit pour assurer la transformation des gains achats en
gains budgtaires ................................................................................................................................... 19
7.1.1. Les gains achats sont une notion complexe........................................................................ 19
7.1.2. La mesure des gains achats est extrmement dlicate ................................................. 20
7.1.3. Leffectivit budgtaire des gains achats nest pas automatique............................. 22
Annexe V
SYNTHESE
La russite dun projet doptimisation des achats dpend en grande partie de la capacit de la
collectivit territoriale concerne structurer sa fonction achats tant au niveau
organisationnel que fonctionnel.
La fonction achats se dfinit comme lensemble des processus qui ont pour objet
dacqurir les biens et les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.
La prsente annexe ne prtend pas dfinir une organisation ou un pilotage cible qui,
par dfinition, doivent sadapter la grande diversit des collectivits et des
territoires.
Elle vise en revanche recenser lensemble des bonnes pratiques (en noir soulign dans
le document) stratgiques, organisationnelles, fonctionnelles, managriales et humaines
identifies lors des dplacements de la mission, permettant de rationaliser les dpenses
dachats.
La mission recommande, lissue de cette analyse, de :
-1-
Annexe V
cette fin, en interne, llaboration dun document de cadrage interne fixant les
priorits de la collectivit et dfinissant clairement un objectif dconomies financires
permet de mobiliser les cadres et les agents de la collectivit autour dobjectifs clairs et de
rduire la rsistance au changement. Dans le dpartement des Hauts-de-Seine, les priorits
de la politique dachat font ainsi lobjet dune note signe par le prsident et le directeur
gnral des services. Villeurbanne, lachat fait ainsi partie dune dmarche managriale
globale (dmarche de diagnostic et damlioration de lactivit des services) visant
identifier pour chaque service les marges de performance.
En externe, la dfinition de priorits politiques dachats par une dlibration accrot la
lgitimit de la dmarche et permet de penser loptimisation en lien avec dautres objectifs 3
tels que :
De nombreux dpartements, tels que le Loir-et-Cher ou le Nord, affichent ainsi des priorits
politiques en matire de clauses dinsertion sociale et de retour dans lemploi, estimant que
cela rduit termes leurs dpenses de revenu de solidarit active.
1 Par stratgique
Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 1 revient sur la conciliation, dans le cadre de la
commande publique, des multiples objectifs fixs lachat public.
-2-
Annexe V
De mme, le conseil rgional dIle-de-France, travers son schma de promotion des achats
publics responsables 4, a intgr dans ses objectifs la dimension conomique et financire de
lachat. En effet, selon le commissariat gnral du dveloppement durable (CGDD), un achat
public durable :
Le choix de mobilier en bois plus rsistant et pouvant tre par la suite rutilise dautres
fins constitue un exemple.
Encadr 1 : Le schma dachat responsable dIle de France
Il comprend parmi ces cinq axes 5 un volet sur loptimisation des dpenses en incitant les acheteurs
tudier les secteurs conomiques et les oprateurs conomiques lors du processus de dfinition des
besoins (outils daide lexpression des besoins, sourage, benchmark, veille conomique), en
rationnalisant les achats rgionaux (cartographie des achats, rflexion sur les marchs transversaux,
mise en place de groupements de commande, dveloppement de la ngociation, raisonnement en cout
global au stade de lanalyse des besoins, formation sur les techniques dachats) et en pilotant la
performance des achats et des fournisseurs (bilan de fin de procdure suivi des marchs, observatoire
des prix de chaque famille dachats, intgration de plan de progrs dans le cahier des charges,
responsabilisation des fournisseurs, utilisation de la procdure daccords cadre).
Source : Mission daprs le schma dachat responsable dIle de France
Aux termes de larticle 13 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire, les
collectivits territoriales et leurs groupements doivent laborer un schma d promotion des achats publics
socialement responsables ds lors que le montant de leurs achats dpasse 100 millions deuros hors taxe. Les
achats publics durables permettent aux personnes publiques dassumer leur responsabilit environnementale,
sociale et conomique, tout en apportant des gains leur structure. En promouvant des dpenses de qualit
envisages sur le long terme, les structures qui dveloppent les achats publics durables contribuent lutter contre le
gaspillage des ressources tout en rduisant de faon significative leur facture .
5 1/ une commande publique rgionale facile daccs et qui favorise le dveloppement des TPE, des PME/PMI et
des EI, 2/une commande publique rgionale qui soutient lconomie sociale et solidaire et favorise linsertion
sociale, 3/une commande publique rgionale en pointe sur les enjeux environnementaux et lconomie circulaire,
4/ une commande publique rgionale performante, innovante et soucieuse de la bonne gestion des deniers
publics, 5/ une gouvernance et un pilotage de la commande publique encore plus responsable au sein de la rgion.
-3-
Annexe V
Dautre part, le soutien managrial fort, notamment du directeur gnral des services, est
une condition de russite de la dmarche. En effet, selon les collectivits rencontres par la
mission, la mise en place dune fonction achats suscite de fortes rsistances au changement
des directions mtiers ou oprationnelles, qui se sentent dpossdes dune de leurs
activits, voire coupes de leurs rseaux professionnels et remises en cause dans la fonction
valorisante de reprsentant de la collectivit auprs des entreprises. Larrive dun acheteur
extrieur est ainsi souvent mal peru, les experts du domaine lui contestant toute lgitimit
dans le montage du projet voire le choix du prestataire. Pour apaiser ces tensions, la cration
dun comit de dcision achats runissant les directions mtiers et la direction achats
constitue une bonne pratique. Il facilite galement les arbitrages et contribue crer une
culture partage de lachat en permettant une co-construction de la politique. Dans le
dpartement du Doubs, un comit achats a t cr. Il est pilot par le vice-prsident en
charge des finances et de ladministration.
Cette culture juridique a longtemps t exclusive dune approche conomique, les services se
montrant trs rticents engager un dialogue avec les fournisseurs potentiels par crainte du
dlit de favoritisme 6.
Afin damliorer leur performance dans un contexte financier plus contraint, certaines
collectivits territoriales ont progressivement chang de paradigme et structur une fonction
achats dans leurs organisations. la mtropole de Bordeaux, au 1er janvier 2016, une
direction de la performance de lachat, mutualise entre la ville et lagglomration, a ainsi vu
le jour avec un objectif clair de desserrer la contrainte financire de la ville par une politique
dachats optimise. Il ne faut toutefois pas surestimer cette volution, la grande majorit des
collectivits privilgiant toujours une approche uniquement juridique de la commande
publique 7.
Lorganisation de la fonction achats rpond trois objectifs :
Cf. annexe I relative lexpression des besoins, qui voque les enjeux du sourage, et annexe II relative
lingnierie des marchs, qui prsente larticulation entre la fonction achats et la fonction juridique.
7 Cf. annexe
-4-
Annexe V
le modle dcentralis : chaque direction est autonome sur ses marchs ; elle sappuie
sur la connaissance technique de ses agents pour laborer un march et ne dispose pas
ncessairement dacheteurs professionnels ;
le modle semi-dcentralis : la direction de la commande publique a en charge les
marchs des petites directions et dans certains cas, les marchs transversaux ainsi que
la supervision de la politique globale, les directions techniques mtiers les plus
importantes (travaux, informatiques) grant leurs marchs de manire autonome ;
le modle dconcentr : chaque direction mtier dispose dun centre de service
partag qui comprend un juriste et un acheteur, ce dernier tant plac sous lautorit
fonctionnelle de la direction de la commande publique et/ ou de lachat. Ce
rattachement facilite la connaissance des spcificits mtier ainsi que la diffusion dune
culture achat dans le service ;
le modle centralis : on distingue deux types de centralisation :
lapproche groupe : lensemble des marchs sont traits par une direction
unique comportant un service achats et un service commande publique ;
Source : Mission.
-5-
Annexe V
Lorganisation majoritaire rencontre est le modle dcentralis, ou semidcentralis, seules les organisations les plus matures disposant dun service achats
centralis 8. Dans de nombreuses collectivits, le modle semi-dcentralis se traduit par la
nomination dun coordonnateur de lachat (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Exemple de Brest Mtropole sur le rle de coordonnateur des achats
Dvelopper le suivi et la
connaissance des achats
et contribuer au dveloppement
d'une approche prospective
Contribuer l'amlioration par
les services de la dfinition des
besoins et la connaissance
du secteur concurrentiel
Actions mener
Selon lorganisation retenue, le taux de couverture des achats, c'est--dire la part des achats
grs par le service ddi, varie normment :
8 Cf. annexe
-6-
Annexe V
Sans quil soit pertinent de dfinir une organisation cible, celle-ci devant sadapter la culture
de chaque collectivit, les entretiens de la mission ont fait ressortir les avantages :
-7-
Annexe V
Dans les aires plus rurales, en labsence de services prexistants, elle pourrait permettre de
dvelopper une comptence achats jusqualors inexistante.
Au-del dune question dorganisation, la russite dune dmarche achats repose avant tout
sur les comptences des professionnels de lachat et leur matrise de techniques spcifiques
permettant doptimiser les cots.
Cf. annexe IV relative la massification et la mutualisation des achats, dont la partie 5 traite de la mutualisation
des services et ressources humaines ddies aux achats.
-8-
Annexe V
Lembauche dun acheteur spcialis suppose toutefois un budget achat minimal. Si lon
considre quun acheteur cote en moyenne 40 000 , le recrutement dun professionnel
capable de gnrer 3 % dconomies par an ne serait rentable qu parti dun budget achats
minimal de 1 350 000 par an 10. En dessous de ce seuil, lembauche ne serait pas justifie en
tant que telle.
Cela nexclut pas une rflexion sur ladoption de rflexes dachats (cf. encadr 4 sur les
rflexes dachat dans les petites collectivits).
Encadr 4 : Cinq questions simples avant dacheter
Dans un souci de rduction des dpenses de fonctionnement, la commune a souhait lanc une
dmarche doptimisation des achats en 2010 en sappuyant sur un cabinet de conseil. Ce dernier, aprs
une phase de diagnostic des marchs existants, a identifi 35 marchs sur lesquels des conomies
potentielles pourraient tre enregistres et propos une volution dans la mthode de travail
notamment en questionnant la nature du besoin.
Alors que les gains potentiels avaient t valus 5 %, la collectivit a enregistr un gain de 13 % 11
(soit 400 K). Les prestataires du march se sont rmunrs sur les conomies dgages.
Laccompagnement a galement permis de professionnaliser les mthodes de travail de la collectivit
en matire dachats (transversalit accrue des marchs, nouvelle mthode associant davantage les
services oprationnels, recours accru la ngociation, challenge rgulier des besoins et changement
des prestataires).
Source : Mission daprs entretien.
Mme en prsence dun service spcialis, le recours un cabinet peut savrer utile pour
mieux apprhender des segments dachats prcis et acqurir des comptences issues du
secteur priv. Le conseil dpartemental de Cte-dOr a ainsi fait appel un cabinet de conseil
pour laccompagner dans la rationalisation du march des fournitures de bureau. Outre les
conomies significatives enregistres (budget divis par deux en sept ans 12), la collectivit, au
contact de consultants spcialiss en achats, gagne en comptences.
10
-9-
Annexe V
10
Tant la connaissance des entreprises, que le calcul des cots, ou encore la ngociation,
mobilisent des comptences trs spcifiques, telles que :
Le mtier dacheteur, sil est aujourdhui reconnu dans la fonction publique dtat, ne lest pas
pleinement dans la fonction publique territoriale o il nest pas recens par le rpertoire des
mtiers territoriaux.
Aujourdhui, il existe trs peu de formation initiale dacheteur public 14. Les techniques
dachats sont enseignes au sein dcoles de commerce ou dinstituts dadministration des
entreprises. Les cursus spcialiss en droit de la commande publique ou en droit des
collectivits territoriales proposent rarement des modules ddis lachat.
13
Cf. annexe III relative la dmatrialisation, dont la partie 1 prsente les diffrentes plateformes publiques de
dmatrialisation des marchs (E-Bourgogne, Megalis, Maximilien).
14 Exemple
- 10 -
Annexe V
11
Modules
La gestion administrative, financire et technique des marchs de travaux
Le pilotage et le management de la fonction achat
La dfinition d'une stratgie pour organiser la fonction achat
La ngociation en matire d'achat public : analyse et stratgie dvelopper
L'expertise en matire de marchs de matrise d'uvre : enjeux et pilotage
L'valuation qualitative de l'achat public
Le contrle de gestion des achats
La mutualisation des besoins et les groupements d'achats
Le recensement des besoins et la programmation des achats (non programm en 2016)
L'analyse fonctionnelle du besoin et la matrise de l'achat en cot global (non
10
programm en 2016)
Raliser la gestion financire des marchs publics : enjeux, finalits, incidences sur une
11
politique d'achat (non programm en 2016)
Raliser la gestion financire des marchs publics : enjeux, finalits, incidences sur une
12 politique d'achat. Comment corrler la matrise des clauses financires avec une
politique d'achat ? (non programm en 2016)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Source : CNFPT.
Dure
4 jours
3 jours
4 jours
3 jours
4 jours
3 jours
2 jours
3 jours
2 jours
3 jours
2 jours
2 jours
Il propose galement des formations sectorielles, portant notamment sur les marchs relatifs
aux prestations juridiques, les marchs dtude, les marchs de communication, les marchs
de formation, les marchs dacquisition de logiciel, les marchs de formation). Un projet de
cycle de formation professionnelle 15 de responsable achats (21 jours de formation au total),
valid par un certificat, est par ailleurs en cours de finalisation16.
De son ct, la direction des achats de ltat (DAE) a galement labor un cursus type du
mtier dacheteur, avec une approche pragmatique consistant labelliser les formations
existantes dans les ministres, et complter loffre de formation le cas chant.
Au regard des enjeux de mobilit et dattractivit, il pourrait tre intressant dinitier une
rflexion commune visant dfinir les modules permettant de valider un certificat
professionnel dacheteur public reconnu dans lensemble de la fonction publique. Dores et
dj une telle dmarche de rapprochement et de co-conception de la formation existe pour
lachat innovant. Il serait intressant de llargir.
Proposition n 1 : limage de ce qui existe sur lachat innovant, et en lien avec les
dmarches dj lances en matire de professionnalisation des acheteurs publics dans
chacune des trois fonctions publiques, dvelopper un certificat professionnel
dacheteur public commun, sappuyant sur un rfrentiel de formation unique. Il serait
notamment dlivr par la DAE pour lEtat et, le CNFPT pour la fonction publique
territoriale sur la base dun programme commun.
Les cycles de formation professionnelle comportent des modules donnant lieu des valuations rgulires pour
sassurer de lappropriation progressive des comptences requises pour lemploi vis. Au terme du cycle, a lieu
lvaluation finale, valide par la dlivrance un certificat de formation professionnelle. Ce certificat est obtenu, la
suite de la prsentation soit dun rapport rdig par le candidat, soit dun projet dit dapplication devant un jury
qualifi.
15
16
Cest un projet qui na pas encore t adopt officiellement par les instances du CNFPT.
- 11 -
Annexe V
12
Outre les formations dacheteurs professionnels, la culture de lachat doit tre dveloppe en
formant davantage les agents des collectivits territoriales. Aujourdhui de nombreux
secrtaires de mairie de catgorie B ou C ne disposent daucune formation la commande
publique.
Proposition n 2 : Intgrer la problmatique de lachat la formation dintgration des
agents de catgorie B et C et adapter loffre de formation continue aux difficults
rencontres par ces agents en organisant des stages rservs aux petites collectivits.
3.2.2. La ncessit de former les lus lachat
La formation des lus doit galement faire lobjet dune attention particulire dans la mesure
o :
Les lus rencontrs ont souvent soulign le caractre insuffisant des formations reues lors
de leur prise de fonction sur le sujet.
Elle prcise que les agents ainsi recruts sont engags par contrat dure dtermine d'une
dure maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la
limite d'une dure maximale de six ans. Si, l'issue de cette dure, ces contrats sont reconduits,
ils ne peuvent l'tre que par dcision expresse et pour une dure indtermine.
Malgr les possibilits daccs au contrat dure indtermine, les collectivits voquent la
difficult de fidliser les acheteurs recruts dans le secteur public. Pour fidliser les
acheteurs, il convient de renforcer lattractivit des carrires publiques en facilitant
notamment la mobilit sur des postes dacheteurs publics.
Proposition n 4 : Relayer lensemble des offres demploi dacheteurs publics sur une
page ddie unique 17. Elle pourrait tre hberge par la bourse interministrielle des
emplois publics ainsi que par le CNFPT.
la DAE.
- 12 -
Annexe V
13
Le terme de cartographie des achats renvoie deux ralits trs diffrentes selon que soit
privilgie une approche juridique ou conomique.
Si jusquen 2001, le code des marchs publics fixait une nomenclature achats (regrette par
de nombreuses collectivits rencontres par la mission), tel nest plus le cas, aujourdhui o
chaque collectivit est libre dlaborer sa propre arborescence des achats.
Cette computation des besoins est rgie par le code des marchs publics. Larticle 5 dispose
en effet que le pouvoir adjudicateur dtermine le niveau auquel les besoins sont valus. Ce
choix ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchs aux rgles qui leur sont
normalement applicables en vertu du prsent code. . De ce document dcoule le choix de la
procdure retenir pour la passation dun march 18.
18
Larticle 27 du code prcise les rgles suivre Le montant estim du besoin est dtermin dans les conditions
suivantes, quel que soit le nombre d'oprateurs conomiques auxquels il est fait appel et quel que soit le nombre de
marchs passer.
1 En ce qui concerne les travaux, sont prises en compte la valeur globale des travaux se rapportant une opration
portant sur un ou plusieurs ouvrages ainsi que la valeur des fournitures ncessaires leur ralisation que le pouvoir
adjudicateur met disposition des oprateurs. Il y a opration de travaux lorsque le pouvoir adjudicateur prend la
dcision de mettre en uvre, dans une priode de temps et un primtre limits, un ensemble de travaux caractris
par son unit fonctionnelle, technique ou conomique.
2 En ce qui concerne les fournitures et les services, il est procd une estimation de la valeur totale des fournitures
ou des services qui peuvent tre considrs comme homognes soit en raison de leurs caractristiques propres, soit
parce qu'ils constituent une unit fonctionnelle. La dlimitation d'une catgorie homogne de fournitures ou de
services ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchs aux rgles qui leur sont normalement applicables en
vertu du prsent code.
19
http://www.decision-achats.fr/Decision-Achats/Article/Pourquoi-et-comment-cartographier-ses-achats-42597-1.htm, publi le 1er mars 2012 par William Ramarques
20
- 13 -
14
Annexe V
Effectue sur une base pluriannuelle (3 ans en gnral), elle donne lieu une tude fine des
dpenses par familles dachats par services et par entreprises retenues.
Elle permet la segmentation des achats par portefeuille c'est--dire le dcoupage en groupes
homognes du primtre achats, en combinant les critres des marchs fournisseurs, des
produits achets, des budgets dachats par produits. Lobjectif est dvaluer le poids de
chaque famille, et les enjeux lis chaque segment.
La cartographie fait ainsi ressortir les segments dachats forts enjeux :
La ville et lagglomration dOrlans ont ainsi mis en vidence les cinq premires directions
consommatrices et les 10 marchs les plus importants. Lencadr 6 donne lexemple de la
cartographie de la ville de Paris.
Vritable outil de management stratgique, la cartographie peut permettre :
de dterminer les segments dachats prioritaires sur lesquels vont se concentrer les
premires actions doptimisation ;
de dfinir un plan dconomie pluriannuel en permettant lorsquelle est corrle la
nomenclature comptable une connaissance des cots et un pilotage fin de la dpense ;
de globaliser les besoins rcurrents en faisant merger les demandes dachats
communes plusieurs services ;
damliorer la qualit globale de la fonction achats.
Encadr 6 : Exemple de la cartographie des achats de la ville de Paris
La ville de Paris ralise ainsi des cartographies fines par familles dachats dans lesquelles sont
analyses :
le chiffre daffaires global potentiel des titulaires ;
le nombre des marchs par titulaire ;
lactivit achats par direction ;
le portefeuille dachats par domaine ;
les catgories dachats.
Source : Mission daprs documents transmis par la ville.
- 14 -
Annexe V
15
Le plan daction achat (PAA), construit lors du dialogue entre acheteur et prescripteur, vise :
clarifier leurs rles respectifs ;
identifier des gains achats envisageables dans chaque tablissement (ces gains slvent
normalement 3% du primtre dachats concerns) ;
suivre et piloter les actions mises en place pour optimiser les achats ainsi que les gains qui en
dcoulent.
Tableau 2 : Contenu dun PAA
Thmes
Contenu
Intitul du projet achats
Type de leviers
Chef de projet
Segment
Date de notification
Dure du march
March de rfrence annuel
Gains cibls sur une base de 12 mois
Gains raliss sur une base de 12 mois
Impact anne N
Impact anne N+1
Points dattention
Actions correctrices
Fiche didentit
Selon la direction gnrale de loffre de soins (DGOS), plus de 50% des tablissements seraient dots
dun PAA. Le projet de dcret relatif aux groupements hospitaliers territoriaux (GHT) du 9 fvrier 2016
prvoit llaboration obligatoire dun PAA pour le GHT au 1er janvier 2017.
Source : Mission daprs lments du programme PHARE.
Pour tre efficace, le plan daction doit saccompagner dune planification budgtaire et
temporelle afin dassocier les moyens aux objectifs. Certaines collectivits disposent
notamment dun comit des engagements ou de programmation visant valider
budgtairement la dcision dachats ainsi que le calendrier de la procdure (conseils
dpartementaux des Alpes-Maritimes et des Hauts-de-Seine). Au conseil dpartemental des
Alpes-Maritimes, toutes les directions sont reprsentes dans le comit, mme si elles nont
pas de march prsenter, cela permet un change transversal sur les priorits budgtaires
dachats et conduit parfois redimensionner le march (globalisation entre services ou au
contraire diminution du volume ou du primtre).
La planification permet galement de communiquer auprs des entreprises en amont sur les
marchs potentiels venir 21.
- 15 -
16
Annexe V
Que le service achats centralise lensemble des besoins ou quil coordonne les acheteurs, il est
souhaitable dimpulser une culture commune de lachat et dunifier les procdures travers :
la constitution dun vritable rseau de rfrents achats anim par le service achats
qui recense les difficults rencontres par chaque service, se charge des remontes des
utilisateurs et relaie les procdures mises en place par le service achat ;
linstitution de retours dexpriences systmatiques au sein de la collectivit afin de
partager les bonnes pratiques mais aussi de sinformer mutuellement des erreurs
viter ;
llaboration de guides de procdures internes permettant dassurer la scurit
juridique et la performance de lachat ;
la formalisation dun contrat de service entre la direction de la commande publique
et la direction prescriptrice qui prcise la rpartition des rles et dfinit les
engagements qualitatifs rciproques ;
lorganisation de formations en interne aux procdures et aux techniques dachats
de la collectivit qui, en assurant la diffusion des pratiques internes, contribue
fdrer les agents autour dune culture commune de lachat. Cela favorise galement un
dialogue constructif entre le service achats et les directions mtier.
22
Idem : cf. annexe I relative lexpression des besoins, notamment la partie relative aux politiques de
consommation.
- 16 -
Annexe V
17
Trs en amont du projet dachat, certaines collectivits incitent les entreprises leur faire
part de toutes leurs propositions ou innovation. Cest notamment le cas de la rgion
Centre Val de Loire ou de la Ville de Rennes qui invitent les entreprises via une plateforme
collaborative partager leurs ides innovantes.
Annexe V
18
Encadr 8 : Lexemple Alsacien, une dmarche coordonne de relations avec les fournisseurs
Aprs avoir constat la part insuffisante dachats locaux dans la commande publique, la rgion Alsace,
la mtropole de Strasbourg, lagglomration de Mulhouse et les dpartements du Haut Rhin et du Bas
Rhin ont dcid de coordonner leur action dinformation sur la commande publique destination des
entreprises.
En partenariat avec la chambre de commerce et dindustrie (CCI), ils ont organis un salon de lachat
public. Paralllement, la CCI a engag des actions pour inciter les entreprises rpondre aux marchs
travers des formations mais galement en favorisant les stages dtudiants en droit public au sein des
entreprises.
Source : Mission daprs entretien avec la communaut urbaine de Strasbourg et le Conseil dpartemental du
Bas-Rhin.
des entreprises des secteurs concerns par lachat susceptibles de rpondre aux
appels doffre de la collectivit : les plateformes rgionales comme Maximilien
comportent de trs nombreuses informations sur les fournisseurs potentiels par
secteur et facilitent le sourage linstar du projet Lochalles ;
des fournisseurs effectifs : dans ce cadre, le dveloppement doutil de pilotage ddi
et transversal, tel que le rfrentiel fournisseur, au sein de la collectivit facilite la
dmarche. Il sagit dune base recensant lensemble des informations sur chaque
fournisseur de la collectivit. Il peut comprendre des donnes administratives,
financires, des contacts, des actualits, lorganisation des contrats, des cahiers des
charges, des produits rfrencs, des tarifs ngocis, un chiffre daffaire prvisionnel :
ralis, un historique des contacts, des litiges 23.
Le conseil rgional, dans une dmarche partage avec les quatre dpartements, a souhait valoriser la
production locale par des circuits alimentaires de proximit, qui rapprochent les consommateurs des
producteurs. cette fin, la plateforme Loc'Halles Bourgogne a t dveloppe. Il rpertorie les
acheteurs (publics comme priv) ainsi que les fournisseurs par produits et par critres de qualit (bio,
label rouge, fermier, charolais). Les fournisseurs peuvent tre go-localiss sur une carte.
Source : Mission daprs le site de Lochalles.
Une fois le prestataire choisi, trop souvent les services se dsintressent de la ralisation de
la prestation ou de la livraison du produit. Il apparait essentiel de raliser des bilans
intermdiaires qui peuvent donner lieu le cas chant des plans de progrs 24, ainsi quun
bilan final dexcution permettant de mesurer les prestations au travers dindicateurs tels
que le taux de conformit, le respect des dlais, la qualit de lapprovisionnement. Cette phase
de suivi et dvaluation du march peut tre institutionnalise linstar de la commission
dvaluation et de contrle des marchs publics des Alpes-Maritimes.
23
24
Source : http://www.decision-achats.fr/Definitions-Glossaire/Referentiel-fournisseurs-239191.htm
Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 2 revient sur les relations avec les fournisseurs,
notamment pour inciter ces derniers la performance. ce titre, dans un souci de responsabilisation des
fournisseurs, les contrats de progrs formalisent, dans un document, des objectifs sur lesquels saccordent les
parties prenantes, des actions pour atteindre ces engagements et un suivi de leur mise en uvre.
- 18 -
Annexe V
19
une baisse des prix : il sagit de la diminution du prix unitaire dachats rcurrents
pour la collectivit, le gain est alors calcul en multipliant lcart de prix unitaire par le
volume ;
une rduction des couts complets : lconomie ne concerne pas uniquement le prix
pay mais les dpenses connexes rcurrentes telles que lexploitation, la maintenance,
la destruction. Le gain est alors constat par la diffrence entre le cot complet N-1
et N ;
des couts vits : cette situation se rencontre lorsque le prix du bien a augment par
rapport au march prcdent et que la stratgie dachat permet de maintenir le cout
antrieur ;
la hausse des revenus de la collectivit : elle intervient lorsque la stratgie dachats
gnre des recettes (exemple vente aux enchres du matriel usag, ou valorisation des
dchets informatiques) ;
une rduction des volumes la suite dune optimisation de lusage ou dune
redfinition du besoin.
Des gains achats peuvent en outre tre enregistrs indpendamment de toute stratgie
dachats par :
25 Direction Gnrale de loffre de soin, Eclairage sur les liens achats et conomies budgtaires Programme
Phare 2014
- 19 -
Annexe V
20
Source : Mission inspire par la mthodologie de calcul des gains achats du programme PHARE (novembre 2014).
Villeurbanne distingue ainsi lvaluation des gains sur la base dune estimation dans le cadre
de la prparation du march, des gains notifis lors du choix du fournisseur en commission
dappel doffres, des gains effectifs constats lors du suivi de lexcution en prenant en
compte les demandes de rvision de prix.
Graphique 3 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, excution)
Source : Mission.
- 20 -
Annexe V
21
Mais de facto, seuls les gains rels calculs ex post constituent stricto sensu des gains
budgtaires.
Graphique 4 : cart entre gains identifis, notifis et organiss
Source : Mission.
Encadr 11 : Formules de calcul du gain achat utilises par le SAE et le programme PHARE
Les gains achats sont calculs :
iso-volume, en comparant le nouveau prix (aprs intervention de lacheteur) au prix de
rfrence (prix historique ou prix de march) ;
sur une base de douze mois glissants (afin de pouvoir comparer les projets quelle que soit leur
dure effective), avec une proratisation par anne civile (afin de pouvoir mesurer leur impact sur
les dpenses de lanne).
Les formules de calcul du gain achats sont adaptes en fonction de la nature de lachat :
pour les achats rcurrents, cest--dire rgulirement rpts (comme les marchs de fournitures,
de matriel informatique, les denres alimentaires, etc.), et sur lesquels lentit dispose dune
antriorit :
gains achats = (prix unitaire nouveau / prix unitaire historique) x volume dachats
pour les achats non rcurrents (ou premiers achats), sur lesquels lentit ne dispose pas
dantriorit :
gains achats = (prix de rfrence prix nouveau) x volume dachat prvisionnel
par ailleurs, pour mesurer lefficacit des actions de progrs proposs par les services dachats
pour optimiser lusage dun march ou rationaliser les comportements de consommation :
gains achats = situation de rfrence situation amliore
noter que limpact de la variation du march conomique est neutralis si cette variation est
suprieure 4 %, afin de corriger les effets (positifs ou ngatifs) qui ne seraient pas lis laction de
lacheteur (march fournisseur haussier ou baissier, ce qui est frquent sur les marchs de lnergie
par exemple).
Source : Mission daprs la prsentation sur le rfrentiel de calcul des gains achats (DGOS novembre 2011) et le
guide de la modernisation de lachat, ralis par le SAE, sur les achats de ltat et de ses tablissements publics
objectifs et organisation (septembre 2013).
La ville de Lyon a dvelopp une mthode spcifique dans laquelle elle distingue :
22
Annexe V
Sans un suivi fin et prcis ligne par ligne, il est trs difficile de capter les gains afin que les
lus et non les directions oprationnelles dcident de leur affectation.
Dans ce cadre, une rflexion sur laffectation voire le partage des gains conduite en lien
avec les lus et permettant ventuellement une restitution dune partie des gains
dencourager les directions les plus rticentes la dmarche peut tre initie.
- 22 -
Annexe V
23
Juridiquement, il sagit de vrifier le respect des seuils ainsi que de la procdure pour limiter
le risque de contentieux coteux pour la collectivit. Le code des marchs publics impose
notamment chaque collectivit de dterminer ses propres procdures adaptes ainsi que
les rgles de computation des seuils.
Lorsque les marchs sont dcentraliss, il est essentiel quun service contrle rgulirement
un chantillon de marchs pour vrifier la rgularit de la procdure.
Qualitativement, les produits et services livrs doivent tre vrifis attentivement. Certaines
collectivits ont structur la procdure dattestation du service fait 26 qui conduit la
liquidation de la facture 27. Le comit national de fiabilit des comptes locaux suggre
doprer un double contrle :
La ville de Villeurbanne a ainsi cr une fiche de contrle et de rception pour les marchs
complexes et stratgiques. Elle ralise galement des enqutes de satisfaction au cours des
six premiers mois et puis en milieu de march selon des critres pr dfinis.
