Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
2013
V795
Violncia e segurana pblica / Guaracy Mingardi (org.). So Paulo :
Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.
152 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 15)
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7643-192-3
1. Segurana pblica - Brasil. 2. Violncia - Brasil. 3. Brasil - Polticas
pblicas. I. Mingardi, Guaracy. II. Srie.
CDU 351.78(81)
CDD 363.10981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)
Sumrio
5
Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
11 Introduo
Guaracy Mingardi
Doriam Borges
43 Polcia e investigao
Guaracy Mingardi
Letcia Godinho
Benedito Mariano
Apresentao
Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
Prefcio
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
P r oj e tos par a o B r as i l
10
Introduo
Este livro foi concebido como uma coletnea de ensaios sobre segurana pblica. Ao contrrio de outros da coleo Projetos para o Brasil, os autores no tiveram
condies de se reunir nem discutir, em conjunto, os temas aqui tratados.
O motivo desse trabalho individualizado que a segurana pblica ainda
um tema em construo dentro das polticas pblicas brasileiras. Sade e educao,
por exemplo, so tratados h muito tempo. Nessas reas, o acmulo de conhecimento e de concordncia chegou a nveis em que possvel discordar de uma poltica, mas discuti-la dentro dos mesmos parmetros de seus idealizadores.
Na questo da segurana estamos longe disso. Os posicionamentos ainda so
diversos e envolvem valores extremamente diferenciados. Desmilitarizao e unificao das polcias, descriminalizao das drogas etc., so discusses em aberto e
que sempre tem, no mnimo, duas posies opostas e irreconciliveis e por isso, no
trataremos dessas e de outras teses do tipo. Tentamos mostrar os problemas centrais
de algumas polticas e no discutir temas genricos demais, que no ajudam a definir
caminhos viveis para os prximos anos. Os nicos textos mais abrangentes so os
dois primeiros, por meio dos quais buscamos oferecer um apanhado geral da situao criminal e da estrutura de segurana. Os outros tratam de pontos especficos.
Tendo em vista essas caractersticas, a maioria dos textos deste livro ter
apoiadores e adversrios. E, mesmo entre os autores, as posies assumidas em
cada captulo no so necessariamente aceitas por todos os outros, mas espero que
pela maioria.
Os autores foram escolhidos com base no conhecimento de cada um sobre os
assuntos abordados. Alguns so pessoas muito conhecidas no meio e outros ainda
no, mas a ideia no foi fazer uma coletnea de textos de medalhes, mas apresentar aos leitores e leitoras conhecimento recente e opinies abalizadas.
O primeiro artigo trata das estatsticas criminais. Doriam Borges discute a sua
interpretao e os usos polticos que distorcem a realidade. E prope que os nme-
11
12
Guaracy Mingardi
Organizador
Doriam Borges
As estatsticas de
violncia e a profecia
autocumprida do medo
Introduo
No debate pblico sobre a criminalidade e a violncia no Brasil dos ltimos anos, as estatsticas em geral tm sido uma referncia para o argumento
da tese das crescentes ondas de violncia. Em muitas situaes, dentro da
perspectiva da fala do crime (Caldeira, 2003), existem discursos na sociedade, disseminados por diferentes atores sociais (mdia, polticos, vizinhos,
lideranas etc), que citam nmeros distintos da realidade, mas que podem
influenciar a percepo generalizada de insegurana e do aumento da violncia no pas (Borges, 2011). Ao mesmo tempo, existem aqueles que utilizam
nmeros sobre a violncia sem citar suas respectivas fontes. Outros simplesmente proclamam que no h aumento da violncia e do crime, sem que
tenham qualquer apoio estatstico para suas declaraes. Apesar dos exemplos de mal uso dos nmeros, as estatsticas criminais continuam sendo um
instrumento poderoso para o desenvolvimento de polticas pblicas e para
que a populao acompanhe as tendncias desse fenmeno. Dessa forma, as
estatsticas criminais, quando utilizadas corretamente, podem ser entendidas
como um espelho objetivo da realidade social, no que se refere violncia e
criminalidade.
No obstante, a discusso sobre a qualidade das estatsticas criminais ainda rara nas cincias sociais no Brasil (Borges, et al; Lima e Borges, 2013). Neste
trabalho queremos colaborar com este tema e argumentar que uma leitura objetiva das estatsticas de criminalidade pode lanar uma luz diferente sobre a fala
do crime. Tais nmeros tm uma enorme influncia sobre a percepo da populao. Mesmo que a fonte seja desconhecida, as estatsticas parecem ser vlidas
13
14
1. A sistematizao das estatsticas criminais no padronizada entre os estados, alm da inexistncia de uma nica instituio responsvel para desenvolver este trabalho. Em alguns estados, os dados so coletados e criticados pela Polcia Civil,
em outros pela Secretaria de Segurana Pblica, existem ainda aqueles que no possuem uma metodologia de organizao
das informaes.
2. Anualmente, nos Estados Unidos aplicado uma pesquisa de vitimizao: National Crime Victimization Survey, com o
objetivo de mensurar a incidncia de crimes, por meio de entrevistas domiciliares.
3. O Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) foi criado pelo DATASUS, ligado ao Ministrio da Sade, para a obteno regular de dados sobre mortalidade no pas. A partir da criao do SIM foi possvel a captao de dados sobre mortalidade, de forma abrangente, para subsidiar as diversas esferas de gesto na sade pblica. Com base nessas informaes
possvel realizar anlises de situao, planejamento e avaliao das aes e programas na rea. [N. E.]
P r oj e tos par a o B r as i l
15
16
a maior taxa de homicdios, registrou 71,4 vtimas por 100 mil habitantes,
em contraste com Santa Catarina, que apresentou uma taxa de 12,7 homicdios por 100 mil habitantes, em 2011 (Grfico 1). A situao em Alagoas
notvel pela sua gravidade, embora os valores devam ser considerados com
algum cuidado, porque existe um problema de m classificao das mortes
violentas no Brasil4. Os dados a seguir so do SIM, compilados pelo Ministrio da Justia.
Grfico 1
Taxa de homicdio por 100 mil habitantes segundo a Unidade da Federao, 2011
Alagoas
Esprito Santo
Paraba
Par
Pernambuco
Bahia
Gois
Amazonas
Sergipe
Distrito Federal
Rio Grande do Norte
Cear
Mato Grosso
Paran
Amap
Rondnia
Rio de Janeiro
Mato grosso do Sul
Tocantins
Maranho
Acre
Minas Gerais
Roraima
Rio Grande do Sul
Piau
Sao Paulo
Santa Catarina
71,4
47,1
42,6
39,9
39,1
38,8
37,3
36,5
35,0
34,5
33,0
32,7
32,2
31,6
30,5
28,4
28,3
27,0
25,6
23,9
22,0
21,6
20,6
19,2
13,9
13,6
12,7
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
4. No Brasil, em 2011, 7,1% das mortes por causas externas intencionalidade eram desconhecidas, ou seja, no era possvel
saber se a morte foi causada por homicdio, suicdio ou acidente. Esse problema de m classificao das mortes violentas
varia entre os estados (Borges et al, 2013).
P r oj e tos par a o B r as i l
17
O aumento da criminalidade e do medo nas cidades brasileiras afetaram a vida cotidiana das pessoas e tornaram-se assuntos corriqueiros, gerando o que Caldeira (2003) chamou de fala do crime. A fala do crime
pode influenciar o comportamento e as percepes das pessoas e, nessa
fala que o medo trabalhado e disseminado e a violncia pode ser ampliada
(Caldeira, 2003). Essa fala do crime, entre outras coisas, tambm capaz
de criar preconceitos, esteretipos e caricaturas, dividindo o mundo entre
o bem e o mal. Segundo a autora, a ordem simblica engendrada na fala
do crime no apenas discrimina alguns grupos, promove sua criminalizao
e os transforma em vtimas da violncia, mas tambm faz o medo circular
atravs de histrias e ajuda a deslegitimar as instituies da ordem e legitimar a privatizao da justia e uso de meios violentos e ilegais (Caldeira,
2003, p. 43). Alm disso, a autora salienta as mudanas sociais, nas cidades
contemporneas, devido violncia e ao medo, com a ampliao de novas
formas de segregao espacial e discriminao social, a construo de enclaves fortificados5 nas residncias, no trabalho, em reas de lazer e mesmo em
ambientes de consumo. Enfim, tais preocupaes generalizadas tm efeitos
negativos tanto para o indivduo quanto para a sociedade (Hale, 1996), agravando o impacto do crime e afetando a qualidade de vida dos indivduos.
Elas podem, tambm, afetar a comunidade e deteriorar o senso de confiana,
coeso e controle social, o que, por sua vez, pode contribuir para uma maior
incidncia do crime, ou seja, uma profecia autocumprida do medo do crime.
medida que as pessoas acreditam que h mais violncia (Borges, 2011) em
um determinado lugar sendo verdade ou no , potenciais criminosos podem passar a perceber tal espao como um ambiente propcio para cometer
crimes, cumprindo a profecia do ambiente perigoso. So nesses termos que
introduzimos a profecia autocumprida do medo.
5. Enclaves fortificados so espaos privatizados, fechados e monitorados, destinados residncia, lazer, trabalho e consumo (Caldeira, p.11, 2003).
6. Com a implementao do PNSP, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) do Ministrio da Justia foi reorganizada e fortalecida, para exercer o papel de coordenadora da poltica nacional de segurana pblica, denominada
de Sistema nico de Segurana Pblica (Susp). Com o Susp, o governo federal pretendeu articular operacionalmente as
intervenes dos estados da federao, incluindo suas respectivas polcias.
P r oj e tos par a o B r as i l
19
Grfico 2
Evoluo da taxa de homicdio por 100 mil habitantes no Brasil, 1980 a 2011
35,0
60.000
50.000
22,2
20,3
30.000
20.000
12,6 12,6
11,7
15,3 15,3
13,8 15,0
23,8
20,9
25,926,2
27,8 28,5
28,9
27,0
26,9
26,3
25,8 25,2 26,4
27,4 27,1
21,2
20,2
19,1
16,9
16,8
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
10.000
5,0
0,0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
20
Nmero de vtimas
40.000
24,8 25,4
26,7
P r oj e tos par a o B r as i l
Grfico 3
Evoluo da taxa de homicdio por 100 mil habitantes segundo Grandes Regies
Brasil, 2007 a 2001
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
21
15,0
10,0
5,0
0,0
2007
Regio Norte
Regio Sul
2008
2009
Regio Nordeste
2010
2001
Regio Sudeste
Regio Centro-Oeste
22
Tabela 1
Nmero absoluto e taxa de roubo por 100 mil habitantes
Unidades da Federao, 2008 a 2011
Unidades da Federao
2010
2008
2009
2011
Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa
Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins
3.053
8.627
...
23.059
65.102
18.577
29.732
9.687
18.976
16.244
9.626
4.856
12.131
65.131
6.301
36.617
56.089
7.402
140.990
15.979
79.300
4.390
727
15.443
278.862
6.313
1.334
448,9 2.564
275,8 8.424
...
...
690,2 26.335
448,9 65.406
219,8 44.998
1162,7 31.820
280,5 3.878
324,7 18.392
257,6 26.452
325,5 13.976
207,9 3.960
61,1
...
889,6 53.231
168,4 3.225
345,8
...
642,2 59.319
237,3 8.624
888,3 138.083
514,4 13.253
730,5 32.039
293,9 8.374
176,1 1.018
255,1 12.879
680,0 327.839
315,7 5.884
104,2 1.706
371,0
266,9
...
776,1
446,8
526,4
1220,6
111,2
310,3
415,4
465,6
167,8
...
716,3
85,5
...
673,3
274,2
862,5
422,4
293,6
556,8
241,5
210,5
792,2
291,3
132,0
3.032 413,3
9.615 308,1
347 51,8
27.541 790,5
55.781 398,0
...
...
26.830 1043,9
9.691 275,7
12.545 209,0
23.870 363,1
12.848 423,3
4.332 176,9
47.427 242,0
198.176 2614,1
3.376 89,6
61.729 591,0
52.910 601,5
7.607 243,9
120.154 751,4
14.721 464,7
56.827 531,4
7.738 495,3
1.219 270,6
13.028 208,5
301.489 730,7
6.522 315,4
1.686 121,9
2.623
9.568
886
36.741
45.710
...
24.440
11.104
20.448
23.927
12.523
3.926
55.656
204.540
5.147
59.418
55.792
...
106.572
...
54.056
7.033
...
14.590
321.894
8.697
1.768
351,4
304,4
129,5
1038,4
324,2
...
936,4
313,0
336,3
360,0
407,1
158,5
282,1
2660,3
135,8
565,2
629,4
...
661,4
...
503,6
446,1
...
231,0
774,0
416,2
126,2
P r oj e tos par a o B r as i l
Grfico 4
Evoluo da taxa de roubo por 100 mil habitantes
Unidades da Federao, 2008 a 2011
700,0
600,0
654,4
587,7
664,6
582,4
500,0
400,0
23
300,0
200,0
100,0
0,0
2008
2009
2010
2011
Fonte: Inpe
Elaborao prpria
24
dos Unidos, o enfrentamento desse tipo de violncia considerado como central em suas polticas de segurana. No Brasil, apesar de haver uma escassez
de pesquisas relacionadas questo, os poucos dados obtidos sugerem que os
homens possuem um importante papel na produo desse tipo de violncia.
A violncia como cerne da questo de gnero sempre existiu, mas s
recentemente est sendo discutida no Brasil e no resto do mundo. O reconhecimento pblico do problema no Brasil tem incentivado a busca de
solues que tem recebido apoio internacional. As discusses feministas,
elaboradas entre o final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, resultaram na criao, entre outras instituies e polticas, das Delegacias de
Atendimento Mulher (DEAMs). Essas instituies policiais auxiliaram na
consolidao e institucionalizao do combate violncia contra mulher,
garantindo a visibilidade e expressividade de polticas pblicas de cunho feminista e constituram a primeira poltica pblica de gnero na rea de segurana pblica. Alm disso, foram criados, em mbito nacional, os Juizados
Especiais Criminais (Jecrims Lei n 9099, de 1995) para o julgamento de
crimes de menor potencial ofensivo. Esses rgos criminais abarcam grande
parte dos casos de situaes de violncia domstica e conjugal. Em 2006, foi
sancionada a Lei Maria da Penha voltada s mulheres. Diante desse contexto
de definio do problema, elaborao e consecuo de polticas pblicas de
gnero, percebe-se a tendncia da violncia contra a mulher ultrapassar o
espao privado e pessoal, para se lanar ao mbito pblico e institucional.
Pesquisas qualitativas e quantitativas sobre a violncia masculina contra as
mulheres, em nosso pas, sugerem que esta violncia e a violncia sexual so
frequentemente vistas como parte de um script sexual presente tanto nos casamentos, quanto nas relaes estveis no legalizadas. Tambm observa-se,
por meio dessas pesquisas, que homens frequentemente toleram esta violncia, inclusive proporcionando apoio mtuo (Barker e Lowenstein, 1997).
No estado do Rio de Janeiro, pesquisa realizada pelo Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC), em conjunto com a Viva Rio e
Universidade de Coimbra, aponta que 86% dos homens denunciados nas
DEAMs eram conhecidos da denunciante, e 60,3% eram parceiros ntimos
ou ex (maridos, namorados, companheiros). A pesquisa foi feita entre 12 de
setembro e 13 de outubro de 2005, com 615 mulheres que responderam aos
questionrios deixados em oito DEAMs do estado do Rio de Janeiro.
Na pesquisa realizada em 2001 pela Fundao Perseu Abramo (FPA),
constatou-se que so raros os casos de denncia pblica por parte das mulheres agredidas. Quando ocorrem so, principalmente, diante de ameaa
integridade fsica por armas de fogo (31%), espancamento com marcas,
P r oj e tos par a o B r as i l
25
26
Comentrios finais
A anlise das estatsticas criminais do Brasil pode ser resumida nos seguintes tpicos:
1) As taxas de homicdio por 100 mil habitantes no explodiram em
2011. Houve uma tendncia ao crescimento dos homicdios entre meados da
dcada de 1980 e incio dos anos 2000. No entanto, nos ltimos oito anos,
esse fenmeno tem permanecido relativamente estvel no Brasil;
2) Existem diferenas significativas entre as Grandes Regies. Enquanto
no Nordeste a evoluo da taxa de homicdios crescente (aumenta, em mdia, 5,3% ao ano), com valores altos (36 por 100 mil habitantes), por outro
lado, no Sudeste, a tendncia de reduo (diminui, em mdia, 3,5% ao ano),
com valores mais baixos (20 por 100 mil habitantes);
3) As estatsticas de roubo em nvel nacional so precrias. Analisando
os dados de 20 estados, verificamos um aumento no registro dos roubos;
4) No Brasil, como em outros pases, a violncia contra as mulheres tem
como principais perpetradores os companheiros e ex-companheiros;
5) Finalmente, os ndices de criminalidade so desproporcionais representao de crime no discurso dominante (Borges, 2011). A mdia destaca, especialmente, os crimes mais violentos. Como a cobertura da mdia
normalmente vista como um espelho da realidade h sobrerrepresentao de
estmulos para o medo do crime.
Mesmo que se tente analisar as estatsticas criminais do Brasil de forma crtica, elas ainda no sustentam a noo de uma exploso da violncia
e do crime, desenvolvida pelo discurso dominante. Uma anlise crtica das
estatsticas sugere que houve um aumento da violncia e da criminalidade
no Brasil, desde os anos 1980 at os dias de hoje, mas os ltimos cinco anos
tm que ser questionados e relativizados de muitas maneiras. A evoluo dos
nmeros pode ser lida como possuindo um ligeiro aumento, ou mesmo com
uma possvel estagnao em alguns casos, e no contexto dos estudos da teoria
criminolgica ambas so mais plausveis do que a hiptese de exploso do
fenmeno, o que difcil de verificar para a maioria dos indicadores.
De acordo com a teoria criminolgica, apresentada neste documento,
esse crculo vicioso tambm pode ser agravado pelos ndices de criminalidade em si: a fala do crime leva a maiores taxas de criminalidade. Quanto mais
relatos da mdia sobre o crime, mais o Estado procura responder as demandas e tomar medidas, e, consequentemente, mais delitos so detectados: uma
profecia autocumprida do medo. Este contexto, por sua vez, pode levar a mdia
a falar sobre a onda de crimes, o que pode gerar na sociedade uma demanda
por segurana, acionando os polticos e gestores da rea de segurana pblica,
Referncias Bibliogrficas
Adorno, S. O . Gerenciamento pblico da violncia urbana. In: So Paulo sem
medo: um diagnstico da violncia urbana. Rio de Janeiro. Garamond, 1998.
Barker, G.; Loewenstein, I. Where the boys are: Attitudes related to masculinity,
fatherhood, and violence toward women among low-income adolescents and young
adult males in Rio de Janeiro, Brasil, Youth & Society, 29, 166-196, 1997.
Borges, D. O medo do crime na cidade do Rio de Janeiro: uma anlise sob a perspectiva das crenas de perigo. Curitiba: Editora APPRIS, 2011.
Borges, Miranda, D.; Duarte, T.; Novaes, F.; Ettel, K.; Guimares, T.; Ferreira, T. Mortes violentas no Brasil: uma anlise do fluxo de informaes.
P r oj e tos par a o B r as i l
27
28
P r oj e tos par a o B r as i l
Muncie, J. Youth & Crime, London / Thousand Oaks. New Delhi: Sage, 2004.
Souza, E. R. Homicdios no Brasil: O grande vilo da sade pblica na dcada de 80. Cadernos de Sade Pblica, 10 (Sup. 1): 45-60, 1994.
29
(Re)Estruturao da
segurana pblica no
Brasil1
Passados 25 anos de experincia democrtica, falar sobre a atual estrutura da segurana pblica no Brasil implica reconhecer que, se por um lado
conseguimos avanar na construo de discursos e polticas que se baseiam
em princpios de Direitos Humanos e de cidadania, por outro, convivemos
com um modelo em que a ausncia de reformas estruturais obstrui em termos prticos e polticos a efetivao desses mesmos princpios, bem como a
oferta de uma segurana pblica verdadeiramente para todos.
