Programa de Agentes Comunitrios de Sade de Luanda, Angola:

E o alinhavar de missangas na Cooperao do Brasil

por

Patrcia Maria Barros Thomas

Dissertao apresentada com vistas obteno do ttulo de Mestre

Modalidade Profissional em Sade Pblica.

Orientador: Prof. Dr. Gustavo Corra Matta

Rio de Janeiro, outubro de 2014.

Esta dissertao, intitulada

Programa de Agentes Comunitrios de Sade de Luanda, Angola:

E o alinhavar de missangas na Cooperao do Brasil

apresentada por

Patrcia Maria Barros Thomas

foi avaliada pela Banca Examinadora composta pelos seguintes membros:

Prof. Dr. Ruben Arajo de Mattos

Prof. Dr. Grcia Maria de Miranda Gondim
Prof. Dr. Gustavo Corra Matta Orientador

Dissertao defendida e aprovada em 30 de outubro de 2014.

2

Catalogao na fonte
Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica
Biblioteca de Sade Pblica

T454

Thomas, Patrcia Maria Barros

Programa de Agentes Comunitrios de Sade em Luanda,
Angola: e o alinhavar de missangas na Cooperao do Brasil. /
Patrcia Maria Barros Thomas. -- 2014.
96 f. : il. ; tab. ; graf. ; mapas
Orientador: Matta, Gustavo Correa
Dissertao (Mestrado) Escola Nacional de Sade Pblica
Sergio Arouca, Rio de Janeiro, 2014.
1. Cooperao Internacional. 2. Agentes Comunitrios de
Sade. 3. Ateno Primria Sade. 4. Brasil. 5. Angola.
6. Cooperao Tcnica. I. Ttulo.
CDD - 22.ed. 362.12

s crianas, e seu olhares de encantar o mundo.

AGRADECIMENTOS

Encanteria, cantada por Maria Bethnia, sentida nos tambores da Bahia.

Aos meus queridos avs, na memria das razes, onde tudo comeou.

A meus pais, Alemoa e Thomas, e minhas lindas irms Isabela e Elizabete.

Ao meu querido sobrinho Ian, o mais novo integrante da famlia.

As minhas tias Rgis e Celda, e tios Zeca e Dilson.

A Wilson, pelo presente atemporal.

Aos estimados amigos que fizeram parte desta jornada, Daniela Knauth, Camila
Giugliani, Joo Baptista e sua famlia, Idalice, Mria e Carlile.
Aos amigos Pascoal e Diniz.

queles com que cruzei neste caminho... em Moambique, Angola e Senegal.

Aos grandes companheiros do Movimento pela Sade dos Povos, por tantos
aprendizados e vivncias.

s amigas de todos os dias, Lgia Lorandi, Mariana Streit e Ana Paula Carrijo

s super Equipes de Sade da Famlia do CMS Manoel Jos Ferreira,

Aos estimados Residentes de Medicina de Famlia e Comunidade

e aos estudantes que por ali passam.

Ao meu orientador, Gustavo Matta.

Obrigada.
5

RESUMO
O Governo Provincial de Luanda e a UNICEF- Angola lanaram o Programa de
Agentes Comunitrios de Sade de Luanda (PACS) como projeto piloto, em 2007. Esta
experincia contou com a participao de consultores brasileiros e, aps a aprovao de
projetos do edital Pr-frica, duas universidades brasileiras se juntaram a estes
esforos. Porm, em 2012, o PACS Luanda pareceu no ter continuidade. Concomitante
a isto ocorreram iniciativas da ABC e Fiocruz em instituir processos de cooperao em
sade, visando tambm, entre outros, a Ateno Primria Sade, atravs da
cooperao bilateral e trilateral (juntamente ao Japo). Nesta poca, tambm o Banco
Mundial investiu em projeto que, em 2014, reverteu apoio ao PACS em outras
provncias do pas.
O presente estudo buscou analisar as prticas, os sentidos e concepes da
cooperao internacional em sade no Brasil a partir da experincia de cooperao na
implantao do PACS Luanda/Angola; identificando os atores e analisando as relaes
institudas no mbito deste projeto.
Foram realizadas entrevistas com cinco atores brasileiros que participaram na
implantao deste programa. Procedeu-se anlise de contedo, atravs da
categorizao e interpretao das falas. A partir da reviso de documentos, pesquisa
bibliogrfica, e da implicao da pesquisadora no projeto, foi possvel construir novos
sentidos e entendimentos aos processos estudados.
Cada ator da cooperao ocupava uma posio que engendrava possibilidades e
limitaes diferentes; perceb-las fez-se necessrio a fim de compreender e equacionar
seus alcances. A cooperao cientifica na rea das tecnologias leves pode ou no servir
como instrumental de soft power, a depender do ngulo que a poltica externa do pas a
adota. No caso do PACS Luanda/Angola, o processo como um todo pode ser
considerado uma cooperao perifrica e, portanto, carente de valor no rol das
cooperaes brasileiras. J a constituio dos atores se aproximou do marco das
colaboraes cientificas que, de forma mais isolada e pouco articulada a uma poltica de
cooperao, empreendeu esforos na latitude de suas crenas.
PALAVRAS CHAVE: Cooperao Internacional, Agente Comunitrio de Sade, Ateno
Primria Sade, Brasil, Angola, Cooperao Cientfica.

ABSTRACT
Luandas government and UNICEF launched the Community Health Workers
Program in Luanda as a pilot, in 2007. This experience had Brazilians consultants and,
after the approval of Pr-frica projects, two Brazilians universities joined this
effort. But, in 2012, the CHW program in Luanda seemed to fade away. By this time,
Fiocruz and ABC (The Brazilian Cooperation Agency) were trying to institute, together
with Angola, international health cooperation proceedings in order to improve health
system and primary health care, through bilateral and trilateral cooperation process.
World Bank has also an investment project in health since 2012; in 2014 it started to
support CHW program in other provinces of Angola.
This study tried to analyze the practices, meanings and conceptions of
international health cooperation in Brazil, from the experience of Luandas CHW
program implantation; through identification of actors and analysis of the relations
established under this project. .
Five Brazilians actors were interviewed. Content analysis was made through
categorization and interpretation of statements. From the review of documents, literature
and the involvement of the researcher in the project, was possible to build new
meanings and understandings for the analyzed processes.
Each cooperation actor was in a position that engendered different possibilities
and limitations; realize them is necessary to understand and address their ranges.
Scientific Cooperation in soft technologies areas might be useful as a soft power
instrument, depending on the foreign policy that the country adopts. In the Luandas
CHW program, the process as a whole can be considered as a peripheral cooperation
that seems to lack value in the list of the Brazilian official cooperation. The nature of
the actors approached the framework of scientific collaborations, as it worked more
isolated and poorly articulated to a cooperation policy, so the efforts undertaken were in
the pursuit of their beliefs.

KEY WORDS: International Cooperation, Community Health Workers, Primary health

care, Brazil, Angola, Scientific Cooperation

SUMRIO
ABREVIATURAS E SIGLAS _______________________________________________10
APRESENTAO ______________________________________________________ 12
INTRODUO _________________________________________________________15
CAPTULO 1 COOPERAO INTERNACIONAL: UMA MIRADA __________________ 22
1.1. O surgimento das Polticas de Cooperao: entre o Vertical e o Horizontal _____ 22
1.2. Caminhos da Cooperao Sul-Sul _____________________________________ 26
1.3. Cooperao Cientfica e Acadmica ____________________________________29
CAPITULO 2 COOPERAO INTERNACIONAL E ATENO PRIMRIA EM SADE __31
2.1. Cooperao Internacional em Sade, Ateno Primria e os Programas de Agentes
Comunitrios: modelos em disputa ________________________________________31
2.2. Experincia Brasileira do Programa de Agentes Comunitrios de Sade _______34
2.3.Cooperao em Sade no Brasil e Relaes Brasil Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa __________________________________________________37
CAPTULO 3 ANGOLA: SADE E COOPERAES COM O BRASIL _______________ 39
3.1. Aspectos gerais e Sistema Nacional de Sade de Angola ___________________ 39
3.2. Relaes Brasil Angola e dois exemplos da Cooperao Oficial em Sade ____46
3.3.A Fiocruz em Angola um pouco da histria _____________________________49
CAPTULO 4 RESULTADOS DAS ANLISES E DISCUSSO ______________________ 53
4.1. Percepes sobre o Programa de Agentes Comunitrio em Sade no Brasil, em
Angola e o processo de cooperao ________________________________________53
4.1.1 PACS Brasil ____________________________________________________ 53
4.1.2 PACS Angola ___________________________________________________ 55
4.2. Trajetrias e Identidades: Percepes sobre a Equipe Brasileira ____________60
4.3. Motivaes e Posturas para a Cooperao ______________________________ 63
4.4. Prticas de Cooperao e percepes sobre seus processos _________________ 69
4.5. Universidade: Funes e Prticas de Cooperao _________________________ 70
4.6. Funes e expectativas sobre o Governo Brasileiro e Atores Internacionais _____73
CAPITULO 5 CONCLUSES: JUNTANDO AS PEAS E ALINHAVANDO AS MISSANGAS_ 76
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS __________________________________________82
ANEXOS
1. ROTEIRO DE ENTREVISTAS ________________________________________88
2. TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ___________________89
8

3. TABELAS
Tabela 1
Tabela 2
Tabela 3
Tabela 4

Nmero de ACS formados e populao cadastrada ______ 92

Categorias Descritivas _____________________________ 93
Categorias Analticas ______________________________ 94
Documentos Analisados ___________________________ 95

4. FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6

Mapa da diviso territorial da provncia de Luanda _____ 18

Evoluo do PACS Brasil _________________________ 37
Mapa Poltico de Angola __________________________ 39
Sistema Nacional de Sade de Angola _______________ 42
Servidores pblicos no setor sade em Angola _________ 43
Linha do Tempo _________________________________ 80

ABREVIATURAS E SIGLAS
ABC

Agencia Brasileira de Cooperao

ACS

Agente Comunitrio de Sade

AISA

Assessoria Internacional de Sade

APS

Ateno Primria Sade

CICT

Cooperao Internacional em Cincia e Tecnologia

CPLP

Comunidade dos Pases de Lingua Oficial Portuguesa

CRIS

Centro de Relaes Internacionais de Sade

CTPD

Cooperao Tcnica entre os Pases em Desenvolvimento

DNRH

Direo Nacional de Recursos Humanos

ENSP

Escola Nacional de Sade Pblica

ENSPA

Escola Nacional de Sade Pblica de Angola

EPSJV

Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio

FNLA

Frente Nacional para a Libertao de Angola

IPEA

Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas

JBPP

Programa de Parceria Japo-Brasil

MINSA

Ministrio de Sade de Angola

MPLA

Movimento Popular para a Libertao de Angola

PABA

Plano de Ao de Buenos Aires

PACS

Programa de Agentes Comunitrios de Sade

PALOP

Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa

PECS

Plano Estratgico de Cooperao em Sade

PNDS

Plano Nacional de Desenvolvimento em Sade

PROFORSA Programa de Fortalecimento do Sistema de Sade de Angola

UFC

Universidade Federal do Cear

UFRGS

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

UNICAMP

Universidade de Campinas

UNITA

Unio Nacional para a Independncia Total de Angola

10

Alinhavar: ajustar ou coser provisoriamente com pontos largos o que depois dever
ser cosido com ponto mido e definitivo; apontoar (Houaiss, 2009)

... Entre eles, considero a enorme realidade.

O presente to grande, no nos afastemos.
No nos afastemos muito, vamos de mos dadas.
(Carlos Drummond de Andrade)

11

APRESENTAO
um sonho, digamos...
Esta dissertao comea assim: com um sonho, mas tambm inmeras dvidas...
Percorre diversos caminhos, como gua que nasce de fonte pura, ramifica-se em rios,
rola cachoeiras, cria margens, carrega folhas, desvia pedras. s vezes pode parecer estar
parada, mas na verdade, sempre, mesmo em fio dgua, acha o jeito de desaguar no mar.
Um sonho ou uma crena nem sempre dita, ou mesmo nem sempre sabida...
como um pano de fundo que no sabemos compor o cenrio de nossa vida. Aquela lente
que possumos sem saber, mas que est l. E se faz vis at mesmo quando nos damos
conta que existe.
Tem um inicio impreciso esse estranhamento: a nossa postura perante as coisas ou as
coisas diferentes por si s. Talvez seja um fenmeno sinrgico de qualquer e toda
disposio em sair do lugar.
Pois nasci na Bahia. E sempre me impressionei com as poesias de Castro
Alves... e as historias dos negros escravos, dos navios negreiros. Que havia na margem
de l? Do outro lado do oceano?
Mas nos caminhos de minha historia, fui fazer a faculdade de medicina no Rio
Grande de Sul. L tive a oportunidade de conhecer a antropologia, onde encontrei a
Professora Daniela Knauth. E, participando como bolsista de iniciao cientfica de um
projeto coordenado por ela, fui a Moambique numa primeira experincia etnogrfica,
em 2007. Foi onde descobri um pouco da frica, aprendi minha brasilidade e
baianidade. Era um projeto de pesquisa entre as Universidades Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS) e Eduardo Mondlane (UEM, de Maputo). Havia um pesquisador
fazendo seu doutoramento, e contatos herdados do ento extinto Projeto de Cooperao
Internacional Ntwanano, entre Governos Brasileiro e Moambicano. O Ntwanano
extinguiu-se por volta de 2006, e tinha como tema a cooperao na rea de HIV/AIDS.
Dele surgiu o interesse em pesquisar sobre diferenas nos conceitos de juventude,
sexualidade e preveno, dos diversos atores envolvidos nas polticas de cooperao
para preveno de HIV/AIDS em Moambique. Meu papel era, atravs da observao
participante e entrevistas, apreender as diferenas entre os jovens de Maputo sobre essas
concepes. Assim o fiz, porm, o projeto encerrou e nada mais aconteceu alm de um
12

prmio do Programa de Iniciao Cientifica e apresentao em congresso. O doutorado

no se concluiu, e o projeto no seguiu com outras iniciativas.
Depois da vivncia em Maputo, fui a outra cidade chamada Manhia, onde
passei cerca de dois meses em atividades como interna de medicina, num centro de
sade, que tambm de pesquisa, vinculado Universidade de Barcelona - o Centro de
Investigao em Sade da Manhia (CISM). L eu era a nica brasileira convivendo
entre moambicanos e espanhis.
Aps este perodo, em 2007, voltar ao Brasil tinha uma misso muito clara
para mim: a de me preparar melhor para ajudar e lidar com situaes como essas
de maneira mais til e produtiva. Eu queria ajudar e participar da ajuda.
Voltei ao Brasil, terminei minha graduao e, no meio da especializao em
Medicina de Famlia e Comunidade, em 2010, fui convidada a participar de um projeto
de cooperao com Angola, que pretendia ajudar a estruturar o Programa de Agentes
Comunitrios em Luanda, em uma perspectiva de construo da poltica nacional de
ACS l. Ao menos foi esse meu entendimento naquele momento: finalmente eu poderia
participar de algo que ajudasse a construir uma proposta mais estruturante, numa idia
mais horizontalizada, no marco de cooperao sul-sul.
O convite foi de Camila Giugliani, amiga e colega da UFRGS, fazendo seu
doutorado no grupo prximo ao que eu trabalhei anteriormente, mas com outras pessoas
e outras instituies envolvidas. Neste projeto, tambm havia o componente do Prfrica, mas parecia ter muito mais que isso.
Fui com o grupo da pesquisa a Luanda em 2010, no trabalho de campo que tinha
como objetivo avaliar e mostrar o impacto da atuao dos ACS na sade materno
infantil daqueles municpios onde o programa havia sido implantado. Porm l, ao
chegarmos, constatamos que era impossvel fazer a anlise conforme prevramos: o
programa no estava em funcionamento pleno. Muitos ACS j no estavam mais
atuando ou havia desvios de sua funo, como para o trabalho como vacinadores, nas
freqentes campanhas de vacina contra poliomielite, inclusive em reas onde no havia
cobertura de ACS. Alm disso no havia regularidade de pagamento dos ACS; naquela
altura estava difcil para o governo da Direo Provincial de Luanda sustentar o
programa. Mudamos um pouco nossa atuao, em termos da pesquisa, e mesmo assim
coletamos os dados e produzimos o que veio a se tornar uma tese de doutorado e uma
13

dissertao de mestrado. Em 2012, porm, ao voltar para dar retorno dessas produes,
o programa de ACS de Luanda parecia no existir mais. A sensao de frustrao era
muito grande entre os brasileiros que foram naquele momento e entre os angolanos
envolvidos no projeto. Para mim, junto frustrao, havia uma profunda incompreenso
do processo... o que aconteceu? O que fizemos de errado? Como fazer para dar certo?
Onde o dar certo significava garantir a continuidade do Programa de ACS em Luanda
com a perspectiva de uma poltica nacional, tal como foi no Brasil.
Entre ir a campo em 2010 e voltar para compartilhar os resultados em 2012,
terminei a residncia e me inscrevi no Mestrado Profissional em Sade Global e
Diplomacia da Sade na ENSP. Queria entender qual a relao desses projetos entre
Ntwanano, o de Polticas de cooperao para preveno de HIV/Aids em Moambique e
o projeto dos ACS em Luanda e por que fiquei com uma sensao de que no deram
certo? Apesar de um profundo aprendizado pessoal, e de haver muitos outros
aprendizados, estes projetos pareceram ter uma visibilidade insuficiente, dada a
relevncia dos temas que tocam. Todo um esforo e investimentos, seja pessoal, da
universidade e do governo pareciam morrer na praia, ou se evaporavam
invisveis... sem a sensao de fincar razes, crescer e dar frutos. Queria entender
este fenmeno, se era assim mesmo, ou possvel ser diferente?
Foi ento que decidi fazer a pesquisa do mestrado sobre isso. Quem eram as
pessoas e os atores envolvidos no processo dos ACS de Luanda? Como se deu o projeto
e o que aprendemos com ele para que novas cooperaes dem mais certo?
Ao entrar no mestrado, recm sada do meio universitrio, para a Escola
Nacional de Sade Pblica, de Porto Alegre para o Rio de Janeiro, me distanciei das
pessoas que convivia na poca dos projetos e pude refletir, luz de novos
conhecimentos, os caminhos que se cruzaram e os que se distanciaram.
Por isto esta dissertao seguiu como caminhos de guas, que se cruzam, se
misturam, avolumam... Criam margens e carregam memrias, sentidos e a vida dos
lugares que percorreram.
preciso aprender o navegar nestas guas...

