Principios jurdicos de la Organizacin Administrativa

El Estado venezolano est constitucionalmente configurado como un Estado

Federal, en el que se distinguen tres niveles de organizacin poltica: el nivel
nacional, que corresponde a la Repblica; el nivel estatal, que corresponde a
los estados miembros de la federacin; y el nivel municipal. En cada uno de
estos niveles existe una Administracin Pblica que es el instrumento de la
accin poltica al servicio de la comunidad, compuesta por un conjunto de entes
y rganos que le sirven para el desarrollo de sus funciones y el logro de los
fines que tienen constitucionalmente prescritos. Doctrinariamente se distingue
entre Administracin Pblica como organizacin con personalidad jurdica y
carcter servicial que est integrada por pluralidad de entes y rganos; y la
administracin pblica como funcin caracterizada por mltiples actividades
que buscan realizar concretamente los objetivos estadales. En este sentido, la
Administracin Pblica venezolana como organizacin, tiene una serie de
caractersticas entre las que cabe destacar la unidad, la uniformidad, la
autonoma, la responsabilidad, la subordinacin y la universalidad. Algunos de
estos principios responden a elementos propios de la estructura burocrtica,
otros ms novedosos incluidos en la nueva Ley Orgnica de Administracin
Pblica, entre otros instrumentos normativos, buscan romper la rigidez propia
del modelo burocrtico.
En el caso del principio de uniformidad, se comprende que su necesidad
entendiendo que la diversidad de entes y rganos que integran una
Administracin Pblica puede ser descomunal, as como el nmero de
funciones que deben cumplir, sin embargo si se incurre en excesos puede
convertirse en factor disfuncional. Puede decirse que en Venezuela las
estructuras administrativas han tenido cierta uniformidad y no han presentado
grandes variaciones desde una perspectiva organizacional. Si se aprecia por
ejemplo la organizacin ministerial, puede observarse que la misma responde a
un patrn ms o menos uniforme en cuanto a su organizacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Administracin Pblica, esta

uniformidad podra extenderse a las gobernaciones de Estado y al nivel

municipal. Ya la constitucin de 1961 estableca en su artculo 27, que la ley
podra establecer diferentes regmenes para la organizacin, gobierno y
administracin de los municipios atendiendo a las condiciones de poblacin,
situacin geogrfica, desarrollo econmico y otros factores de importancia.
Para desarrollar este principio se promulg en 1989 la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal, como instrumento jurdico para establecer la diversidad
organizacional de regmenes municipales. Esta diversidad no se logr entre
otras razones, porque la referida ley estableca una forma de organizacin
nica, que se adaptaba muy bien a un municipio urbano de ms de 500 000
habitantes, pero que no tomaba en consideracin las peculiaridades y
vocaciones agrcolas, tursticas, fronterizas, industriales o comerciales,
presentes en muchos otros municipios.
Siendo esta una de las crticas ms importantes que se hizo al rgimen
municipal venezolano la constitucin de 1999 establece en su artculo 169, que
la legislacin que se dicte para desarrollar los principios constitucionales
relativos a los municipios, debe obligatoriamente establecer distintos regmenes
para su organizacin, gobierno y administracin. Al derogarse el marco
normativo de la Constitucin de 1961, se hace necesario dictar una nueva
normativa destinada a regular la organizacin y el funcionamiento de la
Administracin Pblica, y se promulga la Ley Orgnica de Administracin
Pblica el 17 de octubre de 2001.

Pese a la obligatoriedad de distintos regmenes municipales esta nueva ley,

cuyo objetivo es establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el
funcionamiento de la Administracin Pblica, establece en su artculo 2, la
obligatoriedad de observancia por parte de estados y municipios de acatar
principios y normas que se refieren a la administracin pblica. Este dispositivo
no especifica si se refiere a la administracin pblica en cuanto a funcin o en
el plano subjetivo. Sin embargo pensamos que la obligatoriedad prescrita en el
dispositivo normativo comentado se refiere a la acepcin funcional de la
Administracin Pblica. De tratarse del segundo supuesto, no solo constituira

una trasgresin al ya golpeado principio de autonoma, sino un factor

disfuncional si se recuerda la advertencia hecha por Stefano Zan sobre los
efectos nocivos de la utilizacin de un modelo nico para el desarrollo de las
variadas funciones que tienen las administraciones pblicas en cuanto que
organizaciones complejas.
Otra caracterstica de la organizacin administrativa es la autonoma. Cada
rgano tiende, en general a actuar dentro de su competencia con cierta
autonoma. La amplitud de esta autonoma es variable, as hay grados
variables de autonoma en un instituto autnomo, en un municipio o en una
dependencia regional de la administracin central. Puede decirse que la
autonoma es menor, cuando la relacin jerrquica es mayor. Relacionada con
lo anterior, la subordinacin es otra caracterstica de la organizacin
administrativa venezolana.
En Venezuela, la variedad y extensin del fenmeno administrativo ha
provocado la aparicin creciente de organizaciones administrativas como
respuesta a las exigencias colectivas que se le han planteado al Estado, y esto
ha llevado a convertir a la organizacin administrativa, en una realidad que est
presente en todos los aspectos de la vida econmica y social de Venezuela, a
travs de todo el proceso de intervencin estatal caracterstico de las ltimas
dcadas. El modelo burocrtico producto de una poca y de unas
caractersticas muy particulares de las administraciones pblicas del momento,
se ha quedado corto ante la magnitud y rapidez de los cambios. Esto no es
bice para sealar que algunos principios inspirados en l pueden tener
utilidad.
Algunos principios derivados de la aplicacin del modelo burocrtico que
pueden encontrarse en la Administracin Pblica Venezolana son: el Principio
de Competencia regulado en los artculos 156, 164 y 178 de la Constitucin de
1999 y en el artculo 26 ordinal 4 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica,
entre otras disposiciones. El Principio de Legalidad que encuentra sustentacin
en el artculo 137 de la Constitucin, y es desarrollado en el artculo 4 de la Ley
Orgnica de Administracin Pblica y el Principio de Jerarqua regulado en el
artculo 28 de la LOAP. Otros principios caractersticos de un modelo

