Livro Contribuições para A Gestão de Pessoas Na Administração Pública

CONTRIBUIES PARA A
GESTO DE PESSOAS NA
ADMINISTRAO PBLICA
CONTRIBUIES PARA A
GESTO DE PESSOAS NA
ADMINISTRAO PBLICA
ORGANIZAO DE
HLIO JANNY TEIXEIRA
IVANI MARIA BASSOTTI
THIAGO SOUZA SANTOS
Copyright 2013 dos autores

Copyright 2013 FIA
Governador: Geraldo Alckmin
Secretrio de Gesto Pblica: Davi Zaia
Unidade Central de Recursos Humanos: Coordenadora: Ivani Maria Bassotti
Edio :
Organizao: Hlio Janny Teixeira, Ivani Maria Bassotti e Thiago Souza Santos
Coordenao editorial, produo e edio: Ab Aeterno Produo Editorial
Reviso: Camile Mendrot e Tatiane Ivo
Projeto grfico e diagramao: Rawiski Comunicao
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Contribuies para a gesto de pessoas na

administrao pblica / organizao de Hlio Janny Teixeira, Ivani
Maria Bassotti, Thiago Souza Santos. -- 1. ed. -- So Paulo : FIA/
USP, 2013.
Vrios autores.
Bibliografia.
ISBN 978-85-88377-07-3
1. Administrao de pessoal 2. Administrao pblica 3. Recursos
humanos I. Teixeira, Hlio Janny. II. Bassotti, Ivani Maria. III. Santos,
Thiago Souza.
13-01249
CDD-354.81
ndices para catlogo sistemtico:

1. Gesto de pessoas no setor pblico : Brasil : Administrao pblica 354.81
| AGRADECIMENTOS |
Esta obra representa um pequeno exemplo da necessidade e da possibilidade de articular os potenciais e as energias disponveis na sociedade para
fortalecer as polticas e a gesto de pessoas no setor pblico. Acadmicos
(FEA-USP, EAESP- FGV, PUC, FUMEC e FIA), gestores pblicos (Secretaria de Gesto Pblica e sua Unidade Central de Recursos Humanos
UCRH) e polticos que tambm so gestores, como o secretrio de
gesto pblica do estado de So Paulo, cooperaram para produo, seleo
e divulgao de ideias teis que ampliam a viso crtica e as possibilidades
de aprimoramento na rea de gesto de pessoas. O ambiente de liberdade
e suporte mtuo permitiu a cooperao, imprescindvel para a reflexo
sobre problemas extremamente complexos como os tratados neste livro.
Agradecemos a preciosa colaborao de todos os autores e em especial
o suporte das instituies apoiadoras desta publicao, quais sejam: a
Secretaria de Gesto Pblica do Governo do Estado de So Paulo (SGP),
durante o mandato de Davi Zaia, e a Fundao Instituto de Administrao
(FIA), presidida pelo professor doutor Lindolfo Galvo Albuquerque,
ambos, Zaia e Albuquerque, com longa e prestigiosa carreira dedicada
gesto de pessoas.
Agradecemos tambm competente equipe da Ab Aeterno, capitaneada
pela editora Camile Mendrot, que realizou os trabalhos de reviso, diagramao e apoio produo do livro.
Finalmente, nossos agradecimentos a toda a equipe da UCRHSGP,
aos participantes dos cursos e do 1 Congresso sobre gesto de pessoas no setor
pblico paulista, conduzidos pela UCRH e FIA, durante o 2 semestre
de 2012 pelas interaes construtivas e sugestes dadas aos professores
e autores.
Os organizadores
| APRESENTAO |
O livro Contribuies para a gesto de pessoas na administrao pblica

o resultado de um trabalho realizado pela Unidade Central de Recursos
Humanos (UCRH) e pela Secretaria de Gesto Pblica do Estado de
So Paulo, com base nas experincias vividas nos seminrios e debates
desenvolvidos, todos com grande participao dos servidores pblicos
nas discusses sobre a importncia da gesto pblica.
A oportunidade de trocar informaes e ouvir especialistas agora est
consolidada de forma mais ampla e abrangente com este livro, permitindo
que o assunto aqui tratado seja do conhecimento de todos.
Entendemos que a administrao pblica vive um desafio constante
de ganhar cada vez mais eficincia, se modernizar e valorizar o servidor
pblico, harmonizando diversos tipos de situaes, leis e procedimentos.
Sendo assim, necessrio unirmos esforos para torn-la sempre melhor
do ponto do vista do atendimento a populao.
E uma das grandes preocupaes do Governo do Estado de So Paulo em garantir esse bom atendimento olhar para o profissional que o
realiza, estimulando a integrao dos servidores pblicos e investindo em
capacitaes.
Diante de tudo isso, fundamental estimular um debate ainda mais
detalhado e expor ideias e propostas acerca do tema em questo. Nesse
sentido, o livro uma contribuio importante, por ser uma ferramenta
consistente ao permitir que as pessoas, ao lerem, aprofundem seus conhecimentos e suas reflexes sobre o aperfeioamento da gesto pblica no
estado de So Paulo e em todo o pas.
Davi Zaia
Secretrio de Gesto Pblica
| SUMRIO |
INTRODUO
CAPTULO 1
Uma palavra dos organizadores, 11

Viso sistmica e gesto de pessoas, 29
HLIO JANNY TEIXEIRA
SRGIO MATTOSO SALOMO
CAPTULO 2
Gesto de pessoas articulada

por meio de competncias, 65
JOEL SOUZA DUTRA
CAPTULO 3
Um modelo para compreender

as possibilidades de desenvolvimento
dos gestores pblicos, 87
HLIO JANNY TEIXEIRA
CAPTULO 4
Estilos comportamentais dos

profissionais da rea de gesto de
pessoas: um estudo exploratrio nos
setores pblico e privado, 111
ROBERTO CODA
DARLY ALCARPE CODA
MAURCIO SANTOS MOTTA
CAPTULO 5
Relaes de trabalho e gesto pblica no

Brasil contemporneo, 151
ARNALDO JOS FRANA MAZZEI
NOGUEIRA
CAPTULO 6 Contratualizao e gesto de pessoas na

administrao pblica, 191
HLIO JANNY TEIXEIRA
CAPTULO 7 Terceirizao e gesto de pessoas no setor

pblico, 227
HLIO JANNY TEIXEIRA
LETICIA QUEIROZ DE ANDRADE
LUIZ PATRCIO CINTRA DO PRADO FILHO
CAPTULO 8 Mensurao de desempenho no setor

pblico: os termos do debate, 253
REGINA SILVIA PACHECO
CAPTULO 9 Remunerao varivel por desempenho no

setor pblico: investigao das dificuldades
e implicaes para o Estado brasileiro, 275
LUS OTVIO MILAGRES DE ASSIS
MRIO TEIXEIRA REIS NETO
CAPTULO 10 Prticas inovadoras em gesto de pessoas:

um estudo de caso no setor de sade, 319
LUS FERNANDO ASCENO GUEDES
ADORINDA LAMANA
MARIANA NUTTI DE ALMEIDA CORDON
LILIANA VASCONCELLOS GUEDES
| INTRODUO |
UMA PALAVRA DOS ORGANIZADORES

O estado de So Paulo conta com 645 municpios, num territrio de 248.209,426 km e populao estimada, em 2011, de
41,5 milhes de habitantes. Nesse mesmo ano, o produto interno
bruto (PIB) do estado alcanou R$ 1.326 bilhes, equivalendo a
um tero do nacional. Essas dimenses se refletem tambm nos
servios pblicos. necessrio um expressivo esforo logstico para
o atendimento de 41 milhes de cidados. So mais de cinco mil
escolas na rede pblica estadual, com mais de quatro milhes de
crianas atendidas diariamente e dezenas de unidades de sade com
atendimento de baixa, mdia e alta complexidade, administrando
milhares de leitos e atendendo inmeros pacientes todos os dias,
apenas para citar duas entre muitas reas de atuao da mquina
estadual, que demandam um enorme volume de recursos, pessoal,
estrutura e competncias de gesto.
Para tanto, o Executivo paulista conta atualmente com 24
secretarias de estado e uma procuradoria geral, que formam a
administrao direta. A administrao indireta compe-se de 25
autarquias (sendo seis especiais e trs universidades), 17 fundaes
e 20 empresas.
| 12 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA
A principal despesa no financeira do Estado a relativa a pessoal, representando 53,3% do total em 2011, um montante 10,3%
superior ao do ano anterior (Governo do Estado de So Paulo,
2012, p. 5).12
A realizao da despesa de pessoal em 2011, de acordo
com os parmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), atingiu 46,68% da Receita Corrente Lquida,
considerando-se os trs Poderes, situando-se, portanto, abaixo do limite de 60%. O Poder Executivo
encontra-se abaixo do teto de 49% e do limite prudencial de 46,55%, apresentando relao de 40,33%
em dez/11, ante 39,4% em dez/10. (Ibidem, p. 5)
O estado de So Paulo contava com aproximadamente 1,22
milho de registros em sua folha de pagamento ao final de 2011,
entre servidores ativos (740 mil), inativos e pensionistas, nmeros
que apresentam elevao em torno de 2,8% em relao a 2010
(dados referentes apenas ao Poder Executivo). No oramento global, da ordem de R$ 140 bilhes em 2012, a despesa de pessoal
, de longe, o maior custo.
A folha de pagamento de responsabilidade do tesouro estadual, em 2011, totalizava R$ 49.642 milhes
ou R$ 3.819 milhes ao ms, em mdia. Desse
valor, 32% correspondiam despesa com inativos e
1
Governo do Estado de So Paulo. (26 de outubro de 2012). Programa de Reestruturao e Ajuste

Fiscal do Estado de So Paulo. Disponvel em: Secretaria da Fazenda Governo do Estado de So
Paulo: <http://www.fazenda.sp.gov.br/operacoes_credito/ajuste_fiscal/PAF_2012-2014.PDF>.
Acesso em: 5 de janeiro de 2013.
INTRODUO | 13 |
pensionistas. O Poder Executivo absorveu 85,1% do

dispndio total e os demais Poderes, que incluem o
Judicirio, o Legislativo, alm do Ministrio Pblico,
absorveram os 14,9% restantes. (Ibidem, p. 5)
O investimento com pessoal do estado de So Paulo supera o
oramento da maior parte dos entes federados. No Poder Executivo,
maior parte desse contingente, assim como o maior custo, est
concentrada na administrao direta, conforme mostrado na Tabela
I.1, lembrando que, valendo as mesmas propores verificadas no
total da folha, em torno de 32% dos servidores considerados para
o clculo est entre inativos e pensionistas.
Tabela I.1. Despesa de pessoal do estado de So Paulo (ativos e
inativos) no exerccio de 2011, por tipo de administrao
Proporo
de servidores
Proporo
de gastos
Administrao direta
83,9%
74,7%
Administrao indireta
16,1%
25,3%
Autarquias
5,6%
5,7%
Universidades
5,0%
11,2%
Fundaes
1,6%
1,7%
Empresas
3,9%
6,7%
100%
100%
PODER EXECUTIVO
Total
Fonte: Unidade Central de Recursos Humanos Secretaria de Gesto Pblica SP (2012).
O gasto com pessoal, apesar de atualmente estar equilibrado frente

s regras previstas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, segue crescendo.
AJUSTES NECESSRIOS
Em 1995, iniciou-se um pesado programa de ajuste fiscal.

At o ano de 2003, as despesas com pessoal ficaram acima ou no
limite prudencial previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n 101, de 4/05/2000). Somente em 2004, o
estado de So Paulo conseguiu cumprir a meta fiscal e ficar abaixo
do referido limite. Um dado relevante a ser observado que, de
2003 a 2011, a flutuao no nmero total de servidores no foi
significativa. O total, considerando ativos, inativos e pensionistas,
cresceu 5% nesse perodo; se considerarmos apenas os ativos, o
aumento de 2%, o que significa que a maior contribuio para
o aumento global foi o crescimento da proporo de inativos e
pensionistas, como podemos observar no Grfico I.1.
Grfico I.1 Flutuao do total de servidores pblico
1.400.000
Total de servidores
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
-
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Total
Ativo
INTRODUO | 15 |
Contudo, analisando-se a srie histrica das despesas com pessoal no Estado, nota-se que o custo dobrou de valor, passando de
24 bilhes/ano para 49 bilhes/ano (Grfico I.2). Esse dado no
pode ser avaliado fora do contexto, pois tal aumento tem mltiplas
facetas e reflete as polticas de valorizao dos servidores pblicos,
com revises salariais no decorrer da primeira dcada do sculo 21.
Valores em milhes de R$
Grfico I.2 Srie histrica da despesa de pessoal e do oramento

da administrao pblica paulista
150.000
145.000
140.000
135.000
130.000
125.000
120.000
115.000
110.000
105.000
100.000
95.000
90.000
85.000
80.000
75.000
70.000
65.000
60.000
55.000
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Oramento
Despesa de pessoal
Apesar de ter dobrado o custo com pessoal, a arrecadao fiscal

tambm cresceu, proporcionando administrao um oramento
mais robusto. Segundo a Lei n 11.222, de 30/07/2002, que fixou

a despesa do estado de So Paulo para 2003, o oramento daquele
ano ficou fixado em R$ 54.618.432.678,00. Portanto, em nove anos,
de 2003 para 2011, o oramento pblico paulista teve um salto de
159%, o que tem mantido uma margem de segurana significativa
no que se refere ao custo com pessoal frente despesa total do Estado
(Grfico I.2). O crescimento do gasto de pessoal no comprometeu a
sade oramentria estadual, que se encontra em equilbrio.
Ainda assim, a dcima reviso do PAF, documento do qual retiramos grande parte dos nmeros apresentados o qual parte integrante de contrato de confisso e refinanciamento da dvida paulista
com a Unio a exemplo dos que so assinados com muitos outros
estados da federao , traz, no pargrafo 33, diversos compromissos de controle, reduo e aprimoramento da gesto dos gastos com
pessoal. So compromissos de grande abrangncia, talvez at maior
do que se esperaria em um documento dessa natureza, valendo a
pena destacar alguns como condicionantes importantes em qualquer
tentativa de anlise e proposio de polticas de gesto de pessoas:
33. O Estado dever adotar aes voltadas gesto
das despesas com pessoal do Poder Executivo, a
saber:
1) Sistema Previdencirio:
1.1 - Regime Prprio:
I aprimorar os instrumentos geradores de informaes gerenciais relativos aos reflexos previdencirios de decises inerentes poltica de
recursos humanos do Estado que venham a ser
implantadas.
INTRODUO | 17 |
[...]
3) Buscar maior eficincia das organizaes pblicas, melhorando o nvel de despesa com pessoal,
que no campo da gesto de recursos humanos
compreende:
I - planejamento da fora de trabalho, compatibilizando os quadros de pessoal s estruturas organizacionais;
II - reestruturao das classes e carreiras com caractersticas abrangentes e generalistas, inclusive com
amplitude que se alcance o final em no mnimo
25 anos, e ascenso funcional por mrito e por
competncias;
III - ampliao da sistemtica de remunerao do
Poder Executivo voltada gesto de resultados;
IV - reviso da legislao que rege vantagens pecunirias especficas e que sejam incompatveis com as
normas constitucionais, com o mercado de trabalho
e/ou com a LRF, a exemplo do adicional de insalubridade e do adicional noturno;
V - extino de cargos e funes-atividades vagos
e/ou considerados no adequados s novas funes
do Estado;
VI - implantar ferramenta que possibilite a consolidao das leis que regem o servidor pblico
estadual, com vistas edio do novo estatuto do
servidor pblico estadual;
VII - expanso do processo de certificao ocupacional, por meio de avaliao e desenvolvimento
dos conhecimentos e habilidades bsicas, inerentes
ao exerccio de cargos em comisso e funes ou

empregos em confiana, no mbito da administrao direta e autrquica;
VIII - diminuio dos custos com o absentesmo
por meio de medidas de ordem legal, sobre as aes
de sade e de gesto, inclusive no que se refere
s percias mdicas, por abranger o ingresso e os
afastamentos de servidores, alm da concesso de
vantagem a ttulo de insalubridade;
IX - implementao de avaliaes por competncias
adquiridas, para fins de progresso funcional para
as classes da rea meio (LC n. 1080/08), no mbito
da administrao direta e autrquica;
X - implementao dos concursos de promoo e progresso para as classes da rea sade (LC 1.157/11),
no mbito da administrao direta e autrquica.
4) Outras medidas de natureza permanente e peridica pr-fixada ou de acordo com a necessidade com
o objetivo de conteno das despesas com pessoal:
I - reviso de pagamentos de complementaes de
aposentadorias concedidas nos termos da Lei 4.819/58
II - recadastramento dos inativos e pensionistas
via rede bancria oficial, com auditoria da situao
cadastral, via amostragem, inclusive por meio de
visitao ao beneficirio;
III - realizao de auditorias externas nas folhas de
pagamento dos servidores ativos, inativos e pensionistas;
IV - recadastramento anual dos servidores ativos.
INTRODUO | 19 |
5) Implantao de um sistema nico de informao aplicvel rea de recursos humanos,

inclusive com integrao e/ou gerao de folhas
de pagamento, visando, alm da racionalidade das
atividades, um melhor controle sobre a despesa
com pessoal. (Governo do Estado de So Paulo,
2012, pp.9-11)
Ajustes, controle permanente e aprimoramento dos gastos so
medidas sempre necessrias e merecem ser elaboradas e acompanhadas com um enfoque estratgico, sob o risco de a mquina
ser obrigada a conviver com cortes lineares no futuro, como j
se viu vrias vezes no passado. No entanto, a questo que importa se podemos afirmar que a eficincia dos servios pblicos
cresceu proporcionalmente ao aumento do custo de pessoal e
do oramento.
Assim, este um excelente momento para aes planejadas
na rea de recursos humanos, at porque o custo com pessoal
continua a crescer, e a perspectiva de que essa curva apenas se
acentue. Alm disso, permanece uma srie de questes crticas a
serem consideradas para o aprimoramento da gesto de pessoas
no setor pblico do estado de So Paulo:
A despesa com pessoal, como maior item isolado do oramento estadual (41% da receita), demanda ateno compatvel
com a dimenso, complexidade e relevncia do assunto. Rigidez
de regimes de trabalho e inadequaes na legislao de pessoal
dificultam uma gesto eficiente e moderna de recursos humanos.
O perfil da fora de trabalho, em termos quantitativos, qualitativos e de alocao, tambm inadequado aos novos papis
que a sociedade espera do Estado, demandando providncias

para a sua adequao.
Rigidez na descrio dos postos de trabalho, com carreiras
baseadas em formao profissional e no em competncias e em
atividades a serem desempenhadas.
Ausncia de critrios adequados para a formao das lideranas
mdias da administrao pblica, o que faz que tcnicos assumam
funes de liderana sem possuir o perfil adequado. Desse modo,
cria-se um abismo entre as polticas de recursos humanos e a sua
efetivao na prtica da gesto de equipes.
Dificuldade de equilibrar critrios tcnicos e polticos na escolha de dirigentes em diversos nveis da administrao pblica.
A vasta legislao que determina a gesto de recursos humanos, adicionado a interpretaes do judicirio e dos rgos
de controle geradores de smulas, acrdos e enunciados, tem
elevado a judicializao das questes, reduzindo as possibilidades
da liderana transformadora.
Fragmentao e complexidade da legislao sobre gesto de
recursos humanos, dificultando o entendimento mais amplo
por todos.
Pelo exposto, h necessidade de planejamento sistmico multitemporal com os seguintes propsitos:
Melhorar a qualidade do gasto pblico com pessoal.
Adequar o perfil da fora de trabalho aos novos desafios.
Formar e qualificar os profissionais.
Empoderar, responsabilizar e motivar os funcionrios.
Difundir os valores de mrito e desempenho.
Fortalecer as lideranas pblicas.
INTRODUO | 21 |
A CONTRIBUIO DESTE TRABALHO
Solues pontuais e imediatistas, adotadas ao longo de dcadas,

transformaram as polticas de recursos humanos no setor pblico
em uma colcha de retalhos desarmnica e engessada, na qual se
acumulam distores em todos sentidos, quer olhemos os nveis, as
funes ou os setores do governo desde as camadas estratgicas
at as operacionais, desde o recrutamento at a aposentadoria, em
todos os campos em que atua. Nesse sentido, qualquer anlise isolada
de um cargo ou carreira, bem como as tentativas de aprimoramento das funes do RH, como a realizao de concursos pblicos,
treinamentos, avaliaes de desempenho, entre outras, tendem a
fracassar e a padecer do mesmo mal.
Novas solues, com mais criatividade e inovao esta ltima,
palavra to repetida que est sendo esvaziada de sentido tanto no setor
pblico quanto no privado so urgentes. E tais solues s podem
ser efetivadas com a melhor compreenso dos problemas, seus contextos e componentes e da interdependncia entre as possveis solues.
Nesse contexto, deve-se necessariamente pensar em solues que
partam de enfoque sistmico, como apresentamos no Captulo 1.
Na sequncia, o Captulo 2 aprofunda as possibilidades da adoo
de abordagens mais sistmicas na prtica, ao discutir a gesto de
pessoas articulada por meio de competncias. Mas deve-se evitar
tanto o tecnicismo como a inocncia. As mudanas na gesto pblica no envolvem apenas questes tcnicas e administrativas, mas
tambm conflitos, conforme discutido no Captulo 5, que aborda
as relaes de trabalho no setor pblico.
Introduzir mudanas na administrao pblica representa sempre
ir de encontro a interesses estabelecidos, num contexto com mltiplos atores e posies divergentes, ou seja, os processos de mudana
so sempre scio-tcnico-polticos. Cada grupo visualizar o sistema e seus componentes conforme suas posies e interesses. Ignorar
esse aspecto da natureza da administrao pblica e supervalorizar
solues simplistas meio caminho para a frustrao. Alm disso,
mesmo quando todos querem resolver os problemas com posturas
amplas e construtivas, h uma armadilha adicional: o prprio crebro humano uma mquina geradora de equvocos, imprecises
e generalizaes indevidas. Pior, no percebemos claramente nossas
prprias limitaes e somos atrados por concluses que nos confortem e satisfaam nossas necessidades.
comum na rea pblica a existncia de princpios e leis relevantes que marcam o sentido dos trabalhos nas diversas reas
da administrao. A Lei n 8.666, de 21/06/1993 representa um
marco para a rea de licitaes. O artigo 37 da Constituio Federal de 1988 direciona a gesto de pessoas, estabelecendo, por
exemplo, a obrigatoriedade do concurso pblico. Todos sabem,
no entanto, que apesar de sua abrangncia e alto grau de detalhe
com que consegue tratar as licitaes pblicas, a Lei n 8.666, de
21/06/1993 no apresenta e nem prope um sistema integrado de
gesto de suprimentos. Tambm os concursos pblicos, essenciais
e bem-vindos, no significam uma poltica de recursos humanos,
apenas parte: recrutamento e seleo. Um concurso pblico, isolado das estratgias organizacionais e das demais dimenses da gesto
de pessoas, no trar grandes contribuies, mesmo se executado
perfeitamente dentro da lei. Um concurso bem cuidado, livre
da cobrana restrita ao conhecimento acadmico, perder fora
se os novos funcionrios no forem bem integrados, orientados,
treinados, remunerados e motivados. No basta cuidar bem de
uma parte. Na administrao, o que importa o todo.
INTRODUO | 23 |
Na mesma linha de raciocnio, a necessidade de compreenso

mais ampla, o Captulo 3 mostra que uma das causas mais frequentes
de insucesso dos programas de desenvolvimento e treinamento
gerencial a dificuldade prtica encontrada pelos gestores para
aplicarem os conceitos e tcnicas absorvidos. O indivduo temporariamente exposto a novas possibilidades de aproveitamento de
seu potencial, so sugeridas novas atividades para enriquecer seu
cargo, novas utilizaes dos sistemas de informaes, novos mtodos
de recompensas, e assim por diante. Contudo, ao retornar ao seu
posto de trabalho, o profissional percebe que poucas das condies
necessrias aplicao de suas novas ideias existem. A autonomia
no cargo a mesma de antes, e ele no pode alterar os estmulos a
seus subordinados. Os sistemas de apoio no esto preparados para
fornecerem as informaes que solicita na forma e tempo necessrios.
Enfim, profissional aumentou seu potencial de desempenho, mas a
organizao no soube como acompanh-lo, seja institucionalmente,
seja tecnologicamente.
Um programa de desenvolvimento abrangente deve combinar
a melhoria do desempenho individual dos participantes com o
incremento do seu desempenho conjunto, gerando o progresso do
trabalho em grupo e do prprio processo de gesto da organizao.
Esse programa deve procurar a articulao de medidas que considerem as aspiraes e os anseios dos gestores e demais profissionais e
os meios e recursos disponibilizados pela administrao. Porm, no
basta ter conceitos e articulaes sem mensuraes que viabilizem
medidas operacionais. Isso fica claro no Captulo 4, que apresenta
os estilos comportamentais dos profissionais de gesto de pessoas e,
consequentemente, o potencial contributivo e as dificuldades para
os avanos pretendidos.
Como estabelecer uma poltica de recursos humanos sem

clareza das perspectivas de evoluo das estruturas do Estado?
Mais gente na administrao direta ou mais na indireta? Mais
organizaes sociais e mais terceirizao? Quais os impactos das
Parcerias Pblico-Privadas? Ou melhor privatizar de vez certas
atividades? Em todos os casos, como repensar os cargos? Quais
carreiras permanecem e devem ser fortalecidas? Quais competncias devem ser adicionadas e desenvolvidas? Essas perguntas
raramente so respondidas com clareza, e quando o so, no
bastam. H um descompasso entre regime jurdico e necessidade
de atuao do Estado que envolve no apenas modificaes da
estrutura institucional do prprio poder pblico como transformaes nas formas de interao com outros atores sociais,
conforme apresentado no Captulo 6. Instabilidades jurdicas,
fragilidades conceituais e posies ideolgicas dificultam a evoluo da gesto de pessoas.
O atraso dos marcos regulatrios e o decorrente campo movedio
que sustenta mal as polticas de RH ficam patentes nas anlises do
Captulo 7, que trata do tema da terceirizao. Aplicao abusiva da
legislao referente administrao direta, de forma analgica, administrao indireta, alm da publicao de smulas e acrdos baseados
em conceitos vagos e imprecisos, como atividade fim vs. atividade
meio, cujas fronteiras so praticamente impossveis de estabelecer na
prtica, so exemplares. Muito do que se publica nesse regramento
infralegal forma desprovida de contedo e corporativismo mal disfarado por prticas legislativas muitas vezes lamentveis.
O livro como um todo, e particularmente o Captulo 8, procura
demonstrar que o modelo burocrtico tradicional insuficiente
como referncia nica da administrao pblica. A mensurao de
INTRODUO | 25 |
desempenho tem papel central para validar as mudanas desejadas.

A organizao pblica deve ser vista como feixe de contratos, tanto
verticais como horizontais, superando a primazia dos primeiros,
cristalizadores da hierarquia e centralizao excessivas.
O Captulo 9 prossegue na temtica da avaliao de desempenho aplicada remunerao varivel. As discusses desse captulo
demonstram que o otimismo dos gestores no encontra fundamento na teoria e que aplicaes aodadas e irrefletidas geram mais
problemas do que avanos. A questo central : quais so as prticas
que tero mais chances de conduzir um sistema de remunerao
varivel a gerar bons resultados no servio pblico brasileiro?
Na gesto pblica atual, dominada pela formalidade, com densa
legislao sobre os processos de trabalho, h espao para a diversidade e inovao? Os discursos e a maior parte das publicaes
concentradas nos grandes determinantes da gesto de pessoas no
setor pblico apontam que no. Por um lado, cargos criados por lei,
concurso pblico, estabilidade e isonomia surgiram para proteger
os funcionrios dos abusos polticos. Por outro lado, regramentos
rgidos cobem as iniciativas e posturas empreendedoras, que necessariamente envolvem riscos. possvel avanar em meio a tal
contexto institucional? Saindo das especulaes generalizadoras
e estudando casos reais como o do Instituto da Criana (ICr),
apresentado no Captulo 10, nota-se que a inovao tem espao
e vivel no servio pblico, mesmo dentro dos marcos legais
vigentes. H variaes possveis, as quais, no entanto, na falta de
esforos de observao e anlise, correm o risco de no serem devidamente percebidas e valorizadas. O estudo de caso apresentado
naquele captulo destaca um fator que faz diferena para a gesto
de pessoas no ICr: a liderana.
PALAVRA FINAL
Temos a convico de ter coordenado a elaborao de uma
obra verdadeiramente til para a administrao dos recursos
humanos do estado de So Paulo e do Brasil, uma vez que
identificamos pontos crticos, solues e focos de ateno e
reflexo que no podem ser desconsiderados, a saber:
A plena utilizao do enfoque sistmico, pois impossvel gesto de pessoas fora de um contexto, desvinculada
da organizao e de suas funes, estratgias e perspectivas.
A adoo de conceitos integradores como competncias,
que alavancam e do sentido s mudanas.
O aprimoramento e intensificao da avaliao de resultados para julgar a qualidade das polticas pblicas e de sua
implantao.
A adoo de um modelo abrangente que articule indivduos e condies de trabalho a fim de elevar a efetividade
dos programas de formao.
A utilizao de modelos, pesquisas, quantificaes que
permitam a operacionalizao das ideias e proposies genricas.
A considerao da complexidade dos processos de mudana na rea pblica, sempre scio-tcnico-polticos e plenos
de conflitos legtimos numa sociedade democrtica.
A permanente luta para defender o interesse pblico como
valor compartilhado que respeite e supere pontos de vista
aparentemente divergentes.
Ao concluir a organizao deste trabalho, temos certeza que
o leitor atento encontrar muitas informaes prticas para o
INTRODUO | 27 |
aprimoramento da gesto de pessoas no setor pblico, mas,

muito alm de receitas do que fazer e como fazer, o leitor
encontrar neste livro contribuies para pensar a gesto de
pessoas na administrao pblica.
Boa leitura!
Hlio Janny Teixeira

Ivani Maria Bassotti
Thiago Souza Santos
CAPTULO 1
Viso sistmica e gesto de pessoas
HLIO JANNY TEIXEIRA

Doutor e Livre-docente em Administrao pela
FEA-USP e professor da mesma instituio.
Administrador pela FEA-USP e pesquisador da
Fundao Instituto de Administrao (FIA).
VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 31 |
Desde os trabalhos pioneiros de Ludwig von Bertalanffy em

meados do sculo passado, o enfoque sistmico jamais deixou
de ser valorizado. Coisa rara na administrao, dominada por
modismos e iluses efmeras. E por qu? Porque os problemas
mais complexos da administrao envolvem interdependncia e
combinaes de dimenses, ou seja, so sempre sistmicos. Sendo
assim, desde aquela poca, o enfoque sistmico tem sido igualmente recomendado tanto no campo da administrao privada,
quanto da pblica.
Em sua definio mais simples no campo da administrao,
sistema um conjunto de partes interdependentes, dotado de
objetivos (TEIXEIRA; SALOMO, TEIXEIRA, 2010, p. 111). A
partir da dcada de 1960, tem crescido na gesto pblica brasileira
o nmero de assuntos tratados formalmente como sistemas, com a
criao de diversos sistemas nacionais, em reas to distintas como
telecomunicaes, energia, habitao, segurana pblica, assistncia
social e sade, esta ltima consubstanciada no Sistema nico de
Sade (SUS), um dos mais conhecidos e relevantes.
repetitiva a afirmao de que a complexidade tem crescido na
maioria dos campos da vida humana e a velocidade das mudanas
se acelerado cada vez mais nas ltimas dcadas e mais ainda nos
ltimos anos (CASTELLS, 1999), com ampliao do desencontro

entre demandas sociais e capacidade de resposta do Estado, que,
alm das suas obrigaes tradicionais, tem que enfrentar novos problemas hipercomplexos. Por exemplo, sade, segurana e educao,
obrigaes constitucionais do Estado, so objeto de reclamaes
constantes da sociedade. Filas, insegurana, percepo de atendimentos de m qualidade, ocupam a experincia e a mente dos
cidados. Alm disso, h problemas com novos contornos como o
crime organizado, a mobilidade urbana, o consumo de drogas como
o crack e necessidade de adaptaes do Pas a crises internacionais.
Tambm a competio entre pases, estados e cidades tem crescido,
havendo atualmente at mesmo rankings elaborados por organizaes internacionais que comparam a atratividade dos mesmos para
os investimentos e os negcios.
Esses desafios transcendem as possibilidades dos departamentos especializados e tambm de hierarquias e condicionantes
jurdicos convencionais. importante, ento, chamar a ateno
para uma caracterstica interessante dos sistemas, diante da concepo aqui adotada e apresentada no incio do captulo. Para se
otimizar o alcance dos resultados do todo, no basta se preocupar
com a otimizao dos resultados das partes. Em um sistema,
os objetivos das partes, e suas prprias razes de ser, devem ser
considerados em funo dos objetivos e das misses do todo.
Solues isoladas em fronteiras administrativas de secretarias
ou sob ticas conceituais de um nico campo do conhecimento
tendem a no solucionar os atuais problemas hipercomplexos,
quando no a agrav-los.
Apesar da evoluo positiva, no Brasil e tambm no estado
de So Paulo, de indicadores de desenvolvimento social como
esperana de vida, escolaridade, mortalidade infantil, renda per

capita e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), os progressos
objetivos no tm sido suficientes, pois os cidados querem mais,
merecem mais e tm cada vez mais conscincia de seus direitos.
Como afirmamos anteriormente, as melhorias alcanadas no tm
sido suficientes porque so produzidas em velocidade menor que
a do crescimento das demandas sociais. A concepo sistmica
mais necessria do que nunca para enfrentar os desafios da gesto
pblica, sua complexidade cada vez maior e a escassez de recursos
diante do crescimento das demandas.
importante, contudo, evitar tanto raciocnios tecnicistas
quanto inocentes. As mudanas na gesto pblica no envolvem apenas questes tcnicas e administrativas, mas tambm
dimenses polticas e sociais nem sempre bem compreendidas
e explicitadas, como j abordamos anteriormente (TEIXEIRA;
SANTANA, 1994, p. 7). Introduzir mudanas na administrao pblica representa sempre ir de encontro a interesses estabelecidos num contexto com mltiplos atores e com posies
divergentes, ou seja, os processos de mudana so sempre scio-tcnico-polticos. Cada grupo, ou, na definio de sistema,
cada componente ou parte, visualizar o sistema e seus objetivos conforme suas posies e interesses. Ignorar esse aspecto
da natureza da administrao pblica e supervalorizar solues
simplistas meio caminho para a frustrao.
A administrao pblica tem como caracterstica especfica uma
relao de responsabilidade direta com o processo histrico que se
d na sociedade. Reafirmamos que inexistem solues efetivas fora
de um amplo referencial que respeite a natureza e a complexidade
do fenmeno pblico. Contudo, vale considerar que a prpria
complexidade, por vezes, estimula o simplismo, pois, por sua natureza, a administrao permite, em alguns casos, o sucesso pelo
caminho intuitivo ou mesmo pelo acaso. O fracasso, por sua vez,
nem sempre absolutamente transparente, tornando tnues, aos
olhos de muitos, as ligaes entre o conhecimento profundo do
sistema e o aumento da eficcia nos processos de mudana planejada.
Esses fatores, aliados a posies pessoais e grupais no declaradas e
a crena em solues da moda, adotadas pelo setor privado ou em
outros pases, dificultam e desestimulam o aprofundamento dos
estudos na administrao pblica.
Novas solues com mais criatividade e inovao palavra to
repetida que est sendo esvaziada de sentido tanto no setor pblico quanto no privado so urgentes e s podem ser efetivadas
com a melhor compreenso dos problemas, seus componentes e
as interdependncias. Isso significa que se deve necessariamente
adotar o enfoque sistmico. Iniciamos este captulo por uma ideia
bastante difundida referente ao crescimento das demandas sociais e
terminamos tambm com uma soluo comum: inovao baseada
na concepo sistmica.
Se a soluo to clara, por que a sociedade vive com um
sentimento constante de frustao de expectativas? So muitas as
causas, mas dentro do escopo deste captulo queremos afirmar que
interesses e posies particulares superam concepes mais amplas
e participativas que mobilizem as energias internas e externas ao
Estado na defesa do interesse pblico. H um subaproveitamento
da energia das pessoas e das solues disponveis que, dispersas
e pouco articuladas, no evitam a repetio de projetos frgeis e
pouco efetivos.
1.1 NECESSIDADE DE VISO SISTMICA DA

GESTO DE PESSOAS NO SETOR PBLICO
Muito da quase permanente insatisfao da maioria dos servidores
pblicos brasileiros com, por exemplo, a compensao por seu trabalho
fruto da falta de racionalidade sistmica na gesto de cargos, salrios
e carreiras nos diversos nveis da administrao no Pas. A concentrao excessiva da prerrogativa legislativa na esfera federal, somada
combinao de negociaes isoladas por categorias, com inmeros
mecanismos que acabam por igualar ou assemelhar muitas carreiras
em um efeito cascata, tornam a gesto de recursos humanos no servio
pblico uma espcie de colcha de retalhos desarmnica e amarrada.
Nesse contexto, qualquer anlise isolada de um cargo ou carreira,
mesmo as ligeiramente mais abrangentes, tende a padecer e contribuir para o mesmo mal, sendo mais um pequeno retalho aduzido
ao emaranhado geral. Vale destacar que a viso de longo prazo necessria para o tratamento da questo no contemplada nem pelo
Plano Plurianual (PPA) (com horizonte de apenas quatro anos), o
que no compatvel com uma abordagem estratgica e sistmica
gesto de recursos humanos. Mudanas culturais dependem de
processos participativos e ciclos de convencimento que podem levar
muitos anos, e cada contratao no servio pblico tem impactos,
no somente econmicos, por cinco, seis ou at sete dcadas.
Paralelamente, a escassez de estudos abrangentes, acompanhada
pelas distintas ticas nem sempre convergentes por meio das quais
a gesto de pessoas no setor pblico pode ser analisada, tem gerado
dificuldade de articular os diferentes horizontes temporais e as diferentes dimenses e disciplinas envolvidas nas polticas de Recursos
Humanos: econmica, legal e gerencial.
A falta de interesse em vises mais abrangentes fomenta ou

pelo menos no evita medidas pontuais que no resolvem as
questes de fundo, quando no agravam os problemas, desorganizando ainda mais as hierarquias e equilbrios salariais internos
(dentro das organizaes e carreiras) e externos (em relao ao
mercado de trabalho).
Como tpico das grandes corporaes e das organizaes
pblicas, o esforo para dar estabilidade ao sistema no deixa
espaos para transformaes. A questo de recursos humanos na
rea pblica ainda predominantemente calcada em pronturios e
voltada ao cumprimento de obrigaes legais, distante da desejada
gesto de pessoas.
Os salrios crescem principalmente em funo do tempo, de
forma desigual entre as diversas corporaes e sem seguir a uma
lgica mais geral. A dedicao e o mrito tm pouca influncia, salvo
no caso de carreiras com nveis e regras de ascenso predefinidas.
Como tpico do ser humano, todos percebem mais claramente seus
direitos do que seus deveres. Consequentemente, o envolvimento
baixo (principalmente na inovao), a rotao tende a ser decrescente
(aposentadoria integral) e muitos vivem um divrcio sem separao
e uma aposentadoria sem abandono do cargo.
Consequentemente, A capacidade do pessoal [...] continua
mal gerenciada com uma gesto muito limitada de competncias,
sistemas de seleo por mrito estritos e carreiras rgidas e estreitas
que impedem a alocao tima de recursos humanos e limitam
as oportunidades para os servidores desenvolverem suas carreiras
por meio de mobilidade lateral ou progresso vertical (OCDE,
2010, p. 196).
1.2 ORIGENS E SIGNIFICADO

DE ENFOQUE SISTMICO
O enfoque sistmico surge em funo das limitaes dos procedimentos analticos cartesianos. No que o enfoque analtico que
consiste em decompor os problemas em partes a serem reordenadas
de forma lgica tenha perdido utilidade. Mas, simplesmente,
como afirma Capra (2007), ele no se aplica igualmente a todas as
situaes, e seu uso abusivo levou fragmentao caracterstica do
nosso pensamento e das nossas disciplinas acadmicas e crena de
que os fenmenos podem ser compreendidos se reduzidos s suas
partes constituintes.
No o que ocorre com um fenmeno complexo ou de complexidade organizada, em que o todo mais do que a soma das
partes, que apresentam fortes interaes, no triviais e no lineares
(BERTALANFFY, 1973, p. 37-38). Para tornar um pouco mais
precisa para o leitor essa expresso, listamos algumas das caractersticas dos sistemas complexos:
tm o comportamento afetado por um grande nmero de
variveis;
nem todas as variveis e relaes que podem afet-los so
conhecidas;
as relaes entre as variveis no so lineares, aumentando a
sensibilidade a pequenas variaes em um dado estado inicial
do sistema;
apesar do caos aparente, a ordem parece surgir naturalmente
ao longo do tempo, com certa regularidade, traduzida (essa
ordem) em estruturas, formas, comportamentos e resultados
similares e j conhecidos.
Para Bertalanffy (1973), os todos so formados de partes interdependentes. Para compreender o todo, preciso analisar no apenas
os elementos, mas suas inter-relaes. A mesma ideia foi recolocada
por Senge (1991), ao tratar da aprendizagem organizacional. Para o
autor, o pensamento sistmico a disciplina que visualiza o todo,
reconhece padres e inter-relaes e aprende como estruturar essas
inter-relaes de forma mais eficiente e efetiva.
A organizao como sistema aberto, ou seja, em interao com o
ambiente, e a informao como recurso diferenciado so elementos
bsicos do enfoque sistmico em administrao desde 1960. Mas
esses elementos vm ganhando importncia cada vez maior desde
1980, com a emergncia da sociedade em rede, caracterizada por
vrios autores, com destaque para Casttells (1999). A sociedade em
rede baseada num novo modo de produo, em que o conhecimento e o processamento da informao tornam-se mais importantes
do que outros recursos.
Uma organizao pode ser pensada como um conjunto de partes
interdependentes como pode ser visualizado na Figura 1.1.
Coerncia Vertical
Figura 1.1 A caixa-preta e o conjunto de subsistemas
Coerncia Horizontal
COERNCIA VERTICAL
Mesarovic, Macko & Takahara (1970) partem da ideia de que a

organizao consiste numa famlia de unidades interativas e hierarquizadas de tomada de deciso. Uma questo crtica a forma de
coordenao dessas unidades, elevando-se a coerncia das decises.
Deve-se compreender como uma caixa ou nvel de deciso determina
as decises do nvel inferior, e assim por diante, e tambm que tipo de
informao retorna de baixo para cima, conforme ilustra a Figura 1.2.
Figura 1.2 Hierarquizao de Sistemas - Mesarovic (1970).
CAMADAS DECISRIAS
Exemplo
Nvel 1
Estratgico
Nvel 2
Ttico
Nvel 3
Operacional
Escalo 1
Escalo 2
Escalo 3
...
...
Processos
Fonte: Mesarovic (1970).
COERNCIA HORIZONTAL
A coerncia horizontal envolve ajuste entre as partes que interagem trocando recursos e informaes em grandes cadeias de clientes/fornecedores internos e externos, conforme ilustrao seguinte
(Figura 1.3).
Figura 1.3 Cadeia cliente/fornecedor
FORNECEDOR
EXTERNO
CLIENTE /
FORNECEDOR
INTERNO
CLIENTE /
FORNECEDOR
INTERNO
CLIENTE
EXTERNO
A Figura 1.4 ilustra as conexes, adotando a linguagem tpica do

enfoque sistmico, com questes que facilitam a anlise de sistemas:
Figura 1.4 Anlise dos componentes de um sistema
ENTRADAS
PROCESSAMENTO
SADAS
OBJETIVOS
CLIENTE
Quais so?
Recursos e
procedimentos
adotados?
Quais so?
Quais so?
Quais so as
demandas?
So coerentes
com o ambiente
e com as sadas?
Esto sendo
atendidas?
Volume?
Coerncia com o
fluxo de entradas
e sadas?
Forma?
Forma?
Frequncia?
Frequncia?
So coerentes
com a capacidade
do processador?
So coerentes
com a capacidade
do processador?
Atendem o
usurio?
A reviso de processos, que sempre foi importante na administrao, tanto sob a tica dos antigos conceitos de organizao e
mtodos (O&M) e anlise de sistemas, como nas vises mais modernas da qualidade total e da reengenharia, recentemente ganhou
autonomia e literatura prpria, e tambm teve seu foco ampliado
para a gerncia de processos.
1.3 PLANEJAMENTO: VISO SISTMICA E

COERNCIA VERTICAL E HORIZONTAL
AO LONGO DO TEMPO
Como bem mostrou Simon (1967), h duas formas principais

para promover a integrao das aes e decises numa organizao:
planejamento e comunicao. Sabemos que ambos se complementam e se interpenetram, pois a comunicao humana, baseada
numa linguagem articulada e simblica, caracterstica essencial da
natureza humana e, consequentemente, marca todos os seus atos.
Podemos considerar a organizao como um conjunto de unidades interdependentes em que se tomam decises. O planejamento
visa a permitir ou facilitar a integrao dessas decises (e consequentemente das aes), que se do em diferentes unidades ou em
diferentes nveis de uma mesma unidade. Somente a existncia de
um esquema de referncia abrangente (conjunto de planos) pode
evitar o caos, no caso de decises que devem ser tomadas simultaneamente por dizerem respeito ao mesmo processo e no poderem,
portanto, entrar em conflito. Alm da funo de manuteno,
o planejamento tambm o principal instrumento utilizado para
promover mudanas organizacionais, tendo em vista a adaptao
a novas situaes ambientais ou simplesmente visando o melhor

aproveitamento de situaes estveis.
Como mostra Ackoff (1976, p. 2-3), o exerccio do planejamento
se confunde com o prprio enfoque sistmico: Planejamento
necessrio quando a consecuo do estado futuro que desejamos
envolve um conjunto de decises interdependentes; isto , um
sistema de decises. Um conjunto de decises forma um sistema
se o efeito de cada deciso no resultado desejado depende de, pelo
menos, outra deciso do conjunto. O conjunto de decises que
exijam planejamento tem as seguintes caractersticas:
a) So muito grandes para serem manipuladas de uma s vez.
Portanto, o planejamento deve ser dividido em estgios ou fases
que sejam desenvolvidas em um nico ponto de deciso ou simultaneamente, em diferentes pontos ou mesmo por alguma unio de
esforos em srie e simultneos. O planejamento deve ser dividido
em etapas ou, em outras palavras, ele deve ser planejado em si.
b) O conjunto de decises necessrias no pode ser subdividido
em subconjuntos independentes. [...] Isso quer dizer que decises
tomadas em primeiro lugar no processo de planejamento devem ser
levadas em considerao, ao se tomar outras, posteriormente; e as
primeiras decises devem ser revistas luz das outras que lhe seguirem.
Ainda segundo Ackoff (1976):
Essas duas propriedades sistmicas do planejamento provam que
ele no um ato e sim um processo, sem fim natural ou ponto final.
um processo que (se espera) se aproxima de uma soluo, mas
nunca chega mesmo at ela, por duas razes. Primeiro, porque no
h limite para a quantidade de reviso que se possa fazer de decises
anteriores. Entretanto, o fato de que necessrio agir faz com que
se tenha que adotar o planejamento da maneira que ele estiver num
determinado momento. Em segundo lugar, tanto o sistema para o

qual se planeja quanto o seu ambiente mudam durante o processo
de planejamento e nunca possvel levar todas essas mudanas em
considerao. Em parte, em funo disso que existe uma necessidade contnua de atualizao e manuteno de um plano.
Na prtica organizacional, o planejamento representa o principal
meio para a efetivao do enfoque sistmico.
1.4 DIFICULDADES DA APLICAO DA VISO

SISTMICA NA GESTO DE PESSOAS
A aplicao do enfoque sistmico envolve a resposta a, pelo
menos, quatro questes:
a) O que significa o todo?
b) Quais so seus componentes?
c) Como os componentes se inter-relacionam?
d) Como fortalecer a coerncia sistmica horizontal, vertical
e temporal?
Essas perguntas no podem ser respondidas independentemente,
pois s possvel pensar no todo considerando-se as partes e suas
inter-relaes. E a coerncia sistmica nada mais do que a integrao horizontal e vertical das partes ao longo do tempo.
Mas a prtica de gesto de pessoas na rea pblica enfrenta dificuldades para acompanhar as recomendaes da literatura, incorrendo
repetidamente nos seguintes vcios:
Ampliao indevida do significado das partes.
Tratamento isolado das partes.
Dificuldade de visualizar o todo.
a) Ampliao indevida do significado das partes

comum na rea pblica a existncia de princpios e leis relevantes
que marcam o sentido dos trabalhos nas diversas reas da administrao. A Lei 8666 representa um marco para a rea de licitaes. O
artigo 37 da constituio direciona a gesto de pessoas, estabelecendo,
por exemplo, a obrigatoriedade de concurso pblico. A Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta os limites de gastos e outras referncias
para as finanas pblicas. Todos sabem, no entanto, que, apesar de sua
abrangncia e alto grau de detalhe com que consegue tratar as licitaes
pblicas, a Lei 8666 no apresenta e nem prope um sistema de gesto
de suprimentos integrado, pois trata apenas de licitaes e contrataes. Tambm os concursos pblicos, essenciais e bem-vindos, no
significam uma poltica de recursos humanos, mas apenas uma parte
de dois dos seus aspectos: recrutamento e seleo. Da mesma forma, a
Lei de Responsabilidade Fiscal nunca teve a pretenso de propor uma
gesto financeira integrada. Mesmo com os seus direcionamentos e
restries, as leis mencionadas no vedam complementos e cuidados
nas aplicaes. A Lei 8666 teria mais impactos se acompanhada de
previso bem feita da necessidade de materiais, anlise de mercados
fornecedores, estudo dos padres de consumo, controle de estoque,
estudo de custos globais e treinamento de compradores. Ou seja, a
lei no cobe uma logstica pblica integrada, mas poucos a praticam. O mesmo vale para as outras leis citadas. Um concurso pblico
mal feito no trar grandes contribuies mesmo dentro da lei. Da
mesma forma, um concurso bem cuidado, livre da cobrana restrita
do conhecimento acadmico, perder fora se os novos funcionrios
no forem bem integrados, orientados, treinados, remunerados e
motivados, ou seja, no basta cuidar bem de uma parte, porque, na
administrao, o que importa o conjunto.
b) Tratamento isolado das partes

Tanto a literatura como a prtica da gesto de pessoas trata
das funes tpicas de RH recrutamento, seleo, treinamento,
anlise de cargos e carreira, avaliao, remunerao e desligamento
de forma isolada. Como mostram Zaccarelli & Kwasnicka (1978,
p. 47), o tratamento conjunto desses assuntos nulo ou insuficiente, embora, evidente que seja muito importante. Os autores
nos alertam para as relaes que devem haver entre, por um lado,
as estratgias organizacionais e as polticas de recursos humanos,
e, por outro, para coerncia e complementaridade que devem ser
buscadas entre as prprias funes da gesto de RH. Assim que
decises acertadas no recrutamento e seleo tendem a facilitar a
formao e treinamento, os quais, por sua vez, viabilizam o desenvolvimento de competncias e a implantao de sistemas de carreira
e remunerao, e assim sucessivamente. Usualmente, no feito
o tratamento conjunto das partes, que envolve a visualizao das
funes, suas articulaes entre si e com o contexto.
c) Dificuldade de visualizao do todo
Referenciais no faltam para indicar quais os componentes e condicionantes da gesto de pessoas. Longo (2003) apresenta um modelo
integrado de gesto bastante difundido nos pases ibero-americanos
(vide figura 1.5) e que deu origem a uma metodologia de avaliao
tambm bastante utilizada. Tambm Levy (2012) apresenta um quadro
amplo sobre a questo. Mas os acadmicos e os estudiosos tm avanado
mais do que a prtica por trs razes principais. Em primeiro lugar, os
atores envolvidos com o mundo real esto dispersos e marcados por
interesse especficos. Assim, decises que necessitam de integrao para
constituir um todo significativo so tomadas por grupos distintos, com
referenciais particulares e sem visualizao do conjunto.
Figura 1.5 Modelo integrado de gesto

ESTRATGIA
CONTEXTO
INTERNO
Estrutura
Cultura
Outros
AMBIENTE
Enquadramento legal
Mercado de trabalho
GESTO DE
RECURSOS
HUMANOS
PESSOAS
RESULTADOS
ESTRATGIA
PLANIFICAO
PROCESSAMENTO
ORGANIZAO
DO TRABALHO
Projeto de trabalho
Definio de perfis
TRABALHOS DE
GESTO
Incorporao
Mobilidade
Desvinculao
GESTO DE
RENDIMENTOS
Planejamento
Avaliao
Compensao monetria
e no monetria
PROMOO E
CARREIRA
Aprendizagem
individual e coletiva
GESTO DAS RELAES HUMANAS E SOCIAIS