14

INTRODUO
Em 2007, o Governo Provincial de Luanda, juntamente com o Fundo das Naes
Unidas para Infncia (UNICEF) Angola, lanou o Programa de Agentes Comunitrios
de Sade de Luanda (PACS) como experincia piloto, por um perodo inicial de dois
anos. A Direo Provincial de Sade de Luanda (DPS) responsabilizou-se pela
execuo do projeto, e o UNICEF disponibilizou e financiou a ida de consultores
brasileiros para o suporte tcnico, tendo em vista a experincia brasileira do PACS. A
proposta inseria-se no contexto de Revitalizao dos Servios Municipais de Sade
(MINSA, 2008) e visava reduo da mortalidade materna e infantil, que a esta poca
atingia 1.700/100.000 e 154/1.000 nascidos vivos, respectivamente (WHO, 2007).
Foram escolhidos seis municpios da provncia de Luanda para a implantao do
PACS: Cacuaco, Cazenga, Kilamba-Kiaxi, Samba, Sambizanga e Viana (Figura1). Em
maro de 2007, iniciou-se a preparao dos coordenadores do programa e, em maio, a
formao dos primeiros Agentes Comunitrios de Sade (ACS). Ao final daquele ano,
foram formados 1.594 ACS na provncia de Luanda, com cerca de 220.000 pessoas
cadastradas, a serem acompanhadas pelo programa. Entre os anos de 2007 a 2009,
houve um aumento significativo do nmero de ACS formados e populao cadastrada
no programa, ultrapassando inclusive a proporo de 700 pessoas para cada ACS, como
era previsto inicialmente (Tabela 1). Isto pode dever-se dificuldade de se obter dados
censitrios fidedignos, baixa taxa de registro de nascimento, bem como alta
densidade e mobilidade das pessoas em relao s suas moradias e territrio que
habitam (Humbwavali, 2011).
Outras iniciativas de instituies brasileiras tentaram juntar-se a estes esforos.
Em 2006-07, a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), juntamente com
a Universidade Agostinho Neto (UAN), de Angola, j havia proposto Agncia
Brasileira de Cooperao/Ministrio das Relaes Exteriores (ABC/MRE) o projeto
Desenvolvendo Servios de Ateno Primria Sade em Angola com vistas a
realizar o diagnstico das caractersticas e desafios da Ateno Primria Sade (APS)
em Angola, objetivando sua qualificao atravs de trocas com a experincia brasileira.
Porm, esta iniciativa no logrou apoio do governo brasileiro e, sem financiamento, o
projeto no foi implementado. Aps, em 2008, o governo brasileiro lanou o quarto
Edital do Pr-frica, programa vinculado ao Ministrio de Cincia e Tecnologia, que
tinha como objetivo o apoio cooperao brasileira aos Pases Africanos de Lngua
15

Oficial Portuguesa (PALOPs), no marco da Cooperao Sul-Sul (CSS), incentivada pelo

governo Lula (Campos, 2011). Dos projetos aprovados neste programa, em relao
Angola, um tratava-se de uma misso exploratria da Universidade Federal do Cear ao
PACS Luanda projeto intitulado Agente Comunitrio de Sade Angolano: anlise
das concepes e prticas em sade e a formao profissional - e outro, na modalidade
de pesquisa, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul projeto intitulado
Desenvolvendo Servios de Ateno Primria a Sade em Angola: proposta de
avaliao da implantao do PACS.
Este projeto proposto pela UFRGS apresentou seus resultados em 2011, e
constatou uma melhora nos indicadores de sade materno-infantil na populao
estudada, em relao aos dados que se tinha em 2007, porm com poucas evidncias de
que esta melhoria devia-se exclusivamente ao trabalho dos ACS (Humbwavali, 2011).
Foi relatado que, durante a coleta de dados, constatou-se que o programa estava
incipiente, com diversas dificuldades e desafios na execuo, como a irregularidade do
trabalho do ACS, atraso de pagamento aos mesmos, falta de materiais de trabalho,
desmotivao, abandono dos postos de trabalho, entre outros (Giugliani, 2011)
(Humbwavali, 2011).
No relatrio de viagem da ltima misso, em abril de 2012, vinculada pesquisa
realizada pela UFRGS, quando aquela equipe brasileira voltou a Luanda para devolver
os resultados e verificar a nova situao do PACS, constatou-se o agravamento do
programa, tendo em vista novo quadro poltico na provncia: em 2011 deu-se uma
Reforma Administrativa com modificaes dos limites geogrficos municipais e,
portanto, na abrangncia e nas lideranas dos municpios. E, alm, em setembro de
2012, se dariam novas eleies no pas. Desta forma, a manuteno do PACS pareceu
estar sob risco. Com a falta de apoio do governo brasileiro, tanto no mbito do Prfrica (com a no aprovao de um terceiro projeto submetido no edital de 2010),
quanto no mbito da ABC, e do governo angolano, resultou em uma descontinuidade
cooperao para implantao do PACS, apesar de todo esforo j realizado.
Havia uma expectativa por parte dos brasileiros envolvidos que o projeto piloto
do PACS fosse ampliado e incorporado como uma poltica nacional em Angola, tal
como ocorrera no Brasil em 1992 (Morosini, Corbo, & Guimares, 2007), o que, porm,
no aconteceu naquele momento. Avaliaes do programa sobre a formao dos ACS e
sua atuao em relao aos indicadores de sade materno-infantil foram realizadas
16

(Giugliani,

2011)

(Humbwavali,

2011)

(Pontes,

Bornstein,

&

Giugliani,

nov.2011/fev.2012); porm os sentidos e a relevncia no que diz respeito ao processo da

cooperao internacional e continuidade ou no da relao estabelecida entre esses
diversos atores no mbito da sade e do PACS ficou em aberto.
Outras iniciativas surgiram em relao cooperao brasileira no mbito do
PACS, como no caso Haiti-Brasil-Cuba (Algeballe, 2011). Outros projetos relativos
Ateno Primria em Angola foram firmados pelo Brasil, como o PROFORSA1, mas
que no parecem ter realmente incorporado aquela experincia do PACS em suas
formulaes.
Existem lacunas sobre a maneira pela qual o Brasil e suas instituies
coordenam as suas aes e projetos de cooperao em sade, bem como sobre as
intencionalidades dos diversos atores que esto presentes neste mbito. importante
que o acmulo dessas experincias no se torne apenas um somatrio quantitativo de
aes internacionais de um pas ou de suas instituies, mas que some em aprendizado e
evoluo afim de que os projetos e aes em cooperao conquistem cada vez mais
xitos e qualidade.
Convergir em anlise estas iniciativas pode ajudar a compreender os meandros
da poltica de cooperao brasileira, seus atores e a sua insero na conformao dos
processos entre os pases, e entre seus diversos atores. Neste caso, possvel que ajude a
elucidar os desafios que enfrenta a populao angolana no que se refere cooperao
internacional e estruturao do seu sistema de sade, especialmente no que tange os
agentes comunitrios e as disputas pelo modelo de Ateno Primria Sade.
Um dos objetivos deste estudo foi analisar as prticas, os sentidos e concepes
da Cooperao Internacional em Sade no Brasil a partir da experincia de cooperao
na implantao do PACS Luanda/Angola; identificando os atores e analisando as
relaes institudas no mbito deste projeto. Esta anlise pode contribuir na
compreenso das disputas alocadas nesta arena e na construo de subsdios e
estratgias que fomentem polticas de cooperao no mbito do trabalho em sade.

PROFORSA: Programa de Fortalecimento do Sistema de Sade de Angola, um cooperao triangular

entre Brasil-Japo-Angola. Ser desenvolvido em captulo mais adiante no texto.

17

Figura 1: Diviso poltico administrativa da Provncia de Luanda

Retirado em 14/07/13 de:http://www.info-angola.ao/images/stories/dpa-grande.png

Procedimentos e Tcnicas de Pesquisa

De acordo com Minayo (2010), a Pesquisa Qualitativa capaz de incorporar a
questo do significado e da intencionalidade como inerentes aos atos, s relaes e s
estruturas sociais, sendo estas tomadas no seu advento e na sua transformao, como
construes humanas significativas. A pesquisa qualitativa visa compreender a lgica
interna de grupos, instituies e atores, e permite desvelar processos sociais ainda pouco
conhecidos (Minayo, 2010).
Importante ressaltar que na escolha da tcnica de pesquisa, partimos no
pressuposto da no-neutralidade do pesquisador, e sim, na minha implicao no
processo, tendo em vista que participei desta experincia de cooperao. Ou seja, o
ponto essencial desta metodologia a implicao dos sujeitos envolvidos no processo,

18

sua subjetividade e a possibilidade de construo do conhecimento a partir da

desconstruo de uma dicotomia sujeito-objeto2.
De acordo com Spink (2010), sendo o conhecimento uma construo social, o
conhecimento socialmente produzido que constri ambos, o sujeito e o objeto. Isto
significa adotar a perspectiva de que conhecimento algo que as pessoas constroem
juntas, por meio de suas prticas sociais e no de algo apreendido do mundo. Esta
autora cita Gergen (1985) na afirmao que a investigao construcionista preocupa-se
com a explicitao dos processos por meio dos quais as pessoas descrevem e explicam o
mundo em que vivem (Gergen apud Spink, 2010)
Com este intuito, realizei entrevistas com cinco brasileiros que participaram no
processo de implantao do PACS em Luanda. Atravs delas, e luz da reviso de
documentos e pesquisa bibliogrfica, procuramos compreender os sentidos e as
explicaes que estes atores deram aos fenmenos ocorridos. A anlise do material e a
discusso proposta, a partir tambm de minha tica, de minhas implicaes e
subjetividades, pretendeu proporcionar a construo-criao de um conhecimento, e ou
um sentido das prticas de cooperao em sade no Brasil.
Infelizmente, para as entrevistas, no foi possvel contatar as pessoas frente do
Ministrio de Sade Brasileiro e da Agencia Brasileira de Cooperao (ABC) poca,
ou as pessoas frente do Projeto ProFORSA - seria necessrio mais tempo para tal.
Optei, tambm, realizar entrevistas apenas com os brasileiros, dado que o escopo desta
pesquisa destina-se especialmente ao processo interno brasileiro de cooperao e,
tambm, ao fato de que se trataria de um estudo de maior complexidade, no
comportando em uma dissertao de mestrado profissional.
As entrevistas foram transcritas e submetidas ao Programa Maxqda para fins de
anlise. Os nomes utilizados so fictcios, a fim de garantir a confidencialidade dos
atores. Com base nos pressupostos da tcnica de Anlise de Contedo, proposta por
Bardin, prossegui a investigao com o processo de codificao, categorizao e
interpretao das falas dos entrevistados. De acordo com Bardin (2011):

Dicotomia sujeito-objeto neste caso refere-se a uma forma de conceber a produo do conhecimento a partir da
idia de que o sujeito deve apreender um determinado conhecimento que existiria no mundo, de maneira
objetiva, ou seja, independente do sujeito que o apreende.

19

a codificao corresponde a uma transformao dos dados

brutos do texto que, por recorte, agregao e enumerao, permite
atingir uma representao do contedo expresso (Bardin, 2011)

Desta forma, produzimos um sistema de quatorze categorias descritivas (Tabela

2) que, por condensao, forneceu uma representao simplificada dos dados. Para
Bardin (2011), boas categorias devem possuem as qualidades de excluso mtua,
homogeneidade, pertinncia, objetividade e produtividade. Aps esta categorizao
inicial, interpretei e cruzei os contedos explicitados nas falas dos entrevistados e, de
cada categoria, surgiram temas relacionados. Estes, por sua vez, deram origem a cinco
novas categorias consideradas, agora, categorias analticas, nas quais se baseiam a
apresentao dos resultados e discusso (Tabela 3).
O texto est organizado em cinco captulos, mais Apresentao, Introduo,
Consideraes Finais e Referncias. O

primeiro

captulo

intitulado

Cooperao

Internacional: uma breve mirada versa sobre o surgimento das polticas de cooperao,
suas principais vertentes Norte-Sul e Sul-Sul, e as disputas sobre os conceitos de
desenvolvimento e de prticas de cooperao alocadas nesta arena. Descreve tambm o
conceito e o papel da Cooperao Cientfica, atravs dos seus possveis usos como
instrumento ou no de Poltica Externa.
O segundo captulo intitulado Cooperao Internacional e Ateno Primria em
Sade faz uma reviso sobre a histria da Cooperao Internacional em Sade, a
insero do Brasil nesta arena, com o enfoque da Ateno Primria em Sade (APS).
Apresenta os diferentes referencias de ateno primria (ampla x seletiva) e os possveis
sentidos dos programas de agentes comunitrios em sade (PACS) nestas concepes
em disputa. Apresenta, de maneira mais consistente, a experincia do PACS no Brasil,
com sua ligao ao modelo de APS implantado no pas.
O terceiro captulo Angola: Sade e Cooperaes com o Brasil refere-se a
Angola, apresentando o pas de maneira geral e os aspectos relativos sua situao de
sade. Faz um relato sobre o Sistema de Sade Angolano, descrevendo as diversas
iniciativas e polticas implantadas pelo governo no mbito da sade. Aps, no item
subseqente, faz um histrico sobre as relaes estabelecidas entre Brasil e Angola,
especialmente nas questes de sade, contextualizando outras reas, com foco nas duas
ltimas dcadas. Por ltimo, faz um panorama de dois projetos de Cooperao Oficial

20

firmados entre o Governo de Angola e o Governo Brasileiro, por meio da Fiocruz, no

mbito da sade.
O quarto captulo Resultados das Anlises e Discusso, apresenta os resultados
obtidos das analises dos contedos das entrevistas e faz uma discusso a partir da
reviso dos documentos e do referencial terico utilizado. A subdiviso deste captulo
baseia-se nas categorias analticas provenientes do mtodo utilizado. So elas: 1)
Percepes sobre o Programa de Agentes Comunitrio em Sade no Brasil, em Angola
e o seu processo de cooperao; 2) Trajetrias e Identidades: Percepes sobre a
Equipe Brasileira; 3) Motivaes e Posturas para a Cooperao; 4) Prticas de
Cooperao e percepes sobre seus processos; 5) Universidade: Funes e Prticas de
Cooperao; e, por ltimo, 6) Funes e expectativas sobre o Governo Brasileiro e
Atores Internacionais.
O quinto captulo Juntando as peas e alinhavando as missangas o esforo
de reunir os achados desta pesquisa com o que h na bibliografia sobre o tema, no
intuito de produzir um sentido para alm de minha subjetividade, em um sentido que
seja mais compartilhado e frtil em produzir outros sentidos comuns.
No dizer de Mia Couto
A missanga todos a vem.
Ningum nota o fio que, em colar vistoso,
vai compondo as missangas.
Tambm assim a voz do poeta:
um fio de silncio costurando o tempo
(Couto, 2009).

Com esta inspirao e com as imagens das guas elaboradas na Apresentao,

fao as Consideraes Finais. Oxal estas reflexes possam inspirar e apoiar a
cooperao brasileira em sade em Angola e no continente africano de forma a produzir
vida, em todos os sentidos.

21

CAPTULO 1 - COOPERAO INTERNACIONAL: UMA MIRADA

O presente captulo versa sobre o surgimento das polticas de cooperao, suas
principais vertentes Norte-Sul e Sul-Sul, e as disputas sobre os conceitos de
desenvolvimento e de prticas de cooperao alocadas nesta arena. Descreve tambm o
conceito e o papel da Cooperao Cientfica, atravs dos seus possveis usos como
instrumento ou no de Poltica Externa de um pas.
1.1.O surgimento das Polticas de Cooperao: do Vertical ao Horizontal
A Cooperao Internacional iniciada ao final da Segunda Guerra Mundial (II GM),
em especial pelos Estados Unidos da America (EUA), foi organizada em programas
sistemticos de ajuda, que deram origem ao que hoje se denomina de Foreign Aid, ou
Ajuda Externa . O marco inicial deste programa foi o lanamento do Plano Marshall
pelos EUA em 1947, cujo intuito era ajudar a reconstruo dos pases europeus
destrudos pela guerra e revitalizar suas economias. De acordo com Corra (2010), os
EUA colocaram em andamento uma poltica externa que pretendia garantir a segurana
coletiva no novo cenrio poltico internacional, que estava marcado pela bipolaridade, e
cujo interesse era conter o socialismo e lideranas nacionalistas.
No cenrio da Guerra Fria, havia tenses entre o mundo leste-oeste e tenses entre
as metrpoles e os movimentos independentistas, configurando dinmicas que deram
origem a novas formas de relaes entre os pases. O surgimento de organismos
multilaterais como a Organizao das Naes Unidas e suas agncias, na dcada de
1940, estimulou a cooperao entre os pases (ONU, 1948) bilateral e multilateralmente,
mesmo orientados pelo poder das novas potncias. Havia um crescente engajamento das
relaes bilateral e multilateral, especialmente com e entre as novas naes que se
tornavam independentes na frica e na sia. quela poca estes pases eram chamados
do

terceiro

mundo

e,

posteriormente

foram

eles

os

considerados

ou

subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, ou, ainda depois, pases do Sul, num

marco geopoltico. De acordo com Correa (2010):
o processo de descolonizao efetivado em sucessivas etapas
aps 1945 transformou a cooperao internacional em um dos
instrumentos que melhor se ajustaram ao novo tipo de relacionamento
que se estabeleceu entre as ex-metrpoles e os pases recmindependentes (Corra, 2010, p. 19 e 20).

22

Este autor argumenta que a cooperao bilateral, e mesmo a multilateral, seria

utilizada como uma estratgia dos pases desenvolvidos para manter e ampliar seu poder
poltico-econmico internacional, substituindo ou no os instrumentos tradicionais
como o comrcio e o poder militar (Corra, 2010).
As naes europias que receberam a Ajuda do Plano Marshall se organizaram na
chamada Organizao para Cooperao Econmica OECE que, em 1961, foi
reformulada dando origem ao que se chama, at hoje, de Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, formado por pases europeus e
no-europeus desde ento. A finalidade desta organizao se estendeu para alm da
gesto do Plano Marshall: ampliou sua atuao para a chamada Assistncia Oficial para
o Desenvolvimento (AOD), onde os pases da OCDE financiam diferentes modalidades
de cooperao para o desenvolvimento. A CID (Cooperao Internacional para o
Desenvolvimento) teria como principal objetivo ajudar os pases em desenvolvimento a
crescer, atravs da diminuio dos nveis de pobreza e de reformas econmicas. Havia a
retrica da solidariedade baseada em um ideal de que a cooperao para o
desenvolvimento seria um instrumento de constituio de uma sociedade harmnica de
naes, onde os pases menos desenvolvidos teriam uma expectativa de que existe
realmente um empenho dos pases desenvolvidos em prestar tal assistncia e ajud-los
em seu desenvolvimento (Correa, 2010). O autor afirma:
A solidariedade pode at ser um elemento motivador de
iniciativas de ajuda internacional que sejam inspiradas e patrocinadas
por dirigentes polticos, mas a latitude de sua aplicao estar sujeita s
prioridades de curto e de longo prazo da poltica externa de seu
respectivo pas. (Corra, 2010, p. 70)

Na dcada de 1960, considerada como a dcada do desenvolvimento, a OCDE, o

Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), foram atores centrais na
influncia sobre as concepes de cooperao e de desenvolvimento difundidas ao
mundo, especialmente aos pases recebedores da ajuda, ou da cooperao (Pereira,
2010). Rist (2008) fala sobre este processo demonstrando a construo do ideal do
desenvolvimento pela cultura ocidental, onde se acredita que o crescimento constante da
produo traz um futuro evidentemente melhor. Ele argumenta que o paradigma do
desenvolvimento se sustenta por uma idia difundida de sub-desenvolvimento ou em
desenvolvimento, fazendo crer na universalizao possvel do modo ocidental de
produo e na iluso de prosperidade a todos. Apesar da demonstrao de que a
23

iniqidade vem aumentando dentro e entre os pases, este paradigma teria se tornado
uma crena compartilhada entre todos os chefes das naes e organismos internacionais
(Rist, 2008). Nas negociaes de cooperao para o desenvolvimento Norte-Sul, o que
acontece de forma recorrente a montagem de programas compostos por temas que
muitas vezes refletem paradigmas alheios s realidades locais. Correa (2010) refere que:
Muito desses temas, apesar de uma roupagem externa neutra e
referenciada em consensos internacionais, representam na prtica,
valores que os pases doadores desejam disseminar em escala global. O
problema que os valores universais patrocinados pelos pases
doadores tradicionais emanam dos padres culturais, sociais, polticos e
at mesmo religiosos encontrados nos pases do chamado Ocidente.
(Correa, 2010, p.75)

Esta sugesto de temas polticos ganha novo modo de se desenvolver ao final

dos anos 1980 e nos anos 1990. De acordo com Mattos (2001) naquele contexto:
as propostas de polticas passaram a ser elaboradas num mbito
mais restrito a algumas agencias internacionais e aos principais
governos do mundo, disseminando-se com a ajuda de dispositivos de
induo (emprstimos condicionados adoo de certas polticas
econmicas). (Mattos 2001)

Em 1989, a queda do Muro de Berlim simbolizou o fim da Guerra-Fria, e o

Consenso de Washington, neste mesmo ano, simbolizou a fora da economia capitalista
atuante sobre os pases em desenvolvimento (PED) desde anos anteriores. O ajuste
macroeconmico (ou ajustes estruturais) reunido no Consenso envolvia medidas
poltico-econmicas que marcariam uma nova ordem onde a matriz do neoliberalismo
impulsionaria o que se chamou de globalizao. De acordo com Santos (2002)
naquele momento,
as economias nacionais devem abrir-se ao mercado mundial e
os preos domsticos devem tendencialmente adequar-se aos preos
internacionais; deve ser dada prioridade economia de exportao; as
polticas monetrias e fiscais devem ser orientadas para a reduo da
inflao e da dvida pblica e para a vigilncia sobre a balana de
pagamentos; os direitos de propriedade privada devem ser claros e
inviolveis; o sector empresarial do Estado deve ser privatizado; a
tomada de deciso privada, apoiada por preos estveis, deve ditar os
24

padres nacionais de especializao; a mobilidade dos recursos, dos

investimentos e dos lucros; a regulao estatal da economia deve ser
mnima; deve reduzir-se o peso das polticas sociais no oramento do
Estado, reduzindo o montante das transferncias sociais, eliminando a
sua

universalidade,

transformando-as

em

meras

medidas

compensatrias em relao aos estratos sociais inequivocamente

vulnerabilizados pela atuao do mercado. (B. d. Santos, Os processos
de globalizao)

Ao passo que se implementavam estas diretrizes econmicas, atravs

especialmente do Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional (FMI) nos pases em
desenvolvimento, foi desenvolvida uma retrica onde:
A misso do banco e de toda a comunidade de ajuda ao
desenvolvimento consistiria no s em oferecer recursos financeiros,
mas tambm, seno principalmente, oferecer idias. De fato, na medida
que os governos dos pases desenvolvidos reduziam o volume de
recursos que colocavam disposio para a Ajuda Externa ao
Desenvolvimento, cresceu a importncia da oferta de idias acerca das
polticas que deveriam ser adotadas pelo pases em desenvolvimento.
(Mattos, 2011)

Porm, a conquista da independncia e a chegada dos novos estados na arena

poltica mundial, fez com que crescessem, tambm, questionamentos sobre o real e o
tipo de desenvolvimento preconizado pelos programas de cooperao existentes, e sobre
esta nova ordem que se tornaria universal, nos dizeres da globalizao. Os debates
evoluram e deram origem a diversos crticas, ao surgimento de novos paradigmas de
cooperao, e contraposio de um discurso nico do mundo3. Para Santos (2007),
este discurso teria fundamento no que ele chama de pensamento abissal, onde diz
A diviso tal que o outro lado da linha desaparece como
realidade, torna-se inexistente e mesmo produzido como inexistente.
Inexistncia significa no existir sob qualquer modo de ser relevante ou
compreensvel. Tudo aquilo que produzido como inexistente
excludo de forma radical porque permanece exterior ao universo que a
3

De acordo com Milton Santos, o discurso nico do mundo teria implicaes na produo econmica e nas vises
da histria contempornea, na cultura de massa e no mercado global. Estas caractersticas, alimentariam seu
imaginrio, alicerado nas suas relaes com a cincia, na sua exigncia de racionalidade, no absolutismo com que, a
servio do mercado, conforma os comportamentos; tudo isso fazendo crer na sua inevitabilidade. (M. Santos 2010)

25

prpria concepo de incluso considera o outro. A caracterstica

fundamental do pensamento abissal a impossibilidade da co-presena
dos dois lados da linha. (B. d. Santos, Para alm do Pensamento Abissal
2007)

1.2. Caminhos da Cooperao Sul-Sul

Na dcadas 1950-70, o movimento dos pases no alinhados4, em continuidade
aos

movimentos

independentistas,

posteriormente

pases

chamados

em

desenvolvimento e pases do Sul, organizaram-se com o intuito de fomentar, entre

outras questes, um paradigma de cooperao que engendrasse relaes mais
horizontais entre os pases. A formulao do conceito de Cooperao Tcnica para os
Pases em Desenvolvimento (CTPD) teria como fundamento a troca de tecnologias e
tcnicas entre esses pases de maneira mais equnime onde o doador tambm
recebedor e vice-versa, numa dita relao de troca, de forma mais horizontal, em
contraposio forma verticalizada da relao estabelecida com os pases do norte onde um doador e o outro recebedor da ajuda Cooperao Norte- Sul (CNS).
Em 1978, ocorre a Conferncia Mundial sobre Cooperao Tcnica entre Pases
em Desenvolvimento, onde se produziu a Declarao de Buenos Aires ou o Plano de
Ao de Buenos Aires (PABA). Para Puente (2010), os principais objetivos da CTPD,
so:
Promover a autoconfiana dos pases em desenvolvimento,
mediante o aperfeioamento de suas capacidades criativas para
encontrar solues para seus problemas de desenvolvimento; promover
e

fortalecer

desenvolvimento

autoconfiana
por

meio

da

coletiva
troca

entre
de

os

pases

experincias

em
e

compartilhamento de seus recursos tcnicos; fortalecer a capacidade

destes pases em identificar e analisar conjuntamente os principais

problemas do seu desenvolvimento (Puente, 2010).