No esforo de compreender os avanos e desafios da estrutura vigente,
necessrio recordar que diferentes interesses e convices pautaram os mandatos
das polcias brasileiras ao longo da histria, levando a dilemas organizacionais
e de pacto federativo que persistem at os dias de hoje. Como ponto de partida,
interessante observar que o termo segurana pblica parece ter sido usado
pela primeira vez ainda na Constituio Federal (CF) de 1937 (Artigo 16, inciso
V), a qual conferia exclusivamente Unio a competncia por regular a matria
e garantir o bem-estar, a ordem, a tranquilidade e a segurana pblicas, quando o
exigir a necessidade de uma regulamentao uniforme (grifo nosso).
Observa-se aqui uma primeira tenso conceitual, uma vez que a Lei 192,
de 17 de janeiro de 1936, regulava as atividades das polcias militares e as
vinculava s Unidades da Federao, cabendo Unio apenas um papel de
superviso e controle, por meio do Exrcito. Ainda por essa Lei, consonante
1. Este captulo sintetiza uma srie de discusses que tm sido feitas nos ltimos anos e que j foram, em maior ou menor
grau, publicadas em Lima (2011) e esto presentes em TRINDADE e LIMA (no prelo). Todavia, elas servem para traar um
quadro da segurana pblica no Brasil e auxiliam na discusso sobre reformas estruturais e legislativas.
31
32
P r oj e tos par a o B r as i l
33
34
P r oj e tos par a o B r as i l
35
36
P r oj e tos par a o B r as i l
dade urbana (Adorno, 1994; Caldeira, 1992; Feiguin & Lima, 1995; Lima,
2002, Zaluar, 1984; 1994 e 1998). Ao mesmo tempo, cuidam de discutir os
aspectos de legitimidade e reconhecimento das polcias e dos tribunais como
foros adequados de medio e resoluo de conflitos sociais (Tavares dos Santos e Tirelli, 1996; Adorno, 1996; Lima, 1997).
Desta maneira, se no plano normativo continuou-se a insistir em mais
do mesmo, no se pode dizer que as relaes entre polcia, Estado e sociedade
tenham permanecido as mesmas. Certamente, muitos fatores contriburam para
essa mudana e a compreenso desses fatores requer ateno a mltiplos nveis
de anlise, que envolvem transformaes nas percepes sociais da violncia,
aumento da competio profissional para a definio do campo da segurana
pblica, aumento da presso das organizaes da sociedade civil, para participao na formulao das polticas, questes internas corporao policial e
sua luta por melhores condies de trabalho, bem como a consolidao de uma
percepo social de ineficincia da polcia diante do crescimento e das transformaes do crime. Todos esses fatores, e mais alguns outros, pressionam a polcia
por mudanas, apesar da aparente manuteno do status quo ante.
Cabe aqui destacar que as crticas dos movimentos sociais se orientavam,
nesse perodo, contra a desmobilizao dos governos e a ausncia de aes de
enfrentamento do grande crescimento das taxas de violncia, dramaticamente
refletidas num aumento dos homicdios (taxas que chegam a crescer mais
de 128%, entre 1979 e 1998, e somam mais de meio milho de mortos no
perodo), que vitimam preferencialmente os jovens das periferias das grandes
cidades. Assim, em termos da poltica de segurana pblica como um todo,
um dos maiores desafios postos era, em resumo, o de aliar um sistema de justia criminal, que ao mesmo tempo garantisse respeito aos direitos humanos e
atendesse s demandas por maior eficincia policial (Adorno, 2002: 291-293).
Isso num ambiente poltico e social no qual, vale ressaltar, a estabilizao da
economia iniciada no governo Itamar Franco (1992-1993) trazia a preocupao com instrumentos de ajuste fiscal e com a reestruturao do Estado, tanto
em termos funcionais quanto gerenciais.
Ato contnuo, durante o perodo FHC (1994-2002), o Brasil comeou
a presenciar alguma mudana no modo de gesto das polticas pblicas, em
especial nas reas da sade, da educao, do meio ambiente e do consumidor. Ao que parece, tais reas ganham destaque e dinamismo democrtico
ao terem mecanismos de controle criados ou sofisticados (conselhos municipais de educao, de sade, maior destaque ao trabalho do Ministrio Pblico, entre outros). Nesse mesmo sentido, no mbito da segurana pblica,
criada em 1997 a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, bem como
37
38
regulamentado o funcionamento do Conselho Nacional de Segurana Pblica, conferindo-se pela primeira vez direito de participao sociedade civil,
representada pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). No nvel estadual,
tambm nesse contexto que comeam a surgir mecanismos de controle dos
rgos responsveis pela segurana pblica, como as primeiras ouvidorias de
polcia implantadas pelos estados de So Paulo (1995), Par (1996), Minas
Gerais (1997), Esprito Santo (1998), Rio de Janeiro (1999), Rio Grande do
Sul (1999) e Paran (2000).
Como resultado desses esforos, a agenda de direitos humanos no Brasil
consolidou-se nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso,
que tomaram boa parte da dcada de 1990, na perspectiva que sua implementao s seria contemplada se fossem atacadas, ttica e vigorosamente, as
graves violaes de direitos econmicos, sociais e polticos. O plano macroeconmico criaria as condies para a consolidao do ambiente de respeito
cidadania e acesso justia da populao brasileira. No obstante esse diagnstico, a execuo fiscal das parcelas dos oramentos pblicos, voltados ao
cumprimento da agenda de direitos humanos, ficou muito aqum daquilo que
foi inicialmente programado (Adorno 2003: 119).
Mais recentemente, programas de transferncia de renda, como o Bolsa
Famlia, j no governo Lula, transformaram o cenrio socioeconmico do pas,
diminuindo as desigualdades e melhorando o ambiente para a construo de
polticas de incluso social e defesa da cidadania no toa, o Programa de
Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) props-se a aliar a dimenso
do investimento no aparato de segurana pblica em termos ampliados ,
que de fato resultou em um incremento substantivo das despesas da Unio
com as funes de segurana pblica entre os anos de 2003 e 20102 com a
necessidade de salvaguardar e estimular direitos e garantias individuais.
exatamente a atuao do Estado na configurao desses direitos que,
segundo Jos Murilo de Carvalho (2001), h, no caso brasileiro, uma mudana
na ordem dos direitos estabelecida pelos modelos europeu e norte-americano,
onde os direitos civis precedem os demais. Para Carvalho, a histria do pas
conta como os direitos polticos foram os primeiros a serem assumidos como
bandeira nacional; e os direitos sociais foram, mesmo em tempos autoritrios,
utilizados para negociar o apoio aos projetos de poder de cada poca. Ainda
segundo esse autor, foi exatamente apenas aps a CF de 1988, que os direitos
2. Sobre o assunto, conferir dados do Anurio de Segurana Pblica 2011, do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Dis
ponvel em: www2.forumseguranca.org.br/node/26939.
P r oj e tos par a o B r as i l
39
40
P r oj e tos par a o B r as i l
41
Referncias bibliogrficas
Adorno, Srgio. Os aprendizes do poder. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.
______. A gesto urbana do medo e da insegurana: violncia, crime e justia penal na sociedade brasileira contempornea. So Paulo: Universidade de So
Paulo, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas. (Tese de livre
docncia), 1996.
______. Monoplio estatal da violncia na sociedade brasileira contempornea. In: Micelli, Srgio (org.). O que ler nas Cincias Sociais brasileiras:
1970-2002. So Paulo: Anpocs; Editora Sumar, 2002.
______. Lei e ordem no segundo governo FHC. Tempo Social: Revista de Sociologia da USP. So Paulo, (15) 2: 103-140, nov, 2003.
Avritzer, Leonardo; Costa, Srgio. Teoria crtica, democracia e esfera pblica: concepes e usos na Amrica Latina. Dados: Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, ( 47) 4: 703-728, 2004.
Bobbio, Norberto. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica a as lies dos
clssicos. Organizado por Michelangelo Bovero. Rio de Janeiro: Campos,
2000.
Brant, V. C. Ter medo em So Paulo. In:______(org.) So Paulo trabalhar e
viver. So Paulo: Brasiliense/Comisso Justia e Paz, 1989.
Carvalho, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2004.
Dias Neto, Theodomiro. Segurana urbana: o modelo da nova preveno. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.
Feiguin, Dora e Lima, Renato S. Tempo de violncia: medo e insegurana
em So Paulo. So Paulo em Perspectiva. So Paulo: Fundao Seade, vol. 9,
n. 2: 73-80, abr./jun, 1995.
Freire, Moema Dutra. Paradigmas de segurana no Brasil: da ditadura aos
nossos dias. Revista Brasileira de Segurana Pblica. So Paulo: Frum Brasileiro de Segurana Pblica, Ano 3, edio 5, ago./ set, 2009.
42
Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. So Paulo, 2007.
Lima, Renato S. Acesso justia e reinveno do espao pblico: sadas possveis de pacificao social. So Paulo em Perspectiva. So Paulo: Fundao
Seade, (11) 3: 86-91, jul./set., 1997.
______. Entre Palavras e Nmeros: violncia, democracia e segurana pblica no
Brasil. 1. ed. So Paulo: Alameda Editorial, 308p., 2011.
______. Conflitos sociais e criminalidade urbana: uma anlise dos homicdios cometidos no Municpio de So Paulo. So Paulo: Sicurezza, 2002.
______. Atributos raciais no funcionamento do sistema de justia criminal
paulista. So Paulo em Perspectiva. So Paulo: Fundao Seade, 18(1): 6065, jan./mar., 2004.
______. Contando Crimes e Criminosos em So Paulo: uma sociologia das estatsticas produzidas e utilizadas entre 1871 e 2000. So Paulo: Universidade de
So Paulo. (Tese de Doutorado). 2005.
Muniz, Jacqueline O. e Zacchi, Jos Marcelo. Avanos, frustraes e desafios
para uma poltica progressista, democrtica e efetiva de Segurana Pblica no
Brasil. So Paulo: Fundao Friedrich Ebert Stiftung. (Textos PROSUR/Segurana Cidad). 2004.
Tavares dos Santos, J. V. e Tirelli, C. A ordem pblica e o ofcio de polcia: a impunidade no meio rural e no meio urbano. Caxambu: Encontro
Anual da Anpocs, 20. Paper. 1996.
Trindade, A. e Lima, R. S. Segurana Pblica. In. LIMA, R. S; Ratton, J.
L. e Azevedo, R. G. Crime, Polcia e Justia no Brasil. So Paulo: Editora
Contexto. (no prelo)
Zaluar, Alba. A mquina e a revolta. So Paulo: Brasiliense, 1984.
______. Condomnio do diabo. Rio de Janeiro: Revan/UFRJ, 1994.
______. Para no dizer que no falei de samba: os enigmas da violncia no
Brasil. In: Schwarcz, Lilia (org.). Histria da vida privada no Brasil 4:
contrastes da intimidade contempornea. So Paulo: Companhia das Letras,
1998.
______. Violncia e crime. In: Micelli, Srgio (org). O que ler nas Cincias
Sociais brasileiras. So Paulo: Anpocs, Editora Sumar. v. 1, p. 13-107,
1999.
Guaracy Mingardi
Polcia Investigativa
Introduo
Um dos pilares da segurana pblica no pas a Polcia Civil (PC),
mas ele est bambo. Foi corrodo por anos de descaso, interno e externo.
Enquanto isso, os outros dois pilares que sustentam as aes do Executivo
na segurana tm crescido. A Polcia Militar (PM) ganhou espao a partir da
Constituio Federal (CF) de 19881 e a percia foi separada da PC em vrias
Unidades da Federao2.
Como possvel medir a eficincia da ao policial civil? No, como
querem alguns, apenas apurando os ndices criminais. A ocorrncia ou no de
crimes depende de vrios fatores, entre os quais encontra-se questes sociais,
econmicas, urbanas e de preveno policial pura e simples, tarefa mais afeta
PM, desde os anos 19703.
Para descrever os problemas estruturais e conjunturais da PC, o primeiro
passo entender a sua verdadeira funo. A CF, no artigo 114, explicita que:
4) s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a
apurao de infraes penais, exceto as militares.
43
44
Existem controvrsias a respeito do que Polcia Judiciria. Alguns juristas defendem, na prtica, que polcia judiciria , na verdade, todo o trabalho
policial. Para a maioria, porm, a polcia judiciria a que atua no cumprimento
de determinaes do Poder Judicirio, como por exemplo, o cumprimento de
mandado de priso. A terceira posio, defendida por alguns delegados, que
sua funo quase como uma primeirssima instncia do Judicirio. Quanto
atividade de apurao dos delitos, a disputa menor. Trata-se do trabalho de
polcia investigativa, que identificar o criminoso e encaminh-lo, juntamente
com as provas, ao Judicirio. Desse ponto de vista, a principal funo da polcia
civil realizar investigao policial, com o objetivo de esclarecer as infraes
penais. No Cdigo de Processo Penal, artigo 4, consta que:
A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no territrio de
suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais
e da sua autoria.
P r oj e tos par a o B r as i l
45
46
Problemas atuais
Alm desses novos problemas, a investigao policial no pas sofre, h
dcadas, com quatro outros.
1) Lentido e burocracia Polcia cartorial
O excesso de burocracia e papelada. Aqui temos que considerar, conjuntamente, dois malefcios da burocracia: grau de complexidade e ritual
exagerado.
Na Cincia existem dois princpios complementares. O tradicional a Parcimnia Ontolgica ou Navalha de Occam. O filsofo medieval afirmou que
as entidades no devem ser multiplicadas alm do necessrio (Entia non sunt
multiplicanda praeter necessitatem). Em outras palavras, Guilherme de Occam
defende a ideia de que a linha reta no apenas mais curta, mas tambm a
mais precisa, pois no cria elos ou caminhos desnecessrios para se explicar
um fenmeno.
5. Como escreveu So Toms de Aquino, Locus ab auctoritate est infirmissimus. O argumento de autoridade , dentre
todos, o mais fraco. No porque vem da boca de uma autoridade no assunto no caso, o promotor -, que o argumento
se torna verdadeiro.
6. Numa espcie de analogia, a investigao como um lquido, tem de ir aonde a gravidade manda, porm, o inqurito
a embalagem, a garrafa. Na prtica, ele se tornou to duro que confinou a investigao, que fluida, aprisionando-a
numa forma sem sentido ou utilidade.
P r oj e tos par a o B r as i l
O segundo, mais recente, o principio de elegncia ou economia. Segundo ela, entre explicaes satisfatrias a mais simples e elegante , provavelmente, a correta. Difere do princpio da Navalha de Occam, porque abre o
espectro de seu uso.
A regra da elegncia, utilizada na fsica e na matemtica, trabalha com a
ideia de que elementos desnecessrios reduzem a eficincia do design de um
objeto. claro que depende do objetivo e da quantidade de informao que
se precisa organizar, mas organizaes centradas em uma nica tarefa devem
considerar a simplicidade como essencial. E essa simplicidade falta ao inqurito policial6.
O inqurito a forma de levar ao Judicirio as informaes obtidas na
investigao. Transformou-se numa finalidade em si, e subordina toda investigao. Isso aumenta o nmero de elos desnecessrios, bem como de informaes irrelevantes, o que contraria tanto o princpio da Navalha de Occam,
quanto o da elegncia.
Lendo os inquritos podemos verificar que cerca de metade das folhas
tem relevncia. Um caso analisado em pesquisa para a Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (Senasp) foi o de um homicdio cujo inqurito tem
154 pginas. Delas, 46 so dedicadas burocracia. Das 108 folhas restantes,
33 no continham informaes relevantes. Eram de testemunhas que no
tinham qualquer informao til, laudos que nada revelaram etc. Apenas 69
pginas, 51% do total, foram teis ao inqurito (Mingardi, 2010). Em outro
caso, estudado na mesma pesquisa, de um furto em residncia, houve uma
sequncia de 29 pginas dedicadas a trmites entre o Judicirio e a polcia,
que tomou um ano e meio. Quando foi finalmente elaborado o relatrio
do delegado, ele apenas sintetizava informaes que estavam disposio
h mais de um ano. Nesses dois casos, a investigao ocorreu aos trancos,
indo e parando a cada momento e quando o inqurito parava, a investigao
tambm estacionava.
Um dos motivos do trmite de inqurito criminal ser demasiado lento
so os pedidos de prazo, do delegado ao juiz, que devem ser feitos a cada
30 dias. Cada um deles implica em: envio pelo delegado ao judicirio com
a solicitao de prazo; remessa do juiz ao promotor pedindo manifestao;
aceitao do promotor e remessa ao juiz; concordncia automtica do juiz e
remessa ao delegado.
47
48
7. O inqurito instaurado a partir de um flagrante tem prazos menores, devido ao fato de o ru estar preso. Mas como no
se trata de um inqurito que normalmente demande investigao pelo menos quanto autoria , casos de priso em
flagrante delito no so tratados nesta pesquisa.
8. Quando os inquritos e processos passaram a ser digitados, houve uma argumentao contrria de que isso tornaria o
processo menos seguro, pois qualquer um poderia digitar, alm de ficar mais impessoal.
9. Em alguns estados, a situao to grave que a polcia tem o sistema, mas o Judicirio quer receber no papel. Portanto,
a regra imprimir e mandar a papelada para o juiz.
2) Materialidade
Outro problema das investigaes a questo da percia que, na maioria dos casos, usada de forma limitada. A subutilizao desse tipo de prova
deve-se, basicamente, ausncia de elementos, mas tambm cultura vigente,
que privilegia a prova testemunhal.
Vejamos, por exemplo, o caso das impresses digitais usadas pelas polcias h mais de 100 anos: elas tm pouca utilidade no Brasil. Em parte, devido
ausncia, em muitos estados, de um banco de dados bem estruturado que
permita comparar as impresses coletadas no local do crime com as de criminosos conhecidos10. O principal problema, porm, o descaso com a coleta
das impresses. No obstante o exemplo das digitais ser o mais evidente, existem inmeros outros em que a prova material ajudaria as investigaes, mas
acaba relegada a segundo plano.
O caos inicia pela preservao do local, o que normalmente ignorado.
Os motivos disso tm ligao com a distncia institucional entre quem deveria
preservar e quem deveria investigar. Normalmente, a preservao do local fica
a cargo da PM, e a investigao cabe Civil. Com isso, o policial que abandona o local de homicdio, ou recorre ao expediente de socorrer o cadver,
no ser responsabilizado pois sua chefia no est diretamente interessada na
investigao. O outro lado da moeda que a Polcia Civil muitas vezes demora
horas para chegar ao local, deixando os policiais militares esperando. Alm
disso, em vrios estados, a percia separada da Polcia Civil, o que implica
em esperar um terceiro grupo, que tambm tem sua prpria chefia, escala e
prioridades. Mesmo quando a polcia chega ao local, logo aps o crime, tambm comum no haver a preservao. H ocorrncias, por exemplo, em que
a vtima foi socorrida, j na fase de rigor mortis, para que o policial encarregado
da preservao do local do crime pudesse ir embora mais cedo. Noutras ocasies, o local meramente mal preservado. As justificativas habituais so de
que no existiam condies para preservao, seja por falta de pessoal ou de
10. Atualmente vrios estados esto adquirindo seus bancos de dados eletrnicos, porm um processo ainda em andamento.
P r oj e tos par a o B r as i l
exigir que os relatrios parciais de pedido de prazo pelo menos contem a histria at aquele momento, a fim de dar lgica ao contedo posterior.
Atualmente, o procedimento est voltado busca de detalhes suprfluos, em detrimento da velocidade e da preciso. O caminho para melhorar
passa por algumas mudanas de atitude dentro da mquina estatal e poucas
alteraes legislativas.
49
50
P r oj e tos par a o B r as i l
Esto no mesmo inqurito, mas caminham em paralelo. Uma das causas desse fenmeno o confronto entre a cultura bacharelesca dos delegados e a
cientfica dos peritos. Trata-se de mudana de cultura de um tipo de organizao que, segundo Pierre Demonque, estudioso francs do sistema policial,
uma instituio dura, semi-impenetrvel, que forma seus membros de acordo com uma dinmica prpria. Seria necessria uma poltica pblica de longo
prazo para alterar as instituies policiais, to fechadas quanto s relatadas
por Goffman em suas discusses sobre presdios e conventos.
No curto prazo, existem duas polticas de governo que podem dar resultado. A mais importante a cobrana de metas, que tem de ser feita por meio dos
governos estaduais. Outra forma, mais sutil, mas igualmente impositiva, criar e
disseminar paulatinamente padres e normas por meio de cartilhas, livros, manuais etc. Se houver uma regra, a percia e a Polcia Civil iro segui-la, ou ento
correm o risco de sofrerem presses do Poder Judicirio e Ministrio Pblico11.
