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Qu es la reforma agraria?
En la actividad agraria hay una pequea relacin entre lo que es explotacin y propiedad
de la tierra, el modo de produccin y las disponibilidades tecnolgicas, para acercarme a
la definicin de reforma agraria, voy a basarme en dos conceptos que me parecieron
muy puntuales, como ser:
Se entiende por Reforma Agraria, una reorganizacin jurdica e institucional planeada
de las relaciones entre el hombre y la tierra (Gunnar Myrdal en el Discurso de Apertura
de la Conferencia Mundial sobre la Reforma Agraria de 1966).
Es el conjunto de operaciones que tienden a transformar la estructura territorial de un
estado o de una regin, mediante la modificacin de las relaciones sociales, con el fin de
asegurar la mejora de las tcnicas de cultivo y el aumento de la produccin agrcola
(Jean Le Coz en Las Reformas Agrarias, 1974).
Por lo tanto puedo inferir que se trata de una accin consciente, y planificada, que
pretende incidir en diversos frentes, para legitimar una vinculacin diferente entre el
hombre y la tierra, (las relaciones sociales y el modo de produccin). Por lo tanto toda
reforma agraria es un producto social, es decir, sus caractersticas son fruto de una serie
de condiciones histricas, geogrficas y sociales, que a su vez, influye y modifica el
medio en que se produce.
Se puede leer en los dos primeros artculos de la misma Ley de Reforma Agraria un
lneas que aclaran bastante el panorama:
Artculo 1.- "La Reforma Agraria es un proceso integral y un instrumento de transformacin de la
estructura agraria del pas, destinado a sustituir los regmenes de latifundio y minifundio por un sistema
justo de propiedad, tenencia y explotacin de la tierra, que contribuya al desarrollo social y econmico de
la nacin, mediante el ordenamiento agrario que garantice la justicia social en el campo y aumente la
produccin y la productividad del sector agropecuario, elevando y asegurando los ingresos de los
campesinos para que la tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad econmica,
fundamento de su bienestar y garanta de su dignidad y libertad". (LEY DE REFORMA AGRARIA N
17766)
Artculo 2.- "La Reforma Agraria como instrumento transformador formar parte de la poltica nacional
de desarrollo y estar ntimamente relacionada con las acciones planificadas del Estado en otros campos
esenciales para la promocin de las poblaciones rurales del pas, tales como la organizacin de una
Escuela Rural efectiva, la asistencia tcnica generalizada, los mecanismos de crdito, las investigaciones
agropecuarias, el desarrollo de recursos naturales, la poltica de urbanizacin, el desarrollo industrial, la
expansin del sistema nacional de salud y los mecanismos estatales de comercializacin, entre otros".
(LEY DE REFORMA AGRARIA N 17766)
La Reforma Agraria Peruana fue desarrollada entre 1969 y 1975, por un Gobierno
Militar que ejecut la Ley de Reforma Agraria, con el respaldo de las Fuerzas Armadas.
Al mando del Gobierno, el general Juan Velasco Alvarado culmin un ciclo en el que las
haciendas tradicionales organizaban la sociedad y la economa; el mejoramiento de la
comunicacin vial, que vincul territorios aislados y permiti la circulacin; la
importancia de las actividades econmicas agrarias por otras de base urbana, y las
intensas movilizaciones campesinas.
La reforma agraria se ejecut sobre todo en la costa y en la sierra del pas, las dos
regiones con mayor poblacin rural y mayores reas de uso agropecuario. La mayor
parte de esta rea fue adjudicada a 370 mil beneficiarios. Todos los latifundios y muchos
predios de menor tamao fueron expropiados. La clase terrateniente fue liquidada social
y econmicamente.
Sobre el rea de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas (cooperativas
agrarias de produccin-CAP y sociedades agrcolas de inters social-SAIS), con la
finalidad de mantener economas de escala y la infraestructura (de riego y otras).
Tambin se adjudicaron tierras a otras asociaciones: grupos y comunidades campesinas
y empresas de propiedad social. Solo una reducida minora de tierras fue entregada a
individuos.
Fue un perodo de reparto de tierras, constituyndose un mejoramiento econmico de
miles de familias campesinas, principalmente a las Cooperativas Agrarias de Produccin
de azcar, sector donde ya exista una mayor mecanizacin.
