CUADERNO DE CIENCIAS SOCIALES 142

Pobreza,

exclusin social y desarrollo.

Visiones y aplicaciones en Amrica Latina

Carlos Sojo
(compilador)

CUADERNO DE CIENCIAS SOCIALES 142

Pobreza,

exclusin social y desarrollo.

Visiones y aplicaciones en Amrica Latina

Carlos Sojo
(compilador)

Sede Acadmica, Costa Rica.

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Esta Publicacin es posible gracias al apoyo institucional de la

Agencia Sueca de Cooperacin para la Investigacin (SAREC)
de la A gencia S ueca para el D esarrollo I nternacional (ASDI).

La serie Cuadernos de Ciencias Sociales es una publicacin peridica de la Sede Costa Rica
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Su propsito es contribuir al debate
informado sobre corrientes y temticas de inters en las distintas disciplinas de las Ciencias
Sociales. Los contenidos y opiniones reflejados en los Cuadernos son los de sus autores y no
comprometen en modo alguno a la FLACSO ni a las instituciones patrocinadoras.

ISSN:1409-3677

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Sede Acadmica Costa Rica
Apartado 11747-1000, San Jos, Costa Rica
Web: http://www.flacso.or.cr
Primera edicin: junio 2006.
Director de la Coleccin:
Produccin Editorial:

Carlos Sojo
Amrico Ochoa

ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Exclusin social:
Carlos Sojo

ms all de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

Exclusin social y regmenes de bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Exclusin y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Ciudadana y exclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Ciudadana, instituciones y exclusin: cuestiones de mtodo . . . . . . . . . . . . 17
Implicaciones de poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Ser pobre o empobrecimiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Ivonne Farah H.
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
De qu hablamos cuando decimos pobreza? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Pobreza como carencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Pobreza como atributo de las personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pobreza como ausencia de libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pobreza como resultado de la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pobreza como problema social histrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pobreza, desigualdad y exclusin
como fenmenos del capitalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27
30
33
33
36
40

Estado, polticas sociales y pobreza en la Argentina:

acerca del Programa Integrado Prohuerta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Mara G. Henrquez
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Modelos de Desarrollo, poltica social y pobreza en
la Argentina contempornea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44


Qu es el Programa Integrado Prohuerta? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Poblacin beneficiaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estructura y Funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El Programa Integrado Prohuerta a la luz de algunos conceptos . . . . . . . .
La re-orientacin conceptual de la poltica social . . . . . . . . . . . . . . .
Sobre Estado, pobres y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49
49
50
51
52
52
53

A modo de cierre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

La Satisfaccin con la vida como una aproximacin

a la medicin del desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Sandra Liliana Londoo
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tica, pobreza y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tica y Valores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Interpretacin del modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estimadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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78
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83

La pobreza como clase interactiva:

Reflexiones en torno a los conceptos de NBI y lnea de Pobreza . . . . . . 85
Soledad A. Prez
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Necesidades Bsicas Insatisfechas y Lnea de Pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Moldeando la Lnea de Pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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96
97

Excluidos en situacin de Calle: Propuesta de un modelo

de atencin sanitaria en Montevideo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Patricia Peralta Gainza
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Marco terico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Exclusin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Polticas Pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103


Articulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Recursos materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Dinmica de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Distribucin geogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Presentacin
Este cuaderno recoge una seleccin de cinco trabajos finales presentados
durante el curso Desarrollo, Exclusin Social y Reduccin de la Pobreza.
Conceptos, metodologas, polticas. impartido por Carlos Sojo en el Aula 548
del Campus Virtual de CLACSO, desarrollado en el contexto del acuerdo del
Programa CLACSO CROP.
Durante el curso se examinaron dimensiones conceptuales y posibilidades
de intervencin de polticas pblicas para la superacin de la pobreza a partir de la
discusin de su vinculacin con las nociones de exclusin social y de desarrollo.
Parte del reconocimiento de la multidimensionalidad y la multicausalidad de
la pobreza y enfatiza la vulnerabilidad y la estigmatizacin como conceptos
clave. El curso prest atencin a la heterogeneidad de la pobreza, en cuanto a
diferencias de gnero, edad, etnia, etc. Explor posibilidades de investigacin
y medicin de la pobreza a nivel local y a identificar componentes de las
estrategias de enfrentamiento con la pobreza. El curso prest atencin a los
problemas de la focalizacion y su relacin con programas sociales de alcance
universal. Pretendi en sntesis comprender las dimensiones conceptuales y las
implicaciones conceptuales del desarrollo, la exclusin social y la pobreza en
Amrica Latina contempornea.
En trminos generales puede decirse que hasta los tempranos noventa el
desafo de la reduccin de la pobreza no fue central para las polticas pblicas.
En la etapa previa a la reforma econmica de los ochenta, la estrategia de
industrializacin sustitutiva tena una visin estratificada de la movilidad social.
El desafo social de la etapa modernizadora fue la formacin de capas medias
a partir de un proceso sostenido de urbanizacin, la expansin de la oferta
industrial y del empleo pblico. La resultante de esta estrategia de desarrollo va
industrializacin produjo el llamado dualismo estructural, a causa del abandono de
oportunidad en las zonas rurales y la tendencia creciente a la metropolitanizacin.
La pobreza se combata entonces, en las mejores experiencias, como consecuencia
de la promocin de la movilidad social ascendente que acompa el proceso de
urbanizacin. Con la crisis de la deuda y los efectos de las medidas econmicas
impulsadas en el marco del llamado Consenso de Washington se precipitaron al
menos dos procesos: la prdida del dinamismo del empleo pblico y el deterioro


de la industria protegida. En ese contexto disminuy la capacidad fiscal para el

mantenimiento de las prestaciones laborales que garantizaban un cierto status
a los empleados del sector econmico formal y la pobreza dej de reducirse,
quiz no tanto por el empobrecimiento directo de sectores medios, como por el
congelamiento de las posibilidades de movilidad social ascendente.
La respuesta institucional procur entonces enfrentar el desafo de la pobreza
actuando directamente sobre la poblacin identificada como tal. Polticas
selectivas, focalizadas, centradas en los territorios ms empobrecidos, iniciaron la
primera fase de las polticas actuales de reduccin de pobreza; la segunda, actual,
tiene la forma de las llamadas transferencias condicionadas, donde las prestaciones
de ingresos complementarios estn atadas al cumplimiento por parte de las familias
de un conjunto de acciones orientadas principalmente a mejorar los niveles de salud,
nutricin y educacin del grupo familiar. Entretanto las polticas sociales de vieja
data, centradas en prestaciones universales en salud, educacin y seguridad social,
se enfrentan a severas limitaciones fiscales; a un problema serio de distribucin
regresiva de los recursos (en relacin con la poblacin de menores ingresos) y
a una presin cada vez mayor de las obligaciones de pago de pensiones sobre el
total de la inversin social, lo que se traduce en una suerte de bono demogrfico
inverso. Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que una proporcin cada
vez mayor de la fuerza de trabajo se encuentra malamente empleada en el sector
informal, con lo cual su acceso a las prestaciones de seguridad social, por la va de
los beneficios y la contribucin es limitado de manera creciente.
As entonces el desafo ha sido analizar las posibilidades para las polticas
pblicas en situaciones de rigidez fiscal, de transformacin regresiva de los
mercados laborales; de oportunidades econmicas cada vez ms restringidas
en el plano territorial y de consolidacin de dinmicas culturales que, como
la discriminacin salarial de las mujeres por ejemplo, perpetan prcticas de
exclusin social.
Los trabajos seleccionados revisan problemticas tericas tanto como
polticas pblicas concretas todos articulados alrededor de la necesidad de
problematizar los referentes conocidos para la comprensin y el enfrentamiento
con los problemas de la privacin humana en sus distintas manifestaciones.

10

Exclusin social:
ms all de la pobreza
Carlos Sojo1
FLACSO Costa Rica

Qu cambi en el panorama social de Amrica Latina que ha supuesto

el levantamiento de una nueva cuestin alrededor del concepto de exclusin
social? Son los excluidos una nueva apelacin para los pobres? Los exclui
dos del siglo XXI son los marginados de los aos sesenta, como se dice en
ingls revisited? En estas lneas nos proponemos facilitar respuestas a estas
interrogantes que permitan vislumbrar la utilidad prctica de un concepto que
se ha vuelto polticamente correcto, tanto en el lenguaje gubernamental
como en la jerga de los programas de promocin del desarrollo.
A fin de evitar confusiones y para reducir el suspenso que solo en las
artes escnicas parece til, es importante sealar dos puntos de partida que
guan nuestra comprensin del concepto de exclusin social: primero, que
el concepto de exclusin social coloca cuestiones en el debate en torno a la
privacin humana que son complementarias y no sustitutivas en relacin con
los aspectos que se abordan en los estudios sobre pobreza e insatisfaccin
de necesidades.
Segundo, no es correcto en el contexto de sociedades concretas hablar de

Socilogo costarricense. Doctorado por la Universidad de Utrecht, es desde el 2000 director de la

Sede de FLACSO en Costa Rica.

11

grupos excluidos de la misma forma en que se habla de poblacin en condicin

de pobreza. Cuando se identifica a grupos de poblacin como pobres, se les
est localizando en un punto concreto del continuo de ingresos o satisfaccin
de necesidades. Entretanto, la definicin de situaciones de exclusin alude a
relaciones sociales complejas. La exclusin absoluta no existe porque los vncu
los sociales son mltiples. En cambio, se puede ser o no ser pobre. Las redes
de apoyo y las estrategias de supervivencia entre los pobres apelan a medios de
capital social comunitario que no tienen expresin monetaria, pero que mitigan
o reducen los efectos negativos de la insuficiencia de ingresos que es la pobreza,
en cierto modo son pobres pero no siempre excluidos. En este sentido, entende
mos que el enfoque de exclusin apunta a la identificacin de mecanismos ins
titucionales que generan situaciones de exclusin en grupos sociales concretos.
El acento se coloca en la red de causalidades que conducen a la exclusin y no
en la consecuencia ltima de estar o no estar excluido.2
Con ello, proponemos evitar la tendencia de hablar de excluidos como
sinnimo de pobres, marginados o discriminados. La razn principal es que a
diferencia de la privacin absoluta, la exclusin absoluta no existe. En sntesis,
la identificacin de situaciones de exclusin complementa y no sustituye el an
lisis de condiciones sociales que expresan privacin de bienes o recursos y que
conducen a la pobreza o a la insatisfaccin de necesidades bsicas.
Entendido entonces como un concepto complementario con la priva
cin de ingresos o de bienes y servicios considerados esenciales para la vida
que define situaciones de pobreza, exclusin social se entiende como la
condicin social colectiva que experimentan sectores sociales concretos,
producto de marcos normativos (leyes) y prcticas institucionales, tanto
pblicas como privadas, que impiden la realizacin de sus potencialida
des humanas, el acceso a los derechos que los asisten y las oportunidades
de prosperidad econmica y material.

12

De aqu una consecuencia metodolgica central: mientras en el estudio de pobreza predominan

las mediciones cuantitativas que determinan las proporciones de individuos y familias localizados
por debajo de las lneas de pobreza o de insatisfaccin de necesidades bsicas; en el modelo de
exclusin se sealan procesos, prcticas y normas y no es posible establecer proporciones de
poblacin excluida de determinados satisfactores de calidad de vida.

Exclusin social y regmenes de bienestar

El concepto de exclusin se origina en los aos setenta en Europa.3
Con l se procur describir los efectos derivados de la expulsin o la incapa
cidad de ingresos de grupos cada vez ms importantes de la poblacin de las
relaciones salariales y de sus beneficios sociales agregados. De esa manera,
las definiciones de exclusin empezaron a desarrollarse alrededor de las desco
nexiones evidentes respecto del mercado laboral en sociedades donde la acre
ditacin de los derechos ciudadanos procede notablemente de la ubicacin en
el mercado laboral.4
Eventualmente, los elementos estrictamente laborales fueron comple
mentados con elaboraciones asociadas a la cultura (los guetos urbanos y las
underclass fueron expresiones sinnimas del concepto de exclusin social)
y la observacin de diferencias tnico-nacionales acentuadas con la expansin
de las migraciones laborales a los centros econmicos dinmicos de Europa
occidental. As, los excluidos dejaron de ser los iguales desconectados y
pasaron a convertirse cada vez ms claramente en los otros desintegrados.
(Kruijt, Sojo y Grynspan, 2002:15-20).
De tal manera que el concepto de exclusin se formul con el prop
sito de captar los dficits de cohesin generados en el seno de regmenes
de bienestar5 que haban logrado afirmar mecanismos de integracin social,
centrados en el trabajo con cobertura relativamente universal (el seguro del

Amartya Sen lo atribuye al ministro francs de Asuntos sociales en 1974, Ren Lenoir, quien
describa como excluidos a una dcima parte de la poblacin francesa: "mental y fsicamente
discapacitada; personas suicidas; ancianos invlidos; niez abusada; frmaco-dependientes;
delincuentes; padres solteros; hogares multi-problemticos; marginales; socipatas y otras
anomalas sociales (Sen, 2000:7).
Robert Castel (1997:408) menciona, por ejemplo, cmo la empresa ha perdido en las ltimas
dcadas su capacidad de cohesin e integracin social por medio del asalariamiento formal,
convirtindose en una "mquina de excluir", que no ofrece posibilidades de integracin social a
partir del trabajo para grupos de poblacin diferenciados en relacin con sus capacidades (aptitud)
o su edad (los ms jvenes y los ms viejos).
El concepto de regmenes de bienestar ha sido recientemente recuperado en una extensa revisin
realizada por Carlos Barba de las polticas sociales en Europa, Amrica Latina y Mxico. Barba,
citando a Taylor-Gooby, lo define como "()una constelacin de arreglos sociales, polticos
y econmicos que tienden a alimentar un sistema de bienestar particular, que a su vez soporta
un patrn tambin singular de estratificacin social retroalimentando as su propia estabilidad"
(2003:192).

13

desempleo es la forma institucional por la que se mantiene incluidos a los

que han sido expulsados del mercado de trabajo) y que por lo tanto no experi
mentaban situaciones de pobreza material. As, en una de las formulaciones
ms conocidas provenientes de la propia Comunidad Europea, se entiende la
exclusin social como () los mecanismos por los cuales las personas y los
grupos son rechazados de la participacin en los intercambios, las prcticas
y los derechos sociales constitutivos de la integracin sociales y, por la tanto,
de la identidad (citado por Sojo, 2000:52).
De esta definicin y del origen histrico de su formalizacin, se debe
entender primero la asociacin diferenciada de exclusin con pobreza, y segun
do, la vinculacin intrnseca con la cuestin de los derechos y la identidad.
Exclusin y pobreza
Respecto al primer elemento y a fin de entender las vinculacin entre
exclusin y pobreza, una relacin especialmente importante para la adapta
cin del tema a la situacin latinoamericana debido a que aqu casi la mitad de
la poblacin del subcontinente se encuentra en situacin de pobreza, conviene
traer a colacin la distincin practicada por Amartya Sen, economista indio y
premio Nobel en 1998, sobre las dimensiones constitutivas e instrumentales
de la exclusin social (Sen, 2000:12 y ss). Las primeras se refieren al hecho
de que estar excluido de una cierta forma es en s misma una expresin de
deterioro de las capacidades humanas. De acuerdo con Sen, no poder relacio
narse con otros ni tomar parte en la vida de la comunidad puede directamente
empobrecer la vida de una persona (Ibd.: 19). La dimensin instrumental de
la exclusin se refiere, por otro lado, a la forma en que estar excluido cau
sa o produce otras formas de privacin. Son formas de exclusin que por s
mismas no conducen a empobrecimiento de la vida o las capacidades de las
personas necesariamente, pero que en una sucesin de vinculaciones causales
puede generar insuficiencias materiales. No ser sujeto de crdito o no dispo
ner de tierra cultivable no son en s mismas manifestaciones de exclusin,
pero pueden provocar su desencadenamiento. Sen distingue adems formas
pasivas y activas de exclusin: las formas pasivas son las que se desarrollan
14

como expresin de la ausencia de accin o que se generan como subproductos

no deseados de la accin social. Las activas son las formas de exclusin que
proceden de actos deliberados como, por ejemplo, la negacin de un status
poltico utilizable para la poblacin migrante o refugiada que perjudica su
acceso a las oportunidades y los derechos. (Ibd.: 21)
De lo anterior se deriva la importancia de no confundir la naturaleza uni
dimensional y cuantitativa de la ponderacin de condiciones de pobreza (que
se refiere a privaciones derivadas de la insuficiencia de ingresos o de acceso
a la satisfaccin de necesidades bsicas) con la cuestin heterognea, multidi
mensional y cualitativa a la que alude la nocin de exclusin social.
Ciudadana y exclusin
Lo sustantivo de la exclusin refiere a la cuestin de los derechos.
Hemos sealado, en consonancia con otros autores, que la estimacin de
una situacin de exclusin o inclusin est estrechamente vinculada a la deter
minacin de los valores que desde la perspectiva histrica de una sociedad
concreta, la unifican y distinguen respecto del exterior. La expresin formal
de ese conjunto de valores aparece claramente en el debate alrededor de la
nocin de ciudadana (Sojo, 2000: 54). Con ello se tiene que la exclusin
social apunta a la ausencia de vnculos fuertes o definidos de individuos y
colectividades con un entorno comunitario de valores, instituciones y prcti
cas sociales cuyos contenidos estn definidos como derechos.
Los derechos de ciudadana, en la comprensin sociolgica aunque pro
ceden de una tradicin terica anterior que se remonta a la Inglaterra de la
inmediata posguerra, resultan un buen instrumento para calificar las manifesta
ciones concretas de la exclusin social. T. H. Marshall vio en la definicin de
la ciudadana y sus derechos constitutivos un mecanismo de enfrentamiento
eficiente con la desigualdad proveniente del funcionamiento de los mercados.
A su juicio la preservacin de las desigualdades econmicas ha sido obsta
culizada por el enriquecimiento de ese status de ciudadana (1992:45). En
otras palabras, los postulados de la ciudadana de Marshall sirven para enfren
tar las dimensiones constitutivas e instrumentales de la exclusin social por
15

medio de la afirmacin de un status organizado alrededor de la definicin

de derechos ciudadanos.
Tales derechos fueron formulados en una trada clsica: los derechos
civiles asociadas a las libertades de reunin, expresin y contratacin, entre
las ms importantes y que fueron indispensables para la constitucin de eco
nomas mercantiles en la primavera del siglo XIX. Los derechos polticos,
relativos a las libertades para representar y ser representados en los mbitos
del poder pblico instrumentales para el desarrollo del Estado moderno y la
democracia liberal y los derechos llamados sociales, definidos de manera ms
vaga como el rango que va desde el derecho a un modicum de bienestar y
seguridad econmica hasta el derecho de compartir plenamente la herencia
social y a vivir la vida de forma civilizada de acuerdo con los cnones preva
lecientes en la sociedad (Marshall, 1992:8).
Los planteamientos de Marshall sobre ciudadana han sido ampliamente
debatidos, pero, en mi opinin, guardan todava una clara utilidad centrada en
la simplicidad y la pertinencia de sus enunciados. Existen numerosas retricas
sobre los derechos humanos, asociadas a su evolucin histrica y por lo tanto
llamadas generaciones, que, sin embargo, no muestran todava utilidad aadi
da al planteamiento seminal de Marshall. Con dos excepciones quiz. Una que
proviene de la propia sociologa britnica y que obliga a introducir los efectos
de la globalizacin en la definicin de derechos que antes aparecan claramente
referidos a la dimensin nacional del Estado. En un contexto global de mlti
ples interacciones, los mbitos de derecho definidos por Marshall deben ser
entendidos como ciudadana sustantiva y su satisfaccin ha de sustraerse de la
disposicin de una acreditada ciudadana formal comprendida como la perte
nencia o la adscripcin a una determinada nacionalidad.
Esta precisin sugerida por Bottomore (1992) seala que la ciudadana
formal no es prerrequisito de ninguna forma de ciudadana sustantiva porque
no es condicin necesaria ni suficiente para la satisfaccin de derechos de ciu
dadana sustantiva. En trminos de nuestra ocupacin actual por establecer
el vnculo entre ciudadana y exclusin social, es debido entonces argumen
tar que la ciudadana formal no supone antdoto contra la exclusin social.
Nacionales de un mismo Estado puede encontrarse en posiciones inversas
en trminos de la experiencia de situaciones de exclusin que erosionan sus
16

derechos de ciudadana sustantiva. De ah que lo formal no sea suficiente

para garantizar la exclusin. Tampoco es necesario porque es evidente que
se puede disfrutar de derechos sustantivos especficos aun en ausencia de con
diciones claras y legtimas de ciudadana formal, como queda de manifiesto
con las evidencias de incorporacin activa en programas sociales, actividades
econmicas e incluso vinculaciones colectivas que son formas de poder polti
co entre poblaciones de inmigrantes indocumentados.
Ciudadana, instituciones y exclusin: cuestiones de
mtodo
Hasta aqu hemos indicado que la exclusin social remite a relaciones
sociales que perjudican o disminuyen la capacidad de los individuos para
participar plenamente en las comunidades en que viven y con ello ven redu
cidas sus posibilidades de satisfaccin de sus derechos sustantivos. Se trata
de fenmenos complejos, multidimensionales, de los que la pobreza material
es tanto causa como manifestacin o consecuencia. De ah que en sociedades
ampliamente desiguales, con altos niveles de pobreza en la poblacin, el estu
dio y la identificacin de dinmicas de exclusin social puede ser muy til
para la atencin del problema de la pobreza a partir de algunas de sus causas
ms sobresalientes6.
El concepto de exclusin social en Amrica Latina es de relativamente
joven aplicacin. Se pueden identificar formulaciones desde mediados de la
dcada del noventa, producto de la necesidad de ofrecer respuestas analticas

Los programas de combate a la pobreza centrados en transferencias de ingreso a las familias

justamente enfrentan la consecuencia de una forma de exclusin y no sus causas. Por ello, programas
sociales de ltima generacin como las experiencias de Oportunidades en Mxico, Bolsa Familia
en Brasil y Chile Solidario, procuran mantener subsidios a las familias pero condicionndolos al
cumplimiento de un conjunto de obligaciones familiares destinadas a superar la pobreza en el largo
plazo. Muchas de esas barreras se refieren a situaciones de exclusin en las que, por ejemplo, las
nias experimentan mayor nivel de riesgo de exclusin temprana del proceso educativo que los
nios por lo que las acciones pblicas deben ser diferenciadas respecto de la condicin de gnero.