A Senasp pode, por exemplo, criar normas para a Cadeia de Custdia,
sobre a forma de coleta, conservao e caminhos das provas materiais12. Isso
obrigaria o Ministrio Pblico a cobrar do Executivo que as normas fossem
cumpridas, sob pena de perderem casos para a defesa por contaminao das
provas13. Da mesma forma, outras reas onde seria til a normatizao so:
percia de local de homicdio; fotografia de local de crime; exame perinecroscpico; confeco de laudos; e percia contbil.
Os manuais devem tratar do que deve ser feito pela percia, como o
material deve ser coletado e analisado, alm de estabelecer prazos para que os
dados sejam processados e relatados. Com esses balizamentos, seria possvel a
quem preside o inqurito planejar melhor sua investigao.
51
52
encontram-se manuais que ensinam a elaborao da parte formal do inqurito. O livro mais conhecido na Polcia Civil paulista o Manual de Investigao
Policial, de autoria do delegado Coriolano Cobra, que foi editado pela primeira
vez na dcada de 1950, e sucessivamente reimpresso at 1983. Depois sumiu
das livrarias, no existe mais exemplares nem na Saraiva, que o publicava.
O nico manual recente sobre investigao de homicdios, de autoria
do delegado Luiz Julio Ribeiro, do Distrito Federal lanado em 2006, tambm no mais encontrado nas livrarias, e so poucos os que o possuem14.
Portanto, os policiais que se dedicam investigao tem de contar com o que
aprenderam na academia anos atrs, ou com a prtica que significa reinventar
a roda a cada novo caso.
Suprir essa necessidade uma tarefa que a Senasp pode cumprir, pois se
trata de publicar material de apoio investigao, prtico e de bom nvel. Trs
tipos de publicao podem ser elaborados num tempo relativamente curto,
desde que haja verba disponvel: manuais de investigao especializada (furto,
homicdio, estupro etc.), check list para os variados tipos de crime (homicdio,
furto em residncia etc.) e cartilhas para coisas bem especficas, como atendimento vtima de estupro e interrogatrio de suspeitos15.
Um problema de outra ordem a ausncia de ligao entre os diversos
procedimentos. Mesmo quando uma investigao bem sucedida, as informaes coletadas so utilizadas apenas naquele inqurito. No modelo atual
ningum usa aqueles dados para mais nada, no ficam salvos em lugar algum.
No existe, na maioria dos estados, banco de dados que rena as informaes
obtidas nas investigaes. Os nicos bancos de dados existentes so aqueles
que contm informaes a respeito de criminosos e os dos boletins de ocorrncia. E nos raros casos em que esses arquivos existem e so utilizados, eles
no so compartilhados, cada instituio mantm o seu.
O mais importante dos bancos de dados inexistentes o de modus operandi, que reuniria todas as informaes de um tipo de crime. Isso ajudaria a
verificar se o crime atualmente investigado tem relao com outro anterior. Os
arquivos de modus operandi so usados h dcadas pelo mundo afora e foram
empregados no Brasil dos anos 1950 at os 1980, depois deixados de lado.
Agora que os mtodos de fichamento e busca so mais rpidos e simples com
a informatizao, hora de voltar com eles.
14. Um exemplar me foi entregue pelo autor.
15. Alguns desses trabalhos esto em andamento no Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de
Pessoal em Segurana Pblica (Depaid) da Senasp. Por exemplo, o Caderno Temtico de Investigao de Homicdios e o Caderno
Temtico de Investigao de Trfico. O que j est pronto e em uso o Relatrio de Investigao em Local de Crime.
4) A especializao
Dos crimes comuns, a investigao mais bem feita a de homicdio. As
polcias civis teoricamente sabem faz-la. No dia a dia, considerando a diversidade do pas, as investigaes diferem muito. Principalmente por conta da
habilidade de cada grupo e problemas estruturais das polcias. importante
mencionar que, ao examinar os inquritos, fica evidente que os estados que
dispem de setores especializados desempenhem melhor a tarefa16.
A investigao de estupro mal feita em todos os locais, no tem a devida
importncia dentro dos aparelhos policiais. Nenhuma Unidade da Federao, ao
menos pelo que sabemos, tem grupos especializados. O mais prximo disso so
as Delegacias da Mulher (DEAMs ou DDMs). Essas especializadas, antes da Lei
Maria da Penha, comeavam a ter um papel importante na investigao de estupros de autoria desconhecida, mas isso acabou. Hoje em dia atuam, basicamente,
nos casos que envolvem familiares, portanto, de autoria conhecida. Elas no tm
estrutura, nem capacidade, para investigar os estupros em srie, por exemplo.
Apesar disso, so nessas delegacias especializadas que acaba caindo a maioria dos
casos, pois nas delegacias territoriais a prioridade baixa para esse crime.
Nas investigaes de roubo e furto, a situao contrria. Todos os estados tm delegacias especializadas, mesmo assim o nmero de casos resolvidos bem pequeno. O sistema funciona apenas nos casos de repercusso ou
que envolvem grandes crimes. Os crimes que envolvem pobres, ou pequenas
quantidades de dinheiro, dificilmente so investigados.
16. Em Mato Grosso, So Paulo e Minas Gerais, por exemplo, os homicdios ocorridos na capital so investigados por um
rgo especializado, e o ndice de esclarecimento maior que nas capitais onde os casos cabem s delegacias comuns.
P r oj e tos par a o B r as i l
53
54
Segundo pesquisa que fizemos sobre a resposta do Estado aos crimes (Mingardi, 2012), a maioria dos procedimentos instaurados tem a ver com prises
em flagrante delito ou casos em que a autoria do crime conhecida de imediato.
Poucos casos so investigados. Ou o crime chega resolvido na delegacia ou o
procedimento acaba quando da elaborao do Boletim de Ocorrncia (BO).
A causa disso que a polcia territorial, nos distritos policiais (DPs),
pouco investiga. As delegacias so verdadeiras fbricas de BOs. No cotidiano,
as equipes redigem os boletins, os flagrantes trazidos pela PM e tocam inquritos de autoria conhecida. Investigao, raramente.
Assim, com as especializadas investigando os grandes crimes e os DPs
cuidando da burocracia, os crimes do dia a dia (furtos, roubos de pouca monta
etc) vo para as gavetas, na maior parte das vezes no evoluem alm do BO.
No possvel acreditar que uma especializada possa investigar todos os crimes. Nas grandes cidades ainda possvel encaminhar todos os homicdios
e estupros para uma delegacia especializada, mas o crime cotidiano tem de
ser trabalhado pela polcia territorial, pela delegacia do bairro. Para isso, elas
tm que deixar a burocracia de lado e no consumir a maior parte do tempo
digitando BOs.
Muitos estados tm registro de ocorrncia digitalizado. Alguns deles permitem que a queixa sobre alguns tipos de crimes seja feita pela Internet, a
exemplo de So Paulo. A maioria, porm, no se mostra disposta a transferir a
incumbncia do registro do BO da Polcia Civil para a Militar17.
Isso importante porque diminui a demanda por preenchimento de
papis e aumenta o tempo disponvel para a investigao, mas no suficiente para reverter o quadro. As policias civis esto muito vinculadas ao
papel burocrtico. essencial mudar a ideia que inmeros delegados tm
de suas atividades e modificar a composio das equipes, atualmente centradas no trabalho cartorrio.
Podemos resumir numa ideia-base o exposto neste trabalho. A Polcia
Civil tem que melhorar o trabalho de investigao, e para isso deve contar
no apenas com seus prprios meios, considerando que parte quer que tudo
permanea como est, mas, essencialmente, com o investimento e apoio dos
governos estaduais, que comandam as polcias, e do federal, que pode dar
insumos a essa mudana.
17. Um dos poucos estados Minas Gerais onde o Registro de Eventos de Defesa Social (REDS) utilizado pelas polcias Civil
e Militar, alm dos Bombeiros. O REDS tem algumas vantagens para a vtima de um crime, que caso tenha sido atendida
pela PM na rua, no tem de ir delegacia registrar a queixa. Os prprios PMs fazem isso no batalho ou na delegacia, onde
dispem de uma sala especfica, com microcomputadores conectados ao sistema.
P r oj e tos par a o B r as i l
Referncias bibliogrficas
55
56
Do jovem problema
ao sujeito de direitos:
apontamentos sobre a relao
entre juventude e polticas
pblicas de segurana
(2003 2013)
Introduo
No presente artigo1 discutiremos a abordagem da temtica juvenil, no
mbito das polticas pblicas de segurana pblica do governo federal, no
perodo entre 2003 e 2013. Faremos uma rpida apresentao da abordagem
sobre a questo das polticas de juventude no pas, destacando os avanos e
desafios da institucionalizao do debate sobre o tema nos ltimos dez anos;
e as consideraes exploratrias sobre a construo de polticas voltadas para
preveno violncia contra a juventude no pas, a fim de identificar a relao
entre as aes realizadas e as questes definidas aqui como prioritrias .
Neste recorte temporal, analisaremos os documentos orientadores do
Projeto Segurana Pblica para o Brasil e do Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci), elaborados respectivamente no primeiro
e no segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, e o Plano
Juventude Viva, lanado em setembro de 2012, no terceiro ano da gesto da
presidenta Dilma Rousseff.
Na ltima sesso apresentaremos alguns elementos crticos para a discusso contempornea sobre polticas pblicas de segurana pblica e a juventude no Brasil.
1. Neste artigo retomo e aprofundo, em outro recorte temporal, a reflexo sobre questes apresentadas em Juventude
nos programas de segurana pblica no Brasil (1988 2009), produzido para a coletnea: Juventudes Contemporneas:
Mltiplos Enfoques, organizada por Regina Novaes, Eliane Ribeiro Andrade e Luiz Carlos Gil Esteves, a ser publicada pela
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio). Sobre a abordagem da noo de segurana pblica, entre 1988
e 2009, ver Tematizando a segurana pblica no Brasil: tendncias, programas e conceitos (1988 2007), monografia do
autor apresentada em agosto de 2010 como trabalho final do curso de bacharelado em direito da Universidade Estadual
de Feira de Santana.
57
58
Considerando a curta trajetria do Brasil no campo de polticas pblicas especficas para a juventude, admite-se que o pas vem avanando a passos
5. O Instituto Cidadania uma organizao da sociedade civil de pesquisa e mobilizao social, fundado em 1989. O Instituto teve papel destacado na ao poltica do ex-presidente Lula, organizando propostas de polticas pblicas, acompanhando criticamente as aes dos governos e organizando as Caravanas da Cidadania, com atividades de debate, estudos
e pesquisas por todo o pas. Nos primeiros anos do mandato do presidente Lula, o instituto manteve o perfil de realizar
projetos temticos, frequentemente em parceria com outras instituies. Em 2011, o Instituto Cidadania transformou-se
no Instituto Lula.
6. A partir dos dados da pesquisa foram publicados livros sobre o tema pela Editora Fundao Perseu Abramo.
P r oj e tos par a o B r as i l
brasileiros. Tal investimento resultou em duas importantes publicaes analticas, sobre a condio juvenil contempornea6, e orientou a construo da
proposta de poltica de juventude do governo Lula, apresentada em 30 de
junho de 2005, para a criao da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), vinculada Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; do Conselho Nacional
de Juventude (Conjuve), formado por dois teros de representantes da sociedade civil e um tero do poder pblico; e o Programa Nacional de Incluso de
Jovens (ProJovem).
Desde ento criou-se um espao institucional para o debate e a participao social nas polticas de juventude, bem como foram catalisados os esforos
para aprovao de marcos legais que amparassem a formulao, implementao
e avaliao das polticas dirigidas ao segmento juvenil. Na esteira dessas conquistas foi aprovada a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 65/2010,
que inclui a juventude no rol dos sujeitos de direitos enumerados no artigo 277
da Constituio Federal (CF) e, mais recentemente, o Estatuto da Juventude,
que dispe sobre os direitos dos jovens, os princpios e diretrizes das polticas
pblicas de juventude e o Sistema Nacional de Juventude (Sinajuve), sancionado pela presidenta da Repblica Dilma Rousseff, em 5 de agosto de 2013.
Tais conquistas pavimentaram um caminho para afirmao dos direitos
dos jovens, constituindo um arcabouo legal e institucional para polticas de
juventude, oferecendo a ideia dos desafios da implementao dessas polticas
e da garantia destes direitos institudos. A conquista da transversalidade do
tema da juventude, no mbito das polticas pblicas, a constituio de um
sistema de integrao dessas polticas aliada execuo de aes efetivas no
territrio, seguem sendo questes estruturantes do atual momento da poltica
pblica para a juventude no pas e orientam parte importante da agenda a ser
cumprida, como bem destaca a anlise do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), em 2010:
59
60
largos, apesar da dificuldade de se implantar polticas integradas e de assegurar a construo de polticas a partir de uma agenda que inclua, de fato, as
temticas e os problemas juvenis, tendo os jovens como participantes deste
processo. preciso admitir, no entanto, por um lado o esforo da esfera
federal no sentido de criar novos traados para a constituio de polticas
que se voltam para jovens e, por outro, o fato de, geralmente, novos desenhos institucionais no mbito da mquina estatal, lutarem por espaos de
reconhecimento, de interferncia e poder diante de estruturas burocrticas j
enraizadas na administrao pblica (Silva, Andrade, 2010, p. 68).
Trata-se de um cenrio marcado por grandes desigualdades ao lado de
importantes conquistas. Ambiguidade a palavra que melhor define a realidade
dos jovens no Brasil. Ora reconhecidos como meros sujeitos em desenvolvimento; ora identificados como um ideal desejado de vitalidade, beleza, alegria; ora
associados a problemas relativos ao uso abusivo de drogas, irresponsabilidade
no trnsito, violncia ou falta de cuidado com o prprio corpo e com a integridade dos demais; ora reconhecidos como sujeitos de direitos e convocados a
participar da vida social e poltica do pas, os jovens brasileiros caracterizam-se
pela diversidade e intensa experimentao das mudanas que vem ocorrendo
nos variados setores da sociedade (Novaes, 2009). Interpretar essas ambiguidades e explorar suas possibilidades nos parece um importante desafio em todos
os campos das polticas pblicas, inclusive no campo da segurana pblica.
Construo de polticas voltadas preveno violncia contra
a juventude - A violncia contra juventude como problema nacional
A questo da violncia entrou de modo bastante decisivo no universo
das preocupaes dos jovens brasileiros. Seja pela perda de algum prximo
de forma violenta, seja pelo medo de serem os prprios jovens vtimas de
violncia fsica, o fato que a maioria da juventude brasileira teme o avano da
violncia no pas7. Dados da pesquisa Agenda Juventude Brasil, publicada pela
Secretaria Nacional de Juventude, revelam que 51% dos jovens brasileiros j
perderam algum prximo de forma violenta. Dez anos atrs, esse nmero era
de 46%, segundo o Projeto Juventude do Instituto Cidadania.
7. O que mais preocupa pessoalmente os jovens hoje , em primeiro lugar, a questo da violncia (citada por 43% dos
jovens), corroborando a constatao do quanto essa experincia se configura como constitutiva dessa gerao. Em segundo
lugar, aparece a questo do emprego ou profisso (pouco mais de um tero da mostra, 34%), reafirmando os dados colhi
dos ao longo da pesquisa, que demonstram a importncia da experincia do trabalho na vida da juventude brasileira.
(Brasil. Secretaria Nacional de Juventude, 2013).
P r oj e tos par a o B r as i l
61
62
zam-se pelo forte esforo de ratificar uma percepo das pessoas jovens como
sujeito de direitos e para consolidar aes no campo da incluso, autonomia,
emancipao e participao da juventude9. Tais opes na abordagem temtica das polticas de juventude resultam num forte esforo para, pelo menos no
plano discursivo, afastar-se ao mximo da noo de jovem como problema,
adotando uma perspectiva que procura dissociar as relaes entre: jovem pobre e criminalidade; desemprego e violncia; jovem negro e desocupao; e,
ainda, drogas e desagregao social.
No entanto, apesar do forte esforo da SNJ para desarticular o binmio
juventude e violncia, reproduzido insistentemente em parcelas do meio poltico e mesmo no senso comum, fortemente influenciado pela mdia, o fato que
o tema da violncia segue como um dos mais relevantes no rol das preocupaes
dos jovens brasileiros. Nas aes desenvolvidas pelo governo federal ainda h
muita dificuldade para incorporar uma leitura reflexiva sobre o problema da
violncia contra os jovens e formular respostas integradas a essa realidade.
Neste sentido, o balano dos ltimos dez anos sobre a abordagem da temtica juventude nas polticas de segurana pblica to complexo e repleto
de conquistas, quanto inconcluso, instigante e desafiador.
O primeiro governo Lula: muitas expectativas,
um bom plano e alguns avanos (2003-2006)
No primeiro mandato do presidente Lula, o programa de governo para
a rea de segurana pblica incorporou as proposies formuladas em 2002,
pelo Projeto Segurana Pblica para o Brasil (PSP), elaborado pelo Instituto
Cidadania e apresentado num documento composto por 14 captulos, que traz
anlises sistemticas da questo da violncia e da segurana pblica no pas, a
partir de uma perspectiva interdisciplinar, com nfase na explicao multicausal da violncia, na necessidade das reformas institucionais e legislativas e nas
articulaes entre preveno e represso no tratamento da criminalidade.
Como eixos, o PSP apresenta:
a) reformas estruturais com aes relativas Unio e aos estados, reformas na esfera municipal, mudanas constitucionais relativas s agncias
policiais e mudanas referentes persecuo penal;
9. Incluso, autonomia, emancipao e participao da juventude so dimenses nas quais a SNJ vem persistindo e tem
pautado como prioridade para colocar no debate pblico a garantia de direitos dos jovens, visando conquistar estes trs
objetivos: 1) Polticas Pblicas de Juventude como Poltica de Estado; 2) Participao para Fortalecimento da Poltica Nacional de Juventude; 3) Polticas Pblicas de Juventude fazendo diferena para a juventude brasileira. (Cf.: Polticas Pblicas
de Juventude: Secretaria Nacional de Juventude, disponvel em <www.juventude.gov.br/documentos/cartilha-politicaspublicas>, acesso em 15 de agosto de 2013).
P r oj e tos par a o B r as i l
b) temas relevantes referindo-se s aes de preveno violncia, problemtica das drogas, combate ao sequestro, problemtica dos policiais, violncia domstica e de gnero, violncia contra as minorias, acesso justia,
sistema penitencirio, segurana privada, proteo a testemunhas ameaadas,
violncia no trnsito e desarmamento e controle de armas.
Em seu diagnstico, o PSP destaca uma leitura da violncia relacionada
a uma complexa teia de desigualdades e injustias em que a criminalidade ,
apenas, um dos aspectos de um mltiplo fenmeno social. Assim, a juventude, segundo o PSP, a principal vtima de um genocdio10. Notadamente, os
jovens negros, pobres, do sexo masculino so compreendidos no programa
como vtimas preferenciais deste modelo, composto por uma conjuno de
elementos que vo desde o acolhimento familiar at as potencialidades econmicas do trfico de armas e de drogas nos territrios pauperizados.
No PSP, os jovens so apresentados como sujeitos sociais, vtimas de
mltiplos processos de invisibilizao e etiquetamento, ao passo que ressaltada a complexidade da violncia, em especial a violncia criminal dentro do
universo juvenil. H na proposta, um srio esforo em fugir da polarizao
entre juventude vtima e juventude autora de violncia.
O projeto trabalha com medidas focadas no combate aos homicdios
juvenis, com medidas socioeducativas dirigidas a crianas e adolescentes e
com a necessidade de combater o grande nmero de armas e drogas em fcil
circulao nos meios juvenis, associadas a medidas de carter estrutural, como
reformas nas polcias e promoo da incluso social dos jovens. O PSP destaca
em seu contedo, projetos que funcionem como fontes capazes de atrair os
jovens para a sociabilidade construtiva e solidria, competindo com o trfico
e sua seduo dupla, material e simblico-afetiva, valorizando a importncia
de uma polcia cidad e de estratgias econmicas que induzam o crescimento
com distribuio de renda, possibilitem a ascenso dos jovens e a interrupo
do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza, por meio de formas criativas de insero autnoma no mercado de trabalho.
No que tange aos jovens adolescentes destaca-se a importncia dos Centros de Referncia como possibilidade de equipamentos pblicos dirigidos
implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e critica-se,
contundentemente, as propostas de reduo da idade penal.