En el caso de las tierras que fueran finalmente afectadas, la ley estableca el pago de una
indemnizacin a sus propietarios, tanto en efectivo como en bonos, mientras que la
expropiacin de ganado o instalaciones deba cancelarse en efectivo.
Objetivos principales
Los principales objetivos que propuso la ley de Reforma Agraria N 17716 busca
principalmente, incrementar el ingreso del sector campesino y asegurar estabilidad
laboral; garantizar justicia social en el sector menos favorecido del campesinado,
regulando el derecho a la propiedad; incrementar la produccin del sector, asegurando la
comercializacin. Mediante el control, por parte del gobierno, de aquellas unidades de
produccin que, como las haciendas azucareras, tenan una productividad alta, que
permita no solamente poder cubrir el mercado interno, sino tambin poder hacer
ingresar divisas al pas. Favorecer la movilizacin campesina y su vinculacin con el
sector urbano-industrial. Asegurar el derecho de las antiguas comunidades de indgenas
(llamadas a partir de la Ley, Comunidades Campesinas), el derecho de propiedad sobre
sus tierras, y la posibilidad de recibir excedentes de las unidades de produccin Este
tipo de organizacin dio origen a las denominadas Sociedades Agrcolas de Inters
Social (SAIS).
Consolidar la pequea y mediana propiedad por la existencia de una dispersin de
minifundios. La solucin fue pensada como la consolidacin parcelaria, cuyo objetivo
es el de reunir a los pequeos minifundios en unidades de produccin.
El gobierno militar entendi que la modernizacin de la agricultura pasaba por la
introduccin y generalizacin del modelo cooperativo en el pas. As, en la costa
peruana, donde se encontraba la mayor parte de fundos modernos, orientados hacia la
exportacin y los productos comerciales, se formaron un poco ms de 600 cooperativas
agrarias de produccin.
En la sierra, donde no haba condiciones para formar cooperativas se opt por constituir
Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS), un modelo ms flexible. En aquellos
lugares de la sierra donde no haba condiciones para formar cooperativas o SAIS se hizo
la adjudicacin a Grupos Campesinos, definidos como modalidades transitorias de
adjudicacin que luego deban convertirse en cooperativas agrarias.
Dos parecen haber sido los objetivos que se plantearon los militares peruanos en 1969
cuando promulgaron la ley de reforma agraria: evitar una mayor conflictividad en el
campo y modernizar la agricultura.
Contexto en el cual surgi
efecto, estas cuatro formas asociativas concentraron el 76 por ciento del total de
tierras adjudicadas, mientras que las comunidades campesinas y nativas recibieron
slo el 12,8 por ciento y se entreg en forma individual (familiar) tan slo 10 por
ciento de las tierras.
Esa preferencia por las modalidades asociativas, en las cuales lejos de dividir las
haciendas y latifundios entre los campesinos, se opt por constituir empresas
cooperativas o similares, de acuerdo a los expertos, habra tenido que ver con el
mantenimiento de economas de escala y con las experiencias aplicadas en otros
pases. En la prctica, pese al discurso oficial, muchos campesinos sintieron que en
vez de repartirse la tierra se los vincul compulsivamente a empresas mayores.
Dentro del esquema planteado por los militares, los campesinos pasaron a ser
socios de las nuevas empresas cooperativas (al igual que las comunidades seran
incorporadas como socias de las SAIS), lo que no respondi a ninguna consulta a
los campesinos sino que fue resultado de una condicin indispensable para ser
beneficiario de la reforma agraria.
En funcin de ello y adems del hecho de que las tierras se adjudicaban a las
empresas bajo la clusula de reserva de dominio, los hacendados y otros sectores
conservadores acusaban al Estado de constituirse en el dueo de las tierras. Por su
parte, en atencin justamente a esa preferencia por las empresas asociativas, desde
las organizaciones de izquierda se atacaba a la reforma agraria por seguir la va
terrateniente y se demandaba su radicalizacin (recomendando al mismo tiempo a
los campesinos desconocer el pago de la deuda agraria). Pero ms all de los
discursos, lo cierto es que se observaban serias inconsistencias entre el pretendido
apoyo prioritario del gobierno a las cooperativas y otras empresas asociativas
agrarias (expresado en lo relacionado a la adjudicacin de tierras, as como en
materia de crditos y otros servicios), lo que rpidamente gener conflictos al
interior de esas empresas, sea debido a la limitacin para incrementar los salarios,
a la imposicin de precios subsidiados para el consumo interno, al
condicionamiento de los crditos a la agricultura y a la intromisin directa del
propio Ministerio de Agricultura, entre otros.