26
La constatation du service fait consiste vrifier la ralit dune dette, cest dire vrifier que le fournisseur a
bien accompli ses obligations (quantit, qualit) par rapport la commande (..). En effet, le fait dapposer sa
signature et de certifier le service fait sur un bordereau sans avoir vrifi au pralable la ralit et la conformit du
service fait constitue une infraction aux rgles dexcution de la dpense (art. 313-4 du code des juridictions
financires) et expose son auteur une amende prononce par la CDBF (CDBF 22 juin 1992 Loing et CDBF 18 juin
1997 Vilain). Rfrentiel de contrle interne du processus de la commande publique dans les collectivits
locales, Comit national de fiabilit des comptes locaux
27 Rfrentiel de contrle interne du processus de la commande publique dans les collectivits locales, Comit
national de fiabilit des comptes locaux
- 23 -
Annexe V
24
linstar de Lyon, certaines collectivits particulirement matures se sont lances dans une
politique qualit visant structurer et amliorer les prestations fournies.
Encadr 12 : La politique qualit de la ville de Lyon
Depuis 2012, la ville de Lyon a mis en place une dmarche de management de la qualit selon la norme
ISO 9001. Son principal objectif est dapporter une qualit de service optimale tant aux services clients
quaux fournisseurs, dagir dans le respect de la rglementation en vigueur et doptimiser le ratio
qualit/cot/dlai/dveloppement durable.
cette fin, la collectivit sest fix cinq engagements :
1. optimiser et planifier le besoin ;
2. accroitre la performance achat et march ;
3. sensibiliser et diffuser ;
4. optimiser le systme de management de la qualit en interne ;
5. participer au projet de la collectivit pour retrouver des marges de manuvres financires.
Source : documents transmis par la Ville de Lyon
cette fin, la collectivit doit dfinir des indicateurs permettant dapprcier non
seulement les cots, les dlais et la qualit mais galement la responsabilit sociale et
environnementale de la collectivit, la satisfaction des usagers et des agents ou encore
lefficacit de lacheteur et la relation fournisseur. Il sagit pour le service achat de
mesurer non seulement sa gestion du processus achat mais galement dvaluer le
dploiement de sa stratgie et de capitaliser sur ses retours dexprience. Lenjeu nest pas
seulement dapprcier la performance de ses procdures mais galement celles des
acheteurs, et des fournisseurs.
28 Ce
levier du suivi de lexcution est dtaill dans lannexe II relative lingnierie des marchs.
- 24 -
Annexe V
25
les rsultats : taux de rponse moyen des entreprises, mesure de laudience des
publicits, taux de remises obtenus aprs ngociation, nombre dannulation de
procdures, satisfaction des utilisateurs, nombre davenants aux marchs, suivi des
rsiliations de march, mesure des dlais de paiement ;
les fonctions : dysfonctionnements ;
les moyens : effectifs affects la fonction ;
les cots : cots de procdure incluant les temps de ressources humaines consacr au
march afin de raisonner en cot global.
Les indicateurs doivent tre adapts la stratgie dachat global, comme le montre lexemple
du conseil dpartemental des Hauts-de-Seine (cf. infra).
Tableau 4 : Exemple des tableaux de bord du conseil dpartemental des Hauts-de-Seine
Objectifs 1 respecter les engagements des dlais
1
5
7
8
9
12
11
13
14
16
15
17
18
19
20
21
22
23
24
- 25 -
Annexe V
26
25
27
26
28
31
30
Ils ne doivent pas se limiter au triptyque cots / qualit / dlais mais prendre en compte
dautres dimensions, illustres par le graphique 5.
Graphique 5 : Critre de performance des acheteurs
Source : Mission daprs la mesure de performance aux achats , sous la direction de Guy Elien Master achat IUT de
Sceaux.
Les indicateurs permettent de justifier la valeur ajoute de la fonction achats. Leur analyse
doit notamment conduire :
Annexe V
27
travers le suivi de ces indicateurs, la direction en charge des achats dispose de vritables
outils de pilotage lui permettant dajuster ses actions.
- 27 -
28
Annexe V
Propositions
limage de ce qui existe sur lachat innovant, et en lien avec les dmarches dj lances
en matire de professionnalisation des acheteurs publics dans chacune des trois
fonctions publiques, dvelopper un certificat professionnel dacheteur public
commun, sappuyant sur un rfrentiel de formation unique. Il serait notamment
dlivr par la DAE pour lEtat et, le CNFPT pour la fonction publique territoriale sur la
base dun programme commun.
Intgrer la problmatique de lachat la formation dintgration des agents de
catgorie B et C et adapter loffre de formation continue aux difficults rencontres par
ces agents en organisant des stages rservs aux petites collectivits.
Sensibiliser les associations dlus nationales la question de la formation
lachat des lus et leur suggrer de co-construire un module de formation commun,
relayes au niveau dpartemental par les associations des maires de dpartement.
Relayer lensemble des offres demploi dacheteurs publics sur une page ddie
unique. Elle pourrait tre hberge par la bourse interministrielle des emplois publics
ainsi que par le CNFPT.
- 28 -
ANNEXE VI
SOMMAIRE
1.
2.
SYNTHESE
Afin dtablir un diagnostic de la fonction achats dans les collectivits territoriales, la mission
a souhait valuer le degr de structuration de la fonction achats dans les collectivits
territoriales et adapter en consquence ses prconisations.
La fonction achats se dfinit comme lensemble des processus qui ont pour objet dacqurir
les biens et les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.
La mission sest appuye sur le concept de maturit des achats. Introduit en 1998 par
Jean Potage 1, il vise mesurer le stade dvolution de la fonction achats et dfinir, sur
cette base, des axes damlioration en lien avec la stratgie de lentreprise.
1 De formation ingnieur Suplec et matre s Sciences Physiques Jean Potage a t directeur des achats du
groupe Thals durant dix ans de 1995 2005. Il a cr en 2006, et dirig jusqu'en 2008, le ple conseil en achats
de Thales Division Services et ce titre il conduit des missions pour les directions achats de plusieurs grandes
entreprises. Il dirige le cabinet de conseil MAT'ACHAT et est charg de cours sur les achats dans de nombreux
tablissements et a obtenu le premier prix E-Procurement en 2001 et 2002 ainsi que le premier prix ACA / HEC
pour ses travaux sur la maturit achats (Source : http://ecole.org/orateurs/528 ).
-1-
Annexe VI
Les domaines cls recouvrent les pratiques ou familles de pratiques dachat qui
contribuent aux objectifs de lorganisation. Ils varient en fonction de lactivit concerne et de
la stratgie suivie. Priodiquement, des audits doivent tre effectus pour apprcier les
efforts raliss.
Source : Un modle de maturit dachat intgr : purchasing integrated maturity model Jean Potage, Profession
achat n40, septembre 2010.
3 Proposition dindicateur global de mesure de la performance de la fonction achats : un lment dcisif dune
distribution de qualit auprs du consommateur final , Com indus , V.Allagnat, P. Barbotin, G. Bertrand, D.Manzoz,
J. Morana, mars 2007.
4
De lutilit dune matrice de la maturit , Olivier Wajnsztok, Dcision achats, n149, novembre 2011.
-2-
Annexe VI
Source : Mission.
largissant sa rflexion initiale, Jean Potage a propos en 2010 un modle intgr, appel
purchasing integrated maturity model (PIMM), incluant la problmatique des gains
achats, qui permet de justifier la progression de la maturit par la cration de valeur
(cf. tableau 1). Il se fonde sur une analyse non pas uniquement de la direction achats mais de
la mobilisation de toute lentreprise.
Tableau 1 : Niveau de maturit achats PIMM et la cration de valeur par les achats
Niveau de
maturit
5
4
3
2
1
Cration de valeur
Gains achats classiques
Cots vits
Co-investissement et co-innovation avec les fournisseurs
Gains achats classiques
Cots vits par les pratiques mtiers
rfrentiel des fournisseurs
Gains achats classiques
Source : Jean Potage, Un modle de maturit dachat intgr : purchasing integrated maturity model , Profession
achat n40, septembre 2010.
Le service des achats de ltat (SAE) ainsi que le secteur hospitalier ont galement dvelopp
leur propre outil danalyse. Sinspirant des travaux du SAE, linspection gnrale des finances
(IGF) a appliqu en 2013 une matrice de la maturit achats aux tablissements publics de
ltat (cf. tableau 2).
-3-
Annexe VI
-4-
-5-
Source : Rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013) sur la base des travaux du SAE.
Annexe VI
5
Annexe VI
Elle considre en outre que si la capacit de la fonction achats des collectivits territoriales
dgager des marges financires dpend de son degr de structuration (cf. travaux de
Jean Potage voqus ci-dessus) et donc de sa maturit, il serait erron dassimiler
totalement maturit et optimisation budgtaire.
La matrice de maturit propose vise donc accompagner les stratgies financires
doptimisation de lachat en identifiant ses leviers stratgiques, organisationnels,
fonctionnels, managriaux et humains.
Pour dterminer les domaines cls, la mission sest appuye sur :
les collectivits locales les plus avances en matire de rationalisation des dpenses
dachats ;
les exemples du secteur hospitalier et de ltat ;
les travaux de la chaire optima de lIAE de Pau, le sujet de thse dun des doctorants
(M. Brice Malm) portant sur la maturit de la fonction achats des collectivits locales
(cf. encadr 1).
Encadr 1 : Travaux de la chaire Optima
Sur cette base, la mission a identifi les cinq grands domaines illustrs dans le graphique 2,
pour lesquels la mission a dfini les stades dvolution, prsents dans le tableau 1 :
Annexe VI
Source : Mission.
-7-
Organisation
-8-
Dissociation de la fonction
achats et de
lapprovisionnement
Reconnaissance de lachat
Constitution dun service achats
comme centre de
grant les achats transversaux
performance conomique
Affichage de gains
budgtaires
Intgration de lachat
dans la politique de
la collectivit
Stratgie et portage
Source : Mission.
Annexe VI
Pas de formation
spcifique des acheteurs
Acheteurs disposant de
quelques connaissances
sur les rflexes achats
Acheteurs forms
Acheteurs confirms au
sein de la direction achats
Rfrents forms la
culture achats dans les
directions mtiers
Acheteurs professionnels
et culture partage de
lachat tant au niveau des
lus que des agents de la
collectivit
Professionnalisation
Groupements de commandes
occasionnels
Frquents groupements de
commande
Mutualisation ou massification
sur les segments les plus
pertinents
Synergie acheteurs
prescripteurs
Dveloppement de leviers
dachat
Pratiques dachat
Pilotage et outils
Tableau 3 : Grille danalyse des stades dvolution de la maturit achats des collectivits territoriales
Maturit
Annexe VI
Cet chantillon na pas de finalit statistique et ne prtend pas donner une reprsentation
exhaustive des collectivits territoriales. Il permet toutefois dapprhender la ralit de la
fonction achats dans des organisations et des territoires de tailles et de sensibilits
diffrentes.
La mission a constat que les collectivits territoriales taient peu nombreuses faire de
la fonction achats une priorit stratgique.
Parmi les collectivits rencontres, indpendamment de leur taille, peu dentre elles
disposent dun lu dlgu lachat. Quant la formalisation dun document de cadrage
stratgique, seules les collectivits les plus avances dans leur stratgie dachat disposent
dun tel document.
De mme, la stratgie de se regrouper avec dautres structures pour acheter est davantage
porte par les services de la collectivit que par les lus. Globalement, les lus communaux
semblent assez rticents se dpartir de leurs achats au profit du niveau intercommunal,
craignant de perdre leur lien privilgi avec le tissu conomique environnant 5.
Plus prcisment, laune de ces entretiens, la mission a tabli les constats
suivants concernant les communes :
dans les communes de moins de 5 000 habitants rencontres, lachat nest souvent
pas identifi comme un axe doptimisation (niveau 1) : il intervient au fil de leau, la
proccupation centrale des lus et des agents tant de privilgier la proximit dans
leurs achats ;
dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants rencontres, la situation est
trs ingale et dpend des orientations de la collectivit : lachat est parfois reconnu
comme un centre de performance conomique (niveau 3) comme Olivet, voire est
intgr dans les objectifs de la collectivit (niveau 4) comme Saint-Jean-de-La-Ruelle,
mais ces collectivits rencontres par la mission font figure dexemple, beaucoup de
collectivits se contentant d actions limites quelques axes dachats (niveau 2) ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants rencontres : l encore la situation
est trs contraste, certaines collectivits disposant dune politique dachat comme
Lambersart ou Vnissieux (niveau 4), alors que dautres nont pas encore initi la
moindre dmarche dans le domaine ;
Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 1 prsente les diffrents objectifs fixs lachat
public et notamment la proccupation particulire des collectivits vis--vis du tissu conomique local.
-9-
Annexe VI
10
dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants rencontres : les collectivits
peroivent tout lintrt conomique de lachat et prsentent un niveau de maturit
stratgique lev, mme si la politique dachat ne sinscrit pas toujours dans le pilotage
de la contrainte budgtaire.
Dans les dpartements rencontrs, la contrainte financire trs forte a conduit certains
dentre eux investir trs fortement le sujet, comme le Loiret, Le Loir et Cher, le Doubs, les
Hauts de Seine ou le Bas Rhin. Dans dautres, la culture juridique de la commande publique
prdomine et lachat nest pas considr, malgr les tensions budgtaires, comme une
fonction stratgique.
Dans les rgions rencontres, la situation est trs contraste mais tmoigne globalement
dune maturit stratgique leve. Globalement lachat simpose comme une priorit
politique ne serait-ce que sous langle de lconomie sociale et responsable. Certaines rgions,
linstar de Centre Val de Loire, ont fait de lachat un levier de pilotage financier. Dautres
sont moins impliques et nont pas encore pleinement peru la valeur ajoute de la dmarche.
2.1.2. valuation de la maturit organisationnelle
Il sagit ici de donner quelques grandes lignes des organisations rencontres par la mission.
Concernant les communes :
dans les communes de moins de 5 000 habitants : elles ne disposent pas toujours
dun agent form aux marchs publics et doivent avant tout scuriser les procdures
passes. cette aune, le premier enjeu de lintercommunalit apparat ainsi davantage
le recrutement dun juriste pouvant apporter son expertise lensemble des communes
membres, que la structuration dune fonction achats ;
- 10 -
Annexe VI
11
dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants : il existe un juriste responsable
des marchs publics ou du service des affaires juridiques qui, dans les collectivits les
plus en pointe, est galement charg dune fonction achats comme Saint-Jean-dela-Ruelle ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants : la situation est contraste. Dans
certaines communes la fonction achats nest pas distingue de lapprovisionnement et
de la logistique, alors que dans dautres, de vritables services achats se sont
dvelopps comme Vnissieux ou Villeurbanne ;
dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants : la mission a constat la
structuration dj ancienne de services achats au sein de directions de la commande
publique comme Lille et Lyon. Toulouse, la dmarche achats est plus rcente et
sest constitue autour dune mission spcifique.
Dans les dpartements, et selon les lments transmis par lassemble des dpartements de
France (ADF), sur un chantillon de 27 dpartements, la fonction achats est rattache :
Ainsi, les dpartements plus en pointe sur loptimisation des achats ont structur un service
au sein de la direction de la commande publique, couvrant lensemble des achats
(Hauts-de-Seine) ou uniquement les achats transversaux (Cte-dOr) alors que dautres font
porter les principaux achats par les directions des moyens gnraux ou les directions mtiers
se contentant dapporter un appui procdural en termes de march.
Dans les rgions, selon les lments rapports par lassemble des rgions de France (ARF),
la diversit organisationnelle est trs forte : elle porte sur le degr de centralisation de la
fonction achats, la logique dominante juridique ou conomique ainsi que sur les taux de
couverture effectifs des achats par le service ddi :
certaines rgions sappuient sur un service achat centralis, comme le Centre Val de
Loire qui dispose dune direction unique regroupant un service achats, un service
marchs et un service juridique et qui couvre lensemble des achats de la collectivit ;
La fonction march regroupe lensemble des actes (notamment juridiques) permettant la passation et le suivi
des marchs publics dans le respect du code des marchs publics.
- 11 -
Annexe VI
12
dautres rgions ont opt pour une coordination du pilotage de lachat au sein du ple
ressources avec une gestion dcentralise par les directions mtiers comme la rgion
Rhne-Alpes ;
dautres rgions disposent plus classiquement de direction de la commande publique
regroupant des juristes forms lachat et quelques acheteurs, comme en Bourgogne.
Depuis cinq ans, lUGAP ralise chaque anne, en partenariat avec dcision achats , une
enqute sur les acheteurs publics. Lenqute 2015 traduit une professionnalisation accrue
des acheteurs dans le secteur public, mais un niveau de comptence encore parfaire
(cf. encadr 2).
Encadr 2 : Analyse de lenqute annuelle UGAP-Dcision achats pour 2015
Source : Mission daprs Expliquer ce quest dcision achats Dcideurs Achats Actualits Enqute : L'acheteur
public est la croise des chemins Publi le 07/12/2015 par Anne-Sophie David.
Cette enqute dj ancienne concerne lensemble du secteur public et corrobore les constats
de la mission dune professionnalisation accrue au sein des directions achats. Nanmoins
cette dynamique positive ne doit pas occulter la relative faiblesse globale du niveau de
comptence dans le domaine rvle par les entretiens.
Ainsi, au sein des communes :
dans les communes de moins de 5 000 habitants, les acheteurs sont souvent les
techniciens ou le secrtaire gnral voire le maire lui-mme. Cette activit, ralise par
des agents ou des lus extrmement polyvalents, intervient au fil de leau. Les agents
comme les lus ne disposent pas parfois de comptences juridiques de base sur les
marchs publics et se sont forms sur le tas . Ils ne semblent pas toujours porter une
attention suffisante la computation des seuils et au respect du code des marchs,
quils matrisent souvent mal. Lorsque le march requiert une expertise particulire, ils
sappuient sur des rseaux informels de connaissances pour tablir le march.
Paradoxalement, alors quils voquent une relative solitude face un processus dachat
trs rglement dont ils ne comprennent pas tous les tenants et aboutissants, ils se
forment peu ;
- 12 -
Annexe VI
13
dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants, la situation est trs variable : le
niveau de professionnalisation est globalement faible mme si certains services de la
commande publique ou responsable de la commande publique ont pu dvelopper des
rflexes dachats. Il arrive parfois qu la faveur dun recrutement spcialis ou dun lu
particulirement intress par le sujet, un acheteur professionnel soit recrut ou que le
recours un cabinet de conseil se traduise par un transfert de comptences et la
professionnalisation des mthodes de travail ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants, la culture juridique domine dans
les services de la commande publique, ce qui nest pas contraire au dveloppement de
rflexes dachats, mais le degr de professionnalisation des acheteurs est trs variable
et dpend de leur profil de recrutement ainsi que de leur apptence pour la matire ;
dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants : nombreuses sont les
collectivits avoir recrut des acheteurs issus du secteur priv ou avoir form
lachat des juristes voire des techniciens.
Dans les dpartements les plus avances, comme le Doubs ou les Hauts-de-Seine, la
constitution dun service de lachat saccompagne du recrutement de professionnels
spcialiss. Dans les autres, comme le souligne lADF, les formations aux techniques dachats
sont rarement programmes et la professionnalisation est faible.
Dans les rgions, certains conseils rgionaux ont initi une vritable dmarche de
professionnalisation comme le Centre Val de Loire, lAquitaine, Rhne-Alpes,
Provence Alpes Cte dAzur (PACA), la Bourgogne, alors que dautres privilgient encore une
logique largement juridique.
2.1.4. valuation de la maturit des pratiques dachat
2.1.4.1. De manire gnrale, lachat est souvent peru comme un acte avant tout
juridique et procdural
La logique conomique est rarement prsente, les services privilgiant une gestion
administrative des marchs aux relations directes avec les fournisseurs, notamment par
crainte du dlit de favoritisme (voir infra sur ce sujet). Ainsi selon lenqute de lUGAP
prcite, 49 % des acheteurs publics ne pratiqueraient pas la ngociation. Seuls 25 % des
acheteurs raliseraient systmatiquement une veille march sur leurs achats.
- 13 -
Annexe VI
14
Il convient toutefois de souligner quil est frquent que, dans les petites collectivits, les
services prennent contact avec les fournisseurs dans une optique de sourage sans en
connatre le concept ni les risques associs 8.
Mme le recours des centrales dachats comme lUGAP, qui tendent faciliter lachat
en vitant les procdures de passation des marchs, est loin dtre un rflexe partag.
Les collectivits prfrent conserver un lien privilgi lconomie locale ainsi que leur
marge dautonomie dans leurs choix et craignent les effets dune externalisation de lachat sur
les entreprises du territoire. Elles soulignent galement des difficults dans le suivi des
commandes et une tarification qui nest pas toujours attractive 9.
2.1.4.2. En fonction des niveaux de collectivit, les pratiques sont trs diffrentes
Sil semble difficile doprer une distinction par niveau de collectivit tant les pratiques
dachat dpendent du niveau de professionnalisation de la fonction achats et de la
performance de son pilotage, il est toutefois possible dtablir la typologie suivante :
pour les communes de moins de 5 000 habitants et pour les plus petites
communauts de communes, la maturit est faible : les achats se font sur simples devis
demands des fournisseurs locaux (niveau 1) ;
pour les communes de moins de 20 000 habitants et les communauts de
communes de taille moyenne, une rflexion existe sur les clauses des marchs selon
les segments et les collectivits peuvent la marge participer des groupements
occasionnels comme le sel de dneigement (niveau 2). Quelques communes
particulirement dynamiques sur la thmatique se distinguent, comme Lambersart ou
Saint-Jean-de-la-Ruelle (niveau 4) ;
pour les communes et intercommunalits de taille moyenne : la maturit oscille
entre les niveaux 2, 3 ou 4 ;
pour les grandes collectivits urbaines (villes, communauts urbaines,
mtropoles) quelques collectivits se dmarquent comme Lyon, Paris, Lille par leur
matrise de lensemble des leviers dachats, dautres trs impliques ayant engag des
dmarches rcentes se situent au niveau 4. Mais mme dans ce groupe, il existe encore
de nombreuses collectivits dont la pratique est moins mature et qui se limitent
quelques stratgies dachat diffrencies (niveau 3) ;
pour les dpartements : les mutualisations sont anciennes notamment dans le
domaine des routes et des services dpartementaux dincendie et de secours. Les
pratiques dachat restent toutefois dans beaucoup de dpartements marques par la
culture juridique. Certains dpartements se distinguent en ayant dvelopp de
nombreux leviers dachat, cr des synergies acheteurs prescripteurs voire
standardis et massifi les segments les plus pertinents ;
pour les rgions : les pratiques dachat sont trs avances dans les rgions (niveau 5
ou 4) o la fonction achats est structure et nettement moins matures dans les rgions
o la logique juridique domine.
Cf. annexe I qui prsente les diffrentes techniques de sourage, qui consiste tudier le march fournisseur
travers la relation produit/fournisseur, ltude du secteur concurrentiel, lidentification des fournisseurs prsents
sur le march et ses caractristiques de lenvironnement, conomique, commercial, juridique et environnemental.
9
Cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification des achats, dont la partie 4 prsente les relations
entretenues entre lUGAP et les collectivits territoriales.
10 Cf. annexe
- 14 -
Annexe VI
15
lexception de quelques collectivits trs en pointe sur le sujet, qui matrisent lensemble
des outils de pilotage de la performance de lachat et disposent dune grille de maturit et
dun systme de management de la qualit (niveau 5), la mission a relev :
- 15 -
Annexe VI
16
2.2. Ces rsultats sont corrobors par ltude ralise par la chaire Optima
Les premiers rsultats de lenqute Optima voque ci-dessus (cf. encadr 1 qui prsente les
travaux de la chaire Optima) font apparatre la relative faiblesse de la maturit de la
fonction achats dans les collectivits territoriales. Ils ont t prsents lors de la
170me session dtude de lassociation publique des acheteurs du secteur public
en septembre 2015 et sont prsents dans lencadr 3 ci-dessous.
Encadr 3 : Premiers rsultats de lenqute de la chaire Optima (extraits de Localtis)
- 16 -
ANNEXE VII
SOMMAIRE
1.
2.
2.3. Les dpenses dachats courants des dpartements sont matrises sur la
priode 2010-14 ..................................................................................................................................... 30
2.3.1. Les dpartements dont la part des achats dans le budget de
fonctionnement est plus rduite sont galement ceux qui matrisent
davantage ces achats .................................................................................................................... 30
2.3.2. Les dpenses dachats courants des dpartements sont restes
relativement stables entre 2010 et 2014 ............................................................................. 32
2.3.3. Entre un cinquime et un tiers des dpenses dachats courants des
dpartements sont consacrs aux transports.................................................................... 33
2.4. Si les rgions ne reprsentent que 5 % des dpenses dachats courants des
collectivits territoriales, celles-ci sont particulirement dynamiques .......................... 34
2.4.1. Les dpenses dachats courants des rgions sont dynamiques, avec une
croissance annuelle moyenne de 6 % entre 2010 et 2014........................................... 34
2.4.2. Les principaux postes de dpenses dachats courants varient fortement en
fonction des rgions....................................................................................................................... 37
2.4.3. Sur le primtre des nouvelles rgions, la dpense dachats courants serait
comprise entre 30 et 250 M .................................................................................................... 38
3.
4.
4.1. Afin de dgager des marges de manuvre budgtaires, les gains lis
loptimisation des achats doivent tre scuriss ...................................................................... 46
4.1.1. Les gains achats ne se transforment pas ncessairement en gains
budgtaires, a fortiori dans les collectivits dont la fonction achats est peu
mature ................................................................................................................................................. 46
4.1.2. Les collectivits territoriales pourraient utilement sinspirer des
mthodologies retenues dans ltat et le secteur hospitalier pour calculer
les gains achats ................................................................................................................................ 48
4.1.3. Dans un contexte financier contraint, la probabilit de transformer des
gains achats en gains budgtaires doit tre renforce dans les collectivits
territoriales ....................................................................................................................................... 50
4.2. La mobilisation des leviers doptimisation des achats permet au secteur public
denvisager des gains substantiels, compris entre 2 et 2,5 % de lassiette
concerne pour ltat et le secteur hospitalier dans les prochaines annes ................. 51
4.2.1. Loptimisation des achats repose sur la mobilisation de leviers propres la
fonction achats ainsi que sur un travail plus large sur lamlioration des
processus............................................................................................................................................. 51
4.2.2. Pour les annes venir, les programmes doptimisation des achats de
ltat et du secteur hospitalier ciblent des gains annuels de 2,5 3,0 % sur
leurs assiettes respectives ........................................................................................................... 53
4.2.3. Les perspectives de gains varient en fonction du niveau de maturit de
lentit et du segment concern ............................................................................................... 57
4.3. Les trois scnarios proposs par la mission permettraient denvisager des gains
achats compris entre 1,4 et 2,7 Mds sur 2018-20 par rapport au tendanciel de
dpenses dachats courants des collectivits territoriales ................................................... 58
4.3.1. Le scnario a minima permet denvisager des gains achats moyens de
de 480 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,0 % de lassiette de
dpenses .............................................................................................................................................. 58
4.3.2. Le scnario jug le plus raliste par la mission permet denvisager des
gains achats moyens de 630 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,3 % de
lassiette .............................................................................................................................................. 61
4.3.3. Un scnario volontariste permettrait denvisager des gains achats moyens
atteignant 900 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,9 % de lassiette............ 63
Annexe VII
SYNTHESE
Face lhtrognit des choix de gestion et des approches des achats , la mission a choisi
le plus petit dnominateur commun entre les collectivits (partie 1) : elle sest ainsi
intresse leurs dpenses d achats courants , qui recouvrent essentiellement des
dpenses de fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que quelques
dpenses dinvestissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et
automobile).
Elle a analys ces dpenses pour chaque chelon territorial sur la base des donnes de leurs
comptes de gestion, pour la priode 2010-14, et en retient le volume comme le dynamisme de
ces dpenses (partie 2) : ces dernires sont passes de 40,5 Mds en 2010
45,4 Mds en 2014, mme sil faut souligner leur relative stabilit entre 2013 et 2014.
Selon les hypothses de la mission, cette dpense pourrait rester relativement stable en 2015
et 2016, puis reprendre une certaine dynamique jusquen 2020, pour atteindre
alors 48,9 Mds (partie 3).
Enfin, la mission sest efforce dvaluer les marges de manuvre budgtaires que les
collectivits pourraient esprer dgager en optimisant davantage leurs achats, cest--dire en
mobilisant les leviers prsents par la mission dans les autres annexes (I V ainsi que VIII).
Pour valuer ces gains, la mission sest particulirement inspire des dmarches de
performance menes par ltat depuis 2009, et par les tablissements hospitaliers
depuis 2011 (cf. tableau 1).
Par ailleurs, les gains achats envisageables au-del du triennal 2018-20 ont vocation
perdurer, augmenter en valeur sur lassiette dachats optimiss, voire tre
amplifis sur une assiette plus large (en lespce, en intgrant notamment les achats
dinvestissement).
-1-
Annexe VII
Tableau 1 : Comparabilit des fonctions achats entre les diffrents secteurs publics
Organisation
Degr de maturit de la
fonction achat
Collectivits
territoriales
28 Mds (hors dfense
45 Mds dachats
18 Mds en exploitation
et scurit) pour ltat
courants (dont 92 % de
et 7 Mds en
et ses tablissements
dpenses de
investissement
publics
fonctionnement)
En moyenne 330 M/an En moyenne 315 M/an
Nd.
entre 2010 et 2014
entre 2012 et 2015
Selon le scnario
480 M/an entre 2015 raliste de la mission :
700 M/an, soit 2,5 %
et 2017, soit 2,7 % de
630 M/an entre 2018
de lassiette
lassiette
et 2020, soit 1,3 % de
lassiette
tat
Secteur hospitalier
Progressivement
centralise pour les
ministres, en lien
avec le pilotage de
la DAE
Autonomie des
tablissements
publics sous tutelle
des ministres
Autonomie des
tablissements
Pilotage de la DGOS
et des ARS
Nd.
Initiation dune
Service des achats de
dmarche structure de
ltat (SAE) (2009)
pilotage des achats
Source : Mission.
-2-
Dispersion
Libre administration
Maturit globalement
faible, sauf quelques
rares exceptions
Nd.
Annexe VII
Avec une approche juridique, frquente lorsque le sujet de lachat est voqu dans les
collectivits territoriales, l achat se rapproche des marchs publics voire de la
commande publique :
les marchs publics , tels que dcompts par lobservatoire conomique de lachat
public (OEAP), rassemblent lensemble des marchs publics de plus de 90 000 HT.
En 2012, ces marchs reprsentaient un montant de lordre de 25,3 Mds HT sur le
primtre des administrations publiques locales. En appliquant un taux de 19,6 %
(pour la taxe sur la valeur ajoute en 2012), le rapport Bourquin sur la commande
publique 1 value ce montant 30,3 Mds TTC en 2012. Ces estimations sont
cependant, selon le rapport Bourquin, largement sous-values (cf. encadr 1) ;
la commande publique , telle quanalyse conjointement par lassemble des
communauts de France (ADCF) et la Caisse des dpts et consignations (CDC),
recouvre lensemble des procdures de marchs publics de plus de 15 000 (achats de
fournitures, services et travaux). Son montant est valu 48 Mds en 2014, sur un
champ large des collectivits territoriales 2.
Encadr 1 : Recensement conomique de lachat public
Lobligation de recensement des marchs publics trouve son origine dans le droit europen. En France,
lobservatoire conomique de lachat public (OEAP), dont les missions sont prcises par les
articles 130 et 131 du code des marchs publics (CMP), est responsable de ce recensement.
Larrt du 21 juillet 2011 relatif au recensement conomique des achats publics instaure lobligation,
pour tous les acheteurs publics, de transmettre une fiche de recensement pour les contrats, marchs,
accords-cadres dun montant suprieur 90 K HT. Pour les collectivits territoriales, la
transmission de ces fiches passe par le rseau des comptables de la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP), auquel lordonnateur doit adresser la fiche de recensement (sous format papier*)
ds la notification du march.