burocrtico presentes en el ordenamiento venezolano son: la seleccin por

mrito para el ingreso a la funcin pblica previsto en los artculos 35 y
siguientes de la Ley de Carrera Administrativa; y la formacin de expedientes y
actos administrativos mediante procedimientos especficos que se regula
principalmente en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
Sin embargo es posible encontrar principios organizacionales regulados en el
ordenamiento venezolano que de alguna manera escapan del esquema
weberiano, estos son:
Se incorpor en el artculo 143 de la Constitucin el derecho a la informacin
oportuna y veraz por parte de la Administracin Pblica, y el derecho de acceso
archivos y registros administrativos. Otro dispositivo constitucional de
importancia para el tema que nos ocupa es el 141 que delinea los principios de
la Administracin Pblica entre los que destacamos los de celeridad, eficacia y
eficiencia, algunos de los cuales desarrollados en el artculo 12 de la LOAP y
en el contenido en el artculo 9 LOAP, que prescribe la utilizacin de nuevas
tecnologas para la recepcin y respuesta a solicitudes de los particulares.

El artculo 22 de la ley comentada podra constituir el fundamento jurdico que

sirva de asidero a un proceso de modernizacin administrativa empleando los
principios organizacionales comentados al inicio de este trabajo, y en general
tcnicas novedosas que propone la Teora de la Organizacin para la
Administracin Pblica. En l se establece que la Administracin buscar la
simplicidad institucional y la transparencia organizativa (adems que) La
estructura

organizativa

prever

la

comprensin,

acceso,

cercana

participacin de los particulares de manera que les permitan resolver sus

asuntos
Por otra parte se prev en el artculo 23 la necesidad de coordinacin y
cooperacin entre distintos rganos y entes. Este principio se complementa con
lo dispuesto en el artculo 4 de la Constitucin de 1999 que establece la
cooperacin y corresponsabilidad, en este caso entre los distintos niveles de
gobierno. Estos principios se insertan en novedosas tesis como la de las

Relaciones Intergubernamentales, que constituye un mecanismo democrtico,

un complemento novedoso e informal al principio de separacin de los poderes.
Otro instrumento normativo que desarrolla principios organizacionales que
pueden considerarse post-burocrticos es la Ley sobre Simplificacin de
Trmites Administrativos. Este instrumento, anterior a la Constitucin de 1999
dictado bajo la forma de Decreto con fuerza de Ley, tiene un mbito de
aplicacin que comprende la Administracin Central y supletoriamente la de los
Estados y Municipios. Su objeto es buscar la racionalizacin de las
tramitaciones que realizan los particulares ante la Administracin Pblica;
mejorar su eficacia, pertinencia y utilidad, a fin de lograr mayor celeridad y
funcionalidad en las mismas y mejorar las relaciones de la Administracin
Pblica con los ciudadanos. (Art. 4 LSTA). Con este objeto prev el rediseo
de trmites y procesos, el uso de elementos tecnolgicos novedosos y la
insercin de elementos de motivacin al personal, entre otros.

Desconcentracin
La desconcentracin es la Transferencia de la titularidad y ejercicio de una
determinada competencia de un rgano jerrquicamente superior a
uno inferior perteneciente a la misma Administracin pblica.

Esta tcnica de traslacin de competencias suele tener por sujetos a un rgano

de carcter central frente a otro de competencia territorialmente limitada, pero
puede tambin darse la desconcentracin de un rgano jerrquicamente
superior a otro inferior aun cuando ambos tengan la misma competencia
territorial.
La Constitucin establece que el principio de desconcentracin debe regir la
actuacin

de

la Administracin

pblica,

junto

eficacia, jerarqua, descentralizacin y coordinacin.

los principios

de

La desconcentracin es un principio organizativo opuesto a la acumulacin de

funciones en rganos centrales mediante el que se pretende conseguir un
mayor acercamiento de la Administracin al ciudadano.

A diferencia de la delegacin, la desconcentracin supone el traslado de

la titularidad de la competencia y no slo del ejercicio de sta.

Descentralizacin.

