Seminario de Investigacin

Francisco Panizza

Borrador. No citar sin autorizacin.

GOBIERNOS DE IZQUIERDA Y

REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL CASO DEL FRENTE AMPLIO EN URUGUAY

(2005-10).1
Francisco PANIZZA
Department of Government
The London School of Economics and Political Science

F.E.Panizza@lse.ac.uk

RESUMEN: El artculo analiza los intentos de reforma de la Administracin Pblica en

Uruguay en la administracin del Presidente Tabar Vzquez (2005-10) y los primeros meses de la
del Presidente Mujica (Marzo- Octubre 2010) en el contexto de un estudio comparado de la
relacin entre polticos y funcionarios pblicos en los gobiernos de izquierda en Amrica Latina. El
anlisis de los intentos de reforma concluye que las reformas fueron incrementales como mximo
y marginales como mnimo. Al intentar explicar la frustracin de sucesivos intentos reformistas el
autor argumenta que la misma debe ser buscada en la relacin entre gobernabilidad y gobernanza
en un sistema poltico de naturaleza partidocrtica en el que la izquierda ha actuado dentro de los
parmetros tradicionales de la poltica uruguaya.
Palabras clave: Reforma de la Administracin Pblica. Partidos polticos. Funcionarios
Pblicos. Izquierda.

Este trabajo es parte de un proyecto comparado sobre la relacin entre polticos y

funcionarios pblicos en varios pases de Amrica Latina. El proyecto tiene como referente ms
general la considerable produccin acadmica sobre el alto grado de politizacin de las
administraciones pblicas en Amrica Latina (Chalmers 1977; Philip 2003). Este es un fenmeno
de larga historia y al cual, en mayor o menor medida no escapa ningn estado de la regin. Dos
desarrollos ms recientes le han dado a esta tendencia histrica una vigencia particular. El primero
fueron los proyectos de modernizacin de las administraciones pblica de los aos noventa, que
inspirados en su mayora por los principios del New Public Management (NPM) o Nuevo
Gerencialismo Pblico (NGP) procuraron modernizar y despolitizar las administraciones pblicas
de la regin mediante la introduccin de tcnicas de gerenciamiento privado (Barzelay 2001; Hood
and Dunleavy 1994; Hughes 2003). El segundo ha sido la oleada de gobiernos de izquierda y de
centro izquierda que ha cambiado el paisaje poltico de la regin en la ltima dcada (Panizza
2005; Leiras 2007). En la gran mayora de estos casos esto ha significado el acceso al gobierno de
fuerzas polticas comprometidas con programas de cambio ms o menos radicales y sin
experiencia previa de manejo de la administracin pblica. En el ejercicio del gobierno estas
1

Quiero agradecer especialmente a Pedro Narbondo, Conrado Ramos y Fabrizio Scrollini por su contribucin para la
realizacin de esta investigacin. Extiendo mi agradecimiento a los expertos, polticos y funcionarios pblicos que
generosamente me brindaron su tiempo para la entrevistas. El trabajo de campo para esta investigacin fue financiado
por el Santander Travel Fund del London School of Economics and Political Science a quienes tambin agradezco.

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fuerzas polticas se debieron enfrentar a burocracias pblicas en las cuales en general tenan poca
confianza y de las cuales tenan relativamente poco conocimiento previo.
Estos desarrollos plantean un nmero de preguntas de investigacin interesantes. En un
grado alto de generalidad es posible preguntarse como han impactado los cambios polticoadministrativos de signo contrario de los aos noventa y de la primera dcada de este siglo en las
relaciones entre polticos y la burocracia pblica en la regin. Tanto el NGP como los partidos de
izquierda han sido fuertemente crticos del clientelismo y el patrimonialismo que, como se
sealaba en el prrafo anterior, han caracterizado histricamente a los estado latinoamericanos.
Por detrs de estas prcticas hay complejos factores histricos, polticos y culturales que no
corresponde analizar aqu. Pero el resultado comn ha sido una relacin problemtica entre
polticos y burcratas fundada en la mutua desconfianza sobre las respectivas lealtades polticas y
en la preferencia de los polticos de apoyarse en personal de confianza poltica en desmedro de los
funcionarios de carrera para ejercer la actividad de gobierno. Como puede caracterizarse la
relacin entre polticos y funcionarios pblicos en los gobiernos de izquierda? Han representado
estos gobiernos un intento de profesionalizacin de la administracin pblica o, por el contrario,
han exacerbado todava ms su politizacin? Pueden gobernantes sin experiencia previa en el
manejo de la cosa pblica prescindir del consejo de funcionarios con mayor conocimiento que
ellos de la gestin pblica? Pero al mismo tiempo, cmo pueden los nuevos gobernantes confiar
en el asesoramiento de burocracias politizadas por las fuerzas polticas tradicionales que han sido
desplazadas del poder?
Este trabajo busca dar una respuesta preliminar a algunas de estas preguntas en relacin
al caso uruguayo. El argumento que se desarrolla en el mismo es que la relacin entre polticos y
funcionarios pblicos est signada por la articulacin entre las demandas de gobernabilidad y los
modos gobernanza caractersticos del sistema poltico uruguayo y que es la primera la que
determina la segunda. La presentacin del caso est organizada de la siguiente manera: La
primera parte da una breve descripcin de las caractersticas histricas fundamentales de la
administracin pblica uruguaya. La segunda ofrece una sntesis de los cambios introducidos por
la reforma pblica del ao 1996, que intent introducir cambios inspirados en el NGP. Estas dos
secciones estn basadas en una investigacin previa realizada por el autor (Panizza 2004) y en
otras investigaciones acadmicas sobre el mismo tema (Narbondo y Ramos 2000; Ramos 2009). La
tercera y cuartas partes analizan la relacin entre polticos y funcionarios pblicos durante el
primer gobierno del Frente Amplio (2005-2010) y en los primeros seis meses de su segundo
gobierno (Mazo- Octubre 2010). Estas secciones estn basadas en trabajo de campo realizado en
Montevideo en el mes de abril del 2010 durante el cual fueron realizadas 22 entrevistas semi
estructuradas con informantes calificados y se recogi informacin legislativa y documental sobre
la administracin pblica uruguaya. El estudio concluye que al haberse mantenido largamente
incambiado el modelo de gobernabilidad del sistema poltico uruguayo la reformas en el modo de
gobernanza de la Administracin Pblica han sido como mximo incrementales y como mnimo
marginales .
I.La Administracin Pblica en el Uruguay: Reglas formales e informales.
El Uruguay es uno de los pases de Amrica Latina con mas fuerte tradicin de Estado de
Derecho. Las series estadsticas del Banco Mundial sobre indicadores de gobernanza lo ponen en
el rango 50 -75 % mas alto en efectividad de gobierno e imperio de la ley y en el 75% -90% mas
alto en control de la corrupcin. En Amrica Latina las series lo ubican consistentemente en