Ce recensement est cependant loin dtre exhaustif : le rapport Bourquin :
estime que, en ce qui concerne les marchs dun montant infrieur, lOEAP, via CHORUS et les
dclarations spontanes des pouvoirs adjudicateurs, recense au mieux un march de faible montant
sur huit et estime que le montant global annuel des marchs infrieurs 90 K stablit aux
1 Rapport dinformation snatorial sur la
2
Note ADCF-CDC 2012-2015 : observatoire de lvolution de la commande publique (fvrier 2016). NB. Par
rapport au seul champ des collectivits territoriales stricto sensu, sont considrs dans cette valuation lensemble
des communes, EPCI, syndicats, conseils rgionaux, dpartementaux, bailleurs sociaux et tablissements publics
locaux.
-3-
Annexe VII
Source : Mission daprs le rapport dinformation snatorial sur la commande publique, de Martial Bourquin
(octobre 2015), le guide du recensement conomique de lachat public (DAJ-DGFiP version transitoire en date
du 1er janvier 2016), et la fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics. *
lavenir, une transmission lectronique via lapplication HELIOS est prvue.
Pour autant :
Avec une approche budgtaire, sont distingus les achats qui relvent de la section de
fonctionnement de ceux qui relvent de la section dinvestissement, selon des normes de
comptabilisation.
Avec une approche comptable :
l achat peut tre, de prime abord, confondu avec le seul compte 60 des achats ,
soit 9,8 Mds en 2014 sur les seuls budgets principaux (12,5 Mds en incluant les
budgets annexe) ;
plus largement, les achats et charges externes sont valus par lobservatoire des
finances locales (OFL) 30,7 Mds en 2014 partir des donnes de la direction
gnrale des finances publiques (DGFiP)3. Ce primtre recouvre les comptes 60, 61 et
62 (sans le 621) sur les seuls budgets principaux, hors tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) sans fiscalit propre. Ce mme montant est
report dans le rapport de la Cour des Comptes sur les finances publiques locales, sous
la dnomination des achats de biens et services ;
en retenant lapproche de la comptabilit nationale, les achats peuvent tre rapprochs
des consommations intermdiaires 4, dont montant est valu 42,5 Mds en 2014
pour les collectivits locales au sens de la comptabilit nationale 5. Le rapport Bourquin
ajoute ces consommations intermdiaires le montant de la formation brute de capital
fixe (FBCF), soit 43,3 Mds , pour obtenir la commande publique totale des
collectivits territoriales, qui serait de 85,8 Mds en 2014.
3 Chiffres de lOFL :
4 Selon lInsee, les consommations intermdiaires recouvrent la valeur des biens et services transforms ou
entirement consomms au cours du processus de production.
5 Cest--dire les collectivits territoriales, les groupements fiscalit propre et certaines activits de syndicats de
communes.
-4-
Annexe VII
Avec une approche organisationnelle, est considr comme un achat ce qui relve, de
prs ou de loin, de la fonction achats . Cependant, les collectivits territoriales font
montre dorganisations trs varies en matire dachat 6 :
1.1.2. La diversit des choix de gestion des collectivits territoriales a un effet direct
sur le primtre et le montant de leurs achats
Les achats des collectivits varient dabord en fonction des choix dorganisation
interne, entre le faire et le faire faire , entre la rgie et lexternalisation. Ainsi :
une collectivit qui choisit dexternaliser ses prestations de nettoyage aura des achats
plus levs quune autre collectivit privilgiant la rgie (gestion directe), mme si
cette dernire aura une masse salariale plus leve 7 ;
le recours une association peut encore, parfois, passer par un march (et donc un
achat) ou par une subvention (hors achat), par exemple dans le secteur social ;
lachat de rames de train peut passer par une subvention la SNCF (hors achat) ou par
un investissement en propre (en achat) ;
une dpense sous mandat dune socit publique locale (SPL) devrait galement tre
considre comme un achat direct de la collectivit.
Les collectivits territoriales peuvent galement faire le choix dutiliser leur politique
dachat comme instrument de politique publique 8. Une hausse de ces dpenses peut ds
lors concider avec certaines priorits politiques, telles que le souhait dinscrire des clauses
dinsertion sociale dans un march (notamment au niveau des dpartements,
particulirement soucieux de linsertion sociale) ou le souhait de placer des clauses
dinnovation.
Par ailleurs, les mutualisations entre collectivits territoriales et entre les collectivits
et leurs satellites sont difficiles mesurer, tant elles varient dans leur primtre (quelles
dpenses sont concernes ?), dans leur ampleur et dans leurs modalits (groupements de
commandes, refacturations, modulation des dotations, etc.) 9. titre dexemples relevs par la
mission pour chaque chelon territorial :
les communes groupent frquemment leurs achats avec les centres communaux
daction sociale, notamment concernant leurs achats de fournitures de bureau ;
la mutualisation intercommunale, porte par des groupements de commande au niveau
des EPCI, prend des formes variables, souvent sous forme de refacturations des cots ;
les dpartements interviennent parfois pour coordonner les achats des collges et pour
sassocier aux achats des services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) ;
une rgion peut choisir dacheter lquipement pour lensemble des lyces du territoire,
et baisser leurs dotations en consquence, alors quune autre peut laisser ces derniers
sorganiser librement dans leurs achats.
Voir lannexe II sur lingnierie des marchs, dont la partie 1 revient sur la conciliation dobjectifs multiples de
lachat public (dveloppement durable, clauses sociales, soutien linnovation, achat local).
Voir les analyses portant sur lachat group des collectivits dans lannexe IV, notamment la partie 3 ddie aux
groupements de commandes.
-5-
Annexe VII
Dun point de vue budgtaire, des achats aux ralits similaires peuvent faire lobjet
dimputations diffrentes, sur la section de fonctionnement ou la section dinvestissement.
Par exemple :
Enfin, dun point de vue juridique, certains montages juridiques ne relvent pas des
marchs publics mais pourraient contribuer la commande publique et aux achats des
collectivits territoriales, tels que les dlgations de service public, les concessions, les
partenariats public-priv et contrats complexes, que la mission a choisi dcarter.
10
Voir ltude de cas sur le segment des solutions dimpression, dans lannexe IX, qui prsente larbitrage des
collectivits territoriales entre lacquisition et la location du parc de machines dimpression, et notamment leffet
du fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) dans ce choix.
-6-
Annexe VII
dexclure, malgr les liens qui peuvent exister avec les achats des collectivits :
les dmembrements tels que les socits dconomie mixte (SEM), les socits
publiques locales (SPL), les offices publics dhabitation loyer modr et
damnagement et de construction, les services publics industriels et
commerciaux en gestion dlgue, (SPIC), etc.
Au titre du primtre budgtaire, en sus des budgets principaux (BP), la mission a retenu la
quasi-totalit des budgets annexes (BA) 11, lexception de ceux des rgions compte tenu de
leur faible part dans les dpenses de fonctionnement (graphique 1).
Graphique 1 : Part des dpenses de BA rapportes aux dpenses du BP (2014)
80%
73%
70%
60%
50%
41%
40%
30%
20%
10%
0%
5%
13% 15%
10%
Communes
13%
2%
Groupements
fiscalit propre
Syndicats
Dpenses de fonctionnement
Dpartements
0% 0%
Rgions
1.2.2. Le primtre comptable retenu par la mission cible les achats courants ,
essentiellement de fonctionnement et ponctuellement dinvestissement
11
Les budgets annexes sont des documents budgtaires retraant, de faon obligatoire ou non selon les cas,
lensemble des recettes et des dpenses des services publics caractre administratif et caractre industriel et
commercial pris en charge par les administrations publiques locales (en loccurrence - lEtat en a deux). Ils sont
obligatoires pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) et les oprations damnagements et de
lotissement (considrs comme des services publics administratifs (SPA)) et facultatifs pour les autres SPA (cf.
revue de dpenses portant sur les budgets annexes IGF-IGA, 2016).
-7-
Annexe VII
Les achats courants , conventionnellement distingus des achats spcifiques (ou mtier ) au
sein de ltat, regroupaient, en application de larticle 2 du dcret n 2009-300 du 17 mars 2009
portant cration du service des achats de ltat (SAE), les achats qui portent sur des besoins communs
plusieurs ministres et qui concernent :
1 Les fournitures, mobiliers et matriels de bureau ;
2 Les matriels informatiques, les progiciels et services associs ;
3 Les matriels et les services de tlcommunication ;
4 Les services de transports de biens et de personnes ;
5 L'entretien et les amnagements immobiliers, les maintenances d'installations techniques ;
6 Les vhicules non spcialiss, les carburants et lubrifiants ;
7 Les matriels et services d'impression, expditions, affranchissements et routages ;
8 Les nergies, les fluides ;
9 Les services financiers, services d'assurances et services bancaires, l'exception des services
mentionns au 5 de larticle 3 du code des marchs publics.
En pratique, la cartographie des achats qui rsultait de cette dfinition tait tout autant le fruit dune
comptabilisation historique des achats dans telle ou telle catgorie que de ngociations entre les
ministres et le service des achats de ltat pour dfinir les objectifs ministriels de gains achats (qui
sappliquaient aux achats courants). Les achats jugs spcifiques relevaient ds lors de mtiers
ministriels, et lassiette des achats courants servait de base aux objectifs ministriels de gains achats
fixs par le SAE. Cette distinction tait structurellement conteste par les ministres, pour des raisons
tant techniques que tactiques (avec lobjectif de requalifier des achats courants en achats mtiers, non
pris en compte dans le calcul des objectifs de gains).
Source : Mission daprs le dcret n 2009-300 et le rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements
publics (juin 2013).
Dun point de vue comptable, par rapport aux seuls comptes 60x dachats et de variations des
stocks, la mission a retenu un primtre largi et affin pour les achats de
fonctionnement :
le compte 609 qui enregistre les rabais, remises et ristournes obtenus sur achats,
et dont le montant, non dduit des factures dachat, nest connu que
postrieurement des factures ;
12 Cf. revue de
dpenses portant sur la gestion patrimoniale des collectivits territoriales (IGF-IGA-CGEFI, 2016).
-8-
Annexe VII
une partie des dpenses lies limmobilier qui ne font pas lobjet dune
dmarche dachat proprement parler (les crdits-baux immobiliers suivis au
compte 6125, les charges de locations immobilires inscrites au compte 6132, les
charges locatives et de coproprit du compte 614) ;
le compte 619, pour la mme raison que le compte 609 mentionn ci-dessus ;
en intgrant aussi les autres services extrieurs des comptes 62x, dont sont retirs :
le compte 629, pour la mme raison que le compte 609 mentionn ci-dessus.
Par ailleurs, la mission a cibl certains comptes dimmobilisation afin de retenir les dpenses
dinvestissement qui relvent manifestement dachats courants , savoir :
Primtre
retenu
Achats de
fonctionnement
Lignes comptables
Achats stocks matires premires et fournitures
Achats stocks autres approvisionnements
Achats dtudes, prestations de services
Achats de matriel, quipements et travaux (incorpors aux
ouvrages, travaux et produits fabriqus, et prestations de services)
Achats non stocks de matires et fournitures
Achats de marchandises
Frais accessoires sur terrains en cours damnagement
(incorpors aux ouvrages, travaux et produits fabriqus)
Contrats de prestations de services
Crdit-bail mobilier
Locations mobilires
Entretiens et rparations
Primes dassurances
Etudes et recherches
Divers
Rmunrations dintermdiaires et honoraires
(sauf indemnits au comptable et aux rgisseurs)
Publicit, publications, relations publiques
-9-
Nomenclature
comptable
601
602
604
605
606
607
608
611
6122
6135
615
616
617
618
622
(sauf 6225)
623
Annexe VII
Primtre
retenu
Lignes comptables
10
Nomenclature
comptable
624
625
626
627
628
(sauf 6287)
202
203
205
2182
2183
2184
Pour raliser cette analyse quantitative, la mission sest appuye sur les donnes issues des
comptes de gestion collectes par la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP) 13.
1.2.3. Les dpenses dachats retenues par la mission ne refltent pas leur cot
complet , notamment les cots de gestion
Les achats doivent tre envisags de manire globale, sans sarrter au seul tarif affich pour
un bien ou une prestation, en raisonnant en cot complet, qui prend en compte :
les cots de masse salariale, notamment lorsquil sagit darbitrer entre une
prestation ralise en rgie ou externaliser ;
13
Chaque anne, le trsorerie tablit un compte de gestion qui retrace les oprations budgtaires en dpenses et
en recettes (budget principal et budgets annexes). Ce compte de gestion est laboutissement de la tenue
quotidienne de la comptabilit de la collectivit par le comptable public. Il comporte une balance gnrale de
lensemble des comptes, ainsi quun bilan comptable synthtique.
La mission sest galement appuye sur des donnes provenant de la direction gnrale des collectivits locales
(DGCL) (budgets de fonctionnement, dinvestissement, longueur de voiries, des ouvrages Collectivits locales en
chiffres) et de lInsee pour les diffrents zonages utiliss.
- 10 -
Annexe VII
11
La mission na pas t en capacit de chiffrer les effectifs ddis la fonction achats des
collectivits territoriales.
Ds lors, il conviendra de distinguer :
les gains achats, raliss sur le primtre des dpenses dachats stricto sensu ;
les conomies sur la gestion des achats, notamment sur les procdures de passation
des marchs, qui peuvent tre gnres par des mesures de mutualisation, de
dmatrialisation, de refonte des organisations, etc.
1.2.4. Dans ltat comme dans le secteur hospitalier, le primtre initialement retenu
pour lancer les dmarches de performance des achats a t progressivement
largi
En ce qui concerne ltat, la dmarche doptimisation des achats a t porte par le
service des achats de ltat (SAE) cr en 2009 14. Cette dmarche a progressivement
largi son primtre dintervention afin daffirmer son application interministrielle :
initialement, la stratgie dachat de ltat porte par le SAE concernait les achats
courants des ministres (sur une assiette de 10 Mds ), distingus
conventionnellement des achats spcifiques (cf. encadr 2) ;
lassiette cible pour 2013-15 intgre les tablissements publics, qui ralisent plus
de 10 Mds dachats par an et, dans lesprit du dcret de 2013 modifiant les missions
du SAE 15, elle concerne les achats totaux de ltat, lexception des achats de dfense
et de scurit (en 2012, les achats de ltat avaient reprsent 27 Mds , dont 9 Mds
dachats de dfense et de scurit au sens de larticle 179 du code des marchs publics).
le montant global des achats hospitaliers concerns par la dmarche PHARE reprsente
environ 18 Mds par an en exploitation, cest--dire le deuxime poste des dpenses
des tablissements de sant, aprs la masse salariale. Parmi ces achats :
les deux tiers des achats hospitaliers sont mdicaux , cest--dire directement
lis la production et la dlivrance de soins (achats de produits de sant et de
dispositifs mdicaux) ;
14 Dcret n 2009-300
15
Dcret n 2013-623 du 16 juillet 2013 modifiant le dcret n 2009-300 du 17 mars 2009 portant cration du
service des achats de ltat.
16
Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012) et prsentation des achats
hospitaliers : ambition 2015-2017 (DGOS mai 2014).
- 11 -
Annexe VII
12
Communes
Intercommunalit
fiscalit propre
Intercommunalit sans
fiscalit propre
Bloc communal
Dpartement
Rgion
Total
volution entre N et N+1
2011
2012
2013
2014
18,6
19,0
19,5
20,1
19,6
5,3
5,4
5,7
5,8
5,8
8,6
32,5
6,4
1,8
40,7
-
9,4
33,8
6,5
2,0
42,3
3,9 %
10,2
35,4
6,8
2,1
44,3
4,7 %
10,5
36,4
6,9
2,2
45,5
2,7 %
10,9
36,3
6,8
2,3
45,4
- 0,2 %
Par rapport aux chiffrages issus de la littrature sur les achats et la commande publique
mentionns au 1.1.1, le primtre retenu par la mission :
diffre de celui de la commande publique car il intgre les achats ne passant pas des
marchs et il nintgre que peu dachats dinvestissement, donc pas de marchs de
travaux ;
excde celui retenu par lobservatoire des finances locales (OFL) pour les achats et
charges externes car il intgre les achats raliss sur les budgets annexes, par les EPCI
sans fiscalit propre et quelques achats dinvestissement (cf. encadr 4).
- 12 -
Annexe VII
13
7,9
29,6
30,7
45,4
30,7
5,2
2,7
Source : Mission daprs les chiffres de lOFL ( les finances des collectivits locales en 2015 ), le rapport de la Cour
des comptes sur les finances publiques locales (2015),
Les disparits entre chelons territoriaux se retrouvent dans les dpenses dachats
courants rapportes par habitant : les communes dpensent plus de huit fois plus que les
rgions par habitant au niveau des achats courants (en 2014, en moyenne 291 dachats
courants par habitant dans les communes, contre 35 dans les rgions cf. graphique 2). Les
EPCI fiscalit propre et les dpartements ont le mme niveau de dpenses moyennes
(175 ).
Graphique 2 : Comparaison des moyennes des dpenses dachats courants par habitant selon
lchelon territorial en 2014 (montants en )
350
300
291
250
200
175
150
103
100
35
50
0
Communes
EPCI fiscalit
propre
Dpartements
Rgions
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Les communes et EPCI fiscalit propre dont les comptes six valent zro
en 2014 sont retirs, cela signifie quil y a eu fusion de ces communes avec dautres communes.
- 13 -
Annexe VII
14
Au sein mme des units dun chelon territorial, les disparits peuvent tre grandes,
notamment entre communes (cf. graphique 3 qui illustre la dispersion des dpenses dachat
au sein des collectivits territoriales). Ainsi, en 2014 :
lchelon communal :
Graphique 3 : Diversit des dpenses dachats courants par habitant selon lchelon territorial
en 2014 (montants en )
600
500
400
valeur suprieure
adjacente
troisime
quartile
300
200
100
0
mdiane
premier
quartile
minimum
Communes
Dpartements
EPCI fiscalit
propre
Rgions
malgr le faible poids des rgions dans les achats courants, leurs dpenses sont
les plus dynamiques avec une volution moyenne annuelle de 5,6 % entre 2010
et 2014, par rapport une volution moyenne nationale de 2,7 % sur la mme priode ;
- 14 -
Annexe VII
15
Graphique 4 : volution des montants dachats courants en France selon les chelons de
collectivits territoriales entre 2011 et 2014 (montants en Mds )
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-
2010
2011
Bloc communal
2012
Dpartements
2013
2014
Rgions
Total
Lvolution des achats courants est suprieure celle de linflation sur la priode
tudie (cf. tableau 5). Cependant en labsence de donnes comptables suffisantes, les
facteurs dterminants ce dynamisme ne peuvent pas tre identifis : hormis linflation,
lvolution des achats peut relever pour partie de lvolution des interventions des
collectivits (par exemple, pour les rgions, en matire de formation professionnelle) et pour
partie de leur gestion des dpenses.
Tableau 5 : volution annuelle des dpenses dachats courants entre 2010 et 2014
2010-11
3,9 %
2,1 %
2011-12
4,7 %
2,0 %
2012-13
2,7 %
0,9 %
Source : DGFiP, retraitements de la mission, Insee pour lindice des prix la consommation.
2013-14
- 0,2 %
0,5 %
Si laugmentation annuelle moyenne des achats courants est soutenue entre 2010 et 2014,
une relative stabilisation de ces dpenses est observable entre 2013 et 2014
(45,5 Mds en 2013 ; 45,4 Mds en 2014). Cette stabilit est particulirement notable
deux chelons, qui ont vu leurs dpenses dachat courant baisser entre 2013 et 2014, de
2,8 % pour les communes (soit 570 M) et de 1,3 % pour les dpartements (soit 90 M).
Sans donnes plus longues (et notamment sans donnes sur lanne 2015), la mission nest
pas en capacit didentifier les dterminants de cette matrise (effet de la baisse de la
dotation globale de fonctionnement, cycle lectoral, autre).
- 15 -
Annexe VII
16
34,1 % 35,1 %
30
25
21,6 % 21,0 %
20
15
9,6 %
10
9,2 %
7,3 % 8,3 %
5
0
Intercommunalits
fiscalit propre
Communes
Dpartements
2010
Rgions
2014
Source : Croisements des bases DGFiP et DGCL, retraitements de la mission. NB. Entre les bases de la DGFiP et de la
DGCL, le nombre des communes passe de 36 348 36 204, des EPCI fiscalit propre de 2 997 1 776 ; seuls les
dpartements mtropolitains sont pris en compte. Le budget des collectivits territoriales est ds lors de 214,5 Mds
en 2014 sur le primtre restreint, dont 162,2 Mds de dpenses de fonctionnement et 52,3 Mds dinvestissement
hors remboursement de dette.
Ces achats psent dans la gestion courante des collectivits, sachant que les achats
courants de fonctionnement reprsentent une part importante des budgets de
fonctionnement (21 % - cf. tableau 6).
Tableau 6 : Poids des achats dans le budget des collectivits territoriales en 2014 (hors EPCI
sans fiscalit propre)
Communes
EPCI fiscalit propre
Dpartements (hors outre-mer)
Rgions
Ensemble des collectivits
territoriales (hors EPCI sans FP)
20,9 %
5,6 %
Source : Croisements des bases DGFiP et DGCL, retraitements de la mission. NB. Entre les bases de la DGFiP et de la
DGCL, le nombre des communes passe de 36 348 36 204, des EPCI fiscalit propre de 2 997 1 776 ; seuls les
dpartements mtropolitains sont pris en compte. Le budget des collectivits territoriales est ds lors de 214,5 Mds
en 2014 sur le primtre restreint, dont 162,2 Mds de dpenses de fonctionnement et 52,3 Mds dinvestissement
hors remboursement de dette.* Hors remboursement de la dette.
17
Sur 215 Mds de dpenses de fonctionnement et dinvestissement en 2014, sur des budgets annexes et
principaux des rgions, dpartements mtropolitains, communes et EPCI fiscalit propre (source : primtre
DGCL retrait par la mission).
- 16 -
Annexe VII
17
Le poids des achats courants est particulirement marqu dans le budget du bloc
communal : les EPCI fiscalit propre consacrent 35 % de leur budget aux achats courants,
et les communes 21 % (cf. graphique 5). Les dpartements et rgions, quant eux, dpensent
en achats courants prs de quatre fois moins que les intercommunalits en proportion de
leurs budgets respectifs.
Plus prcisment encore, la rpartition des achats entre ceux de fonctionnement et ceux
dinvestissement souligne que les intercommunalits consacrent aux achats courants
prs de la moiti de leurs dpenses de fonctionnement (cf. tableau 6). Cest galement
lchelon qui dpense en proportion le plus en achats dinvestissement.
2.1.4. Les principaux postes dachats varient en fonction de lchelon et des
comptences de chaque collectivit territoriale
Une analyse des comptes agrgs (niveaux un et deux seulement) permet de dgager les
principaux postes dachats en fonction de lchelon de chaque collectivit territoriale.
Le premier poste concerne (cf. tableau 7) :
les achats et variation des stocks pour les communes (8 Mds ), dont 81 % sont
ports par les achats non stocks de matires et fournitures (la moiti tant des
fournitures non stockables, comme leau, lnergie, le chauffage urbain) ;
les services extrieurs pour les autres collectivits territoriales, dont la part
majeure concerne les contrats de prestations de services.
Les communes achtent galement des services extrieurs pour 7 Mds, dont 48 % sont
ports par les entretiens et rparations (parmi ces derniers, deux tiers repose sur lentretien
et les rparations sur biens immobiliers) et 30 % par les contrats de prestations de services.
Comptes
de niveau 1
Comptes de
niveau 2
Achats et
variation de
Comptes de
stocks (60)
charges
Services
extrieurs (61)
(6)
Autres services
extrieurs (62)
(comptes
Comptes
dimmobilisations retenus par la
mission)
(2)
Total
Communes
EPCI
8,1
2,2
1,2
0,9
0,1
3,2
1,4
0,7
2,7
0,6
6,9
1,3
19,5
6,5
0,8
10,9
3,6
0,3
5,8
2,5
0,7
6,8
1,3
0,3
2,3
Les trois principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement sont rpertoris dans le
tableau 9. Deux constats supplmentaires compltent lanalyse prcdente :
les dpartements ont une part prpondrante dans les achats lis aux transports de
biens et transports collectifs (de lordre de 500 M) ;
les rgions ont un poste important de dpenses lies aux rmunrations
dintermdiaires et honoraires (de lordre de 300 M).
- 17 -
Annexe VII
18
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Les comptes prsents sont ceux de niveau trois.
2.2. Au sein du bloc communal, les dpenses dachats courants sont encore
principalement ralises par les communes mais leur croissance est lie
aux intercommunalits
2.2.1. lexception des petites communes (moins de 500 habitants), les dpenses
dachats courants ont t relativement matrises entre 2010 et 2014
2.2.1.1. Les dpenses dachats des communes sont fortement corrles leur population
Pour conduire une analyse affine des dpenses dachats, la mission a rparti les
communes en cinq groupes en fonction des dpenses moyennes dachats par commune
en 2014 (cf. tableau 9 et graphique 6). Chaque groupe correspond une part de lordre de 20
25 % dans les achats globaux des communes, lexception du groupe des petites communes
(moins de 500 habitants).
Logiquement, la dpense moyenne de chaque commune est fortement corrle au nombre
dhabitants :
Lorsquelle est rapporte aux habitants, la dpense dachats est plus forte pour les
communes de 4 000 80 000 habitants (au sein des troisime et quatrime groupes),
dpassant 300 /habitant/an (alors quelle est infrieure 300 /habitant/an pour les
premier, deuxime et cinquime groupes).
- 18 -
Annexe VII
19
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Part des
communes
franaises
prsentes
dans le
groupe
53,5 %
39,2 %
6,0 %
1,1 %
0,2 %
Part de la
Part dans le
population
total des
Dpenses
franaise
dachats par
dpenses
prsente
dachats des
groupe
dans le
communes
groupe
6,6 %
1,06 Md
5,4 %
28,2 %
4,77 Mds
24,4 %
26,3 %
5,47 Mds
28,0 %
21,5 %
4,82 Mds
24,6 %
17,3 %
3,43 Mds
17,6 %
Dpense
moyenne
par
commune
Dpense
moyenne
par habitant
0,05 M
0,33 M
2,46 M
11,80 M
58,21 M
237,0
252,4
309,2
333,6
295,1
Graphique 6 : Rpartition des dpenses dachats au niveau des cinq groupes de communes
en 2014 (montants en Mds )
6
0,35
0,36
0,30
4
0,25
3
4,48
2
1
0
5,11
4,46
3,18
0,08
0,98
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Achats de fonctionnement
Groupe 4
Groupe 5
Achats d'investissement
2.2.1.2. Les achats courants sont plus dynamiques et psent davantage dans le budget
des petites communes (moins de 4 000 habitants)
En ce qui concerne leur volution pluriannuelle, lvolution moyenne annuelle de la dpense
dachats courants sur lensemble des communes est relativement faible entre 2010 et 2014
(1,2 % - cf. tableau 10), mme si les petites communes ont une dpense plus dynamique
que les autres : celles du premier groupe (moins de 500 habitants) ont un rythme de
croissance proche de 2,0 %. Par ailleurs, les dpenses dachats dinvestissement diminuent
dans toutes les communes (sauf pour celles de plus de 80 000 habitants) entre 2010 et 2014.
Tableau 10 : volution moyenne annuelle des dpenses dachats des communes sur 2010-14
volution moyenne
annuelle globale
Groupe 1
Groupe 2
1,9 %
1,6 %
volution moyenne
annuelle des dpenses de
fonctionnement
2,2 %
2,0 %
- 19 -
volution moyenne
annuelle des dpenses
d'investissement
-2,2 %
-3,7 %
Annexe VII
volution moyenne
annuelle globale
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Total
1,3 %
0,8 %
1,0 %
1,2 %
volution moyenne
annuelle des dpenses de
fonctionnement
1,6 %
0,9 %
1,1 %
1,4 %
20
volution moyenne
annuelle des dpenses
d'investissement
-1,7 %
-0,4 %
0,4 %
-1,5 %
Dautre part, en 2014, la part des dpenses dachats dans le budget est la plus importante
pour les communes de moins de 4 000 habitants, qui consacrent plus dun quart de
leurs budgets en achats courants, et mme plus dun tiers de leur budget de
fonctionnement en achats (cf. tableau 11).
Tableau 11 : Poids des achats dans le budget des communes en 2014
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Total
Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. Le primtre passe de 36 348 36 204 communes.
La part du budget allou aux dpenses dachats courants augmente entre 2010 et 2014
pour les petites communes (moins de 4 000 habitants) de 1 point, tandis que, dans les
communes de plus de 4 000 habitants, la part des achats dans leur budget reste stable
(cf. graphique 7).
Graphique 7 : volution de la part des dpenses dachats courants dans le budget des petites
communes entre 2010 et 2014
Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. Le primtre passe de 36 348 36 204 communes.
- 20 -
Annexe VII
21
2.2.1.3. Au moins un tiers des dpenses des communes concerne lachat de fournitures et
dentretien immobilier
Lanalyse des principaux postes dachats de fonctionnement est similaire pour les cinq
groupes de communes (cf. tableau 12) :
lexception des communes de moins de 500 habitants, les trois premiers postes sont
identiques, savoir :
Poste 1
Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5
Groupe 1
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(22 %)
Groupe 2
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Fournitures non
stockables
(17 %)
Fournitures non
stockables
(18 %)
Fournitures non
stockables
(17 %)
Fournitures non
stockables
(16 %)
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(10 %)
Fournitures non
Fournitures non Fournitures non
stockes
stockes (7 %)
stockes (10 %)
(9 %)
Fournitures
Fournitures
Fournitures
d'entretien et de d'entretien et de d'entretien et de
petit quipement petit quipement petit quipement
(6 %)
(7 %)
(6 %)
Achats de
Maintenance
Maintenance
prestations de
(4 %)
(4 %)
services*(5 %)
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(8 %)
Fournitures non
stockes
(8 %)
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(9 %)
Fournitures non
stockes
(6 %)
Achats de
prestations de
services*
(5 %)
Fournitures non
stockables
(15 %)
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(14 %)
Achats de
prestations de
services* (6 %)
Maintenance
(5 %)
Maintenance
(4 %)
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Seuls les comptes de niveau quatre sont prsents ici. * Autres que
terrains amnager.
Note de lecture : (XX %) signifie la part de la dpense du compte de niveau quatre dans les dpenses dachats de
fonctionnement de la collectivit.
Sur la priode 2010-14, toutes les communes sont touches par laugmentation des
tarifs des services bancaires et assimils (entre + 37 % dans les communes de plus de
80 000, et + 107 % dans les communes entre 500 et 20 000). De plus, les petites communes
(moins de 500 habitants) ont vu significativement crotre leurs achats stocks (autres
approvisionnements), de 167 % entre 2010 et 2014.
18
Pour les communes du deuxime groupe (500 4 000 habitants), ces achats de prestations de services ne se
positionnent quen 8me position, et en 15me position pour celles du premier groupe (plus de 80 000 habitants).
- 21 -
Annexe VII
22
le premier poste pour lensemble des groupes de communes concerne les frais dtudes,
de R&D et frais dinsertion (30 % des achats courants dinvestissement) ;
le second poste est, pour la quasi-totalit des communes (sauf celles de 4 000 20 000
habitants pour lesquelles il sagit du matriel de transport), relatif au matriel de
bureau et matriel informatique (20 %) ;
toutes les communes ont vu diminuer deux postes dachats dinvestissement sur
2010-14, que sont les frais lis la ralisation de documents durbanismes et la
numrisation du cadastre et le matriel de transport.
2.2.1.4. Les achats courants sont plus levs dans les villes centres, les zones urbaines
sensibles et les zones franches urbaines
Les villes centres dpensent en moyenne plus que les autres communes, avec 4,3 M
par ville centre en 2014 (cf. tableau 13), comparer la dpense proche de 1,5 M dans les
communes de banlieues et les villes isoles. Les communes rurales, quant elles, dpensent
le moins en achats courants avec une moyenne de 0,1 M.
Tableau 13 : Les achats courants des communes selon la zone de la commune 19 en 2014
Classement des
communes
Nombre de communes
concernes
Banlieue
Ville centre
Ville isole
Commune rurale
4 630
1 463
1 046
28 388
1,7 M
4,3 M
1,5 M
0,1 M
En 2014, les communes relevant des zones urbaines sensibles dpensent en moyenne
en achats courants 11,8 M contre 0,4 M pour celles qui ny appartiennent pas
(cf. tableau 14). De mme pour celles prsentes en zone franche urbaine, la dpense moyenne
slve 18,0 M contre 0,5 M pour celles nen relevant pas.