Ambiente de trabalho
Relaes
Polticas sociais
Fonte: Longo (2003)
Seguindo o entendimento de Longo (2003), quem cuida do entorno (legisladores, procuradores, governante) diferente de quem
trata do contexto interno (secretrios, secretrio adjunto, chefe de
gabinete etc.), que est distante de quem faz a gesto de pessoas
(unidades de recursos humanos e conjunto de gestores). Como as
unidades de RH podem delinear polticas de recursos humanos sem
conhecimento e sem participao em outras camadas decisrias? Da
mesma forma, como gestores de linha (diretores, coordenadores,
chefes) podem dar sentido e liderar suas equipes em processos de
transformao obscuros?
As limitaes do crebro humano representam uma segunda
razo para a fragilidade da utilizao de concepes sistmicas na
prtica. Como mostra a psicloga cognitiva Kahneman (2012), o
crebro humano apresenta limitaes desconcertantes, pois uma
mquina de tirar concluses precipitadas e equivocadas, incapaz de
admitir a verdadeira extenso da prpria ignorncia. Superestimamos o quanto compreendemos sobre o mundo. Ou seja, as pessoas
pensam que compreendem o todo, que tm uma viso holstica,
mas se iludem com algumas partes como se fossem o todo. Muito
estudo, muitas teorias, muita participao devem ser empregados
para reduzir os equvocos e construir de fato bons modelos para
operar sobre a realidade. A leitura de Senge (1991) sobre aprendizagem organizacional certamente contribui para essa empreitada.
Em terceiro lugar, no basta ter os modelos e a viso sistmica,
com inmeras variveis interligadas conceitualmente, sem mensuraes, sem pesquisas que indiquem mais concretamente os contornos e os pesos dos problemas e das solues. Colocaes genricas alimentam ou modificam as generalidades vigentes, numa
generalizao sem fim. Por isso comum afirmar que no Brasil, e
em particular na gesto de pessoas do Setor Pblico, so escassos

os estudos quantitativos e abrangentes que ajudem a construir o
sentido das polticas pblicas.
Os conceitos apresentados neste captulo indicam dois grupos de
diretrizes ou princpios para uma forma mais estratgica e sistmica
de atuao na gesto pblica.
No primeiro grupo, situam-se diretrizes polticas ou relativas
atitude de governantes e gestores. Tais diretrizes indicam a
necessidade de superao das dificuldades crnicas para a adoo
do tratamento sistmico e estratgico dos seguintes problemas da
gesto pblica: a supervalorizao e tratamento isolado das partes e o
tecnicismo inocente, que se ilude quanto existncia de um pacote
tcnico de solues sistmicas. necessrio, tambm, tomar conscincia da importncia, entender a abrangncia do escopo e assumir
os desafios polticos de uma postura sistmica no planejamento e
na gesto no setor pblico, inclusive a de pessoas.
No segundo grupo, encontram-se os princpios da busca permanente de coerncia estratgica (externa/superior) e sistmica (vertical, horizontal e no tempo) no planejamento e gesto de polticas,
programas, projetos e organizaes pblicas.
O apresentado, pois, at o momento, j seria suficiente para
um administrador pblico experiente rever estratgias e planos de
trabalho, pessoais e de sua equipe num primeiro momento, e de
sua unidade, instituio e programas progressivamente, dependendo
das condies polticas, restries e oportunidades que encontrar.
Mas vamos nos propor a fazer uma reflexo sobre as formas ou
mecanismos da transposio, para a prtica, dos conceitos apresentados at este momento, por meio de um exerccio de aplicao
a uma situao mais prxima da realidade.
Preferimos chamar de exerccio os comentrios seguintes uma

vez que no se trata, em absoluto, de um estudo de caso, mas de
especulaes em torno dos conceitos apresentados at aqui neste
captulo, desenvolvidas com base em informaes de uma pequena
cartilha de Planejamento Estratgico de uma autarquia autnoma do estado de So Paulo (Iamspe, 2009), complementadas por
impresses colhidas em um breve programa de formao de que os
autores participaram na instituio.
Da nossa definio de sistema como um conjunto de partes
interdependentes, dotado de objetivos (TEIXEIRA; SALOMO;
TEIXEIRA, 2010, p. 111) apresentada no incio do captulo depreende-se naturalmente, no caso das organizaes complexas ou
mesmo da concepo e gesto de polticas pblicas (inclusive as
orientadas para pessoas), que deve haver mecanismos, instrumentos,
metodologias e/ou processos tcnico-polticos para estabelecimento
dos objetivos do conjunto e os objetivos das partes, bem como as
formas e regras de relacionamento entre as partes, dada sua interdependncia.
O planejamento o primeiro e um dos mais comuns desses
mecanismos, estabelecendo referenciais e objetivos comuns ou coerentes com o do conjunto e entre as partes. Desde que realizado de
acordo com as necessidades dos diferentes momentos da organizao
e tratado como processo e no como evento, o planejamento pode
incorporar os princpios e a linguagem sistmica, representando uma
boa traduo dos conceitos da teoria dos sistemas para a prtica
da gesto organizacional. Para tanto, preciso que o prprio planejamento se desenvolva com uma abordagem sistmica, procurando
intencionalmente dotar as prticas e processos organizacionais de
coerncia vertical, horizontal e no tempo.
A coerncia vertical pode ser estimulada por meio de adaptaes sucessivas das camadas inferiores s diretrizes das camadas
superiores, o que se obtm com a elaborao e adoo de um planejamento e gesto estratgicos. Em ambientes em que se pratica
um planejamento mais participativo, o que recomendvel sempre
que possvel, pode-se visualizar um processo de adaptaes sucessivas tanto de cima para baixo, quanto de baixo para cima. Nesses
casos, o que chamamos de camadas superiores tem um sentido
muito mais conceitual, teleolgico, relacionado a objetivos, do que
um sentido hierrquico, uma vez que as pessoas mais prximas dos
processos que ocorrem na base da hierarquia tambm influenciam
o estabelecimento dos objetivos de maior abrangncia.
A coerncia horizontal ser dada, por sua vez, nos processos
de planejamento gerenciais e operacionais. Colocando de outra
forma, pode-se dizer que o planejamento dos nveis intermedirios e
operacionais da organizao ou da implantao de polticas deve-se
desenvolver e executar com base numa viso de processos, de cadeia
de trabalho, de balanceamento de cargas, de cliente e fornecedor
(interno e externo).
A coerncia no tempo, por fim, tem de ser garantida desde
o incio, com a previso de momentos de reviso dos planos e
tratamento de problemas, objetivos e estratgias emergentes que
certamente sobreviro aps a realizao das primeiras rodadas do
planejamento. A mudana de contexto, tecnologias, necessidades,
demandas e objetivos no deve ser tratada como exceo ou empecilho, mas como cenrio mais provvel e at como oportunidade
de avanos ou soluo de problemas.
Vamos, ento, a seguir, fazer algumas reflexes, especulaes mesmo, sobre como se dariam, na prtica, essas adaptaes estratgicas
na organizao mencionada, ou ao menos sobre a parte delas que

possvel com as poucas informaes disponveis.
1.5 ESPECULAES EM TORNO DE UM EXEMPLO

BREVE HISTRICO
O Instituto de Assistncia Mdica ao Servidor Pblico Estadual

(Iamspe) [...] uma entidade autrquica autnoma, sem fins lucrativos, com personalidade jurdica e patrimnio prprios. Atualmente, est vinculado Secretaria de Gesto Pblica do Estado de
So Paulo. (Iamspe, 2009, p. 8) Sua finalidade Prestar assistncia
mdica e hospitalar, de elevado padro, aos seus contribuintes e
beneficirios. (Iamspe, 2009, p. 8)
Criado como departamento em 1952 (Departamento de
Assistncia Mdica ao Servidor Pblico do Estado de So Paulo Damspe), inaugurou, em 1961, o Hospital do Servidor
Pblico Estadual (HSPE), tendo-o sob sua responsabilidade at
os dias de hoje. Em 1966, desliga-se do Instituto de Previdncia
do Estado de So Paulo (Ipesp), recebendo sua denominao
atual de Iamspe.
Apenas recentemente, em 2008, o instituto transferido da
Secretaria de Sade para a Secretaria de Gesto Pblica.
O que ser percebe, pelas origens do Iamspe, mas ainda mais na
interao com seus servidores e no contato com o prprio servidor
estadual, a identificao do instituto com a atividade mdica
em si, muito mais do que com um plano de assistncia sade
em sentido amplo. A fora da imagem do Hospital do Servidor, a
excelncia dos servios prestados desde sua fundao (hoje j um
tanto depreciada por diversas razes) e a inegvel qualidade de

suas equipes mdicas e de enfermagem colaboraram enormemente
para essa identidade.
Nas ltimas dcadas, semelhana da maioria dos servios
pblicos, o instituto passou a enfrentar problemas na prestao
de seus servios, cuja demanda crescente enfrenta dificuldades
de atendimento, na qualidade e cobertura a que contribuintes e
beneficirios se acostumaram no passado. Tais dificuldades so
explicadas, ao menos parcialmente, pelos problemas de financiamento dos servios.
DESTAQUES DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO 2008-2010
As declaraes estratgicas apresentadas no Planejamento Estratgico 2008-2010 (Iamspe, 2009, p. 9; 18-19) do instituto so
as seguintes:
MISSO:
Atuar na promoo da sade, preveno de doenas, assistncia

e reabilitao dos doentes, garantir o acesso rede de servios,
prpria ou contratada, por meio da gesto dos recursos, do ensino,
da pesquisa e do aprimoramento, contribuindo para a melhoria da
qualidade de vida dos seus contribuintes e beneficirios.
VISO:
Ser reconhecido [...] por oferecer aos seus contribuintes e beneficirios maior cobertura no atendimento com excelncia de servios,
e tambm como:
I. formulador e controlador de polticas de promoo da sade,

preveno de doenas, assistncia e reabilitao de doentes, com
foco no usurio;
II. organizao pautada em critrios de equidade e integralidade;
III. a melhor relao custo benefcio para o usurio;
IV. servio de fcil acesso para o usurio;
V. instituio com ampla rede de parcerias.
Ser uma organizao com maior autonomia, orientada para resultados e pautada por valores ticos, com transparncia e humanidade.
OS 12 OBJETIVOS ESTRATGICOS:
Sustentabilidade (a)
1. Promover a sustentabilidade oramentria e financeira do
Iamspe.
2. Garantir a melhor relao custo/benefcio para o usurio.
3. Adotar princpios modernos de governana corporativa.
Sistema de sade (b)
4. Implantar e consolidar sistema baseado na preveno das
doenas e na promoo da sade, equilibrado quanto prestao
de servios mdico/hospitalares.
5. Atingir sinistralidade menor ou igual a 75%.
6. Descentralizar a prestao de servios mdico/hospitalares.
Qualidade (c)
7. Adotar os critrios de equidade e integralidade na prestao
dos servios.
8. Instituir eficiente rede de parcerias.
9. Agregar efetivo valor aos usurios.
Processos (d)
10. Racionalizar e desburocratizar os processos de atendimento
e de prestao dos servios.
11. Revisar e adequar os processos de trabalho administrativo.
12. Adequar e ampliar as aes referentes tecnologia da informao.
COMENTRIOS SOBRE A MUDANA DE
POSICIONAMENTO ESTRATGICO DO IAMSPE
O plano estratgico de que foram extradas as declaraes acima

surge ao final de um longo processo de desequilbrio financeiro,
com reflexos importantes na capacidade de expanso dos servios
e tambm na qualidade dos mesmos.
Em um momento em que o Pas busca uma gesto oramentria
mais rgida e em plena vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal,
o instituto apresentava dficits anuais em torno de 25 milhes de
reais, alm da presso pelo resgate da qualidade dos servios.
A realidade colocou a instituio diante de uma necessidade
de mudana estratgica, se no em nome da sobrevivncia, ao
menos para recuperar a qualidade dos servios e atender aos
novos acordos estabelecidos com o governo. O Planejamento
Estratgico 2008-2010 (Iamspe, 2009) , sem dvida, uma resposta nesse sentido.
Duas mudanas no posicionamento estratgico do Iamspe
merecem ser destacadas no contexto deste captulo:
Do foco anterior na qualidade da medicina a fundo perdido
ao foco na relao benefcio-custo para o contribuinte e beneficirio, com equilbrio oramentrio e parmetros de mercado.
Do foco em atividades hospitalares ao foco em assistncia
sade.
EM BUSCA DE COERNCIA VERTICAL,

HORIZONTAL E NO TEMPO
Exemplificando as decises tpicas de cada nvel no caso de uma

organizao pblica como o Iamspe, com base na teoria proposta por
Mesarovic e outros (MESAROVIC; MACKO; TAKAHARA, 1970)
comentada anteriormente (tpico 1.2; Figura 1.2), podemos traar o
seguinte diagrama, convergindo para as questes relativas gesto de
pessoas e RH:
Figura 1.6 Hierarquizao de decises na gesto de pessoas
DECISES DE ESTADO
Princpios doutrinrios
Marcos regulatrios
DECISES DE GOVERNO
Prioridades e estratgias de governo
Fazer ou contratar
Amplitude de cargos
Valorizao/Profissionalizao
Remunerao/Politicas de mrito
Estabilidade
Concurso
Isonomia
Aposentadoria integral
Responsabilidade fiscal
Contratos com OSs
Convnios e parcerias
Terceirizao de servios
Cargos largos
Certificao profissional
Fortalecimento/formao de lideranas
Remunerao (mercado/mrito)
DECISES SETORIAIS/ORGANIZACIONAIS
Misso/Viso
O que fazer vs. O que contratar
Como fazer e como contratar
Polticas, objetivos e projetos estratgicos
DECISES NA REA (PESSOAS/RH)

Dimensionamento
Recrutamento e seleo
Remunerao/Avaliao
Desenvlvimento; etc.
DECISES DE CARGO
Equilbrio financeiro
Ampliao de rede credenciada
Fortalecimento da gesto de parcerias
Quantidade prprios vs. terceiros

Especialistas vs. Gestores de contratos
Formao mdica vs. Formao gerencial
Carreiras mdicas vs. Carreiras gerenciais
Atribuies mdicas vs. Gerenciais

Critrios de avaliao
Objetivos e metas
Para a dimenso que queremos explorar neste captulo, as duas

camadas iniciais, denominadas Decises de Estado e Decises de
Governo, devem ser tomadas como dados de contexto, ou melhor,
como decises de camadas superiores que, desde que aceitas como vlidas ou legtimas, demandam adaptaes estratgicas das camadas
inferiores. Merecem destaque, no caso em anlise, por exemplo, a
Responsabilidade Fiscal e a Terceirizao de Servios.
Vale a pena, neste ponto, um comentrio sobre o significado de
gesto estratgica que adotamos neste texto. A literatura sobre
gesto estratgica e planejamento estratgico tende a valorizar os
processos centrados na organizao em anlise e a praticamente
ignorar os processos de adaptao estratgica que cabem s camadas inferiores, s organizaes subordinadas a outras organizaes
(como as secretarias, ministrios, empresas pblicas, diretorias,
departamentos), ou, na linguagem sistmica, as adaptaes dos
objetivos das partes, em relao aos objetivos do todo. O risco
decorrente, no caso das organizaes pblicas, realizar o processo de anlise estratgica a partir do zero, supervalorizando
o ambiente externo propriamente dito (sociedade, comunidade,
economia, clientes e concorrentes externos) e, consequentemente,
subvalorizando o ambiente do Estado e do Governo (marcos
legais, prioridades polticas e programas de governo). Adaptar-se
a polticas de governo legitimamente estabelecidas tambm atuar
estrategicamente, alm de fundamental para o fortalecimento
da democracia. Guardadas certas necessidades de garantia de
manuteno de servios bsicos, muito do que vulgarmente se
denomina atualmente, de forma pejorativa, como descontinuidade administrativa, pode ser mudana decorrente de projetos
polticos legitimados nas urnas.
Voltando ao caso em anlise, tomemos como foco os dois princpios destacados, a Responsabilidade Fiscal e a Terceirizao de Servios
e realizao de parcerias, que assumimos como estabelecidos nas
camadas superiores. Lembramos que nosso objetivo neste trabalho
somente explorar o processo de adaptao estratgica e a aplicao da abordagem sistmica gesto de pessoas no setor pblico e
no o julgamento ou avaliao das polticas pblicas efetivamente
implantadas.
Diante das presses sociais e das decises superiores de equilbrio oramentrio e de ampliao da cobertura do atendimento a
contribuintes e beneficirios, so tomadas, no nvel da organizao,
decises estratgicas de equilbrio oramentrio, de suposio
nossa mudana de posicionamento institucional, de gerenciador
de servios hospitalares para gerenciador de servios de sade.
Em muitos sentidos, o documento do planejamento estratgico da
instituio (Iamspe, 2009) e as informaes colhidas informalmente
no contato com os participantes do processo de formao de que
os autores participaram corroboram essa interpretao, a qual, no
entanto, secundria para as finalidades deste trabalho. Interessa-nos
especular sobre o significado do que temos chamado de viso sistmica aplicada gesto de pessoas e tambm de adaptao estratgica.
Correndo o risco de simplificar exageradamente o significado
da mudana, cabe, nesta camada institucional ou seja, da direo geral da organizao firmar a alterao da sua posio de
gerenciadora de hospital para a de gerenciadora de um plano
de sade. Em princpio, esse novo posicionamento parece uma
resposta coerente para o duplo desafio de, simultaneamente, expandir a cobertura e equilibrar o oramento. A expanso da cobertura
aumenta o potencial de receita, por evitar a perda de clientes e
evitar a sobrecarga do HSPE. Ao mesmo tempo, a expanso via

credenciamento de terceiros da iniciativa privada reduz os custos,
tanto por no requisitar investimentos em ativos, quanto por somente ser necessrio o custeio dos servios efetivamente utilizados.
Cabe ressaltar que muitos dos planos de sade privados, lderes de
mercado, mantm um hospital geral como unidade prioritria e
estratgica em suas operaes. Portanto, a eventual mudana de
posicionamento estratgico do Iamspe no implica necessariamente
sequer no enfraquecimento do Hospital do Servidor, muito ao contrrio. O mesmo se aplica s clnicas prprias do Iamspe localizadas
em municpios estratgicos.
Mas, uma vez aceita essa mudana de foco, o papel da instituio
passa a ser o de gerenciador de servios de sade para seus clientes,
servios prprios ou de terceiros, podendo priorizar a elevao dos
ndices de cobertura e qualidade, com reduo de custos, independentemente da vinculao.
Essa adaptao estratgica de primeiro nvel do sistema, em resposta a presses ambientais e das camadas superiores de governo,
gera um novo desafio, no entanto, de desenvolvimento de novas
competncias na instituio para selecionar, contratar e gerenciar
o servio de terceiros. Antes mesmo, a instituio precisa tomar
decises sobre quando, em que casos e onde prestar os servios
diretamente e quando contratar de terceiros. Tambm ter de decidir como gerenciar a prestao dos servios de terceiros e como
garantir a padronizao entre os servios prprios e os contratados.
Afinal, no deve transparecer qualquer diferena entre contribuinte
e beneficirio.
Muitas outras prioridades, funes e processos organizacionais
devem ser revistos para completar essa primeira fase da adaptao.
Em mudana de tal porte, a prpria estrutura organizacional teria

de ser revista, aumentando o balanceamento entre a importncia de
reas mdicas e de reas de convnios, gesto de contratos, aprovao
de procedimentos etc. Tambm o relacionamento entre essas reas
deve ser disciplinado, o que colaboraria para o alcance da coerncia horizontal nos processos da instituio. Estamos cientes das
inmeras lacunas que deixamos atrs e ainda deixaremos frente
neste exerccio, cujo objetivo no esgotar o assunto, mas ilustrar
o tema. Passemos, ento, reflexo sobre as decises de adaptao
das camadas da gesto de pessoas e recursos humanos e de reviso
dos quadros e cargos.
claro que, quanto mais descemos do topo aos nveis gerenciais
e operacionais da organizao, multiplicam-se as funes e ramificam-se as especialidades, tornando difcil a cobertura de todas elas
em um trabalho como este. Ento, tanto quanto fizemos at aqui,
apenas alguns exemplos sero explorados, sem qualquer pretenso
de esgotar o tema.
Dimensionamento de quadro: em resposta nova nfase dada
ao credenciamento de clnicas e laboratrios privados para o atendimento aos beneficirios, necessrio um novo balanceamento entre
quadros mdicos e de enfermagem e quadros tcnicos, gerenciais e
de contratao, monitoramento e controle de terceiros.
Recrutamento e seleo: de forma anloga, buscando tanto a
coerncia vertical com as novas estratgias organizacionais, quanto
a coerncia horizontal com o novo perfil dos quadros profissionais,
o recrutamento e seleo deve passar a enfatizar a contratao de
aturios, prospectores de servios, compradores e gestores de contratos, cuidando apenas da manuteno ou do crescimento vegetativo
dos quadros mdicos, de enfermagem e bioanlise, por exemplo.
Formao: ser necessrio rever as necessidades de formao e

desenvolvimento, de modo a fortalecer os quadros (novos e atuais)
tambm nos perfis de contratador e gerenciador de servios de
sade, tanto para os novos contratados com formaes diversas,
quanto para os quadros mdicos, de enfermagem e de servios de
exames. importante frisar que, quando falamos de uma mudana
de perfil profissional, incorporando novas competncias ao quadro
da instituio, no estamos falando necessariamente em substituio de pessoas. Ao contrrio, a formao em sade continua sendo
fundamental mesmo para o exerccio das funes de gerenciados de
servios, que, de resto, continuam sendo servios de sade. Mas o
desenvolvimento ou fortalecimento de novas competncias a esse
quadro importante at mesmo para sua manuteno e valorizao.
Carreira e competncias: necessidade de criao de atalhos
horizontais para gestores mdicos e enfermeiros para a funo de
gerenciamento de terceiros. Criao de caminhos em Y para permitir
a derivao de profissionais tcnicos para a carreira gerencial ou a
progresso na carreira tcnica.
Avaliao e remunerao: criao de mecanismos de valorizao
equivalente de carreiras mdicas e de gerenciamento de servios
de sade (reforando que as segundas podem e devem ser ocupadas tambm por profissionais com formao em reas de sade),
incluindo a reviso de metas e instrumentos de avaliao, adequadas
a cada rea e funo.
Desligamento: possvel tambm que seja necessria a criao
de programas de desligamento e/ou recolocao, na eventualidade
de excessos de quadros ou dificuldades localizadas de adaptao
nova realidade.
1.6 CONSIDERAES FINAIS

Como afirmamos em vrios momentos, o planejamento, em
um sistema scio-tcnico-poltico, que se pretende em permanente adaptao a novos desafios e estratgias, no deve ser encarado
como um evento, com comeo, meio e fim, mas como um processo
permanente. com essa conscincia que os planejadores podero
aprimor-lo progressivamente e manter sua coerncia no tempo.
Ao encerrar este captulo, deixamos claro o entendimento das
dificuldades de implantao e manuteno de um planejamento verdadeiramente estratgico, sistmico e de longo prazo no setor pblico
brasileiro. Os tempos e os marcos regulatrios da poltica brasileira
conspiram ainda contra essa possibilidade, multiplicando os atores
sociais envolvidos, e de forma muito desigual entre eles, pela fraqueza
dos nossos mecanismos de representao e participao social.
Nesse contexto, dificultada a manuteno de sistemas integrados
de planejamento de curto, mdio e longo prazos, mesmo em reas
bsicas ou tpicas do servio pblico e de utilidade pblica.
A criao e manuteno de mecanismos mais permanentes,
definidos em lei, de transparncia e governana, como alguns que
j comeam a existir ainda de forma embrionria, talvez seja um
bom caminho nessa direo.
1.7 REFERNCIAS
ACKOFF, R. Planejamento empresarial. Rio de Janeiro: Livros
Tcnicos e Cientficos, 1976.
BERTALANFFY, L. Teoria geral dos sistemas. Petrpolis:
Vozes, 1973.
CAPRA, F. O ponto de mutao. So Paulo: Cultrix, 2007.

CASTELLS, M. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra,
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SP Iamspe - Instituto de Assistncia Mdica ao Servidor Pblico
Estadual / Imprensa Oficial do Estado, 2 edio, 2009.
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servidores pblicos: concluses a partir de um estudo sobre Austrlia
e Brasil. In VII CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD
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Rio de Janeiro: Objetva, 2012.
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Fundamentos de administrao: a busca do essencial. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2010.
ZACCARELLI, S. B.; KWASNICKA, E. L. Hierarquizao de

decises da funo pessoal. Revista de Administrao, Volume 13,
p. 47-62. So Paulo: Instituto de Administrao FEA-USP 1978.
CAPTULO 2
Gesto de pessoas articulada
por meio de competncias
JOEL SOUZA DUTRA

Mestre em Administrao de Empresas pela FGVSP e doutor em Administrao pela USP. Atualmente
Professor livre-docente da FEA-USP e Diretor do
Departamento de Recursos Humanos da USP.
GESTO DE PESSOAS ARTICULADA POR MEIO DE COMPETNCIAS | 67 |
2.1 INTRODUO
A gesto de pessoas na administrao pblica vem se renovando com grande intensidade desde a dcada de 1990. Na primeira
dcada dos anos 2000, entretanto, essa rea deu grande salto em
direo modernizao, com feitos importantes, tais como gesto
do desenvolvimento dos servidores, sistemas de avaliao, reviso
de cargos e carreira e, mais recentemente, reviso da remunerao.
H um esforo muito grande em tornar o servidor protagonista
de seu desenvolvimento e de sua carreira. Para tanto, o investimento em tornar claros os critrios de ascenso e valorizao desse
profissional tem sido o grande desafio da administrao pblica.
Este captulo tem o objetivo de auxiliar a reflexo sobre o
processo de valorizao do servidor e oferecer parmetros e instrumentos para a estruturao de sistemas de carreira e avaliao.
Como podemos valorizar as pessoas a partir de seu mrito e de sua
contribuio efetiva para a organizao? Espera-se que este captulo
possa oferecer algumas contribuies tambm para essa reflexo.
2.2 AS BASES PARA UM NOVO MODELO

DE GESTO DE PESSOAS
Um modelo de gesto deve oferecer um conjunto de conceitos
e referenciais que, a um s tempo, nos permita compreender
a realidade organizacional e disponibilize instrumentos para
agirmos sobre determinada realidade (FISCHER, 2001, 2002).
O modelo de gesto se materializa nas organizaes por meio
de polticas e prticas que permitem ao gestor medir os riscos
das decises e avaliar, posteriormente, seus impactos. No caso
da gesto de pessoas, as polticas e prticas deveriam permitir ao
gestor avaliar o risco de uma deciso sobre cada uma das pessoas
diretamente envolvidas, sobre os demais indivduos e sobre a
organizao como um todo.
Vamos analisar inicialmente a questo da compreenso da realidade organizacional e, posteriormente, os instrumentos para gesto
dessa realidade.
Para a compreenso da realidade da gesto de pessoas nas organizaes vamos nos valer dos conceitos de competncia, complexidade
e espao ocupacional. Vale destacar que a conceituao se aplica a
qualquer tipo de instituio, tanto pblica quanto privada.
COMPETNCIA
A competncia pode ser atribuda a diferentes atores. De um

lado, temos a organizao com um conjunto de competncias que
lhe so prprias. Essas competncias so oriundas da gnese e do
processo de desenvolvimento da organizao e so concretizadas
no seu patrimnio de conhecimentos, o qual estabelece as vantagens competitivas da instituio no contexto em que ela se insere.
De outro lado, temos as pessoas com seu conjunto de competncias,

que podem ou no estar sendo aproveitadas pela organizao.
Vamos utilizar como uma primeira definio para a competncia aquela estabelecida por Fleury e Fleury (1999) que o saber
agir responsvel e reconhecido, que implica mobilizar, integrar,
transferir conhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem
valor econmico organizao e valor social ao indivduo.
Ao colocarmos organizao e pessoas lado a lado, podemos
verificar um processo contnuo de troca de competncias. A organizao transfere seu patrimnio para as pessoas, enriquecendo-as
e preparando-as para enfrentar novas situaes profissionais e
pessoais, dentro ou fora dela. As pessoas, ao desenvolverem sua
capacidade individual, transferem para a organizao seu aprendizado, preparando-a para enfrentar novos desafios.
Desse modo, so as pessoas que, ao colocarem em prtica o
patrimnio de conhecimentos da organizao, concretizam as
competncias organizacionais e fazem a sua adequao ao contexto.
Ao utilizarem, de forma consciente, esse patrimnio, as pessoas
validam-no ou implementam as modificaes necessrias para o
seu aprimoramento. A agregao de valor das pessoas , portanto, sua contribuio efetiva ao patrimnio de conhecimentos da
organizao, permitindo-lhe manter suas vantagens competitivas
no tempo.
H, portanto, uma relao ntima entre as competncias organizacionais e as individuais. O estabelecimento das ltimas deve
estar vinculado reflexo sobre as primeiras, uma vez que tais
competncias so influenciadas mutuamente.
A competncia compreendida por muitas pessoas e por alguns
tericos como sendo o conjunto de conhecimentos, habilidades e
atitudes necessrias para que a pessoa desenvolva suas atribuies

e responsabilidades. Essa forma de encarar a competncia tem se
mostrado pouco instrumental, j que o fato dos indivduos possurem um determinado conjunto de conhecimentos, habilidades e
atitudes no garante que iro agregar valor para a organizao. Para
melhor compreendermos o conceito de competncia individual,
importante discutirmos tambm o de entrega.
Embora, na prtica organizacional, as decises sobre as pessoas
sejam tomadas em funo do que elas entregam para a organizao,
observamos que os sistemas formais de gesto, em geral baseados no
conceito de cargos e funes, veem os profissionais pelo que fazem,
por seu tempo na organizao ou por sua formao. Esse um dos
principais descompassos entre a realidade e o sistema formal de
gesto, pois ao olhar as pessoas considerando suas atribuies e no
suas entregas, cria-se uma lente que distorce a realidade.
Essa uma importante transformao na forma de vermos as
pessoas na organizao. Fomos educados a avali-las pela descrio formal de suas funes ou atividades, mas, intuitivamente,
valorizamos as pessoas por seus atos e realizaes. Adicionalmente, somos pressionados pelo sistema formal e pela cultura
de gesto a olharmos a descrio formal, gerando distores em
nossa percepo da realidade. Por exemplo: suponhamos dois
funcionrios numa equipe, ambos com as mesmas funes e tarefas e remunerados e avaliados por esses parmetros. Um deles,
quando demandado para resolver um problema, o soluciona com
muita eficincia e eficcia, sendo, portanto, uma pessoa muito
valiosa. O outro no deixa o problema acontecer, sendo, assim,
muito mais valioso; no entanto, este no reconhecido pela
chefia ou pela organizao.
Ao percebermos as pessoas por sua capacidade de entrega, por

seu saber agir responsvel e reconhecido da definio de Fleury e
Fleury (1999), temos uma perspectiva mais adequada para avali-las, para orientar o seu desenvolvimento e para estabelecermos
recompensas.
PADRES DE COMPLEXIDADE
O conceito de complexidade nos permite avaliar o nvel da

entrega das pessoas. O conceito de competncia no suficiente
para explicar toda a realidade organizacional, por isso relacionamos
a esse conceito o de complexidade. O entendimento da complexidade fornece uma viso do indivduo em sua relao dinmica
com a organizao. Esse um aspecto importante para responder
s crticas e limitaes apontadas por autores como Zarifian (2001)
sobre o uso do conceito de competncia atrelado ideia de posto de trabalho ou cargo. No mais, por meio da complexidade
possvel perceber o desenvolvimento da pessoa na organizao e
estabelecer as bases para sua valorizao.
O conceito de complexidade comeou a ser utilizado por Jaques (1994) na dcada de 1950, que quando procurava entender
as relaes organizacionais, e por Dalton e Thompson (1986), na
dcada de 1970, que buscavam compreender o processo de desenvolvimento das pessoas nas organizaes. Verificamos que, desde a
publicao dos trabalhos pioneiros, as organizaes apropriaram-se
progressivamente do conceito em suas iniciativas para aprimorar
os sistemas de gesto de pessoas.
As organizaes foram enfrentando dificuldades crescentes para
distinguir e valorizar as pessoas com base em cargos, em funo de
novas propostas de organizao do trabalho. Por exemplo, at bem
pouco tempo atrs, podia-se dizer que um supervisor de produo

agregava mais valor que um ajudante de produo. Hoje j no se
pode afirmar isso, porque no existe mais o ajudante de produo,
mas sim um operrio multifuncional e polivalente; no existe mais
o supervisor, mas sim grupos semiautnomos e autogeridos. Antes, podia-se dizer que um diretor da empresa agregava mais valor
do que um gerente. Hoje existe um gerente de uma unidade de
negcio que fatura 500 milhes de reais por ano que agrega mais
valor do que um diretor de outra unidade de negcio que fatura
50 milhes de reais no mesmo perodo.
Com a fragilidade dos cargos como elementos diferenciadores, o mercado passou a utilizar a complexidade das atribuies e
responsabilidades como fator de diferenciao.
A noo de complexidade sempre esteve presente nos critrios
de classificao dos cargos. Mas, com a reduo da importncia
do cargo como fator de diferenciao, a complexidade passou a
ocupar o primeiro plano.
H tambm duas relaes importantes entre a complexidade e o desenvolvimento de pessoas na organizao. A primeira
decorre da prpria definio de desenvolvimento, que pode ser
entendido como a capacidade de assumir e executar atribuies
e responsabilidades de maior complexidade. A segunda refere-se
ligao que o conceito de complexidade permite efetuar entre
desenvolvimento e remunerao. Se a pessoa se desenvolve ao
assumir responsabilidades e atribuies de maior complexidade e
se, ao faz-lo, agrega mais valor para o negcio, justo que deva
ser valorizada adequadamente.
A complexidade nos ajuda a compreender a realidade, a agir
sobre ela e a integrar desenvolvimento e valorizao.
ESPAO OCUPACIONAL
O terceiro conceito decorrente da correlao existente entre

complexidade e entrega. Ao considerarmos que uma pessoa agrega
mais valor medida que assume responsabilidades e atribuies mais
complexas, conclumos que no necessrio promov-la para que
possa agregar ainda mais valor. O indivduo pode ampliar o nvel
de complexidade de suas atribuies e responsabilidades sem mudar
de cargo ou posio na organizao. Vamos chamar esse processo
de ampliao do espao ocupacional. Esta acontece em funo de
duas variveis: as necessidades das organizaes e a competncia da
pessoa em atend-las, conforme a Figura 2.1:
Figura 2.1 Variveis que delimitam o espao ocupacional da
pessoa em uma determinada organizao
Necessidades
da organizao
Competncias
individuais
e coletivas
ESPAO
OCUPACIONAL
NA
ORGANIZACO
Temos observado que a ampliao do espao ocupacional outra

caracterstica comum da relao entre a pessoa e seu trabalho. H
uma tendncia das pessoas mais competentes serem demandadas
a enfrentar desafios e, medida que respondem bem, recebem
desafios maiores. Os sistemas tradicionais no conseguem dar respostas adequadas a essa caracterstica, primeiramente porque reconhecem as pessoas pelo que elas fazem e no pelo que elas entregam;
e, em segundo lugar, porque no conseguem mensurar a ampliao
do espao ocupacional dos indivduos.
Esse fato tem contribudo para a existncia de muitas injustias
nas organizaes, por exemplo, sobrecarregar a pessoa mais competente com atribuies complexas e exigentes sem que ela seja
reconhecida por isso; ou a chefia ficar to dependente da pessoa
mais capacitada, que esta bloqueada em qualquer possibilidade
de ascenso profissional.
importante percebermos a ampliao de espao ocupacional
como uma indicao do desenvolvimento da pessoa e da sua maior
capacidade de agregar valor, devendo, portanto, estar atrelada a
algum processo de valorizao.
2.3 INSTRUMENTOS PARA A

GESTO DE PESSOAS
Ao acompanharmos diversos casos no Brasil, pudemos perceber
que as organizaes que esto obtendo bons resultados na gesto de
pessoas tm aplicado os conceitos de competncia, complexidade e
espao ocupacional de forma a permitir que o gestor possa avaliar
riscos e acompanhar os resultados de suas decises. Para tanto, o
conjunto de polticas e prticas de gesto de pessoas deve possuir
as seguintes propriedades:
Integrao entre si essa integrao permite ao gestor avaliar
os desdobramentos de uma deciso relativa ao desenvolvimento
de um servidor de forma articulada com o sistema de carreira,

com o sistema de valorizao, e com todos os demais aspectos
da gesto de pessoas dentro da organizao.
Integrao com a estratgia organizacional fundamental
que o conjunto de polticas e prticas de gesto de pessoas esteja
alinhado com os objetivos da organizao, seus valores e misso.
Integrao com as expectativas das pessoas essencial, tambm, que essas polticas e prticas sejam coerentes com as expectativas das pessoas para que tenham a legitimidade necessria
para sua efetividade.
Percebemos que a ausncia de qualquer uma dessas propriedades
torna as polticas e prticas de gesto de pessoas um conjunto de
normas burocrticas que visam a controlar o gestor e suas aes em
vez de orient-lo em suas decises. Infelizmente, essa a realidade
na maior parte das organizaes brasileiras, tanto pblicas quanto
privadas. Nesse caso, as polticas e prticas utilizadas tm as suas
bases formadas na administrao cientfica, campo em que as pessoas
so vistas como responsveis por um conjunto de atividades ou funes. Essa percepo tem sido responsvel por distores na anlise
e interpretao da realidade organizacional, gerando instrumentos,
processos e metodologias inadequados para atuar sobre tal realidade.
Essas distores vm sendo responsveis por ocorrncias, tais como:
Instrumentos para gesto de difcil compreenso e utilizao
por parte dos gestores, pessoas e pelos prprios profissionais
especializados.
Desintegrao entre as vrias polticas e prticas de gesto
de pessoas. comum encontrar sistemas de desenvolvimento e
valorizao que estimulam comportamentos diferentes e, eventualmente, conflitantes.
Desorientao para tratar problemas na gesto de pessoas, com

a proposio de solues tpicas, desarticuladas entre si e com a
estratgia organizacional. H uma tendncia a estabelecer prioridades em funo das situaes, reas ou pessoas que mais pressionam.
Descrdito e insegurana em relao aos instrumentos de
gesto, uma vez que h presso para solucionar os problemas sem
a clara compreenso da realidade organizacional. Isso conduz,
muitas vezes, busca de modismos ou de propostas modernosas de gesto, sem que produzam os resultados esperados pela
organizao e pelas pessoas.
Essas distores ocorrem porque as bases em que esto assentados
os conceitos e os instrumentos so movedias. Ou seja, a forma pela
qual as pessoas so referenciadas, analisadas, diferenciadas e reconhecidas est assentada em alicerces que so alterados em funo das
presses recebidas, tanto do ambiente interno quanto do externo.
Com a instabilidade desses alicerces, as pessoas tm dificuldade de
se localizar na organizao, de avaliar com clareza suas perspectivas e
de estabelecer um projeto profissional alinhado com as expectativas
e necessidades da organizao. Esta, por sua vez, tem dificuldade de
deixar clara a sua expectativa em relao s pessoas.
Esses problemas so agravados quando se buscam sistemas fechados de gesto, os chamados pacotes, colocando-os em prtica a
qualquer custo. como se construssemos um modelo e tentssemos
colocar a realidade dentro dele. O resultado maior dificuldade
para compreender a realidade e para alinhar as expectativas da
organizao e das pessoas.
Ao analisarmos o aprimoramento do uso do conceito de
competncia pelas empresas podemos identificar quatro estgios, delimitados em funo da abrangncia e impacto na gesto de pessoas.
Primeiro estgio Competncia como base para movimentao e desenvolvimento de pessoas

Nesta fase, o uso do conceito est centrado na concepo de
McClelland (1990) e Boyatzis (1982), que concebida com base
na observao de competncias profissionais diferenciadoras. Essas
competncias, identificadas no estudo de histrias de sucesso, servem
de padro para analisar as demais pessoas da empresa e para orientar
os processos de seleo de candidatos a emprego.
A grande crtica efetuada a esse procedimento o fato da mesma caracterizao de competncia ser aplicada a todas as pessoas
indistintamente. No final dos anos 1970 e incio dos anos 1980,
os conceitos eram aplicados a pessoas tidas como estratgicas.
Ao se aplicar a definio das competncias diferenciadoras de
forma indiscriminada, verificava-se que as exigncias sobre uma
pessoa em posio de gerncia operacional eram substancialmente diferentes das exigncias sobre uma pessoa em posio
de gerncia estratgica.
Segundo estgio Competncia diferenciada por nvel de
complexidade
Ao longo dos anos 1980, as organizaes foram criando escalas
de diferenciao por nveis de complexidade, de forma natural e
no consciente. As escalas de complexidade se apresentavam como
diferentes nveis de entrega da competncia.
Nesta fase, surgiram alguns desconfortos em relao ao uso do
conceito de competncia. Os principais foram:
Vnculo da competncia a trajetrias de sucesso, uma vez que
o sucesso de ontem no reproduz o de amanh.
Desvnculo das competncias em relao aos objetivos estratgicos da empresa.
Necessidade de utilizao do conceito para as demais polticas

e prticas de gesto de pessoas da empresa, tais como valorizao,
avaliao e carreira.
Esses desconfortos criam as bases para o surgimento do terceiro
estgio.
Terceiro estgio Competncia como conceito integrador da
gesto de pessoas e desta com os objetivos estratgicos da empresa
Quando Prahalad e Hamel (1990) concebem os conceitos de
competncia organizacional, inicia-se a discusso sobre compatibilizar as competncias organizacionais e humanas. Dessa forma, as
competncias humanas no seriam mais derivadas das trajetrias
de sucesso de pessoas dentro da organizao, mas sim dos objetivos
estratgicos e das competncias organizacionais.
Esta fase d incio a uma nova forma de se olhar para a gesto de
pessoas, buscando no s a integrao com os objetivos estratgicos
da organizao, mas tambm uma integrao da gesto de pessoas
em si. A questo mais importante nesse momento era a forma de
valorizar os indivduos em funo do seu mrito, ou seja, do seu
nvel de entrega para a organizao. As primeiras tentativas de
utilizao de competncias para valorizar as pessoas na forma de
remunerao foram frustradas, principalmente porque se tentou
atrel-las a habilidades dominadas pelos profissionais. Como vimos,
habilidades no garantem a entrega, e a remunerao assentada
nas mesmas mostrou-se frgil para dar conta de toda a realidade
organizacional. A remunerao baseada em habilidades apresentou
algum resultado quando aplicada para nveis operacionais (HIPLITO, 2001). Os grandes avanos vieram quando comeamos a
utilizar, com maior nfase, o conceito de entrega e a diferenciao da remunerao em funo dos conceitos de complexidade.
Nossas pesquisas mostram que o mercado brasileiro j se organiza

nesses termos, ou seja, encontramos alta correlao entre complexidade das entregas e remunerao (HIPLITO 2001).
O conceito de complexidade permitiu estender a noo de competncia para remunerao, avaliao e carreira, possibilitando,
assim, o seu uso como um conceito integrador da gesto de pessoas.
Durante a dcada de 1990, foi possvel observar a rpida evoluo
do uso do conceito de competncia no aprimoramento da gesto
de pessoas. Hoje podemos dizer que o uso associado das ideias de
competncia e complexidade explica a gesto de pessoas na organizao moderna e nos permite uma gesto mais apurada.
Essa gesto mais apurada oferece para os gestores um conjunto
de instrumentos que permite a avaliao das repercusses de qualquer deciso sobre as pessoas, e sobre a organizao e tambm o
acompanhamento por parte do gestor dos impactos de suas decises.
O desconforto existente nessa fase em relao forma como as
pessoas esto absorvendo os conceitos de competncia para orientar
seu prprio desenvolvimento.
Quarto estgio Apropriao pelas pessoas dos conceitos de
competncia, complexidade e espao ocupacional
Em nossas pesquisas no Brasil, temos verificado que as empresas
que conseguiram grandes avanos na gesto de pessoas trabalharam
em duas frentes de forma simultnea. De um lado, aprimoraram
seus sistemas de gesto de pessoas e, de outro, estimularam os indivduos a construrem seus projetos de carreira e desenvolvimento
profissional.
A apropriao, pelas pessoas, do sistema de gesto para orientar
o seu prprio desenvolvimento e a sua carreira fundamental para
que o sistema permanea vivo e em contnuo aperfeioamento.
O sistema de gesto corre o risco de se tornar um ritual burocrtico

quando as pessoas no o compreendem, no o utilizam e no pressionam a organizao a aprimor-lo do mesmo para atender suas
necessidades e expectativas.
Poucas organizaes no Brasil esto neste estgio do uso dos
conceitos. Verificamos, entretanto, que a evoluo nessa direo
inexorvel. Ao compreenderem que o uso dos conceitos de competncia, complexidade e espao ocupacional esto se desenvolvendo
para elas, e no somente para a empresa, as pessoas tendem a abraar
o sistema de gesto de pessoas e utiliz-lo para orientar seu projeto
profissional.
Cabem aqui alguns esclarecimentos. Segundo Stamp (1989), as
pessoas lidam com maior complexidade ao ampliarem o seu nvel
de abstrao em relao realidade em que vivem. O processo de
desenvolvimento pessoal pressupe essa ampliao. Dessa forma, ao
lidar com um determinado nvel de complexidade em sua carreira
atual, quando mudar de carreira, no importa para onde v, o profissional saber conviver com um nvel equivalente de complexidade.
Assim, aprendendo a trabalhar em nveis mais altos de complexidade
e abstrao, o indivduo estar se desenvolvendo para si mesmo, no
importando seu destino futuro na empresa ou no mercado.
2.4 IDENTIFICAO DAS

COMPETNCIAS INDIVIDUAIS
As entregas esperadas das pessoas que asseguram a continuidade
e o crescimento da organizao so caracterizadas por um conjunto
de competncias. Estas podem ser definidas com base na estratgia
e nos objetivos organizacionais e negociais da empresa (FLEURY;

FLEURY, 1999).
A descrio das competncias e caracterizao dos nveis de complexidade pode ser efetuada tomando por base diferentes aspectos
da empresa. Os mais utilizados tm sido:
Competncias organizacionais ou do negcio baseando-se
na caracterizao dos aspectos diferenciais e nos pontos fortes da
organizao, podem-se determinar as competncias individuais.
Por exemplo: se um dos aspectos que diferenciam a empresa a
inovao em produtos, natural que as competncias individuais
relativas manuteno e desenvolvimento dessa excelncia so
fundamentais. Nesse caso, poderamos ter como competncias
essenciais a gerao e disseminao de conhecimentos, trabalhos
em parceria ou em equipe etc.
Processos crticos para a organizao ou negcio a caracterizao de quais so os processos crticos para a organizao
ou negcio ajuda na identificao de competncias individuais
para a manuteno ou desenvolvimento desses processos. Caso
tenhamos como um processo crtico, por exemplo, a operao,
poderemos identificar como competncias essenciais anlise e
soluo de problemas, liderana e trabalho em equipe, orientao
estratgica etc.
Grupos ou carreiras profissionais uma forma comum para
identificao das competncias individuais a caracterizao dos
diferentes grupos profissionais necessrios para a organizao ou
negcio e o processo de crescimento profissional de cada grupo.
Pode-se considerar, por exemplo, em uma determinada organizao, a existncia dos seguintes grupos ou carreiras profissionais:
gerencial, tecnolgica e administrativo-financeira. Na carreira
gerencial, seriam competncias essenciais: orientao estratgica,

liderana, gesto de processos de mudana, gesto de recursos.
comum utilizarmos uma combinao dessas diferentes formas,
de modo a termos maior preciso em relao caracterizao das
competncias individuais. Na caracterizao dessas competncias,
so necessrios alguns cuidados, quais sejam:
As competncias devem ser observveis para que possam ser
acompanhadas. comum encontrar descries extremamente
genricas e vagas das competncias desejadas ou descries efetuadas com base em comportamentos desejveis, cuja observao
difcil e com margem a interpretaes ambguas. As descries
devem retratar as entregas esperadas, de forma a serem observadas tanto pela prpria pessoa como pelos responsveis por
acompanhar e dar feedback. Cabe notar que qualquer descrio
ter um carter subjetivo. Essa subjetividade, porm, poder ser
minimizada com a clareza com que se define a expectativa da
organizao em relao pessoa.
A quantidade de competncias definidas para o acompanhamento no deve ser grande, pois isso dificultar o acompanhamento alm de representar uma falta de estmulo aos responsveis
pelo feedback. A quantidade recomendada de 7 a 12 competncias para caracterizar as expectativas da organizao ou negcio.
As competncias devem ser graduadas em termos da complexidade da entrega. Essa graduao permite um melhor acompanhamento da evoluo da pessoa em relao sua entrega
para a organizao. Como o desenvolvimento do profissional
observado de acordo com o nvel da complexidade de suas
atribuies e responsabilidades, medida que graduamos as
competncias em relao complexidade da entrega esperada,
temos uma escala mais adequada para acompanharmos o desenvolvimento do indivduo.

Esse ltimo aspecto merece maior ateno. Os sistemas de
desenvolvimento com base em competncias mais recentes so
elaborados buscando estabelecer uma escala para as competncias. A escala geralmente utilizada a complexidade da entrega.
Em pesquisa recente efetuada no Brasil por meio do Programa
de Estudos em Gesto de Pessoas (PROGEP) da FIA-FEA-USP,
constatamos uma alta correlao entre o nvel de complexidade
das entregas e o posicionamento do profissional na empresa e,
tambm, com os nveis salariais. Podemos afirmar, portanto, que
ao acompanharmos as entregas da pessoa em diferentes nveis de
complexidade, estaremos acompanhando sua evoluo em termos
profissionais.
Com as pesquisas realizadas por Jaques (1978, 1994) e Stamp
(1989), verificamos que quando uma pessoa aprende a lidar com um
determinado nvel de complexidade organizacional ou profissional
isso passa a constituir-se em um patrimnio para ela. Patrimnio
esse que o profissional levar para onde for. Assim sendo, ao estabelecermos uma rgua com base na complexidade da entrega das
pessoas, temos um parmetro confivel para estimular, oferecer
suporte e acompanhar o desenvolvimento profissional.
2.5 COMENTRIOS FINAIS

As reflexes apresentadas neste trabalho no pretendem ser conclusivas, mas apenas indicar alguns caminhos para a pesquisa e
trabalhos na gesto de pessoas em organizaes pblicas.
Vivemos um momento extremamente rico para a realizao de

pesquisa e reflexes sobre a gesto de pessoas, pois, por um lado,
abre-se um espao para novas proposies, j que os conceitos
tradicionais no mais atendem s necessidades das organizaes
e das pessoas, e, por outro lado, no existem conceitos e prticas
consagradas para ocupar o espao que se abre.
Os cargos, como um dos principais determinantes do comportamento dos indivduos nas organizaes, particularmente nas pblicas, criados por lei e em boa parte ocupados mediante concursos,
no so mais suficientes para modernizao da gesto de pessoas.
necessrio incorporar novos conceitos como competncia, conforme apresentado neste captulo.
Como combinar tradio, legislao e exigncias da modernidade
uma grande questo para o setor pblico.
2.6 REFERNCIAS
BOYATZIS, R. E. The competent manager: a model for effective performance. Wiley, New York, 1982.
DALTON, G.; THOMPSON, P. Novations: strategies for career
management. EUA, 1986.
DUTRA, J. S. Gesto por competncias. So Paulo: Gente,
2001.
EBOLI, M. Universidades corporativas. So Paulo, Schmukler,
1999.
FISCHER, A. O conceito de modelo de gesto de pessoas:
modismo e realidade em gesto de recursos humanos nas empresas
brasileiras. In: DUTRA, J. S. (Org.). Gesto por competncias.
So Paulo: Gente, 2001.
__________. Um resgate conceitual e histrico dos modelos de

gesto de pessoas. In: FLEURY, M. T. et al. As pessoas na organizao. So Paulo: Gente, 2002.
FLEURY, A.; FLEURY, M. T. Estratgias empresariais e formao de competncias. So Paulo: Atlas, 1999.
HIPLITO, J. A. Administrao salarial. So Paulo: Atlas,
2001.
JAQUES, E.; CASON, K. Human capability. Falls Church, VA,
Cason Hall, 1994.
JAQUES, E. Levels of abstraction in human action, Heinemann
Educational Books, London, 1978.
LAWLER, E. Competencies: a poor foundation for the new
pay. Compensation and Benefits Review, p. 20-26, nov./dez. 1996.
MCCLELLAND, D. C.; SPENCER, L. M. Competency
assessment methods: history and state of the art. Hay McBer
Research Press, 1990.
PRAHALAD, C. K.; HAMEL, G. The core competence of the
corporation. Harvard Business Review, p. 79-91, May/June 1990.
STAMP, G. The individual, the organization and the path to
the mutual appreciation, Personnel Management, v. 21, n. 7,
July 1999.
ZARIFIAN, P. Objetivo competncia: por uma nova lgica
So Paulo: Atlas, 2001.
CAPTULO 3
Um modelo para compreender
as possibilidades de desenvolvimento
dos gestores pblicos
HLIO JANNY TEIXEIRA

UM MODELO PARA COMPREENDER AS POSSIBILIDADES....... .... ..........

DE DESENVOLVIMENTO DOS GESTORES PBLICOS | 89 |
Ningum duvida da utilidade da educao e da formao como

alavanca para a evoluo das pessoas e da sociedade. Principalmente
em longo prazo, nada substitui a educao como forma de fortalecer
as linguagens, a capacidade analtica e, consequentemente, a compreenso dos problemas e solues da vida. Contudo, quando nos
distanciamos da beleza intrnseca da educao e da sua capacidade de
desenvolver o capital humano, a conscincia e a cidadania e entramos
no mundo mais pobre em termos de valores das organizaes,
so inevitveis perspectivas mais utilitrias e imediatistas.
Nesse sentido, as questes mais comuns vm dos economistas e
dos engenheiros: Qual o retorno de certo investimento num projeto
de treinamento? Quais alteraes concretas teremos nos processos
de trabalho e nos resultados organizacionais? Mais concretamente
ainda, qual o Retorno Sobre o Investimento (ROI, na sigla em
ingls) ou qual a relao benefcio-custo do investimento em treinamento? Pode soar grosseira essa perspectiva sob os olhos de filsofos
e pedagogos, mas ela dominante no mundo atual. Na rea pblica,
o dilogo envolve muitas questes, mas as snteses polticas e econmicas imperam. Nmero de eleitores atendidos e/ou satisfeitos,
supervit ou dficit fiscal, despesa primria, poupana agregada,
investimento pblico, limite prudencial da Lei de Responsabilidade
Fiscal so dimenses sempre lembradas. E, quase sempre, superam

a valorizao intrnseca da educao, infelizmente.
Mensurar o retorno dos investimentos em educao e desenvolvimento no tarefa fcil. Mltiplos horizontes temporais devem
ser considerados e nem sempre possvel aquilatar a utilidade futura
dos conhecimentos adquiridos e experincias vividas. Mas o nosso
propsito neste captulo no contribuir para a exatido das medidas e sim para que se evitem equvocos e desperdcios decorrentes
da compreenso insuficiente do indivduo a ser treinado e de seu
contexto de trabalho.
3.1 AS FALHAS NOS PROGRAMAS TRADICIONAIS

DE DESENVOLVIMENTO DE GESTORES PBLICOS
Como j discutimos em trabalhos anteriores (TEIXEIRA;
SALOMO; TEIXEIRA, 2010), os programas de treinamento,
formao, capacitao ou desenvolvimento de gestores tm-se prestado satisfatoriamente a desenvolver habilidades tcnicas, transmitir
conceitos de administrao e, mesmo, aprimorar o relacionamento
interpessoal dos participantes. Contudo, tais programas no tardam
a demonstrar sua baixa eficcia ao longo do tempo. Os gestores, num
primeiro momento motivados pelas novas perspectivas apresentadas,
rapidamente tornam a assumir sua postura anterior. Raramente, as
novas habilidades saem das apresentaes, palestras, vivncias em
sala de aula, apostilas e mentes para uma aplicao efetiva na vida
prtica. Muitas vezes, os programas so esquecidos e tudo volta a
funcionar como se nunca tivessem existido, gerando at mesmo
novas frustraes.