La descentralizacin consiste en la transferencia de funciones estatales a entes

con personalidad jurdica propia, separadas de la administracin central. Este
principio lleva insita la facultad de auto-administrarse. Presume una divisin
objetiva de funciones y otra subjetiva de rganos. El ejercicio de la actividad
administrativa es llevado a cabo de forma indirecta, mediante rganos que
poseen cierta competencia dentro de un mbito fsico.
Los entes descentralizados son personas ideales que se encuentran
subordinadas al Poder Ejecutivo en un menos grado que la relacin de
jerarqua.
La descentralizacin puede estar dotada de personalidad, o carecer de la
misma, en caso de no poseer personalidad, los rganos reciben cierto poder de
decisin e iniciativa, conservando el vnculo jerrquico con el poder central.
Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por la Ley.
Asimismo, quedan sujetas al control administrativo, el cual confiere limitados
poderes de control y direccin sobre el ente. La descentralizacin no contiene
autonoma, ya que el Poder Ejecutivo conserva ciertas facultades de
superioridad respecto del ente.

Concentracin.

La centralizacin es una manera de organizar muy usada tanto en el mundo

administrativo del Estado como en el mundo poltico y esta consiste en reunir
en un punto de convergencia, ya sea un ente central, la toma de decisiones del
poder pblico.
En la administracin centralizada todas las decisiones provienen del rgano
central y este monopoliza las facultades de decisin, la coaccin, y la facultad
de designar a los agentes de la administracin pblica, esta nunca es dejada a
la leccin popular, asimismo, la fuerza pblica, o sea, la fuerza armada, est
centralizada.
Se debe diferenciar la centralizacin administrativa de la concentracin
administrativa, porque en esta ultima los rganos inferiores o perifricos
carecen de facultad de decisin; los asuntos administrativos, salvo escasas
excepciones, los resuelven los rganos superiores o centrales, y cuando lo
hacen los perifricos, el rgano central, dada su superioridad, est facultado
para revocar tal resolucin.
En cambio, en la desconcentracin administrativa, ciertas competencias
decisorias se atribuyen a rganos desconcentrados de la administracin
centralizada e, incluso de la descentralizada o paraestatal.
La centralizacin administrativa cuenta entre sus ventajas el beneficio de la
unidad de direccin, de impulsin y de accin, lo cual redunda en una
administracin uniforme, coordinada y fuerte. En cambio, su lejana del
administrado, as como la erradicacin de la iniciativa individual, con el
siguiente burocratismo o excesivo formalismo procesal, le generan severas
crticas.

Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica.

Los servicios autnomos sin personalidad jurdica constituyen una figura

presupuestaria que incide en la organizacin administrativa, pues da origen a
una dependencia con ciertos rasgos de autonoma.

En efecto, los servicios autnomos sin personalidad jurdica tienen las

siguientes notas caractersticas:
a. Constituyen patrimonios unitarios y permanentes destinados a realizar una
determinada actividad cuya administracin, aun cuando dependiente de la
jerarqua administrativa tiene una cierta autonoma funcional en el mbito
financiero, presupuestario, contable y de gestin, sin adquirir personalidad
jurdica distinta de la Repblica.
b. Son una forma mixta que conjuga la administracin directa desde el punto de
vista orgnico, con la administracin autnoma desde el punto de vista
funcional. En tal sentido se diferencian de los Institutos Autnomos en que
stos tienen personalidad jurdica, cuentan con un patrimonio independiente del
Fisco Nacional y sus bienes no estn sometidos al rgimen de bienes
nacionales. Existe una diferencia de grado en cuanto a la autonoma funcional,
pero no tienen estos servicios autonoma orgnica.
c. Se encuentran sometidos al conjunto de potestades que se engloban dentro
de la relacin jerrquica. Corresponde a la mxima autoridad de la persona a la
cual se adscriben tomar iniciativas, la ltima decisin, la revocacin y control de
los actos del Director del Servicio y su inspeccin.
d. Adems de la relativa autonoma de gestin y de la autoridad directa e
inmediata del Ministro, se tiene la ventaja de que se pueden afectar los
ingresos o fondos para una finalidad determinada.
e.

Permite

organizar

aquellas

actividades

con

posibilidades

de

autofinanciamiento -total o parcial- ligadas a servicios especiales del Estado.

Las caractersticas antes indicadas se fundamentan en las siguientes
consideraciones:
Marco Jurdico de los Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica

Los servicios autnomos sin personalidad jurdica constituyen una figura

intermedia entre la estructura y el rigor de la Administracin Central y la
Administracin Descentralizada o Indirecta. Este tipo de estructura es conocida
en diversos pases como Administracin, Servicios, Fondos, Patrimonios o
Haciendas Autnomas, y que tienen una autonoma financiera, sin personalidad
jurdica, convertidos en instrumentos para conseguir la flexibilidad en el manejo
de fondos. Son organismos autnomos que se tienen como cajas especiales o
fondos separados, lo cual supone para algunos, una excepcin al principio de
la unidad de caja o del tesoro, si bien para otros lo que se quebranta es el
principio de universalidad del Presupuesto del Estado
Hasta el ao 1991 cuando fue dictado el Reglamento sobre Servicios
Autnomos sin Personalidad Jurdica no exista en Venezuela un instrumento
normativo que regulara en trminos generales y en lo relativo al aspecto
organizativo la figura del Servicio Autnomo sin Personalidad Jurdica, por lo
que tradicionalmente estos patrimonios autnomos haban sido creados por
Decretos de la mxima autoridad ejecutiva de los niveles poltico territoriales.
En efecto, los servicios autnomos sin personalidad jurdica slo se
encontraban mencionados en la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario
como una excepcin al principio de unidad del tesoro.
As, su creacin se produca mediante decreto, por lo que el Presidente de la
Repblica, en innumerables ocasiones, dict Reglamentos Orgnicos a travs
de los cuales creaba servicios autnomos. Ahora bien, la Ley Orgnica de
Administracin Pblica (en adelante LOAP) estableci, en su artculo 92, que la
creacin de haciendas autnomas es una potestad del mximo jerarca del
Poder Central, y por interpretacin analgica, de las mximas autoridades
ejecutivas de los dems entes territoriales. En efecto, dispone el artculo 92 de
la Ley Orgnica de Administracin Pblica:
Artculo 92. Con el propsito de obtener recursos propios producto de su
gestin para ser afectados al financiamiento de un servicio pblico
determinado, el Presidente o Presidenta de la Repblica, mediante el