Movimento dos pases no alinhados tem como marco inicial a Conferencia de Bandung, em 1955, onde vinte e
nove pases da frica e da sia se reuniram com os objetivos de promover e assegurar o fim do colonialismo, na
perspectiva de criar uma terceira posio eqidistantes das duas potencias EUA e URSS (Brener).

26

O PABA marcou conceitualmente o dilogo Sul-Sul, fundamentando o que se

chamou de Cooperao Sul-Sul e ou Cooperao Horizontal, fazendo uma crtica aos
conceitos de cooperao tradicional. Puente (2010) afirma:
Pauta-se a CTPD justamente pela busca de formulaes
inovadoras, livres do carter intervencionista e completamente
exgeno da cooperao tradicional, e consoantes com o esprito dos
esforos da cooperao sul-sul consubstanciados no Plano de Ao de
Buenos Aires. Tal modelo procura respeitar os contextos sociais,
culturais e institucionais vigentes nos pases receptores e tenta, na
medida do possvel, ao dor nfase tica da demanda dos parceiros e
no da oferta do provedor, assegurar a maior horizontalidade possvel
na relao entre os parceiros. (Puente 2010, 268)

Leite (2012) traz, porm, uma ponderao de que a concepo sul-sul possui
um referencial algo idealista, por considerar a existncia de uma proximidade e
horizontalidade entre os pases do sul geopoltico que, no entanto, no considera a
existncia de diferenas e diversidades entre estes pases. Correa (2010) tambm alerta
para o enquadramento reducionista entre as modalidades sul-sul e norte-sul, que
ofuscaria diversos mecanismos de relaes internacionais. Ele ainda diz:
Ao se classificar como sul-sul tudo o que no norte-sul,
corre-se o risco de se perpetuar [...] uma viso de mundo que divide as
naes no apenas por fatores econmicos, mas tambm por um sistema
de crenas eivado de generalizaes e preconceitos: ricos versus
pobres;

social-culturalmente-desenvolvidos

culturalmente-subdesenvolvidos;

economias

versus

social-

maduras

versus

economias imaturas etc. A quem interessa a persistncia dessas

classificaes? (Corra 2010, 86)

Alguns autores acreditam que o crescimento da CSS se deu em funo de um

esgotamento da CNS, tendo em vista os questionamentos da Eficcia da Ajuda5.
Outros argumentam que a expanso se deu naturalmente, como decorrncia do
crescimento tcnico, econmico e poltico dos PED.

O inicio oficial da agenda sobre eficcia da ajuda data de 2003, quando foi realizado o I Foro de Alto Nvel sobre
Harmonizao da Ajuda, onde foi declarada a necessidade de convergncia da AOD com as prioridades dos pases
parceiros. Em 2005, a Declarao de Paris estabeleceu princpios, compromissos e metas entre os pases. Esta agenda
segue conduzida pela OCDE e produziu novas declaraes como a de Accra, em 2008, e Busan, em 2012.

27

Longe de ser consensual, o conceito de CSS6 pode fazer referncia a vrias e

diferentes relaes entre os pases em desenvolvimento. De maneira geral, a CSS
designa um amplo conjunto de fenmenos relativos s relaes entre pases em
desenvolvimento desde a formao temporria de coalizes no mbito das
negociaes multilaterais at o fluxo de investimentos privados (Leite, Cooperao
Sul-Sul: um ensaio conceitual 2013). Em relao s prticas da CSS, esta autora
defende que
Houve todo um esforo, desde a dcada de 70, de se
substituir a idia de assistncia, ligada a prticas desiguais e
paternalistas, pela idia de cooperao, que implicaria
igualdade entre as partes envolvidas, respeito soberania e
objetivos comuns. (Leite, Cooperao Sul-Sul: um ensaio
conceitual 2013)

Diversos estudos se encontram em andamento a fim de aprofundar as

concepes, as modalidades, motivaes, bem como analisar impactos sobre como tem
sido as prticas da cooperao internacional na conjuntura atual (de Haan &
Warmerdam, 2012).

A Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) entende no Brasil a CSS como sinnimo de CTPD e de cooperao
horizontal. Fonte: http://www.abc.gov.br/SobreABC/Direcao/CGPD (Acesso em 04/10/2014)

28

1.3.Cooperao Cientfica e Acadmica

A Cooperao Internacional em Cincia e Tecnologia (CICT) definida pela
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO)
como:
Todo e qualquer compartilhamento de conhecimento entre dois
ou mais cidados de diferentes naes, inserido em um contexto de
convenes mutuamente aceitveis, que possibilitem o intercmbio
desse conhecimento (Holbrook and M.S 1996).

Duarte (2008) identifica trs pilares fundamentais para a Cooperao Cientfica e

Tecnolgica: os cientistas, o conhecimento e o Estado. Ao Estado cabe garantir o
aparato institucional e o aporte financeiro para promover a troca de recursos humanos,
conhecimento e experincias, a fim de buscar o desenvolvimento em cincia e
tecnologia e garantir o compartilhamento das inovaes e descobertas entre todos os
envolvidos. O autor coloca que preciso diferenciar cooperao internacional com
intercmbio e colaborao internacional, sendo estes ltimos acordos firmados entre
comunidades e instituies cientficas, sem qualquer participao do Estado e,
geralmente, sem prever responsabilidades sobre compartilhamento dos seus avanos
(idem).
Os atores da CICT so os cientistas, as instituies de pesquisa, universidades,
empresas e agentes do setor privado, e o Estado, representado pelas instituies de
formulao, gesto e agncias financiadoras, cada qual com sua atuao e papel
estratgico. O tipo de cooperao que um pas far determinado pela perspectiva de
desenvolvimento assumida por sua comunidade cientfica; j as universidades so
importantes por que formam os cientistas e, por serem autarquias, podem realizar
atividades de CICT sem qualquer apoio do governo. Porm Duarte (2008) fala da
dificuldade de uma universidade em arcar com os custos de atividades de pesquisa em
nvel internacional no mdio e longo prazo. Ele defende que o Estado deve ser o
principal apoiador destas iniciativas, posto que o nico ator que pode celebrar acordos
de CICT com outros pases, e capaz de custear o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico proveniente das atividades de cooperao internacional.
Desta forma, apesar da importncia dos cientistas e das universidades, o Estado
torna-se indispensvel, pois a ele que cabe viabilizar os investimentos para a
29

construo de estrutura de pesquisa necessria ao desenvolvimento em Cincia e

Tecnologia (C&T), bem como promover a cooperao internacional. (Campos 2011)
Em 2002, quando da III Conferncia Nacional de Cincia e Tecnologia no Brasil, a
cooperao internacional foi apontada como marco da poltica de C&T (Brasil.
Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2002), ganhando significado como instrumento de
poltica pblica para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas. Desta forma, a
partir de acordos estabelecidos entre os pases, existiria um comprometimento do Estado
em garantir que a participao nos empreendimentos cientficos internacionais deveria
trazer avanos cientficos que possam beneficiar o desenvolvimento e a soluo de
problemas sociais nacionais.
Segundo a ABC, a cooperao em C&T trata-se de um instrumento especfico
pelo qual pases e ou organismos internacionais transferem conhecimentos e tcnicas
dentro de um processo planejado de mudanas, associado s prioridades de
desenvolvimento scio-econmico e articulado com a poltica externa do Pas7.
Neste sentido, os programas de cooperao internacional em C&T podem
apresentar uma dimenso de longo prazo da Poltica Externa de um pas, tendo em vista
que podem permitir a construo de prticas e instituies que do coerncia,
estabilidade e segurana nas relaes externas dos pases envolvidos. (Sato 2010)

Agencia Brasileira de Cooperao - Cooperao tcnica. Disponvel em: http://www.abc.gov.br/ct/ct.asp

30

CAPITULO 2 COOPERAO INTERNACIONAL E ATENO PRIMRIA EM SADE

2.1. Cooperao Internacional em Sade, Ateno Primria e os Programas de
Agentes Comunitrios: modelos em disputa
Desde meados do sculo XIX h registros de aes de cooperao internacional em
sade entre os pases. A primeira Conferncia Sanitria Internacional data de 1851
quando estados europeus se reuniram para discutir aes de cooperao em relao
clera, peste e febre amarela, que, poca, assolavam a Europa. Desde que polticas
nacionais no foram capazes de evitar a epidemia naqueles pases, o controle de doenas
tornou-se assunto diplomtico (Fidler, 2001). A partir da houve cerca de dez
Conferncias Sanitrias Internacionais (CSI) nos cinqenta anos subseqentes. A idia
da criao de uma agncia permanente de cooperao em sade internacional nasceu em
1874, na CSI em Viena (Kickbusch, Lister, Told, & Drager, 2013). Porm apenas em
1919 foi criado o Escritrio de Sade da Liga das Naes. Em 1907 j havia sido criado
o Escritrio Internacional de Higiene Pblica (OIHP), em Paris; em 1902, a Repartio
Sanitria Internacional (posteriormente Organizao Pan-Americana da Sade, OPAS).
Em 1913, a Fundao Rockfeller, com atuaes na rea da sade. Apenas em 1946, no
imediato ps- II Guerra Mundial, quando da Assemblia das Naes Unidas, institui-se
a Organizao Mundial da Sade (OMS), agncia especializada das Naes Unidas para
a sade. A Carta Constitucional da OMS defende a sade como direito humano
fundamental, e a necessidade de cooperao entre os pases afim de que se possa atingir
o mais alto grau de sade possvel. Seu mandato agir na direo e coordenao das
aes no campo da sade internacional (WHO, 1946; Kickbusch, Lister, Told, &
Drager, 2013).
Nas dcadas 1950 a 70, os esforos de cooperao em sade acompanhavam as
questes relativas ao desenvolvimento, em especial na construo dos sistemas de sade
baseados na Ateno Primaria Sade (APS) (Almeida, Campos, Buss, Ferreira, &
Fonseca, 2010). Em 1978, a Conferncia de Alma-Ata marcou os esforos da idia da
universalizao da sade e a orientao dos sistemas de sade a partir de uma APS
ampla e compreensiva8. Porm data desta poca, tambm, nos anos 1980 e 90, a
reestruturao do neoliberalismo, implementando as polticas de ajustes estruturais,
conforme descrito no primeiro captulo deste estudo.

Compreehensive Primary Health Care implica no conceito de direito universal da sade, de forma ampla e integral,
que aponta para os sistemas de sade a determinao social da sade como ordenadora dos processos sade-doena.

31

A Conferncia de Bellagio, em 1979, promovida pela Fundao Rockefeller,

consonante com os princpios de custo-efetividade, reuniu crticas Declarao de
Alma-Ata referindo-a como idealista, excessivamente ampla e no realista (Cueto
2004). Desta forma, as aes de cooperao em sade e o conceito de APS, agora
denominada seletiva, deslocaram-se para intervenes verticalizadas, mais pontuais, de
cunho tecnolgico e de proviso de produtos, que primavam por abordagens de pacotes
prontos, que tivessem objetivos concretos, mensurveis e custo-efetivos (Almeida,
Campos, Buss, Ferreira, & Fonseca, 2010; Kickbusch, Lister, Told, & Drager, 2013).
Birn (2009) assinala que a partir de 1985 diversos esforos foram empregados para que
a OMS recuasse na sua abordagem de sade para todos, entre eles foi a entrada na
arena da cooperao em sade atores como UNICEF, Banco Mundial (World Bank,
1987; World Bank, 1993), bancos regionais de desenvolvimento e instituies
financeiras (Birn, 2009). De acordo com este autor, a lgica econmica orientada para o
mercado na cooperao em sade permanece at os dias atuais.
A partir dos anos 2000, porm, sofisticaram-se as estratgias, a exemplo das
parcerias pblico-privadas (PPP) e a proliferao de agncias e instituies interessadas
em atuar na arena da agora chamada sade global, cuja arquitetura vem se tornando
mais complexa no novo milnio. Em estudo publicado pela Lancet em 2009, por
exemplo, demonstrou-se um aumento significativo de 5,6 para 21,8 bilhes de dlares
americanos de 1990 a 2007 na Ajuda ao Desenvolvimento para a sade (Ravishankar, et
al. 2009). Ressalta-se, porm que os recursos gerenciados pelas agncias das Naes
Unidas e Bancos de Desenvolvimento reduziram, ao passo que montantes crescentes
esto sendo cada vez mais canalizados para as chamadas Global Health Iniciatives
como Fundo Global de combate a AIDS, Tuberculose e Malria, GAVI (Global
Alliance for Vaccines and Immunization), alm das organizaes no governamentais
(idem) .
No contexto das disputas das formas de cooperao em sade, das noes do papel
dos sistemas de sade - em que medida esto alinhados noo de direito ou s polticas
de mercado, bem como dos sentidos da APS, entre ampla e seletiva, surgiram diversas
experincias de Programas de Agentes Comunitrios de Sade, em diversos pases.
Uma reviso sobre essas iniciativas, publicada pela OMS, em 2007, referiu que estes
trabalhadores contribuem significativamente na ampliao do acesso ao cuidado bsico
em sade em diversos sistemas de sade (Lehmann & Sanders, 2007). Haines (2007)
32

argumenta que a incorporao destes trabalhadores uma importante estratgia de

desenvolvimento do sistema de sade (Haines, et al., 2007). Outros autores acreditam
que os ACS produzem melhorias nos indicadores de sade da comunidade onde atuam
(Jones, Steketee, Black, Morris, & Bhutta, 2003).
Esta publicao mostrou tambm que existe uma variao muito grande na atuao
do ACS, entre um agente de mudana, que estimula o empoderamento e a participao
da comunidade, na lgica da construo de uma APS ampla e integral; e a um agente
que implementa programas verticais atravs de tarefas restritas, que se alinharia as
orientaes da APS seletiva (Lehmann and Sanders 2007).
A OMS e UNICEF tm incentivado os pases a implementarem os ACS em larga
escala a fim de reduzir os ndices de mortalidade materno-infantil, e como estratgia
para que os pases alcancem as metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
relacionados sade (Haines, et al., 2007) (Perry & Zulliger, 2012) (UNICEF, 2008).
Porm, no parece deixar claro de que forma os ACS estariam inseridos, na medida que
estas agncias no propem a discusso conjunta das questes relativas integralidade,
determinao social dos processos sade-doena e o direito sade.

33

2.2 Experincia Brasileira do Programa de Agentes Comunitrios de Sade

A Constituio Federal do Brasil em 1988 define os referenciais para o sistema de
sade brasileiro, considerando o conceito ampliado de sade e a sade como direito de
todos e dever do Estado (Brasil, 1988). O Sistema nico de Sade (SUS), inaugurado
nesta Carta Constitucional, traz como princpios a universalidade, a integralidade, a
descentralizao, e a participao popular. De acordo com Fleury (2009), os princpios
que nortearam a construo do SUS so:
Um princpio tico-normativo, que insere a sade como
parte dos direitos humanos; um princpio cientfico, que
compreende a determinao social do processo sade-doena; um
princpio poltico, que assume a sade como direito universal,
inerente cidadania em uma sociedade democrtica; e um
princpio sanitrio, que entende a proteo sade de uma forma
integral, desde a promoo, passando pela ao curativa at a
reabilitao. (Fleury 2009)
Em 1991, o Ministrio da Sade oficializou o Programa de Agentes Comunitrios
em Sade (PACS) institucionalizando uma srie de experincias prticas em sade que
se desenvolviam em diversas regies do pas, de forma isolada e focal, atendendo
populaes em situao de maior risco a sade (Morosini, Corbo, & Guimares, 2007).
Dentre estas experincias pode-se citar o projeto Planaltina, no Distrito Federal, de 1974
a 1978; o programa de treinamento de Voluntrios da Sade da Comunidade, no
Sistema de Sade Comunitria Murialdo, em Porto Alegre, RS, em 1974; o projeto
Montes Claros, no norte de Minas Gerais, em 1975, que inclua auxiliares de sade
desenvolvendo aes preventivas; iniciativas da Pastoral da Criana em diversos
municpios como Florestpolis, Paran, em 1983, onde voluntrias eram treinadas para
oferecer cuidados e aconselhamento s mes e s gestantes (Giugliani, 2011).
Uma experincia importante ocorreu no Cear, em 1987, onde teve incio o
Programa de Agentes Comunitrios de Sade do Cear, que contratou 6.113
trabalhadores, 95% mulheres, eleitas pela comunidade, que deveriam residir na
comunidade assistida e que atuariam na perspectiva de participao popular (Morosini,
Corbo, & Guimares, 2007). O programa emergencial para enfrentamento da seca
daquele ano Frente da Seca, contratou 235 enfermeiras para supervisionar o trabalho
dos ACS (Giugliani, 2011). O Estado do Cear procedeu a avaliaes sobre esta
experincia Pesquisa Sobre Sade Materno-Infantil no Cear (PESMIC) em 1987 e
34

em 1990, e demonstrou a reduo da mortalidade infantil de 100 para 68/1000. Em

1993, o Cear recebeu da UNICEF o Prmio Internacional Mauricio Pate por este feito.
A ampliao do PACS para o pas e o sucesso alcanado pelos municpios que o
adotou, juntamente aos esforos do Programa Sade da Famlia (PSF), criado pelo
Ministrio da Sade em 1994, incorporou-se e ampliou a atuao do PACS. Juntos,
PACS e PSF estruturam a Estratgia Sade da Famlia, formulada como o modelo de
Ateno Primria a Sade do estado brasileiro, no marco dos princpios do SUS e de
uma APS abrangente (Morosini, Corbo, & Guimares, 2007).
A Portaria 1.886 de 1997 aprovou as normas e diretrizes do PACS, definindo as
atribuies dos ACS, mas somente em 2002, foi criada a categoria profissional de ACS,
inteiramente vinculada ao SUS (BRASIL, Repblica Federativa, 2002). Em 2004 foi
publicado o Referencial Curricular para Curso Tcnico de Agente Comunitrio de
Sade, pelo Ministrio de Sade e Ministrio da Educao, onde em sua apresentao
afirma a relevncia deste trabalhador no contexto de prticas de sade e seu papel
social junto populao constituem a necessidade de sua formao, feita em nvel
tcnico (BRASIL M. d., 2004)
Em 2006, a Lei 11.350 revogou a lei anterior de 2002 e definiu as atividades dos
ACS: 1) utilizao de instrumentos para diagnstico demogrfico e sociocultural da
comunidade; 2) promoo de aes de educao individual e coletiva; 3) registro, para
fins exclusivos de controle e planejamento das aes de sade, de nascimentos, bitos,
doenas e outros agravos sade; 4) estmulo a participao da comunidade nas
pol;iticas pblicas voltadas para a rea de sade; 5) realizao de visitas domiciliares
peridicas para monitoramento de situaes de risco famlia; 6) participao em aes
que fortaleam os elos entre o setor sade e outras polticas que promovam a qualidade
de vida (BRASIL, 2006). Esta lei ainda definiu os requisitos para o exerccio da
atividade, quais sejam: 1) residir na rea da comunidade em que atuar, desde a data da
publicao do edital do processo seletivo pblico; 2) haver concludo, com
aproveitamento, curso introdutrio de formao inicial e continuada; 3) haver concludo
o ensino fundamental.
A Emenda Constitucional n 51, promulgada em 2006, acrescenta trs pargrafos
ao artigo 198 da Constituio Federal, onde admite a contratao por processo seletivo
pblico, como alternativa ao concurso pblico para o ACS. A lei 11.350 regulamenta a

35

EC n 51 estabelecendo que a contratao dos ACS deve ser por vnculo CLT 9,
diretamente com os municpios.
Em termos de formao, Morosini (2007) argumenta que a Lei 11.350/2006,
encontra-se desatualizada, tendo em vista a aprovao anterior, em 2004, do Curso
Tcnico dos ACS pelo Conselho Nacional de Educao. Apesar do avano que a Lei
representou para desprecarizao dos vnculos empregatcios dos ACS, deixou a desejar
em termos de formao tcnica desta categoria profissional.