Tal projeto, contudo, apesar de levantar uma srie de propostas inovadoras no foi capaz de promover efetivos deslocamentos em termos da abor-
63
64
P r oj e tos par a o B r as i l
65
66
11. Alm da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
participam do Plano Juventude Viva, os seguintes ministrios: Educao; Trabalho e Emprego; Sade; Cultura; Esportes;
Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Justia; Secretaria de Direitos Humanos e Secretaria de Polticas para Mulheres
da Presidncia da Repblica.
12. O Frum de Direitos e Cidadania foi criado em 2011, como instncia responsvel por promover a articulao poltica
e gerencial das aes voltadas para a garantia e expanso do exerccio da cidadania e do desenvolvimento sustentvel. O
Frum coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, com a co-coordenao das Secretarias de Direitos
Humanos, Polticas para as Mulheres e Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm dos ministrios da Cultura e do
Esporte. O trabalho do Frum est organizado em trs frentes de atuao: elaborao de uma agenda prioritria para o
governo no campo dos direitos e da cidadania; promoo de debates e pesquisas sobre os valores da sociedade brasileira;
e fortalecimento poltico da rea de cidadania no governo.
lenta e gradual a incorporao da perspectiva racial e geracional na agenda das polticas de preveno violncia no pas. Neste sentido, interessante
observar na ltima dcada como, ao menos na perspectiva discursiva, os avanos institucionais no campo das polticas de juventude foram influenciandos
positivamente no campo da segurana pblica e especialmente no campo das
polticas de preveno violncia.
A criao de sucessivos programas voltados a prevenir a violncia contra
segmentos mais vulnerveis negros e jovens ao passo em que revela o reconhecimento da questo geracional, racial e de gnero, como causas de mais
exposio violncia lenta e gradual, repita-se em nossa sociedade tambm
demonstra a incorporao da necessidade de polticas especficas para correo
de desigualdades.
Tais avanos s foram possveis graas forte interveno dos movimentos sociais (juvenis e negros) que foram reafirmando a persistncia do racismo,
como gerador de assimetrias na sociedade brasileira e a existncia de uma desvantagem dos jovens no acesso a bens, direitos e servios pblicos, bem como
denunciando a continuidade de um modelo de segurana pblica, essencialmente, reativo e obsoleto. A construo de polticas de segurana preventivas,
integradas com foco no combate ao racismo e na promoo da emancipao,
autonomia e incluso juvenis segue sendo uma pauta dos movimentos sociais e
de pesquisadores comprometidos com o tema.
Assim, os passos dados no ltimo perodo so motivo de comemorao, mas
tambm informam a persistncia de prticas autoritrias que demonstram a dimenso dos desafios ainda existentes. A violncia policial, ao dos grupos de extermnio e a violncia no sistema prisional continuam a apresentar-se como temas
sensveis da agenda pblica relativa juventude no campo da segurana pblica.
Neste sentido, as polticas desenvolvidas pelos governos federais, no perodo de 2003 a 2013, avanaram em termos de colocao dos problemas, mas,
no foram capazes de apresentar respostas suficientemente ousadas e inovadoras. A integrao das aes em segurana pblica, a adoo de um paradigma de
ao efetivamente preventivo, e sistematizao de indicadores de resultados com
vistas construo de polticas integradas de preveno violncia, no ultrapassaram o campo discursivo e ainda no produziram todos os efeitos esperados
em termos de polticas pblicas.
13. Os eixos do Plano Juventude Viva so: Eixo 1: desconstruo da cultura de violncia; Eixo 2: incluso, oportunidade e
garantia de direitos; Eixo 3: transformao dos territrios; Eixo 4: aperfeioamento institucional.
P r oj e tos par a o B r as i l
67
68
Se verdade que nas duas grandes propostas apresentadas (PSP e Pronasci), no perodo analisado, h uma forte nfase discursiva na questo da
integrao e da preveno, igualmente real que se potencializou no mesmo
perodo uma prtica claramente repressiva, encarceradora e, sob um certo aspecto estigmatizante, responsvel pela ao violenta em relao a jovens negros, em sua absoluta maioria.
necessrio pensar que, ao lado de uma melhoria real das condies
de vida das pessoas nos ltimos dez anos aumento real do salrio-mnimo,
enfrentamento sistemtico pobreza extrema, ampliao da oferta aos nveis
superiores de ensino, por exemplo , h um fenmeno de crescimento da
violncia, em particular da violncia letal, e sucessivos relatos de violncia
institucional e abusos policiais.
Apesar dos esforos e, mesmo dos avanos, dos gestores federais da poltica de juventude para promover uma perspectiva analtica que privilegie a
noo de trajetrias juvenis, as polticas de segurana pblica seguem pouco
permeveis ao debate sobre condio juvenil contempornea.
O Plano Juventude Viva , neste sentido, uma abordagem inovadora na
perspectiva em que rompe com uma viso mais tradicional sobre o que seja
poltica de preveno violncia, e incorpora aspectos importantes de experincias que o precederam como campanha pela desconstruo da cultura de violncia (PSP), apoio formao policial na perspectiva dos direitos humanos
(Pronasci), e enfrentamento violncia institucional (PSP), articuladas com as
ideias de valorizao das experincias comunitrias, foco nas aes territoriais,
fomento participao popular e, o mais importante, destaque para o enfrentamento ao racismo e promoo dos direitos da juventude. Tais elementos so
necessrios, mas no suficientes para a superao do grande desafio colocado
para as polticas de preveno violncia contra a juventude no Brasil. Ainda
preciso14 para analisar se estas proposies contidas no Plano Juventude Viva
conseguiro, na prtica, promover deslocamentos significativos em termos de
reduo da vulnerabilidade juvenil negra violncia.
14. Este artigo foi escrito entre julho e agosto de 2013. O Plano Juventude Viva foi lanado em setembro de 2012 no estado
de Alagoas.
P r oj e tos par a o B r as i l
Referncias bibliogrficas
69
70
Flauzina, Ana Luiza Pinheiro. Corpo negro cado no cho: o sistema penal e o
projeto genocida do estado brasileiro. Rio de Janeiro: Contraponto, 2008.
Instituto Cidadania. Projeto Segurana Pblica para o Brasil. So Paulo,
2002. Disponvel em: <www.datasafe.com.br/Modulo/Cartilhas/ProjetoSegurancaPublica_Sintese.pdf>.
______. Projeto Juventude: documento de concluso. So Paulo, 2003.
Novaes, Regina C. R. Prefcio. In: Castro, Jorge A.; Luseni C. A.; Andrade, C. C. (orgs.). Juventude e Polticas Sociais no Brasil. Braslia: Ipea,
2009, p. 15-22.
NOVAES, Regina C. R.; VANUCCHI, Paulo (org). Juventude e Sociedade: trabalho, educao, cultura e participao. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Instituto Cidadania, 2004.
Silva, F. S. Nem isto, nem aquilo: trajetria e caractersticas da poltica nacional de segurana pblica (2000-2012). Revista Brasileira de Segurana
Pblica. v. 6, n. 2, p. 412-433, ago./set. 2012.
Soares, Luiz E. Novas polticas de segurana pblica. Estudos Avanados, vol.
1, n. 47, p. 75-96, 2003.
______. Juventude e Violncia no Brasil contemporneo. In: Juventude e Sociedade: trabalho, educao, cultura e participao. Novaes, R.; Vannuchi, P.
(org.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo: Instituto Cidadania 2004, p.
130-159.
______. A poltica nacional de segurana pblica: histrico, dilemas e perspectivas. Estudos Avanados, vol. 61, n. 21, p. 77-97, 2007.
Letcia Godinho
Avanos e retrocessos na
agenda da reforma comunitria
do policiamento: balano das
experincias recentes
Introduo
Este texto tem como objetivo fazer um balano de algumas das principais experincias introduzidas no Brasil, no contexto recente, as quais buscaram introduzir novas formas de policiamento de base local, combinadas mobilizao comunitria e outras formas de interveno no espao urbano. Tal
como disposto desde o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (2000),
passando pelo Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci,
de 2007), podemos observar um importante movimento de experimentao
nos contextos estaduais, indicando que as diretrizes nacionais teriam, de certa
maneira, sido seguidas pelos estados, a despeito da grande diferena entre os
projetos ou modelos implementados.
As experincias que optamos por abordar contam com estudos e/ou
dados disponveis, possibilitando assim, uma anlise empiricamente fundamentada1. So elas: o modelo de So Paulo, conhecido por sua inspirao no
sistema japons koban; a experincia de Minas Gerais, conhecida pela associao entre o programa Fica Vivo! e o policiamento feito pelo Grupamento
Especializado em reas de Risco (Gepar); e a experincia das unidades de
Polcia Pacificadora (UPPs), no Rio de Janeiro. Nosso esforo foi o de buscar
compreender a concepo de segurana pblica que informa essas estratgias,
limitaes e dificuldades encontradas no decorrer de sua implementao e
os possveis resultados obtidos. Examinamos essas dimenses, sobretudo,
1. apenas por esse motivo que experimentos importantes, como o Pacto Pela Vida (PPV) de Pernambuco, no foram
includos neste balano.
71
72
P r oj e tos par a o B r as i l
73
74
2. Este aspecto de particular importncia para o caso brasileiro, uma vez que, alm do fato de a profissionalizao das
polcias brasileiras ter sido iniciada justamente neste conturbado contexto, a propugnada limitao da funo policial
atividade de enfrentamento do crime, em organizaes construdas sobre bases militares, teria reforado o uso da fora
e da violncia policial, alm de mistificar e atribuir um carter belicoso funo policial. Outrossim, em instituies altamente hierarquizadas e fechadas como as organizaes policiais brasileiras, a tendncia ao insulamento teria sido ainda
maior com reformas orientadas profissionalizao, em detrimento da democratizao.
3. A forte correlao entre desvantagens ou riscos sociais e criminalidade violenta, que pode ser observada em muitos locais
de favelas das cidades brasileiras, ocorre por um conjunto muito amplo de razes; vale aqui explicitar alguns deles. Via de
regra, devido justamente s estratgias deficitrias ou mesmo inadequadas de policiamento nessas localidades, elas acabam por concentrar as condies mais propcias para a instalao de mercados ilegais de toda sorte; em especial, contudo,
aqueles que fazem uso de formas violentas e coercitivas para funcionar, como o de drogas. Sabe-se, ainda, que a instalao
da violncia nos territrios constitui fator de emigrao e empobrecimento econmico. Decerto, pessoas mais ricas tm
maiores chances de emigrar do que as mais pobres; tem, ademais, melhores condies de enfrentar a violncia fazendo uso
da segurana privada. Logo, a criminalidade violenta tanto afeta predominantemente os mais pobres quanto constitui fator
de empobrecimento e esvaziamento de territrios. Ainda, em localidades onde a criminalidade violenta se instala de forma
endmica, geram-se processos de intensa deteriorao comunitria, uma vez que afetam as distintas redes de pertencimento,
parentesco e convivncia, fazendo com que vtimas e agressores convivam ou residam em estreita proximidade. Por isso, so
importantes as intervenes de segurana que contemplem no apenas a recuperao do territrio, do ponto de vista
estrito da segurana pblica, mas tambm do ponto de vista da incluso social e urbana.
P r oj e tos par a o B r as i l
75
76
4. A formao de conselhos e comisses representativos marcou sua gesto; a criao da Secretaria de Participao e Des
centralizao, tendo Jos Gregori frente de sua coordenao, foi indicativa da preocupao de Montoro em contribuir
para a criao de instituies desta natureza.
5. O descontentamento na Polcia Civil ficaria ntido a partir da greve branca ou paralisao operacional levada a cabo
pela organizao, instituda logo no primeiro ano do governo, como reao substituio dos antigos quadros de chefia
das polcias. Por sua vez, na Polcia Militar, o quadro de oposio se manifestaria principalmente por conta das reaes
forte represso policial e priso de manifestantes quando da greve geral em1983. Frente s reaes ambguas por parte
da sociedade, a PM tambm faria uma greve branca, interrompendo o controle das manifestaes. Segundo Mingardi
(1992), isso teria ocorrido por duas razes: seja porque os policiais estavam com medo de agir com rigor, no contexto de
uma poltica orientada para o respeito aos direitos humanos, seja devido ameaa de interveno das Foras Armadas
no Estado.
6. O mandato de Qurcia (1987-1991) marcado desde seu incio pelo discurso da firmeza no combate criminalidade,
principalmente no que se refere atuao policial (Caldeira, 2000). O primeiro de seus secretrios de segurana, Luis
Antnio Fleury Filho (1987-1990), que tornou-se seu sucessor no governo, apresenta-se na cena pblica como crtico dos
direitos humanos e a favor da pena de morte. neste governo que se ativa a Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (Rota),
que acaba por receber um grande conjunto de denncias envolvendo execuo de jovens, principalmente nas periferias,
por seus policiais.No governo de Fleury (1991-1995), criada a Secretaria de Assuntos Penitencirios (SAP), ocorre o chamado Massacre do Carandiru, rebelio marcada pelo assassinato de 111 presos pelas polcias estaduais, em 1992; e pela
rebelio na unidade da Febem no Tatuap. Trata-se de um perodo marcado pela disputa generalizada entre organizaes
da segurana pblica e, ainda, com as entidades de direitos humanos (Gregori, 2000).
P r oj e tos par a o B r as i l
Essa perspectiva encontraria, contudo, muita resistncia por grande parte das organizaes policiais militar e civil, e tambm de parcela conservadora da sociedade, acostumada a ver direitos humanos como privilgios de
bandidos (Caldeira, 1991)5. O fato de o governo Montoro ter passado por
vrias mudanas na chefia da Secretaria de Segurana um dos indicativos dos
fortes movimentos de oposio enfrentados. Na tentativa de implementao
da Nova Polcia, o governo no encontrou nas organizaes comprometimento com o ousado projeto de mudana de mentalidades, fazendo com
que as reformas estruturais fossem sistematicamente interditadas.
A gesto de Franco Montoro conseguiu, contudo, criar os Conselhos
Comunitrios de Segurana, que se encontram institucionalizados e em funcionamento desde 1985, portanto, h quase 30 anos hoje, sob superviso
da Secretaria Estadual de Segurana Pblica (SSP). Seu desenho objetivou a
criao de canais de interlocuo entre as comunidades nos bairros e as polcias. Desde 1986, as atas das reunies so redigidas a cada encontro e encaminhadas para a SSP.
Os governos posteriores ao de Montoro, contudo, reassumiram uma poltica baseada na lei e ordem. Com exceo de Covas, os governos de Qurcia, Fleury e Alckmin, guardadas suas distines, optaram por uma orientao
punitiva para a segurana pblica6. E ainda que iniciativas orientadas preveno e interlocuo com a sociedade tenham existido, sua pontualidade no foi capaz de constituir um sentido alternativo para a segurana; ao
contrrio, esse longo perodo se destaca pela atuao policial repressiva e
frequentemente abusiva, como constatam os vrios relatrios sobre violncia
77
78
P r oj e tos par a o B r as i l
79
80
10. Os formulrios compreendem os seguintes temas: visitas a estabelecimentos comerciais; visitas residenciais; relatrio
de atividades; livro de ronda; ocorrncias de acidentes de trnsito; assistncia vtima; solicitaes; relatrio de servio
motorizado; controle de instruo semanal; controle dirio de passagem de servio.
P r oj e tos par a o B r as i l
empoderamento dos sargentos, responsveis por coordenar a execuo do servio, conferindo-lhes melhor entendimento sobre o objetivo do policiamento
comunitrio e o que poderiam fazer para atingi-lo (Ferragi, 2011b).
No sistema koban cada base responsvel, idealmente, por dois quilmetros de dimetro ao seu redor. Todo policial ali lotado deve conhecer as
avenidas, ruas, becos e servios compreendidos nessa rea. Ele deve, tambm,
apresentar-se comunidade e fazer visitas peridicas aos moradores, incluindo uma visita bianual para garantir que esto todos seguros, empregados e
com sade, especialmente os idosos.
Teoricamente, o sistema koban pressupe e procura mostrar aos policiais
das bases comunitrias de segurana (BCS) as desigualdades sociais que se
encontram na raiz da situao de violncia. Outra importante diferena do
sistema japons a extrema importncia que deposita no bem-estar da comunidade (Ferragi, 2011b). O policial do koban parece se basear em uma noo
de cuidado, antes que de herosmo, tpica do ethos guerreiro e machista que
permeia a subcultura policial brasileira. Por isso, ainda h uma grande dificuldade em se afastar do policial comunitrio paulista, mesmo sob o sistema
koban, da noo de combate ao crime e derivados (como a dicotomia do ns
contra eles, a polcia contra o marginal etc).
O desenvolvimento deste modelo de policiamento comunitrio em So
Paulo foi apontado como um dos fatores que fez baixar os altos nveis de
homicdios no estado, na ltima dcada (Lima, 2011). Inicialmente com oito
locaes, agora h 54 na regio metropolitana de So Paulo, quase todas na
capital. Cada base comunitria tem seu prprio comando e um edifcio prprio. H diretrizes que determinam o que cada BCS deve conter e o espao
mnimo que deve ocupar. As bases possuem, ainda, formulrios especficos
para regular a rotina do trabalho policial, e indicam a existncia de um guia
consolidado de prticas a serem seguidas10. No h, infelizmente, maiores informaes sobre as rotinas e prticas efetivas do koban paulista, dado o grande
fechamento e falta de transparncia na Polcia Militar de So Paulo, que aumentou justamente nesse perodo.
Na verdade, pode-se observar uma importante ambivalncia caracterstica da segurana pblica em So Paulo na ltima dcada. Por um lado, consolida-se uma poltica bem-sucedida de expanso do policiamento comunitrio,
81
82
ainda que existam muitas dvidas sobre seu funcionamento cotidiano; por outro, sua existncia convive com diretrizes, intervenes policiais e indicadores
que contrariam sua orientao: valorizao da atuao repressiva, em especial,
da Rota; aumento da taxa de letalidade policial no perodo e tambm das revistas policiais (Storino, 2008); extino do Proar; e o insistente ataque do governo estadual aos movimentos de direitos humanos, buscando criminaliz-los11
e com os quais a interlocuo est definitivamente interrompida.
Mas provavelmente o exemplo mais incisivo da orientao punitiva incrustrada na poltica estadual a chamada Operao Saturao. Com o objetivo oficial de articular aes do estado e municpio para a promoo da
convivncia e ocupao dos espaos pblicos em contextos locais de alta vulnerabilidade e incidncia de violncia, elas se tornaram de fato operaes policiais caracterizadas por forte ostensividade policial, que rene a atuao do
Comando de Operaes Especiais (COE), da Rota, do Batalho de Choque
e da Cavalaria. Sempre seguidas de muitas denncias de abuso policial, no
teria havido qualquer tentativa significativa de aproximao entre a polcia e
a comunidade, embora isso tenha sido colocado como objetivo. Nem sempre
estiveram associadas ao programa Virada Social, como previsto uma combinao de aes sociais, como barracas do Poupatempo12 ou servios de
odontologia realizados por policiais da prpria PM, alm de outros servios
a serem prestados por outras secretarias do estado e do municpio. Embora
tivessem como objetivo associar eficincia policial e promoo social, o carter ambivalente das operaes bastante explcito, e para a populao das
localidades, elas s fazem concorrer para o aprofundamento da imagem negativa da polcia (Cruz, 2008).
11. Um exemplo ocorreu no ano de 2006, quando os movimentos sociais foram culpabilizados de incitar as rebelies nas
prises e nas instalaes da Febem.
12. Destinadas confeco de documentos para a populao.
13. At 2003, a arquitetura institucional em Minas Gerais, nesta rea, permanecia a seguinte: h uma Secretaria de Justia
(que, no governo Itamar Franco, transformada em Justia e Direitos Humanos), responsvel por controlar o funcionamento da Polcia Civil; a Polcia Militar encontra-se subordinada diretamente ao governador do estado.
14. Considerada como a soma das ocorrncias de homicdio, tentativa de homicdio, roubos e estupros.
P r oj e tos par a o B r as i l
em duas grandes inovaes: a criao de um modelo de operaes para o policiamento ostensivo, baseado no escalonamento de esforos sobre uma malha
territorial determinada (doutrina das malhas protetoras) e uma estrutura de
controle das demandas por servio, por meio da criao de um sistema computadorizado de atendimento e despacho, COPOM (Batitucci, 2010).
Para faz-lo, a Polcia Militar de Minas Gerais (PM-MG) investiu em novas
doutrinas operacionais e adequao ao quadro institucional, ainda que arcaico,
determinado pela Constituio de 1988. interessante notar, neste sentido, a
realizao de parcerias com centros de pesquisa, como a Fundao Joo Pinheiro (desde 1985) e, posteriormente, com a Universidade Federal de Minas Gerais
(desde 1999). Essas parcerias foram organizadas de forma independente do governo estadual, denotando a manuteno da histrica autonomia da PM-MG,
que busca ela prpria orientar as inovaes e controlar seu curso13.