Tableau 14 : Les achats courants des communes selon leur appartenance ou non une zone
franche urbaine ou une zone sensible en 2014
Nombre de
Montant des achats
communes
courants totaux des
concernes
communes
482
5,7 Mds
35 045
13,3 Mds
143
2,6 Mds
35 384
16,4 Mds
19
Montant moyen
des achats
courants
11,8 M
0,4 M
18,0 M
0,5 M
Il sagit dun zonage tabli par lInsee partir de la population au recensement 2012. Une ville isole dsigne
une unit urbaine constitue dune seule commune. Une ville centre correspond des communes qui ont une
population suprieure 50 % de la commune la plus peuple dune unit urbaine (ou agglomration multicommunale). Les autres communes urbaines sont alors des banlieues de lagglomration multi-communale.
- 22 -
Annexe VII
23
Nombre dEPCI
2011
2 600
2012
2 567
2013
2 457
2014
2 144
Au global, la dpense dachats des EPCI fiscalit propre crot en moyenne de 6,0 % par an
entre 2010 et 2014 (cf. graphique 8). Rapporte au nombre dEPCI, la dpense moyenne
de chaque EPCI est dautant plus dynamique : elle augmente de 53 % sur la priode,
passant de 3,3 M en 2010 5,1 M en 2014.
Graphique 8 : volution des dpenses dachats courants des EPCI fiscalit propre entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
12
10
8
0,70
0,91
0,75
0,83
0,80
6
4
7,95
8,69
9,26
9,71
10,14
2011
2012
2013
2014
2
0
2010
Achats de fonctionnement
Achats d'investissement
Les achats courants reprsentent plus dun tiers du budget des EPCI fiscalit propre,
les achats courants de fonctionnement reprsentant quasiment la moiti des dpenses de
fonctionnement. Cette part est relativement stable au cours des dernires annes
(cf. graphique 9).
20
Lorsque la dpense achat de lanne N est nulle, la mission considre lEPCI comme non existant. Les nombres
retenus par la mission sont en cohrence avec les lments sur collectivits locales en chiffres publis par la
DGCL (ils sont lgrement infrieurs la publication avec un cart maximum de 0,5 %).
- 23 -
Annexe VII
24
Graphique 9 : volution des parts dachats courants dans les dpenses des EPCI FP entre 2010
et 2014 pour les achats globaux, les achats de fonctionnement et les achats dinvestissement
Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL et retraitements de la mission. NB Le primtre est restreint avec 1 776
EPCI fiscalit propre et non 2 144 21.
Lanalyse des principaux postes de dpenses dachats des EPCI ne rvle pas de dpense
prpondrante : au regard des communes (cf. supra), les EPCI ont une dpense dachats
de fonctionnement diversifie (cf. tableau 16). Ils ont en revanche deux postes principaux
de dpenses concernant les achats courants dinvestissements : le matriel de transport
(36 % des achats dinvestissement totaux) et les frais dtudes, de R&D et frais dinsertion
(34 %). Les postes dachats dynamiques sont ceux des achats de marchandise (augmentation
de 97 % entre 2010 et 2014) et des achats stocks (autres approvisionnements) (+72 %).
Tableau 16 : Principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement pour les EPCI en 2014
Poste 1
Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Ce sont les comptes de niveau quatre qui sont prsents.
* Note de lecture : (XX %) signifie la part de la dpense du compte de niveau quatre dans les dpenses dachats de
fonctionnement de la collectivit.
21 La base ainsi obtenue permet davoir les EPCI fiscalit propre actifs en 2010, 2011, 2012, 2013 et 2014 et
donc de sintresser une volution de leur part dachats dans leur budget respectif.
- 24 -
Annexe VII
25
La fiscalit de lEPCI nest pas un facteur discriminant sur son comportement vis--vis
de la dpense dachats courants. Pour rappel, les EPCI fiscalit propre peuvent tre de
deux natures juridiques en fonction de leur systme de recettes ; on dcompte ainsi en 2014
762 EPCI fiscalit additionnelle (FA) et 1 267 EPCI fiscalit professionnelle unique
(FPU) 22. Leurs comportements dachats ne diffrent pas en rapportant les achats leurs
budgets (cf. tableau 17), mme si les EPCI FPU dpensent une part accrue de leur budget
dinvestissement en achats courants (9 % par rapport 6 % pour les EPCI FA - tableau 18).
Tableau 17 : Rpartition des achats courants selon la nature juridique de lEPCI en 2014
(montants en Mds )
Fiscalit de
lEPCI
FA
FPU
Achats courants de
fonctionnement
Achats courants
dinvestissement
0,9
7,4
Achats courants
0,4
0,6
0,9
8,0
Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL primtre restreint, retraitements de la mission.
Tableau 18 : Poids des achats dans le budget des EPCI FP en 2014 selon la nature juridique
Part des dpenses
Part des achats de
Part des achats
dachats dans le budget fonctionnement dans les dinvestissement dans les
des collectivits
dpenses de
dpenses
territoriales
fonctionnement
dinvestissement
34,3 %
45,2 %
5,8 %
35,0 %
47,3 %
8,8 %
FA
FPU
Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL, primtre restreint, retraitements de la mission.
2.2.3. La dpense moyenne dachats courants par syndicat est galement dynamique
La dpense dachats courants des syndicats slve 5,8 Mds en 2014 et a globalement
augment de 10 % entre 2010 et 2014 (cf. graphique 10). En apparence, elle semble tre
matrise au niveau global puisque le montant ne varie pas entre 2013 et 2014.
Graphique 10 : volution des dpenses dachats courants des syndicats entre 2010 et 2014
(montants en Mds )
6
5,8
5,6
5,4
5,2
5
4,8
4,6
4,4
0,30
0,30
5,43
5,54
5,54
2012
2013
2014
0,28
0,28
0,38
4,94
2010
5,16
2011
Achats de fonctionnement
Achats d'investissement
La diffrence du nombre dEPCI fiscalit propre avec celui mentionn plus tt provient de pertes lors du
croisement avec la base DGCL, ncessaire la connaissance de la fiscalit de lintercommunalit : lcart est de
95 EPCI, soit une perte de 4,5%.
- 25 -
Annexe VII
26
Cette analyse est relativiser par rapport la baisse importante des syndicats au cours de la
priode. En effet, leur nombre a diminu de 15 % entre 2010 et 2014 en passant de 14 644
12 478 23. Ce mouvement samplifie dailleurs au fil du temps comme le souligne le tableau 19.
Tableau 19 : volution du nombre de syndicats entre 2010 et 2014
Nombre de syndicats
2010
14 644
2011
14 399
2012
14 053
2013
13 496
2014
12 478
2010
363,2 k
2011
377,6 k
4,0 %
2012
406,0
7,5 %
2013
432,9 k
6,6 %
2014
468,1 k
8,1 %
Les achats courants moyens par syndicat voluent de la manire suivante (graphique 11) :
20,0%
13,8%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
7,8%
6,2%
6,3%
8,2% 8,1%
1,9%
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
-10,0%
-15,0%
-20,0%
-25,0%
-30,0%
-25,1%
Taux d'volution des achats d'investissement
Taux d'volution des achats de fonctionnement
23
Ce nombre est dtermin par la non prise en compte des syndicats avec une dpense dachats nulle. titre de
comparaison il sagit dun minorant puisque les donnes de la publication Collectivits locales en chiffres donne en
2010 15 378 syndicats et en 2014 13 402, soit une baisse de 13% sur la priode.
- 26 -
Annexe VII
27
La mission a analys les dpenses des syndicats selon les domaines de comptences 24
sur lesquelles ils interviennent. Pour ce faire, elle na pu tudier que 11 533 syndicats
en 2014 sur les 12 478 rpertoris dans la base dtude 25 : les achats courants sur ce
primtre slvent 92,4 % de la dpense de lensemble des syndicats. Sur ce primtre, un
tiers des syndicats interviennent dans la gestion de leau, de lassainissement, des dchets et
de lenvironnement, et un quart ont des comptences multiples (cf. graphique 12).
Graphique 12 : Rpartition des syndicats selon leur domaine de comptence en 2014
2%
1%
1%
0%
4%
7%
35%
8%
16%
26%
Eau/assainissement/dchets/environnement
Plusieurs domaines de comptence
Education/culture/enseignement suprieur/sport
Autre
Amnagement/urbanisme/transport
Energie
Dveloppement conomique
Actions sanitaire et sociale
Technologie
Logement
Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission.
Sur ce primtre, 53 % de la dpense dachats courants est porte par les syndicats
intervenant dans la gestion de leau, de lassainissement, des dchets et de
lenvironnement.
24
La mission a class en grandes thmatiques les interventions des syndicats selon les donnes fournies par la
DGCL Les champs daction retenus sont les suivants : nergie, eau/assainissement/dchets/environnement ;
actions sanitaires et sociales ; dveloppement conomique ; amnagement/urbanisme/transport ;
ducation/culture/enseignement suprieur/sport ; logement ; technologie ; autre et le champ plusieurs si un
syndicat intervient sur plusieurs grandes catgories (dans 66 % des syndicats plusieurs domaines de
comptence il y a lamnagement/urbanisme/transport et 60 % des cas lducation/culture/enseignement
suprieur/sport).
25
La connaissance des domaines de comptences des syndicats a ncessit un croisement avec une base de la
DGCL ; une perte de moins de 8 % de la dpense sur primtre tudi en dcoule.
- 27 -
Annexe VII
28
Cependant, la dpense dachats courants la plus leve par syndicat se trouve dans le
champ daction li lamnagement/urbanisme/transport (en moyenne 1,0 M par
syndicat), puis en matire de gestion de leau, de lassainissement, des dchets et de
lenvironnement (700 K) et des technologies (520 K). Les dpenses dachats courants les
plus faibles par syndicat concernent le domaine du logement (20 K) et
lducation/culture/enseignement suprieur/sport avec 86 K.
Tableau 21 : Rpartition de la dpense dachats courants des syndicats selon leur comptence
Nombre
Montant des
de
achats (M)
syndicats
nergie
Eau/assainissement/
dchets/
environnement
Actions sanitaire et
sociale
Dveloppement
conomique
Amnagement/
urbanisme/transport
ducation/culture/
enseignement
suprieur/sport
Logement
Technologie
Autre
Plusieurs domaines de
comptences
495
Dont achats de
fonctionnement
(M)
106,2
94,6
3 999
2 811,8
2 733,1
210
20,8
Montant
moyen par
syndicat
(K)
11,6
214,4
Dont achats
dinvestissement
(M)
78,7
29,3
28,7
0,6
19,9
0,9
770
782,9
740,4
42,5
152,1
7,2
41
63
882
160,9
0,8
32,6
162,7
0,8
23,9
152,1
0
8,7
10,6
1 178,2
1 094,9
83,3
162
1 868
3 043
703,1
180,7
99,3
1 016,8
86,1
19,9
517,6
184,5
387,2
Laugmentation tendancielle des dpenses dachats courants pour les communes sur la
mme priode est plus faible, de lordre de 5 % (cf. graphique 13). Surtout, un effort est
entrepris pour matriser les dpenses, avec une inversion de la tendance entre 2013 et
2014 (cf. supra) mme si la matrise des dpenses dachats courants reste trs diffrencie
selon les tailles de communes (cf. tableau 22) :
les petites communes de moins de 500 habitants (groupe 1) dbutent tout juste
une matrise de leurs dpenses, avec une conomie moyenne de lordre de 470 par
commune (soit 4 par habitant) entre 2013 et 2014 ;
26 Cf. annexe
- 28 -
Annexe VII
29
les communes de plus de 500 80 000 habitants (2, 3 et 4me groupes) ont franchi une
tape dans la gestion des achats courants avec une baisse de lordre de 3 % entre 2013
et 2014, soit plus de 100 M au total (et une conomie de 10 14 par habitant) ;
le groupe des communes de plus de 80 000 habitants (groupe 5) a entrepris un
allgement intermdiaire de leurs dpenses, avec une baisse de 1,5 % (soit une
conomie de lordre de 8 par habitant).
Graphique 13 : volution des dpenses dachats courants au sein du bloc communal entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
25
+5 %
20
15
+26 %
10
5
0
2010
2011
Communes
2012
2013
2014
Syndicats
Tableau 22 : volution des dpenses dachats courants entre 2013 et 2014 au niveau des
groupes de communes
Groupe
volution du montant des
achats courants entre 2013-14
Diffrentiel en montant
Moyenne des diffrentiels des
montants dachats courants
par commune
Diffrence des moyennes des
montants dachats courants
par habitant 27
Groupe 1
-0,8 %
Groupe 2
-2,9 %
Groupe 3
-3,4 %
-9,0 M
-141,0 M
-193,9 M
-3,9
-9,5
-13,5
-470
-9 791
-87 207
Groupe 4
-3,3 %
Groupe 5
-1,8 %
-163,1 M
-63,6 M
-14,1
-7,9
27 Le montant indiqu est bas sur lestimation de lInsee pour lvolution de la population entre 2013 et 2014
(0,8 %).
- 29 -
Annexe VII
30
2.3. Les dpenses dachats courants des dpartements sont matrises sur la
priode 2010-14
2.3.1. Les dpartements dont la part des achats dans le budget de fonctionnement est
plus rduite sont galement ceux qui matrisent davantage ces achats
La mission a class les dpartements mtropolitains en trois groupes de taille
quivalente en fonction de la part des achats de fonctionnement dans leurs dpenses
de fonctionnement en 2014.
12,0 %
34 599
Groupe 2
9,8 %
12 252
Groupe 3
8,8 %
7 472
dans le premier groupe, le taux moyen des dpenses dachats de fonctionnement dans
les dpenses de fonctionnement slve 7 %. Il comprend 33 dpartements (dont
Paris, le Rhne, la Gironde, le Nord) et la moiti de la population franaise. La dpense
moyenne dachats courants par dpartement slve 77 M en 2014 ;
dans le deuxime groupe, le taux moyen de dpenses dachats de fonctionnement
slve 11 %. Il comprend 34 dpartements (Ille-et-Vilaine, Marne, Pyrnes
Orientales, Haut-Rhin, Cte dOr) et reprsente 30 % de la population. La dpense
moyenne dachats par dpartement est de 63 M ;
dans le troisime et dernier groupe, le taux moyen de dpenses dachats de
fonctionnement est le plus lev, atteignant en moyenne 15 %. Ce groupe compte 34
dpartements parmi les moins densment peupls (Manche, Loiret, Ardennes, Lozre,
Creuse, Landes) et reprsente 20 % de la population. La dpense moyenne dachats
par dpartement est de 55 M.
- 30 -
Annexe VII
31
Graphique 15 : Rpartition des dpenses dachats courants entre les trois groupes de
dpartements en 2014 (montants en Mds )
3,00
2,00
1,00
0,00
0,32
0,17
2,29
Groupe 1
0,14
1,91
1,69
Groupe 2
Groupe 3
Achats de fonctionnement
Source : DGFiP, retraitements de la mission.
- 31 -
Achats d'investissement
Annexe VII
32
2.3.2. Les dpenses dachats courants des dpartements sont restes relativement
stables entre 2010 et 2014
Lvolution moyenne annuelle de la dpense dachats courants est stable au niveau des
dpartements entre 2010 et 2014 (0,3 %). Cependant, des disparits peuvent tre
observes entre les groupes de dpartements (cf. tableau 25) :
les dpartements qui ont une faible part dachats courants dans leur budget (groupe 1)
voient baisser leurs dpenses dachats courants (cette diminution des dpenses
dachats touche les dpenses de fonctionnement et non celles dinvestissement) :
les autres dpartements (des groupes 2 et 3) voient leurs achats courants augmenter (
lexception du groupe 3 qui baisse ses dpenses dachats courants dinvestissement).
Tableau 25 : volution moyenne annuelle des dpenses dachats pour les dpartements
entre 2011 et 2014
volution moyenne
annuelle globale
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Total
-0,3 %
1,4 %
1,5 %
0,7 %
volution moyenne
annuelle des dpenses de
fonctionnement
-0,6 %
1,5 %
1,7 %
0,7 %
volution moyenne
annuelle des dpenses
d'investissement
2,0 %
0,6 %
-1,2 %
0,9 %
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Total
Globalement, les dpartements voient diminuer la part des dpenses dachats courants
dans leur budget entre 2010 et 2014 (cf. graphique 16). Cette baisse est essentiellement
visible dans les groupes 1 et 2, savoir dans les dpartements qui avaient le plus faible taux
de dpenses dachats de fonctionnement, avec des dpenses sociales importantes grer.
- 32 -
Annexe VII
33
Graphique 16 : volution de la part des dpenses dachats courants dans le budget des
dpartements entre 2010 et 2014
0,14
13,1% 13,3%
0,12
10,4% 10,2%
0,1
0,08
7,9%
9,6%
9,2%
7,1%
0,06
0,04
0,02
0
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
2010
Ensemble des
dpartements
2014
Poste 1
Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Transports de personnes
Transports de personnes
Transports de personnes
extrieures la collectivit extrieures la collectivit
extrieures la collectivit
(*) (21 %)
(35 %)
(30 %)
Entretien et rparations sur Entretien et rparations sur
Entretien et rparations sur
biens immobiliers (13 %)
biens immobiliers (10 %)
biens immobiliers (8 %)
Maintenance
Fournitures d'entretien et
Fournitures d'entretien et de
(4 %)
de petit quipement (4 %)
petit quipement (5 %)
Fournitures non stockables
Locations mobilires (3 %)
Locations mobilires (4 %)
(3 %)
Honoraires (3 %)
Maintenance (3 %)
Fournitures non stockes (3 %)
28
titre de comparaison, les communes ne dpensent rien sur ce compte 6245 part le groupe 3 des communes
avec un achat de 5 440 , les EPCI fiscalit propre achtent pour 39 787 , les syndicats hauteur de 104 044
(2 millimes de pourcentage) et les rgions 9 491 057 (0,5 % des dpenses de fonctionnement).
noter que la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique
(NOTRE) confie la rgion la comptence des services de transports routiers interurbains et de transport scolaire.
- 33 -
Annexe VII
34
En termes de dpenses les plus dynamiques entre 2010 et 2014 (prsentes dans le tableau
28), les dpartements ont des comportements relativement homognes, avec un poste de
dpenses particulier pour les groupes 1 et 2 : les achats dtudes et prestations de services.
Tableau 28 : Principaux postes dynamiques de dpenses dachats de fonctionnement des
dpartements entre 2010 et 2014
Source : DGFiP, retraitements de la mission. NB. Seuls les postes de niveau trois avec un taux dvolution entre 2011
et 2014 de plus 80 % sont retenus.
Comme les communes (cf. supra), en matire dachats courants dinvestissement, les trois
groupes de dpartements achtent principalement des frais dtudes, de R&D et frais
dinsertion (31 % sur lensemble des dpartements) et du matriel informatique (29 %).
Par ailleurs, lanalyse du lien entre la dpense dachats courants et le potentiel fiscal de
chaque collectivit (cf. tableau 29) met en vidence que, pour les dpartements du groupe 2
(le seul groupe qui na pas entrepris une rduction des dpenses dachats courants depuis
2011), lintensit de la relation est leve : autrement dit, plus le potentiel fiscal est
important (plus le dpartement de ce groupe dispose de ressources fiscales
potentielles), plus la collectivit dpense en achats courants.
Tableau 29 : Coefficients de corrlation entre le potentiel fiscal du dpartement et sa dpense
dachats courants en 2014
Groupe
Coefficient de corrlation
2.4. Si les rgions ne reprsentent que 5 % des dpenses dachats courants des
collectivits territoriales, celles-ci sont particulirement dynamiques
2.4.1. Les dpenses dachats courants des rgions sont dynamiques, avec une
croissance annuelle moyenne de 6 % entre 2010 et 2014
Au global, les 26 rgions reprsentent une dpense dachats courants de 2,26 Mds
en 2014 et ont un rythme daugmentation annuelle des dpenses dachats courants de
5,6 % entre 2010 et 2014, ce qui fait de lchelon rgional le deuxime chelon le plus
dynamique.
- 34 -
Annexe VII
35
le premier groupe rassemble les rgions avec une faible dpense (rgions doutre-mer,
la Corse et la Franche-Comt) ;
le deuxime groupe est caractris par une dpense achat intermdiaire et
regroupe Basse et Haute Normandie, Alsace, Bourgogne, Centre, Limousin
le troisime et dernier groupe est compos des rgions dont la dpense dachats
courants est trs leve (suprieure 100 M) avec notamment lIle-de-France, PACA,
Rhne-Alpes.
Graphique 17 : Rpartition des dpenses dachats courants entre les diffrents groupes de
rgions en 2014 (montants en Mds )
1,5
0,19
1
0,08
0,5
0
0,03
0,13
1,17
0,66
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Achats de fonctionnement
Achats d'investissement
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Les rgions du dernier groupe ne sont pas prsentes ici, elles
correspondent aux rgions dOutre-mer et de la Corse prsente sur la carte.
- 35 -
Annexe VII
36
Si le part des dpenses dachats courants dans le budget de lensemble des rgions est
quivalent, 8 % de leur budget (cf. tableau 30), les trois groupes prsentent nanmoins des
comportements diffrents : lessentiel des rgions (les groupes 2 et 3) est relativement
proche, avec une dpense moyenne par habitant dune trentaine deuros, tandis que les
rgions du groupe 1 dpensent le double par habitant (cf. tableau 31).
Tableau 30 : Poids des achats dans le budget des rgions en 2014
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Total
Les rgions mtropolitaines (hors Franche-Comt) ont augment leur part de dpense
dachats courants dans leur budget entre 2010 et 2014 d1 point. Celle des rgions dOutremer, Corse et Franche-Comt est stable voire dune lgre baisse qui provient dune forte
diminution de la part des achats dinvestissement (-2 points) que compense la hausse de celle
des achats de fonctionnement (+1 point)
Graphique 19 : volution de la part des dpenses dachats courants dans le budget des rgions
entre 2010 et 2014
5
12
9
Part de la
Part dans le
population
total des
Dpenses
franaise
dpenses achats
achats
concerne
des rgions
3,9 % 0,16 Md
7%
31,7 % 0,74 Md
33 %
64,4 % 1,36 Md
60 %
- 36 -
Dpense
moyenne
par rgion
31,6 M
61,9 M
151,3 M
Dpense
moyenne
par habitant
63
36
32
Annexe VII
37
Les dpenses dachats courants des rgions ont cru un rythme daugmentation
moyen annuel de 6 % entre 2010 et 2014, essentiellement du fait des rgions
mtropolitaines. Le tableau 32 souligne que les rgions des groupes 2 et 3 ont des
comportements similaires tant sur les dpenses dachats de fonctionnement que
dinvestissement. Les rgions du groupe 1 rejoignent la tendance pour les achats de
fonctionnement mais ont une volution oppose concernant linvestissement.
Tableau 32 : volution moyenne annuelle des dpenses dachats pour les rgions entre 2011
et 2014
volution
moyenne annuelle
globale
Groupe 1
3,5 %
Groupe 2
5,8 %
Groupe 3
5,8 %
Total
5,6 %
Il convient de rappeler que cette rpartition des dpenses peut varier en fonction des modes
de gestion retenus par le conseil rgional (par exemple, si les acteurs de la formation
professionnelle sont retenus par des marchs ou encore sur le mode des subventions).
Tableau 33 : Prsentation des principaux postes de dpenses de fonctionnement en 2014
Groupe 1
Poste 1
Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5
Groupe 2
Divers (rmunrations
Achats de prestations de
dintermdiaires et
services* (17 %)
dhonoraires) (17 %)
Entretien et rparations sur Versements des organismes
biens immobiliers (12 %)
de formation (8 %)
Entretien et rparations sur
Frais de gardiennage (9 %)
biens immobiliers (3 %)
Annonces et insertions (3 %)
Crdit-bail mobilier (3 %)
Divers (publicit,
Versements des organismes
publications, relations
de formation (3 %)
publiques) (2 %)
Groupe 3
Divers (rmunrations
dintermdiaires et
dhonoraires) (9 %)
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Ce sont les comptes de niveau quatre qui sont prsents. * Autres que
terrains amnager.
Note de lecture : (XX %) signifie la part de la dpense du compte de niveau quatre dans les dpenses dachats de
fonctionnement de la collectivit.
Comme lillustre le tableau 34, les rgions ont une dpense achat trs dynamique (suprieure
100 %) sur 2010-14 en matire dachats de matriel, quipements et travaux.
- 37 -
Annexe VII
38
Tableau 34 : Classement des postes dachats de fonctionnement les plus dynamiques entre 2011
et 2014
Groupe 1
Services bancaires et
assimils
tudes et recherches
Groupe 2
Achats de matriel, quipements
et travaux
Achats de matriel,
quipements et travaux
Divers (compte 618)
Groupe 3
Achats de matriel, quipements
et travaux
Achats dtudes, prestations de
services
Services bancaires et assimils
Source : DGFiP, retraitements de la mission. Ce sont les comptes de niveau quatre qui sont prsents. Seules les
volutions suprieures 100 % sont prises en compte.
noter que les rgions du groupe 1 ont un comportement distinct des autres :
les frais dtudes, de R&D et frais dinsertion reprsentent plus de la moiti des achats
dinvestissement des rgions dOutre-mer, la Corse et la Franche-Comt (55 %). Ces
rgions ont multipli par 2,5 leurs investissements dans les concessions et droits
similaires, brevets, licences, marques, procds, logiciels, droits et valeurs similaires
entre 2010 et 2014 ;
le matriel informatique est le poste de dpenses majeur des autres rgions (54 % pour
le groupe 3 et 43 % pour le groupe 2). Les rgions du groupe 3 ont multipli par deux
sur 2010-2014 leurs investissements dans le matriel de transport, bien que cette part
de dpenses reste faible en 2014 (5 %).
2.4.3. Sur le primtre des nouvelles rgions, la dpense dachats courants serait
comprise entre 30 et 250 M
La dpense dachats courants des nouvelles rgions a t reconstitue par la mission pour
lanne 2014 en sommant celle des anciennes rgions qui ont fusionn. Il sagit dune
premire estimation qui montre la grande diversit des comportements quauront
grer ces collectivits territoriales. En effet, la dpense dachats courants schelonne
entre 30 et 250 M.
De plus, lvolution de cette dpense est difficilement prvisible :
- 38 -
Annexe VII
39
Tableau 35 : Estimation de la dpense dachats courants sur le nouveau primtre des rgions
en 2014
Corse
Bourgogne-Franche-Comt
Centre
Bretagne
Normandie
Pays de la Loire
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes
Auverge-Rhne-Alpes
Provence-Alpes-Cte d'Azur
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine
Nord-Pas-de-Calais-Picardie
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrnnes
Ile-de-France
0
100
200
300
L volution tendancielle des dpenses ou le tendanciel des dpenses est une trajectoire de
rfrence qui tablit le rythme auquel la dpense aurait volu en labsence de mesures nouvelles
dcides par les pouvoirs publics . En ce qui concerne les achats, cette volution tendancielle est
rendue dlicate par le caractre largement discrtionnaire de ces dpenses. Les hypothses retenues
pour calculer le tendanciel de dpenses sont prcises, en tenant compte du taux de croissance
observe des dpenses dachats courants sur la priode 2010-14 et dautres lments dapprciation
du contexte dont la mission dispose.
Les conomies ou marges de manuvre budgtaires sont mesures par rapport ce tendanciel de
dpenses : la trajectoire des dpenses peut tre redresse en intgrant des mesures dconomies, et
voir son taux de croissance spontane samoindrir. Dans les revues de dpenses, la cible est annuelle
mais peut voluer au fil du temps.
Source : Mission daprs la note du Ministre des finances et des comptes publics et du secrtaire dtat charg du
budget, en date du 6 janvier 2016, portant sur la mise en uvre des revues de dpenses prvues par larticle 22 de la
loi de programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019 .
- 39 -
Annexe VII
40
Dans lensemble, elle retient que leffort de matrise des dpenses observ entre 2013
et 2014 est amen se poursuivre en 2015 et 2016, puis que la dpense serait amene
reprendre sa dynamique antrieure sur un rythme attnu (cf. tableau 36). Ces
perspectives sont cohrentes avec les prvisions sur linflation (cf. tableau 37).
Tableau 36 : Taux dvolution annuelle des dpenses dachats courants observs sur 2010-14 et
projets par la mission sur 2014-20
chelon territorial
Taux dvolution
moyen sur 2010-2013
volution
2013-2014
Petites communes*
2,8 %
-0,8 %
Autres communes
2,8 %
-3,2 %
Autres EPCI FP
6,4 %
Grandes
communes**
2,0 %
EPCI FP (CU,
mtropoles***)
-1,8 %
8,1 %
EPCI sans FP
1,6 %
4,4 %
3,2 %
Dpartements
Rgions
0,0 %
2,4 %
6,6 %
-1,3 %
2,7 %
Source : Mission.* Moins de 500 hab. **Plus de 80 000 hab. *** Y compris Lyon.
Tableau 37 : Indice des prix la consommation (hors tabac) (IPCHT) entre 2014 et 2019
2014
0,40 %
2015
0,10 %
2016
1,00 %
2017
1,40 %
2018
1,75 %
2019
1,75 %
Source : Principaux indicateurs du scnario conomique 2014-19 (Insee, commission europenne) dans le rapport
conomique, social et financier du projet de loi de finances pour 2016.
Plus en dtail, sur le primtre des communes, la baisse globale des dpenses dachats
courants observe entre 2013 et 2014 se poursuivrait pendant deux annes (avec des
rythmes diffrencis selon la dimension des communes concernes), avant que la dpense ne
se stabilise (taux dvolution nul entre 2016 et 2020 cf. graphique 20 pour les plus petites
communes, graphique 21 pour les plus grandes communes, graphique 22 pour les autres).
Graphique 20 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des communes de moins de 500 habitants
5,0%
4,5%
4,0%
3,0%
2,0%
2,5%
1,4%
1,0%
0,0%
-0,8%
-0,5%
-1,0%
-2,0%
Source : DGFiP et hypothses de la mission.
- 40 -
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Annexe VII
41
Graphique 21 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des communes de plus de 80 000 habitants
3,0%
2,5%
2,5%
2,1%
2,0%
1,4%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-0,5%
-1,0%
-1,5%
-2,0%
-1,8%
-2,5%
-1,6%
-1,4%
Graphique 22 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des autres communes (entre 500 et 80 000 habitants)
4,0%
3,0%
3,5%
2,4%
2,5%
2,0%
1,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
-4,0%
-2,6%
-2,4%
-3,2%
Sur le primtre des EPCI fiscalit propre, la mission projette une volution relativement
dynamique, entre 4,0 et 5,0 % par an, sans quelle ne retrouve pour autant les 7,0 % observs
sur la priode 2010-13 (cf. graphique 23). La mission a appliqu cette projection lensemble
des EPCI, y compris communauts urbaines et mtropoles (cf. graphique 24). Cette
dynamique est en cohrence avec lambition de mutualisation croissante donne aux EPCI, en
parallle dune stabilisation de la dpense des communes.
- 41 -
Annexe VII
42
Graphique 23 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des EPCI fiscalit propre hors mtropoles et communauts urbaines
9,0%
7,9%
8,0%
7,0%
6,3%
6,0%
5,2%
5,0%
4,4%
4,0%
4,0%
4,5%
5,0%
5,0%
5,0%
5,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
Graphique 24 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des mtropoles* et communauts urbaines
25,0%
20,0%
19,5%
15,0%
10,0%
7,1%
4,0%
5,0%
-1,2%
4,5%
5,0%
5,0%
5,0%
5,0%
1,6%
0,0%
-5,0%
Sur le primtre des EPCI sans fiscalit propre, la mission projette galement une
volution positive des achats courants au vu des projets en cours sur leurs secteurs
dintervention (obligations du Grenelle en matire denvironnement, dveloppement des
infrastructures numriques, etc.), mais sur une dynamique modre de 2 % par an compter
de 2017 (cf. graphique 25).