(Morosini, Corbo, &

Guimares, 2007)
Em 16 de junho de 2014, a presidncia da Repblica sanciona a Lei 12.994, que
altera a lei 11.350, instituindo o piso salarial nacional de R$ 1.014,0 (mil e quatorze
reais) mensais para jornada de 40h semanais. Veda tambm a contratao temporria ou
terceirizada dos ACS (BRASIL, Lei 12.994, 2014).
Paralelo aos avanos da regulamentao profisssional dos ACS no Brasil, o
nmero de ACS em atividade aumentou consideravelmente - de 59 mil em 1998 a cerca
de 260 mil em 2014. Em relao a cobertura da populao brasileira, pode-se dizer o
mesmo, chegando a quase 65% da populao ou, em nmeros absolutos, 127.069.959
brasileiros. A Figura 2 mostra esta evoluo em grfico. Por sua dimenso sem
precedentes e pela caracterstica de categoria formal, o PACS junto a ESF, vem sendo
reconhecido no mundo todo como exemplo de estratgia de APS (Giugliani, 2011).
Desta maneira reconhece-se, de maneira consistente, a importncia deste trabalhador no
quadro de recursos humanos em sade do Brasil, bem como na estruturao do Sistema
nico de Sade brasileiro.

Vnculo CLT refere-se ao regime jurdico do vinculo empregatcio que se encontra na Consolidao das Leis
Trabalhistas.

36

Figura 2: Nmero de Agentes Comunitrios de Sade implantados no Brasil e Evoluo

da proporo de populao coberta por ACS em relao a populao brasileira, de julho
de 1998 a julho de 2014.

300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0

70
60
50
40
30
20
10
0

Proporo da cobertura
populacional %

Total de ACSs implantados

Nmero de ACS e Cobertura

Populacional

Nmero de ACS
Implantados
Proporo de cobertura
populacional estimada

Fonte: MS/SAS/DAB e IBGE;

Disponvel em: http://dab.saude.gov.br/dab/historico_cobertura_sf/historico_cobertura_sf_relatorio.php

2.3.Cooperao em Sade no Brasil e Relaes Brasil - Comunidade dos Pases de

Lngua Portuguesa (CPLP)
A histria do Brasil na sade mundial vem de longa data. O Brasil esteve presente
na Assemblia da ONU que fundou a OMS, em 1946, e, de 1953 a 1973 foi um
brasileiro, Marcolino Candau, que esteve a frente da OMS como seu Diretor-Geral.
Porm apenas a partir dos anos 2000 o Brasil incorpora mais organicamente sua
poltica externa os temas relacionados sade. Em 2001 posiciona-se no
estabelecimento da Declarao de Doha sobre o Acordo TRIPS (Aspectos dos Direitos
de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio), e em 2003, destaca-se na
conduo da Conveno-Quadro sobre o Controle do Tabaco na OMS.
O governo do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-10) fortaleceu a atuao
brasileira no mbito da Cooperao Sul-Sul, priorizando pases da frica e da America
do Sul, bem como coalizes como a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP), e a Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) (Buss & Ferreira, 2012),
sendo a sade um dos destaques nestas iniciativas de cooperao (Buss P. , 2011). A
cooperao prestada tem sido diversa, tendo em vista que o sistema de sade brasileiro
tem desenvolvido estratgias eficazes para o enfrentamento das demandas em sade
encontradas em muitos pases em desenvolvimento - destacam-se o Programa de
Agentes Comunitrios de Sade, Estratgia de Sade da Famlia, Programa de
37

Imunizaes, de HIV/AIDS, a Rede de Banco de Leite Humano, Rede de Escolas de

Sade Pblica, Escolas Tcnicas e Institutos Nacionais de Sade.
A convergncia da agenda de cooperao internacional horizontal e da cooperao
em sade adotada pelo Brasil vem fundamentando um novo conceito chamado de
cooperao estruturante em sade, cujo propsito o fortalecimento institucional
dos sistemas de sade parceiros, combinando intervenes concretas com a construo
de capacidades locais e a gerao de conhecimento (Almeida, Campos, Buss, Ferreira,
& Fonseca, 2010).
A cooperao brasileira em sade com a frica prioriza a CPLP e se fundamenta no
plano estratgico conjunto de cooperao em sade, o Plano Estratgico de Cooperao
em Sade - PECS (CPLP, 2009), construdo com a participao de autoridades dos
Ministrios da Sade dos oito pases membros da CPLP. E foi neste contexto que o
Brasil apresentou o Programa de Cooperao Temtica em Matria de Cincia e
Tecnologia (PROFRICA), na II Reunio Ministerial de Cincia e Tecnologia da
CPLP, em dezembro de 2003 (Campos 2011).

38

CAPTULO 3 ANGOLA: SADE E COOPERAES COM O BRASIL

3.1. Aspectos gerais e Sistema Nacional de Sade de Angola
Angola situa-se na regio ocidental da frica Austral, possui uma superfcie de
1.246.700 km2 e se divide em 18 Provncias, 174 municpios e 618 Comunas10. A
Lngua Oficial o Portugus, mas existem diversas lnguas nacionais, sendo as mais
faladas: o Kikongo, Kimbundo, Tchokwe, Umbundo, Mbunda, Kwanyama, Nhaneca,
Fiote, Nganguela. Sua populao estimada de 20 milhes de habitantes, com
expectativa de vida ao nascer de 51 anos e mortalidade de menores de cinco anos de
164/1.000 (WHO, 2012).

Figura 3: Mapa Poltico de Angola (MINSA, 2012)

10

Fonte:
http://info-angola.ao/index.php?option=com_content&view=article&id=854:divisadministrativa&catid=691:introdu&Itemid=1099,
Acesso em 27/09/2014.

39

O Inqurito Integrado sobre o Bem-Estar da Populao, publicado em 2011,

revela que a populao angolana jovem, com 48% de pessoas com idade inferior a 15
anos; e menos de 50% da populao economicamente ativa. Apenas 2.4% da
populao tem idade superior a 64 anos (INE, 2011). Esta conformao da pirmide
etria, com base alargada, caracterstica de populaes com taxas de fecundidade
elevadas OMS aponta 6 nascimentos/mulher em Angola, em 2012- que, de acordo
com a pesquisa do IBEP, vem em declnio, pois a taxa situava-se em 7, em 2001. A taxa
de mortalidade materna situa-se em 460/100.000 nascidos vivos. A prevalncia de HIV
de 1.195/100.000 habitantes e a incidncia de malria 18.241/100.000 habitantes
(WHO, 2012).
Em relao aos indicadores socioeconmicos, nos ltimos dez anos registrou-se
um rpido crescimento econmico em Angola. O petrleo e seus derivados continuam a
predominar nas exportaes (95%) e no PIB (47%), seguidos da Agricultura e Pescas
(9%) e da indstria manufatureira (5%). O PIB por habitante passou de US$ 871,40, em
2003, para US$ 4.266,80, em 2010 (MINSA, 2012) e onde 3.5% do PIB gasto em
sade (WHO, 2012). Cerca de 60% da populao vive em reas urbanas e 37% vive em
situao de pobreza - o nvel de incidncia da pobreza trs vezes superior nas reas
rurais do que nas urbanas (INE, 2011).
De acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2014, Angola
ocupa a 149 posio entre os pases. Sua histria revela as dificuldades e os avanos
que o pas tem empreendido a fim de melhorar a vida de sua populao. Em 11 de
Novembro de 1975, como uma das ltimas naes africanas, conquista sua
Independncia Nacional. Aps sculos de colonizao portuguesa (1492 a 1975), anos
de Guerras Coloniais (1961 a 1974), a populao seguiu sofrendo com as Guerras Civis,
pela disputa de poder entre os principais partidos polticos do pas MPLA (Movimento
Popular para a Libertao de Angola, fundado em 1956); FNLA (Frente Nacional para a
Libertao de Angola, de 1961) e UNITA (Unio Nacional para a Independncia Total
de Angola, fundada em 1966). Em 1991 dado incio ao processo de democratizao,
com o fim do regime monopartidrio. Em 1992, ocorrem as Primeiras Eleies Gerais
legislativas e presidencial e em 1994 inicia a II Guerra Civil (Kasembe, 2008) .
Apenas em 2002 foi a Assinatura dos Acordos de Paz, trazendo mais estabilidade
poltica ao pas e redirecionando os recursos da guerra para setores do desenvolvimento
econmico e social.
40

Em setembro de 2008 so realizadas as Segundas Eleies neste momento, apenas

legislativas- no pas. Em 2010, a nova Constituio da Repblica de Angola aprovada
e determina que o candidato que ocupar o primeiro lugar na lista do partido mais votado
nas eleies legislativas se torna automaticamente eleito presidente, podendo ser
reeleito duas vezes, cumprindo cinco anos de mandato a cada eleio (ANGOLA,
2010). Em setembro de 2012 procedeu-se a Terceira Eleio, sob as novas regras
constitucionais.
Com a Proclamao da Independncia em 1975, foram estabelecidos os
princpios de universalidade e gratuidade dos cuidados de sade, exclusivamente
prestados pelo Estado, assentes na estratgia de cuidados primrios de sade
(ANGOLA, Poltica Nacional de Sade, 5 esboo, 2009). De acordo com este
documento, a primeira dcada ps-independncia foi caracterizada pela ampliao da
rede sanitria, porm com escassez de recursos humanos em sade, o que orientou o
recrutamento de profissionais atravs de Acordos de Cooperao Internacional. Aps,
em 1992, com a Lei 21-B/92, de Bases do Sistema Nacional de Sade, o Estado deixou
de ter exclusividade na prestao de cuidados, foi autorizada a participao do setor
privado e introduzida a noo de co-participao dos cidados nos custos sade
(ANGOLA, Poltica Nacional de Sade, 5 esboo, 2009).
O Sistema Nacional de Sade atualmente constitudo pelo Servio Nacional de
Sade, tutelado pelo Ministrio da Sade; pelos servios de sade das Foras Armadas,
tutelados pelo Ministrio da Defesa, e pelos servios de sade do Ministrio do Interior,
para atendimento dos efetivos e familiares. Tambm fazem parte do Sistema Nacional
de Sade os servios de sade de empresas pblicas e privadas como a ChevronTexaco, Endiama e Sonangol, como demonstra a Figura 4, adaptado de (Oliveira, 2010)
Em relao ao Servio Nacional de Sade, de acordo com a Lei 21-B/92, ele
constitui-se na maior rede de sade do pas e deve possuir as seguintes caractersticas:
1) ser universal quanto populao abrangida; 2) prestar integralmente cuidados globais
ou garantir sua prestao; 3) ser tendencialmente gratuito para os utentes tendo em
conta as condies econmicas e sociais dos cidados; 4) garantir a equidade no acesso
dos utentes, com o objetivo de atenuar os efeitos das desigualdades economicas,
geogrficas e quaiquer outras no acesso aos cuidados; e 5) ter gesto descentralizada e
participativa (ANGOLA, Lei de Bases do Sistema Nacional de Sade, 1992).

41

Figura 4: Sistema Nacional de Sade de Angola

Ainda de acordo com esta Lei, o nvel dos cuidados primrios (postos, centros de
sade e hospitais municipais) constitui o primeiro ponto de contato do servio de sade
com a populao. O nvel secundrio constitudo pela rede hospitalar polivalente e de
especialidades menos diferenciadas,e o terceiro nvel refere-se s unidades hospitalares
de especialidades diferenciadas.
De acordo com o Regulamento Geral das Unidades Sanitrias do SNS (apud
Oliveira, 2010), o atendimento deve ser hierarquizado e integrado, entre a assistncia
primria e a assistncia especializada ao nvel da regio sanitria. Porm este autor
afirma que o prprio MINSA refere-se a uma ausncia de ordenamento sanitrio, que
propicia uma distribuio irracional dos recursos para o setor sade (Oliveira, 2010).
Giugliani (2011) afirma que a fragilidade do sistema de sade tambm se
expressa pela carncia de recursos humanos ainda agravada pela sua m distribuio: a
proporo de profissionais que esto em Luanda e nas capitais provinciais chega a 85%.
Na Avaliao do Sistema de Sade de Angola, feita em 2010 pela USAID (USAID,
2010), o coeficiente total de empregados da rea de sade por 1.000 habitantes em
Angola aproxima-se do valor recomendado pela OMS de 2,28 trabalhadores por 1.000
habitantes (OMS, 2006). No entanto, o srio problema da m distribuio no pas
42

persiste, como se pode observar na Figura 5 quanto alta variao de empregados da

sade por 1.000 habitantes a nvel das provncias:

Figura 5 : Servidores pblicos no setor sade em Angola, por provncia (USAID, 2010)

Chama a ateno nestes dados onde, referindo-se a taxa total de 0.17

mdicos/1.000 habitantes, esto includos os mdicos estrangeiros. O relatrio da
USAID explica que uma soluo encontrada pelo governo foi a contratao de cerca de
1.500 mdicos, predominantemente de Cuba, por perodos limitados. Refere tambm
que cinco novas universidades pblicas foram inauguradas em Angola desde 2005 (nas
provncias de Malanje, Benguela, Cabinda, Hula e Huambo), todas com uma faculdade
de medicina.
Em relao aos Agentes Comunitrios de Sade, este relatrio diz:

Os quadros dos agentes que foram recentemente reativados no

foram ainda incorporados formalmente ao sistema de sade. Embora o
MINSA tenha realizado reunies de consulta sobre os agentes
comunitrios nos ltimos dois anos, no foi ainda formulada uma
poltica clara que defina o seu papel especfico no mbito do sistema de
sade (responsabilidades, se seriam empregados do governo, se
43

assalariados ou voluntrios, etc.). Como conseqncia, os programas

dos agentes comunitrios constituem um painel de diferentes modelos.
Em pelo menos uma provncia, eles recebiam cerca de USD 50 por ms
do governo atravs de uma ONG mas esse pagamento no foi mantido.
Outros projetos de doadores e ONGs esto criando programas de
agentes comunitrios base de voluntariado. Para que o modelo seja
sustentvel fundamental assegurar a disponibilidade de incentivos
suficientes (monetrios ou no). Existem, no mundo, vrios modelos de
trabalhadores comunitrios da sade,incluindo desde os inteiramente
pblicos, com trabalhadores assalariados ou voluntrios at os
autnomos, ou seja, provedores privados que vendem produtos ligados
sade, alm de outros. Seria extremamente benfico se as partes
envolvidas em programas de agentes comunitrios em Angola
trocassem experincias e aprendizados e atuassem de forma coordenada
de modo a evitar duplicao ou interferncia. (USAID, 2010)

Em 2010, o Executivo aprovou a Poltica Nacional de Sade (PNS), cujo

objetivo geral estabelecer, definir e traar orientaes conducentes melhoria do
estado de sade e da qualidade de vida da populao, permitindo alcanar uma vida
saudvel para todos. Neste contexto, foram definidas as linhas estratgicas para a
reforma do Sistema de Sade, atravs do Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitrio
2012-2025 (MINSA, 2012). De acordo com este Plano, os domnios prioritrios de
Ao para o Sector de Sade so os seguintes: 1) Combate doena; 2) Atendimento s
populaes; 3) Modelo de Recursos Humanos; 4) Modelo de Financiamento; 5) Modelo
de Organizao e de Gesto do Sistema Nacional de Sade. A estratgia Angola 2025
recomenda conceder prioridade absoluta aos Cuidados Primrios de Sade (CPS). No
domnio do combate doena, a estratgia recomenda o enfoque sobre os Programas de
Luta contra as principais endemias e doenas infecto-contagiosas, com realce ao
HIV/SIDA, malria, tuberculose e tripanossomase e tambm sobre a mortalidade
infantil em menores de cinco anos, bem como a proteo da sade materna (MINSA,
2012).
Dentre as Estratgias Operacionais do PNDS 2012-2025 encontra-se Reforo
da participao comunitria atravs do desenvolvimento de estruturas de apoio s aes
de sade, nomeadamente os Comits de Sade e os Agentes Comunitrios; e dentre as
metas que At 2017, ter funcional e sustentvel o Projeto de Agentes Comunitrios.
J no item Atividades Previstas, encontra-se Elaborar a poltica de Agentes
44

Comunitrios de Sade, com vista a estabelecer seu enquadramento, bem como

Formar os Agentes Comunitrios e organizar os comits de sade. Reconhece-se
assim, a formalizao de uma perspectiva de incluso dentro dos quadros formais dos
trabalhadores de sade do governo angolano o Agente Comunitrio, um avano em
comparao avaliao da USAID em 2010.

45

3.4.Relaes Brasil Angola e dois exemplos da Cooperao Oficial em Sade

O ex-Presidente brasileiro Lus Incio Lula da Silva, em seu primeiro discurso em
Angola, em 2003, refere que
durante trs sculos e meio, houve mais naus viajando de
Luanda ou Benguela ao Rio de Janeiro, Salvador ou Recife do que em
qualquer outra rota. O primeiro elo entre meu pas e este Continente no
foi a liberdade, mas a escravido. Para obter o reconhecimento de sua
independncia, o Brasil aceitou desfazer todos os vnculos polticos que
o ligavam frica portuguesa. Dcadas mais tarde, com o fim do
trfico de escravos, desfizeram-se tambm os laos econmicos (Lula
da Silva, 2003)

A partir do Governo de Transio e da Independncia de Angola, estas naes

estabelecem oficialmente relaes amistosas. Nas palavras do ex - Ministro das
Relaes Exteriores brasileiro, Celso Amorim, em relao representao do Brasil
quela poca:
[...] momento dos mais interessantes e importantes da histria
da nossa poltica externa recente: o reconhecimento da independncia
angolana antes de qualquer outro pas. A inteno por trs do gesto era
encerrar o histrico de ambigidade quanto manuteno do regime
colonial portugus e, dessa forma, iniciar um novo captulo no
relacionamento do Brasil com a frica. A deciso revelava grande
autonomia e altivez da nossa diplomacia. Ovdio11 permaneceu em
Luanda durante quase todo o ano de 1975, marcado pela guerra civil
entre as trs foras locais (MPLA, FNLA e UNITA) que disputavam,
pelas armas, a hegemonia poltica no pas. Presente s festividades em
que o povo angolano hasteou a bandeira de pas independente pela
primeira vez, o representante brasileiro transmitiu aos novos lderes a
mensagem de que o Brasil desejava estabelecer relaes bilaterais
imediatamente e criar uma representao diplomtica permanente no
pas. [...] Em visita que fiz a Luanda, em 2003, o Ministro do Exterior
angolano, Joo Bernardo Miranda, relatou-me o impacto que teve o
reconhecimento pioneiro pelo Brasil. A notcia gerou grande
entusiasmo entre os novos dirigentes e contribuiu, de forma direta, para
11

Ovdio de Andrade Melo foi o diplomata que estava representando o Brasil em Angola, quando do governo de
transio e da Independncia de Angola. Seu livro Recordaes de um removefor de mofo do Itamaraty (Melo
2009) releva aspectos importantes desta poca, sob a sua tica.

