STC5201 2016

Repblica de Colombia
Corte Suprema de Justicia

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIN CIVIL
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Magistrado ponente
STC5201-2016
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
(Aprobado en sesin de veinte de abril de dos mil diecisis)
Bogot, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil

diecisis (2016).
Decdese la impugnacin interpuesta frente a la

sentencia de 23 de noviembre de 2015, dictada por la Sala
nica del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal,
dentro de la accin de tutela instaurada por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- en contra del
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocu, con ocasin del
juicio de pertenencia promovido por Rigoberto Daza Salgado
respecto de personas indeterminadas.
1. ANTECEDENTES
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
1. Mediante apoderado judicial, la entidad actora

solicita la proteccin de los derechos al debido proceso,
legalidad, seguridad jurdica, acceso a la administracin
de
justicia
patrimonio
pblico,
entre
otros,
presuntamente lesionados por la autoridad jurisdiccional

accionada.
2. Sostiene, como fundamento de su reclamo, en
sntesis, lo siguiente (fls. 1 a 3):
2.1. En el asunto cuestionado, el all demandante
pidi se le declarara dueo del predio La Pradera, con una
extensin de 172,13 hectreas (fls. 32 y 43), ubicado en
Orocu, el cual, segn el hoy actor, no supera el rango de
la Unidad Agrcola Familiar para la regin (fls. 50-51) fijada
de 623 a 843 hectreas.
2.2. Refiere que en sentencia de 4 de abril de 2014 el
despacho convocado accedi a las pretensiones del extremo
activo, teniendo en cuenta el seoro demostrado sobre la
heredad, pero soslayando el deber de verificar la naturaleza
jurdica del terreno, pues al advertir que ste careca de
antecedentes registrales y titulares inscritos, debi percibir
su carcter de baldo.
2.3. Asegura que el juez pas por alto lo dispuesto en
el artculo 48 de la Ley 160 de 1994 y en la Ley de
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Desarrollo Rural, por cuanto no requiri el ttulo originario

() validado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
a efectos de acreditar la propiedad privada sobre la
respectiva extensin territorial.
2.4. Agrega que ante la calidad de baldo del predio,
debi ser vinculada al pleito, lo cual le habra permitido
sealar su imprescriptibilidad, y si se encontraba sometido
o no a procedimientos administrativos agrarios.
2.5. Por ltimo, anota que conforme a la ley y
jurisprudencia
constitucional,
el
juzgador
accionado
incurri en defecto sustantivo y orgnico al adjudicar la

propiedad del sealado terreno sin tener competencia para
ello, dada la condicin legal del bien.
3. Implora, por tanto invalidar el juicio objeto de

reproche.
1.1. Respuesta del accionado y vinculada
a. El Juzgado Promiscuo del Circuito deprec la

denegacin del resguardo explicando:
() [L]as pretensiones del Incoder carecen de aptitud para ser

amparadas, como quiera que si dicho organismo pretende
anular el proceso de pertenencia por no haber sido vinculado,
aduciendo
una defensa del inters general sobre los bienes
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
baldos, tales pedimentos no pueden ventilarse por va de

tutela, pues para semejante cometido, la accionante cuenta con
el recurso extraordinario de revisin () (fls. 70 a 72).
b. La Procuradura Veintitrs Judicial II Ambiental y

Agraria de Yopal precis que en caso de establecerse la
calidad de baldo del anotado predio, lo pedido por la hoy
demandante () tiene la plena posibilidad de prosperar ()
(fls. 65 a 68).
c. La Sociedad Agrcola Orocu, aduciendo ser
poseedora del inmueble La Pradera, se opuso al ruego
explicando que el pleito hoy reprochado () se llev con
toda la rigurosidad que exige la ley, sin ningn tipo de dolo
ni culpa para defraudar ni robarle tierras baldas al Estado
() (fls. 89 a 93).
1.2. La sentencia impugnada
Concedi la salvaguarda tras inferir:
() [E]l bien a usucapir no tena registro inmobiliario; no

obstante este hecho no le mereci reparo alguno al juez y ni
siquiera indag la posibilidad de establecer con el INCODER la
informacin relativa a determinar si ese terreno corresponda a
un baldo o no, sabiendo que para prosperar la pretensin de
prescripcin, es presupuesto indispensable que se trate de un
bien prescriptible ().
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
En consecuencia, dispuso la anulacin del juicio

sublite desde su admisin, para que se vinculara al ente hoy
tutelante (fls. 77 a 80 vuelto).
1.3. La impugnacin
La formul la Sociedad Agrcola Orocu precisando i)

el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, por
cuanto el INCODER cuenta con mecanismos judiciales y
administrativos idneos para debatir lo ahora pretendido; ii)
la inexistencia de un perjuicio irremediable; iii) el litigio
criticado no adolece de vicio alguno; y iv) la vulneracin
del derecho de propiedad y posesin que ejerce respecto
del mencionado feudo (fls. 110 a 118).
2. CONSIDERACIONES
1. Se duele el Instituto Colombiano de Desarrollo

Rural por cuanto en el comentado subexmine (i) no fue
convocado pese a ser necesaria su comparecencia, dada la
condicin de baldo del bien all reclamado; y (ii) el
despacho acusado careca de competencia para tramitarlo
por la calidad del sealado predio.
2. Sobre el tema, esta Sala
recientemente
ha
concedido auxilios impetrados con similar acontecer fctico
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
y jurdico, siguiendo parcialmente la postura adoptada por

la Corte Constitucional en sentencia T-488 de 2014, como
pasa a exponerse a continuacin:
Sentencia
STC15027
de
Accionante
Procurador
4-11- a
Accionado
Jdo.
Tribunal a quo
Cartagena- Neg
3 Promiscuo
Decisin
Revoca y concede:
Invalida fallo de 31
2014, rad. Judicial II del
de marzo de 2014,
2014-
Ambiental
para
0290-01
STC1270
de
Circuito de
Agraria Turbaco
que
la
clarifique
de
naturaleza
Cartagena
INCODER
del predio
Revoca
y
12-02-
se
Jdo.
Yopal- Concedi
jurdica
niega:
Promiscuo
Subsidiariedad,
2015, rad.
del
puede ejercer accin
2014-
Circuito de
de
0160-01
Orocu
salvamento
de
Dr.
Salazar:
revisin.
Ariel
Con
voto
Estima aplicables los

preceptos de la T-488
STC2628
Jdo.
Yopal-
Promiscuo
Invalid el juicio, Es necesario vincular
2015, rad.
del
incluido el fallo de a
2014-
Circuito de 29-10-2010,
0195-01
Orocu
vincular
Jdo.
INCODER
YopalConcedi: Confirma:
Promiscuo
2015, rad.
del
2014-
0185-01
Orocu
de
11-03-
STC2973
de
INCODER
17-03-
STC3765
de
INCODER
de 2014.
Concedi: Confirma:
INCODER
25-03-
Jdo.
Civil
vincular
ese
Concede:
ente
para
para esclarecer si el bien

al es o no baldo.
ese
Concede:
ente
para

al es o no baldo.
INCODER
4 NeivaConcedi: Confirma:
Concede:
del Invalid el juicio, Es necesario vincular
2015, rad.
Circuito de incluido el fallo de a
2014-
Neiva
13-11-2013,
ese
ente
para
0190-01
vincular
STC10474
Jdo.
INCODER
Promiscuo
de
10-08-
INCODER
al es o no baldo.
Concede:
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
2015, rad.
del
2015-
0072-01
Paz
STC11637
de
INCODER
03-09-
Civil
ente
para
de vincular
Ariporo
Jdo.
ese
al es o no baldo.
INCODER
4 YopalConcedi: Confirma:
Concede:
del Invalid el juicio, Es necesario vincular
2015, rad.
Circuito de incluido el fallo de a
2015-
Montera
1917-01
26-02-2007,
ese
ente
para
vincular
al es o no baldo.
Jdo.
INCODER
Promiscuo
2015, rad.
del
2015-
0199-02
Orocu
STC13435
de
1-10-
STC14853
de
INCODER
INCODER
29-10
Jdo.
ente
para
vincular
al es o no baldo.
INCODER
Civil Antioquia-
del
ese
Concede:
Neg: Revoca
Subsidiariedad:
Concede:
Invalid
el
juicio,
2015, rad.
Circuito de Accin de revisin
incluido el fallo de
2014-
Fredonia
21-05-2015, pues es
0176-01
necesario vincular a
ese
ente
para
esclarecer si el bien
STC16320
Jdo.
Yopal-
Promiscuo
Invalid
2015, rad.
del
juicios,
2015-
Circuito de los
0063-02
Orocu
de
INCODER
es o no baldo.
Concedi: Confirma: Concede:
26-11-
dos Es necesario vincular

incluidos a
fallos
dictados,
ese
ente
para
all esclarecer si el bien

para es o no baldo. Con
vincular
al salvamento
INCODER
Dr.
Luis
Tolosa
de
voto
Armando
V.:
inaplicable
Estima
la
ratio
decidendi la T-488 de
2014,
con
argumentos similares
STC16785
Jdo.
Yopal-
Promiscuo
2015, rad.
del
2015-
0073-01
Orocu
de
4-12-
INCODER
a los hoy planteados.

Concedi: Confirma: Concede:
vincular
INCODER
ese
ente
para

al es o no baldo. Con
salvamento
Dr.
Luis
de
voto
Armando
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Tolosa
V.:
inaplicable
Estima
la
ratio
decidendi la T-488 de
2014,
con
STC1776
Jdo.
Yopal-
Promiscuo
Subsidiariedad:
Estima inaplicable la
2016, rad.
del
Accin de revisin
ratio decidendi la T-
2015-
Circuito de
488
0413-01
Orocu
de
INCODER

Neg: Confirma:
Niega:
16-02-
de
2014,
con
No obstante las plurales decisiones que sobre el

punto ha proferido esta Sala, algunas de las cuales han
amparado derechos del INCODER, al acudir por va de
impugnacin y haberse revocado sentencias, siguiendo la
orientacin de la T-488 de 2014, a pesar de las diferencias y
semejanzas fcticas y jurdicas; en uno y otro caso, por
regla general, se observa que la proteccin se ha otorgado
para permitir la intervencin procesal de la entidad pblica.
En ellas, esta Sala no ha afirmado que los inmuebles

discutidos sean baldos, simplemente, en el caso de los
auxilios concedidos o confirmados, como se describi en la
secuencia, se ha salvaguardado en lneas generales para
que se cite al INCODER, pero defiri en el juez, en la
mayora de las hiptesis anteriores, la facultad de valorar si
el predio materia de usucapin reviste la calidad o no de
baldo.
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Esta Corte en amplio debate desde la llegada de este

asunto,
considera
pertinente,
ahora
conformada
plenamente con todos los integrantes de la Sala de

Casacin Civil, reexaminar los problemas jurdicos y la
incidencia de la sentencia T-488 de 2014 y algunas otras de
la Corte Constitucional, frente a la doctrina de esta Sala
sobre el particular, dadas las connotaciones actuales de la
situacin. El planteamiento que a continuacin viene, es de
agregar, sigue la senda de la decisin de esta Sala STC1776
de 16 de febrero de 2016, rad. 2015-00413-01, cuyas
consideraciones fueron objeto de tres aclaraciones de voto; y
cont con la intervencin de conjuez, en esa oportunidad
designado para dirimir empate decisional.
3. En este evento, se advierte el fracaso del amparo
constitucional deprecado, pues el ente aqu accionante
puede, si a bien lo tiene, proponer los reparos sustento del
presente ruego, a travs de la accin de revisin, estatuida
en las reglas 379 y 380 del Cdigo de Procedimiento Civil 1, o
() Artculo 379: El recurso extraordinario de revisin procede contra las sentencias
ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores, los jueces de circuito, municipales
y de menores ().
() Artculo 380: Son causales de revisin:
1. Haberse encontrado despus de pronunciada la sentencia documentos que habran variado
la decisin contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el
pronunciamiento de la sentencia recurrida.
3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso
testimonio en razn de ellas.
4. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por
ilcitos cometidos en la produccin de dicha prueba.
5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6. Haber existido colusin u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se
dict la sentencia, aunque no haya sido objeto de investigacin penal, siempre que haya
1
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
bien acudiendo a la gida del Cdigo General del Proceso,

arguyendo la no vinculacin alegada y respetando los
trminos fijados para su interposicin en el precepto 381
ibdem2, con mayor razn cuando la legitimacin de la
entidad pblica pende de establecer, en amplio debate, si el
bien involucrado es o no baldo, y la tutela no es el medio
idneo para dilucidar la incertidumbre. En la aludida sede,
el juez de conocimiento decidir sobre la admisibilidad de
ese recurso extraordinario, as como de la prosperidad de
las causales invocadas.
La existencia de herramientas judiciales propicias
para obtener el resguardo de los derechos fundamentales,
est contemplada como causal de improcedencia en el
inciso 3 del canon 86 de la Constitucin Poltica, en
causado perjuicios al recurrente.