17

y opciones de poltica pblica a las evidentes dificultades de las sociedades

del continente para enfrentar con xito los desafos de la ampliacin nominal
de los niveles de pobreza y la real expansin de la desigualdad en escenarios
de crecimiento econmico voltil.7
Con relativa facilidad, el concepto prendi entre entidades multilatera
les de promocin del desarrollo y se empez a difundir en las propuestas pro
gramticas de los gobiernos para el enfrentamiento con la cuestin social.
Con ello se han encontrado medios para vincular cuestiones como la dis
criminacin y la inequidad en las relaciones de gnero, etnia y edad con meca
nismos institucionales que por accin u omisin favorecen la persistencia de
relaciones de subordinacin y desigualdad. En este sentido, la identificacin
de situaciones de exclusin que perjudican el acceso a los derechos por parte
de sectores significativos de la poblacin resulta claramente complementario
con los esfuerzos globales de superacin de la pobreza, dado el hecho incon
trovertible de que, en Amrica Latina, cuestiones como las diferencias de
gnero, de condicin tnica o de raza y de edad estn estrechamente vincula
das al empobrecimiento.
A fin de facilitar la aproximacin emprica a las cuestiones de la exclu
sin social, pueden reconocerse en el estudio de sus formas en Amrica Lati
na tres dimensiones: la dimensin econmico-material de la exclusin; la
dimensin poltico-institucional y la dimensin cultural. En el primer caso,
se pone el acento en aspectos materiales de la exclusin asociados al proceso
productivo y la distribucin de los recursos; en el segundo caso, la cuestin
central alude a la dinmica de las relaciones de poder donde la exclusin pue
de manifestarse en la forma de lmites a la acreditacin de intereses sociales
(no todos los sujetos sociales tienen la misma posibilidad de proyectar sus
intereses y satisfacer sus necesidades distributivas) o en la determinacin de
los espacios o los temas que son objeto de la deliberacin poltica (el silencio
pblico sobre cuestiones relativas al mbito privado y su evolucin en el mar
co de las luchas de gnero, o de los grupos homosexuales por ejemplo, indica
que los lmites de lo pblico-poltico son flexibles y estn social e histrica
7

18

Vase Menjvar, Kruijt y van Vuch Tijssen (1997). Un balance del concepto de posibilidades de
aplicacin emprica concreta se encuentra en Gacita, Sojo y Davis (eds.) 2000).

mente determinados). La cuestin cultural alude por ltimo a la dinmica de

las identidades, que producen el que individuos y grupos sean considerados
de manera desigual en razn de su definicin identitaria.
En general, el anlisis de la exclusin diferenciado por dimensiones
puede entenderse como el estudio de las manifestaciones sectorializadas de la
exclusin, o bien, como la identificacin de factores sectoriales que conducen
a relaciones sociales de exclusin.
El primer enfoque supone que determinados dficits de satisfaccin de
derechos producen exclusin econmica, poltica o cultural. As, los niveles
de pobreza, desigualdad o la magnitud del PIB percpita pueden ser indica
tivos de situaciones de exclusin si se correlacionan con sectores sociales
diferenciados. De esta manera, ser pobre es una forma de exclusin en tan
to supone insuficiencia de recursos materiales para satisfacer necesidades
bsicas elementales. Pero si se reconoce que la probabilidad de ser pobre es
mayor en razn de otras contingencias individuales (como la edad, el sexo
o la condicin tnica), entonces la exclusin es producto o expresin, no de
fallas de mercado que conducen a una mala distribucin de los ingresos, sino
de relaciones sociales que les impiden a unos grupos la plena realizacin de
sus capacidades: adultocentrismo; patriarcado o racismo, en el caso de las tres
condiciones sealadas previamente.
El segundo enfoque no parte del resultado observado (proporcin de
pobres diferenciada por edad, sexo y etnia), sino de la determinacin de las
relaciones sociales que producen exclusin. As, por ejemplo, se procura
indagar los mecanismos de seleccin que impiden la participacin plena de
todos los individuos en la realizacin de sus derechos polticos. Hay obstcu
los normativos: hasta bien entrado el siglo XX las mujeres no eran sujetos de
derechos polticos en muchos pases del mundo, como hoy lo son los jvenes
de entre 16 y 18 aos, por ejemplo, cuyo juicio poltico puede ser ms madu
ro que el de los mayores de 18 considerados aptos para el derecho al voto de
manera indiscriminada. Hay tambin obstculos institucionales: sin meca
nismos de accin afirmativa las mujeres, con derechos plenos de eleccin y
representacin, simplemente son excluidas de una participacin proporcional
en los puestos de eleccin o direccin.
En ambos casos, el referente central es el derecho a tener derechos de
19

ciudadana que se ven coartados por prcticas excluyentes. Ambas aproxima

ciones permiten arrojar luz sobre las debilidades normativas, prcticas e insti
tucionales que generan exclusin social.8
Implicaciones de poltica
El concepto de exclusin social es particularmente til para la orienta
cin de polticas pblicas, por ejemplo las de salud, porque parte de reconocer
que los dficits de satisfaccin de los derechos ciudadanos definidos como
tales pueden ser producto de prcticas institucionales bien asentadas en los
quehaceres de ministerios y entidades pblicas. En otras palabras, que las dife
rencias de calidad de vida, de acceso a mercados, el riesgo epidemiolgico,
pueden no solo estar afectados por los efectos considerados normales del
funcionamiento de los mercados, sino por prcticas institucionales, relaciones
sociales y marcos legales que discriminan negativamente, que producen exclu
sin.
Se pueden entonces identificar dos tipos de orientacin para las pol
ticas incluyentes, entendiendo por tales aquellas acciones conscientes del
administracin cuyo propsito es eliminar situaciones de exclusin social.
En primer lugar, las polticas regulatorias que, de la misma manera en que
ocurren con las funciones reguladoras de mercados especficos (servicios
financieros, de electricidad, etc.) procuran evitar que la accin del mercado y
de las relaciones sociales privadas conduzcan a la persistencia de relaciones
de exclusin social. Se trata de acciones institucionales y normas destinadas
a impedir prcticas sociales generadoras de exclusin: por ejemplo, legisla
cin laboral que garantice igualdad de trato efectivo para hombres y mujeres
especialmente respecto de remuneraciones. La tendencia de las inversiones a
concentrarse espacialmente (lo que produce marcadas asimetras locales en el
desarrollo econmico y el bienestar social) puede ser disminuida con incenti

20

Para una descripcin de dimensiones de exclusin en el caso del Caribe y para una descripcin ms
detallada de las manifestaciones de la exclusin sociopoltica y cultural, vase, respectivamente,
Rolph-Trouillot, 2000, y Sojo, 2000).

vos diversos para la implantacin territorial incluyente, especialmente en terri

torios agobiados por problemas de empobrecimiento estructural. Prcticas
sociales discriminatorias o racistas, pueden ser sancionadas judicialmente y
sus efectos pueden ser disminuidos con normas de accin afirmativa, que es la
atencin preferente de individuos que experimentan situaciones de exclusin
y que puede asumir la forma de contratacin prioritaria a personas con disca
pacidad fsica, cuotas de participacin para mujeres en las ofertas electorales
de los partidos polticos, que tambin podran aplicarse a otros grupos socia
les diferenciados, etc. En el campo de la salud pblica, prcticas insalubres o
inseguras pueden conducir a exclusin temprana del mercado laboral, o a la
proliferacin de patologas derivadas de la exposicin a agentes qumicos que
lesionan la calidad de vida de los trabajadores y sus familias. En otras pala
bras, se trata de reconocer la forma en que determinadas prcticas conducen
a situaciones de exclusin, con el fin de regularlas, sancionarlas o establecer
requerimientos compensatorios.
El segundo orden de polticas se refiere a la gestin normativa e insti
tucional directamente dirigida a eliminar acciones excluyentes derivadas de
las polticas pblicas. Hemos sealado que la exclusin social alude a prcti
cas y mecanismos institucionales que disminuyen el disfrute de los derechos
por parte de distintos grupos sociales. Por ejemplo, si las polticas pblicas
no reconocen las diferencias relativas de la condicin social de las personas,
entonces estn excluyendo por omisin a sectores cuyos pisos estn por deba
jo del promedio. Por ejemplo: la poblacin no est en capacidad de enfrentar
de la misma manera los riesgos de salud simplemente porque la disposicin
de seguros de enfermedad y muerte no est equitativamente distribuida. Si
las polticas pblicas no enfrentan esa distorsin, entonces estn promoviendo
la exclusin de sectores de poblacin de formas especficas de derecho a la
salud. El aseguramiento est asociado a la participacin en el mercado de tra
bajo formal, pero, tendencialmente, la mayora de la gente no se localiza en el
sector formal de la economa, lo que conduce a una situacin de exclusin de
los derechos de aseguramiento en caso de enfermedad, muerte o incapacidad
para un amplio sector de la poblacin laboral.
Las polticas pblicas tambin pueden ser excluyentes activas cuando
en su definicin no reconocen diferencias esenciales entre la poblacin y sus
21

condiciones de vida o cuando discriminan claramente en relacin con ciertas

condiciones. La satisfaccin de las necesidades de educacin o de salud para
toda la poblacin de un determinado territorio puede afectarse y crear situacio
nes de exclusin social si las instituciones establecen regulaciones que exigen
la acreditacin previa de los usuarios, lo que perjudica a poblacin indocu
mentada vctima de desplazamientos inter o intranacionales. La exigencia de
condiciones de calificacin para la poblacin que puede ser atendida por pro
gramas de combate a la pobreza conduce a la existencia potencial de sesgos
de exclusin, porque en condiciones particulares quienes necesitan pueden no
estar en capacidad de acreditar adecuadamente su grado de privacin. Otro
ejemplo es el de la instalacin concentrada de servicios pblico de utilizacin
obligatoria que pueden impedir su uso por parte de personas y comunidades
fsicamente distantes, ello da origen a formas diversas de exclusin geogrfi
ca o socio-territorial, asociadas a la tendencia bipolar de aislamiento por una
parte y metropolitanizacin por la otra.
En suma, el concepto de exclusin aporta a las polticas pblicas una nue
va mirada cuyas precondiciones morales son la autocrtica y la visin holstica.
Lo primero, porque la exclusin social es producto de relaciones sociales que
las polticas pblicas no han sabido reconocer y que en ocasiones han estimu
lado. Lo segundo, porque la inclusin y la cohesin social no es un asunto que
pueda reducirse a la tcnica macroeconmica, a la disposicin de recursos fis
cales o la definicin de polticas sociales como referentes aislados y dispersos.
Promover polticas pblicas incluyentes es un desafo para prcticas y saberes
quiz demasiado confiados en la utilidad de la especializacin.

22

Bibliografa
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2000. Exclusin Social y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina
y el Caribe. FLACSO-Banco Mundial. San Jos.
23

24

SER POBRE O EMPOBRECIMIENTO?1

Ivonne Farah H.*

INTRODUCCIN
Asistimos a un importante debate sobre el desarrollo, cuyo concepto y
sentido constituyen hoy un campo fundamental del conflicto poltico ideolgi
co y de poder, pues hace referencia nada ms y nada menos que a las opciones
de futuro de nuestras sociedades. Estas opciones implican cambios, sustitu
cin o reformas a sus estructuras y sistemas de interaccin social actuales, y
redefiniciones en torno a las articulaciones de las lgicas econmicas con las
polticas y las modalidades de cohesin social, que entretejen la vida social
mediante instituciones sociales, econmicas y polticas cargadas de contradic
ciones, tendencias y potencialidades, que se despliegan en las interacciones e
interdependencias mutuas de los diferentes sujetos sociales.
Ese movimiento doble y contradictorio de estructuras e interacciones mul
tidimensionales que llamamos desarrollo, exige miradas comprehensivas a la
realidad, que no admiten parcialidades ni en relacin con la accin estatal, aun

Este trabajo se apoya en las orientaciones, debates y bibliografa del curso: "Desarrollo, exclusin
y pobreza. Conceptos, metodologas y polticas", realizado en el Campus virtual de CLACSO, bajo
la conduccin del profesor Carlos Sojo.

Directora del Posgrado Ciencias del Desarrollo CIDES de la Universidad Mayor de San Andrs,
La Paz, Bolivia.

25

que la transformacin de esas miradas globales en intervenciones o maneras

de regulacin de la sociedad por va de las polticas pblicas no escape a una
divisin institucional y administrativa (Sojo, 2004). No son, por ello, casuales
los grandes despliegues de esfuerzos y recursos en informar, generar cono
cimiento y criterios de verdad sobre la realidad, en la medida que segn
cules ellos sean derivarn especficas definiciones del desarrollo y de sus
alternativas de evolucin.
Una arista de ingreso a esa disputa es el problema de la pobreza, a todas
luces considerado desde distintos posicionamientos tericos y poltico-ideol
gicos como una sino la ms importante de las configuraciones problemti
cas que componen la cuestin social contempornea2. El consenso en torno
a la centralidad de este problema, en efecto, no opaca definiciones y explica
ciones del problema asentadas en teoras particulares y hasta contrapuestas,
que es necesario distinguir ya que se materializan en tematizaciones o estrate
gias que a su vez originan formas o dispositivos de intervencin del poder
no solo diferentes, sino, tambin, con efectos diversos.
En lo siguiente se intenta mostrar definiciones o argumentaciones
sobre la pobreza desde puntos de partida tericos distintos y que tienen conse
cuencia en la definicin sobre opciones de desarrollo en trminos de finalidad
y medios (polticas estatales, principalmente sociales).

26

Si, por un lado, "lo social" emerge como espacio especfico de intervencin institucional,
principalmente pblica, de la necesidad de asegurar la subsistencia de la poblacin en condiciones
de dignidad humana cuando ella pierde los "soportes de proximidad" que la garantizan; por otro,
"la cuestin social" hace referencia a las formas histricas de las configuraciones problemticas
que dificultan esa subsistencia. Entre sus formas contemporneas, se sealan la pobreza masiva,
las nuevas caractersticas del empleo o crisis de la sociedad salarial, la inseguridad generalizada, la
exclusin creciente, y las nuevas formas de la desigualdad social.

DE QU HABLAMOS CUANDO DECIMOS POBREZA

Pobreza como carencia
En las corrientes de pensamiento hegemnicas, dominan las discusio
nes que ven la pobreza como una situacin de carencia o privacin originada
en la insatisfaccin de necesidades bsicas (Wiggins, 1995) o en la priva
cin de capacidades (Sen, 2000), situacin que es asociada con determinados
atributos inherentes a las personas en esa situacin, o sea, a los pobres. En
otras palabras, la pobreza se asienta en caractersticas de las personas vincula
das con ausencia de condiciones adecuadas en materia de trabajo, educacin,
salud y otras que, en buena medida, seran producto del comportamiento de
las propias personas3. En la medida en que en el caso de las capacidades se
incluye el trabajo, queda claro que prevalecen dos tipos fundamentales de defi
niciones de pobreza: a) las que ponen nfasis en la situacin de necesidades
bsicas insatisfechas; y b) aquellas que enfatizan en la capacidad para generar
medios para satisfacer esas necesidades.
Las preocupaciones por la pobreza se han centrado casi siempre en su
descripcin: de qu carecen los pobres?, cmo y dnde viven?, quines
son y qu hacen?, cuntos son?; y en la identificacin del tipo de acciones
por realizar para lograr su reduccin.
No obstante, pueden verse algunos matices.
Pobreza como atributo de las personas
Las tematizaciones sobre desarrollo desde estas corrientes de pensa
miento han sostenido ya largamente que el crecimiento y el bienestar
son el fin ltimo de todo movimiento de la realidad, alcanzables con la implan
tacin de las instituciones econmicas y polticas bsicas del mercado y la
libertad individual. Al mismo tiempo, se sostiene que estos fines encuentran

Por ejemplo, el Brundtland Report (1997) que sealan estereotipos de pereza, holgazanera,
comportamiento delictivo, inclinacin a tener muchos hijos o avidez por aprovechar las polticas
asistenciales; o aquellos comportamientos atribuidos a culturas apegadas a una reproduccin
precaria que Lewis denomin "cultura de la pobreza".

27

en medios tales como el conocimiento tcnico y cientfico, la productivi

dad, la modernizacin o transformacin de las estructuras tradicionales,
que constituiran las condiciones para mejorar la distribucin de la riqueza,
lograr un mayor bienestar material y expandir las libertades polticas. Por lo
tanto, ellas mismas seran tambin la clave para reducir la pobreza.
Los supuestos subyacentes se refieren a que el crecimiento implica
inversin; por tanto, mayores empleos e ingresos en condiciones de progresi
va modernizacin; es decir, el crecimiento sera en s mismo condicin sufi
ciente para garantizar el acceso a sus beneficios y evitar la pobreza. De este
modo, la pobreza solamente podra resultar de fallas en el funcionamiento
del mercado o de conductas poco racionales y/o de incapacidades de las per
sonas para participar en l. En el primer caso, la pobreza y su incremento slo
sera un efecto transitorio del funcionamiento de la estrategia de crecimiento,
reversible a partir de su consistente aplicacin. En el segundo, la pobreza
tendera a permanecer a menos que se intervenga modificando ciertos atribu
tos de los pobres. As, salvo excepciones4, histricamente dos han sido las
opciones en torno a las polticas sociales orientadas a enfrentar la solucin de
la pobreza, las que se han organizado:
como respuesta a carencia de las personas de habilidades o medios de
subsistencia, o
como respuesta a la carencia de medios para producir la subsistencia.
Sobre esta base, son polticas asistenciales y redistributivas las que
actan en funcin de la primera opcin, mientras que las polticas de empleo
lo haran con base en la segunda. Es decir, las alternativas de lucha o com
bate a la pobreza han adoptado generalmente dos formas: a) las que se
centran fundamentalmente en las personas y sus necesidades, y b) aquellas
centradas en la dotacin de los medios necesarios que permitan salir de la
pobreza, respectivamente.

28

El keynesianismo tradicional y estructuralismo latinoamericano.

La segunda opcin parte del hecho de que la pobreza es generada,

principalmente por la carencia o vulnerabilidad de los medios de empleo;
adems, que los medios de subsistencia provienen, o deberan provenir,
mayormente, de los intercambios en el mercado.
Las soluciones planteadas por la teora econmica dominante actual
5
mente en la definicin de las polticas pblicas: la reduccin de la pobreza
como algo alcanzable mediante el crecimiento econmico y polticas sociales
especficas, aparecen hoy insuficiente, no solo por las elevadas cifras de pobla
cin pobre6, sino porque se piensa que la pobreza es atribuible a rigideces
institucionales (causantes de los fallos) y no al funcionamiento de la econo
ma de mercado7. La pobreza, as, no tendra que ser objetivo de las polticas
econmicas, sino de las polticas sociales focalizadas, e institucionales. En
sntesis, las polticas contra la pobreza se han planteado como polticas inde
pendientes de las polticas macroeconmicas y con base en un imperativo
esencialmente moral.
Por otra parte, aun en ese marco, es necesario advertir, como lo hace
Del Bfalo (1996), que ambas definiciones de pobreza ponen en el debate
qu entender por necesidades bsicas y, a su vez, cmo entender el concepto
de capacidad(es). La primera definicin nos coloca ante dos condicionantes
fundamentales, como son la escala de valores de una sociedad y su grado de
desarrollo; mientras que la segunda exige una distincin fundamental entre si
el pobre es pobre porque:

5
6
7

Nos referimos a la teora neoclsica influida por el monetarismo.

Cfr. Sntesis en CEPAL; 2003: "Panorama social 2002-2003". Santiago, Chile.
La tesis del crecimiento econmico como solucin a la pobreza es acompaada por la idea de que
ella es resultado de salarios que podran no ser suficientes para cubrir las necesidades, a causa
de una oferta de fuerza de trabajo ms abundante que los dems "factores" econmicos. Esta
pobreza (llamada "nocional") no sera permanente, ya que tendera a eliminarse precisamente
con el crecimiento que, a largo plazo, tiende a cambiar las relaciones entre factores. Hoy, la
teora econmica acepta una pobreza crnica como equivalente del concepto de tasa "natural" de
desempleo compatible con el "pleno empleo" y la eficiencia de la economa. Es decir, una pobreza
que no sera expresin de atraso econmico o de mal desempeo de la economa de mercado, sino
de "rigideces institucionales" o "del ordenamiento social" externas al mercado y que se imponen al
sistema econmico, impidiendo el "ptimo funcionamiento del mercado" y que por tanto requiere
intervenciones especficas.

29

 es incapaz de producir sus medios de satisfaccin porque le faltan

las destrezas para trabajar adecuadamente; es decir, si su incapacidad
radica en la falta de habilidades personales que le impiden ser ocupado
productivamente por el sistema econmico; o
si teniendo las capacidades no logra conseguir empleo. En este caso,
el anlisis ya debera trascender las responsabilidades personales para
situarse en otro nivel: si es el sistema econmico el que no puede absor
berlo, al margen de cules sean sus habilidades personales8.
Es decir, que aun en el plano descriptivo, la pobreza no puede conside
rarse como una situacin exclusivamente personal, sino un fenmeno social
que trasciende los niveles de destreza o capacidades de las personas para acce
der a recursos o satisfactores de sus necesidades.
Pobreza como ausencia de libertad
El premio Nobel de Economa 1998 Amartya Sen (2000), en reflexio
nes ms recientes en torno a los fines y medios del desarrollo, pondera la
seductora idea de colocar la libertad como fin primordial u objetivo sublime
(dimensin constitutiva) a la vez que como medio principal (instrumental) del
desarrollo. En una explcita oposicin al enfoque del derrame de los bene
ficios del crecimiento, propone entender la libertad en una doble dimensin:
i) como procesos que hacen posible la libertad de accin y decisin de las
personas, y ii) como generacin institucional de oportunidades reales para los
individuos segn sus circunstancias personales y sociales.

30

Siguiendo a Del Bfalo, la teora econmica neoclsica en vigencia establece una fuerte correlacin
entre educacin y nivel de ingreso al punto de plantear una relacin de causalidad entre nivel de
educacin y pobreza. No obstante, si bien es cierto que para un individuo en particular su mejor
nivel de educacin aumenta sus posibilidades de lograr un empleo mejor remunerado, ello ya no
es vlido para la sociedad como un todo en la medida que esta necesita incrementar su excedente
para mejorar la educacin de sus ciudadanos. Es decir, producir y satisfacer las necesidades
requiere "capacidad de generacin de riqueza" por parte del sistema econmico y esta, a su vez,
depende de las capacidades personales (capital humano) y de la capacidad del sistema econmico,
principalmente tecnolgica; y aun as, esto tiene validez principalmente en pases con niveles
importantes de industrializacin.