El papel del Estado
intervenirlas
administrativamente
si
considera
que
su
Esta omnipresencia del aparato estatal incluye naturalmente los niveles poltico e
ideolgico. Una dependencia espec1al, de predominante composicin castrense, el
Sistema de Apoyo y Fiscalizacin de las Cooperativas Agrarias de Produccin
(SAF-CAP), funciona con la exclusiva finalidad de controlar polticamente a las
empresas. Esta forma de control surgi en 1969 con la creacin de la Supervisin
Militar de los complejos agroindustriales azucareros, convertida al ao siguiente
en Sistema de Conduccin de la Reforma Agraria, entidades surgidas por la
necesidad del gobierno, en la fase de cooperativizacin, de afrontar la oposicin de
los sindicatos apristas y de
izquierda. Ms adelante, en 1971, una vez formadas las cooperativas, el gobierno
cre el SAF-CAP como ente autnomo a fin de supervigilarlas permanentemente.
En 1973, integrado al Ministerio de Agricultura incluy en su campo de accin a
las cooperativas arroceras de la regin norte y las Centrales de Cooperativas que
agruparan a stas y a las azucareras.
Finalmente, en 1976 gan la posibilidad de poner bajo su jurisdiccin a todas las
"formas empresariales de carcter asociativo" del pas. En otro nivel, el Estado
buscando asegurar el control y tutelaje ideolgico de los trabajadores beneficiarios,
ha ejercido estrecha supervisin sobre los Comits de Educacin de las empresas y
desarrollado una propia e intensa actividad de adoctrinamiento a cargo de
SINAMOS, y otra de entrenamiento administrativo-empresarial a travs del
Centro Nacional de Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria
(CENCIRA).
La forma extrema en que se percibe este control poltico es en su intervencin
directa en las empresas, al anular temporalmente su autonoma formal y
reemplazar a los dirigentes elegidos por funcionarios. Medidas de este tipo han
sido adoptadas en mltiples oportunidades, so pretexto de dificultades econmicas
o perturbaciones polticas.
Poco es lo que en este contexto queda a la propia empresa cooperativa como campo
autnomo de accin. El problema central que origina esta poltica es que la
intervencin directa de las entidades gubernamentales elimina totalmente los
estrechos mrgenes de participacin otorgados a los trabajadores.
Resultados de la reforma
A. Transferencia de Tierras
Seis aos despus de promulgada la Reforma Agraria en el Per, se puede decir sin
temor a equivocarse que la estructura de tenencia de tierras en el pas se ha
modificado en forma definitiva. Los antiguos grupos de poder han dejado paso a
los nuevos grupos de campesinos organizados, los que en estos momentos tienen
bajo su responsabilidad no solamente la ejecucin de los planes en el sector
agropecuario, sino que a nivel de empresa, deciden sobre la poltica a seguir. La
estructura de poder actual en el agro es diferente a la que tenamos en 1969. El
campesinado tiene en estos momentos en sus manos, como principal protagonista,
el futuro del agro peruano.
Conforme a lo preconizado en la ley, las agrupaciones de campesinos son las que
han tenido la primera prioridad en el reparto de tierras. Los mayores porcentajes
de adjudicacin de reas han estado orientados hacia las SAIS y Cooperativas
Agrarias de Produccin, con un total de 4'038,531 hectreas; es decir, un alto
porcentaje del total de tierras repartidas ha ido a beneficiar a las nuevas
organizaciones creadas en el campo. Obviamente, del xito o fracaso de este tipo de
organizaciones autogestionarias depender el surgimiento de un nuevo tipo de
agricultura en el Per.
Al mes de marzo de 1975 se han expropiado un total de 7.873 fundos, lo que ha
dado un total de 6'664,308 hectreas expropiadas con un total de costo para el
estado de 12,131'576,343 Soles, lo que ha sido pagado por el Estado en efectivo un
experiencia de los tcnicos en general se agrava ahora ms que nunca con los
profesionales nuevos que tratan de abrirse camino en una nueva situacin.
La inestabilidad de gerentes y tcnicos es otro problema que afecta no slo la
motivacin de los mismos, sino tambin su poder de decisin. Adems, la situacin se
hace ms complicada por la falta de preparacin de los nuevos tcnicos para
desempearse en una situacin diferente ahora presente en el campo.