Analisando a dinmica dos programas tradicionais de treinamento, possvel captar as duas principais dimenses de seu fracasso e,
assim, elaborar uma proposta mais abrangente de desenvolvimento
que procure cobrir as lacunas existentes.
Os programas de mudana em geral e de desenvolvimento e
formao de gestores em particular no tm alcanado os resultados
esperados, basicamente, por duas razes:
no consideram as necessidades individuais dos participantes;
no consideram as mudanas contextuais complementares
necessrias.
Observando detidamente os efeitos dessas lacunas, fcil compreender a importncia de um programa mais abrangente.
Analisando a dimenso das necessidades individuais, observa-se que, via de regra, os gestores que sero submetidos a programas de desenvolvimento recebem um rol de cursos e atividades
padronizados e predeterminados, devendo optar por alguns
deles ou simplesmente so designados para frequent-los. Em
ambos os casos, no h preocupao em avaliar o interesse do
participante, suas necessidades, seu perfil, e, ainda menos, em
discutir com ele as bases do programa e sua definio. Sem que
receba um treinamento adequado sua pessoa e ao seu cargo,
e sem que possa perceber por si a importncia e utilidade dos
programas, o gestor j os inicia menos motivados do que seria
desejvel. Ainda que os gestores compreendam a necessidade do
desenvolvimento e treinamento, participem de sua concepo
e sintam-se motivados a se submeterem a ele, tanto menores
sero os resultados alcanados quanto menor for a adequao
do programa ao perfil de cada indivduo e s necessidades de
cada cargo.
Observa-se que uma das causas mais frequentes de insucesso

dos programas de desenvolvimento e treinamento gerencial a
dificuldade prtica encontrada pelos executivos para aplicarem os
conceitos e tcnicas absorvidos. O indivduo temporariamente
exposto a novas possibilidades de aproveitamento de seu potencial,
so sugeridas novas atividades para enriquecer seu cargo, novas
utilizaes dos sistemas de informaes, novos mtodos de recompensas, e assim por diante. Contudo, ao retornar ao seu posto de
trabalho, percebe que poucas das condies necessrias aplicao
de suas novas ideias existem. A autonomia no cargo a mesma
de antes, e ele no pode alterar os estmulos a seus subordinados.
Os sistemas de apoio no esto preparados para fornecerem as
informaes que solicita na forma e tempo necessrios. Enfim, o
profissional aumentou seu potencial de desempenho, mas a organizao no soube como acompanh-lo, seja institucionalmente,
seja tecnologicamente.
Dessa forma, apesar da evidente importncia dos programas de
desenvolvimento e treinamento voltados especificamente para o
indivduo como um elemento que eleva o potencial de desempenho
do gestor, isoladamente aplicado e sem um diagnstico anterior,
eles s geraro frutos para a organizao na rara possibilidade de
coincidirem trs situaes:
o gestor compreende perfeitamente a necessidade do programa e espera espontaneamente integrar-se a ele;
as atividades escolhidas pelo gestor ou pela organizao
ajustam-se ao seu perfil individual e suprem suas necessidades
especficas;
o perfil do cargo, os recursos disponveis, o processo de gesto e
a tecnologia esto ajustados ao desempenho esperado do gerente.

Como raramente convivem essas trs situaes, a tendncia

natural dos programas tradicionais de desenvolvimento tem sido
a de no alcanar o retorno esperado.
Nesse sentido, propomos um modelo de anlise que envolve
diagnstico abrangente das necessidades de treinamento e de
mudana na organizao, que resulta, respectivamente, no maior
estmulo aos participantes e na manuteno da motivao aps o
perodo de treinamento especfico por meio do aprimoramento
que se fizer necessrio na prpria organizao.
3.2 NECESSIDADE DE MODELO ABRANGENTE

Um esquema analtico til para a compreenso do trabalho dos
gestores foi desenvolvido por Campbell et al. (1970), que consideram
que os estudos do comportamento administrativo tm procurado
responder a questes como as seguintes: que tipos de pessoas so administradores eficazes?; ou qual o processo eficaz de administrao?;
ou ainda, quais so os produtos da administrao eficaz? Em outras
palavras, os estudos tm se concentrado na pessoa (traos desejveis
do administrador), no processo (o que fazem os administradores de
sucesso) ou no produto (resultados da administrao eficaz). Vrios
estudos sobre o trabalho administrativo tm falhado na tentativa
de interligar pessoa, processo e produto, e tm analisado cada um
desses elementos de maneira isolada. Para evitar esses problemas,
os autores propem o modelo visto na Figura 3.1 (CAMPBELL et
al., 1970, p. 11):
Figura 3.1 Modelo ampliado dos determinantes da eficcia

administrativa de Campbell e outros colaboradores
AMBIENTE ORGANIZACIONAL
CARACTERSTICAS
INDIVIDUAIS
Inteligncia
Atitudes
Conhecimento
Temperamento
Preferncias
Expectativas
PESSOA
COMPORTAMENTO
NO CARGO
Funo (habilidade,
motivao, oportunidades)
PROCESSO
RESULTADOS
ORGANIZACIONAIS
Maximizao de lucros
Eficincia organizacional
PRODUTO
Fonte: Campbell, Dunnette, Lawler e Welck (1970, p. 11).
Discutindo as implicaes de seu modelo, os autores destacam

a importncia de considerar as diversas dimenses do trabalho administrativo e formulam questes-sntese a respeito do sucesso no
desempenho do papel gerencial (CAMPBELL et al., 1970, p. 11):
Deveria ter ficado, agora, bastante claro que incompleto falar apenas sobre traos pessoais condutores do
sucesso administrativo ou apenas sobre os processos
e resultados da boa administrao. Todos os trs devem ser considerados simultaneamente, e os efeitos
ou influncias moderadas dos diferentes ambientes
organizacionais devem tambm ser includos. Em vez
de perguntar Quem ser eficaz?, ou O que uma
pessoa deve fazer para ser eficaz?, ou ainda, Quais
os produtos de um administrador eficaz?, devemos
formular uma questo mais ampla e complexa: Quais
so as variedades de combinaes de circunstncias

organizacionais, caractersticas pessoais e padres de

comportamento que compem um processo de administrao percebido como eficaz?
Em outras palavras, o comportamento eficaz de um administrador funo de uma interao complexa de elementos: suas prprias
caractersticas, as influncias tanto das tarefas que deve executar
como da organizao e do ambiente externo em que est operando.
Tomando esse esquema como base, efetuamos algumas simplificaes e elaboramos o modelo para entendimento do trabalho
administrativo (Figura 3.2), adaptado do modelo ampliado dos
determinantes da eficcia administrativa. A adaptao efetuada visa
basicamente a simplificar a proposio dos autores, reduzindo-se o
nmero de elementos caracterizadores do indivduo e elevando-se
o nmero de constituintes das demandas e do comportamento no
cargo. Alm disso, procuramos estabelecer uma diferenciao entre
as influncias organizacionais e aquelas externas organizao.
Figura 3.2 Modelo para entendimento do trabalho administrativo
(4)
Influncias do
meio externo
(3)
Influncias da
organizao
(1)
Pessoa
(2)
Exigncias
do cargo
(5)
Comportamento
ao cargo
(6)
Desempenho
no cargo
(7)
Resultados
atingidos
(8) Informaes sobre o desemprego no cargo

(9) Informaes sobre os resultados atingidos
PESSOA
PROCESSO
PRODUTO
Fonte: Adaptado de Campbell et al. (1970)
Antes de explicar cada componente do modelo e suas interaes

reafirmamos que o modelo serve apenas para orientar a compreenso do trabalho dos gestores, no tendo a pretenso de efetuar um
esclarecimento pleno do assunto. As relaes entre os componentes
do modelo no so, na realidade, simples e unidirecionais, como
mostra a Figura 3.2; a organizao tambm influencia o ambiente
externo, e assim por diante.
O significado de cada um dos componentes do modelo pode
ser assim explicado:
1) Pessoa
o indivduo cujo desempenho no cargo e resultados da atuao
esto sendo analisados. Em se tratando do trabalho gerencial, o
indivduo sob anlise algum incumbido da gesto ou principal
responsvel por certa unidade organizacional, ou pela organizao
como um todo, no caso de tratar-se de seu principal dirigente. Suas
caractersticas individuais, tanto emocionais como intelectuais,
sem dvida, influenciam significativamente seu comportamento
no cargo.
interessante notar, j que o modelo igualmente explica o trabalho no gerencial, que a atuao do prprio gerente tambm tem
impactos sobre o trabalho dos subordinados, e at mesmo pares e
superiores. Do ponto de vista dos subordinados, o gerente , ele
prprio, uma das influncias da organizao sobre seu trabalho.
O mesmo ocorre em relao a pares e superiores. E, nesse aspecto, o autoconhecimento pode ser de grande valia. Muitas vezes,
a divergncia entre pares decorre de diferenas de personalidade,
formao, posio na organizao e mesmo viso de mundo ou do
setor. Se o grupo reconhece a existncia de impactos de diferenas
individuais sobre o relacionamento interpessoal, pode utiliz-la para

a montagem de uma equipe equilibrada e que se complemente em

termos de habilidades, experincia e mesmo personalidade. Uma
vez conhecidos os pontos fortes e fracos de cada um, a tolerncia
mtua tende a ser estimulada e o potencial do grupo torna-se maior
que a soma dos potenciais individuais.
Apoiando-se nesse modelo relativamente simples, o gestor pode
procurar, numa reflexo solitria ou grupal, entender os pontos de
vista de seus superiores, pares e subordinados, na busca de compreenso mtua e obteno de uma viso mais ampla de todo o
sistema, inclusive das carncias que, ao menos em parte, podem
ser supridas por programas de desenvolvimento e daquelas que
dependem de outras polticas.
2) Exigncias do cargo
O cargo o principal determinante do que uma pessoa faz numa
organizao. A afirmao mais forte ainda na rea pblica, com
cargos criados por lei e admisses por concurso pblico, com exceo
dos comissionados. As exigncias do cargo incluem o conjunto de
competncias conhecimentos e habilidades que o ocupante
deve ter ao desempenh-lo.
Quanto aos cargos gerenciais, um dos principais focos quando
se fala em formao para a gesto de pessoas em funo de serem
os representantes da Administrao mais prximos das operaes
(sendo, portanto, os gestores de pessoas em sentido mais direto e
imediato), muitas das exigncias no surgem de maneira concreta
ou claramente perceptvel, em funo do espao discricionrio
necessariamente presente nos cargos gerenciais, uma vez que seus
ocupantes, por definio, so responsveis pela tomada de decises.
Esse efeito multiplicado quando percebemos que todo gestor
responde a outro gestor, o qual tambm tem seu espao de deciso
discricionria, em casos permitidos, mas no previstos, em lei e nas

normas de suas organizaes. Entretanto, quanto mais precisamente
forem estabelecidas as demandas do cargo, maior ser a possibilidade de se elevar o controle sobre o fator subjetivo no momento de
treinar, desenvolver ou avaliar pessoas que o ocupam.
Na literatura sobre o trabalho do administrador, os autores, em
geral, apenas descrevem os comportamentos dos ocupantes, sem
identificar as exigncias do cargo, ou so muito genricos, prescrevendo comportamentos que satisfazem exigncias do cargo, porm
sem identific-las claramente. As exigncias do cargo so estudadas,
em geral, por meio dos seguintes conceitos:
Relacionamentos: conjunto de contatos requeridos pelo
cargo, com subordinados, pares, contatos externos etc.
Padro de trabalho: maneira como as atividades so distribudas pelo tempo em termos de sequncia, tempo de durao,
grau de repetio, origem (quem a origina: o prprio ocupante
ou um terceiro?), urgncia e previsibilidade.
Papis (ou funes): forma de aglutinar as atividades do
cargo em grupos de atividades, tendo em vista inter-relacionar
a atuao do ocupante do cargo com o contexto em que opera.
Decises: possveis escolhas do ocupante do cargo. So classificadas de maneira variada, utilizando categorias como nvel de
abrangncia das decises, rea de organizao etc.
Processos controlados pelo cargo: fluxos diversos de trabalho, que ocorrem simultnea e sequencialmente, e que devem ser
mantidos e controlados pelo ocupante do cargo. Esses processos
incluem tanto o processamento de matria-prima (processos
de produo no sentido convencional) como processamentos
financeiros (fluxos de fundos) e processamento de dados.

Competncias ou habilidades especficas exigidas do

ocupante do cargo: comunicao, negociao, planejamento, etc.
Como se pode notar, os conceitos empregados para identificar
as demandas no so mutuamente exclusivos.
3) Influncias da organizao
Nas influncias organizacionais, devem ser includos conceitos como recursos humanos disponveis ao administrador, a forma como esses recursos esto estruturados (hierarquia, departamentalizao etc.), recursos financeiros, materiais e informaes
disponveis e o modo como o administrador tem acesso a esses
recursos (sistemas de autoridade e informaes existentes etc.). A
organizao deve ser entendida como a unidade organizacional sob
controle do administrador, podendo at mesmo ser a organizao
como um todo.
Um modo interessante e bastante integrado de avaliar os impactos da organizao a anlise da coerncia entre os resultados
exigidos, ou esperados, da atuao do gerente e alguns elementos
fundamentais do que poderamos chamar de microambiente em
que se insere seu cargo. Esses elementos fundamentais so:
poder de deciso adequado s responsabilidades do cargo;
estmulos compatveis e recompensadores, tendo em vista os
desafios da atividade;
recursos colocados disposio do gestor, sejam eles fsicos,
humanos ou financeiros;
atividades claramente definidas em termos de limites ou rea
de responsabilidade no exerccio do cargo ou funo;
informaes disponveis para a tomada de decises, em termos
de quantidade, qualidade e rapidez.
A definio desses elementos fundamentais para o exerccio das

funes gerenciais e sua distribuio entre os cargos, via de regra,
no feita em uma nica equao, de forma consciente. Resulta,
geralmente, do processo natural de evoluo da organizao, sendo
fruto de seu processo histrico de desenvolvimento, dos incidentes
crticos vividos e dos valores que se consolidaram em sua cultura.
Na prtica, sero encontradas dispersas nas formas de articulao,
encontradas como funes comuns, estas sim conscientes e sistematicamente desenvolvidas, em praticamente todas as organizaes
humanas: estrutura, planejamento, sistemas de informao, mecanismos de controle e procedimentos estabelecidos.
A percepo de insuficincia de recursos e rigidez na possibilidade
de aplicao, num contexto organizacional pleno de restries legais,
exige esforos especiais do gestor pblico para que identifique e faa
distino entre restries, obrigaes e escolhas permitidas pelo cargo.
4) Influncias do ambiente externo
O ambiente externo tem influncia direta no impacto que a
organizao causa sobre seus cargos. Um fenmeno externo, como
uma crise internacional, uma reviso oramentria do governo, por
exemplo, pressionar algumas pessoas a tomarem medidas corretivas.
Globalizao, redes, internet e novas formas de aprendizagem e
cooperao coletiva do um novo significado para as relaes entre
as organizaes e o ambiente externo. A exposio, porosidade das
fronteiras e a compactao do tempo e do espao so cada vez mais
acentuados, independentemente da organizao ser pblica ou privada.
Podemos listar algumas mudanas que afetam diretamente o
trabalho dos gestores pblicos:
crescimento do volume e da complexidade do trabalho na
organizao;

elevao do nmero de especializaes;

aumento da velocidade das mudanas;
aumento da necessidade de talento gerencial nos cargos de
chefia;
aumento da dificuldade de coordenao.
5) Comportamento do cargo
Representa o que a pessoa faz no cargo, em funo de suas prprias escolhas e das demandas e restries a que est sujeita.
Campbell et al. (1970, p. 105) definem o comportamento administrativo eficaz como:
[...] qualquer conjunto de aes administrativas aceitas como timas para identificar, assimilar e utilizar
tanto os recursos internos como externos, tendo
em vista, em longo prazo, o funcionamento da
unidade organizacional onde o administrador tem
algum grau de responsabilidade.
Dessa definio, os autores tiraram as seguintes concluses, dentre
outras (p. 205):
a medida do comportamento eficaz deve ser de longo prazo;
o comportamento eficaz inclui diversas aes, e no apenas uma;
h diferentes combinaes de aes que podem atingir o
mesmo resultado;
o comportamento eficaz deve ser medido em termos daquilo
que o administrador faz, de maneira a afetar a otimizao;
o comportamento eficaz, mesmo quando medido apenas
por aquilo que o administrador faz, est sujeito a um conjunto
de variaes casuais, que inclui no apenas as qualidades do
administrador, como tambm a natureza dos recursos humanos,

materiais e financeiros sua disposio e disposio do resto
da organizao.
6) Desempenho no cargo
O desempenho foi separado do comportamento no cargo e dos
resultados atingidos porque, por um lado, pelo modelo adotado, o
gestor pode ter um bom desempenho dentro das fronteiras estritas
ao seu alcance sem que isso signifique resultados organizacionais
favorveis, em decorrncia de circunstncias fora de seu controle.
Por outro lado, um desempenho inadequado pode coincidir com
resultados favorveis, pelo menos em curto prazo. interessante,
tambm, analisar o comportamento como categoria independente
em funo de sua importncia na composio de grupos equilibrados. De forma geral, pode-se dizer que o desempenho no cargo
representa uma avaliao da qualidade da atuao do ocupante do
cargo administrativo, ou seja, quo bem seu comportamento se
ajusta s exigncias.
Campbell et al. (1970, p. 109) mostram que as medidas globais
do comportamento eficaz (lucro, taxa de retorno, crescimento da
organizao etc.)
[...] no fornecem conhecimento sobre os diferentes
nveis de eficcia administrativa na manipulao dos
diversos problemas de alocao de recursos e assim,
tacitamente, ignoram o complexo e cheio de facetas
processamento de informaes requeridas pelo cargo.

Os autores no advogam
[...] a dispensa de estimativas globais de eficincia
administrativa, mas seu uso contnuo deve ser suplementado pela observao e registro sistemtico
do comportamento administrativo, de maneira
tal que as relaes entre comportamento no cargo
e as medidas mais comuns de eficcia possam ser
examinadas [...]. (p. 124)
De maneira que, para prever, desenvolver ou orientar o comportamento administrativo necessrio que ele seja definido e
medido, o que nem sempre fcil ou preciso, pois, como mostra
Mlodinow (2008), no interessante livro O andar do bbado, o
acaso, ou a sorte, tambm so importantes na definio do sucesso
em nossas vidas.
7) Resultados atingidos
So os resultados que indicam o desempenho da organizao ou
unidade(s) sob controle do administrador. Eles podem ser medidos
em termos quantitativos ou no, como, por exemplo, crescimento
do volume de servios, qualidade dos servios prestados, reduo
de custos, satisfao dos subordinados etc. Eficincia, eficcia e
efetividade so indicadores cada vez mais utilizados para avaliar o
desempenho das organizaes pblicas.
Nem sempre a relao causal entre comportamento no cargo
e resultados atingidos fica evidente, pelo menos no curto prazo.
Agravando essa situao est a dificuldade natural em desenvolver
sistemas de medio, indicadores de desempenho e sistemas de coleta
de dados confiveis. Mesmo no longo prazo, apesar da importncia
da atuao do administrador, este no pode ser considerado o nico

responsvel pelos resultados operacionais. Deve ser estabelecida, em
cada caso, a parcela de responsabilidade do gestor, bem como sua
contribuio nos resultados obtidos.
8) Informaes quanto ao desempenho no cargo
A forma como o ocupante do cargo recebe informaes sobre
a qualidade de seu trabalho fundamental para seu progresso. H
cargos cujas tarefas so concretas, e qualquer erro fica evidente ao
prprio executante. Outros cargos dependem do estabelecimento
de critrios e medidas prprias de desempenho e da comunicao
das avaliaes aos ocupantes, indicando-lhes as falhas e as aes
dignas de mrito. H, tambm, cargos que lidam com questes
complexas, cujos efeitos s se mostraro no longo prazo. Nesses
casos, a percepo da qualidade do desempenho depende, ainda
mais, da autoanlise do ocupante do cargo.
9) Informaes quanto aos resultados atingidos
A maneira como o gestor percebe os resultados atingidos pela
organizao ou como terceiros a ele ligados entendem esses resultados tambm afeta o seu desempenho, mesmo que seja difcil
efetuar uma correlao exata entre o seu comportamento no cargo e as consequncias do mesmo para a organizao. A atuao
do gestor numa organizao que est evoluindo e com prestgio
crescente difere da de outro que est trabalhando em outra, considerada decadente. O primeiro enfrentar problemas de aplicao
de recursos para expanso e provavelmente deixar de lado diagnsticos profundos de problemas internos, inclusive quanto ao
prprio desempenho; o contrrio provavelmente ocorrer com o
segundo dirigente, que poder se voltar para um diagnstico das
dificuldades internas e questionar a prpria atuao.

3.3 UMA VISO ABRANGENTE

Grandes ganhos podem ser obtidos com a convergncia dos
ltimos fatores descritos. Quanto maior a coerncia entre a
avaliao do desempenho no cargo e o comportamento real do
gestor, entre a medida de desempenho no cargo e as medidas de
resultados globais (com a identificao precisa de quais fatores
de desempenho efetivamente geraram impactos e em que grau
nos resultados globais da organizao) e, concomitantemente,
quanto maior a acuidade das medidas de desempenho global,
tanto maiores sero as possibilidades de que esses indicadores
consigam guiar o comportamento do gestor na direo desejada.
Por meio da anlise desse modelo, pode-se perceber a dificuldade do estudo profundo do trabalho do gestor pblico.
So inmeras as variveis que agem simultaneamente sobre o
comportamento no cargo: ambiente externo, pessoa, organizao, exigncias do cargo, caractersticas pessoais do ocupante,
informaes quanto ao desempenho e quanto aos resultados
alcanados.
Um programa de desenvolvimento abrangente deve combinar
a melhoria do desempenho individual dos participantes com o
incremento do seu desempenho conjunto, ou seja, a melhoria
do trabalho em grupo e do prprio processo de gesto da organizao. Deve procurar a articulao de medidas que considerem
as aspiraes e os anseios dos gestores e demais profissionais e os
meios e recursos disponibilizados pela administrao, conforme
a Figura 3.3.
Figura 3.3 Desenvolvimento organizacional

A ORGANIZAO DEVE
PROPORCIONAR
Informao
Poder
Responsabilidade
Recursos
Recompensas
DESENVOLVIMENTO
ORGANIZACIONAL
O GESTOR DEVE
DESENVOLVER
HABILIDADES
Interpessoais
Gerenciais
Tcnicas
Fonte: Teixeira et al. (2010)
necessrio fazer esforos para gerar e fortalecer nos participantes a conscincia da necessidade e o conhecimento das ferramentas
para a construo de um processo sustentado de mudana, em que
parte e todo se influenciam mutuamente, de forma transparente
e evolutiva.
A compreenso da complexa interligao entre os elementos
existentes para a formao do comportamento eficaz demonstra a
necessidade de maior abrangncia e profundidade nos programas
de desenvolvimento, os quais devem ser precedidos de amplo diagnstico com intensa participao, tanto para a anlise dos perfis
dos gestores e das necessidades de treinamento e desenvolvimento,
quanto para a verificao das necessidades de aprimoramento dos
sistemas e modelo de gesto da organizao. Ainda que nem sempre
seja possvel a promoo de mudanas na organizao, ao menos
a seleo e priorizao dos contedos dos programas de formao

deve manter coerncia com as prioridades e prticas organizacionais,

reduzindo dissonncias e evitando maiores frustraes. claro,
contudo, que isso no impede a incluso de temas que fujam a essa
regra, mas a ttulo exclusivo de estimular a reflexo para eventuais
transformaes no cenrio organizacional.
Reafirmamos que todo gestor precisa compreender as exigncias
do seu cargo e o contexto de seu trabalho para poder avaliar com
mais clareza as restries a que est sujeito e fazer as melhores escolhas possveis.
Mesmo que exista a necessidade de reviso do marco institucional conjunto de leis e normas que regem as atividades no h
dvida de que resta um espao de gesto a ser mais bem utilizado
pelos administradores. A falta de tempo no impede a vitria sobre
esse desafio; mais uma questo de direcionamento de energias.
Obstculos existem, mas no devem ser ignorados nem tampouco
superestimados, j que no so instransponveis. Alm disso, muitas polticas vigentes so adversas e precisam ser revistas. De fato,
faltam recursos humanos, materiais, financeiros e tecnolgicos, e
a autoridade formal do gestor sobre os processos para obteno
e alocao desses recursos, na maioria das vezes, limitada. No
bastassem esses problemas, h, tambm, percepes desfavorveis
quanto compensao (salrios, benefcios e perspectiva de carreira)
e quanto ao padro burocrtico de gesto adotado na rea pblica.
A falta de recursos, que real e percebida pelos gestores, traz
consequncias para o bom desempenho no cargo. Configura-se
uma verdadeira sndrome da insuficincia de meios e excesso de
restries. Os funcionrios tendem a superestimar as restries e
carncias e a subestimar os prprios poderes de deciso, de escolha
e de resoluo de problemas.
A realidade percebida com desvio que protege o indivduo.

Sabe-se que mais fcil para o ser humano perceber seus direitos
e dificuldades enfrentadas do que seus deveres e possibilidades de
atuao criativa. Isso no deixa de ser um mecanismo de defesa, em
que as restries e principalmente a falta de recursos, obviamente
existentes, so superestimadas, com o propsito inconsciente
de justificar certa paralisia ou a falta de agressividade diante das
situaes-problema.
J se tornou lugar comum afirmar que a viso global ou sistmica essencial para qualquer dirigente. Isso ainda mais difundido
no caso do gestor pblico, que deve ser um personagem ativo
no seu meio, atento s necessidades da populao a que serve e
preocupado em situar essas necessidades em face dos objetivos e
orientaes que derivam das polticas estabelecidas.
O gestor um agente fundamental na articulao da equipe e
dos recursos disponveis, configurando-se, assim, um novo quadro
de exigncias a que se precisa atender. Nesse modelo, o administrador representa a figura principal, cuja atuao pode determinar
a qualidade do servio prestado. Dimenses nem sempre muito
lembradas, desde caractersticas de personalidade at especificidades do ambiente externo, passando pela capacitao da equipe
de trabalho, tornam-se prioritrias para o desempenho adequado
do gestor.
3.4 REFERNCIAS
CAMPBELL, J. P. et al. Managerial behavior, performance,
and effectiveness. New York: McGraw-Hill, 1970.

MLODINOW, L. O andar do bbado: como o acaso determina

nossas vidas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2008.
TEIXEIRA, H. J. et al. Fundamentos de Administrao: a
busca do essencial. So Paulo: Elsevier, 2010.
CAPTULO 4
Estilos comportamentais dos
profissionais da rea de gesto de
pessoas: um estudo exploratrio nos
setores pblico e privado
ROBERTO CODA
Doutor e livre-docente em Administrao pela
DARLY ALCARPE CODA
Economista pela FMU e consultora de RH.
MAURCIO SANTOS MOTTA
Profissional de Educao Fsica pela Uniban e
pesquisador na Fundao Instituto de Administrao
(FIA).
ESTILOS COMPORTAMENTAIS DOS PROFISSIONAIS ........................

DA REA DE GESTO DE PESSOAS | 113 |
4.1 INTRODUO
Este captulo tem por objetivo principal apresentar um estudo
exploratrio para identificar estilos de comportamento de profissionais da rea de gesto de pessoas, utilizando os conceitos de Orientao Motivacional e de Estilo de Mobilizao, criados com base na
abordagem do Diagnstico M.A.R.E., desenvolvida e validada no
Brasil, tendo como origem as contribuies de Erich Fromm sobre
personalidade. O referencial terico aborda os temas: diferenas
individuais, motivao no trabalho com nfase em motivao intrnseca, alm de detalhes sobre a criao e validao do instrumento
de pesquisa, bem como a metodologia utilizada para a identificao
dos padres comportamentais avaliados. O estudo adota uma perspectiva descritiva a uma amostra intencional por convenincia de
408 sujeitos, obtida com a participao voluntria de empregados
que atuam na rea de gesto de pessoas (RH) em empresas do setor privado e junto a uma organizao do setor pblico. Os estilos
comportamentais pesquisados denominam-se Colaborador (foco
na ajuda a pessoas), Negociador (foco na adaptao e resoluo de
conflitos), Competidor (foco nos desafios), Conquistador (foco em
resultados), Realizador (foco na ao), Mantenedor (foco na con-
tinuidade) e Especialista (foco na qualidade). As duas questes

bsicas subjacentes aos objetivos do trabalho consideram que
deve haver um estilo de comportamento predominante entre
esses profissionais, bem como a existncia de diferenas em
relao aos eventuais estilos dominantes, quando comparados
os resultados das duas amostras. Os resultados indicam que na
organizao pblica os profissionais so predominantemente
Negociadores e Especialistas, enquanto nas empresas privadas os
estilos mais frequentes foram o Conquistador e o Mantenedor.
Os resultados foram tambm comparados com uma amostra de
mbito nacional de 4.981 casos envolvendo gerentes e profissionais de vrias reas e de nvel superior, amostra essa que revela
no haver predominncia entre os estilos pesquisados. Alm de
confirmadas as duas questes de pesquisa, o estudo discute os
caminhos e barreiras para o aperfeioamento da atuao dos
profissionais de gesto de pessoas, fornecendo subsdios para a
sua contratao, desenvolvimento e alocao, revelando ainda
implicaes e desafios que se colocam para os profissionais e
para o campo de RH, caso se pretenda para ambos um papel
estratgico na atuao dentro das organizaes.
Ao longo da histria possvel perceber a capacidade do ser
humano em articular pessoas e recursos para superar obstculos
e atingir objetivos. Para que a sociedade possa produzir os bens
necessrios aos indivduos, h a necessidade de utilizao de
trs recursos considerados fatores de produo: capital fsico,
tecnologia e capital humano. O primeiro caracterizado pelos
recursos naturais disponveis, bem como ferramentas, veculos,
construes e equipamentos utilizados no processo de produo;
o segundo ir tornar a produo maior e mais rpida, garantindo

o diferencial competitivo frente a outras economias; e o terceiro

fator de produo caracterizado por todo o esforo fsico e
mental despendido no processo de produo.
O capital humano pode ser considerado fator relevante para o
desenvolvimento econmico de um pas, sem o qual no haveria
condies de sucesso. Isso vlido tambm para as organizaes
modernas que em um mundo globalizado e cada vez mais competitivo se diferenciam, por meio das qualidades, competncias e,
principalmente, aes e comportamentos de seu capital humano.
medida que as organizaes evoluem, elas esto sujeitas a
mudanas em sua estrutura organizacional, no comportamento e
na forma de relacionamento de seus empregados e colaboradores.
Tais mudanas so necessrias para que elas possam se adaptar
s transformaes necessrias sua sobrevivncia no mercado.
O PAPEL DO PROFISSIONAL E DA REA DE GESTO
DE PESSOAS (RH) NAS ORGANIZAES
Neste contexto acredita-se que o profissional de RH possa

exercer papel de destaque junto s organizaes, influenciando
o clima, comportamentos e relaes no ambiente corporativo, a
fim de que os objetivos estratgicos da organizao, bem como
os objetivos individuais dos colaboradores, sejam atingidos.
Em primeiro lugar, faz-se necessrio considerar as transformaes ocorridas e o papel da rea de gesto de pessoas no contexto
nacional e internacional. Como consequncia do processo de globalizao, essa rea funcional vem recebendo presses no sentido
de se mostrar mais gil, flexvel, inovadora e, principalmente,
centrada em resultados dentro de suas diferentes atividades especficas recrutamento, seleo, treinamento, remunerao,
carreira, segurana e sade ocupacional. possvel observar uma

mudana de paradigma para a atuao em RH nas organizaes,
exigindo-se um posicionamento estratgico da rea, fato que
vem fazendo que a mesma, nos ltimos anos, tenha procurado
definir polticas e prticas de gesto do fator humano com base
no conceito de competncias profissionais.
O desafio para a rea de gesto de pessoas (RH) e seus integrantes passa a ser identificar, mapear e avaliar competncias da
fora de trabalho que estejam alinhadas com as competncias da
prpria organizao, colaborando, assim, de modo mais efetivo
para a gerao dos resultados a serem alcanados. Portanto, o foco
passou a ser a busca por um novo modelo de gesto de pessoas
que se diferencia do tradicional por ser centrado na meritocracia,
na gesto do desempenho e na adio de valor para a organizao
(CODA et al., 2009; DUTRA, 2009; ULRICH, 2009).
Essas consideraes evidenciam que a atuao da rea de RH
dentro desse novo paradigma ir depender, entre outros aspectos,
dos estilos preferenciais de comportamento de seus profissionais,
uma vez que so eles que devero implementar e liderar a mudana no sentido pretendido. Entretanto, essas aes sero mais
facilmente viabilizadas se os profissionais apresentarem estilos
comportamentais compatveis nova proposta; caso contrrio,
em lugar de alavancar o novo modelo, eles representaro uma
barreira ao processo de inovao pelo qual deve passar a prpria
rea na qual atuam.
Em funo dos desafios considerados importantes e desejveis,
a pergunta que o presente estudo busca responder : o profissional
de RH possui um perfil que se alinha queles aspectos ou dever
realizar um considervel esforo de desenvolvimento pessoal?

4.2 OBJETIVO GERAL E OBJETIVOS ESPECFICOS

Em ambientes organizacionais, a identificao de padres ou estilos
comportamentais contribui para o reconhecimento de tendncia nas
aes dos profissionais, orientando seu treinamento e desenvolvimento,
bem como sua alocao no trabalho por meio da garantia de um balanceamento entre preferncias naturais e necessidades ou requisitos dos
cargos que ocupam (RICCO, 2004). Tendo por referncia arcabouo
concebido a partir da realidade de organizaes brasileiras para identificar padres comportamentais em situao de trabalho, este trabalho tem
por objetivo geral identificar os estilos de mobilizao dos profissionais
que atuam na rea de gesto de pessoas (RH) nas organizaes. Sua
importncia justifica-se pelos motivos a seguir apresentados.
A contribuio que se pretende mapear os estilos ou padres
dominantes de comportamento de profissionais que esto construindo suas carreiras em reas de gesto de recursos humanos, a
fim de fornecer subsdios para:
incrementar a possibilidade de mudana das reas de gesto
de pessoas, direcionando-as, por meio das aes de seus profissionais, para novos padres de eficincia, produtividade, qualidade
e atendimento dos empregados da organizao;
a contratao, reteno e desenvolvimento desses profissionais;
respeitar e levar em considerao pontos fortes e fracos intrinsecamente associados a provveis estilos mais representativos,
promovendo maior adequao desses profissionais situao ou
realidade de trabalho;
verificar a compatibilidade entre eventuais estilos dominantes
e os desafios e papis previstos na literatura referente atuao
profissional eficaz de uma rea de gesto de pessoas (RH).
Portanto, conhecer o estilo preferencial de comportamento desses

profissionais utilizando-se o diagnstico M.A.R.E. permitir avaliar
at que ponto a mudana necessria na atuao da rea de gesto
de pessoas ter maior possibilidade de ocorrer, caso os resultados da
pesquisa apontem para um equilbrio dos estilos mapeados.
Verificando-se uma concentrao ou a predominncia de determinados estilos de mobilizao, o presente trabalho contribuir
tambm para orientar os esforos de desenvolvimento e de treinamento dos profissionais de RH, bem como a contratao ou a
promoo de indivduos portadores de estilos pouco frequentes ou
de estilos que se posicionariam mais favoravelmente no sentido de
promover mudanas no papel da rea de Gesto de Pessoas (RH),
conferindo-lhe uma atuao mais estratgica.
De modo especfico, este trabalho visa identificar os estilos de
mobilizao (RICCO, 2004) de profissionais que atuam na rea de
Gesto de Pessoas (RH), a fim de:
identificar a eventual existncia de estilos de mobilizao
predominantes que possam configurar comportamentos ideais
para o ajustamento e sucesso profissional nessa rea;
comparar os estilos de mobilizao de profissionais que atuam
em empresas privadas com os estilos daqueles que exercem suas
atividades em uma organizao de natureza pblica.
As organizaes atuais precisam atender os desafios da competitividade, da inovao e da mudana, contexto este em que o fator
humano pode representar a diferenciao capaz de contribuir para
a realizao efetiva de resultados e metas. Assim, cabe no s aos
lderes, mas tambm aos profissionais de RH, entender a organizao, traduzir sua misso e objetivos para as equipes e promover a
reteno dos profissionais por meio de uma gesto eficaz que envolve

comportamentos, relacionamentos, motivao e comprometimento

no trabalho.
tambm pressuposto deste trabalho que a compreenso das
prprias motivaes e estilos de comportamentos preferenciais do
profissional de Gesto de Pessoas (RH) possa fornecer a ele bases
para que exera seu papel nas organizaes, orientando-as para as
mudanas ou desafios estabelecidos.
4.3 FUNDAMENTAO TERICA

Neste tpico, so apresentados e discutidos os principais aspectos
conceituais que se relacionam com a compreenso e descrio dos
conhecimentos que fornecem base para a realizao da pesquisa de
campo.
Basicamente so apresentados conceitos sobre diferenas individuais no trabalho, teorias motivacionais baseadas em variveis
intrnsecas, a contribuio dos trabalhos de Erich Fromm, bem
como a interface entre motivao e liderana. Enfatiza-se tambm
a descrio das principais caractersticas das orientaes motivacionais M.A.R.E. e dos estilos comportamentais identificados (estilos
de mobilizao), uma vez que esses aspectos representam no s a
base terica do Diagnstico M.A.R.E., mas tambm fornecem a
fundamentao da metodologia utilizada na pesquisa de campo.
Diferenas individuais
Bowditch (1992) entende que a personalidade a principal determinante das diferenas individuais. A personalidade refere-se
aos padres relativamente consistentes e duradouros de percepo,
pensamento, sentimento e comportamento que fornecem aos indivduos identidade distinta (DAVIDOFF, 2001). Relacionando
os conceitos sobre diferenas individuais s teorias motivacionais
anteriormente apresentadas, nota-se que, embora no seja uma tarefa
fcil, de grande importncia para os gerentes e supervisores diagnosticarem o tipo ou o estilo de pessoa que lhe dado supervisionar
para que se possam oferecer instrumentos motivacionais adequados.
Aceitar e lidar com diferenas no comportamento humano, entretanto, no uma tarefa fcil, embora seja amplamente sabido que isso
representa um dos aspectos capazes de gerar resultados, assim como
os nveis desejados de produtividade e clima organizacional positivo
para o desenvolvimento do trabalho. um fato inegvel que cada
indivduo tem um padro de pensar, preferncias e modos particulares
de encarar os desafios e as situaes da vida cotidiana. Atualmente,
no trabalho, as necessidades e propsitos so constantemente testados
por causa da natureza mutante das atividades, tecnologias e abordagens gerenciais, gerando nveis de stress mais elevados que podem
fazer com que diferenas de estilo ou de orientao se transformem
em ressentimentos, problemas de comunicao e dificuldades para
entender as reais intenes nas relaes interpessoais.
Em lugar de tentar simplesmente rotular as pessoas, a percepo
e a compreenso das orientaes ou preferncias motivacionais dos
colaboradores que atuam em organizaes representam uma resposta
para tentar liberar o potencial criativo dos indivduos e gerenciar o
fator humano de modo mais efetivo.
Goleman (2004) afirma que pessoas so colocadas em posies
de grande responsabilidade em organizaes sem que sejam levadas
em conta suas competncias emocionais ou sociais. O autor define
competncias emocionais ou comportamentais como a forma

pela qual as pessoas se autogerenciam e prope uma classificao de

tais competncias em seis diferentes categorias autopercepo,
autorregulao, motivao, empatia, habilidades sociais e habilidades de trabalho em grupo. Para os objetivos do presente projeto
de pesquisa, essas categorias representam pontos fundamentais de
interesse, uma vez que podem ser consideradas como traos ou
orientaes implcitas no perfil de qualquer profissional ou gestor.
Motivao
Como h ampla gama de teorias motivacionais, desde as clssicas como, por exemplo, a teoria das necessidades de Maslow, at
as contemporneas, como a da expectncia de Vroom (ROBBINS,
2010), sero expostas a seguir somente aquelas que do suporte ao
presente trabalho, priorizando-se aquelas que enfatizam aspectos
intrnsecos do processo motivacional.
Seja por meio do senso comum, seja intuitivamente, cada pessoa possui sua prpria concepo do que seja motivao, fazendo
com que o conceito parea simples. Porm, o assunto complexo,
discutido em diversas teorias, sendo que nenhuma delas apresenta
respostas definitivas sobre o que fazer para motivar pessoas. Entende-se motivao como um estado interior que induz o indivduo a
assumir determinado tipo de comportamento (SPECTOR, 2002).
Est ligada intensidade, pois se refere ao esforo que cada indivduo
realiza para cumprir uma tarefa e persistncia, pois diz respeito ao
seu compromisso em no abandonar determinado comportamento.
Aplicando o conceito de motivao ao trabalho, Robbins (2010,
p. 196) a define como [...] Processo responsvel pela intensidade,
direo e persistncia dos esforos de uma pessoa para o alcance de
determinada meta.
Pretendendo sintetizar o conceito do ponto de vista das organizaes, Robbins (2010) prope como definio de motivao
o processo que desperta a vontade ou predisposio de realizar
esforos contnuos em relao realizao de algum objetivo organizacional, influenciada pela capacidade da organizao de satisfazer determinadas necessidades individuais. Nessa definio, o
termo despertar refere-se ao impulso ou energia que daria base s
aes. Nesse sentido, as pessoas podem estar interessadas em obter
uma boa imagem como profissionais em uma determinada rea ou
campo de conhecimento, realizar um trabalho de elevada qualidade, sentirem-se bem ao executar um certo elenco de atividades,
ganharem muito dinheiro, ou ento experimentarem o sentimento
de estarem contribuindo para o desenvolvimento da sociedade na
qual esto atuando.
Embora seja impossvel supor que esses impulsos sejam os mesmos para diferentes pessoas, o que aqui surge como relevante que
sempre existe uma ou mais razes que inspiram o comportamento de
qualquer indivduo em qualquer organizao, ou seja, o conceito de
motivao tem carter universal e ajuda a explicar o comportamento
em inmeras situaes. Assim sendo, o interesse dos indivduos
que os estimula a apresentarem comportamentos que julgam que
os permitir atender a esses motivos ou impulsos.
Para os objetivos deste trabalho o conceito de motivao intrnseca de especial relevncia. Conforme ser detalhado no item
metodologia, a identificao dos estilos comportamentais parte
de uma autopercepo do indivduo sobre suas preferncias ou
orientaes motivacionais e que revelam impulsos para agir manifestos frequentemente nas atitudes de uma pessoa. So intencionais
e influenciadas por situaes vividas no contexto social. Trata-se de

uma varivel no plano do indivduo e deve ter validade de avaliao, sendo seu papel contribuir para a melhoria do desempenho
do profissional em seu trabalho (CODA; RICCO, 2009; CODA;
CESTARI, 2008).
Diante do fato de que o conceito de orientao motivacional
representa uma preferncia ou predisposio interna para agir, para
se comportar, as teorias motivacionais que do suporte ao presente
trabalho so, como afirmamos acima, as que privilegiam aspectos intrnsecos, tais como a teoria da avaliao cognitiva (DECI;
FLASTE, 1998); as teorias baseadas em necessidades, como as de
Maslow, Alderfer e McClelland, assim como os pressupostos que
ligam motivao no trabalho ao sentido ou significado a ele atribudo pelo profissional que o desempenha (CODA; FONSECA,
2004; SIEVERS, 1994).
Orientaes motivacionais: conceito e aplicaes
Desde a contribuio fundamental de Maslow, amplamente
reconhecido que o que motiva as pessoas so suas necessidades,
principalmente aquelas que no esto suficientemente atendidas
em um dado momento. Embora essas necessidades possam ser
comuns a todos os seres humanos, as maneiras segundo as quais as
pessoas se organizam para atend-las so especficas ou peculiares
a cada indivduo. Entretanto, possvel reconhecer tendncias
relativamente estveis no comportamento, caracterizando o que
se denomina orientao motivacional. Por definio, trata-se
de um padro de comportamento que surge frequentemente nas
atitudes de algum.
Todavia, em funo da influncia de traos culturais, torna-se necessrio adaptar tipologias dessa natureza a aspectos que
possam ser facilmente compreendidos por profissionais que

atuam em organizaes brasileiras. De maneira oposta a outras
abordagens, o Diagnstico M.A.R.E. representa uma tentativa de
identificar as manifestaes de orientaes motivacionais bsicas
no trabalho, em lugar de interpretar essas motivaes somente
utilizando como base autopercepes de traos de personalidade. Consequentemente, o questionrio criado como base para
conduo desta pesquisa concentrou-se em autopercepes de
comportamentos e aes privilegiadas no trabalho, considerando
os traos inatos de personalidade subjacentes a todo o processo
como um tema secundrio.
Embora os usos do conceito de orientaes motivacionais possam
ser numerosos, indo desde a alocao de empregados em diferentes
cargos ou reas funcionais at a gesto da cultura de uma organizao, importante esclarecer aqui algumas situaes adicionais
especficas nas quais possvel utilizar essa noo. O conceito de
orientao motivacional permite tambm avaliar formas preferenciais
de participar de reunies de trabalho, compatibilizar o potencial
de empregados com requisitos do cargo, inferir sobre meios de
resoluo de problemas e de fixar objetivos, bem como reduzir os
nveis de stress e conflitos no trabalho pela compreenso de que o
que motiva e energiza uma pessoa pode, ao mesmo tempo, perturbar
as aes de outra.
Erich Fromm e as diferenas individuais
Autor de orientao psicanaltica, Fromm contribuiu para a
discusso do tema das diferenas individuais ao tratar a teoria psicanaltica luz da psicologia social do sculo 20, considerando,
ento, o homem como um produto da sociedade em que vive

(RICCO, 2004). Em estudos mais recentes, Maccoby (2005) julga

particularmente til para a compreenso de pessoas e de comportamentos profissionais e gerenciais no trabalho as contribuies de
Freud e as de Fromm, j que estes levam em conta os aspectos de
adaptao cultural.
Fromm (1986) baseia-se na teoria freudiana, destacando o sistema de impulsos que servem de base para o comportamento. No
procura encontrar a origem do comportamento humano exclusivamente nos impulsos internos e nem nas presses sociais, mas em
uma pessoa consciente que tem determinadas necessidades e existe
dentro de uma rede de exigncias sociais. Assim, identifica quatro
orientaes principais que revelam predisposies do indivduo,
classificadas como: receptiva, exploradora, acumuladora e mercantil.
A orientao receptiva revela uma preocupao com as pessoas e
com o aprendizado; a exploradora prioriza a retirada do ambiente
de todas as possibilidades que o mesmo oferece; a acumuladora
tem como foco a sntese e a projeo das experincias passadas; e
a mercantil enfatiza a preocupao dos indivduos com as trocas,
com a adaptao e a integrao.
Baseando-se nas teorias que classificam o comportamento do indivduo, instrumentos de mensurao so desenvolvidos, compondo
assim os diagnsticos comportamentais (RICCO, 2004). Um deles
o Diagnstico M.A.R.E. de Orientaes Motivacionais. Nele,
partindo-se das orientaes propostas por Erich Fromm, proposta
e realizada uma adaptao dessas orientaes ao universo do trabalho e realidade brasileira, buscando construir um instrumento
vlido para mensurao de orientaes motivacionais no contexto
profissional do nosso pas.
O Diagnstico M.A.R.E. de Orientaes Motivacionais

O Diagnstico M.A.R.E. fundamenta-se nas quatro orientaes
propostas por Fromm (1986), adaptadas por Coda (2000) para
situaes e comportamentos no contexto das organizaes de trabalho e renomeadas como orientaes motivacionais Mediadora,
Analtica, Receptiva e Empreendedora. O Quadro 4.1 apresenta
uma sntese das principais caractersticas de cada uma delas, bem
como a visualizao do paralelo estabelecido entre a classificao
proposta por Coda (2000) e aquela originariamente desenvolvida
por Fromm (1986):
Quadro 4.1 Principais caractersticas das orientaes M.A.R.E.
FROMM
CODA
Caractersticas
Orientao
Mercantil
(M.)
Orientao
Mediadora
(M.)
Foco em relacionamentos. Busca de harmonia e de

integrao entre vises conflitantes em situaes de
trabalho. Compreenso das necessidades das pessoas.
Habilidade para vender novas ideias. Facilidade para
atuar em grupos; sociabilidade, afetividade.
Orientao
Acumuladora
(A.)
Orientao
Analtica
(A.)
Foco nas estratgias. Busca de continuidade nas

aes e processos. Padres elevados de qualidade
em tarefas e procedimentos. Lgica e racionalidade.
Viso de longo prazo. Impessoalidade, objetividade e
sinceridade. Averso a riscos.
Orientao
Receptiva
(R.)
Orientao
Receptiva
(R.)
Foco nas pessoas. Desenvolvimento do talento de

equipes. Desenvolvimento das prprias habilidades
e competncias. Reconhecimento do valor da
diversidade. Preocupao em viabilizar coisas em
lugar de dificult-las.
Orientao
Exploradora
(E.)
Orientao
Empreendedora
(E.)
Foco nos resultados. Busca por mudanas e

desafios constantes. Capacidade de agir e obter
aquilo que esperado. Inovao e inventividade.
Explorao de novos mercados e oportunidades de
negcio.
Fonte: Coda (2000, p. 6)

Importante salientar que a abordagem considera que os profissionais no trabalho apresentam todas essas orientaes durante o
exerccio de suas atividades, sendo que as diferenas ocorrem na
frequncia e ordem de preferncia de utilizao de cada uma delas.
O Diagnstico de Orientaes Motivacionais M.A.R.E. um
instrumento com dezesseis afirmaes que retratam comportamentos em situaes de trabalho e que devem ser avaliadas pelo
respondente dentro de quatro alternativas possveis. O respondente
indica qual das quatro alternativas apresentadas em cada afirmao
seria aquela com que mais se identifica como ao preferencial para
atuao, atribuindo mesma a nota 4; a que vem em segundo
lugar, nota 3; e assim sucessivamente at atribuir nota 1 alternativa que mais diferente de sua preferncia ou modo de agir. Esse
procedimento ir gerar oito escores, sendo um para cada uma das
quatro orientaes motivacionais (M.A.R.E.) em duas situaes
diferentes e que correspondem a condies normais de trabalho
(CN) e sob presso (SP).
Caracterizao dos estilos comportamentais Estilos de Mobilizao (EM) brasileiros com base no Diagnstico M.A.R.E.
Baseando-se no Diagnstico M.A.R.E. de Orientaes Motivacionais, Ricco (2004) identifica, em tese de doutoramento apresentada na FEA-USP em 2004, estilos de mobilizao que representam
o modo de agir dos gestores e profissionais brasileiros, avanando
no que concerne manifestao das orientaes motivacionais.
Utilizando-se do banco de dados M.A.R.E., composto por 4.981
casos, Ricco (2004) realiza a comparao das possibilidades tericas
de agrupamento com os agrupamentos obtidos por meio de anlise
estatstica multivariada, identificando os padres por intermdio da
anlise de conglomerados, descrevendo os padres identificados e

gerando os sete perfis utilizados no presente trabalho.
A expresso Estilo de Mobilizao (EM) no existia na literatura
que trata de comportamento organizacional e foi criada para atender
necessidade de nomear os padres comportamentais encontrados
por Ricco (2004), resultantes do Diagnstico M.A.R.E., concebido e
validado por Coda (2000). Esse conceito refere-se ao modo peculiar
e intencional de agir nas organizaes de trabalho na busca de resultados e resultante da interao entre as orientaes motivacionais
em situaes normais e as sob presso. Os agrupamentos estatsticos encontrados por Ricco (2004) foram considerados padres de
comportamento gerencial e profissional, sendo descritos e nomeados como Especialista, Colaborador, Conquistador, Mantenedor,
Competidor, Negociador e Realizador.
A linha de pesquisa do Diagnstico M.A.R.E. continua a avanar no que diz respeito ao mapeamento de estilos comportamentais de diferentes profissionais brasileiros e na busca de relaes
entre esses estilos e outras variveis independentes, tais como o
desempenho no trabalho. Por exemplo, com base nos estilos de
mobilizao, Coda e Cestari (2008) investigam as relaes entre
o perfil comportamental do indivduo e seu desempenho diante
de uma estratgia motivacional composta pelo estabelecimento
de metas, remunerao varivel e concesso de promoes por
desempenho. O estudo realizado com 119 gerentes de um banco
de varejo indica que os diferentes perfis comportamentais apresentam uma diferena estatisticamente significativa em relao
ao cumprimento das metas estabelecidas pela instituio e sugere
que os indivduos com o EM Conquistador apresentam melhor
desempenho em relao aos demais, enquanto que os de EM

Colaborador e Especialista tm desempenhos inferiores quando

comparados aos outros estilos.
Miguel (2009) realiza estudo voltado para identificar os Estilos de Mobilizao junto a profissionais da rea de Relaes com
Investidores (RI) no Brasil, revelando ser o estilo Conquistador
aquele que se apresenta como dominante. Zucco (2010) aplica a
abordagem Diagnstico M.A.R.E. em professores de administrao
em nvel de graduao junto a uma expressiva universidade privada
em So Paulo, identificando como dominantes os estilos Negociador
e Mantenedor, enquanto que os estilos Colaborador e Realizador
revelaram-se significativamente mais ausentes.
O Quadro 4.2 apresenta a descrio resumida das principais caractersticas comportamentais dos Estilos de Mobilizao oriundos
do Diagnstico M.A.R.E.
Quadro 4.2 Principais caractersticas dos Estilos de Mobilizao
(EM)
ESTILO
ESPECIALISTA
DESCRIO DAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS

Controlar e reunir experincias vlidas traz segurana e os relacionamentos
devem estar baseados tanto no crescimento pessoal como no bom uso das
competncias dos outros. Fixa desafios referendados por aes cuidadosas
que geram resultados contnuos, bem como preocupao para exercer
racionalidade. Tomada de deciso baseada em dados e informaes
pertinentes. Busca ser expert em seu campo de atuao e orientado para a
estratgia e processos. Apresenta-se como dono da verdade e do
conhecimento existente, agindo de modo persistente, cuidadoso e metdico.
COLABORADOR
Consegue o que considerado de valor via troca com outras pessoas e tende
a enfatizar os relacionamentos como o nico modo de receber coisas e
eventos positivos, assim como obter sucesso. Mostra desejo de participar de
equipes como forma de autodesenvolvimento pessoal e profissional.
Orientado para pessoas e para a qualidade do processo de trabalho. Gosta de
ajudar os outros a encontrar solues para os problemas existentes.
CONQUISTADOR
Atribui sentido a atingir objetivos e controlar o que obtido. Assume a posse

do que considerado de valor. Gosta de situaes competitivas que
proporcionam crescimento pessoal. Preocupado com novos horizontes de
desempenho a serem alcanados e demonstra comprometimento com
resultados baseados em processos. Busca situaes em que pode mostrar
sua capacidade de desempenho e conseguir o que esperado.
O importante garantir aes que assegurem a continuidade de aes e de
inovaes no contexto organizacional. Estabelece relacionamentos nos quais
COLABORADOR
a enfatizar os relacionamentos como o nico modo de receber coisas e

eventos positivos, assim como obter sucesso. Mostra desejo de participar de
equipes como forma de autodesenvolvimento pessoal e profissional.
Orientado para pessoas e para a qualidade do processo de trabalho. Gosta de
ajudar os outros a encontrar solues para os problemas existentes.

CONQUISTADOR
Atribui sentido a atingir objetivos e controlar o que obtido. Assume a posse

do que considerado de valor. Gosta de situaes competitivas que
proporcionam crescimento pessoal. Preocupado com novos horizontes de
desempenho a serem alcanados e demonstra comprometimento com
resultados baseados em processos. Busca situaes em que pode mostrar
sua capacidade de desempenho e conseguir o que esperado.
MANTENEDOR
O importante garantir aes que assegurem a continuidade de aes e de

inovaes no contexto organizacional. Estabelece relacionamentos nos quais
pode controlar e gerenciar variveis situacionais, enfatizando o follow-up e a
preocupao com os processos operacionais. Compreende as crenas e
opinies das pessoas, agindo de modo responsivo, compreensivo, metdico e
persistente. Tende a evitar riscos, buscando a segurana.
COMPETIDOR
Atribui sentido em obter o que melhor no mundo, sempre pronto a correr

riscos e tomar decises sobre o que precisa ser feito. Busca desafios que
dependem do desempenho competitivo, obstinado e determinado. Focado em
vencer e obter resultados, como com os processos que os asseguram.
Compara-se com os outros ao obter resultados, assumindo a
responsabilidade pela resoluo de problemas.
REALIZADOR
O importante obter resultados positivos, mesmo que seja necessrio mudar

de atitudes para tanto. Promove aes voltadas para a consecuo de metas
organizacionais e prefere lidar com situaes nas quais pode fazer as coisas
acontecerem. Orientado para resultados pessoais e organizacionais, age de
modo flexvel, animado e proativo.
NEGOCIADOR
O importante implementar trocas vantajosas, resguardando o que foi obtido.