En su dimensin constitutiva, las libertades fundamentales seran la base

del enriquecimiento de la vida humana, al representar capacidades tales de las
personas que les permitan evitar privaciones alimentarias, enfermedades preveni
bles, muerte prematura, falta de entendimiento (leer, escribir y calcular), dficits
de participacin y expresin pblica. Es decir, capacidades vinculadas a los lla
mados mnimos sociales, necesidades bsicas y un umbral de ciudadana.
De all, el desarrollo debe expresarse en la expansin progresiva de las libertades
humanas y entenderse como proceso que reduzca o elimine las privaciones. As,
el criterio de evaluacin del desarrollo tendra que basarse en esta idea.
Desde su dimensin instrumental, en tanto, plantea que el acceso a esas
libertades y derechos es tambin un medio eficaz para el progreso econmico,
en la medida en que ellas estn interrelacionadas entre s, generando impor
tantes sinergias y complementariedades, sin por ello perder su calidad de fin.
Como tales, estas libertades consisten en libertades polticas (derechos de
participacin en la formacin de los poderes pblicos elegibles, de expresin),
servicios econmicos (que originan derechos econmicos segn recursos que
se tienen o se accedan), oportunidades sociales (oportunidades educativas
y de salud), a las que pueden acceder mediante garantas de transparencia
(informacin lograda mediante la interaccin), y seguridad protectora (para
las personas vulnerables y carenciadas en extremo).
La pobreza, en este caso, sera una situacin originada en la falta de
libertades. En sus dos sentidos, la idea de libertad no parece alejarse signifi
cativamente de la otra, establece el combate o reduccin de la pobreza como
objetivo del desarrollo mediante el acceso a necesidades bsicas; si bien es
cierto que desde las libertades polticas se establece la necesidad de conven
cionalizacin o de una relacin ms juridizada entre Estado e individuos pro
movido por el desarrollo. Este planteamiento de Sen proviene de su reflexin
acerca de la relacin exclusin-pobreza, pues adems de entender la pobreza
como privacin o ausencia de capacidades (y de ingresos insuficientes que son
considerados como los medios ms importantes para afrontar las carencias)
tambin plantea la necesidad de poder definir para s una vida mnimamente
decente como la vida que se quiere llevar. Y esta posibilidad se asocia a la
decencia o valoracin de determinadas capacidades; lo que implica libertad y
valoracin de las interacciones con otros. (Sen)
31

La exclusin, como ausencia de vnculos, sera para Sen una dimensin

inmaterial de la pobreza que hace a las personas estar fuera de las relaciones
sociales y que puede llevar a otras carencias, adems de la ausencia de socia
bilidad. As, dejar de ser pobre exige tambin la posibilidad de ser parte o
pertenecer a una comunidad, pues sin conexiones relacionales y sin libertad se
puede caer en pobreza y dejar de hacer cosas consideradas valiosas. Ser exclui
do en el sentido de no relacionarse con otros o no ser parte de una comunidad,
empobrece la vida de una persona y, en este sentido, la exclusin puede ser
una carencia importante en s misma; como pueden haber otras menos graves
que, sin embargo, derivan tambin en dificultades o imposibilidades de acce
so a recursos (crdito, tierra), en ausencia de los mercados, marginacin de
la educacin, carencia de relaciones, etc. Con ello, Sen se adentra hacia una
nueva dimensin explicativa de privacin de capacidades derivada de normas
legales, falta de medios privados y pblicos excluyentes que, de este modo,
constituyen causas de la privacin.
Por otro lado, Sen relativiza tambin el crecimiento como fin del
desarrollo y condicin suficiente para el bienestar, abogando por mayores
intervenciones estatales complementarias a las regulaciones del mercado que
combinen de manera pertinente las intervenciones econmicas y las sociales.
No obstante, la introduccin del concepto de libertad -vinculado con el de
agencia9- tampoco parece alejarse mucho de la idea de que los problemas de
desigualdad o de exclusin que confrontan nuestras sociedades son primordial
mente causados por las debilidades de agencia. Lo que guarda similitud con
la idea de que son las personas las que hacen sus elecciones segn deseos,
gustos y preferencias (valores u objetivos propios), con base en dotaciones
de recursos que se obtienen principalmente por ese medio y en menor medi
da- por dotaciones del Estado10. En consecuencia, son las personas mismas
las responsables de su propia situacin en tanto el Estado solo debe dotar de
ciertas capacidades segn circunstancias- para asegurar las condiciones de
los intercambios.

9
10

32

El sentido que le otorga Sen es el de la accin propia de la persona mediante la cual provoca cambios
que se juzgan a partir de los valores y objetivos propios de la persona actuante.
Para los que carecen de diversas capacidades.

Sen no desconoce las situaciones de desigualdad originadas en proce

sos distributivos principalmente del ingreso y de inadecuadas ponderaciones
entre las intervenciones con objetivos econmicos y sociales; tampoco las
relaciones entre desigualdad y pobreza. No obstante, insiste en asentar que
el concepto de pobreza se relaciona con las condiciones de los pobres y en
un tratamiento especfico de la pobreza como tema de inters por s mismo,
a partir de constituir un concepto distinto al de desigualdad. De este modo, en
relacin con la pobreza deja de lado la consideracin de la historicidad o el
contexto sociohistrico de referencia.
Pobreza como resultado de la desigualdad
Por el contrario, son precisamente estas consideraciones histricas11 las
que permiten remontar el nivel descriptivo y normativo de la pobreza y de pro
blema atribuible a las personas, y pasar a explicar no solamente el fenmeno
de la pobreza, sino, principalmente, los procesos que la producen.
Pobreza como problema social histrico
Postulamos que la pobreza como problema social considerado expre
sin ms cruda de la cuestin social contempornea12 es un fenmeno
especfico del capitalismo y su expansin. Considerando solamente las carac
tersticas que ha tomado en la ltima fase la recomposicin del capitalismo
a escala mundial y en Amrica Latina (mediante los ajustes estructurales de

11

12

Referidas a las modalidades de acumulacin capitalista y los dilemas entre capitalismo y bienestar,
las relaciones de reciprocidad no mercantiles entre Estado, mercado y comunidad, las caractersticas
internas del Estado y sus relaciones con las organizaciones clasistas y comunitarias; las modalidades
de cohesin social, entre otras.
En opinin de varios analistas (J. L. Coraggio, 1999; A. Ziccardi, 2001, y R. Castel, 2004, entre
otros) el comn denominador de la nueva cuestin social generada en las cuatro ltimas dcadas es
la pobreza masiva. Tambin comparten en sealar como expresin de esta a la exclusin creciente,
mientras las otras expresiones varan segn autores entre la inseguridad generalizada, las nuevas
caractersticas del empleo o crisis de la sociedad salarial, y nuevas formas de la desigualdad social.

33

corte neoliberal) desde mediados de 1970, este problema ha adquirido dimen

siones nuevas, como son su masividad, su persistencia a lo largo de la vida
de las personas e incluso generaciones, y tambin su concentracin espacial
principalmente urbana (Ziccardi, 2001). Al mismo tiempo, la pobreza es
un concepto relacional que existe como el otro polo de riqueza13; por lo
mismo, esa recomposicin tambin est expresndose en una concentracin
desmedida de las riquezas sociales, de la propiedad y el poder econmico y
poltico que amenaza con permanecer impunemente (Coraggio, J. L., 1999).
Esta polarizacin extrema en el seno de la estructura actual de nues
tras sociedades tiene su clave explicativa fundamental en el debilitamiento
y/o desestructuracin de las mediaciones que se fueron construyendo en el
proceso histrico previo entre las relaciones capital y trabajo, con base en el
desarrollo de la relacin salarial polticas sociales mediante y que daban
protecciones y seguridades al trabajo. Este, as, adquiri reconocimiento
y dignidad sociales, las que a su vez por va de su regulacin estatal,
permitieron el acceso a derechos. Un creciente consenso seala que la deses
tabilizacin de ese sistema de regulaciones (o derechos sociales fundados en
el trabajo) estuvo en el corazn de los ajustes o reacomodos del capitalismo
latinoamericano de las ltimas dcadas, dejando el trabajo desnudo en su fun
cin econmica autnoma o como mera mercanca (Castel, R., 2004). A la
vez, se sostiene que al ser esa desestabilizacin la otra cara del traslado de la
direccin poltico ideolgica, de la gestin de la economa desde el Estado14
al mercado y de la apertura de las economas nacionales al juego de las fuer
zas del mercado mundial, se deja el precio del trabajo a merced de nuevos
trminos de la competencia en el nivel global y nacional que se funda en la
competitividad15, y de los intereses de las grandes empresas principalmente

13

14

34

Aunque corrientemente no se lo use de ese modo. Sus usos predominantes no se han acompaado con
la exigencia de entenderla como resultado de procesos de empobrecimientos y de enriquecimiento a
la vez, sino ms bien como situacin originada en los atributos de los propios grupos de poblacin
empobrecida, lo que, sin duda, tiene consecuencias en la definicin de las intervenciones para
combatirla que habitualmente no tocan al otro polo de la relacin.
Ello se haca para lograr la "modernizacin" del Estado orientada a recuperar su autoridad poltica
en materia de polticas econmicas, y a modificar los mbitos de sus intervenciones sociales con
base en la minimizacin de la regulacin de los mercados mundial y nacional, incluido el del trabajo,
y la redefinicin de sus funciones sociales ahora "focalizadas" y de carcter compensatorio.

transnacionales, las que en estas circunstancias de autonoma de decisin y

gestin econmicas ejercen todo su poder estructural (Gough, I, 2003).
As, los diversos ajustes16 que subyacen a la recomposicin capitalista
a escala planetaria, al decir de Montero (2004), han significado una compleja
redistribucin del poder y la riqueza entre los diferentes agentes econmicos y
polticos, que se ha basado en la redistribucin de la propiedad de los medios
de produccin, principalmente de las empresas estatales, y en el reacomodo
de las relaciones entre empleo ingresos polticas sociales. El sentido de
estos cambios que han estado apegados a la desvalorizacin del trabajo es lo
que proporciona una va de ubicacin central en la bsqueda de compren
sin de los modos de produccin de la pobreza masiva que hoy nos envuelve,
ya que las intervenciones estatales17 que viabilizaron los ajustes y los requi
sitos de la competitividad mundial, transformaron el mercado de trabajo
asalariado, provocando un gran desempleo, precarizacin de las condiciones
de trabajo, multiplicacin de los tipos de contratos, incremento de la llamada
informalidad y de las actividades autogeneradas de subsistencia. Al mismo
tiempo, la desvalorizacin del trabajo y las nuevas formas de reclutamiento o
de contrato han venido favoreciendo la incorporacin significativa de mujeres
y jvenes en el mercado de trabajo, por su mayor disposicin a aceptar las
nuevas condiciones de trabajo, menores remuneraciones, jornadas flexibles,
trabajo por encargo, a causa de su histrica discriminacin y por la mayor
compulsin a generar ingresos adicionales (Ziccardi, 2001).
La redistribucin y transferencia de propiedad y de autoridad sobre las
grandes empresas estatales, a su vez, originan la prdida de posibilidades de
industrializacin nacional, en la medida en que se pierde el control sobre la

15

16
17

Son interesantes las coincidencias entre analistas y tambin entre estos y los organismos
internacionales como el BID y Banco Mundial respecto a que el aumento de la competencia en el
mbito mundial para nuestros pases ha rematado en la reduccin de salarios de los trabajadores,
en la medida en que la "competitividad en los mercados libres requiere bajar costos" y que esto se
ha logrado bajando los salarios ("costos laborales") para lograr "incrementos de productividad" sin
requerir ninguna inversin, cuando no se est en condiciones como es nuestro caso de igualar
el aumento de productividad de los competidores. Esta dificultad es tanto mayor si se considera la
distinta naturaleza de los ajustes.
Los reacomodos de la economa capitalista se dieron en todas las regiones del planeta, aunque
tuvieron contenidos y formas diversas. No fue igual el ajuste de las economas capitalistas europeas
al del sudeste asitico y el latinoamericano, sin duda.
Y tambin de los organismos internacionales.

35

generacin, asignacin y circulacin del principal excedente econmico, y

que se deja esa posibilidad a la que pudiera derivarse de los intereses de las
propias empresas trans y nacionales, y de la demanda de la economa mun
dial. Esto es as porque la apuesta no es al fortalecimiento de un mercado
interno, sino a la economa abierta e insercin de la economa en la globa
lizacin, al amparo de las fuerzas del mercado.
Lo anterior nos muestra la relacin fundamental que existe entre trabajo
y pobreza, lo que nos obliga a buscar entender las transformaciones que se
han producido en el mercado de trabajo vis a vis los cambios en las relaciones
entre Estado mercado (economa) sociedad (comunidades y familias), fruto
de la transferencia de autoridad y direccin de los procesos econmicos. Esto
significa, al mismo tiempo, cambios en las responsabilidades institucionales
de (re)distribucin de recursos econmicos y polticos, de los trminos de las
relaciones del trabajo, y de los interjuegos entre las instituciones que produ
cen la subsistencia modificando los regmenes de bienestar18.
Pobreza, desigualdad y exclusin como fenmenos del capitalismo
La relacin entre pobreza y capitalismo es estructural y se encuentra
mediada por las polticas estatales. Por lo mismo, su anlisis debe situarse al
interior del hecho de que este sistema histrico produce sistemticamente dos
fenmenos simultneos: la desigualdad y la exclusin sociales, cuyas estruc
turas y formas han ido cambiando con las variaciones en los parmetros de los
patrones de acumulacin del capital19 que se han venido sucediendo.
Ambos fenmenos son resultado de procesos de naturaleza distinta. Por

18
19

36

No se trata del modelo de Estado benefactor caracterstico de un periodo histrico, sino de la

combinacin entre las instituciones de las que depende el bienestar.
Entre los parmetros de un patrn de acumulacin, se pueden mencionar fundamentalmente: a)
la estructura, organizacin y base tcnico-material de la produccin social; b) la constelacin de
clases, agentes y sujetos y sus relaciones mutuas originadas con base en esas relaciones productivas;
c) las formas de generacin y asignacin del excedente econmico; d) las polticas estatales
reguladoras de las relaciones sociales y los procesos econmicos; y e) la naturaleza de los vnculos
con el mercado y economa mundiales.

un lado, la desigualdad es un fenmeno fundamentalmente socioeconmico

que se asienta en las condiciones que organizan la produccin, la distribucin
de recursos productivos y de los ingresos, y de otros activos econmicos. Ese
reparto de los recursos productivos y econmicos en general (necesarios para
producir la subsistencia), ha dado lugar a clases sociales ubicadas en un conti
nuum de posiciones, que van desde el despojo o des-posesin absoluta hasta la
apropiacin y concentracin de la propiedad de esos recursos.
En otros trminos, en un extremo, esas clases se asocian con la proletari
zacin20 emergente con el despojo de medios de produccin y de subsistencia a
los productores directos (u otros sujetos), que se transforman en trabajadores
al quedar su capacidad de trabajo convertida en mercanca como nica fuente
para producir su subsistencia; proceso que posibilita la emergencia del trabajo
como categora moderna propia del capitalismo y como medio para garantizar la
reproduccin de la vida de la categora social (proletarios) mediante el empleo
asalariado. En el otro extremo, con el acaparamiento privado de la propiedad de
las condiciones de produccin que habilitan a sus poseedores (clases empresa
rias) para explotar el trabajo, incrementar su propiedad y obtener otros recursos
que otorgan poder para controlar las condiciones de trabajo u ocupacin y, en
consecuencia, la condiciones de reproduccin de la vida de terceros.
En sntesis, la desigualdad estructural resumida en la relacin capital-traba
jo encuentra en la mediacin del salario el corazn mismo de los procesos de la
produccin y del reparto de las riquezas sociales y de todos los ingresos (Castel,
2004), a la vez que el ncleo del conflicto social central (el distributivo). Por ello
mismo ha demandado intervenciones estatales con miras a su regulacin21 bajo
modalidades diversas en diferentes momentos de su desarrollo.
El empleo asalariado, sin embargo, no devino en nuestras sociedades en
la forma exclusiva de trabajo, ni tampoco el salario la forma de ingreso nica
para garantizar la reproduccin de la vida de los trabajadores en su conjunto;
aunque tampoco ha sido suficiente para la reproduccin completa de los pro
20
21

Y que en la historia del capitalismo ha tenido distintos momentos y formas asociados con la
desestructuracin de las comunidades de productores primero y la industrializacin despus.
Esta regulacin, que se ha orientado a conciliar las necesidades de acumulacin del capital con las
necesidades de los trabajadores, no tiene sentido predefinido ya que depende de los trminos de
resolucin del conflicto; sin embargo, generalmente, no ha escapado al poder estructural del capital
y su influencia en las polticas estatales.

37

pios asalariados, cuya subsistencia ha requerido de prestaciones, protecciones

y seguridades otorgadas por el Estado y otras instituciones. No obstante, s
ha constituido el modelo dominante del trabajo socialmente reconocido
sobre el que se edific el patrn de derechos civiles, polticos y sobre todo
sociales; es decir, el empleo asalariado fue el modelo de construccin de los
principales soportes a la reproduccin social mediante las polticas sociales
hasta mediados de 1970.
Por otro lado, est la exclusin social que en nuestras sociedades lati
noamericanas es, principalmente, un fenmeno socio-cultural asentado en
una normatividad no necesariamente escrita, que separa a las personas con
base en su diferencia (sea tnica, de edad, sexo); es decir, que regula la dife
rencia inhibiendo a ciertas categoras de poblacin su participacin en una
comunidad poltica, en las estructuras econmicas y sociales, o el ejercicio de
derechos civiles, polticos y sociales, segn pauta de derechos y deberes que
condiciona legalmente la inclusin o integracin en la comunidad socio-pol
tica (S. Fleury, 1997).
Al sealar una condicin de quedar fuera a causa de bloqueos al ejer
cicio de los derechos, que se distribuyen desigualmente por la interdiccin de
ciertos grupos derivada de las normas con base en su diferencia22, la exclusin
puede entenderse como negacin de ciudadana. De all que tenga efectos en
una jerarquizacin de los ciudadanos, los que se ubicaran tambin en otro
continuum de posiciones que van de los excluidos a los incluidos o integrados.
Es decir, la exclusin es, al igual que la desigualdad y la pobreza, una nocin
relacional que, en este caso, es originada por reglamentaciones y mecanismos
normativos en general que le confieren una connotacin de proceso.
Este problema de la exclusin es sobre todo importante en las socieda
des hoy llamadas pluritnicas o multiculturales, donde las culturas distintas
no tienen la misma valoracin social en referencia a elementos inmediata
mente visibles, como la raza, el lenguaje, el sexo, la edad, la religin, casta,
origen regional y usos y costumbres. La jerarqua cultural, generada a partir
del mantenimiento de una cultura dominante, se ha convertido en parte de

22

38

Pero tambin por la situacin fuera de la relacin salarial.

los mecanismos de segregacin social, que bloquean la participacin en las

diferentes estructuras econmicas, polticas y sociales, pero tambin el acceso
a recursos materiales e inmateriales.
Desigualdad y exclusin estn estrechamente interrelacionados y se
retroalimentan mutuamente; casi siempre se presentan interseccionados en
una compleja trama de relaciones y combinaciones23.
La pobreza es, entonces, la expresin ms extrema de la desigualdad
social y se vincula con las condiciones de reproduccin de la vida. Con el
trmino pobreza lo que se designa son situaciones o niveles decrecientes de
recreacin cotidiana de la vida, o tambin situaciones degradadas de la repro
duccin de la vida de ciertos grupos de poblacin en relacin con sus condi
ciones anteriores o a esas condiciones para otros grupos, como resultado de
un proceso de empobrecimiento.

23

Por ejemplo, ricos e incluidos, no pobres pero excluidos, pobres y excluidos, pobres e incluidos,
etc.

39

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41

42

Estado, polticas sociales

y pobreza en la Argentina:
acerca del Programa Integrado
Prohuerta
Mara G. Henrquez*
Introduccin
Habiendo transcurrido ms de 25 aos desde que se iniciaran en Am
rica Latina las reformas econmicas y sociales sustentadas en polticas pbli
cas tendientes a reforzar el modelo de desarrollo capitalista, se observa que
la pobreza ha crecido en trminos absolutos (a inicios del ao 2000 cerca del
50% de la poblacin latinoamericana es pobre), que la posicin internacional
relativa de los pases de la regin en el mercado mundial de bienes y servicios
ha empeorado, y que se ha producido un fenmeno que consolida a Amrica
Latina como una de las regiones ms desiguales, en trminos de distribucin
1
interna de recursos.
El incremento de la poblacin en situacin de pobreza, la exclusin
derivada de los procesos de redefinicin del mercado de trabajo y el aumento
sostenido de la brecha entre ricos y pobres, caracterizan una problemtica
social a la que polticas y programas sociales intentan dar solucin, la mayora
de las veces, infructuosamente.
*
1

Investigadora del Instituto de Investigaciones Socioeconmicas de la Universidad de San Juan,

Argentina.
Bombarolo, Flix Sin salida (aparente...) algunos planteos alrededor de la equidad y los programas
sociales en Amrica Latina. Revista Medio Ambiente y Urbanizacin, N. 56. IIED-AL. Buenos Aires.
Julio de 2001.

43

Es en este contexto en el que, intentando paliar los efectos crecientes de

pobreza y exclusin que el modelo genera, se implementa a escala nacional
una gran variedad de programas sociales, provenientes de diferentes ministe
rios y reparticiones, algunos de los cuales estn an hoy vigentes. Entre ellos
se encuentra el Programa Integrado PROHUERTA.
El objetivo de este ensayo es compartir algunas reflexiones; adems de
la descripcin del Programa (objetivos, metodologa de trabajo, alcance y lmi
tes), se espera poder caracterizarlo a la luz de la teora como una expresin del
contexto y las tendencias que, ya en los noventa, comenzaban a perfilarse en
el modelo de desarrollo, y en consecuencia en la poltica social del Estado.
El supuesto que gua el anlisis es que las polticas sociales a partir de
los noventa, sern funcionales a la dinmica social que fragmenta y excluye;
esto es, las polticas sociales se constituyen, en palabras de Sen, en compla
cientes ayudas para combatir la pobreza.

Modelos de Desarrollo, poltica social y pobreza en

la Argentina contempornea
Los avances en materia de seguridad social se aceleraron hasta la dca
da del 70, coincidiendo con las mejoras en la esperanza de vida, alfabetizacin
y crecimiento del PBI, productos del crecimiento espectular de la economa
mundial y que Eric Hobsbawn llama "la edad de oro.
En tres dcadas, la economa mundial creci a un ritmo espectacular,
siendo la idea de progreso el sustrato ideolgico de este crecimiento, donde
el desarrollo pareca no tener lmites.2
Sin embargo, a principios de los setenta, la bonanza y expansin de la
poca de oro se ver alterada por un conjunto de acontecimientos, que signos

44

Segn Hobsbawn, al llegar a la dcada del 70, la produccin mundial de manufacturas se haba
cuadruplicado (considerando el perodo entre 1950 y 1960), y el comercio mundial de productos
elaborados se multiplic por diez. La produccin agrcola tambin se dispar, aunque no con tanta
espectacularidad, y partiendo no ya de la incorporacin de tierras como hasta entonces, sino de un
importante aumento en la productividad. Vase, Hobsbawn, Eric, "Historia del Siglo XX". Grijalbo
Mondadori. Barcelona, 1995. Cap. IX Los aos dorados , pp. 260-290.

de desgaste, anunciarn la imposibilidad del sistema para mantener la coordi

nacin entre el crecimiento de la productividad y el de las ganancias que per
mitan mantener los beneficios estables: el estallido salarial (1968), el hundi
miento del sistema financiero internacional de Bretton Woods (1971), el boom
de las materias primas entre 1972 y 73, y la crisis del petrleo de la OPEP
(1973), avistarn otra era de crisis. En los aos ochenta, los fantasmas que la
humanidad crea definitivamente muertos, revivirn: el hambre y el desempleo
masivo harn su aparicin. Aunque a diferencia de la gran crisis, en las pos
trimeras del sigo XX, la brecha entre el mundo rico y el mundo pobre ya no
pareca ser causa de estupor e indignacin3.
En este esquema, la posmodernidad que inauguraban los aos ochenta, dej
al descubierto las ltimas fuerzas de los socialismos reales mientras mostraba
cmo emerga, triunfal, el capitalismo occidental, ponindole fin a la historia y
definindose como el nico modelo posible de organizacin econmica y social.
En Amrica Latina, esta dcada signada por la crisis de la deuda, har
que aquello que pareca posible en el marco del modelo de sustitucin de
importaciones y del Estado de Bienestar edificado a partir de l (al menos en
el caso argentino), se volviera cada vez ms lejano.
Tanto en la Argentina como en otros pases de la regin, el quiebre del
modelo tendr lugar, parodjicamente, en un momento en que las demandas
reivindicatorias de la sociedad encuentran espacio para su expresin: la recu
peracin democrtica.
En la Argentina, el sistema de seguridad social sent sus bases durante
los gobiernos peronistas4, perodo en el que adems se consolida el modelo de
desarrollo por sustitucin de importanciones o de desarrollo hacia adentro5
que vena perfilndose desde mediados de la dcada del treinta, al tiempo que
se relegan las ideas liberales que constituan la base del modelo agro expor
tador (o de desarrollo hacia fuera).