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segundo lugar atrs de Chile en el conjunto de los indicadores. 1 Aunque las series del Banco
Mundial solamente recogen informacin a partir de 1996, hay razones para pensar que estos
resultados tienen una considerable consistencia temporal. Y sin embargo el anlisis de la
administracin pblica uruguaya muestra una serie de caractersticas similares a la de otras
administraciones pblicas en la regin. Si se pudiera caracterizar una institucin tan compleja
como la Administracin Pblica en unos pocos pincelazos se podra decir que una estructura legal
de servicio civil formalmente de matriz Weberiana se ha visto histricamente dislocada y
subvertida por la primaca de reglas informales que responden a lgicas muy diferentes. Todos los
estudios de la administracin pblica uruguaya en la segunda mitad del siglo 20 coinciden en
sealar su alto grado de heterogeneidad estructural, complejidad organizacional, fragmentacin
interna y dbil separacin entre poltica y administracin (Hall 1954, Narbondo y Ramos 2000,
Ozlak 1972, Ramos 2009). En parte la heterogeneidad de la administracin pblica refleja un
ordenamiento legal que otorga amplios mrgenes de autonoma a las diversas agencias estatales
para regular su funcionamiento, incluyendo en esto las relaciones con sus funcionarios.
Heterogeneidad y fragmentacin tambin son producto del juego de reglas formales e informales
y de la frecuente primaca de estas ltimas. Ya en 1954 el experto estadounidense John Hall
sealaba que los funcionarios pblicos uruguayos a menudo seguan una norma de su propia
hechura: Cuando una regulacin es imprctica, se justifica su violacin (Hall 1954, 26). En
cuanto a la politizacin, la misma responde, como en el resto de Amrica Latina, a fenmenos de
clientelismo poltico de los cuales el empleo pblico ha sido tradicionalmente una importante
mercadera de intercambio. En el caso de Uruguay un sistema poltico de fuente importa
partidocrtica (Lanzaro 2010) y con un aparato estatal extendido desde muy temprano, dio lugar
a la colonizacin temprana del estado por los partidos polticos tradicionales, Colorados y Blancos,
resultando en un importante clientelismo de masas que llev al continuo crecimiento del nmero
de funcionarios pblicos tanto en trminos absolutos y como porcentaje de la poblacin por la
mayor parte del siglo 20 (Ramos 2009, 302).
La conjuncin de heterogeneidad estructural, juego de reglas formales e informales y baja
separacin entre poltica y administracin se ve reflejada en la condicin de los funcionarios
pblicos. La carrera administrativa est regulada por el llamado Estatuto del Funcionario Pblico el
cual, como se seala en el prrafo anterior, establece un sistema de derechos y deberes de
impronta Weberiana, incluyendo estrictas reglas de ascenso y la inamovilidad en el cargo (tenure).
Sin embargo, al 31 de diciembre de 2009 solamente 62.5 % de los trabajadores estatales eran
efectivamente funcionarios de carrera (Oficina Nacional del Servicio Civil- Observatorio de la
Gestin Humana del Estado sin fecha). En paralelo a la carrera administrativa se han ido
desarrollando una serie de vnculos laborales en relaciones de contratacin permanente o
temporaria que efectivamente constituyen una administracin paralela, sin los derechos
estatutarios de los funcionarios pblicos tales como promocin e inamovilidad. En algunos de
estos vnculos los trabajadores ni siquiera son considerados funcionarios pblicos. Tal es el caso de
los llamados becarios y pasantes que supuestamente son admitidos al estado por un perodo
limitado de tiempo para proporcionarles un ingreso mientras estudian o para hacer experiencias
laborales, pero que en muchos casos ven renovada su contratacin por tiempos considerables
llegando incluso a ocupar puestos jerrquicos en la estructura administrativa. Del mismo modo,
trabajadores contratados son frecuentemente promovidos temporariamente a cargos de direccin
por encima de los funcionarios pblicos de carrera que supuestamente tendran el derecho a la
promocin (Narbondo y Ramos 2005, 55). An entre los llamados funcionarios de carrera el
derecho a la carrera administrativa se ve seriamente limitado por la carencia de adecuados

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sistemas de recursos humanos, fuertes diferencias salariales entre funcionarios ejerciendo

funciones similares, la falta de informacin al da sobre trayectorias laborales y las deficiencias y
limitaciones de los procedimientos de evaluacin (Nazarenko 2001).
Un diagnstico institucional del servicio civil uruguayo publicado por el Banco
Interamericano de Desarrollo en 2002 resume en los siguientes trminos la administracin de
recursos humanos en el estado uruguayo:
La administracin de recursos humanos en el universo examinado se desarrolla ms desde
una ptica tradicional que dese una ptica moderna. En efecto, en general es practicada como una
funcin de apoyo, desvinculada de los resultados y decisiones estratgicas de la organizacin y no
como una disciplina acadmica y profesional y como un sistema que, atravesando
horizontalmente a toda la Administracin, constituye un factor clave para la obtencin de
resultados de corto y largo plazo (Guinovart 2002, 5).
Como en el resto de Amrica Latina la Administracin Pblica uruguaya exhibe
considerables grados de politizacin. La interfase entre los mandos polticos y el funcionariado
pblico es mediado por los llamados cargos de particular confianza. Como su nombre lo ndica,
estos son nombramientos sujetos a la discrecionalidad poltica de los gobernantes y que cesan por
voluntad del jerarca poltico. La administraciones pblicas de Amrica Latina cuentan
tradicionalmente con un alto nmero de funcionarios de confianza poltica que pueden llegar
hasta el 15% o mas del total de funcionarios pblicos (Ferraro, 2006). Es difcil dar una cifra precisa
del nmero de funcionarios cuyo nombramiento est sujeto a discrecionalidad poltica en el
Uruguay, lo cual en parte refleja el alto grado de opacidad del estado uruguayo. Ello se debe
tambin a dificultades de definir con precisin que se entiende por un nombramiento poltico. En
la Administracin Central son definidos como de confianza poltica el primer nivel de la jerarqua
administrativa por debajo del ministro y el subsecretario. Estos puestos incluyen el Director
General de Secretara, que ejerce la jefatura administrativa del ministerio y los llamados jefes de
unidades ejecutoras, generalmente denominadas direcciones generales que son efectivamente
las reparticiones principales del ministerio. Normalmente un ministerio cuenta entre cuatro y ocho
direcciones generales. Estos funcionarios son nombrados polticamente por el ministro, el cual les
puede exigir su renuncia cuando as lo decida. Los ocupantes de los cargos pueden provenir tanto
del sector privado como de la administracin pblica. Por debajo de este nivel jerrquico se
encuentran las jefaturas de divisin, departamentos y secciones que se supone son ejercidas por
funcionarios de carrera (Ramos 2009, 352-55). No es incomn, sin embargo, que no se respete la
carrera administrativa para los nombramientos a este nivel, nominndose personal contratado
que, como se sealaba ms arriba, no son funcionarios de carrera, usando el mecanismo del pase
en comisin desde otras dependencias pblicas, o asignndosele la jefatura en forma temporaria a
funcionarios de menor jerarqua administrativa pero que gozan de la confianza de los jerarcas
polticos. Fuera de la estructura ministerial hay un nmero de funcionarios nombrados
polticamente en oficinas dependientes directamente de la presidencia y en agencias
descentralizadas del estado. Son tambin nombramientos polticos los directores de los llamados
entes autnomos comerciales e industriales del estado. Los gobiernos departamentales tienen su
propia nmina de funcionarios de confianza. Fuera de la jerarqua administrativa existen tambin
un nmero difcil de determinar de asesores ministeriales y adscriptos cuyo nombramiento tiene
carcter poltico independientemente de la figura jurdica de su relacin laboral. 2

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Expertos en administracin pblica ponan el nmero de personal de particular confianza