7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representacin o falta de notificacin o
emplazamiento contemplados en el artculo 152, siempre que no haya saneado la nulidad.
8. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de
recurso.
9. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada, entre las partes del
proceso en que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la
excepcin en el segundo proceso por habrsele designado curador ad litem y haber ignorado la
existencia de dicho proceso. Sin embargo no habr lugar a revisin cuando en el segundo
proceso se propuso la excepcin de cosa juzgada y fue rechazada () (subrayas fuera de
texto).
2
() Art. 381: El recurso podr interponerse dentro de los dos aos siguientes a la ejecutoria
de la respectiva sentencia, cuando se invoque alguna de las causales consagradas en los
numerales 1, 6, 8 y 9 del artculo precedente.
Cuando se alegue la causal prevista en el numeral 7 del mencionado artculo <380>, los dos
aos comenzarn a correr desde el da en que la parte perjudicada con la sentencia o su
representante haya tenido conocimiento de ella, con lmite mximo de cinco aos. No obstante,
cuando la sentencia debe ser inscrita en un registro pblico, los anteriores trminos slo
comenzarn a correr a partir de la fecha del registro.
En los casos contemplados en los numerales 2, 3, 4 y 5 del mismo artculo <380>, deber
interponerse el recurso dentro del trmino consagrado en el inciso primero, pero si el proceso
penal no hubiere terminado, se suspender la sentencia de revisin hasta cuando se produzca
la ejecutoria del fallo penal y se presente la copia respectiva. Esta suspensin no podr exceder
de dos aos ().
10
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
concordancia con el numeral 1 del precepto 6 del Decreto

2591 de 1991.
En una accin similar esta Sala indic:
() Desde esa perspectiva, es claro el fracaso de la proteccin
deprecada por cuanto no fue instituida, como se anticip, para
sustituir los instrumentos
ordinarios
consagrados
por
el
legislador en favor de las partes o para adelantarse a las

decisiones que le corresponde adoptar al juez del proceso, sino
nica y exclusivamente para el evento en que la persona que se
sienta agraviada o afectada en una garanta fundamental,
carezca de recursos judiciales para atacarla o aunque contando
con ellos no sean idneos para el efecto ()3.
El trmite de un proceso declarativo de pertenencia,

por virtud de los efectos erga omnes del fallo que lo decida,
y por las consecuencias absolutas que encarna el derecho
real de dominio, obligara a plantear la demanda respectiva,
en trminos de las reglas 407 del C. de P. C. y 375 del C. G.
del P. contra quienes () figuren como titulares
de
derechos reales sujetos a registro () (art. 407 del C. de P. C.

nm. 5, y de la misma forma, () emplazar a todas las
personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien,
por medio de edicto () (art. 407 nm. 6 del C. de P. C.).
Este plexo jurdico al mismo tiempo, fija una clara
prohibicin, consistente en que la accin () no procede
respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las
entidades de derecho pblico (nm. 4 ejsdem).
3
Sentencia de 20 de marzo de 2012, exp. 2012-00192-01
11
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
En consecuencia, si la tesis central del resguardo

propuesto por el INCODER, se edifica en que el bien es
baldo, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un
recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus
pretensiones constitucionales, en defensa del patrimonio
pblico a travs del medio extraordinario de revisin ante el
juez competente,
iudicium rescindens del cual an no ha
hecho uso, segn se infiere de los antecedentes aportados a

la presente queja constitucional. Al no haber agotado ese
medio de defensa, la salvaguarda supralegal resulta inane, y
apareja
la
inevitable
revocatoria
de
la
providencia
impugnada.
Al margen de lo antelado, desde otras aristas, resulta

pertinente formular otras consideraciones compatibles a la
problemtica constitucional:
4. En punto a la falta de competencia endilgada al

despacho querellado, tampoco hay lugar a otorgar el auxilio,
pues esta aseveracin se edifica en la falsa premisa de que
corresponde exclusivamente al INCODER decidir sobre la
adjudicacin y titulacin del terreno a particulares, dada la
supuesta condicin de baldo ostentada por ste.
12
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
La conjetura precedente carece de asidero legal, por

cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar la
calidad de baldo esgrimiendo solamente lo consignado en el
certificado expedido por el Registrador de Instrumentos
Pblicos, en el cual se plasm que el predio no cuenta con
antecedentes registrales ni titulares de derechos reales.
4.1. Aceptar la postura del Tribunal a quo desconoce

numerosos preceptos legales que avalan la pretensin del
demandante en el pleito cuestionado.
Segn el canon 762 del Cdigo Civil, () [l]a

posesin es la tenencia de una cosa determinada con nimo
de seor y dueo (), por tanto, quien detenta esta calidad
se reputa propietario mientras otra persona no justifique
serlo, y por consiguiente, quien as posea desplegar todas
las prerrogativas y obligaciones propias de ese seoro.
La
anterior,
es
la
ms
importante
cardinal
presuncin, que por centurias han plasmado los Cdigos

Civiles, conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para
tener por propietario al poseedor mientras otra persona no
justifique serlo. Se trata de una presuncin iuris tamtum
que exalta la posesin en el ordenamiento civil, y de
consiguiente, la imposibilidad de desconocerla, hasta tanto
no se desvertebren los fundamentos fcticos que la edifican.
13
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
4.2. En un pronunciamiento, con la solidez que

difumina
la
Corte
de
1937,
esta
Sala
especializada
adoctrin:
() La presuncin consagrada por el art. 762, en su inc. 2, del

C.C., tanto favorece al poseedor demandado como al poseedor
demandante. Establece en trminos generales, no slo para
efectos del juicio reivindicatorio sino tambin para todos los de
la posesin, que el poseedor es reputado dueo mientras otra
persona no justifique serlo. La posesin es un hecho que
proporciona ventajas jurdicas. Ordinariamente no se hace
resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como
la de no sufrir el peso de la prueba y como la de estar en va de
hacerse dueo por prescripcin. Pero tambin estn las que
protegen al poseedor demandante; como la misma usucapin;
como la de iniciar acciones posesorias, como la de promover, si
es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesin de la
cosa o el despojado de ella, tiene en la presuncin del art. 762
un medio fcil de que se respete su derecho. No necesita probar
dominio sino posesin. Protegindose esta se protege su
propiedad presunta ()4 (subrayas son nuestras).
En el asunto, si la entidad accionante no trajo la

prueba demostrativa del derecho de dominio en cabeza
suya,
ni
tampoco
desvirtu
los
fundamentos
de
la
presuncin, ilegitimada sustancialmente se halla en la

causa para demandar la aniquilacin de la decisin del juez
del declarativo de pertenencia, y mucho menos, por una va
tan excepcional como
la accin de tutela, rituacin de
trmite pronto que impide el amplio debate probatorio. Aqu

4
CSJ. Civil. Sentencia de 13 de marzo de 1937, XLIV, 713.
14
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
no puede predicarse en contra del principio de igualdad,

que competa nicamente al particular probar el derecho de
dominio, y que de tal preeminencia est relevado el Estado,
cuando precisamente es titular de la obligacin de ser el
dador, organizador y controlador del registro de la propiedad
inmobiliaria.
4.3. Como si no bastara la ms que centenaria

presuncin de la regla del Cdigo de Bello, inserta en
nuestro ordenamiento privado, tambin se plasm en forma
ms concreta en relacin lo debatido aqu, en los artculos
1 y 2 de la Ley 200 de 1936 5, postulando que se ()
presume que no son baldos, sino de propiedad privada ()
los inmuebles rurales posedos por particulares, cuando
aqullos son explotados econmicamente () por medios
positivos propios del dueo, como las plantaciones o
sementeras, la ocupacin con ganados y otros de igual
significacin (). Y en sentido contrario, tambin se
consign otra presuncin suponiendo baldos aquellos
() Art. 1. Modificado por el artculo 2 de la Ley 4 de 1973. Se presume que no son baldos,
sino de propiedad privada, los fundos posedos por particulares, entendindose que dicha
posesin consiste en la explotacin econmica del suelo por medio de hechos positivos propios
de dueo, como las plantaciones o sementeras, la ocupacin con ganados y otros de igual
significacin econmica.
El cerramiento y la construccin de edificios no constituyen por s solos pruebas de explotacin
econmica pero s pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presuncin
que establece este Artculo se extiende tambin a las porciones incultas cuya existencia se
demuestre como necesaria para la explotacin econmica del predio, o como complemento para
el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o
para el ensanche de la misma explotacin. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta
una extensin igual a la mitad de la explotada y se reputan posedas conforme a este Artculo
().
() Art. 2. Se presumen baldos los predios rsticos no posedos en la forma que se determina
en el artculo anterior ().
5
15
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento en

[es]a forma6, precisamente como eptome de la consagrada
en el artculo 675 del Cdigo Civil: () Son bienes de la
Unin las tierras que estando situadas dentro de los lmites
territoriales, carecen de otro dueo ().
Sin duda, las presunciones mencionadas guardan

relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera
como terreno baldo, pues si el particular lo explota
econmicamente por medio de hechos positivos, propios de
dueo, como las plantaciones y sementeras y otros de igual
significacin, se ha de entender que es propiedad privada; y
si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo
contrario, esto es, acudir a la otra presuncin: no se ha
explotado econmicamente el predio y, por tanto, conserva
la condicin de bien inculto baldo.
La presuncin relacionada con los predios rurales

que no se reputan baldos, obliga al Estado a demostrar lo
contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la
ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa
naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los
clasificados como reservados, que sea ocupado con la
Los preceptos transcritos de la Ley 200 de 1936 estn vigentes y son aplicables, pese a
haber sido derogados por la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de
inexequibilidad de esta ltima normativa mediante sentencia C-175 de 2009, recobraron todo
su vigor.
6
16
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
incorporacin de actividades econmicas de explotacin

como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldo es del

Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurdico
nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48,
artculo 3: () Las tierras baldas se reputan de uso pblico
y su propiedad no prescribe contra la Nacin (); pasando
por el Cdigo Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el
artculo 61: () El dominio de los baldos no puede
adquirirse por prescripcin (). Adems, la Ley 160 de
1994, artculo 65, impuso la regla de que la propiedad de
los terrenos baldos adjudicables, slo pueden adquirirse
mediante ttulo traslaticio de dominio otorgado por el
Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente
precarios de tierras baldas, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores conforme al Cdigo Civil y frente a la
adjudicacin por el Estado slo existe una mera expectativa.
Con
una
rotunda
reiteracin
en
el
Cdigo
de
Procedimiento Civil, artculo 407, modificado por el artculo

1 del Decreto 2282 de 1989: () La declaracin de
pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o
de propiedad de entidades de derecho pblico ().
17
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno

baldo se tiene que partir del supuesto, que tiene esa
calidad, puesto que si no es as se ha de presumir, si es
explotado econmicamente por un particular, se trata de un
predio privado susceptible, por tanto, de prescribirse en los
trminos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en casacin al

respecto:
() [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de

pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso pblico ni
pertenecer ellos a entidades de derecho pblico (Art. 407 nm.
4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la
prescripcin extraordinaria y respecto de fundos rurales, el
actor est en la obligacin de demostrar que el bien no es baldo,
por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de
los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador,
que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio
en su favor, al disponer [ello] en el artculo 1 de la Ley 200 de
1936 ().
() [N]o es vlido sostener que, ante la ausencia de derechos
reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente,
ste tenga que considerarse baldo, ni tampoco que si la Ley
autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia
es para que () se acredite por el actor [el cumplimiento de] las
condiciones de los artculos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 ()7.
Entonces, en el asunto bajo examen, se hace

necesario definir o identificar si el predio, que fuera
CSJ. Sentencia de 31 de octubre de 1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28
de agosto de 2000, exp. 5448.
7
18
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
prescrito
por
el
accionante
para
la
declaracin
de
pertenencia, es baldo, por la elemental consideracin que

si resulta efectivamente serlo podra alegarse o sostenerse
que la prescripcin, definida en el proceso en comentario,
es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del
bien impide una declaracin de dominio en ese sentido; o,
por el contrario, para concluir que es propiedad privada y,
por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurdica, al
reconocimiento del dominio por prescripcin.
Para la Corte, el predio que denuncia el accionante en

tutela, INCODER, como baldo, se presuma bien privado,
por lo cual la prescripcin adelantada ante el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocu, por Rigoberto Daza
Salgado, goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo
advertido precedentemente sino porque se cumpli con el
rito exigido, en el Cdigo de Procedimiento Civil, sin
oposicin alguna.
No ha demostrado, el INCODER, que el predio

prescrito por Rigoberto Daza Salgado es baldo, como era su
deber, para romper de esa manera la presuncin que lo
ampara de tenerse como terreno privado por la explotacin
econmica del suelo, acreditada por medio de hechos
positivos propios de dueo, como son la ganadera y los
cultivos de pasto, como expusieron en su declaracin los
19
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
testigos Calixto Unda Espinosa, Julio Antonio Palacios