Las universidades del sector agrcola con problemas propios de presupuesto, equipo,
fuga de personal, no han llenado con la rapidez que el caso requiere, el vaco que ha
creado la situacin en el campo, en lo que a preparacin de personal se refiere. Slo
algunos esfuerzos aislados se estn haciendo.
El caso de la Universidad Nacional Agraria de La Molina, con su programa de
Asistencia Tcnica ntimamente ligado al sector agrcola y a las nuevas empresas a
travs del Ministerio de Agricultura, es uno de los pocos que se pueden sealar.
Sin embargo, eso no es suficiente. La necesidad de tener un administrador de empresa
que no slo sea un tcnico muy bien preparado, sino tambin que sepa de
administracin, planificacin regional y ciencias sociales, es fundamental. Han pasado
ya cinco aos de Reforma Agraria y todava ese tipo de profesional no est en el campo.
Esto indudablemente est afectando la buena marcha de las empresas campesinas
sustancialmente.
CENCIRA, como se seal, desde su creacin ofreci algunos cursos cortos a los
profesionales que tendran que desempearse como administradores de las nuevas
empresas. Sin embargo, esto no ha dado los resultados que se deseaban. La brevedad del
tiempo del entrenamiento, las dificultades de sacar a los tcnicos de su centro de trabajo
y la falta de recursos de CENCIRA, sobre todo en personal, para llevar adelante un
programa de gran envergadura, ha motivado que la accin, si bien importante a cierto
nivel, se diluyera, tomando en consideracin su accin en todo el mbito del sector
rural. Los cambios planteados por CENCIRA en su nueva organizacin, puede ser
importante para resolver el problema planteado, pero a nivel de microregin y no quizs
a un nivel nacional.
que estn logrando excedentes que reparten entre sus asociados, pero es cierto tambin
que hay empresas cuyo porvenir est en duda al aumentarse los salarios y reducirse el
nmero de horas de trabajo.
Recomendaciones de parte de la Direccin de Reforma Agraria y Colonizacin en el
sentido de aumentar las horas de trabajo al autorizar el aumento respectivo, son muchas
veces desodas. El caso estudiado de una Cooperativa en el valle de Ica es un claro
ejemplo. Ante el planteamiento de las cooperativas de un aumento de sueldos y salarios,
y pedidos los informes econmicos respectivos, se llega a la conclusin de que la
cooperativa no est en buena situacin econmica. Algunos de los ndices de anlisis
indican lo siguiente: la razn corriente (Activo Corriente Pasivo Corriente) es de 1,8,
cifra que se considera en el lmite inferior para una situacin financiera aceptable; la
razn cida (Activo Corriente - Inventarios Pasivo Corriente) es de 0,5, cifra que
muestra que la liquidez de la empresa no es 18En el estudio que se est llevando a cabo
por el autor del presente artculo, titulado: "Percepcin del Campesinado y los Cambios
en el Area Rural Peruana", se ha logrado detectar en estudio de casos de seis
cooperativas de la Costa Central, una reduccin significativa del nmero de horas
trabajadas por los socios estables en todas las cooperativas bajo estudio. buena; el ndice
de solvencia (Patrimonio Deuda Total) es de 0,08, es decir que por cada sol de deuda
la empresa posee S/0,08 para responder a sus obligaciones; por ltimo, el ndice de
endeudamiento (Deuda Total Activo Total) es de 0,93, lo que dice que la empresa est
financiada con recursos ajenos en un 93% y slo en un 7% con recursos propios.
A pesar de la situacin descrita, se otorg el aumento de salarios, con la condicin de
que se vuelva a trabajar las 8 horas que por ley se deberan trabajar. Sin embargo, al
momento de la investigacin se segua trabajando 5 horas diarias. Esto se agravaba an
ms si se tiene en consideracin que en el informe de la cooperativa, que sirvi para su
evaluacin, se omitieron: contabilizacin de crditos, prdidas producidas en 1972 y
otros aspectos importantes.
Obviamente no es sta la situacin en todas las cooperativas de produccin, sin
embargo, hay una tendencia a reducir el nmero de horas trabajadas que debe ser
controlada con serenidad y firmeza.
Creemos que es importante sealar aqu un prrafo de Mibaly Kabolyi: "La reforma
agraria es creada por nosotros. Pero, sta es solamente una parte de la creacin. Ahora
se necesita el trabajo del pueblo trabajador, para que la creacin llegue a ser estable.