- 42 -
Annexe VII
43
Graphique 25 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des EPCI sans fiscalit propre
6,0%
4,9%
5,0%
4,0%
3,0%
2,4%
2,2%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
1,0%
1,0%
0,5%
0,0%
0,0%
Sur le primtre des dpartements, compte tenu des pressions qui existent sur leurs
dpenses de fonctionnement, la mission projette des achats stables (cf. graphique 26).
Graphique 26 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des dpartements
5,0%
4,1%
4,0%
3,0%
2,5%
2,0%
1,0%
0,7%
0,0%
-1,3%
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0%
-1,0%
-2,0%
Source : DGFiP, hypothses de la mission.
Sur le primtre des rgions, la mission fait lhypothse dun certain dynamisme des
dpenses, en hausse de 3,0 % par an, sans revenir la croissance observe avant 2013
(+ 7,0 % sur 2010-13) en raison des perspectives de rationalisation dans les nouvelles
rgions (cf. graphique 27).
- 43 -
Annexe VII
44
Graphique 27 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2020 des dpenses dachats courants
des rgions
12,0%
10,9%
10,0%
8,0%
5,3%
6,0%
3,8%
4,0%
2,7%
3,0%
3,0%
3,0%
3,0%
3,0%
3,0%
2,0%
0,0%
Communes
de moins de
500 hab
Communes
de plus de
80 000 hab
Autres
communes
Mtropoles,
CU
Autres EPCI
FP
EPCI sans
FP
Dpartemen
ts
Rgions
Total
2011
2012
2013
0,9
0,9
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
3,3
3,4
3,4
3,5
3,4
3,4
3,3
3,3
3,3
3,3
3,3
14,3
14,7
15,0
15,6
15,1
14,7
14,3
14,3
14,3
14,3
14,3
6,7
7,2
7,7
8,1
8,5
8,8
9,2
9,7
10,2
10,7
11,2
6,8
6,8
6,8
6,8
1,9
5,3
6,4
1,8
40,6
2,3
5,4
6,5
2,1
42,5
2,4
5,7
6,8
2,1
44,1
2,4
5,8
6,9
2,2
45,5
2,4
5,8
6,8
2,3
45,3
2,5
5,9
6,8
2,3
45,4
2,6
5,9
6,8
2,4
45,5
2,8
6,1
2,5
46,5
2,9
6,2
2,6
47,3
3,1
6,3
2,6
48,1
3,2
6,4
2,7
48,9
Source : DGFiP, calculs de la mission.* volution en application des hypothses retenues par la mission par chelon.
- 44 -
Annexe VII
45
50
45
40
1,8
35
6,4
30
5,3
25
20
2,0
6,5
5,4
2,3
2,3
2,4
2,5
2,5
2,6
2,7
2,2
6,9
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
6,8
5,8
5,9
5,9
6,0
6,2
6,3
6,4
5,7
5,8
2,1
6,8
8,6
9,4
10,2
10,5
10,9
11,4
11,9
12,5
13,1
13,8
14,4
18,6
19,0
19,5
20,1
19,6
19,1
18,7
18,7
18,7
18,7
18,7
2010
2011
2012
2013
2014
15
10
5
-
Communes
Dpartements
Rgions
Source : DGFiP, calculs de la mission.* volution en application des hypothses retenues par la mission par chelon.
Ainsi sur le primtre total, les achats courants seront matriss entre 2014 et 2016, puis
retrouvent une hausse modre (1,8 %) entre 2016 et 2020 (cf. graphique 29). Le taux
dvolution annuelle moyenne entre 2014 et 2020 stablit 1,3 %.
Graphique 29 : Taux dvolution entre N-1 et N de 2010 2019 des dpenses dachats courants
de lensemble des collectivits territoriales
5,0%
4,1%
4,2%
4,0%
3,0%
3,0%
1,7%
2,0%
1,0%
-0,4%
0,2%
0,0%
-1,0%
Source : DGFiP, calculs de la mission.
- 45 -
0,5%
1,8%
1,8%
1,9%
Annexe VII
46
Sur la base des expriences et des marges de manuvres dgages par ltat et le secteur
hospitalier grce leurs dmarches doptimisation des achats (cf. 4.2), la mission propose
plusieurs scnarios doptimisation des achats des collectivits territoriales : selon leur
mobilisation, les marges de manuvres budgtaires pourraient atteindre, selon les scnarios
retenus, entre 1,4 et 2,7 Mds sur le triennal 2018-20 (cf. 4.3). Lanne 2017 a t spare
et singularise pour le lancement de la phase doptimisation.
4.1. Afin de dgager des marges de manuvre budgtaires, les gains lis
loptimisation des achats doivent tre scuriss
le gain achat est comptabilis lorsque le prix baisse ou augmente moins vite que le prix
du march, alors que le gain budgtaire nintervient qu la baisse de la dpense (mme
si limpact budgtaire nest pas constat, un gain achat peut avoir vit des dpenses
potentielles) ;
le gain achat est comptabilis volume constant, alors quun gain budgtaire peut-tre
mesur par une baisse du volume achet sans amlioration du prix ;
le gain achat est calcul sur une base annuelle, quelle que soit la date dinitiation de
lachat, alors que le gain budgtaire est proratis en lien avec lexercice budgtaire.
Source : Mission daprs rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013).
- 46 -
Annexe VII
47
Le gain achat est lui-mme pluriel (comme illustr sur le graphique 31), comprenant :
Graphique 31 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, excution)
Source : Mission.
Description de laction
Gain achat
- 47 -
Gain
budgtaire
Nul voire
surcot*
Nul voire
surcot*
Annexe VII
Segment
dachat
Solutions
dimpression
Description de laction
48
Gain achat
Gain
budgtaire
Nul
les gains achats mesurent ce qui a t fait diffremment et mieux que la fois
prcdente ;
une mthode de mesure des gains achats, commune lensemble des ministres et des
tablissements publics, a t mise en place afin de suivre et consolider ces gains (cf.
mthodologie prsente dans lencadr 5) ;
ce calcul des gains varie en fonction des phases dintervention de lacheteur :
les gains scuriss dans la phase de conduite du projet (lorsque le march est
notifi ou laction de progrs ralise) ;
un indicateur propre au SAE, qui mesure les gains relatifs aux actions dachat
interministrielles animes par le SAE (rattach au programme 218 de conduite
et pilotage des politiques conomiques et financires) ;
La valorisation des gains achats obtenus se base, dans le suivi du programme PHARE,
sur une mthodologie proche de celle issue des travaux du SAE. Selon la direction
gnrale de loffre de soins (DGOS) :
le gain achat valorise les dpenses potentielles vites grce une action de lacheteur
et tout gain achat contribue limiter laugmentation des dpenses en tendanciel 30 ;
le programme PHARE se place dans la recherche dun progrs continu de gains achats
(de lordre de 3 5 % par an) 31 ;
les formules de calcul des gains achats sont partages avec la DAE (cf. encadr 5) ; les
gains valoriss peuvent ltre diffrentes tapes de lacte dachat et donner lieu un
suivi de gains identifis , notifis ou raliss ;
29 Guide
de la modernisation de lachat, ralis par le service des achats de ltat (SAE), sur les achats de ltat et
de ses tablissements publics objectifs et organisation (septembre 2013).
30 Prsentation
- 48 -
49
Annexe VII
des objectifs de gains achat annuels sont fixs par la DGOS aux agences rgionales
de sant (ARS) en fonction de leur poids relatif en termes dachat depuis 2012 ;
des objectifs annuels ou pluriannuels de gains sur achat sont de plus en plus
ngocis entre ARS et tablissements (notamment dans le cadre du plan triennal,
dploy depuis 2015) ;
une campagne de remonte des gains biannuelle est pilote par la DGOS avec le
relais des ARS.
Encadr 5 : Formules de calcul du gain achat utilises par le SAE et le programme PHARE
Source : Mission daprs la prsentation sur le rfrentiel de calcul des gains achats (DGOS novembre 2011) et le
guide de la modernisation de lachat, ralis par le SAE, sur les achats de ltat et de ses tablissements publics
objectifs et organisation (septembre 2013).
le rapport de lIGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (2013) a
confirm labsence de taux de transformation norms et forfaitaires des gains
achats en gains budgtaires par segments 32 ;
la DGOS est en cours dlaboration dlments de rconciliation, au niveau local, entre
gains achats et impact budgtaire, sachant que le taux de transformation constat
avoisinerait 60 % ;
certaines pratiques favorisent leffectivit budgtaire des gains achats (cf. 4.1.3
ci-dessous).
32 Les travaux mens au printemps 2012 par lex-direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) avec
laide de cabinets de conseil pouvaient laisser supposer quil serait possible de dfinir des taux thoriques de
transformation des gains achats en gains budgtaires, avec un taux moyen avoisinant les 30 % (voire 60 % dans
les organisations achats performantes). Cependant, le rapport retient que ce taux rsultait de sondages raliss
auprs de diverses entreprises et tudes de cas ponctuelles.
- 49 -
Annexe VII
50
Proposition : tablir une mthode commune de calcul des gains achats dans les
collectivits territoriales, sur la base des expriences de ltat et du secteur hospitalier
en la matire.
4.1.3. Dans un contexte financier contraint, la probabilit de transformer des gains
achats en gains budgtaires doit tre renforce dans les collectivits
territoriales 33
Un lien doit tre ralis entre gains achats et gains budgtaires :
dfinir des cibles de gains achats potentiels, en sassurant de leur faisabilit avec les
services oprationnels et la fonction financire (charge du contrle de gestion), et en
les liant un objectif de gain budgtaire ;
se placer dans une logique de progrs continu, en distinguant et en suivant les
diffrents types de gains achats obtenus (identifis / notifis / raliss).
Le levier principal rside dans le suivi de la transformation des gains achats en gains
budgtaires, savoir :
lexercice annuel de planification les achats gagne tre articul avec celui de
prparation budgtaire ;
le contrle de gestion doit tre consult pour valider la faisabilit des gains
achats cibls et inform du suivi de lexcution des marchs en lien avec la
consommation des crdits (pour identifier notamment les risques de
surconsommation) ;
les gains achats constats doivent tre fiabiliss (ce qui passe par leur validation
externe, par le contrle de gestion) ;
33
Cf. annexe V relative au pilotage et lorganisation de la fonction achat (partie 2.3 sur le pilotage financier, qui
prsente notamment les mthodes de suivi des gains des villes de Lyon et de Villeurbanne).
- 50 -
Annexe VII
51
la massification des achats, si elle est rapide et visible, nest lorigine que
de 20 30% des gains achats (cf. annexe IV) ;
Ingnierie des
marchs et suivi de
leur excution
Avantages et opportunits
Risques et inconvnients
34
Le secteur priv est maqu par le levier dintressement financier des responsables achats (part variable,
prime, etc.). Cet intressement financier est toutefois difficilement applicable dans des entits publiques et
dautant moins opportun dans une priode de contrainte budgtaire accrue.
- 51 -
Annexe VII
Mutualisation et
massification des
achats
Rationalisation du
besoin et des
comportements de
consommation
52
Avantages et opportunits
Risques et inconvnients
Source : Mission daprs rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013).
Comme lillustre le graphique 32, plus la dmarche achats imprgne les processus et les
dcisions de la collectivit, plus les gains achats sont importants.
Graphique 32 : Gains achats envisageables en fonction du degr dimplication de la fonction
achats dans les processus de la collectivit
Source : Mission.
- 52 -
53
Annexe VII
4.2.2. Pour les annes venir, les programmes doptimisation des achats de ltat et
du secteur hospitalier ciblent des gains annuels de 2,5 3,0 % sur leurs
assiettes respectives
4.2.2.1. Dbut 2016, ltat a raffirm son objectif de gains achats de 700 M par an, sur
une assiette de 28 Mds (soit une cible annuelle de 2,5 %)
Loptimisation des achats de ltat et ses objectifs se sont largement amplifis au cours des
dernires annes, avec notamment :
Entre 2010 et 2012, la stratgie pilote par le SAE a permis de dgager 692 M sur les achats
courants de ltat qui reprsentaient une assiette de 10 Mds, soit une atteinte de 69 % de la
cible d1 Md qui avait t fixe.
Entre 2013 et 2015, la cible de gains achats slevait 2 Mds, sur une assiette largie
lensemble des achats de ltat (hors dfense et scurit) et aux tablissements publics 35, soit
une assiette de 30 Mds et une cible annuelle de 2,2 %. Ces cibles triennales concernaient :
les ministres pour 1,3 Mds, au prorata de leur poids dans le total des achats de ltat
(hors dfense et scurit) ;
les tablissements publics pour 700 M, soit un objectif annuel de 2,3 % sur le total de
leurs achats.
Selon les lments communiqus la mission concernant les gains achats atteints en 2013
et 2014 :
Ainsi, la dmarche doptimisation des achats de ltat a permis dobtenir (graphique 33) :
sur la priode 2010-12, en moyenne 2,3 % par an sur ses achats courants ;
sur la priode 2013-14, en moyenne 1,7 % par an sur une assiette largie aux
tablissements publics.
35
- 53 -
Annexe VII
54
Graphique 33 : Gains achats cibles et gains achats raliss sur le primtre de ltat et de ses
tablissements publics (2010-15)
700
4,0%
3,4%
600
3,5%
3,0%
504
500
3,0%
466
2,5%
400
340
304
300
667
1,8%
667
667
1,6%
200
333
0,5%
48
100
0
2010
Gains cibls*
333
2,0%
1,5%
1,0%
333
0,5%
2011
2012
Gains raliss
2013
2014
2015
0,0%
Source : Mission daprs donnes DAE. * Les gains cibles annuels rsultent dune proratisation de la cible triennale
(1 Mds sur 2010-12 et 2 Mds sur 2013-15). Lassiette cible varie entre la priode 2010-12 (achats courants de
ltat slevant 10 Mds) et la priode 2013-15 (en comprenant lensemble des achats de ltat hors dfense et
scurit, ainsi que ceux des tablissements publics, pour atteindre 30 Mds).
Au dbut du mois de mars 2016, la cration de la direction des achats de ltat (DAE) 36 vise
amplifier les conomies ralises chaque anne en les faisant passer de 500 700 M par an,
sur un primtre de dpenses annuelles de ltat et des organismes et tablissements publics
reprsentant environ 28 Mds (hors dfense et scurit) 37. Latteinte dun tel objectif
gnrerait un gain achat de 2,5 % par an.
4.2.2.2. Dans le secteur hospitalier, le programme PHARE cible des gains achats annuels
moyens de 480 M entre 2015 et 2017, sur une assiette de 18 Mds (soit une
cible annuelle qui doit atteindre 3,0 % en 2017)
Dans le secteur hospitalier, les leviers doptimisation des achats mobiliss par le programme
PHARE peuvent tre regroups en trois grandes catgories :
36 Dcret n 2016-247 du 3
de ltat.
mars 2016 crant la direction des achats de ltat et relatif la gouvernance des achats
mars 2016.
- 54 -
Annexe VII
55
lors du lancement de la dmarche PHARE, les gains achats potentiels estims sur trois
ans (2012-14) slevaient 910 M. En pratique, 840 M ont t effectivement atteints
cette cible (soit en moyenne, chaque anne, 280 M et 1,6 % de lassiette totale
de 18 Mds), avec une monte en charge progressive sur la priode ;
la deuxime phase de la dmarche prvoit une augmentation des objectifs de gains
achats, 1,4 Mds pour la priode 2015-17, soit 480 M 38 en moyenne par an,
soit 2,6 % de lassiette de 18 Mds. En 2017, les gains achats devraient atteindre 3 %
de lassiette. Ces gains achats doivent se traduire par une contribution de 1,2 Md sur
trois ans, dans le cadre du plan triennal de matrise des dpenses (ils contribueront ce
faisant latteinte de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM)).
Graphique 34 : Gains achats cibles et gains achats raliss grce PHARE (2012-17)
600
3,5%
3,0%
500
3,0%
2,7%
2,4%
400
1,0%
210
172
2012
290
2013
480
420
380
320
100
2,0%
1,6%
300
200
2,5%
2,1%
540
1,0%
423
378
1,5%
0,5%
2014
2015
2016
2017
0,0%
Pour atteindre ces nouvelles cibles, le programme PHARE vise lalignement des acheteurs
hospitaliers sur les meilleures pratiques, avec :
38
Ces gains peuvent inclure des gains lis loptimisation des achats dinvestissement (qui reprsentent une
assiette de 7 Mds ), qui ne sont pas inclus dans le dnominateur de lindicateur de performance dans un souci de
continuit de ce dernier dans la dure.
- 55 -
Annexe VII
56
34%
42%
70%
60%
50%
53%
23%
25%
40%
18%
30%
20%
43%
10%
0%
2013
33%
29%
2014
2015
Source : Mission daprs prsentation la mission IGF-IGA (DGOS - 2 mars 2016). * UniHA, UGAP, Rsah IDF,
Unicancer.
39
Larticle 107 de la loi n 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre systme de sant rend
obligatoire dadhsion de chaque tablissement public de sant (sauf spcificit territoriale) une convention de
groupement hospitalier de territoire (GHT). Les GHT sappuieront notamment sur un principe dadhsion
obligatoire (sauf drogation accorde par lagence rgionale de sant) et le transfert obligatoire de certaines
fonctions, notamment la politique dachat.
40 Le
plan daction achat (PAA), construit lors du dialogue entre acheteur et prescripteur, vise :
clarifier leurs rles respectifs ;
identifier des gains achats envisageables dans chaque tablissement (ces gains slvent normalement
3% du primtre dachats concerns) ;
suivre et piloter les actions mises en place pour optimiser les achats ainsi que les gains qui en dcoulent.
Selon la DGOS, plus de 50% des tablissements seraient dots dun PAA. Le projet de dcret relatif aux
groupements hospitaliers territoriaux (GHT) du 9 fvrier 2016 prvoit llaboration obligatoire dun PAA pour le
GHT au 1er janvier 2017.
-
- 56 -
Annexe VII
57
les gains tarifaires obtenus sur llectricit en 2015 par les centrales dachat
locales Approlys et CentrAchat, en combinant le levier de la massification et
louverture du march, sont compris entre 5 et 10 % par rapport aux tarifs
rglements ;
Tableau 41 : Cibles moyennes des gains dans les programmes doptimisation des achats de la
zone Europe suivis par le cabinet de conseil Mc Kinsey & Company
Secteur
Hpitaux
Routes et infrastructures
Achats gnraux
Fourchette
moyenne de gains
10 15 %
Jusqu 20 %
quipement de laboratoire : 12 25 %
Consommables de laboratoire : 5 12 %
Lits : 10 20 %
Mdicaments : 8 12 %
Informatique et tlcommunication : 15 25 %
Construction : 5 10 %
Maintenance et voierie : 10 20 %
Source : lments Mc Kinsey & Company, dans le rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics
(juin 2013).
Les gains achats potentiels varient galement en fonction du niveau de maturit de lentit
qui dploie la dmarche achats, la performance de la fonction achats saffirmant
vritablement lorsque 42 :
performance dune fonction achats saffirme vritablement partir du niveau 3 de maturit tel que dfini par
la grille danalyse de la mission (cf. annexe VI relative la maturit).
- 57 -
Annexe VII
58
des stratgies dachat diffrencies sont mises en uvre par segment, avec une
recherche de rduction des cots, une optimisation de la construction du march et des
groupements de commandes frquents ;
des outils ddis lachat, comme un rfrentiel de fournisseurs, avec un
fonctionnement en mode projet .
Par exemple loptimisation des achats la ville de Paris, avance en termes de structuration
de sa fonction achats, lui permettent de dgager des conomies achats annuelles moyennes
constates entre 2010 et 2015 de 11 % par rapport au montant estim de la dpense sur la
dure totale des marchs ayant fait lobjet dune optimisation.
4.3. Les trois scnarios proposs par la mission permettraient denvisager des
gains achats compris entre 1,4 et 2,7 Mds sur 2018-20 par rapport au
tendanciel de dpenses dachats courants des collectivits territoriales
En raison de la faible maturit achats des collectivits territoriales en gnral 43, la mission
estime quil existe dimportants gisements budgtaires et que ces perspectives de gains
pourront se concrtiser si les collectivits sont encourages en ce sens44.
Lanne 2017 a t spare et singularise pour le lancement de la phase doptimisation,
mme si des gains sont dores et dj envisageables ds cette premire anne.
La mission propose trois scnarios sur le triennal 2018-20, avec les estimations de
gains suivantes :
Ces diffrents scnarios sont lis la mise en uvre des propositions faites par la mission 45
et leurs implications sur les dmarches doptimisation des collectivits.
Les gains achats qui en dcoulent seront, en pratique, obtenus de manire diffrencie
dans les collectivits, selon la maturit de leurs fonctions achats et selon les segments
concerns. Dans un premier temps, devront tre prioriss les segments dachats fort enjeu
financier (cf. 4.2.3 ci-dessus).
44 Cf. annexe
45 Cf. rapport de
- 58 -
Annexe VII
59
ils pourraient atteindre ceux des premires annes du programme PHARE (2012-14)
pour les plus grandes collectivits 46, dont la structuration des achats est plus facile
atteindre et le levier de la massification particulirement accessible ;
en revanche, pour les autres collectivits, il est difficile dimaginer atteindre plus de la
moiti de ces gains (voire moins pour les petites communes de moins de 500 habitants,
du groupe 1 tel que dfini dans le 2.2.1).
Tableau 42 : Hypothses de gains achats pour le scnario a minima (2017-20)
Gains sur
lassiette des
plus grandes
collectivits*
Gains sur
lassiette des
autres
collectivits
Gains sur
Pour trois
lassiette des
annes (2018
petites
2020)
communes**
Pour lanne
2017
Toutes les
collectivits
Source : Mission. * Rgions, dpartements, communauts urbaines, mtropoles (y compris Lyon) et communes de plus
de 80 000 habitants (sur le primtre 2014), qui reprsentent un tiers de lassiette totale. ** Communes de moins
de 500 habitants.
2017
2018
2019
46,3 Mds 47,0 Mds 47,6 Mds
1,4 %
151,0 M
0,3 %
1,4 %
305,8 M
0,7 %
1,4 %
2018-20
1,6 %
Source : Calculs de la mission.* Tendanciel dont sont retraits les gains achats gnrs.
46
2020
48,4 M
1,3 %
1,0 %
Communes de plus de 80 000 habitants, communauts urbaines et mtropoles (y compris Lyon), dpartements
et rgions.
- 59 -
Annexe VII
60
1,3%
600
1,40%
1,20%
1,0%
1,00%
500
0,7%
400
0,80%
644,2
300
0,3%
200
100
495,9
0,40%
305,8
0,20%
151,0
2017
0,60%
2018
2019
2020
0,00%
les plus petites communes (moins de 500 habitants), ne portent qu1,0 % de leffort en
anne N (2018), sachant quelles reprsentent 2,3 % de lassiette des dpenses
en 2014 ;
les plus grandes collectivits, qui reprsentent en 2014 un tiers de lassiette des
dpenses, seraient invites apporter la moiti des gains en anne N (2018) ;
les autres collectivits, de dimension intermdiaire, porteraient elles aussi la moiti des
gains en anne N (2018), soit un peu moins que leur poids dans lassiette des dpenses
de 2014 (65 %).
Communes
EPCI FP
EPCI sans FP
Dpartements
Rgions
Total
N+1
33,2
71,4
3,1
27,6
48,4
30,2
67,3
24,6
305,8
52,8
114,0
5,2
46,2
81,1
49,1
107,2
40,3
495,9
N+2
68,9
142,0
7,3
63,3
106,2
62,4
139,9
54,2
644,2
Source : Calculs de la mission (les gains achats en % de lassiette de dpenses dfinis dans les hypothses sont
rpliqus pour chaque collectivit constituant la strate). * Y compris Lyon.
- 60 -
Annexe VII
61
4.3.2. Le scnario jug le plus raliste par la mission permet denvisager des gains
achats moyens de 630 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,3 % de lassiette
Dans un scnario jug raliste par la mission, la fonction achats des plus grandes
collectivits se structurerait vritablement, en lien avec des incitations la mutualisation qui
conduirait, par un effet dentranement, les moyennes puis les petites collectivits sengager
dans la dmarche.
les plus grandes collectivits pourraient avoir des objectifs plus ambitieux que la
moyenne des gains obtenus par lensemble des tablissements hospitaliers
sur 2012-14, avec une cible des trois quarts des gains obtenus par PHARE sur 2015-17 ;
sans atteindre les gains de PHARE sur 2012-14, les collectivits de taille intermdiaire
pourraient gnrer, grce leffet dentranement des plus grandes, les deux tiers de
ces derniers ;
en revanche, pour les plus petites collectivits (communes de moins de 500 habitants),
il est difficile dimaginer atteindre plus de la moiti de ces gains.
Tableau 45 : Hypothses de gains achats pour le scnario raliste (2017-20)
Les trois quarts des gains cibles du programme PHARE sur 2015-17
1,8 % en anne N
2,0 % en anne N+1
2,3 % en anne N+2
Gains sur
lassiette des
autres
collectivits
Les deux tiers des gains obtenus par le programme PHARE sur 2012-14
0,6 % en anne N
1,0 % en anne N+1
1,4 % en anne N+2
Gains sur
Pour trois
annes (2018 lassiette des
petites
2020)
communes**
Pour lanne
2017
Source : Mission.
Toutes les
collectivits
rapports lassiette des dpenses, les gains natteindraient pas exactement ceux de
PHARE sur 2012-14 (ils seraient de 1,3 % en N+1 contre 1,6 % en 2011 pour PHARE,
et 1,7 % en N+2 contre 2,1 % en 2012 pour PHARE) ;
en 2017, les gains atteindraient 225 M ;
entre 2018 et 2020, les gains reprsenteraient en moyenne 628 M/an,
soit 1,7 Mds sur le triennal et 1,3 % de lassiette des dpenses.
- 61 -
Annexe VII
62
2017
2018
2019
2020
46,2 Mds 46,8 Mds 47,5 Mds 48,3 Mds
1,2 %
224,8 M
0,5 %
1,3 %
458,9 M
1,0 %
1,5 %
619,1 M
1,3 %
Source : Calculs de la mission. * Tendanciel dont sont retraits les gains achats gnrs.
2018-20
1,5 %
804,6 M 1 882,6 M
1,7 %
1,3 %
900
1,7%
800
1,3%
700
600
300
1,2%
1,0%
1,0%
804,6
0,5%
619,1
0,4%
224,8
2017
0,8%
0,6%
458,9
200
100
1,6%
1,4%
500
400
1,8%
0,2%
2018
2019
2020
0,0%
Leffort reposerait dabord largement sur les plus grandes collectivits, puis les
collectivits de tailles intermdiaires contribueraient de manire croissante (cf. tableau 47) :
les plus petites communes (moins de 500 habitants), ne portent qu1,1 % de leffort en
anne N (2018), mais 1,9 % en N+2 (2020), sachant quelles reprsentent 2,3 % de
lassiette des dpenses en 2014 ;
les plus grandes collectivits, qui reprsentent en 2014 un tiers de lassiette des
dpenses, seraient invites apporter prs de 60 % des gains en anne N (2018), avec
une part en baisse au fil du temps (43,6 % en 2020) ;
les autres collectivits, de dimension intermdiaire, porteraient elles 40 % des gains en
anne N (2018) mais 54 % en N+2 (2020), davantage en lien avec leur poids dans
lassiette des dpenses (65 % en 2014).
- 62 -
Annexe VII
63
Tableau 47 : Rpartition de leffort doptimisation entre les diffrents chelons dans le scnario
raliste (gains achats en M)
N
Communes
EPCI FP
EPCI sans FP
Dpartements
Rgions
Total
N+1
59,4
85,6
5,2
49,5
58,1
36,2
120,7
44,1
458,8
N+2
65,5
142,3
8,4
57,3
101,3
61,3
132,9
50,0
619,0
75,1
198,4
14,6
69,1
148,4
87,2
152,6
59,2
804,6
Source : Calculs de la mission (les gains achats en % de lassiette de dpenses dfinis dans les hypothses sont
rpliqus pour chaque collectivit constituant la strate). * Y compris Lyon.
les plus grandes collectivits pourraient atteindraient les gains cibles pour lensemble
du programme PHARE sur 2015-17 ;
les collectivits de taille intermdiaires, pour leur part, gnreraient les gains obtenus
par le programme PHARE sur 2012-14 ;
les plus petites collectivits parviendraient aux deux tiers de ces derniers.
Tableau 48 : Hypothses de gains achats pour le scnario volontariste (2017-20)
Gains sur
Pour trois
lassiette des
annes (2018
petites
2020)
communes**
Les deux tiers des gains obtenus par le programme PHARE sur 2012-14
0,6 % en anne N
1,0 % en anne N+1
1,4 % en anne N+2
Pour lanne
2017
Source : Mission.
Gains sur
lassiette des
autres
collectivits
Toutes les
collectivits
- 63 -
Annexe VII
64
au global, les gains annuels obtenus par lensemble des collectivits, par rapport
lassiette des dpenses, dpasseraient lgrement ceux obtenus par PHARE
pour 2012-14, avec un dcalage de six annes (2018-20 plutt que 2012-14) :
2017
2018
2019
2020
46,1 Mds 46,6 Mds 47,2 Mds 48,9 Mds
1,0 %
332,3 M
0,7 %
1,0 %
669,5 M
1,4 %
1,3 %
1,4 %
1,9 %
2,3 %
2018-20
Source : Calculs de la mission. * Tendanciel dont sont retraits les gains achats gnrs.
1,9 %
1200
2,3%
1,9%
1000
800
200
0
2,0%
1,4%
1,5%
600
400
2,5%
1123,0
906,8
0,7%
1,0%
669,5
0,5%
302,0
2017
Gains achats cibles (M)
2018
2019
2020
0,0%
- 64 -
Annexe VII
65
les plus petites communes (moins de 500 habitants), ne portent que 0,9 % de leffort en
anne N (2018), sachant quelles reprsentent 2,3 % de lassiette des dpenses
en 2014 ;
les plus grandes collectivits, qui reprsentent en 2014 un tiers de lassiette des
dpenses, seraient invites apporter un peu plus de la moiti des gains en anne N
(54,4 % en 2018), avec une part dcroissante dans le temps (41,1 % en 2020) ;
les autres collectivits, de dimension intermdiaire, porteraient moins de la moiti des
gains en anne N (44,7 % en 2018), avec une part croissante dans le temps (57,6 %
en 2020), sachant que leur poids dans lassiette des dpenses tait de 65 % en 2014.
Tableau 50 : Rpartition de leffort doptimisation entre les diffrents chelons dans le scnario
volontariste (gains achats en M)
N
Communes
EPCI FP
EPCI sans FP
Dpartements
Rgions
Total
79,0
142,4
6,3
65,8
96,6
60,2
160,5
58,6
669,4
N+1
87,8
226,8
10,4
76,9
161,5
97,7
178,4
67,2
906,7
N+2
97,3
295,9
14,6
89,5
221,3
130,1
197,7
76,7
1 123,1
Source : Calculs de la mission (les gains achats en % de lassiette de dpenses dfinis dans les hypothses sont
rpliqus pour chaque collectivit constituant la strate). * Y compris Lyon.
- 65 -
ANNEXE VIII
SOMMAIRE
1.
2.
3.
4.