establecido por ley en la administracin pblica en trescientos veinticuatro en 1995 (Ramos 2009,
354, Correa Freitas y Vzquez 1998, 159). No hay razones que sugieran que esa cifra se ha alterado
sustancialmente para arriba o para abajo desde entonces. Teniendo en cuenta que de acuerdo a
cifras oficiales haba 248.157 funcionarios pblicos en toda la Administracin Pblica Uruguaya a
fines del ao 2009 (Oficina Nacional.), el nmero de funcionarios de confianza poltica sera
menos de 0.2% del nmero total de funcionarios pblicos. Sin embargo utilizando criterios ms
amplios sobre los que constituye un nombramiento poltico la cifra puede ser considerablemente
ms alta. Un informante calificado puso la cifra en 2.000 en toda la administracin pblica, aunque
no proporcion evidencia para respaldar la cifra. An tomando en cuenta esta cifra de difcil
verificacin el nmero de nombramientos explcitamente polticos sera de apenas algo mas de
0,8% del nmero total de funcionarios estatales. Ms difcil an es el determinar el nmero de
nombramientos polticos encubiertos bajo la figura de asesoras, consultoras, contratos de
arrendamiento de obras, becas, pasantas etc., as como las distorsiones polticas a la carrera
administrativa por mecanismos tales como el pase en comisin y la asignacin de puestos
jerrquicos por fuera de la carrera administrativa. Cualquiera sea la cifra que se tome en
consideracin el nmero de funcionarios nombrados polticamente es bajo en relacin a otras
administraciones de Amrica Latina. Pero como se ver mas adelante no es el nmero absoluto
de nombramientos polticos sino la interfase entre los funcionarios de carrera y lo que puede
genricamente denominarse el segmento poltico de la Administracin (entendiendo como tal
tanto los puestos de direccin poltica como los ministros y subsecretarios, los puestos de
particular confianza y el personal cuya influencia y posicin jerrquica en el aparato estatal no
sigue criterios de carrera administrativa) la que concentra los mayores problemas para la
modernizacin de la Administracin Pblica.
En sntesis. Tomada en su conjunto la administracin pblica uruguaya y mas
especficamente su administracin central no funciona en forma totalmente arbitraria,
especialmente corrupta o al margen de la ley pero tampoco de acuerdo a criterios de
administracin meritocrtica de tipo Weberiano. Como lo defina este autor en una investigacin
anterior, las condiciones de empleo en el sector pblico uruguayo se ajusta a una serie de normas
formales que son constantemente bypasseadas reinterpretadas y renegociadas por diferentes
actores estatales, lo cual lleva a la coexistencia de normas formales e informales que reflejan
relaciones de poder dentro de la administracin pblica. Esta conjuncin de normas formales e
informales as como el alto grado de heterogeneidad estructural de la Administracin Pblica no
permite definir al funcionario de carrera como el actor clave de la administracin pblica ni a la
carrera administrativa como la norma rectora de las relaciones entre polticos y burcratas
(Panizza 2004).
II. La reforma neogerencialista de los aos 90
Al igual que la mayora de los pases latinoamericanos Uruguay emprendi en los aos 90
una serie de reformas econmicas de inspiracin neoliberal. Pero a diferencia de las polticas de
shock implantadas en pases, tales como Argentina y Per, estas reformas fueron gradualistas y de
alcance moderado (Blake 1998, Lanzaro 2010). En el ndice de privatizacin elaborado por Eduardo
Lora (2001) para el Banco Interamericano de Desarrollo, Uruguay figura en el ltimo lugar entre 18
pases de la regin en trminos del valor de los activos privatizados en relacin al producto bruto
interno (PBI). Sin embargo durante la dcada de los 90 se llevaron adelante algunas reformas
importantes en reas claves de la actividad estatal, tales como la seguridad social y la educacin,

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se privatiz la actividad portuaria y los aeropuertos y se introdujeron varios programas de

racionalizacin administrativa y modernizacin en las empresas pblicas.
En este contexto el intento de reforma ms ambicioso de la Administracin Pblica fue el
emprendido en el ao 1996 por el gobierno Colorado del presidente Julio Mara Sanguinetti (19952000). La reforma tom clara distancia poltica e ideolgica en relacin a las reformas estatales de
inspiracin neoliberal que supuestamente tenan como objetivo el desmantelamiento del estado
como parte de procesos de ajuste econmico. En contraste la reforma, que tuvo deliberadamente
un bajo perfil poltico, fue presentada como parte de un proceso gradual y autctono de
modernizacin del estado y de su adaptacin de cara al proceso de integracin regional de
Mercosur que haba comenzado poco ms de un ao antes (Presidencia de la Repblica Oriental
del Uruguay 1998; Panizza 2004; Narbondo y Ramos 2000, Ramos 2009). Distancias con el
neoliberalismo no obstante, la reforma estuvo claramente inspirada por los principios del NGP e
incluy entre sus objetivos principales la reduccin en el nmero de funcionarios pblicos y la
terciarizacin de actividades consideradas no esenciales.
En sus aspectos mas relevantes para los efectos de este trabajo la reforma se puede
sintetizar en los siguientes puntos (Ramos 2009) :
1)
Reformulacin de la estructura funcional y administrativa de la Administracin
Central concentrndola en sus actividades sustantivas (formulacin de polticas, regulacin y
control etc.) y eliminando o traspasando al mercado o a asociaciones de la sociedad civil las
consideradas no sustantivas.
2)
Cambio del control de la actividad pblica de los procesos a los resultados
mediante la creacin de sistemas de medicin de desempeo.
3)
Reduccin y readecuacin del personal existente y creacin de nuevas formas de
evaluacin del personal y de recompensas por desempeo. Esta iniciativa incluy incentivos para
el retiro y la redistribucin de funcionarios pblicos que se desempeaban en funciones
consideradas no sustantivas. Paralelamente se estableci un nuevo sistema de calificaciones que
disminua el peso de la antigedad y aumentaba la importancia de la evaluacin sobre la base de
criterios de capacidad e institua premios por rendimiento. A estos efectos se estableci un
sistema de distribucin forzada de las calificaciones mediante el cual un determinado porcentaje
fijo de los funcionarios evaluados en cada unidad administrativa deba se asignado a una de cinco
categoras de rendimiento que variaban de excelente a insuficiente. Mientras las categoras
mas altas habran de recibir premios de hasta el 10% de su retribucin nominal anual, los
funcionarios cuyo rendimiento fuera repetidamente calificado como insuficiente corran riesgo
de perder el cargo.
4)
Creacin de un nmero de cargos denominados de Alta Especializacin. Las diversas
unidades del estado poda asignar parte de los ahorros realizados por los retiros voluntarios para
la creacin de estos cargos gerenciales. Los mismos se deban regir por criterios empresariales,
tanto en la forma de contratacin (concurso abierto al sector privado y contrato sin plazo fijo y
revocable en cualquier momento) como en los niveles de pago (similares a los de las empresas
privadas importantes). Fueron definidos como tales un 35% de los cargos de direccin de primer
nivel de la Administracin Central.
5)
Finalmente, una ley del ao 1995 estipul el cierre durante diez aos del ingreso a
la funcin pblica, el cual fue prorrogado hasta el ao 2015 por una decisin del gobierno
posterior del Presidente Jorge Batlle.

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Si la reforma se caracteriz desde su concepcin por sus alcances relativamente limitados,