3
4

Hobsbawn, Eric op. cit.

Pern asume su primer gobierno en 1946 y hasta 1952 y su segundo mandato en 1953 siendo
derrocado derrocado por un golpe militar en 1955. En 1943 se hace cargo del Departamento
Nacional del Trabajo, iniciando en esta etapa el conjunto de transformaciones en el mbito laboral,
sobre las que ms tarde se construirn las instituciones de bienestar social en Argentina.
Ferrer, Aldo "La economa argentina". Fondo de Cultura Econmica. 15. Ed. Buenos Aires, 1981.

45

La poltica econmica y social del peronismo redisear el perfil pro

ductivo y socioeconmico del pas. La poltica social se estructur a partir
de su concepcin de justicia social, que aqu significaba redistribucin del
ingreso a favor de los sectores ms desposedos e implicaba mucho ms que el
incremento de los salarios nominales. As la derivacin de flujos de ingreso en
beneficio de estos sectores se efectiviz a travs de diversos gastos sociales:
una vasta legislacin laboral que inclua indemnizaciones, vacaciones pagas,
disposiciones sobre horarios de trabajo, etc., un conjunto de instituciones
benficas, como la Fundacin Eva Pern, destinada a atender determinadas
carencias sociales; la ampliacin del acceso a la vivienda propia y la eleva
cin general de la dotacin sanitaria y educativa6. Otro aspecto que contribui
r al mejoramiento de la calidad de vida de vastos sectores sociales, fue la
generalizacin del sistema de jubilacin, y el establecimiento de un fondo de
pensiones destinado a aquellas personas mayores de 60 aos que no estaban
amparadas por ningn sistema jubilatorio.7
As, a esta poltica de Estado, sustentada conceptualmente sobre un mode
lo corporativo de Estado de Bienestar, se le incorporarn ms tarde elementos
propios del modelo social-demcrata, conformando un hbrido institucional.8
A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, el Estado de Bienestar en
la Argentina seguir alimentando la ideologa de la movilidad social9 e inclu
yendo con ms o menos xito a una importante porcin de los habitantes del
territorio nacional a este esquema que velaba por su salud, que aseguraba su
educacin bsica, que protega a sus trabajadores y garantizaba sus derechos

6
7
8
9

46

Malgesini, G. y lvarez, N. Polticas econmicas. El Estado y la economa 1930-1955. Buenos

Aires, 1983. p. 14, citado por Rapaport, M y colaboradores Historia econmica, poltica y social de
la Argentina. 1880-2000. Ediciones Macchi. Buenos aires, 2000. pp. 373.
Rapaport, Mario, op. cit. Captulo 4, Los gobiernos peronistas. pp. 348-485.
Lo Vuolo, R. y Barbeito, A. La nueva oscuridad de la poltica social. Del Estado populista al
neoconservador, Ciepp-Mio y Dvila editores, 2.a edicin, Buenos Aires, 1998.
Los procesos de cambio social que se inician en los 40 y consolidan en los 50, darn origen a la
aparicin de expectativas y aspiraciones nuevas. La expansin de la sociedad argentina en esta etapa
se da bajo la tutela del Estado. Lo singular de esta etapa, segn Jos Luis Romero, fue la combinacin
de una nueva concepcin de ciudadana social (ntimamente fusionada con la poltica), con aquella
otra, ms espontnea y verdaderamente constitutiva de la sociedad argentina moderna: la ideologa de
la movilidad social. Aqu "la accin del Estado no sustitua la clsica aventura individual del ascenso,
sino que aportaba el empujn inicial, la eliminacin de los obstculos ms gruesos, para que los
mecanismos tradicionales comenzaran a funcionar". Citado por Romero, Luis Alberto Breve historia
contempornea de la Argentina. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires, 1995.

laborales y gremiales. Si bien ya comenzaban a percibirse los signos del des

gaste.
En este contexto, la vuelta a la democracia a mediados de los aos
ochenta, permite que las demandas sociales de ms y mejor: educacin, salud,
salarios, condiciones laborales, etc., se hagan pblicas y que frente a ellas este
Estado no pueda dar respuestas, aun cuando hizo a esas demandas parte de
su discurso.
La crisis del modelo de desarrollo agudizar las desigualdades regionales
al interior del pas, en el interior de las reas urbanas y metropolitanas de cada
una de las provincias, comenzando a observarse fenmenos hasta entonces prc
ticamente desconocidos: la aparicin de asentamientos precarios villas mise
ria en reas rurales, un aumento descomunal de la pobreza urbana (nuevas
villas, de importante magnitud, y ubicadas en los mrgenes de las ciudades y,
especialmente, en terrenos pblicos pertenecientes, en su mayora, a empresas
del Estado que quedaron casi abandonadas, tal es el caso de los ferrocarriles) o
el ms impactante entonces, la presencia de nios en (de) la calle.
La decepcin sufrida tras los primeros aos de vida democrtica con
tribuy a que los discursos progresistas mutaran en otros, de corte cada vez
ms conservador, que vern en el Estado a un administrador ineficiente, que
malgasta sus recursos, ineficaz en tanto no alcanza los objetivos que se propo
ne, que presta servicios de baja calidad, en sntesis, un Estado centralizado y
burocrtico, que era necesario transformar.
Este discurso fue tomando cuerpo, al punto de que los trabajadores de
las empresas del Estado que fueran privatizadas finalmente se resignaran al
traspaso, vaciamiento y/o destruccin de estas, y a aceptar los llamados reti
ros voluntarios. La educacin privada que hasta entonces careca de prestigio
social (salvo en aquellos casos de educacin de lites) fue ocupando poco a
poco el lugar hasta entonces exclusivo de la educacin pblica. La salud no
solo se fue deteriorando por la falta de inversin en el sector, sino tambin por
el debilitamiento progresivo del sistema de obras sociales gremiales y sindi
cales, ms una demanda creciente por parte de quienes comenzaron a quedar
fuera el sistema de seguridad social vigente hasta entonces.
Con el sector pblico como principal generador de empleo, una porcin
importante de la poblacin se encontraba incluida en el sistema de seguridad
47

social. El proceso de reforma del Estado ir dejando fuera a vastos sectores,

cada vez ms pobres, al tiempo que no alcanza a disear una nueva poltica
social que los ampare.
En este proceso, la poltica econmica no tuvo como objetivo, aun en
perodos de crecimiento econmico, la distribucin del ingreso y se apost al
equilibrio macroeconmico.
Para resumir de algn modo estas apreciaciones, puede decirse que
durante los noventa la ciudadana crey en la teora del derrame, y posibilit
desde all la profundizacin de los procesos que dan lugar hoy a los proble
mas que la preocupan: los cambios en la estructura de clases, el aumento de
la pobreza, la ausencia del Estado en cuestiones nodales y estratgicas, como
la energtica y la minera; la precarizacin laboral y el desempleo; la desnutri
cin y el analfabetismo, la marginalidad, segregacin e inseguridad urbanas,
entre otros.
En sntesis, puede decirse que durante los aos noventa la Argentina,
que en el pasado constituy en la regin un caso pionero y afortunado en la
construccin de instituciones tpicas del Estado de Bienestar, fue ubicndose
como un notable ejemplo de decadencia econmica y aumento de la inequi
dad social, donde el desmantelamiento de las instituciones pblicas y la libre
accin del mercado se presentaron como la solucin a todas las contradiccio
nes del viejo modelo. La prctica social se fue impregnando de la adopcin
acrtica de polticas de inspiracin neoliberal, recomendadas especialmente
desde los organismos internacionales de crdito. Su objetivo: representar la
anttesis del pasado, y por tanto, la necesidad de destruir todo aquello que
tuviera que ver con lo pblico y con su pretensin de dirigir, en un cierto sen
tido, la prctica social
.10
En este nuevo modelo de Estado, que diversos autores denominan Neo
liberal, las polticas sociales abandonarn los principios rectores del proyec
to integrador y se orientarn al combate contra la pobreza, planteando una
racionalizacin en el uso de los siempre, y cada vez ms, escasos recursos del

10

48

Barbeito, A. y Lo Vuolo, R. La modernizacin excluyente. Transformacin econmica y Estado de

Bienestar en Argentina. UNICEF /CIEPP/ LOSADA. Buenos Aires, 1992.

Estado, al tiempo que sus objetivos se irn desplazando de antiguos grupos

destinatarios hacia la nueva poblacin pobre.
En este contexto, se disea, a principios de los noventa, el Programa
Integrado prohuerta, puesto en marcha hacia fines de 1990; este se man
tiene vigente en la actualidad.
Podramos preguntarnos entonces qu concepto de pobreza sustenta?,
quienes son sus destinatarios?, constituye un caso tpico de la poltica social
de los noventa?, entre otras preguntas.
Qu es el Programa Integrado Prohuerta?
El Programa Integrado Prohuerta, en su versin original (marzo/
abril de 1990), es una poltica social orientada a desarrollar la autoproduccin
de alimentos en pequea escala a travs de sus diferentes modalidades (huer
tas familiares, huertas escolares y huertas comunitarias).
Este Programa se implementar por medio de la entonces Secretara de
Agricultura, Pesca y Alimentacin/ Instituto Nacional de Tecnologa Agrope
cuaria (INTA) y la Secretara de Desarollo Social.

Poblacin beneficiaria
Son beneficiarios del Programa aquellos sectores de la poblacin que
tanto en reas urbanas, periurbanas o rurales enfrenten carencias alimentarias,
citando, a modo de ejemplo, a desocupados, subempleados, familias pauperi
zadas que no alcanzan un nivel de alimentacin digno, alumnos de escuelas
de reas carentes, instituciones que atiendan a poblacin carenciada, etc. Tam
bin se vern beneficiadas las diversas entidades u organismos que, trabajan
do en forma permanente con la poblacin descrita, desarrollen actividades de
autoproduccin de alimentos, pues se optimizar su desempeo, apoyndolas
en funcin de los componentes previstos en el proyecto.

49

Estructura y Funcionamiento
En este esquema, y a fin de garantizar la colaboracin institucional del
INTA (tanto en asistencia tcnica, capacitacin y provisin de insumos), se
instrumenta un proyecto interregional que compromete a toda la estructura
operativa de la institucin. Para ello se constituirn, en cada uno de los cen
tros regionales, Unidades participantes del proyecto que elaborarn en cada
caso los proyectos por desarrollar en sus respectivas reas de accin y debern
asegurar los recursos humanos, medios de movilidad, instalaciones, etc., nece
sarios para dar cumplimiento a estas.
El rea de ejecucin de los trabajos comprender, esencialmente, aque
llas zonas que ya son atendidas por el INTA, priorizando la accin dentro de
las principales ciudades del pas, dado que el perfil urbano de la poblacin
argentina determina el predominio absoluto, en trminos cuantitativos, de la
pobreza urbana.
El proyecto representa un desafo nuevo para INTA en dos sentidos:
por una parte, una experiencia de trabajo con pobres urbanos que no reconoce
antecedentes en la institucin, y por otra, el desarrollo de una actividad agrco
la urbana o periurbana, de pequea escala, intensiva y para autoconsumo, que
requiere desde pautas de manejo y tecnologas especficas hasta metodologas
de capacitacin y asisitencia tcnica absolutamente novedosas.
La estrategia de accin planteada, dadas las caractersticas del progra
ma, requiere de la ejecucin simultnea y coordinada de los siguientes com
ponentes:

promocin de la actividad
capacitacin de agentes multiplicadores (promotores)
provisin de insumos para el desarrollo de las acciones
asistencia tcnica.

El proyecto se plante inicialmente con una duracin de tres aos, con

opcin de continuidad en funcin de los resultados obtenidos.

50

Objetivos
Es propsito del proyecto favorecer el acceso a una alimentacin sufi
ciente en trminos nutricionales y socialmente apropiada a la poblacin de
escasos recursos, complementando la alimentacin a travs de la autoproduc
cin de hortalizas y otros alimentos. Para alcanzar este propsito se formulan
los siguientes objetivos:
motivar a grupos formales e informales de la comunidad, incentivando
en la poblacin la produccin de hortalizas y otros alimentos;
atender las deficiencias alimentarias de la poblacin carente, en parti
cular el bajo consumo de hortalizas;
capacitar tcnicamente a promotores o agentes multiplicadores en la
supervisin de actividades de autoproduccin de alimentos;
incentivar y propiciar la participacin y organizacin comunitarias en
la solucin de problemas de alimentacin;
reducir o mejorar la distribucin de los gastos de alimentacin de los
sectores de menores ingresos;
estimular la utilizacin de recursos disponibles localmente que presen
ten posibilidades para la autoproduccin de alimentos.
Ahora, segn sea el modelo de autoproduccin, se diferencian los
siguientes objetivos particulares:
1. Huerta familiar: complementa la dieta alimentaria de las familias de
menores recursos, utilizando un pequeo espacio disponible en el
hogar y reducir (o mejorar la distribucin) del gasto alimentario.
2. Huerta comunitaria: propiciar condiciones mediante un proceso edu
cativo y de una efectiva participacin comunitaria, para la mejora de
su situacin alimentaria, produciendo hortalizas y otros alimentos que
complementen su dieta, adems de consolidar las instancias organizati
vas de la propia comunidad.
3. Huerta escolar: motivar y educar para la produccin y consumo de
hortalizas a la poblacin escolar y sus familias, y abastecimiento del
comedor escolar.
51

La estrategia de accin se estructura sobre la participacin del INTA a

travs de sus tcnicos y extensionistas (quienes deben brindar asistencia tc
nica, ajustando el proyecto a las necesidades locales), capacitar promotores,
optimizar el uso de recursos disponibles.
Adems, se prev la formacin de promotores. Dado que el proyecto se
propone la organizacin de estructuras comunitarias, la figura del promotor
es fundamental. Son sus funciones: reunir y organizar la comunidad, sensibi
lizarla sobre el tema, identificar las familias que participarn del proyecto,
administrar insumos, capacitar en tcnicas hortcolas, nutricin y conserva
cin de alimentos, as como incentivar y motivar a su comunidad para la par
ticipacin, entre las ms relevantes. Los promotores podrn ser elegidos por
la propia comunidad en funcin de su capacidad de servicio, responsabilidad,
entusiasmo y experiencia comunitaria previa.
El otro actor es la comunidad organizada, puesto que se busca que la
comunidad sea capaz de organizarse, de llevar adelante un proyecto comn,
desarrollando lazos de solidaridad y cooperacin. La participacin de la comu
nidad y la interaccin con los promotores se visualizan como instancias de
aprendizaje.
El Programa Integrado Prohuerta a la luz de algunos conceptos
La re-orientacin conceptual de la poltica social
La descripcin que se ha hecho del Programa permite observar que, en
trminos generales, este no responde a los criterios de la poltica social de los
noventa.
Segn A. Isuani, el eje del modelo neoliberal en relacin con las Polti
cas Sociales ha sido el de combate a la pobreza, lo cual marca una diferen
cia muy importante con enfoques anteriores, inspirados en la nocin de ciu
dadana, en los cuales el eje era la proteccin del trabajador y del ciudadano,
como ya se ha visto.
A partir de una lectura de la realidad de la regin, en la cual los pro
blemas de la poltica social vigente eran de equidad y racionalidad, el neo
52

liberalismo arma su propuesta sobre tres elementos centrales: participacin,

descentralizacin y focalizacin.11
En cuanto a los conceptos de participacin y descentralizacin, estos
pueden rastrearse en el desarrollo de la teora de la planificacin crtica o
latinoamericana, la que los fue adoptando progresivamente en sus desarro
llos, a fin de superar las limitaciones positivistas evidenciadas en la prctica
disciplinar, y cuyas frustraciones en la prctica dieran inicio, a principios de los
setenta, a la crisis de lo que se conoci como planificacin normativa o tradi
cional. El concepto de focalizacin, en cambio, parece propio de la forma que
asumen las polticas sociales en el contexto del modelo neoliberal de Estado.
En este sentido, en el Programa Integrado Prohuerta se reconocen
los componentes de participacin, concepto fundamental sobre el que se edi
fica el Programa, ya que la asistencia solo tiene lugar cuando la comunidad
se la demanda a la institucin; y descentralizacin en tanto el accionar del
organismo que lo implementa opera a travs de una estructura administrativa
descentralizada de escala regional, sugirindose adems en su formulacin los
ajustes y modificaciones necesarias que este requiera segn las particularida
des fsico naturales de las regiones del pas.
En cuanto a la focalizacin, este es un concepto que se aplicar con posterio
ridad a la formulacin de este Programa en el diseo de las polticas sociales.
Sobre Estado, pobres y pobreza
Si consideramos el propsito del programa, este respondera, segn la
clasificacin que realiza Sen, al denominado enfoque biolgico .12 Si bien
este enfoque capta un aspecto central en la idea de pobreza: la desnutricin,
no es suficiente para comprender la pobreza y por ello requiere, segn este
autor, buscar la manera de ir especificando qu lugar ocupa este aspecto en un
concepto integrado de pobreza.

11
12

Isuani, A. Poltica Social y Dinmica poltica en Amrica Latina. Nuevas respuestas para viejos
problemas? Separata de Desarrollo Econmico, Revista de Ciencias Sociales. Abril-junio de 1992.
Sen, A. Sobre conceptos y medidas de pobreza. En Comercio Exterior, vol. 42. N. 4. Mexico,
abril de 1992.

53

En este sentido, A. Sen propone el concepto de exclusin social para com

prender la pobreza.13 La riqueza y el potencial del concepto de exclusin social
consiste en su capacidad para diferenciar el carcter procesual y relacional de los
mecanismos de exclusin social, de la pobreza como estado, definido, principal
mente, por la privacin de ingresos suficientes para satisfacer necesidades. Esta
idea de la pobreza es antigua y se la asocia a determinadas formas de vida. Es un
concepto ampliamente extendido y sus antecedentes se remontan a Aristteles,
argumentos que ms tarde, en la Modernidad, recuperar Adam Smith.
La pobreza, as entendida, pone el acento en las capacidades indivi
duales, las cuales se manifiestan como insuficientes para poder satisfacer las
necesidades y vivir decentemente, y en el caso que nos ocupa, para satisfacer
las necesidades alimentarias.
El concepto de exclusin social, de origen ms reciente y de significa
cin variada, en su especificidad permite, segn este autor, superar esta pers
pectiva de la privacin, como dimensin econmica, y situarse en el campo de
lo relacional, en el nivel de los procesos que resultan en pobreza, asumiendo
de alguna manera la complejidad de lo social. Las formas diversas que puede
asumir la exclusin refieren, precisamente, a la multidimensionalidad de la
vida social, lectura que excede ampliamente el problema de la privacin como
ingresos insuficientes.
Este concepto de exclusin permite centrar la atencin en los procesos
que las sociedades ponen en marcha (ya activa, ya pasivamente) y que con
ducen a la exclusin de determinados grupos sociales. Las polticas de ajuste
estructural que se aplicaron en Argentina hasta la ltima crisis en 2001/2002,
no solo redefinieron el anterior patrn estatal de desarrollo, sino la misma
estructura social conformada por el industrialismo sustitutivo y alimentada
por la ideologa de la movilidad social.
El concepto de exclusin aporta en este caso una mayor comprensin de
cmo se define la pobreza, al reconocer cuestiones ignoradas por los abordajes
tradicionales. La enunciacin que el Programa hace de sectores carenciados,
y su ejemplificacin en desocupados, subempleados, familias pauperiza
das, alumnos de escuelas de reas carentes, instituciones que atiendan a
13

54

Sen, Amartya. Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny. Papers N. 1 Office of
Environment and Social Development Asian. Development Bank, June 2000.

poblacin carenciada, etc., pone de manifiesto, por un lado, quines van a

considerarse pobres en ese momento en Argentina. Poblacin que, adems,
segn se cita en el proyecto, es netamente urbana; puesto que el perfil urbano
de la poblacin argentina hace que, en trminos cuantitativos, la pobreza urbana
tenga un predominio absoluto. Esto, porque justamente es en los grandes cen
tros urbanos donde los efectos de la crisis del modelo de desarrollo ser ms
evidente.
Por otro, cmo asumir el Estado la crisis alimentaria. El diagnstico
del Programa expresa que:
(...) Argentina no slo puede ser considerada prcticamente autosufi
ciente en alimentos sino que resulta un importante importador neto; tal
lo que ocurre con cereales, oleaginosas, carnes y, en menor medida,
con algunas frutas y hortalizas. Por otra parte, el abastecimiento de
otros alimentos de relevancia, como la leche, aves y otros productos de
granja, se origina ntegramente en la produccin nacional y los escasos
alimentos importados ocupan una posicin marginal en la dieta.
Estas constaciones ponen en evidencia que en nuestro pas no existe
relacin lineal entre disponibilidad alimentaria y situacin nutricional
de toda su poblacin (...)
Tampoco parece estar presente aqu la tan mentada componente social
de los problemas alimentarios (...) la produccin de alimentos tambin
nos diferencia de las situaciones arquetpicas que suelen presentarse en
los pases en desarrollo. En Argentina el grueso de la oferta alimentaria
no proviene del sector campesino (...) sino del sector capitalista de la
produccin agropecuaria, ubicado bsicamente en la regin pampeana
(...) en lo que se refiere a la estructura de la dieta alimentaria argentina
sus rasgos esenciales se asimilan ms a la de los pases industrializados
que a la de aquellas predominantes en la regin (...) debido al peso que
en ella tienen los productos de origen animal (principalmente vacuna) y
el cereal privilegiado: el trigo.
(...) Sin embargo, la desnutricin ha constituido y constituye un proble
ma prevalente para una significativa porcin de la sociedad argentina
(...) que puede ser caracterizado como de tipo estructural y se refiere a
limitaciones concretas de acceso econmico a los alimentos.
55

(...) La agudizacin del deterioro social potenci la valoracin de las huer

tas de autoconsumo como alternativa alimentaria (...) [alternativa] que se
multiplica espontneamente como estrategia de supervivencia entre los
sectores populares (...) [estrategia] reforzada por las recurrentes crisis
que enfrentaron las intervenciones de asistencia directa desde la rbita del
Estado.
Es decir, que a partir de este Programa el Estado reconoce la gravedad
creciente del problema alimentario, y responde a la presin de la demanda
social de insumos (semillas) y asistencia tcnica, ejercida primordialmente
sobre las distintas delegaciones de INTA, al tiempo que asume el fracaso de
las polticas de asistencia social implementadas hasta ese momento que, sin
embargo, se siguieron aplicando.
Segn LoVuolo, Barbeito y Rodrguez E., las polticas de asistencia y
promocin social se definieron tradicionalmente por su carcter residual y en
ella convergan todos aquellos programas y acciones sociales que no formaban
parte de las polticas ms sistemticas y organizadas. Este carcter residual se
comprueba tambin por la escasa magnitud de los recursos que movilizan, la
diversidad y discontinuidad de los programas asistenciales, su carcter difuso
e indefinido, y su manejo clientelar. El primer programa asistencial masivo
recin aparece en 1984, con el retorno a la democracia. El Programa Alimen
tario Nacional (PAN) consisti en la entrega de cajas con alimentos bsicos
para el consumo familiar y represent el primer reconocimiento explcito de
la importancia creciente del fenmeno de la pobreza en el pas.14
El Programa Integrado Prohuerta podra ubicarse en este grupo, ya
que su implementacin pretenda dar respuesta a la crisis social y econmica
desatada por la hiperinflacin. Es, tal vez, el lugar que ocupa en este espacio
residual, el que le ha permitido sobrevivir a los recortes presupuestarios que se
profundizan despus de 1999, por una parte y a que sus fundamentos no solo no
perdieron vigencia, sino que la crisis sufrida durante 2001/ 2002 hizo que los
procesos vividos durante la hiperinflacin fueran recordados como ancdotas,
por otra.
14

56

Lo Vuolo, R., Barbeito, A. y Rodrguez Enrquez, C. La inseguridad socio-economica como

politica publica: transformacion del sistema de proteccion social y financiamiento social en
Argentina". N. 33 Ciepp. Buenos Aires, Mayo de 2002. p.8.