reglamento orgnico respectivo, en Consejo de Ministros, podr crear rganos

con carcter de servicios autnomos sin personalidad jurdica, u otorgar tal
carcter a rganos ya existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales.
Slo podr otorgarse el carcter de servicio autnomo sin personalidad jurdica,
en aquellos casos de prestacin de servicios a cargo del Estado que permitan,
efectivamente, la captacin de ingresos propios.
Los referidos servicios son rganos que dependern jerrquicamente del
ministro o ministra o del viceministro o viceministra que determine el respectivo
reglamento orgnico; o del jefe de la oficina nacional de ser el caso.
Del artculo antes trascrito se desprende que los servicios autnomos sin
personalidad jurdica, son figuras especiales cuya creacin corresponde a la
mxima autoridad del Poder Ejecutivo Nacional, y por interpretacin analgica,
a las mximas autoridades del Poder Ejecutivo Estadal y Municipal,
insertndose su creacin, dentro de la potestad organizativa del Estado.
Conforme a la potestad organizativa, es posible dictar normas internas de
funcionamiento a travs de las cuales se defina la estructura y reparticin de
tareas entre sus componentes para lograr una mayor eficiencia en la
consecucin de sus fines.
Tradicionalmente en el derecho comparado, se ha sealado como justificativo
de existencia y creacin de las haciendas autnomas, el criterio de necesidad
de las administraciones independientes o neutrales, para la gestin de
determinadas competencias.
As, pueden configurarse como servicios autnomos sin personalidad jurdica
todos aquellos rganos del Estado que deben gozar de independencia frente a
las directrices poltico-gubernamentales. Ciertamente, en ocasiones es
necesario que el ordenamiento jurdico establezca una autntica garanta de la
independencia de ciertas organizaciones de Derecho pblico en sus aspectos
financieros y contables para garantizar que alcance los fines que le han sido
impuestos. El caso tpico son los servicios autnomos sin personalidad jurdica.

En la tipologa propuesta por la doctrina alemana Fichtmller- se distinguen,

atendiendo a las diversas causas de la independencia, los siguientes
supuestos de administraciones independientes:
a. rganos de control interno de la Administracin. Aqu se incluyen aquellas
autoridades administrativas a las que el ordenamiento confa la salvaguarda del
actuar de la Administracin conforme a Derecho, a travs del ejercicio de
funciones de inspeccin: as, los rganos de control fiscal, a los cuales se les
reconoce una libertad frente a instrucciones ejecutivas, libertad hoy en da
acentuada constitucionalmente, al formar parte de una rama del poder distinta
al ejecutivo y legislativo para el adecuado cumplimiento de sus funciones.
b. El caso ms emblemtico, es quizs, el de los servicios autnomos sin
personalidad jurdica, o como se denomina en la escuela alemana, la
Administracin de patrimonios separados. Los ejemplos citados bajo este
enunciado por Fichtmller son, en realidad, ciertos organismos autnomos a
los que, tradicionalmente, el Derecho alemn ha reconocido un mbito de
autonoma superior al de la restante administracin institucional: as, la
administracin de los ferrocarriles federales, o de los correos federales, a los
cuales, se les asigna un patrimonio propio, con la consecuente autonoma que
ello conlleva, a pesar de seguir formando parte del Poder Central. No se puede,
pues, hablar aqu con propiedad de independencia total, sino en todo caso de
una autonoma reforzada en asuntos determinados.
En todos estos casos, hay neutralidad e independencia -mayor o menorfrente a la Administracin del Estado, pero no hay una verdadera neutralizacin
poltica. La administracin de los rganos autnomos, por ejemplo, no es
totalmente independiente frente al ejecutivo, ya que es ste quien en definitiva
ejerce el control jerrquico del patrimonio autnomo. Lo que s resulta claro es
que esta figura genera grados de autonoma y eficacia de gestin mucho
mayores que los de la estructura administrativa tradicional.