su implementacin, quizs inevitablemente, la limit todava ms en los hechos. La reforma logr
racionalizar la estructura administrativa de los ministerios, lo cual llev a una disminucin de poco
mas del 10% en el nmero de funcionarios pblicos de la Administracin Central, aunque como
suele suceder en procesos voluntarios de este tipo, muchos de los que renunciaron eran aquellos
con mejores capacidades y aptitudes para acceder al mercado laboral privado (Ramos 2009 400 y
433). La reforma sin embargo no alter en forma significativa los altos grados de heterogeneidad
estructural e informalidad, entendida como la diferencia entre las reglas aparentes de la jerarqua
Weberiana y las reglas reales de funcionamiento de la administracin pblica (Ramos 2009, 431,
Banco Mundial 1998, 43), de la Administracin Pblica. Por el contrario, haya sido de forma
intencional o no, la prohibicin del ingreso a la funcin pblica aument todava mas la
informalidad estructural, dado que al no poderse llenarse vacantes de acuerdo a los principios de
la carrera administrativa se incentiv el recurso a formas ad hoc de relacionamiento laboral
dentro del sector pblico, tales como contratos a trmino, pases en comisin, contratos de obra,
becas , pasantas etc. las cuales de hecho aumentaron todava mas el grado de discrecionalidad
poltica y opacidad remunerativa de quienes en uno u otro carcter trabajan de hecho para el
estado (Ramos y Scrollini 2010). La calificacin de rendimientos por criterios de distribucin
forzada levant fuerte resistencias tanto entre los funcionarios como entre los jerarcas que
deban implementar el sistema, con el resultado de que su vigencia prctica fue extremadamente
limitada. Finalmente fueron pocos los cargos de Alta Especializacin que fueron efectivamente
provistos y aquellos que lo fueron funcionaron mas como asesores de los jerarcas polticos que
como verdaderos gerentes estatales.
En sntesis, las reforma gradualista de 1996 hizo poco para corregir las principales
patologas histricas de a administracin pblica uruguaya: La combinacin de rigidez e
informalismo de la funcin pblica, la existencia de regimenes paralelos de relaciones laborales, la
falta de incentivos de rendimiento y la inexistencia de un alto servicio civil de carrera, y en alguna
medida las empeoro an mas. Fue este el panorama con que se encontr el primer gobierno de
izquierda de la historia uruguaya.
III. Los gobiernos del Frente Amplio y la reforma de la Administracin Pblica.
El primero de marzo de 2005 el Frente Amplio ((FA) asumi por la primera vez el gobierno
en Uruguay. Como nuevo partido de gobierno el FA debi hacerse cargo de la conduccin del
estado y de la Administracin Pblica, cuyo aparato haba sido histricamente formado (sus
crticos diran deformado) por sucesivos gobiernos Colorados y Blancos y ms recientemente haba
sufrido el impacto de las reformas de mercado de los aos 90. Es difcil el exagerar la significacin
histrica del cambio que represent el fin del duopolio de gobierno ejercido por los llamados
partidos tradicionales (PPTT) Blanco y Colorado desde la independencia de pas. El triunfo del FA
fue producto de un proceso de ms de 30 aos de acumulacin de fuerza poltica por la izquierda y
de su progresiva insercin en las redes institucionales del sistema poltico uruguayo. Durante los
aos 90 el crecimiento electoral paulatino y constante del FA fue acompaado de un corrimiento
ideolgico desde la izquierda hacia el centro izquierda del espectro poltico (Busquet y De Armas
2004), que lo distingue claramente de los proyectos fundacionales antisistmicos de otros
gobiernos de izquierda en Amrica Latina, tales como los de Venezuela y Bolivia. En comn con
otras fuerzas de izquierda de la regin el FA bas sus campaas polticas en la crtica al

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neoliberalismo y en marcar sus diferencias con las prcticas polticas de los PPTT, a quienes acus
de desmantelar al Estado y de fomentar el clientelismo y la corrupcin. 3
Si bien el FA fue cuidadoso en la campaa electoral del ao 2004 en evitar los radicalismos,
su llegada al gobierno conllevaba una clara promesa de cambio tanto en lo poltico como en lo
econmico. Pero para llevar adelante cualquier programa de cambio es necesario hacer uso
efectivo del aparato administrativo del estado, un aparato con el que el nuevo gobierno tena
escasa familiaridad y poco control. Tal como es de esperar de una fuerza de izquierda, el
programa del Frente Amplio para la eleccin del 2004 reivindica el rol del estado en contraste con
la primaca del mercado establecida por el neoliberalismo.4 En lo que se refiere a la reforma del
Estado, el programa del FA reivindica el fortalecimiento de las empresas pblicas y la presencia
activa y directa del Estado en las reas estratgicas de la economa. Polticamente se compromete
a la democratizacin de los procesos decisorios que eliminen la brecha entre, por un lado,
expertos y polticos y por el otro, los ciudadanos, mediante la promocin de la participacin de la
sociedad y la mejora en la transparencia de las decisiones pblicas y la construccin de
herramientas destinadas a reforzar el control horizontal de las decisiones pblicas. El programa
tambin se compromete a promover la descentralizacin en el plano poltico y organizativo
(Frente Amplio 2004).
En lo que se refiere especficamente a la gobernanza pblica, el programa electoral del
2004 del FA es bastante escueto. El mismo se compromete a una mejora en las retribuciones de
los funcionarios estatales que opere como un verdadero estmulo tanto para el mejoramiento
permanente de los funcionarios as como la retencin de los ms calificados. Sin embargo el
programa reconoce que el incremento de los niveles de remuneracin no asegura por s solo la
mejora de la gestin sin especificar sin embargo que medidas se proponen para solucionar este
estado de cosas. En lo que puede entenderse como una crtica al estilo de gestin estatal de los
PPTT el programa se compromete a la erradicacin de prcticas clientelsticas y de cualquier forma
de corrupcin y a introducir reformas en la educacin, la seguridad social y la Administracin
Central . Establece tambin que se debern mantener los criterios histricos del Frente Amplio
para el ingreso a la funcin pblica por concurso o sorteo en su caso, y se compromete a proveer
los cargos de direccin en su gobierno con ciudadanos calificados para la tarea, rompiendo el
esquema del premio consuelo para los fracasados electorales y el respaldo de los cargos segn
lealtades polticas (ibid).
Las breves referencias contenidas en al manifiesto electoral del FA a la condicin de los
funcionarios pblicos parecen sugerir una inclinacin hacia los principios de corte Weberiano en la
gobernanza de la Administracin Pblica como parte de un conjunto de reformas mas amplias
destinadas a dar una mayor participacin al estado en el manejo de la economa y fomentar la
participacin de los ciudadanos en las decisiones y control de las polticas pblicas, principios
todos que son congruentes con visiones de izquierda sobre formas de representacin poltica,
intervencin econmica y organizacin interna del estado. Aunque el manifiesto no menciona las
reformas de inspiracin gerencialista de la dcada anterior es de presumir que la general
hostilidad de la izquierda hacia todo lo que apareciera como de inspiracin neoliberal debia hacer
al Frente Amplio naturalmente contrario a este modelo de gobernanza pblica.
Es necesario sin embargo el establecer ciertas reservas sobre el compromiso ideolgico de
la izquierda con principios meritocrticos de seleccin de personal y gestin pblica. No es
necesario ser marxista para reconocer que el servicio civil es una creacin eminentemente poltica
y est inevitablemente envuelto en cuestiones polticas relacionadas con la relacin entre el
estado y la ciudadana (Peters y Pierre 2004, 2). Para la izquierda, principalmente para la izquierda

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mas tradicional de origen marxista, el aparato estatal difcilmente puede ser neutro, como lo
pretende la visin Weberiana. Para cambiar su naturaleza de clase es necesario que el mismo sea
controlado por los representantes de los sectores populares. En cuanto al rechazo de las
reformas neogerenciales de inspiracin neoliberal, en la discusin de la reforma el mismo fue
menos radical de lo que se puede presumir. Efectivamente el nuevo gobierno mantuvo una
cuidadosa estrategia de adoptar, completar y corregir la poltica econmica de la administracin
anterior dentro de una visin general destinada a mantener la estabilidad econmica y atraer la
inversin extranjera. Dentro de ese marco el Frente Amplio no haba efectivamente presentado
una oposicin claramente definida a la reforma administrativa del ao 96 y por lo menos uno de
sus miembros mas prominentes, el nuevo ministro de economa Danilo Astori, haba participado
constructivamente en la discusin de la reforma en la comisin correspondiente de la Cmara de
Senadores (Berreta 2001). Estas posturas ideolgicas sugieren que por un lado el Frente no estaba
totalmente definido a favor de un modelo de gobernanza de bases Weberianas ni tampoco tena
una posicin unificada a favor o en contra del NGP.
Si del campo de las ideas pasamos al juego de los intereses e instituciones el mismo se
encuentra enmarcado por las relaciones entre gobernabilidad y la gobernanza, es decir entre la
necesidad de toda administracin de obtener y mantener los apoyos polticos necesarios para
ejercer el gobierno y la forma de ejercerlo. Dentro de una marco institucional presidencialista con
un sistema de partidos fuertes, el Frente Amplio es una coalicin de grupos polticos o fracciones
claramente diferenciados poltica e ideolgicamente y con sus propias estructuras
organizacionales. En la eleccin del 2004, seis fracciones lograron representacin parlamentaria .
A los efectos de asegurar la gobernalidad el Presidente Tabar Vzquez nombr a los lderes de
cada fraccin en el gabinete ministerial conjuntamente con algunos ministros de su confianza y un
independiente. Como era de esperar, la proliferacin de fracciones dentro del partido de
gobierno cre una fuerte demanda por parte de cada fraccin por puestos dentro de la alta
burocracia pblica para sus cuadros poltico-tecnocrticos. Cada uno de los lderes de fraccin
con cargos ministeriales busc rodearse de personal de confianza de su propia fraccin, a la vez
que ubicar miembros de su fraccin en otras agencias del estado. A estos efectos cada uno de los
grupos o fracciones del Frente con representacin parlamentaria elevaron al Poder Ejecutivo los
cvs de las personas que deseaban ocuparon cargos de particular confianza en los ministerios,
quedando la designacin a cargo del ministro aunque el Presidente se reservaba el poder de veto
(Ponce de Len 2010). La distribucin de cargos polticos dentro de la Administracin Pblica
reflej en parte el caudal de votos obtenido por cada fraccin o grupo poltico en la eleccin
parlamentaria as como la diferente disponibilidad de cuadros tcnicos de cada fraccin, lo cual
hizo que algunas, que contaban con personal mejor calificado, estuvieran sobrerepresentadas en
el aparato estatal en relacin a su representacin parlamentaria.
IV. Reforma del Estado y de la Administracin Pblica en la administracin Vzquez.
Aunque como se sealaba anteriormente el primer gobierno Frentista mantuvo
importantes elementos de continuidad con la poltica econmica del gobierno saliente,
principalmente en el rea macroeconmica, no obstante la administracin Vzquez llev adelante
un importante programa de reformas econmicas y sociales algunas de las cuales caen claramente
dentro de un concepto amplio de reforma del Estado.5 En una publicitada reunin del Consejo de
Ministros el 28 de agosto de 2006, el presidente Vzquez present un borrador de pautas
generales de discusin para lo que llam la madre de todas las reformas, la del Estado, las cuales
abarcaban una serie de propuestas muy amplias en lo que hace a la gestin del Estado y ms