A modo de cierre
Se pretendi describir el contexto econmico, poltico e institucional
en el que se disean las polticas sociales a partir de los noventa. Contexto en
el que queda claro que todo el funcionamiento del Estado qued sujeto a las
decisiones y criterios definidos desde los ministerios de Economa, y donde
la poltica social tendr el nico objetivo de paliar, acaso corregir, las dispari
dades ocasionadas por las reformas econmicas.
El cambio operado en la estructura socioeconmica de la Argentina
durante los ltimos veinte aos, dio como resultado una importante redistri
bucin de los ingresos de los sectores pobres a los ricos y un fuerte proceso
de concentracin de la riqueza; segn Piola, hoy no slo los pobres son ms
pobres que antes, sino que los que no eran pobres ahora forman parte de esta
categora. Sectores que por cultura e ingreso pertenecan a las clases medias
hoy se encuentran por debajo de la lnea de pobreza. Estos sectores han sufri
do no slo un empobrecimiento en trminos materiales sino que tambin se
han empobrecido en trminos psicosociales, a travs de la erosin de la condi
cin de ciudadana y de la autoestima. La vida cotidiana de estos grupos est
atravesada por la idea de evitar la amenaza ms temida: la movilidad social
descendente, como proceso que pone fin a la construccin ideal del futuro en
la que fueron socializados.15
Todava se escucha decir que en Argentina el Estado subsidi a las clases
medias, pero creo que esta afirmacin pierde de vista que estas reformas en la
poltica social, de alguna manera, van a justificar ideolgicamente las consecuen
cias tanto de la Reforma del Estado (en el marco del ajuste estructural), como de
los cambios en la economa que hicieron que un grupo muy importante de esa
supuesta clase subsidiada se convirtiera en desocupada, subempleada, pau
perizada, pobre y al margen, ahora, de toda cobertura social.
San Juan, Argentina. Marzo de 2005.

15

Piola Mendoza, Mara Eugenia "La exclusin social en Argentina: novedades y perspectivas", en
Scripta Nova Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona. N.
45 (25), 1 de agosto de 1999. pp. 8-9.

57

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58

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59

60

La Satisfaccin Con La Vida

Como Una Aproximacin
A La Medicin Del Desarrollo
Sandra Liliana Londoo C.*
Introduccin
El presente trabajo es parte de una exploracin que se realiza para un
trabajo ms grande que se presentar como tesis doctoral. Se trata de un texto
preliminar que arroja los primeros datos de una perspectiva que, apoyada en
los planteamientos de Sen, trata de dar otra mirada al desarrollo.
Se emplean para esta exploracin la base de datos de la World Values
Survey (2000), publicada en el texto Human Belief and Values, editado por:
Ronald Inglehart, Miguel Basanez, Jaime Diez-Medrano, Loek Halman y
Ruud Luijk, en 2004. Esta base proporciona informacin sobre aproximada
mente 85 pases, pero para este trabajo se han escogido 33 de ellos, conside
rando una seleccin previa de comparacin con su IDH que lo ubica como
sociedades con alto, medio y bajo desarrollo humano, segn la medicin del
PNUD. Esta seleccin se hizo con la idea de ms adelante generar un trabajo
de comparacin entre estos distintos pases, objetivo que solo se alcanza a
dejar planteado en este breve ensayo.
De acuerdo con Sen, el desarrollo puede ser equiparado a algo ms que el
crecimiento econmico, hacindolo equivalente a actitudes tan personales como
la satisfaccin con la vida. A partir de ello, aspectos relacionados con lo que la
*

Psicloga graduada de la Pontificia Universidad Javeriana en Cali Colombia, Magistra en Estudios

Polticos de la misma Universidad y Doctora en Ciencias Sociales y Polticas por la Universidad
Iberoamericana Mxico D. F.

61

sociedad aporta o facilita (educacin, ingresos y empleo), lo que estos bienes

producen (satisfaccin con la situacin econmica, sentimiento de control sobre
la propia vida (libertad), las condiciones del pas donde se vive, el inters por la
democracia, el capital social , las elecciones en torno a valores y la confianza,
explican, probablemente y en parte, esa satisfaccin con la vida que hemos que
rido llamar desarrollo. Desarrollo en un sentido integral y amplio.
Entendemos (o entiendo o se entiende, depende de tu estilo) que la rela
cin entre tica y economa es muy importante y necesaria para el desarrollo,
pero que no es un vnculo fcil de establecer, porque funcionan con campos
semnticos diferentes desde el punto de vista disciplinar y porque en la prc
tica los conceptos desarrollo y tica son difciles de aplicar operativamente
al tiempo. Sin embargo, se procura presentar claves de interaccin, debates
que competen la interseccin en ambas reas y que auguran que estudiar esta
relacin sea til y oportuno en el momento actual. Para ello, se abordar el
tema del desarrollo en pleno, luego las implicaciones que para la relacin con
la tica tienen los valores, la libertad y la racionalidad, asuntos que parecen
cruciales para tender el puente. Con fortuna podr verse por qu en esta poca
hay que entender la tica con nuevos enfoques y cmo estos enfoques pueden
aportar a clarificar lo que se puede esperar de este lazo entre desarrollo y valo
res, mediado por la libertad y la racionalidad individual y colectiva.
tica, pobreza y desarrollo
Bernardo Kliksberg, en una entrevista concedida a Egon Einder, profe
sor de Ciencias Econmicas en Uruguay, seala que actualmente en Amrica
Latina se clama por conductas ticas en los lderes, y porque la tica vuelva a
orientar la economa. Esto es, que las polticas econmicas tengan rostro humano
y que se impulse la solidaridad. En el plano de la educacin o del deber ser, pare
ce una ambicin plausible, pero si se piensa en verificar la alianza y reconocer
sus impactos todo se hace mucho ms incierto.
Kliksberg recoge la pregunta de la gente sobre por qu un continente
potencialmente tan rico genera tanta pobreza; una pregunta que puede ser afn
a aquella que se hiciera Sen cuando estudi las hambrunas que afectaron a la
62

India, Bangladesh y el Sahara en los aos cuarenta. Sen se dio cuenta de que
existen fenmenos econmicos y sociales que afectan a diversos grupos en la
sociedad, influyendo, particular y decididamente, sobre la eleccin de oportu
nidades que pueden hacer las personas. Esto, al parecer, es determinante para
que los bienes cumplan el propsito de satisfacer las necesidades de todos y
que efectivamente puedan ser adquiridos por grupos cada vez ms amplios de
poblacin en las diferentes sociedades.
Es muy difcil hablar de desarrollo sin primero referirse a la pobreza.
La pobreza puede verse como un estado de privacin material, pero tambin
como un conjunto de condiciones individuales y sociales que implican dificul
tad para obtener una vida con calidad. Aquello de que se nace pobre, en ciertas
condiciones sociales y materiales que no se resuelven solo por la inyeccin de
bienes materiales. Salir de la pobreza requiere oportunidades, competencias y,
desde luego, bienes materiales.
Los bienes en referencia tienen un contenido presente para los seres
humanos actuales y no se pueden aplazar para el futuro porque, de algn
modo, tambin son su fundamento. Esto quiere decir que si una generacin
logra salir de la pobreza presente, podr significar vida sin pobreza para gene
raciones futuras, pero que si no se logra hacerlo y se empobrece por el contra
rio el presente, no ser fcil subsanar aquello solo en la promesa de distribu
cin de bienes futuros. La pobreza deteriora el capital social de los pases y
aplaza la posibilidad de la gobernabilidad, la competitividad y el crecimiento
general de una sociedad.
Reducir la brecha entre los que ms tienen y los que menos tienen, no ase
gurara que todos accedan a oportunidades y que todos las puedan transformar
en algo valioso; as que puede seguir siendo til la idea de Sen que seala que
la brecha que se debe cerrar no es solo la de los bienes que se adquieren, sino la
de las posibilidades que emergen para los seres humanos a partir de ellos.
Lo que determina lo que es valioso y cun valioso es, dice Sen
(1996:57), tiene relacin con los funcionamientos y capacidades de las
personas, de su potencial para actuar; no se refiere solamente a opulencia,
bienes primarios, recursos o utilidades individuales como felicidad, placer
o satisfaccin de deseos; es un mbito ms amplio que contempla las posi
bilidades de ser y hacer.
63

Sen argumenta a favor de un desarrollo blando, que necesariamente

incluye la democracia, diciendo que la democracia, el multipartidismo, la par
ticipacin social jams han generado situaciones de hambruna extrema. Esto
no le impide aceptar que algunos pases autoritarios que han aplicado polticas
fuertes como China, en ocasiones con contenidos sociales muy significativos,
han podido salir adelante en el tema del desarrollo. No obstante, deja ver
que su propuesta de desarrollo incluye la expansin de lo que considera bie
nes sociales (la democracia, la participacin de la sociedad civil, entre otros
logros de muchas sociedades actuales), lo que es preferible a formas autorita
rias que aspiraran a fines similares.
Con lo anterior, es claro que Sen visualiz para la pobreza una salida ti
ca, una salida que en todo caso se entiende en su aprecio por la democracia y
que servira para trascender la limitacin que hoy pueden tener muchos seres
humanos, desventaja ms all de lo material, desventaja de capacidades y de
oportunidades. Esta salida toma en cuenta a las personas y sus posibilidades
de interesarse por el otro y cooperar, tambin reconoce los valores democr
ticos, en particular la nocin de libertad, incorporndola a la reflexin econ
mica. Se trata justamente de entender cmo la accin del Estado, la accin
colectiva (la sociedad ampliada) y el individuo pueden contribuir conjunta
mente a mejorar la vida de todos y de cada uno.
La comprensin del desarrollo como un mbito donde todos participan
en un marco de democracia, requiere de la incorporacin de una nocin de
libertad. La libertad de Sen se liga a su contrapartida, la equidad, lo que obra
a modo de prevencin de catstrofes humanitarias y favorece el avance cuali
tativo de los grupos y comunidades, equilibrando derechos del individuo, con
derechos de los grupos sociales. El tema de la libertad resulta particularmente
agudo al relacionarlo como un valor; es decir, como una propuesta tica. En
otras palabras, al incorporar la nocin valorativa, tica de la libertad, en
tanto oportunidades trascendentales para la equidad entre seres humanos dife
rentes, incluyendo condiciones de gnero, de edad, de condiciones fsicas,
porque, como se ha indicado, supone una clave operativa para el desarrollo
humano polmica y ambivalente para esta poca. La fuerza del liberalismo
ciertamente da importancia especial a este valor, pero la tensin aparece cuan
do se trata de garantizar que todos equitativamente puedan ejercerla.
64

La libertad mirada desde Sen, definida por el acceso a oportunidades,

de capacitacin, de formacin y de bienestar personal, pasa de ser un valor abs
tracto a una consideracin concreta para generar equilibrio en la competencia
social. De este modo, la libertad es una clave para la vinculacin de tica con
racionalidad, en el mbito de una de las formas del pensamiento muy actual
que se juzga autocomplaciente y hedonista, que le da mucha importancia a
ser libre, pero que quizs estara poco dispuesto a sacrificarse para que otros
puedan serlo.
As, la novedad de Sen radica en su percepcin de que no solo se trata
de la disposicin efectiva de bienes materiales, sino de que los individuos
tengan la capacidad (concepto que no es fcilmente interpretado), la posi
bilidad, la oportunidad, de acceder a ellos estando libres de lo que pudiera
impedrselo y adquiriendo nuevas competencias. La capacidad como un
inmaterial no tiene que ver solo con cualidades humanas dependientes del
crecimiento econmico. Como lo ve Amartya Sen, se trata de expansin
de la libertad para vivir el tipo de vida que la gente juzga valedera. Esto
significa capacidad de eleccin, algo que colinda con la idea de derechos
individuales y ms profundamente con desarrollo humano. Sen afirma en
este sentido, y ahora es el momento de citarlo textualmente, que: Damos
importancia a cosas diferentes, pero tenemos necesidad de las mismas capa
cidades, y aade: incluso aunque una minora de privilegiados, que hace
un gran uso de esas competencias, pueda elegir negar a los dems las venta
jas que a ellos les procuran.
Segn Fran Equiza , la nueva mirada al individuo como sujeto del
bienestar reconduce la forma de entender y de medir el desarrollo, porque
facilita el trnsito de una preocupacin por los medios que tiene una persona
como indicador de su bienestar, a la ponderacin de los fines que consigue
la persona y ms all de ellos a todo lo que est en disposicin de conseguir,
independientemente de que, dice Equiza, al final, y bajo su propia agencia
o voluntad, los realice o no. Esta idea de centrarse en las posibles realiza
ciones de las personas por la ampliacin de sus libertades para que pueda
hacer su vida como la considere digna, aporta y reconfigura el paradigma
del desarrollo.

65

En trminos operativos, Equiza afirma que la propuesta de Sen identifica

los siguientes elementos: a) el conjunto de bienes que posee una persona, b)
la funcin, no necesariamente lineal, que convierte los bienes en caractersti
cas aplicables, c) la funcin de uso personal o la pauta en la que el individuo
puede generar realizaciones a partir de las caractersticas, d) el conjunto de
realizaciones y e) el bienestar en funcin de las realizaciones obtenidas.
El bienestar de la persona, siguiendo a Sen desde Equiza, sera la inter
seccin entre lo que una persona tiene y lo que potencialmente podra obtener
por ello. En sus palabras, las personas tan slo podrn realizar (o mejor, tan
slo tendrn capacidad para) las funcionalidades que le estn dadas per se y
por su entorno sobre los biene de los que goza.
As, dice Sen (1996), los individuos estn ms desarrollados no en tanto
puedan adquirir ms bienes y servicios, sino en tanto pueden hacer y ser ms
a partir de ellos, en tanto adquieren muchos ms y mejores funcionamientos,
funcionamientos entendidos como lo que logra un individuo ser y hacer al
vivir y que luego se vuelve un bien ms amplio para intercambiar. Dos per
sonas con los mismos bienes, por sus capacidades, podrn tener realizaciones
diversas; es decir, las capacidades amplan las posibilidades de los bienes. Ello
conduce a un problema tico, no bastara con aumentar la cantidad de bienes
en la sociedad, sino que adems sera importante crear las condiciones para
que las personas puedan transformarlos en realizaciones. Esto toca directamen
te a las opciones valorativas para la toma de decisiones en la sociedad y sus
instituciones.
tica y Valores
El tema de la tica y de los valores relacionados con la poltica podra
ubicarse en la frontera entre una perspectiva hobbesiana, que mostrara seres
humanos en estado natural que en virtud de un contrato social organizan sus
pasiones egostas en funcin del bien comn, y una perspectiva lockeana, que
propone un hombre no dirigido por sus instintos egostas, sino por su razn,
hombres libres y en situacin de igualdad que establecen el contrato social
con consentimiento y reflexin. Estas perspectivas de la Inglaterra de finales
del siglo XVII, estas dos miradas de la naturaleza humana, en cualquier caso
66

sitan esta tensin entre emocin y razn, naturaleza egosta y cooperativa

que hacen parte de las diferentes facetas de la convivencia humana.
Martha Nussbaum, (997: 349) advierte que todas las formas de vida
tienen fronteras y lmites y que todas las estructuras estn cerradas a algo o
aisladas de algo; por lo tanto afirma que no parece que se pueda llegar fcil
mente ms all de las virtudes, o podra decirse de los valores, ni parece que
sea claramente bueno, en un sentido aristotlico, para la vida humana hacerlo
de este modo, independientemente de cules sean esos lmites, qu forma
tengan, qu los sustente o cmo se apliquen para vivir. De todas maneras, los
valores se relacionan con las formas de vida de las personas en sus grupos
sociales, no hay una norma para todas las sociedades; por eso es importante
su contexto, tomando en cuenta un fin ms amplio en la posibilidad de una
mejor vida humana en sociedad.
Orlando DAdamo y Virginia Garca (2004:29,92), retomando a diver
sos autores, entre ellos a Schwartz, definen los valores como metas que trans
cienden situaciones especficas; no se aplican diferente en cada situacin; es
decir, conservan su esencia para cualquier opcin que sean necesario tomar,
lo que podra ser controvertido por algunos pensadores de formas ticas actua
les. Advierten que los valores son suerte de cogniciones superiores a los
casos, especies de principios gua en la vida de los seres humanos, que sirven
para juzgar comportamientos, eventos y personas, elegir, decidir, justificar y
racionalizar las acciones.
Los valores adoptan formas similares en las distintas sociedades al
menos en sus contenidos esenciales, no as en sus fundamentos. Con el adve
nimiento del mundo moderno y la apertura en los intercambios, cada vez pue
den comunicarse ms y actualmente, son quizs ms homogneos que nunca,
como lo afirma el profesor Alberto Martn del Campo (2004). Advierte, ade
ms, que esto ha sido favorecido por la globalizacin de los saberes y la pro
mulgacin de algunos deberes universales, apoyados y exaltados por formas
institucionales transnacionales, que generalizan los principios de obligatorio
cumplimiento a mayoras cada vez ms amplias. En este sentido, los valores
empiezan a parecerse muchos ms a las instituciones, a las leyes e incluso a
las normas sociales tal como las define Elster. En las sociedades donde esto
realmente es as y opera, empiezan a verse coincidencias, individuo, sociedad
67

y Estado, que favorecen la accin colectiva realmente, que es lo que se tratar

de justificar aqu.
Sin embargo, parece que a la par que se homogeneiza el que se prohbe
o el que se permite, parece haberse operado algn cambio en los fundamentos
y las prioridades; esto es, los motivos de la obediencia y las razones del privile
gio y la eleccin en el universo del los valores. (hay quesmo) En este sentido,
cientficos sociales como Lipovetsky (2000) o Inglehart (1994), reconocen
que experimentamos una transicin, el cual no quiere decir desaparicin o
sustitucin de unas formas valorativas por otras, sino, ms bien, coexistencia
de ellas porque tienen la misma etiqueta pero diferente fundamento. Este fen
meno, aunque ms propicio para sociedades con altos niveles de desarrollo y
mejores condiciones de vida, se presenta de una o de otra manera en las gene
raciones ms jvenes de muchos de nuestros pases, mediante la moda, el uso
del tiempo libre, las expectativas de vida, y en las formas de gobierno como
efecto del desarrollo del mercado y su influencia en la poltica. Este cambio
en el fundamento hace de los valores algo ms individual y pueden afectar su
faceta colectiva; aunque optimistas del cambio afirman que no necesariamen
te, como lo veremos ms adelante.
En el sentido de los valores, pareciera ser interesante tener en cuenta,
sin embargo, que en muchos de estos llamados valores universales comparti
dos ampliamente, hay una prdida de fuerza y vitalidad, que ya adverta John
Stuart Mill, en su ensayo Sobre la Libertad, al sealar que aunque la gente
poco a poco se ha hecho ms dispuesta a actuar a partir de reglas generales de
conducta y de acuerdo con modelos aprobados, muchas personas en el mun
do, -y parece, ser ms vital para esta poca del posdeber que para aquellos
a los que se refera Mill- hoy quisieran ser dismiles, diferentes, ejercer ms
apasionadamente una mirada que grandes grupos sociales declararan extra
vagante o desordenada, plena de gustos y deseos fuertes y muy individuales;
esto es, lo que anticiparan los pesimistas.
Para el momento actual, coexisten, como lo seala Lipovetsky, (2000),
valores fundamentados en la religin o sacrificiales, valores apoyados en el
deber o seculares y otros que exaltan los placeres, el tiempo libre y el bienes
tar; estos ltimos han sido llamados posmoralistas o del posdeber, valores
que en suma se comparten, pero que se fundamentan desde perspectivas muy
68

individuales. La proporcin en que esto se presenta difiere en los pases,

dependiente en mucho de la penetracin de las ideas de unos en otros y de
fenmenos de globalizacin que traen aparejadas algunas formas de pensar
que le son favorables para el intercambio amplio.
Lypovetsky seala que durante el primer momento de la modernidad,
los modernos celebraron la moralidad ilimitada en la nacin. El hombre deba
morir por la patria, por un ideal (moral revolucionaria), por su familia, por un
deber. El sujeto deba sacrificarse por algo que era mayor que l (revolucin,
raza, familia, trabajo). As, los modernos exaltaron el valor del trabajo (neopu
ritanos) porque trabajo es progreso y progreso es sinnimo de una sociedad
mejor; se recordarn ms adelante los estudios de Weber al respecto.
Lipovetsky seala que se puede sostener la hiptesis de que esta fase
se termin para muchos, aunque de ella subsisten resquicios, igual que de la
moral religiosa, pero se ha dado lugar a una tercera fase de la historia de la
moral que se puede llamar posmoralista o del posdeber que prolonga el perio
do anterior, pero lo disminuye en algunos aspectos. La sociedad posmoralista,
dice Lipovetsky, no es amoral, no va tampoco ms all de la moral. La pos
moral es una nueva forma cultural que exalta, que glorifica los placeres, el
tiempo libre, el bienestar, mucho ms que la abnegacin y la dedicacin.
As, Lipovetsky seala, quizs hablando primordialmente desde las
sociedades ms desarrolladas, que esta moral es la del individualismo, que no
es otra cosa para l, ms que el conjunto de deberes consigo mismo, muy pare
cido desde otra perspectiva a lo que diran los de la teora de la eleccin racio
nal, al afirmar la preeminencia del inters particular sobre cualquier otro.
Esta forma tica sigue el imperativo de mantener la vida, cumplir con
algunos deberes, tener costumbres sexuales regulares, porque el hombre se defi
ne mediante obligaciones consigo mismo. Los valores se sostienen, pero por
razones diferentes a antao. As, por ejemplo, es importante estar limpio, pero
no por deber, s por salud e higiene que trae bienestar personal y reconocimiento
social. Se estimula el bienestar porque aquellos que miran el mundo desde esta
perspectiva tienen tendencia a vivir en el miedo y la depresin de perder los
beneficios alcanzados por sociedades que han alcanzado abundancia.
En suma, el cambio de esta poca signa una mutacin que mientras algu
nos no tengan nada y aboguen por su derecho de vivir la vida que valoran en
69

