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LA ADMINISTRACIN PBLICA1
Jos Vida Fernndez
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
2.1. La teora de la personalidad jurdica y su proyeccin en el Derecho Pblico.
2.2. La personificacin de la Administracin Pblica en el Estado
2.3. Gobierno y Administracin Pblica
2.4. La Administracin Pblica y sus rganos: la competencia
La Administracin
como sujeto y como
actividad
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obrar de los sujetos privados con respecto a las potestades y competencias de los rganos
administrativos a los que se hace referencia al final de esta leccin).
Espaa se constituye formalmente como un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1 CE) y
son constantes las referencias en la Constitucin a ste como entidad (la lengua oficial o la capital del Estado,
arts. 3 y 5; el Jefe del Estado, Ttulo II; la celebracin de Tratados Internacionales por el Estado, por el Rey con
autorizacin de las Cortes, arts. 63.2 y 94; los Presupuestos Generales del Estado, art. 134; y las competencias
del Estado, art. 149).
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para entablar relaciones jurdicas con los ciudadanos, as como entre ellas mismas, y con
otros sujetos tanto de carcter pblico como privado. Tambin es la personalidad jurdica
la que permite a los ciudadanos atribuirles las actuaciones (o omisiones) de que son objeto
y la consiguiente responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas, simplificando la
identificacin por parte de los ciudadanos de su interlocutor y reforzando la garanta
patrimonial del ciudadano al responder con todo su patrimonio.
Por ltimo debe aclararse que la personalidad jurdica de las Administraciones
Pblicas es distinta de la personalidad propia de las personas fsicas que la componen,
estas son, autoridades y empleados pblicos. Si bien el significado y las consecuencias del
reconocimiento de la personalidad jurdica ha dado lugar a numerosas teoras en el mbito
del Derecho Privado6, en el mbito pblico la cuestin se simplifica de modo que cuando
las personas fsicas actan como parte de la Administracin Pblica no pierden su propia
personalidad que permanece activa a efectos de las relaciones internas de la propia
Administracin sino que sus actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia
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As ocurre, por ejemplo, con los medios personales y materiales de las Cortes Generales. La
actividad relativa a su organizacin desarrollada desde las Cmaras queda sometida, en el caso, del personal
al Estatuto del Personal de las Cortes Generales, mientras que en el caso de los medios materiales se rige
por las Normas de contratacin de obligaciones, ordenacin y fiscalizacin del gasto y ordenacin de pagos,
aprobadas por las Mesas del Congreso y del Senado en reunin conjunta el 26 de enero de 1982 y otras
complementarias.
Un caso aparte es el de la Administracin de Justicia distinta de la administracin de Justicia que
corresponde a Jueces y Tribunales, art. 117.1 CE, ya que Jueces y Tribunales tienen a su servicio, para el
cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, una organizacin compuesta por un personal y unos
medios materiales integrados en la llamada Oficina Judicial que tambin se rige por su normativa
especfica, pero que depende de la Administracin Pblica, tanto estatal (Ministerio de Justicia) y
autonmica (Consejeras de Justicia o equivalentes), tal y como se dispone en el Libro V de la LOPJ.
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Se trata de una manifestacin de la plenitud del control judicial propio de un Estado de Derecho,
lo cual no contradice la separacin de poderes ya que no afecta a sus funciones constitucionales sino a las
actividades de administracin interna.
6
Baste mencionar aqu la teora de la ficcin de SAVIGNY, la teora del organicismo social de GIERKE,
la teora de los derechos sin sujeto de BRINT todas ellas recogidas en el imprescindible estudio de Francisco
FERRARA, Teora de las Personas Jurdicas, Comares, Granada, 2006.
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25. Las Administraciones Pblicas actan para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurdica nica (art. 3.4 LRJPAC). A los efectos que ahora nos interesa, la
personalidad jurdica permite identificar claramente a las distintas Administraciones
Pblicas que existen dentro del Estado espaol y determinar tanto las funciones que
Coordenadas de la
posicin de las
Administraciones
Pblicas dentro del
Estado
desempean, as como los mbitos en que los que lo hacen. Este proceso de ubicacin de
las Administraciones Pblicas en las coordenadas estatales es ms preciso para su
definicin que atender a sus definiciones legales que se presentan como una simple
enumeracin sin pretensin de generalidad como se tuvo ocasin de ver con anterioridad.
De este modo se presente situar dentro del Estado a una Administracin Pblica que se
caracteriza por ser voluminosa, descentralizada y diversificada.