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especficamente de la Administracin Pblica .6 Ms de un ao mas tarde, en Octubre del 2007, el

director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Enrique Rubio, present un
documento con propuestas mas concretas en diversas reas de la gestin estatal. 7 En lo que se
refiere especficamente a los funcionarios pblicos, el documento presentado por Rubio reivindica
como un elemento central la participacin de los trabajadores en la llamada transformacin
democrtica del Estado. Como objetivo general se propone transitar hacia una Administracin
Central ms pequea, ms profesional, con ms recursos informales para timonear al Estado y
comunicarse con la ciudadana y mejor paga. 8 En una propuesta que tiene por lo menos
parecidos de familia con la reforma del ao 96 propone una reestructura funcional hacia una
gestin colectiva y estratgica de gabinete con planes y metas de gestin y un plan de
readecuacin del personal a las funciones necesarias del ministerio. Tambin familiares son los
mecanismos establecidos para lograr dicha meta, los cuales incluyen incentivos para el retiro de
los ocupantes de cargos declarados excedentarios y el promover la movilidad horizontal de los
funcionarios para adecuar su perfil a la funcin del cargo. Tambin propone la combinacin de
indicadores de metas de gasto y de productos, para incentivos colectivos y de desempeo y
compromisos para incentivos individuales.9
En la prctica la administracin Vzquez revoc algunas de las disposiciones claves de la
reforma del 96. Ms especficamente se derog el rgimen de evaluacin de funcionarios
establecido por la reforma (que como se sealaba mas arriba haba tenido mnima puesta en
prctica) sin que se introdujera un sistema alternativo. El nuevo gobierno tambin derog las
disposiciones que cerraban el ingreso a la carrera administrativa e incorpor a la misma a
alrededor de 12.000 contratados a trmino becarios y pasantes que as pasaron a ser funcionarios
pblicos de pleno derecho. Se busc tambin racionalizar la carrera administrativa mediante la
institucin del llamado Sistema Integrado Retributivo y Operacional (SIRO) que intent
sistematizar los escalafones de la administracin pblica e igualar las retribuciones de funcionarios
dentro del mismo escalafn. No hubo nuevas terciarizaciones pero se crearon un nmero de
personas pblicas no estatales que se rigen por el derecho privado (Narbondo 2010; Scrollini 2010;
Ramos 2010).
En lo que fue quizs la propuesta ms importante en trminos de la creacin de un alto
servicio civil de carrera se substituyeron los Cargos de Alta Especializacin de inspiracin
neogerencialista establecidos por la reforma del 96 y en su lugar se creo un subescalafn de Alta
Conduccin en la cspide de la carrera administrativa que combina elementos neogerencialistas y
neo Weberianos. En su concepcin original estos funcionarios deban asumir las tareas de
direccin y asesoramiento inmediatamente debajo del primer nivel de la estructura administrativa
de la Administracin Central, los llamados Directores de Unidades Ejecutoras, que se mantenan
como cargos de confianza poltica. Acceso a este escalafn de Alta Conduccin es por concurso,
limitado en principio a los funcionarios de la reparticin en cuestin, con la posibilidad de abrirlo
al resto de la administracin pblica y a la ciudadana en general en caso de no haber postulantes
adecuados. Se establecieron tres grados ms por encima del grado mximos de carrera, no como
cargos de carrera, sino como asignacin de funciones. Los funcionarios del subescalafn de Alta
Conduccin que acceden a los tres grados mas altos deban firmar un compromiso de gestin,
atado a un porcentaje de su remuneracin, que se pierde en caso de evaluacin insatisfactoria,
debiendo en tal caso el funcionario volver a ocupar el grado mas bajo del subescalafn de Alta
Conduccin (Ramos y Scrollini 2010).
Los resultados de estas reformas fueron modestos. El gobierno del Frente Amplio cumpli
con el compromiso de su programa de gobierno de aumentar significativamente los sueldos de los

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funcionarios pblicos pero al no haber instituido mecanismos de evaluacin de la productividad y