Unda y Flix Rogelio Palacios Garca, que, precisamente,
sirvieron de prueba de la posesin sobre el predio La
Pradera, tal como acogi el juez de instancia para
reconocer la prescripcin adquisitiva de dominio.
4.4. Debe precisarse que el certificado expedido por el

registrador de instrumentos pblicos, es exigido en los
juicios de pertenencia8 con la nica finalidad de ()
identificar los legtimos contradictores de la pretensin, que
no son otras personas que en l figuren como titulares de
derechos reales, pero en manera alguna [sirve para]
demostrar que el bien es de propiedad privada ()9.
Por tanto, en caso de no constar en ese documento
inscrito ningn particular titular del derecho de dominio,
no se colige la calidad de baldo del fundo, sino que, para
formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la
demanda en contra de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expres:
() El certificado expedido por el registrador de instrumentos
pblicos, de que trata el numeral 5o. del artculo 407 del C.P.C.,
demandado, constituye un documento pblico (C.P.C., art. 262() Art. 407. () 5. A la demanda deber acompaarse un certificado del registrador de
instrumentos pblicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos
reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure
determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda
deber dirigirse contra ella ().
9
CSJ. Sentencia de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
8
20
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
2) que cumple con varios propsitos, pues no slo facilita la

determinacin de la competencia funcional y territorial judicial
para la autoridad que conocer del proceso -juez civil del circuito
del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art.
16-5)-, sino que tambin permite integrar el legtimo opositor, por
cuanto precisa contra quien deber dirigirse el libelo de
demanda.
As se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaracin
de pertenencia estar conformado por la persona o personas
que aparezcan en el aludido certificado como titulares de
derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso,
usufructo o habitacin- sobre el bien en litigio, a quienes se les
notificar del auto admisorio de la demanda, permitindoles
iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese
documento no se seala a nadie con tal calidad, porque no hay
inscrito o no se ha registrado el bien, se dara lugar al
certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra
personas indeterminadas ().
() Puede suceder que en relacin con el bien exista total
certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro
de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en
ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el
certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece
ninguna" persona como titular "de derechos reales sujetos a
registro". Caso en el cual podr admitirse la demanda en contra
de personas indeterminadas y darse curso a la actuacin en los
trminos sealados en el Cdigo de Procedimiento Civil ()
(subrayas fuera de texto)10.
En
un
reciente
fallo
conceptu
acerca
de
la
pertinencia de ese elemento demostrativo:

() La exigencia de aportar el folio de matrcula inmobiliaria
para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se
reclamaba no implic[a] una actuacin arbitraria o caprichosa
10
Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
21
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con

ella se da cumplimiento a las disposiciones del Cdigo Civil que
disciplinan la transmisin de dominio sobre los bienes races, la
cual requiere el otorgamiento de escritura pblica y su
correspondiente
inscripcin en la oficina
de
registro
de
instrumentos pblicos. Por tratarse de una solemnidad exigida

por la ley, la constancia de la inscripcin en el registro como
prueba de la tradicin de bienes inmuebles no admite ser
suplida por testimonios u otros medios probatorios ()11.
4.5. Si bien el Cdigo General del Proceso en el

numeral 6 del artculo 37512, establece la necesidad de
convocar en los juicios de pertenencia al INCODER, entre
otros, cierto es, ese compendio an no se encontraba
vigente para la poca del litigio, ni tampoco, su aplicacin
es retroactiva.
4.6.
Ahora
bien,
retornando
la
doctrina
constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006,

atrs citada, suponer la calidad de baldo solamente por la
ausencia de registro o por la carencia de titulares de
derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la
existencia de fundos privados histricamente posedos,
carentes de formalizacin legal, postura conculcadora de las
prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de
un determinado bien.
Corte Constitucional, sentencia SU-636 de 7 de octubre de 2015.
() Art. 375. () 6. () En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenar informar
de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto
Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atencin
y Reparacin Integral a Vctimas y al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) para que, si lo
consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el mbito de sus
funciones ().
11
12
22
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivaldra a

revertir injustificadamente la carga de la prueba en
detrimento de los particulares para favorecer a una entidad
pblica, cuando, contrariamente, es deber del Estado
propender por garantizar el acceso a la administracin de
justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas
en la Ley. Mayor reproche merece que el INCODER pretenda
imponer tal criterio haciendo uso de la accin de tutela,
mecanismo judicial diseado por el constituyente para
proteger los derechos fundamentales de las personas, ms
no para socavar en muchos casos los derechos de
campesinos minifundistas. Incluso, los baldos, que son
explotados
por
particulares
para
incorporarlos
la
economa nacional, cuentan con el beneficio del legislador

para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la
nocin de que el aprovechamiento de la tierra significa que
le pertenece al labriego y el Estado debe as declararlo.
El hecho de que no aparezca anotado en la oficina de
Registro de Instrumentos Pblicos del lugar de ubicacin,
un predio rstico con el nombre de persona como
propietaria, en el proceso de registro a partir de 1977, no
puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata
de un bien baldo, y por tanto imprescriptible, ni puede
apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusin,
23
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
para superar la presuncin advertida de ser un predio

privado.
5.
Para
esta
Corporacin
las
disquisiciones
precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de

otorgar el amparo elevado por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, apartndose as del precedente fijado por
la Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 2014 13, en
el cual, una de sus Salas de revisin de tutelas, con
salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fctico,
equivocadamente omiti aplicar la presuncin de propiedad
privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro
solamente en que en el certificado expedido por registrador
de instrumentos pblicos del inmueble reclamado no
figuraba persona alguna como titular de derechos reales.
5.1. Las presunciones ampliamente debatidas en esta

motivacin, previstas en los arts. 1 modificado por el 2 de la
Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la
primera, en que () presume que no son baldos, sino de
propiedad privada, los fundos posedos por particulares,
En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocu (Casanare) recibi reporte de la Oficina de Instrumentos Pblicos de Paz de
Ariporo indicando que sobre el predio El Lindanal no figuraba persona alguna como titular de
derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Nio reconoci que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo
consider que el bien objeto de la demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiacin
privada.
As planteadas las cosas, careciendo de dueo reconocido el inmueble y no habiendo registro
inmobiliario del mismo, surgan indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio
en discusin poda tratarse de un bien baldo y en esa medida no susceptible de apropiacin
por prescripcin ()
13
24
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
entendindose que dicha posesin consiste en la explotacin

econmica del suelo por medio de hechos positivos propios de
dueo, como las plantaciones o sementeras, la ocupacin con
ganados y otros de igual significacin econmica () (art.
1); y la segunda, () presum[ir] baldos los predios rsticos
no posedos en [esa] forma (), han sido desarrolladas por
la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von
Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de
1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939,
XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del
art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4
de 1973: () Se trata de una presuncin a favor de los
particulares y en contra de la Nacin con que el art. 1 reform
la presuncin tradicional de dominio establecida por los arts.
675 del C.C. y 44 del C. F. () (Sent. 22 de junio de 1956,
LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre s, hallan asiento

slido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de
esta Corte; pero cuando, la decisin de tutela T-488 de 2014
encuentra defecto fctico en el proceder del juez de la
pertenencia porque en el predio Lindanal () no figuraba
persona alguna como titular de derechos reales (), y al
mismo tiempo el prescribiente reconoci () que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas (), y
pese a ello el juez consider que () el bien objeto de la
25
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiacin

privada (), y como secuela, surgan () indicios
suficientes para pensar razonablemente que el predio en
discusin poda tratarse de un bien baldo y en esa medida
no susceptible de apropiacin por prescripcin (),
y de
consiguiente, se incurra en desconocimiento del precedente

y
en
defecto
orgnico
por
incompetencia,
infringe
rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e

instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han
servido de apoyo a innumerables decisiones polticas para
la reforma agraria del pas y a repetidas sentencias
judiciales.
As mismo, desecha la abigarrada doctrina probable

de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casacin
del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de
agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de
1939, G. J. XLVII, p. 798; segn las cuales, se presume ()
que no son baldos, sino de propiedad privada, los fundos
posedos por particulares () (art. 1 de la Ley 200 de 1936,
modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay
explotacin econmica del suelo con actos positivos propios
de dueo; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de
la
propia
Corte
Constitucional,
cuando
juzg
la
exequibilidad de la regla 407 del C. de P. C. sobre la

posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en
26
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
certificado registral negativo, en el imperio del Cdigo

procesal de 1970.
5.2. Bajo el entendimiento de la sentencia de tutela

aludida, por va de la simple revisin de una accin
constitucional interpartes y resuelta por una Sala de
decisin,
donde
uno
de
los
integrantes
salv
voto
parcialmente, advirtase, no solo se descartan las reglas 1,

2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene
discurriendo; tambin resultan quebrantados, por integrar
conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12
ejsdem, modificado por el art. 4 de la Ley 4 de 1973, y de
contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12
por medio del cual se estableci () una prescripcin
adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena
fe que se trata de tierras baldas, posea en los trminos del
artculo 1 de esta Ley, durante cinco (5) aos continuos,
terrenos de propiedad privada no explotados por su dueo
en la poca de la ocupacin, ni comprendidos dentro de las
reservas de la explotacin, de acuerdo con lo dispuesto en el
mismo artculo (); prescripcin que cubre exclusivamente
() el terreno aprovechado o cultivado con trabajos
agrcolas, industriales o pecuarios y que se haya posedo
quieta y pacficamente durante los cinco (5) aos continuos y
se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de
los menores adultos () (ejsdem). El 51 de la Ley 9 de
27
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
1989, en cuanto reduce la prescripcin extraordinaria y

ordinaria de dominio para viviendas de inters social a los
trminos de 5 y 3 aos respectivamente; preceptiva ltima
que morigera la obligacin de presentar el certificado del
registrador.
5.3. Del mismo modo, desconocera la Ley 1561 de

2012 que derog la Ley 1182 de 2008, cuyo propsito ha
sido, segn el Congreso colombiano, el de promover el
acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija
competencia privativa a los jueces municipales, no al
INCODER, para () otorgar ttulo de propiedad al poseedor
material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequea
entidad econmica, y para sanear ttulos que conlleven la
llamada falsa tradicin, con el fin de garantizar seguridad
jurdica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el
desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono
forzado de inmuebles () (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar

ttulo de propiedad a () [q]uien tenga ttulo registrado a su
nombre con inscripcin que conlleve la llamada falsa
tradicin, tales como la enajenacin de cosa ajena o la
transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio,
de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo
sanear, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en
28
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
esta ley () (subrayas de la Sala, art. 2 de la misma ley). Y

dentro de los anexos de la demanda, deber adjuntarse
segn el art. 11, si la pretensin es titular la posesin, ()
certificado de tradicin y libertad o certificado de que no
existen o no se encontraron titulares de derechos reales
principales sobre el inmueble ().
5.4. Es cierto. En el artculo 48 de la Ley 160 de 1994

se determina el procedimiento de clarificacin de la
propiedad de predios rurales a cargo del Incoder, pero el
mismo
no
puede
imponerse
como
paso
previo
prerrequisito al juicio de pertenencia o de cualquiera de los

asuntos previstos para usucapir autorizado a los jueces
para su trmite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han
abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el
Cdigo Civil, y en los preceptos 1 y 2 de la Ley 200 de
1936, estudiadas en precedencia.
Si el juicio se halla con efectos de cosa juzgada bajo

los cnones del C. P. C. o de las disposiciones agrarias
contemplada en el Decreto 2303 de 1989 o de una diferente,
no puede removerse tan caro instituto por esta va para
decirse que debe aplicarse con efectos retroactivos, la ahora
benfica disposicin del C. G. del P., que impone la citacin
del INCODER y de otras entidades, para esa clase de
litigios.
29
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Claro, en este escenario que se plantea a los jueces,

es bienvenido el precepto 375 del C. G. del P., num. 6 14, en
concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994,
porque contribuye a solucionar hacia el futuro, problemas
de diferente orden, que no es del caso abordar, en relacin
con la concentracin o redistribucin de la tierra en pocas o
muchas
manos,
la
productividad
de
las
mismas,
clarificacin de tradiciones entre los intereses del Estado

respecto de los particulares para reputarlos o no como
bienes de dominio privado, los fundos reservados y los
destinados para cualquier servicio o uso pblico, as como
la delimitacin y clarificacin de las tierras de resguardo o
las adjudicadas a las comunidades negras, vigencia de las
presunciones, deberes judiciales, proteccin ambiental;
incidencia de la minera, parques, reservas naturales; en
fin, en cuestiones como la actualmente planteada a esta
Corte. Sin duda, como ya se anunci en pginas anteriores,
la concurrencia del Estado con adecuada y tcnica defensa
de ste, permitir zanjar equitativamente la mltiples
controversias que sobre la naturaleza y finalidad del suelo
desde el punto de vista constitucional, demandan una
lectura dinmica en consonancia con los principios, valores
() en el auto admisorio [se] deber () informar de la existencia del proceso a la
Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas y al
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) [o a las entidades que las sustituyan] para que, si lo
consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el mbito de sus
funciones ().
14
30
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
y derechos constitucionales frente al propiedad territorial.