En efecto, las Administraciones Pblicas constituyen una suma de organizaciones
que consume en torno al 40% del PIB y que concentran a ms de dos millones y medio de
personas a su servicio. Por otra parte, ya se ha indicado que no existe una nica
Administracin Pblica sino tantas como instancias en que se encuentra descentralizado el
poder territorialmente: a nivel estatal (la Administracin General del Estado), en las
Comunidades Autnomas (la Administracin Autonmica) y a nivel local (Diputaciones,
Ayuntamientos, Cabildos, Consejos Insulares, etc.). Es diversificada ya que cada una de las
Administraciones territoriales asumen una enorme variedad de funciones que desarrolla a
travs de diversas frmulas7, constituyndose incluso Administraciones instrumentales que
se crean para el desarrollo de determinadas funciones especializadas8.
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stas ocupan en el seno del Estado debe tenerse en cuenta su doble dimensin organizativa:
por una parte, la organizacin horizontal que remite a la divisin clsica de los distintos
poderes conforme a las funciones estatales que respectivamente cumplen, estas son,
legislativa, ejecutiva y judicial; por otra, la organizacin vertical que responde a la estructura
territorial del Estado por la que se distinguen tres niveles de organizacin del poder y, por
tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades Autnomas y las Entidades
Locales.
que se manifiesta en cada uno de los distintos niveles territoriales de organizacin del
poder; ni tiene una forma homognea aunque se suele describir como el entramado
Gobierno y Administracin, ya que del mismo forman parte sujetos organizados en
distintas estructuras (como son, por ejemplo, los entes locales o las universidades).
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funcin legislativa, ya que si bien las iniciativas pueden tener distinta procedencia, stos
tienen mayor capacidad y conocimiento para determinar el articulado de las Leyes a travs
de unos proyectos que tienen garantizada (en principio) el respaldo de las mayoras
parlamentarias que apoyaron su formacin mediante su voto favorable en la investidura
del Presidente10. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la correspondiente a la Ley de
Presupuestos que solamente puede ser presentada por el Gobierno y que resulta determinante
para materializar la accin poltica mediante la dotacin de recursos econmicos.
En segundo lugar, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos tambin desarrollan
la accin poltica con el respaldo parlamentario (por lo general) mediante la capacidad que
10
La accin
administrativa
se les reconoce para dictar normas con rango de Ley (Decretos-Leyes y Decretos
Legislativos) tanto a nivel estatal como autonmico.
En tercer lugar, el Gobierno (estatal y autonmico) y el Pleno de las
Administraciones Locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que
desarrollan el contenido de la Leyes concretando y articulando su contenido, por lo que su
ejercicio constituye una expresin ms de su capacidad de direccin poltica al condicionar
el alcance y las circunstancias de su aplicacin11.
Por ltimo, ms all del ejercicio de la accin poltica en el mbito normativo, estos
rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones concretas, que
pueden tener una enorme trascendencia e incorporan un amplio mbito de discrecionalidad
poltica, por lo que ms que actos de administracin son de direccin poltica con los que se
adopta una u otra orientacin de acuerdo con el pluralismo poltico que expresa cada
Gobierno, sin que puedan ser, en esa dimensin poltica, objeto de control12.
Basta recurrir a las ltimas y controvertidas polticas en materia de becas universitarias que se
articul a travs de un reglamento, el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantas de las becas y ayudas al estudio para el curso 20132014, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece
el rgimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
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Por ejemplo, la decisin de externalizar la gestin de la sanidad pblica a nivel por parte de un
Gobierno autonmico (como ocurri con el de Madrid), o la fijacin de la cuanta del salario mnimo
interprofesional, el aumento o disminucin de las becas, el fomento ms o menos la educacin pblica o la
privada a travs de los conciertos educativos. Todo estas decisiones tienen unas indudables consecuencias
polticas, econmicas y sociales y pueden hacerse, en muchos casos, sin tener que modificar una Ley.
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Catlogo de
Administraciones:
territoriales e
instrumentales
que son, en suma, el catlogo de actuaciones de relevancia jurdica que puede producir la
Administracin.
Como puede comprobarse, la identificacin de las Administracin Pblica dentro
de la organizacin horizontal del poder nos facilita su definicin desde una perspectiva
estrictamente funcional dentro de los poderes del Estado. As es posible afirmar que las
Administraciones Pblicas son aquel aparato organizativo e institucional que dotado de
personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, acta como su brazo ejecutor
desarrollando funciones de ejecucin administrativa.
32. Para catalogar las Administraciones Pblicas existentes en nuestro pas, que
Organizacin
vertical
10
fragmentacin alguna ya que acta con personalidad jurdica nica (art. 2.2. LOFAGE).