del rendimiento hizo de hecho odos sordos a la advertencia contenida en su propio programa de
que el incremento de los niveles de remuneracin no asegura por s solo la mejora de la gestin.
Segn la mayora de nuestros informantes hubo un uso mas sistemtico y transparente de los
concursos para el acceso a la carrera administrativa y para los ascenso dentro de ella. La
incorporacin de contratados, becarios y pasantes a la carrera administrativa fue un intento de
solucionar una situacin irregular, aunque la misma condonara de hecho las irregularidades
cometidas en la designacin original de estos puestos sin las debidas garantas concursales. La
conjuncin de la derogacin de la normativa que prohiba designar personal presupuestado y la
regularizacin de la situacin laboral de aquellos que no eran legalmente funcionarios pblicos
pero trabajaban efectivamente para el estado (contratados no permanentes, becarios y pasantes)
reverti la tendencia declinante en el nmero de funcionarios pblicos observable desde
mediados de la dcada pasada con el resultado de un aumento de 23.232 en el nmero de
vinculaciones laborales con el Estado durante el transcurso de la administracin Vzquez ( +
9.59%) (Oficina Nacional de Servicio Civil sin fecha).
Sin embargo, el intento de regularizacin de los trabajadores estatales que no revestan
carcter de funcionarios pblicos parece no haber arrojado los resultados esperados: Tras
ascender paulatinamente a un ritmo promedio de 2% anual entre 1995 y 2003, el ritmo de
crecimiento de los categorizados como no funcionarios pblicos se incrementa con fuerza a
partir de 2004, desciende abruptamente en 2006 (probablemente como consecuencia de su
incorporacin a la funcin pblica) y vuelve a retomar su tendencia ascendente del 2007 al 2009
(Oficina Nacional de Servicio Civil sin fech, 23) sugiriendo la perpetuacin de las prcticas polticas
que haban llevado originariamente a las situaciones irregulares. As el nmero de becarios cae de
3.106 en 2005 a 1.652 en 2006 slo para subir a 2.582 a fines del 2009. En tanto el nmero de
pasantes y contratos a trmino eran mayores a fines del 2009, el ltimo ao de la administracin
Vzquez, que a comienzos de la misma. En cuanto al intento de racionalizar la estructura
escalafonaria y retributiva de la Carrera Administrativa a partir del llamado SIRO, el mismo no fue
efectivamente implementado en la prctica porque las reestructuras necesarias para su
implementacin no fueron llevadas a cabo y porque segn nuestros informantes el nuevo sistema
enfrent desde su comienzo oposiciones dentro del sistema poltico, as como en el Ministerio de
Economa y otras agencias del Estado (Narbondo 2010).
En cuanto a los cargos de Alta Conduccin que habran de configurar un embrin de Alto
Servicio Civil,hasta el 31/12/2009 se haban designado 27 cargos de este nivel en ocho ministerios.
El llamamiento fue altamente competitivo, ya que se presentaron un total de 1131 postulantes
para los 26 cargos concursados. El 48% de los designados tenia experiencia exclusiva en el sector
pblico, el 45% la tenia tanto en el sector pblico como en el privado y el restante 7% proviene del
sector privado. La mitad de los designados cumplan funciones en el mismo ministerio en que
fueron designados, el 31% ejercan cargos en otras reparticiones pblicas y los restantes nunca
haba cargos pblicos, si bien algunos de ellos se haba desempeado como consultores o asesores
del sector pblico. La gran mayora presenta estudios universitarios en carreras de cuatro aos o
ms. El 70% de los gerentes designados contaba con experiencia en conduccin y ms de la mitad
de los gerentes ejerce actividad docente (Oficina Nacional de Servicio Civil - Equipo Tcnico del
Observatorio de la Gestin Humana del Estado sin fecha). Si tomados en su conjunto estos
elementos marcan pautas importantes hacia la configuracin de un Alto Servicio Civil de Carrera,
hay otros que limitan claramente los avances. El nmero de cargos llenados hasta el momento es
bajo en relacin a la cantidad de puestos gerenciales en la Administracin Central. Pese a estar

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previsto por Ley el establecimiento de un compromiso de gestin, con una compensacin

adicional en caso de cumplimiento, no se avanz hasta ahora en la reglamentacin de su puesta
en prctica. Pero tal vez la limitacin mas importante es la sealada por Ramos y Scrollini (2010):
En lo que se refiere a la libertad de gestin que finalmente se otorg estos cargos
bsicamente puede decirse que la misma es o bien inexistente, o bien limitada al referendo
poltico de la mayora de las decisiones que no sea de mero trmite. El hecho de que no sean en el
contexto jurdico ordenadores del gasto y que no tengan en el fondo un rol de gerentes, hace
que pueda aducirse que tienen autonoma tcnica (como cualquier asesor de la Administracin
Central) pero no en aspectos de la gestin.
En sntesis, en el contexto de un gobierno que instituy reformas importantes en varios
aspectos de las polticas pblicas la llamada madre de todas las reformas estuvo lejos de
corresponder a su hiprbole en lo que se refiere a la gobernanza de la Administracin Central.
Entre los aspectos positivos se puede sealar los intentos de ordenamiento de la carrera
administrativa y el cumplimiento del principio del concurso para el acceso a la misma y para los
mecanismos de promocin (aunque estos principios tambin se cumplan hasta cierto grado en
administraciones pasadas, especialmente en lo que se refiere a las promociones). Dentro de sus
lmites la creacin de cargos de Alta Conduccin abri un camino acotado para la creacin si no de
gerentes pblicos de carrera al menos de funcionarios altamente calificados en altos puestos
administrativos. Pero los cambios no alteraron los rasgos fundamentales de la Administracin
Pblica uruguaya y especialmente el alto grado de politizacin de sus niveles superiores. Los
mecanismos de politizacin, as como la lgica institucional por detrs de ellos, se mantuvieron
incambiados y, si algo, se vieron incrementados durante la pasada administracin. Los
mecanismos de evaluacin del personal y de medicin de gestin siguen siendo dbiles o
inexistentes. El nmero de cargos de particular confianza poltica en la Administracin Central
creci de 134 en enero de 2005 a 186 en enero del 2008.10 El incremento en relacin a diciembre
de 2004 de contratos de arrendamientos de obra, arrendamiento de servicios y contratos a
trmino, sugiere la persistencia como mnimo de estructuras funcionariales paralelas a la carrera
administrativa y como mximo la persistencia de una fuerte lgica de clientelismo de cuadros.
Paradojalmente, dentro de estas categoras fueron los puestos financiados por convenios con
agencias multilaterales supuestamente comprometidas a promover el ejercicio de la buena
gobernanza donde, de acuerdo a nuestros informantes, se respetaron menos los principios
meritocrticos y ms las afinidades polticas para la contratacin del personal.
V. El segundo gobierno del Frente Amplio (2010-15): Reformismo retrico y politizacin
prctica.
El segundo gobierno del Frente Amplio que asumi el gobierno el 1 de marzo de 2010
coloc desde su comienzo la reforma del estado al tope de la agenda pblica. En su discurso
inaugural el presidente Jos Mujica record el dicho de su antecesor de que la reforma del Estado
era la madre de todas las reformas y agreg: No debemos permitir que esa madre nos siga
esperando. 11 El discurso de reforma del Estado de Mujica sorprendi a muchos observadores de
un presidente que despus de todo haba sido electo candidato presidencial con el voto de los
sectores mas radicales del Frente Amplio, un partido con una muy fuerte implantacin social en el
sector pblico. Si bien Mujica reafirm su oposicin a las privatizaciones adujo que confusiones
entre formas de propiedad y modos de gestin de la cosa pblica haban postergado demasiado
la discusin franca sobre el Estado, sobre los recursos que consume y sobre la calidad de los

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servicios que presta y llam a redisear al Estado para hacerlo ms eficiente y ms barato para
los cual dijo ser necesario nmeros y comparaciones as como evaluaciones serias, imparciales
y profundas. 12
La retrica reformista fue complementada con consideraciones sobre los funcionarios
pblicos que en su conjunto no estaran fuera de lugar entre los crticos del estatismo. Aunque se
cuid en remarcar que la reforma no era contra los funcionarios pblicos, el Presidente record
que durante la crisis econmica de los aos 2002 -2003 casi 200 mil personas perdieron su trabajo
y ninguna de ellas eran funcionarios pblicos y que otros 200 mil trabajadores privados haba
sufrido rebajas en sus salarios.13 Para agregar lea al fuego en posteriores intervenciones pblicas
el Presidente Mujica cuestion los hbitos de trabajo de los funcionarios pblicos y la probidad de
los concursos para la contratacin de funcionarios, aunque siguiendo su peculiar estilo de
conduccin poltica tambin combin los ataques con mensajes de tono conciliatorio.14
La aparente apertura del viejo guerrillero Tupamaro al NGP pareci confirmarse cuando
trascendi que el gobierno favoreca la implantacin de reformas siguiendo el modelo
Neozelands, que como es sabido fue pionero en la implantacin de los principio del NGP. Con
este propsito la prensa inform que el gobierno de Nueva Zelandia se haba comprometido a
enviar dos expertos en reforma del Estado para colaborar con el proceso uruguayo. 15 El viraje
neo-gerencialista pareci haberse confirmado con la designacin como sub director de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto efectivamente a cargo de la reforma, de un distinguido
acadmico, el Dr Conrado Ramos, al cual se le atribuian simpatas con este modelo de gestin.16
La retrica de Mujica y los primero anuncios sobre los lineamientos generales de la
reforma, que incluyeron un decreto que obliga a los funcionarios pblicos a cumplir un mnimo de
seis horas de trabajo, ocasionaron un fuerte rechazo por parte de los sindicatos de funcionarios
pblicos y entre algunos sectores del Frente Amplio, especialmente del Partido Comunista, que
tiene un fuerte peso en el movimiento sindical y que haba apoyado la candidatura de Mujica en
las elecciones internas del Frente Amplio.17 Pero los anuncios y trascendidos iniciales sobre la
reforma tambin ocasionaron considerables reservas en miembros del Ejecutivo, incluyendo a
ministros, funcionarios de confianza poltica y personas del entorno presidencial. 18 Los sindicatos
de empleados pblicos iniciaron una fuerte campaa contra el gobierno y sus propuestas de
reforma, aduciendo que no estaban siendo consultados sobre la misma y su oposicin a sus
lineamientos generales. La campaa que tambin incluy demandas salariales llev a la realizacin
de un paro general contra el gobierno en junio del 2010, el cual fue impulsado por los sindicatos
del sector pblico. Mas daino para las perspectivas de reforma fue su falta de respaldo poltico
dentro del Ejecutivo, lo cual llev a la renuncia del Dr Ramos en agosto de 2010.
En lo que es hasta ahora la nica propuesta legislativa de reforma de la Administracin
Pblica contenida en una seccin del Presupuesto General de Gastos para el perodo 2010-2014,
sometido al tiempo de escribir este trabajo a consideracin del Parlamento, parece reflejar una
opcin por profundizar la politizacin de los altos niveles de conduccin de la Administracin
Pblica mediante la extensin de los cargos de confianza poltica. Entre otras disposiciones el
proyecto de ley transforma en cargos de particular confianza ocho cargos comprendidos en las
llamadas Funciones de Alta Prioridad y Alta Especializacin, entre las que se encuentran el Auditor
Interno de la Nacin, el Director Tcnico de la Propiedad Industrial y el Director del Museo
Histrico Nacional y suprime los puestos en esta categora funcional que se encuentren vacantes a
la fecha de publicacin de la ley. El proyecto tambin suprime los cargos de Alta Especializacin
creados por la reforma del 96 y los cargos vacantes de Alta Conduccin establecidos por la
Administracin Vzquez, as como todas las vacantes de cargos y funciones del escalafn