46

a consolidao do governo do MPLA o movimento de Agostinho

Neto que havia prevalecido na capital do pas. A atitude desassombrada
credenciou o Brasil como um interlocutor especial para os angolanos,
inaugurando uma amizade que perdura at nossos dias. (Melo, 2009)

Ainda em seu discurso, Lula ressalta que o Brasil precisa resgatar sua dvida
histrica e moral com os grupos sociais que mais sofrem com violncia e injustia, entre
eles, os afro-descendentes, e afirma
o Brasil precisa encontrar a frica para encontrar-se consigo
mesmo. Esta tambm a minha convico. E por meio de Angola
estamos encontrando a frica. Este encontro no deve limitar-se aos
governos, deve aproximar as sociedades (Lula da Silva, 2003)

O ento presidente segue seu discurso referindo-se importncia estratgica de

Angola, e da aproximao com o continente africano. Falou sobre a responsabilidade da
promoo da incluso social e do combate pobreza, colocando o Brasil disposio
para cooperar. Referiu que, cada vez mais, Angola tambm um pas de potencialidades
e dinamismo, de oportunidades de negcios, de investimentos e novas parcerias sociais
e culturais.
Sobre a postura adotada pelo Brasil nestas ltimas dcadas, referente a frica em
geral e a Angola, em particular, Kraychete (2013) pondera entre o discurso de
solidariedade e horizontalidade em contraposio s prticas e atuao do governo e das
empresas brasileiras neste cenrio. No seu estudo, esta autora demonstra o crescimento
e a expanso de atividades de brasileiros em Angola, e d exemplos: Vale do Rio Doce
e Petrobrs, em minerao e petrleo; Emlio Odebrecht, Camargo Corra, Queiroz
Galvo e Andrade Gutierrez, em construo civil. A Odebrecht tambm diversificou sua
rea de atuao no pas, com ampliao para a extrao de diamantes e petrleo,
administrao de supermercados, e na produo de agrocombustveis; hoje
considerada a empresa privada com maior nmero de funcionrios, chegando a 20 mil
(Garcia, Kato, & Fontes, 2013). A presena brasileira tambm pode ser encontrada
atravs dos canais de televiso: Globo, Bandeirantes e Record; da Igreja Universal do
Reino de Deus; e da formao de profissionais pelo Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI). (Kraychete, Pessina, & Lessa, 2013). Alm disso, os investimentos

47

diretos do Brasil aumentaram e o montante comercial entre os dois pases cresceu

consideravelmente, o que demosntra, em nmeros, o interesse econmico nesta arena.
A idia de uma dvida histrica com o continente africano, da solidariedade entre
pases do Sul, da familiaridade e de aproximaes scio-culturais foi questionada tendo
em vista a atuao das empresas brasileiras no continente. Esta atuao deu espao a
indagaes de quanto o discurso da solidariedade poderia ocultar o interesse no
continente africano como rea estratgica para expanso de investimentos e mercados
pelo empresariado brasileiro. Cervo (2012) afirma:
Embora a aproximao do Brasil com frica esteja
pautada na retrica da solidariedade cooperante, a sua poltica
externa

para

continente

no

est

descolada

da

internacionalizao econmica (Cervo, 2012).

Em relao sade, o relatrio divulgado em 2010 pela ABC e IPEA (Instituto

de Pesquisa Econmica Aplicada), relata que a rea de sade recebeu 24% do total
investido em cooperao tcnica do Brasil, sendo 49% dos recursos provindos do
Ministrio de Relaes Exteriores, 24% do Ministrio da Sade e 20% da Fiocruz
(IPEA & ABC, 2010), sendo estes os principais rgos brasileiros engajados nos
projetos de cooperao tcnica na rea de sade. Este relatrio revela ainda que a
demanda de outros pases em desenvolvimento por projetos e programas na rea de
sade tem sido crescente, e que o volume de recursos federais investidos aumentou de
maneira expressiva, partindo de um total anual de R$ 2,78 milhes em 2005 para R$
13,8 milhes em 2009, mais do que cinco vezes do valor, em quatro anos (idem).
Este panorama coloca um pouco os rumos e contradies que a poltica externa
brasileira vem apresentando em relao ao continente africano e Angola, em
particular. Aponta tambm para diferentes interesses em disputa nesta arena, entre
atores, entre as prticas e os discursos.
Tendo em vista este lugar estratgico em que Angola considerada, o montante
crescente dos recursos destinados cooperao em sade, e o percentual expressivo de
participao do Ministrio da Sade e Fiocruz, vamos relatar um breve histrico da
relao Fiocruz Angola, a fim de contextualizar outra iniciativas que interessam ao
presente estudo.
48

3.3 A Fiocruz em Angola - um pouco da histria

A cooperao da Fiocruz com o continente africano assumiu carter prioritrio a
partir do II Encontro de Ministros da Sade dos Pases Africanos de Lngua Oficial
Portuguesa (PALOPs), em 1994, no Rio Janeiro. Em 1997, com apoio da ABC, AISA e
ONU, foi realizada uma misso oficial da Fiocruz a todos os PALOPs, a fim de delinear
a situao de demanda daqueles pases na rea da sade. Em 2002, a CPLP, ABC e
Fiocruz, por intermdio da Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP) e Escola
Politcnica de Sade Joaquim Venncio (EPSJV), desenvolveram um projeto intitulado
Programa de Apoio a Capacitao de Recursos Humanos em Sade nos PALOPs,
cujo objetivo era o fortalecimento da capacidade docente local, com vistas criao de
ncleos de formao em sade pblica nos PALOPS (Figueiredo & Fonseca, 2009).
Vrias misses foram realizadas no mbito deste projeto, que culminaram, em 2007, na
assinatura do Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Econmica, Cientfica e
Tcnica pelo Brasil e Angola. O Acordo (BRA/04/044) data de 11 de junho de 1980, e
o Ajuste Complementar, de 9 de julho de 2007. O artigo primeiro do Ajuste estabelece:
o presente Ajuste Complementar tem por objetivo a
implementao do projeto Capacitao do Sistema de Sade da
Repblica de Angola, cuja cooperao desenvolver-se- nos
seguinte domnios, considerados de interesse comum: a) apoio
organizao e implementao do curso de Mestrado em Sade
Pblica em Angola para formar profissionais que atuaro no
ensino, investigao e cooperao tcnica na Escola de Sade
Pblica de Angola; b) apoio estruturao de uma rede de
bibliotecas em sade em Angola; c) apoio reestruturao das
Escolas Tcnicas de Sade de Angola;

e d) apoio ao

fortalecimento do Instituto Nacional de Sade Pblica de

Angola. (BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores, 2007)

A coordenao do referido projeto (BRA 04/044-S087) ficou a cargo da ABC,

AISA e Ministrio da Sade de Angola; e as instituies executantes designadas foram
a Fiocruz e Direo Nacional dos Recursos Humanos de Angola (DNRH). Ele teria trs
pilares: 1) conformao da Escola Nacional de Sade Pblica de Angola (ENSPA), com
apoio ao projeto poltico pedaggico institucional, constituio de redes colaborativas,
eixos programticos, linhas de investigao e qualificao docente; 2) fortalecimento
49

das Escolas Tcnicas de Sade, por assessoria ao plano pedaggico, curricular e de

gesto; e 3) apoio ao Instituto Nacional de Sade Pblica por treinamento especfico. A
durao prevista era de 12 meses e o custo estimado de U$ 632.075 (Fedatto, 2013).
Em 2009, o projeto foi renovado com a justificativa que
representa a primeira experincia internacional de apoio
formao stricto sensu brasileira fora do pas, e ele gera acmulo
de experincia que alimenta a ao brasileira no desenvolvimento
cientfico e da capacidade investigativa em sade de forma mais
equnime no campo da sade global. O ineditismo dessa
iniciativa em frica, e o aprendizado dela decorrente, bem como
os fatos da conjuntura vivida ao longo de 2008, impuseram a
reviso de cronograma e de escopo de atividades, obrigando-nos a
uma readequao do projeto pedaggico original. Assim,
justifica-se essa reviso ampla do Projeto BRA 04/044-S083,
realizada em conjunto com o Ministrio da Sade de Angola, para
dotar essa iniciativa de cooperaao Sul-Sul, prioritria no
contexto da poltica do Governo Lula (Brasil, 2009 apud
Fedatto, 2013)
A Fase II da Capacitao do Sistema de Sade de Angola (BRA/04/044-S242)
foi iniciada em julho de 2010, est considerada como concluda, e teve como resultados
quinze dissertaes de mestrado defendidas por angolanos, alm de rede de bibliotecas
em sade estruturada; grade curricular das Escolas Tcnicas de Sade reestruturada e
INS com diagnstico e treinamento especfico realizados12.
Concomitante a este processo, em 2007, foi assinado no mbito do Programa de
Parceria Brasil Japo (JBPP) um projeto com Angola, sob o vis da cooperao
triangular13, para capacitar cerca de 750 profissionais do Hospital Josina Machel, em
Luanda, que durou trs anos.
Em junho de 2010, realizou-se, em Angola, uma misso conjunta Brasil-Japo,
cujo objetivo, de acordo com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA),
era:

12

Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/siscoop/pais/index.jsf# (Acesso em 04/10/2014)

Cooperao Triangular, de acordo com a ABC, refere-se a execuo de aes conjuntas por dois pases (ou um
pas e um organismo internacional) que se unem na ateno s necessidades de um terceiro pas, sempre com o
objetivo de promover a capacitao profissional, o fortalecimento institucional e o intercmbio tcnico (Pino, A
Cooperao Triangular e as Transformaes da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento 2013)
13

50

confirmar o contedo do prximo projeto a ser

desenvolvido na rea da sade e de promover sua avaliao
preliminar. Participaram da misso do JBPP pelo lado japons
representantes da JICA Tkio, JICA frica do Sul, JICA Angola
e JICA Brasil. Pelo lado brasileiro participaram representantes da
Agncia Brasileira de Cooperao, do Ministrio da Sade do
Brasil e pesquisadoras da Fundao Oswaldo Cruz e da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul14. Ocorreu um
intenso processo de discusso para a construo das linhas gerais
do ProFORSA15 dentro de uma perspectiva de consenso entre as
polticas de cooperao dos governos do Japo e do Brasil em
consonncia com as prioridades e demandas do Governo
Angolano. A misso realizou diversas discusses com autoridades
do Ministrio da Sade de Angola, da Direo Provincial de
Luanda e das principais instituies contrapartes, a saber:
Hospital Josina Machel e Maternidade Lucrecia Paim e Escola de
Formao Tcnica em Sade de Luanda em prol de um projeto
que possibilite um impacto estrutural no sistema e no somente
nas instituies contrapartes 16
Neste novo projeto, assinado em novembro de 201117, consta que
foram identificadas pelas trs partes vrias novas
demandas para melhorar a assistncia de sade em Angola no
nvel tercirio e no nvel de assistncia primria. Com isso, foi
confirmada a formulao do novo projeto estruturante para
fortalecer o sistema de sade de Angola por meio do apoio, pelo
Brasil e pelo Japo, ao Plano Nacional de Desenvolvimento de
Recursos Humanos e Plano Provincial de Revitalizao de
Assistncia Primria. (ABC/MRE, 2011)

14

O representante da UFRGS tambm estava envolvido no projeto de avaliao do PACS Luanda.

O Projeto de Capacitao de Recursos Humanos para o Hospital Josina Machel passou a der denominado
ProFORSA, desde 2009.
16
Fonte: http://www.jica.go.jp/brazil/portuguese/office/news/2010/100709.html (Acesso em 27/09/2014)
17
Fonte: http://ecos-crisfiocruz.bvs.br/tiki-index.php?page=cplp (Acesso em 27/09/2014)
15

51

De acordo com pesquisadora da EPSJV, o projeto ProFORSA (Projeto para o

Fortalecimento do Sistema de Sade) se estrutura a partir de dois processos
convergentes: o fortalecimento da ateno primria por meio de um projeto piloto em
quatro centros de referncia, no qual Fiocruz, por intermdio da ENSP e EPSJV, a
instituio executora; e o fortalecimento e reestruturao da ateno terciria, tambm
em desenho piloto, voltado para Hospital Josina Machel e Maternidade Lucrcia Paim,
tendo como instituio executora a Universidade de Campinas (Unicamp)18. O
ProFORSA, iniciado em 2012, segue em andamento e tem como oramento previsto U$
970.415,0019.
O relatrio do Centro de Relaes Internacionais da Fiocruz (CRIS) de 2013
rene as informaes sobre estes dois projetos inserido-os em grandes reas de atuao,
acordadas no Plano Estratgico de Cooperao em Sade (PEC I) da CPLP, que
contribuem para o desenvolvimento dos sistemas de sade, por meio do fortalecimento
das instituies consideradas estruturantes nesses sistemas (CRIS, 2013).
Pode-se perceber a quantidade de iniciativas e de atores envolvidos dentro da
Fiocruz, com suas diversas unidades, e o esforo do CRIS em coordenar estas
atividades. Porm ainda assim, com dificuldade que se visualiza estes processos
institucionais e, ainda, se realmente h coordenao entre eles. Muitas iniciativas
parecem se sobrepor e no dialogar entre si. Entretanto esta discusso no est,
especificamente, no escopo do presente estudo.

18
19

Fonte: http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/informe/site/materia/detalhe/31746 (Acesso em 27/09/2014)

Fonte: http://aplicacao.saude.gov.br/siscoop/pais/index.jsf (Acesso em 04/10/2014)

52

CAPTULO 4 RESULTADOS DAS ANLISES E DISCUSSO

Aps o exposto nos captulos anteriores, sigo agora no que diz respeito
especificamente aos resultados da anlise de contedo das entrevistas feitas com os
atores envolvidos no PACS Luanda. Pretendeu-se correlacionar os contedos extrados
a referenciais tericos, desta forma, procurando compreender seus possveis
significados, j que esto inseridos em um contexto mais amplo.
A fim de visualizar com mais clareza os projetos desenvolvidos entre Brasil e
Angola no mbito da sade no perodo compreendido entre 2006-2014, elaborei uma
Linha do Tempo (Figura 6), contendo os principais atores.

4.1. Percepes sobre o Programa de Agentes Comunitrio em Sade no Brasil, em

Angola e o processo de cooperao
4.1.1. PACS Brasil
Aspectos do PACS Brasil pareceram influenciar o pensar dos entrevistados sobre a
implantao no PACS em Luanda/Angola, seja como uma referncia do programa de
ACS, seja por comparao - com preocupao ao perceber diferenas entre as realidades
ou, por aproximao e percepo de similaridades entre os dois pases.
Foi percebido pelos entrevistados que no Cear o PACS iniciou devido a uma
confluncia poltica, onde num momento de seca (em 1987) oportunizou-se o trabalho
emergencial de cerca de seis mil mulheres para cuidar da sade da populao,
resultando no Programa de Agentes do Cear. Com as avaliaes deste trabalho
demonstrou-se a reduo da taxa de mortalidade infantil, entre outros, e alguns anos
mais tarde, o PACS foi lanado oficialmente pela Secretaria Estadual de Sade do Cear
e, aps, pelo Ministrio da Sade Brasileiro.
H a percepo que, tambm em Angola, existiria uma confluncia poltica para
implantao dos agentes comunitrios devido alta taxa de mortalidade infantil que o
pas apresenta 116/1000 nascidos vivos (INE, 2011), iniciativa do pas em
municipalizar seus servios de sade e fortalecer a ateno primaria (Revitalizao e de
Reforo dos Servios Municipais de Sade de Angola), e tambm, ao apoio e incentivo
de agncias internacionais para a formao desses profissionais (em 2007-2008, a
UNICEF e mais recentemente o Banco Mundial).
53

Neste aspecto, o lanamento pela USAID de um Guia de Referncia para o

Desenvolvimento e Fortalecimento do Agente Comunitrio de Sade em Larga Escala,
em 2014, (Perry and Crigler, Developing and Strengthening Community Health
Workers Programs at Scale 2014) , pareceu aos entrevistados uma demonstrao deste
interesse e incentivo internacional ao programa, e ao qual Angola estaria se alinhando de acordo com o Plano Nacional de Desenvolvimento Comunitrio 2012-2025, onde
tem como meta at 2017, ter funcional e sustentvel o Projeto de Agentes
Comunitrios (MINSA, 2012),
Na implantao do PACS no interior do Cear, houve processo seletivo de quem
seria Agente Comunitrio de Sade, ou seja, esta escolha no era por indicao poltica
- um dos entrevistados referiu prevalncia das prticas do coronelismo20 na poca,
onde haveria uma forte tendncia de influncias polticas no processo seletivo. Em
Luanda, em 2007, no projeto piloto, no houve processo seletivo, e os ACSs eram
indicados, algo que foi percebido com certo estranhamento pela equipe brasileira,
reforando uma idia de diferena negativa, em relao ao processo, mas tambm
desafio:
jamais concordei que os agentes comunitrios de sade
tinham que ser indicados pelo partido, [...] mas voc fazer uma
concesso tendo clareza de um processo histrico [...] porque no
momento que se interferisse nisso, no teria a menor possibilidade do
pas aceitar o trabalho com o agente comunitrio de sade (E5).

Referindo-se ao incio do PACS Brasil, a formao dos ACS aconteceu em larga

escala.

trabalho

utilizava

metodologia

participativa,

fundamentada

na

problematizao de Paulo Freire21, e orientado por metas. A cada meta atingida, se daria
o prximo passo. Inicialmente trabalhou-se a questo das vacinas nas crianas:
convencer a mes a vacinar as crianas, mostrar que
isso d resultado [...] E, da mesma maneira, como comeou aqui,

20

Dicionrio Houassis: prtica de cunho poltico-social, prpria do meio rural e das pequenas cidades do interior, que
configura uma forma de mandonismo em que uma elite, encarnada emblematicamente pelo proprietrio rural,
controla os meios de produo, detendo o poder econmico, social e poltico local
21

Mtodo Pedaggico elaborado por Paulo Freire cujos pressupostos defendem o uso da problematizao, onde no
se trabalha a partir de certezas, mas com o intuito de possibilitar o questionamento de verdades instaladas e abrir
novas possibilidades; acreditando que homens e mulheres so sujeitos inacabados e autores da transformao social.

54

com aes muito simples de higiene e de vacinao, tambm

comeamos em Angola (E5)
Isto teria se dado devido a semelhanas entre o perfil populacional do nordeste
brasileiro no incio do PACS Brasil e o perfil de Luanda naquele momento. Houve
crticas, porm, a esta percepo, tendo em vista as realidades scio-culturais diferentes:
a experincia foi no nordeste brasileiro, que viveu situaes
muito parecidas com Angola [...] as condies de mortalidade infantil
como a de Angola hoje. Ento isso facilitou o trabalho. [...] no era
assim, digamos, uma novidade ver a situao aqui (E3)
No d pra comparar, pra mim no d pra partir disso. A
histria outra, a cultura outra, s porque fala portugus,
teoricamente, somos iguais, no somos iguais (E4)

Ainda sobre o processo de implantao do PACS no Brasil, falou-se da

importncia de permanente estudo sobre o papel deste profissional, e a necessidade de
se conhecer a realidade do sistema de sade e da populao local, j que o ACS
encontra-se nas interfaces destas realidades:
quem este profissional, que povo e governo, que tem as
suas contradies (E5)
conhecamos muito bem a populao, quais eram as
dificuldades, e conhecamos o sistema de sade [...] h necessidade de
realmente conhecer bem as duas coisas (E3).

4.1.2 PACS Angola

Sobre o processo da relao dos brasileiros com o PACS Luanda/Angola, optei
por compreend-lo em fases:
Fase 0 Esta fase se refere s iniciativas descritas pelos entrevistados que
aconteciam em Angola no perodo anterior a 2007:
com a independncia de Angola, em 75, logo nos primeiros
anos o ministrio comeou a formar o que foi chamado os promotores
de sade que so pessoas l da rea rural que recebiam uma formao
mnima e comearam a fazer algumas aes de sade, dentro da
55

experincia internacional. Isso durou alguns anos, mas realmente no

teve uma sustentabilidade (E3)

Foi dito que, aps, houveram iniciativas pontuais espalhadas pelo pas, atravs
de parcerias isoladas com diversas instituies, ONGs e outras. Um exemplo citado a
iniciativa da AMOSMID Empresa Angolana de Gesto, Consultoria e Solues para o
sector da Sade que desenvolve o Projeto Uhayele. Este programa oferece aes de
ateno primria sade nos municpios da provncia de Huambo, atravs de Agentes
Comunitrios de Sade; em setembro de 2012 apresentava cerca de 62 mil famlias
cadastradas22. Esta iniciativa acontece, portanto, a partir de uma empresa, e no parece
estar ligada diretamente ao governo da provncia de Huambo.