el seno de las colectividades a las que pertenecen, otros aboguen por derechos
individuales y por la no existencia de deberes imperativos.
La poca posmoralista coexistente hoy da con la moralista y hasta
con la sacrificial, no se glorifica ni en la educacin, ni en los libros ni en la
poltica, pero sigue exigiendo comportamientos ticos. Se combinan entonces
en la sociedad nuevas y viejas solidaridades, unas que comprometen por el
deber y otras que piden algo a cambio: la de la teleasistencia, la teleayuda,
el llamado a la solidaridad con los pobres, con los enfermos, con gran ampli
tud en la sociedad. Para Lipovetsky, la moral se recicla de acuerdo con las
leyes del show meditico y de los negocios para aquellos en la abundancia.
Para muchos en la carencia se confunde y distorsiona con la exigencia de una
moral austera, autoritaria y categrica.
La idea de que los valores juegan un papel crucial en la economa,
claramente es antigua y recurrente Ronald Inglehart (1994) hace un reco
rrido conceptual de la manera cmo ha sido interpretada esta relacin en
el marco de lo que se ha conocido como la teora de la modernizacin.
El autor empieza con una interpretacin modificada de la tesis de 1904
de Max Weber acerca del impacto de la tica Protestante en el Desarrollo
Econmico, sealando que el efecto no solo tuvo que ver con el protestan
tismo, sino que tambin reflejaba el hecho de que se haban sustituido
un conjunto de preceptos religiosos que son comunes a las sociedades pre
industriales, y que inhiben los logros econmicos (Inglehart, 1994: 65).
Adicionalmente, Inglehart (1994: 64) plantea que Marx vea el proceso
justamente al contrario; es decir, que haba un determinismo econmico
con un impacto en la ideologa y la cultura. De ah, sostiene el autor, que
Lenn argumentaba que la clase trabajadora no desarrollara nunca por
s misma la suficiente conciencia de clase para llevar a cabo con xito la
revolucin: el papel de una vanguardia de revolucionarios profesionales,
ideolgicamente conscientes era crucial. Con esto se va prefigurando
que estas dos variables: economa y valores estn recprocamente vincu
ladas y que es la teora la que puede marcar direccionalidades y causali
dades en uno u otro sentido.
Contina Inglehart sealando la perspectiva de Mao, para quien lo
ideolgico podra triunfar sobre los obstculos materiales, coincidiendo nueva
70

mente preeminencia a los factores culturales. Finaliza la reflexin Inglehart,

citando a Bell como terico de la modernizacin, que afirma que el cambio de
la manufactura a los servicios que requiere una fuerza de trabajo ms experta
produce el cambio cultural y posteriormente cita algunos otros autores, en uno
y otro sentido, para llegar a hacerse la pregunta que orienta el texto, acerca de
si la modernizacin conduce a la democracia y se plantea que el desarrollo
econmico y los cambios culturales y polticos estn vinculados de manera
coherente.
Plantea que esos vnculos reflejan relaciones causales, pero que todas
las interpretaciones basadas en el determinismo econmico, cultural o poltico
son demasiado simples pues los vnculos tienden a ser recprocos. Teniendo
en cuenta esto, pero sin perder la posibilidad de entender un sentido por lo
menos del vnculo, en este trabajo se tratar de ver al modo de Weber; es
decir, hacindose la pregunta acerca de cmo los valores pueden contribuir a
transformar condiciones econmicas, ms concretamente cmo podran con
tribuir al desarrollo, entendiendo que luego hay un camino de regreso, una
suerte de retroalimentacin.
Lo crtico puede ser que ese cambio se produzca para sociedades que
an no superan la escasez y desequilibre la autosatisfaccin con el inters
necesario por el otro para el desarrollo. La autoridad del Estado pasa al
individuo, crece la atencin en la amistad, el tiempo libre, el ocio, como ya
se mencion que lo resalta Lipovetsky. Se deteriora el sistema de valores
que haba nacido en condiciones de escasez y se expanden los valores de
seguridad entre una creciente parte de la poblacin. Esto va a ser de particu
lar inters en este trabajo, para tratar de entender qu implicaciones puede
tener en trminos de cada uno de los elementos que se citaban anteriormente
desde Amartya Sen; es decir, por un lado, el propio desarrollo individual y
por el otro, la cooperacin para el desarrollo de todos. Aspectos que a esta
altura parecieran inseparables, porque solo el pensamiento maximizador
individual no podra lograr su cometido, sin que adicionalmente se figurara
la cooperacin para obtener el bien completo al que se aspira, aun desde una
mirada egosta.
Contina el autor diciendo que la sociedad industrial desarroll la creen
cia de que la escasez poda aliviarse por el logro individual y el crecimiento
71

econmico, y que carencias como el hambre ya no seran reales para una

sociedad de alta tecnologa, donde la produccin pudiera crecer ms rpido
que la poblacin. Pero esto podra mirarse hoy como una verdad a medias que
desconociendo a las personas, ignora el sentido de la tecnologa y su aprove
chamiento, especialmente cuando se abren estas ideas a un mundo desigual
mente desarrollado y con necesidades y carencias en diferente estado. Cada
nacin se vuelve una rplica del mundo y sus desigualdades, las presiones
de una forma de pensar o de otra generan impactos en el desarrollo completo
del sistema particular.
Inglehart (1994:77) presenta la hiptesis del nacimiento y expansin de
valores posmateriales como un componente de un sndrome de cambio cultu
ral mucho ms amplio que llama posmodernizacin. En este sistema de valo
res, lo que jug un papel fundamental: la sociedad industrial, los logros eco
nmicos, la racionalidad econmica, se van debilitando y se va dando auge a
lo econmico subordinado a su impacto ambiental, a lo individual, pero no en
trminos de maximizar ganancias econmicas, sino de la autoexpresin y el
deseo por realizar acciones significativas, metas sociales, participacin polti
ca y democratizacin.
La autoridad jerrquica, la grandeza, se contemplan con suspicacia,
y aunque, segn el autor, toda cultura necesita un sistema congruente de
autoridad, el cambio posmoderno refleja un declive en el nfasis sobre la
autoridad, con subsecuente desconfianza en las instituciones jerrquica
mente constituidas. Esto es muy interesante por la posibilidad de pensar
que cuando se llega a ciertos niveles de bienestar, la matriz de los valores
se hace ms laxa, en trminos de Lipovetsky del deber al posdeber, como
se ampliar ms adelante. Claro, teniendo el cuidado de las generalizacio
nes especialmente para pases que no han llegado al bienestar que describe
Inglehart o Lipovetsky.
Con todo lo dicho hasta el presente, hagamos una pequea sntesis que per
mita entender el modelo que se trata de poner en funcionamiento en este trabajo:
En esta parte, la cuestin se volvi poco directa, mucho recuento de
autores y posiciones. Quiz puede eliminarse del todo o resumirse en lo ms
significativo para tu reflexin siguiente.
72

El desarrollo no viene solamente por tener ingresos, resulta tambin de

que las personas puedan poner en juego sus posibilidades, sus capacidades.
Las capacidades se refieren tanto a las caractersticas que el individuo adquie
re por los bienes materiales que posee y tambin por lo que puede hacer a
partir de esos bienes. A lo primero se le puede llamar funcionalidades y a lo
segundo le llamaremos capacidades propiamente dichas, puesto que son una
incorporacin de lo que los bienes aportan en el sentido de posibilidad de
transformar bienes en realizaciones y que le facultan para poder entrar en com
petencia con otros y lograr acceder a la vida que tiene razones para valorar.
Adicionalmente, se seala que en los pases donde hay aprecio por la demo
cracia, hay una suerte de garantas que facilitaran el que las personas puedan
exigir sus derechos y participar. Otras variables importantes son la gobernabi
lidad, la confianza construida en la sociedad y los valores que sostienen una
sociedad. Todo esto configura una mirada tica a la propuesta del desarrollo.
Esta mirada no toma en cuenta los indicadores clsicos para mirar el
desarrollo, sino que se preocupa por analizar otras variables que pudieran estar
implicadas. En este sentido, no se detiene en el problema de la pobreza como
tal, sino en la perspectiva del desarrollo humano como un concepto ms amplio.
Desarrollo que es un resultado en permanente cambio, que podra reflejarse en
la satisfaccin general que sienten las personas con su vida. Ser o estar desarro
llado, ms all de haber superado la situacin de pobreza, puede tener manifes
tacin en una sensacin de bienestar generalizado con la vida y, por eso, en un
sentido nuevo, puede entenderse el desarrollo como satisfaccin con la vida.
En lo que sigue, el objetivo es probar esta asociacin de variables te
ricas con herramientas estadsticas. Asumamos en principio la satisfaccin
con la vida como la variable dependiente. Pongamos en juego el resto de
variables expresadas en este planteamiento terico como potenciales varia
bles independientes.
Las variables en el anlisis seran: satisfaccin con la situacin econ
mica, libertad, tipos de elecciones valorativas en la sociedad (materialistas,
posmodernos o mixtos), aprecio por la democracia, discusin sobre poltica,
acceso a la informacin, inters en la poltica, satisfaccin con los empleados
pblicos, gobierno para pocos o para muchos, respeto a los derechos huma
nos, ingresos, nivel educativo, empleo, confianza, y ventaja vs justicia.
73

Lo que se ve a simple vista es que hay un grupo muy extenso de varia

bles para someter a un anlisis de regresin, que permita establecer relaciones
explicativas entre las variables; por lo tanto, conviene agruparlas segn la
concepcin terica que se ha venido sosteniendo.
Sin embargo, hay algunas variables que por su potencia, en trminos de
la teora y sus caractersticas, conviene dejar sin agrupar para ver su efecto
particular, estas son: libertad, tipos de elecciones de valores, una variable que
claramente no es cuantitativa, es categrica, y es muy importante en este estu
dio; conviene entonces verla en funcionamiento como una variable dummy.
Luego aprecio por la democracia; esta variable es contundente para afirmar el
valor que le dan las personas a tener o no una democracia, lo que constituye
un argumento fuerte para Sen en relacin con el desarrollo.
Para el resto de variables, se aplicar un anlisis de factores, a fin de
encontrar el mejor modo de agruparlas y expresarlas en la ecuacin terica y
matemtica que vamos a trabajar en el presente documento.
El resultado del anlisis de Componentes principales para explorar aso
ciacin de factores arroja lo siguiente:

74

Tabla 1
Mtodo de extraccin:
Anlisis de Componentes principales
Autovalores iniciales

Sumas de las saturaciones al Suma de las saturaciones

cuadrado de la extraccin
al cuadrado de la rotacin

Com
ponente Total

% de la % acu
varianza mulado

Total

% de la % acu
varianza mulado

1
2,457
2
1,722
3
1,524
4
1,146
5
,941
6
,918
7
,865
8
,737
9
,697
10
,689
11
,642
12
,584
13
,541
14
,537

17,552 17,552
12,297 29,849
10,889 40,738
8,187 48,925
6,718 55,643
6,554 62,197
6,182 68,379
5,266 73,645
4,977 78,622
4,923 83,545
4,583 88,128
4,172 92,300
3,863 96,163
3,837 100,000

2,457
1,722
1,524
1,146
,941

17,552
12,297
10,889
8,187
6,718

Total

17,552 1,799
29,849 1,724
40,738 1,484
48,925 1,475
55,643 1,308

% de la % acu
varianza mulado

12,848
12,315
10,599
10,536
9,344

12,848
25,164
35,763
46,299
55,643

Fuente: Elaboracin propia

En la Tabla 1 se aprecia que a travs de la extraccin de cinco compo

nentes, podemos explicar hasta un 58,5% de la varianza de las diferentes
variables y que vamos a tolerar una prdida de informacin que aunque es
grande, puede ayudarnos a entender mejor las variables que tenemos en el
estudio y que servirn para el siguiente anlisis de regresin.
75

Tabla 2
Mtodo de extraccin: Anlisis de componentes principales. Mtodo de
rotacin: Normalizacin Varimax con Kiser. a La rotacin ha conver
gido en 5 iteraciones

Matriz de componentes rotados(a)

1
Discusin sobre poltica
Inters en la poltica
Acceso informacin
Satisf empleado pblico
Gbno de muchos
o de pocos
Respeto derechos
humanos
Escala de Ingresos
Empleo
Nivel educativo obtenido
Sentimiento de libertad
Satisfaccin con
la situacin econmica
Estado de salud
Ventaja vs. justicia
Confianza

Componente
2
3

,773
,734
,722
,038

,036
,097
,021
,812

,102
-,037
,086
-,080

,009
-,001
,057
,060

-,006
,022
,055
,003

-,034

-,728

,065

,023

-,090

,078
,068
-,067
,337
,072

,686
-,057
,064
-,083
-,031

,138
,692
,665
,623
-,111

,113
,297
,002
,097
,809

,112
,121
-,016
,072
,001

,040
-,034
,020
,046

,058
,126
,112
,071

,235
,221
,013
,093

,682
,484
,066
-,001

,141
-,049
,791
,785

En la tabla 2 vemos los componentes principales y las variables que

quedan asociadas a travs del anlisis. El primer componente es ms satura
do por las siguientes variables: discusin sobre poltica, inters en la poltica y
acceso a la informacin. A este factor lo llamaremos participacin, como una
dimensin ciudadana de la democracia. El segundo componente es ms satura
76

do por las siguientes variables: satisfaccin con el empleado pblico, gobierno

de muchos o de pocos, respeto a los derechos humanos. Segn la teora que
venimos sosteniendo aqu, a este componente lo llamaremos gobernabilidad.
El tercer componente est ms saturado por: escala de ingresos, empleo, nivel
educativo obtenido, a este componente lo llamaremos funcionalidades desde
una perspectiva material. El cuarto componente lo llamaremos capacidades y
est saturado por las variables libertad percibida, satisfaccin con la situacin
financiera en el hogar y sentimiento respecto del estado de salud. El quinto com
ponente saturado por la confianza y la decisin sobre si las personas sacaran
partido o actuaran con justicia en las relaciones con cada quin, se llamar en
este estudio, de acuerdo con la teora capital social.
Estos componentes se usaron como nuevas variables en el anlisis de
regresin que se muestra a continuacin, donde se pone en relacin la varia
ble dependiente: Satisfaccin con la vida como variable proxy de desarrollo y
las variables independientes: participacin, gobernabilidad, funcionalidades,
capacidades, capital social, eleccin de valores materialistas, mixtos o posma
terialistas y aprecio por la democracia, sosteniendo entonces que:
Presentacin del Modelo:
Se tomarn 33 pases de los aproximadamente 85 que ha explorado la
Encuesta Mundial de Valores 2000; por lo tanto, los resultados explican el
posible comportamiento de los individuos en estos pases en el ao que se ha
elegido. Los pases elegidos son: Argentina, Australia, Bangladesh, Brasil,
Canad, Chile, China, Taiwn, Colombia, Francia, Alemania, India, Indone
sia, Italia, Japn, Corea, Mxico, Marruecos, Pases Bajos, Nigeria, Noruega,
Pakistn, Per, Portugal, Singapur, Sudfrica, Zimbabwe, Espaa, Suecia,
Egipto, Estados Unidos, Venezuela.
Se trabaj con un N de 14254 datos. A pesar de que los datos totales son
53000. Se pierden muchos datos en el proceso de depurar las bases, cruzar,
sumar variables y determinar el modelo.
Se espera poder estimar, a travs de una regresin mltiple, los posibles
cambios en la satisfaccin general con la vida de las personas, como variable
proxy al desarrollo por efecto del cambio en sus niveles de participacin, en su per
77

cepcin de la gobernabilidad del pas, en sus funcionalidades, en sus capacidades

para transformar la vida en funcin de sus intereses, en la eleccin de los valores
(de acuerdo con categoras de Inglehart) y en el aprecio por la democracia.
Y(dllo) = Bo + B1participacin + B2gobernabiidad + B3funcionalida
des + B4capacidades + B5capital social + B6eleccin posmateriales + B7elec
cin materiales + B8aprecio por la democracia + Otros factores
Satisfaccin, planteada por Inglehart, 1994 ms ampliamente como
bienestar personal y, evaluada a travs de categoras de satisfaccin
experimentada en relacin con: la vida (1 a 10).
Satisfaccin se toma como una variable proxy de desarrollo. El desa
rrollo sera inobservable en las mediciones que se tienen en la WVS
2000, pero de acuerdo con la teora se dice en este estudio que proba
blemente puede evidenciarse en las respuestas de satisfaccin con la
vida, en tanto la satisfaccin puede mostrar que el individuo expresa
en esta medida la plenitud y bienestar que experimenta en diferentes
dimensiones de la vida. Esto se hace con base en lo dicho por Wool
dridge (2001: 236).
Se incluyen las variables del Anlisis de Componentes citado ante
riormente, como variables sntesis de lo que se entiende en este estu
dio como gobernabilidad, participacin, capital social, capacidades y
funcionalidades.
Se trabaja con la clasificacin de valores que realiza Ronald Ingle
hart, asumiendo en la regresin dos variables adicionales y una de
base que no se incluye. Esto es, se agregan al modelo como variables
ficticias. Se integra una variable dummy para mixtos y otra para pos
materialistas y se deja como variable de base los materialistas.
Se incluye el aprecio por la democracia como una de las variables
independientes en la regresin, siguiendo a Amartya Sen cuando sea
la que ningn pas donde hay aprecio por la democracia ha tenido las
crisis de pobreza y de hambre de aquellos que no sienten este apre
cio.
78

 En todos los casos y para todas las variables, se borran de la muestra

los datos no sabe / no responde, tratando estos datos como faltantes,
dado que no se pueden aprovechar para la regresin y apoyados en
los argumentos de Wooldridge (2001: 298), quien manifiesta que
mientras los datos falten al azar, aunque se reduce la muestra no se
introduce ningn sesgo y la condicin de aleatoriedad sigue siendo
vlida. Esto tambin se aplica al resto de variables.
Y(dllo) = Bo + B1participacin + B2gobernabiidad + B3funcionalida
des + B4capacidades + B5capital social + B6eleccin posmaterialistas + B7e
leccin materialistas + B8aprecio por la democracia + Otros factores
Resultados del Modelo
Y(Dllo.) = 6,42+,053 (participacin)+,109 (gobernabilidad)+,379 (fun
cionalidades)
+1,491 (capacidades) +,208 (capital social)-,032 (aprecio por la democracia)
+,170 (mixtos) +,174 (posmaterialistas) + otras variables
Todos los coeficientes en la prueba t son significativos (,0001)***, a
excepcin de participacin con (,002)**
R2 =,392
R2 ajustado: ,393
N=

Las 8 variables incluidas en el anlisis explican el 39,2% de la varianza

de la variable dependiente y el valor corregido del R cuadrado es idntico al
valor no corregido.
79

Se aplica pruebas para colinearidad y se observa que ninguno de los

VIF es muy grande ni cercano a cero, por lo cual se puede hablar de variables
independientes incluidas en la regresin, se toleran los valores de colinearidad
observados a partir de la regresin dadas las tres variables propuestas
El estadstico F contrasta la hiptesis nula de que el valor poblacional
de R es cero y, por tanto, se puede decir que existe relacin lineal significativa
entre la variable dependiente y el conjunto de variables independientes toma
das juntas. Con esto podemos decir que hay un buen ajuste del modelo.
Podemos ver cmo las variables capacidades, y eleccin de valores mix
tos o posmateriales tienen mayor influencia sobre el desarrollo que el resto de
variables. La que tiene menor incidencia, podemos ver en este estudio es la
que hemos llamado aprecio por la democracia, el aprecio por la democracia
se ve con signo negativo, es un valor muy pequeo, sera importante ver para
futuros trabajos otra variable relacionada en funcionamiento para generar un
anlisis ms claro de lo que esto significa.
Interpretacin del modelo
Estimadores
Con todo lo dems fijo, se puede posiblemente afirmar que cuando las
personas participan en poltica como una expresin democrtica aumenta su
satisfaccin con la vida en 0,53 unidades; cuando perciben que hay goberna
bilidad, su satisfaccin aumenta en un 0,109; a medida que tienen mejores
ingresos, educacin y empleo definidos como sus funcionalidades, aumenta
su satisfaccin en 0,379; cuando se siente con mayor capacidad, vista aqu en
trminos de su sensacin de libertad, satisfaccin con su situacin econmica
y bienestar fsico, su satisfaccin aumenta 1,491, cuando perciben confianza
y en otros trminos se dice que hay capital social, su satisfaccin aumenta
en 0,208, cuando los individuos han hecho elecciones en sus valores como
posmaterialistas la satisfaccin varia en 0,174 y cuando son mixtos en 0,170
respecto de los que son materialistas y posmaterialistas en el primer caso y
entre los que son mixtos y materialistas en el segundo.
80

La variable aprecio por la democracia no tuvo los signos esperados

segn la teora, pero asimismo su coeficiente no es demasiado alto. Para futu
ros anlisis quizs sea importante valorar la democracia desde otra perspecti
va diferente a la aqu analizada.
Las variables con mayor incidencia en la variacin de la satisfaccin con
la vida como proxy del desarrollo estn en las capacidades y las funcionalida
des, en cierta forma dando apoyo a la perspectiva misma de Sen al respecto.
Se obtuvieron en todos los casos coeficientes positivos en la prueba t
muy altos y significativos estadsticamente (,0001) a excepcin de la t del
aprecio por la democracia que es (,061). Relacionado con lo anterior, se pre
senta que las variables independientes resultaron de acuerdo la prueba t signi
ficativas para explicar la satisfaccin como proxy del desarrollo.
Por su parte, los signos de la relacin son los esperados, a excepcin
de la variable citada y van orientadas en el mismo sentido del desarrollo
(variable proxy) por su tendencia creciente, y sus incrementos van a la par de
modificaciones de la variable dependiente, permitiendo presumir que pueden
estar relacionados y que podran explicar y predecir su covariacin por una
probable relacin entre las variables.
El R2 es relativamente chico a pesar de que la muestra es grande, lo
que habla de una gran dispersin de los datos, aunque el coeficiente resulta
significativo segn la prueba F. Esto muestra que hay un gran porcentaje de
la varianza que no se explica por la covariacin entre la satisfaccin como
proxy del desarrollo y las variables que la explican, sino por otras variables no
incluidas o por el error. Este fenmeno es frecuente en Ciencias Sociales por
la multiplicidad de factores que pueden afectar la realidad y en este caso una
condicin tan personal y a veces contingente como la satisfaccin; sin embar
go, un ajuste del modelo de un 39,2% puede llamar la atencin, especialmente
si se mira en relacin con las pendientes, en particular, la relacionada con las
capacidades y funcionalidades, de gran importancia segn el marco concep
tual que se ha puesto a consideracin.

81

Conclusiones
Como se advierte al comienzo de este ejercicio, se trata de una versin
preliminar de una observacin detallada, profunda y comparativa del modelo
que se presenta aqu. Por tanto, los datos, los anlisis y los resultados deben
ser tomados con reserva. Es un ejercicio parcial al que le falta elaboracin. Sin
embargo, se presenta como un primer anlisis por ser mejorado y precisado.
El modelo presentado y sometido a regresin, en general logra explicar
el 39,3%, un porcentaje relativamente bajo de explicacin, pero de inters en
Ciencias Sociales. En forma muy preliminar, podramos pensar que el desarro
llo, entendido como satisfaccin con la vida, es probablemente una funcin de
las variables sealadas, y que tienen el mayor peso en la explicacin, lo que
hemos llamado capacidades, no como los bienes y servicios recibidos, sino
por la forma en que siendo transformaciones de estos beneficios permiten al
individuo hacer y ser en la vida; esto es, su sensacin de control y libertad,
su satisfaccin con la situacin econmica y su sensacin de estar sano, todo
esto te da ms competencias para elegir la vida que se desea.
El mayor peso lo tienen las capacidades y a continuacin las funcionali
dades, que son aquello que Sen seala como los mnimos que los individuos
deben asegurarse para entrar en competencia. Otros aspectos tienen menos
peso, pero son importantes como la gobernabilidad, el capital social y la parti
cipacin. El tipo de eleccin valorar incide, en particular de aquellos con valo
res de autosatisfaccin o los que estn en trnsito entre una opcin valorativa
hacia lo material o hacia lo posmaterial.
El aprecio por la democracia debe ser objeto de una nueva revisin y
ajuste del modelo para posteriores trabajos.