Adaptar-se a novas situaes e mudar de opinio no significa perda de
territrio pessoal. Promove a integrao. Demonstra capacidade de
convencimento e considervel habilidade de compreender as necessidades
das pessoas e de resolver conflitos. Coloca-se no lugar dos outros e
orienta-se para a aquisio da viso organizacional.
Fonte: Adaptado de Ricco (2004).
Questes de pesquisa
O contexto e a fundamentao terica apresentados permitem
o estabelecimento das questes de pesquisa deste trabalho, a seguir
identificadas.
QP1 - H estilo(s) de mobilizao (EM) predominante(s) entre os
profissionais da rea de gesto de pessoas (RH)?
QP2 - H diferenas de estilo(s) de mobilizao predominante(s)
entre os profissionais da rea de gesto de pessoas (RH) que atuam em
organizaes de natureza pblica e aqueles que exercem suas atividades
em organizaes privadas?

4.4 METODOLOGIA
A fim de tornar claro como o presente estudo foi realizado, so
apresentadas a seguir a caracterizao do tipo de pesquisa, seus sujeitos, ferramentas utilizadas, procedimentos para a coleta de dados,
bem como as diferentes etapas levadas a efeito.
A metodologia utilizada para o desenvolvimento deste trabalho
tem carter quantitativo, marcada pelo uso de medidas descritivas
para a anlise dos dados. Sob o ponto de vista dos objetivos e natureza do problema, a pesquisa caracteriza-se como exploratria, j
que procura proporcionar maior familiaridade com o problema com
vistas a torn-lo explcito ou a construir hipteses. O instrumento
de coleta de dados utilizado foi o Diagnstico M.A.R.E. descrito
em tpicos anteriores, disponibilizado sob autorizao de Coda, e os
Estilos de Mobilizao foram apurados conforme os procedimentos
sugeridos por Ricco (2004). As etapas metodolgicas executadas
durante a realizao da pesquisa acham-se descritas a seguir.
ETAPAS
A. Formao e anlise da amostra setor pblico

Foram utilizados os dados coletados de 321 profissionais da
rea de gesto de pessoas (RH) da Secretaria Municipal de Sade
da Prefeitura da Cidade de So Paulo (SMS-SP) e de diferentes
secretarias de estado tambm em So Paulo. Os resultados do diagnstico de orientaes motivacionais desses profissionais pertencem
ao banco de dados do Diagnstico M.A.R.E., sob responsabilidade
do Prof. Dr. Roberto Coda. A coleta foi realizada em programas de
desenvolvimento profissional executados pelo referido professor no
perodo de 2009 a 2012.
B. Formao e anlise da amostra setor privado

O questionrio de orientaes motivacionais M.A.R.E. foi
aplicado tambm para 87 profissionais da rea de gesto de pessoas (RH) que atuam exclusivamente em empresas privadas. Nesse
caso, a forma de coleta dos dados foi tanto presencial quanto por
meio eletrnico. O pblico alvo dessa consulta formado por
integrantes do Grupo Abril e por alunos e ex-alunos de turmas
do curso MBA em Recursos Humanos da Fundao Instituto
de Administrao (FIA).
A estratgia de levantamento dos dados utilizada para as duas
amostras caracteriza um processo de amostragem por convenincia. Os profissionais que fizeram parte da pesquisa tiveram suas
identidades protegidas e receberam, sem custo, o laudo descritivo
de seu Estilo de Mobilizao, alm de material explicativo sobre
a abordagem M.A.R.E. e seu instrumento de diagnstico.
C. Identificao dos Estilos de Mobilizao
Conforme procedimentos descritos por Ricco (2004), com
os valores obtidos para as quatro diferentes orientaes motivacionais avaliadas, foram processados em software especfico os
clculos que permitem identificar o estilo de mobilizao para
cada participante das duas diferentes amostras coletadas.
D. Anlise comparativa geral
Os estilos de mobilizao (EM) do total de profissionais de
Gesto de Pessoas (RH), englobando a soma dos profissionais
da empresa pblica com aqueles atuando nas empresas privadas, foram comparados com os EM disponveis para a amostra
de profissionais brasileiros, a fim de identificar a ocorrncia de
estilos dominantes.

E. Anlise comparativa especfica

Nesta etapa foram comparados os estilos de mobilizao dos
profissionais de gesto de pessoas (RH) que atuam nas organizaes pblicas pesquisadas com aqueles dos profissionais que
trabalham nas empresas privadas, a fim de identificar a ocorrncia de diferentes estilos dominantes entre as duas amostras
consideradas.
4.5 RESULTADOS DA PESQUISA

CARACTERIZAO DAS AMOSTRAS
As informaes sobre os 321 profissionais do setor pblico

referem-se somente aos respectivos Estilos de Mobilizao (EM).
No que tange os 87 indivduos que atuam em empresas privadas,
eles trabalham em empresas nacionais e multinacionais pertencentes a diversos setores, tais como bancos, indstrias, comrcio,
internet, varejo, mdia, grfica, logstica e distribuio, educao,
farmacutica, construo e consultoria. Do total, 68% pertencem
ao Grupo Abril e 32% so alunos e ex-alunos do MBA de RH da
FIA; 58% tm curso de ps-graduao (MBA ou especializao) e
45% ocupam posio gerencial (alta e mdia gerncia) ou de nvel
executivo. Entre os profissionais do Grupo Abril, 55% atuam na
rea de processos e os demais em reas consideradas estratgicas,
como consultoria interna, remunerao, comunicao, desenvolvimento organizacional e gesto de desempenho.
Entre os profissionais do setor pblico, 85% so do sexo feminino e 15% so do sexo masculino, enquanto que nas empresas
privadas 78% so do sexo feminino e 22% so do sexo masculino.
OS ESTILOS COMPORTAMENTAIS DOS PROFISSIONAIS

DA REA DE GESTO DE PESSOAS
A Tabela 4.1 apresenta a composio dos Estilos de Mobilizao

(EM) identificados junto aos profissionais de gesto de pessoas
(RH), considerando a soma das duas amostras. Os dados indicam
como tendncia geral que esses profissionais so principalmente
Negociadores, Mantenedores e Colaboradores e que h menor
representatividade entre os Competidores, Realizadores, Conquistadores e Especialistas.
Tabela 4.1 Distribuio dos Estilos de Mobilizao dos
profissionais de gesto de pessoas pesquisados nas amostras
coletadas (setor pblico e privado)
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
56
14%
Competidor
29
07%
Conquistador
49
12%
Especialista
50
12%
Mantenedor
88
22%
Negociador
102
25%
Realizador
34
08%
408
100%
Total
A Tabela 4.2 revela os EM identificados junto aos profissionais

das secretarias do setor pblico. Os dados indicam um padro

bastante prximo amostra geral, uma vez que esses profissionais

so tambm principalmente Negociadores, Mantenedores e Colaboradores; e h menor representatividade dos EM Competidor,
Realizador, Conquistador e Especialista.
Tabela 4.2 Distribuio dos Estilos de Mobilizao nas
Secretarias do setor pblico
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
54
17%
Competidor
19
06%
Conquistador
31
10%
Especialista
34
11%
Mantenedor
70
22%
Negociador
92
29%
Realizador
21
07%
321
100%
Total
A Tabela 4.3 apresenta os EM identificados junto aos profissionais

das empresas privadas. Os dados indicam um padro diferente
da amostra geral, uma vez que os indivduos do setor privado so
principalmente Conquistadores, Mantenedores, Especialistas e
Realizadores; e h menor representatividade dos EM Colaborador,
Competidor e Negociador, diferentemente do que ocorre na amostra
de profissionais do setor pblico.
Tabela 4.3 Distribuio dos Estilos de Mobilizao nas empresas

privadas (Grupo Abril e MBA-FIA)
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
02
02%
Competidor
10
11%
Conquistador
18
21%
Especialista
16
18%
Mantenedor
18
21%
Negociador
10
11%
Realizador
13
15%
Total
87
100%
A Tabela 4.4 apresenta a comparao dos EM identificados

junto aos profissionais de RH dos setores pblico e privado com a
amostra em escala nacional coletada junto a profissionais de todas
as reas. Embora o valor do teste qui-quadrado no tenha revelado
diferena significante entre a amostra nacional e a de profissionais
de gesto de pessoas, (p<0,05), possvel observar que os estilos
Competidor e Realizador apresentam uma proporo menor na
amostra de profissionais de RH em relao amostra nacional geral,
enquanto que os estilos Mantenedor e Negociador apresentam uma
proporo maior, confirmando, em parte, a questo de pesquisa 1
do presente estudo.

Tabela 4.4 Comparao da distribuio dos Estilos de

Mobilizao dos profissionais de gesto de pessoas (RH)
pesquisados (408) com a amostra nacional de profissionais
(4981)
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
14%
15%
Competidor
07%
13%
Conquistador
12%
15%
Especialista
12%
15%
Mantenedor
22%
14%
Negociador
25%
14%
Realizador
08%
14%
100%
100%
Total
A Tabela 4.5 apresenta a comparao dos EM identificados junto

aos profissionais das empresas privadas com a amostra de profissionais em nvel nacional. Os dados indicam haver diferenas significativas para os estilos Colaborador, Conquistador e Mantenedor. A
proporo destes dois ltimos estilos maior entre os profissionais
do campo de gesto de pessoas do setor privado, enquanto a do estilo
Colaborador revela-se bastante menor em relao amostra nacional.

nas empresas privadas (Grupo Abril e MBA-FIA) com a amostra
nacional
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
02%
15%
Competidor
11%
13%
Conquistador
21%
15%
Especialista
18%
15%
Mantenedor
21%
14%
Negociador
11%
14%
Realizador
15%
14%
100%
100%
Total
A Tabela 4.6 apresenta a comparao dos EM identificados junto

aos profissionais de gesto de pessoas (RH) no setor pblico com
a amostra de profissionais em nvel nacional. Os dados indicam
haver diferenas significativas para os estilos Competidor, Realizador, Conquistador, Mantenedor e Negociador. A ocorrncia dos
estilos Competidor, Realizador e Conquistador menor entre os
profissionais da rea de gesto de pessoas e a dos estilos Negociador
e Mantenedor revela-se maior em relao amostra nacional.


nas organizaes pblicas com a amostra nacional
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
17%
15%
Competidor
06%
13%
Conquistador
10%
15%
Especialista
11%
15%
Mantenedor
22%
14%
Negociador
29%
14%
Realizador
07%
14%
100%
100%
Total
A Tabela 4.7 apresenta a comparao dos EM identificados

junto aos profissionais da rea de gesto de pessoas (RH) da organizao pblica com aqueles dos indivduos de instituies
privadas, atuando tambm na rea de RH. O valor obtido para o
teste qui-quadrado indica que existem diferenas estatsticas significantes entre os valores obtidos para as duas amostras ao nvel de
p<0,001. Os dados mostram divergncias significativas para todos
os estilos, exceto o Mantenedor, para o qual as propores so equivalentes. Nas empresas privadas, maior a ocorrncia dos estilos
Competidor, Realizador, Conquistador e Especialista, enquanto
que a dos estilos Colaborador e Negociador so mais frequentes
entre os profissionais que atuam nas organizaes pblicas. Esses

resultados confirmam a questo de pesquisa 2 do presente estudo.
Tabela 4.7 Estilos de Mobilizao dos profissionais de gesto de
pessoas nas empresas privadas e na empresa pblica
ESTILO DE MOBILIZAO
Total
Porcentagem
Colaborador
17%
2%
Competidor
6%
11%
Conquistador
10%
21%
Especialista
11%
18%
Mantenedor
22%
21%
Negociador
29%
11%
Realizador
7%
15%
100%
100%
Total
4.6 CONCLUSES E RECOMENDAES

O profissional de gesto de pessoas, elo entre o corpo de colaboradores e a direo da organizao, tem se deparado, assim
como profissionais de outros campos, com um ambiente corporativo em constante mudana e tambm com crescentes nveis de
competitividade e de complexidade. Para enfrentar esses desafios,
o indivduo desenvolve comportamentos especficos que so formadores de seu estilo de mobilizao no trabalho, caracterizando-o
como um integrante de um conjunto de profissionais de aes

similares, ou seja, como uma populao com caractersticas comportamentais prprias. O presente estudo contribuiu para esclarecer quais caractersticas so essas no que diz respeito ao modo desse
profissional agir em busca de resultados, atendendo seu objetivo
geral. Assim, os dados do conjunto dos 408 respondentes obtidos
confirmam a questo inicial, uma vez que revelam que h estilos de
mobilizao (EM) predominantes entre os profissionais de RH,
a saber: Negociador, Mantenedor e Colaborador. Os EM Competidor, Realizador e Conquistador so pouco representativos
nesse grupo.
Esses resultados revelam-se compatveis com padres tradicionais de atuao e at certo ponto esperados do profissional de
gesto de pessoas (RH). O indivduo que trabalha nessa rea, desde
o seu surgimento no Brasil em meados dos anos 1970, sempre foi
responsabilizado pela intermediao entre as necessidades da fora
de trabalho e as efetivas possibilidades de atendimento das mesmas por parte da direo da organizao. Portanto, nesse mbito
de atuao, estabelecer acordos vantajosos para ambas as partes
caracterstica marcante do estilo Negociador , bem como
estabelecer e dar continuidade s polticas e normas de gesto de
pessoas comportamentos tpicos do Mantenedor equilibram-se com o que historicamente considerado ideal e mesmo eficaz
para o desempenho enquanto profissional padro da rea. O
terceiro estilo identificado como dominante o Colaborador
tambm se encaixa nesse contexto que considera ainda a rea
de gesto de pessoas como provedora de ajuda aos empregados
no trabalho. Essa ajuda viria seja por meio da execuo de programas de desenvolvimento e de treinamento, seja pela melhoria
contnua das demais polticas de RH, principalmente aquelas
ligadas valorizao e ao reconhecimento dos empregados. Alm

disso, vale lembrar que, quando ainda era dominante essa viso
mais tradicional da gesto de RH, no se exigia do profissional
da rea, de modo mais intenso e frequente, uma postura voltada
especificamente para a gerao de resultados e criao de valor
nas organizaes.
A partir do final dos anos 1990 essa situao se altera substancialmente com o incio da era da globalizao e da competitividade,
trazendo o imperativo inclusive para o profissional de RH
de orientar-se para a consecuo dos resultados organizacionais. Provavelmente, essa nova realidade explica parcialmente as
diferenas entre os profissionais do setor pblico e privado, no
que se refere s propores em que apresentam os estilos ligados
orientao empreendedora o Realizador, o Conquistador
e o Competidor , cujos comportamentos tpicos pautam-se
pela realizao do que foi planejado, gerao de resultados e de
produtividade, assim como pela busca de desafios constantes
no exerccio das atividades. Ainda assim, a primeira questo de
pesquisa levantada pelo presente estudo tem resposta afirmativa
quando se comparam os perfis dos profissionais de RH com os da
amostra nacional geral, uma vez que foram identificados estilos
de mobilizao mais frequentes e estilos com menos ocorrncia
junto aos profissionais de gesto de pessoas, restando explorar
mudanas na composio desses estilos em funo do tipo de
organizao em que o profissional trabalha.
Neste sentido, ainda que em carter preliminar em razo de sua
abrangncia, outro resultado significante do presente estudo e que
atende ao seu segundo objetivo definido diz respeito s diferenas de
estilo de mobilizao encontradas entre os profissionais de gesto de

pessoas que atuam em empresas privadas e aqueles das organizaes

pblicas. Conforme mencionado, nas empresas privadas so maiores
as propores dos estilos Competidor, Realizador, Conquistador e
Especialista, enquanto que a proporo dos estilos Colaborador e
Negociador maior junto aos profissionais que atuam na instituio
pblica.
Esses resultados parecem indicar a ocorrncia de dois fatos distintos no contexto das organizaes privadas. Em primeiro lugar, pode
ter havido uma substituio dos profissionais de gesto de pessoas,
contratando-se profissionais com foco em resultados e, portanto,
com estilos comportamentais mais compatveis s necessidades de
curto prazo das empresas de fazer frente a um mundo corporativo
pautado pela competitividade. Em segundo lugar, h a possibilidade, mais complexa e desafiadora, de os profissionais da rea terem
conseguido efetuar um salto qualitativo em termos de foco para seu
desempenho. Assim, em funo das necessidades de contexto, eles
podem ter passado a se orientar mais para a gerao de resultados,
busca e consecuo dos desafios, preocupaes principais de trs
dos estilos de mobilizao dominantes (competidor, conquistador
e realizador). A importncia tambm do estilo de mobilizao Especialista nas empresas privadas indica que, nessas organizaes,
seja a substituio, seja a mudana comportamental ocorrida, no
se fizeram sem se perder de vista a qualidade e a eficincia tcnica
nos processos e atividades de RH, preocupaes essenciais de profissionais desse estilo de mobilizao.
J nas organizaes pblicas pesquisadas, os estilos encontrados
Negociador e Mantenedor do conta de atender aos desafios
mais tradicionais de atuao do profissional de gesto de pessoas
com foco na resoluo de conflitos entre empregado e empregador
e promoo da evoluo paulatina das polticas voltadas para a

valorizao do quadro de funcionrios. Vale tambm lembrar que
no setor pblico a preocupao direta com resultados e metas
mais recente ou ainda no se incorporou s agendas de trabalho. A
resposta que vem sendo dada resume-se nas tentativas de implantao de modelos de gesto de pessoas com base em competncias
que promovam, mesmo que de modo indireto, a alavancagem dos
objetivos organizacionais pretendidos.
Outro ponto de interesse em termos de implicaes do presente
trabalho seu dilogo com as perspectivas de Ulrich (1997, 2000)
e Smilansky (1997) para atuao da rea de gesto de pessoas (RH).
Segundo esses autores, a nova agenda para a rea de RH e seus
profissionais prioriza dois pontos essenciais: primeiro, alavancar a
competitividade do negcio e, em segundo lugar, caso o primeiro
aspecto seja alcanado, desempenhar um papel e ser reconhecido
como estratgico no contexto organizacional. Para tanto, os profissionais devem focar as entregas de seu trabalho, mais do que
a qualidade tcnica e a especializao no que fazem. Eles devem
articular seu papel em termos de valor criado, reorientando as
funes de RH para que faam os resultados flurem rapidamente;
desenvolver a capacidade de medir resultados e impactos de suas
polticas e procedimentos no aumento da competitividade de
suas organizaes, em lugar de prioritariamente prover conforto
e bem-estar aos empregados. Em resumo, os profissionais devem
se conscientizar que precisam liderar a transformao cultural em
seus contextos de trabalho.
No que diz respeito aos papis operacionais e estratgicos a
serem desempenhados pela rea de RH e seus profissionais, Ulrich
(1997, 2000) indica que os principais so: (1) parceiro estratgico:

significa alinhar a estratgia de RH com a do negcio por meio de

diagnsticos, caracterizando como entrega final a execuo da estratgia empresarial; (2) especialista administrativo: representa os esforos
para analisar e propor melhorias no somente dos processos de RH,
mas tambm dos organizacionais; sendo a entrega final a eficincia
administrativa; (3) defensor dos empregados: caracteriza-se pela preocupao e postura de ouvir as demandas e dar respostas aos empregados,
fornecendo como entrega final o aumento das competncias e do
comprometimento dos empregados e (4) agente de mudana: busca
a garantia da execuo e da operacionalizao de processos que do
suporte mudana, tendo como entrega final a capacidade da organizao para mudar e perseguir seus objetivos, metas e resultados.
Dentro desse quadro referencial, os resultados do estudo de
campo revelam que, nas organizaes pblicas pesquisadas, os profissionais de RH possuem estilos de mobilizao mais compatveis
com os papis de parceiro estratgico e de defensor dos empregados,
uma vez que os estilos dominantes so Mantenedor, Negociador
e Colaborador, enquanto que nas empresas privadas os estilos
identificados como dominantes Competidor, Realizador, Conquistador e Especialista apoiam mais diretamente os papis de
agente de mudana e de especialista administrativo.
Para finalizar este estudo, vale ressaltar que conhecer os estilos de mobilizao dos profissionais de Gesto de Pessoas (RH)
permite no somente compreender melhor suas motivaes e
principais caractersticas comportamentais, mas tambm orientar
a contratao, a reteno e o desenvolvimento desses profissionais.
Estilos de mobilizao identificados como dominantes permitem
avaliar quais papis tero maior probabilidade de serem cumpridos, uma vez que determinados estilos fornecem base natural para
determinados papis. Assim, se o desafio para atuao estiver ligado

gerao de resultados, recomenda-se buscar profissionais com
os estilos Conquistador, Competidor e Realizador. Se o interesse
obter o comprometimento, a valorizao e a identificao dos
empregados com a empresa, os estilos Colaborador e Negociador
seriam mais indicados.
Em termos de desenvolvimento desses profissionais, no caso da
organizao pblica, seriam recomendveis programas de treinamento voltados para a gesto empreendedora e para o estabelecimento e derivao de metas departamentais em apoio a metas
organizacionais, independentemente da estratgia empresarial
vigente, uma vez que a presena dos estilos de mobilizao derivados da orientao empreendedora revelou-se muito baixa. De
outro modo, nas empresas privadas, o esforo de desenvolvimento
do profissional de gesto de pessoas deve ser direcionado para o
papel de defensores dos empregados que depende, essencialmente,
da orientao motivacional receptiva, presente de modo intenso
no estilo Colaborador. Pode-se, por exemplo, realizar programas
de treinamento voltados para a compreenso de diferenas individuais, diversidade, tica, relacionamento interpessoal e trabalho
em equipe.
Cumpre ainda observar que so limitaes deste estudo o
tamanho e a intencionalidade das amostras utilizadas na anlise.
Dessa forma, no estgio atual da pesquisa, no ainda possvel
generalizar os resultados obtidos para todos os profissionais de
gesto de pessoas (RH), uma vez que isso dependeria de um
planejamento detalhado de amostragem e coleta de dados.
Recomenda-se, portanto, que outros estudos sejam realizados
com amostras maiores e mais representativas, com organizaes

pblicas e privadas de vrios segmentos e portes para que seja

possvel avaliar, em funo de resultados mais abrangentes, o
prprio carter estratgico da rea da gesto de pessoas (RH)
nas organizaes.
4.7 REFERNCIAS
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CAPTULO 5
Relaes de trabalho e gesto pblica
no Brasil contemporneo1
ARNALDO JOS FRANA MAZZEI
NOGUEIRA
Doutor em Cincias Sociais pela Universidade
Estadual de Campinas e professor da PUC-SP e
FEA-USP.
CAPTULO 5
2
Este captulo uma verso reduzida e modificada do artigo Relaes de Trabalho e Gesto
Pblica no Brasil Contemporneo, publicado na Revista do Departamento de Direito do Trabalho e da
Seguridade Social da Faculdade de Direito da USP (v.2, n. 3, jan./jun. 2007)..
RELAES DE TRABALHO E GESTO PBLICA........ ... .........

NO BRASIL CONTEMPORNEO | 153 |
As questes principais que se pretendem discutir neste captulo

so as seguintes: como entender os conflitos e as relaes de trabalho
no Estado em comparao com o setor privado? Qual o papel do
sindicalismo pblico nesse contexto? No Brasil, como se deram as
mudanas na gesto pblica e nas relaes de trabalho e sindicais
no Estado?
Os conflitos so inerentes s relaes entre trabalho e capital na
sociedade. E no interior do Estado capitalista quais so as fontes
do conflito?
As fontes de conflito no Estado capitalista encontram-se duplamente determinadas pelas relaes diretas entre funcionrios
e nveis de governo do Estado e pelas contradies do regime
capitalista de produo. Importantes referncias sobre o tema
foram desenvolvidas por Poulantzas em vrios trabalhos. No seu
livro Poder poltico e classes sociais, h indicaes tericas relevantes
sobre o tema, em especial na parte sobre a burocracia e as elites
(parte V), onde se discute a primeira negando-lhe um papel de
fora social independente ou com poder prprio, e afirmando a
natureza de uma categoria especfica, com uma certa autonomia
relativa (a autonomia relativa do Estado) e uma unidade prpria
de interesses. Em seguida, o mesmo autor, em coletnea sob sua

organizao intitulada O Estado em crise, desenvolve discusso
especfica sobre o pessoal do Estado no contexto de suas transformaes contemporneas e de sua crise poltica e funcional. Nas
palavras de Polantzas (1977):
Insisti at aqui no aspecto de crise do Estado, que
concerne a suas instituies e aparelhos, e que o
aspecto fundamental desta crise. Ele no impede que
esta crise do Estado se manifeste igualmente sob um
outro aspecto que o da crise do pessoal do Estado (pessoal poltico, funcionrios, juzes, militares,
policiais, professores etc.), em suma, uma crise da
burocracia de Estado em sentido amplo. Na verdade,
a crise poltica se traduz no prprio interior do corpo
do pessoal estatal de vrias maneiras: a) como crise
institucional do Estado, quer dizer precisamente
como reorganizao do conjunto dos aparelhos de
Estado; b) como acentuao, com traos prprios,
da luta e das contradies de classe tal como, elas se
exprimem, de modo especfico, no seio do pessoal
de Estado; c) como ascenso das reivindicaes e
das lutas prprias ao pessoal do Estado.
Em seguida, Poulantzas argumenta que ocorrem divises e contradies internas acirradas no seio do pessoal do Estado, colocando
em questo a sua prpria unidade especfica, no que se refere
estrutura organizacional prpria dos aparelhos estatais, seguindo a
trama de sua autonomia relativa. Diferente do conflito entre capital

e trabalho, no aparelho de Estado esses conflitos se revestem na

forma de brigas, fissuras e reorganizaes entre membros de diversos ramos, alm de frices entre faces e corporaes. Ocorrem
tambm divergncias de natureza poltica e ideolgica que dividem
o pessoal entre posies mais esquerda ou direita, muitas vezes,
estranhas ao papel aparente de neutralidade e de rbitro, acima das
classes, que o Estado exerce na sociedade.
Por ltimo, Poulantzas retoma a discusso em O Estado, o poder,
o socialismo, mostrando os limites das lutas internas e da prpria
politizao do pessoal, diante do problema mais fundamental, que
o da transformao do Estado em suas relaes com as massas
populares. Ao indagar sobre
[...] se preciso transformar o Estado a fim de poder
modificar as prticas de seu pessoal, em que medida
se pode contar, nessa transformao do aparelho de
Estado, com o pessoal que se inclina para as massas
populares? (POULANTZAS, 1981)
A resposta de Poulantzas de desconfiana quanto a essa possibilidade, porque alm do pessoal resistente a qualquer transformao,
o pessoal mais esquerda tende s massas populares apenas sob a
condio de uma determinada continuidade que sustente o prprio
Estado ou exatamente para que esta continuidade do Estado seja
assegurada.
Nas palavras do autor:
Esta atitude, constantemente verificada, no se atm
apenas defesa de privilgios corporativistas, alis
evidentes: se a burocracia de Estado tem igualmente

interesses prprios a defender [...] interesse pela estabilidade [...] isso no o essencial. Paralelamente
considervel extenso desse pessoal do Estado, os
privilgios da funo pblica so postos em questo
por uma importante parcela desse pessoal. Mas, se
esta situao favorece incontestavelmente sua politizao para a esquerda, parece certamente apontar
sempre os limites relativos ao arcabouo material
do Estado.
Assim, Poulantzas aponta limites para qualquer processo de
transformao do Estado no sentido do socialismo democrtico
que parta do seu interior e com a iniciativa do prprio pessoal
do Estado, mesmo que este se incline s massas populares. H os
limites relativos ao arcabouo material do Estado.
Guardadas as devidas propores, o argumento de Poulantzas
informa e ajuda a entender os limites da mobilizao sindical do
pessoal do Estado no Brasil no contexto da democracia constitucional entre 1988 e 2005. Tal argumento contribui tambm para
a discusso da dinmica do conflito das relaes de trabalho no
Estado, que passa pela prpria crise poltica e funcional do Estado
capitalista e do papel da burocracia enquanto categoria especfica
(o pessoal do Estado) na luta pelos seus interesses especficos.
Em particular, a luta do pessoal pelos seus interesses especficos
no corresponde diretamente s mudanas necessrias no prprio
Estado no sentido de responder com mais efetividade aos interesses
das massas populares, o que implicaria na expanso da democracia
e abertura de outras possibilidades no futuro.

Na verdade, o que ocorreu com o Estado em geral entre o fim dos

anos 1970 e o incio dos 2000 foi uma profunda transformao no
sentido da crise mesma do Estado, ganhando cada vez mais espao
o programa do Estado mnimo ou enxuto, informado pela hegemonia neoliberal, em contraponto ao Estado do bem-estar social.
Assim, as lutas sociais que envolveram o setor pblico nas ltimas
duas dcadas visavam sobretudo a manuteno geral do Estado do
bem- estar social.
Uma passagem de Kliksberg (2005) atualiza os termos do debate tendo como objeto a discusso do atual papel do Estado na
Amrica Latina:
El Estado reaparece en este nuevo contexto poltico, como un actor imprescindible para promover e
impulsar cambios en los rumbos deseados. La poblacin descontenta ha renovado segn las encuestas
sus expectativas sobre el rol del Estado. El pndulo
ha dado una vuelta completa, desde su absoluta
desacreditacin a inicios de los 80, hasta una gran
expectativa actualmente, tras la desilusin con los
logros de la minimizacin del Estado y de la mano
invisible. Pero la poblacin aspira claramente a un
Estado de nuevo tipo, muy diferente de aquel del
pasado. El mandato emergente va en la direccin
de un Estado activo, pero asociado estrechamente
con la sociedad civil, y potenciador de la produccin
nacional, fuertemente centrado en lo social, descentralizado con gran parte de su accin desarrollada
a nivel regional y local, totalmente transparente,
rendidor de cuentas, y sujeto al control social, de alta

eficiencia gerencial, y apoyado en un servicio civil
profesionalizado basado en el mrito. Asimismo se
aspira que sea un Estado abierto a canales continuos
de participacin ciudadana.
Concorde-se ou no com Kliksberg sobre a ideia de um novo
tipo de Estado mais associado sociedade civil etc., cabe a pergunta sobre quem so os agentes capazes de encaminhar o projeto de
transformao democrtica do Estado colocado no momento como
uma das possibilidades objetivas.
Essa tarefa pressupe uma articulao das foras sociais e polticas
divergentes de fora e de dentro do Estado, o que pode se configurar
em conflito mais complexo em determinados momentos de crise e
mudana do prprio Estado, envolvendo a questo das relaes de
trabalho e do comportamento social e poltico do pessoal do Estado.
5.1 AS ESPECIFICIDADES DAS RELAES DE

TRABALHO NO CAMPO ESTATAL
Hyman (1981), ao estudar as relaes industriais, prope um
enfoque em que elas aparecem como um elemento dentro de
uma totalidade que compreende o conjunto de relaes sociais
de produo. Ciente de que a noo de relaes industriais possa
ocultar as contradies entre trabalho e capital, Hyman considera
a existncia de processos e foras contraditrias que trazem tanto
estabilidade como instabilidade nos sistemas; e a regulao do
trabalho depende do conflito nas relaes de trabalho. O autor

entende as relaes industriais em geral como os processos de

controle sobre as relaes de trabalho e entre esses processos,
a organizao e ao coletiva dos trabalhadores se revestem da
maior importncia.
Nessa linha, discutir uma teoria sobre as relaes de trabalho de
forma abrangente envolve pensar sobre um conjunto complexo de
relaes, a comear pela relao direta entre trabalhadores e empregadores, trabalhadores e organizaes sindicais (lideranas e bases),
formas de controle (pessoal, burocrtico e tcnico) sobre a fora de
trabalho nas empresas e nas organizaes, relaes entre sindicatos
trabalhistas e patronais, legislao trabalhista e as polticas no campo
das relaes de trabalho do Estado.
Para o caso do setor pblico, ou para a esfera interna do Estado
capitalista, o termo relaes industriais, evidentemente, no seria
adequado. Por isso mais apropriado adotar a noo de relaes de
trabalho no setor pblico, cuja especificidade no nega sua condio
de pertencer a uma totalidade de relaes sociais de produo, predominantemente capitalistas, que informam as fontes dos conflitos
do trabalho no setor pblico e no Estado.
No entanto, as especificidades desse setor devem ser apontadas.
Em primeiro lugar, so relaes de trabalho entre no proprietrios
de meios de produo (funcionrios e governo ou governantes e
dirigentes), em vez de relaes sociais diretamente capitalistas. Isso
significa, em uma anlise marxista, que no h no relacionamento
coletivo dentro do Estado, nas atividades de administrao, controle e de prestao de servios pblicos, produo direta de valor
para acumulao de capital. Trata-se ento de trabalho assalariado
improdutivo, nos termos discutidos no Captulo VI (indito) de O
Capital, de Marx.
Isso, porm, no significa que no haja explorao direta do trabalho

pelo Estado. A explorao ocorre na esfera da reproduo do capital, ou
seja, nos processos de servios e administrao voltados reproduo
social e poltica do conjunto da sociedade de classes. A taxa de explorao do trabalho no Estado envolve a quantidade de salrio em relao
jornada de trabalho e s condies necessrias de vida em sociedade,
mas no realizada para produzir, e sim reproduzir o capital.
A questo dos salrios informa sobre o padro de vida dos assalariados. Assim, as polticas de conteno dos gastos pblicos para
enfrentar as crises dos Estados capitalistas submetem os funcionrios
pblicos a permanentes arrochos salariais e deterioraes das suas
condies de trabalho. Qualquer proposta atual sobre um sistema
de relaes de trabalho para o setor pblico depende do encaminhamento dessas questes da defasagem e das perdas salariais histricas
e da melhoria das condies gerais de trabalho.
Na condio de assalariado, o trabalhador do setor pblico, no
caso brasileiro, encontra-se atualmente em trs regimes diferentes: 1)
servidor estatutrio, sujeito a um regime que significa, na verdade,
parte do Estado ou ocupante de cargo pblico trata-se de
um assalariado possuidor de um cargo com direitos especiais que
reflete em sua identidade, ora visto como servidor pblico, ora como
trabalhador assalariado; 2) os assalariados ou empregados pblicos
que so contratados no regime de mercado ou sob a legislao trabalhista, adquirindo a condio de ocupante de emprego pblico, que,
dependendo da interpretao, pode reivindicar direitos especiais; e
3) servidores ou assalariados temporrios e eventuais, que formam
o elo fraco da categoria do Estado porque so trabalhadores que
exercem funes sem vnculos a cargos ou emprego pblico e sem
qualquer segurana ou estabilidade.

Nessa trplice condio, alm dos conflitos inerentes s desigualdades entre categorias, a questo salarial e das condies de trabalho
representam fontes permanentes do conflito.
A produo do conflito no Estado fundamenta-se tambm em
um problema classicamente levantado por Max Weber (1964). O
desenvolvimento da burocracia produz um conflito entre a pessoa
e a administrao. A burocracia poder, controle, dominao e
alienao segundo Motta. Ou seja, na diviso entre as camadas
que controlam os meios de administrao e de poder e os que no
controlam, h probabilidade de conflitos.
Nesse mbito, situam-se as relaes conflituosas entre indivduo
e organizao burocrtica; as divergncias inter-pessoais, entre grupos sociais, entre diferentes posies hierrquicas, entre o pessoal
da mquina permanente e o pessoal temporrio; o abuso do poder
estatal sobre os funcionrios; a ausncia de participao na deciso,
entre muitos outros aspectos.
Na viso mais geral de Weber sobre o tipo ideal da burocracia, a
expanso da racionalidade legal e burocrtica (da organizao dos
meios e dos interesses em busca dos fins e dos resultados econmicos) e de suas formas de dominao e autoridade correspondentes
eram inevitveis e incontrolveis. Em suma, a burocracia acabaria
por condenar a democracia e a liberdade, sendo esse um conflito
permanente nas sociedades modernas.
Nessa perspectiva, o conflito poderia ser reduzido e administrado,
independentemente da esfera das relaes sociais de produo, por
meio da desburocratizao, da gesto das disfunes da burocracia,
do aumento da participao dos funcionrios e da ampliao das
formas de controle poltico e pblico sobre a burocracia do Estado.
Isso remete questo da democracia e da participao no interior da
burocracia estatal. No entanto, sendo o Estado o aparato da ordem

social e poltica em geral, sua autonomia relativa, o que dificulta
processos internos e contnuos de administrao do conflito nas
relaes de trabalho por meio da participao.
No caso da empresa capitalista, a prpria contradio entre capital
e trabalho, a necessidade de expanso do capital e de seu controle
sobre a fora de trabalho, alm da concorrncia e da busca pelo lucro
pressionam por mudanas no padro das relaes de trabalho, de
um sistema mais coercitivo para o sistema participativo. Desde a
dcada dos anos 1970 at a dos anos 1990, est em pauta a democracia industrial, o trabalho em grupo e as formas participativas de
gesto como novos meios para conseguir produtividade, qualidade
e competitividade.
No caso do Estado, essa ideologia da administrao participativa
vai sendo aos poucos incorporada no discurso e nas prticas como
estratgia de mudana do padro antigo e burocrtico para um
padro gerencial moderno.
Como se observa no seguinte discurso:
Nas origens da administrao do Estado (era absolutista) os funcionrios pblicos nada mais eram
do que funcionrios do Rei, ou seja, paniguados do
poder que recebiam um salrio e administravam o
Estado segundo seus prprios lemas e determinaes. A vontade do povo no tinha influncia na
organizao do Estado. O advento das democracias
participativas e a eleio dos lderes do executivo e do
parlamento trouxeram vrias mudanas no escopo e
na representatividade da administrao pblica. No

entanto, o corpo de funcionrios governamentais

continuava com raras excees a separar o planejamento e a ao da determinao da vontade social.
A fase taylorista sancionou tal comportamento, e o
fordismo, a despeito de proporcionar espao para
a mudanas, no transformou substancialmente tal
prtica, que tornou-se arraigada no mbito das administraes pblicas dos pases centrais. Uma primeira mudana de comportamento, produzida pela
introduo da administrao flexvel, ocasionou uma
transformao na viso de mundo da administrao
pblica: a sociedade no composta de sditos ou
concorrentes, mas sim de clientes e cidados. (MDICI; SILVA, 1993)
Isso reflete todo um movimento aparentemente positivo de trazer
para dentro do Estado os novos padres de gesto do setor privado.
Osborne e Gaebler no livro Reinventando o governo expem com
clareza essa tendncia, influenciando todas as formulaes sobre o
gesto estatal, em particular o Plano de Reforma do Estado Brasileiro
do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE).
bvio que a lgica de funcionamento do Estado difere da lgica das empresas capitalistas, porque sua funo a manuteno
da ordem como um todo do sistema capitalista. Nesse aspecto, o
Estado tem uma autonomia relativa no capitalismo (ver debate
entre Miliband (1975) e Poulantzas sobre o assunto e tambm as
ideias expostas por Giddens). Aparentemente, o Estado representa
o espao de equilbrio e o rbitro dos conflitos; a razo absoluta
e o espao da deciso coletiva e pblica, mas na realidade, e a a
contradio propriamente poltica, o Estado capitalista tem como

funo manter a ordem do capital em detrimento das esferas sociais
e coletivas. Contudo, as lutas de classes tm um papel determinante
na qualidade da sua atuao.
5.2 RELAES DE TRABALHO NO SETOR PRIVADO

E NO SETOR PBLICO
Nas relaes entre trabalho e capital no setor privado, a instncia do poltico percebida por meio da interveno do Estado, via
legislao do trabalho e sindical. No entanto, a atuao sindical e
dos trabalhadores pode alterar as condies de trabalho em cada
empresa por meio de mobilizaes, da negociao e de acordos. No
campo pblico, as relaes coletivas se do diretamente na superestrutura poltica e jurdica e dependem dos estatutos especficos das
diversas categorias, ou seja, do estatuto jurdico oriundo do direito
administrativo e constitucional que regula as circunstncias e os
interesses em jogo.
A relao existente entre o servidor pblico e a unidade administrativa de natureza diversa da existente na iniciativa privada.
O administrador pblico est sujeito ao princpio da legalidade.
Assim, a organizao sindical dos servidores pblicos tem maior
dificuldade em alterar as condies de trabalho de forma abrangente
porque elas dependem das instncias polticas e administrativas. As
dificuldades das relaes coletivas de trabalho no setor pblico na
instncia do poltico so inmeras. A primeira delas defrontar-se
com um poder difuso de deciso entre o Executivo e o Legislativo,
poderes esses definidos, em situao normal, pela participao de-

mocrtica formal, reduzida s eleies e ao voto do conjunto dos

eleitores. Isso torna a relao entre servidor e Estado dependente da
poltica propriamente dita. No preciso dizer que nesse quadro
a instabilidade e o conflito nas relaes coletivas so permanentes
e envolvem um conjunto de foras complexas que tornam os processos de deciso demorados e instveis. A mudana de governo
influi diretamente nesse processo e pode fazer voltar estaca zero
qualquer conquista anterior. A ausncia de convenes coletivas ou
acordos coletivos de trabalho, a falta de uma Justia do Trabalho
especfica para dirimir conflitos trabalhistas no setor pblico e de
outros mecanismos de mediao e arbitragem explicam tambm a
recorrncia do conflito. Idealmente, o Poder Legislativo deveria exercer esse papel, desde que agisse com independncia e mais afinado
com os eleitores. No entanto, no atual esquema de poder, fundado
em frgil estrutura partidria, o interesse pessoal de continuidade
poltica prevalece sobre o interesse pblico.
O Estado contm processos de trabalho geralmente voltados aos
servios, muito diversos e heterogneos. A organizao e a dinmica
desses processos so influenciadas tanto pela mudana tecnolgica
como pelas novas formas de gesto. A tecnologia de produo sempre
foi tpica da empresa industrial e separava claramente os sistemas
produtivos dos servios privados e pblicos. Contudo, com a expanso da microeletrnica e da revoluo informacional, isto tem
se modificado bastante, por meio da reduo das fronteiras entre
trabalho produtivo e improdutivo.
De qualquer maneira, importante destacar que, no caso do
servio pblico, a essncia do trabalho o processamento intelectual
e administrativo. O processo de trabalho lida diretamente com a
informao, o atendimento, a prestao de servios, alm das ativi-
dades de planejamento, administrao e controle. A tecnologia de

informao, nesse caso, pode servir como ferramenta auxiliar para
melhorar o fluxo do servio e como qualificadora do trabalho, mas
tambm pode reproduzir a lgica destrutiva de postos de trabalho
(substituio do trabalho vivo pelo morto), tpica da organizao
capitalista produtiva e de servios.
Para sintetizar essa discusso, entende-se que, na origem, os
funcionrios do Estado so assalariados livres que apenas dispem
de sua fora de trabalho para vender e sobreviver na sociedade e,
nesse aspecto, igualam-se aos demais assalariados submetidos
ordem do capital e do mercado em sentido mais abrangente. No
entanto, no momento que so ocupantes de um cargo ou emprego
pblico, diferenciam-se dos demais trabalhadores porque as relaes
de trabalho esto caracterizadas, de modo especfico, como parte do
Estado. Em princpio, a relao de trabalho no pode ser rompida
como nos contratos de trabalho firmados com empresas privadas.
O funcionrio pblico, geralmente, tem condies especiais, como
aposentadoria integral e outros benefcios que so garantidos pela
sociedade. Afinal, os servidores pblicos devem servir ao pblico,
ao mesmo tempo em que so empregados do Estado (ou seja, da
sociedade dividida em classes sociais, entre o plo do trabalho e o
plo do capital).
H, na verdade, maior complexidade das fontes contraditrias
do conflito e do confronto coletivo no Estado. Com efeito, preciso
captar e inserir a questo das relaes de trabalho no setor pblico
em uma rede de relaes mais complexa entre funcionrio pblico
assalariado e Estado e os seus diferentes poderes, mercado capitalista
e sociedade civil.

5.3 AS FORMAS DE GESTO/CONTROLE ENTRE

O PRIVADO E O PBLICO
Quanto s formas de gesto/controle e sua interveno na organizao do trabalho, h que se destacar que, no setor pblico,
o taylorismo e o fordismo s podem ser referidos na sua instncia
administrativa e burocrtica, exercendo sobre os funcionrios, muitas
vezes, papel semelhante ao que acontece na produo: diviso do
trabalho, parcelamento das tarefas, separao entre planejamento e
execuo do trabalho, hierarquias, controles burocrticos e expropriao do saber sobre a totalidade dos processos organizacionais
e de trabalho. Esses aspectos so frteis na produo do conflito
interno ao Estado e implicam em alienao e estranhamento do
trabalho nessa esfera.
As modernas estratgias de gesto/controle na organizao e na
produo, desde as abordagens comportamentais at as experincias
da volvo sueca e da toyota japonesa (volvismo e toyotismo de acordo
com Wood) experincias essas baseadas nos grupos semiautnomos, na integrao flexvel do trabalho, na multifuncionalidade e
na busca da qualidade total , aparecem nas esferas administrativas
pblicas com outros nomes e por meio das formas participativas
de gesto, trabalho em equipe, grupos de discusso, formao de
comisses, programas de qualidade nos servios etc. Essas formas
podem ser amplamente utilizadas como meio de administrao
dos conflitos na esfera pblica, pois, muitas vezes, na ausncia do
atendimento das necessidades salariais, elas podem suprir outras
necessidades sociais e psicolgicas de reconhecimento e realizao,
gerando motivao para o trabalho. Isso acontece, principalmente,
nas camadas intermedirias e tcnicas e pode influenciar as camadas
operacionais da base hierrquica. Ainda nos processos de trabalho

do setor pblico, h conflito potencial nas relaes entre reas de
controle administrativo e de prestao dos servios, estas ltimas
ligadas diretamente prestao dos servios populao e que podem
resistir a ao controle sobre seu trabalho e resultado.
Quanto instncia das polticas de recursos humanos (RH), h
diferenas essenciais entre o setor privado e pblico. No primeiro,
as funes de RH (seleo, treinamento, desenvolvimento, manuteno, entre outras) tm como critrio bsico a economicidade (a
nomenclatura recurso humano insuspeita neste caso), procurando estabelecer diretrizes compatveis entre o desempenho do
trabalhador e os objetivos da empresa. Geralmente, nessa rea
que ocorre a definio dos contornos das relaes de trabalho ou
industriais no mbito da empresa, atuando tambm na mediao
entre base do trabalho e direo da organizao e no obscurecimento
das contradies entre capital e trabalho. por excelncia a rea que
teoricamente est mais preparada para lidar com o conflito trabalhista. No entanto, em muitos casos, os departamentos de RH no
administram diretamente as relaes de trabalho, a organizao do
trabalho e nem o cotidiano dos trabalhadores. Esses departamentos
atuam nas dimenses externas do trabalho.
Em empresas modernas, comum ocorrer, em paralelo ou em
complementao funo de recursos humanos, a organizao de
reas especficas de relaes industriais que lidam diretamente com as
relaes de trabalho, em particular com os processos de negociao
coletiva dos salrios, de organizao e processo de trabalho.
No setor pblico, a rea de RH restringe-se tradicional funo
de administrao de pessoal, concentrando seus esforos basicamente nos processos de seleo, treinamento e remunerao, no

desenvolvendo qualquer ao no campo das relaes coletivas ou

como instncias mediadoras dos conflitos dentro das diversas instituies ou rgos. Geralmente, essas relaes envolvem diretamente
os nveis de direo, assessorias e o titular da pasta. Enquanto no setor
privado e no que pode ser denominado setor pblico empresarial
(das empresas pblicas e estatais), com a emergncia do conflito
coletivo e sindical, ocorre um investimento na modernizao das
reas de relaes industriais e recursos humanos, no Estado a velocidade das mudanas muito menor, e a conservao do sistema
tradicional de gesto do pessoal, incapaz de responder s novas
demandas, tende a permanecer. Isso consequncia do pouco investimento na qualificao profissional de pessoal especfico de RH
e da interveno direta do nvel poltico nas questes sindicais e das
relaes de trabalho no Estado.
Com isso, a greve como momento especial e estratgico do conflito trabalhista no Estado influencia diretamente na legitimidade
dos governos e politiza o prprio conflito, que geralmente tem
causalidade econmica e salarial.
Em levantamento feito nas Revistas do CLAD, que sintetiza o
debate sobre as mudanas na gesto pblica, a questo da incorporao do modelo de gesto privada no setor pblico ganha bastante
destaque desde o primeiro nmero.
Observemos por exemplo o resumo do artigo de Portillo e Rabell
(1996) sobre a reinveno do governo nos idos da dcada de 1990:
En este artculo se analiza de manera crtica el libro
Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, de David
Osborne y Ted Gaebler, el cual se ha convertido en
un xito de ventas sin precedentes en el campo de

la administracin pblica en los Estados Unidos.
Las ideas planteadas en este libro se han difundido
rpidamente a nivel internacional crendose un gran
movimiento para reinventar el gobierno; es decir,
transformar las burocracias pblicas en gobiernos
empresariales, productivos y eficientes. El xito de
esta nueva retrica administrativa obedece al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad
del Estado para administrar la sociedad y satisfacer
las necesidades sociales. A pesar de las valiosas aportaciones de Osborne y Gaebler para entender las
estrategias de cambio que se estn formulando en
los pases del capitalismo avanzado para enfrentarse
a los nuevos retos de la sociedad post industrial, el
libro presenta serias limitaciones conceptuales y metodolgicas. Se concluye que el modelo de reinvencin del gobierno carece de una discusin profunda
sobre los aspectos constitucionales y normativos del
gobierno democrtico. Tampoco ofrece una reflexin
sobre las limitaciones del gobierno empresarial para
tomar decisiones polticas en el sector pblico, en el
cual compiten mltiples intereses y racionalidades
y que se caracterizan por ser sumamente complejas,
fragmentadas y altamente politizadas. Finalmente, la
metodologa que se utiliza en el libro plantea serias
interrogantes sobre la posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales que puedan ser vlidas
y aplicables a la realidad latinoamericana.