Fase I (2007-2008) Nesta fase se d a iniciativa da Direo Provincial de

Sade de Luanda, com apoio da UNICEF- Angola, constituio do projeto-piloto de
implantao do PACS, em seus municpios. Consultores brasileiros para apoio na
formao dos ACS foram contratados e 1.594 ACS foram formados ao final de 2007,
com cerca de 220.000 pessoas cadastradas, em seis municpios Cacuaco, Sambizanga,
Samba, Kilamba Kiaxi, Cazenga e Viana (Tabela 1). Os ACS trabalhariam 8 horas
semanais, deveriam acompanhar 100 famlias e receberiam um subsdio mensal de KZ
4000,00 (cerca de U$ 50 dlares/ms, poca) (Lavor, 2008).
Fase II (2009-2010) A fase II foi de visitas tcnicas do grupo da UFC, ESPJV
e UFRGS Luanda, atravs de projetos aprovados por edital Pr-frica/CNPq 2008.
Estes projetos tinham os objetivos de explorar as necessidades de aprendizagem dos
ACS em Luanda, analisando suas percepes e prticas, com destaque para a sade
materno-infantil (Cear, 2008); e avaliar o impacto do PACS sobre a sade maternoinfantil no municpio de Cacuaco, provncia de Luanda (UFRGS, 2008).
a gente fez durante dois anos um trabalho de idas e vindas
pra Luanda, fizemos assim uma espcie de avaliao da implantao
do PACS de Luanda,que era, naquele poca uma experincia piloto. E
tambm fizemos um trabalho de levantamento de dados numa das
comunidades de Luanda, onde tava sendo implantado o PACS, e a
nossa idia era fazer um levantamento de situao de sade onde a
22

Fonte: http://amosmid.com/nossosprojectos; acesso em 27/09/2014

56

gente pudesse comparar bairros com e sem agentes comunitrios.

Ento a gente fez toda uma programao pra isso e quando a gente
chegou l no era possvel fazer essa comparao (E2).

O trabalho de campo para coleta de dados da pesquisa foi realizado em 2010 e os

resultados foram publicados em revista internacional recentemente (Humbwavali & al,
2014). Os entrevistados falaram sobre suas percepes deste momento, onde muitos
ACSs haviam desistido do trabalho, mas em alguns municpios seguiam ativos - de
2737 formados, 1483 estavam ativos, porm apenas 1305 ACS compareceriam a
alguma atividade se fosse chamados naquele momento 23:
vimos que os agentes de sade no estavam sendo pagos h
um ano [...] tivemos que mudar totalmente a pesquisa em relao a que
eram os objetivos originais da pesquisa (E5)
Porque nos chegamos l pra coletar os dados, e o programa
no tava, na prtica, no tinham agentes comunitrios trabalhando, a
ponto de poder fazer essa comparao (E2);
quando vocs foram l pra fazer a pesquisa, o programa no
existia mais quase (E1)

Significa dizer que houve uma expectativa algo frustrada em relao pesquisa a
ser realizada, tendo que se proceder mudana da metodologia da pesquisa, e aceitar as
adversidades a fim de se produzir algo til. Os entrevistados relataram as seguintes
impresses:
essa experincia foi importante, quer dizer, viu-se que os
agentes dariam realmente uma contribuio importante, mas precisava
ter uma estrutura de apoio e de definio, uma poltica realmente pra
que os agentes pudessem ir adiante (E3)
olha no t to ruim no, pensando como que aconteceu no
Brasil, levou dcadas. No era uma linha reta, era vai e vem... ento
avanou (E1)

23

Dados retirados do Relato Reunio DPS Luanda em setembro 2010.

57

Fase III (2011-2012) Esta fase abrange o estudo dos dados coletados na
pesquisa de campo em 2010, e o retorno da equipe brasileira a Luanda a fim de se
compartilhar os resultados da pesquisa, alm de reiterar-se do andamento do PACS
naquele momento, em 2012. De acordo com um entrevistado este retorno foi:
momento de desolao pra toda equipe, quando a gente foi,
era um momento de campanha poltica do pas [...]a gente conversou
com a, acho que era a coordenadora da repartio de sade, onde ela
disse que a prioridade era o partido, e que no tinha nada para
priorizar os agentes comunitrios, e que eles ajudavam apenas nas
campanhas de vacinao e que o pagamento era uma camisa, uma
camisola e uma merenda(E5)
foi um momento de eleio l, ento o pas estava envolvido
na eleio, toda mquina do governo estava envolvida nisso. Ento, ns
fomos dessa terceira vez pra l, no chamados pelo governo de l, mas
porque tnhamos um dever tico de levar o resultado da pesquisa que a
gente tinha feito. Ningum estava interessado em saber. Ento, bom,
tentamos reunir algumas pessoas pra conversar sobre o projeto e sobre
aquilo que conseguimos fazer, mas que aquilo no momento no
interessava s pessoas, maioria delas; foi um fechamento de dilogo
por conta de interesses divergentes, naquele momento (E5)

FASE IV (2013-2014) - Esta fase refere-se s percepes dos entrevistados

sobre o processo que est ocorrendo atualmente em Angola, em relao ao PACS. H
uma idia entre todos que agora esse outro momento, mais receptivo... (E5). Parece
haver a idia de que sim houve alguma influncia do projeto piloto do PACS em
Luanda para esta nova etapa. Acredita-se que:
agora em final de 2013-2014, essa poltica nacional dos
agentes de sade ela se criou. No que foi devido ao nosso
projeto, no foi t, mas foi todo um processo que evoluiu, e onde
nosso projeto de cooperao, ele teve algum tipo de insero
sim (E2)
agora isso que a gente t vendo, realmente um
desdobramento, um amadurecimento dessa necessidade e da
importncia dos agentes. E felizmente estamos chegando a uma
concluso muito importante entre o Ministrio da Sade e o
58

Ministrio da Administrao do Territrio para de fato se

implantar esse trabalho, onde os agentes vo ficar ligados
diretamente aos municpios, que por sua vez so ligados ao
Ministrio da Administrao do Territrio. Mas o ministrio da
sade quem d a orientao do ponto de vista da sade(E3)
h uma confluncia de interesses, na verdade; quem
est financiando o Banco Mundial, hoje, a implantao do
projeto, mas que est apostando politicamente o pas, porque,
pode se fazer a ateno primria em outro modelo, pois existem
vrios modelos de ateno primria para se trabalhar. Ento,
optou-se por esse modelo por conta de alguma experincia que j
houve em 2007. Ento eu penso que h uma confluncia de
interesses que so locais e globais, em termos de ateno
primria, em termos de trabalho com a sade das pessoas(E5).
O novo incentivo ao PACS vem ligado a um projeto financiado pelo Banco
Mundial intitulado Reforo dos Servios Municipais de Sade (PRSMS), que consiste
num crdito da AOD de U$ 70.8 milhes, entrando em vigor em maro de 2012. O
projeto co-financiado pela Total E&P Angola e Governo de Angola, constituindo um
total de U$ 91.8 milhes. O objetivo do projeto melhorar o acesso da populao e a
qualidade dos servios de cuidado sade materno-infantil em 18 municpios, de cinco
provncias. Tem trs componentes: melhorar a prestao de servios; teste-piloto a
distribuio de vales para encorajar partos institucionais; e reforar a capacidade do
MINSA a nvel central, provincial e municipal. Este projeto prev na questo de
Recursos Humanos o apoio a formao de enfermeiras-parteiras, com a participao do
Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA) para aquisio de equipamentos,
atualizao de currculos e harmonizao das polticas no que diz respeito Sade
Reprodutiva e a Reduo da Mortalidade Materna. Em relao aos Agentes
Comunitrios, refere os currculos de formao feitos em Cazenga e Hula e explorar a
oportunidade de se trabalhar com o IFAL (Instituto de Formao da Administrao
local), ligado ao Ministrio de Administrao do Territrio, ou seja, a partir da idia que
os agentes seriam parte da administrao municipal, em vez de trabalhadores do
MINSA. (Mundial, 2012)
Na percepo dos entrevistados, porm, a de que:
59

agora eles tem auxilio do Banco Mundial de 70 milhes

pra fazer A, B, C, e D l, da municipalizao da sade (E1)
agora o que o governo est propondo criar uma
poltica nacional [...] agora um compromisso do governo
angolano em fazer isso (E2)
o resultado hoje a implantao do PACS, em uma
escala melhor e mais amarrada politicamente (E5)
mas essencial que o prprio governo, os municpios,
tenham recursos pra pagar de fato esses agentes (E3).
Neste processo, um projeto de avaliao deste novo plano ser conduzido por
pesquisadores da UFRGS em 2014-2015, ou seja, quando se prev o trmino do
PRSMS.
Um certo descompasso parece haver, porm, entre as percepes dos
entrevistados sobre esta nova fase do PACS e o que est como objetivos no projeto
descrito no relatrio do Banco Mundial (Mundial 2012). Enquanto este projeto prev
apoio a sade reprodutiva e reduo da mortalidade materna, no incorpora nos seus
objetivos o Agente Comunitrio como parte deste processo. Alm disto, a durao
prevista do projeto PRSMS at meados de 2015, porm somente em 2014-2015 a
formao dos ACS est acontecendo, o que nos d margem a interrogar a real
possibilidade de continuidade do mesmo.
4.2. Trajetrias e Identidades: Percepes sobre a Equipe Brasileira
Percebe-se que os entrevistados possuem trajetrias e inseres diferentes no
mbito da sua atuao internacional e no mbito da atuao em cooperao. Ou seja,
para os entrevistados, no necessariamente as atuaes de cooperao so internacionais
- elas podem ser no mesmo pas, entre diferentes instituies nacionais. Assim como
nem sempre atuaes internacionais so consideradas de "cooperao", elas podem se
referir simplesmente a viagens internacionais, a conhecer outras experincias,
vinculadas a outros pases e culturas.
As pessoas tiveram experincias com instituies de naturezas diferentes, e por
isso seus referenciais sobre processos de cooperao e atuao, bem como suas
motivaes parecem diferir. Sejam elas: participao em organizaes no
governamentais e de ajuda humanitria; universidades brasileiras e estrangeiras (e seus
60

centros de pesquisa internacionais); escolas de sade pblica vinculadas ao governo; no

prprio governo brasileiro (rgos do MS); movimento social e estudantil e em
consultoria tcnica para organismos/agncias internacionais.
Percebem-se nas falas distintas identificaes, bem como entendimentos sobre a
"equipe brasileira", ora se configurando como uma rede de contatos ou somatrio de
pessoas; ora como um grupo vinculado a alguma instituio (este grupo, no caso, se
formaria em torno de um projeto, devido a necessidade de formalizao, a exemplo do
"grupo da UFRGS", com o projeto Pr-frica; "grupo da UFC" com projeto Pr-frica;
"grupo do Politcnico" e "grupo da ABC" com Projeto PROFORSA). Porm, vem-se
falas que remetem ao "grupo do Cear", abrangendo pessoas vinculadas a diversas
instituies daquele estado (UFC, Escola de Sade Publica, Fiocruz Cear), porm sem,
de fato, existir um grupo institucionalizado. Aparece a noo de que eram pessoas que
possuam idias semelhantes ou compartilhavam uma crena.
"comungavam e acreditavam na mesma idia, e que uniu
foras". (E5)

H tambm o "grupo da Fiocruz", que abrangeria pessoas vinculadas a EPSJV

de fato, porm com a impresso de ser algo mais amplo, atravs de vnculos com a
ENSP, ou o prprio Ministrio da Sade, demonstrando, talvez, uma no clareza sobre
quem constitua esses "grupos", e sob quais institucionalidades. Este desconhecimento
apresentou-se tambm na forma com que se explicitaram algumas divergncias - de
idias, e de possibilidades em compor o grupo, ou participar do processo:
"sou Fiocruz, sou ministrio" (E3)
"a ENSP, a Fiocruz tem uma proximidade j com o MS por que
meio que forma parte, n" (E5)
"essa questo ps uma diferena no grupo" (E4)
"tem outros trmites que facilitam, no caso de, por exemplo, se
voc vai como indivduo, e no como instituio" (E4)

Num outro nvel, encontramos ambigidades sobre a prpria identificao ou

no das pessoas com esses "grupos". E em vrios momentos esta ambigidade no
aparece explcita. O que se considera "ns e "a gente" varia, seja de acordo com as
necessidades para ao, seja pelos espaos que se ocupa num dado momento, seja por
que reconhecido pelo outro ou no.
61

"no, no era o grupo, da nesse momento era eu s" (E2)

"a nossa participao nisso, ela no, ela... nossa, do nosso
grupo, da eu agora falando era eu, Eduardo e Laura24" (E2)
"indiretamente acaba que eu estou tambm, por conta que eu
estou colaborando" (E5)

Outra situao que aparece a de diferentes concepes de identidade, ao se

inserir nos processos, por exemplo:
"ns ramos trabalhadores da instituio" (E4)
"sou governo, mas isso foi uma coisa pessoal" (E3)
"eu estava indo pelo governo brasileiro, eu fui pelo governo,
porque a universidade pblica, do governo. Ento eu fui pelo
governo" (E5)
"ns ramos uma instituio muito mais universitria [...]
nada alm disso" (E2)

Estas diferenas denotam uma confuso conceitual sobre quem se , o que

representa, quais possibilidades possui e com qual alcance. Por outro lado, pode abrir
possibilidades para se atuar em campos onde estas definies ainda no so exigidas
como foi a tentativa informal de se constituir um processo de cooperao
internacional atravs de atores incipientes e, tambm, inexperientes. Se o projeto no
logrou xitos ou continuidades conforme as expectativas iniciais, certamente gerou
muito aprendizado para quem dele participou.
Nas falas houve reconhecimento que quando se articulam os projetos h
possibilidade de mais produtos, resultados e, inclusive, economia. Porm nas falas,
mesmo assim, aparece o desconhecimento de outras iniciativas ou projetos com os quais
poderiam se somar ou se articular. As iniciativas de articulao se deram atravs de
convites pessoais, nos dizeres que fui indicada; ele me convidou; eu tive que sair
ento no teve continuidade. Um dos entrevistados refere-se a isto como a falta de um
"ator que vislumbrasse as iniciativas existentes e reunisse-as todas, ou que:

24

Eduardo e Laura so nomes fictcios, usados para fins de confidenciabilidade.

62

"tivesse uma viso, [..] ou o esprito de alguma maneira

juntar tudo isso e fazer andar, [...] que estivesse estimulando a
cooperao entre operadores, universidades brasileiras, pra
levar uma coisa pra fora" (E1).

4.3. Motivaes e Posturas para a Cooperao

Os perfis de motivao, diferente das trajetrias, se aproximam, nas falas dos

entrevistados. Uma pessoa falou sobre afeto, e todas se referiram a temas como
curiosidade, interesse, vontade de ter novas experincias, ampliar horizontes e desafios.
"eu tinha muita curiosidade pra ver, pra conhecer..."(E5)
"eu queria ter uma experincia maior.."(E1)
"sempre tive a vontade, o desejo de fazer coisas relacionadas
cooperao" (E4)

Apareceram tambm inquietaes e questionamentos sobre as diferentes realidades,

bem como um sentimento de responsabilidade e comprometimento de um trabalho a ser
realizado:
"quando a gente se confronta com uma realidade, [...] a gente
realmente se questiona o porqu das desigualdades" (E2)
"tinha uma motivao muito grande, um compromisso em
continuar esse trabalho" (E4)

Valores e crenas foram expressas, seja na perspectiva de acreditar em ideais de

sade, seja no acreditar de se estar realmente contribuindo, atravs de um trabalho, para
o desenvolvimento do pas, entendido como melhoria de vida, de sade:
" possvel que todos consigam um bom nvel de sade; aquilo
que foi em Alma-Ata, possvel realmente"(E3)
"baixar ndices de mortalidade infantil valorizar a vida, se a
gente acha que est s baixando estatsticas, a gente no constri" (E5)
", um sonho digamos" (E1)

63

a idia de sustentabilidade e parceria com entes locais era

bem presente, eu me enquadrei mais nesse perfil(E2)

Interesses mais concretos tambm surgiram em algumas falas como a motivao

para fortalecer o programa de ps-graduao da universidade e facilitar novas pesquisas.
Alguns expressaram expectativas como
"levar o modelo de Ateno Primria a Sade do Brasil" (E1),
"contribuir e apoiar o desenvolvimento da APS em Angola, com
a experincia do Brasil" (E2)

Foi falado sobre a relao entre o processo de democratizao brasileira e a

sade, em contraposio ao que se percebeu em Angola, e a dvida ou o desafio em
como proceder na cooperao perante essas diferenas:
"a experincia do Brasil bastante rica, e o SUS tem uma
contribuio importantssima em termos de democratizao do Brasil,
em termos da sade, sobretudo nesse nvel da ateno bsica" (E5)
"(Angola) sofreu toda a explorao, a dominao, todo
processo destruidor histrico..." (E2)
(em Angola) a colonizao mais algo mais marcante [...]
com um tecido social j muito esgarado. [...] Como que ia ser l, um
pas super autoritrio? "(E5)

Em relao ao modo como os entrevistados se posicionaram houve variaes

entre ora se colocar disposio, ora de impulsionar aes, s vezes, porm, entendida
como forao de barra:
nos colocamos como tendo essa experincia, colocando essa
experincia disposio (E3)
a nossa equipe se posicionou sempre muito assim: em dilogo
constante, em idas e retroaes (E5)
em alguns momentos foi meio forao de barra, mas criou
uma... deu movimento pra coisa (E2)

Outra questo refere-se postura para o aprendizado e conhecimento do outro,

nas relaes com Angola, s vezes visto como diferente, e ento h trocas de
64

conhecimento, podendo haver estranhamento e ter dificuldades, mas outras vezes

reconhecendo similaridades e objetivos comuns.
eu vejo isso sempre como uma troca de experincia, e cada
um t aprendendo do seu lado (E3)
[...] naturaliza muito, sabe que fala portugus como se no
houvesse diferena (E4)
muito aprendizado, dessa cooperao que de culturas
diferentes, de formas diferentes, mas tem que algo que comum, que
a sade das pessoas. [...] muito fcil reconhecer o que nos diferencia,
porque isso est muito vista, mas perceber o que nos iguala e o que
que, nisso podemos construir juntos, preciso sensibilidade, preciso
aliar um pensar e um sentir (E5)

O respeito ao outro apareceu de maneira bastante contundente para se efetivar a

cooperao, nas falas dos entrevistados. Falou-se de respeito que pode ser exercido de
maneira mais racional e outro, mais profundo, onde se vincula o que se pensa sobre o
outro com o como se sente em relao ao outro. Foi reconhecido que trabalhar em
contextos diferentes, culturas diferentes, com outros valores sociais, pode trazer
sofrimento, medo, desconfortos. O lidar com estas sensaes geradas pelo
estranhamento foi identificado como algo alm da tolerncia, e sendo fundamental
para o sucesso da cooperao, em termos de construo conjunta:
isso era algo assim, bem desconfortante particularmente pra
mim (E5)
como que voc consegue lidar com um contexto que outro,
que gera sofrimento [...] gera medo, gera fantasia, e tambm atrapalha
o trabalho (E4)
respeitar e estar aberto a aprender com o outro, e saber que
aquele outro tem algo que igual a voc, que um ser humano. [...]
preciso aprender um pouco o que essa cooperao sul-sul, porque ela
bastante exigente em termos humanos, bastante exigente em termos de
manter relaes iguais, respeitando a diferena, mas reconhecendo
aquilo que nos torna iguais (E5)

O cuidado e a pacincia apareceram como elementos mediadores da construo

de uma relao respeitosa, e que preciso fazer concesses em alguns momentos, em
65

contraposio a rupturas, podendo ser inferido como uma capacidade ou habilidade

poltica necessria:
sempre tem que haver muito cuidado nessa relao de pases
diferentes, instituies diferentes... (E3)
se no tivesse ido, com todo o respeito, e com toda pacincia
[...] com certeza hoje no estaria l (E5)
considero isso uma sabedoria [...] de ir construindo aos
poucos os caminhos (E2)
quando que voc rompe e quando que voc faz concesses,
o processo [...] que vai te dizer, no nenhuma receita (E5);
aqui sempre prezou a capacidade tcnica, talvez ns pecamos
um pouco na capacidade poltica(E1)

Esta Habilidade ou Capacidade Poltica pode ser entendida, como refere

Lima (2012), como uma das caractersticas do empreendedor de polticas pblicas ou
champions, como refere a literatura da inovao. Este ator definido com o perfil de
pessoas que adotam um projeto como seu e demonstram comprometimento pessoal;
contribuem para o projeto gerando apoio para outras pessoas envolvidas e advogam pelo
projeto para alm dos requisitos do trabalho formal (Markham apud Petersen, 2010).
Kingdon apud Lima (2012) afirma que em determinados estudos quase sempre
possivel identificar pessoas com este perfil, que so fundamentais para fazer com que
determinado assunto entre na agenda poltica.
Publicaes internacionais referem-se ao termo public health champions como
modelos estratgicos para serem utilizados em algums temas da sade global, a exemplo
da sade reprodutiva (FHI, 2010). A Organizao para Sade nas Amricas (OPAS)
apresenta uma pgina em seu site, referindo-se aos PAHO Champions of Health
(OPAS) e diversas universidades e agncias internacionais promovem o que se chama
de Health Champions Awards. Lima (2012) sugere que possivel aproximar os estudos
sobre os empreendedores e sobre os champions com a anlise dos processos de
implementao de polticas, tendo em vista que a atuao desses agentes parecem
influenciar e fazer diferena nestes processos (Lima & Medeiros, 2012). Os autores
afirmam porm que no existem estudos suficientes sobre esta correlao, e no
encontram literatura brasileira sobre champions.
66

 possvel sugerir que a partir das motivaes e das posturas para a cooperao
inferidas nas entrevistas, podemos vislumbrar um ideal de solidariedade e cooperao,
como escreve Correa (2010), ao referir-se retrica tanto da ajuda internacional quando
da Cooperao Sul-Sul, onde, neste ltimo, porm, o argumento da solidariedade ganha
mais apelo e reconhecimento (Corra 2010).
Portanto, para alm das diferenas destacadas entre as percepes e trajetrias
das pessoas que constituiriam uma equipe brasileira, conforme relatado na Categoria
2 deste estudo, pode-se sugerir que os referenciais tericos sobre posturas e motivaes
para cooperao dos entrevistados parecem ter origens distintas, por mais que se
aproximem retoricamente.
Alm disso, o perfil de liderana e as posturas centradas nas iniciativas pessois
aproximam-se do conceito de champions, conforme apresentado acima, e afasta-se de
uma pretenso de cooperao mais institucionalizada e oficial entre os pases,
remetendo-as mais a um aprendizado e uma habilidade pessoal.