En las CCAA existen diecisiete Administraciones autonmica. Las CCAA se
estructuran de forma similar, y, en sus respectivos Estatutos de Autonoma, introducen entre
las instituciones propias de la Comunidad, el Gobierno y la Administracin (por ejemplo, el
Gobierno y la Administracin de la Generalitat o la Administracin de la Junta de
Andaluca13). El Gobierno y la Administracin de cada Comunidad se rigen por leyes
autonmicas que siguen el mismo patrn establecido a nivel estatal, por lo que esta ltima
depende de aqul constituida por rganos jerrquicamente ordenados, y acta para el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica (por ejemplo, arts. 1 y 37 de la
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y la Administracin de la Comunidad de
Madrid).
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Debe tenerse en cuenta que suelen producirse metonimias y, a veces, se imputan cuestiones propias
de la Administracin autonmica a la entera Comunidad (por ejemplo, las becas de la Comunidad de Madrid,
o la apertura de un nuevo hospital por la Junta de Andaluca).
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en las provincias, se encomienda a las Diputaciones Provinciales (art. 141.2 CE, si bien en
el caso del Pas Vasco son las Juntas Generales en cada uno de los Territorios Histricos y
en el caso de las CCAA uniprovinciales sus funciones se desarrolla por la Comunidad);
mientras que en las islas se atribuye a los Cabildos o Consejos (art. 141.4 CE). Estas seran
las denominadas entidades locales territoriales (art. 3 LBRL), que no agotan la organizacin
local, ya que a nivel autonmico se pueden disponer otras entidades compuestas por
municipios que pueden ser de mbito supramunicipal (comarcas, reas metropolitanas,
mancomunidades)
inframunicipal
(parroquias,
aldeas,
pedanas).
Todas
las
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Los municipios, al igual que las provincias (y dems entidades locales) son entidades polticas
que se componen de territorio (el trmino municipal o provincial), la poblacin (los vecinos) y la
organizacin que puede ser el Ayuntamiento, aunque tambin, en el caso de pequeos municipios se
establece una organizacin directa del poder a travs de los Concejos Abiertos.
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Para ofrecer una visin completa de este fenmeno debe aadirse que en el origen de este fenmeno
no slo se encuentra la especializacin de funciones sino tambin las posibilidades que ofrece la creacin de un
nuevo sujeto para flexibilizar el rgimen en el que se desarrollan dichas funciones, ya que las Administraciones
instrumentales se caracterizan precisamente por sustraerse, en mayor o menor grado, a la normas comunes a
las Administraciones Pblicas en aspectos como son la gestin del personal o de sus bienes y, por supuesto, de
su propio presupuesto.
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35. El Poder Ejecutivo est constituido por el entramado GobiernoAdministracin, cuya arquitectura presenta una cierta complejidad por los numerosos
matices que presenta. No obstante, antes de continuar debe tenerse en cuenta que el Poder
ejecutivo no es nico salvo en un representacin terica sino que se descompone en
funcin de los distintos niveles territoriales existentes Estado, Comunidades Autnomas,
Entidades Local y es precisamente en este ltimo mbito donde esa diferenciacin orgnica
entre Gobierno y Administracin no existe.
36. En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos
Autonmicos constituyen rganos distintos de las Administraciones Pblicas que dirigen,
como se podr comprobar a continuacin.
Sin embargo, el Gobierno goza de una naturaleza dual, tanto desde el punto de vista
Estructura del Poder
Ejecutivo
Naturaleza del
Gobierno
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quedan sujetos por lo dispuesto en sta y no puede ser sometido a control judicial salvo en
determinados aspectos a diferencias de sus actos administrativos que son plenamente
controlables por los Tribunales. Se trata de un porcentaje reducido de la actividad del
Gobierno, aunque tiene una enorme trascendencia. En concreto se trata de las decisiones en
materia de relaciones internacionales (asistir o no a una cumbre, retirar embajadores, etc.),
la presentacin o retirada de iniciativas legislativas y, con respecto al Presidente, la
convocatoria de elecciones.
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Administracin como brazo ejecutor para el desarrollo de sus polticas gracias a la actividad
de ejecucin administrativa que esta desarrolla conforme al principio de legalidad que exige
en todo caso cumplir con lo dispuesto en las Leyes y en el resto del ordenamiento jurdico.
Esto no significa que la Administracin encuentre perfectamente predeterminada su
actividad y que acte de forma automtica. La direccin del Gobierno no se formaliza en un
programa exhaustivo y detallado de actividades, sino que se trata de una programacin
bsica que es desarrollada por los rganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) a
los que corresponde establecer los planes de actuacin de la organizacin situada bajo su
responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y ejecucin (art. 6.2 y 8
LOFAGE).
En cuanto a su estructura y composicin, la Administracin General del Estado est
constituida por rganos jerrquicamente ordenados y estructurados en departamentos (art.