Pero, iterase, es slo a partir de la vigencia del C. G. del P.,
que se obliga al juez del proceso declarativo segn la regla
375 numeral 6, citar a esas entidades pblicas, en el caso
de pertenencia de inmuebles.
La regla 48 de la Ley 160 de 1994, es un instrumento
administrativo de indiscutible valor para el Incoder o para la
entidad que lo reemplace para clarificar la propiedad de los
predios rurales, pero en su esfera gubernativa. Ese trmite
no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a cargo de
los jueces, y de ningn modo extingue la posibilidad de
reclamar la usucapin de inmuebles agrarios. Ese proceso
agrario administrativo resulta oficioso para el Incoder, pero
de esta razn, no puede inferirse que se imponga como
gestionamiento preprocesal ante la entidad administrativa
correspondiente para la clarificacin a fin de que el
particular demande la usucapin.
Ntese, el objeto de la Ley 160 de 1994 fue el de ()

crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino, () establece[r] un subsidio para la
adquisicin
de
tierras,
()
[y]
reforma[r]
el
Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria (), y de su contenido no

brota derogacin ni modificacin, expresa o tcita, explicita
o implcita, de la filosofa establecida en la Ley 200 de 1936,
31
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
ni mucho menos, de la ms que centenaria presuncin

contenida en el inciso 2 del canon 762 del Cdigo Civil,
como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152
de 200715, en relacin con las premisas debatidas aqu de la
Ley 200. Aqulla regla 48, establece unos procedimientos
gubernativos
cargo
del
Incoder
para
clarificar
la
propiedad, incluyendo la forma de acreditar el derecho,

determinar las pertenecientes al Estado y a los particulares,
as como la ocupacin indebida de baldos, y en ella, limita
la competencia a la titulacin de los bienes adjudicables;
entre otros, los baldos, clasificacin dentro de la que no
caben los que no son baldos por estar cobijados por la
presuncin de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.
5.5. No sobra agregar, que por la misma senda, y

segn las determinaciones tomadas en esa accin, se
repudiara la historia registral del pas, que se caracteriza
por ser incompleta y anacrnica. Un registro imparcial e
integral
no
puede
imponerse
exclusivamente
los
particulares; pero finalmente, esa decisin, traduce la

confusin entre la prueba con el mismo derecho de
propiedad.
6. De acuerdo a lo discurrido, se infirmar la
providencia examinada.
Recurdese, la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 declar inexequible

esa norma.
15
32
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
3. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Suprema de
Justicia, en Sala de Casacin Civil, administrando justicia
en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR
la
sentencia
de
fecha,
contenido y procedencia anotada, para en su lugar NEGAR

la
tutela
solicitada
por
el
Instituto
Colombiano
de
Desarrollo Rural -INCODER-.

SEGUNDO: Comunquese telegrficamente lo resuelto
en esta providencia a los interesados y oportunamente
envese el expediente a la Corte Constitucional para su
eventual revisin.
NOTIFQUESE Y CMPLASE
LVARO FERNANDO GARCA RESTREPO

Presidente de Sala
Salva voto
33
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
MARGARITA CABELLO BLANCO

Aclara voto
FERNANDO GIRALDO GUTIRREZ

Aclara voto
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA

Salva voto
ARIEL SALAZAR RAMREZ

Salva voto
34
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Radicacin nmero 85001-22-08-003-2015-00235-01
SALVAMENTO DE VOTO
Con acatamiento y respete por los Magistrados de la sala
que resolvi mayoritariamente la providencia mediante la cual se
REVOC la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2015 por
la Sala nica del Tribunal Superior del Distrito Judicial ce
Yopal,
que
INSTITUTO
haba
concedido
COLOMBIANO
el
DE
amparo
invocado
DESARROLLO
por
el
RURAL
INCODER, y que en su lugar NEG la tutela, me permito exponer

las razones constitucionales y legales por las que me separo de
esa decisin con el salvamento de vote que dejo consignado en
los siguientes trminos:
Mediante accin de htela presentada por el INSTITUTO
COLOMBIANO DE DES ARROLLO RURAL - INCODER acudi al
juez constitucional para buscar la proteccin de los derechos
fundamentales a la legalidad, el debido proceso, la seguridad
jurdica, el acceso a la administracin de justicia y el patrimonio
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
pblico, frente a las decisiones y actuaciones del JUZGADO

PROMISCUO DEL CIRCUITO DE OROCU dentro del proceso
en que el seor RIGOBERTO DAZA SALGADO interpuso contra
personas indeterminadas y en el cual obtuvo la declaracin de
pertenencia por haber adquirido por prescripcin adquisitiva
extraordinaria de dominio el predio denominado LA PRADERA,
ubicado en la vereda La pradera del municipio de Orocu, que
tiene una extensin de 172 hectreas y 13 metros cuadrados, a
la que afirma la entidad actora, acudi sin cumplir los requisitos
legales por tratarse de un bien baldo o sobre el cual no se
realiz la correspondiente clarificacin de su calidad jurdica, y
adems, el proceso se ritu contra personas indeterminadas, sin
allegar la prueba sobre las personas que ejercan el dominio
sobre el predio o de quines eran titulares de derechos reales
sobre el mismo, pues no se alleg un certificado idneo de
registro ni se vincul al INCODER como administrador de los
bienes baldos de la Nacin y director de la poltica agropecuaria
del pas.
Como
claramente
lo
manifest
en
la
sesin
correspondiente, avanzando en el estudio del tema he llegado a

considerar que con la decisin adoptada por el juzgado se han
vulnerado derechos fundamentales de orden superior por lo cual
es procedente el amparo invocado.
Aunque con anterioridad a la sentencia 2015-000413-01
del 16 de febrero de 2016 esta Sala vena concediendo el amparo
para permitir que el Incoder, atendiendo la orientacin del
precedente creado por la Corte Constitucional en sentencia T
488 de 2014, fuera obligatoriamente vinculado al proceso de
pertenencia como parte, tanto en la aclaracin que all se hizo
como ahora lo reitero, no comparto la posicin de la sala
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
mayoritaria como tampoco el precedente citado, en cuanto da

por sentado que la citacin del Incoder en calidad de parte
demandada fuera obligatoria, pues nunca la ley le dio la calidad
de litisconsorte necesario, aunque siempre tuvo la posibilidad,
que no obligacin, de hacerse parte en el proceso y actuar
protegiendo los bienes fiscales que la ley puso bajo su cuidado.
Tampoco ahora en el Cdigo General del Proceso, aunque
muchos pretenden verlo as como un cambio en el proceso, su
participacin es obligatoria, salvo por sus deberes legales, hasta
el punto que su ausencia genere una nulidad, pues lo ordenado
en el inciso segundo del numeral sexto del artculo 375 es que a
las instituciones all enumeradas, dentro de las cuales se
encuentra el INCODER, se informe de la existencia del proceso
"...para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que
hubiere lugar en el mbito de sus funciones" como textualmente se
indica, aunque en norma posterior se indique que las sentencias
de declaracin de pertenencia respecto a los procesos de
competencia del Incoder no le sern oponibles.
Lo anterior deja muy en claro que el Incoder no tiene que
ser vinculado sino informado de la existencia del proceso y que
puede o no participar en l, pero que tratndose de bienes que
estn bajo su cuidado como es el caso de los baldos, las
sentencias que declaran la pertenencia no le son oponibles. En
tal sentido, considero que no es necesario presentar la demanda
contra la entidad mencionada, la cual a pesar de que por
mandato legal tiene funciones de proteccin de los bienes
baldos de la nacin y de adjudicar los mismos a los cok nos que
durante cierto tiempo han venido usndolos econmicamente
con explotaciones agrcolas o pecuarias, no es sujeto de citacin
obligada a ese proceso, pues la ley no lo establece as y por eso
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
su participacin, aunque no est prohibida, no es obligatoria. Es

una facultad que emana de las mltiples funciones que la ley le
seala y que se relacionan con esta clase de bienes, pero para la
validez del proceso no es obligatoria su vinculacin como parte,
aunque como lo seala ahora en forma expresa el cdigo general
del proceso, si se requiere darle aviso de la iniciacin del
proceso.
Por eso considero que en la sentencia que ahora nos
ocupa, no poda encontrarse como fundamento para negar el
amparo la existencia de otra va para la proteccin de los
derechos vulnerados para sealar la improcedencia de la tutela,
y que precisamente se diga que al no haber sido citada la
entidad accionante en el proceso de pertenencia, esa otra va de
defensa es precisamente el recurso extraordinario de revisin,
que consideran viable en razn de no haber citado a dicha
entidad pblica al proceso.
Lo anterior precisamente, porque si hubieran acudido a ese
remedio extraordinario, mi posicin y seguramente la de muchos
de los magistrados que conforman la sala, sera negar el recurso
extraordinario precisamente porque no era obligatoria su
vinculacin, lo que impide que ahora se proponga esa salida
para declarar la improcedibilidad del amparo a sabiendas de que
no sera un medio til de defensa, cuando la obligacin del juez
de tutela al negar un amparo es decirle al interesado cuando lo
manda a buscar otro medio de defensa, cul es ese medio y que
si no se garantiza que va a salir avante en sus pretensiones, es
necesario que lo indicado sea por lo menos posible y en este
caso lo ms seguro ser el fracaso de ese otro medio de defensa
que se le indica. Por eso no considero que enviar a la parte
actora al recurso extraordinario de revisin esperando que no le
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
ser til, es una forma inadecuada de negar el derecho, y mucho

menos, que existe la causal de revisin en su favor nicamente
porque la actora cree que debi ser citada.
Pero adems, considero que el fundamento central para el
estudio de la procedencia o no de la tutela invocada debi ser la
naturaleza del bien objeto de pertenencia, partiendo en lo
constitucional de la calificacin de bienes pblicos de propiedad
de la Nacin, y por ende de imprescriptibles, que le han dado,
tanto la constitucin de 1986 en su artculo 202, como la de
1991 en su artculo 102, y en lo legal partiendo de lo establecido
en el artculo 675 del Cdigo Civil: "Son bienes de la unin todas las
tierras que estando situadas dentro do los lmites territoriales, carecen de
otro dueo", norma que se incluy, no como mera presuncin
sino como un mandato legal, por lo que: no es procedente
ponerla en contraposicin a la presuncin, esta si mera
presuncin y solo de carcter legal que admite prueba en
contrario y no de derecho, que trajo el artculo 1o de la ley 200
de 1936 en favor de los particulares, que ocupan terrenos con
explotaciones agrcolas o pecuarias, las cuales deben conducir
no a ganar por prescripcin los bienes baldos sino a que el
estado por medio de las entidades competentes les hagan
propietarios; por medio de la adjudicacin que se convierte as
en otro modo de adquirir que se suma a los cinco enumerados
en el cdigo civil.
Esta afirmacin no tuvo discusin en la historia jurdica
del pas, mxime cuando existen numerosas normas que
siempre
han
pregonado
la
imposibilidad
de
obtener
por
usucapin los bienes del estado y algunas se refieren en

particular a los baldos, las cuales como se dijo, parten de la
constitucin misma y en varias oportunidades han sido objeto
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
de estudios de constitucionalidad (Ver sentencias C 595 de

1995; C 097 de 1996; C 530 de 1996; C 536 de 1997, entre
otras) en las cuales siempre han sido declaradas exequibles las
normas que imponen la imprescriptibilidad de los baldos.
As, en la sentencia T 488 de 2014, la Corte Constitucional
hace
un
resumen
de
las
normas
que
establecen
dicha
imprescriptibilidad y su anlisis de constitucionalidad:
"Mediante providencia C-595 de 1995 la Corte abord una demanda ciudadana contra varias
normas nacionales (Ley 45 de 1852[66], Ley 110 de 1912[67] y Ley 160 de 1994[68 ] que
consagraban la imposibilidad jurdica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a travs del
fenmeno de la prescripcin. En opinin del actor, la Constitucin actual no incluye en su artculo
332 la titularidad sobre los baldos, como si lo hacia la Carta anterior en el artculo 202-2. En tal
medida, el legislador no poda consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los
mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general. De forma
unnime, la Sala Plena declar la exequibilidad de las mencionadas normas. Resalt que en la
Constitucin Poltica existe una disposicin expresa que permite al legislador asignar a los bienes
baldos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artculo 63 superior que textualmente reza:
"Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Explic que dentro de los bienes de uso
pblico se incluyen los baldos y por ello concluy que "no se viol el Estatuto Supremo pues bien
poda el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos
baldos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusacin "[69].
Aunque la prescripcin o usucapin es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes
corporales, races o muebles que estn en el comercio, los terrenos baldos obedecen a una lgica
jurdica y filosfica distinta, razn por la cual estos tienen un rgimen especial que difiere del
consagrado en el Cdigo Civil. No en vano, el Constituyente en el artculo 150-18 del Estatuto
Superior, le confiri amplias atribuciones al legislador [70] para regular los asuntos relacionados
con los baldos, concretamente para "dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y
recuperacin de tierras baldas."
Para concluir en la misma previdencia que la nica forma

de adquirir los bienes baldos es por adjudicacin o ttulo
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
traslaticio de dominio proveniente del estado a travs de las

entidades autorizadas para hacerlo, pues a pesar de existir
normas antiguas en nuestra legislacin de manera velada o en
forma directa sealaban otros modos de adquirir para esos
bienes especiales del estado, y al respecto sealaban la
adjudicacin, la prescripcin o la ocupacin, debe advertirse que
casi siempre concluan en la imprescriptibilidad, y que cuando
se referan a la ocupacin, usaban la palabra en forma
gramatical y no jurdica, pues se referan al ingreso al bien y su
explotacin
como
requisitos
para
obtener
una
posterior
adjudicacin como se hizo en la ley 200 de 1936 y no a una

verdadera ocupacin jurdica como modo de adquirir, primero,
porque la ocupacin como modo se refiere a las cosas que no
pertenecen a nadie, y en el caso de los baldos siempre se ha
sostenido que pertenecen a la nacin, al menos como dominio
eminente; y segundo, porque el modo ocupacin confiere el
dominio directamente y en el caso de los baldos es apenas un
requisito que puede llevar a la adjudicacin, pero no da lugar al
derecho por s misma.
Se puede discutir en favor de la confusin que se ha
generado entre abogados litigantes y sus representados, como
tambin
en
los
jueces,
para
demandar
conceder
las
pertenencias agrarias sin analizar si se trata de bienes privados

o baldos, y en algunos casos prefiriendo aquella cuando son
baldos, a las dificultades interpretativas que pudo ocasionar la
aparicin en el mundo jurdico del procedimiento denominado
"SANEAMIENTO
DE
LA
PEQUEA
PROPIEDAD
RURAL"
establecido por el Decreto 508 de 1974 que permita la

adquisicin por prescripcin agraria de cinco aos de acuerdo
con la ley 4a de 1973, o la ordinaria o extraordinaria de acuerdo
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
con las normas del cdigo civil, y que tena como punto de
partida la necesidad de sanear la pequea propiedad rural
cuando quien la estaa explotando haba ingresado a ella
creyendo de buena fe que se trataba de un baldo cuando en
realidad no era as. Es ms, para que procediera la usucapin
era necesario que con posterioridad se demostrara que el bien
no era baldo sino de dominio privado, pero muchos creyeron
que se estaba construyendo otra forma distinta de ganar el
dominio sobre los bienes baldos.
Al respecto, es necesario dejar claro que ya desde mucho
antes se vena reconociendo desde el punto de vista legal y
constitucional la imprescriptibilidad de los baldos, como arriba
se afirm, pero que para cerrar toda discusin, la ley 160 de
1994 en su artculo 65 lo dice de manera tajante para quienes
no lo haba tomado en esa forma:
"Artculo 65. La propiedad de los terrenos baldos adjudicables, slo puede
adquirirse mediante ttulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a travs del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades pblicas en las que
delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldas, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Cdigo Civil, y frente a la adjudicacin por el Estado slo existe
una mera expectativa.
La adjudicacin de las tierras baldas podr hacerse por el Instituto mediante
solicitud previa de parte interesado o de oficio (...) "
Y as lo seala la Corte Constitucional en la sentencia T