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Conduccin y las de Director de Divisin y Jefe de Departamento. No es claro cual va a ser el

rgimen que sustituir al vigente a esos niveles. El mismo proyecto de ley autoriza a los Ministros
de Estado a contratar un cierto nmero de adscriptos por el trmino que determinen y no ms all
de sus respectivos mandatos, los cuales no adquirirn la calidad de funcionarios pblicos, lo que
configura de hecho la autorizacin para contratar ms asesores polticos (Ministerio de Economa
y Finanzas 2010). Frente a las crticas que las disposiciones sobre funcionarios pblicos del
proyecto de ley de presupuesto sealan de hecho el fin del proyecto de reforma del estado,
fuentes del gobierno han sealado que las mismas son parte de un proyecto de largo alcance que
ha de seguir en los aos siguientes. 19
VI.Conclusiones
La llegada por la primera vez al gobierno del Uruguay de un partido de izquierda, el Frente
Amplio, ha presentado la oportunidad de analizar sus efectos en lo que se refiere a la relacin
entre polticos y funcionarios pblicos. Dos cuestiones son de particular inters en este anlisis: 1)
Como se ha enfrentado la nueva elite gobernante a los funcionarios de un aparato estatal
colonizado desde la poca de la independencia por los partidos tradicionales? 2) Que cambios han
introducido estos gobiernos en el modo de gobernanza de la Administracin Pblica?
En cuanto a la primera interrogante era razonable avanzar la hiptesis de que esta relacin
poda estar marcada por una fuerte desconfianza poltica mutua. Nuestra investigacin de campo
seala que la realidad ha sido mas compleja. Las entrevistas a informantes calificados muestran
que salvo en algunos casos aislados la presunta filiacin poltica de unos y otros no fue un
determinante fundamental en el desencuentro entre elites polticas y burocrticas. Las
entrevistas tambin arrojan que aunque prcticamente la unanimidad de los respondientes
consideran positivo y necesario la consulta a funcionarios permanentes para la elaboracin de
polticas pblicas en la prctica dicha consulta fue verdaderamente excepcional y los niveles
superiores de la Administracin Pblica continan dominados por nombramientos de carcter
poltico ms all de sus figuras legales. En esto la elite gobernante del Frente Amplio no ha hecho
ms que seguir y en alguna medida profundizar el modelo de gobernanza de las administraciones
anteriores, en los cuales un nmero comparativamente limitado de funcionarios de confianza y
asesores monopoliza de hecho la alta gestin estatal y los funcionarios de carrera tienen una muy
escasa participacin a ese nivel. Al igual que sus predecesores los gobernantes Frenteamplistas
hacen extensivo uso de sistemas de redes informales a partir de contactos previos por los cuales
tienen acceso a nombres dentro de la Administracin Pblica de funcionarios que puedan
asesorarlos, los cuales pasan a trabajar con ellos mediante mecanismos tales como la adscripcin y
el pase en comisin (Scrollinin 2010).20 A su vez las agencias de desarrollo internacionales
financian redes paralelas de consultoras y asesoras de muy dudosa transparencia en la provisin
de su personal, las cuales conjuntamente con las redes polticas mas tradicionales configuran una
estructura de clientelismo de cuadros que efectivamente dirige la maquinaria estatal. Peters y
Pierre sugieren que aunque la politizacin del servicio civil es inevitable, mientras que en los
pases en vas de desarrollo la politizacin se caracteriza por el uso de patronazgo en los
nombramientos del personal del estado en las democracias industriales la politizacin implica
intentos de controlar la elaboracin y la implementacin de las polticas y no solamente el dar
empleos pblicos a miembros del partido o de la familia. (Peters and Pierre 2004, 2) El caso
uruguayo muestra que la distincin entre los dos tipos de politizacin es menos clara de la que
sostienen los autores, ya que la distincin entre prcticas clientelares y el legtimo derecho a

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trabajar con funcionarios que gozan de confianza del jerarca poltico es difcil de establecer en la
prctica.
En las dos ltimas dcadas la Administracin Pblica uruguaya ha sido sometida a fuertes
crticas tanto por la derecha partidaria de la primaca del mercado como por la izquierda favorable
a una mayor intervencin estatal. Las dos crticas tienen significativos elementos en comn, en lo
que se relaciona a la falta de eficiencia del aparato administrativo, a la necesidad de incrementar
sus capacidades tcnicas y gerenciales y a la importancia de establecer formas de medir los
resultados del aparato estatal e incentivar a sus funcionarios. A estos efectos en el ao 96 el
gobierno de centro derecha del Presidente Sanguinetti intent implementar una serie de reformas
importantes. Diez aos ms tarde el presidente de centro izquierda, Tabar Vzquez, proclam la
reforma del Estado como la madre de todas las reformas.
Dentro de los parmetros gradualistas de la poltica uruguaya ambos gobiernos
implementaron reformas importantes en varios aspectos de las polticas pblicas muchas de las
cuales tienen que ver con el papel del estado y su relacin con la economa y la ciudadana. Sin
embargo, en lo que se refiere a la gobernanza de la Administracin Pblica los logros han sido
como mucho incrementales y como poco marginales y se pueden caracterizar en su conjunto
como intentos de reforma frustradas, parciales e inconclusas. Aspectos importantes de la reforma
del 96 fueron abolidos por la administracin Vzquez y parece ser que el gobierno del presidente
Mujica estara considerando revertir algunas de las iniciativas de la administracin Vzquez,
especialmente en lo que se refiere a la creacin de puestos de Alta Conduccin.
En su conjunto puede afirmarse que en el cambio de gobiernos de centro derecha a
gobiernos de centro izquierda hubo cambios importantes en las polticas pblicas pero no en el
modo de gerenciamiento de la Administracin Pblica. A que se debe esta persistencia? En un
rgimen con un alto grado de institucionalizacin como es el Uruguayo puede sugerirse que los
efectos de path dependency son particularmente importantes. Puede sugerirse tambin que las
marchas y contramarchas de las reformas reflejan empates ideolgicos tanto dentro de la derecha
como de la izquierda entre partidarios de modelos Weberianos y neogerencialistas de gestin de
la Administracin Pblica. Pero me parece que la razn fundamental que explica la persistencia de
un modo de gobernanza de alta politicizacin en la Administracin Pblica uruguaya radica en la
relacin entre gobernanza y gobernabilidad. En un sistema poltico de impronta partidocrtica
consocionalista (Lanzaro 2010) con partidos fuertemente fraccionados que apelan a sectores
amplios y diversos de la ciudadana (catch all) la elaboracin de acuerdos intra e inter partidarios
que aseguren la gobernabilidad es considerablemente facilitada por la posibilidad de distribuir
puestos en la alta administracin pblica entre los diversos partidos y fracciones de partidos
(Scrollini 2010).
En su larga marcha hacia el gobierno de mas de 30 aos el Frente Amplio ha hecho uso
consistentemente de prcticas polticas caractersticas de los partidos tradicionales favorecidas
por la legislacin electoral, especialmente la institucionalizacin de fracciones internas con
representacin parlamentaria propia, que le proporcionan un amplio abanico de oferta polticoideolgica capaz de apelar a diversos sectores de la ciudadana. Dado que los grupos de izquierda
que configuran el Frente Amplio tienen en general una mayor estructura de cuadros que las
facciones de los partidos tradicionales esto conlleva la existencia de una masa importante de
cuadros polticos disponibles para la gestin pblica. El Frente Amplio tambin tuvo oportunidad
de hacer experiencias importantes de gobierno a nivel departamental, lo cual le proporcion la
oportunidad de entrenar un significativo nmero de cuadros polticos en la gestin pblica y el
poder crear su propia red de funcionarios estatales de confianza. Si a todo esto le agregamos que