La doctrina alemana Schmitt- seala que existen significados negativos y

positivos de la neutralidad. Los primeros son aquellos que la alejan de la
decisin poltica; los segundos, los que conducen a una decisin. Dentro de la
neutralidad negativa, incluye:
a. Neutralidad en el sentido de no intervencin, de tolerancia pasiva, pero slo
frente al desenvolvimiento normal de la ejecucin de las potestades.
b. Neutralidad en el sentido de concepcin instrumental del Estado, por la cual
el Estado es un medio tcnico, que debe funcionar con valorabilidad objetiva y
dar a cada uno una igual posibilidad de utilizacin.
Dentro de la neutralidad positiva, cita:
a. Neutralidad como objetividad y concrecin sobre la base de una norma
reconocida.
b. Neutralidad como expresin de una unidad y globalidad tcnica, que abraza
la no sujecin de frmulas empricas o subjetivas, por el contrario, el
seguimiento

de

procedimientos

tcnicos

necesarios

para

efectuar

la

competencia.
As, podemos observar que la autonoma financiera, presupuestaria, funcional y
contable, origina, en los servicios autnomos, la posibilidad de instaurar en el
plano prctico, un complejo catlogo de funciones, de una manera imparcial,
independiente y utilitaria, y as poder gestionar los intereses generales,
envueltos en las actividades especficas que le son encomendadas, del modo
pertinente e idneo para la sociedad.
2. Patrimonio de los Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica
Los servicios autnomos sin personalidad jurdica (llamados tambin
patrimonios autnomos sin personalidad jurdica) han sido calificados como
rganos administrativos dotados de autonoma de gestin financiera y

presupuestaria para realizar un cometido estatal pero carente de personalidad

jurdica. La LOAP, siguiendo esta orientacin, seal en su artculo 93 lo
siguiente:
Los servicios autnomos sin personalidad jurdica contarn con un fondo
separado, para lo cual estarn dotados de la autonoma que les otorgue el
reglamento orgnico que les otorgue tal carcter.
Los ingresos provenientes de la gestin de los servicios autnomos sin
personalidad jurdica no forman parte del Tesoro y, en tal virtud, podrn ser
afectados directamente de acuerdo con los fines para los cuales han sido
creados. Tales ingresos slo podrn ser utilizados para cubrir los gastos que
demanda el cumplimiento de sus fines.
Del artculo antes transcrito claramente se desprende el carcter autnomo e
independiente del patrimonio del servicio autnomo sin personalidad jurdica
frente al Fisco Nacional, constituyendo entonces, en forma evidente, una
excepcin al principio de unidad del tesoro.
Estos servicios autnomos se desenvuelven bajo centralizacin, pero
acompaados de una individualidad financiera reconocida al servicio, es decir,
tienen un patrimonio propio y carecen de personalidad jurdica al integrar la
misma persona a que pertenece al rgano superior. Sin embargo, cuentan con
un conjunto de bienes y recursos afectados especialmente al servicio con
contabilidad propia y reglas de administracin especficas, teniendo una
autonoma financiera en cuanto a que esos rganos tienen unos ingresos
distintos de los generales del ente central.
Se ha sealado que a estos servicios se les acuerda una independencia de
gestin administrativa y presupuestaria, aun cuando permanecen integrados
como un sector a la Administracin: sus funciones son las mismas de la
Administracin y el servicio no es sujeto de derechos y obligaciones ya que no
tienen capacidad jurdica.

La Procuradura General de la Repblica, al referirse a las Haciendas

Autnomas, ha advertido que su creacin no obedece a una tendencia
sistemtica de organizacin. La formacin de cada organismo se ha orientado
a la iniciativa propia de sus autores dentro de un criterio general de
centralizacin o descentralizacin, sin llegar a definir con claridad su naturaleza
jurdica.
Ahora bien, el trmino autnomo utilizado para caracterizar estos servicios es
impropio en nuestro criterio, en virtud de que nunca se rompe el vnculo
orgnico con el ente del cual forma parte, por lo que podra calificarse como
una especie de desconcentracin interna. No obstante, la autonoma atenuada
de que gozan estos servicios comprende la gestin administrativa, financiera,
presupuestaria y contable; siendo mayor o menor en atencin a la naturaleza
de los fines buscados, y a la capacidad de autofinanciamiento del servicio,
segn su regulacin.
Estamos entonces en presencia de una universalidad de bienes afectados al
cumplimiento de una finalidad preestablecida en la norma de creacin. Se trata
de una frmula organizacional al que han acudido las Administraciones cuando
ha requerido flexibilidad presupuestaria y financiera para el desempeo de
algunas actividades y autonoma en la gestin administrativa. De all que se
haya afirmado con razn que estos servicios autnomos constituyen una figura
intermedia entre la administracin central y la administracin descentralizada.
En efecto, al igual que los rganos de la administracin central, los servicios
autnomos no tienen personalidad jurdica propia, sino que tienen una sola y
nica personalidad jurdica: la personalidad de la Repblica, como persona
nacional, distinta, en el mbito territorial, de las otras personas polticoterritoriales. De otra parte, los servicios autnomos, comparten con los entes de
la administracin descentralizada su carcter autnomo, el cual se manifiesta
en su autonoma patrimonial y presupuestaria y, en general, en su capacidad
para dictar sus propias normas de funcionamiento y de organizacin, as como
para ejercer las competencias que le son desconcentradas.