4.4. Prticas de Cooperao e percepes sobre seus processos

A noo predominante sobre Cooperaes Oficiais, entendidas como "governogoverno" ou como "institucionais" a de que so difceis, distantes, mais burocrticas,
que acontecem por indicao ou apoio poltico, e no por critrios cientficos ou por
mrito. As cooperaes oficiais aconteceriam em nichos de cooperao:
" uma coisa meio l em cima, muito burocrtica"(E1)
"a gente no tinha o espao que precisava ter, era uma
questo poltica" (E2)
o que decide que um projeto vai ser financiando e no o
outro, no a cincia, uma indicao poltica (E1)
"essa histria de que a cooperao do grupinho que
indicou, tipo, eu no posso abrir porque a pessoa pode querer
minha vaga, meu lugar"(E4)

67

eu vejo que a cooperao tem seus nichos, e se voc no

est dentro desses nichos, voc rala muito pra conseguir algum
apoio, alguma coisa" (E2)
Tentativas de propor cooperaes oficiais foram percebidas como infrutferas, e que
"no do em nada" (E1). Uma das falas referiu-se a uma tendncia dos gestores em
contratar executores de projetos, por ser mais prtico, em termos burocrticos e
financeiros. Porm, quando isto acontece, a atuao internacional associada com uma
"prestao de servio" e no mais no marco da cooperao.
Ento esse caminho financeiro-burocrtico mais gil tem
cada vez ficado mais popular. Porque eles querem executar, o
Governo, as instituies, querem executar o projeto (E4)
A noo predominante acerca da cooperao oficial, governo-governo, que ela
tende a apresentar dificuldades de dilogo e a levar coisas prontas, pois as questes
burocrticas e as dificuldades de dilogo entre as partes, tornariam o processo de
cooperao mais lento e cheio de obstculos. A fim de dar agilidade ao o processo,
tender-se-ia a prestar servios, levando pronto os projetos:
a coisa muito assim: eu tenho a oferecer isso. Voc
aceita isso ou no. muito difcil voc ver construir uma
proposta especfica pra cooperao, pois em geral : Tenho isso,
esse curso, eu fao essa ao, eu posso levar esse tipo de
produto e da o pas v sem tem interesse ou no tem interesse
(E4)
Um dos contrapontos aos obstculos da oficialidade se fez pela conceituao de
"informalidade", onde se teria mais liberdade, onde no haveria "engessamento
institucional", abrindo possibilidade de no se ter muito claro o que se prope, com uma
pretenso de propor conjuntamente, na perspectiva oposta ao "levar pronto".
E a as coisas comearam a mudar por que a gente teve
que se conformar com alguns requerimentos formais e foi a que
as coisas meio que se bloquearam [...] para desenvolver uma
cooperao formal, uma coisa mais no mbito das relaes
internacionais, ficou difcil... A gente teve que buscar os
caminhos mais da pesquisa, acadmicos mesmo. So formais,
68

mas no tanto, porque voc, conseguindo recursos de uma

agncia, voc tem liberdade de fazer o seu trabalho... Ento foi
por a que a gente foi (E2)
A este conceito associou-se o sentimento de liberdade de pesquisa e apoio por
mrito ou por indicaes cientificas. O porm da informalidade apontado a noo de
que "sem apoio institucional no sai cooperao": predominante a noo de que
necessrio apoio institucional e formalizaes para se concretizar projetos, seja
firmando acordos, seja para que demandas sejam explicitadas, ou mesmo para que se
possa executar recursos financeiros e profissionais:
Foi vlido esse trabalho informal, mas que, se no tiver
apoio institucional, dificilmente no vai pra frente. Ento tem que
ter. [...] Foi quando as polticas foram se constituindo em Angola,
e foi quando comeou a ter esse contato um pouco mais formal
com MS, [...] esse dialogo diretamente e mais institucional da
universidade com o ministrio da sade, a as coisas vo tomando
corpo. Porque na informalidade voc no constri um projeto de
cooperao internacional, por que no tem como, porque tem
que passar pelos acordos... no tem como(E2)
o apoio institucional fundamental pra essas iniciativas
darem certo, pra elas terem peso, e pra elas terem continuidade
(E4)
Alm disso, ficou claro que havia pouca experincia em cooperar, tanto as pessoas
quanto as instituies envolvidas- universidade e o prprio governo:
"eu no tenho muita experincia nisso. [...] O governo
brasileiro tambm no tem muita experincia nisso. [...] aqui a
ABC, no sei quantos projetos eles financiam por ano? Quantos
milhes de dinheiro efetivamente distribuem por ano?" (E1)
naquela poca, a gente no conhecia nada dos
caminhos, ento foi tudo assim uma coisa de... ah, queremos fazer
isso, mas no sabemos como, no sabemos mesmo" (E2)

69

A falta de experincia ou espao poltico e acadmico em cooperaes

internacionais foi tambm vinculada ao tema da sade publica, reconhecido como
tecnologia leve25, a exemplo do desenvolvimento de polticas pblicas.
eu acho que ainda tem pouco espao pras universidades,
nesse trabalho mais pra, da sade publica. Eu acho que tem
muito mais espao pra essa coisa de desenvolvimento de
tecnologia, tecnologias duras, n. Mas pra essa mais leve, de
apoio ao desenvolvimento de polticas publicas, eu acho que tem
bem pouco apoio, menos do que eu acho que seria necessrio, ou
seria bom (E2)
Outra noo que as cooperaes geram aprendizados pessoais, porm sem retornos
institucionais, dependendo muito mais da postura do indivduo que participou do
projeto de cooperao, do que de uma institucionalidade estabelecida.
No foi um relatrio feito, uma sistematizao[...] at
tem um formulrio que eles mandam voc escrever, mas depois,
internamente, a instituio no te cobra isso. Ningum cobra
depois. E a, o que voc aprendeu? O que voc pode retornar
agora pra gente? Ningum cobrou, ningum nunca pediu uma
declarao. [...] no ganha visibilidade institucional dos
processos, ela no reportada depois [...] depende da conduo
da pessoa, do interesse (E4)

4.5. Universidade: Funes e Prticas de Cooperao

Em relao s universidades, suas atuaes foram referidas mais como prticas de

intercmbio e colaboraes acadmicas, ou como vrios intercmbios de ensino, no
sentido eu professor aqui convido professor de l (E1), bem como interaes entre
acadmicos de diferentes instituies internacionais em projetos de pesquisas, a
exemplo de centros colaboradores de pesquisa. Para esta prtica, se faz necessrio o
apoio e a implicao de professores universitrios, o que nem sempre se encontra:

25

Emerson Elias Merhy prope o conceito de tecnologia leve, que associa a relaes de produo de
vnculo, autonomizao, acolhimento e gesto, e so produzidas no trabalho vivo em ato (Schraiber)

70

e o grosso dos professores [...] no so pesquisadores,

no so muito interessados em ser consultores ou coisa assim..
no tem muito espao pra essa coisas, dessa natureza (E1).
Outro aspecto refere-se ao perfil universitrio em termos de ter/receber alunos de
outros pases. Neste sentido falou-se de uma expectativa em relao ao governo
brasileiro em incentivar mais as universidades brasileiras a receber estudantes de fora,
em especial da frica, dos pases de lngua portuguesa e da America Latina. Isto foi
visto como uma oportunidade para o Brasil fortalecer sua ps-graduao, o
desenvolvimento brasileiro e dos pases parceiros:
o hemisfrio sul ainda pouco conhecido para o Brasil.
Ento acho que essencial pra academia brasileira, pro
ministrio conhecer melhor o que t acontecendo na frica, na
sia. [...] isso fortalece o desenvolvimento brasileiro, dos pases
que a gente visita. [...] Vejo isso pro Brasil: uma necessidade
muito grande, conhecer outras experincias, outros povos, abrirse (E3)
Havia, porm, preocupaes neste quesito, apesar do reconhecimento de
similaridades como a questo da lngua e da realidade social, tambm a constatao de
dificuldades:
(no

Brasil)

eles

estudam

numa

realidade

mais

semelhante, sem problemas de lngua inicialmente. Eu acho que

pra eles uma coisa muito favorvel (E1)
os alunos ficam praticamente invisveis dentro da
universidade, quem tem uma estrutura rgida, que ignora outras
culturas, outros modos de ser ali. [...] torna bastante desafiador
[...] no sentido de acompanhar o curso, h desistncia, e isso
bastante complexo (E5)
H um predomnio nas falas dos entrevistados que a universidade tem um papel
essencial, atravs das pesquisas e avaliaes, para o desenvolvimento de programas e
polticas:
sem universidade no vai dar nada (E1)
71

essa ligao universidades e servios de sade

essencial em qualquer lugar do mundo que queira avanar [...]
Avaliaes e as pesquisas so essenciais pra ajudarem o
desenvolvimento do programa. [...] essencial que haja uma
continuidade de avaliaes, porque a coisa no esttica, o
programa modifica, os problemas de sade mudam (E3).
possvel inferir que a participao das universidades importante e
instrumental, atravs de pesquisas e avaliaes, para que o estado brasileiro exera o
soft power26, especialmente no que diz respeito a programas de cooperao que
procuram desenvolver polticas pblicas ou, em outros termos, tecnologias leves. De
acordo com Buss
A atuao brasileira tem sido particularmente importante na
articulao internacional com a poltica de sade, numa lgica de
estratgia nacional e solidariedade, na linha do soft power diplomtico,
lanando mo de recursos de pessoal e tecnologias apropriadas para a
cooperao horizontal com pases de grau de desenvolvimento
semelhantes onde a cooperao se confunde com a idia de alteridade
no qual os pases respeitam a existncia de outros que possuem
objetivos por eles prprios estabelecidos (Buss, Ferreira, & Hoirisch,
2001)

Destaca-se a iniciativa, no Governo Lula, do Programa Pr-frica, criado em

julho de 2004, cuja gesto foi de um comit gestor composto por representantes do
Ministrio de Cincia e Tecnologia e da comunidade cientfica e tecnolgica brasileira.
O Programa teve como objetivo contribuir para a elevao da capacidade cientficotecnolgica dos pases africanos, por meio do financiamento da mobilidade de cientistas
e pesquisadores com atuao em projetos nas reas selecionadas por sua relevncia
estratgica e interesse prioritrio para a cooperao cientfico-tecnolgica (BRASIL,
2004). De acordo com Campos (2011) a estratgia de aproximao com a frica foi, ao
mesmo tempo, parte do esforo de concretizao da vocao universalista do Brasil, e
de resgate de identidade nacional na formulao de poltica externa, corroborando com
o exposto por Buss anteriormente. A importncia do saber cientfico e seu uso podem
variar em termos de poltica externa de um pas, enquanto poltica de cooperao
26

Soft Power: ao de um pas por meio de princpios estratgicos, somados a elementos como fatores
culturais, ideolgicos ou polticos (Nye 2004)

72

cientfica ou poltica de cooperao tecnolgica para o desenvolvimento (CTPD) como

nos aponta Campos:
No se pode negar a importncia estratgica que o saber
cientfico e tecnolgico e, acima de tudo, os mecanismos que servem
sua transferncia, vm assumindo na nova realidade mundial. O grau de
acesso ao conhecimento, em ltima anlise, determina a capacidade de
uma nao de inserir-se, de maneira positiva, no atual contexto
internacional, onde o uso da informao e conhecimento cientfico e
tecnolgico torna-se mais do que nunca, um instrumento de poder
(Campos, 2011).

Em pesquisas sobre o Pr-frica, h a defesa de que se faz necessrio uma

avaliao sistemtica do Programa, a fim de levantar informaes a respeito da
qualidade da integrao das equipes brasileira e africanas dos projetos apoiados
(Campos, 2011). E, tendo em vista que os recursos financeiros no foram vultosos,
necessrio que haja uma otimizao dos recursos institucionais destinados a cooperao
[..] uma infra-estrutura institucional organizada, gil e dinmica (Campos, 2011).

Pode-se identificar que, deste processo, nos dois projetos vinculados ao Prfrica analisados, a sincronizao de cronogramas e os contatos que ocorreram no foi
por iniciativas institucionais em si, mas pelo empenho das pessoas envolvidas, num
processo mais individualizado
ela convidou, se disponibilizou pra vir [...] pra gente
fazer um cronograma conjunto, os dois projetos como uma equipe
s. Isso foi bastante feliz, porque deu mais potncia para os dois
projetos (E5)
de alguma forma eu considero a cooperao que eu
participei que foi mais bem sucedida, porque teve esse ganho de
aprendizado, gerou produtos que poderiam ser teis (E4)

4.6. Funes e expectativas sobre o Governo Brasileiro e Atores Internacionais

Em relao ao papel do Governo Brasileiro, os entrevistados tiveram falas
ambivalentes: se por um lado, alguns se identificaram como governo brasileiro por
estar inserido num projeto da universidade pblica, aparecendo, portanto, como ator da

73

cooperao; por outro, se teve a compreenso de que o Brasil, enquanto governo, est
perdendo oportunidade:
"(o Brasil) de emplacar no cenrio mundial em relao a
uma coisa dessas. [...] eu acho que o Brasil, talvez, perdeu uma
oportunidade de mostrar a coisa boa e exportar ela para o
mundo. No vai ser o modelo brasileiro que vai ser implantado
l"(E1)
tinha que ser prioridade para o governo do Brasil e acho
que no era"(E2)

Sobre a influncia de organismos internacionais no que diz respeito aos

Programas de Agentes Comunitrios de Sade, os entrevistados referem que a
experincia internacional hoje muito vasta (E3); e o efeito do PACS brasileiro na
queda da mortalidade infantil foi
motivo de sucesso e interesse internacional, das Naes
Unidas, do UNICEF (E3)
organismos internacionais incentivam pases a trabalhar
com programas de agente comunitrio de sade [...] UNICEF, o
Banco Mundial so grandes organismos que orquestram isso nos
pases (E5).
Encontros da comunidade internacional foram citados, como por exemplo, o III
Frum Global de Recursos Humanos em Sade, da OMS, em Recife, em 2013, como
uma oportunidade muito boa pra que os projetos, os programas, os servios de
agentes de sade fossem bem estudados e sistematizados (E3).
Conforme documentos publicados deste encontro, nele foi firmado o
compromisso, por diversos pases e organizaes, para o estmulo harmonizao e
sinergia, accountability e ao conjunta em pontos crticos, a fim de alcanar todos os
stakeholders engajados nos PACS, atravs do CHW Framework for Partner Action
(Moving from fragmantation to synergy to achieve Universal Health Coverage, 2013).
Neste documento so citadas diversas aes a fim de harmonizar os projetos e os atores
envolvidos na ampliao do PACS mundialmente.
Outro exemplo citado de mobilizao internacional sobre o tema foi a
publicao em 2014 do Guia de Referencia e Estudos de Caso Desenvolvendo e
Fortalecendo Programas de Agentes Comunitrios de Sade em Larga Escala
74

(traduo livre) pela USAID (United State Agency International Development) (Perry &
Crigler, 2014). As falas se referiram relevncia deste guia, que, porm no ficou isento
de crticas:
(o guia) mostra todas as experincias mais importantes
do mundo e quais so os tpicos mais importantes para serem
analisados e estudados na implantao de um programa em larga
escala (E3)
isso foi feito com dinheiro do governo americano... ento
quem fez isso foi uma instituio norte-americana, financiada
pelo governo norte-americano, falando coisa que nem tem l nos
Estados Unidos, basicamente (E1).
Perguntar-nos-amos: no seria esta mais uma faceta da oferta de idias to
bem engendrada pela agncias internacionais a partir dos anos 1990? Em que medida
este guia realmente leva em considerao as realidades locais, sua histria, valores e
cultura a fim de propor um programa de trabalho em sade, em larga escala, atravs de
uma mesma receita? Em que medida h a a dita habilidade poltica, referida acima,
na concepo da sabedoria poltica entre fazer concesses e fazer rupturas? So
perguntam que merecem uma reflexo mais profunda.

75

CAPITULO 5 CONCLUSES: JUNTANDO AS PEAS E ALINHAVANDO AS MISSANGAS

O presente estudo buscou analisar a perspectiva dos atores brasileiros envolvidos
no PACS Luanda/Angola, investigando os sentidos atribudos ao processo de
cooperao internacional em sade estabelecido, suas limitaes e potencialidades.
Procurou identificar as instituies envolvidas e o contexto em que estavam inseridas.
De um local privilegiado, como participante do processo, procedi s entrevistas e
a reviso dos documentos, no empenho de produzir um sentido compartilhado desta
vivncia. No caminho percorrido apareceram aproximaes e distanciamentos,
identificaes e estranhamentos s falas e aos sentidos que emergiram das entrevistas.
A escrita e a leitura desta dissertao puderam proporcionar uma sensao de
colcha de retalhos que se contrape, em certa medida, imagem de caminhos
dgua descrita na apresentao do estudo. Os retalhos ou as missangas poderiam
significar os tais grupos, atores ou nichos de cooperao; poderiam representar os
projetos de cooperao em sade entre brasileiros e angolanos aqui relatados; ou mais,
poderiam se referir aos diferentes entendimentos e perspectivas sobre cooperao que se
revelaram neste processo.
Os entrevistados se situaram de maneira distinta: desde uma instituio
acadmico-cientfica; ou de uma instituio ligada a prticas de cooperao oficial; de
uma posio pouco institucionalizada ou outras, ainda, bastante pessoais. Cada uma
dessas localidades engendra possibilidades e limitaes de atuao. Encontram-se mais
ou menos amarradas a formalizaes, mas tambm contam com mais ou menos
apoios e estruturas de suporte. Abrem mais ou menos possibilidades de construo
conjunta, na perspectiva de horizontalidade da Cooperao Sul - Sul, ou de instituir
procedimentos prvios, algo que vai e leva mais pronto.
A tessitura destes arranjos pessoais e institucionais foi traduzida em exerccios
ou construes de caminhos entre flexibilidade e rigidez, entre concesses e rupturas,
informalidade e formalidades, entre tentativas e abstenes, a partir das disposies
individuais ou das possibilidades conformadas pelas instituies.
Isto demonstra a necessidade de uma equao entre caractersticas como
trajetria, motivao, valor e postura, e os espaos j institudos, do ponto de vista de
apoio a iniciativas em construo, e formao a respeito dos requerimentos a projetos
oficiais de cooperao. Parece clara a inexperincia brasileira em cooperar, de maneira
76

horizontal, no mbito da sade, apesar da retrica. H de se questionar, no entanto, das

possibilidades e interesses dos possveis atores envolvidos, para alm do que se
chamaria apenas de inexperincia. O exemplo da internacionalizao das empresas
brasileiras em Angola parece atestar este feito.
Outra questo que chama ateno a fragmentao dos processos de cooperao
que parecem compartilhar objetivos comuns, seno prximos, nos seus discursos a
melhoria do sistema de sade, dos indicadores de sade materno-infantil, para citar
exemplos. As iniciativas da UFRGS, da UFC, da ABC, MS e Fiocruz, muitas vezes
sobrepuseram-se temporalmente e em objetivos gerais, porm dialogaram pouco, ou de
maneira extremamente pontual. Apresentaram prticas e processos muito diferentes
entre si, certamente com alcances e efeitos distintos, sobre seus atores e, portanto, sobre
seus objetos. Importante ressaltar o sentimento de ter que fazer parte de um nicho de
cooperao para se produzir experincias efetivas no mbito da cooperao
internacional. Sentido que, por sua vez, desvaloriza as vivncias e os conhecimentos
produzidos em outras prticas de cooperao, que poderiam ser ditas mais
perifricas27, ou menos oficiais.
Isto significa certo empobrecimento das possibilidades de cooperar, na medida
em que no agrega atores diferentes, com outras perspectivas, na construo de polticas
cooperao. Restringir-se s formalidades oficiais, sem abertura para novos olhares,
pode tornar a poltica de cooperao um algo arbitrrio, pouco dialgico e carente de
riqueza democrtica.
A necessidade dos apoios institucionais faz-se premente, contudo no pode ser
restrita a alguns grupos privilegiados. O incentivo cooperao cientfica parece um
meio de ampliar e incluir novos atores, numa perspectiva de democratizao. Porm
necessria que a cooperao em cincia e tecnologia seja parte integrante de uma
poltica mais ampla de cooperao internacional. Pois preciso tambm coordenar os
esforos a fim de aglutinar interesses comuns, somar iniciativas e trocar experincias.
Faz-se necessrio proceder a registros e avaliaes destes processos, afim de que sejam

27

Considero cooperao perifrica a cooperao internacional realizada a partir de arranjos entre atores
que no fazem parte da esfera oficial do governo (independente se central ou descentralizado), mas que
articulam diferentes esferas da sociedade; que ultrapassam os limites de cooperaes cientficas ou de
colaboraes individuais,sem contudo alcanar, a visibilidade, apoio ou a formalidade das cooperaes
oficiais, posto que no chegariam a se articular com as diretrizes da poltica externa do pas.