488 de 2014, que a pesar de no ser de unificacin y de contener
un salvamento de voto que no afecta lo que se viene sealando
sino los aspectos colaterales de la sentencia, salvamento que
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
adems comparto en cuanto a esos efectos se refiere, si recoge lo

esencial en materia de imprescriptibilidad de los terrenos
baldos, y concluye que es procedente la tutela para proteger
esos bienes del estado frente a las sentencias que han acogido
las pertenencias demandadas por tratarse de bienes que son
absolutamente
obtencin
de
imprescriptibles,
su
dominio
es
cuyo
nica
camino
para
la
exclusivamente
la
adjudicacin por parte del estado. As concluye la memorada

sentencia sobre el tema:
"La disposicin que especficamente regula lo referente a los terrenos baldos, su adjudicacin,
requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71] por la cual se cree el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artculo 55 de esta norma
consagra inequvocamente que el nico modo de adquirir el dominio es mediante un ttulo
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el
ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
La precitada disposicin fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respald que
la adquisicin de las tierras baldas, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles
en general, no se adquiera mediante la prescripcin, sino por la ocupacin y posterior adjudicacin,
previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097
de 1996 reiter que "[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener
derecho a la adjudicacin de un terreno baldo, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podr conceder tal
beneficio ".
En esa medida, los baldos son bienes inenajenables, esto es, que estn fuera del comercio y
pertenecen a la Nacin, quien los conserva para su posterior adjudicacin, y tan solo cuando sta se
realice, obtendr el adjudicatario su ttulo de propiedad[72]. Ese mismo ao, al analizar la
constitucionalidad de la disposicin del Cdigo de Procedimiento Civil que prohbe el trmite de la
solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles [73], la Corte (C-530 de 1996) aval ese
contenido. Dentro de sus consideraciones, destac que siendo uno de los fines esenciales del Estado
la prestacin de los servicios pblicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los
cuales estn destinados para este fin. Esta limitacin en el comercio de los baldos tampoco
quebranta la igualdad en relacin con los bienes privados, sobre los cuales s procede la
prescripcin adquisitiva, por cuanto "quien posee un bien fiscal, sin ser su dueo, no est en la
misma situacin en que estara si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su
inters particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad: en el
segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares".
6.2.3. El trato diferenciado cobre los terrenos baldos que se refleja, entre otros aspectos, en un
estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibicin de llevar a cabo procesos de pertenencia y en
l a consagracin de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicacin administrativa,
responde a los intereses generales y superlativos que subyacen. "
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Por lo expuesto, y sin entrar en razones de orden poltico

sobre la bondad o no de buscar otros medios para asegurar el
ingreso de los campesinos a la tierra, porque considero que son
loables y que deben facilitarse para hacer efectiva la funcin
pblica de la propiedad, sobre todo en predios rurales pequeos
o que pertenecen a los verdaderos destinatarios de la reforma
agraria, y que esos derroteros constitucionales deben cumplirse
por el INCODER o por los entes oficiales que hagan sus veces,
cuando atendiendo los mandatos de la ley 200 de 1936 y otras
normas que la adicionan y reforman, y en general los mandatos
de la Constitucin Poltica que ordena la promocin de las
formas de acceso a la propiedad de la tierra por los campesinos.
(Artculo 64), debo partir para afrontar lo referente a la tutela
que hoy se estudia, de la imprescriptibilidad de los bienes
baldos, y por lo tanto, de la imposibilidad de que dichos bienes
sean obtenidos mediante procesos de pertenencia ante los
jueces, sea sta agraria o comn, pero adems, que si se
procede por este medio, se incurre en procedibilidad del amparo
de tutela por violacin de normas sustanciales y por la
existencia de un defecto orgnico porque el juez careca de
competencia funcional para adelantar y fallar el referido proceso.
En ese sentido dejo mi salvamento de voto, advirtiendo que
lo procedente era la confirmacin de la sentencia que concedi
el amparo invocado por las razones que he expuesto y que
coinciden con las del Tribunal de primera instancia, es decir,
entrando en el fondo del asunto para discutir la naturaleza del
bien sobre el cual se obtuvo la propiedad por prescripcin.
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
LVARO FERNANDO GARCA RESTREPO

Magistrado

ACLARACIN DE VOTO
MAGISTRADA MARGARITA CABELLO BLANCO
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Con el respeto debido a la mayora de la Sala, a

continuacin consigno las razones por las cuales aclaro mi
voto en la decisin adoptada en el proceso identificado con
la radicacin precedente.
1.- El INCODER alega que el estudio que hizo el
juzgado accionado sobre la naturaleza jurdica del bien raz
objeto del sub lite, es altamente deficiente, dado que al
carecer de antecedentes registrales, titulares de derechos reales
[] o titulares inscritos, ello podra llevarlo a inferir que se trata
de un baldo.
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Por ende, esgrimi, no obstante que en su sentir el

predio con alta probabilidad s detenta la apuntada
condicin, se omiti su vinculacin.
2.- As las cosas, si el INCODER tiene la certeza de que

el inmueble objeto de pronunciamiento es baldo, aparte de
tener a su alcance la posibilidad de ejercitar, contra la
sentencia proferida en el asunto sub examine, el recurso
extraordinario de revisin de que tratan los preceptos 379 y
siguientes del Cdigo de Procedimiento Civil, cual fue el

argumento de la Sala, sobre el cual estoy de acuerdo y me
uno al proyecto presentado, goza de otros medios de
proteccin.
3.- En mi criterio, si no tiene la referida entidad
seguridad de la calidad de baldo del predio, cuenta,
conforme al artculo 48 numeral 1 -y normas sucesivas- de
la Ley 160 de 1994, [p]or la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisicin de tierras, se reforma el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones,
con la posibilidad de activar la actuacin administrativa all

regulada, tendiente a [c]larificar la situacin de las tierras desde
el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido
o no del dominio del Estado.
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
3.1.- En esa tramitacin, en que ha de darse la

presencia de los titulares del bien adjudicado en la
sentencia de pertenencia, la providencia de culminacin es
susceptible de ser rebatida.
En primer orden, a travs del recurso de reposicin a
que alude la norma 50 ejsdem en los trminos del Cdigo
Contencioso Administrativo.
Y, en segundo lugar, mediante la accin de revisin ante
el
Consejo
de
Estado,
Sala
de
lo
Contencioso
Administrativo, en nica instancia.

3.2.- Por supuesto, la resolucin que se adopta en la
mentada actuacin administrativa, al ser registrada en el folio
de
matrcula
inmobiliaria
correspondiente,
tiene
la
virtualidad de romper los alcances erga omnes de la

providencia que declara la prescripcin adquisitiva a favor
del
usucapiente,
comoquiera
que
las
sentencias
as
obtenidas sobre dichos predios, no son oponibles a la

Nacin, de donde claramente surge, itrase, la presencia de
otra ruta de resguardo para los intereses del aludido ente
estatal.
Y es que, tal inoponibilidad, deviene a causa de que los
aludidos fallos estimatorios van en contra de toda la
legislacin que dice que los baldos son imprescriptibles,
cardinalmente el artculo 407 de la ley de ritos civiles, que
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
positiv sobre el tpico que la declaracin de pertenencia no

procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las
entidades de derecho pblico.
4.- Por lo asentado, considero no es posible inobservar

la amplia residualidad que opera en este asunto, toda vez
que existen otros mecanismos de defensa que permiten la
efectiva salvaguarda de los intereses del INCODER, a ms
que
en
lo
precisamente
decidido
no
se
observa
la
materializacin de un yerro protuberante, mvil por el que

los dems aspectos que se tocaron en el pronunciamiento
del que hago esta claridad, a mi juicio, resultan de sobra.
Ello, tanto ms, si no se olvida que el INCODER an
no tiene la certeza de que el bien sea baldo; que, adems,
las otras vas, atrs demarcadas, son protectoras de sus
derechos; que tampoco es factible, so pretexto de un
presunto baldo, afectar los derechos del poseedor, vencedor
en la pertenencia, y quien detenta y explota el predio, por lo
que es preferible dejar el proceso en firme y discutir el
punto por otros cauces, incluidos la va administrativa, por
cuanto que en caso de llegarse a la conclusin de que el
inmueble finalmente no ostenta dicha calidad, lo propio
solamente
conllevara
someter,
sin
necesidad,
al
prescribiente a todo un nuevo litigio, que ya curs, dada la

existencia, se repite, de las dems sendas de defensa con
que cuenta aquella entidad estatal, ya apuntadas.
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
5.- En los anteriores trminos dejo la aclaracin aqu

manifestada, considerando que la Corte nicamente debi
denegar el amparo instado a secuela de su improcedencia,
derivada
llanamente
por
configurarse
el
presupuesto
general de la subsidiariedad.
Fecha ut supra.
MARGARITA CABELLO BLANCO

Magistrada
ACLARACIN DE VOTO STC5201-2016
Radicacin n 85001-22-08-003-2015-00235-01
Bogot D.C., veintitrs (23) de mayo de dos mil
diecisis (2016).
Si bien comparto la determinacin tomada por la Sala,
en el sentido de revocar la sentencia del a quo que concedi
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
el amparo constitucional formulado, para negarlo, por

contar el accionante con otras herramientas judiciales propicias
para obtener el resguardo de los derechos fundamentales, hago la
siguiente aclaracin:
1.-
La tutela, de conformidad con el artculo 86 de la
Constitucin Poltica, est instituida para la proteccin

inmediata de los derechos fundamentales, consistente en
impartir una orden a quien los vulnera de cesar el proceder
censurable, ya sea obrando de determinada manera o
abstenindose de hacerlo.
Sus efectos son interpartes y, cuando se concreta a las
resoluciones judiciales, de manera alguna puede constituir
una intromisin en el desempeo de las atribuciones de las
autoridades, ni el desconocimiento de la autonoma e
independencia de la rama, que estn contempladas como
principios rectores en el artculo 5 de la Ley Estatutaria de
la Administracin de Justicia.
No corresponde, por ende, a una tercera instancia o
una oportunidad adicional de replantear aspectos pasados
por alto, con la anuencia de las partes, ya que de aceptarlo
se afectaran a su vez garantas de orden superior como el
debido proceso o la cosa juzgada.
En CC T-319/12, se resalt como
() a pesar de que las actuaciones de las autoridades judiciales
estn soportadas en los principios de autonoma, independencia,
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Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
acceso a la justicia y legalidad, y que las mismas se ajustan a

las disposiciones que protegen los derechos constitucionales y
legales de todos, la Corte Constitucional ha advertido que, en
algunos casos, dichas decisiones judiciales pueden desconocer
los derechos fundamentales, por lo que estos pronunciamientos,
que en principio son tenidos como verdaderas vas de derecho,
dejan
de
serlo
pasan
ser
autnticas
causales
de
procedibilidad de la accin de tutela contra providencias

judiciales.
Lo que record la Sala en STC2413-2016, al precisar que

[l]a reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en lnea
de principio, que este amparo no es el medio idneo para
censurar decisiones de ndole judicial; slo, excepcionalmente,
puede acudirse a esa herramienta, en los casos en los que el
funcionario
adopte
alguna
determinacin
con
ostensible
desviacin del sendero normado, sin ecuanimidad y apoyado en

el capricho o en la subjetividad, a tal punto que estructure va de
hecho, y bajo los postulados de que el afectado concurra
dentro de un trmino razonable a formular la queja, y de que no
disponga de medios ordinarios y efectivos para lograrlo (CSJ
STC, 3 de Mar. 2011, Rad. 00329-00).
2.-
Quiere
decir
que
la
funcin
del
fallador
constitucional no es otra que la de verificar si se dan o no

las causales de procedibilidad que ameritan el resguardo
pedido para impartir la orden correctiva, pero sin que
trascienda a la formulacin de hermenuticas con alcances
generales o la fijacin de polticas, ni mucho menos a la
51
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
interpretacin de los pronunciamientos cuestionados, a

ttulo de complemento.
3.-
Ese es precisamente el reparo a la providencia,
puesto que establecido como qued que el Incoder puede

proponer los reparos sustento del presente ruego, a travs de la accin
de revisin, estatuida en las reglas 379 y 380 del Cdigo de
Procedimiento Civil, o bien acudiendo a la gida del Cdigo general del
Proceso, arguyendo la no vinculacin alegada y respetando los
trminos fijados para su interposicin en el precepto 381 ibidem, esa
razn era ms que suficiente para establecer su improcedencia al
tenor del inciso 3 del canon 86 de la Constitucin Poltica, en
concordancia con el numeral 1 del precepto 6 del decreto 2591 de
1991.
4.-
Como en este caso el accionante tiene un
mecanismo idneo para plantear las dudas que le asisten

sobre la pertenencia que sali avante, sin que se evidencie
una garrafal equivocacin del fallador constitutiva de
causal de procedibilidad especial, lo ms que debi
hacerse era resaltar eso. No era dable profundizar en
conceptos que, sin desconocer ni discutir su trascendencia
o relevancia, terminan convirtindose en una intromisin en
la autonoma judicial.
5.-
De ah que el anlisis de los artculos 1 y 2 de la
Ley 200 de 1936, 675 del Cdigo Civil, 3 de la Ley 48 de