82

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84

LA POBREZA COMO CLASE INTERACTIVA:

Reflexiones en torno a los conceptos de NBI y Lnea de Pobreza
Soledad A. Prez*

Las clases interactivas interactan con

las personas y sus comportamientos(...)
nuevas clases crean nuevas posiblidades
de accin y eleccin.
(Hacking, 2001: 215)
INTRODUCCIN
En el presente trabajo, nos proponemos analizar los dos mtodos de
medicin de la pobreza ms utilizados en Argentina en los ltimos 30 aos,
teniendo como premisa que se trata de clases interactivas (Hacking, 2001).
Al hablar de clases interactivas, nos referimos a ese tipo de clasifica
ciones que cuando son conocidas por las personas o por quienes estn a su
alrededor y en tanto usadas en instituciones, cambian las formas en que los
individuos tienen experiencia de s mismos y pueden llevar a que los senti
mientos y conducta de las personas evolucionen, en parte por ser clasificadas
as. El inter insina el modo en que puede interactuar la clasificacin y el o
los individuos clasificados, la forma en que los actores se conocen a s mismos
como pertenecientes a una determinada clase, aunque se trate simplemente de
*

Licenciada en Sociologa de la Universidad de Buenos Aires (UBA), maestranda en Filosofa e

Historia de las Ciencias (Universidad del Comahue) y doctoranda en Ciencias Sociales (UBA).
Becaria CONICET, Fundacin Bariloche.

85

ser tratados o institucionalizados como de esa clase y de este modo tener expe
riencia de s mismos en ese sentido (Hacking, 2001: 174/175). Este proceso de
interaccin ha sido denominado por el autor como looping effect.
Las clases interactivas se distinguen u oponen a las clases indiferentes,
que tradicionalmente se asocia a las Ciencias Naturales. Estas ltimas dan
cuenta de objetos sobre los cuales no impacta el conocimiento que tengamos
de ellos. Tal como sostiene el autor de la distincin entre clases indiferentes e
interactivas: La clasificacin quark es indiferente en el sentido de que llamar
quark a un quark no da lugar a ninguna diferencia en el quark (Hacking,
2001: 176).
Habiendo realizado esta descripcin respecto a qu entendemos por clase
interactiva, indagaremos cmo se van moldeando los conceptos de necesidades
bsicas insatisfechas y de lnea de pobreza, o ms precisamente, que indicado
res estn involucrados en estos mtodos de medicin, al tiempo que analizare
mos ciertas interacciones que se han dado en los timos tiempos.
Como sostiene Hacking, las ideas no existen en el vaco, se desarrollan
y habitan dentro de un marco social al que denomina matriz. La matriz en tor
no a la que se configura el concepto de pobreza involucra un complejo de ins
tituciones gubernamentales y no gubernamentales, organizaciones polticas y
sociales, noticias periodsticas, sujetos annimos, etc., as como tambin una
cierta infraestructura material y es esta materialidad la que establece diferen
cias sustanciales entre las personas.
A fin de observar cmo operan los conceptos en sus matrices, reali
zamos un relevamiento de la cobertura periodstica de la temtica, a fin de
analizar algunas interacciones que se dan en torno a la construccin de los
conceptos que nos ocupan, con el objetivo de captar el dinamismo implcito
en una clase en plena esfervecencia.
Los individuos son autoconscientes, disponen de conocimiento respecto
de su entorno social y actan segn descripciones. Los cursos de accin que
eligen, y sus formas de ser no son independientes de las descripciones disponi
bles segn las cuales pueden actuar. Experimentamos nuestro estar en el mun
do como personas de distintas clases, de manera que los propios individuos,
al decir de Hacking, y sus experiencias son construidos dentro de la matriz
que rodea la clasificacin (Hacking, 2001: 34).
86

La conversin del fenmeno de la pobreza en objeto de estudio tuvo

como presupuesto la constitucin de los pobres como objetos anormales de lo
social, de modo que la dicotoma normal-patolgico, importada del campo de
la Medicina, comenz a operar como marco interpretativo de lo social. En este
sentido, y ligado al tema de las clases, Hacking argumenta lo siguiente: Las
clasificaciones evalan quien est dando problemas o tenindolos. De ah que
presenten clases cargadas de valores, clases de cosas que hacer o no hacer.
En buena parte como consecuencia de valores incluidos en la clasificacin,
las personas clasificadas segn estas clases cambian o reaccionan actuando
sobre las clases (...) las clasificaciones pueden cambiar nuestras valoraciones
de nuestros mritos personales, de la clase de persona moral que somos. A
veces esto significa que las personas aceptan pasivamente lo que los expertos
dicen de ellas y se ven a s mismas desde este punto de vista. Pero tambin se
puede producir una realimentacin de muchas maneras distintas. Conocemos
de sobra las rebeliones de los clasificados. (Hacking, 2001: 216).
Necesidades Bsicas Insatisfechas y Lnea de Pobreza
Los mtodos de medicin de la pobreza ms empleados en Argentina en
los ltimos treinta aos, han sido los de Necesidades Bsicas Insatisfechas y
el de Lnea de Pobreza. Las Necesidades Bsicas Insatisfechas, segn el Censo
2001, fueron definidas segn la metodologa empleada en La pobreza en Argen
tina (serie estudios del INDEC, N. 1, 1984). A partir de este documento, se
considera que un hogar es NBI si presenta alguna de estas caractersticas:
1) Hacinamiento: hogares con ms de tres personas por cuarto
2) Vivienda: hogares en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de
inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departa
mento y rancho)
3) condiciones sanitarias: hogares que no tengan ningn tipo de retrete
4) asistencia escolar: hogares que tuvieran algn nio en edad escolar (6
a 12 aos) que no asistiera a la escuela
5) capacidad de subsistencia: hogares que tuvieran 4 o ms personas por
miembro ocupado, y adems cuyo jefe no haya completado tercer gra
do de escolaridad primaria.
87

Este mtodo utiliza como fuente la informacin provista por los Censos
de Poblacin y Vivienda, a partir de los cuales se constata si los hogares satis
facen o no una serie de necesidades que permiten a las personas tener una vida
digna de acuerdo con las normas sociales vigentes.
Si bien este mtodo tiene la ventaja de brindar informacin de una amplia
cobertura geogrfica, por su raigambre censal, se asemeja ms a una extensin
del concepto de subsistencia1, que a la Teora de la Necesidades Humanas Uni
versalizables de Doyal y Gough (Boltvinik, 2003b; Gough, 2003) para quienes
las necesidades bsicas son precondiciones universalizables que posibilitan la
participacin, en los distintos modos de vida que las mujeres y los hombres
elegiran de tener oportunidades para hacerlo. Para estos autores, la salud y la
autonoma personal constituyen las necesidades bsicas y conciernen a todos
los grupos sociales, puesto que para que los personas puedan actuar, es indis
pensable la posesin de una cierta capacidad fsica y mental que los habilite
para reflexionar y elegir independientemente de su entorno cultural.
El concepto de necesidades bsicas utilizado desde el Instituto Nacional
de Estadsticas y Censos, se aparta de esta ltima perspectiva y da cuenta
de las condiciones del hbitat principalmente, ya que tres de los indicadores
aluden a caractersticas de la vivienda. Si se cumple alguno de estos cinco
indicadores, se considera que ese hogar es NBI. Este tipo de medicin, en
general, intenta reflejar la pobreza estructural; es decir, la pobreza heredada.

A lo largo del siglo XX, se desarrollaron distintas conceptualizaciones de la pobreza, intentando dar
cuenta del fenmeno y procurando, a su vez, hacer estos estudios internacionalmente comparables.
Siguiendo una secuencia cronolgica, es posible hablar de los conceptos de subsistencia,
necesidades bsicas y privacin relativa. El concepto de subsistencia ha sido fuertemente criticado
por diversas razones, pero principalmente porque las necesidades humanas son interpretadas como
si fueran netamente fsicas; es decir, necesidades de alimento, techo y ropa y no como necesidades
socialmente condicionadas. Las personas no son meramente seres vivos que requieren la reposicin
de fuentes de energa, son seres sociales que deben desempear distintos roles en la sociedad
en tanto trabajadores, ciudadanos, padres, compaeros, vecinos y amigos. Las personas no son
solamente consumidores de bienes tangibles, sino productores de esos bienes y participantes activos
en relaciones sociales complejas, "dependen de instalaciones y servicios pblicos que son producto
de un esfuerzo colectivo."
Townsend seala que uno de los atractivos que ha suscitado el concepto de subsistencia para los
tericos liberales, reside en su alcance limitado y por ende, en sus implicaciones limitadas para una
reforma socioestructural, lo cual ha permitido que la pobreza se reconcilie con ms facilidad con el
individualismo y los valores fundamentales del libre mercado que subyacen en el pluralismo liberal.
(2003, 448).

88

Ahora bien, es curioso el atributo utilizado para calificar esta clase de pobreza
ya que estructural puede interpretarse en distintos sentidos. Por una parte, apa
rece como opuesto a contingente, a coyuntural y nos estara hablando de un
cors situacional difcilmente modificable, sera una suerte de resignacin con
ceptual. Por otra, la nocin de estructural puede asociarse a algo constitutivo,
orgnico y hasta funcional con lo cual es necesario interrogarse con respecto a
qu es estructural en esa pobreza, y ms an si debe interpretarse como pieza
fundamental del andamiaje de una sociedad vertebrada por la desigualdad.
El segundo mtodo, el de la lnea de pobreza, consiste en establecer una
canasta bsica de bienes y servicios para un determinado hogar o individuo, en
funcin de las pautas culturales y de consumo de una sociedad y estableciendo
parmetros de consumo calrico nutricional considerados mnimos para la super
vivencia en un momento determinado. En otros trminos, el mtodo de la LP
apunta a definir un valor monetario para una cantidad mnima de alimentos y de
ciertos bienes y servicios, tales como vestimenta, transporte, atencin en salud,
entre otros. El resultado de la sumatoria de estos valores es la Lnea de pobreza.
Las familias cuyos ingresos per cpita no llegan a esa cifra; es decir, que estn
por debajo de la lnea de pobreza, se consideran pobres, mientras que los que no
logran cubrir ni siquiera la porcin alimentaria, son considerados indigentes.
La determinacin de la lnea de pobreza, en tanto criterio o parmetro
desde donde medir quines son o no pobres y quines son o no indigentes,
nos remite a la discusin acerca del origen de la nocin de norma2; es decir,
si norma es lo correcto, lo que debe ser o si norma es el trmino medio, una
mediocridad estandarizada que debe superarse. Es oportuno preguntarse si
existe una diferencia sustancial entre quienes apenas superan el arbitrario
lmite que traza esta lnea y quienes estn inmediatamente por debajo. Vivi
rn de modo muy distinto aquellas familias que lograr reunir 10 pesos ms

"Por un lado tenemos, pues el pensamiento de que lo normal es lo correcto y, por lo tanto, hablar
de lo normal es una esplndida manera de preservar el statu quo o de retornar a l. Esa es la
posicin de Durkheim. Por otro lado, tenemos la idea de que lo norma es slo un trmino medio
y en consecuencia, algo que debe ser mejorado. Esa es la posicin de Galton. Durkheim llamaba
patologa a la desviacin de la norma, en tanto que Galton vea excelencia en un extremo de la
distribucin normal" (Hacking, 1995, p. 242).

89

por mes que aquellos que estn inmediatamente por debajo de la Lnea de
Pobreza. Podemos considerar no pobres a estos ltimos aunque tcnicamen
te as lo sean?
En el contexto actual, la condicin de clase y el ser trabajador han
dejado de ser variables explicativas inapelables. Las identidades ya no se
configuran solamente en torno a las histricas instituciones dadoras de senti
do como la familia, la escuela, el trabajo y el sistema poltico. La sociedad
ha dejado de ser ese sistema que presupona la visin organicista y funciona
lista que se estructuraba alrededor de ciertos roles; indicadores tales como
ingreso, nivel de instruccin, ocupacin, rama de actividad, ligados a la
figura del jefe de hogar, entre otros, evidencian una definicin previa tan
to de la sociedad como del tipo de vnculos que los sujetos podan entablar
entre ellos, al interior de sus familias y respecto al todo social. La presencia
de tan fuertes presupuestos, haca inviable la reflexin respecto a la sociabi
lidad, las representaciones, y la configuracin de identidades en una matriz
en permanente cambio.
En este sentido, los estudios de corte emprico basados en las Necesida
des Bsicas Insatisfechas y en la Lnea de Pobreza han realizado interesantes
aportes desde el punto de vista de las condiciones sociales y materiales de
la pobreza, pero inscritos en el contexto de estos presupuestos, o como dira
Hacking, dentro de una matriz que les impide dar cuenta de los procesos que
desembocaron en esas situaciones de pobreza. Vivir en el mundo de la pobre
za, y desarrollar la propia historia en ese mundo es ms que ser fotografiado
en una escenografa de carencias.

90

Moldeando la Lnea de Pobreza

El instrumento de medicin a travs del cual se calcula qu cantidad de
personas y hogares estn por debajo de la lnea de pobreza en Argentina, ha
sido modificado recientemente, y en estas modificaciones es posible detectar
el modo en que interactan los conceptos, las prcticas y las personas. El
instrumento al que aludimos es la Encuesta Permanente de Hogares que se
utiliza, entre otras cosas, para medir la cantidad de pobres, en funcin de las
Lneas de Pobreza e Indigencia.
La Encuesta Permanente de Hogares es un Programa Nacional de
produccin sistemtica y permanente de indicadores sociales, que realiza el
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos y brinda informacin respecto de
las caractersticas sociodemogrficas y socioeconmicas de la poblacin. En
su modalidad original, se ha estado aplicando desde 1973, en dos ondas, en
los meses de mayo y octubre y ha llegado a cubrir 31 aglomerados urbanos
y un rea urbano-rural. A lo largo de todos estos aos, se han ido realizando
ajustes graduales, tendientes a captar los nuevos fenmenos, a travs de las
direcciones provinciales de estadstica, bajo las normas tcnicas y metodol
gicas fijadas y monitoreadas por el equipo central de la EPH en INDEC. Esta
encuesta permite obtener tanto las tasas oficiales de pobreza como las de
desocupacin, subocupacin y empleo.
Como sostiene un informe realizado desde el organismo: se ha encarado
un intensivo proceso de reformulaicn integral de la EPH, con el objetivo de
reelaborar la metodologa de medicin y las formas de operacin atendiendo
a las caractersticas socioeconmicas actuales, a las nuevas modalidades de
insercin en el mercado de trabajo y a su dinmica de cambio. Las referencias
a la experiencia internacional se han contextualizado tambin a dicho proceso
de reelaboracin (INDEC, 2003: 3).
Esta reformulacin implic cambios temticos, muestrales y organizati
vos, ya que, por una parte, se adecuaron los instrumentos de captacin y las
dimensiones de anlisis, y por otra, se intent enfocar los cambios a fin de ade
cuar los instrumentos a las modificaciones de los fenmenos medidos, lo cual
da cuenta de los distintos factores que intervienen en la matriz. En funcin del
desarrollo tcnico de esos aspectos de la reformulacin, la nueva encuesta cuen
91

ta con cuestionarios rediseados, aplicados en una muestra distribuida en el

tiempo, bajo una modalidad de relevamiento continuo y con mayor frecuencia
de presentacin de resultados. (INDEC, 2003: 3).
Entre los objetivos especficos de la reformulacin, podemos sealar
que, en el plano temtico, se apunta a construir un instrumento que permita
captar los rasgos estructurales de la realidad econmico social y de su din
mica, teniendo en cuenta tanto fenmenos recientes como avances tericos,
recomendaciones internacionales y la compatibilizacin con las metodologas
aplicadas en el Mercosur. Asimismo, se intenta lograr un diseo flexible en su
aplicacin y sensible a los cambios que a su vez permita tener una buena herra
mienta para realizar las mediciones que el prximo decenio requiera. A su vez,
en el plano muestral, la reformulacin apunt a medir cambios intra-anuales y
a lograr una cobertura geogrfica ms amplia. Desde el punto de vista organi
zativo, estos cambios tendieron a adecuar las modalidades de trabajo a un tipo
de relevamiento continuo y geogrficamente extendido, teniendo en cuenta
la capacitacin, la reoganizacin de la operatoria del trabajo de campo y gabi
nete, el mejoramiento de los controles de calidad y la celeridad al momento
de procesar los datos. Por ltimo, se incorporaron nuevas tecnologas para el
procesamiento, lo cual hizo necesaria la redefinicin del esquema global de
procesamiento y la incorporacin de soluciones de software integradas.
Se realizaron numerosas modificaciones vinculadas a la captacin del
lugar de residencia, a las caratersticas habitacionales y del hbitat, a las carac
tersticas sociodemogrficas, a la variantes en la organizacin de los hogares
y las estrategias de manutencin de estos, a las mediciones del mercado de tra
bajo, respecto de la condicin de actividad de la poblacin y a las categoras
ocupacionales. Asimismo, se hicieron cambios relativos a los ingresos, sobre
los que profundizaremos, dado que son fundamentales en la determinacin de
la Lnea de Pobreza.
En este caso, la cobertura temtica se ha mantenido, discriminando en ingre
so total individual, ingreso de la ocupacin principal, ingreso total del hogar e ingre
so per cpita familiar. Los cambios en esta temtica apuntan hacia la metodologa
de captacin, de modo que en los ingresos laborales se captan diferencialmente el
ingreso asalariado y el independiente. El salario se rescata por componentes (tic
kets que se valoriza, comisiones, aguinaldo, propinas, etc.) (2003, 11).
92

En cuanto a los ingresos no laborales, se abandon el tratamiento a

nivel individual y se adopt una visin respecto del conjunto del hogar, inda
gando la percepcin de los mismos (sic) en el marco de las estrategias de
manutencin del hogar. Se implement un nuevo tratamiento en trminos de
fuentes, apuntando a una mayor discriminacin en algunos componentes. Las
transferencias en especie se discriminan por separado las institucionales de
las privadas. (INDEC, 2003, 11).
Esta breve descripcin de los distintos planos en que se produjeron
modificaciones en este instrumento de medicin, sirven para dar cuenta de
aquello que sealaba Hacking, respecto a que los conceptos no se dan en el
vaco, sino que estn inscritos dentro de matrices, y como vemos, cada uno
de estos aspectos involucra a su vez actores, clasificaciones, presupuestos y
prcticas en permanente interaccin.
Sin embargo, los actores intervinientes en este proceso no se reducen
a los tcnicos que definen o definieron los conceptos y sus variables, ni a
los sujetos de dichas clasificaciones, ni a quienes son tomados como referen
cia, sino que otros actores intervienen y han intervenido activamente en esta
matriz, unos cuestionando los resultados obtenidos por el organismo encarga
do de las estadsticas nacionales y otros difundiendo los conflictos en torno
a esto u opinando en cuanto a la validez del cuestionamiento al INDEC reali
zado desde la cartera de Economa.3
A mediados de 2003, podamos leer en el matutino de mayor tirada
nacional que las estadsticas de pobreza y desempleo sumaron un nuevo cap
tulo en las diferencias entre el Ministerio de Economa y el INDEC. Mientras
para ese organismo la cantidad de pobres se redujo en 865.000 personas
entre octubre y mayo, para Roberto Lavagna (Ministro de Economa) la dis
minucin llega a 1,5 milln en ese perodo. Pero si la medicin se extiende a
junio, la cada llega a 1,7 milln. (Clarn, 1-8-03)
En el momento en que fueron presentados estos datos, ya se saba que
dos horas ms tarde, desde el Ministerio de Economa se hara una presen
tacin que arrojara otros resultados: en lugar de explicar los nmeros fros
3

A fin de dar cuenta del modo en que se moldean los conceptos en nuestro pas, consideramos
conveniente realizar un relevamiento periodsitco de la cobertura de dicho conflicto, que diera
cuenta de los distintos actores que participaron de la discusin.

93

que difundi el INDEC y que hablan de 18,8 millones de pobres y 9 millones

de indigentes, Lavagna present datos propios. Desde enero, el ministro viene
manejando nmeros de pobreza que estn por debajo de las estimaciones del
INDEC (Clarn, 1-8-03)
En su conferencia de prensa, el ministro sostuvo que: Uno puede hacer
el juego que quiera con los nmeros (Clarn, 1-8-03), procurando justificar
las distintas interpretaciones de los datos.
Al hablar de la cantidad de indigentes, Lavagna dijo que hay respecto a
mayo 800.000 personas menos en esa condicin que en octubre. Y a junio hay
1,1 milln menos. Pero el INDEC sostuvo que la reduccin fue de 366.000 per
sonas a mayo. Para ese organismo, la pobreza cay del 57,5 al 54,7%. Para
Economa, son pobres el 49,5% de los argentinos (Clarn, 1-8-03).
Hacia fines de julio de 2004, un ao despus, el jefe de Economa se
present en conferencia de prensa afirmando que (...) 3 millones de personas
dejaron de ser indigentes y 2,7 millones salieron de la condicin de pobres,
en comparacin con el peor momento de la crisis. Los datos surgieron de
un ejercicio tcnico de la Direccin Nacional de Polticas Macroeconmicas,
segn afirmara Pgina 12 (28-07-04).
El nivel de indigencia, destac el ministro, se redujo en 10 puntos por
centuales, al caer del 25,8 por ciento en octubre de 2002 a 16,3 por
ciento al trmino del primer trimestre de este ao. La pobreza descen
di de 55 por ciento a 46 en el mismo perodo. En valores absolutos, la
indigencia pas de afectar a 8.553.000 personas a 5.481.000, mientras
que la pobreza baj de 18.239.000 a 15.490.000. Ninguna de todas esas
cifras coincide con las del Indec. La razn es que existen profundas
diferencias metodolgicas. En primer lugar, el Ministerio de Economa
extiende al total urbano la informacin que la Encuesta Permanente
de Hogares (del Indec) extrae para 31 aglomerados. En segundo trmi
no, porque este ejercicio tcnico en particular de la Direccin de Polti
cas Macroeconmicas cruza su versin extendida de la EPH con el total
de beneficiarios del Programa Jefas y Jefes de Hogar. Lavagna indic
que el Indec computa a 1.260.000 personas como perceptoras del plan
de asistencia, cuando en realidad son 1.791.000. Lo que hizo su cartera
94

fue considerar qu pasara con la indigencia y la pobreza si se tomara

como vlida la ltima cifra. Pgina 12, (28-07-04).
Las cifras de Lavagna no cayeron en saco roto. Al da de ayer eran diver
sas las crticas que sealaban desconfianza hacia la metodologa utiliza
da por el Ministerio de Economa para calcular una rpida reduccin de
la pobreza (del 55 al 46 por ciento entre octubre de 2002 y marzo pasa
dos) y la indigencia (del 26 al 16 por ciento en el mismo perodo).
Y es que los porcentajes difundidos, adelantndose al informe que presen
tar en septiembre el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Indec),
fueron resultado de un cruce de datos de dicha entidad y el Ministerio
de Trabajo.
Por su parte, Claudio Lozano, economista de la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA), sostuvo que (Lavagna) busca bajar el nmero de pobres
por va de una alquimia estadstica de dudosa seriedad, con el objetivo de
ocultar la pobreza ( Pgina 12, 29-07-03).
A este respecto, el director del proyecto estratgico Plan Fnix, de la
Universidad de Buenos Aires, Abraham Leonardo Gak, postul que una vez
que se empieza a recorrer el camino de la manipulacin de las estadsticas se
corre el riesgo del que no hay retorno. La correccin de las cifras relativas a
la incidencia de la pobreza del INDEC se funda sobre un procedimiento sin
sustento tcnico. No es correcto combinar datos procedentes de encuestas con
aquellos que resultan de registros administrativos del Plan Jefas y Jefes de
Hogar, toda vez que no existe compatibilidad asegurada en los universos que
cubre cada herramienta. (Pgina 12, 31-8-04).
La reproduccin de estos testimonios, que lejos est de ser exhaustiva
respecto a los factores que interactan en el moldeado del concepto de pobre
za, da cuenta de ciertos procesos de interaccin que participan en la confi
guracin de las clasificaciones o los mtodos para medirla o cuantificarla, as
como tambin, de las pujas de poder involucradas en la imposicin del uso
de ciertas categoras.