O Brasil rapidamente absorveu a ideologia da privatizao na gesto pblica desde o governo Collor, mas foi no governo FHC que o
programa de privatizao ganhou o formato definitivo, como mostra
o argumento de Luis Carlos Bresser Pereira (1995), ento Ministro
da Administrao e Reforma do Estado, contra a Constituio de
1988 que Ulisses Guimares nomeou como a Constituio cidad.
Se caracteriza la crisis confrontada por el Brasil durante los ltimos aos, que afecta el aspecto fiscal,
las formas de intervencin estatal y el aparato del
Estado. Se examinan las respuestas de la sociedad,
considerando inadecuadas las opciones que ofrece la
Constitucin de 1988 y se exponen las prioridades
establecidas por el actual gobierno para modificar
la situacin.
La crisis econmica sin precedentes enfrentada por
Brasil, que se desencaden en 1979 con el segundo
shock petrolero, tuvo como una de sus causas fundamentales la crisis del Estado. Esta crisis se define
en lo fundamental por la crisis fiscal del Estado, por
la crisis del modo de intervencin en la economa y
en lo social, y por la crisis del aparato del Estado. A
esto se suma una crisis poltica, la cada del rgimen
autoritario que culmin con la restauracin de la
democracia y su consolidacin en la Constitucin de
1988. La respuesta de la sociedad a la crisis poltica
fue adecuada, dando a la democracia brasilea una
estructura jurdica slida. Sin embargo, las disposiciones constitucionales no slo no ayudaron, sino
que contribuyeron a agravar los problemas derivados

de la crisis fiscal del Estado, de la crisis del modo
de intervencin y de la crisis del aparato estatal. En
relacin con la crisis fiscal y al modo de intervencin del Estado, se procur retomar el modelo de
los aos cincuenta, mientras que en relacin con
la administracin pblica, se intent volver a los
parmetros vigentes en los aos treinta.
La primera prioridad del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso ser la reconstruccin del Estado,
a partir de la reforma en profundidad del aparato
estatal. Se trata de tornar la administracin pblica
ms flexible y eficiente, reducir su costo, garantizar
una mejor calidad de los servicios pblicos, especialmente los servicios sociales, y hacer que el funcionario pblico sea ms valorizado por la sociedad.
El segundo objetivo prioritario se refiere a la atribucin de una amplia autonoma financiera y administrativa a los servicios sociales del Estado. Este
objetivo ser alcanzado principalmente mediante el
proyecto de creacin de organizaciones sociales,
fundaciones pblicas de derecho privado que asumirn las responsabilidades de suministrar los servicios
pblicos en materia social.
El tercer proyecto prioritario tiene que ver con la
profesionalizacin del ncleo burocrtico de la administracin, que incluye los funcionarios de la
administracin central que tienen competencias
y obligaciones exclusivas, del poder judicial y de

las fuerzas policiales. Se plantea la definicin y el

diseo de un sistema de carreras, que garantice la
capacitacin para una adecuada gestin profesional. Los proyectos prioritarios sern viabilizados
a travs de una reforma constitucional, en la que
deben tomarse en cuenta dos temas fundamentales
concernientes al aparato del Estado: la flexibilizacin
de la administracin, con cambios profundos en el
rgimen jurdico y laboral del funcionariado; y la
modificacin radical del sistema de previsin, que
actualmente es fuente de injusticias y que representa
un costo insostenible para el Estado.
Assim, a relao entre a gesto pblica e a gesto privada comea
a ser muito mais permevel e o impacto sobre as relaes de trabalho
no Estado fortemente sentido. Na verdade, aquela classificao das
categorias trabalhistas estatais, com exceo das atividades exclusivas
do Estado, pressionada para a adoo de um regime nico: o de
mercado. Para isso, era necessria a reforma da Constituio de
1988 nos captulos dos direitos pblicos e sociais.
Novamente a arguio de Bresser Pereira:
[...] La reforma del Estado en el Brasil se presenta
como una necesidad en razn de la profunda crisis econmica y sobre todo de la crisis del propio
Estado, ante la necesidad de adaptarse eficazmente
a los cambios ocurridos en el escenario econmico
mundial. Esta crisis puede definirse como una crisis
fiscal, crisis del modo de intervencin del Estado,
como una crisis de la forma burocrtica de la administracin pblica y como una crisis poltica. Las
respuestas de la sociedad a estas diferentes dimensiones fueron diferentes. La primera fue la democratizacin, que encauz las soluciones polticas,
seguida de las reformas econmicas que propiciaron
la estabilizacin econmica. Sin embargo, en lo que
concierne al modo de intervencin del Estado y a
la organizacin burocrtica de la administracin
pblica, las respuestas concretadas en la Constitucin de 1988 representaron un clsico ejemplo de
vuelta atrs, hacia modelos que tuvieron vigencia
en dcadas anteriores.
La adopcin de estas orientaciones trajo como consecuencia que algunas de las distorsiones ms graves de la administracin pblica a nivel federal se
mantuvieran o se profundizaran. Tal es el caso de la
prdida de autonoma de la denominada administracin indirecta, y sobre todo, el establecimiento de
privilegios injustos como parte de un programa mal
entendido de proteccin al funcionariado pblico.
Esto se manifiesta principalmente en la rigidez de
la estabilidad laboral y en las exageradas prebendas
jubilatorias. La propuesta actual de reforma, que ha
venido cobrando fuerza con el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso, se orienta hacia una administracin pblica gerencial, que flexibilice las relaciones
laborales y que establezca vnculos dinmicos entre
Estado y sociedad, sobre la base de una concepcin

clara de lo pblico y de lo privado. En este marco,

se define la existencia de cuatro sectores dentro del
Estado: 1) el ncleo estratgico del Estado; 2) las
actividades exclusivas del Estado; 3) los servicios
no exclusivos o competitivos; y 4) la produccin de
bienes y servicios para el mercado. Esta propuesta
pretende superar la dicotoma clsica que confunde
lo estatal con lo gubernamental, y que hace que
la privatizacin aparezca como una nica opcin
para superar la ineficiencia de las organizaciones
gubernamentales. En consecuencia, se propone un
proceso de publicizacin, que incluye la creacin
y promocin de organizaciones sociales, de carcter
pblico, pero sometidas al derecho privado.
Entre las reformas ms importantes que se deben
emprender se encuentra la reforma constitucional,
porque de ella depende la mayora de las dems
reformas. Se considera que en el momento actual
estn dadas las condiciones para emprender esta
reforma, ya que se cuenta con el apoyo de amplios
sectores, incluyendo la alta gerencia pblica, cuya
participacin, junto con la voluntad poltica del
gobierno, es un factor clave de xito.
Enquanto Bresser Pereira vale-se de certa sutileza ao apresentar
conceitos como publicizao como contraponto estatizao
para mostrar que a privatizao, em sua concepo, pode ter carter pblico contra os privilgios da administrao pblica, alguns
autores so mais diretos na defesa da adoo da reestruturao pura
e simples, sem rodeios, conforme se observa no resumo abaixo, que

defende a adoo dos cinco R na organizao do setor pblico.
[] La nueva gerencia pblica debe su popularidad en los Estados Unidos en gran medida al libro de David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing
Government, y al informe de Al Gore proponiendo un gobierno que ponga a la gente en primer
lugar, creando un sentido de misin, tomando ms
el timn y remando menos, delegando autoridad,
reemplazando normas y regulaciones por incentivos,
desarrollando presupuestos basados en resultados,
exponiendo las operaciones del gobierno a la competencia, orientando las actividades hacia el mercado
y evaluando el xito de los servicios pblicos en
trminos de satisfaccin del usuario. Los conceptos bsicos de la nueva gerencia pblica se renen
bajo la denominacin de las cinco R: reestructuracin, reingeniera, reinvencin, realineamiento y reconceptualizacin. Estos principios pueden
tambin considerarse como los pasos que debe dar
sucesivamente la nueva gerencia para reformar las
organizaciones del sector pblico, con el propsito
fundamental de incrementar su eficiencia y su eficacia, y dotar al pblico de servicios de mayor calidad.
La reestructuracin es el primer paso en el proceso
de reforma, y significa eliminar de la organizacin
todo lo que no contribuya con un valor agregado al
servicio o producto suministrado a los usuarios. La

reestructuracin implica identificar las competencias

claves de la organizacin y proceder a eliminar los
elementos inapropiados utilizando instrumentos
tales como la gerencia de calidad total y la estimacin de costos sobre la base de las actividades del
proceso productivo.
La reingeniera incorpora las nuevas tecnologas
computarizadas para ahorrar tiempo y recursos en
el ciclo productivo. Se trata ms bien de incorporar
nuevos procesos y no de intentar corregir o mejorar
procesos que se han vuelto obsoletos. Mediante la
reinvencin se desarrolla una nueva planificacin y
se definen las estrategias de mercado y del servicio
a ser ofrecido a los clientes.
La realineacin o rediseo de la organizacin implica
la coordinacin de las estructuras de responsabilidad,
presupuesto y rendicin de cuentas, con las estrategias
de los servicios y del mercado, que han sido decididas por la organizacin, tomando en consideracin
el entorno interno y externo. Por ltimo, la reconceptualizacin se orienta a disminuir el tiempo que
requiere el ciclo productivo, a efectos de aprovechar
las ventajas competitivas, mediante la aplicacin de
los siguientes pasos: observacin, orientacin, toma
de decisin, y paso a la accin, a los que se agrega la
evaluacin del impacto de la accin.
Com isso, fica consignado que o setor pblico, por meio dos
dirigentes eleitos e agentes da modernizao, necessita reestruturar
todos os seus esquemas antigos ao incorporar o modelo empresarial

de gesto. Os servidores pblicos e os seus sindicatos exercem o papel
de contraponto formulao neoliberal e tida como modernizadora ao defenderem a manuteno do velho Estado e suas condies
especiais de trabalho. uma luta de resistncia difcil e complexa.
5.4 NOTAS SOBRE AS RELAES DE TRABALHO E

OS SINDICATOS NO ESTADO BRASILEIRO
Qual era o quadro das relaes de trabalho e sindicais no perodo da transio poltica e institucional brasileira vivida entre a
promulgao da Constituio cidad e a reestruturao do Estado?
A periodizao da organizao dos servidores peculiar em comparao com a dos demais assalariados, pois por um longo perodo,
compreendido entre 1930 e 1978, predominam as associaes de
carter assistencial, no se podendo falar de um sindicalismo no
Estado, mas apenas de um ensaio do movimento, enquanto, para
o conjunto da classe trabalhadora, o que prevalecia era exatamente
a construo e consolidao do sindicalismo de Estado. A histria
desse sindicalismo comea de fato em 1978, estabelecendo com o
novo sindicalismo uma relao direta e recproca.
A prtica da liberdade sindical, paradoxalmente, foi experimentada do ponto de vista organizatrio pelo movimento associativo
e sindical dos funcionrios pblicos em um contexto em que o
direito de greve e o de formao de sindicatos pblicos eram ainda proibidos. A Constituio de 1988 formalizou esse processo,
determinando apenas que a associao dos servidores pblicos em
sindicatos passava a ser livre, mas no dizendo nada sobre a estrutura

e o sistema de organizao, fato que pode ser interpretado como

uma conquista parcial da mobilizao sindical dos servidores. Por
que parcial? Porque a Constituio no determinava nenhum dever
para o Estado, em termos de criar um sistema de negociao ou de
soluo de conflitos salariais nas diversas instncias governamentais.
Nesse sentido, a liberdade sindical conquistada poderia, na prtica,
se transformar em letra morta.
Mesmo com esses limites, a emergncia do sindicalismo no
Estado, por meio das mudanas das associaes tradicionais em
associaes de carter sindical e de oposio poltica, estampou as
fraturas existentes no interior do prprio Estado. A crise do Estado
se apresentava no plano interno tambm como crise das relaes de
trabalho entre servidores pblicos e o prprio Estado.
Esse processo desenvolveu-se por meio das greves econmicas, da
luta poltica pela democratizao e da articulao das organizaes
dos servidores pblicos com o conjunto do movimento sindical.
Na transio da abertura do regime militar para a Nova Repblica
e desta para a democracia constitucional, o movimento associativo-sindical dos servidores pblicos experimenta uma expanso em sua
organizao e mobilizao.
Aps a Constituio de 1988, o direito livre associao sindical no alterou as caractersticas bsicas desse movimento; apenas
multiplicou a diversidade e a pluralidade organizatrias entre as
associaes assistenciais que foram mantidas e os novos sindicatos
legalizados. Regras estabelecidas pela Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), tais como a contribuio sindical obrigatria, a
unicidade sindical por lei, a base territorial e o poder normativo
da Justia de Trabalho no foram e nem podiam ser observadas na
esfera da administrao direta.
No plano especfico da organizao sindical, os funcionrios pblicos produziram modalidades diversas nas trs esferas do governo.
Pudemos verificar e constatar essa diversidade de estruturas na qual
visvel o problema da superposio e duplicidade nas formas de representao. No entanto, na prtica, essas formas ocorrem em maior
grau em nvel nacional ou por meio de entidades que pretendem
representar um conjunto de servidores por cima dos sindicatos ou
associaes de base. Nos outros nveis de organizao, a tendncia
forte pela organizao corporativa e fragmentada por categoria, setor ou instituio. A liberdade sindical no produz, necessariamente,
o pluralismo sindical no caso do setor pblico. O que existe uma
pluralidade de associaes e sindicatos e uma verdadeira pulverizao e fragmentao. Para se ter uma ideia, calcula-se desde meados
dos anos 1990 mais de 1.300 entidades sindicais de trabalhadores
pblicos no Brasil. o que entendemos por corporativismo espontneo no conduzido pelo Estado, mas que funciona dentro dele
de forma fragmentada, dificilmente se articulando em torno de um
projeto mais amplo sobre a efetivao da esfera pblica democrtica.
Observando ainda as trs esferas de governo, temos, no caso do
estado de So Paulo, a predominncia de sindicatos por categoria
e setor, direrentemente dos sindicatos gerais da esfera federal, onde
tambm se estruturaram sindicatos de categorias especficas. No caso
do municpio, concorrem as duas modalidades: o sindicato geral
e os sindicatos por categorias. Tanto na esfera estadual quanto na
municipal, as tentativas de unificao dos funcionrios em entidades de carter geral no se efetivam e a diversidade organizatria
prevalece. Apesar da existncia do CONSESP no estado e do Sindicato dos Servidores Pblicos (SINDSEP) no municpio de So
Paulo, prepondera a organizao fragmentada dentro dos ramos da

administrao pblica. Os ramos da educao, da sade e previdncia mostram essa situao. No caso federal, mesmo com a presena
dos sindicatos gerais e dos divididos em ramos e instituies, outras
modalidades de organizao por categorias, principalmente as tpicas
e exclusivas de Estado, atuam como territrios e domnios com
lgicas especficas.
A pluralidade possvel e a diversidade organizatria real esto
informadas pelas orientaes e concepes sindicais. Melhor dizendo, h uma clara diversidade poltica e ideolgica por detrs das
entidades dos funcionrios pblicos. Resumidamente, colocam-se
trs situaes principais. A primeira delas novo sindicalismo, originado das novas associaes e geralmente dirigido por lideranas de
esquerda que defendem propostas polticas socialistas; estas tendem
a um sindicalismo de oposio poltica aos governos. A pesquisa com
os delegados da Confederao de Servidores Pblicos Federais do
Brasil (CONDSEF) ilustra esse posicionamento, ainda que encontremos em diversas questes muitas divergncias. Geralmente esses
sindicatos so filiados Central nica dos trabalhadores (CUT),
definindo-se como classistas, democrticos e buscando enraizarem-se nas bases e nos locais de trabalho; organizando-se em torno
das modalidades de sindicatos gerais, por setor, por categorias e
defendendo o sindicalismo por ramo (Ex. SINDSEPs federais,
SINSPREV, UTE-MG, APEOESP-SIND., ANDES Sindicato
Nacional, SINPEEM, SINDSADE).
A segunda situao o sindicalismo em transio de carter corporativo, no filiado a CUT, que se mobiliza mais exclusivamente
em defesa dos interesses econmicos e sociais das categorias. Mas,
na conjuntura atual, muitos sindicatos e associaes tm assumido
posies polticas contrrias ao governo e atuado conjuntamente com
outras entidades mais combativas; um sindicalismo que nasce das

associaes assistenciais e corporativas, mas encontra-se em processo
de transio para posies mais combativas no campo econmico
e tambm esboando um processo de politizao (Ex. SINDFISP,
UDEMO-SIND., Sindicato dos Agentes Federais, UNAFISCO,
SINESP, SISPESP).
A terceira e ltima situao o sindicalismo associativo e apoltico de base mais conservadora que atua de forma mais fechada
voltado apenas para o interesse de suas categorias, que tendem
a formar suas prprias entidades gerais, abrangendo inclusive
as associaes tradicionais do funcionalismo; esse sindicalismo
tende a conservar o carter dessas entidades, por causa do grande
patrimnio que algumas delas acumularam ao longo dos anos. O
sindicalismo associativo e apoltico representaria uma tendncia
como a do velho sindicalismo do setor privado, arraigado nos
princpios da estrutura sindical celetista (Ex. CPP, AFPESP, entre
outras associaes e sindicatos geralmente de pequeno porte).
Na esfera poltica, diferentemente do sindicalismo do setor
privado, o do pblico vivencia o seguinte dilema: impulsionado a atuar sob uma lgica de luta econmica e salarial, tal como
qualquer organizao da sociedade civil dentro do Estado, ou
seja, na especificidade do Estado enquanto sociedade poltica. Isso
implica na atuao dos sindicatos do setor pblico no apenas de
forma corporativista, mas tambm sob uma lgica poltica, e isso
condiciona os resultados de sua ao reivindicatria e grevista. Essa
dimenso do sindicalismo pblico interfere nas relaes polticas
entre a populao em geral e os governantes ou dirigentes, que
esto interessados em sua imagem e reproduo positivas na vida
pblica.

No plano sindical, o movimento do setor pblico por meio das

greves e da insero na CUT revelava cada vez mais os conflitos e
as contradies dentro do Estado brasileiro. As greves no setor pblico brasileiro foram econmicas e polticas. A causa primeira dos
movimentos grevistas era econmica e salarial, e, por ocorrerem nas
atividades pblicas e estatais, ganhavam carter diretamente poltico
porque questionavam o poder e a legitimidade dos governos na
sociedade. A greve era tambm poltica, pois interferia diretamente
nos interesses das classes que vivem do trabalho. Estas, os setores populares, tm uma maior dependncia dos servios pblicos e seriam
em tese beneficiadas com a expanso dos processos de estatizao
dos setores sociais, em particular, sade, educao e transporte. Essa
dupla dimenso da greve no setor pblico Estado e interesse
pblico deve ser entendida e muito bem avaliada, tendo em vista
compatibilizar interesses corporativos das categorias e interesses
pblicos e de classe com os demais trabalhadores. Nesse sentido,
mais do que nunca necessria uma articulao ou mesmo uma
aliana entre os trabalhadores pblicos e demais trabalhadores no
encaminhamentodesse complexo de questes da esfera do poder
e das polticas do Estado. necessrio articular sindicatos, partidos
e movimentos sociais no sentido de aprofundar o debate poltico
acerca do projeto de Estado que atenda aos interesses estratgicos
do mundo do trabalho.
Colocando a discusso nesses termos, os problemas tericos e
prticos apenas comearam e envolvem uma discusso mais ampla
sobre o carter do Estado e a permanncia ou a mudana dos regimes de trabalho no seu interior. Os estatutos do funcionalismo
pblico que, por si, desqualificam a ideia de relaes de trabalho
como partes em disputa no mercado podem limitar-se, cada vez
mais, a poucas categorias pblicas por causa do processo crescente de privatizao. Trata-se tambm de limitar a ao sindical no
Estado enquanto organismo que visa, sobretudo, valorizar a fora
de trabalho no interior da esfera estatal que, por sua prpria natureza, no diretamente mercado. Por um lado, a determinao de
critrios polticos sobre os critrios econmicos na definio das
condies de trabalho e salrios cria dificuldades enormes para a
atividade sindical puramente econmica na esfera do Estado. Por
outro lado, abre-se a possibilidade de maior possibilidade de atuao
em torno dos problemas da democratizao e da prpria natureza
e limite do Estado brasileiro, bem como da gesto e qualidade dos
servios pblicos.
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CAPTULO 6
Contratualizao e gesto de pessoas
na administrao pblica
HLIO JANNY TEIXEIRA

CONTRATUALIZAO E GESTO DE PESSOAS............................

NA ADMINISTRAO PBLICA | 193 |
6.1 INTRODUO
Embora bastante presente nos debates atuais sobre a expanso
dos servios pblicos por meio de parcerias pblico-privadas (PPPs),
organizaes sociais (OS) e terceirizaes, o tema objeto do presente
captulo no novo. Nem poderia ser. Os contratos e a contratualizao marcam a essncia do prprio Estado e da administrao
pblica, pois nada pode ser feito sem o respaldo das leis, que, por
serem amplas e genricas, dependem na maioria das vezes de instrumentos especficos como os contratos para orientar e determinar
obrigaes e prestaes especficas de funcionrios, concessionrios,
conveniados, prestadores de servios e parceiros em geral. Conceitualmente, contrato algo simples: um vnculo jurdico entre dois
ou mais sujeitos. O cdigo civil brasileiro (BRASIL; 2002), no seu
artigo 82 (BRASIL; 2002), apenas estabelece que, ao contratar,
necessrio que as partes tenham capacidade de exerccio e que o objeto seja lcito e que tenha forma prescrita ou no proibida pela lei.
O conceito claro no campo no direito e tambm a ideia simples:
um vnculo jurdico que estabelece obrigaes mtuas entre partes.
No seria imprescindvel, mas pode enriquecer a compreenso
do tema um brevssimo comentrio etimolgico e semntico sobre
a expresso contratualizao, se j no bastasse a consagrao pelo

uso que se verifica na prtica e na literatura sobre a administrao
pblica. O substantivo contratualizao e o verbo contratualizar, salvo
engano, ainda no assumidos pelos dicionaristas brasileiros, so, no
entanto, encontrados em dicionrios portugueses. Contratualizar
define-se l como estabelecer as regras contratuais (PRIBERAM,
2010). Veja-se, ento, a diferena em relao a contratar, que se define
como garantir por contrato. Alm de mera afetao conceitual,
importante o uso do termo contratualizar quando se tratar no
de um mero ato de assinar um contrato em bases j conhecidas ou
tpicas, comumente aceitas (em que se poderia falar em contratar),
mas de um esforo para repensar, negociar e reestabelecer as prprias
bases do acordo que servir de referncia para a contratao, a qual
deve decorrer ao final do processo.
Trazendo a discusso semntica para o mbito da gesto pblica, contratualizao expresso que tem sido preferida e adotada
por gestores e acadmicos por denotar o esforo e a novidade de
estabelecer, em contrato, relaes que instituem novas bases, novo
carter, agora contratual, para relaes entre instituies, j previstas
e correntes, mas em outras bases no contratuais: hierrquicas, polticas ou comerciais. A contratualizao significa, ento, na gesto
pblica e tambm neste trabalho, tentativa de incorporao mais
transparente de aspectos polticos aos compromissos entre partes do
governo, possibilidade de considerao de especificidades setoriais
e organizacionais, flexibilidade para adaptao estratgica a novos
contextos, possibilidade de aprimorar a qualidade dos investimentos
e de rever polticas que no tenham atingido os resultados esperados, momento de promover formas de participao, entre outras
inmeras possibilidades, infelizmente pouco exploradas.

Na prtica brasileira, principalmente da gesto pblica, a questo

dos contratos envolve muitas incertezas e polmicas. Vivemos num
ambiente normativo problemtico. As pesquisas internacionais como
The Global Competitiveness Report 2011-2012 (World Economic
2011), mostra a enorme fragilidade do nosso ambiente institucional, que foi classificado em 79 lugar entre 144 pases. Avaliaes
desfavorveis tambm se repetem em relatrios como Doing Business in Brazil (The World Bank 2006). O ambiente institucional
determinado pela infraestrutura legal e administrativa, na qual os
indivduos, empresas e governo interagem para gerar renda e riqueza
na economia. Tambm inclui burocracia, a proteo dos direitos de
propriedade e contratos, tica e corrupo, eficincia do governo,
segurana e funcionamento do judicirio.
Muitos pensam que s o Estado pode defender o interesse pblico
e prestar bons servios e, portanto, so contrrios a privatizaes,
contratao de organizaes sociais e terceirizao de servios. Outros
tm posio oposta. Acham que impossvel melhorar a atuao
do Estado, principalmente da gigantesca administrao direta, que
deveria ser reduzida, contando com mais apoio e trabalho da administrao indireta e de organizaes no estatais.
Bem expresso por Cunha Jr. (2011, p. 31), a regulamentao
jurdica, quanto organizao administrativa das entidades indiretas no Estado brasileiro, est marcada por casusmos e tambm
por imprecises conceituais. Isso porque, com a inexistncia de
um referencial normativo claro, emergem solues por parte das
entidades, que geram desentendimentos, inclusive do ponto de
vista conceitual, e refletem no s na agilidade da administrao
pblica, mas tambm em confuses nos rgos de controle, como
observa o autor:
A confuso em matria organizatria apresenta repercusses prticas imediatas, pois (a) estimula demandas judiciais; (b) engendra indefinio de limites
de agir dos rgos e entidades pblicas; (c) promove atrasos no processo decisrio da administrao;
(d) inibe os administradores a adotarem iniciativas
criativas de gesto, com receio da responsabilizao
posterior; (e) acrescenta custos desnecessrios no
desenvolvimento de servios pblicos e sociais da
maior significao pblica. (CUNHA Jr., 2011, p. 5)
No intuito de melhorar o desempenho, os governos, ao longo
dos anos, buscaram alternativas que deram maior flexibilidade a
algumas entidades, do ponto de vista de gesto de pessoas, financeira
e oramentria, e de contrataes e aquisies. Entre as organizaes, est a Petrobras, que, reconhecidamente, com a adoo de
Modelo Derivado, buscou na flexibilizao o favorecimento da
sua competitividade e eficincia.
Para Cunha Jr (2011, p. 31), os modelos derivados so originados
nos modelos bsicos estabelecidos na Constituio Federal de 1988
e configuram-se como meios de adequao s novas necessidades,
ou a necessidades pr-existentes, cujas condies de funcionamento
foram alteradas pela CF/88 ou suas Leis regulamentadoras. Em
outras palavras, diante da dificuldade de enquadrar as instituies
na legislao vigente, criam-se modelos com base nos referenciais
bsicos, procurando considerar e atender s suas especificidades.
Como estabelecer uma poltica de recursos humanos sem clareza
das perspectivas de evoluo das estruturas do Estado? Mais gente
na administrao direta ou mais na indireta? Mais pessoal prprio

ou mais terceiros contratados, credenciados ou conveniados? Ou

melhor privatizar de vez certas atividades? Quais cargos, quais
carreiras permanecem e devem ser fortalecidas? Quais competncias
devem ser desenvolvidas? Mal comparando, as dvidas equivalem
a ter de renovar um guarda-roupa desconhecendo o tamanho do
corpo e os hbitos de vida que demandam vestimentas especficas.
O indivduo pratica esportes? Quais? Natao ou esgrima? Prefere
o estilo social ou esportivo? Roupas claras ou escuras?
Modesto e Cunha Jr. (2011, p. 24) apontam o descompasso entre
regime jurdico e necessidades de atuao do Estado que envolve
no apenas modificaes da estrutura institucional do prprio poder
pblico como transformaes nas formas de interao com outros
atores sociais.
No prximo tpico, vamos abordar sucintamente as tentativas
de mudana das relaes entre pblico e estatal e da concepo do
aparelho do Estado e das polticas de pessoal decorrentes.
6.2 VALORES, REFORMAS DO ESTADO E POLTICA

DE RECURSOS HUMANOS
Keinert (2007, p. 107-108), no Captulo II de seu livro, mostra
como evoluiu o conceito de pblico como referencial paradigmtico.
Num primeiro momento (1937-1979), pblico
refere-se a estatal e, consequentemente, as aes
eram pensadas do Estado para a Sociedade. Num
momento posterior, o conceito de pblico extrapola
o limite estatal tornando-se mais amplo que este
ltimo, envolvendo uma multiplicidade de atores,

formas jurdicas e gerncias. [...] Emerge paradigma
do Pblico como interesse pblico [...] com novas
formas de participao e gesto do espao pblico.
Reforamos a ideia com uma citao de terceiros, escolhida pela
autora:
Como coloca Cunnil Grau (1995) e tambm Rabotnikof (1993), paulatinamente, o adjetivo pblico
ir marcando uma mudana nestas relaes dando
lugar a uma progressiva diferenciao entre o Estado,
a comunidade e o indivduo, exigindo a criao de
uma nova institucionalidade que no somente cria
a possibilidade de tornar a gesto pblica mais permevel s demandas emergentes da sociedade, mas
que tambm retira do Estado e dos agentes sociais
privilegiados, o monoplio exclusivo da definio
da agenda social. (KEINERT, 2007, p. 62).
Consideramos que o interesse pblico deve ser defendido de forma
ampla, como valor compartilhado que demanda atuao conjunta
do Estado, mercado e sociedade conforme convenincias histricas.
Nenhum segmento possui o monoplio das virtudes e solues e
tampouco dispe de recursos e energias para atender s crescentes
demandas sociais. Articulao criativa, novas contratualizaes, coproduo pblico-privado so essenciais. Infelizmente, preconceitos,
corporativismo, clientelismo, patrimonialismo, entre outros ismos,
tm truncado os debates e a evoluo das ideias e solues.

O fortalecimento do pblico no estatal foi uma das linhas

adotadas pela principal referncia quando se pensa em Reforma do
Estado e contratualizaes no Brasil,o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho de Estado (PDRAE), de 1995 (BRASIL, 1995), protagonizado pelo ento Ministro do extinto Ministrio da Administrao
e Reforma do Estado (MARE). O ministrio foi batizado de forma
um tanto pretensiosa, que faz supor atuao de abrangncia superior
s reais possibilidades, mas as reflexes que promoveu propiciaram
a concepo de um modelo abrangente e ousado, uma verdadeira
proposta de engenharia institucional, expressa no grfico seguinte,
bastante divulgado:
Figura 6.1. Matriz de vocaes, formas de propriedade e
administrao de instituies e organizaes do aparelho de
Estado [ttulo nosso]
ESTATAL
PBLICA
No Estatal
PRIVADA
BUROCRTICA
GERENCIAL
NCLEO ESTRATGICO
Legislativo, Judicirio, Presidncia,
Cpula dos Ministrios, Ministrio
Pblico
ATIVIDADES EXCLUSIVAS
Regulamentao Fiscal, Fomento,
Segurana Pblica, Seguridade
Social Bsica
SERVIOS NO-EXCLUSIVOS
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa, Museus
PRODUO PARA
O MERCADO
Empresas Estatais
Publicizao
Privatizao
Fonte: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995, p. 59).
A proposta central a seguinte: administrao direta com pessoal

estatutrio e concursado apenas para certas carreiras que trabalhariam no ncleo estratgico e parte das atividades exclusivas; agncias
executivas autnomas, com pessoal celetista, tambm cuidariam
das atividades exclusivas; os servios sociais, de sade, cientficos e
outros, ou seja, os servios considerados no exclusivos do Estado,
poderiam ser prestados na esfera do pblico no estatal, com
a participao de organizaes sociais. Conforme o PDRAE, as
organizaes sociais so entidades de direito privado que obtm
autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto e assim ter
direito a dotao oramentria. O documento bastante otimista
quando possibilidade de transformar as estruturas do Estado e at
prope um checklist para facilitar os trabalhos.
O projeto parte de algumas perguntas bsicas: 1)
Qual a misso desta entidade? 2) O Estado deve se
encarregar dessa misso e das respectivas atividades
envolvidas? 3) Quais podem ser eliminadas? 4) Quais
devem ser transferidas da Unio para os estados ou
para os municpios? 5) E quais podem ser transferidas para o setor pblico no estatal? 6) Ou ento
para o setor privado?
Por outro lado, dadas as novas funes, antes reguladoras que executoras: 1) Deve o Estado criar novas
instituies? 2) Quais?
A resposta a estas perguntas dever ser a menos
ideolgica e a mais pragmtica possvel. O que interessa obter um resultado timo, dados os recursos
escassos. (PDRAE, 1995, p. 72.)

Pode-se observar que mesmo o PDRAE no esclarecedor em

todos os sentidos. No que tange s sociedades de economia mista,
por exemplo, coloca-as na classificao de produo de bens e
servios para o mercado e, consequentemente, supe-se, candidatas preferenciais privatizao. No entanto, no ocorrendo a
privatizao, como o caso da Petrobras e outras instituies como
a Eletrobras, Banco do Brasil e tantas outras, deveria ser realizado,
tambm como suposio decorrente, um contrato de gesto para
firmar suas especificidades. Vale afirmar que a criao de empresas
estatais algo que restou presente nas polticas da gesto do governo
federal tambm nas gestes seguintes. Recentemente, foi criada a
Empresa de Planejamento e Logstica (EPL), com a misso de agilizar
a efetivao dos projetos de infraestrutura. Outras foram submetidas
apreciao do Legislativo para criao, ainda em tramitao.
O PDRAE no desconsiderou a necessidade de uma nova poltica
de Recursos Humanos. Partindo de um diagnstico de que:
A legislao que regula as relaes de trabalho no
setor pblico inadequada, notadamente pelo seu
carter protecionista e inibidor do esprito empreendedor. So exemplos imediatos deste quadro a aplicao indiscriminada do instituto da estabilidade para
o conjunto dos servidores pblicos civis submetidos
a regime de cargo pblico e de critrios rgidos de
seleo e contratao de pessoal que impedem o
recrutamento direto no mercado, em detrimento
do estmulo competncia.
Enumeram-se alguns equvocos da Constituio
de 1988 no campo da administrao de recursos
humanos. Por meio da institucionalizao do Regime Jurdico nico, deu incio ao processo de uniformizao do tratamento de todos os servidores
da administrao direta e indireta. Limitou-se o
ingresso ao concurso pblico, sendo que poderiam
ser tambm utilizadas outras formas de seleo que
tornariam mais flexvel o recrutamento de pessoal
sem permitir a volta do clientelismo patrimonialista
(por exemplo, o processo seletivo pblico para funcionrios celetistas, que no faam parte das carreiras
exclusivas de Estado).
Os concursos pblicos, por outro lado, so realizados
sem nenhuma regularizao e avaliao peridica da
necessidade de quadros, fato que leva admisso de
um contingente excessivo de candidatos a um s tempo, seguida de longos perodos sem uma nova seleo,
o que inviabiliza a criao de verdadeiras carreiras.
[...]
Concluindo, a inexistncia tanto de uma poltica
de remunerao adequada (dada a restrio fiscal do
Estado) como de uma estrutura de cargos e salrios
compatvel com as funes exercidas, e a rigidez
excessiva do processo de contratao e demisso do
servidor (agravada a partir da criao do Regime Jurdico nico), tidas como as caractersticas marcantes
do mercado de trabalho do setor pblico, terminam
por inibir o desenvolvimento de uma administrao
pblica moderna, com nfase nos aspectos gerenciais
e na busca de resultados. (PDRAE, 1995, p. 27-36.)

O documento prope uma nova poltica de Recursos Humanos

envolvendo profissionalizao e valorizao do servidor pblico
mediante capacitao de novos servidores, adequao aos novos
papis exigidos do Estado, desenvolvimento de pessoal, um sistema
remuneratrio adequado, incentivos de carreira, promoo baseada no mrito e adequao de estmulos para resgatar talentos e a
motivao do servidor pblico. Consideramos o PDRAE a nica
proposta abrangente de Reforma de Estado do Brasil. Por que tal
proposta foi to rejeitada durante a existncia do MARE? Houve
falhas? Em que sentido foi melhor do que outras propostas de Reforma, principalmente a que criou o Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), em 1938, e a decorrente do Decreto-Lei 200 de 1967?
Em primeiro lugar, as propostas de Reforma (1939, 1967 e 1995)
no contaram com participao e apoio da sociedade e dos prprios
servidores pblicos. As duas primeiras, por razes evidentes, pois
ocorreram durante perodos ditatoriais (Vargas e Militares). E a de
1995, embora num perodo democrtico, no conquistou o apoio
dos servidores, dos rgos de controle do legislativo e dos demais
ministrios alm do MARE.
Segundo Loureiro, Abrucio e Pacheco (2010, p.18), a proposta
teria seguido o paradigma comum do modelo reformista brasileiro:
centralizador, autoritrio e insulado em relao ao sistema poltico.
As duas primeiras reformas foram mais focalizadas e menos abrangentes. A primeira, com a criao do DASP, representou um marco
da burocracia pblica brasileira. E o Decreto-Lei 200, de 1967,
em vigncia at hoje, representa a primeira classificao relevante
dos rgos de burocracia brasileira e fomentou o desenvolvimento
da administrao indireta: autarquias, fundaes e sociedades de
economia mista. Tal decreto procurou, de certa forma, trazer a racionalidade do setor privado para dentro da administrao pblica.
Como comum a todas as reformas administrativas no Brasil,
as implantaes no foram completas. O DASP sucumbiu aos
interesses particularistas com duas castas de funcionrios pblicos:
a dos selecionados por concursos e promovidos por mrito e a dos
extranumerrios, contratados por favoritismos poltico ou pessoal,
fora do sistema de mrito. Desde a criao do DASP, o formalismo
foi manipulado de acordo com as circunstncias (ANDREWS,
2009, p. 56).
O DASP pecou por praticar a mesma legislao para a administrao direta e indireta.
O Decreto-Lei 200, embora tenha proposto princpios de
administrao vlidos at hoje, como planejamento e descentralizao, estimulou uma fratura entre a administrao indireta,
considerada moderna (principalmente empresas pblicas e mistas), e administrao direta, contrapostamente obsoleta. A falta
de integrao entre ministrios tutelares, rgos de controle e
empresas contratadas cresceram mesmo aps a criao de rgos
como a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST),
hoje substituda pelo Departamento de Coordenao e Controle
das Empresas Estatais (DEST), vinculado ao Ministrio do Planejamento. Mesmo aps as privatizaes acentuadas no perodo
do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), continuamos com Ministrios, Secretarias e Agncias Reguladoras
fracas, diante de concessionrias, empresas e autarquias fortes. Deu-se mais valor indireta sem fortalecer a direta. Muita
fragmentao e pouca coordenao na administrao pblica,
como coloca Abrucio (2010).

Voltando ao PDRAE, a principal causa do desencontro entre a qualidade, a abrangncia das propostas e a efetividade das
mesmas foram as resistncias de atores relevantes para o processo
de mudanas num perodo democrtico. Outros ministrios,
sindicatos e rgos de controle se opuseram principalmente s
ideias de desafogar e reduzir o porte da administrao direta
mediante agncias executivas , organizaes sociais (OSs), bem
como as propostas do MARE de reviso Constitucional, efetivadas por meio da Emenda 19/98, envolvendo questes sensveis
como estabilidade, regime nico e diferenas entre administrao
direta e indireta.
Pensamos que o corporativismo imperou mais do que a defesa do
interesse pblico, mesmo compreendendo-se as falhas e inevitveis
incompletudes do PDRAE em questes como a tentativa frustrada
ou conceitualmente incorreta de diferenciar administrao burocrtica e administrao gerencial, as dificuldades de estabelecer
mecanismos de controle das Agncias Executivas e das OSs e as propostas excessivamente ambiciosas de examinar e rever globalmente a
estrutura do Estado. Tambm o relacionamento entre administrao
direta e indireta, bem como as possibilidades de terceirizao, no
ficaram bem definidas.
Julgamos que alocao de atividades entre administrao
direta, autarquias, empresas pblicas e mistas, agncias executivas, OSs, empresas privadas e outras instituies no algo
simples e linear e depende de anlise de complexas circunstncias
sociopolticas e econmicas. Contudo, nas esferas estaduais e
municipais, gradativamente o PDRAE foi ganhando fora como
referencial para as mudanas, como mostra exemplarmente os
casos dos estados de So Paulo e Minas Gerais, com a utilizao
crescente de OSs na sade e na cultura, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), contratualizaes,
PPPs, fortalecimento das carreiras vinculadas ao ncleo estratgico
do estado e sistematizao das terceirizaes para as quais Minas
Gerais desenvolveu a Gesto Estratgica de Suprimentos (GES), e
So Paulo, o Caderno de Terceirizaes (CADTERC). As contratualizaes desenvolvidas pelo governo mineiro esto bem descritas
em Vilhena, 2006, parte III e cap. 13.
Proposta recente de nova Organizao Administrativa Brasileira (MODESTO, 2010), realizada por um grupo renomado de
juristas e expressa num anteprojeto de lei que estabelece normas
gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, as entidades
paraestatais e as de colaborao, tem poucas possibilidade de
avanar e transformar-se em lei. Um dos autores do anteprojeto
menciona que o anteprojeto embutiu uma crtica recorrente
tendncia brasileira de centralizao, unificao e hierarquizao
de toda a administrao Pblica, tanto Direta como Indireta (MODESTO, 2010, p. 61). Com base neste diagnstico,
[...] a preocupao do anteprojeto viabilizar a construo de
uma organizao estatal policntrica e melhorar o regime de
relao do Estado e as entidades no estatais de Colaborao
(SUNDFELD in Modesto, 2010, p. 61), e ainda, conforme
menciona Sundfeld, [...] no faz sentido querer tratar toda a
Administrao Pblica como uma unidade, importante permitir
que ela se organize com muitos centros, dotada de nveis variados
de autonomia com meios prprios de controle (SUNDFELD
in Modesto, 2010, p. 62).

6.3 EVOLUO E LIMITES DOS

CONTRATOS DE GESTO
Os contratos de gesto no Brasil ganharam maior evidncia no
debate pblico com o PDRAE, apresentado no tpico anterior, e
sua proposta de contratualizar a relao entre o ncleo estratgico
do Estado e as demais organizaes, tanto pblicas quanto privadas.
Mas no se trata de algo que tenha comeado com o PDRAE. Antes,
com base na experincia francesa, houve a tentativa de adot-los
para facilitar a gesto e o controle das empresas estatais, no incio
dos anos 1990. Uma anlise mais detalhada da experincia til
para demonstrar um equvoco tpico das reformas brasileiras quando
mimetizam indevidamente experincias bem sucedidas no exterior,
em contextos institucionais totalmente distintos.
O Decreto Federal 137, de 27 de maio de 1991, ao instituir o
Programa de Gesto de Empresas, previu os contratos de gesto como um de seus componentes. Tais contratos, estipulando
os compromissos reciprocamente assumidos entre Unio e empresa, deveriam conter clusulas especificando objetivos, metas,
indicadores de produtividade, prazos para consecuo das metas
estabelecidas e para vigncia do contrato, critrios de avaliao
de desempenho, condies para reviso, renovao, suspenso e
resciso; penalidades aos administradores que descumprirem as
resolues do Comit de Controle das Empresas Estatais (mais
tarde denominado Comit de Coordenao das Empresas Estatais)
ou as clusulas contratuais.
Os contratos de gesto tambm foram adotados em outras esferas da administrao pblica, caso, por exemplo, do Estado de So
Paulo, em que foram firmados 88 contratos em dezembro de 1991.
O objetivo principal dos contratos de gesto permitir uma definio clara das intenes, responsabilidades e acordos recprocos entre
Estado e os gestores das instituies que o compem. Nesse sentido,
representam uma nova linguagem para o dilogo interinstitucional
na rea pblica, usualmente dificultado pela multiplicidade de interlocutores e pelas particularidades dos procedimentos adotados.
Sabe-se que os controles estabelecidos dentro da administrao
pblica voltaram-se quase exclusivamente para o controle dos meios,
sem que se realizasse uma poltica de meios propriamente dita
sejam meios humanos, materiais ou financeiros. Na verdade, no
crculo vicioso dos controles de meios no referenciados eficcia
no uso dos prprios recursos, pouco se pode avanar no sentido de
uma gesto racional. Contudo, possvel conceber uma sistemtica
de gesto com uma estrutura razoavelmente simples, tendo como
caracterstica marcante a condio de estimular a busca da eficincia
e o cumprimento dos objetivos das diferentes atividades de governo.
Os contratos de gesto constituem instrumento til nesse sentido:
permitem estabelecer critrios de avaliao da eficincia das empresas (e, portanto, de incentivo eficincia) e tambm viabilizam,
pela definio de metas plurianuais, a compatibilidade da ao das
diferentes esferas do governo.
Os contratos de gesto, no estado atual, configuram um processo
de aprendizagem com mltiplas facetas. Mais importante at que o
resultado final o processo de negociao para definio de metas,
aprimoramento de indicadores de desempenho e melhor definio
de responsabilidades no aparelho estatal. certo, tambm, que
muitas normas em vigor ainda restringem a autonomia de gesto
das empresas para atingir as metas pactuadas nos contratos. Apesar
dessas limitaes prticas, os contratos de gesto mostram-se como

instrumento promissor no processo de aprimoramento da gesto

das empresas estatais. Um resgate da experincia do governo federal
na implantao de contratos de gesto, vivida por um dos autores
e relatada em Johnson (1996), ilustrativa da potencialidade e das
limitaes inerentes a esse instrumento.
O Decreto 137, de 27 de abril de 1991, atribuiu ao Comit de
Controle das Empresas Estatais (CCE) posteriormente denominado Comit de Coordenao das Estatais papel central na implementao dos contratos de gesto: constitudo pelos Ministrios
do Planejamento e da Fazenda, junto com seus respectivos secretrios
executivos, as reunies do CCE contaram com a participao (com
direito a voto) dos ministros e secretrios executivos dos ministrios
a que fossem vinculadas as empresas cujos interesses estivessem em
pauta, bem como o ministro e o secretrio executivo do Ministrio
do Trabalho, quando a pauta da reunio inclusse matria relativa
poltica trabalhista e salarial das empresas estatais (Decreto 725,
de 19 de janeiro de 1993).
O modelo proposto procurou claramente superar a forma vigente de controle dos meios e caminhar na direo da avaliao
do desempenho e dos resultados. Ou seja, amplia-se a autonomia
da empresa estatal para a gesto de seus recursos (materiais, financeiros e humanos), cobrando-se, em contrapartida, o desempenho
correspondente a objetivos e metas fixadas no contrato de gesto.
O Decreto 1050, de 27 de janeiro de 1994, que dispe sobre as
condies para a celebrao do contrato de gesto entre a Unio e a
Petrobras, traz exemplos ntidos dessa mudana de enfoque. Assim,
entre os objetivos do contrato de gesto constaram: eliminar fatores
restritivos flexibilidade da ao administrativa e empresarial da
Petrobras, com vistas a alcanar seus objetivos estratgicos; atingir
metas e resultados especficos, fixados periodicamente e aferidos

conjuntamente pela Unio e a Petrobrs, por meio de indicadores
e sistemtica de avaliao.
Para tanto, o decreto ampliou a autonomia da empresa, de acordo
com o estabelecido no Artigo 5:
Ressalvados os casos previstos em lei e os termos
do contrato individual de gesto, no depender de
autorizao prvia do Poder Executivo a prtica, pela
Petrobras, dos seguintes atos de gesto administrativa
e empresarial:
I. seleo, admisso, remunerao, promoo e desenvolvimento de pessoal, bem como a prtica de
todos os demais atos prprios de gesto de recursos
humanos;
II. negociao e celebrao de acordos coletivos de
trabalho, de natureza econmica ou jurdica, bem
como sua defesa ou postulao judicial por meios
prprios;
III. realizao de viagens ao exterior de administradores e empregados;
IV. contratao e renovao de operaes de crdito
de quaisquer espcies com instituies financeiras
e com fornecedores de bens e servios, nacionais e
internacionais, inclusive arrendamento mercantil;
bem como a emisso de obrigaes e de quaisquer
outros ttulos nos mercados nacional e internacional,
observando os limites de endividamento fixados pelo
Senado Federal;

V. contratao e renovao de operaes de emprstimos e financiamentos, ttulos descontados,

adiantamentos, arrendamento mercantil e garantias
de qualquer natureza, realizadas pelas instituies
financeiras e sociedades de arrendamento mercantil;
VI. elaborao, execuo e reviso do planejamento
e dos respectivos oramentos, em consonncia com
as orientaes gerais do planejamento federal.
Os itens acima implicam substancial reduo dos controles da
Unio sobre os atos administrativos da empresa estatal, sem que
representem necessariamente reduo do controle da Unio sobre o
desempenho da organizao. Obviamente, trata-se de buscar novos
mecanismos que permitam avaliar resultados em relao a objetivos
e metas previamente definidos.
Apesar das disposies do Decreto 1.050 permitirem maior
autonomia Petrobras indicando o potencial dos contratos de
gesto algumas restries impem limites a tal autonomia. A formalizao do oramento interno da empresa estatal, por exemplo,
s pode se fazer aps a aprovao da lei oramentria da Unio. Se
lembrarmos que o oramento pblico federal de 1994 s foi aprovado por Lei em 09 de novembro de 1994, podemos imaginar as
restries efetiva autonomia gerencial da decorrentes.
Adicionalmente, outras instncias do Estado tambm podem
limitar o alcance dos contratos de gesto. O Tribunal de Contas da
Unio (TCU) - Ata n 3, Deciso 20 de 2 de fevereiro de 1994 ,
por exemplo, apresentava algumas consideraes restritivas a respeito
dos contratos de gesto. Estes no poderiam ser considerados como
contrato administrativo ou programa de governo sem autorizao
legal; sua assinatura no deveria interferir nas competncias da fiscalizao e controle externos vigentes; e - apesar de, na referida ata,
o TCU congratular-se de poder contar com os referenciais de metas
e indicadores assumidos nos contratos de gesto para suas prprias
auditorias futuras, reafirma que, em hiptese alguma, os contratos
poderiam conduzir inobservncia de preceitos constitucionais e
legais pertinentes espcie, haja vista o consagrado princpio da
hierarquia das leis.
A postura TCU se inspira claramente na tendncia presente na
Constituio de 1988, (o que , de resto, compreensvel) que de
igualar o regime jurdico das entidades da administrao direta com
os da administrao indireta, o que significa um contrassenso, pois,
se essas entidades, principalmente as empresariais, atraem o poder
pblico pelo fato de atuarem pelos mtodos do direito privado, elas
perdem a sua razo de ser quando so submetidas ao regime jurdico
de administrao pblica.
Alm das restries do TCU, at certo ponto secundrias, pois
discutveis e sujeitas a questionamento, devem ser apontadas outras
para as quais no pode faltar ateno.
Assim, convm frisar que, no obstante a singularidade atribuda
pelos contratos de gesto a determinados entes governamentais, em
pelo menos trs pontos o seu poder de ao fica claramente delimitado por comandos constitucionais e legais especficos. Primeiramente,
no que concerne seleo e admisso de pessoal, imprescindvel
a realizao de concurso pblico, ante o disposto no Art. 37-II da
Carta Magna. Em segundo lugar, no que tange remunerao de
dirigentes e servidores, no h como deixar de observar o limite
mximo estipulado no art. 37-XI. Por ltimo, no que diz respeito
contratao de obras e servios, aquisio e alienao de bens,

inegvel a obrigatoriedade do cumprimento do disposto no art.

37-XXI da Constituio, regulamentado pela Lei 8.666, de 21 de
junho de 1993, que instituiu normas para licitaes e contratos do
setor pblico, alcanando indiscriminadamente a administrao
direta e a indireta.
Essas breves indicaes reafirmam, portanto, as limitaes ainda
presentes plena eficcia dos contratos de gesto, o que, evidentemente, no invalida os esforos no sentido de sua implantao e aperfeioamento, num quadro global de reestruturao da gesto pblica.
A emenda Constitucional n 19/98, procurou viabilizar o contexto legal para a aplicao dos contratos de gesto, j previstos na
legislao infraconstitucional, no Art. 37 8:
8 - A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta
e indireta poder ser ampliada mediante contrato,
a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objetivo a fixao de metas
de desempenho para rgo e entidade, cabendo
lei dispor sobre:
I o prazo de durao do contrato;
II os limites e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos
dirigentes;
III a remunerao do pessoal.
Mesmo com previso legal slida, esse instrumento ainda carece
de estabilidade jurdica. Di Pietro (1996, p. 6), ao tratar dos contratos de gesto, coloca que vista das dificuldades apontadas,
indispensvel, para assegurar a almejada autonomia, mudar o direito

positivo. No se pode, por meio de contrato de gesto, descumprir
normas legais e preceitos da prpria constituio; e adiciona que
evidente que o contrato de gesto pode ser til para o Estado e
para suas empresas. Mas h que ser respeitado o direito positivo.
Artigos recentes, como os de Pires (2012) referente experincia brasileira em contratualizao , de Ghelman (2012)
abordando especificamente o INMETRO e de Perdicaris (2012)
sobre a experincia do contrato programa (nesse caso, firmados
com organizaes da sociedade civil) nos hospitais da administrao
direta no estado de So Paulo, apresentam as seguintes concluses:
O conjunto de flexibilidades permitidas tmido,
gerando desinteresse pelo modelo. (PIRES, 2012).
A experincia de contratualizao do INMETRO
(nica autarquia com status de agncia Executiva do
governo federal) considerada frutfera e evolutiva,
como aprendizagem, apesar da quase inexistncia de
flexibilidade para a gesto de pessoas e morosidade dos
processos de contratualizao. (GHELMAN, 2012).
Nos casos dos contratos de gesto denominados
Contrato Programa, nos hospitais da administrao
direta no Estado de So Paulo, a experincia foi
considerada positiva em termos de desempenho,
aprendizagem, facilidade de coordenao e resultados alcanados. Como entraves ao desempenho,
no superados pelo contrato, repetem-se as dificuldades na gesto de pessoas, em compras e licitaes.
(PERDICARIS, 2012)

H, contudo, um novo campo do conhecimento, discutido no

tpico seguinte, que muito poderia contribuir para o aprimoramento
da contratualizao na rea pblica.
6.4 A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL

E A CONTRATUALIZAO
Muitas vezes, o dilogo social referente s grandes questes de
administrao pblica se fecha em dicotomias empobrecedoras que
no respeitam a evoluo e o acmulo de ideias no campo do direito,
economia, administrao e poltica, s para citar alguns grandes
domnios do conhecimento. Partidos polticos, candidatos e gestores
pblicos opem-se quase como torcedores de futebol. Contagens
simples e ironias substituem as anlises mais profundas. A favor
vs. contra a privatizao. A favor vs. contra a contratao de OSs.
A favor vs. contra a terceirizao da prestao de servios. Todos
tm direito opinio, mas cria-se um processo de contraposies
em que o grande derrotado o interesse pblico, pouco defendido
e considerado nas arenas competitivas e sangrentas dos duelos de
interesses corporativos, clientelsticos, ou simplesmente sectrios.
Nesse contexto, queremos trazer para o debate dos contratos as ideias
apresentadas em trabalhos acadmicos abrigados sob a denominao
comum de Nova Economia Institucional (NEI).
No se trata de assunto novo, pois um artigo, considerado seminal nesse assunto, foi publicado por Ronald Coase, em 1937.
Suas ideias hibernaram at 1970, e ele ganhou o prmio Nobel
de Economia em 1991, assim como Oliver Williamson, tambm
intelectual importante e discpulo de Coase, o fez em 2009. Com
essas distines, a NEI, que j estava em evoluo, ganhou maior

relevncia. Neste captulo, no h inteno de aprofundamento no
tema, mas sim de demonstrar a necessidade de considerar a NEI
nos estudos de contratualizao da rea pblica. Vamos nos basear,
principalmente, nas publicaes e palestras do professor Dcio
Zylbersztajn (1995) e em um livro do professor Williamson (1985).
Na viso de Williamson (1985, p.1) as instituies tm como
propsito principal economizar nos custos de transao. Uma transao ocorre sempre que um bem ou servio transferido por meio
de uma interface tecnolgica. Um estgio da atividade termina e
outro iniciado. Se as transaes so organizadas dentro da firma (hierarquicamente) ou entre firmas autnomas (por meio do
mercado) (ou deve ser) uma deciso varivel. Cada modalidade
adotada dependendo dos custos de transao associados a elas
(WILLIAMSON, 1985, p. 4).
Aqui cabe um primeiro comentrio importante sobre a dicotomia comprar vs. fazer. Williamson trata esse dilema como
uma questo econmica da maior importncia e, entendendo as
organizaes como feixe de contratos, prefere transferir a discricionariedade da deciso para os administradores, que deveriam,
ento, pautar-se pelo critrio do custo da transao. A natureza da
transao e do objeto envolvido, a qualidade e carter estratgico,
devem ser criteriosamente analisados, considerando-se inclusive
os impactos no mdio e longo prazo, optando-se, ao final, pelo
menor custo. No h, portanto, nenhuma diviso dogmtica entre
atividades meio e fim, mas um critrio econmico preponderante,
ponderado por outras consideraes que abordaremos mais adiante.
A abordagem proposta sustenta que qualquer operao que surja e
possa ser tratada como um contrato (problem of contracting) pode

ser frutiferamente examinada em termos de custo de transao.

(Ibid,, p. xii).
Mas, longe de poder ser acusado de excessivamente ingnuo e
reducionista, o autor adota pressupostos de comportamento humano
bastante pessimistas como elementos fundamentais de seu modelo. Os
pressupostos assumidos no suporte abordagem utilizada no estudo
dos contratos so a racionalidade limitada e o oportunismo. Estes
do suporte seguinte declarao sumria do problema central da
organizao econmica: projetar contratos e estruturas de governana
que tenham o propsito e o efeito de economizar num ambiente de
racionalidade limitada, enquanto, simultaneamente, salvaguarda as
transaes contra os riscos do oportunismo (Ibid., p. xiii).
Em outra passagem muito reveladora e sugestiva, Williamson
afirma que a Economia baseada em custos de transao considera a
empresa (ou, por extenso, a organizao econmica) como uma estrutura de governana em vez de um processo (function) de produo
(Ibid., p. 18). Os custos de transao so reduzidos pela submisso
das transaes a estruturas de governana (Ibid., p. 18). Outro trecho
do trabalho de Williamson pode ser capaz de enriquecer essa declarao. Segundo o autor, a mais importante lio, para os propsitos
do estudo das organizaes econmicas, esta: transaes sujeitas
a oportunismo ex post sero beneficiadas se para elas puderem ser
delineadas garantias ex ante (Ibid., p. 48). Nesse ponto em particular,
cabe ressaltar a importncia de novas ferramentas legais, administrativas e tecnolgicas j disponveis e que permitem o aumento da
governana em processos de compras e contrataes pblicas, sobre
os quais j h razovel experincia e mesmo literatura: mecanismos
de transparncia obrigatria (com divulgao de editais, contratos
inclusive os contratos de gesto e pagamentos), sistemas de
compras eletrnicas, prego, cadernos de padronizao de servios,

preos mximos de referncia, pr-qualificao de fornecedores e
de candidatos a concursos, entre outros.
Um ltimo aspecto do trabalho de Williamson que merece ser
destacado quando se fala em racionalidade econmica em compras
pblicas, para que no se confunda essa expresso, como muito se
faz com a submisso automtica a propostas de menor preo, so
as dimenses principais segundo as quais as transaes diferem.
So elas a especificidade do ativo, a incerteza e a frequncia, sendo
a primeira a mais importante delas (Ibid., p. 52). Segundo esses
critrios, quanto menos especfico o objeto da contratao e mais
frequente sua necessidade, maiores as vantagens da terceirizao. O
Quadro 6.1 apresenta uma simplificao das ideias apresentadas no
trabalho do autor, registrando apenas os extremos de uma escala
que, no dia a dia do gerenciamento das organizaes, apresenta-se
muito mais complexa e com inmeras situaes mistas e combinadas.
Quadro 6.1 Matriz de deciso sobre a composio dos contratos
da organizao
ESPECIFICIDADE
DOS ATIVOS
INCERTEZA
BAIXA
MDIA
ALTA
BAIXA
Mercado
Mercado
Mercado
MDIA
Contrato
Contrato ou
Integrao Vertical
Contrato ou
Integrao Vertical
ALTA
Contrato
Contrato ou
Integrao Vertical
Contrato ou
Integrao Vertical
Fonte: Williamson, O. (1995).