A pesar de que en Venezuela a estos patrimonios autnomos se les ha

calificado de servicios autnomos sin personalidad jurdica, tngase en cuenta
que la creacin de estos fondos en muchas ocasiones no tiene por objeto la
prestacin de un servicio propiamente dicho, sino la realizacin de actividades
crediticias o de financiamiento, cuyo ejecucin se facilita a travs del
establecimiento de cajas separadas.
El servicio autnomo sin personalidad jurdica opera como un patrimonio
separado o una caja especial y, en ese sentido, constituye una excepcin al
principio de unidad del tesoro, conforme al cual todos los ingresos recaudados
son destinados a un mismo fondo: el Tesoro Nacional.
3. Requisitos de creacin de los servicios autnomos sin personalidad jurdica
La doctrina ha sealado que los servicios autnomos pueden ser creados por
ley o a travs de decretos, con la intervencin posterior legislativa en todo
caso, para consagrar sus recursos provenientes del presupuesto, sea a travs
de la Ley de Presupuesto o mediante el mecanismo de crditos adicionales. No
obstante, tal y como sealamos anteriormente, el artculo 92 de la LOAP
establece que los servicios autnomos podrn ser creados por Reglamento
Orgnico dictado por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.
Independientemente de su forma de creacin va habilitacin legal expresa, o
va ejercicio de la potestad organizativa inherente a las Administraciones
Pblicas-, los patrimonios autnomos, como ya hemos dicho, se rigen en
primer lugar, por las disposiciones de la LOAP en cuanto a sus requisitos de
creacin.
En este sentido, el artculo 15 de la Ley in comento, dispone que la creacin,
modificacin y supresin de los rganos de la Administracin Pblica es
competencia exclusiva de los titulares de la potestad organizativa. Dicha
titularidad y sus peculiaridades corresponde, de conformidad con lo dispuesto
en la Constitucin y la propia LOAP, a los mximos jerarcas de los entes

polticos territoriales y a las mximas autoridades de los entes funcionales, a

quienes les corresponde tal potestad organizativa.
El rgimen administrativo de estos servicios tambin debe ser regulado
integrndolos orgnica y jerrquicamente al Despacho del rgano de la
Administracin ejecutiva tradicional correspondiente y, por consiguiente, con
sujecin a los mecanismos de control interno y externo. En este ltimo caso, se
atender al objetivo de flexibilizar sus actividades, por lo que el control externo
que se ejerza debe ser un control posterior.
La LOAP precisa los requisitos para la procedencia de esta figura
organizacional. En tal sentido seala que estos requisitos son: que la gestin
del rgano produzca ingresos y que estos se inviertan en el autofinanciamiento
del servicio (artculo 92). La ley in comento en este sentido hace nfasis en
tales requisitos y desarrolla las disposiciones tendentes a la constatacin previa
de los mismos y al control posterior de su vigencia en el tiempo, lo cual es
loable.
En resumen, el Decreto debe fundamentarse en una ley que crea el servicio,
definir con toda claridad en qu consiste el servicio pblico y dejar claro que los
ingresos son suficientes para que el servicio se autofinancie.
El trmino autnomo, con el que se califica a estos servicios, puede originar
una conclusin errada o impropia ya que, en realidad, no se llega a romper el
vnculo orgnico que los une al ente del cual forman parte y dependen, el cual
ejerce sobre ellos un control de tipo jerrquico. Sin embargo no hay duda de
que goza, o deben gozar al menos, de autonoma de gestin administrativa,
financiera presupuestaria y contable de los fondos que recaudan y slo en
atencin a estas caractersticas se justificara su creacin.
Seguidamente, una vez verificada la asignacin genrica de la potestad
organizativa a la mxima autoridad del ente del cual se trate, el artculo 92
eiusdem realiza la asignacin especfica de la facultad de creacin de servicios
autnomos sin personalidad jurdica. En tal sentido, atribuye al Presidente de la

Repblica, la posibilidad de crear los referidos servicios, o incluso la de

transformar rganos ya existentes, en patrimonios autnomos.
Dicha disposicin, debe extenderse por va de interpretacin analgica, a los
Estados y Municipios, quedando facultados los Gobernadores y Alcaldes, para
ejercer la potestad de creacin de las haciendas autnomas.
De igual forma, el artculo 93, limita la creacin de estos servicios autnomos,
permitindolos slo en los casos en que la tarea o servicio a transferir, permita
la captacin de ingresos propios. Por ltimo, el referido artculo realiza la
adscripcin automtica, u ope legis, al ministro o viceministro que determine el
Reglamento Orgnico de creacin del fondo autnomo. Ello, nos indica la
intencin clara del legislador, de adscribir estos servicios, slo a los rganos
tradicionales del Poder Central bien sea Nacional, Estadal o Municipal-,
impidindose as la adscripcin a entes descentralizados.
El artculo 95, a su vez, establece los requisitos del acto de creacin de los
servicios autnomos, disponiendo que el mismo debe establecer una serie de
elementos mnimos, entre los que se destacan:
1. La asignacin de sus competencias;
2. Los ingresos y sus fuentes;
3. El grado de autonoma presupuestaria, administrativa, financiera y de
gestin;
4. Los mecanismos especiales de control a los cuales quedarn sometidos y,
5. El destino que deba drsele a los beneficios obtenidos en el ejercicio, entre
otros.
De igual forma, pueden quedar sealados en el acto de creacin otros
elementos, tales como, la estructura administrativa que deber adoptar, las