1882, 61 de la Ley 110 de 1912, 65 de la Ley 160 de 1994 y
407 del Cdigo de Procedimiento Civil, modificado por el 1
del decreto 2282 de 1989, es excesivo y superfluo.
52
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Ello es as porque se trata de temas propios de juicios

de pertenencia, reivindicatorios o donde se discuta el
derecho de dominio, sin que siquiera se expongan como
desatinos del juzgador convocado que abran paso al
resguardo, mxime cuando se configura la causal de
improcedencia advertida de entrada, esto es, otro camino
para buscar el enderezamiento de lo omitido.
6.-
As mismo, la conclusin de que en el asunto bajo
examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera

prescrito por la accionante para la declaracin de pertenencia, es
baldo, constituye una regla ajena a los precedentes de la
Corte en los casos semejantes, donde se cuestiona un

descuido manifiesto en las decisiones al sopesar las
probanzas, sin que se exija la verificacin de la calidad del
bien involucrado.
7.-
Tambin preciso que en otras ocasiones en que el
Incoder busc dejar sin efecto usucapiones decretadas por

autoridades judiciales, sin su intervencin, sali avante su
aspiracin por la valoracin de un deficiente material
demostrativo, abiertamente lesivo de intereses superiores y
de orden pblico, por constituir una va de hecho, sin dar
trascendencia a las causales de procedibilidad.
Fue as como en STC15027-2014, en la que se cit la
CC T-488 de 2014, se dijo que
53
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
() debido a la evidencia de la incursin del funcionario en una

va de hecho, pues decidi adjudicar un predio presuntamente
baldo sin valorar adecuadamente el acervo probatorio, se hace
necesaria la intervencin del juez constitucional, sin que pueda
supeditarse la prosperidad del amparo, se itera, por el
incumplimiento de un requisito de procedibilidad de la accin de
tutela, por cuanto est en juego el patrimonio del Estado y ha
sido reiterada la jurisprudencia que ha descrito la imposibilidad
jurdica de adquirir por medio de la prescripcin el dominio
tierras de la Nacin, en concordancia con lo dispuesto en el
artculo 65 de la ley 160 de 1994.
Lo que tambin aconteci en las STC 16151 y 16714

de 2014; 2628, 2973, 10474, 10720, 13435, 14853 y 16972
de 2015.
8.-
Reexaminado ese punto y acorde con los iniciales
planteamientos, hoy me aparto de esas conclusiones para

afirmar que, en los casos como el examinado, la entidad
pblica que aduce no haber sido citada o vinculada, como
era obligatorio, tiene a su alcance el recurso extraordinario
de revisin, lo que deviene en su fracaso por subsidiaridad.
9.-
Queda as aclarado mi voto.
FERNANDO GIRALDO GUTIRREZ

Magistrado
54
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
SALVAMENTO DE VOTO
Con el debido respeto por los H Magistrados que

conforman la Sala mayoritaria que REVOC la decisin, en
virtud de la cual se ampar al Instituto Colombiano
de
desarrollo rural INCODER, me permito salvar mi voto

respecto de la providencia referida.
Adems de compartir las razones expuestas en el
salvamento de voto de los H. Magistrados, Doctores lvaro
Fernando Garca Restrepo y Ariel Salazar Ramrez, sealo
como motivos de disenso el que la decisin de la que
respetuosamente me aparto, echa de menos el rgimen
jurdico del bien objeto de pronunciamiento judicial, aduce
la necesidad de la intervencin del INCODER otorgndole
una calidad litisconsorcial que ni la antigua ni la nueva ley
procesal le atribuye, afirma la procedencia de la va ritual
extraordinaria
del
recurso
de
revisin
extiende
improcedentemente - una significacin y oponibilidad a las

presunciones legales del Cdigo Civil y de la ley 200 de
1936, a bienes que como los baldos, son completamente
ajenos a aquellas.
55
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
De otro lado, respetuosamente estimo que la providencia

de la que me aparto plantea, sin autorizacin legal, una
sinonimia
entre
explotacin
material
posesin,
fenmenos cuya significacin tiene especfica delimitacin y

precisin tanto en el Cdigo Civil como en el rgimen
normativo de la titularidad estatal.
Igualmente, es motivo de discrepancia, el hecho de que se
permita predicar la viabilidad de un modo de adquirir como
la prescripcin que slo tiene cabida respecto de la
titularidad particular, no de la titularidad estatal, y que
adicionalmente se desconozca la existencia de un nuevo
modo de adquirir propio para la adquisicin de baldos
como la adjudicacin que se conforma con dos elementos:
uno objetivo que es la ocupacin material del predio no
posesin- y otro jurdico, traducido en la manifestacin
unilateral
de
voluntad
de
la
administracin
(acto
administrativo) en el que luego de verificar las condiciones

legales, decide adjudicar el derecho sobre el baldo.
Adicional a ello, la providencia de la que respetuosamente
me separo, pierde de vista la nocin de patrimonialidad y la
extra patrimonialidad en el Estado y la precisin de las
relaciones del Estado con sus administrados; obvia el
concepto de dominio pblico y su definicin; omite el
examen de la procedencia o no de la posesin y prescripcin
en el Rgimen jurdico del dominio pblico; no precisa el
concepto de baldos y prescinde de dar la razn
de la
56
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
ubicacin de estos bienes en la propiedad pblica del

Estado, a lo que se suma la ausencia de contrastacin de la
propiedad pblica y la propiedad privada del Estado con la
propia de los particulares para poder concluir
sobre la
viabilidad de la prescripcin o de la adjudicacin.

Por lo dems, las diligencias a que aluden los artculos 48
y ss de la ley 160 de 1994 respecto de la clarificacin de la
propiedad, deslinde y recuperacin de baldos por parte de
la entidad pblica competente, no eximen de la acreditacin
de la calidad de propiedad particular en el proceso
jurisdiccional de pertenencia.
El desarrollo de todos y cada uno de los conceptos en que

apoyo mi salvamento es como sigue:
1. La patrimonialidad y la extra patrimonialidad en el
Estado.
Relaciones
del
Estado
con
sus
administrados
La providencia de la que me aparto, pierde de vista que no
siempre el Estado establece vnculos patrimoniales con los
habitantes del territorio, dado que sus relaciones con
aquellos pueden ser de tres clases:
- La primera, como Estado respecto de determinado tipo
de bienes pblicos, con poder de incardinar o subordinar
las conductas ajenas, relaciones que, por lo mismo, han de
gobernarse por reglas imperativas, en tanto normas de
57
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
derecho
pblico,
que
originan
una
categora
propia
denominada dominio pblico del Estado, en la que ejerce

su condicin y calidad de imperium, -actos jure imperii- y
por lo mismo dominante. La superioridad que otorga ese
poder al Estado y la consecuente desigualdad de los
destinatarios de las potestades es la nota que mejor
describe la institucin.
En este dominio, los bienes que lo integran suelen ser de
tres clases: Bienes de uso pblico general o incondicionado;
bienes de uso pblico especial o sometido a reglas o
condiciones y por ltimo, los bienes fiscales adjudicables.
No obstante pertenecer al mismo mbito genrico, dominio
pblico estatal, se gobiernan por reglas diferentes y
finalidades tambin distintas.
Los bienes de uso pblico general o incondicionado estn
destinados al uso de todos los habitantes sin que deban
cumplir ninguna condicin especial.
Por el contrario, los bienes de uso pblico especial o
sometido a regla o condicin, como el nombre lo indica, slo
permiten el uso de los asociados previa satisfaccin de
condiciones de diversa ndole. El pago de los peajes a
cambio del uso de la va pblica sometida a concesin
representa cabalmente esta figura.
Finalmente, los bienes fiscales adjudicables constituyen
una categora muy peculiar pues se conforma por una
especie de bienes llamados baldos que el Estado los tiene
58
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
propiedad y propsito especialsimo- con el exclusivo fin de

adjudicarlos a quienes demuestren ocupacin material,
en el lenguaje normativo, distinta en un todo a actos
posesorios de los que conducen a ganar por prescripcin
adquisitiva el dominio de bienes particulares y tambin al
modo ocupacin regulado en el C.C. previsto para los bienes
que carecen de dueo aparente o conocido, sencillamente
porque los baldos pertenecen al Estado tienen dueo y
adems
son
imprescriptibles
desde
antiqusima
data
normativa colombiana.- y slo l los adjudica luego de

verificar
el
cumplimiento
de
requisitos
de
ley.
Esta
denominacin de fiscales adjudicable ha sido prohijada en

la sentencia C-595/95 en cuanto expresa que Los baldos
son bienes pblicos de la Nacin catalogados dentro de
la categora de bienes fiscales adjudicables, en razn
de que la Nacin los conserva para adjudicarlos a
quienes
renan
la
totalidad
de
las
exigencias
establecidas en la ley.
- La segunda categora de la relacin del Estado con sus
administrados y los bienes, lo afirma como simple sujeto
de derechos- categorizacin no exenta de crticas- en
relacin
con
otro
tipo
de
bienes
denominados fiscales por naturaleza.
del
Estado
No obra en
ejercicio directo del poder pblico estatal. No tiene, por

regla general,
los privilegios
propios
del Estado.
Se
59
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
comporta aparentemente en pie de igualdad con los

particulares mediante relaciones de igualdad, de paridad,
cuyo mbito normativo suele adscribirse al derecho privado,
esto es, a reglas dispositivas o supletivas, que por lo mismo,
solo se aplican en ausencia de regulacin legal. Es a esta
categora a la que se llama dominio privado del Estado.
Cabe advertir que, en realidad, se trata de que el Estado
ya no acte respecto de unos determinados bienes en su
condicin de poder pblico, sino como un sujeto ms de
aquellos a los que el derecho privado les reconoce capacidad
para obligarse, en virtud de lo cual ejecuta actos jure
gestionis, pero sin perder determinadas potestades pblicas.
- La tercera relacin tiene lugar cuando el Estado acta en
cuanto tal, pero sin relacin directa o indirecta con los
bienes patrimoniales, que es a lo que algn sector llama
Dominio Eminente.
Consiste en una pura prerrogativa
pblica, poltica y soberana para ejercer los poderes de

control, organizacin, desarrollo y seguridad previstos en el
derecho internacional y en el orden jurdico interno.
Algunos16 lo afirman como el poder que tiene el Estado
sobre la totalidad del territorio de su jurisdiccin.
Es precisamente a este poder de regular jurdicamente la
vida colectiva e individual mediante el establecimiento de
reglas jurdicas de superior jerarqua, coercibles, pblicas y
vinculantes, a lo que se reconoce como dominio eminente,
Rodrguez, Libardo, Derecho administrativo, general y colombiano, 14 ed.
pgina 340, Editorial Temis, 2005
16
60
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
en un todo ajeno a la titularidad estatal. Tiene un carcter

extrapatrimonial y es por lo mismo, extrao a los conceptos
definitorios o estructurantes de la titularidad patrimonial
del Estado, de los bienes.
A
la
anterior,
que
puede
llamarse,
genricamente,
propiedad estatal, se alza contrapuesta otra propiedad,

precisamente la de los particulares, a la que se le denomina
por algunos dominio particular de sujetos distintos del
Estado o dominio de los particulares, para diferenciar
as los dos mbitos del dominio o propiedad: el pblico o
estatal con sus segmentos pblico y privado, y el particular.
En esta ltima caben sin duda la materializacin de
modos
tales
como
ocupacin,
accesin,
tradicin,
prescripcin, creacin, etc., pero no, en todo caso, la

adjudicacin que es funcin exclusiva del Estado.
Justamente esa notable diferencia entre uno y otro
mbito, impone abordar el concepto del dominio pblico en
el que cobra exacto sentido la imprescriptibilidad de los
baldos.
2. La nocin de Dominio pblico: Definicin
El dominio pblico es una institucin propia del derecho
pblico, en tanto se orienta a regular la administracin de
los bienes que han de destinarse al uso de todos los
habitantes del territorio sin ninguna limitante distinta al
inters general y al orden pblico, como ocurre con las
61
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
plazas, parques o puentes que a manera de ejemplo enlista

el Cdigo Civil.
Como est dicho, el dominio pblico igualmente puede
autorizar
el uso especial de algunos bienes, previa
satisfaccin
de
los
reglamentos
administrativos
la
obtencin de un permiso, concesin o licencia; o tambin

puede atribuir propiedad bajo condicin resolutoria en lo
relativo a los denominados bienes fiscales adjudicables.
Esta
sola
estructura
proscribe
tajantemente
la
posibilidad de la prescripcin adquisitiva en todas y cada

una de las categoras que comprende: en los bienes de uso
pblico general o incondicionado, pues reira con el
destino colectivo la permisin de actos posesorios, de suyo
excluyentes de utilizacin por terceros distintos al propio
poseedor; los de uso especial o condicionado porque siguen
siendo afectos al uso general a cambio de la satisfaccin de
un requisito y caen por tanto dentro de la rbita
prohibitiva respecto de la prescripcin contenida en el
artculo 2519 del C.C; y, finalmente, en lo concerniente a
los baldos, en tanto el legislador anticipadamente excluy
la posesin para reconocer en la ocupacin diferente al
modo as previsto denominado en el C..C. la condicin para
el procedimiento del acto administrativo de adjudicacin
por parte de la entidad pblica competente, respecto de la
cual slo hay mera expectativa pero nunca presuncin de
propiedad, sencillamente por improcedencia de la posesin.
62
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
3. Rgimen jurdico del dominio pblico