Fica claro que, alm das restries da falta de racionalidade do

comportamento humano, sempre presente na questo das contrataes, a disponibilidade de fornecedores, a especificidade, o carter
estratgico do objeto da contratao e o volume de compras so
importantes para a deciso sobre contratar no mercado ou fazer
internamente.
Apresentamos a seguir uma viso grfica e sinttica dos pontos
centrais da NEI abordados acima.
Figura 6.2 Componentes e condicionantes da governana de
custos na NEI
AMBIENTE
INSTITUCIONAL
Aparanto Legal
Tradio
Cultura
CARACTERSTICAS
BSICAS DAS
TRANSAES
FORMAS
RESULTANTES DE
GOVERNANA
MINIMIZADORAS DE
CUSTOS DE
TRANSAO
CONTRATOS
Especificidade
Risco
Frequncia
PRESSUPOSTOS
COMPORTAMENTAIS
Oportunismo
Racionalidade Limitada
Fonte: Adaptado de Zylberztajn (1995).
Em resumo, a diversidade contratual imprescindvel para o

setor pblico, e devem ser escolhidos modelos de articulao e
governana que reduzam os custos de transao e respeitem o ambiente institucional, reconsiderem as fragilidades comportamentais
do ser humano e as caractersticas bsicas das transaes. Se possvel,
devem ser empregados mais cincia, mais experimentao e menos
ideologias e sectarismos.
6.5 COMENTRIOS FINAIS

Neste tpico final, gostaramos de destacar brevemente algumas
das mais importantes implicaes do tema e do contexto atual da
contratualizao para a gesto de pessoas no setor pblico, apresentadas esparsamente ao longo do captulo.
Permitimo-nos faz-lo na forma de minitpicos ou aforismos
para tornar sua leitura mais dinmica:
(1)
Os rgos da administrao pblica so contratantes e compradores da maior importncia na economia. Os contratos e a contratualizao merecem, portanto, ser tratados como uma de suas funes
centrais. O setor pblico depende dos contratos para orientar e
determinar obrigaes e prestaes especficas de funcionrios,
concessionrios, conveniados, prestadores de servios, entre outros
parceiros e colaboradores. Assim, quem no sabe contratualizar
com terceiros, no o sabe igualmente com o pessoal prprio. Quem
no estabelece compromissos com contratados, provavelmente no
os tem com seus prprios colaboradores. Em contrapartida, quem
tem o costume de encarar as relaes de trabalho como contratos

estabelecidos em bases claras, julgar estranho que a instituio no

os tenha com seus controladores, parceiros e prestadores de servio.
(2)
Como a contratualizao afetar toda a forma de trabalhar da
organizao, se no for possvel a participao das reas responsveis
pelas polticas de gesto de pessoas, como normalmente ocorre, ao
menos os impactos para as decises da rea devem ser pensados
desde o incio do processo. A concepo de uma poltica de recursos humanos depende de clareza sobre a matriz institucional de
fornecedores e colaboradores e da natureza dos contratos que sero
firmados com eles. Disso depende o balanceamento de todas as
funes de recursos humanos: fazer ou contratar; pessoal prprio ou
de terceiros contratados, credenciados ou conveniados; determinar
quais atividades terceirizar e quais cargos e carreiras permanecem e
devem ser fortalecidos; estabelecer quais competncias devem ser
desenvolvidas se a organizao ampliar seu feixe de contratos; definir
as implicaes nas demais funes de RH, como recrutamento, seleo e concursos; gerir carreiras; formao e desenvolvimento; avaliar
desempenho; e remunerar. Entendendo que o interesse pblico no
monoplio de qualquer grupo, cabe aos gestores de pessoas e s
reas de gesto de RH a competncia de tornarem-se estratgicos
pela capacidade de avaliar a legitimidade, a oportunidade, e de se
adaptar rapidamente combinao contratual de sua organizao.
A matriz de possibilidades de contrataes, de pessoal estatutrio,
celetista, cargos de livre provimento, terceiros e terceirizados,
OSs, PPPs, convnios e credenciamentos, alternativas pouco estudadas e explicitadas, at por preconceito, receio ou corporativismo,
tema fundamental para o estabelecimento de uma poltica de gesto
de pessoas que merea esse nome.
(3)
A confuso em matria organizatria apresenta repercusses prticas imediatas, pois (a) estimula demandas judiciais, (b) engendra
indefinio de limites de agir dos rgos e entidades pblicas; (c)
promove atrasos no processo decisrio da administrao; (d) inibe
os administradores a adotarem iniciativas criativas de gesto, com
receio da responsabilizao posterior; (e) acrescenta custos desnecessrios no desenvolvimento de servios pblicos e sociais da maior
significao pblica. (CUNHA Jr, 2011, p. 5).
(4)
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE),
de 1995 (BRASIL, 1995), parte de algumas perguntas bsicas: 1)
Qual a misso desta entidade? 2) O Estado deve se encarregar dessa
misso e das respectivas atividades envolvidas? 3) Quais podem
ser eliminadas? 4) Quais devem ser transferidas da Unio, para os
estados ou para os municpios? 5) E quais podem ser transferidas
para o setor pblico no estatal? 6) Ou ento para o setor privado?
No parece possvel responder a essas perguntas para o Estado ou o
governo como um todo, em qualquer dos nveis ou poderes. Mas,
dada uma organizao especfica, com autonomia administrativa
suficiente para tal, parece bastante razovel ao menos refletir sobre
essas questes na definio de suas estratgias e estrutura.
(5)
Mas resta a insegurana jurdica para os gestores, sem dvida.
Normalmente, a autorizao legal dando autonomia a um rgo
ou empresa pblica para praticar atos de gesto administrativa e
empresarial comea com a fatdica expresso: Ressalvados os casos
previstos em lei... Qual a segurana jurdica dos gestores? Pouca
ou nenhuma. Assim, autonomia especial eventualmente dada s

organizaes por meio da assinatura de contrato de gesto, inclusive

na gesto de RH, termina por no ter o efeito esperado. As ressalvas
mencionadas deixam enormes espaos para a reao dos interesses
conservadores, legtimos e ilegtimos.
(6)
Em resumo, a diversidade contratual imprescindvel para o setor
pblico e devem ser escolhidos modelos de articulao e governana
que reduzam os custos de transao e respeitem o ambiente institucional, que considerem as fragilidades comportamentais do ser
humano e as caractersticas bsicas das transaes. muito difcil,
no entanto, assim como foi e ainda no Reino Unido a recuperao
do Civil Service, implantar a gesto estratgica e sistmica de pessoas,
bem como qualquer inovao de maior impacto nessa rea, sem uma
reviso mais abrangente dos marcos legais e institucionais brasileiros.
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CAPTULO 7
Terceirizao e gesto
de pessoas no setor pblico
HLIO JANNY TEIXEIRA
LETICIA QUEIROZ DE ANDRADE
Doutora em Direito do Estado pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e professora na
mesma universidade.
LUIZ PATRCIO CINTRA DO PRADO FILHO
Economista pela FEA-USP e consultor da Fundao
Instituto de Administrao (FIA).
TERCEIRIZAO E GESTO DE PESSOAS NO SETOR PBLICO | 229 |
A terceirizao, comumente entendida como a contratao de

uma pessoa jurdica para a prestao de servios a outra pessoa
jurdica, no fenmeno recente e seu ingresso na estrutura das
organizaes do Estado visa descentralizao de atividades operacionais, eficincia de gesto e economicidade, objetivos que
correspondem a diretrizes legais aplicveis administrao pblica.
No entanto, diversamente do que ocorre na esfera privada, na
qual vigora o princpio da autonomia da vontade, a administrao
pblica exerce funo regida por disposies normativas, alm de
estar submetida a uma srie de controles que acarretam impactos
no campo da terceirizao.
Portanto, a terceirizao deve ser tratada de forma distinta na
administrao privada e na pblica, embora a justificativa para sua
aplicao seja a mesma em ambos os setores: proporcionar ganho
em eficincia e economicidade.
Para tanto, no basta terceirizar, j que esse processo no sinnimo de economicidade e eficincia. necessrio definir, de acordo
com as peculiaridades de cada organizao, quais atividades devem
ser ou no objeto de terceirizao, as condies nas quais sero processadas e contratadas as atividades a serem terceirizadas e, por fim,
os parmetros para o acompanhamento e controle dessas atividades.
A terceirizao no recente na histria da humanidade. Sabe-se

que mesmo os pintores clssicos, que assinavam individualmente seus
quadros, contratavam estdios especializados em segmentos diversos,
como o de instrumentos musicais, de animais, para facilitar o seu
trabalho. Quem cuida da informtica e do processamento de dados
do Pentgono e da CIA? Uma empresa privada! Trata-se, portanto,
de uma velha questo tcnica: fazer internamente ou contratar fora?
Ocorre que, na rea pblica, o assunto ganha maior complexidade. H grupos que veem a terceirizao como um instrumento
neoliberal, decorrente do consenso de Washington e voltada configurao do Estado mnimo. Trata-se de um exagero, sem nenhum
fundamento histrico. A despesa pblica tem crescido em todos
os pases, com pouqussimas excees, independentemente de privatizaes, terceirizaes e adoo de outras medidas congneres.
Na ponta oposta da polmica, tambm h concepes taxativas e
errneas, segundo as quais o Estado sempre trabalha mal ou pior do
que as empresas privadas e, portanto, a terceirizao automaticamente elevaria a eficincia. As privatizaes j demonstraram que nada
funciona bem se no for bem administrado, seja pblico ou privado.
A terceirizao deve ser vista como uma opo a ser adotada
quando fundamentada em amplo planejamento que deve resultar
das respostas s seguintes questes: (i) o interesse pblico ser mais
bem atendido por meio da promoo de concursos para contratao
de empregados para realizar determinada atividade ou por meio da
terceirizao do servio? (ii) haver ganho de eficincia com a terceirizao? (iii) a terceirizao trar economicidade? (iv) as atividades
podem ser legalmente terceirizadas?
Assim, a resposta questo Vamos contratar mais funcionrios ou terceirizar certas atividades? no deve ser resumida, como
costumam fazer os crticos de ambos os lados, a uma suposta deciso

entre inchar a mquina ou destru-la, perdendo-se inteligncia e
capacidade executiva.
O presente trabalho busca distanciar-se desse cenrio de polarizaes, por meio de uma abordagem mais cientfica acerca do
instituto da terceirizao. Parte-se, portanto, do reconhecimento
de que a gesto, sobretudo pblica, no algo simples. A soluo tima no tem uma frmula fixa e universal, pois tal soluo
exige anlise do contexto econmico, social e jurdico, e envolve
necessariamente aprimoramento tanto da mquina pblica, ou seja,
das relaes internas, quanto das terceirizaes e outras formas de
contratao externa.
Por um lado, no h como terceirizar bem sem um bom planejamento e controle do processo; por outro lado, no se deve realizar
concurso pblico simplesmente para completar os quadros. O
conjunto, o composto, a organizao societria, envolvendo Estado,
mercado e sociedade devem melhorar suas articulaes para que se
efetivem progressos verdadeiros e de fato ocorra a defesa do interesse
pblico, acima de iluses e ideologias.
7.1CARACTERSTICAS E AVALIAO DA GESTO

DE RECURSOS HUMANOS NA REA PBLICA E OS
REFLEXOS NA TERCEIRIZAO
Segundo o relatrio de Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo: Brasil 2010 (OCDE, 2010), da Organizao
de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE), cerca
de 40% da fora de trabalho do governo federal supera 50 anos e
logo vai se aposentar e, portanto, preciso definir uma estratgia

de longo prazo baseada numa viso slida e integrada nos esforos globais de reforma de gesto pblica (OCDE, 2010, p.11;
21). O relatrio ressalta ainda que, atualmente, a gesto de recursos
humanos do governo federal tende a concentrar mais esforos no
controle do cumprimento das regras e normas bsicas, com pouco
espao para a gesto estratgica baseada em competncias e desempenho. Reconhece-se no documento, portanto, que o planejamento
estratgico do pessoal deve ser prioridade.
Fica evidente pelo estudo que a gesto de recursos humanos, ou
a prpria modernizao das prticas nessa rea, no tarefa fcil,
considerando o sistema de composio do quadro de pessoal do
servio pblico brasileiro.
O prprio relatrio reconhece que existem muitos impedimentos para a gesto estratgica de recursos humanos no governo
federal, entre eles: o quadro de servidores bastante rgido e no
permite muita mobilidade; os servidores so contratados em
uma carreira [especfica] e devem fazer concursos para mudar de
carreira; e se forem identificadas novas necessidades o governo
deve preencher somente com a realizao de novos concursos
(OCDE, 2010, p. 74-75). Isto porque, em caso de investidura em
determinada carreira pblica, torna-se inconstitucional a realocao
de servidor em cargos integrantes de outra carreira, ou mesmo o
deslocamento do prprio cargo para outro rgo ou ente pblico.
Ou seja, no possvel a mudana de cargo, numa hiptese de
alterao nas atribuies do servidor, sem a previso de concurso
para o novo cargo pretendido.
Alm desses pontos, o relatrio destaca que:
A mobilidade limitada pelo fato de que muitas

categorias esto estreitamente definidas e so especficas para ministrios individuais ou agncias, at
mesmo para funes semelhantes, sem qualquer
sistema de classificao geral que permitiria determinar posies equivalentes entre os ministrios.
[...] as funes e atributos de cada carreira so definidos por meio da legislao e tendem a ser interpretadas estreitamente. O resultado que os servidores
pblicos tm posse efetivamente em uma posio
individual e virtualmente impossvel transferir
pessoal disponvel para outro ministrio.
Os concursos parecem ser relativamente rudimentares na maioria dos casos devido interpretao restritiva da clusula constitucional relevante. (OCDE,
2010, p. 177)
Como ento prover servios e atender s necessidades demandadas sem ter condies estruturais de gerir seu quadro de recursos
humanos?
Surge nesse cenrio a possibilidade de minimizar os reflexos de
tais impedimentos com a terceirizao. Nesse aspecto, o relatrio
da OCDE destaca que: Muitos pases membros da OCDE aumentaram a terceirizao, dado que esta , por vezes, considerada
mais eficiente do que a mo de obra do setor pblico para determinadas atividades e mais flexvel. O mesmo documento ressalta,
porm, que, de acordo com a experincia desses pases, devem-se
considerar, na deciso de terceirizar, os investimentos internos no
acompanhamento dos contratos e a necessidade de tornar legvel
a prestao de servios de tal forma que permita o acompanhamento

das unidades contratantes (2010, p. 71).
Dessa forma, a OCDE coloca que as Decises sobre terceirizao devem ter participao do planejamento da fora de trabalho e
serem descritas nos diversos documentos de prestao de contas.
(OCDE, 2010, p. 84)
Apesar de considerar que a questo da subcontratao complexa e politicamente complicada no Brasil, a OCDE (2010,
p. 184-185) conclui que:
[...] a administrao federal do Brasil se beneficiaria
de uma poltica menos restritiva relativa ao uso de
prestadores de servio externos, mas com planejamento transparente das atividades a serem terceirizadas e uma lgica clara exposta.
Para tanto, o relatrio da organizao (OCDE, 2010, p. 184-185) esclarece que:
A terceirizao no deve ser vista, porm, como
uma meta poltica em si mesma e no deve haver
nenhum objetivo a este respeito. Ao invs disso,
as organizaes federais devero ser encorajadas e
auxiliadas a desenvolverem polticas organizacionais especficas para maior uso dos prestadores de
servio externos. Um modo para fazer isto seria
montar uma rede igualitria para a terceirizao
dentro da administrao federal. Por meio de uma
rede igualitria, as diferentes organizaes federais
poderiam trocar experincias e prover apoio mtuo. H grupos de trabalhadores que trabalham
para prestadores de servio externos chamados de
trabalhadores terceirizados irregulares. Parece razovel assumir que, para alguns postos, o motivador
principal no foi o melhor custo ou patronato, mas
a necessidade de acessar competncias especializadas
que no podem ser adquiridas pelo atual sistema
de carreiras e concursos. Neste caso, solues mais
sofisticadas precisam ser estabelecidas para ter acesso
a essas habilidades dado que simplesmente proibir
tais contrataes privar as administraes de habilidades necessrias.
Por tudo que se disse, parece importante tanto retirar a discusso
da terceirizao exclusivamente do campo ideolgico, colocando-a
igualmente no campo tcnico, quanto entender que no se pode
terceirizar com qualidade sem o fortalecimento das prprias carreiras tcnicas do servio pblico, cujos ocupantes sero responsveis
pela especificao, consumo e avaliao dos servios terceirizados,
bem como pela gesto dos respectivos contratos.
7.2 PRINCIPAIS MARCOS NORMATIVOS DA

TERCEIRIZAO NA REA PBLICA
A primeira referncia legal quanto terceirizao na rea pblica
apresentada pelo Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967,
o qual, no 7 de seu artigo 10, assim dispe:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao

Federal dever ser amplamente descentralizada.
[...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e
com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao
procurar desobrigar-se da realizao material das
tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde
que exista na rea iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada para desempenhar os encargos de execuo.
Podemos notar que o preceito legal, ainda em vigncia, abre
amplas possibilidades de terceirizao, embora no conceitue com
preciso o que significa realizao material das tarefas executivas.
Posteriormente, veio a Lei Federal n 5.645, de 10 de dezembro
de 1970, que, em seu art. 3, pargrafo nico, j revogado pela Lei
9.527/97, definia atividades que deveriam, preferencialmente, ser
executas de forma indireta, nos seguintes termos:
As atividades relacionadas com transporte, conservao, custdia, operao de elevadores, limpeza e
outras assemelhadas sero, de preferncia, objeto de
execuo indireta, mediante contrato, de acordo com
o artigo 10, 7, do Decreto-Lei n 200, de 25 de
fevereiro de 1967 (Revogado com atualizao das
atividades pelo Decreto 2.271/97).
J a Constituio Federal de 1988, em seu art. 37, XXI, prev, expressamente, a possibilidade de contratao de servios pela
Administrao, como forma de terceirizao de determinadas atividades, impondo, para tanto, o dever de licitar. Confira-se o teor
do dispositivo:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes.
De forma a regulamentar esse inciso, foi editada a Lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993, que foi categrica em prever a possibilidade
de execuo indireta de servio pela Administrao, nos termos dos
artigos 6 e 10:
Art.6. Para os fins desta Lei, considera-se:
[...]
VIII Execuo indireta a que o rgo ou entidade
contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes
regimes:
a) empreitada por preo global quando se contrata a
execuo da obra ou do servio por preo certo e total;
b) empreitada por preo unitrio quando se contrata

a execuo da obra ou do servio por preo certo de
unidades determinadas;
Art.10. As obras e servios podero ser executados
nas seguintes formas:
I - execuo direta;
II - execuo indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global;
b) empreitada por preo unitrio;
c) (Vetado);
d) tarefa;
e) empreitada integral.
Tal diploma normativo no s previu a possibilidade de a Administrao executar servios de forma indireta, como meio de
terceirizao, mas, tambm, estabeleceu de que maneira se efetivar
a contratao, o que, como regra, ser por meio de licitao.
Nesse ponto vale uma observao, tendo em vista o tratamento
diferenciado que dado matria quando se fala de empresas pblicas e sociedades de economia mista que desenvolvem atividade
econmica.
Embora a Lei n 8.666/93 estabelea normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos, aplicveis administrao
direita e indireta, o art. 173, 1, da Constituio Federal, prev a
possibilidade de as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista, exploradoras de atividade econmica, adotarem um regime
prprio de licitao e contratao, distinto do estabelecido na Lei
n 8.666/93, inclusive para servios, o que repercute, portanto,
tambm nas terceirizaes.
Por fim, como marco normativo da terceirizao, vale mencionar

o Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, que procurou estabelecer
uma poltica de terceirizao para a administrao pblica federal direta, relacionada s atividades materiais acessrias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituam rea de competncia
legal do rgo ou entidade (Art. 1, caput). Tal diploma normativo prev a aplicao preferencial da terceirizao s atividades de
conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transporte, informtica,
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno
de prdios, equipamentos e instalaes. No entanto, o Decreto veda
a terceirizao no caso de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, posio
consagrada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
7.3 A SMULA N 331 DO TRIBUNAL SUPERIOR

DO TRABALHO (TST)
Os conflitos entre locao de mo de obra e proteo dos direitos do
trabalhador ficam evidentes na leitura da Smula n 331 do Tribunal
Superior do Trabalho (TST). Essa smula deu mais flexibilidade
smula anterior sobre o assunto, a 256 de 22/09/1986, que restringia
a terceirizao para o trabalho temporrio e servios de vigilncia.
Vejamos alguns itens da Smula n 331, de 17 de dezembro de
1993, do TST:
I A contratao de trabalhadores por empresa
interposta ilegal, formando-se o vnculo empregatcio diretamente com o tomador dos servios,
salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019,

de 07/01/74).
II A contratao irregular de trabalhador, atravs
de empresa interposta, no gera vnculo de emprego
com os rgos da Administrao Pblica Direta,
Indireta ou Fundacional (art. 37, II da Constituio
da Repblica).
III No forma vnculo de emprego com o tomador
a contratao de servios de vigilncia (Lei n. 7102,
de 20-06-83), de conservao e limpeza, bem como
a de servios especializados ligados atividade-meio
do tomador, desde que inexistentes a pessoalidade e
a subordinao direta.
No Decreto n2.271/97 apontada a necessidade de regulamentao especfica para administrao indireta no que tange
contratao de servios, como disposto no Art. 9:
As contrataes visando prestao de servios,
efetuadas por empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta
ou indiretamente pela Unio, sero disciplinadas
por resolues do Conselho de Coordenao das
Empresas Estatais CCE.
Mas essa regulamentao nunca aconteceu. O CCE, que deveria
cuidar da regulamentao das contrataes de prestao de servios nos entes integrantes da administrao indireta foi desativado
em 1998. Diante desse fato, o prprio TCU recomenda como
providncia a ser tomada por parte do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST), mesmo
reconhecendo que no foram transferidas a esse rgo as atribuies
do antigo CCE, a regulamentao da contratao de servios na
administrao indireta, nos seguintes termos:
[...] recomendar ao Departamento de Coordenao
e Controle das Empresas Estatais, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que adote providncias no sentido de regulamentar as contrataes
visando prestao de servios, efetuadas por empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais
empresas controladas direta ou indiretamente pela
Unio, competncia prevista no art. 9 do Decreto
n 2.271/97, informando ao Tribunal os resultados
obtidos. (TCU, 2010, p. 9-10)
Apesar das recomendaes do TCU, at hoje a matria no foi
regulamentada pelo DEST. Sendo assim, o TCU acabou aplicando,
para a administrao indireta, por analogia, o Decreto n 2.271,
de 7 de Julho de 1997, e a Smula TST n 331, que reservam as
funes relacionadas atividade-fim da entidade exclusivamente a
empregados concursados em respeito ao mandamento expresso no
Art. 37, inciso II da Constituio Federal de 1988.
Fica evidente que a aplicao analgica dos regramentos da administrao direta para as empresas mistas configura-se como um retrocesso.
Em sntese, temos que, de acordo com a regulamentao atual,
a terceirizao na administrao pblica reconhecidamente lcita
se seguir os seguintes preceitos:
Terceirizar servios especializados ligados atividade-meio

e no atividade-fim do tomador (Smula n 331, III, TST).
No se estabelecerem relaes de subordinao direta e pessoalidade entre agentes pblicos e empregados da empresa terceira
contratada (Smula n 331, III, TST).
Terceirizar atividades que no sejam inerentes s categorias
funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos e Salrios (art. 1,
2, Decreto 2.271/97).
Todas essas restries surgem, entre outras razes, para evitar
que a terceirizao seja utilizada como meio de burlar o concurso
pblico. Consagrado no art. 37 da CF/88, o concurso tido como
o nico meio de composio do quadro de pessoal na administrao direta e indireta, com exceo aos cargos comissionados e aos
contratos temporrios, conforme segue:
A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia e, tambm, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros,
na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego pblico
depende de aprovao prvia em concurso pblico
de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes
para cargo em comisso declarado em lei de livre

nomeao e exonerao.
Em virtude da regra constitucional acima exposta, que impe a
aprovao em concurso pblico como condio para acesso a empregos e cargos pblicos, a constitucionalidade da terceirizao depende de que se trate, efetivamente, de uma contratao de servios,
configurao que deve ser espelhada no correspondente contrato.
7.4 A IMPOSSVEL DISTINO ENTRE

ATIVIDADE-FIM E ATIVIDADE-MEIO
De acordo com a literatura, a atividade-meio encontra no campo legal sua principal limitao conceitual. Isso porque com base
no que se entende por atividade-fim que se orienta o sentido do
que deve ser reconhecido como atividade-meio na administrao.
Para Oliveira e Brizola (2010), a atividade-meio deve ser entendida
como o caminho a ser percorrido para atingir o objetivo final da
organizao. Dessa forma, a atividade-meio no se concentra no
ncleo de empreendimento na qual esto inseridas as atividades-fim que, por sua vez, esto relacionadas ao objeto principal da
organizao.
Ainda assim, alguns autores esclarecem que as atividades-meio so todas aquelas que no esto relacionadas misso
e objetivos estratgicos da organizao, denominadas tambm
como atividades acessrias. So exemplos de atividades-meio,
consagradas pela legislao, segurana, limpeza e conservao,
manuteno predial.
J no ponto de vista jurdico, como apresenta Maurcio Godinho Delgado, a diferenciao desses conceitos est definida da
seguinte forma:
Atividades-fim podem ser conceituadas como as
funes e tarefas empresariais e laborais que se ajustam ao ncleo da dinmica empresarial do tomador
dos servios, compondo a essncia dessa dinmica e
contribuindo inclusive para a definio de seu posicionamento e classificao no contexto empresarial
e econmico. So, portanto, atividades nucleares e
definitrias da essncia da dinmica empresarial do
tomador dos servios.
Por outro lado, atividades-meio so aquelas funes
e tarefas empresariais e laborais que no se ajustam
ao ncleo da dinmica empresarial do tomador dos
servios, nem compem a essncia dessa dinmica
ou contribuem para a definio de seu posicionamento no contexto empresarial e econmico mais
amplo. So, portanto, atividades perifricas essncia da dinmica empresarial do tomador dos servios. (DELGADO apud SALVINO; FERREIRA,
2009, p. 129)
As citaes apenas ilustram quo infrutferos so os esforos para
a distino entre atividade-fim e atividade-meio.
Alm disso, como considera Marques Neto (2000), o campo do
Direito, muitas vezes, tenta classificar alguns termos com o intuito
de torn-los mais didticos, porm, s vezes so gerados efeitos
colaterais, pois as palavras adquirem vida prpria, tornando-se

verdades inquestionveis. Para o autor, esse fato , claramente, o
que ocorre com a distino entre atividade-meio e atividade-fim.
Marques Neto esclarece que a classificao confusa surge da Justia
Trabalhista, com a Smula TST 331, que dispe sobre o no estabelecimento de vnculo empregatcio com a contratao de servios
especializados ligados atividade-meio do tomador. Para o autor,
essa distino no possvel, pois:
No mundo hodierno, pautado pela especializao e
sinergia das atividades econmicas e, de outro lado,
pela sofisticao tecnolgica, coloca-se praticamente
impossvel distinguir o que seja e o que no seja
atividade-meio. (MARQUES NETO, 2000, p. 72)
Nesse sentido, Robortella (1998, apud OLIVEIRA; BRIZOLA,
2010, p. 6) mostrou-se tambm categrico ao demonstrar a complexidade dessa definio: H atividades-fim que, ao mesmo tempo
em que dependem da orientao tecnolgica, podem converter-se
em atividades-meio e vice-versa [...].
Consideramos, portanto, que os esforos da literatura em conceituar atividade-fim e atividade-meio so inconclusivos e abarcam
conceitos vazios e imprecisos do ponto de vista da teoria da administrao.
O prprio TCU, ao longo do relatrio j mencionado, demonstra algumas tentativas de conceituar atividade-fim, com destaque
para os trechos a seguir: constitui a rea de competncia legal ou
a misso institucional da empresa (TCU, 2010, p. 3); atividades
dos principais atores dos macroprocessos decisrios da empresa
[...] e aquelas que, independentemente da complexidade em sua

execuo, interferem diretamente, positiva ou negativamente, nas
atividades estratgicas (TCU, 2010, p. 21). Notem-se as dificuldades: misso institucional, macroprocessos, atividades que
interferem diretamente nas atividades estratgicas so definies
to imprecisas e to amplas, envolvendo certamente pores to
majoritrias das organizaes, que podem abarcam praticamente
qualquer tipo de atividade.
Porm, em consonncia com o que afirmamos, o TCU tambm
considera que h certo grau de subjetivismo nessas definies, demandando um olhar caso a caso, e que caberia, no caso especfico,
prpria empresa examinada definir o que atividade-fim ou
atividade-meio em seus processos, como dispe o trecho a seguir:
[...] a definio de atividade-fim possui certo grau
de subjetivismo, podendo gerar questionamentos
por parte dos gestores. (TCU, 2010, p. 4)
[...] seria a prpria empresa a mais habilitada para
definir materialmente o que venha a ser atividade-meio ou fim em seus processos. (TCU, 2010, p. 21)
Podemos concluir, ento, que a tentativa de diferenciar atividade-meio de atividade-fim infrutfera e at prejudicial para o debate,
seja pela impreciso, seja pela inadequao de foco e at desrespeito
aos avanos do funcionamento das organizaes, podendo, somente
de forma casustica, serem determinadas as hipteses passveis de
terceirizao, por meio de um planejamento bem estruturado, embasado em estudos tcnicos elaborados para tanto.
7.5 O MARCO NORMATIVO INADEQUADO E O

CONTRASSENSO DA APLICAO DE LEGISLAO
POR ANALOGIA PARA ORGANIZAES
INTRINSECAMENTE DIFERENCIADAS EM SEU
NASCEDOURO INSTITUCIONAL
Para a administrao indireta, no h na Constituio Federal
de 1988 a proibio de contratao de servios de terceiros cuja
atividade esteja refletida no plano de cargos e salrios do rgo em
questo. O que de fato existe uma restrio aplicada pelo Decreto
n 2.271, 7/7/1997, que se dirige administrao pblica federal
direta, autrquica e fundacional, como disposto abaixo:
Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional podero ser
objeto de execuo indireta as atividades materiais
acessrias, instrumentais ou complementares aos
assuntos que constituem rea de competncia legal
do rgo ou entidade.
2 No podero ser objeto de execuo indireta as
atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo
expressa disposio legal em contrrio ou quando
se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no
mbito do quadro geral de pessoal.
Em falta de normatizao especfica, replicada a proibio
colocada pelo Decreto n 2.271/97 para as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, como no caso da Petrobras. Esse

fato considerado no relatrio de auditoria do TCU (2010, p. 35):
[...] propor que o TCU firme entendimento no
sentido de que, at a devida regulamentao do art.
9 do Decreto n 2.271/97, aplicam-se s estatais,
por analogia, as disposies daquele decreto dirigidas
Administrao Direta.
H, portanto uma interpretao abusiva quanto ao que estabelecido nos marcos legais. Em vez de se apontarem as discrepncias
jurdicas, opta-se por fazer analogias e legislar mediante instrumentos prprios como as smulas, a exemplo da Smula 331.
Reforando a ideia de que o modelo de gesto das sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econmica deve ser, por
definio, diferenciado, e, portanto, submetido a regras prprias
distintas das aplicveis administrao direta, o estudo da OCDE
comentado anteriormente aponta as grandes amarras e problemas
na gesto de pessoal na administrao direta, ao mesmo tempo em
que, recorrentemente, a Petrobras apontada como benchmark de
gesto em geral, e de RH em especial. Ento, apenas como exemplo,
por que pressionar a Petrobras a se enquadrar em modelo pior que
o da prpria empresa? Nesse contexto, o sucesso pode estar exatamente no desvio. Ressalte-se que, enquanto a realidade econmica,
tecnolgica e mesmo a social mudam de forma vertiginosamente
rpida, exigindo das corporaes modernas adaptaes, s vezes
radicais, em horizontes de poucos anos, cada servidor pblico estvel, contratado por concurso, representa o estabelecimento de um
pacto trabalhista com um horizonte em torno de 50 a 70 anos, se
considerarmos todos os passivos envolvidos. Multiplique-se isso por

dezenas de milhares de primeirizaes recomendadas, e pode-se
ter uma noo do impacto esperado.
evidente que o arcabouo jurdico, aplicado de forma analgica regulamentao da administrao direta, gera conflitos e
ambiguidades para o funcionamento das empresas, representando,
sem dvida, se aplicado automaticamente, um grande retrocesso.
Reconhece-se que a tentativa do TCU de estabelecer diretrizes,
inclusive para poder exercer seu trabalho com base nos referenciais
legais existentes, ainda que patentemente inadequados, surge em
funo da falta de atuao do Poder Executivo, seja por meio da
antiga CCE (extinta), da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), do DEST ou mesmo do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), aos quais, em diversos momentos,
foi delegada a incumbncia de desenvolver regulamentao especfica
da matria, aplicvel s empresas estatais e de economia mista, com
impactos em estados e municpios.
7.6 A IMPRODUTIVIDADE DA TENTATIVA DE

LEGISLAR SOBRE A CONCEITUAO DA ATIVIDADE
PASSVEL DE TERCEIRIZAO
Por toda a anlise desenvolvida neste captulo, percebe-se que
as tentativas de produzir definies universalmente aplicveis de
atividade-fim, atividade-meio, atividade estratgica ou funo essencial do Estado no tm respondido ao problema colocado e
acabam por acrescentar novas limitaes para a terceirizao na
administrao pblica sejam essas tentativas oriundas do meio
acadmico, de juristas doutrinadores ou de instituies de quaisquer

dos trs poderes do prprio Estado.
A abordagem contingencial um dos conceitos mais aceitos na
administrao contempornea, mas ao mesmo tempo um dos que
conta com menos experimentao, tanto cientfica, quanto em
termos de ferramentas concretas de aplicao na prtica.
Ainda assim, o que se produziu sobre o tema suficiente para o
entendimento da importncia da considerao de inmeros aspectos
do contexto, antes negligenciados pelos administradores. Empresas de produtos de consumo de base tecnolgica, como celulares
e dispositivos de reproduo de msica e vdeo (hoje, at mesmo
convergindo entre si e com TV, rdio, computadores, GPS e outros),
tm contextos muito diferentes de concessionrias de rodovias, de
mineradoras ou empresas de energia; e as condies do sucesso para
essas mesmas empresas mudam completamente se elas se mudarem
da Finlndia para a Austrlia ou da Nigria para o Brasil, ou ainda
se mudarem de regio dentro do prprio pas.
Uma implicao segura dessas constataes que o planejamento, tanto quanto possvel, deve ser adaptativo e mais permevel a
reformulaes. O ambiente econmico e tecnolgico muda, sendo
fundamental respeitar as contingncias estratgicas e novos preceitos, por exemplo, na gesto de pessoas. Uma empresa como a
Petrobras est extremamente exposta a essas variaes. Mudanas
na matriz energtica do Pas, nas regras ambientais, no estatuto das
concesses e direitos de monoplio, na estrutura do seu capital,
nas relaes com investidores, entre muitas outras, devem merecer
rpida resposta em suas estratgias empresariais e, consequentemente, nos perfis de competncias de boa parte do seu pessoal.
preciso manter a flexibilidade e a agilidade nas respostas. Por isso
mesmo, importante estimular o hibridismo de modelos (por que

generalizar alguns conceitos, hegemonizando-os, e eliminar outras
possibilidades?), que atendam a todas ou a vrias circunstncias.
Paralelamente, o gigantismo com retorno duvidoso (como o gerado
pela generalizao de um modelo de mo de obra estvel) expe o
sistema pblico a deseconomias de escala e engessamento de aes
que dificultam alterar prioridades e nfases estratgicas.
Assim, o que hoje essencial, amanh pode ser acessrio; o que
hoje atividade-fim, amanh pode tornar-se meio; o que hoje parece perene, amanh torna-se transitrio; o que hoje volumoso,
amanh tende a ser escasso. Da a grande dificuldade, improdutividade mesmo, da tentativa de generalizar e, pior, generalizar e
posteriormente perenizar, conceitos rgidos sobre o que pode ou
deve ser terceirizvel.
7.7 BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil
(1988). Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao/
const/con1988/CON1988_13.07.2010/CON1988.pdf>.
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MARQUES NETO, F.A. A contratao de empresas para suporte
da funo reguladora e a indelegabilidade do poder de polcia.
Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo: Malheiros,
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BRASIL. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Relatrio de Auditoria. TC 023.627/2007-5. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/ Arquivos/
dest/download/110214_acordao_tcu.pdf.
CAPTULO 8
Mensurao de desempenho no setor
pblico: os termos do debate1
REGINA SILVIA PACHECO

Doutora em Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente pela Universit de Paris XII. Professora na
EASP-FGV e coordenadora do mestrado profissional
em gesto e polticas pblicas da mesma instituio.
CAPTULO 8
2
Verso revista de trabalho apresentado no II Congresso CONSAD de Gesto Pblica,

Brasilia, 2009 e publicado em Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, v.14, n. 55, jul./dez. 2009.
MENSURAO DE DESEMPENHO NO SETOR PBLICO | 255 |
8.1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho contribuir para a sistematizao do
debate sobre mensurao de desempenho no setor pblico. O tema
polmico e sua implementao nas duas ltimas dcadas tem sido
acompanhada de inmeros artigos e estudos.
Para alguns autores, a mensurao de desempenho no setor pblico um dos pilares mais importantes da nova governana em torno
do Estado-rede (GOLDSMITH, EGGERS, 2006; BEHN, 1995) e
tem contribudo para o alcance de mltiplos objetivos, entre eles a
transparncia de custos e de resultados, a melhoria da qualidade dos
servios prestados e a motivao dos funcionrios.. Para os crticos,
no entanto, a mensurao do desempenho transposio indevida
de um instrumento desenvolvido para a gesto empresarial, que gera
graves distores quando aplicado ao setor pblico (DUNLEAVY;
HOOD, 1994; HOOD, 2007).
Apesar da polmica, as experincias de mensurao de desempenho e contratualizao de resultados tm-se expandido tanto em
outros pases como no Brasil; diferentes governos vm enfrentando
as dificuldades introduzidas por essa nova forma de gesto e procurando aperfeioar metas e indicadores.
A mensurao de desempenho central nas mudanas em curso.

o pilar de sustentao de duas das trs inovaes responsveis pela
melhoria das organizaes pblicas, segundo pesquisa comparada
compreendendo sete pases: a contratualizao de resultados e o
oramento por produto aliado contabilidade gerencial (JANN,
REICHARD, 2002).2
Mensurar resultados uma ferramenta que vem sendo parte de
um conjunto abrangente de mudanas que incluem a reviso da
macroestrutura do Estado e a criao de arms lenght organizations
(agncias e organizaes pblicas no estatais), a definio prvia
de resultados a alcanar, a concesso de flexibilidades organizao
que se compromete previamente com resultados, o reconhecimento
do papel do public manager a quem concedida maior autonomia
e imputada nova responsabilizao pelos resultados visados. Tais
mudanas so acompanhadas, portanto, de uma nova distribuio
de responsabilidades ou accountability por resultados.
A montante, tais inovaes requerem o recurso ao planejamento
estratgico a fim de que sejam clareados os objetivos e fixados os
resultados visados; a jusante, novas formas de controle so desenvolvidas, menos baseadas no controle formal de procedimentos e
mais voltadas comparao de resultados obtidos por organizaes
similares, ou simplesmente objetivando maior transparncia quanto
ao uso dos recursos pblicos por meio do acompanhamento dos
resultados alcanados. Essa tambm a base para o desenvolvimento de novas formas de relacionamento entre entidades pblicas e
parceiros pblicos, pblicos no estatais ou privados.
2
Os pases pesquisados, Dinamarca, EUA, Holanda, Nova Zelndia, Reino Unido, Sucia e
Sua, tm diferentes histrias administrativas e contextos polticos. A terceira inovao identificada pela
pesquisa refere-se a mudanas nas relaes de trabalho, diminuindo as diferenas entre os contratos
de trabalho nos setores pblico e privado e introduzindo flexibilidades na gesto de pessoas.
8.2 DUAS ORIENTAES DISTINTAS

Apesar de parte de a literatura remeter gesto pblica por resultados a uma nica viso a que enxerga a gesto privada como
superior e quer introduzir seus mtodos no setor pblico , h
autores que identificam pelo menos duas correntes distintas como
fontes de inspirao das mudanas em curso.
Kettl (1997) organiza essas duas correntes em torno de dois lemas
distintos: por um lado, make managers manage, reunindo pases que
criaram incentivos com o objetivo de influenciar comportamentos;
por outro, let managers manage, expressando a viso de que h inmeras barreiras a serem removidas, regras, procedimentos e estruturas
rgidas que impedem o administrador pblico de administrar. No
primeiro caso, a contratualizao de resultados representa uma nova
forma de controle, e vem acompanhada do estabelecimento de sanes positivas e negativas; o pas que levou mais longe tal perspectiva
a Nova Zelndia, com a primeira gerao de reformadores. No
segundo caso, o acordo de resultados visto como instrumento de
coordenao, ajuste e aprendizado organizacional; a experimentao,
e no o controle, a aposta para a melhoria do desempenho. Essa
tem sido a marca das reformas na Austrlia e Sucia.
De maneira similar, Jann e Reichard (2002) tambm fazem
referncia a dois grupos de inspirao distinta, ao analisar a contratualizao de resultados. Os autores identificam um dos grupos
como os defensores da eficincia (ou minimizadores do custo), o
outro como reformadores em busca da melhoria de desempenho
do setor pblico (maximizadores dos resultados). O primeiro grupo
recorre a mecanismos de punio e recompensas de acordo com o
desempenho alcanado; o segundo tem como alvo o aprendizado
baseado em relaes de confiana como caminho para alcanar

melhores resultados. Os autores identificam a escolha racional e a
teoria da agncia como referncia do primeiro grupo, ao adotar o
contrato de resultados como um novo instrumento de controle para
enfrentar o problema do comportamento maximizador do autointeresse; na segunda vertente, destacado o comportamento cvico
dos agentes, que d sustentao lgica do aprendizado mtuo.
Trosa (2001) tambm destaca diferentes perspectivas acerca da
mensurao de resultados e seu uso por diferentes pases e governos.
Suas anlises so anlogas s j citadas. No caso do uso radical da
mensurao e contratualizao de resultados como nova forma de
controle, a autora v o risco de um novo formalismo e rigidez. Aps
ter acompanhado a experincia de vrios pases, Trosa conclui que
os resultados so melhores quando as metas so negociadas (e no
impostas unilateralmente) e quando as flexibilidades so concedidas
tendo metas a alcanar como contrapartida.
As orientaes sobre o tema so to distintas que levaram alguns
autores a defender a existncia de uma forma de mensurao de
desempenho la nrdicos.3 Para eles, a perspectiva nrdica afasta-se
da anglo-sax, j que esta associa desempenho a incentivos financeiros individuais, enquanto que aquela valoriza o aprendizado:
Given the egalitarian values, many Scandinavians
may well be puzzled by the importance imputed to
individual financial incentives in the Anglo-American culture. Organisational learning [] may better
suit the Nordic approach. Naturally, in the Nordic
3
Uma edio especial da revista Financial Accountability and Management (vol. 22, n. 3,
2006) foi dedicada ao tema, com introduo de Johnsen, Norreklit e Vakkuri (2006), em que explicitam
e defendem a nordic perspective on public sector performance measurement.
countries too, individuals are assessed and rewarded

for their contribution to organisational effectiveness,
viability and so on, but probably not as extensively,
and certainly not as taken-for granted in such a
manner as seems to prevail in some Anglo-American cultures [...]. (JOHNSEN, NORREKLIT,
VAKKURI, 2006, p. 208)
Distinguir esses dois grupos de inspirao pode ajudar a clarear o debate no Brasil. Aqui, muitos crticos referem-se apenas s
experincias mais difundidas dos pases anglo-saxes, que levam
a atribuio de recompensas e penalidades at o nvel individual.
Tambm interessante que os formuladores da poltica de gesto
conheam a experincia dos pases nrdicos e possam optar por um
modelo ou outro, conhecendo as implicaes de ambos.
8.3 POLMICAS E PROBLEMAS FREQUENTES

Ainda que vrios autores ressaltem a importncia da gesto por
resultados para a melhoria do desempenho do setor pblico, eles
apontam tambm polmicas e problemas frequentes associados a
essa nova forma de gesto. Tais problemas no tm justificado o
abandono do modelo; tm, ao contrrio, levado ao seu aprofundamento, buscando corrigir rotas e superar os obstculos identificados.
Parte dos problemas relacionados mensurao de desempenho
pode ser atribuda adoo prematura ou isolada apenas dessa ferramenta, desvinculada do conjunto de mudanas que a acompanham
e que constituem elementos de uma ampla reforma da organizao
e funcionamento do Estado. Assim, so grandes as chances de insucesso quando a mensurao de desempenho adotada sem que
as demais inovaes na gesto estejam presentes. O grande risco
que a mensurao se torne um fim em si mesma, desvinculada do
objetivo maior que a melhoria do servio pblico prestado ao
cidado (BEHN, 1995).
Alm desse aspecto a adoo parcial e isolada da mensurao
de desempenho , possvel sintetizar as polmicas em torno da
mensurao de resultados em trs grupos: o da discusso em torno
do que mensurar produtos (outputs) ou impactos (outcomes);
o da adoo de sanes positivas e negativas; e o da vinculao de
parte da remunerao individual ao desempenho.
Em texto anterior, sistematizamos o debate em torno do que
mensurar outputs vs. outcomes (PACHECO, 2006). A defesa
da mensurao de impactos (outcomes) ou a contribuio efetiva
para a resoluo de um problema tem levado alguns analistas,
tanto no Brasil como em outros pases, a criticar boa parte
das experincias em curso, j que a maioria delas se inicia pela
mensurao da prestao de determinados servios previamente
especificados (outputs).
Mas h autores que consideram tal debate incuo. Para eles,
ambas as opes apresentam vantagens e inconvenientes. Na mensurao de impactos difcil estabelecer relaes de causalidade entre as
aes empreendidas e o resultado observado difcil isolar, entre
as inmeras variveis que afetam a situao, aquelas diretamente
ligadas aos servios prestados por uma determinada organizao
pblica. Por vezes as aes requerem longo tempo de maturao
para que os impactos possam ser observveis. Os impactos desejados
podem depender de mudanas substanciais no comportamento dos
cidados. Por outro lado, mensurar produtos pode levar a um foco

excessivo em aes voltadas para o curto prazo.
Para Trosa (2001), ambas as formas de contratao so importantes e respondem a duas perguntas distintas. A mensurao de
outputs permite conhecer o que efetivamente produzido com os
recursos pblicos; j a preocupao com outcomes ou impactos permite indagar sobre a eficcia e utilidade daquilo que produzido.
Segundo a autora, a resposta a esse debate deve ser pragmtica:
governos devem comear pelos servios prestados, cuja mensurao
mais fcil, e ir evoluindo em direo aos impactos, por meio da
construo da cadeia lgica que liga as aes aos objetivos visados,
relacionando impactos, resultados intermedirios e aes.
J Behn (2004) defende enfaticamente a mensurao de outputs,
entre outras razes porque um instrumento poderoso a ser utilizado pelo dirigente de uma organizao pblica para motivar seus
funcionrios. Para esse autor, o objetivo do administrador motivar,
enquanto o do economista controlar. Outra vantagem da opo
pela mensurao de produtos que desse modo possvel definir
metas claras a serem buscadas. Behn ressalta que cabe atividade de
avaliao do programa estabelecer os elos entre os impactos visados
e os produtos ou servios a serem prestados, de forma que os nexos
lgicos entre estes e aqueles sejam sempre explicitados.
Assim, no h evidncias que comprovem a superioridade da
mensurao de impactos sobre a mensurao de produtos. As tentativas de opor as duas formas de medidas parecem no fazer sentido luz das lies aprendidas da experincia internacional. Pases
que contrataram extensivamente resultados via produtos (outputs),
como Nova Zelndia, trataram de corrigir excessos introduzindo
a mensurao de impactos; pases que privilegiaram a mensurao
de outcomes, como Austrlia, deixaram espao amplo demais s organizaes sem cobrar delas compromisso com aes diretamente
mensurveis.
Tambm h variaes de um setor a outro. Na sade, desenvolveram-se os indicadores de produto e de resultados intermedirios,
e as cadeias lgicas entre produtos e impactos esto mais claramente
estabelecidas e aceitas. Na educao, tem-se multiplicado as polticas
onde a mensurao de impactos adotada via avaliao externa do
rendimento dos alunos.
No Brasil, o setor de sade parece muito mais preparado para
conviver com a mensurao do que a rea da educao, talvez porque
a prpria lgica de remunerao do Sistema nico de Sade (SUS),
via procedimentos, tenha aberto caminhos para a mensurao de
servios prestados. Segundo depoimento de um gestor municipal, o
foco em procedimentos foi to disseminado pelo SUS que hoje ele
impede avanos para uma viso de linha de cuidados ou para atividades no finalsticas, como superviso mdica.4 Na Gr-Bretanha,
a poltica de mensurao de resultados em sade se aprofunda, com
a adoo recente da mensurao da satisfao do paciente sobre a
qualidade da ateno mdica recebida, com impactos para a remunerao do mdico.
J na rea da educao, no Brasil, a adoo de avaliao externa
da aprendizagem dos alunos (impacto) tem provocado reao aguda
dos sindicatos de professores, com exceo talvez de Minas Gerais.5
A principal alegao de lideranas sindicais e de especialistas em pedagogia diz respeito autonomia do professor, que seria desrespeitada
4
Palestra da secretria-adjunta da sade de Curitiba, GV Sade, abril de 2009.
A maior aceitao, pelos professores mineiros, pode ter como parte da explicao o fato
de se tratar de uma poltica abrangente de governo para todos os setores; em outros
casos, trata-se de uma poltica setorial isolada.
ao impor a ele metas de aprendizagem a serem alcanadas por seus

alunos. Tambm se alega impossibilidade de atribuio de causalidade
entre a atuao do professor e o rendimento do aluno, que estaria
condicionado por mltiplos fatores extraclasse, tornando impossvel
medir o impacto de sua ao em sintonia direta com o que foi
relatado antes sobre as dificuldades de mensurao de outcomes.
Mdicos e professores da rede pblica fazem parte do segmento
denominado por Lipsky (1980) como street level bureaucrats, ou
funcionrios de ponta, especializados, para quem a deontologia de
sua profisso est acima de seu vnculo com o Estado e que resistem
a serem submetidos a controles externos. A adoo de medidas de
desempenho provoca sentimento de perda de autonomia, que tende a mobilizar reao contrria poltica. No entanto, temos visto
maiores avanos na sade do que na educao.
Outra explicao para essa diferena, alm da j assinalada, pode
estar associada ao status do gerenciamento nos dois setores: enquanto
o diretor de hospital j um papel aceito e destacado entre profissionais da rea da sade, o diretor de escola pblica um entre
pares, no sendo visto como autoridade legtima responsvel pelos
resultados da escola que dirige e, portanto, sem poder de direo
sobre os professores que ali atuam. Outro motivo pode estar vinculado introduo do novo formato organizacional na sade a
mensurao de desempenho difunde-se no momento em que so
criados os hospitais no novo formato de organizao social de sade, enquanto que as escolas pblicas permanecem como parte da
administrao direta, em que ainda impera a ausncia praticamente
total de autonomia de gesto.
Na rea da cultura, a mensurao de resultados est apenas comeando, tambm ligada adoo do formato organizao social. No
estado de So Paulo, adotaram-se indicadores de produo bastante

simplificados e homogneos para instituies de natureza distinta.
Assim, o desempenho de museus passou a ser medido em termos
de nmero de dias abertos ao pblico, nmero de exposies realizadas,
nmero de visitantes, sem distino entre um museu de vocao para
grande pblico e outro especializado. Um equipamento cultural
dedicado interao entre arte e tecnologia no conseguiu fazer
valer o nmero de acessos ao seu site como indicador de presena
junto ao pblico insistindo a Secretaria Estadual da Cultura em
contar apenas as visitas fsicas ao local.
O debate sobre o que e como medir no chegou imprensa, a no
ser por meio do conflito entre lideranas sindicais dos professores e
secretaria da educao. Assim, a polmica fica restrita aos especialistas e afetados pela mensurao, sem que a opinio pblica ou os
beneficirios do servio pblico possam se envolver e pressionar por
avanos. Em alguns casos, quando usurios tomaram conhecimento
do sistema de metas, passaram a pressionar por punies em caso de
no alcance das mesmas o que nem sempre o fim visado pelo
gestor da poltica de mensurao de resultados.
O ex-secretrio de Modernizao Administrativa de Santo
Andr relatou as dificuldades que enfrentou junto aos representantes dos usurios ao adotar a mensurao de resultados nas
unidades bsicas de sade queriam punio aos funcionrios a
cada vez que uma meta no era cumprida; no entanto, o objetivo
da poltica municipal adotada era o de promover o aprendizado
sobre como melhorar o servio prestado, e no o de penalizar
funcionrios em caso de dificuldades com o cumprimento das
metas.6
6
Marcio Bellisomi, palestra, EAESP-FGV.
Na seo anterior, apresentamos as duas vises sobre o tema das

recompensas e punies. Tais vises se desdobram tambm na questo
da remunerao varivel. Assim, os defensores da perspectiva nrdica consideram que os problemas da mensurao de desempenho
aparecem quando se vincula resultados a recompensas financeiras:
In fact, much of the perverse learning from performance measurement may be due to using performance measurement in close conjunction with organisational objectives and financial rewards. Performance
measurement has a number of functions, including
enhancing transparency, improving organisational
learning and appraising performance. The more performance measurement is used compulsively for more
of these functions, the more the performance measurement will be experienced as unfair. (JOHNSEN,
NORREKLIT, VAKKURI, 2006, p. 208)
A associao entre mensurao de desempenho e recompensas
financeiras menos difundida do que se cr. Segundo pesquisa
realizada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) junto a seus pases-membros,7 apenas 18%
ligam oramento a resultados (Nova Zelndia, Holanda, por exemplo), poucos tm mecanismos formais de premiao ou punio
segundo resultados; 41% no tm; s 11% dos pases sempre
vinculam salrio ao alcance de metas e 26% fazem tal vinculao
esporadicamente.8
7
Dos 30 pases-membros da OCDE, 27 responderam pesquisa.
OECD/World Bank Budget Practices and Procedures Database, 2003.
Outro estudo ressalta que o sucesso de sistemas de remunerao

varivel segundo desempenho depende de fatores como transparncia
na definio de metas, nas regras segundo as quais os funcionrios
sero avaliados e nas relaes entre medidas de desempenho e remunerao (PERRY et al., 2009, p.14).
Portanto, mensurar desempenho no implica sempre adotar remunerao varivel ou recompensas financeiras segundo o desempenho. O tema polmico e imerso em controvrsias. H um nmero
significativo de pases que adotam a mensurao de desempenho e
divulgam os resultados obtidos, globalmente pelo governo ou setorialmente; apenas parte desses pases tm atribudo recompensas
financeiras a funcionrios e entre os que o fazem, muitos adotam
valores de impacto moderado sobre a remunerao, a fim de no
provocar desvios de comportamento importantes.
Em outros casos, aprofundam-se as consequncias da avaliao
de desempenho. O presidente Obama, em seu primeiro pronunciamento sobre a poltica educacional nos EUA, afirmou que o mau
desempenho de alunos em avaliaes externas de aprendizagem
poder levar demisso de professores dando seguimento e
aprofundando a poltica de seu antecessor denominada No Child
Left Behind (NCLB), que introduziu metas para o aprendizado
de estudantes em escolas pblicas em todo o pas.
No Brasil, um dos problemas relacionados remunerao varivel
por desempenho tem sido sua adoo isolada de outras medidas reformadoras. Na administrao federal, essa forma de remunerao foi
generalizada no segundo governo FHC, sem que tenham avanado as
outras medidas propostas de contratualizao de resultados; no governo
Lula, os valores variveis foram aumentados significativamente, passando
a representar mais de 50% da remunerao total em muitos casos, para
em seguida reverter tudo em aumento salarial, incorporando 100% da

parcela varivel aos salrios (transformados em subsdio).
8.4 DOENAS DA MENSURAO DE