formalidades que deben cumplirse para utilizar sus recursos y, en general,

todos aquellos aspectos sobre los cuales se quiera reducir al mnimo la
discrecionalidad.
Uno de los aspectos ms importantes y que mayor incidencia tendr en el
funcionamiento del servicio autnomo, es el de sus ingresos. Al respecto
establece el artculo 94 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, que
los servicios autnomos contarn con un fondo separado, pudindose afectar
los ingresos que obtuviere directamente para el cumplimiento de los fines para
los cuales fue creada la institucin.
De esta manera, y al igual que lo hizo en su oportunidad la Ley Orgnica de
Rgimen Presupuestario, la nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica,
consagra una excepcin al principio de unidad de caja, cuando indica que los
ingresos de estos patrimonios, no formarn parte del Tesoro.
Como se desprende de la regulacin general de estas figuras, el elemento
central que determinar el rgimen jurdico de los servicios autnomos sin
personalidad jurdica, es el grado de autonoma que el acto de creacin le
acuerde. La autonoma, en su sentido propio, es la facultad que tienen los
rganos y entes de crear o construir su propio ordenamiento jurdico, esto es la
facultad de auto-normacin y de establecer normas que vinculen su actuacin a
la legalidad.
El mayor o menor grado de autonoma que exhiba el rgano depender de lo
que establezca el acto de creacin y el mbito de discrecionalidad que se le
reconozca tcita o expresamente en sus aspectos administrativos, financieros,
presupuestarios y de gestin.
La concepcin de poderes neutrales e independientes, como es el caso de los
patrimonios autnomos, tanto desde el punto de vista territorial como funcional,
postula la autonoma como un principio de organizacin bsico del Estado.
Esta autonoma apareja sin duda, la potestad de regular los aspectos de la

organizacin, con el lmite que el ordenamiento jurdico impone y el que se

deriva del principio de jerarqua normativa.

Asociaciones Civiles.
Es un convenio celebrado entre dos o ms asociados, mediante el cual aportan
algo en comn, generalmente recursos, conocimientos, esfuerzo o trabajo, para
realizar un fin comn lcito preponderantemente no econmico, obligndose
mutuamente a darse cuenta.
Caractersticas
Contrato bilateral o plurilateral.
Bilateral cuando intervienen dos socios, plurilateral cuando intervienen
ms de dos.
Contrato oneroso.
En virtud de que los socios reciben provechos y gravmenes recprocos,
sin constituir una especulacin comercial.
Contrato formal.
Supuesto que el contrato de asociacin civil deba formularse ante notario
pblico.
Atributos de la asociacin civil
a) Nombre (Razn Social o Denominacin.
b) Domicilio. Lugar geogrfico en que una sociedad civil reside para los efectos
legales correspondientes.
a.

Que se forma con la aportacin que realizan los socios de la sociedad

civil, pudiendo ser en efectivo o en especie.

b.

Patrimonio.
Aptitud o facultad que adquiere la sociedad civil.

c.

Capacidad de Goce.

Aptitud o facultad que adquiere la sociedad civil cuando ha cumplido con

todos los requisitos formales, tales como que el contrato sea por escrito, que
se protocolice ante Notario Pblico, que se inscriba el acta protocolizada en
el Registro Pblico de Sociedades Civiles.
d.

Capacidad de Ejercicio.

e.

Capacidad Procesal.

Aptitud o facultad que adquiere la sociedad civil, al inscribirse el contrato en el

Registro de Sociedades Civiles.
rganos de la asociacin civil
rgano Supremo
rgano Representativo
rgano de Control
Los asociados tendrn derecho a separarse de la asociacin civil, dando aviso
con dos meses de anticipacin, pudiendo ser excluidos de la asociacin civil
por causas que sealen los estatutos. Los asociados que voluntariamente se
separen o que fueren excluidos, perdern todo derecho del haber social o
patrimonio de la asociacin.
Acertadamente el Cdigo Civil

no excluye la posibilidad de que de modo

accesorio, el fin de la asociacin tenga un carcter econmico, pues en la

prctica sera imposible que funcionase una asociacin, si al constituirla no se
proveyese a la obtencin de los recursos econmicos necesarios para su
sostenimiento. En muchas ocasiones no sera posible que los asociados
realizasen por s mismos los fines cuya consecucin se obtiene fcilmente por
medio de la asociacin.

Un

casino,

profesional,

una academia cientfica,

etc.,

encuentran

un partido poltico,

una estructura jurdica

una

agrupacin

adecuada

en

las normas que rigen a la asociacin civil, y encajan perfectamente dentro de

su concepto.
El rgano supremo.
Est representado por la asamblea de socios.
La asamblea de socios se reunir cuando menos una vez al ao, o en la poca
fijada en los estatutos de la Asociacin Civil, o bien cuando citen a asamblea
cuando menos el 5% de los socios; si no lo hicieran, lo podr hacer el juez civil,
a peticin de cuando menos el 5% de los socios.
La asamblea de socios resuelve los asuntos contenidos en la Orden del Da de
la convocatoria correspondiente; las votaciones generalmente se toman por
mayora de votos. Ahora bien, cada socio gozar de un voto en las Asambleas
Generales, a excepcin de las decisiones en que se encuentre directamente
interesado en forma personal, su cnyuge, ascendiente, descendientes,
parientes colaterales dentro del segundo grado.
El rgano representativo.
Es el que se encarga de la administracin de la Asociacin, es decir; se
encarga de la gestin de los negocios sociales, y puede conformarse por:
a.