O incio da dcada de 1990 marcado, entretanto, por uma grande
crise financeira no estado, com graves implicaes para o aparato de segurana. Em meados da dcada, constata-se o aumento generalizado das taxas
de criminalidade e a situao de falncia do sistema prisional. O Anurio de
Informaes Criminais do ano de 2004 (FJP, 2004) apontava que a criminalidade violenta14 em Minas Gerais aumentara de forma desproporcional na
dcada anterior, e em ritmo mais intenso a partir de 1997. Este o momento
em que se evidencia o declnio do modelo adotado pela PM-MG, cuja modernizao da dcada anterior no daria conta de conter, e que se agravara
com a crise (Silva Neto, 1997). A ttulo de exemplo, a PM-MG se encontraria, naquele momento, com 25% de suas viaturas indisponveis e carncia
crnica de equipamento bsico e de consumo (armas de fogo, munio e
combustvel para as viaturas) (Batitucci, 2010).
A crise institucional da segurana encontra seu pico com a greve da PM
(Rabelo, 2008). Em junho de 1997, os praas da PM-MG entram em greve,
tendo no aumento salarial concedido pelo Governo de Minas Gerais apenas
aos oficiais da corporao, o estopim do movimento. A greve se alastra nacionalmente, ocasionando um grande movimento pela mudana nas polcias
militares brasileiras. Em Minas Gerais, durante as manifestaes, um praa
morre em tiroteio nos jardins do Quartel do Comando Geral, o que precipita
83
84
as negociaes junto ao governo do estado (Barros, 2005). O movimento grevista impactar profundamente as organizaes policiais, obrigando-as (especialmente a militar) e, num sentido mais amplo, o prprio governo, a repensar
as polticas para a rea (Batitucci, 2010)15.
Em 1999, inicia-se um processo de mudana. Aps uma visita de oficiais
da PM-MG a Nova Iorque, ela prpria introduz modificaes: maior autonomia s Companhias, retirando dos batalhes este papel, descentralizando a
execuo do policiamento. Delegava-se ao comandante da companhia as funes de diagnstico, planejamento, controle operacional e avaliao de produtividade, exclusivas, at ento, aos comandantes de batalho. Havia ainda um
interesse no modelo de policiamento comunitrio. Esta orientao culmina
com o programa Polcia de Resultados, que anteciparia boa parte das mudanas
que viriam no governo seguinte.
O programa Polcia de Resultados, em suma, baseou-se nas modernas teo
rias da administrao e na utilizao de tecnologia de ponta para tratamento
das informaes de segurana pblica. Paralelamente, manteve o objetivo de
aprofundar o relacionamento com a populao, principalmente por meio dos
conselhos comunitrios de segurana16. Com isso, o modelo da Polcia de Resultados parecia anunciar uma tendncia: a de que o policiamento comunitrio
no constituiria o modelo de policiamento da PM-MG, nem configuraria um
novo estilo ocupacional para toda a organizao, mas se restringia a um conjunto de estratgias policiais que se articulavam, ou no, a esse outro conjunto
de inovaes introduzidas pela organizao.
A esse respeito, Beato (2002) avaliaria que, do ponto de vista da implementao dos conselhos comunitrios e da polcia comunitria na PM-MG,
notava-se certa mudana de postura da organizao policial, que se traduzia
no apoio da cpula da organizao poltica. Por outro lado, ressaltava-se a,
ainda, precria adeso dos policiais de linha proposta, em virtude de questes cognitivas, alm das vinculadas prpria hierarquia da organizao policial. Avaliaes desse perodo destacam as limitaes, muitas das quais con-
15. Pesquisa realizada pela Fundao Joo Pinheiro e pela UFMG (FJP, 2001), logo aps a greve, evidenciou que um nmero
substantivo de oficiais e a maioria dos praas discordavam das polticas de promoo. Na mesma direo, 55% dos oficiais
e 91% dos praas pesquisados entendiam que existia na PM-MG duas polcias, uma dos praas e outra dos oficiais, e que
o Regulamento Disciplinar da Polcia Militar era um instrumento de opresso dos oficiais sobre os praas (86,6% dos praas
e 14% dos oficiais concordavam com a afirmao).
16. O projeto criou 25 conselhos comunitrios de segurana pblica (Conseps), por iniciativa da prpria Polcia Militar, que
tinham por objetivo elaborar programas, diagnsticos locais e metas, fazendo interagir a polcia e a populao residente.
Sua normalizao aconteceu apenas em 2002.
17. Essa era condio necessria para que os estados pudessem usufruir do Fundo Nacional de Segurana Pblica.
P r oj e tos par a o B r as i l
85
86
P r oj e tos par a o B r as i l
87
88
bocas de fumo, entre outras, com atividades mais tpicas de policiamento comunitrio, como mobilizao dos moradores e realizao das chamadas visitas
tranquilizadoras. Com isso, a instruo regulamentadora do Gepar estrutura
um desenho extremamente ambivalente para o programa, determinando que o
grupamento exera atividades fortemente voltadas ao combate (represso qualificada e policiamento orientado a zonas quentes), ao mesmo tempo em que
preconiza o desenvolvimento de atividades de policiamento comunitrio.
Dados da pesquisa de Cassavari e Godinho (2010) ilustram essa distoro, mostrando que o recebimento de recompensas e premiaes a policiais
que trabalham no Gepar priorizam atividades de represso e com foco na criminalidade violenta, como trfico de drogas e homicdios, enquanto aes que
poderiam estar relacionadas ao trabalho de policiamento comunitrio recebem
um reconhecimento significativamente menor. Por exemplo, dos 55 policiais
comunitrios do batalho entrevistado, foram premiados aqueles que prenderam traficantes (47), apreenderam armas de fogo (46), efetuaram priso de homicidas (42), priso de agentes de crimes violentos (38); enquanto que foram
pouco premiados os policiais que se envolveram na soluo dos problemas da
comunidade (10) e participaram de projetos sociais (8). Nenhum nunca obteve reconhecimento por dar palestras em escolas ou para a comunidade, ou por
ter encaminhado jovens para o Programa Fica Vivo!, por exemplo.
A organizao policial parece gastar muitos recursos e energia na incorporao da filosofia de policiamento comunitrio nas misses, diretrizes e
outros documentos formais e sua difuso aos oficiais. Por outro lado, parece
no prover os reais incentivos aos gestores do nvel mdio (comandantes de
batalho e companhia) para que implementem efetivamente esse modelo, bem
como conferir-lhes habilidades e recursos para levarem o projeto adiante.
As pesquisas indicam que a maior parte dos policiais, oficiais e praas, ainda resiste s iniciativas de policiamento comunitrio, por diversos
fatores. Parte acredita que ele constituiu um esforo de marketing para melhorar a imagem da polcia; muitos, em sua maioria praas, desprezam o
policiamento como mera poltica ou mais uma moda passageira dos oficiais (Oliveira Junior, 2007). Outros acham que a populao civil no deve
se envolver na produo do servio, porque continuam entendendo que
segurana pblica assunto de polcia (Beato, 2001). Por outro lado, os
policiais que participam do policiamento comunitrio comumente recebem
rtulos pejorativos - caras do coldre vazio. Denominaes usadas para indicar que no se trata de polcia de verdade ou se trata de uma polcia
mais branda. Igualmente, a atividade que desempenham rotulada como
trabalho social, em um sentido pejorativo.
P r oj e tos par a o B r as i l
Mas as pesquisas tambm indicam que os policiais do grupamento tendem a perceb-lo atuando com nfase na preveno e constituindo uma estratgia de policiamento comunitrio (Cassavari e Godinho, 2010). Contudo,
no veem como contraditrio o fato de ser tambm um policiamento focado
em reas de risco e/ou repressivo. O Gepar atende mais ocorrncias voltadas
a crimes como trfico (e uso) de drogas, homicdios e posse de armas de
fogo, do que ocorrncias de polcia comunitria. Fica claro, tambm, que
esses policiais atuam menos orientados a crimes como violncia domstica,
roubos e furtos. De forma similar ao encontrado no Rio de Janeiro (Cesec,
2010), os policiais do Gepar (80% dos entrevistados) revelam sua preferncia
justamente pelas atividades de represso qualificada. Quando perguntados
sobre a unidade na qual gostariam de servir, a maioria (67%) afirma querer
servir em uma unidade de policiamento especializado, preferencialmente, a
Ronda Ostensiva Ttico Metropolitana (Rotam) (idem).
Essa grande ambivalncia faz com que haja grande dificuldade em distinguir as formas de atuao tradicionais e repressivas do policiamento comunitrio. Sua ambiguidade reflete a concepo, contraditria, da prpria
organizao para o seu modelo comunitrio. A intensa produo normativa revela, ainda, as preocupaes da organizao militar em legalizar, padronizar procedimentos de policial, buscando limitar a discricionariedade do
policial de linha. Contudo, nem sempre maior normatizao significa menor
discricionariedade; ela pode, ao contrrio, dar origem a novas, especialmente quando h grandes imprecises envolvidas. O policial na ponta da linha,
como todo burocrata de rua (Lipsky, 1980), equilibra a aplicao das regras
a partir das percepes adquiridas no cotidiano de suas prticas, em especial, sua percepo dos cidados que recebero os servios (Maynard-Moody
e Musheno, 2003). preciso, portanto, reconhecer esse fato, focar-se em
meios adequados para tornar os policiais do nvel da rua mais receptivos aos
cidados e mais sujeitos a formas de controle no nvel mdio da corporao,
por exemplo.
Mas h, alm disso, outro problema associado s mudanas feitas no
policiamento comunitrio mineiro, especialmente na ltima dcada. O progressivo (porm incompleto) abandono do discurso militarista com a introduo da Polcia para Resultados (Batitucci, 2010), de raiz gerencialista,
configurou um modelo que atribui excessiva importncia modernizao
em detrimento da democratizao. As pesquisas que analisaram o processo
de implementao indicaram os limites encontrados sobre essa importante
dimenso. Por fim, revela-se uma preocupao ainda insuficiente, por parte
do governo estadual, em promover o policiamento comunitrio. Em Minas
89
90
19. Os policiais deste regimento somente poderiam trabalhar das 8h s 20h, no cobrindo, portanto, o horrio noturno.
20. Efetivamente, contudo, a criminalidade violenta no Rio de Janeiro durante a interveno do Exrcito alcanou ndices
ainda maiores do que anteriormente Operao Rio.
P r oj e tos par a o B r as i l
As restries colocadas ao projeto19 dificultariam o acesso s situaes consideradas problemticas e carentes de interveno, alm da regio no possuir
uma comunidade organizada, os conselhos e associaes existentes estavam
desgastados e desarticulados. Subutilizou-se, por conseguinte, uma das principais caractersticas do Policiamento Comunitrio, que a adaptabilidade s
demandas de resoluo de problemas. (...) ele deixou de abarcar diretamente
vrios focos maiores de desordem, alguns bastante bvios, como o mercado
sexual noturno (Muniz et al, 1997: 200).
Os policiais tambm no teriam recebido treinamento adequado; em consequncia, frente a uma demanda que necessitasse de soluo para alm da ao
policial, no se sabia qual rgo acionar e como faz-lo. Alm disso, conflitos
internos e diferentes objetivos dentro das instituies da segurana pblica, inclusive a Polcia Civil e a Guarda Municipal, impediram que as necessrias articulaes fossem feitas. Por fim, problemas internos PMERJ, relativos a caractersticas
organizacionais (militarismo centralizador e forte hierarquia; baixa descentralizao e baixa autonomizao da ponta) e institucionais (falta de recursos materiais
e financeiros, superviso e planejamento incipientes, treinamento precrio dos
agentes de ponta, ausncia de critrios de avaliao adequados ao carter processual e preventivo do policiamento comunitrio) teriam minado a possibilidade de
continuar a expandir ou mesmo dar continuidade ao projeto piloto.
O perodo posterior ao governo de Brizola caracterizado como um perodo de crise da segurana pblica no Rio de Janeiro, marcada pela violenta
represso policial, seu mais importante catalisador. O vertiginoso aumento dos
desfechos fatais resultantes no somente das disputas de domnio de territrios
entre os diferentes grupos de traficantes, mas principalmente entre esses e a polcia, engrossam o cenrio da violncia urbana. A nova orientao impressa segurana pblica estadual, durante o governo de Marcelo Alencar (1995-1998),
exprime a restaurao da poltica de lei e ordem. Ela coincide historicamente
com o declnio eleitoral de Brizola no estado e sua poltica pautada pelo respeito aos direitos humanos. Retoma-se, ao contrrio, uma forma militarizada de
atuao policial (Sento-S, 1998), consubstanciada por meio da Operao Rio,
quando o Exrcito passa a controlar a segurana da capital carioca. Segundo
Sento-S, a Operao Rio sacramentou a ascenso da lgica militarizada como
nica alternativa factvel para o enfrentamento da questo da criminalidade
do estado. (1998: 68)20. Esta orientao complementa-se, ainda neste gover-
91
92
22. Instalao atravs de: Decreto-lei n 41.650 de 21 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Decreto-lei n
41.653 de 22 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Nota n 0202 do Boletim da Polcia Militar de 5 de fevereiro
de 2009, emitida pelo Comandante Geral, retificada num ponto pela Nota 0042 de 31 de julho do mesmo ano; Decreto-lei
n 42.787 de 6 de janeiro de 2011, promulgado pelo Governador.
23. A transio de governo, ao final de 2010, faz com que a UPP Social tenha que migrar para o nvel municipal. Parece
haver, em decorrncia deste e de outros fatores, uma clara desconexo entre a UPP e a UPP Social, mas que ainda no foi
adequadamente explorada pela academia.
P r oj e tos par a o B r as i l
93
94
24. Muitas dessas constataes derivam de pesquisa etnogrfica que realizei nas UPPs Santa Marta e Providncia, entre os
anos de 2009 e 2010. Parte dos resultados foi apresentado no 8 Encontro Nacional da ABCP, em 2012 (Godinho, 2012).
P r oj e tos par a o B r as i l
95
evidentes e muito menos sistematizadas as formas de participao dos moradores nas intervenes que vm afetando a vida das comunidades fenmeno
que Fleury descreve como militarizao do social, segundo o qual o acesso
a certos direitos (principalmente, a diminuio da violncia) associado
diminuio de certas liberdades, incluindo a de participao.
At onde fomos?
96
Os casos acima sistematizados no constituem toda a experincia brasileira de policiamento comunitrio, mas ajudam a compor um quadro significativo, com importantes pistas sobre o que tem funcionado at o momento
e o que ainda resta por fazer. Foi possvel observar dificuldades especficas em
cada local mas, sobretudo, limitaes comuns e, que apontam para problemas
que vo alm dos contextos estaduais.
Dentre esses aspectos comuns, ainda h uma forte barreira organizacional a ser enfrentada, que tem a ver com a alta hierarquizao, tpica das organizaes policiais. Ela dificulta, ou mesmo impede, uma efetiva descentralizao
do comando e, portanto, a entrega de um servio personalizado, capaz de
estabelecer, na ponta, um efetivo dilogo com a comunidade e, por isso, passvel de oferecer solues pacficas e negociadas aos problemas e conflitos que
se apresentam nos territrios.
Outra grande dificuldade observada em todos os casos se encontra na
dimenso da subcultura policial, que no Brasil , ainda, fortemente marcada
pelo machismo, pela tica do enfrentamento e a dificuldade de absorver a
ideia de uma cidadania universal. Isso faz com que, na ausncia de um adequado treinamento maior determinante da cultura policial , sejam pouco
efetivos os esforos para se moldar as prticas do policiamento.
Outro ponto que se destaca dessas intervenes que, em tese, visam ir
alm do sentido tradicional da segurana, em locais caracterizados por grande
concentrao de desvantagens sociais, a enorme precariedade das articulaes
feitas com os demais rgos pblicos para cumprir o objetivo da insero e
proteo social. Em especfico, vale ressaltar a falta de sucesso de aes que, por
exemplo, insiram jovens egressos do trfico, como condio para efetivar o ideal
da promoo de formas alternativas de sociabilidade e convivncia. Essa fraqueza se relaciona, certamente, ao lugar ocupado pela poltica de segurana no
contexto do nosso pacto federativo, que a isola das demais polticas e dificulta
imensamente a construo de estratgias transversais e articuladas.
provvel que uma certa dose de pragmatismo e/ou oportunismo poltico tenha determinado, em parte, a ausncia de clareza e definio encontradas, em maior ou menor grau, nos trs casos. A frgil institucionalidade dos
P r oj e tos par a o B r as i l
97
98
Referncias bibliogrficas
Albernaz, E. R.; Caruso, H.; Patrcio, L. Tenses e desafios de um policiamento comunitrio em favelas do Rio de Janeiro: o caso do Grupo de
Policiamento em reas Especiais. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 21, n. 2, p. 39-52, jul./dez. 2007. Disponvel em: <http://
www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>
Almeida, Juniele R. Farda e Protesto: Policiais Militares de Minas Gerais em
greve. Belo Horizonte: Segrac, 2008.
Barros, Lcio A. de. Polcia e sociedade: um estudo sobre as relaes, paradoxos
e dilemas do cotidiano policial. Tese de doutorado, Belo Horizonte: UFMG,
2005.
Cunha, N. V.; Mello, M. A. da S. Novos conflitos na cidade: A UPP e o
processo de urbanizao na favela. DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito
e Controle Social, vol. 4, n. 3, p. 371-401, jul./ ag./set. 2011.
Ferragi, Cesar A. Zare. O sistema Koban e a institucionalizao do policiamento comunitrio paulista. Revista Brasileira de Segurana Pblica, So
Paulo, ano 5, ed. 8, fev./mar. 2011.
______. Sense of purpose and responsiveness: cultural contributions of the Japanese koban for the So Paulo State Military Police. Revista do Laboratrio
de Estudos da Violncia da Unesp/Marlia, 2011.
Fleury, Sonia. Militarizao do social como estratgia de integrao o caso
da UPP do Santa Marta. Sociologias, Porto Alegre, ano 14, n. 30, p. 194222, mai./ago. 2012.
FBSP - Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Os donos do morro: Uma anlise
exploratria do impacto das Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) no Rio de
Janeiro. 2012.
KAHN, Tlio. Policiamento comunitrio em So Paulo: a viso dos policiais.
In: Policiamento comunitrio: Experincias no Brasil, 2000-2002. So Paulo:
Pgina Viva, 2002.
KAHN, Tlio. Hojda, A.; Zacchi, M. Polcia Comunitria: pesquisa de avaliao da experincia no municpio de So Paulo. Revista do ILANUD, So
Paulo, n. 19, p. 7-50, 2002.
Macaulay, Fiona. Parcerias entre estado e sociedade civil para promover a
segurana do cidado no Brasil. SUR Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 2, n. 2, 2005.
Mesquita Neto, P. La Polica comunitaria en So Paulo: problemas de implementacin y consolidacin. In: FRUHLING, H. (org.). Washington, DC:
Calles ms seguras Estudios de polica comunitaria en Amrica Latina,
BID, 2004.
P r oj e tos par a o B r as i l
99
Guaracy Mingardi
Juliana Vinuto
Trfico de drogas e
organizaes criminosas
Introduo
O debate que propomos neste artigo refere-se ao combate s organizaes criminais no Brasil pelas instituies de segurana pblica, com foco em
organizaes ligadas ao trfico de drogas1. Para isso, definiremos o conceito de
organizaes criminais, a fim de localizar o caso de So Paulo neste debate,
pressupondo-o como um caso complexo de organizao criminal bem sucedida no que se refere ao comrcio de drogas ilcitas, para, posteriormente, avaliar algumas polticas pblicas voltadas a esta questo. O trfico de drogas
um comrcio extremamente mutvel, que se adapta ao ambiente, mercadoria
e clientela, portanto nossa discusso sobre o mercado paulista nem sempre ir
explicar o que ocorre em outros locais. Optamos por tratar exclusivamente de
um mercado especfico, porque a distribuio das drogas usualmente realizada
por traficantes locais, portanto qualquer modelo para buscar analisar o trfico,
agregando caractersticas de mais de um estado, tender a supresso de informaes especficas muito importantes.