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el fuerte crecimiento econmico de los ltimos aos gener importantes recursos para subir las
retribuciones de los funcionarios pblicos y aumentar su nmero y pocos imperativos financieros
para incrementar la eficacia y eficiencia del aparato estatal, tanto gobernabilidad como su
herramienta poltico-administrativa, la gobernanza, se han visto bien servidas por el status quo.

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Instituto de Ciencia Poltica.
Ramos, C. y F. Scrollini (2010) El tmido e incierto camino de la Alta Direccin Pblica en el
Uruguay. Aprendizajes a partir de los casos de Chile y Nueva Zelandia (manuscrito).
Scrollini, F. (2010) Ex Asesor Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Entrevista del autor , 23
Marzo 2010.

http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp

Reflejando la dificultad de determinar con precisin el nmero y la situacin laboral de este grupo de
funcionarios, informantes calificados variaron la cifra de asesores que pueden tener ministros, subsecretarios y
directores generales de secretara entre dos (ministro) y cero para el resto de los jerarcas del ministerio hasta 10 para
el ministro y no ms de dos o tres para subsecretarios y directores generales
3
Criticando el modo de gobernanza de los PPTT el manifiesto electoral del FA afirma: Los uruguayos y
uruguayas, ya estamos acostumbrados a ver como se componen las coaliciones blanqui-coloradas: Fundadas mucho
ms sobre la base de repartos de cargos (inclusive creando Ministerios) que en la defensa de los intereses de la
nacin (Frente Amplio 2004).
4
En una extensa seccin de su programa de gobierno titulada Democratizacin del la Sociedad y el Estado
se afirma que: En esta etapa el Estado deber asumir, sin dudas, el liderazgo del desarrollo haciendo efectivo un
concepto del cual nuestra fuerza poltica ha tomado consciencia tempranamente: el de la estrecha vinculacin entre
reformar el Estado y democratizar la sociedad (Frente Amplio 2004).
5
Entre ellas se crearon mecanismos de coordinacin transversal entre los ministerios mediante la creacin
de los llamados gabinetes ministeriales temticos denominados gabinetes Productivo, Social, de la Innovacin y de la
Seguridad Ciudadana. Tambin se crearon algunas importante agencias e institutos gubernamentales con diverso
grado de autonoma, tales como la Agencia Nacional de la Investigacin e Innovacin (ANII) y la Agencia para el
Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (AGESIC) entre
otras y un nmero de Observatorios en las reas de Criminalidad, Polticas Sociales, Comercio Exterior y Gestin
Humana destinadas a proveer informacin de fcil acceso sobre la gestin del Estado Uruguayo. En sus aspectos mas
estrictamente polticos se reintrodujo la negociacin colectiva en el sector pblico y se promovi hacia fines de la
administracin Vzquez la eleccin de alcaldes en las localidades de mas de 2000 habitantes, las cuales anteriormente
eran gobernadas directamente por los gobiernos departamentales (provincias) (Presidencia de la Repblica -Oficina de
Planeamiento y Presupuesto 2009) . Hubo tambin importantes reformas en las reas de salud, impositiva, laboral, de
seguridad social y educativas, todas las cuales hacen al quehacer del Estado y su relacin con la ciudadana
6
Vzquez present a la madre de todas las reformas: la del Estado, La Repblica, 29 de agosto 2006.
7
OPP propuso la estrategia para la transformacin democrtica del Estado y afirm que es para dos
perodos de gobierno. La madre de todas las reformas La Repblica 16 de octubre 2007
8
El documento argumenta que no se le debe demandar al gobierno progresista que las reformas tengan
solamente beneficios que las reestructuras operen, por ejemplo, como formas encubiertas de aumentos salariales
generalizados ().
9
Ibid.
10
Hay 41% ms de cargos de confianza que en 2004. Informe de la OPP dice que pasaron de 134 a 189
puestos El Pas 17 de febrero de 2009.
11
Lea el discurso de Mujica en la Asamblea General, El Pas 2 de marzo de 2010.
12
Ibid.

Instituto de Iberoamrica 2010-2011

Seminario de Investigacin
Francisco Panizza

13

Ibid.
Gremios pblicos acusan golpes cada vez mas duros de mujica. El Pas Digital, 22 Mayo 2010; Mujica
suaviz su discurso hacia los pblicos: son escudo de los pobres, El Pas Digital 23 de Mayo de 2010.
15
Expertos de Nueva Zelanda comandarn reforma del Estado en Uruguay
http://causaabierta.blogia.com/2010/030418-expertos-de-nueva-zelanda-comandaran-reforma-del-estado-enuruguay.php (accedido 18 de noviembre de 2010)
14

16

El Dr Ramos ya haba ocupado el cargo en el gobierno Vzquez y renunciado por su

disconformidad con la lenta marcha de las reformas.
17

Obligarn a funcionarios pblicos a cumplir horario mnimo de 6 hs El Pas Digital 19 de julio de 2010;
Comunistas y Mujica con visiones opuestas sobre reforma del Estado. Interna. PCU dice que propuesta de Mujica no
respeta al Congreso del FA El Pas Digital 25 de julio de 2010.
18

En un documento entregado a la OPP y a la ONSC poco despus de la asuncin del nuevo

gobierno los Directores Generales de Secretara de los Ministerio (cargos de confianza poltica)
sealaron su necesidad y la de ministros y subsecretarios de contratar asesores para ejercer sus
funciones. En declaraciones al peridico El Pas uno de los directores manifest: Las empresas
pblicas se pueden gerenciar, pero en los ministerios se desarrollan polticas y para eso se
necesitan asesores. Quieren contratar ms asesores y menos gerentes en los ministerios. Pases
en comisin. Analizarn que hacer con los del anterior gobierno. El Pas Digital 19 de marzo de
2010.
19

Los cargos de confianza en el ojo de la tormenta. Presupuesto. El choque es por la idoneidad de jerarcas y
las nuevas contrataciones. Compararon los gobiernos de Lacalle y del FA. El Pas Digital 8 de noviembre de 2010.
20
En muchos casos esas redes se habian formado a partir de experiencias previas de gobierno en la
municipalidad de Montevideo, controlada por el Frente Amplio desde 1989.

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