Todos los socios.

b.

Alguno o algunos de los socios.

Las decisiones del Consejo de Administracin, generalmente son tomadas por

mayora de votos.

El nombramiento de los socios administradores, se har constar en acta de

asamblea general de socios; el nombramiento no podr revocarse sin el
consentimiento de la mayora de socios, a excepcin de dolo, culpa o
inhabilidad judicial.
Los socios administradores, por lo regular, necesitan autorizacin expresa
en acta de asamblea general de socios, para vender los bienes de la
sociedad; para empear los bienes sociales, gravarlos, hipotecarlos; para
tomar crditos de importancia relativa.
Responsabilidad de los socios

Persona o personas extraa a la sociedad civil.

Primero se deber recurrir a la asociacin civil, y si se agota su patrimonio,
entonces, acudir a los socios administradores.
Responsabilidad subsidiaria:
Cualquier socio administrador responde del importe total de las obligaciones
sociales.

Responsabilidad solidaria:
Responsabilidad ilimitada:
Los socios administradores, responden de las obligaciones sociales, hasta con
su patrimonio particular.
rgano de Control.
La vigilancia de la asociacin civil, corresponde al rgano de control o consejo
de Vigilancia o Interventor de la sociedad.

El nombramiento puede recaer en todos los socios no administradores, en

alguno o algunos socios no administradores, o bien, en persona o personas
ajenas o extraas a la sociedad, generalmente profesionales.
La actividad de este consejo, se circunscribe a "vigilar los actos de los
administradores, en cuanto al desempeo de su cargo, informando previo
dictamen, cuando menos una vez al ao, al rgano Supremo o Asamblea
General de Socios".
Tanto el nombramiento, facultades, restricciones, revocacin, etc., deben
constar por escrito en Acta de Asamblea General de Socios, protocolizarse ante
notario pblico en inscribirse en el Registro correspondiente.

Fundaciones de Inters Pblico

Las fundaciones son aquellas que tiene como fin nico suplir las necesidades
particulares de una sociedad o comunidad especfica, ya sea por medio de
donaciones o programas estructurados que ataquen y atiendan aspectos
concretos de inters y beneficio social.

Existen dos tipos de fundaciones: la privada y la pblica. La caracterstica ms

distintiva entre una fundacin y la otra es que la privada recibe sus bienes de
un individuo o corporacin, mientras que la fundacin pblica, obtiene sus
fondos por medio de donaciones de fundaciones privadas, personas, entes
gubernamentales, entre otros.

El cdigo civil venezolano (1982) seala las normativas que deben de seguir
las fundaciones de carcter privado. En su Art. 19, el cdigo civil reza que las
fundaciones son consideradas personas jurdicas que pueden establecerse por
testamento y tienen obligaciones y derechos que cumplir. El Art. 20 seala que
las fundaciones slo podrn crearse con un objeto de utilidad general:

artstico, cientfico, literario, benfico o social, quedando sometidas a la supe

vigilancia del Estado. Las fundaciones de carcter pblico o fundaciones del
Estado se rigen bajo las normas sobre las fundaciones, asociaciones y
sociedades civiles del estado y el control de los aportes pblicos a las
instituciones privadas similares.

En los artculos del 20 al 23 el Cdigo Civil nos describe las caractersticas,

disposiciones y la forma de cmo podr disolverse las Fundaciones

Empresas del Estado.

Las empresas del Estado son sociedades de tipo mercantil, en las que la
Repblica, los Estados o los Municipios u otro ente descentralizado, tiene una
participacion que excede el 50% del capital de la empresa.
Son creadas mediante decreto o resolucin emanadas del Presidente de la
Repblica, Gobernadores o Alcaldes, segn corresponda.
Sus regidos por sus estatutos que son determinados al momento de creacin
de la empresa, siempre y cuando estn de acuerdo con las normativas vigente
y no las contradiga.
Entre sus objetivos tenemos:
Generar puestos de trabajo estables.

La produccin est fundamentada en la solidaridad, la cooperacin, la

complementariedad, reciprocidad y la sustentabilidad,
El trabajador tiene un compromiso social y procura su desarrollo integral,
La produccin se destina a satisfacer las necesidades bsicas y esenciales de
la colectividad,

Desarrollan las cadenas productivas, incorporando valor agregado nacional

Mantienen precios de ventas solidarios en sus productos y servicios,
Impulsan la desconcentracin territorial y, la descentralizacin econmica.
Operan en forma armnica con el medio ambiente
La remuneracin de los trabajadores se realiza bajo el criterio del aporte de
trabajo que cada quien realice.
Reinversin de sus excedentes en la produccin social, no en la generacin de
lucro.
No existe forma jurdica preestablecida, puede ser una sociedad mercantil en
sus diversas formas, tambin una sociedad civil e incluso una cooperativa.

Bibliografa

http://www.enciclopediajuridica.biz14.com/d/desconcentracion/desconcentracion.htm
http://www.rena.edu.ve/cuartaEtapa/premilitar/Tema4.html
http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXIV.pdf
http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/fundaciones-concepto-clases-yregimen-vigente/fundaciones-concepto-clases-y-regimen-vigente.htm
http://www.badellgrau.com/