Nesse sentido, concordamos com Gilberto Velho (1997, p. 67) quando
menciona a importncia de se compreender melhor as grandes organizaes
criminais ligadas ao trfico de drogas:
A droga no deve ser demonizada, o usurio de drogas no deve ser demonizado, mas existe um trfico de drogas, um mundo do crime associado ao
mundo da droga que deve ser entendido e combatido, no simplesmente
1. O enfoque desse artigo a atuao da segurana pblica frente a organizaes de trfico de drogas, fugindo ao nosso
objetivo tratar de outros mbitos, como a legalizao ou a descriminalizao das drogas.
101
102
Re-trabalhando um conceito
Em textos anteriores desenvolvemos uma definio provisria para dois
modelos de crime organizado, o tradicional e o empresarial. O primeiro se
definiria da seguinte maneira:
Grupo de pessoas voltadas para atividades ilcitas e clandestinas que possui uma
hierarquia prpria e capaz de planejamento empresarial, que compreende a diviso do trabalho e o planejamento de lucros. Suas atividades se baseiam no uso da
violncia e da intimidao, tendo como fonte de lucros a venda de mercadorias
ou servios ilcitos, no que protegido por setores do Estado. Tem como caractersticas distintas de qualquer outro grupo criminoso um sistema de clientela, a
imposio da lei do silncio aos membros ou pessoas prximas e o controle pela
fora de determinada poro de territrio (Mingardi, 1998, p. 82-83).
J o modelo empresarial mais fluido:
O segundo modelo de organizao criminosa menos definido, mais difcil
de diferenciar das simples quadrilhas ou de uma empresa legal. Sua caracterstica mais marcante transpor para o crime mtodos empresariais, ao mesmo tempo que deixam de lado qualquer resqucio de conceitos como honra,
lealdade, obrigao etc. (idem, p. 87-88).
Nesse sentido, como a proposta dessas definies foi justamente impedir o engessamento do conceito, trabalharemos com a expresso organizao
criminal, mas com referncia definio conceitual citada. Concordamos
2. Na verdade quem mudou realmente o nome foi a imprensa, que transformou a Falange em Comando. Posteriormente,
avaliando que o marketing era melhor, adotaram o novo nome.
P r oj e tos par a o B r as i l
com Adorno e Salla (2007) e tambm com Dias (2011), que reconhecem as
contradies e divergncias do uso de conceitos como crime organizado ou
organizao criminosa, pois algumas palavras detm alta carga semntica
ideolgica e podem afetar o alcance de um conceito, ligando-o a posies polticas bem especficas, e que no temos a inteno de reproduzir neste texto.
Por isso, lanaremos mo da expresso organizao criminal, pois acreditamos que ela se apresenta de forma menos carregada em termos ideolgicos,
mas sem a destituir da caracterstica principal desses grupos, que organizao para prtica de crimes, segundo a legislao vigente. No a modalidade
do crime em si que identifica a existncia de uma organizao criminal, mas
algumas caractersticas que a diferenciam do crime comum. Para a maioria
dos pesquisadores do assunto, cinco so as caractersticas especficas do crime organizado: respeito hierarquia, previso de lucros, diviso do trabalho,
planejamento empresarial e simbiose com o Estado; sendo as quatro primeiras
caractersticas encontradas em qualquer atividade empresarial moderna, enquanto que a quinta , de fato, a mais polmica. Apesar de muitos policiais
negarem essa constante, o fato que, a mais importante das cinco. Todas as
organizaes estudadas tem uma ligao com setores do Estado, principalmente com o aparelho repressor (Mingardi, 2007).
Nos ltimos 40 anos tem se desenvolvido nos grandes centros brasileiros
um tipo especfico de organizao criminal, aquela nascida nas prises. Em todo
o sistema prisional existem grupos, quadrilhas ou organizaes formadas por
detentos. Normalmente, eles se restringem a controlar a vida nos presdios. Em
alguns casos so organizaes que existem fora dos muros e, quando suas lideranas so presas, so transportadas para o interior dos presdios, organizando
assim o crime dentro e fora das grades. O exemplo mais estudado o de Vito Genovese, capo da Famlia Genovese, que nos anos 1950 e 1960 permaneceu comandando de dentro da cadeia o crime organizado de Nova Iorque (MAAS, s/d).
O caso brasileiro acompanha um terceiro modelo, que o da Camorra
Napolitana. Trata-se de uma organizao criada como sindicato de presos,
que, no final do sculo XIX nos presdios napolitanos, conseguiu um grande
espao no meio criminal fora das grades, principalmente no ramo da extorso.
No caso brasileiro, a Falange Vermelha foi o primeiro grupo a seguir o modelo.
Nasceu no presdio da Ilha Grande nos anos 1970. Mudou para Comando Vermelho pouco tempo depois2 e chegou a seu auge no final dos anos 1980 e incio
103
104
dos anos 1990, perodo em que controlava a maior parte do trfico de cocana
na cidade do Rio de Janeiro. Depois surgiram o Terceiro Comando, grupo rival
que nasceu na terceira ala do presdio, e os Amigos dos Amigos, dissidncia do
Comando Vermelho (CV). Com isso, o mercado ficou fracionado, assim como o
controle da priso. Foi essa quebra do monoplio, agravada pelo surgimento
das milcias, que criou espao para o Estado iniciar programas mais efetivos de
represso e controle de territrio3.
a partir desse pano de fundo que deve ser encarada a discusso que se
segue, na qual desenvolveremos um estudo de caso referente ao mercado de
drogas paulista, j que atualmente o melhor exemplo de organizao criminal no Brasil.
O caso de So Paulo
Em So Paulo a situao simultaneamente mais simples de entender e
mais complexa para enfrentar. O Primeiro Comando da Capital (PCC) mostra-se
como um caso emblemtico de organizao criminal tradicional, e que atual
mente detm considervel controle sobre o comrcio ilcito de drogas no estado de So Paulo. Quando nos referimos a organizaes criminais tradicionais,
ressaltamos que estas possuem um modelo de relacionamento entre os membros baseado no apadrinhamento, na qual um membro recomenda um possvel adepto, e sendo este aceito na organizao, a carreira de ambos torna-se
interligada. Alm disso, outros pontos que distinguem tais organizaes so a
existncia de um sistema de clientela, a imposio da lei do silncio e o controle pela fora de determinada poro de territrio, alm de haver uma atuao
nos mais diferentes ramos de comrcio e servio, no havendo especializao,
mas uma corrida pelos crimes mais rentveis do momento.
Para tratar do processo histrico, responsvel pelo considervel aumento de poder para a maior organizao criminal do estado de So Paulo, nos
basearemos principalmente em Mingardi (1998) e Dias (2011). Nesse sentido, o PCC se consolidou como o principal distribuidor de drogas ilcitas em
So Paulo, principalmente no sistema penitencirio, j que controla quase a
totalidade do sistema prisional do estado, evidenciando uma funcionalidade
das relaes entre o intra e o extramuro das prises. Por isso, consideramos
importante analis-lo aqui, bem como as maneiras que as instituies ligadas
3. Descrever o modelo das organizaes criminais no Rio de Janeiro em um pargrafo uma simplificao extrema de uma
situao complexa, inclusive porque o Terceiro Comando desmembrou-se em Terceiro Comando Puro a partir da favela da
Mar, e as milcias tem uma atuao diferenciada dos comandos, alm de reunirem outro tipo de membros. Como no
nosso objeto especfico, deixaremos a discusso dos detalhes para outros textos.
P r oj e tos par a o B r as i l
segurana pblica lidaram com essa questo. Foi atravs do mercado varejista
de drogas ilcitas que o PCC firmou-se como organizao poderosa. Antes de
seu nascimento, o trfico de drogas em So Paulo era conhecido como um tipo
de comrcio fragmentado, ao contrrio do que se conhecia do caso carioca
(Misse, 2007). A entrada do crack no cenrio paulista inicialmente pulverizou
o mercado de drogas ilcitas, enquanto que o Rio de Janeiro manteve uma
organizao mais centralizada em algumas dezenas de grupos vinculados s
trs principais organizaes de trfico, Comando Vermelho, Amigos dos Amigos
e Terceiro Comando.
Esse momento de pulverizao do comrcio de crack em So Paulo se
explica pelo baixo custo de investimento nesse comrcio:
105
106
Grfico 1
Homicdio por ano na cidade de So Paulo
1999 a 2012
60
50
40
30
20
10
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
P r oj e tos par a o B r as i l
Existe, porm, certo exagero quanto ao poder exercido pelo PCC, principalmente no que refere-se sua influncia na queda dos homicdios em So
Paulo. aceito por praticamente todos, pesquisadores e policiais, que o PCC
surgiu como um poder de fato, fora dos presdios, apenas em 2005, 2006. Em
2001, 2002, o Partido deu sua primeira demonstrao de poder, rebelando-se em
alguns presdios e matando alguns policiais, mas foi controlado em poucos dias e
no provocou grande medo na populao. Logo depois comeou uma caada policial a membros do PCC fora da cadeia, o que provocou muitas mortes, inclusive
um massacre na Castelinho, Rodovia Jos Ermrio de Moraes, onde cerca de doze
pessoas foram mortas pela PM numa operao muito controversa. Enquanto
isso, ocorria uma profunda mudana na liderana do Partido. Os antigos chefes
foram mortos ou perderam poder. Marcola (Marcos Willians Herbas Camacho)
e cia ascenderam liderana e no saram mais. Com todas essas aes, o PCC
continuava na mdia, porm ainda sem muita influncia externa. Dominava algumas poucas biqueiras e aumentava seu poder dentro dos presdios, mas estava
longe de assumir o papel que ganhou a partir de maio de 2006, quando realizou
os maiores ataques a policiais e rebelou simultaneamente diversos presdios. A
partir da ganhou espao, principalmente quando, num gesto sem precedentes,
a cpula da segurana paulista fez um acordo, implcito ou explcito, com suas
lideranas. O cidado comum e mesmo o antigo dono de uma biqueira passaram
a temer o Partido somente depois desses eventos. Porm, a queda dos homicdios
j vinha ocorrendo desde 2000. O Grfico 1 demonstra essa tese.
107
Nossa anlise de algumas polticas voltadas represso ao trfico de drogas tem inteno de questionar a atuao das instituies de segurana pblica
frente s organizaes criminais. Adorno e Salla (2007, p. 10) tem alguma
razo ao dizerem que enquanto o crime se mostra cada vez mais moderno,
a aplicao de lei continua realizando enormes investimentos em segurana
pblica, mas ainda enclausurada no velho modelo policial de correr atrs de
bandidos conhecidos ou apoiar-se em redes de informantes. O ponto central,
porm, no exatamente a suposta dicotomia entre o antigo e o moderno.
No existe mgica quando se trata de inteligncia criminal, toda e qualquer
forma de apreender uma dada realidade passa por alguns tipos de informao:
de carter humano, e a decodificao de sinais ou imagens.
A forma mais comum de investigao por meio de fontes humanas.
A discusso sobre informantes antiga, mas usualmente trata-se de debates
pouco precisos. Para obter informaes sobre criminosos profissionais necessrio conversar com pessoas que com eles se relacionem, afinal, quem sabe
mais sobre a biqueira: a dona de casa, o usurio ou quem trabalha l?7 Apesar
disso, existe uma questo delicada relacionada ao uso dessas informaes, sua
validao e a barganha para obt-las. Aceitar informaes em troca do esquecimento de crimes um costume centenrio na polcia brasileira.
O aparelho repressivo brasileiro detm algum know how referente ao acmulo de dados brutos para fins de investigao. Seja por meio de grampos telefnicos, infiltrao ou dicas de informantes, a quantidade de informaes que
chega ao aparelho de segurana enorme. O problema est na qualidade das
informaes e no tratamento delas. Existem casos em que a polcia nem mesmo
sabe se o trfico local produto de grupos diversos ou uma mesma organizao.
7. Durante a dcada de 1990, donas de casas, comunidades de base etc, foram entrevistados para diferentes pesquisas com
o intuito de explicar as causas dos homicdios na Zona Sul de So Paulo. Para todos os grupos era o trfico de drogas o maior
motivo dos crimes (80%). Porm, quando em algumas pesquisas passou-se a procurar informaes dentro dos inquritos e a
partir de entrevistas com pessoas mais prximas essa realidade, essa porcentagem diminuiu consideravelmente.
P r oj e tos par a o B r as i l
Um fato significativo que, em vrios setores do aparelho repressivo, h policiais que utilizam informaes e no boatos para embasar suas investigaes,
porm o conhecimento que possuem no da instituio para a qual trabalham,
mas tornam-se informaes de cunho pessoal. Ou seja, tal conhecimento no
fornecido instituio, tornando-se fonte valiosa de poder poltico particular.
Algumas das razes dessa prtica entre os integrantes das foras policiais o secretismo e, ainda mais importante, o desinteresse institucional pelos dados que
no podem ser utilizveis de imediato, devendo ser trabalhados para ter algum
valor, o que se traduz na falta de mecanismos de coleta.
Dependendo do evento a ser investigado, possvel haver certo acmulo
de dados brutos significativos, mas eles no so analisados devidamente, o que
ocorre normalmente por falta de pessoal qualificado. A produo do conhecimento passa, necessariamente, pela anlise e sntese do material, e para essas
duas atividades as polcias no tm expertise suficiente. Aliado a isso est o fato
de que os instrumentos, que deveriam ser utilizados para comparar, avaliar e
produzir informaes significativas, apresentam dificuldades de uso, sendo
normalmente muito complexos, de difcil manuseio ou com falhas de performance. Um exemplo o formato das informaes oriundas do Disque Denncia, que chegam ao Departamento de Narcticos (Denarc), que no permite
verificar quantas delas referem-se a um mesmo ponto de drogas. Alm disso,
a busca em boletins de ocorrncia eletrnicos, a partir de descrio de fatos,
bastante lenta e frequentemente causa o travamento dos microcomputadores
das delegacias. Esses problemas, que parecem menores para quem no lida
com essa tecnologia, atrapalham o cotidiano de quem trabalha com informaes na polcia em So Paulo e inviabilizam muitas das aes urgentes.
Outra questo relevante a falta de uma estratgia nacional para enfrentar o problema das organizaes criminais. Cada polcia, em cada unidade da
Federao, tem sua prpria verso de como lidar com o trfico e, a maior parte
delas s pensou nesta questo de forma voluntarista. Essa falta de diretrizes
faz com que, em alguns estados populosos, unidades policiais estabeleam
suas prprias metas, sem discusso com outras unidades e sem refletir sobre o
todo, desconsiderando questes bsicas, pontos fortes e fracos, estrutura etc.
devido a esse contexto que vrias questes importantes so secundarizadas
no planejamento contra as organizaes criminais. mais importante prender
o pequeno, o mdio ou o grande traficante? A prioridade deve ser a apreenso da droga ou o combate organizao criminal? Em So Paulo vale a pena
encher a cadeia com micro traficantes e fornecer mais recrutas para o PCC?
inteligente ter como alvo central o Comando Vermelho, no Rio de Janeiro, e deixar as milcias em segundo plano? Qual o alvo de cada organizao policial?
109
110
Estas e vrias outras questes devem ser respondidas antes de definir uma estratgia com alguma chance de xito, e nenhuma delas tem validade universal
e atemporal, dado que cada uma deve ser respondida considerando as peculiaridades da organizao criminosa ou do mercado de drogas local. Isso leva
a uma questo crucial, a sincronizao entre os rgos repressores. O primeiro
encontro dos setores policiais que atuam com investigaes sobre narcticos
foi em 2010. Compareceram os encarregados de sete ou oito estados, trocaram
informaes, propostas, queixas etc. Ocorreram mais duas reunies, inclusive
com a presena da Polcia Federal, depois a fonte secou. Houve mudana de
enfoque na Secretaria Nacional de Segurana Pblica e no ocorreram mais
reunies, nem troca de informaes.
A situao nos estados no diferente disso. Na maioria deles no existe
troca real de informaes entre Polcia Civil e Polcia Militar, e mesmo entre
os diversos rgos da Polcia Civil paulista. O conhecimento propriedade do
departamento ou delegacia que o conseguiu. O ltimo problema, mas no o
menos importante, a falta de controle sobre os rgos de represso. O Judicirio, o Ministrio Pblico, a Secretaria de Segurana, as corregedorias e os
superiores em geral tem essa atribuio. Nenhum deles, porm, proativo.
Agem apenas depois do fato ocorrido.
importante relembrar que, conforme a descrio mais aceita sobre o
fenmeno das organizaes criminais, no existe crime organizado sem vnculo
com o Estado. Qualquer organizao de criminosos tenta, desde o incio, estabelecer contatos dentro do aparelho repressivo, usualmente as instituies
policiais, pois a nica forma de se manter em atividade por anos a fio sem
ser incomodada. Pensemos na ideia de ponto de drogas: o ponto um local
fixo onde cotidianamente comercializam-se drogas ilcitas, o que atualmente
no Brasil configura crime. E mesmo assim, tal ponto continua funcionando,
como se ningum soubesse onde est localizado argumento que impossvel de ser aceito, pois no mnimo o usurio de drogas sabe onde compr-las.
Como possvel? Por meio de truques, de mgica ou por meio da corrupo,
indiferena ou incompetncia de membros do aparelho repressivo?
8. Obviamente o espao ocupado pelo PCC neste item acarretaria menos poder para a organizao se o Estado atuasse em
locais vulnerveis onde vive grande parte da populao. Porm, como estamos tratando apenas sobre a atuao das foras
de segurana pblica no combate a organizaes criminais, no nos aprofundaremos nesse assunto, que detm carter
mais estrutural do que as pontuaes feitas aqui.
P r oj e tos par a o B r as i l
o do controle do sistema prisional. Quebrar essa hegemonia ter como consequncia a perda da capacidade dessas organizaes para recrutar membros e
fazer valer sua autoridade. Atualmente, um indivduo recm-detido tem cerca
de 80% de chances de ser obrigado a se aliar com o PCC.
2) Quebrar financeiramente o Partido. A regra mais conhecida no meio internacional sobre o combate das organizaes criminais o follow the money,
siga o dinheiro. No caso em pauta, no apenas seguir para identificar a origem
e o proprietrio, mas principalmente apreender o lucro ilcito e verificar as
partes financiadoras dessa organizao. Sem esse dinheiro, lavado cotidianamente em postos de gasolina, empresas fantasmas, lojas de veculos, o PCC
no poderia bancar vrias de suas atividades, inclusive aquelas que angariam
simpatias, como a distribuio de cestas bsicas ou o chamado turismo penitencirio transporte de esposas e filhos de presos para visit-los8.
3) Priorizar o fechamento das biqueiras pertencentes organizao. Segurana pblica como qualquer poltica pblica: nunca se tem dinheiro ou
pessoal para fazer tudo o que necessrio. Por isso, importante estabelecer prioridades. E a prioridade no combate ao trfico no deve ser o criminoso isolado ou a pequena quadrilha, mas o enfrentamento das grandes
organizaes, como o PCC. Primeiramente, preciso identificar os locais, as
pessoas que trabalham, os produtos vendidos, a quem se presta contas, para
onde vai o dinheiro etc. Depois desse levantamento, a ao deve basear-se
no conhecimento e fechamento dos pontos de drogas, bem como de todas
as suas ramificaes.
4) Estabelecer rgido controle sobre o aparelho policial. Principalmente sobre
os grupos encarregados de investigar ou combater as organizaes criminais.
Como no possvel atuar em todos os casos, os rgos de controle devem
investigar alguns episdios de priso relacionados ao trfico de drogas, mesmo
que no haja suspeita a priori. Esses casos devem ser escolhidos aleatoriamente, para impedir perseguies ou proteo a apadrinhados.
Tais pontos so apenas um esboo da longa caminhada que o Estado brasileiro deve fazer antes de controlar essa, e talvez outras, organizaes criminais.
Antes, porm, necessrio dar nome aos bois. Chamar o PCC de faco que
atua dentro e fora dos presdios em So Paulo , antes de tudo, um erro factual.
O Partido no faco; isso indicaria que apenas uma pequena parte num todo
111
e j demonstrou que muito mais que isso. Vale lembrar que o primeiro passo
para a Itlia comear a enfrentar a mfia siciliana foi reconhecer sua existncia e
mostrar populao que era apenas mais um bando de criminosos, quebrando
a mstica de uma organizao que sempre agiu nas sombras.
Referncias bibliogrficas
112
Benedito Mariano
113
114
policial letal. Essa identidade repressiva ficou mais aguda nos perodos autoritrios. Infelizmente, a transio democrtica no produziu mudanas estruturais no sistema de segurana pblica e ainda hoje essa cultura repressiva est
presente, especialmente em aes policiais nas periferias das cidades.