2.2 y art. 6.1 LOFAGE). El principio jerrquico es el ms caracterstico del diseo de las
Administraciones continentales inspiradas en la estructura piramidal tpica del modelo
francs que, a su vez, haba sido asumido de la organizacin militar, y garantiza la unidad
de actuacin y proporciona una mayor eficacia. La estructura departamental es comn a toda
organizacin racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad, si
bien en las Administraciones se manifiesta con mayor intensidad por la amplitud y variedad
de sus funciones.
Conforme a estos dos principios esenciales la organizacin de la Administracin
General del Estado se estructura en rganos centrales, integrados en cada uno de los
ministerios; y rganos territoriales perifricos basados en Delegados y Subdelegados del
Gobierno en las CCAA y las provincias que actan como una red capilar de rganos con
una actuacin territorial limitada.
Los rganos centrales se estructuran de acuerdo al principio de jerarqua y el
departamental, por lo que la organizacin de la Administraciones General del Estado aparece
como diversas pirmides culminadas por los respectivos ministros que se someten, a su vez,
jerrquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y encabezado por el Presidente.
Cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de
actividad administrativa (art. 8 LOFAGE) que son dirigidos por el Ministro del que
dependen una serie de rganos (Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios
Generales, Directores Generales, Secretarios Generales Tcnicos y Subdirectores
Generales, art. 11 LOFAGE). Son rganos intermedios ocupados por autoridades de
designacin poltica que constituyen un delgado estrato dentro de la composicin de la
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Entre las primeras, Andaluca lleva a cabo la regulacin por separado en la Ley 6/2006, de 24
de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca y la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de
la Administracin de la Junta de Andaluca ; por su parte la Comunidad de Madrid cuenta con la Ley
1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid
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42. Como se ha podido comprobar hasta ahora, cada una de las Administraciones
Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica, por lo que
constituyen un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de
rganos jerrquicamente ordenados. Resulta ahora oportuno el smil de un cuerpo
compuesto por rganos que actan de forma unitaria desempaando cada uno de ellos
distintas funciones, por lo que en determinadas ocasiones de les denomina ente, entidad o
bien organismo.
Sin embargo la cuestin no es tan sencilla, en concreto porque este sujeto con
personalidad nica acta a travs de sus rganos compuestos por personas fsicas que son
las que verdaderamente manifiestan su voluntad. El problema surge en torno a la calificacin
jurdica de estas personas, lo cual se resolvi a travs de la teora del rgano.
Al margen de los debates doctrinales, los rganos pueden ser definidos como la
unidad dentro de una organizacin que rene un conjunto de medios personales y materiales
para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definicin es comn para
Entes, rganos y
unidades
administrativas
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En cualquier caso los rganos no abarcan otros sujetos distintos, lo que no significa que
desarrollen su actividad en solitario sino que se apoyan en los rganos inferiores y, en ltima instancias, en
el personal administrativo (empleados pblicos) encuadrados en las unidades administrativas dependientes.
As un Director General cumple con sus funciones con el apoyo de los Subdirectores Generales en su caso,
o directamente, de las unidades administrativas a su servicio.
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45. Por ltimo, cabe hacer mencin a una cuestin apuntada con anterioridad que
es la relevancia de la figura de los rganos administrativos para determinar la posicin de
las personas fsicas que desde aqullos manifiestan la voluntad de la Administracin como
persona jurdica.
Se trata de la figura de la imputacin, que difiere de la dinmica existente en el
mbito de las personas jurdicas privadas, cuya voluntad se expresa a travs de la
representacin. La diferencia es notable ya que en este ltimo caso, los actos de una persona
son imputados a otra a la que se dirigen sus efectos, es decir hay dos personas jurdicas
interrelacionadas; mientras que en el caso de la imputacin, la Administracin no slo es la
destinataria de los efectos sino que se tiene por autntica autora de dichos actos.
La cuestin resulta fundamental no slo para determinar la responsabilidad por los
daos derivados de las decisiones adoptadas de las que responde la Administracin en los
mismos trminos que ocurre en la representacin, sino a los efectos de considerar la validez
de las decisiones adoptadas.
A este respecto la imputacin impide que la Administracin se pueda desentender
La imputacin
de los vicios que pueden afectar a la actuacin efectuada, por lo que si se produce un error
o una coaccin sobre la persona fsica que la adopta se imputa a la propia Administracin
afectando directamente a la validez del acto.
En todo caso la imputacin exige unas condiciones determinadas para que se
produzca que son, por una parte, la correcta provisin del rgano (nombramiento de su
titular) y la actualidad de la investidura de ste por la o las correspondientes personas
fsicas (personal poltico, de conanza o funcionario); y, por otra, la actuacin del titular
o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste y no al margen de
stas o a ttulo privado.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
-
Constitucin Espaola.
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Estatutos de Autonoma.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
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