RESULTADOS NO SETOR PBLICO
Alm das polmicas frequentes em torno da mensurao de resultados, a literatura aponta problemas inerentes forma com que
foi adotada no setor pblico. Assim,
a plethora of unintended, negative consequences are
documented. Teachers are teaching the test; ambulances are waiting outside of the hospital to improve
response times; waiting lists are reduced by creating
waiting lists for waiting lists; follow up visits are
cancelled; delayed trains are wrongly registered as
broken and creative accounting is abound... (Van
DOOREN, 2008)
Bouckaert e Balk (1991) sistematizaram um conjunto de problemas relativos medida de desempenho em organizaes pblicas, apresentando-os como doenas e suas provveis curas.
Os autores organizam as doenas com relao a trs diferentes
aspectos: 1) alegaes para no medir o desempenho; 2) problemas com a percepo das medidas; 3) problemas relacionados
s prprias medidas. Ao todo, os autores apontam doze tipos de
doenas relacionadas mensurao de desempenho no setor
pblico.
As justificativas para no mensurar esto relacionadas com a

doena do dr. Pangloss,9 ou a insistncia em no medir algo por
acreditar que aquilo no existe; doena da impossibilidade, que
alega ser impossvel medir; hipocondria, que considera que no
setor pblico no se deve vangloriar de algo que tenha resultados
positivos.
As doenas relativas percepo dos nmeros e volumes foram
denominadas doena do cncavo/convexo, que leva percepo
aumentada ou diminuda do que est sendo medido; hipertrofia/
atrofia, na qual o ato de medir estimula a produo desnecessria
de mais output ou sua reduo indesejada; e doena de Mandelbrot,
que ignora o fato de que o resultado da medida depende de como
se mede.
Quanto s medidas propriamente, Bouckaert e Balk elencam as
seguintes doenas: poluio, ou o fato de misturar diferentes
elementos daquilo que est sendo medido; inflao, ou o uso
desnecessrio de grande nmero de medidas; doena dos iluminados ou top-down, pela qual os dirigentes decidem sozinhos o que
e como medir e impem o conjunto organizao sem suficiente
comunicao, levando desmotivao dos funcionrios; doena
do curto-prazo, que estimula comportamentos voltados apenas
para os resultados imediatos; miragem, quando se mede algo
diferente do que se considera estar medindo; e a doena de desvio
de comportamento (shifting disease), causada por medidas que
no contemplam a finalidade da organizao e acabam provocando
comportamento adverso.
Parte desses problemas tambm ressaltada por outros autores.
Goldsmith e Eggers (2006) referem-se competio entre diferentes
9
Em referncia obra Candido, de Voltaire.
provedores10 pelos casos mais fceis podendo ser entendidos em

sentido amplo como tipo de produto ou servio fornecido, regio
a atender ou tipo de clientela, dependendo do campo de atuao
em anlise, visando melhorar seu desempenho medido. Ou ainda
a prejuzos qualidade do servio quando as medidas enfatizam
economias, o que pode levar a cortes de custo que prejudicam a
qualidade. Os autores tambm fazem referncia polmica acerca
do que medir insumos, produtos ou impactos e apontam
problemas decorrentes da ausncia de dados confiveis sobre a
situao inicial em que se encontrava o fenmeno a ser medido
quando subavaliados, podem levar a metas frouxas, muito fceis
de atingir. Outros autores tambm se referem ao cream skimming,
a atitude de prestar os servios mais fceis ou atender os usurios
mais simples, de modo a obter tempos de atendimento menores
ou maior nmero de casos atendidos, enquanto Jann e Reichard
(2001) relatam problemas referentes a metas pouco ambiciosas e
falhas no seu monitoramento, entre outras dificuldades similares.
8.5 LIES APRENDIDAS

Em boa parte dos problemas identificados na literatura, mesclam-se as dificuldades de mensurao de resultados no setor pblico
com a introduo de formas de contratualizao de resultados,
pilar das reformas atuais. Ainda assim, muitos autores consideram
ambas como avanos irreversveis, que continuaro na agenda da
modernizao do Estado nos prximos anos (LAPSLEY, 2008).
10
Termo amplamente utilizado pelos autores ao longo da obra, significando qualquer produtor
e/ou prestador de servios de interesse do governo ou da sociedade, sejam eles instituies,
unidades ou departamentos pblicos ou empresas privadas/no governamentais. (N.R.)
Como buscamos apontar, as dificuldades relativas mensurao

de desempenho no setor pblico so substantivas, tanto no Brasil
como nas experincias internacionais em curso. No se trata de
atitudes intencionais voltadas manipulao de dados ou falseamento dos resultados; so antes dificuldades ligadas natureza das
atividades desempenhadas pelo Estado e ao fato de estarmos diante
de um grande empreendimento reformador, do qual a mensurao
de resultados apenas um dos instrumentos isol-la do conjunto
das reformas correntes uma distoro que pode comprometer seus
resultados.
Os comportamentos adversos no derivam, como vimos, de
intenes individuais; mas so explicados pela assimetria de informaes ou por outros construtos da teoria dos jogos, podendo
estar presentes em diferentes contextos institucionais ou tradies
poltico-administrativas no so, portanto, comparveis a prticas
clientelistas ou desvios similares de conduta. Na prtica, no Brasil,
nenhuma denncia de grande vulto foi associada mensurao
de desempenho ou aos novos formatos organizacionais que a vm
adotando (organizaes sociais).
Apesar das dificuldades, o sentido das experincias em andamento
o de aprofundar as reformas na direo da gesto voltada para
resultados. Isso implica enfrentar as dificuldades de mensurao
de desempenho, ultrapassando as justificativas simplistas para no
medi-lo ou as crticas superficiais que veem nessas iniciativas a
privatizao do Estado, simplesmente porque emprestam tcnicas
antes aplicadas pelas empresas privadas. Adaptaes so requeridas,
assim como esforos continuados de aperfeioamento das medidas
e dos medidores, j que h evidncias suficientes que comprovam a
contribuio da mensurao de desempenho para a efetiva melhoria
de resultados alcanados pelas organizaes pblicas, principalmente

aquelas que prestam servios, onde mais fcil medir atividades e
produtos do que nas secretarias formuladoras de polticas pblicas.
As contribuies da mensurao de resultados para a transparncia so notveis. Por mais problemas que tenham os indicadores, melhor contar com eles do que no t-los. A emenda lei
orgnica do municpio de So Paulo, proposta por iniciativa de
um conjunto de entidades da sociedade civil, obriga os prefeitos
da cidade de So Paulo eleitos a partir de 2008 a traduzirem suas
promessas de campanha em um plano com metas e indicadores de
desempenho. O conjunto de metas que passa, por obrigao legal,
a ser apresentado cidade constitui uma base para o acompanhamento das aes de governo pela sociedade possvel que haja
vrias das doenas mencionadas inflao, poluio, top-down;
no h metas de impacto; algumas dessas metas so excessivamente
genricas, outras pontuais demais. Ainda assim, melhor t-las e
debat-las em audincias pblicas em todas as regies da cidade
do que no t-las.
O mesmo pode ser dito dos avanos recentes da Previdncia
Social. Ter indicadores e metas sobre o tempo de concesso de
benefcios requisito indispensvel para chegar a conceder aposentadorias em trinta minutos. Pode haver cream skimming ou perda de
qualidade, caso no haja outros parmetros de controle associados
ao tempo de concesso do benefcio, mas uma cesta de indicadores
combinados pode contribuir para evitar a shifting disease.
Outras experincias merecem ateno por serem abrangentes e
constiturem elemento central de uma poltica pblica voltada para
a gesto, como o caso das prefeituras de Curitiba e Porto Alegre
e do governo de Minas Gerais. Tais experincias so laboratrios
a serem acompanhados, de onde sairo vrias lies sobre possibilidades de melhorar o desempenho do setor pblico, trabalhando
e retrabalhando medidas de desempenho, tanto de outputs como
de outcomes, como um dos elementos de um conjunto de aes de
modernizao do Estado.
8.6 REFERNCIAS
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VAN DOOREN, W. Performance indicators: a wolf in sheeps
clothing?, mimeo, 2008.
CAPTULO 9
Remunerao varivel por
desempenho no setor pblico:
investigao das dificuldades e
implicaes para o Estado brasileiro1
LUS OTVIO MILAGRES DE ASSIS

Servidor concursado no cargo de Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Governo
do Estado de Minas Gerais.
MRIO TEIXEIRA REIS NETO
Doutor em Administrao pela Universidade
Federal de Minas Gerais, professor do Programa
de Mestrado e Doutorado em Administrao da
Universidade FUMEC.
Verso revisada de artigo publicado anteriormente no Encontro da International

Research Society for Public Management (IRSPM Latin America), 2011; na Revista Eletrnica de
Gesto Organizacional (GESTO.Org Vol. 9, No. 3 p. 585 - 614, set. / dez. 2011) e apresentado
no V Congresso CONSAD de Gesto Pblica (Conselho Nacional de Secretrios de Estado da
Administrao; Braslia/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012).
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO NO SETOR PBLICO | 277 |
9.1 INTRODUO
Dois momentos marcam a implementao de sistemas de remunerao varivel (performance-related pay ou PRP) no setor pblico
brasileiro: a experincia do governo federal ps-FHC e a recente
expanso dessas iniciativas nas administraes estaduais brasileiras.
No final da dcada de 1990, o governo federal generalizou a
implementao de remunerao varivel na forma de gratificaes
por desempenho acrescidas ao salrio mensal na administrao pblica federal (PACHECO, 2009). No perodo 1995-2002, foram
criadas vrias gratificaes de desempenho. Alm de possibilitar a
concesso de aumentos diferenciados, a utilizao desse mecanismo permitiu desvincular a remunerao dos servidores ativos da
dos inativos e, assim, conceder aumentos maiores aos primeiros.
No entanto, ainda no governo FHC, algumas gratificaes foram
estendidas aos inativos, por presso legal (PACHECO, 2010). No
segundo governo FHC, a remunerao varivel por desempenho
foi generalizada, sem o avano de outras medidas que subsidiassem
o sistema, como a contratualizao de resultados.
No governo Lula, os valores variveis foram aumentados significativamente, passando a representar, em muitos casos, entre
22% e 94% das tabelas salariais. Em seguida, presses corporativas

conquistaram a incorporao integral da parcela varivel ao salrio
fixo. Ainda segundo Pacheco, o governo Lula adotou como poltica
a extenso de todas as gratificaes aos inativos. No Brasil, a maior
parte das gratificaes variveis tende a ser, na verdade, prenncio
de simples aumento salarial. Boa parte dessas gratificaes acabou,
simplesmente, incorporada ao salrio, evidenciando um prognstico sombrio para experincias de remunerao varivel no setor
pblico brasileiro.
Mais recentemente, especialmente aps 2008, o Pas parece viver
uma nova onda de criao de incentivos. Programas de remunerao
varivel, geralmente em formato de bnus peridicos semestrais ou
anuais, foram implantados em diversos governos estaduais. Minas
Gerais o estado em que a iniciativa mais abrangente, tendo
sido expandida em 2008 para mais de 90% dos funcionrios do
executivo estadual. Segundo Reis Neto e Assis (2010), de 2004 a
2009 foram distribudos R$ 905 milhes a ttulo de premiao por
produtividade.
So Paulo implantou a PRP, em 2009, nas reas de educao,
fazenda e planejamento e distribuiu mais de R$ 600 milhes em
premiao.2 Pernambuco distribuiu aos servidores da educao, em
2009, um total de R$ 29 milhes em funo do cumprimento de
metas definidas para cada escola.3 No nvel federal, foi aprovada a
Lei no 12.155, de 23/12/2009, que atribui aos servidores do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) bnus
de R$ 3 mil a R$ 28 mil (dependendo do cargo) em funo do
cumprimento de metas do Programa de Acelerao do Crescimento
2
Segundo dados publicados no Relatrio de Gesto 2007-2010,
Dirio de Pernambuco, 29/05/2009.
Secretaria de Gesto PblicaSP.
(PAC). No Rio de Janeiro, em 2010, policiais civis e militares foram

premiados em funo de metas de reduo da criminalidade, sendo
que R$ 6 milhes foram distribudos no estado at o momento.4
Parece haver um otimismo generalizado dos gestores pblicos
quanto ao potencial dessas iniciativas, mas esse otimismo no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra que sistemas de
remunerao varivel no setor pblico fracassam ou tm sucesso
muito limitado (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico OCDE, 2005a; PERRY, ENGBERGS, JUN, 2009;
BOWMAN, 2010; WEIBEL, ROST, OSTERLOH, 2010). Em
algumas situaes, o modelo gera resultados positivos, mas, em
diversos outros casos, ele fracassa em seu objetivo de motivar as
pessoas e pode, inclusive, gerar efeitos perversos.
A experincia no governo federal brasileiro j traz um sinal adicional de alerta. O uso da PRP como instrumento de legitimao
de simples aumentos salariais ilustra, de forma contundente, o
fato de que caractersticas culturais brasileiras parecem influenciar
negativamente a implantao de sistemas de avaliao e incentivo,
conforme argumento de Barbosa (1996). Diante da recente expanso
da remunerao varivel no Brasil, praticamente ainda no existem
trabalhos acadmicos que avaliam a implantao desses modelos.5
4
5
Informaes do site oficial da Secretaria de Segurana Pblica, acesso em 19/06/2010.

Um estudo recente mostrou resultados razoavelmente positivos em Minas Gerais.
Um survey que foi realizado com 339 servidores da Secretaria da Sade apontou que
56% dos servidores acreditam que a qualidade do seu trabalho melhorou com o incentivo dado
pela remunerao varivel, enquanto 19% discordam. Foi estudada, entretanto, apenas uma
organizao estadual entre as 60 que implementaram o modelo. Para detalhes, ver Albergaria,
Ariane, R. (2010) Remunerao Varivel no Setor Pblico: Estudo de Caso sobre a Percepo
dos Servidores da Secretaria de Sade de Minas Gerais sobre o Prmio por Produtividade e
suas Relaes com o Desempenho Funcional e a Adaptao Social. Dissertao (Mestrado em
Administrao). Belo Horizonte: FACE-UFMG. Paralelamente, Reis Neto e Assis (2010) levantam
indcios que de os resultados em outros setores do governo mineiro podem no ser to positivos.
Nesse cenrio, justifica-se entender melhor as razes pelas quais

os sistemas de remunerao varivel esto apresentando, em outros
pases, resultados aqum do desejado. O estudo tambm se justifica
na medida em que a recente implantao de modelos dessa natureza na administrao pblica nacional no deveria repetir erros j
observados na experincia internacional. Assim sendo, o presente
artigo objetiva sistematizar o debate atual sobre o tema, luz da
literatura sobre remunerao varivel, da experincia internacional
e do conhecimento disponvel a respeito do contexto brasileiro.
Como estratgia metodolgica, utilizou-se a reviso da literatura
com foco em dois objetivos: a) analisar estudos que sistematizam
os principais argumentos tericos que explicam fracasso ou sucesso
da implantao de modelos de incentivo no setor pblico nesse
ponto, destacam-se os trabalhos de Burgess e Ratto (2003) e Weibel
et al. (2010) e b) analisar resultados de pesquisas empricas que buscaram investigar casos concretos de implementao de modelos de
PRP a este respeito, destacam-se os estudos de Marsden (2004),
OCDE (2005) e Perry et al. (2009).
Pode-se dizer que a questo central que norteou o trabalho foi:
quais so as prticas que tero mais chances de conduzir um sistema
de remunerao varivel a gerar bons resultados no servio pblico
brasileiro?
9.2 A INEFICCIA DOS SISTEMAS DE

REMUNERAO VARIVEL NO SETOR PBLICO
O aspecto mais debatido na produo cientfica mundial a respeito de programas de remunerao varivel no setor pblico tem
sido sua efetividade. Parece bvio que implantar um sistema de

remunerao varivel vinculado ao desempenho seja positivo, moderno e eficaz. Entretanto, pesquisas realizadas nos pases da OCDE
apontam que a remunerao varivel no setor pblico fracassa ou
tem sucesso muito limitado (OCDE, 2005a; PERRY et al., 2009;
BOWMAN, 2010; WEIBEL et al., 2010).
A OCDE (2005b) investigou modelagens bem e mal sucedidas
de remunerao varivel na rea pblica de 14 pases desenvolvidos.
Sua concluso foi que a PRP motiva apenas uma pequena parcela
dos funcionrios, enquanto a grande maioria no a v como um
incentivo para um melhor desempenho. Extensas pesquisas empricas
conduzidas no Reino Unido e nos Estados Unidos mostraram que,
apesar do apoio ideia de vincular a remunerao ao desempenho,
apenas um pequeno percentual dos empregados acredita que ela os
induz a produzir acima dos requisitos do trabalho. Em muitos casos,
ocorreu um desestmulo cooperao. Muitos servidores pblicos,
particularmente aqueles em funes no gerenciais, consideram o
valor do salrio-base e sua comparao com os valores de mercado
muito mais importantes do que os acrscimos salariais vinculados
ao desempenho.
A natureza e o contedo do trabalho e as perspectivas de desenvolvimento na carreira so considerados, por esses servidores,
como as verdadeiras fontes de incentivo. A remunerao varivel
geralmente no motiva a maioria dos funcionrios, independente
de sua configurao (OCDE, 2005b).
Perry, Engbergs e Jun (2009) analisaram as concluses de 57
estudos publicados entre 1977 e 2008 sobre a implantao de sistemas de remunerao varivel no setor pblico em diversos pases.
Entre as constataes, foi destacado que a remunerao varivel
por desempenho no setor pblico falha em sua promessa, pois no

se apresenta como um incentivo para a maioria dos colaboradores
(PERRY et al., 2009, p. 43). Na percepo dos funcionrios, a
PRP no promoveu uma motivao adicional. Complementando,
os autores analisaram, desses estudos, os 14 trabalhos julgados de
melhor qualidade e encontraram resultados contraditrios. Quatro
so claramente negativos, outros cinco no permitem tirar qualquer
concluso e cinco so favorveis remunerao varivel. Estudos
mais recentes so ainda mais pessimistas. Bowman (2010) revisa os
resultados de mais de vinte anos de uso da remunerao varivel no
governo federal americano. O autor argumenta que o desempenho
de programas de remunerao varivel , no mnimo, decepcionante
em relao s expectativas. O resultado da implantao , muitas
vezes, contraprodutivo. Dois livros recentemente publicados sobre
a reforma do servio civil Bilmes e Gould (2009)6 e Donahue
(2008)7 rejeitam a ideia de remunerao varivel nos governos.
Segundo Bowman (2010), muitos estudos sugerem que os indivduos no querem acreditar que trabalham apenas por dinheiro. Isso
vale especialmente para os servidores pblicos. Eles podem at se
sentir ofendidos quando so tratados como se pudessem ser manipulados por incentivos monetrios. Um argumento semelhante ao
de Bowman (2010) defendido por Weibel, Rost e Osterloh (2010).
Para estes, a remunerao varivel, em geral, destri a motivao
intrnseca,8 levando, assim, a uma queda no desempenho. Weibel
6
Bilmes, L., E Gould, W. (2009). The people factor: Strengthening America by investing in
public service. Washington, DC: Brookings Institution Press, como citado em Bowman (2010).
Donahue, J. (2008). The warping of government work. Cambridge, MA: Harvard University
Atividades intrinsecamente motivadas so realizadas porque o indivduo as enxerga como
Press, como citado em Bowman (2010).

prazerosas, desafiadoras, interessantes ou recheadas de propsito. Ou seja, neste tipo de motivao, no h
necessidade de benefcios externos: a tarefa ou atividade vai ser realizada porque o indivduo assim o deseja.
et al. (2010) propem a suspenso da implantao da remunerao

varivel no setor pblico.
Importantes estudos (OCDE, 2005; PERRY et al., 2009;
MARSDEN, 2010; BURGESS, RATTO, 2003) enfatizam que as
limitaes dos modelos de remunerao varivel no setor pblico
so srias, recorrentes e esto relacionadas s ms condies institucionais, estruturais, ambientais e de implementao.
Por que, ento, a PRP fracassa na maior parte dos casos? E por
que ela, s vezes, tem efeitos positivos? Algumas dessas questes
sero exploradas a seguir.
9.3 A VISO DOS ECONOMISTAS:

A REMUNERAO VARIVEL SOB A TICA DA
ESCOLHA RACIONAL E DA RELAO
AGENTE X PRINCIPAL
Estudos publicados, principalmente no campo da Economia,
argumentam que os problemas de ineficcia da remunerao varivel no setor pblico esto relacionados a esquemas de incentivo
modelados e administrados incorretamente. Weibel et al. (2010)
afirmam que esses estudos baseiam-se na teoria da escolha racional,
do indivduo autointeressado, egosta e extrinsecamente motivado.9 Segundo os autores dessa vertente, em situaes adequadas a
PRP geraria, necessariamente, aumento no desempenho das pessoas. Entretanto, existiriam problemas tpicos da relao agente x
principal e caractersticas estruturais da administrao pblica que
9
Motivao extrnseca aquela baseada nas recompensas externas. As tarefas so

realizadas porque elas geram compensaes (como o dinheiro) que podem ser, posteriormente,
convertidas em produtos ou servios que vo preencher necessidades e, a, gerar satisfao.
levariam a incentivos subtimos. O foco dos pesquisadores , ento,

compreender essas situaes, estudar formas adequadas de modelagem e implementao e possveis solues para esses problemas.
Essa tica enxerga a PRP por meio da relao agente x principal. Nessa
relao, um ator (principal) delega a outro ator (agente) a realizao de
determinada atividade. A relao fica problemtica na medida em que
principal e agente no compartilham os mesmos objetivos, o que possibilita ao ltimo atuar contrariamente aos interesses desejados. Podem-se
enxergar os servidores pblicos como agentes de cidados, polticos e
lideranas burocrticas (principais). O principal, no exerccio de suas
atribuies e na busca de seu interesse, pode exigir maior produtividade
dos servidores. Estes no necessariamente compartilham dessa vontade
e podem se negar ao pretendido desempenho superior. O problema se
agrava quando o comportamento ou o desempenho do agente difcil
de ser medido, e o principal tem informao incompleta, insuficiente,
para avaliar quo bem o agente est atuando no exerccio de suas funes
(EISENHARDT, 1989).
AS CONSEQUNCIAS DAS MLTIPLAS TAREFAS NO
SISTEMA DE INCENTIVOS
Segundo Burgess e Ratto (2003), caractersticas tpicas do setor

pblico, como a existncia de mltiplas tarefas desempenhadas pelos
agentes, por si s dificultam a implantao de sistemas de incentivos.
Se as aes forem substituveis entre si (no sentido de que mais
tempo numa atividade significa menos tempo em outra), o uso de
poderosos sistemas de incentivo pode gerar efeitos indesejados nos
resultados globais. Segundo MacDonald e Marx (2001),10 diante
10
Macdonald, G.; Marx, L. M. (2001). Adverse specialization, Journal of Political Economics,

17, 199-236, como citado em Burgess e Ratto (2003).
da existncia de atividades substitutas, os agentes iro privilegiar as

tarefas menos difceis, enquanto o principal desejar que eles realizem
todas as atividades. Os autores afirmam que, se o principal no tem
certeza sobre as preferncias de seus agentes, estabelecer recompensas
por desempenho a tarefas individuais pode ser subtimo, j que pode
induzir os empregados a focar em tarefas mais fceis.
Uma possvel soluo seria fazer que todas as atividades importantes fossem mensuradas de forma separada, com metas especficas.
A cada meta atribuir-se-ia uma recompensa ou uma parcela distinta
da recompensa. Quanto mais metas fossem atingidas, maior seria a
premiao auferida. Novamente o risco de mltiplas tarefas existe.
O peso da gratificao a cada tarefa deve, ento, ser cuidadosamente
calculado em funo da dificuldade de execut-la e de sua importncia relativa face s prioridades da organizao.
O PROBLEMA DOS MLTIPLOS PRINCIPAIS
Uma caracterstica-chave do setor pblico que os agentes

(servidores pblicos) trabalham para diversos principais (cidados, lideranas polticas, altas lideranas da burocracia, gerncia
intermediria da burocracia). Nessas circunstncias, estabelecer
incentivos adequados mais complicado, uma vez que cada um
desses principais est interessado em apenas alguns aspectos dos
resultados e, ainda, por vezes, os interesses dos diversos principais
no esto alinhados.
O argumento elaborado por Bernheim e Whinston (1986)11
que, nessas condies, cada principal vai oferecer mais incentivos positivos aos elementos em que est interessado e incentivos
11
Berheim, B.; Whiston, M. (1986) Common Agency. Econometrica 54(4), 923-42, como
citado por Burgess e Ratto (2003).
negativos aos demais, enquanto os agentes vo acabar privilegiando

aqueles que oferecerem incentivos maiores, deixando de lado outros
principais e outras tarefas. Uma possvel soluo tentar negociar
com os diversos principais para formalizar os objetivos e metas,
deixando-os claros para os agentes.
DIFICULDADES NA MENSURAO DE RESULTADOS NO
SETOR PBLICO
Segundo Burgess e Ratto (2003), alguns tipos de tarefas no setor

pblico so particularmente difceis de serem mensuradas e recompensadas. Isso ocorre por duas razes: a) na administrao pblica,
parte dos servidores tomadora de deciso em diversas atividades,
tais como as dos policiais, fiscais de renda e assistentes sociais e b)
os servidores trabalham para organizaes que no tm uma meta
nica, clara e evidente. Para os autores, as duas caractersticas combinadas tornam mais difcil o incentivo e o monitoramento desses
indivduos.
Considerando a dificuldade em se mensurar resultados finais,
torna-se ainda mais importante monitorar o desempenho durante
a execuo das atividades, mas novamente, caractersticas tpicas
de organizaes pblicas complicam essa tarefa. Wilson (1989)
analisou diversas organizaes do governo dos Estados Unidos e
as classificou em relao possibilidade de mensurar os meios que
os funcionrios utilizam e os fins (resultados) que elas perseguem.
Nessa classificao, surgem organizaes nas quais nem os resultados nem os meios so fceis de medir.12 Nelas, os burocratas tm
o controle da distribuio de bens e servios para o cliente e suas
decises dependem de fatores ou variveis que no so facilmente
12
Wilson (1989) as chamou de coping organizations.
observados por seus superiores. Policiais so o exemplo tpico: a

deciso de prender uma pessoa baseada na suspeita imediata de
culpa, o que no observvel por seus superiores. E a deciso de
transferir um bem ou prestar um servio no pode ser baseada num
preo pago pelo cliente, o que seria facilmente observvel. Nessas
organizaes, em que nem o esforo do agente nem o resultado
entregue so facilmente observveis, a mensurao do desempenho
desafio e um problema recorrente.
Burgess e Ratto (2003) argumentam que, nessas situaes, as
informaes sobre desempenho esto geralmente disponveis somente de forma mais agregada. Os resultados so produzidos por
indivduos, mas so mensurveis tendo por referncia o grupo de
indivduos (unidade gerencial). Assim, o foco em equipes particularmente relevante como soluo para mensurao de desempenho
no setor pblico.
O TRABALHO EM EQUIPE E SUA RELAO COM
INCENTIVOS
Holmstrm (1982) argumenta que, em uma situao em que os

membros de uma equipe dependem uns dos outros para a produo dos resultados, surge o problema do carona (free rider). Esse
problema fica mais grave quanto maior for a organizao. Uma
recompensa tima, nessa situao, depende de quanto o resultado
fcil de medir e tambm do tamanho da equipe. Quanto maior for a
dificuldade em mensurar os resultados, maior e mais complexa ser
a concepo de um sistema timo de incentivos. O problema do free
rider a explicao mais comum da Economia para a dificuldade em
se ter sucesso com sistemas de recompensas por equipes (Burgess e
Ratto, 2003). Ainda segundo essa viso, no trabalho em grupo, uma
situao que pode estimular o desempenho o monitoramento pelos

pares (colegas de trabalho). Vincular gratificaes ao desempenho
do grupo estimula esse monitoramento e, consequentemente, reduz
a prtica do free rider. Kendel e Lazear (1992) mostram que um
maior monitoramento pelos pares pode induzir a um maior esforo
dos indivduos caso o risco de ser pego fazendo corpo mole seja
maior. Isso tem uma implicao no tamanho das equipes; se estas
forem muito grandes, fica mais difcil o monitoramento pelos pares.
Na anlise de Holmstrm (1982), a equipe definida por ser uma
unidade de produo, na qual seus membros contribuem para um
mesmo resultado.
Um importante debate a respeito da modelagem de sistemas
de incentivo ocorre entre os defensores de avaliaes baseadas no
indivduo e avaliaes baseadas em equipes. Gehardt (2009) aponta
que, quanto ao nvel de mensurao do desempenho, os modelos
de remunerao varivel se dividem em individuais, coletivos ou
hbridos (em que a remunerao baseia-se parte no desempenho individual e parte no desempenho coletivo). Embora a viso
econmica apresente riscos envolvidos na utilizao de modelos
coletivos, eles esto crescentemente ganhando fora nas experincias de PRP nos governos. Os modelos focados em indivduos,
embora possam promover forte incentivo em funo da ligao
direta desempenho individual-premiao, tambm possuem aspectos negativos, principalmente vinculados cooperao. Gehardt
(2009) argumenta que o uso de modelos de incentivo individuais
pode fomentar a desagregao e dificultar o trabalho em grupo,
na medida em que cada servidor ser avaliado e recompensado
individualmente, e o resultado coletivo do trabalho pode deixar de
ser prioridade. Os estudos da OCDE (2005a, 2005b) e de Perry
et al. (2009) concluem que modelagens focadas em equipe parecem

ter melhores resultados do que esquemas baseados na avaliao
individual de desempenho.
Uma das principais consequncias do relatrio Makinson
(2000),13 que sugeriu modelagens de incentivos para o servio
pblico britnico, foi o surgimento de sistemas de remunerao
varivel baseados em equipes. Estas variavam desde 100 funcionrios at milhares de empregados de divises inteiras. Burgess
e Ratto (2003) argumentam que uma definio clara da equipe
muito importante para a concepo exitosa de um sistema de
incentivos. Assim, equipes podem ser definidas em funo do processo de produo ou, ento, serem forjadas artificialmente, no
sentido de proporcionarem um estmulo para a cooperao entre
unidades distintas. Deve haver uma racionalidade na definio
da equipe e isso deve ser estudado caso a caso. Por exemplo, se
o objetivo for gerar incentivo e controle pelos pares (colegas de
trabalho), evitando assim o free rider, a concepo da equipe deve
considerar esse aspecto, especialmente em funo do tamanho do
grupo, devendo esse ser relativamente pequeno.
9.4 AS INTERFERNCIAS DA QUESTO

PSICOLGICA NA REMUNERAO VARIVEL
Vises mais ligadas Psicologia enxergam as causas do fracasso
de sistemas de PRP no em incentivos subtimos, mas sim na motivao dos empregados. Segundo Weibel et al. (2010), as teorias
econmicas baseadas no autointeresse no possuem uma estrutura
13
Makinson, J. (2000) Incentives for change: rewarding performance in national government

networks. Public Service Productivity Panel, como citado em Burgess e Ratto (2003).
analtica suficiente para analisar a motivao dos empregados, especialmente os do servio pblico. O uso da remunerao varivel
geraria efeitos adversos nos servidores pblicos, muitas vezes reduzindo sua motivao.
As modernas teorias psicolgicas fundamentam-se na ideia de
que existem dois grupos de fatores motivacionais: os intrnsecos e
os extrnsecos. Enxergar o peso desses dois tipos de componentes
na motivao dos indivduos parece ser fundamental para a compreenso do impacto da remunerao varivel no desempenho de
cada profissional. Segundo Weibel et al. (2010), no servio pblico
os funcionrios tm, em geral, motivao intrnseca significativa,
realizando tarefas em funo do senso de dever, lealdade e prazer,
ou seja, realizam as atividades porque acreditam nelas e, ao faz-lo,
tm a sensao de que esto cumprindo seu dever. Essa motivao
intrnseca, em certas condies, pode ser reduzida ao ser introduzida a
remunerao varivel. Dar a algum incentivos financeiros para realizar
tarefas que j seriam feitas por prazer reduz a motivao, na medida
em que a pessoa passa a enxergar a tarefa como algo controlado por
incentivos externos e no por um prazer, por uma vontade interna.
Portanto, nesses casos, as gratificaes podem produzir custos ocultos
e, assim, reduzir o desempenho (WEIBEL et al., 2010). Esse efeito
da reduo ou neutralizao da motivao intrnseca em funo da
existncia de recompensas extrnsecas genericamente conhecido na
literatura como efeito deslocamento ou expulso (crowding-out effect).
Em outras palavras, o aumento da motivao extrnseca por meio de
mecanismos externos (recompensas) provoca o deslocamento ou a
expulso da motivao intrnseca. atribuda a esse efeito boa parte
das limitaes motivacionais da remunerao varivel.
O EFEITO CROWDING-OUT14
Diversos autores tm buscado compreender o problema do efeito

crowding-out. Osterloh e Frey (2002) sintetizam argumentos tericos
e resultados de pesquisas empricas sobre o assunto. Duas vises
existem a respeito desse efeito.
Segundo a perspectiva da teoria da avaliao cognitiva, o
referido efeito faz que a motivao intrnseca seja substituda
pela interveno externa, o que percebido como uma restrio
autonomia do indivduo. Este no mais se sente responsvel
por determinada atividade, j que ela est sendo controlada
e incentivada pelo dinheiro, pela premiao varivel. A tarefa
passa a ser orientada no mais pelo prazer, mas pelo dinheiro. O
indivduo passa, ento, a atribuir a responsabilidade do trabalho
para quem est pagando por ele, isentando a si prprio de investir
energia em sua realizao.
J a teoria dos contratos psicolgicos argumenta que cada relao de
trabalho inclui um aspecto extrinsecamente motivado (dinheiro) e
um aspecto relacional entre as duas partes. Caso a parte relacional
do contrato seja quebrada, a boa-f recproca colocada em xeque.
Evidncias empricas demonstram que, quando isso ocorre, as partes
no contrato percebem que a realizao da tarefa foi transformada
numa simples relao comercial. Por exemplo, quando um supervisor cumprimenta um empregado por um grande esforo com um
presente simblico (flores, por exemplo), a motivao intrnseca
desse empregado tende a aumentar porque ele sente que seu esforo
valorizado. Entretanto, se por algum motivo, o indivduo percebe
que o gesto do superior serve somente a um objetivo instrumental,
sua motivao intrnseca afetada negativamente. As flores passam a
14
Uma traduo aproximada para o portugus seria efeito de amontoamento.
ser percebidas como controladoras, e a relao interpretada como

comercial, reduzindo a motivao (OSTERLOH, FREY, 2002).
Diversas anlises empricas tm sido realizadas a respeito do
crowding-out effect. Uma das mais relevantes (Eisenberger, Cameron,
1996)15 analisou um total de 59 artigos produzidos entre 1971 e
1997 e concluiu que recompensas reduzem a motivao intrnseca
para atividades consideradas interessantes (aquelas que os experimentos mostraram ser intrinsecamente orientadas) de uma maneira
altamente significante e bastante confivel. Osterloh e Frey (2002)
argumentam, portanto, que no h dvidas de que o crowding-out
effect existe e um fenmeno significativo sob certas condies. Assim, necessrio calcular o resultado lquido entre o efeito-premiao
(decorrente da recompensa) e o efeito crowding-out, para avaliar de
fato o impacto da remunerao varivel sobre a motivao.
A COMPARAO ENTRE ESTMULOS INTRNSECOS E
EXTRNSECOS
Como vimos, a viso da Psicologia prope que a remunerao

varivel reduz o desempenho no caso de tarefas interessantes. Em
oposio, a viso da Economia argumenta que a remunerao varivel
aumenta o desempenho independentemente do tipo da tarefa, quando
o sistema de incentivos est modelado e implementado corretamente.
Novos estudos publicados por Weibel et al. (2010) iluminam
essa aparente controvrsia. Os autores revisaram concluses de 46
estudos publicados em revistas acadmicas das reas de economia
e psicologia. Os estudos foram classificados de acordo com suas
referncias a atividades interessantes e no interessantes. Os autores
15
Eisenberger, R.; Cameron, J. (1996). Detrimental effects of reward: reality or myth?

American Psychologist, 51, 115366, como citado em Osterloh e Frey (2002).
concluram que a remunerao varivel aumenta significativamente

o desempenho no caso de atividades no interessantes, enquanto
no caso das interessantes ela o reduz. No estudo, no foram encontradas diferenas significativas entre os estudos publicados em
revistas de Economia e Psicologia. Assim, possvel articular as duas
vises (econmica e psicolgica) em uma concluso convergente. A
Economia argumenta que boa parte dos problemas da remunerao
varivel est relacionada a incentivos modelados inadequadamente.
A viso da Psicologia complementa esse raciocnio acrescentando
um aspecto: PRP funciona bem para atividades no interessantes e
tem srias limitaes para atividades interessantes, podendo, nesses
casos, at reduzir o desempenho do funcionrio.
Essas concluses tm importantes consequncias para a modelagem de incentivos no setor pblico. O estudo da OCDE (2005a)
mostrou que os incentivos variveis tendem a ser de, no mximo,
10% da remunerao para o nvel no gerencial. Como consequncia, o efeito-premiao pequeno no servio pblico.16
O efeito crowding-out, contudo, alto, j que o contedo do
trabalho e a motivao intrnseca parecem ser importantes fatores de
incentivo no servio pblico, o que confirmado por uma srie de
autores.17 Um pequeno efeito-premiao somado a um grande efeito
16
Uma srie de autores confirma essa afirmao: Ingraham, P. W. (1993). Of pigs in pokes
and policy diffusion Another look at pay-for-performance. Public Administration Review 53:348-
-56, Kellough, J. E.; Haoran, L. (1993). The paradox of merit pay in the public sector: Persistence of a
problematic procedure. Review of Public Personnel Administration 13 (2): 45-64 e Moon, M J. (2000).
Organizational commitment revisited in new public management: Motivation, organizational culture,
sector, and managerial level. Public Performance & Management Review 24, 177-94.
17
ara mais informaes sobre esse argumento, ver: Franois, P. (2000). Public service
motivation as an argument for government provision. Journal of Public Economics 78:275-99, Frank,
S. A.; Gregory, L. 2004. Government employees Working hard or hardly working? American Review
of Public Administration 34:36-51, e Grand, J. (2006). Motivation, agency, and public policy: Of knights
and knaves, pawns and queens. Oxford: Oxford University Press.
crowding-out resulta em uma queda de desempenho, especialmente

para tarefas interessantes.
Para Weibel et al. (2010), essa realidade sintetiza a maior parte
das causas do fracasso da remunerao varivel no setor pblico.
Nesse ambiente, servidores de nvel operacional so bons candidatos
para a remunerao varivel, pois so mais propensos a considerarem seus trabalhos menos interessantes do que os gerentes.18 J
para estes, a PRP seria uma estratgia arriscada e potencialmente
negativa, uma vez que a funo gerencial tende a ser interessante
em razo do desafio e da complexidade da tarefa. Essas afirmaes
tericas parecem estar de acordo com estudos empricos. Perry
et al. (2009) concluem, aps avaliar a efetividade das experincias
de PRP, que elas parecem ter mais sucesso nos nveis operacionais,
onde as tarefas so menos ambguas e os resultados mais concretos e
mensurveis, contradizendo a premissa de que seriam mais efetivas
nos nveis gerenciais.
9.5 EM BUSCA DO IMPACTO POSITIVO: OUTRAS

CONDIES CRTICAS DE IMPLEMENTAO
A maioria dos estudos enfatiza, porm, que a remunerao varivel no setor pblico pode ter efeitos positivos (OCDE, 2005; PERRY
et al., 2009; MARSDEN, 2010; BURGESS, RATTO, 2003). O
modelo no um simples fracasso. Suas limitaes, embora srias
e recorrentes, podem ser enfrentadas ou minimizadas, e resultados
positivos podem ser obtidos.
18
Buelens, M.; van der Broeck, H. (2007) An analysis of differences in work motivation
between public and private organizations. Public Administration Review 67: 65-74.
Segundo Marsden (2010), embora a remunerao varivel possa ter efeitos perversos sobre a motivao em algumas condies,
existem contribuies para a melhoria do desempenho das organizaes. A mensurao do desempenho e a definio de metas
(que geralmente so fortalecidas com a implantao da PRP) tm
contribudo para um melhor desempenho. O autor afirma que a
implantao da remunerao varivel tem incentivado a renegociao de prioridades e padres de desempenho entre empregados
e chefia. Uma vez que metas e objetivos organizacionais so a base
de clculo da parcela varivel, torna-se necessrio que eles sejam
esclarecidos, comunicados, negociados e repactuados com os funcionrios. A relao contratual entre chefe e subordinado passa a
ser regularmente rediscutida e favorece a convergncia das metas
individuais e organizacionais.
Os estudos reforam uma importante constatao: discutir a
relao entre remunerao varivel e melhoria do desempenho no
implica, somente, em verificar possvel aumento no esforo dos
funcionrios. H de se verificar, tambm, em que grau esse esforo
foi redirecionado aos objetivos desejados (GERHART, 2009). O
simples redirecionamento do esforo (mesmo que no haja aumento
dele) em direo s prioridades da organizao pode gerar melhoria
do desempenho. Mesmo que a PRP no gere mais esforo, ela pode
induzir a um esforo de melhor qualidade, ou seja, pode melhorar
o alinhamento entre indivduo e organizao. Essas observaes so
coerentes com importantes estudos publicados recentemente. Os
trabalhos de Perry et al. (2009) e OCDE (2005a, 2005b) concluram
que a PRP pode melhorar o desempenho, em geral, no por via da
motivao. Os bons resultados so decorrentes de efeitos derivados, como o alinhamento de esforos em torno de prioridades, a
mensurao e avaliao do desempenho, melhor tomada de deciso

e maior cooperao quando as metas so coletivas.
A literatura aponta, entretanto, que esses efeitos positivos ocorrem
quando h boas condies de implementao. Mas essas condies parecem presentes em poucas experincias investigadas. Uma
vez que grande parte dos autores mostra-se reticente e pessimista
quanto aos resultados da remunerao varivel no servio pblico,
necessrio aprimorar a modelagem e os processos para por esse
mecanismo em prtica, a fim de fortalecer seus aspectos positivos.
A seguir, sero discutidos outros aspectos relevantes de modelagem
e implementao.
PRIMEIROS PASSOS NA INTRODUO DE SISTEMAS
DE PRP
Kerr (2004) afirmou que para se ter uma gesto efetiva, o estabelecimento das recompensas deve ser a terceira coisa com o que
se preocupar. Mensurar o desempenho deve vir em segundo lugar
e tanto as gratificaes quanto a mensurao devem estar subordinadas definio clara e precisa sobre o que, de fato, deve ser feito.
O primeiro passo, portanto, deve ser a construo de um plano
estratgico para a organizao. Ele pode estar em uma folha de papel com as dez prioridades para o ano ou em um mapa estratgico
elaborado com o apoio de uma boa consultoria. Ainda segundo o
autor, o mais interessante desse princpio que ele, por mais senso
comum e autoevidente que seja, violado sistematicamente.
Kerr (2004) ensina que estabelecer indicadores de desempenho e
metas para verificar o cumprimento (ou no) das prioridades definidas pela organizao deve vir antes de se pensar na implantao de
um sistema de PRP. A ausncia de um plano estratgico com metas
organizacionais anteriores introduo de sistemas de incentivo pode

levar a metas criadas de qualquer maneira, apenas para a implantao
da PRP, desconectadas de um processo maior, estipuladas apenas
para setores (ou carreiras) especficos da organizao e direcionadas
para objetivos nebulosos (j que no se discutiram as prioridades
e a estratgia para a organizao como um todo). Assim, surgem,
naturalmente, situaes como a descrita por Kerr (1975), ou seja,
a organizao pode estar recompensando coisas erradas e, inclusive,
aquilo que deseja evitar.
DEFINIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO
Segundo Pacheco (2009) diversos autores tm discutido a

questo de mensurar os produtos/servios ou impactos. Entende-se
produtos/servios, conhecidos na literatura como outputs, como
aqueles oferecidos ou prestados em nome do governo pelos ministrios/secretarias a indivduos ou a organizaes externas (TROSA,
2001). Os produtos/servios so diretamente vinculados s polticas
pblicas; por exemplo, o nmero de atendimentos preventivos nos
postos de sade. J os impactos, tambm chamados de outcomes, so
as mudanas efetivas desejadas pela sociedade em decorrncia das
polticas pblicas; por exemplo, a reduo da mortalidade infantil
em determinada regio.
Os produtos/servios so muito importantes para avaliar o resultado da poltica pblica de forma mais especfica e concreta, estabelecendo relao entre processos e resultados. Existem argumentos
clssicos: os defensores dos produtos/servios argumentam que eles
so mais facilmente mensurveis, so consequncia direta da poltica
pblica e, portanto, medem melhor o desempenho. Os defensores
dos impactos argumentam que so estes que medem, de fato, se a
poltica est funcionando, embora apenas sejam observveis em

mdio/longo prazo.
Trosa (2001) apresenta uma soluo pragmtica: produtos/servios
e impactos so, ambos, importantes e respondem a perguntas distintas. Para a autora, a mensurao dos primeiros permite conhecer o
que efetivamente produzido com os recursos pblicos, e os segundos permitem indagaes sobre a eficcia e utilidade daquilo que
produzido. Os governos devem comear pelos produtos/servios, cuja
mensurao mais fcil, e ir evoluindo em direo aos impactos, por
meio da construo da cadeia lgica que liga as aes aos objetivos
visados, relacionando impactos, resultados intermedirios e aes.
Para Behn (2003, 2004a), no basta discutir a medio de produtos/servios ou impactos. Deve-se explicitar qual o propsito com
a mensurao, pois diversos objetivos requerem diferentes medidas.
Segundo o autor, para motivar as pessoas, a organizao precisa de
medidas praticamente em tempo real, pois s tem sentido a recompensa caso seja possvel monitorar os resultados a tempo de corrigir
rumos. Behn defende enfaticamente a mensurao de produtos/servios, especialmente quando o objetivo motivar. Portanto, quando
se fala em remunerao varivel por desempenho, a literatura nos
esclarece que o foco em medidas de produtos/servios mais eficaz,
pois gera condies efetivas de corrigir rumos e tambm gera a percepo, nos servidores, de que basta modificar o comportamento
para melhorar os resultados, j que estes so consequncia direta
da ao da organizao.
Segundo Pacheco (2010),19 parece haver, no Brasil, uma tendncia a supervalorizar os impactos. Fala-se cada vez mais em impactos,
como se eles representassem a mais moderna face da gesto por
19
Regina Pacheco, palestra de encerramento, congresso CONSAD 2010, Braslia-DF.
resultados no servio pblico. Entretanto, embora sejam medidas

importantes e que devem ser mensuradas, restringir-se aos impactos
traz srias limitaes. Eles podem demorar muito tempo (s vezes
muitos anos) para manifestar o resultado de aes. Eles so tambm influenciados por diversos fatores. Por exemplo, a melhoria
das condies de sade da populao no depende somente do
nmero de atendimentos preventivos. H tambm influncias do
padro de saneamento, do nvel de educao e higiene e de uma
srie de outros fatores. Embora a mensurao desses impactos seja
importante e necessria para uma srie de objetivos, a utilizao
deles para sistemas de PRP deve ser bastante reduzida.
O PAPEL DA DIFICULDADE E DO VOLUME DAS METAS
NO DESEMPENHO
Locke e Latham (2002) afirmam que metas difceis levam

a melhores resultados. Foi encontrada uma correlao positiva
linear, fortemente significativa, de que as metas mais difceis (na
percepo de quem deve cumpri-las) levam a maiores nveis de
esforo e desempenho. Segundo os autores, essa relao entre metas
difceis e desempenho foi comprovada por 35 anos de pesquisas
e verificada em mais de 100 diferentes tarefas envolvendo 40 mil
participantes em 8 pases, tanto em laboratrio quanto em estudos de campo. Os resultados so aplicveis a indivduos e grupos
(LOCKE; LATHAM, 2002). Os autores tambm compararam os
efeitos da definio de metas desafiadoras e especficas simples
utilizao do incentivo moral faa o seu melhor. Os resultados
mostram que metas difceis, especficas e claramente definidas
levam a um desempenho superior do que simples incentivo de
um dito moral.
Outro ponto importante que metas em excesso levam a uma

sobrecarga cognitiva. A no ser que a maior parte delas possa ser
delegada, um gerente sozinho, provavelmente, tem condies de
gerenciar entre trs e sete metas, dependendo de sua complexidade
e de quanto tempo elas demandam para sua consecuo (LOCKE,
2004). Os autores tambm argumentam que, para que as metas sejam efetivas, as pessoas precisam de feedbacks peridicos para revelar
a evoluo do seu desempenho. Se elas no souberem de que forma
esto desempenhando sua funo, ser praticamente impossvel ajustar ou redirecionar o esforo e as estratgias em direo meta. Esse
mais um argumento a favor dos produtos/servios, em detrimento
dos impactos, para subsidiar sistemas de incentivo.
OS RISCOS ASSOCIADOS AO FENMENO DO GAMING
EM SISTEMAS DE PRP
A palavra gaming se refere situao em que os controlados

aprendem a regra do jogo e passam a jogar em busca do seu
interesse, mesmo que isso v de encontro aos objetivos do sistema.
Trata-se de uma manipulao e mau uso do sistema, especialmente
por parte dos controlados (agentes). Qualquer modelo de incentivo
que se baseie na avaliao de indicadores e metas est sujeito a esse
fenmeno, o que representa, assim, uma limitao e um risco para
os sistemas de remunerao varivel.
A literatura est recheada de exemplos desse fenmeno. Hood
(2006) mostra que, na Inglaterra, houve situaes em que foi solicitado a pacientes que aguardassem dentro das ambulncias (evitando que chegassem recepo) at que o hospital tivesse certeza
de que eles poderiam ser atendidos dentro da meta de quatro horas
de espera. Observaram-se, tambm, professores treinando alunos
especificamente para o teste que avalia as escolas, esquecendo qualquer outro contedo ou disciplina que no fossem aqueles da prova;
ainda, h relatos de que estudantes com desempenho insatisfatrio
so deixados de lado, na expectativa de focar a ateno naqueles
considerados os melhores para representar a escola no teste.20
Incentivos perversos geralmente aparecem quando o trabalho
exige uma srie de tarefas, mas somente algumas so mensuradas
e recompensadas. Nesse caso, o trabalhador concentra esforos
somente nas segundas, em detrimento dos objetivos organizacionais. Robert Behn (2007) alerta os gestores pblicos a esse
respeito ao afirmar que poucas medidas concentram a ateno
das pessoas, o que uma vantagem bvia e, ao mesmo tempo,
uma desvantagem. Para o autor, o que no medido no feito
e, portanto, os gestores devem avaliar cuidadosamente o que deve
ser mensurado e, especialmente, quais medidas devem ser a base
do sistema de incentivo.
Segundo Hood (2006), especialistas identificaram no mnimo
trs tipos de gaming e comportamentos oportunistas em torno de
metas. O mais conhecido ocorre quando os controlados (agentes)
percebem que as prximas metas sero influenciadas pelo maior
desempenho obtido no passado (rachet effect ou efeito bola de neve).
Assim, eles passam a acreditar que se trabalharem muito durante
o ano iro prejudicar a si prprios, j que uma meta ainda maior
lhes ser imposta no prximo ano. Consequentemente, os agentes
tendem a reduzir a produtividade no perodo corrente para ficarem
mais confortveis no futuro. Um segundo tipo conhecido como
efeito do limite mnimo ou nivelamento por baixo (threshold effect).
20
van Dooren, W. (2008) Performance indicators: wolf in sheeps clothing?, mimeo, como
citado em Pacheco (2009).
Ele ocorre quando metas iguais so impostas a todas as unidades

do sistema, fazendo que no haja incentivos para a excelncia e que
aqueles que tm melhor desempenho sejam encorajados a reduzir a
quantidade e qualidade de seus servios em direo ao nvel mnimo
definido pela meta. Um terceiro tipo de gaming consiste na distoro
dos objetivos hitting the target and missing the point, atingir o
alvo, mas no o sentido como situaes em que tempos de resposta so reduzidos com perda da qualidade de atendimento. Nessas
condies, o processo de definio de metas pode se assemelhar a um
jogo entre agente e principal, em que ganha quem for mais esperto.
E o objetivo de melhor desempenho se perde nesse jogo.
Na concepo e implementao de um sistema de remunerao
varivel, mais importante do que tentar reduzir o gaming depois
de identificada sua existncia, evitar estmulos que o originem. A
possibilidade de ocorrer o gaming est relacionada a dois aspectos:
a presso exercida nos indivduos em funo do sistema de metas,
por um lado, e a existncia de mecanismos anti-gaming, por outro.
A existncia de remunerao varivel atrelada avaliao dos
resultados ou a um sistema de monitoramento de metas gera maior
presso e maior incentivo para que as pessoas pratiquem o gaming.
Uma situao tpica ocorre quando h forte cobrana de metas pela
liderana, como no caso ingls na gesto de Tony Blair (em que gestores sofriam pesada cobrana executiva21 e poderiam ser demitidos
em funo de resultados ruins). Nesse sentido, o valor ou o peso
monetrio da remunerao varivel faz diferena. Segundo a OCDE
(2005b), o valor monetrio da PRP no setor pblico tem ficado, nos
pases desenvolvidos, at o limite de 10% do salrio para servidores
21
Para maiores detalhes sobre o funcionamento do sistema ingls ver Kelman, S. (2006).
Improving service delivery performance: organization theory perspectives on central intervention
strategies Journal of Comparative Policy Analysis, 8(4) 393-419.
e de 20% para o nvel gerencial. No ultrapassar esse limite parece

ser importante para evitar o vale-tudo na busca de resultados, o
que incentivaria a prtica de gaming.
Mecanismos anti-gaming podem minimizar a ocorrncia desse fenmeno. Hood (2006) cita a definio de especificaes detalhadas em
relao aos indicadores e metas, a realizao de auditorias e a punio
exemplar de controlados mal-intencionados. Para Locke (2004), uma
forma adequada preveno desse tipo de comportamento fazer
que regras de conduta, normas ticas e padres de comportamento
sejam claramente comunicados e sistematicamente reforados pela
liderana. Outras medidas so possveis para reduzir o efeito bola de
neve. O principal pode buscar meios de aumentar o conhecimento
sobre a execuo da tarefa, reduzindo a assimetria de informaes e
conhecendo mais sobre o nvel de esforo despendido na produo.
Alm disso, esse principal pode comparar o desempenho de sua unidade de produo com o de outras similares na mesma organizao
ou em outras organizaes, o chamado benchmarking.
A definio de metas pode, por si s, minimizar o gaming. A
pactuao de resultados pode ser feita por conjunto de indicadores,
buscando contemplar, nesses indicadores, quantidade e qualidade,
gerando incentivos para evitar efeitos perversos. Metas de reduo de
tempo de espera de servios, por exemplo, devem vir acompanhadas
de indicadores de qualidade e satisfao desses servios.
A aplicao desses mecanismos anti-gaming demanda, entretanto,
anlise, pesquisa, dilogo e conhecimento da poltica pblica. A
existncia de uma unidade de inteligncia composta por servidores
qualificados, ligada diretamente ao principal e que o auxilie nos
detalhes da negociao com o agente parece ser fundamental. Na
relao agente x principal, solucionar o problema da assimetria de
informao pode ser impossvel, mas implementar mecanismos para

minimiz-la parece necessrio.
A CULTURA BRASILEIRA E SUA INFLUNCIA SOBRE OS
RESULTADOS DO SISTEMA DE PRP
Barbosa (1996) mostrou que tentativas de implementar sistemas

de avaliao individual por mrito no Brasil foram feitas diversas vezes
em nossa histria, mas presses sociais sempre levaram os modelos ao
fracasso. Embora todos apoiem a lgica meritocrtica, a prtica social
no a legitima. A autora argumenta que o valor de igualdade no Brasil
diferente do existente nos Estados Unidos. L, a ideia de igualdade
significa o tratamento igual perante a lei, e no necessariamente a
busca de um estado substancialmente igualitrio. A existncia da
diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida
como o resultado do diferencial de talento (aptido inata), que permite a alguns indivduos realizar e praticar certas aes com muito
melhor desempenho do que outros, em funo de sua capacidade e
desejo de realizao. As diferenas so, assim, percebidas como inevitveis e desejadas. A sociedade americana est pronta para admitir a
igualdade jurdica e a desigualdade de fato, em funo das diferenas
de desempenho individual. Nesse contexto, o desempenho funciona
como um mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade
diferenciar, avaliar, hierarquizar e premiar os indivduos entre si.
A noo de igualdade no Brasil diferente. Barbosa (1996) afirma
que o desempenho entendido mais como resultado do ambiente do
que como esforo do indivduo. A consequncia disso que produes individuais no so comparveis, pois o produto de cada uma
visto como fruto de condies histricas subjetivas. Para a autora, os
brasileiros atribuem um desempenho ruim falta de oportunidades
na vida, no legitimando o mrito enquanto fonte natural de diferenciao social em uma frase: no Brasil, desempenho no se avalia,
se justifica. Da a sndrome da isonomia, as progresses automticas
para todos e o engessamento do servio pblico, no qual diferentes
categorias funcionais se encontram amarradas umas s outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo que baseada na diferena de
funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos
a todos, o que leva ao famoso efeito cascata.
Na sociedade brasileira, o estabelecimento de gradaes ou hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade que vai de
encontro ao prprio objetivo do sistema. Em um universo como esse,
a luta pelo reconhecimento do mrito individual extremamente
difcil e polmica. Especialmente quando essa avaliao tem impactos
financeiros, o problema se radicaliza. Mesmo quando h avaliaes
objetivas sobre diferenciao de desempenhos, no momento de
eventuais distribuies financeiras, estas acabam sendo igualitrias.
O argumento que, normalmente, como o dinheiro disponvel
muito pouco, melhor dar um pouquinho para cada um, para que
todos recebam alguma coisa. Por isso que ou todos so avaliados
positivamente, ou ningum avaliado (BARBOSA, 1996).
As consequncias dessa anlise so impactantes para a modelagem
e para a possibilidade de sucessos de sistemas de PRP no Brasil. Embora o argumento de Barbosa se volte especificamente noo de
avaliao de desempenho individual, qualquer modelo de incentivo
vai se basear nessa parcela individual ou em uma avaliao coletiva
para aferio da remunerao varivel. A sndrome da isonomia e
a busca de uma igualdade substantiva fazem que, mesmo havendo
diferena de desempenho, exista uma presso social para que todos
ganhem de forma igual. Isso leva a presses adicionais no sistema
de avaliao, porque, como afirmamos anteriormente, a cultura

brasileira atribui a desigualdade de desempenho falta de oportunidades na vida. Assim, no faz sentido dar uma nota diferente
de 10, uma vez que cada um fez o que pde. A implantao de
sistemas de PRP no Brasil deve considerar esse aspecto cultural e,
assim, prever mecanismos que possam tornar o mais objetiva possvel
a diferenciao do desempenho. Modelos baseados em resultados
mensurados de forma objetiva so, por esse motivo, mais adequados ao caso brasileiro do que modelos estruturados em avaliaes
subjetivas de desempenho.
OS EFEITOS DA CREDIBILIDADE E DO SENSO DE
JUSTIA
A imagem que os empregados constroem sobre o funcionamento

do sistema de remunerao varivel influencia o fracasso ou o sucesso
do modelo. Perry et al. (2009) concluram que o sucesso da PRP
depende da percepo, por parte dos empregados, de que o sistema
justo, transparente e no poltico.
O nvel de confiana e a consistncia do sistema de avaliao
foram observados como fatores crticos para o sucesso do modelo.
Se os empregados perceberem que as regras do sistema foram relativizadas, flexibilizadas ou manipuladas em benefcio de alguns, o
sistema cair em descrdito. Os autores tambm argumentam que
a credibilidade da liderana parece ter um papel importante para
induzir os funcionrios a um senso de justia em relao PRP.
Gehardt (2009) e Dahlstrm e Lapuente (2010) tambm reafirmam a importncia de que os empregados tenham o sentimento
de confiana e credibilidade em relao s regras, para a efetividade
do modelo.
9.6 ESCOLHENDO MODELAGENS ADEQUADAS