3.1. Un programme partenarial dappui pourrait voir le jour, port par les
associations dlus avec le soutien de ltat ................................................................................ 14
3.1.1. Le programme partenarial mobilisera une pluralit dacteurs et de
comptences, lgitimes vis--vis des collectivits territoriales comme des
acheteurs ............................................................................................................................................ 15
3.1.2. Le programme comporterait un volet daccompagnement des collectivits
ainsi quun volet de communication et de formation .................................................... 18
3.2. Le volet accompagnement du programme permettrait de capitaliser et de
diffuser les meilleures pratiques territoriales ........................................................................... 18
3.2.1. Au niveau national, il sagit de capitaliser sur les bonnes pratiques et de
proposer un cadre mthodologique pour loptimisation de lachat dans les
collectivits ........................................................................................................................................ 18
3.2.2. Au niveau de chaque territoire, un accompagnement spcifique doit tre
co-construit et pourrait tre financ par un fonds ddi la modernisation
et lingnierie de lachat local ................................................................................................... 20
3.3. Le volet communication et formation du programme doit convaincre les lus
et cadres territoriaux de lutilit et de la justesse de la dmarche doptimisation
des achats, et leur permettre de se lapproprier ....................................................................... 23
Annexe VIII
SYNTHESE
Dans un contexte de contraintes budgtaires lies une tension sur les recettes, une
moindre acceptabilit de limpt et la rduction des dficits publics, de plus en plus de
collectivits se tournent vers loptimisation de la dpense, seule marge de manuvre pour
prserver leur capacit dinvestissement.
Paradoxalement, seule une minorit de collectivits a, dans cette perspective, identifi lachat
comme un levier potentiel de matrise de la dpense.
La prsente annexe prsente ce faisant les propositions qui permettront de mobiliser les
collectivits territoriales, de les encourager se saisir des leviers doptimisation prsents
dans les annexes I V, de sorte gnrer de nouvelles marges de manuvre chiffres dans
lannexe VII.
-1-
Annexe VIII
Ainsi, la compagnie des dirigeants et acheteurs publics (CDAF) a t cre en 1945 avec
lobjet de promouvoir et valoriser la fonction achats dans lesprit de contribuer
lamlioration de la performance de lentreprise et des organismes publics 1. La CDAF est, la
date de la mission, prside par le directeur de la commande publique de la rgion Centre.
Elle compte actuellement 10 000 membres et a labor en 2010, en lien avec la mdiation des
entreprises, une charte des relations fournisseurs responsables, signe par plus de
1 500 organisations publiques et prives, complte par un label dcern aprs un audit afin
de servir de rfrentiel la promotion de la fonction achats et des bonnes pratiques associes
(cf. encadr 1).
Encadr 1 : Label des relations fournisseurs responsables de la CDAF
En 2010, la Charte des relations inter-entreprises (devenue depuis la Charte Relations fournisseur
responsables) a t cre par la CDAF afin de sensibiliser les acteurs conomiques aux enjeux inhrents
aux achats responsables et la qualit des relations clients-fournisseurs. Ce dernier vise distinguer
les organisations ayant fait la preuve de relations durables et quilibres avec leurs fournisseurs. Il est []
attribu pour une priode de trois ans.
Les critres dvaluation sont les suivants (parmi lesquels certains sont rdhibitoires) :
1 Respect des intrts des fournisseurs et des sous-traitants :
quit financire vis--vis des fournisseurs ;
Promotion de relations durables et quilibres ;
galit de traitement entre les fournisseurs et les sous-traitants ;
Prvention de la corruption ;
2 Impacts des achats sur la comptitivit conomique :
Aide la consolidation des filires et au dploiement international ;
Apprciation du cot total de lachat ;
3 Intgration des facteurs environnementaux et socitaux dans le processus dachat :
Intgration dans le processus dachat des performances environnementales des fournisseurs et des
sous-traitants ;
Contribution au dveloppement du territoire ;
Intgration dans les processus dachat des performances sociales des fournisseurs ;
4 Conditions de la qualit de la relation fournisseur sous-traitant :
Professionnalisation de la fonction et du processus dachat ;
Dveloppement des relations et de la mdiation commerciales.
Source : Extrait du site internet de la CDAF.
1 Source
-2-
Annexe VIII
De mme, lassociation pour lachat dans les secteurs publics (APASP) a t cre en
1962 et regroupe aujourdhui plus de 2 000 adhrents manant aussi bien des tablissements
denseignement secondaire ou suprieur, des tablissements hospitaliers et des collectivits
territoriales de tout niveau.
Enfin, signe de la structuration de la profession, lassociation dacheteurs publics (AAP) a
fusionn avec lassociation des acheteurs des collectivits territoriales. LAAP est ouverte aux
acheteurs de toutes collectivits.
Sans remettre en cause le travail de fond ralis par ces associations, il convient de
souligner quelles runissent avant tout des experts cherchant affiner leurs
mthodes et techniques.
2 Source
3 Source
: site de lAMF.
: prsentation de lARF.
-3-
Annexe VIII
1.2. Il existe, au sein des territoires eux-mmes, des initiatives diverses qui
aident les collectivits qui le souhaitent structurer leur fonction achats
Si de multiples relais de diffusion des techniques dachat existent, ils sont plus ou moins
organiss, varient selon les territoires et ne concernent pas lensemble des acteurs locaux.
1.2.1. En matire de sourage, les rseaux consulaires sont des relais utiles entre les
fournisseurs et les acheteurs publics
Les chambres consulaires (chambres de commerce et dindustrie, chambres des mtiers et de
lartisanat) ou para-consulaires (chambres de lconomie sociale et solidaire) sont autant de
relais et dintermdiaires entre le monde de lentreprise (fournisseurs) et les collectivits
territoriales (acheteurs).
Comme lillustre lexemple des chambres consulaires alsaciennes en lien avec le conseil
rgional (cf. encadr 2), elles peuvent jouer un rle actif en :
La rgion Alsace, en partenariat avec la chambre de commerce et dindustrie (CCI) et la chambre des
mtiers et de lartisanat (CMA) ont lanc le rseau de la commande publique alsacien. Ce programme
est coordonn par lagence dattractivit de lAlsace. Il propose :
un rseau de conseillers accessible gratuitement toutes les entreprises : les points info
commande publique avec pour objectif de les informer sur toutes les questions lies aux marchs
publics ;
des vnements rguliers tels que des runions de sensibilisation, rencontres dacheteurs publics,
forums spcialiss, rendez-vous dactualitsentre entreprises et acheteurs publics ;
un programme de formations sur les appels doffres publics nationaux et internationaux
destination des entreprises ;
un accompagnement juridique et financier pour les entreprises.
Source : Mission daprs documents transmis par la CCI dAlsace.
-4-
Annexe VIII
un annuaire des acheteurs publics o les acheteurs membres sont rfrencs par
domaine dexpertise et par dpartement ;
une bibliothque des dossiers de consultation des entreprises (DCE) comprenant plus
de 50 000 DCE constamment alimente par ses membres et les clients de son
prestataire (DCE du SAE, E-Bourgogne, Mgalis, ) ;
un espace de travail collaboratif comprenant un forum de discussion, un agenda des
vnements sur le territoire, un fonds documentaire important.
Il organise des clubs dacheteurs et des groupes de travail thmatiques. Par exemple, en
marge des trois rencontres Openmap Numriques, il a runi les acheteurs publics franciliens
afin de partager des expriences et des dmarches et dchanger sur les mthodes du
programme.
1.2.3. Quelques (rares) centres de gestion ont pris des initiatives dans le domaine de
lachat, en portant notamment des groupements de commandes
Le centre de gestion du Nord a sign une convention de partenariat sur la commande publique pour la
priode 2012-14 avec la chambre rgionale des mtiers et de lartisanat et le conseil rgional du Nord
Pas de Calais afin de favoriser laccs des acteurs publics et privs la commande publique. Selon les
termes de cette convention :
accompagner les collectivits dans leur dmarche dachats et permettre aux petites et moyennes
entreprises davoir connaissance de marchs publics via la plateforme de dmatrialisation ;
maximiser la sensibilisation et laccompagnement des collectivits affilies au centre de gestion de la
fonction publique territoriale et les artisans lusage des TIC comme outil de lachat public .
cette fin, il indique avoir :
en 2006, dvelopp un service dappui ladministration numrique, dit centre de ressources eadministration des technologies de linformation et de la communication (ou Cre@tic ),
dabord avec lappui de fonds europens ;
en 2011, dans la suite de cette initiative, mis en place un groupement de commandes en matire de
dmatrialisation, notamment des actes administratifs en lien avec la prfecture du Nord, qui
aurait bnfici environ 600 collectivits du dpartement ;
en 2015, relanc ce groupement avec un objet enrichi par, en sus de la tltransmission des actes,
les sujets de scurit informatique, de dmatrialisation des relations avec les usagers et de
travail collaboratif (partages de documents, dagenda, etc.). Ce groupement aurait 740 membres
ce jour, exclusivement issus de la sphre territoriale, dont une majorit de petites collectivits.
Source : Mission daprs entretiens, documents conventionnels transmis et site creatic59.fr.
4
Cf. annexe III relative la dmatrialisation, dont la partie 1 prsente le dveloppement protiforme des
plateformes de dmatrialisation des marchs au fil des obligations en la matire, depuis le dbut des
annes 2000.
-5-
Annexe VIII
Pour rappel, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2015, estime ainsi que les
centres de gestion se sont disperss dans lexercice de leurs missions. Elle considre que ces
derniers se sont carts de leurs missions historiques de vecteur de lunification de la FPT
pour devenir des plateformes de mutualisation de certaines prestations de service destination
des petites collectivits sans tenir compte, ni de loffre publique ou prive existante, ni des rgles
de la commande publique . Elle prconise un recentrage des missions des centres de gestion
sur la gestion de la carrire des fonctionnaires territoriaux et un ajustement strict des
financements aux besoins rels qui en dcoulent. Elle recommande dans ce cadre de prciser
la rdaction de larticle 25 de la loi du 26 janvier 1984, afin de mieux dfinir les missions
facultatives que les centres de gestion peuvent exercer.
Encadr 4 : Comptences des centres de gestion telles que prcises par larticle 25 de la
loi n 84-53 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale
Les centres de gestion peuvent assurer toute tche administrative concernant les agents des collectivits
et tablissements, la demande de ces collectivits et tablissements.
Ils peuvent mettre des agents disposition des collectivits et tablissements qui le demandent en vue
d'assurer le remplacement d'agents momentanment indisponibles ou d'assurer des missions temporaires
ou en cas de vacance d'un emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu. Ils peuvent galement mettre
des fonctionnaires disposition des collectivits et tablissements en vue de les affecter des missions
permanentes temps complet ou non complet. []
Les centres de gestion peuvent assurer le conseil de la mise en uvre des rgles d'hygine et de scurit
par la mise disposition d'agents chargs de la fonction d'inspection des collectivits territoriales et
tablissements publics qui en font la demande. []
Les centres de gestion peuvent assurer la gestion de l'action sociale et de services sociaux en faveur des
agents, quelque catgorie qu'ils appartiennent, des collectivits et tablissements qui le demandent. Ils
peuvent souscrire, pour le compte des collectivits et tablissements de leur ressort qui le demandent, des
contrats-cadres permettant aux agents de bnficier de prestations d'action sociale mutualises et
conclure avec un des organismes mentionns au I de l'article 88-2 une convention de participation dans
les conditions prvues au II du mme article.
Les collectivits et tablissements publics peuvent adhrer ces contrats par dlibration, aprs signature
d'une convention avec le centre de gestion de leur ressort.
Par convention, les centres de gestion peuvent assurer la gestion administrative des comptes pargnetemps des collectivits et tablissements publics affilis et non affilis. Ils peuvent aussi affecter des agents
pour remplacer les personnels en cong ce titre.
Source : Loi telle que modifie par la loi n 2009-972 du 3 aot 2009.
Il ne faut toutefois pas surestimer le nombre de centres de gestion impliqus dans une
telle dmarche car, selon une enqute ralise pour la mission par la fdration nationale
des centres de gestion (FNCDF) sur le sujet, seuls 21 % des 33 centres de gestion ayant
rpondu raliseraient des prestations sur la commande publique au sens large
(cf. graphique 1), allant dun appui essentiellement juridique (comme celui de la rdaction
des actes) une vritable implication en matire dachats (comme la coordination de
groupements de commandes).
-6-
Annexe VIII
Graphique 1 : Principales missions assures par les centres de gestion impliqus dans la
commande publique
Incitation la rdaction de dispostions relatives la
commande publique dans des schmas de mutualisation
4
0
Source : Mission aprs retraitement des lments issus de lenqute de la FNCDG en fvrier 2016 (33 rponses).
Par ailleurs, la mission a relev que certains conseils dpartementaux ont galement
structur un appui en matire de commande publique, comme le conseil dpartemental
de Cte dOr dont la mission de conseil et dassistance (MICA) aux collectivits concerne
galement llaboration de marchs publics.
Les centrales dachat locales, dont le dveloppement sur les territoires est rcent (comme
CapOise-Picardie, Approlys et CentrAchats), offrent aux collectivits territoriales :
-7-
Annexe VIII
La direction des affaires juridiques des ministres conomiques et financiers (DAJ) est le
centre dexpertise en matire de commande publique ; ce titre, cest elle qui :
labore les normes applicables en la matire ( la date de la mission, cest elle qui
porte la rforme du code des marchs publics) ;
publie de nombreux guides de conseils aux acheteurs publics, comme les
10 conseils aux acheteurs publics ainsi que le guide pratique de lachat public
innovant .
Lun des relais de cette expertise juridique est la cellule dinformation juridique des
acheteurs publics (CIJAP) qui, au sein de la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP), prend la forme dun centre dappel. Lessentiel des appels quil reoit provient des
acheteurs publics locaux, qui reprsentent en moyenne les trois quarts des 28 500 appels
moyens annuels entre 2007 et 2015, avec une part croissante sur la priode (cf. graphique 2).
Parmi les appels des collectivits territoriales stricto sensu, plus de la moiti provient des
communes de moins de 100 000 habitants, et un quart des seules communes dont la
population est comprise entre 3 500 et 10 000 habitants.
6 Cf. annexe
-8-
Annexe VIII
76%
74%
71%
72%
75%
76%
77%
78%
76%
74%
74%
72%
72%
70%
68%
2007
2008
2009
2010
Nombre d'appels
2011
2012
2013
2014
2015
66%
Source : Mission daprs donnes CIJAP. NB. Le secteur des collectivits territoriales comprend les tablissements
publics locaux.
7 Les GEM regroupent des experts publics et privs afin de proposer dans leurs guides des recommandations
volontaires et des spcifications techniques destines accompagner lensemble des acheteurs publics de secteurs
aussi diffrents que restauration collective et nutrition, ouvrage, travaux et matrise duvre ou bien encore
informatique et communication lectronique dans la passation et lexcution de leurs marchs.
8 http://www.achatsresponsables-bdd.com/
9 Cf. annexe
10
-9-
10
Annexe VIII
le projet port par lagence de linformatique financire de ltat (AIFE) sur le portail
Chorus Portail Pro , qui sera mis disposition des collectivits compter
du 1er janvier 2017 pour les appuyer face lobligation de dmatrialisation des
factures cette chance 11.
1.3.3. Dans les territoires, certains prfets coordonnent des dmarches locales sur
lachat public
Dans tous les territoires, les services de ltat interviennent pour :
contrler les marchs publics des collectivits (services du contrle de lgalit des
prfectures) ;
excuter leurs dpenses dachats (rseau des comptables publics de la DGFiP).
Il existe par ailleurs, dans certains territoires, une mobilisation particulire des services
de ltat. titre dillustration :
pour lensemble des collectivits qui devront se conformer lobligation de dmatrialisation lhorizon
doctobre 2018.
11 Selon la fiche dimpact du 18 juin 2014 relative au projet dordonnance relative au dveloppement de la
facturation lectronique, la dmatrialisation permettra, grce linformatisation complte de la chane, de
rationaliser les tches de manipulation des documents, de diminuer les dlais de traitement, damliorer la qualit
comptable (suppression des doubles saisies) et de scuriser les paiements.
- 10 -
Annexe VIII
11
Les succs du programme PHARE (dont tmoignent notamment les gains achats obtenus et
cibls 12) sont directement lis, selon les interlocuteurs de la mission, :
12
Cf. annexe VII relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables, qui revient sur les
gains obtenus par la dmarche (avec une cible de 3 % de lassiette des dpenses des tablissements hospitaliers
horizon 2017).
- 11 -
Annexe VIII
12
des relais en agence rgionale de sant (ARS), avec la nomination de chargs de mission
achats pour animer le rseau et intgrer les sujets doptimisation des achats dans
leur dialogue de gestion avec les tablissements ;
les groupes de travail des professionnels et acheteurs des tablissements, notamment
dans le cadre des vagues dites ARMEN 13, dont les cinq vagues conduites entre
mars 2012 et janvier 2016 ont permis de couvrir la quasi-totalit des segments
dachats (cf. tableau 1) et de mobiliser le rseau dacheteurs des tablissements autour
de bonnes pratiques oprationnelles dj mises en uvre et values ;
la diffusion doutils et de services, par lquipe nationale du programme PHARE,
destination des tablissements (par exemple, un kit dlaboration du plan daction
achat, une charte sur les pratiques pour un achat russi , un rfrentiel de calcul des
gains achats, etc.).
Priode
Nombre de
participants
Nombre de bonnes
pratiques identifies
Potentiel de gains
identifis
Mars
juin 2012
103
105
1,2 Md
Vague 2
Novembre
2012
fvrier 2013
119
117
1,0 Md
Vague 3
Septembre
dcembre
2013
120
115
0,5 Md
Vague 4
Septembre
dcembre
2014
110
132
2,0 Mds
Vague 5
Octobre 2015
janvier 2016
114
200
1,2 Md
lavenir, pour atteindre ses nouvelles cibles pour 2015-17, le programme PHARE vise
lalignement des acheteurs hospitaliers sur les meilleures pratiques, avec notamment :
13
Les groupes de travail ARMEN repose sur la runion dacheteurs, dexperts techniques, de logisticiens, de
pharmaciens, de prescripteurs et de reprsentants institutionnels, pour discuter sur dix segments dachats
(transverses et mtiers) pendant 3 mois (chaque priode constitue une vague ). Ces groupes de travail
permettent didentifier les bonnes pratiques oprationnelles ainsi que des opportunits de gains achats, qui
alimentent par la suite les plans daction achats des tablissements.
14 Le
plan daction achat (PAA), construit lors du dialogue entre acheteur et prescripteur, vise :
clarifier leurs rles respectifs ;
identifier des gains achats envisageables dans chaque tablissement (ces gains slvent normalement
3% du primtre dachats concerns) ;
suivre et piloter les actions mises en place pour optimiser les achats ainsi que les gains qui en dcoulent.
Selon la DGOS, plus de 50% des tablissements seraient dots dun PAA. Le projet de dcret relatif aux
groupements hospitaliers territoriaux (GHT) du 9 fvrier 2016 prvoit llaboration obligatoire dun PAA pour le
GHT au 1er janvier 2017.
-
- 12 -
Annexe VIII
13
Source : Mission daprs ltude dimpact du projet de loi relatif la sant en date du 14 octobre 2014 et le projet de
dcret relatif aux groupements hospitaliers de territoire en date du 9 fvrier 2016 (en cours de concertation).
Source : Les collectivits locales britanniques mutualisent des services pour rduire les cots - Publics
Acteurs (mai 2015).
- 13 -
Annexe VIII
14
3.1. Un programme partenarial dappui pourrait voir le jour, port par les
associations dlus avec le soutien de ltat
Parmi cls de succs des expriences doptimisation des achats publics susmentionns, la
mission retient en particulier que :
18 Sources : Local government procurement - House of Commons Fvrier 2014; 50 ways to save Examples of
sensible savings in local government - 2012 ; National procurement strategy for local government in England 2014; Good administrative practice - The Commission for Local Administration in England 2001; Les
collectivits locales britanniques mutualisent des services pour rduire les cots - Publics Acteurs Mai 2015
19 Cre en 1974 par le Local Government Act, la commission de ladministration locale britannique (Commission
for Local Administration in England CLAE) a pour rle denquter de manire indpendante sur les plaintes des
usagers dposes lencontre des autorits locales. La commission est compose de quatre membres : un
mdiateur parlementaire (Parliamentary Ombudsman) et trois mdiateurs du gouvernement local (Local Government
Ombudsmen). Par exemple, une fois saisi par un usager dune collectivit locale, le mdiateur du gouvernement a
pour mission denquter sur le problme soulev et peut tre amen valuer nimporte quelle politique publique
mise en uvre par cette collectivit (services sociaux, ducation, politique immobilire, taxes et impts locaux,
voirie) afin de proposer une voie de rglement du diffrend.
20 Good administrative practice
- 14 -
Annexe VIII
15
les associations dlus (cf. celles mentionnes au 1.1.2 qui ont dj un rle en
matire de diffusion de la culture de lachat), premiers commanditaires du programme ;
une ou des instances de gouvernance et de coordination du programme, qui
associeraient les collectivits et ltat, comme lobservatoire des finances et de la
gestion publique locale (OFGPL) appel participer la diffusion des bonnes pratiques
de gestion locale, ou linstance nationale partenariale (INP) qui suit le programme de
dveloppement concert de ladministration numrique territoriale (cf. encadr 6) ;
le SGMAP en tant que service dappui au changement, qui a dj des expriences
daccompagnement des dmarches doptimisation des achats des tablissements
hospitaliers et de ltat, et qui serait mandat par linstance de gouvernance du
programme ;
des acteurs intervenant pour apporter leur expertise en matire dachat,
comme :
- 15 -
16
Annexe VIII
voire par une agence de modernisation des collectivits locales , cre leur
initiative pour porter ce type de projets.
21
Une rflexion ad hoc sur le portage des projets de modernisation de la gestion publique locale (y compris du
programme doptimisation des achats) serait, de lavis de nombreux interlocuteurs de la mission, la bienvenue.
- 16 -
Articles L. 121
1-1 et suivants
du CGCT
Comit des
finances locales
(CFL)
Appui de la DGCL
Dispositions
normatives
prvoir
Associations
dlus ou
dexperts
Source : Mission.
Agence de
modernisation
Associations
reprsentatives des lus
locaux et reprsentants
de ltat
Prsidence par le SGMAP
Charte en date
du
26 septembre
2011
Instance
nationale
partenariale
(INP)
Par les
collectivits
membres
- 17 -
Appui du SGMAP
Concours de
fonctionnaires
territoriaux et
fonctionnaires de
ltat (modalits
en cours de
dfinition la
date de la
mission)
Fonctionnement
Composition
Support de
cration
Instance(s)
Lieu de
discussion
informelle et de
diffusion des
expriences
Mission de
capitalisation et
de diffusion des
bonnes
pratiques
Lgitimit
institutionnelle
et lien avec
lOFGPL
Avantages
Lgitimit et
Reprsenter les intrts de leurs
relation directe
membres et promouvoir le partage
avec les
des meilleures pratiques en leur
collectivits
sein
membres
dfinir (structure
Collectivits
daccompagnement concret des
actrices de leur
projets de modernisation de la
modernisation
gestion publique locale)
Contrler la rpartition de la
dotation globale de
fonctionnement (DGF) et fournir
des analyses sur llaboration des
dispositions lgislatives
financires intressant les
collectivits
Missions actuelles
17
Cot et dlais de
cration dune
nouvelle structure
Multiplicit et
diversit des
instances
Cration rcente,
sans moyens
daccompagnement
du changement
Absence de moyens
daccompagnement
du changement
Inconvnients
Tableau 2 : Formes de gouvernance envisageables pour porter le programme partenarial doptimisation des achats locaux
Annexe VIII
18
Annexe VIII
qui mettrait en valeur la dmarche ainsi que les premiers retours en termes de
gains constates par les collectivits pilotes du cadre mthodologique ;
qui proposerait, en lien avec le CNFPT, des actions de formation et de sensibilisation
des agents et des lus, voire mettrait en place une vritable filire de formation sur
lachat public 22.
22
Cf. propositions formules en ce sens dans lannexe V relative lorganisation de la fonction achats et la
professionnalisation des acheteurs.
23
Guide sur la mutualisation au service des communes, des intercommunalits et de leurs tablissements, port
par le ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, lassociation des maires de France et les
inspections gnrales des finances et de ladministration (2015).
- 18 -
Annexe VIII
19
issus de groupes de travail comprenant des experts territoriaux reconnus issus des
principales associations et des collectivits les plus matures, ainsi que quelques
professionnels du secteur hospitalier et de ltat ; le CNFPT serait galement associ
llaboration de ses outils ;
tests dans quelques collectivits volontaires choisies par les associations dlus qui
deviendraient des collectivits pilotes ;
relays par lobservatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGPL),
dans le cadre de sa mission de dveloppement des bonnes pratiques (voir infra).
Cr par larticle 113 de la loi du 7 aot 2015 (loi NOTRE), lobjet de lobservatoire des
finances et de la gestion publique locale (OFGPL) est dtablir, de collecter, danalyser et de
mettre jour les donnes et statistiques portant sur la gestion des collectivits territoriales et de
diffuser ces travaux afin de favoriser le dveloppement de bonnes pratiques . Prsid par le
prsident du comit des finances locales (CFL), il doit sappuyer sur lingnierie des services
de ltat et des collectivits territoriales.
24
Cf. annexe VII relative au chiffrage des marges de manuvre envisageables grce loptimisation des achats,
qui revient sur le suivi et le calcul des gains achats.
25 Un rapprochement avec le label CDAF pourrait intervenir mais les critres devraient tre adapts au secteur
public.
26 Cf. annexe I relative lexpression du besoin qui souligne
27
Le rfrentiel national des cots du service public de gestion des dchets est une tude ralise tous les deux
ans par lADEME sur la base des matrices des cots renseignes par les collectivits. Cette tude a la particularit
de sappuyer sur les cots rellement supports par les collectivits et non sur des cots reconstitus.
- 19 -
Annexe VIII
20
La mission a ainsi pu observer, dans les territoires, diverses initiatives en ce sens quil
conviendrait de soutenir. En particulier :
28 Cf. annexe
29
En application de la rforme en cours du cadre de la commande publique, compter du 1er avril 2016, une
centrale dachat peut offrir, en sus des outils de mutualisation, des services d auxiliaire dachat (article 26 de
lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics), savoir :
la mise disposition dinfrastructures techniques pour aider les acheteurs passer leurs marchs ;
des conseils sur la conception et le droulement des procdures de passation des marchs ;
la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom et pour le compte de lacheteur.
- 20 -
Annexe VIII
21
des gains achats non ngligeables anticiper lissue de loptimisation des achats ;
cependant, une difficult manifeste des collectivits investir ce sujet ;
ds lors, un besoin important daccompagnement pour structurer la fonction achats
dans les collectivits.
financ par redploiement des crdits, en quelque sorte par anticipation des gains
achats envisags, potentiellement par un prciput sur la dotation gnrale de
fonctionnement ;
suivi par le programme dappui commun qui associe les associations dlus (cf. 3.1.1) ;
rparti sur lensemble du territoire ;
gr au niveau rgional par le secrtariat gnral aux affaires rgionales (SGAR) qui
possde, via la plateforme rgionale des achats, une expertise en matire dachats.
- 21 -
22
Annexe VIII
Pour que ses effets soient visibles compter de 2018, comme prvu dans les scnarios de la
mission30, ce fonds devrait tre mis en place ds que possible, au plus tard en 2017. Les
collectivits bnficiaires du fonds seront invites partager leur exprience de
modernisation des achats, par exemple via la mission de diffusion de meilleures pratiques de
lOFGPL (cf. 3.2.1.2) ; lobjectif dun tel partage dexprience est lmergence dune
communaut et dun rseau de diffusion des meilleures pratiques, avec des membres actifs
qui partagent leur exprience.
Source : Mission.
- 22 -
Annexe VIII
23
elles constituent des relais privilgis des bonnes pratiques et des outils pdagogiques ;
elles participent activement aux dmarches de rflexion et de conception du
programme national.
Plus fondamentalement, lenjeu est dacculturer lachat les dirigeants territoriaux pour
quils se saisissent du sujet et lancent des dmarches. Cette dynamique suppose :
des formations des lus territoriaux sur le sujet : il est ncessaire de les sensibiliser
ainsi que les organismes de formation spcialiss (199 agrs par le ministre de
lIntrieur) pour que dans le cadre de la prparation leurs responsabilits et en
utilisant leur droit la formation, ils puissent bnficier des formations idoines 31 ;
des formations des agents territoriaux, il est indispensable que dans le cadre de la
gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, la formation la fonction
achats soit intgre tant dans les programmes de formation initiale que dans les plans
de formation des collectivits dvelopps en concertation avec les organismes
concerns commencer par le CNFPT.
Proposition n 7 : Sensibiliser trs largement les lus et les cadres territoriaux
lintrt de la dmarche travers un dispositif volontariste de formation et de
communication cible fond sur un partenariat avec le CNFPT et les associations dlus
sur le sujet.
31
Cf. annexe V qui porte notamment sur ces enjeux de professionnalisation des agents en matire dachat et de
sensibilisation des lus.
- 23 -
Annexe VIII
24
4.2. Au niveau rgional, des synergies doivent tre cres entre politiques
dachat et dveloppement conomique du territoire
4.2.1. Dans le cadre des confrences territoriales de laction publique (CTAP) une
rflexion sur lachat pourrait tre initie
Les confrences territoriales de laction publique (CTAP) rassemblent les reprsentants de
lensemble des collectivits locales et EPCI du territoire rgional et reprsentent une instance
de dialogue et dchange (cf. encadr 8).
Encadr 8 : Les CTAP et les conventions dexercice concert de comptences
La loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 portant modernisation de laction publique locale et daffirmation
des mtropoles (MAPTAP) cre, par son article 4, la confrence territoriale de laction publique (CTAP)
qui, rassemble sous la prsidence du prsident du conseil rgional, les reprsentants de lensemble des
collectivits territoriales et EPCI qui composent le territoire rgional.
Cette confrence territoriale est charge de favoriser dans chaque rgion un exercice concert des
comptences des collectivits territoriales, de leurs groupements et de leurs tablissements publics
dans les domaines de comptence dont elles sont reconnues chefs de file.
32 Cf. annexe IV relative
33
Dans un premier temps, la loi portant rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010 a
rendu obligatoire la ralisation dun rapport relatif aux mutualisations des services dun tablissement
de coopration intercommunale (EPCI) et de ses communes membres dans lanne qui suit chaque
renouvellement gnral des conseillers municipaux, cette mutualisation pouvant conduire terme
un transfert de comptences. La loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique
(NOTRE) du 7 aot 2015 prcisait pour sa part, son article 74, que ce rapport relatif aux
mutualisations de services et le projet de schma affrent devait tre transmis pour avis aux
communes membres au plus tard le 1er octobre 2015 et approuv par lorgane dlibrant de lEPCI au
plus tard le 31 dcembre 2015.
- 24 -
Annexe VIII
25
Un rapport annuel prsent en CTAP permettra, en prsence des parties prenantes, de faire le point
sur ltat davancement et les progrs enregistrs dans ce domaine prcis faisant lobjet dun exercice
concert de la comptence.
Source : Mission.
Bien que la fonction achat ne constitue pas une comptence au sens juridique du
terme, il sagit dune fonction aisment mutualisable. Ds lors, les collectivits
participant la CTAP peuvent toutes trouver un intrt commun favoriser par
convention un exercice concert de la fonction achats et saccorder sur des modalits de
coordination, de simplification et de clarification de leurs interventions :
la rgion au titre de lamnagement et du dveloppement durable du territoire ;
4.2.2. Les rseaux consulaires ont, en lien avec les conseils rgionaux, un rle jouer
dans la relation des collectivits locales acheteuses avec les entreprises du
territoire 34
Concrtement, linstar de ce qui se pratique en Alsace (cf. encadr 2 supra), les rseaux
consulaires devraient organiser davantage dchanges entre les acheteurs publics et
les fournisseurs du territoire. Cela pourrait se traduire par :
des runions annuelles prsentant par secteur les programmes dachats des
collectivits locales ;
llaboration dune base de donnes des entreprises rgionales par secteur, en lien avec
les plateformes dmatrialises rgionales si elles existent et avec les services du
conseil rgional ;
des formations destines aux entreprises sur les modalits daccs la commande
publique ;
une intermdiation entre les entreprises pour favoriser des groupements en vue de
rpondre aux marchs publics ;
lorganisation de rencontres annuelles avec les acheteurs publics ;
lanimation de clubs dacheteurs publics
De leur ct, les rgions pourraient les soutenir et les appuyer, au titre de leur comptence de
dveloppement conomique, par exemple en crant des passerelles avec les ples de
comptitivit et les entreprises innovantes du territoire comme la rgion Ile de France et la
DIRRECTE dans le cadre dopenmap.