77

estudados e que possibilitem a construo de novos conhecimentos sobre as prticas e

sentidos de cooperao.
A participao das universidades pode ser instrumental para que o Estado
Brasileiro exera o soft power, especialmente no que diz respeito a programas de
cooperao que procuram desenvolver polticas pblicas ou de tecnologias leves, como
no caso da sade. A possibilidade de produo e acesso ao conhecimento tecnolgico e
cientfico, bem como a capacidade de estabelecer relaes neste nvel, determina uma
importante forma de insero na arena internacional, posto que o uso da informao e
do conhecimento pode ser considerado um instrumento de poder, em uma perspectiva
de poltica externa.
Um dos aprendizados gerado no presente estudo que existem diversos sentidos
e interesses envolvidos na cooperao internacional. E que, para alm do discurso,
preciso analisar as prticas, as possibilidades da posio que cada ator ocupa, bem como
os valores que fundamentam suas aes.
Perceber uma crena de cooperao quase constituinte, ou o ideal de
solidariedade e cooperao inferidas em falas das entrevistas, permitiu entender os
esforos empreendidos e a aproximao de algumas posturas aos perfis que
caracterizam os champions, onde a liderana e as iniciativas pessoais se fazem
proeminentes. Distinto dos processos de cooperao oficial apresentados, onde as
individualidades aparecem pouco, e do mais visibilidade aos procedimentos acordados
institucionalmente. Apesar da aproximao retrica dos objetivos e dos marcos tericos,
como o da Cooperao Sul-Sul, os processos e as prticas se constituram por caminhos
bastante divergentes.
Em relao ao Programa de Agentes Comunitrios de Sade, especificamente,
pareceu haver colaboraes brasileiras isoladas, muito mais que uma cooperao de
fato. Apesar de ser possvel considerar que o processo como um todo pode ser
considerado uma cooperao perifrica, e que, portanto pode e precisa ser valorizada
do rol das cooperaes brasileiras, as atuaes dos atores, de forma mais
individualizada, se constituram, a princpio, no marco da cooperao cientifica, de
forma isolada e muito pouco articulada a uma poltica de cooperao, na prtica.
De um projeto piloto na Provncia de Luanda, a outro atuante em dezoito
municpios de cinco provncias, ainda h muito que se investir em termos da poltica
78

nacional para o PACS em Angola. Apesar do reconhecimento formal no Plano Nacional

de Desenvolvimento Sanitrio, a insero dos Agentes Comunitrios ainda aparece de
forma pouco ntida, sem uma diretriz mais clara nas questes relativas integralidade,
determinao social dos processos sade-doena e ao direito a sade, ou mesmo nas
relaes com qual modelo de Ateno Primria Sade que pretende articular. Bem
verdade que no histrico da UNICEF e Banco Mundial tem se ofertado pacotes bsicos
e agentes comunitrios com inseres em programas focais e verticalizados, no marco
da APS seletiva. Se, assim como Brasil, Angola disputar um outro modelo de APS,
mais amplo e integral, com agentes comunitrios atuantes na perspectiva da
participao, empoderamento e democracia, segue sendo uma incgnita, uma crena ou
uma aposta.
O fato que acreditar j no parece mais suficiente. Ao contrrio, talvez seja o
exato destituir-se desta crena constituinte, o passo essencial para costurar as
missangas e construir realidades.
No entanto, o prprio escopo deste estudo,ou a falta de habilidade e do saber
sobre os fenmenos que se intitularam de cooperao, sugeriram uma impossibilidade
de se realizar uma costura das vrias missangas, em termos de concepo poltica e por
que no, ontolgica, dos atores e processos que me propus a reunir. Das missangas, foi
factvel apenas o seu alinhavar.
Estudar sobre a cooperao, seus conceitos prevalentes na atualidade, bem
como as iniciativas de atores brasileiros na cooperao em sade com Angola, mostrou
o quanto h de se harmonizar e equacionar os objetivos, as instituies e os processos.
Mesmo assim, fundamental o re-conhecer o mpeto de alcanar os preceitos da
Constituio Brasileira de 1988:
A sade um direito de todos; e as relaes internacionais
devem ser regidas pelo princpio de cooperao entre os povos
para o progresso da humanidade. (Brasil, 1988).
Parece que estamos apenas comeando.

79

FIGURA 6: LINHA DO TEMPO

2006
PACS Angola
Iniciativas UFRGS
Iniciativa UFC
Consultoria BRA
Iniciativa ESPJV
ABC/Fiocruz/Angola
JBPP
ProForsa
Legenda Projetos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

14

2007

2008
Fase I

2009

2010
Fase II

2011

2012
Fase III
3

2013

2014
Fase IV

2015
4

5
6

10
11

12
15

13
16

14

17

Submisso ABC Projeto Desenvolvendo Servios de APS em Angola

ProAfrica edital 013/2008- Ch II- Desenvolvendo Servios APS: avaliacao do PACS Luanda
Retorno da pesquisa realizada em 2010
Pesquisa Joao Baptista
ProAfrica edital 013/2008 - Ch I - ACS Angolano: analise concepes e prticas em sade e a formao profissional
Formao dos ACS em Luanda, apoio UNICEF + Participao no ProAfrica UFC
Participao no campo da pesquisa UFRGS (pelo ProAfrica)
Participao do retorno pesquisa UFRGS
Reforo dos Servios Municipais de Sade, apoio do Banco Mundial
Participao no ProAfrica UFC
BRA 04/044-S083 - Capacitao do Sistema de Sade da Repblicas de Angola
BRA 04/043-A157 Misso para detalhamento de projeto de continuidade da capacitao do sistema de sade de Angola
Misses para construo da continuao do projeto
BRA 04/044-S242 - Capacitao do Sistema de Sade da Repblica de Angola - Fase II

80

15
16

Capacitacao dos RH para o Desenvolvimento de Capacidades no Hospital Josina Machel

BRA 04/044-A367 - Misso a Angola para finalizao e assinatura de projeto de cooperao

17

BRA 04/044/PFRSA - PROFORSA - Projeto para o fortalecimento do sistema de sade por meio do desenvolvimento de recursos
humanos no Hospital Josina Machel e em outros servios de sade e revitalizao da ateno primria de sade em Angola

81

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87

ANEXO 1
FUNDAO OSVALDO CRUZ
ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA SERGIO AROUCA
MESTRADO PROFISSIONAL SADE GLOBAL E DIPLOMACIA DA SADE

Roteiro de Entrevista

1. Fale um pouco da sua trajetria profissional e sua aproximao com projetos de

cooperao internacional;
2. Quais projetos voc participou e como foi sua participao?
3. Fale sobre o PACS Luanda. Como ocorreu? Como foi sua participao?
a. Quais objetivos e qual extenso do PACS Luanda? At onde se esperava
atingir?
b. Quais momentos de tomada de deciso e escolhas mais importantes nesta
trajetria, ao seu ver?
4. Como hoje voc avalia o PACS Luanda?
5. O que esta experincia acrescentou em termos de entendimentos e prticas nas
estratgias de cooperao em sade, na sua opinio?

88

ANEXO 2
FUNDAO OSVALDO CRUZ
ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA SERGIO AROUCA
MESTRADO PROFISSIONAL SADE GLOBAL E DIPLOMACIA DA SADE
Termo de Consentimento Livre Esclarecido
Eu, Patricia Maria Barros Thomas, mdica, aluna do Mestrado Profissional
Sade Global e Diplomacia da Sade da Escola Nacional de Sade Pblica- Fundao
Osvaldo Cruz, estou conduzindo meu projeto de investigao e gostaria de sua
contribuio. A pesquisa intitulada Programa de Agentes Comunitrios de Sade de
Luanda, Angola: um caso de cooperao com o Brasil orientada pelo Prof. Dr.
Gustavo Correa Matta.

Ela tem como objetivo analisar as prticas, os sentidos e

concepes da Cooperao Internacional em Sade no Brasil a partir da experincia de

cooperao na implantao do PACS Luanda/Angola.
Realizarei uma entrevista com um roteiro de perguntas abertas e levar cerca de
uma hora e meia para ser concluda. Gravarei a entrevista se o Sr/Sra permitir. Os dados
concedidos sobre o seu trabalho sero divulgados, mas sua identidade no ser
publicada. Manterei os dados da pesquisa guardados sob minha responsabilidade em
arquivo fsico e digital, durante um perodo de cinco anos e aps descartarei todo o
material. No h garantias que o Sr/Sra se beneficiar do presente estudo, e nenhum
custo lhe ser cobrado por participar do mesmo.

O benefcio relacionado sua

colaborao nesta pesquisa o de gerar dados que possam contribuir para o

desenvolvimento do prprio trabalho, bem como na reflexo para o desenvolvimento de
teorias e estratgias de cooperao internacional em sade. Toda pesquisa possui riscos
potenciais. Maiores ou menores, de acordo com o objeto de pesquisa, seus objetivos e a
metodologia escolhida. Assim sendo, vale ressaltar que esta pesquisa tem como risco,
identificado pelos pesquisadores, a possibilidade de constrangimento durante a
entrevista ou observao. Contudo ser de responsabilidade das pesquisadores adotar
medidas que minimizem ou anulem a possibilidade deste tipo de situao A sua
participao inteiramente voluntria. Mesmo aps aceitar participar desta pesquisa, o
Sr/Sra poder sentir-se livre para abandon-la a qualquer momento durante seu curso.
Caso haja dvidas quanto tica do estudo, poder entrar em contato comigo pelos
telefone (21) 969268833 e pelo e-mail patriciambth@yahoo.com.br

ou de meu

orientador, Gustavo Correa Matta gcmatta@ensp.fiocruz.br. Tambm possvel se

89

reportar ao Comit de tica em Pesquisa da ENSP/Fiocruz, que aprovou esta pesquisa,

na Rua Leopoldo Bulhes 1480 Trreo Manguinhos, Rio de Janeiro, RJ, pelo mail
CEP@ensp.fiocruz.br ou pelo telefone (21) 2598-2863.
Assim sendo, segue abaixo sua declarao:
Diante do exposto nos pargrafos anteriores, eu concordo em participar da
pesquisa intitulada Programa de Agentes Comunitrios de Sade de Luanda, Angola:
um caso de cooperao com o Brasil. Fui completamente orientado por Patricia Maria
Barros Thomas, que est realizando a pesquisa, de acordo com sua natureza, propsito e
durao. Pude question-la sobre todos os aspectos do estudo. Ela me entregou uma
cpia da folha de informaes para os participantes, o qual li, compreendi e me deu
plena liberdade para decidir acerca de minha participao espontnea nesta pesquisa.
Concordo em cooperar com este estudo. Estou ciente que sou livre para sair do mesmo a
qualquer momento, se assim eu o desejar. Minha identidade no ser publicada, mas os
dados coletados podero ser examinados por pessoas envolvidas no estudo com
autorizao delegada do pesquisador. Recebo uma cpia deste Termo.
__________________________
Patrcia M B Thomas
Pesquisadora Responsvel (SG&DS/ENSP)

___________________________
Gustavo C Matta
Orientador (ENSP/Fiocruz)

O Sr./Sra aceita que a entrevista seja gravada pela pesquisadora Patricia M B Thomas?
Em caso negativo, os dados podero ser registrados atravs de anotaes durante a
entrevista.
( ) Sim, aceito que esta entrevista seja gravada pela pesquisadora Patricia M B Thomas:
( ) No, mas aceito que os dados sejam registrados por meio de anotaes.

Em ____/_____/_____
__________________________________
Assinatura do participante

90

ANEXO 3 Tabelas
Tabela 1 - Nmeros do PACS em dois momentos, separados por municpio.
Municpio (populao-alvo de acordo com documentos)

Dezembro

Dezembro

2007

2009

Cacuaco (Kikolo: 421.000 habitantes)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

601

601

ACS formados

832

1098

Famlias cadastradas

31.270

109.788

Pessoas cadastradas

97.021

604.009

Sambizanga (Ngola Kiluanji: 250.000 hab)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

357

357

ACS formados

277

487

Famlias cadastradas

10.001

48.113

Pessoas cadastradas

28.393

269.432

Samba (Benfica: 108.850 habitantes)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

155

155

ACS formados

11

131

Famlias cadastradas

1261

13.223

Pessoas cadastradas

4380

45.914

Kilamba Kiaxi (Golfe: 389.500 habitantes)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

556

556

ACS formados

96

160

Famlias cadastradas

4800

16.620

Pessoas cadastradas

20.513

63.975

Cazenga (Cazenga: 643.123 habitantes)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

918

918

ACS treinados

258

641

Famlias cadastradas

8036

64.151

Pessoas cadastradas

27.734

418.966

Viana* (Km 9 e Km 12: 600.000 habitantes)

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

857

857

ACS formados

120

131

Famlias cadastradas

8037

32.311

Pessoas cadastradas

40.186

161.555

Total da provncia de Luanda (2.412.473 habitantes)

91

Nmero de ACS necessrios para cobrir populao-alvo

3444

3444

ACS formados

1594

2517

Famlias cadastradas

63.406

251.895

Pessoas cadastradas

218.227

1.402.295

*Os nicos registros disponveis do municpio de Viana foram extrados do relatrio de

consultoria do UNICEF de dezembro de 2007, das apresentao de balano da DPS (dezembro
2008 e dezembro 2009) e da entrevista com a coordenadora municipal dos ACS (junho 2009),
possibilitando uma projeo do nmero de famlias e pessoas cobertas.
Estimado com: populao-alvo/700 [700 equivale a 100 (nmero de famlias que cada ACS
deve acompanhar) x 7 (nmero mdio de pessoas por famlia previsto no Projeto de
Implantao)]
Populao da provncia equivale soma das populaes-alvo de todos os municpios
Em dezembro de 2007, o nmero de ACS formados inclui os ACS em formao no
concluda, por isso o nmero de ACS para o municpio de Kilamba Kiaxi maior em dezembro
de 2007 do que em julho de 2008. Os dados de dezembro de 2009 so provenientes da
apresentao do balano da DPS de Luanda (os registros originais dos ACS no estavam
disponveis

(Adaptado de Giugliani, 2011)

92

Tabela 2 : Categorias Descritivas

CATEGORIAS DESCRITIVAS
C1

Trajetria dos entrevistados

C2

Motivaes

C3

Universidade - funes / prticas

C4

Posturas para Cooperao

C5

Papel dos ACS

C6

Percepes do PACS Brasil

C7

PACS Angola Antes

C8

PACS Angola Agora

C9

Cooperao Governo-Governo

C10 Papel dos Atores Internacionais

C11 Papel do Governo Brasileiro
C12 Percepes "equipe brasileira"
C13 Cooperao na Fiocruz
C14 Relaes Brasil Angola

93

Tabela 3: Categorias Analticas

CATEGORIAS ANALTICAS
Trajetria e Identidade

Trajetria dos entrevistados

Percepes "equipe brasileira"
Posturas para Cooperao

Motivos e Posturas
Motivaes
Coop Governo-Governo
Prticas e processos
Cooperao na Fiocruz
Universidade: funes e

Universidade - prticas

prticas

Universidade - funes

Funo e expectativas dos

Papel do Governo Brasileiro

atores

Papel Atores Internacionais

PACS Brasil

PACS e a cooperao

PACS Angola
Relaes Brasil-Angola

94

Tabela 4: Documentos Analisados

Ttulo do Documento

Descrio

Acordo de Cooperao Econmica,

Cientfica e Tcnica entre o Governo
da Repblica Federativa do Brasil e
Governo da Repblica Popular de
Angola (11 de junho 1980)

Acordo a fim de fortalecer os laos de amizade entre os pases;

estabelece princpios de respeito mtuo pela soberania e no
ingerncia. Acordos, protocolos e ajustes complementares
podero ser feitos em separado, a fim de proceder a programas
e projetos de cooperao economica, tecnica e cientifica.

Ajuste Complementar ao Acordo de

Cooperao para Implementao do
Projeto "Capacitao do Sistema de
Sade da Repblica de Angola. (09 de
julho 2007)

O referido projeto tem por objetivo estabelecer: o curso de

Mestrado em Sade Pblica em Angola; estruturar uma rede de
bibliotecas em sade; reestruturar as Escolas Tcnicas de Sade
de Angola e fortalecer o Instituto Nacional de Sade Pblica.
Responsveis: ABC/AISA/Fiocruz e MISAU/DNRH

PORTARIA N 363, DE 22 DE
JULHO DE 2004

Dirio Oficial da Unio, portaria que institui o Programa Prfrica

Formulao de Projetos de Cooperao

Tcnica Internacional - Manual de
Orientao (ABC/MRE 2005)

Manual de orientao para elacorao de projetos a serem

submetidos ABC

Projeto submetido pela UFRGS

ABC/MRE (2007)

Desenvolvendo Servios de Ateno Primria a Sade em

Angola: um projeto de cooperao com o Brasil

Edital Pr frica - CNPq 013/2008

Edital do Ministrio de Cincia e Tecnologia do Governo

Brasileiro para subsidiar pesquisa e projetos de cooperao com
pases africanos de lngua portuguesa

Projeto da UFRGS submetido ao ProAfrica (2008)

Desenvolvendo Servios de Ateno Primria a Sade em

Angola: proposta de avaliao da implantao do PACS

Projeto da UFC submetido ao Pro

Africa (2008)

Agente Comunitrio de Sade Angolano: anlise das

concepes e prticas em sade e a formao profissional"

Programa de Agentes Comunitrios de

Sade Vigilantes de Sade, DPS
2008
Relatrio de consultoria UNICEF
(Fevereiro, 2008)
Relatrio de actividades desenvolvidas
ao longo da visita de 29 de maio a 19
de junho 2009

Relatrio que descreve e avalia o desenvolvimento do PACS

Visita dos pesquisadores angolanos ao

Brasil - Relatorio de Atividades - 26 de
nov a 13 de dez de 2009

Visita da equipe angolana ao Brasil em 2009, pelo ProAfrica

Projeto submetido ao edital Pr-frica

CNPq 016/2010

Chamada III para evento; porm no aprovado

Relato Reunio DPS Luanda em

setembro 2010

Reunio com coordenadores municipais do PACS sobre a

situao do projeto

Relatrio da viagem 18 de abril a 5 de

maio de 2012

Ida da equipe brasileira Luanda em 2012, retorno da pesquisa

Proposta inicial para a implantao do PACS Luanda.

Ida da equipe brasileira Luanda em 2009, pelo ProAfrica

95

Projeto de Cooperao Bilateral Brasil

- Angola, 2010

Capacitao do Sistema de Sade da repblica de Angola Fase II

Projeto de Cooperao Triangular

Brasil - Angola - Japo, 2011

PROFORSA Projeto de Fortalecimento so sistema de sade

por meio do desenvolvimento de RH no Hospital Josina Machel
e em outros servios de sade e Revitaliazao da APS em
Angola

Relatrios de Viagem Misso Conjunta

Japo-Brasil para o PROFORSA,
junho 2010

Impresses e principais aspectos a serem desenvolvidos pelo

projeto

Relatrio de Viagem - Misso Angola Definies das linhas gerais do projeto; oficializao co Comit
- Atividade do Projeto PROFORSA,
de Coordenao Conjunta e Comit de Implementao
fevereiro 2012
Conjunto
Projecto de Reforo dos Servios
Municipais de Sade de Angola
(P111840) - Memorando Banco
Mundial - Misso Abril 2012

Relatrio da misso do Banco Mundial de apoio

implementao do projeto em abril de 2012, quando o mesmo
foi lanado oficialmente pelo MINSA.

96