95

Consideraciones finales
Las teoras intentan decir cmo es el mundo y al representarlo esta
blecen una relacin que ejerce un poder transformador sobre los fenmenos
(Hacking, 1996). La creencia en este poder transformador es la que orienta la
necesidad de indagar en los significados implcitos en los conceptos con los
que se define, caracteriza o intenta cuantificar la pobreza. Esto se liga al modo
en que se vinculan sujeto y objeto en el campo da las Ciencias Sociales, ya
que dicha relacin es prctica reflexiva. En este sentido, la construccin de la
prctica de las Ciencias Sociales, sobre la propia vida social, lleva a la inter
pretacin y reinterpretacin permanente de las condiciones e imgenes de la
sociedad que realizan los propios sujetos implicados en tales interpretaciones;
de ah que consideremos crucial reflexionar acerca de los conceptos con los
que trabajamos.
La reconstruccin de los procesos de interaccin que realizamos a lo
largo del trabajo, si bien no tuvo pretensin de exhaustividad, trat de reflejar
algunos de los factores que interactan en el moldeado del concepto de pobre
za al tiempo que manifestar las tensiones y relaciones de poder que subyacen
en la imposicin del uso de ciertas categoras o formas de medicin. Para fina
lizar, dejamos planteado el interrogante y el desafo para un futuro trabajo,
respecto de cmo estas clasificaciones e interacciones repercuten sobre los
sujetos clasificados.

96

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97

98

Excluidos en Situacin de Calle:

Propuesta de un modelo de atencin sanitaria en Montevideo1
Patricia Peralta Gainza*

Introduccin
El propsito de este trabajo es adaptar los debates conceptuales a la
formulacin de propuestas concretas de Polticas Pblicas, con algunas refle
xiones sobre la pertinencia del caso elegido y su utilidad para la comprensin
de las dinmicas de exclusin.
Los datos de este trabajo surgen del trabajo con gente en situacin de
calle desde el mbito de la Revista Factor / S, miembro de Internacional Net
work of Street Newspapers (INSP), que trabaja en Montevideo desde hace ms
de tres aos. Esta es una publicacin sin fines de lucro. Es vendida por personas
en situacin de calle, donde el vendedor se queda con 2/3 del precio de tapa y
el resto se reinvierte en proyectos sociales destinados a los sin techo. Las per
sonas en situacin de calle cuando asumen el papel de vendedores no pueden
vender otros artculos junto con la revista como tampoco pedir dinero.

1
*

Idea original: Nicols Minetti y Patricia P. Gainza. Web: http://www.factors.org.uy

Patricia P. Gainza estudi sociologa en Mxico. Actualmente cursa una maestra en Sociologa y
Desarrollo en la Universidad de la Repblica en Uruguay. Trabaja en el rea de gnero y comercio
en REDES Amigos de la Tierra Uruguay. Otros temas de trabajo: migraciones y remesas.

99

Marco terico
Consideramos que el desarrollo de este proyecto, hermanado con otro
llamado Casa Abierta, debe considerar cuatro ejes conceptuales articulado
res, de los cuales desarrollaremos tres, a saber: a) el concepto de desarrollo
con el que estamos identificados, b) conocer el nivel de pobreza en el que se
encuentra nuestro universo, c) conocer las caractersticas y consecuencias de
la exclusin social en la que vive la poblacin objetivo, y d) articular una des
cripcin lo ms precisa posible de las particularidades anteriormente mencio
nadas y la ubicacin geogrfica de nuestro universo, para implementar ideas
conjuntas por ser aplicadas.
Desarrollo
Concebimos el desarrollo desde la idea de un proceso de expansin de
las libertades reales de que disfrutan los individuos2 donde las libertades (en
lo amplio del trmino) cumplen un doble rol: un fin en s mismo (papel consti
tutivo) y un medio fundamental para el desarrollo (papel instrumental).
Dentro de este concepto, los aspectos econmico-material estn sobredi
mensionados y retomando la idea de que toda estrategia de desarrollo social
supone programas de reduccin de la pobreza, pero no todos los programas de
reduccin de la pobreza suponen una estrategia de desarrollo social,3 conside
ramos que es indispensable en este proceso, concentrarnos en el individuo y la
amplitud de sus capacidades y posibilidades. Lo mismo afirman Amartya Sen y
R. Bissio4, quienes consideran que el crecimiento econmico elevado no garanti
za el desarrollo social y que para que se d el desarrollo social no es indispensa
ble el crecimiento econmico elevado,5 sino una atinada poltica social.
Acabar con el asistencialismo dominante que concibe los beneficiarios
como objetos y no como sujetos, donde son un producto ms para ser ingre

2
3
4
5

100

Sen, Amartya. "Desarrollo y Libertad", p. 1.

Sojo, Carlos. "Amrica Latina: Desarrollo social y polticas pblicas", p. 3.
Bissio, Roberto. Seminario: "Alternativas al neoliberalismo", 17 de agosto de 2004, Montevideo.
Sen., Op. Cit. p. 8.

sado en el mercado laboral, es imprescindible en este proceso de salida de

situacin de calle y formacin de ciudadana. Nuestra concepcin implica un
ser humano viviendo en bienestar, no solo econmico, que satisfaga un gru
po de necesidades bsicas indispensables, tambin poltico, que implique un
cumplimiento de sus obligaciones con una apropiada e intransigente exigencia
de sus derechos; un bienestar social y cultural, que le permita desenvolverse
como un miembro integrado de la sociedad; donde sus capacidades puedan ser
ampliadas y desplegadas con el objetivo de contribuir a su satisfaccin.6
Exclusin social
Dentro del concepto de exclusin social, Sen y Figueroa revaloran la
necesidad de tener definiciones de calidad de vida satisfactoria que hagan
referencia a una serie de satisfactores multidimensionales dentro de los cuales
est indudablemente la participacin en la vida de la comunidad adems de la
ms diversa gama de necesidades materiales, las cuales varan de acuerdo con
las poblaciones y las pocas.
La privacin o prdida de la capacidad de un individuo de realizar cosas
que tendra razones para querer seguir haciendo, es exclusin. Aqu cabe recor
dar tambin la clasificacin que realiza Sen de las relaciones sociales, donde
estas pueden tener una relevancia constitutiva o una importancia instrumental,
pero que siempre constituyen de manera ms o menos inmediata formas de
limitar las oportunidades a personas en situaciones ya de por s difciles.
El autor realiza una categorizacin que refiere a la exclusin pasiva y
la activa. Esta reviste un carcter especial debido a las justificaciones que la
exclusin pasiva puede acarrear. Es decir, mientras que en el primer caso se
necesita una resolucin concreta por parte del Estado o autoridad; la segun
da implica exclusin como resultado de una serie de circunstancias sin una
voluntad expresa.
En el intento de generar definiciones y lmites para los conceptos, el de
exclusin social es mucho ms amplio que el de pobreza. Tiene una doble con
6

Sojo, Carlos. "De la ideologa de la exclusin al relativismo cultural". Mimeo.

101

dicionante: es efecto de una situacin y a su vez puede ser condicin para inha
bilitar al sujeto a ejercer o desarrollar otras capacidades, esto es la exclusin
cultural. La definimos como mucho ms que la segregacin del aprendizaje
calificado, sino como la prdida de vnculos y roles esenciales en el colectivo
social e incluso familiar, con serias consecuencias para el desmembramiento
del ncleo prstino y de las redes comunitarias tengan estos las caractersti
cas que sean.
La exclusin poltica se da como consecuencia del no acceso a una
adecuada satisfaccin de los derechos (atencin de salud, proteccin social,
educativa, etc.,) y a la inexistencia del empoderamiento y la participacin ciu
dadana ya sea del individuo o del grupo de individuos en cuestin7. Estos
elementos son condicin sine qua non para la salida de los grupos excluidos
de esta situacin. Cada individuo debe participar en su propio proceso y con
siderar sus necesidades insatisfechas.
Respecto al criterio que predomina en la formacin de los programas
sociales desarrollados por los gobiernos, creo que la visin basada en la pobre
za como factor sobredimensionado, cuando no nico, es abrumadora. Conside
ramos entonces que es indispensable rebatir esta situacin econmica, y para
ello el elemento detonante es la generacin de trabajo (en cantidad y calidad)
ya que la situacin de desempleo o subempleo que vive gran parte de nuestro
continente es muy grave, aunque las caractersticas de este y del sistema dentro
del cual seran generados, implican toda una nueva discusin.
El abordaje de la exclusin requiere un enfoque transversal, que contemple
las ms diversas manifestaciones y mbitos de accin de los sujetos o grupos
de individuos envueltos en esta problemtica. Para elaborar la reincorporacin
integral del sujeto, es necesario que tanto los tcnicos como los implicados en el
proceso en este caso las personas en situacin de calle en Montevideo tengan
una visin clara de lo que implica su entorno y su propia exclusin, si buscan
comer carne todos los das o the ability to appear in public without shame8
o ambas.

7
8

102

Vigorito, Andrea. "Algunos comentarios sobre las comparaciones de pobreza entre pases", 2003.
Sen, Amartya. "Social Exclusin: concept, application, and scrutiny".

La teora de la exclusin social aporta varios elementos para la accin

concreta, que podra adquirir poder de movilizacin, de resistencia y de cam
bio social. Los excluidos no se movilizan, pero la conciencia de la exclusin
poltica de otros grupos, a saber: los indgenas, los negros, las mujeres, los
minoras sexuales, puede contribuir notablemente a la afirmacin y amplia
cin de sus umbrales de derecho. Qu sienten los excluidos cuando se pose
sionan de esa condicin? Nuestra apuesta es que si bien los espacios y snto
mas de la exclusin pueden ser subjetivos, la accin en contra de ella debe ser
colectiva, por ello nuestras propuestas abarcadoras.
Dentro de las alertas que hay que considerar en el proceso, estn la selec
tividad y la focalizacin, ya que pueden retroalimentar las visiones de exclu
sin, utilizndolas como recurso para la legitimacin de las intervenciones
pblicas.9 De ah la connotacin ideolgica de las polticas, donde se pretende
una reforma social funcional que no procura el debilitamiento del sistema capi
talista, sino la ms apropiada aplicacin de los mecanismos distributivos.
Polticas Pblicas
La aplicacin de polticas sociales se basa en la importancia de las
relaciones sociales estamentales en la formacin de la dinmica social. Esta
est relacionada con el respeto dado a los derechos humanos y a la libertad e
igualdad como valores mximos. El desarrollo de polticas sociales viables y
efectivas solo se produce en la medida en que el poder poltico, econmico y
social reconoce los derechos iguales para todos los ciudadanos involucrados.
La eleccin de las intervenciones pblicas por ser realizadas teniendo
en cuenta su mayor repercusin en la parte ms pobre de la sociedad, implica
comprender los grados de prioridad en la bsqueda de una salida a una situa
cin determinada.
Comprender quines son los pobres, dnde se encuentran y por qu no
salen de la pobreza, implica una nueva forma de dilogo entre las instancias
pblicas u organizativas y la poblacin, donde el saber de estos ltimos sea
utilizado en su propio beneficio. Claro que la propia visin de una poblacin
9

Sojo, Carlos. "De la ideologa de la exclusin al relativismo cultural".

103

acerca de las causas de su pobreza podran estar retroalimentadas por los pro
pios prejuicios sociales de la sociedad en la que estn inmersos y la cual es
responsable de manera directa o indirecta de esta diferencia.
Las estrategias que consideraremos son la participacin, como forma
de determinar y controlar indicadores; y la formulacin de metas en la elabo
racin de programas, que es altamente recomendable en este proceso de reduc
cin de la pobreza. Esto requiere, el seguimiento y control del proceso para la
obtencin de determinados fines desde una ptica autorreferencial.
La introduccin de una estructura pluralista de actores, donde la socie
dad civil y otros entes sociales tengan mayor participacin es un factor induda
blemente beneficioso. Pero lo que sucede es que en la prctica la participacin
de estas en la toma de decisiones es muy menor.
Consideraremos los nuevos enfoques de las polticas sociales: la focaliza
cin, la descentralizacin y la compensacin donde debemos procurar que los efec
tos sobre la propia poblacin pobre no sean contraproducentes como consecuencia
de programas asistencialistas o clientelares. Tambin se debe atender las caracte
rsticas individuales y culturales de la poblacin objetivo. Otros problemas que
podran surgir son la retroalimentacin de un crculo vicioso; y la utilizacin de las
ayudas institucionales como un modus operandi, donde el sujeto no tenga ninguna
razn para buscar la salida a esa situacin que ya ha logrado sistematizar.
Articulacin
La articulacin de estos aspectos tiene las siguientes implicaciones:
a) Nuestra poblacin objetivo ser la que llamaremos crnicos. Con este
mote nos referimos a aquellos individuos, mujeres u hombres que se
encuentran en situacin de calle desde hace un tiempo prolongado,
donde una de las variables ms importante por ser considerada es la
disminucin de su capacidad de relacionamiento social.
Generalmente, esta poblacin tambin sufre de un gran deterioro fsico
por su constante exposicin a la intemperie, y puede sufrir de algn
tipo de dependencia aguda al alcohol u otras drogas como el pegamen
to o la pasta base. En este grupo tambin puede haber una marcada
incidencia de enfermedades mentales.
104

 La bsqueda colectiva para este grupo es, siguiendo nuestra definicin

de desarrollo una vida integral, de pleno interaccin social, con necesi
dades bsicas satisfechas.
b) La vivienda ocupa un papel decisivo en la calidad de vida de las
personas, as como en su vida familiar. La ausencia de esta tiene varias
consecuencias nefastas, entre otras, la imposibilidad o al menos la alta
dificultad de acceder a servicios de higiene indispensables como el
agua potable, servicios higinicos, lavado de ropa.
Esto es particularmente cierto para las personas en situacin de calle,
que son objeto de nuestro trabajo. Las malas condiciones generales en
las que viven acarrean una serie de secuelas sobre su salud y su presen
cia, que en la amplia mayora de los casos retroalimenta los procesos
multidimensionales de exclusin social a los que se ven sometidas.
Son moneda corriente las denuncias sobre mala atencin en hospitales
y policlnicas debido a su mala condicin de higiene general que no
llega a configurar una conducta generalizada del personal mdico o
administrativo. La razn principal de la falta de acceso a los servicios
de atencin sanitaria hay que encontrarla en los componentes cultura
les de la exclusin social en la que se ven inmersos, que dificultan en
gran medida que tengan la posibilidad de un relacionamiento positivo
con personas ajenas a su entorno.
Esta barrera tambin ha estado presente durante la ejecucin de los
Plan Invierno10, donde buena parte de las personas en situacin de
calle con caractersticas de crnicos y/o con fuertes adicciones, no
concurren a los refugios nocturnos o lo hacen por perodos muy bre
ves, que no permiten, a los equipos tcnicos, el abordar procesos per
sonalizados (necesariamente largos y dificultosos) que tiendan a una
inclusin sociolaboral exitosa.
Como sabemos, la exposicin prolongada a la situacin de calle trae
aparejado una larga lista de consecuencias que hacen necesaria la exis
10

Programa de Asistencia llevado adelante cada ao por la Intendencia Municipal de Montevideo y

el Ministerio de Salud Pblica, durante el perodo invernal que va de mayo a setiembre, donde se
procura refugio y alimento para la gente en situacin de calle.

105

tencia de un nexo, un evento intermedio entre la propia calle y los refu

gios nocturnos. Esta poblacin y sus particularidades hacen que no sea
posible una primera atencin sanitaria conjuntamente con un pblico
ms amplio (no excluido o con otros grados y tipos de exclusin), debi
do a que esto nos llevara nicamente a un mutuo rechazo, lo cual solo
contribuira a perpetuar el sentimiento de exclusin y autoexclusin.
Requieren una atencin especial, de personal capacitado y preparado
para estos casos que no son los ms frecuentes y que necesitan un abor
daje distinto.
Es as que en la bsqueda de formas incluyentes, dinmicas e innova
doras que hagan posible la reinsercin social, laboral y poltica de las
personas en situacin de calle, proponemos establecer un mvil sanita
rio (un mnibus refaccionado para incluir consultorios y ducha), cuya
primera funcin ser la de vincular nuevamente al sujeto con la socie
dad en la que vive, a la vez que se logra una atencin primaria de salud
tan necesaria.
c) En conjuncin con el hecho de acercar la atencin primaria y la posibi
lidad de higienizarse hasta su propio mbito, el equipo tcnico trabajar
en coordinacin con los otros componentes del Programa de Asisten
cia Nacional a la Emergencia Social (P.A.N.E.S.), por lo que tambin
podrn acercar a los beneficiarios las oportunidades brindadas por estos
programas.
Tambin contarn con la asistencia de operadores sanitarios, que sern
personas que experimentaron la situacin de calle y que, luego de reci
bir capacitacin, realizarn esta tarea como contrapartida a su inclusin
en el P.O.P. o el P.E.T.11
Por ltimo, junto al bus sanitario trabajar un mvil veterinario para
atender a las mascotas que tienen una importancia primordial para
muchos integrantes de esta poblacin (muchas veces es su nica compa
a) y que por lo tanto, son un mecanismo de primer contacto ideal para
involucrar en el Plan de Emergencia a los crnicos que siempre han
sido relegados en los programas implementados hasta el momento.
11

106

Programa de Opcin Productiva y Programa de Empleo Temporal.

Objetivo general
Generar un instrumento que cumpla la funcin de un primer contacto
entre las personas en situacin de calle con caractersticas crnicos o con
fuertes adicciones al alcohol y/o a las drogas, y la sociedad en la que viven,
contribuyendo a mediano y largo plazo con su reinsercin social y laboral, a
la vez que se realiza una impostergable intervencin sanitaria primaria.
Objetivos especficos
1. Desarrollar un programa de atencin sanitaria mvil (incluyendo la
participacin de operadores sanitarios) de las personas en situacin de
calle no incluidas en la red de refugios nocturnos.
2. Establecer un sistema de atencin veterinaria mvil (incluyendo la
participacin de operadores sanitarios), tendiendo a la inclusin de
los beneficiarios en refugios de baja exigencia con capacidad para
incluir a sus mascotas.
3. Desarrollar el capital social individual de los integrantes de la pobla
cin objetivo, tendiendo a la incorporacin de los beneficiarios a los
otros componentes del P.A.N.E.S., donde, mediante un proceso perso
nalizado, puedan iniciar una ruta de salida exitosa y permanente a su
situacin de calle.
4. Monitorear el impacto de las distintas polticas emprendidas alrededor
del mvil sanitario como instrumento de reinsercin sociocultural al
igual que de otras polticas implementadas en el mbito estatal.

107

Recursos materiales
Mvil mdico
Este ser un mnibus reconvertido, que se equipar con agua y los equi
pos necesarios para incluir dos consultorios mdicos, una sala de espera y
ducha para los pacientes que as lo requieran.
El mvil har eco de todas las campaas llevadas adelante por el Minis
terio de Salud Pblica (MSP), contribuyendo de este modo al plan general de
prevencin impulsado por el Ministerio.
Mvil veterinario
Se trata de una camioneta amplia refaccionada para permitir el trabajo
de veterinarios/as y asistentes sociales, equipado con una instalacin para el
lavado de las mascotas atendidas.
Recursos humanos
Equipo mdico
Integrado por mdicos/as y enfermeros/as. Estos deben pertenecer al
MSP para que le sea posible derivar a los pacientes a los especialistas cuando
esto sea necesario de alguna policlnica u hospital donde la persona no deba
iniciar nuevamente el trmite.
De esta forma, se podr tambin realizar un vital seguimiento de cada
caso que necesite derivacin; es decir, estar informados de si el sujeto ha asis
tido a la consulta coordinada desde el mvil y, en caso de que no haya concu
rrido, el asistente social podra intermediar.

108

Equipo veterinario
Compuesto por veterinarios/as y asistentes. Trabajaran en coordinacin
con la Facultad de Veterinaria de la Universidad de la Repblica para posibi
litar la realizacin de las intervenciones o tratamientos que no sean factibles
en el mvil.
Equipo Tcnico
De carcter interdisciplinario (asistentes sociales, psiclogos/as, etc.)
ser responsable de iniciar el proceso de reinclusin social que luego ser
continuado en los refugios nocturnos (principalmente el de baja exigen
cia), coordinar la labor de los operadores sanitarios y de lograr implementar
mecanismos para aliviar las condiciones en la que viven los integrantes de la
poblacin objetivo mientras no acepten voluntariamente el ingreso en otros
componentes del P.A.N.E.S. Tambin ser responsable de facilitar el acceso
a la documentacin (cdula de identidad, carn de asistencia). en caso de ser
necesario.
Asimismo, monitorear el impacto de las polticas que se implanten en
la comunidad a travs de este instrumento mvil sanitario y otras.
Operadores/as sanitarios/as
Son personas que experimentaron la situacin de calle y que realizan
esta tarea como contrapartida a su inclusin en el POP o el PET. Sern los
encargados de generar y mantener el vnculo con las personas en situacin de
calle que conformen el universo por ser trabajado por el mvil de salud.
Recibirn una capacitacin y entrenamiento acerca de los servicios que
brinda el mvil, cmo acercarse a informar a personas en situacin de calle y
especialmente en cmo detectar problemas de salud en ellos.

109

Dinmica de trabajo
La mvil sanitaria recorrer distintos circuitos preestablecidos en la
ciudad. Con una frecuencia de pocos das se establecer en una zona distinta,
reservando algunos das de exploracin, donde se buscar conocer otras zonas
que no se hayan contemplado y donde pueda existir una poblacin en situa
cin de calle considerable.
Junto con el mvil sanitario, se movern los tcnicos anteriormente des
critos y llegando a la zona preseleccionada junto a los operadores sanitarios,
iniciando la exploracin de la zona e invitando a las personas en situacin de
calle a acercarse.
Es aqu muy importante la capacitacin de los operadores sanitarios en
lo que respecta a los problemas de salud visibles, ya que este ser el factor
detonante y que utilizar nuestro promotor para sugerir la asistencia mdica.
Siempre en un mbito de respeto a la individualidad y a la libertad de eleccin
de las personas que forman nuestro universo de inters.
Distribucin geogrfica
Zonas sugeridas por ser cubiertas en una primera etapa, dado que es
donde se especula (no existe ningn conteo de esta poblacin hasta el momen
to) existe mayor densidad de poblacin en situacin de calle: Ciudad Vieja,
Centro, Cordn, Parque Batlle, Unin, Paso Molino, La Teja.

110

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