- 25 -
26
Annexe VIII
Propositions
1
3
4
Saisir les CTAP de la question de loptimisation des achats, en lien avec les enjeux
de dveloppement conomique sur chaque territoire.
- 26 -
ANNEXE IX
SOMMAIRE
1.
2.
Annexe IX
SYNTHESE
La mission a choisi de raliser une tude de cas sur deux segments dachats afin
dillustrer les leviers doptimisation des achats et den montrer les enjeux concrets pour
les collectivits territoriales. Cette tude de cas porte sur les solutions dimpression et les
prestations de nettoyage, qui concernent lensemble des collectivits et touchent la section
dinvestissement (solutions dimpression) comme de fonctionnement (prestations de
nettoyage). Sa mthodologie est prsente dans lencadr 1 ci-dessous.
Les solutions dimpression (partie 1) sinscrivent dans un march mature, concurrentiel et
sensible linnovation technologique. la lumire de cette tude de cas, il apparat que ce
segment dachat est trs sensible la standardisation, la massification et la
mutualisation des achats, mais aussi et surtout la diffusion de bonnes pratiques
dusage. Ce travail sur le besoin sapplique tant au niveau de lachat en lui-mme des
solutions dimpression, quau niveau de la pratique de limpression.
Les prestations de nettoyage (partie 2) relvent pour leur part dun march dynamique et
trs concurrentiel. Ce segment dachat est marqu par la spcificit des agents qui
interviennent, avec une population prcaire, fminine, peu forme et dont une grande part
est de nationalit trangre. Ces spcificits contribuent lenjeu de gestion des ressources
humaines sur le march de la propret, cet enjeu tant galement li aux choix
dexternalisation et de maintien en rgie du nettoyage dans les collectivits. Ce segment
dachat est, par rapport au segment des solutions dimpression, davantage sensible au suivi
de lexcution des prestations afin den contrler la qualit.
Pour les deux segments dachats, lanalyse du besoin, pralable tout achat, tient un rle
prpondrant dans loptimisation des achats.
Encadr 1 : Mthodologie de ltude de cas
La mission a choisi danalyser en dtail deux segments dachats susceptibles dtre fortement
optimiss et jugs comparables entre les collectivits territoriales.
Ces segments dachats ont t prioriss en fonction des critres suivants :
leur comparabilit entre collectivits territoriales ;
leur importance budgtaire et le potentiel doptimisation associ ;
leur relative simplicit technique et technologique.
Parmi les segments dachats envisags par la mission, les segments suivants paraissaient tre les plus
intressants pour ltude de cas :
au sein des dpenses de fonctionnement, les prestations de nettoyage ;
au sein des dpenses dinvestissement, les solutions dimpression*.
Afin de recueillir des donnes illustrant les ralisations des collectivits territoriales sur ces deux
segments dachats, la mission sest appuye sur :
un questionnaire (auquel 17 collectivits ont rpondu) et la rencontre de certaines collectivits ;
la rencontre dexperts de ces sujets, notamment dacheteurs spcialiss de la direction des achats
de ltat (DAE), mais galement dentreprises intervenant sur les secteurs concerns.
Les donnes recueillies nont pas une vocation reprsentative mais illustrative des diffrents leviers
doptimisation des achats que les collectivits territoriales mettent en uvre.
Source : Mission. * Au sein du parc informatique, la mission a choisi de focaliser son analyse sur les solutions
dimpression dans un souci la fois de clart et de simplification. En effet, le segment dachat du parc informatique
regroupe de nombreux sous-segments tels que les prestations intellectuelles informatiques (PII), les logiciels, la
bureautique ou les solutions dimpression.
-1-
Annexe IX
Le segment dachat des solutions dimpression comprend un sous-segment portant sur les solutions
dimpression de proximit (imprimantes multifonctions, photocopieurs, etc.) et un sous-segment sur
les solutions dimpression de production (les ateliers dimprimerie).
Par solution dimpression , on entend : les fournitures dquipement, les solutions logicielles mtiers
(ddies et trs particulires), les moyens qui permettent de prparer la forme imprimante (partie
qui reoit lencre et sert imprimer) ainsi que la formation des quipes.
Les fournisseurs proposent une large gamme de produits (aussi dits machines *) en matire
dimpression :
les imprimantes multifonctions individuelles ou en rseau, qui peuvent la fois copier, numriser,
faxer, imprimer, qui impriment en noir et blanc et/ou en couleur ;
1
Les gains achats mesurent la valeur ajoute de lacheteur dans une opration, c'est dire ce qui a t
fait diffremment et mieux que la fois prcdente grce son intervention. Pour davantage dinformations
concernant les gains achats, se reporter lannexe VII relative au primtre des dpenses et marges de manuvre
envisageables.
2 Source : lments Mc Kinsey & Company, dans le rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements
publics (juin 2013).
3
Cf. annexe II relative lingnierie des marchs publics et la dmatrialisation, dont la partie 3 revient sur les
enjeux de dmatrialisation concernant les marchs publics.
-2-
Annexe IX
les imprimantes mono-fonctions, individuelles ou en rseau, qui impriment en noir et blanc et/ou
en couleur ;
les imprimantes mobiles ;
les solutions dtiquetage ;
les fax.
Diffrents types de consommables sont ncessaires au bon fonctionnement des machines : les
consommables dencrage (de marques ou gnriques), comme les cartouches, toners et tambours
lasers ; le ruban ; les agrafes ; les petites pices des machines remplacer rgulirement ; les
lubrifiants ; le papier, consommable spcifique, qui est bien souvent achet via des marchs spars.
Ce type de segment permet dappliquer une stratgie dachat visant faire baisser le prix en
augmentant le volume dachat, grce :
une large offre fournisseur (cf. encadr 3 sur le march concern) ;
une facilit de changements des sources dapprovisionnement ;
une qualit normalise ;
une interdpendance entre acheteur et fournisseurs modre, permettant lacheteur de garder
un certain contrle sur les dbats.
Source : Mission. * On entend par parc de machines lensemble des imprimantes (en rseau ou individuelle),
photocopieurs et tlcopieurs dans chaque entit.
Nombre
dhabitants
Plus de 36 000
Plus de 200 000
Plus de 1 500 000
Part de la
dpense annuelle
dans la dpense
globale en 2014
0,27 %
0,11 %
0,10 %
Nombre
dagents* par
machine
6,00
4,64
1,83
Niveau de
dpense par
agent (/agent)
234,88
102,33
338,28
Source : Mission daprs les informations transmises par les collectivits territoriales et donnes DGCL et
DGFIP.* Emplois temps plein (ETP).
4 Cet ordre
de grandeur na pas vocation tre gnralis en ce quil reflte seulement la situation des collectivits
territoriales ayant rpondu au questionnaire.
Par ailleurs, la dpense globale comprend lensemble des dpenses de fonctionnement et dinvestissement (hors
remboursement de la dette) de chaque collectivit concerne, sur la base des donnes de 2014 transmises par la
direction gnrale des collectivits locales (DGCL) et la direction gnrale des finances publiques (DGFIP).
5 Une collectivit pour laquelle
-3-
Annexe IX
un chiffre daffaire qui, aprs une baisse jusquen 2012 (2,8 Mds en 2012), repart la
hausse ;
une concurrence vigoureuse, lie au caractre international du secteur, qui permet aux
personnes publiques doptimiser les prix ;
une innovation technologique ncessaire : sur ce march mature 7, elle est la principale
source de valeur ajoute pour les fournisseurs. Ces innovations prennent par exemple
la forme dimprimantes sans fil, dimprimantes partir du tlphone, ou encore de
limprimante multifonctions qui a redynamis le secteur partir de 2011.
Encadr 3 : Le march des solutions dimpression
-4-
Annexe IX
Source : Mission daprs ltude Xerfi : Le march des imprimantes et photocopieurs , (2013), le syndicat national
des entreprises de solutions et systmes dinformation et dimpression et la stratgie de la DAE. * Par bureautique
on entend ici : imprimantes et autres appareils de copie, scanners et vidoprojecteurs ainsi que cartouches dencre et
toner.
-5-
Annexe IX
Ainsi, si la collectivit territoriale parvient estimer ce que lui coterait la location chaque
anne par rapport lachat (auquel on ajouterait des cots de maintenance et de
consommables), larbitrage sera davantage justifi et la solution dimpression optimise.
En raisonnant en cot complet, le choix de ltat sest port sur la location sur une
dure de quatre ans, rmunre par un prix la page ; lencadr 4 dtaille la stratgie de
la direction des achats de ltat (DAE) pour le segment dachat des solutions dimpression.
Nanmoins, dans lhypothse de contrats de location dont le prix la page propos par le
fournisseur serait li la taille de la collectivit territoriale (et donc avec un effet de seuil
partir duquel le prix la page baisserait en fonction de laugmentation du nombre de
machines), il semble que les collectivits de plus petites taille aient intrt acheter les
quelques machines ncessaires au fonctionnement de leurs services.
8 Le
-6-
Annexe IX
Performance conomique
Performance
environnementale
Performance sociale
Disposer dun parc rnov et modernis pour conomiser 7,9 M par an sur le
budget de ltat
Les leviers doptimisation des achats identifis par la DAE dans le cadre de sa stratgie dachat de
solutions dimpression sont les suivants :
la gestion en cot complet : la stratgie est dintgrer la location des matriels, leur
maintenance, les consommables et leur utilisation dans les calculs de cots ;
loptimisation du besoin : grce Solimp 1, les ministres connaissent mieux ltendue de leur
flotte et leur consommation dimpression et ils matrisent la consommation dimpression en
respectant la politique dont sest dot ltat ds 2007 (parc de photocopieurs, sans imprimantes
individuelles) ;
la mutualisation et lingnierie du march :
- laccord-cadre Solimp 2 est le support unique interministriel ;
- la massification et loptimisation de la mise en concurrence lchelle ministrielle
permettent datteindre un niveau de concentration suffisant pour obtenir des offres
commerciales avantageuses et qualitatives ;
- loptimisation du cahier des charges conduit llaboration de clauses lies loffre
commerciale telles que la location volutive*, loccasion rvise** ou la location la journe
le pilotage accru :
o du dploiement : la stratgie consiste intgrer dans le cahier des charges une
description du dploiement afin de rassurer les fournisseurs et que ceux-ci prvoient
une organisation miroir ;
o du parc dploy : pour viter les surcots correspondant des matriels en surcapacit
dimpression.
Source : Mission daprs site et donnes DAE. * Un utilisateur peut se dfaire de solutions dimpression, de manire
anticipe et sans pnalits. ** Un utilisateur peut choisir de se rquiper avec du matriel doccasion moins coteux.
-7-
Annexe IX
Nanmoins, cet arbitrage doit prendre en compte tous les cots lis lachat des machines
(contrat de maintenance et des consommables, cart de prix pratiqus lachat diffrent de la
valeur intgre lconomie de la location, remplacement moins frquent des machines, ) et
comparer lensemble des paramtres conomiques sur la dure dun contrat.
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est un prlvement sur les recettes de ltat qui
constitue la principale aide de ltat aux collectivits territoriales en matire dinvestissement. Il sagit
dun versement aux collectivits territoriales et leurs groupements destine assurer une
compensation, un taux forfaitaire, de la charge de TVA quils supportent sur leurs dpenses relles
dinvestissement et qui nest pas rcuprable par la voie fiscale pour les activits ou oprations quils
accomplissent en tant quautorits publiques.
Cr par la loi de finances pour 1978, le FCTVA ne peut tre considr comme un remboursement de la
TVA, ce qui serait contraire la directive de 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au systme
commun de TVA, mais comme une subvention daide linvestissement des collectivits territoriales
reprsentative de la TVA supporte sur leurs investissements.
Le taux auquel est appliqu le FCTVA dpend du taux de TVA (20 %) et de la part de TVA verse par la
France au budget de lUnion europenne. Le taux lgal est de 16,404 %.
Six conditions cumulatives doivent tre remplies pour quune dpense dinvestissement puisse ouvrir
droit une attribution du FCTVA :
la dpense doit avoir t ralise par un bnficiaire dont la liste est fixe par larticle L. 1615-2 du
code gnral des collectivits territoriales (CGCT) ;
la collectivit bnficiaire doit tre propritaire de lquipement pour lequel cette dpense a t
engage ;
le bnficiaire doit tre comptent pour agir dans le domaine concern ;
la dpense doit avoir t greve de TVA ;
la dpense ne doit pas tre expose pour les besoins dune activit assujettie la TVA permettant
la rcupration de la TVA par la voie fiscale ;
la dpense ne doit pas tre relative un bien cd.
Il existe toutefois des rgimes drogatoires en matire universitaire ou de sant notamment.
En 2016, le montant allou aux collectivits via le FCTVA slve 5,98 Mds . Le FCTVA reprsente, en
projet de loi de finances pour 2016, 69 % des concours de ltat alimentant la section dinvestissement
des entits publiques locales. Le bloc communal est le premier bnficiaire du FCTVA avec 76 % des
versements en 2014.
Source : Mission daprs lannexe au projet de loi de finances pour 2016 Transferts financiers de ltat aux
collectivits territoriales et le site www.collectivites-locales.gouv.fr.
-8-
Annexe IX
la technique budgtaire puisque si les machines sont achetes, cet achat est imput
la section dinvestissement, alors que la location fait porter le poids de lacquisition des
machines sur la section de fonctionnement ;
la politique car il peut arriver quun lu privilgie lachat, non pas par technique
budgtaire, mais parce que cet achat participe linvestissement de la collectivit
territoriale ;
lanalyse des achats prcdents : en utilisant certains indicateurs doptimisation du
parc calculs sur la base de lexistant, les collectivits amliorent petit petit leurs
processus dachats. Par exemple, la ville de Villeurbanne se base sur le taux
dutilisation9 pour dterminer sil est conomiquement plus intressant dacheter ou de
louer les machines.
dun ct, lorsque les machines sont achetes, elles sont conserves jusqu leur fin de
vie, cest--dire sur des dures plus longues que les marchs de location des machines,
ce qui est davantage durable ;
cependant, il semble que le cot des consommables augmente au fil du temps et que les
machines perdent en performance par rapport aux machines plus rcentes. La ville de
Lille explique que la location permet, cots matriss, de renouveler rgulirement le
parc vers de nouveaux modles, moins coteux en entretien, et de supprimer le risque
de fin de support constructeur.
La premire, le leasing, connu galement sous le nom de crdit-bail, est une opration
financire par laquelle une entreprise donne en location des biens d'quipement, un fonds de
commerce, de l'outillage, un parc automobile, un preneur qui un moment quelconque du
contrat mais, le plus souvent l'chance, peut dcider de devenir propritaire du ou des
biens qui en ont t l'objet. Le contrat contient donc de la part du bailleur une promesse
unilatrale de vente dont la ralisation reste subordonne au paiement du prix fix l'avance
augment des intrts et des frais. En cas de cession de biens compris dans une opration de
crdit-bail, le cessionnaire est tenu des mmes obligations que le cdant qui reste garant de
l'excution du contrat.
Concernant les solutions dimpression, lavantage de la location est la fois de changer de
machines pour des machines plus rcentes et de garantir au fournisseur le fait quil pourra
rutiliser ses machines. Ds lors, lintrt pour les collectivits comme pour les fournisseurs
dutiliser le leasing est amoindri.
Le taux dutilisation est le ratio entre le besoin estim (en nombre de pages) et ce qui est rellement produit par
les machines (cf. 1.3.2 relatif lanalyse du juste besoin).
-9-
Annexe IX
10
Le leasing permet de se procurer un bien professionnel sans mise de fonds initiale, tout en
ayant la possibilit den devenir propritaire ; en outre, il nest pas obligatoire de fournir au
dpart un apport personnel. Le locataire du crdit-bail peut ainsi remplacer rgulirement du
matriel lobsolescence rapide. Il peut donc apparatre prfrable de devenir locataire
plutt que propritaire, car cest davantage lutilisation que la proprit du matriel qui est
recherche.
Nanmoins, le leasing ne semble pas tre employ par les collectivits territoriales. Une seule
des collectivits interroges par la mission a indiqu avoir recouru cette technique, mais
prcise quelle llimine progressivement.
1.2.3.2. Le recours lUGAP 10 permet, en particulier, dviter les cots de passation des
marchs 11
Selon les informations transmises par lUGAP la mission, cette offre comprend quatre
sous-segments dachat :
loffre de copieurs : de nouveaux marchs seront proposs en 2016, ils offriront une
gamme plus tendue de matriels (du petit format A4 aux copieurs multifonctions
destins des centres de reprographie). La procdure dappel doffres a permis
denregistrer une baisse de plus de 10 % des prix par rapport loffre prcdente. La
maintenance soprera de manire locale grce des rseaux de mainteneurs des
fournisseurs de matriels afin de garantir des dlais de maintenance courts ;
loffre dimprimantes : loffre actuelle couvre lensemble des besoins, de limprimante
personnelle limprimante grand format (traceurs de plans notamment). Elle sera
prochainement enrichie dimprimantes 3D ;
loffre de consommables : loffre de consommables dencrage de lUGAP propose la
fois des marques et des cartouches gnriques (la part des consommables gnriques
est passe de 3 % en 2010 plus de 25 % en 2015), sachant que le recours des
consommables gnriques de qualit en lieu et place de consommables de marque
gnre une conomie de lordre de 30 % ;
loffre de prestations daudits de solutions dimpression pour aider les clients de
lUGAP rationaliser leurs dpenses de reprographie grce lintervention de
prestataires indpendants des entreprises fournisseurs de matriels. Cette prestation
couvre linventaire du parc, lanalyse des flux, des comportements utilisateurs , du
cot global de limpression dans lensemble de ses composantes et, enfin, la proposition
de scenarii de rationalisation permettant de dgager des conomies. Elle a t
rcemment enrichie de prestations nouvelles visant laccompagnement des clients
au-del de laudit, et notamment dans la mise en place et le dploiement des
prconisations susmentionnes.
10 Source
11
Voir annexe IV relative la massification et la mutualisation, notamment la partie 4 sur le recours aux centrales
dachat.
- 10 -
Annexe IX
11
soit linclure dans le calcul du cot complet, notamment lorsquil est question
doptimisation des impressions puisque le papier tient une part importante dans
celle-ci ;
soit lexclure du calcul, en particulier quand lobjet de ce dernier est de dterminer sil
est plus avantageux dacheter ou de louer les machines. En effet, en gnral, le cot du
papier nest pas compris dans le prix la page propos par les fournisseurs en cas de
location des machines (cf. 1.2.1 supra).
Le calcul en cot complet entre progressivement dans les pratiques des collectivits.
Par exemple, plusieurs collectivits territoriales utilisent le total cost of ownership (TCO) 12
afin doptimiser son cot la page.
1.3.1.1. La rgulation des usages concerne la fois la manire dimprimer des agents et
lorganisation du parc de machines
Toutes les personnes rencontres et interroges par la mission saccordent sur limportance
de la mise en place de bonnes pratiques dusage en matire dimpression. La mission a
pu recenser un grand nombre de pratiques qui permettent de raliser des conomies
consquentes en modifiant la manire dutiliser les imprimantes.
La mission a identifi trois types de pratiques dusage permettant doptimiser les
pratiques en ce qui concerne les solutions dimpression :
12 Le
TCO reprsente le cot global dun bien tout au long de son cycle de vie au sein de lentit. Il prend en compte
les aspects directs (cots matriels, infrastructures rseaux, logiciels, ) et les aspects
indirects,
galement
appels cots cachs comme la maintenance, ladministration, la formation des utilisateurs, le support technique
et les cots rcurrents tels que les consommables, llectricit ou encore le loyer. En revanche, contrairement au
cot complet largo sensu, il nintgre pas les cots de production des produits ou encore de recyclage.
- 11 -
12
Annexe IX
Pour ce qui est de lorganisation du parc de machines, les bonnes pratiques suivantes sont
mises en avant :
Enfin, des pratiques de restriction de la commande des services sont parfois tablies dans
certaines collectivits qui ont mis en place un processus limitatif : les cartouches dencres ne
peuvent tre commande lunit afin de limiter les dpenses en matire de renouvellement
des consommables, des seuils de commande sont mis en place par certaines collectivits.
1.3.1.2. Laccompagnement du changement des usages est indispensable
il est souvent ncessaire quune impulsion, sinon politique, du moins de la part des
directions gnrales des services, soit associe la dmarche afin de responsabiliser
les agents ;
les agents sont en effet au cur de la mise en place de ces bonnes pratiques et il
faut russir les faire adhrer aux changements quelles impliquent, en valorisant par
exemple limpact vertueux sur le dveloppement durable.
Certaines, comme la ville de Brest et sa mtropole, emploient les moyens suivants pour
instiller les bonnes pratiques dusage en leur sein :
13 Daprs les experts rencontrs par la mission, ce type dimprimante est le plus coteux, il est bien plus
intressant dinstaller des copieurs multifonctions en rseau.
- 12 -
Annexe IX
13
De manire gnrale, les collectivits territoriales interroges saccordent pour dire que la
configuration gographique des lieux dtermine le nombre de machines ncessaires au
bon fonctionnement des services.
Pour sassurer davoir un parc de machines adquat, il arrive quune collectivit territoriale,
gnralement de grande taille ralise un audit de ses solutions dimpression. De plus, la ville
de Villeurbanne a, dune part, mis en place certaines bonnes pratiques dusage (cf. infra) et a,
dautre part, adapt son parc de machines en fonction du nombre dutilisateurs connects et
des possibilits de mutualisation. Cette rflexion a eu lieu en 2012, et depuis, toute demande
supplmentaire fait lobjet dune tude spcifique.
Pour illustrer lintrt rel et conomique des collectivits territoriales optimiser leur parc
de machines en fonction de leurs besoins, on peut citer la ville de Scarborough en Angleterre
qui a russi rduire ses cots en matire dimpression en arrtant dimprimer des
brochures sur papier glac, en publiant uniquement en ligne et en revoyant ses cots de
location. Dans cette perspective, la ville a ralis une conomie de 185 k/an en remplaant
ses machines par un plus petit nombre dimprimantes multifonctions plus rentables 15.
Une des difficults rencontres lors de lanalyse des besoins consiste parvenir
recenser lensemble des machines du parc des collectivits territoriales. Cela nest pas
ais car les machines plus anciennes nont pas toujours fait lobjet dun recensement
mthodique et dun suivi dans linventaire.
14 Cf. annexe I relative lexpression des besoins, qui en prsente les leviers gnriques.
15 Source: 50 ways
- 13 -
Annexe IX
14
Nanmoins, cette stratgie reste un levier important dconomies et la DAE la mise en place
pour le compte de ltat. En effet, le march pass pour ltat comporte huit configurations et
les services sont tenus dacheter lune dentre elles (cf. encadr 4 supra).
- 14 -
Annexe IX
15
Le segment dachat des prestations de nettoyage, dcrit dans lencadr 6, sinscrit dans un
segment dachat plus large comportant les produits dentretien ainsi que le matriel.
Afin de mieux apprhender les enjeux de ce segment, il est important de comprendre en quoi
consistent la propret et lhygine, sachant que ces notions sont minemment
subjectives, ce qui nest pas sans poser de difficults :
17
Voir annexe IV relative la massification et la mutualisation, notamment la partie 4 sur le recours aux centrales
dachat. Cre en 2009, CapOise est une centrale dachat public, accessible aux organismes publics ou privs
soumis au code des marchs publics et prsente sur le territoire de lOise, de la Somme et de la Picardie.
- 15 -
16
Annexe IX
Encadr 6 : Le segment des prestations de nettoyage
Les prestations de nettoyage les plus courantes sont ralises dans des lieux qui abritent des activits
peu salissantes : bureaux, collectivits, commerces, etc.
Le nettoyage des locaux consiste alors le plus souvent :
dpoussirer des meubles, crans dordinateurs, rayonnages ;
vider les poubelles et remplacer les sacs ;
nettoyer les sols (aspiration ou lavage selon le type) ;
nettoyer et ventuellement dsinfecter les combins tlphoniques, interrupteurs, poignes, etc. ;
nettoyer les vitres ;
nettoyer et dsinfecter les sanitaires ;
nettoyer et dsinfecter les espaces de restauration quand il y a lieu.
Concernant la structure des cots de ce segment dachat, la masse salariale reprsentait 80 %
en 2005 du cot de la prestation de service de nettoyage.
Les produits et matriels de nettoyage des locaux peuvent tre classs en trois catgories :
les produits chimiques de nettoyage des locaux, qui se dcomposent selon les produits mnagers
pour les nettoyages courants, et les produits rservs au circuit professionnel pour les nettoyages
spcialiss dont il faut possder la fiche de donnes de scurit (FDS) ;
les matriels de nettoyage des locaux (mono-brosses, auto-laveuses, injecteurs-extracteurs,
nettoyeurs haute-pression, aspirateurs, aspiro-brosseurs) ;
les quipements de protection individuelle (EPI) du personnel de nettoyage de locaux.
La plupart des produits de nettoyage sont spcialiss par utilisation : les produits de protection des
sols (rsines, cires, mulsions auto-lustrantes ou auto-brillantes, les dtergents-protecteurs...) ; les
dtergents biodgradables ; les nettoyants pour vitres ; les dtartrants pour WC et les dsodorisants ;
les dpoussirants et lustrants pour le mobilier.
De manire gnrale, le dveloppement durable peut prendre plusieurs formes sur ce type de
segment comme les aspects environnementaux des produits et lutilisation de produits co labelliss,
la mise en place du tri slectif ou encore des aspects sociaux (clauses dinsertion sociale, travail en
journe).
Source : Mission daprs le guide de lachat public durable, Achat de produits, matriel et prestations de nettoyage ,
groupe dtude des marchs dveloppement durable (juillet 2009) et le nettoyage des locaux , Sant, hygine et
mdecine du travail.
- 16 -
Annexe IX
17
2.1.2. La masse salariale est le cot le plus important pour les entreprises de propret
La masse salariale reprsentait, en 2005, 80 % des cots de nettoyage 18.
Les cots horaires des entreprises de nettoyage comprennent, outre ces cots de main
duvre directe, ceux de lamortissement et de lentretien du matriel, ainsi que des produits
de nettoyage (cf. graphique 1). Selon les lments transmis la mission, le cot horaire de
base serait ainsi denviron 16,5 HT.
Graphique 1 : Cot horaire de base* (en HT)
0,48
1,44
0,48
Amortissement et
entretien matriel
13,60
Main d'uvre
ce cot horaire de base sajoutent des cots indirects que sont les cots administratifs et de
gestion ainsi que la marge nette de lentreprise, pour aboutir au prix horaire des entreprises
de propret. Avec des cots de structure et une marge nette reprsentant 15 % du prix, le
prix horaire stablirait environ 19 HT (cf. graphique 2).
Graphique 2 : Structure de prix horaire (en HT)
1,50
1,5
16
Source : Mission daprs lments estimatifs transmis.
18 Source
: Guide de lachat public durable, Achat de produits, matriel et prestations de nettoyage (2009).
- 17 -
18
Annexe IX
Deux autres facteurs influent sur le prix total dune prestation de nettoyage :
Annexe IX
19
Laccs au secteur public est plus facile pour les plus grandes entreprises que les petites : la part
du CA issue des marchs publics crot avec la taille de lentreprise. Par exemple, en 2014, lorsque le CA
de lentreprise tait de moins de 500 k, la part du CA associe aux marchs publics tait de 9 % tandis
que lorsque que le CA de lentreprise se situait entre 5 et 12 M, cette part atteignait 28 %.
Selon la fdration des entreprises de propret (FEP), lvolution des prix est stable et ne couvre pas
les niveaux daugmentation annuels des salaires et des charges ce qui entraine des marges rduites. Le
taux de marge a baiss entre 2007 et 2011 pour atteindre 2,4 % en 2011. Cette ide est
cependant nuancer : compar des activits comme la restauration ou le secteur des btimentstravaux publics (BTP), le taux de marge de la propret est relativement faible (2,4 % contre 5,1 % pour
le BTP ou la restauration) mais il reste plus lev que celui dautres secteurs forte intensit de main
duvre, comme le secteur de la scurit prive (- 0,4 %) ou celui du travail temporaire (- 1,3 %), trs
fortement impacts par la crise (chiffres de 2011).
Source : Mission daprs Les Chiffres Cls de la fdration des entreprises de propret et services associs (FEP),
ditions 2013 et 2016.
2.1.4. Le secteur de la propret se caractrise par une gestion sociale trs spcifique
2.1.4.1. Le fonctionnement du secteur de la propret est marqu la spcificit de la
reprise de personnel
Larticle 7 de la convention collective du secteur de la propret oblige les socits de
nettoyage reprendre les personnels du site quils ont nettoyer. Cela signifie donc
que les employs sont rattachs au site quils nettoient plutt qu leur entreprise (cf. encadr
8). Cette obligation de reprise de personnel, conduit les entreprises du secteur tre de
vritables gestionnaires en matire de ressources humaines : il sagit presque du cur
de leur mtier.
Larticle 7 de la convention collective prvoit la continuit du contrat de travail des salaris attachs
au march concern en vue d'amliorer et de renforcer la garantie offerte aux salaris affects un
march faisant l'objet d'un changement de prestataire .
Larticle s'applique aux employeurs et aux salaris des entreprises ou tablissements exerant une
activit relevant des activits classes sous le numro de code APE 81.2*, qui sont appels se succder
lors d'un changement de prestataire pour des travaux effectus dans les mmes locaux, la suite de la
cessation du contrat commercial ou du march public. Ces dispositions s'appliquent aussi en cas de soustraitance de l'excution du march une entreprise ayant une activit relevant du code APE 81.2 lorsqu'il
y a succession de prestataires pour des travaux effectus dans les mmes locaux .
Lobjectif de larticle 7 est de protger le salari, son emploi et sa rmunration. Cette disposition est
considre par la convention collective comme un vecteur de stabilit pour le secteur de la propret.
Le nouveau prestataire s'engage garantir l'emploi de 100 % du personnel affect au march faisant
l'objet de la reprise lorsquelle remplit les conditions suivantes :
appartenir expressment :
19 Source
: Les Chiffres Cls, fdration des entreprises de propret et services associs (FEP), dition 2016.
- 19 -
Annexe IX
20
Source : Mission daprs larticle 7 de la convention collective nationale des entreprises de propret et services
associs du 26juillet2011 dit de reprise du personnel . * Selon lInsee, ce code fait rfrence un groupe qui
comprend les activits de nettoyage intrieur de btiments de tous types, le nettoyage extrieur de btiments, les
activits de nettoyage spcialis de btiments et les autres activits de nettoyage spcialis, le nettoyage de machines
industrielles, le nettoyage de l'intrieur de citernes de transport par route ou par mer, les activits de dsinfection et
de destruction des parasites dans les btiments et les installations industrielles, le nettoyage de bouteilles, le balayage
des chausses, le dblaiement de la neige et de la glace.
En termes de prcarit, force est de souligner que les effectifs du secteur, malgr un taux de
CDI lev (82 % en 2013), ont la particularit de travailler en horaires dcals, temps
partiel, et dtre multi-employeurs.
Compte tenu de lensemble de ces contraintes, le travail en journe est un enjeu majeur
sur ce secteur. En effet, si une personne est employe dune entreprise de nettoyage et
travaille sur un site (voire plusieurs) le matin entre six heures et neuf heures, quensuite
celle-ci part travailler pour une autre entreprise, durant la journe, entre dix heures et seize
heures, et que son entreprise de nettoyage dcide de mettre en place le travail en journe,
cette personne se trouvera dans lincapacit de continuer cumuler ses deux emplois. Ce cas
de figure est assez frquent dans le secteur de la propret du fait des horaires dcals,
lment essentiel du secteur. Ds lors, les experts rencontrs par la mission expliquent que si
une entreprise de nettoyage dcide dinstaurer le travail en journe, qui est une amlioration
des conditions de travail, il est souhaitable quil soit le fruit dun change et dun dialogue
entre lentreprise de propret et ses salaris.
- 20 -
Annexe IX
21
Source : Mission, daprs Les Chiffres Cls , fdration des entreprises de propret et services associs (FEP),
dition 2016.