Porque si el pueblo no comienza el trabajo, se destruye toda la creacin, y todo el
pueblo se quedar bajo las ruinas y la reaccin derrengar de sus manos la bandera casi
triunfante... la mayor ayuda de su parte ser si toman en su mano la laya y la zapa y se
ponen al lado de la esteva del arado y aspiran a
producir ms que hasta hoy... es imposible esperarlo todo del estado. En medio de las
dificultades de los comienzos van a sentir a veces la mano y la ayuda del Estado, pero el
apoyo estatal nunca tiene la fuerza vivificadora que tiene el apoyo mutuo de los
hombres" 19. En este sentido, la labor llevada a cabo en el sector campesino por
SINAMOS no ha sido todo lo adecuada que podra haber sido. La concientizacin del
campesinado realizada por los promotores de esta institucin ha estado casi totalmente
orientada hacia el entrenamiento de tipo poltico, habindose descuidado el formar
conciencia de que en un pas subdesarrollado como el Per, la necesidad de solucionar
problemas de produccin y de productividad es importante. Se ha pasado de un extremo
al otro en este aspecto. De una orientacin netamente productivista antes de la reforma,
se ha pasado al otro extremo de enfatizar slo el aspecto puramente poltico,
enfrentando muchas veces al tcnico con los campesinos. El entrenamiento poltico es
fundamental. Sin embargo, no se puede olvidar, sin correr ciertos riesgos, que estas
unidades reformadas tienen que producir al mximo posible, no solamente porque as lo
requiere la economa del pas, sino principalmente porque es importante polticamente
para poder avanzar en las reformas que se requiera, no solamente en el agro, sino en los
otros sectores.
Ninguna institucin est tomando esta ltima tarea en forma ordenada y constante,
excepto quizs CENCIRA, con todas las limitaciones que hemos sealado
anteriormente. La diversidad de enfoques muchas veces divergentes, en el trabajo del
campesinado, por diferentes instituciones del gobierno, debe ser coordinada al mximo
para obtener los mejores resultados posibles.
C. Polarizacin de las nuevas empresas asociativas y el resto del sector
Otro problema que necesita ser enfrentado es el relacionado con la situacin de los
medianos agricultores y sobre todo de los minifundistas. Estudios bastante serios
muestran que el campesino est sufriendo una fuerte descapitalizacin20. Segn David
Bayer, a pesar de que la descapitalizacin se produce principalmente a travs de la
dinmica del mercado y del proceso de comercializacin, hay otras formas de
descapitalizacin del minifundista, que lo hace en estos momentos un grupo sin
mayores posibilidades de desarrollo en el agro peruano. Entre las principales formas de
descapitalizacin que el autor seala estn:
1. El pago de la deuda agraria
2. El pago de canon de agua
3. El impuesto de predios rsticos
4. El impuesto de patentes
5. Los impuestos sobre la venta de productos agrcolas
6. El impuesto a utilidades
7. El control de precios no relacionado a los costos de produccin y el justo salario del
campesino
8. Disposiciones que obligan a los campesinos a sembrar sus chacras en cantidades fijas
de pan-llevar, sin garantizar precios justos para estos productos
9. Dificultad de transporte que obliga a los campesinos a vender a intermediarios a
precios muy bajos
10. Falta de sistemas de almacenamiento
11. Falta de control sobre el precio de los insumos
12. Escasez de crdito
13. Falta comparativa de asistencia tcnica.
De acuerdo a clculos efectuadas por el autor, en 1970 cada trabajador en el sector rural
tradicional perdi cerca de S/1.720 (4 veces ms que en 1961) y el sector como un todo
subvencion a la poblacin urbana con un total de alrededor de 2.580 millones de soles.
Tomando como ejemplo la comunidad de Huasa Huasi, Bayer demuestra que dado el
hecho de que los precios oficiales no suben en igual proporcin a los costos de
produccin, en una medida que directamente est descapitalizando a los pequeos
agricultores y minifundistas que no pueden entrar en una economa de escala.
Adems, hay que recordar que el gobierno muchas veces importa productos agrcolas y
los vende al pblico a precios que estn por debajo de los costos de produccin
nacional, empujando a los agricultores a fuertes prdidas. Adems, los costos de
produccin son calculados sobre la base de predios medianos y grandes, afectando as
negativamente a los minifundistas.