4. Inteligncia policial voltada para polcia poltica. Os rgos de
inteligncia das polcias estaduais e tambm da Polcia Federal nos perodos
autoritrios e ditatoriais serviram policia poltica. Desde a ditadura Vargas
at o perodo militar, a inteligncia policial servia para bisbilhotar partidos
polticos e movimentos sociais, populares e sindicais. A transio democrtica aboliu os rgos de polcia poltica. Entretanto, ainda temos dificuldades
no setor de segurana pblica para utilizar a inteligncia policial naquilo
que ela se destina: subsidiar aes estratgicas de enfrentamento ao crime,
em especial contra o crime organizado. Talvez a Polcia Federal seja a que
melhor fez essa transio.
5. Dificuldade em fazer Preveno. Na Constituio Federal de 1988,
principal marco da transio democrtica no Brasil, a palavra preveno s
aparece uma vez no captulo III - Da Segurana Pblica, no artigo 144, quando cita os rgos federais e estaduais responsveis pela segurana pblica.
Somente quando dispe sobre a competncia da polcia federal a palavra preveno aparece: prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de
outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia. Nosso sistema
de segurana pblica centralizado nos estados e no Distrito Federal h um
vcuo constitucional no que tange preveno nas polcias estaduais. Como
falar em transversalidade das polticas pblicas de segurana se o conceito que
propicia isso no faz parte da referncia constitucional das polcias estaduais?
Na verdade, a transio democrtica no forjou um sistema democrtico
de segurana pblica. Mesmo reconhecendo os esforos de vrios governos
estaduais e federal, no sentido de que as polcias atuem dentro do marco da
legalidade democrtica, o modelo de polcia que ainda temos est esgotado e
no se coaduna com os avanos alcanados em outros setores do Estado.
neste cenrio que se apresenta uma nova agncia pblica de segurana
no Brasil que so as Guardas Civis Municipais, previstas na Constituio Federal, no seu artigo 144, pargrafo 8: Os Municpios podero constituir guardas
municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei. Na prtica, as Guardas Civis Municipais, alm da proteo ao
patrimnio pblico vm realizando policiamento ostensivo nos seus respectivos
municpios. Hoje, calcula-se que existam 850 instituies de guardas civis, com
efetivo prximo de 80 mil agentes municipais em todo o pas.
P r oj e tos par a o B r as i l
115
116
preciso reconhecer que h resistncia aos temas que visam a uma formao para e por uma segurana cidad.
No caso da GCM de So Bernardo do Campo, instituda em agosto de
2000 e at 2008 comandada por oficiais da Polcia Militar, a formao era
muito semelhante a de seus comandantes: muita disciplina militar e pouca
dimenso da preveno.
Temas novos, como polticas afirmativas, igualdade racial, relaes de
gnero, violncia contra idosos, pessoas com deficincia, populao de rua,
policiamento preventivo e comunitrio, mediao de conflitos e diversidade
sexual, entre outros, foram inseridos na estrutura curricular. Em um primeiro
momento, nos cursos de ascenso profissional (criados com a instituio da
carreira nica na GCM de So Bernardo do Campo, em 2010), essas disciplinas foram majoritrias em relao s matrias mais tcnicas e operacionais.
No por serem mais importantes, mas porque as matrias tcnicas e operacionais deveriam ser pautadas a partir da viso interdisciplinar e transversal da
ao preventiva que se pretendia construir.
Vrios desses temas geraram estranheza e muita resistncia por parte de
alguns agentes da GCM, acostumados a trabalhar tcnicas operacionais e o
uso diferenciado da fora. Pensar o agente como multiplicador desses conhecimentos e, mais que isso, de uma postura cidad respeitosa e acolhedora ia,
muitas vezes, na contramo do que tinham aprendido nos ltimos anos. Ainda
no conseguiam enxergar, na prtica, para que iriam utilizar esse conhecimento. Inicialmente, para alguns GCMs, parecia algo da cabea dessa turma dos
direitos humanos.
A nova formao da GCM acontecia ao mesmo tempo em que outras
mudanas profundas aconteciam na instituio. A principal delas, a cadeia de
Comando passar a ser totalmente ocupada por guardas civis municipais de
carreira a partir da criao do novo plano de cargos, salrios e carreira nica.
Essa era uma antiga reinvindicao dos GCMs, mas, na prtica, no foi um
processo fcil. Nos primeiros oito anos da Guarda Civil Municipal, nenhum
GCM ocupou a funo de gestor. Houve dificuldades do GCM com funo
subordinada aceitar um outro GCM com funo superior, e tambm do GCM
com funo superior se portar enquanto gestor frente aos subordinados. Na
verdade, os GCMs no foram formados para a funo de comando.
Para citar uma das dificuldades, entre os novos temas, o que possivelmente causou maior resistncia, e nos impeliu refletir sobre a melhor forma de
abord-lo, foi o tema diversidade sexual. Com vrios guardas declaradamente
evanglicos, era comum ouvir de alguns, durante a aula, de forma bem direta:
Isso t errado! Na Bblia est escrito que a famlia composta pelo homem, a mulher
P r oj e tos par a o B r as i l
e os filhos que tiverem. Este fato foi um divisor de guas na formao e, a partir
da, decidimos incorporar a disciplina Estado laico em todos os cursos.
A insero da discusso sobre a laicidade do Estado certamente contribuiu
muito para aumentar a compreenso sobre o papel dos guardas civis municipais
enquanto agentes pblicos. Foi importante para que o GCM no perdesse de
vista sua atuao enquanto agente pblico e, a percepo para que sua crena
no o levasse a uma postura homofbica e de abuso de autoridade contra pes
soas que no comungam com sua religiosidade. Sua atuao profissional nas
ruas no pode ser pautada pelas crenas pessoais, morais e religiosas.
Passados trs anos do incio dessa nova formao, em So Bernardo do
Campo, o desafio continua e existe ainda resistncias a serem enfrentadas.
Entretanto, a formao sistmica em todos os cursos, como possvel verificar
nas estruturas curriculares abaixo, uma postura clara e objetiva de valorizao
da prtica operacional voltada preveno e ao trabalho comunitrio, aliada
integrao com o Departamento de Polticas Preventivas da Secretaria (responsvel pelos projetos de preveno situacional da violncia, realizados em
grande parte de forma matricial com as secretarias sociais), vem fortalecendo
uma viso crtica numa parte significativa do efetivo da Guarda Civil de que a
preveno o caminho que qualifica as GCMs no sistema de segurana pblica. Exemplo disso o aumento crescente de GCMs interessados nos cursos de
Libras, oferecidos a todo o efetivo desde 2011.
117
Quadro 1
Estrutura curricular base para os cursos de acesso s funes de Guarda Civil Municipal
1a e 2a Classes
Eixos temticos e disciplinas
118
Carga horria
P r oj e tos par a o B r as i l
Quadro 2
Estrutura curricular - curso de formao para Guardas Civis Municipais 3a Classe - Curso de Ingresso
Carga horria total: 612 horas
Disciplina
Mdulo 1 Segurana Pblica Brasileira e o papel das Guardas Civis Municipais
Aula inaugural Apresentao do curso e das diretrizes.
Segurana Pblica no Brasil: histria, instituies e diferentes concepes
O Papel Constitucional da Guarda Civil Municipal
Gesto Integrada da Segurana Pblica: O papel dos municpios na gesto da segurana
Sociologia da violncia
Histria da Guarda Civil Municipal de So Bernardo do Campo
Policiamento preventivo e comunitrio
Avaliao
Total
Mdulo 2 Conhecimento Institucional e Ordem Unida
Organograma da Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Organograma da S.S.U. e Estrutura Organizacional da GCM
Estatuto da GCM - Lei Complementar no 7, de 7 de julho de 2010
Ordem Unida
Avaliao
Total
Mdulo 3 Noes de Direito
Noes de Direito Constitucional - Direitos e Garantias Individuais e Coletivas
Noes de Direito Penal
Noes de Processo Penal
Avaliao
Total
Mdulo 4 Direitos Humanos e Legislao Especial
A Guarda Civil Municipal e o respeito alteridade
Direitos Humanos e Cidadania - Convenes Internacionais de Direitos Humanos
tica
Polticas afirmativas
Estatuto da Criana e do Adolescente
Rede de atendimento criana e ao adolescente vtima de violncia
Violncia contra o idoso
Relaes de gnero: violncia domstica e Lei Maria da Penha
Fluxo de atendimento municipal: mulheres vtimas de violncia
Pessoa com deficincia
Rede de atendimento populao de rua
Hora aula
38
04
04
04
04
04
04
12
02
38
44
02
02
12
26
02
44
40
08
20
10
02
40
70
08
04
04
04
08
04
04
04
04
04
04
continua
119
120
Continuao
Disciplina
Hora aula
Igualdade racial
04
Diversidade sexual
04
Estado laico
04
Legislao que define abuso de autoridade e tortura
04
Avaliao
02
Total
70
Mdulo 5 Proteo Ambiental
14
Legislao especfica
04
Inspetoria da Guarda Ambiental. rea de atuao
08
Avaliao
02
Total
14
Mdulo 6 Segurana Escolar e Ronda Cidad:
Programas Estratgicos da Secretaria de Segurana Urbana
14
02
Atribuies do Guarda Civil Municipal 3a Classe
Atuao do GCM na segurana escolar Ronda Escolar
04
Programa Ronda Cidad (Metodologia)
02
Atuao do GCM em posto fixo postura, compostura e compromisso com o
papel da Guarda Civil na segurana de patrimnios municipais e seus usurios
04
Avaliao
02
Total
14
Mdulo 7 Trnsito e Conduo de Veculos Oficiais
26
Noes de trnsito
08
Conduo de veculos oficiais
04
Direo defensiva
04
Contraf Controle de trfego de viaturas responsabilidades do motorista
08
Avaliao
02
Total
26
Mdulo 8 Instruo Operacional
80
Tcnicas operacionais
50
Uso diferenciado da fora
08
Registro de ocorrncias - Preenchimento de talo de ocorrncias
04
Mediao de conflitos e gerenciamento de crise
16
Avaliao
02
Total
80
Mdulo 9 Tiro Defensivo de Preveno
60
Prtica de tiro defensivo de proteo vida Conceitos e normas de segurana
para uso do armamento
46
Armas letais e no letais: leis, normas e procedimentos
04
Disciplina
Estatuto do Desarmamento - Lei no 10.826/2003
Avaliao
Total
Mdulo 10 Noes de Primeiros Socorros e Combate a Incndio
Atuao emergencial para preservao da vida Tcnicas de primeiros socorros
Preveno e combate a incndio
Avaliao
Total
Mdulo 11 Condicionamento Fsico e Defesa Pessoal
Educao Fsica
Defesa Pessoal
Total
Mdulo 12 Polticas Pblicas para Segurana Pblica
Polticas integradas de preveno da violncia
Rede nacional de Educao a Distncia em Segurana Urbana (EAD)
Total
Mdulo 13 Comunicao, Informao e Tecnologia em Segurana Pblica
CIM Centro Integrado de Monitoramento
Comunicao operacional viaturas, rdios comunicadores, cdigo Q
CIE Centro Inteligncia e Estatstica
Comunicao interna elaborao e tramitao de documentos
Avaliao
Total
Mdulo 14 Preveno ao uso de drogas
Drogas existentes dependncia e consequncias
Preveno ao uso de drogas e atuao do GCM
Avaliao
Total
Atividades complementares
Orientao para Trabalho de Concluso de Curso
Apresentao do Trabalho de Concluso de Curso
Apresentao das inspetorias regionais
Ensaio para formatura
Estgio supervisionado
Relaes interpessoais na funo de Guarda Civil Municipal
Introduo a Linguagem Brasileira de Sinais - LIBRAS
Outras atividades necessrias
Total
Total Curso
Hora aula
08
02
60
22
12
08
02
22
72
40
32
72
06
04
02
06
22
04
08
04
04
02
22
14
04
08
02
14
90
04
04
04
16
40
08
10
04
90
612
P r oj e tos par a o B r as i l
Continuao
121
122
O curso de formao continuada de 80 horas, um curso anual obrigatrio por conta do porte de arma e possui, alm das obrigatrias aulas tericas
e prticas de tiro, uma estrutura curricular que se altera anualmente, de forma
a atender s necessidades da instituio no momento. Outro desafio que se
coloca na formao cidad diz respeito linguagem dos professores ou instrutores. Se os agentes de segurana, incluindo-se os guardas civis municipais
que tm ao complementar fundamental no sistema, carregam uma viso de
senso comum contrrio a uma formao e prtica de respeito e promoo dos
direitos humanos, ao falar preciso cuidado para no explicitar preconceitos
com relao a esses agentes do estado. Professores e instrutores vinculados a
polticas pblicas sociais ou a movimentos da sociedade civil tm papel relevante na formao cidad, mas nunca podem perder de vista que falar aos
agentes de segurana implica ter uma linguagem que considere a cultura repressiva que, em ltima anlise, eles tambm so vtimas.
certo que essa nova formao da Guarda Civil Municipal de So Bernardo do Campo tem por objetivo tornar os agentes mais conscientes, com
uma viso interdisciplinar, mais prximos da populao, contribuindo, consequentemente, para que se tornem melhores servidores pblicos, melhores
cidados e, fundamentalmente, protagonistas de uma nova cultura de segurana pblica no Brasil.
Felizmente, uma Guarda Civil Municipal Cidad vem ganhando espao no debate nacional. Aps implementar a Matriz Curricular Nacional para
as Guardas Civis Municipais, o Ministrio da Justia, por meio da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, criou um grupo de trabalho para elaborar a
minuta de um projeto de lei federal para regulamentar as Guardas Civis Municipais. O substitutivo ao PL de n 1.332, que tramita no Congresso Nacional,
tem muito da contribuio desse grupo de trabalho. Pronto para votao no
plenrio da Cmara dos Deputados, o projeto significar a regulamentao das
GCMs como instituies preventivas e comunitrias subordinadas ao Poder
Pblico Municipal.
No municpio de So Bernardo do Campo, a GCM est descentralizada
em cinco Inspetorias Regionais, e tem como funo proteger o patrimnio
pblico e as pessoas que trabalham e utilizam os espaos pblicos, priorizando a segurana escolar e rondas cidads na cidade, com uma nova postura na
abordagem, que amplia a sensao de segurana. Ela tambm participa do
grupo intersecretarial sobre populao de rua, coordenado pelas secretarias de
Assistncia Social e Sade, busca entender e mediar os conflitos interpessoais
e estruturais, amparada numa formao que valoriza a cultura da paz e a preveno, e compreendendo que ela parmetro para a construo dos alicerces
P r oj e tos par a o B r as i l
123
Pacto federativo e
financiamento da segurana
pblica no
Brasil
Introduo
As relaes federativas no Brasil, no contexto posterior Constituio
Federal de 1988, tm sido marcadas por um panorama de complexidade, no
qual convivem simultneas e contraditrias tendncias centralizadoras e descentralizadoras, sem uma clara atribuio de competncias que gerasse o to
propalado federalismo cooperativo, presente nos artigos da Constituio (Arretche, 2004; Almeida, 2005; Souza, 2001). Se no incio dos anos 1990 as instituies federativas estavam plenamente instauradas no Brasil, a distribuio
das funes administrativas entre os nveis de governo (Riker, 1987) era uma
agenda poltica aberta, em construo, marcada por conflitos.
A Constituio Federal (CF) inseriu importantes mudanas nas regras
de funcionamento do sistema tributrio, coroando um processo que combinava redemocratizao poltica com descentralizao fiscal e federativa. Houve
uma redistribuio de receitas pblicas, por meio de uma considervel transferncia de recursos fiscais do nvel federal para o estadual e local (Granado e
Peres, 2011), apesar de no definir as obrigaes quanto oferta de servios.
O formato resultante foi o das competncias concorrentes para a maior
parte das polticas sociais brasileiras. Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas sociais,
mesmo que, simetricamente, nenhum ente federativo estivesse constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas (Arretche, 2004:22).
Desta forma, o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil foi
caracterizado, na primeira metade da dcada de 1990, como catico, lento,
insuficiente ou mesmo inexistente (Medeiros, 2001; Almeida, 1995).
125
126
Alm das reas sociais, a segurana pblica um das reas mais afetadas
pela no regulamentao do art. 23 da CF, que trata das atribuies concorrentes entre os entes. A proeminncia dos estados na implementao de polticas de segurana pblica e a baixa capacidade de induo e coordenao
do governo federal esto em muito relacionadas a esse vcuo constitucional.
A ausncia de regras que regulamentem as funes e o relacionamento das
polcias federais e estaduais, e mesmo das polcias civis e militares, por exemplo, produz no Brasil um quadro de diversos ordenamentos para a soluo
de problemas similares de segurana e violncia sem, contudo, conseguirmos
grandes avanos em boa parte do territrio nacional.
Esse quadro chama ainda mais ateno na medida em que, no plano
legal e normativo, existe uma zona de sombra em relao definio conceitual do que significa segurana e ordem pblicas (Lima et al, 2013), abrindo
margem para que as instituies indicadas no art. 144 da CF tenham que atuar
com alto grau de autonomia e discricionariedade, fato no necessariamente
positivo para elas prprias e para a sociedade.
At por esta razo, a discusso sobre as possibilidades de um movimento
coordenado por diferentes entes da Federao, na construo de uma poltica nacional de segurana pblica, implica discutir financiamento das esferas.
Hoje, os estados so responsveis por boa parte do financiamento da segurana pblica, mas nas ltimas dcadas o governo federal tem assumido diferentes aes programticas, com repasses de recursos em volume expressivo para
estados e municpios. Vale destacar que os municpios so entes federativos de
muita expresso no tratamento da segurana pblica, seja porque a literatura
especializada tem demonstrado que as solues de polticas pblicas implicam
aes locais, seja porque diversos municpios comearam a se engajar nesta
questo nos ltimos anos, com a criao de secretarias de segurana urbana,
seja pela criao de guardas municipais, pela elaborao de planos de segurana e criao de conselhos comunitrios de segurana.
A despeito dessas relaes entre as trs esferas, uma das questes de
maior dificuldade hoje, na anlise de polticas de segurana pblica , determinar bases de comparao entre municpios e estados, assim como entre
programas e aes e, em especial, as transferncias realizadas pelo governo
federal por meio de convnios.
1. O sequestro do nibus 174 foi um episdio marcante da crnica policial do Rio de Janeiro, no Brasil. No dia 12 de junho
de 2000, s 14h20m, o nibus da linha 174 (atual 158) (CentralGvea), ficou detido no bairro do Jardim Botnico por
quase cinco horas, e seus passageiros ameaados sob a mira de um revlver, por Sandro Barbosa do Nascimento, sobrevivente de outro episdio trgico da cidade do Rio de Janeiro, a Chacina da Candelria. Nesta chacina, seis menores e dois
maiores sem-tetos foram assassinados por policiais militares.
P r oj e tos par a o B r as i l
sar o papel das polcias, na tentativa de fazer com que as duas corporaes
policiais estaduais trabalhassem de forma mais integrada.
Segundo Lima e Sinhoretto (no prelo), esse momento de inflexo no
campo da segurana pblica buscava reafirmar, num contexto de recm-democratizao do pas, a necessidade de polcias alinhadas a um modelo de
ordem pblica baseado na cidadania, garantia de direitos e acesso justia.
Assim, essas discusses parecem induzir, no sem contradies e resistncias,
mudanas de repertrio e formulao de novos enunciados polticos, nos quais
mecanismos de accountability e de governana sejam compreendidos enquanto instrumentos de eficincia democrtica, vinculando o respeito aos direitos
humanos s prticas operacionais das polcias, na preveno da violncia e no
enfrentamento do crime.
Muitas das aes de modernizao operacional das polcias levadas a
cabo, sobretudo aps 1995, podem ser vistas como indutoras de importantes
deslocamentos discursivos, mas ainda no foram suficientemente fortes para
provocar mudanas substantivas na arquitetura institucional da segurana pblica no Brasil.
Pensar mecanismos incrementais de induo de eficincia nos processos
de gesto uma estratgia para fazer frente aos desafios estruturais postos e,
nessa direo, algumas iniciativas importantes tm sido tomadas pelo governo
federal desde 1995.
127
128
ser enfrentado, com dificuldade para definir aes programticas concatenadas com objetivos, metas, prazos e indicadores.