- 21 -
Annexe IX
22
Pour arbitrer entre rgie et externalisation, une collectivit de grande taille interroge par la
mission indique prendre en compte les cots complets des deux solutions, y compris les cots
lis lexternalisation (la masse salariale du personnel dencadrement interne, le cot de
passation et de pilotage du march, les charges de fonctionnement gnral des services
supports de la collectivit). Malgr lensemble de ces cots, elle explique que tout nouvel
quipement est trait en externalisation notamment en raison de la rduction des effectifs
dagents dentretien du fait des dparts la retraite ou de mobilit.
- 22 -
Annexe IX
23
Nanmoins, les collectivits territoriales rapportent pour lessentiel une difficult calculer
le cot global du nettoyage en rgie.
Pour une question budgtaire, le dpartement de la Moselle a opt pour des prestations de
nettoyage externalises 100 % pour ses locaux (hors collges) la suite dune rflexion
dbute en 2010. Selon les lments transmis la mission, cette solution aurait permis de
rduire les cots de plus de 20 %, rvision des prix comprise, alors mme que le parc
immobilier nettoyer augmentait de plus de 11 %.
Les prestations de nettoyage requrant certaines spcificits comme le nettoyage de la
vitrerie sont, daprs les questionnaires, toujours externalises. La mission a observ
que les plus petites collectivits optent gnralement pour un nettoyage ralis en rgie mais
comme les plus grandes, elles externalisent notamment la vitrerie.
Enfin, la mission a remarqu quen cas de dcision dexternaliser les prestations de nettoyage,
certaines collectivits territoriales intgraient un critre de proximit gographique dans les
critres de choix des fournisseurs 20.
2.2.2.2. LUGAP propose une offre de propret susceptible dintresser les collectivits
territoriales qui souhaitent externaliser la prestation
Loffre de lUGAP est dtaille dans lencadr 11.
Lance en 2013 et finalise en avril 2014, loffre de propret de lUGAP a t dploye sur prs de
5 500 btiments publics et a gnr prs de 80 M HT de commandes.
Construite en troite collaboration avec la direction des achats de ltat (DAE), loffre propose, sur trois
niveaux de qualit, des prestations sur mesure dentretien rcurrent ou ponctuel de tous types de
btiments tertiaires, dentretien des vitreries intrieures et extrieures, y compris celles ncessitant
des moyens daccs spcifiques, et enfin, de fourniture et dapprovisionnent en consommables
sanitaires. Cette offre prend galement en compte les problmatiques de dveloppement durable, tant
dans sa dimension environnementale (tri slectif, produits colabels) que sociale (travail en journe
et en continu, clause dinsertion sociale).
Pour crer son offre et construire ses marchs publics, lUGAP procde par vagues dachats, en
agrgeant, intervalles rguliers, les besoins exprims par ses clients. Ce montage permet aux clients
de bnficier la fois de la massification des achats et dun prix strictement adapt leurs btiments.
La procdure de slection des titulaires, publie en 2013, a t organise en 26 lots dont
19 correspondent aux anciennes rgions administratives et 7 des dcoupages infra rgionaux
en Ile-de-France, Provence-Alpes-Cte dAzur et Rhne-Alpes. Lensemble constitu des 57 titulaires
de marchs et de leurs cotraitants, se dcompose en 7 grandes entreprises, 30 petites et moyennes
entreprises (PME) et 66 entreprises de taille intermdiaire (ETI). Toutes ces entreprises font appel
de la main duvre locale pour raliser les prestations.
LUGAP demande ses clients de remplir une fiche de recensement de besoins (FRB) dont les donnes
sont agrges par le systme dinformation pour composer les lots des mises en concurrence. Mme si
le renseignement de cette fiche est souvent fastidieux la premire fois, elle a lintrt de pouvoir tre
modifie au fil du temps tout en conservant le mme prestataire et dtre archive par lUGAP.
Cette offre met laccent sur le suivi de lexcution et la qualit des prestations de nettoyage. En
effet, lUGAP indique obliger les titulaires respecter le plan dassurance qualit dfini dans les appels
20 Nanmoins, la mission rappelle le principe de non-discrimination des fournisseurs en matire dachat. Pour
davantage dinformation concernant lachat local, se reporter lannexe II relative lingnierie des marchs.
- 23 -
Annexe IX
24
doffre. De plus, avant le dbut des prestations, les plannings dintervention et ceux des contrles
contradictoires sont programms. Le plan dassurance qualit prvoit galement la possibilit de
raliser des contrles inopins et un mcanisme de pnalisation des manquements au moyen
dindemnits pouvant aller jusqu 15 % du montant mensuel du contrat.
Enfin, sur le site www.ugap.fr, les clients disposent de tous les lments de suivi dexcution des
prestations rcurrentes ou ponctuelles ainsi que dindicateurs de conformit des prestations ralises
et de dveloppement durable.
Source : Mission daprs les informations transmises par lUGAP.
dans les communes, seuls 22 % du nettoyage des btiments est externalis (totalement
ou majoritairement) ;
dans les EPCI, cette part monte 52 % ;
dans les dpartements, 54 % ;
dans les rgions, 80 %.
Tableau 4 : Nettoyage des btiments
Majoritairement externalis
Majoritairement internalis
Totalement externalis
Totalement internalis
Communes
12%
40%
10%
38%
EPCI
25%
30%
27%
18%
Dpartements
42%
33%
12%
14%
Rgions
40%
20%
40%
0%
Source : Questionnaire ralis par la mission IGF-CGEFI-IGA sur le patrimoine des collectivits (194 rponses
fvrier 2016).
21 Cf. rapport IGF-CGEFI-IGA sur le patrimoine des collectivits territoriales (2016). Cette mission a ralis une
enqute auprs dlus et de responsables administratifs de collectivits, par un questionnaire ouvert en ligne
en mars 2016 et diffus aux collectivits par plusieurs associations dlus (AMF, AdCF, ADF, ARF, AFIGESE). Le
nombre de rponses sest lev 56 pour les dpartements, 8 pour les rgions, 124 rponses de communes et
74 rponses dEPCI. Si les rsultats de ce questionnaire ne sauraient constituer une vrit statistique, ils peuvent
tre utiliss avec, les rserves mthodologiques exposs, pour mieux apprhender les pratiques des collectivits
en matire de gestion de patrimoine.
- 24 -
Annexe IX
25
Daprs une enqute ralise par le centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT) 22, les agents en charge de la propret des locaux reprsentaient fin 2012, 11 %
des effectifs totaux des collectivits territoriales et 77 % dentre eux taient titulaires
(cf. tableau 5 ci-dessous). En 2012, les emplois aids constituaient 4,8 % des effectifs des
agents chargs de la propret des locaux, alors que les emplois aids reprsentaient 2,5 % de
lensemble des agents territoriaux.
Enfin, fin 2012, les agents chargs la propret des locaux reprsentaient 38,7 % des effectifs
des rgions, ils taient donc le mtier le plus reprsent dans les rgions. Il faut noter que
certains mtiers exercs dans les rgions, notamment celui dagent des lyces, sont issus des
transferts de comptences de lacte II de la dcentralisation et reprsentent la majorit des
agents des rgions.
Les coordonnateurs de lentretien des locaux, bien moins nombreux (1 700 au total),
constituent une profession masculinise (taux de fminisation de 44,8 %) et majoritairement
titulaires de la fonction publique (94,3 % en 2010).
Tableau 5 : Effectifs, taux de fminisation et rpartition statutaire par mtier et par famille
professionnelle au 31 dcembre 2012
Coordonnateur de
lentretien des locaux
Charg de propret
des locaux
Effectifs
Part dans
le total
1 700
0,1 %
205 200
10,8 %
Effectifs
ETC *
1 700
176 900
Taux de
fminisation
44,8 %
77,2 %
Part de
titulaires
94,3 %
76,7 %
Part
demplois
aids
0,0 %
4,8 %
Source : CNFPT - Observatoire de la fonction publique territoriale - Enqute nationale sur les mtiers territoriaux au
31 dcembre 2012. * ETC = quivalent temps complet.
Il est intressant de noter quau vu de cette enqute, le mtier de charg de propret des
locaux est celui concentrant le plus dagents au sein des collectivits territoriales
(10,8 % des effectifs).
Il souligne la difficult du passage dun modle internalis un choix dexternalisation
du fait des garanties statutaires des personnels titulaires concerns (les trois quarts des
chargs de propret tant titulaires).
22
Cette enqute sappuie sur les donnes de plus de 2 800 collectivits et tablissements publics territoriaux de
toute la France (mtropolitaine et DOM, hors Mayotte), rcoltes pendant neuf mois par le CNFPT. En raison de
leurs statuts particuliers, le personnel des administrations locales de Paris et les pompiers de Marseille ne sont
pas pris en compte dans cette tude. En termes deffectifs, des diffrences notables apparaissent avec les rsultats
issus des donnes du SIASP (systme dinformation des agents des services publics) de lINSEE. Dans le SIASP, ne
sont compts que les postes principaux non annexes, les diffrences tiennent dans le fait que ce comptage ne tient
pas compte des postes secondaires et des postes annexes, les effectifs slvent 1 842 300 postes principaux non
annexes dans SIASP au 31 dcembre 2012, contre 1 906 700 agents territoriaux au niveau national dans lenqute
nationale sur les mtiers du CNFPT.
- 25 -
Annexe IX
26
le nombre de site ;
la surface des sites ;
le type de sol des sites ;
leur utilisation (bureaux, sanitaires, frquentation rgulire du public, salle de sport,
jeunes enfants, stockage de nourriture, vocation culturelle, ) ;
leur encombrement.
Lorsque la collectivit territoriale connat bien les diffrents sites nettoyer, il lui
revient de convenir de la frquence laquelle ces sites seront nettoys, ce qui peut tre
ralis dun commun accord avec le futur prestataire. Le dpartement de la Moselle a dfini
quatre types de btiments afin doptimiser son analyse du besoin : il distingue ainsi (i) les
centres mdico-sociaux, (ii) les btiments vocation purement administrative (bureaux),
(iii) les btiments vocation purement technique (garage, base logistique, archives
dpartementales) et (iv) les btiments accueillant du public mais vocation culturelle.
Lanalyse du besoin doit aboutir une description standardise des besoins en mtres
carrs et par type de sol. La description standardise des besoins est la base de travail des
prestataires qui rpondront lappel doffre. Lors de la dfinition du besoin, nombreuses sont
les collectivits prendre en compte le volet dveloppement durable, comme la mtropole de
Brest qui a dvelopp un plan daction visant prendre davantage en compte le
dveloppement durable tout en continuant de considrer le volet conomique.
- 26 -
Annexe IX
27
2.3.1.2. Linscription dun nombre dheures dans le cahier des charges nest pas
recommande
Certaines collectivits territoriales prvoient dans leur cahier des charges un critre
de temps de travail matrialis par un nombre dheures par exemple.
Cette pratique doit faire lobjet de beaucoup de prudence car elle est un indice du prt illicite
de main duvre.
En effet, dans le cas despce, sur lapplication de larticle L. 8241-1 du code du travail qui
dfinit le prt illicite de main duvre (cf. encadr 12) :
- 27 -
28
Annexe IX
Encadr 12 : Le prt illicite de main duvre but lucratif
1/ Application aux entits publiques de larticle L. 8241-1 du code du travail qui dfinit le prt
illicite de main duvre but lucratif
Les prts de personnel sous contrat de travail de droit priv entre entits ou organismes de droit
public* ne sont pas soumis aux dispositions de larticle L. 8241-1 du code du travail, dans la mesure o
ces entits ou organismes ne poursuivent pas de but lucratif. Les prts sont alors rputs but non
lucratif.
En revanche, les prts de personnel sous contrat de travail de droit priv entre entits de droit priv
et entits de droit public sont soumis larticle L. 8241-1 du code du travail dans la mesure o lun
au moins de ces organismes poursuit un but lucratif. Les prts de personnel salari doivent donc
tre, dans ce cas, but non lucratif pour tre conformes larticle L. 8241-1 du code du travail.
2/ Dfinition du dlit de prt illicite de main duvre
Le prt de main duvre but lucratif est illicite ds lors que le seul objet dun contrat conclu entre
deux entreprises ou deux entits juridiques (dont lun au moins est soumise au rgime de droit priv et
se voit appliquer le droit du travail) serait le prt de personnel salari matrialis par un transfert
partiel et temporaire de leur subordination juridique au profit de lutilisateur. Cest ce critre
principal qui distingue fondamentalement le prt illicite de main duvre de la prestation de services
indpendante. De surcrot, le dlit de prt illicite de main-duvre ncessite, pour tre tabli, que le
prt soit exclusif et ralis dans un but lucratif.
Par ailleurs, le dlit de marchandage, prohib par larticle L. 8231-1 du code du travail, implique, outre
la fourniture illicite de main duvre but lucratif, un prjudice pour le salari du prestataire.
3/ Faisceau dindices permettant de qualifier le prt illicite de main duvre
La qualification du dlit de prt illicite de main duvre but lucratif repose sur un faisceau dindices,
ces indices ayant t dtermins de faon prtorienne par la jurisprudence. Un seul indice ne suffit pas
qualifier linfraction, cest leur combinaison qui conduit aux poursuites et aux condamnations.
Une rponse ministrielle du ministre charg du travail du 20 mars 2000 fait la synthse des critres
retenus par la jurisprudence pour apprcier le caractre licite ou non dune opration ayant eu pour
effet une mise disposition de personnel :
lencadrement des salaris : le sous-traitant [ou prestataire de services] doit tre le seul
employeur du personnel utilis, gr et rmunr par lui, quil encadre et dirige dans
laccomplissement de sa tche et qui demeure soumis sa seule autorit : le personnel du soustraitant [ou prestataire de services] ne doit pas tre intgr de fait chez le donneur dordre [ou le
client final], en jouissant notamment des mmes conditions de travail que les salaris de ce dernier ;
un contrat commercial : la sous-traitance [ou prestation de services] qui constitue dans son
principe une activit lgale donne lieu ltablissement dun contrat commercial. Le contrat doit
avoir pour objet lexcution dune tche nettement dfinie que le donneur dordre ne veut ou ne peut
pas accomplir lui-mme avec son personnel pour des raisons dopportunit conomique ou de
spcificit technique ;
la rmunration du prestataire de services : elle doit tre fixe au dpart forfaitairement en
fonction de limportance objective des travaux raliser sans tenir compte du nombre de salaris
utiliss et du nombre dheures qui seront effectues, le risque de lopration devant tre assur par le
sous-traitant [ou prestataire de services] ;
le matriel utilis lappui de la prestation : enfin, mme sil est admis dans certains cas, la
possibilit pour le personnel du sous-traitant [ou prestataire de services] demployer le matriel de
lentreprise utilisatrice [ou donneuse dordre], les matriels ncessaires lexcution des travaux
doivent tre fournis par le sous-traitant [ou prestataire de services] ses salaris .
Par ailleurs, le but lucratif de l'opration de prt de main-d'uvre consiste, au profit de l'utilisateur ou
du prteur de main-d'uvre, en un bnfice, un profit ou un gain pcuniaire. Le but lucratif est en
gnral caractris :
soit par le bnfice recherch entre le cot de main duvre loue et le prix factur par le prteur ;
soit par le fait que lutilisateur na pas supporter les charges sociales et financires quil aurait d
supporter sil avait employ ses propres salaris.
Source : Mission daprs les lments transmis par la direction gnrale du travail (12 avril 2016). * tat, collectivits
territoriales, tablissements hospitaliers, tablissement public administratif ou industriel et commercial, etc.
- 28 -
Annexe IX
29
le conseil dpartemental de la Moselle mutualise cet achat avec huit sites grs en
budgets annexes , chaque site constitue un lot ;
la ville de Paris mutualise ses prestations de nettoyage avec la rgion ;
la mtropole de Brest mutualise cet achat avec la ville de Brest et le centre communal
daction sociale (CCAS) depuis 2008 sous la forme dun groupement de commande.
Daprs eux, cette mutualisation leur a permis de raliser surtout des gains en matire
de cots de procdure mais pas des gains de massification car le groupement de
commande est divis en lots distincts par membre ;
la ville de Blois, son agglomration et le centre intercommunal daction sociale (CIAS)
mutualisent les prestations de nettoyage au moyen dun groupement de commande ;
Villefranche-sur-Sane, son agglomration et le CIAS mutualisent lachat des
prestations de nettoyage depuis 10 ans par un groupement de commande et la
mutualisation de personnel. Cela leur a permis de raliser des conomies et de partager
les cots ;
la ville de Strasbourg et lEuromtropole effectuent un groupement de commande mais
lexcution est spare aprs notification et ils ont des groupes de travail avec les
entreprises de nettoyage en particulier sur le suivi qualit ou les horaires continus ;
la ville de Reims et Reims mtropole ont mutualiss leurs services sur les fonctions
ressources en 2008-2009 et ont eu recours la massification des prestations de
nettoyage :
- 29 -
30
Annexe IX
lautocontrle ;
le contrle contradictoire (cest--dire ralis par un tiers) programm ;
le contrle contradictoire inopin.
Pour contrler la qualit, les collectivits territoriales ont dvelopp certains moyens
comme :
LUGAP sest saisi de cet enjeu important pour la qualit des prestations de nettoyage et
propose au sein de son offre notamment un suivi de lexcution en ligne et des indicateurs de
conformit (pour plus dinformations, se reporter lencadr 11).
- 30 -
Annexe IX
31
non-respect dans lexcution des prestations et des consignes crites dans la fiche
dorganisation (planning, interventions, nombre dheures effectuer, ) ;
factures non conformes ;
constat de manque de consommables (papier, savon, essuie-mains, ) ;
absence du titulaire aux runions programmes ;
non mise jour ou non remise de documents.
Daprs les experts rencontrs par la mission, la difficult nest pas tant que les marchs
comportent des clauses de pnalits que de rellement les appliquer. En effet, pour
attribuer des pnalits, encore faut-il que les manquements soient constats, ce qui renforce
dautant plus limportance du suivi de lexcution mentionn ci-dessus.
25
Il a t rapport la mission que, lorsque le suivi nest pas assur correctement, certains prestataires ajoutent
des prestations non comprises dans le prix au m initial grce aux avenants
26
Nanmoins, certaines collectivits territoriales utilisent les avenants dans le but dacheter la vitrerie par
exemple. De manire gnrale, et selon lannexe II relative lingnierie des marchs et la dmatrialisation, un
avenant peut modifier le contrat antrieur afin de tenir compte, selon larticle 20 du code des marchs publics :
de sujtions imprvues, indpendantes des parties ;
de modifications du contrat, qui ne changent pas son objet ni ne bouleversent lconomie du march ; un
avenant peut ainsi par exemple modifier les obligations du march, par exemple en cas de modification
des dlais (sans que le retard ne soit imputable au titulaire) ou de ralisation de prestations
supplmentaires.
- 31 -
ANNEXE X
SOMMAIRE
1.
2.
3.
4.
DEPLACEMENTS.................................................................................................................................. 5
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
6.
AUTRES ............................................................................................................................................... 16
6.1. Union des groupements dachats publics (UGAP) .................................................................... 16
6.2. Experts et associations de professionnels des achats............................................................. 17
6.2.1. Compagnie des dirigeants et acheteurs de France (CDAF) ......................................... 17
6.2.2. Association pour lachat du service public (APASP) ....................................................... 17
6.2.3. Association des acheteurs publics (AAP) ............................................................................. 17
6.3. Gestion de la fonction publique territoriale (FPT) ................................................................... 17
6.3.1. Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) .................................. 17
6.3.2. Fdration nationale des centres de gestion de la fonction publique
territoriale (FNCDG) ..................................................................................................................... 17
6.4. Rseaux consulaires .............................................................................................................................. 17
6.4.1. Assemble permanente des chambres de mtiers et de lartisanat (APCMA) .... 17
6.4.2. CCI France .......................................................................................................................................... 18
6.5. Secteur de la Scurit sociale ............................................................................................................ 18
6.5.1. Groupe UGECAM (unions pour la gestion des tablissements des caisses
dassurance maladie) .................................................................................................................... 18
6.5.2. GIP Rsah IDF ................................................................................................................................... 18
6.6. Secteur acadmique .............................................................................................................................. 18
6.6.1. Universit de Pau et des Pays de lAdour ............................................................................. 18
6.7. Secteur priv ............................................................................................................................................ 18
6.7.1. Dematis (oprateur dune plateforme de dmatrialisation des marchs) ........ 18
6.7.2. Eficium (entreprise de nettoyage) .......................................................................................... 18
6.7.3. Adexgroup (distributeur de solutions dimpression) ..................................................... 18
6.7.4. IBM ........................................................................................................................................................ 18
6.7.5. KPMG .................................................................................................................................................... 19
Annexe X
SYNTHESE
La mission sest appuye sur des entretiens avec des associations dlus et des experts de
lachat, ainsi que des dplacements dans les collectivits pour identifier les meilleures
pratiques et les difficults rencontres en matire doptimisation des achats.
Conseils rgionaux
Conseils dpartementaux
Communauts urbaines, mtropoles, communauts dagglomration
EPCI
Communauts de communes
Syndicats
Moins de 4 000 habitants
Communes Entre 4 000 et 80 000 habitants
Plus de 80 000 habitants
Total
Source : Mission.
-1-
Contacts
1
11
13
8
4
8
10
7
65
Annexe X
1. Cabinets ministriels
2. Administrations centrales
-2-
Annexe X
Annexe X
Annexe X
4. Dplacements
NB. Les populations indiques pour les diffrentes collectivits territoriales sont issues de la base
de la DGFiP au 1er janvier 2014.
4.1.1.3. tablissement public territorial (EPT) Grand Paris- Seine Ouest (312 000 hab.)
Annexe X
4.1.1.4. tablissement public territorial (EPT) Plaine Commune (414 000 hab.)
Annexe X
1 Le
-7-
Annexe X
2 Le
-8-
Annexe X
-9-
Annexe X
10
4.4.2.2.2. Ville et communaut dagglomration dOrlans Val de Loire (118 000 hab. pour
Orlans et 282 000 hab. pour la communaut dagglomration)
Alexis Choutet, directeur gnral adjoint, en charge des ressources et des fonctions
supports
milie Deschamps, responsable du service achats
lodie Mao, responsable du service des marchs publics
Annexe X
11
- 11 -
Annexe X
12
- 12 -
Annexe X
3 Le
4 Le
5 Le
Wilfrid Espi
primtre correspond Cherbourg-Octeville en 2014.
- 13 -
13
Annexe X
14
6 Le
- 14 -
Annexe X
Pierre-Philippe Doyette
- 15 -
15
Annexe X
16
6. Autres
- 16 -
Annexe X
17
- 17 -
Annexe X
18
6.5.1. Groupe UGECAM (unions pour la gestion des tablissements des caisses
dassurance maladie)
6.7.4. IBM
Annexe X
6.7.5. KPMG
- 19 -
19
PICES JOINTES
PIECE JOINTE N 1
LETTRE DE MISSION
PIECE JOINTE N 2
PIECE JOINTE N 3
Le
dcret n 2016-360 du 25 mars 2016
applique
les
mesures
prvues
par
lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics, elle-mme prise pour
transposer les directives europennes du 28 mars 2014 et simplifier la structure juridique
existante.
Tableau 1 : Rapprochement entre les articles cits par la mission issus du code des marchs
publics (CMP) et ceux des textes issus de la rforme de 2014-16
Articles de lordonnance du
23 juillet 2015 reprenant
lobjet
Article 4
Article 30
Article 28
Articles 26 et 27
Article 32
Article 38
Articles 36 et 37
Article 65
Article 101, 3 modifiant le
code gnral des collectivits
territoriales (CGCT)
Articles du dcret du
25 mars 2016 reprenant
lobjet
Articles 78 80
Articles 4 11
Article 12
Articles 13 et 14
Articles 139 et 140
Article 89
Article 26 (seuils)
Article 51
Article 52
Articles 25 27
+ Avis relatif aux seuils de
procdure et la liste des
autorits publiques centrales en
droit de la commande publique
Articles 20 23
Article 30
Articles 66 70
Article 74
Articles 31 et 32
Articles 34 et 35
Article 58
Article 55
Article 62
Article 53
-
Article 60
Articles 93 95
Article 56
Articles 84 et 85
Article 77
Articles 78 80
Articles 78 80
Article 107
Source : Mission daprs lments transmis par la direction des affaires juridiques des ministres conomiques et
financiers le 6 avril 2016.
MINISTRE DE LINTRIEUR
Propositions de la mission
Introduction
Fonction achats
Patrimoine
Budgets annexes
FCTVA
Objectifs et mthodologie
Parangonnage
Solutions dimpression
Prestations de nettoyage
Rencontres et contributions
Associations dlus
Experts de lachat
Introduction
Propositions de la mission
Introduction
Communes
Conseils dpartementaux
Conseils rgionaux
Bloc communal
2010
2011
2012
Dpartements
Source : DGFiP, retraitements de la mission.
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Rgions
2013
Total
2014
Proccupation double
Enjeu politique
Enjeu conomique
Scnarios de gains
Propositions de la mission
Introduction
10
45
Planification
Achat group
45
Computation des
seuils en interne
MASSIFICATION
10
Achats de lanne N
Service
n1
75
35
20
Service
n2
65
20
15
Service
n3
30
30
Achat du
satellite ou
dune autre
collectivit
CP
Satellite de la collectivit
CT
Collectivit territoriale
CT
Groupement de premier
niveau , entre une collectivit
territoriale et ses satellites
CT
CT
CT
Groupement de deuxime
niveau , entre plusieurs
collectivits territoriales
CT
S
CT
CP
Groupement de troisime
niveau , entre une (des)
collectivit(s)
territoriale(s) et dautres
entits publiques
795
305
702
Secteur social
tablissements hospitaliers
Ministres
472
174
Enjeux politiques
10
Gains
achats
Connaissance
du tissu
fournisseur
Expression du
besoin
Stratgie de
passation du
march
Multiplication des
spcifications, dcalage
par rapport loffre
fournisseur, etc.
Dfinition
charges
Dfinition du
du besoin
besoin dans le
dans des
le
cahier
cahier
des
charges
Publicit de
Publicit de
lappel
lappel
doffre
doffre
Analyse
des
Analyse des
offres et
offres
et
ngociation
ngociation
Suivi de
lexcution
Temps
Rengociations
ventuelles
11
Quelles sont
les fonctions
assurer ?
Quelle est
lattente
exprime ?
Quel type de
produit
achet ?
Produit
Cot des
consommables
(encre, papier,
etc.)
Cot de la
maintenance
Cot du
retrait
Cots dacquisition
dune machine
Cots dinstallation
Fonction
Besoins
12
Passer le march
13
CSP
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
DA
D
T
D
T
D
T
D
T
D
T
DA
Modle centralis
D
T
Modle dconcentr
D
T
D
T
DCP
Modle semi-dcentralis
D
T
Modle dcentralis
14
Scnarios de gains
Propositions de la mission
Introduction
15
prescripteurs
Articulation avec
processus
achats
Amlioration des
Massification des
politiques de consommation
processus juridiques
marchs
Ingnierie des
envisageables
16
Prix historique
Nouveau prix
Prix du march
(en hausse par rapport
au prix historique)
Nouveau prix
Prix du march
(en baisse par rapport au
prix historique)
Prix historique
Gain
achat
Gain
achat
Surcot budgtaire
(dpense accrue)
Gain
budgtaire
(moindre
dpense)
budgte
pour N
optimisation
ralis en
N-1
de lachat
Dpense
Montant
estim aprs
le march
notifi dans
Montant
notifi
potentiel
Dpense
Gain achat
Gain achat
sur N
excute
Dpense
ralis
Gain achat
17
Scnarios de gains
Propositions de la mission
Introduction
18
19
Propositions de la mission
Gouvernance du programme
Volet accompagnement
9 laboration dun kit mthodologique, test dans des
collectivits territoriales pilotes, puis gratuitement mis
disposition des collectivits
20
Propositions de la mission
10
15
20
25
Communes
2011
13
2012
2014
Syndicats
2013
2010
+26 %
+5 %
15
14
...
21
Propositions de la mission
Scnarios de gains
Propositions de la mission
Introduction
22
Dmarche PHARE
2009-11 : exprimentation
2012-14 : gnralisation
2012
210
172
1,0%
2014
378
380
2015
423
420
2,4%
2016
480
2017
540
2013
320
290
1,6%
2,1%
2,7%
3,0%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
Source : Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012), prsentation des
achats hospitaliers : ambition 2015-2017 (DGOS mai 2014) et prsentation la mission IGFIGA (DGOS - 2 mars 2016). NB. Le dnominateur est celui des achats dexploitation, cest--dire
18 Mds sur la priode.
100
200
300
400
500
600
23
Scnarios de gains
EPCI sans FP
Autres EPCI
FP
Grands EPCI
FP***
Autres
communes
Grandes
communes**
-3,2 %
2,8 %
2,4 %
6,6 %
3,2 %
6,4 %
-1,3 %
2,7 %
0,0 %
4,4 %
1,6 %
-1,8 %
2,0 %
8,1 %
-0,8 %
volution
2013-14
2,8 %
Taux dvolution
moyen
sur 2010-13
0,0 %
3,0 %
2014/15 : 0,5 %
2015/16 : 1,0 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : - 2,6 %
2015/16 : - 2,4 %
2014/15 : -1,6 %
2015/16 : -1,4 %
2014/15 : - 0,5 %
2015/16 : - 0,0 %
Projections sur
2014 16
0,0 %
3,0 %
2,0 %
5,0 %
5,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
Projections sur
2016-20
Source : Mission daprs donnes DGFiP. * Moins de 500 hab. ** Plus de 80 000 hab.
*** Communauts urbaines et mtropoles (y compris Lyon).
Dpartements
Rgions
EPCI
Communes
Petites
communes*
chelon territorial
Hypothses de la mission
Communes
EPCI sans fiscalit propre
Rgions
10
20
30
40
50
24
Scnarios de gains
tablir une mthode commune de calcul des gains achats dans les
collectivits territoriales, sur la base des travaux dj mens par ltat et les
tablissements hospitaliers (programme PHARE).
15
14
13
12
11
10
25
Scnarios de gains
Activation du levier de la
massification grce une incitation
lachat group
Scnario raliste
* Rgions, dpartements, communauts urbaines, mtropoles (y compris Lyon) et communes de plus de 80 000 habitants, qui reprsentent un tiers de lassiette totale en 2014 ;
** Communes de moins de 500 habitants, qui reprsentent 2 % de lassiette en 2014 ;
*** Anne spare et singularise pour le lancement de la phase doptimisation.
Gains en
2017***
Gains sur
lassiette des
autres
collectivits
Gains sur
lassiette des
plus petites
communes**
Gains sur
lassiette des
plus grandes
collectivits*
Articulation
entre les
propositions
de la mission et
les scnarios
Scnario a minima
26
Scnario volontariste
Scnarios de gains
Gains
envisageables
sur le triennal
2018-20
Gains annuels
envisageables
en application
des scnarios
100
200
300
400
500
600
700
2019
2020
2018
305,8
495,9
644,2
0,00%
0,20%
0,40%
0,60%
0,80%
1,00%
1,20%
1,40%
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2020
2018
2019
Gains achats cibles (M)
458,9
619,1
804,6
1,7%
2017
224,8
0,5%
1,0%
1,3%
Scnario raliste
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2018
669,5
2019
906,8
2020
1123,0
2017
302,0
0,7%
1,4%
1,9%
2,3%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
200
400
600
800
1000
1200
Scnario volontariste
27
Des gains sont dores et dj envisageables ds la premire anne de 2017, mais vritablement amplifis compter de 2018
Les gains achats seront, en pratique, obtenus de manire diffrencie dans les collectivits, selon leur maturit achats /les segments concerns
Les gains achats envisageables ont vocation perdurer au-del du triennal 2018-20, augmenter en valeur sur lassiette dachats optimiss,
voire tre amplifis par une assiette plus large
2017
151,0
0,3%
0,7%
1,0%
1,3%
Scnario a minima
Scnarios de gains