A lo anterior se suma que el rgimen jurdico del dominio
pblico es exorbitante, no solo porque excede el marco
normativo ordinario de las relaciones patrimoniales de los
particulares, sino tambin porque tiene implcito un sistema
propio de proteccin de esa titularidad, caracterizado
principalmente por su recuperacin oficiosa, la existencia
de acciones populares para su proteccin, la exigencia de
inventarios oficiales sobre su nmero y extensin y una
amplia gama de potestades sancionatorias para quienes
infrinjan
dichas
reglas,
lo
mismo
que
para
la
administracin cuando incumpla su deber de tuicin o

superivigilancia.
Es, adems, un rgimen jurdico de connotacin e
interpretacin restrictiva, en el sentido de que solo puede
predicarse del dominio pblico, nada ms.
Como es apenas obvio, el rgimen jurdico del dominio
pblico es propio del derecho pblico, el cual, en virtud de
su destino y titularidad, ha dado a los bienes que lo
integran
el
carcter
de
incomerciables,
inalienables,
inembargables, imprescriptibles, no susceptibles de posesin,

lo cual marca la ostensible diferencia con el llamado
dominio privado del Estado. De all que se le reconozca
como
una
categora
jurdica
de
rgimen
jurdico
excepcional.
63
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
No se olvide que el derecho de propiedad del dominio

pblico del Estado es sustancialmente diferente al derecho
de propiedad de los particulares, pues en ste ltimo, su
poder jurdico confiere facultades materiales y jurdicas.
Las primeras son prerrogativas para usar y gozar,
mientras que las jurdicas autorizan a disponer del bien, ya
en sentido amplio -transferencia del dominio-, ya en sentido
restringido -gravmenes, garantas o limitaciones propias
como el uso, la habitacin, el usufructo, etc.-.
El derecho de propiedad del dominio pblico del Estado
llamado por algunos derecho real administrativo, no
tiene la extensin ni la finalidad del derecho de propiedad
de los particulares.
Ntese que esta titularidad difiere esencialmente de la del
derecho privado. Por ms que el Estado aparezca como su
propietario, en realidad no es ms que un vigilante de su
conservacin y de su uso conforme a la filosofa que lo rige,
es decir, la de permitir este ltimo a todos los habitantes.
Se trata de una police de la conservacin del dominio
pblico, entendiendo por tal como lo ensea Pierre Bon 17:
los poderes que corresponden a ciertas autoridades
administrativas
de
hacer
cumplir
los
reglamentos
penalmente sancionados con el objeto de proteger la

integridad material de ciertas dependencias del dominio
pblico, como tambin el respeto de su afectacin.
Esta
El Dominio Pblico ante el Derecho Administrativo Francs, Revista Chilena de

Derecho, Vol. 25 N 2, pp. 309 y ss
17
64
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
plice de la conservacin del dominio pblico se distingue

desde muchos puntos de vista de la plice clsica, es decir,
de la plice del orden pblico.
La doctrina generalizada ha acuado el nombre de
derecho de tuicin o de supervigilancia para advertir que las
facultades de uso y goce no tienen la misma significacin
que en el dominio particular.
Tampoco la enajenacin. Esta siempre tiene restricciones.
Una de las ms caracterizadas es la atribucin de esa
competencia a autoridades administrativas que ha de
ejercer,
como
es
apenas
obvio,
mediante
actos
administrativos, previa verificacin de condiciones legales.

En este derecho real administrativo, el uso y el goce son
cargas estatales en pro de los asociados. Es decir, tienen
por finalidad adjudicarlos para promover el desarrollo rural
y el emprendimiento econmico del ocupante no poseedor-.
No
se
trata
en
realidad
de
una
excepcin
la
inalienabilidad del dominio pblico, sino de un mecanismo

administrativo que autoriza la adjudicacin del bien bajo
condicin resolutoria.
Es justamente esa funcin adjudicante que la ley atribuye
al Estado respecto de los baldos, la que impone que en esta
materia el Estado pueda afirmar tal calidad para negar la
viabilidad de actos posesorios y la consecuente prescripcin
adquisitiva.
65
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Por lo dems, ese dominio de tuicin o supervigilancia

en el resto del dominio pblico integrado por bienes de uso
pblico general o incondicionado (calles, plazas, puentes, en
el lenguaje del cdigo civil) y en los bienes de uso pblico
especial o condicionado, tiene la finalidad exclusiva de
mantener el uso y goce colectivos, lo cual confirma la
imprescriptibilidad absoluta de la totalidad de los bienes
que integran el dominio pblico.
As las cosas, resulta forzoso admitir que el derecho de
tuicin o supervigilancia se escinde en dos propsitos
esenciales: en el uso pblico, mantener los bienes en
condiciones que satisfagan el propsito de la utilizacin
colectiva con o sin condicin, y en los bienes fiscales
adjudicables, baldos, evitar que se obvie el modo de la
adjudicacin administrativa por el de cualquier otro previsto
en el derecho privado.
Como sistema adicional de proteccin, el orden jurdico
los ha cualificado como inembargables e imprescriptibles,
valga la reiteracin.
Son inembargables, precisamente porque como sostiene
la Corte Suprema Nacional Argentina, La ratio iuris que
impide el embargo de bienes del dominio pblico est en la
falta de autoridad y jurisdiccin por parte de los jueces
para cambiar el destino de aqullos, ya que tal cambio
incumbe a la Administracin18.
Fallos, 48:200; 121:37, citado por Jose Roberto Dromi. DROMI, Instituciones
de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1973
18
66
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Sobre la imprescriptibilidad, debe sealarse que en

Colombia estaba perfectamente permitida la prescripcin de
los bienes del dominio privado del Estado segn el artculo
2517 del C. C., en cuanto sealaba que Las reglas relativas
a la prescripcin se aplican igualmente en favor y en contra
de la nacin, del territorio, de las municipalidades, de los
establecimientos y corporaciones y de los individuos
particulares que tienen la libre administracin de lo suyo.
La disposicin original del numeral 4 del artculo 413,
posterior numeral 4, artculo 407 conforme a la reforma del
decreto 2282 de 1989, fue tajante: La declaracin de
pertenencia
no
procede
respecto
de
bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de

derecho pblico.
Por
el
contrario,
el
dominio
pblico
siempre
fue
imprescriptible en trminos del artculo 2519 ibdem que

adverta especficamente que Los bienes de uso pblico no
se prescriben en ningn caso.
Aunque es ampliamente conocido el cuestionamiento en
control de constitucionalidad a tales disposiciones, vale
reiterar que la primera de ellas, fue demandada en accin
de inconstitucionalidad y la Corte Suprema de Justicia
mediante sentencia No. 18 del 4 de mayo de 1989, M.P.
Hernando Gmez Otlora, la encontr conforme con la
Constitucin.
67
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Tambin
la
tradicin
jurisprudencial
de
la
Corte
constitucional que no excluye los baldos- resalta la

imprescriptibilidad de los bienes estatales.
En efecto, la sentencia C-595/95 reconoce su calidad
imprescriptible en cuanto seala que Bien poda el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la
imprescriptibilidad de terrenos baldos, como en efecto lo
hizo. Si la prescripcin adquisitiva o usucapin es un modo
de adquirir el dominio de los bienes corporales, races o
muebles, que estn en el comercio, al igual que los dems
derechos reales, por haberse posedo durante el tiempo y
con
las
condiciones
sealadas
por
la
ley,
la
imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la

propiedad de tales bienes, as se hayan ocupado durante
largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las
tierras baldas, cuyo rgimen difiere del consagrado en el
Cdigo Civil. Corresponde al legislador regular lo relativo a
la adjudicacin de tierras baldas y, en consecuencia, bien
poda
consagrar
indispensable
la
ocupacin
previa
para
obtenerla,
sin
como
violar
requisito
precepto
constitucional alguno. Si la adjudicacin de baldos tiene

como objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas
naturales,
las
necesidades
del
ocupante
posterior
adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes

carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones
econmicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de
68
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
personas jurdicas, satisfacer necesidades colectivas y de

servicio pblico en favor de la comunidad, nada se opone a
que se prohba la transferencia a otras personas de la
ocupacin para efectos de la adjudicacin, a diferencia de la
suma de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata
de bienes prescriptibles.
Posteriormente, en la Sentencia C-530/96, advirti que
Hoy
da
los
bienes
fiscales
comunes
bienes
estrictamente fiscales son imprescriptibles. Lo relativo a los

bienes
pblicos
de
uso
pblico:
siguen
siendo
imprescriptibles, al igual que los fiscales adjudicables que

tampoco
pueden
adquirirse
por
prescripcin.
No
se
quebranta la igualdad, porque quien posee un bien fiscal, sin

ser su dueo, no est en la misma situacin en que estara si
el bien fuera de propiedad de un particular. En la medida en
que se impide que los particulares se apropien de los bienes
fiscales, se asegura o garantiza la capacidad fiscal para
atender las necesidades de la comunidad. No hay accin
para que se declare que se ha ganado por prescripcin el
dominio de un bien que la ley declara imprescriptible, porque
no hay derecho.
4. La nocin de Bienes baldos. Definicin legal
Como est dicho, los bienes fiscales adjudicables
denominados baldos-
integran el dominio pblico del
Estado con una finalidad especfica: la de ser adjudicados

por el Estado. De all su precisa denominacin, la que
69
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
adems apareja como consecuencia inmediata que la

jurisdiccin no tenga competencia en esta materia. Slo la
administracin mediante acto administrativo, que es lo que
da origen a un nuevo modo de adquirir el derecho de
propiedad, justamente denominado adjudicacin.
La titularidad estatal sobre tales bienes no est
sometida a duda. As lo ensea la historia normativa
colombiana, que reconoce que los bienes baldos, estn
constituidos por ... todas las tierras que estando situadas
dentro de los lmites territoriales carecen de otro dueo,
segn la definicin del artculo 675 del Cdigo Civil, que
mantiene su vigencia, dado que, como lo ha sealado la
Corte Constitucional19, ni la Constitucin de 1886 ni la de
1991 contienen definicin expresa.
En efecto, la referencia constitucional de 1886 a los
baldos, en lugar de advertir en qu consisten, se limita a
adscribir su titularidad, al igual que las de las minas y
salinas, a la Repblica de Colombia, segn su artculo 2022.
La propia Constitucin de 1886, defiri a la ley, al
congreso, la competencia para regular todo lo referente a la
apropiacin, adjudicacin y recuperacin de tierras baldas,
lo cual fue reiterado en la Constitucin de 1991, en su
artculo 150-21, pero sin que, se hiciera mencin expresa,
como en la Constitucin anterior, a la circunstancia de que
19
Sentencia C-536/97
70
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
tales bienes son propiedad pblica de la Nacin 20, no

obstante lo cual, la Corte Constitucional concluy que los
baldos nacionales siguen perteneciendo a la Nacin, dado
que en lugar de alusin expresa y detallada, como ocurra
en
la
anterior
Constitucin,
formul
un
criterio
omnicomprensivo, el de territorio, para afirmar, como lo

hace su artculo 102, que "el territorio, con los bienes
pblicos que de l forman parte, pertenecen a la Nacin".
Mltiples disposiciones posteriores reiteran su rgimen
jurdico especial. Entre ellas, el Decreto 2664 de 1994,
Decreto 0982 de 1996, Decreto 1777 de 1996, etc.
Es
precisamente
este
antecedente
jurisprudencial,
constitucional y normativo, el que impone procesalmente

acreditar que el bien es de titularidad particular, pues en el
evento de no acreditarse ello, ha de concluirse que es
baldo. Una especie de propiedad residual.
Por idntica razn, la demanda contra indeterminados,
como ocurri en el presente caso, no contribuye cabalmente
a atribuir la propiedad para, sobre esa base, acudir a la va
jurisdiccional de ser propiedad particular-, o al trmite
administrativo
de
ser
propiedad
estatal
para
la
correspondiente adjudicacin.
Justamente por ello, mi disenso del fallo referido estriba
en que creo que quien pretenda adquirir por prescripcin, lo
primero que debe acreditar es que el bien admite la
20
Sent. C-595/95.
71
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
posesin material del artculo 762 del C.C. Es esa la base