PARA SISTEMAS DE INCENTIVO NO CASO
BRASILEIRO
As experincias investigadas nas diversas publicaes aqui referenciadas e os argumentos tericos propostos pelos autores indicam prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de
remunerao varivel a gerar bons resultados no servio pblico
brasileiro. A seguir, descreve-se uma proposta preliminar dessas
prticas, que podem e devem ser aprimoradas pela literatura gerencial brasileira.
CONSTRUO DE UMA AGENDA ESTRATGICA PARA
TODA A ORGANIZAO
Conforme foi possvel observar na literatura, para que o PRP

realmente contribua para a melhoria do desempenho, necessrio
garantir que o modelo incentive o comportamento e os resultados na direo adequada. Metas criadas apenas para compor
o clculo varivel da remunerao dificilmente so levadas a
srio. A remunerao varivel , nas experincias exitosas, parte
de um sistema mais amplo de gesto de resultados e metas, em
que as informaes do desempenho so monitoradas e utilizadas
para a tomada de deciso no dia a dia. nessas condies que
o potencial do sistema utilizado plenamente, j que os incentivos podem ser acompanhados e redirecionados medida que
prioridades especficas da organizao forem identificadas. Assim,
cabe esperar que a prtica 1, a seguir, gere bons resultados no
contexto brasileiro:
Prtica 1: Uma primeira e indispensvel etapa para a concepo

de um sistema eficaz a construo de uma agenda estratgica (com
indicadores e metas) para toda a organizao (e no para apenas
partes dela).
AVALIAO DE RESULTADOS QUANTIFICVEIS E
FOCADA EM PRODUTOS/SERVIOS
Conforme apontado na literatura, arriscado estruturar o modelo

de PRP em torno de avaliaes de comportamento que tm um grau
maior de subjetividade. O motivo principal o risco de tendncia
benevolente. Dessa forma, parece ser mais indicado estruturar a
mensurao em torno de produtos/servios. Eles so mais adequados
para proporcionar redirecionamento de esforos em busca de resultados, uma vez que podem ser medidos praticamente em tempo
real. Eles tambm so mais adequados para representar, de fato, o
esforo empreendido na execuo da poltica pblica. Os produtos/
servios enxergam melhor e mais diretamente o desempenho, sendo
mais teis para a tomada de deciso e gesto do dia a dia. Estudos
apontam que as pessoas precisam ter a sensao de que cabe a elas
alcanar as metas para, assim, sentirem-se motivadas. Uma pequena
parcela da composio varivel pode ser reservada aos impactos,
apenas para que eles exeram a funo de inspiradores e para que o
exerccio de repensar a relao processos x resultados seja constante.
Assim, cabe esperar que a prtica 2, a seguir, venha a gerar bons
resultados no contexto brasileiro:
Prtica 2: O modelo deve basear-se na avaliao de resultados
objetivamente quantificveis, exclusivamente. Os resultados devem
privilegiar mais produtos/servios e menos impactos.
ESTABELECIMENTO DE METAS E PREMIAO POR

EQUIPE
Sistemas baseados em equipes tm sido apontados como mais

eficazes no setor pblico, seja pela dificuldade em medir resultados
no nvel individual, seja porque fortalecem a cooperao. No existe
uma receita nica para a definio da equipe. Deve-se avaliar, caso
a caso, o que favorece mais o desempenho. A equipe deve ser composta por indivduos que respondam pela produo de um nico
produto/servio, ou seja, indivduos que contribuam para um mesmo
resultado. Equipes pequenas podem favorecer o controle pelos pares,
se esse objetivo for relevante para o caso concreto. E, finalmente,
grupos podem ser ampliados, para que diferentes unidades persigam
as mesmas metas, fortalecendo a cooperao. Assim, cabe esperar
que a prtica 3, a seguir, venha a gerar bons resultados:
Prtica 3: O modelo deve basear-se em metas por equipe e em
premiao por equipe. A composio e o tamanho da equipe devem
ser estudados caso a caso e privilegiar dois critrios: unicidade da
produo/servio e possibilidade de controle pelos pares.
CRIAO DE UNIDADE DE INTELIGNCIA
A construo de indicadores e metas de forma que eles orientem

os comportamentos desejados no trivial. Cada resultado requer um
conjunto de indicadores para promover o incentivo na direo correta
e evitar o gaming. Essa construo requer pesquisa, anlise e conhecimento da poltica pblica. Alm disso, considerando a relao agente
x principal, quanto mais informao puder ser levantada sobre benchmarking, melhor ser a efetividade da relao e melhor ser a definio
das metas. Contudo, no parece crvel que metas difceis, que levam a
melhores resultados, possam ser definidas sem uma anlise detalhada do

desempenho. , portanto, indispensvel para a efetividade de modelos
de PRP, o estabelecimento de uma unidade de inteligncia, dotada de
alta qualificao e ligada diretamente ao principal, com o propsito de
coordenar o modelo e assessorar a liderana. Assim, cabe esperar que a
prtica 4, a seguir, venha a gerar bons resultados:
Prtica 4: Uma unidade de inteligncia deve ser constituda
para negociar metas ousadas, reduzir a assimetria de informaes
e evitar o gaming.
CONTRATUALIZAO FORMAL DAS METAS
Para minimizar o problema dos mltiplos principais, um processo

de formalizao daquilo que ser a base para o clculo da parcela
varivel parece importante. Quanto mais esse processo for formal,
sistemtico, discutido e negociado, melhor ser o resultado final
em termos de efetividade da PRP. Os estudos mostram, tambm,
que a credibilidade do modelo perante os empregados fator imprescindvel para se obter sucesso. E essa credibilidade depende da
percepo, por esses empregados, de que o sistema tem regras claras,
de que ele justo, transparente e no poltico. Assim, cabe esperar
que a prtica 5, a seguir, venha a gerar bons resultados:
Prtica 5: necessrio um processo formal, sistemtico e peridico de contratualizao de metas quantitativas que serviro como
base do sistema. Nesse processo, os empregados devem ser ouvidos.
Regras claras de funcionamento do sistema devem ser estabelecidas,
divulgadas e respeitadas. Deve-se investir na transparncia das metas
e do processo de avaliao.
ADAPTAO DA MODELAGEM DO SISTEMA AO TIPO DE

ATIVIDADE
A teoria claramente mostra que a PRP funciona muito bem

para tarefas pouco interessantes. Nessa parcela do funcionalismo,
deve-se tomar cuidado apenas para que o valor monetrio da premiao no gere presses fortes demais, de modo a estimular o
gaming. O teto identificado na experincia internacional, de 10%
da remunerao dos servidores, parece adequado. Assim, a prtica
6 parece apropriada:
Prtica 6: A modelagem do sistema deve adaptar-se em funo
do tipo de atividade. Uma modelagem nica parece ser ineficaz.
Tarefas (ou funcionrios) com caractersticas diferentes precisam de
modelagens de remunerao varivel tambm distintas. No nvel
operacional, especialmente em setores que realizam tarefas pouco
interessantes, a implantao da PRP com valores monetrios relativamente baixos altamente eficaz para a melhoria do desempenho.
Excetuando-se tarefas operacionais e pouco interessantes, as quais
so, claramente, alvos preferenciais de sistemas de remunerao
varivel, uma questo mais estrutural aparece: deve-se implantar
PRP nas outras parcelas do funcionalismo? Uma resposta precisa
e definitiva a essa questo no parece possvel neste momento.
Pode-se arriscar uma hiptese: uma vez que os efeitos positivos e
no mensurveis da PRP parecem estar levando esse mtodo a ser
implantado em governos de todo o mundo, pode-se inferir que
os ganhos derivados so suficientemente interessantes para que se
aceite os custos ocultos da perda de parte da motivao. Mas no h
consenso. Para atividades interessantes, outros fatores motivacionais
como possibilidade de participao em treinamentos especializados,

alocao do servidor em aes estratgicas e premiao e divulgao
dos bons resultados parecem mais eficazes.22 A remunerao varivel
como fator motivador para esse tipo de tarefa parece muito limitada.

O presente trabalho mostrou que os sistemas de remunerao
varivel utilizados no setor pblico esto fracassando ou tm sucesso
muito limitado. As explicaes para um desempenho insuficiente
esto reunidas em duas vertentes tericas. A primeira origina-se dos
trabalhos no campo da Economia e se estrutura em torno da teoria
da escolha racional e da relao agente x principal. O argumento
dessa perspectiva que boa parte dos problemas da remunerao
varivel est relacionada aos incentivos modelados inadequadamente e s caractersticas estruturais do servio pblico (BURGESS;
RATTO, 2003). A segunda vertente, mais ligada s teorias psicolgicas, explica que a remunerao varivel, sob certas condies, no
tem motivado as pessoas a ter um melhor desempenho. Segundo
Weibel et al. (2010), no servio pblico, os funcionrios tm, em
geral, motivao intrnseca significativa, realizando tarefas em funo
do senso de dever, lealdade e prazer. As pessoas realizam as atividades
porque acreditam nelas e, ao faz-lo, tm a sensao de que esto
cumprindo seu dever. Nesse contexto, a implantao de sistemas
de incentivo monetrio pode gerar efeitos negativos na motivao,
especialmente no caso de tarefas interessantes.
22
Argumento do professor Jobst Fidler (Hertie School of Governance), durante conferncia
na Fundao Getlio Vargas-SP entitulada Comparative Public Management Reform, em 21/07/2010.
Discutiu-se, tambm, uma srie de argumentos fundamentados

em pesquisas empricas que indicaram fatores crticos de implementao, dentre os quais os gestores devem dedicar ateno: ao necessrio
cumprimento de certas etapas na implementao, importncia de
metas difceis, relevncia do fenmeno do gaming e s implicaes
da cultura brasileira na modelagem de esquemas de incentivo.
Foram, ainda, identificadas as seguintes prticas que podem contribuir para melhorar os resultados dos sistemas de remunerao varivel
no setor pblico brasileiro: 1) a construo de uma agenda estratgica
com indicadores e metas para toda a organizao; 2) o estabelecimento
de resultados quantitativos, preferencialmente produtos/servios, como
base da premiao; 3) o uso de metas e prmios por equipes; 4) o uso de
uma unidade de inteligncia contra o gaming; 5) a realizao de um
processo formal e peridico de contratualizao de metas e 6) a criao
de sistemas de incentivo diferenciados em funo do tipo de tarefa.
Os argumentos analisados neste artigo no deixam dvida de que
importante melhorar o design e a implementao de modelos de
incentivo. De toda forma, o contraste entre a opinio pessimista dos
acadmicos e a prtica otimista dos gestores (que esto expandindo
o uso da PRP) pode ter explicaes no desenho das pesquisas. Os
estudos acadmicos procuraram enxergar sucesso ou fracasso dos
modelos de incentivo em funo da anlise de sries histricas de
indicadores de desempenho que estariam mensurando os principais
resultados das organizaes. Esses estudos, dessa maneira, so incapazes de enxergar outros efeitos positivos da PRP, como a melhoria
do desempenho em funo do estmulo ao debate em torno de metas e resultados. O incentivo a esse debate pode propiciar reflexes
relevantes, eventualmente alterando os produtos/servios, e provocar
modificaes sobre os processos e estratgias utilizados no ambiente
de trabalho. Um eventual redirecionamento de esforos, decorrente

dessa discusso, no captado pelas pesquisas, uma vez que o foco
no desempenho pode se deslocar e no ser mensurado pela mesma
srie histrica de indicadores. Colocar o desempenho no centro do
debate cotidiano da organizao parece ter um importante porm,
ainda pouco estudado efeito positivo. Essa uma das lacunas
que poderiam ser investigadas por novas pesquisas.
Outras duas lacunas do conhecimento poderiam ser preenchidas por novos estudos. No obstante a crtica metodolgica acima,
continua sendo indispensvel o estudo sobre quais resultados esto
sendo obtidos pelas experincias de PRP em funcionamento no
governo brasileiro. E, finalmente, a experincia internacional nos
mostra, de forma inequvoca, que distintas modelagens e estratgias
de implementao so variveis importantes para explicar fracassos
ou sucessos de sistemas de incentivo. Compreender melhor o impacto de diferentes modelagens e diferentes prticas de implementao
no contexto nacional outro passo indispensvel para gerar uma
perspectiva mais otimista para a utilizao da remunerao varivel
no setor pblico brasileiro.
9.8 REFERNCIAS
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CAPTULO 10
Prticas inovadoras em gesto de
pessoas: um estudo de caso no setor
de sade
LUS FERNANDO ASCENO GUEDES
Doutor em Administrao pela FEA/USP e Mestre
pela EAESP /FGV, graduado em Engenharia Eltrica
pela FEI. Professor da FIA.
ADORINDA LAMANA
Psicloga e Pedagoga com especializao em
Administrao Hospitalar pela Faculdade de Sade
Pblica da USP e Gesto da Ateno Sade pela
Fundao Dom Cabral (FDC). Diretora de Gesto
de Pessoas do Instituto da Criana (ICr).
MARIANA NUTTI DE ALMEIDA CORDON
Mdica especialista em Administrao Hospitalar
e Sistemas de Sade pela EAESP/FGV. Diretora
Executiva do Instituto da Criana (ICr).
LILIANA VASCONCELLOS GUEDES
Doutora em Administrao pela FEA/USP
e professora na mesma instituio.
PRTICAS INOVADORAS EM GESTO DE PESSOAS | 321 |
Assim como o sol derrete o gelo, a gentileza evapora

mal entendidos, desconfianas e hostilidade.
Albert Schweitzer (1875-1965)
O Instituto da Criana (ICr) foi criado formalmente em 1970
por um Decreto do Governo do Estado de So Paulo com o objetivo
de se reunir em uma unidade hospitalar especfica todo o servio
de pediatria do Hospital das Clnicas da Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo (HCFMUSP). Em 1976, a totalidade
das atividades do ICr estava implantada em um novo prdio. Esse
instituto hoje uma das sete unidades hospitalares que, juntas,
formam o complexo do HC-FMUSP, a cuja Superintendncia
se subordina administrativamente. O ICr conta com o apoio da
Fundao Criana e da Ao Solidria Contra o Cncer Infantil,
parceiros responsveis pela construo do prdio do Instituto de
Tratamento do Cncer Infantil (ITACI), que hoje abriga o Servio
de Onco-hematologia do ICr.
O ICr, localizado no Jardim Paulista, junto ao HCFMUSP,
uma instituio de grande porte: numa rea de 25 mil m2, conta
com aproximadamente 1.500 colaboradores (entre funcionrios e
terceiros) e 207 leitos. Em 2011, realizou2 mais de 5.800 internaes e cerca de 520 mil procedimentos ambulatoriais. Somente
o Servio de Onco-hematologia realizou naquele ano mais de 16
mil consultas mdicas, 25 transplantes de medula ssea e cerca de
4.500 quimioterapias (FFM, 2011).
Associando a prtica da medicina pesquisa acadmica de
ponta, desde 1999 o ICr considerado pelo Ministrio da Sade
um Centro de Referncia Nacional em Sade da Criana (CRNS-Criana).
O ICr presta servios ambulatoriais e internaes predominantemente para pacientes provenientes do Sistema nico de Sade
(SUS) e, em menor escala, para pacientes do sistema de sade
suplementar. O atendimento do ICr abrange 21 especialidades em
pediatria e sua vocao principal so os procedimentos diagnsticos e teraputicos de alta complexidade, tais como transplantes
de fgado, rim e medula ssea; dilise especializada para crianas;
ateno ao recm-nascido de alto risco e terapia intensiva neonatal e peditrica. A assistncia especializada a pacientes graves,
frequentemente portadores de doenas crnicas e degenerativas,
foi se estabelecendo no decorrer da dcada de 1980, a fim de reduzir a mortalidade infantil e a morbidade por doenas peditricas
agudas na Grande So Paulo. O Estado possui o segundo menor
nmero de mortes por mil nascimentos da Federao, atrs apenas
do Rio Grande do Sul (IBGE, 2010). O grfico a seguir ilustra
a evoluo taxa de mortalidade infantil do estado de So Paulo
entre 1921 e 2011.
Esses valores incluem os atendimentos realizados pelo Instituto de Tratamento de Cncer

Infantil do ICr.
250
200
150
100
50
0
1921
1924
1927
1930
1933
1936
1939
1942
1945
1948
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
TMI (mortes/1.000 nascimentos)
Grfico 10.1 Evoluo da taxa de mortalidade infantil do

estado de So Paulo (1921/2011)
Fonte: Dados brutos da SEADE (Fundao Estadual de Anlise de Dados); elaborao dos autores.
Os procedimentos tcnicos so de responsabilidade das reas especialistas: pediatria neonatal, pediatria clnica e cirurgia peditrica;
e das reas de apoio tcnico: enfermagem, fisioterapia, nutrio,
terapia ocupacional, farmcia clnica, servio social, psicologia e
psiquiatria. Os processos de apoio administrativo incluem, entre
outros: gesto financeira, gesto de pessoas, tecnologia de informao em sade, sade suplementar, suprimentos, farmcia hospitalar,
engenharia hospitalar e assessoria de comunicao.
O faturamento do ICr compe-se dos servios estratgicos de
mdia e alta complexidade prestados ao SUS e dos servios prestados rede de Sade Suplementar. Os casos atendidos pelo SUS
so majoritariamente provenientes do estado de So Paulo (95%
dos atendimentos em 2010), mas o ICr tambm referncia para
outras partes do Brasil.
Em 2007, o Sistema FMUSP/HC, por meio da Fundao Faculdade de Medicina da USP, passou a ser beneficirio de algumas
doaes realizadas a ttulo de substituio de reparao de dano
moral coletivo, oriundas de aes civis pblicas movidas pelo Ministrio Pblico do Trabalho. Em 2011, essas doaes totalizaram
R$ 1,5 milho e foram utilizadas para modernizao do Centro
Diagnstico e do Centro Cirrgico do ICr.
Grfico 10.2 FaturamentoFaturamento
ICr (R$MM)ICr
(R$MM)
Faturamento
ICr
2009(R$MM)
2010
2009
2010
$ 17,80 $ 19,40
$ 17,80 $ 19,40
SUS mdia e alta

complexidade
SUS mdia e alta
complexidade
$ 6,40
$ 7,60
$ 6,40
$ 7,60
Sade
suplementar
Sade
suplementar
$ 3,90
$ 4,30
$ 3,90SUS
$ 4,30
estratgicos
SUS
estratgicos
Fonte: Dados brutos do ICr (2010, p. 16); elaborao dos autores.
Composio das receitas do ICr (2010)

Grfico 10.3 Composio
Composiodas
dasreceitas
receitasdedoICr
ICr(2010)
(2010)
Sade
suplementar
Sade
$ 7,60
suplementar
24%
$ 7,60
24%
SUS
$ 23,70
SUS
76%
$ 23,70
76%
Fonte: Dados brutos do ICr (2010, p. 16); elaborao dos autores.
Em termos gerais, a adoo da estratgia organizacional que

atribui a viso do cliente como foco das atividades teve incio em
princpios da dcada de 1980. A adoo de tal estratgia por organizaes de sade foi um processo lento e ainda hoje, encontra
resistncia, notadamente em instituies do setor pblico. Teixeira
(1983) explica que o hospital deve atender diferentes objetivos,
sendo o principal satisfazer as necessidades do paciente para tratamento e cura, mas ao mesmo tempo o autor salienta que cada
profissional ou grupo interpreta o significado de atender esses
objetivos em funo do seu prprio sistema de valores. O foco
inicial das organizaes hospitalares modernas privilegiava a ateno sobre as atividades especficas, calcadas na prtica mdica. Esse
foco foi gradativamente sendo substitudo pela gesto estratgica,
crescentemente integrada e coordenada, em que a tecnologia e a
viso humanista em relao ao atendimento aos pacientes passam a
desempenhar papis de grande relevncia, assim como as condies
de trabalho dos profissionais da rea.
10.1 ASPECTOS FUNDAMENTAIS DAS INOVAES

NA REA DE SADE
A dinmica da inovao tecnolgica no setor de sade apresenta
ao menos uma caracterstica que a distingue daquela comumente
observada nos demais setores econmicos: a de situar-se majoritariamente na interseco do sistema de bem-estar social e o sistema
nacional de inovao. O progresso cientfico-tecnolgico um dos
principais motores do desenvolvimento econmico de uma nao
e decorre de articulaes institucionais complexas, nas quais as
empresas (por meio de seus laboratrios de P&D), as universidades, o governo, as instituies de pesquisa, de ensino e fomento
coordenam-se na busca pela competitividade e completude de sua
funo social.
H fundamentalmente trs eixos da inovao tecnolgica no
setor de sade:
1. O complexo mdico-industrial
A estreita relao entre pesquisa bsica e aplicada que se observa
no setor de sade demarca as fronteiras desse subsistema. A cadeia
produtiva do complexo mdico-industrial fundamentalmente
composta pelos provedores de assistncia mdica, redes de formao profissional especficas, indstria farmacutica e indstria de
equipamentos mdico-hospitalares. O complexo mdico-industrial
est inserido no Sistema Nacional de Inovao (SNI), uma vez
que a base produtiva do setor farmacutico constitui importante
alavanca do desenvolvimento econmico, da capacitao cientfica
e tecnolgica do pas.
2. O sistema biomdico de inovao
O foco desse subsistema de inovao em sade a contribuio
cientfica derivada da prtica mdica. Hicks e Katz (1996) identificaram que os hospitais britnicos formam um grupo de pesquisa
altamente produtivo e independente das indstrias, do governo e das
universidades. A participao dos hospitais britnicos, segundo os
autores, chegou a 25% da produo cientfica britnica nos anos 1980.
3. A rede universidade-indstria-sistema de assistncia mdica.
A inovao em sade, assim como em outros ramos da economia, multidimensional e demanda pluralidade de competncias,
interesses e capacidades para seu pleno desenvolvimento. O estudo
realizado por Gelijns e Rosenberg (1995) identificou que a rede
de pesquisa formada por universidades, indstria farmacutica e

prestadores de servio de assistncia mdica3 fonte importante de
inovaes, notadamente na rea de tecnologia mdica.
Diferente do que comumente ocorre na indstria e no setor de
servios, a inovao tecnolgica aplicada rea de sade raramente
libera mo de obra. Novos equipamentos e materiais so desenvolvidos tendo em vista o benefcio que se espera entregar ao paciente.
dessa forma que com o passar do tempo as unidades de assistncia
mdica de ponta veem seus custos operacionais e seu oramento
aumentar significativamente, o que demanda dos gestores formas
criativas de controlar despesas, identificar novas formas de receitas
e otimizar investimentos.
Uma vertente importante da inovao no setor de sade aquela
no tecnolgica, mas sim gerencial. Esta tem como objetivo fundamental a elaborao de meios criativos e eficazes de mediar as
relaes da corporao e seus colaboradores. So exemplos desse tipo
de inovao a gesto por competncias, a participao nos lucros e
a jornada com horrio flexvel.
Outra dimenso da inovao aquela aplicada ao produto oferecido aos pacientes, notadamente pelos provedores de assistncia
mdica. Os hospitais particulares e outras instituies pblicas
de vanguarda passaram a complementar os servios mdicos com
os de acolhimento, conforto e hotelaria, antes somente vistos em
hotis de luxo. Instituies mdicas de ponta vm investindo em
treinamento do pessoal de linha de frente com vistas a oferecer
um padro de atendimento compatvel com o crescente nvel de
exigncia de pacientes e acompanhantes. No raro que hospitais
3
Nesse contexto, os prestadores de servio de assistncia mdica so os hospitais

universitrios e os centros mdicos acadmicos, ambos detentores de posio-chave no processo de
difuso das inovaes.
e centros de diagnstico focados em pacientes da classe A disponibilizem para seus clientes estacionamento com manobristas,
internet sem fio em todas as dependncias; tenham hall de entrada
de hotel cinco estrelas, cardpio assinado por um chef; ofeream
concertos e atividades ldicas e tenham servios de camareiras e
mensageiros.
As acomodaes so outro exemplo de inovao, digamos, na
embalagem do produto. Padres de mveis, cores e ornamentos e
iluminao buscam oferecer aos pacientes e seus familiares e acompanhantes uma sensao de aconchego que em nada lembra os
hospitais e centros de diagnstico tradicionais de uma dcada atrs.
So exemplos desse conceito as novas unidades de internao na
maternidade, no berrio, na Unidade de Terapia Intensiva (UTI)
e no centro cirrgico do Hospital Santa Catarina, em So Paulo.
As instalaes do ITACI, por sua vez, so divididas em trs andares
temticos, gua, Terra e Ar, todos decorados de forma ldica com
o personagem Nino, mascote da instituio.
No importa qual a dimenso da inovao que seja analisada
ou implementada, o bem-estar do paciente e de seus familiares
e acompanhantes o princpio norteador bsico. Sendo assim,
necessrio antes de tudo conhecer os clientes com a maior riqueza
de detalhes possvel, sua cultura, valores e as regras sociais do seu
grupo. Os provedores de assistncia mdica que aspiram cativar
seus clientes tm a importante e difcil misso de oferecer tratamento mdico de ponta, humanizado e num ambiente o mais
agradvel possvel, dadas as circunstncias que cercam a prestao
do servio.
INOVAES NO ICR
O Instituto da Criana submetido ao oramento pblico do

Estado de So Paulo, com todas as decorrncias legais e burocrticas
para aquisio de equipamentos, manejo de cargos e salrios e polticas de progresso de carreira que decorrem dessa submisso. Em que
pesem essas limitaes (quando se compara com instituies privadas
semelhantes em escopo), o ICr tem consistentemente desenvolvido e
adotado inovaes de grande impacto para seus pacientes, familiares
e acompanhantes, entre as quais podemos destacar:
Assistncia ao paciente com abordagem de equipe multidisciplinar formada por assistentes sociais, educadores, enfermeiros,
fisioterapeutas, mdicos, nutricionistas, psiclogos e terapeutas
ocupacionais.
Pioneirismo em projetos de humanizao do atendimento
mdico, com destaque para o projeto Me Acompanhante (que
viria a ser adotado como lei alguns anos depois).
Instituio de servio de camareira no processo de trabalho
da rea de Hotelaria dentro dos hospitais pblicos.
Transplante de fgado intervivos em crianas.
Prescrio eletrnica completa, incluindo dieta e dosagem de
medicamentos conforme peculiaridades do paciente.
Modelo de gesto por competncias.
Instituio do Programa de Diagnstico Amigo da Criana,
que utiliza micromtodos nos procedimentos diagnsticos com
crianas. O programa, cujo mote : Mais raciocnio clnico,
menos exames complementares, abrange desde procedimentos
do time de linha de frente at o desenvolvimento e utilizao
de equipamentos especiais. Os pilares do desenvolvido foram
os seguintes:
Utilizao do menor volume possvel de sangue nas anlises laboratoriais.

Escolha de mtodos imagenolgicos que utilizem doses
mais baixas de radiao ionizante ou que efetivamente no
a utilizem.
Reduo das indicaes de anestesia ou mesmo de sedao
em pr-escolares, escolares e adolescentes a serem submetidos
a exames imagenolgicos ou funcionais complexos.
Integrao eletrnica do sistema de consulta a resultados de
exames. O corpo mdico do ICr e os pacientes ou responsveis
podem verificar o resultado dos exames realizados na instituio
por meio de qualquer equipamento conectado internet, no
Portal do Paciente do Instituto da Criana.
Observa-se que a adoo de inovaes no ICr tem sido pautada
pelo alinhamento estreito com a estratgia da instituio, que visa
no somente o tratamento tecnicamente avanado, no que diz
respeito ao conhecimento mdico, mas tambm a humanizao
do relacionamento do time de linha de frente com os pacientes e
seus familiares.
GESTO DE PESSOAS NA REA DE SADE
O trabalho na rea de sade fundamentalmente caracterizado

pela incerteza e complexidade. Entre outros fatores, contribuem
para essas caractersticas o carter pouco previsvel da demanda, a
descontinuidade da operao, a complexidade intrnseca da prtica
da medicina e a eventual flutuao na disponibilidade de recursos
(AMANCIO FILHO, 2004). A atuao do profissional de sade
tal que se torna pouco prtica a adoo de uma cartilha de procedimentos rgidos; o que se espera, ento, o exerccio do diagnstico
situacional, amparado pelas polticas gerais da instituio. Esse

cenrio demanda um novo enquadramento da lgica de operao
e mesmo de avaliao de sua produtividade e desempenho.
Quando voltamos nossa ateno para uma organizao pblica
de sade, notamos que so particularmente intrincadas as relaes
dos diversos atores: pacientes e seus familiares, profissionais de sade,
gestores, fornecedores, dirigentes executivos, facilitadores polticos,
segmentos organizados da sociedade, rgos de fiscalizao estatal, entre outros. A despeito da dinmica dos acontecimentos em
organizaes pblicas ser distinta do ambiente competitivo, novos
paradigmas de operao so eventualmente internalizados, com os
desafios prprios de uma organizao pblica (FONTENELE, 2010).
Nesse contexto, demanda-se que entre os requerimentos da dinmica
profissional, o trabalhador possua competncias que se desdobram
na capacidade de diagnstico, de soluo de problemas e tomada de
deciso sob ambiente de incerteza, alm de possuir disposio para
atuar em equipe e se auto-organizar (AMANCIO FILHO, 2004).
Para lidar com esse desafio, a gesto de pessoas consiste de um
conjunto de polticas e prticas que buscam gerenciar e orientar o
comportamento humano no trabalho, de forma a conciliar as expectativas da organizao e do indivduo (FISCHER, 2002; DUTRA,
2002). Na organizao, a coordenao dessas polticas e prticas
responsabilidade da rea de Recursos Humanos (RH), que tem
como principais papis: (1) administrao de estratgias de recursos
humanos alinhadas estratgia organizacional, (2) desenvolvimento
de processos eficientes para gerir os colaboradores, (3) administrao
da contribuio dos colaboradores, incluindo o desenvolvimento
de competncias e o comprometimento e (4) gesto da mudana
(ULRICH, 1998).
A rea de RH deve lidar com algumas especificidades em uma

instituio de sade, entre elas, a estrutura organizacional tpica de
organizaes dessa natureza que deve idealmente levar em
conta a centralidade pouco usual do trabalho exercido pelos
profissionais da rea e sua relativa autonomia operacional, ao
mesmo tempo em que deve considerar a necessidade de procedimentos estveis, previsveis e nos quais se aspira mxima
eficincia operacional. Segundo Mintzberg e Quinn (2001),
a sntese de ambas as demandas enseja uma estrutura que ao
mesmo tempo democrtica, flexvel e negociada (voltada para
os profissionais da rea mdica) e mecnica, rgida e hierrquica
(voltada principalmente, mas no somente, para as equipes de
apoio). Coordenar essas vises demanda da rea de RH considervel habilidade, tanto no trato com os profissionais das reas
de apoio, que podem se ressentir da assimetria de tratamento,
quanto dos profissionais da rea mdica, ansiosos por mais liberdade de atuao e menos afeitos a seguir regras e protocolos
administrativos. nesse contexto tambm que se ressalta o papel
fundamental da liderana que, alm de ser responsvel pela aplicao das prticas de gesto de pessoas, pode atuar como agente
ativo de coeso entre as subculturas mdica e administrativa,
mediadora de conflitos e promotora do alinhamento estratgico
da organizao (VENDEMIATTI et al., 2010). Matus (1993)
sugere que o poder de fato nas organizaes de sade compartilhado por vrios grupos, o que denota a complexidade do papel
desempenhado pela alta liderana da organizao.
H dois outros aspectos da dinmica da administrao hospitalar que outorgam rea de RH papel de crescente relevncia: a administrao dos colaboradores que esto submetidos a
considervel e reiterado stress, e a demanda por humanizao

no relacionamento com pessoas fragilizadas por enfermidades
e familiares desgastados pelo sofrimento. Nesse contexto, os
processos de gesto de pessoas, que incluem movimentao, desenvolvimento e valorizao (DUTRA, 2002), precisam ir alm
das melhores prticas utilizadas nas organizaes em geral, sendo
necessrio buscar alternativas que auxiliem os colaboradores a
lidar saudavelmente com o stress, que estimule o aprendizado
contnuo e a iniciativa competente, que facilite o crescimento
pessoal e que motive os colaboradores a humanizar seus esforos,
tendo o paciente e seus familiares como centro da sua ateno
profissional.
10.2 A REA DE GESTO DE PESSOAS NO ICR

As bases da estrutura organizacional da rea de gesto de pessoas
foram estabelecidas em 1998, tendo sido reformuladas em 2003,
com a adoo da gesto por processos. Foi estimulado o desenvolvimento de competncias estratgicas para o ICr, entre elas, a
liderana, o trabalho em equipe e a capacitao tcnica, visando
autonomia operacional, integrao e agilidade nos processos decisrios (LAMANA, 2010).
O ICr implantou em 2009 um modelo de gesto por competncias, com objetivo de estabelecer uma base nica sobre a qual
pudesse ser elaborado um mtodo de avaliao objetivo e sistemtico
de seus colaboradores. Para tanto, foram inicialmente definidos os
perfis profissionais ideais de cada atividade (alinhados aos objetivos
organizacionais), e em seguida realizada a primeira avaliao de
desempenho dos gestores e a primeira avaliao de competncias

dos colaboradores.
Pode-se entender a avaliao de desempenho como, em ltima
instncia, um instrumento de tomada de deciso, que fornece informaes para os processos de promoo, premiao e capacitao.
A definio da mecnica de avaliao (aspectos a serem medidos,
coleta de dados, consolidao dos resultados) to importante
quanto os resultados, j que ela imprime credibilidade ao processo. A avalio de desempenho um instrumento de mudana
sofisticado e til, mas assenta-se sobre a credibilidade da rea de
gesto de pessoas.
Ressalte-se que tanto a avaliao de desempenho dos gestores
quanto a avaliao de competncias dos colaboradores constituram
uma inovao no Complexo HC e demandaram das lideranas do
ICr considervel habilidade poltica e capacidade de articulao,
tanto com os colaboradores, quanto com a alta direo. Foram
aspectos crticos dessa fase a comunicao acerca dos objetivos do
processo, a forma como seria conduzido, a diminuio das tenses
que eventualmente gerou nos colaboradores e o ajuste das expectativas em relao progresso de carreira e, principalmente, salrio.
Com base nos gaps de competncia identificados, foi elaborado a
quatro mos (gestor e colaborador) um plano de ao conjunta.
Alm disso, com objetivo de subsidiar as avaliaes de desempenho posteriores, foi desenvolvida uma ficha de acompanhamento
de desempenho do colaborador, por meio da qual passou a ser
possvel o acesso e o acompanhamento sistmico de sua atuao
profissional (LAMANA, 2010).
10.3 PROJETOS DE HUMANIZAO

O comportamento dos colaboradores da rea de sade em geral
e, em particular, nos hospitais, tem sofrido uma mudana sensvel
nos ltimos anos, uma vez que os profissionais esto substituindo
uma viso predominantemente tecnicista por outra que agrega
tcnica o lado humano do tratamento dos pacientes e da relao
com seus familiares e acompanhantes. Sentimentos e emoes,
cooperao e competio, amizades e antipatias, constituintes
das regras gerais de convivncia em sociedade, so cada vez mais
considerados nas prticas hospitalares, fazendo parte inclusive
dos procedimentos e normas. Mais do que uma prtica de gesto
de pessoas, instrumentalizada pelo Grupo de Trabalho em Humanizao, a humanizao hospitalar est no centro do alvo da
estratgia do ICr e consolidada na misso do instituto. Assim o
relatrio de atividades afirma a importncia de prestar assistncia
de alta complexidade e de excelncia ao recm-nascido, criana e
adolescente, por meio de atendimento humanizado e interdisciplinar, integrado ao ensino e pesquisa.
Essa filosofia de tratamento dos pacientes e familiares estende-se
tambm relao estabelecida entre a instituio e seus colaboradores, e est a uma chave importante do sucesso do programa: o
discurso de estreitar o relacionamento com pacientes e familiares,
respeitando-os at em detalhes que poderiam, primeira vista,
parecer irrelevantes, tambm levado para a prtica de gesto de
pessoas, afetando igualmente a relao colaboradores-organizao,
o que percebido pelos profissionais.
A dimenso das duas listas de prticas e projetos de humanizao que
citamos a seguir ilustra por si s a importncia que o tema tem para o
ICr, sendo, no por acaso, um dos principais diferenciais do instituto.

As prticas e projetos tm como alvo os pacientes e seus familiares,
colaboradores; e algumas propostas servem a ambos os pblicos.
Para os pacientes e acompanhantes:
Acompanhamento dos pacientes em procedimento endoscpico.
Atendimento preferencial para pacientes com necessidades especiais.
Comemorao de aniversrio no ICr.
Biblioteca digital do ITACI.
Biblioteca Viva em Hospitais.
Brinquedoteca.
Caminhada do Dia Nacional do Combate ao Cncer.
Acompanhamento escolar para pacientes internados
(Classe Hospitalar).
Comisso de assistncia religiosa.
Comit juvenil.
Conhecendo Quem Faz (visita guiada ao hospital para
pacientes internados).
Conselho familiar.
Contadores de histria (em parceria com a Associao
Viva e Deixe Viver).
Doutores da Alegria.
Educao nutricional para pacientes internados.
Exposio de talentos.
Farmcia 24h para pacientes do pronto-socorro e egressos
da internao.
Horrio de visita ampliado.
Jornal mirim.
Me acompanhante.
Mtodo me-canguru.
Nutrio - Uma Tarde Especial.
Oficina de culinria, de dobradura e de artesanato.
Ouvidoria.
Pet Smile.
Posso ajudar.
Projeto CRIARTE.
Recreao na sala de espera do ambulatrio.
Sala de descanso para acompanhantes.
Sesso pipoca (ITACI).
Teatro de fantoches.
Uso de vdeo game para assistncia fisioterapia.
Uso de brinquedos para orientao sobre procedimentos
de enfermagem.
Para os colaboradores:
Assistncia mdica.
Avaliao fsica.
Blitz postural.
Boletim perfeito (reconhecimento de profissionais de
destaque da enfermaria).
Caminhada.
Comemorao dos aniversariantes do ms.
Confraternizao de final de ano.
Dia feliz (folga no aniversrio do colaborador).
Exposio de fotos (Projeto Flashes do ICr).
Festas temticas.
Flexibilizao de horrio para facilitar frequncia em
cursos de qualificao.
Ginstica laboral.
Grmio recreativo.
Jornal da Nutrio.
Momento homenagem.
Prata da casa.
Programa de Calorias Inteligentes.
Programa de integrao para novos colaboradores.
Programa de qualidade de vida.
Programa Saia da Rotina.
Projeto Mos que cuidam (convnio com massoterapeutas
que atendem on site).
Projeto Speak English.
Projeto Viva Leve.
Yoga no ICr.
Foram realizadas 118 atividades de humanizao durante 2010,
divididas por pblico e rea temtica da forma como apresentada
nos grficos a seguir.
Grfico 10.4 Atividades de humanizao
Total de aes de humanizao por publico alvo
118
44
47
27
Total de aes
Pblico interno
Pblico externo
Aes por temtica das aes
Pblico interno
e externo
Total de aes
Pblico interno
Pblico externo
Pblico interno
e externo
Grfico 10.5 Aes por temticas

Aes por temtica das aes
Arte e cultura
13%
Gesto
Fest. e EV. comemorativos
38%
22%
Ambincia
Educao permanente
Acolhimento
7%
14%
4%
Outro
2%
De acordo com Przeworski (1998, p. 46), os agentes devem beneficiar-se quando se comportam a favorecer o interesse pblico e devem
sofrer algum prejuzo quando no o fazem. dessa forma que um
conjunto bem elaborado de regras e incentivos induzem o engajamento
dos colaboradores em aes que tenham sido estrategicamente definidas.
Alm disso, as instituies de sade de ponta em geral, e o ICr
em particular, tm investido na capacitao de seus colaboradores em
aspectos que vo alm da excelncia tcnica e alcanam a capacidade
de expresso e comunicao (tanto inter-pares quanto entre liderana
e liderados), as capacidades sociais (negociao, cooperao, trabalho
em equipe, por exemplo) e as habilidades comportamentais (como
iniciativa, criatividade, tica, abertura mudana).
A humanizao das relaes com os pacientes e seus familiares, o aprimoramento constante da qualidade tcnica do atendimento, a avaliao
sistemtica dos colaboradores e a renegociao dentro do possvel das
relaes de trabalho so aspectos de complexa coordenao e aplicao
prtica, mas que vem sendo conduzidos de forma bem-sucedida no ICr,
constituindo os fundamentos do sucesso do instituto.

O profissional tpico da rea de sade est exposto a diversos
fatores potenciais de stress, entre eles longas jornadas de trabalho,
alta demanda de trabalho, necessidade de aprimoramento tcnico
constante, exposio a riscos biolgicos, assim como o contato
frequente com o sofrimento dos pacientes e familiares e, muitas
vezes, com a morte (BENEVIDES-PEREIRA, 2002). O bom desempenho desses profissionais requer no somente controle mental
e emocional muito maior do que a mdia de outras profisses, mas
tambm condies de trabalho adequadas aos desafios da atividade.
Uma das prticas de gesto de pessoas adotadas pelo ICr que
chama ateno pela relevncia que exerce no dia a dia dos colabores
a avaliao de desempenho tanto de gestores quando dos profissionais no gestores de pessoas. Assim como indica Bhmerwald
(1996), por muito tempo a avaliao de desempenho esteve relacionada fundamentalmente promoo por mrito, o que causava
frustrao e reaes contrrias quando tal promoo no acontecia.
A falta de cultura das organizaes do setor pblico em estabelecer
metas e avaliar a produtividade no auxilia na distino, por parte
dos colaboradores, de objetivos organizacionais mais relevantes e,
em alguma medida, dificulta a adoo de aes de ajuste frente a
desvios de desempenho.
O estudo do caso do ICr ilustra o papel fundamental da liderana,
seja em articular a estratgia e desdobr-la em projetos coordenados,
seja em exercitar o comportamento que espera do time de liderados.
O sucesso do projeto de humanizao um exemplo de ambas as
prticas e chama a ateno pelo engajamento e entusiasmo dos
colaboradores. O que se observa no ICr uma liderana atenta s
demandas (articuladas ou no) de seus profissionais e considervel

dose de criatividade para fazer frente s necessidades que so identificadas. As aes propostas no instituto consolidam, pela prtica
reiterada, uma cultura ao mesmo tempo inovadora e estrategicamente alinhada aos objetivos da organizao.
Nota-se tambm que a dignificao do trabalho do time de linha
de frente no pode se ater exclusivamente s questes salariais, embora o tema continue sendo central para os colaboradores e gestores.
H diversas outras formas de valorizar o trabalho, e um exemplo
claro pode ser visto no projeto Speak English do ICr, que subsidia
o curso de ingls, em horrio de expediente, para os colaboradores que obtm resultados positivos nas avaliaes de desempenho
formais. Importante ressaltar que os recursos necessrios para subveno desse projeto no derivam do oramento pblico, mas so
captados em outras fontes de renda, manejadas criativamente pela
liderana do ICr.
A inovao aplicada gesto de pessoas no setor pblico tem
ainda considervel caminho a ser percorrido, tendo em vista o desenvolvimento que tem sido observado no setor privado. Inovaes
em geral e, em particular, na rea de RH, encontram resistncias
por todo caminho, o que exige dos lderes inovadores doses extras
de criatividade, empenho e resilincia. O caso do ICr mostra que,
mesmo sob o domnio das regras de contratao, cargos e salrios,
movimentao de pessoal e tantas outras normas que regem o setor
pblico, possvel inovar na prtica diria da gesto de pessoas e
polticas de RH, produzindo resultados positivos e duradouros, no
somente para os colaboradores, mas tambm para os clientes, que
nesse caso so merecedores da maior considerao possvel.
10.5 REFERNCIAS
AMANCIO FILHO, A. Dilemas e desafios da formao profissional em sade. Interface: Comunicao, Sade, Educao, v. 8,
n. 15, p. 375-80, mar./ago. 2004.
BENEVIDES-PEREIRA, A. M. T. Burnout: o processo de adoecer pelo trabalho. In: Benevides-Pereira (Org.). Burnout: quando
o trabalho ameaa o bem-estar do trabalhador. So Paulo: Casa do
Psiclogo, 2002. p. 21-91.
BOHMERWALD, Pedro. Gerenciando o sistema de avaliao
de desempenho. Belo Horizonte: UFMG, Escola de Engenharia,
Fundao Cristiano Ottoni, 1996.
DUTRA, J. Gesto de pessoas: modelo, processos, tendncias
e perspectivas, So Paulo: So Paulo, 2002.
FISCHER, A. L. Um resgate conceitual e histrico dos modelos de gesto de pessoas In: FLEURY, M.T. (Org.) As pessoas na
organizao. So Paulo: Editora Gente, 2002.
FONTENELE, M. F. M. Gesto do desempenho humano:
um estudo de caso em um Hospital Geral de Fortaleza. Cincia &
Sade Coletiva, n. 15 (Supl. 1), p. 1315-1324, 2010.
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10 dez. 2012.
GONALVES, E. L. Estrutura organizacional do hospital
moderno. Revista de Administrao de Empresas, v. 38, n. 1,
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HICKS, D; KATZ, J. Hospitals: the hidden research system.
Science and Public Policy, v. 23, n. 5, p. 297-304, 1996.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Sntese de indicadores sociais: uma anlise das condies
de vida da populao brasileira. Estudos & Pesquisas: Informao
demogrfica e socioeconmica, n. 27, 2010. Disponvel em <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/
indicadoresminimos/sinteseindicsociais2010/SIS_2010.pdf>. Acesso
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INSTITUTO DA CRIANA. Relatrio de atividades 2010.
Disponvel em <http://www.icr.usp.br/subportais/raiz/relatorio.
pdf?menuid=234>.Acesso em: 14 dez. 2012.
LAMANA, A. G. Avaliao de desempenho com foco em
competncias. Instituto de Ensino e Pesquisa do Hospital Srio
Libans, 2010.
MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 1993.
PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x principal. In: BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P.
Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas Editora, 1998. p.39-73.
TEIXEIRA, J. M. C. Sistemas mdicos, tcnicos e administrativos do hospital moderno: sua organizao. In: MACHLINE, C;
GONALVES, E. L. (Coord.). O hospital e a viso administrativa
contempornea. So Paulo: Pioneira, 1983.
ULRICH, DAVE. Os campees de Recursos Humanos. So
Paulo: Futura, 1998.
VENDEMIATTI, M. et al. Conflito na gesto hospitalar: o papel
da liderana. Revista Cincia & Sade Coletiva, n. 15 (Supl. 1),
p. 1301-1314, 2010.
Esta obra foi composta em Adobe Garamond Pro

e impressa em papel offset 90 g/m
pela Prol Editora Grfica em fevereiro de 2013.

Livro Contribuições para A Gestão de Pessoas Na Administração Pública

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CONTRIBUIES PARA A

Copyright 2013 dos autores

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Contribuies para a gesto de pessoas na

ndices para catlogo sistemtico:

O livro Contribuies para a gesto de pessoas na administrao pblica

Uma palavra dos organizadores, 11

Gesto de pessoas articulada

Um modelo para compreender

Estilos comportamentais dos

Relaes de trabalho e gesto pblica no

CAPTULO 6 Contratualizao e gesto de pessoas na

CAPTULO 7 Terceirizao e gesto de pessoas no setor

CAPTULO 8 Mensurao de desempenho no setor

CAPTULO 9 Remunerao varivel por desempenho no

CAPTULO 10 Prticas inovadoras em gesto de pessoas:

UMA PALAVRA DOS ORGANIZADORES

| 12 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

Governo do Estado de So Paulo. (26 de outubro de 2012). Programa de Reestruturao e Ajuste

pensionistas. O Poder Executivo absorveu 85,1% do

Fonte: Unidade Central de Recursos Humanos Secretaria de Gesto Pblica SP (2012).

O gasto com pessoal, apesar de atualmente estar equilibrado frente

| 14 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

Em 1995, iniciou-se um pesado programa de ajuste fiscal.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Unidade Central de Recursos Humanos Secretaria de Gesto Pblica SP (2012).

Grfico I.2 Srie histrica da despesa de pessoal e do oramento

Apesar de ter dobrado o custo com pessoal, a arrecadao fiscal

| 16 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

mais robusto. Segundo a Lei n 11.222, de 30/07/2002, que fixou

| 18 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

ao exerccio de cargos em comisso e funes ou

5) Implantao de um sistema nico de informao aplicvel rea de recursos humanos,

| 20 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

que a sociedade espera do Estado, demandando providncias

A CONTRIBUIO DESTE TRABALHO

Solues pontuais e imediatistas, adotadas ao longo de dcadas,

| 22 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

Na mesma linha de raciocnio, a necessidade de compreenso

| 24 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

Como estabelecer uma poltica de recursos humanos sem

desempenho tem papel central para validar as mudanas desejadas.

| 26 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

aprimoramento da gesto de pessoas no setor pblico, mas,

Hlio Janny Teixeira

HLIO JANNY TEIXEIRA

VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 31 |

Desde os trabalhos pioneiros de Ludwig von Bertalanffy em

| 32 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

ltimos anos (CASTELLS, 1999), com ampliao do desencontro

VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 33 |

esperana de vida, escolaridade, mortalidade infantil, renda per

| 34 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 35 |

1.1 NECESSIDADE DE VISO SISTMICA DA

| 36 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

A falta de interesse em vises mais abrangentes fomenta ou

VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 37 |

1.2 ORIGENS E SIGNIFICADO

| 38 | CONTRIBUIES PARA A GESTO DE PESSOAS NA ADMINISTRAO PBLICA

Figura 1.1 A caixa-preta e o conjunto de subsistemas

VISO SISTMICA E GESTO DE PESSOAS | 39 |

Mesarovic, Macko & Takahara (1970) partem da ideia de que a