No que tange ao financiamento, o destaque do documento foi a criao
do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Essa iniciativa tinha por
objetivo fornecer condies Senasp de fomentar polticas pblicas de segurana. No entanto, a ausncia de viso sistmica supracitada enfraqueceu as
possibilidades do FNSP, que acabou por adotar uma poltica de pulverizao
de recursos entre os diversos entes da federao.
A criao do FNSP e a poltica pontual de repasses
Segundo Lima (2010), o FNSP foi uma medida complementar a outras
j tomadas pelo governo FHC na composio do PNSP. De acordo com Adorno, o PNSP pretendeu alcanar a Segurana Pblica em seu conjunto e propunha uma abordagem sistmica e holstica no enfrentamento dos problemas
da Segurana Pblica no pas. O PNSP era extremamente abrangente, com
124 programas e aes que previam a atuao em diversas reas da segurana pblica e regies do pas. (Adorno 2003, p. 122 apud Lima, 2010). Essa
grande diversidade de aes redundou em dificuldade de foco e ausncia de
coordenao, o que dificultou a eficcia da implementao do plano.
O primeiro governo Lula, as propostas do SUSP e Pronasci
No primeiro mandato do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva houve importantes aes na rea de segurana, como a criao, em 2004,
da Fora Nacional de Segurana (FSN) com o objetivo de apoiar os estados e
municpios em situaes de crise. Foi tambm na gesto de Lula que surgiu
a proposta de criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que
pretendia articular as aes federais, estaduais e municipais na rea da Segurana Pblica e da Justia Criminal, associando integrao federativa com
autonomia dos rgos de segurana pblica. Em consonncia com essa ideia,
foram propostos os Gabinetes de Gesto Integrada (GGI), que em cada estado
trabalharia a integrao das diferentes polcias e apoiaria o planejamento e
monitoramento de projetos. Segundo Lima (2010), o SUSP apresentou avanos no sentido da modernizao do combate ao crime, da maior participao
da sociedade na discusso das questes concernentes segurana.
Por sua vez, Soares (2007), ressalta que a criao do SUSP no alterou,
de fato, o cenrio da segurana pblica nacional, visto que no ocorreu a real
assuno da coordenao desse processo pela Unio. Com isso, a prevalncia
na tomada de deciso sobre processos de preveno de violncia continuou
eminentemente dos estados, com suas diferenciaes regionais.
129
Grfico 1
Evoluo dos Gastos do Fundo Nacional de Segurana Pblica
2004-2011 (em milhes)
700,0
600,0
500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
0,0
2004
Corrente
2005
2006
2007
2008
P r oj e tos par a o B r as i l
2009
2010
2011
Capital
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados do Ministrio da Justia (Ministrio da Justia, 2013).
* As informaes do exerccio de 2008 no estavam disponveis na abertura corrente e capital.
Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011.
130
assim como o primeiro plano de segurana do governo Lula, parte do pressuposto que direitos humanos e eficincia policial devem ser trabalhados e almejados em conjunto. Segundo o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc,
2010), o Pronasci o primeiro programa nacional de Segurana Pblica que
foi efetivamente implementado. O programa inova, segundo o Inesc, ao focar
na qualificao dos profissionais da segurana e ao propor o desenho de aes
conforme indicadores sociais e de violncia.
A execuo oramentria dos primeiros anos do Pronasci demonstra que
o maior volume de execuo no perodo se deu nas aes de fortalecimento das
instituies de segurana pblica, em especial a concesso de bolsas de estudo.
Quadro 1
Resumo da Execuo Oramentria do Pronasci
2008 a 2011 (em R$)
Principais Programas
Programa Nacional de
Segurana Pblica com
Cidadania - Total
Gesto e Comunicao do
Pronasci
Concesso de bolsasformao a policiais
militares e civis, agentes
penitencirios, guardas e
bombeiros
Fortalecimento das
instituies de segurana
pblica nacional
Valorizao de profissionais
e operadores de segurana
pblica nacional
Modernizao de
estabelecimentos penais
Campanha de
desarmamento nacional
Apoio implementao de
polticas sociais
Apoio implementao de
polticas de segurana
cidad
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais
2008
Orado (Lei no 11.647
24/3/2008)
Empenhado
1.649.708.358 1.205.525.945
44.168.936
28.589.933
2009
%
Orado (Lei no 11.897
Empenhado/Orado
30/12/2008)
73,1
64,7
Empenhado
1.293.077.836 1.386.477.321
39.772.358
46.289.353
%
Empenhado/Orado
107,2
116,4
704.907.815
181.158.210
25,7
528.685.166
770.863.580
145,8
202.944.766
345.829.876
170,4
150.887.460
167.319.902
110,9
61.145.889
52.571.338
86,0
52.691.574
19.498.322
37,0
23.597.721
17.806.324
75,5
22.231.337
3.530.732
15,9
46.993.854
3.141.436
6,7
11.200.957
3.893.266
34,8
205.985.577
190.597.641
92,5
153.282.525
85.294.700
55,6
202.897.740
198.160.379
97,7
201.931.147
193.592.651
95,9
124.416.229
156.489.535
125,8
127.242.873
93.394.576
73,4
continua
P r oj e tos par a o B r as i l
Continuao
Principais Programas
Programa Nacional de
Segurana Pblica com
Cidadania - Total
Gesto e Comunicao do
Pronasci
Concesso de bolsasformao a policiais
militares e civis, agentes
penitencirios, guardas e
bombeiros
Fortalecimento das
instituies de segurana
pblica nacional
Valorizao de profissionais
e operadores de segurana
pblica nacional
Modernizao de
estabelecimentos penais
Campanha de
desarmamento nacional
Apoio implementao de
polticas sociais
Apoio implementao de
polticas de segurana
cidad
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais
2010
Orado (Lei no 12.214
26/01/2010)
Empenhado
2011
%
Orado (Lei no 12.381
Empenhado/Orado
09/02/2011)
1.629.452.976 1.520.364.694
41.588.215
15.789.620
93,3
38,0
Empenhado
2.038.885.414 784.675.383
30.000.000
7.898.087
%
Empenhado/Orado
38,5
26,3
641.951.427
705.933.296
110,0
637.920.000
558.597.397
87,6
312.711.389
227.023.137
72,6
111.545.000
65.219.829
58,5
42.654.580
34.351.241
80,5
35.000.000
30.104.283
86,0
22.393.654
0,0
20.000.000
7.140.449
35,7
10.663.645
2.863.375
26,9
10.000.000
5.410.520
54,1
149.397.666
99.290.034
66,5
130.000.000
37.911.312
29,2
149.291.029
153.296.941
102,7
117.230.000
70.004.766
59,7
122.631.917
33.127.711
27,0
50.000.000
131
132
Grfico 2
Despesas realizadas com a funo Segurana Pblica em relao ao PIB
2003-2010
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
2003
Municpios
2004
2005
2006
Unidades Federativas
2007
Unio
2008
2009
2010
P r oj e tos par a o B r as i l
133
134
(Soares, 2007). Sendo assim, uma atuao efetiva em segurana precisa ser
sistmica, organizando as polticas e os gestores de forma articulada, entre
estados, municpios e Unio. A ao pontual est fadada ao fracasso no mdio
prazo, ou ao sucesso efmero no curto prazo.
Atualmente, pode-se afirmar que na maioria dos municpios as informaes oramentrias, financeiras e de resultados da gesto pblica so
imprecisas e sem padronizao, o que ocorre tambm nos Estados da federao. Nesse sentido, olhando os recursos de que dispe hoje o Ministrio
da Justia para induzir polticas de segurana, possvel imaginar que esse
ministrio possa capitanear uma mudana de postura a respeito das informaes e prestao de contas dos municpios e estados, com o objetivo de
esclarecer: o que tem sido feito por estes com os recursos; como ocorre sua
contabilizao; e o resultado dessas aes.
Governos locais e segurana pblica no Brasil
Ainda que a Constituio Federal marque a abertura democrtica no
pas e a diferenciao entre segurana pblica e defesa nacional, o art. 144
restritivo em relao concepo de segurana, mesmo sendo o principal marco normativo sobre a segurana pblica no Brasil. Ao afirmar que segurana
dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, o texto amplia o rol de
responsveis pela segurana. Mas, ao enumerar como rgos responsveis por
garanti-la, as polcias estaduais (civil, militar e corpo de bombeiros) e federais
(polcia federal, rodoviria federal e ferroviria federal), restringe novamente a
segurana pblica como uma questo de polcia.
A partir do texto constitucional, sobra pouco ou nada para a responsabilidade dos municpios quando se trata de segurana pblica, focando-se principalmente na constituio das guardas municipais. Contudo, a partir do ano
2000 os municpios passaram a desenvolver aes mais diretamente voltadas
a questes de segurana pblica, pressionados pelo crescimento da violncia
e como alternativa ao fato de no poderem interferir no planejamento e na
tomada de decises sobre as aes da rea, embora fossem responsveis por
parcela significativa dos recursos necessrios aos gastos operacionais das polcias estaduais, como alugueis de prdios para delegacias e unidades das PM,
combustvel e manuteno de viaturas e, mesmo, auxlios para os policiais
(Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, ano 2, 2008:58).
Desde ento, ganhou fora o debate sobre o papel do municpio nessa
rea, uma vez que, alm da discusso sobre a concorrncia entre as competncias estadual e municipal na segurana pblica, tal debate vem sendo pautado
por algumas outras questes como a discusso sobre o marco institucional/le-
P r oj e tos par a o B r as i l
gal e as atribuies dos municpios na segurana pblica, a relao com as polcias, a criao de mecanismos de participao social e de gesto nas polticas
locais de segurana pblica, o desenvolvimento e a qualificao de polticas
urbanas de preveno, a relao com o governo federal, entre outras.
135
136
A Munic 2009 Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), trouxe um captulo especfico
sobre segurana pblica. A pesquisa mapeou a existncia de rgo gestor responsvel por planejar e coordenar a poltica municipal de segurana (podendo
ser uma secretaria, uma coordenadoria ou algum outro rgo), de conselho
municipal de segurana, instncia que viabiliza o controle e a participao sociais, de um fundo municipal de segurana, de plano municipal de segurana
e da Guarda Municipal.
A criao de tais estruturas demonstra uma disposio poltica de investir na rea da segurana pblica, por parte do gestor municipal, identificando
o tema como uma prioridade de gesto. H uma lgica na presena do conjunto dessas estruturas: a existncia de um rgo gestor fundamental para
a definio de um lugar institucional para a segurana pblica no organograma municipal, o que, consequentemente, torna o tema uma prioridade, com
oramento e condies de planejamento e gesto; a existncia de um fundo
municipal cria uma alternativa para o financiamento de aes de segurana,
envolvendo outros setores da sociedade que no exclusivamente o poder pblico no apoio s aes, uma vez que permite doaes de diferentes fontes; o
conselho municipal e/ou comunitrio de segurana possibilita o controle e a
participao sociais, alm de, em alguns casos, servir para fiscalizar e acompanhar a destinao dos recursos do fundo municipal; o plano municipal de
segurana o instrumento de planejamento e gesto que permite a implantao e o monitoramento de um conjunto de aes integradas; e a Guarda Municipal constitui a fora de segurana do nvel municipal, com um potencial
preventivo e comunitrio (Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica,
ano 2, 2008, p. 59).
Segundo o IBGE, dos 5.564 municpios do pas, 22,1% possuem algum
tipo de rgo de gesto de segurana pblica, sendo que 10,4% tm conselho
municipal de segurana pblica, 4,42% dispem de um fundo municipal de
segurana pblica, 5,91% possuem um plano municipal de segurana pblica
e 15,50% contam com Guarda Municipal.
Porm, ao analisar a existncia de rgo gestor, conselho, fundo e plano
municipais de segurana e da guarda municipal, percebe-se que no h um
padro, ou seja, nem sempre o municpio que possui um rgo gestor, tem
tambm um conselho, fundo, ou plano. O mesmo vale para a presena das
guardas. Isso denota que no h ainda uma viso sistmica de uma poltica
municipal de segurana.
P r oj e tos par a o B r as i l
137
138
Quadro 2
Perfil dos municpios que declararam gastos na funo Segurana Pblica
2010
Populacional
At 5.000 habitantes
De 5.001 a 10.000
De 10.001 a 20.000
De 20.001 a 50.000
De 50.001 a 100.000
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000
Total de
municpios
brasileiros por % populacional Declararam
classe de
gastos em
municpios
tamanho da
segurana
populao
1.301
1.212
1.401
1.043
325
245
38
23,4
21,8
25,2
18,7
5,8
4,4
0,7
488
394
432
408
175
178
31
% dentre o
Despesa declarada
total de
% dentre o
municpios com por classe de
total
tamanho
da
classe de
declarado
populao
tamanho
37,5
32,5
30,8
39,1
53,8
72,7
81,6
12.223.317,11
23.338.164,10
50.189.091,60
170.586.496,50
233.120.995,52
896.356.182,62
1.129.963.258,74
0,5
0,9
2,0
6,8
9,3
35,6
44,9
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados extrados do Finbra/STN; Censo 2010, IBGE; Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011
Segundo o levantamento realizado pela STN em 2010, dos 5.564 municpios do pas, 2.106 declararam gastos em segurana pblica totalizando
2.359.209.740,29 de reais. Ainda que a participao dos municpios menores
seja relevante, os municpios com mais de 100 mil habitantes so responsveis
P r oj e tos par a o B r as i l
por 80% das despesas declaradas na rea e protagonistas no processo de incremento dos investimentos municipais, na ltima dcada.
139
140
P r oj e tos par a o B r as i l
141
Quadro 3
Recursos recebidos de outras fontes
2010 (em R$)
Origem dos recursos
142
Valor total
85.464.772,66
110.062.736,20
1.508.388,58
17.552.268,38
70.752.646,94
18.110.124,61
28.905.814,36
6.460.516,21
338.817.267,93
Consideraes finaiS
As recentes transformaes na rea da segurana pblica provocaram,
sem dvida, o fortalecimento de um discurso poltico democrtico que se tornou hegemnico e que gerou tenses nas formas autoritrias de organizao
e execuo de polticas pblicas. Mas, paradoxalmente, esse mesmo discurso
ainda no conseguiu viabilizar reformas estruturais mais significativas, que
transformem um modelo voltado para a defesa do Estado em um modelo dedicado defesa da sociedade e da cidadania.
A transformao do discurso em prticas de governo ainda enfrenta resistncias considerveis e, por vezes, at mesmo retrocessos. Sem reformas
legislativas mais substantivas, os esforos tendem a dar conta de apenas parte
dos problemas, e os canais e espaos de coordenao e articulao correm o
risco de se verem enfraquecidos.
Prova deste fato, que, pelos dados apresentados, o novo papel poltico
do municpio na segurana pblica parece estruturado to somente no aumento dos recursos disponveis pelo FNSP e pelo Pronasci, no mbito Federal.
Municpios que j tinham aes aumentaram seus gastos, mas no houve uma
mudana estrutural, em termos sociojurdicos, que modificasse o pacto federativo para incluir novas atribuies s cidades.
vlido ressaltar que houve avano significativo dos marcos polticos,
na definio do papel dos municpios na segurana, mas ainda h muitas
questes em aberto e esse papel somente ficar claro quando pensado em con-
Referncias bibliogrficas
Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. So Paulo:
Frum Brasileiro de Segurana Pblica, ano 2, 2008.
Arretche, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. Revista So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, p. 17-26,
jun. 2004.
Almeida, M. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo, v. 28, n. 10, p. 88-108, 1995.
______. Recentralizando a Federao? Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba,
v. 24, p. 29-40, jun. 2005.
Costa, A. (coord.) et al. Estado, segurana pblica e governana: Uma Anlise das Secretarias Estaduais de Segurana Pblica. Relatrio Final. Senasp,
Braslia, jul. 2011.
Granado, A. C.; Peres, U. D. Reforma tributria: Aspectos importantes acerca
da Federao, atribuies dos entes e o financiamento da ao pblica. Cadernos Adenauer. n. 1 ano XI, p. 45-61, Rio de Janeiro: Fundao Konrad
Adenauer, 2010.
P r oj e tos par a o B r as i l
143
144
Grossi, B. Oramento e segurana pblica: um Estudo de Caso do Fundo Nacional de Segurana Pblica. Monografia apresentada ao Ncleo de Pesquisa
em Polticas Pblicas da Universidade de Braslia e Associao Brasileira
de Oramento Pblico. Braslia, 2004.
Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos. Segurana pblica e cidadania:
uma anlise oramentria do Pronasci. Braslia, 2011.
Lima, R. S. de; Sinhoretto, J. Qualidade da democracia e polcias no Brasil. Captulo de Livro (no prelo).
Lima, R. S. de; Amorim, G.; Oliveira, P. S. de. Segurana pblica e ordem
pblica: apropriao jurdica das expresses luz da legislao, doutrina e
jurisprudncia ptrios das expresses luz da legislao, doutrina e jurisprudncia ptrios. Revista Brasileira de Segurana Pblica. So Paulo, v. 7, n.
1, p. 58-82, fev./mar. 2013.
Lima, J. A. F. As Polticas Pblicas de Segurana no Brasil. 2010. Disponvel em:
<www2.forumseguranca.org.br/node/22982>. Acesso em maro de 2013.
Medeiros, M. A trajetria do Welfare State no Brasil: papel redistributivo
das polticas sociais nos anos 1930 aos anos 1990. Rio de Janeiro: IPEA.
Texto para discusso n. 852, 2001.
Ministrio da Justia. Portal do Ministrio da Justia. Disponvel em:
<portal.mj.gov.br>. Acesso em abril de 2013.
Ricardo, C. e Caruso, H. Segurana Pblica: um desafio para os municpios brasileiros. Revista Brasileira de Segurana Pblica, ano 1, ed. 1. Frum
Brasileiro de Segurana Pblica: So Paulo, 2007.
Riker, W.H. The development of American federalism. Norwell: Kluwer Academic, 1987.
Soares, Luiz E. A Poltica Nacional de Segurana Pblica: histrico, dilemas
e perspectivas. Revista Estudos Avanados, 21 (61), 2007.
Souza, Celina. Federalismo e descentralizao na Constituio de 1988: Processo decisrio, conflitos e alianas. Dados Revistas de Cincias Sociais. Rio
de Janeiro, v. 44, n. 3, p. 513-560, 2001.
Sobre
o organizador
Guaracy Mingardi mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e doutor pela Universidade de So Paulo
(USP). Autor de dois livros e cerca de 90 artigos sobre segurana pblica. Foi investigador de polcia, professor da Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo (FESP), coordenador de anlise criminal do Ministrio Pblico de So Paulo, diretor cientfico do Instituto
Latino-americano das Naes Unidas (Ilanud), secretrio de Segurana
da cidade de Guarulhos (SP), diretor do Departamento de Polticas,
Programas e Projetos (DEPRO) da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), pesquisador da Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas e assessor da Comisso Nacional da Verdade
(CNV). Atualmente consultor.
145
Sobre
os autores
Benedito Domingos Mariano mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP). Foi Ouvidor de Polcia do Estado de So
Paulo, secretrio de Segurana Municipal da cidade de So Paulo, presidente do Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Segurana
Pblica, membro do CONASP e, em 2002, um dos coordenadores do
Plano de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Atualmente
secretrio em So Bernardo do Campo e coordenador da Cmara Setorial de Segurana Municipal do Grande ABC.
Doriam Borges doutor em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Estuda violncia e criminalidade desde
1999. Entre suas publicaes destaca-se O Medo do Crime no Rio de
Janeiro: Uma anlise sob a perspectiva das Crenas de Perigo. professor
do Departamento de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao
em Cincias Sociais e membro do Laboratrio de Anlise da Violncia da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), onde pesquisa violncia, criminalidade e segurana pblica.
Felipe da Silva Freitas mestrando em Direito, Estado e Constituio pela
Universidade de Braslia (UnB) e pesquisador do Grupo de Pesquisa em
Criminologia da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
gerente de projetos da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) da Presidncia da Repblica, atuando como coordenador
do Plano de Preveno Violncia contra Juventude Negra e membro do
Conselho Nacional de Juventude.
147
148
P r oj e tos par a o B r as i l
Ursula Dias Peres graduada em Administrao Pblica e doutora em Economia pela FGV-SP. Atuou como gestora em oramento pblico e consultora nas reas de planejamento, gesto de polticas pblicas, recursos
da educao e fundos municipais. Foi assessora geral do Oramento na
Secretaria de Finanas do Municpio de So Paulo. Atualmente secretria adjunta de Planejamento, Oramento e Gesto no Municpio de So
Paulo e professora da EACH-USP.
149