sobre la cual debe construirse cualquier discusin y
cualquier decisin.
En el presente caso, la demanda contra indeterminados
no prueba absolutamente nada. Por el contrario, esa
indeterminacin debe conducir inexorablemente a concluir
que al no probarse la propiedad particular, residualmente
pertenece al Estado bajo la categora de bien fiscal
adjudicable.
5. Razn de ser de la ubicacin de los baldos como
integrantes de la propiedad pblica del Estado
Razones de tipo histrico legislativo permiten situar
los baldos como bienes del dominio pblico del Estado.
En efecto, la relacin de bienes baldos que efectuaba el
Cdigo Fiscal permita ubicarlos all. No hay duda que al
identificar los baldos con las costas desiertas del territorio,
las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, las
islas de los ros o lagos navegables por buque de ms de
cincuenta toneladas y las mrgenes de los ros navegables,
salvo el derecho que tengan los particulares por ttulo
traslaticio de dominio, implica una conexin directa con el
dominio pblico del Estado, es decir, con la dominialidad
como algunos la denominan.
El propio Cdigo fiscal permita aplicarlos igualmente al
pago de la deuda pblica, a concesiones a cultivadores, al
fomento de obras pblicas, a la amortizacin de ttulos de
72
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
concesin
de
baldos,
al
servicio
pblico
nacional,
departamental o municipal, y a objetos especiales que

determine la ley.
6. El concepto de dominio privado del Estado. Notas

jurdicas esenciales.
Opuesto al dominio pblico del Estado se erige el dominio
privado del mismo.
Se integra con los denominados bienes fiscales por
naturaleza, constituido tanto por bienes muebles como
inmuebles y admite las ms diversas clasificaciones legales,
doctrinarias y jurisprudenciales, tales como fungibles,
divisibles,
presentes,
futuros,
singulares,
universales,
comerciables, apropiables, alienables, lo mismo que alusin

directa a derechos reales y personales, todos connotados
por la imprescriptibilidad como comn denominador y por
un rgimen jurdico propio.
As por ejemplo, tanto en el dominio pblico como en el
privado del Estado hay inmuebles, pero al paso que en el
primero son inalienables, -con la salvedad especial de la
adjudicabilidad
de
los
baldos-
en
el
segundo
es
perfectamente posible la realizacin de un negocio jurdico

de enajenacin, previa observancia de las formalidades
legales.
Conforme con ello, la trascendencia del tema, si bien
tiene que ver con los bienes que integran esa propiedad, se
73
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
radica mayormente en el rgimen jurdico, y en los actos o

restricciones
que
este
imponga
para
su
adquisicin,
enajenacin, limitacin, transferencia, etc.

No hay duda que los bienes fiscales por naturaleza son
aquellos radicados en cabeza del Estado en cualquiera de
sus formas de organizacin, es decir, de aquellos entes o
patrimonios que la Constitucin Poltica o la ley otorgan
personalidad y capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones afectados o destinados a la prestacin de
servicios pblicos.
En tal virtud, cualquier entidad pblica con personalidad
jurdica puede tener en su patrimonio privado bienes
fiscales por naturaleza. La lista es supremamente amplia.
Se elabora sobre la base de reconocer que estn destinados
a la prestacin de un servicio pblico de los que competen
al Estado.
Este dominio privado del Estado tiene como notas
esenciales
a)
Se trata de un dominio peculiar del Estado, similar en
cuanto a sujeto de derechos, no igual en lo relativo al

rgimen jurdico, al que tienen los particulares sobre sus
bienes.
Las
reglas
que
lo
gobiernan
no
restringen
su
comerciabilidad o enajenabilidad, y en eso son similares a

los de los particulares, razn por la cual pueden ejercerse
sobre ellos las facultades materiales y jurdicas derivadas
74
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
del derecho de propiedad, es decir, enajenar en sentido

amplio, o, en sentido restringido, al igual que usar, gozar
disponer de ellos, con las limitaciones del derecho pblico,
el derecho ajeno y los fines del servicio.
No obstante, la normativa que rige esa propiedad, en
principio est prevista en reglas de derecho pblico, esto
es, la Constitucin, el Plan de desarrollo, el Plan de
adquisiciones y muy especialmente, el Estatuto General de
Contratacin de la Administracin Pblica, esto es, la ley
80 de 1993, y en lo no previsto en sta ltima, en las
disposiciones civiles y comerciales pertinentes como lo
autoriza su artculo 13.
b) El uso de los bienes fiscales por naturaleza no est
destinado a todos los habitantes, en tanto se trata de
verdaderos instrumentos o herramientas de que se vale el
Estado para la prestacin de servicios pblicos y la
satisfaccin de necesidades colectivas.
En el caso de los edificios, escuelas y granjas, es posible
que se permita el acceso al pblico, pero ello no equivale al
uso
comn
filosficamente
de
todos
orientada
los
la
habitantes
generalidad
al
del
que
est
dominio
pblico. O, en otras palabras, permitir el acceso del

pblico a un bien fiscal por naturaleza no le muta su
calidad jurdica de dominio privado del Estado ni lo
convierte en bien del dominio pblico.
75
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
c) La privatizacin jurdica de tales bienes, puede

operarse por disposicin constitucional, legal o acto
administrativo, a la ltima de las cuales algn sector de la
doctrina llama artificial.
d) El dominio privado del Estado no permite, a diferencia
del
pblico,
el
uso
de
tales
bienes
de
manera
incondicionada o general. Siempre es especial y reglado y

puede ser gratuito u oneroso.
e) El uso por los particulares siempre es temporal, dado
que el uso prevalente es el aplicado a la satisfaccin de
intereses generales.
f) La nocin de dominio privado, es la herramienta que el
Estado ha encontrado para vincular determinados bienes al
trfico jurdico econmico, con miras a garantizar no slo la
prestacin de servicios pblicos, sino tambin de obtener
frutos civiles o naturales en la utilizacin de algunos de
ellos.
g) Los bienes pertenecientes al dominio privado del
Estado, aunque no se vinculan con el uso directo e
inmediato de los asociados, son instrumentos para el cabal
cumplimiento de las tareas propias del Estado y constituyen
su activo patrimonial, su patrimonio fiscal que, como tal,
tiene la aptitud de producir rendimientos financieros o
servir de garanta a las obligaciones contradas por aqul.
h) El rgimen jurdico del dominio privado es mixto. En
lo no previsto en la Ley 80 que es el Estatuto propio para la
76
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
adquisicin, conservacin, limitacin y enajenacin del

dominio privado, han de aplicarse las disposiciones civiles o
comerciales y la autonoma de la voluntad, como lo
prescriben los artculos 13 y 41 de la Ley 80.
Es precisamente por su destino y titularidad, que se les
ha
conferido
el
carcter
de
alienables,
embargables,
imprescriptibles, no susceptibles de posesin, comerciables

y enajenables, cuya significacin ha quedado expuesta en
precedencia, y que constituye precisamente la ostensible
diferencia con el llamado dominio pblico del Estado.
Este
rgimen
jurdico,
como
regla
general,
no
es
exorbitante, es decir, no est por fuera de la rbita jurdica

propia u ordinaria de los bienes de los particulares, que es
quiz lo que hace decir a algn sector de la doctrina que se
administran como lo hacen los particulares con los suyos,
lo cual ha merecido las matizaciones y precisiones anotadas
en lneas anteriores.
No obstante, no se pierda de vista que en materia negocial
estatal, la caducidad, la interpretacin, modificacin e
interpretacin unilateral, la reversin y el tratamiento de
ofertas nacionales hacen parte de la gama de poderes
excepcionales que sirven para romper la paridad como nota
definitoria de los relaciones negociales privadas. En este
sentido si cabe afirmar su exorbitancia.
i) Vale reiterar que los actos de enajenacin, transferencia
o limitacin tales como venta, hipoteca, usufructo, fiducia,
77
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
censo, embargo, anticresis, servidumbres del Cdigo Civil,

es decir, en inters particular, son admisibles respecto de
los bienes del dominio privado del Estado pero bajo las
reglas procesales y finalsticas del estatuto contractual
estatal o las disposiciones especiales.
j) Tambin proceden algunas medidas cautelares respecto
del dominio privado, lo cual es ajeno a los bienes del
dominio pblico del Estado.
k) El marco jurdico del dominio privado est acorde, por
va general, con el principio de paridad propio de las
relaciones jurdicas de los particulares. En l la regla no es
de supraordinacin, es decir, para ordenar las conductas de
los habitantes en relacin con dichos bienes, sino de
coordinacin de la voluntad suya con la de los particulares
o
de
otras
entidades
pblicas
convenios
interadministrativos- mediante reglas pblicas de libre

concurrencia para la seleccin de proponentes, como
postulado general.
l) El estatuto jurdico que define los bienes fiscales por
naturaleza es el Cdigo Civil. Su artculo 674, inciso final
prescribe que Los bienes de la Unin cuyo uso no
pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes
de la Unin o bienes fiscales, en oposicin a los bienes de
la Unin de uso pblico o bienes pblicos del territorio, que
refiere su inciso segundo a aquellos cuyo uso pertenece a
78
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
todos los habitantes de un territorio, como el de calles,

plazas, puentes y caminos.
Conforme al citado texto, tanto el dominio pblico como el
privado,
corresponde
la
categora
genricamente
denominada Bienes de la Unin. La diferencia estriba en

que el uso corresponda o no a todos.
As, por ejemplo, son bienes de la unin (nombre
genrico y dominio pblico) de uso pblico o bienes pblicos
del territorio, si el uso pertenece a todos los habitantes de
un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos.
Pero tambin son bienes de la Unin (nombre genrico y
dominio privado) los bienes de la Unin o bienes fiscales,
cuando
su
uso
no
pertenece
generalmente
los
habitantes, segn el citado artculo 674.

m) La adquisicin de estos bienes del dominio privado del
Estado no tiene modos especiales o diferentes a los
previstos en el derecho privado, aunque s procedimientos
de seleccin propios y de derecho pblico. Solo es viable
acudir a la licitacin pblica, concurso de mritos,
seleccin abreviada, contratacin directa y contratacin de
mnima cuanta, para determinar, con apoyo en criterios
tcnicos y econmicos, cul es la propuesta ms favorable
para la Entidad.
Ello no obsta para que la tradicin, accesin, ocupacin o
prescripcin,
sean
herramientas
idneas
para
ganar
derechos reales con destino al dominio privado del Estado.
79
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Tampoco hay restriccin para que el ttulo sea gratuito u

oneroso, singular o universal, por acto entre vivos o por
causa de muerte.
Como ya se seal, este rgimen de la adquisicin de
derechos patrimoniales es, quiz, el nico punto en el que
no se presentan diferencias muy notorias entre el dominio
particular y el dominio privado del Estado.
Conclusin
1. Consecuencia de todo lo expuesto, es mi criterio que la
discusin en esta materia supera lo atinente a si debe
citarse al Incoder o a la entidad estatal que haga sus veces,
pues la condicin esencial para determinar la procedibilidad
de la prescripcin adquisitiva sobre un determinado bien,
es establecer si el mismo es susceptible de posesin y no el
carcter litisconsorcial de un sujeto, -por lo menos no en
este
caso-
puesto
que
este
ltimo
aspecto
queda
completamente relevado del thema decidendum no slo por

la anterior normativa procesal sobre la materia, sino
tambin por la precisa prescripcin del numeral 6 del
artculo 375 del Cdigo general del proceso que permite
afirmar que no se trata de una verdadera notificacin del
auto admisorio sino simplemente de una orden para que en
la misma providencia
En el caso de inmuebles, (.) (se
ordene) informar de la existencia del proceso a la

Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto
Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad
80
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Administrativa Especial de Atencin y Reparacin Integral a

Vctimas y al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC)
para
que,
si
lo
consideran
pertinente,
hagan
las
manifestaciones a que hubiere lugar en el mbito de sus

funciones. La negrita, cursiva y subraya es ajena al texto
original.
A la anterior conclusin permite arribar igualmente su
numeral 10 en cuanto previene que La sentencia que
declara la pertenencia producir efectos erga omnes y se
inscribir en el registro respectivo. Una vez inscrita nadie
podr demandar sobre la propiedad o posesin del bien por
causa anterior a la sentencia.
En
ningn
caso,
las
sentencias
de
declaracin
de
pertenencia sern oponibles al Instituto Colombiano de

Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de su
competencia.
Sin duda, esta ltima previsin es una salvaguarda que el
legislador ha establecido en pro del mantenimiento del
carcter imprescriptible de los baldos para los eventos en lo
que, como en el presente caso, la sentencia decide declarar
la prescripcin adquisitiva sobre un bien ajeno a ese
rgimen.
2. La base esencial de la discusin no es procesal. Es
estrictamente sustantiva en lo concerniente a la titularidad
y a la imprescriptibilidad o no del bien.
81
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Y ello, porque los bienes de uso pblico siempre fueron

imprescriptibles. Tambin los baldos segn una larga
tradicin normativa contenida en disposiciones tales como
la ley 48 de 1882 que en su artculo 3 dispuso que
Las tierras baldas se reputan bienes de uso pblico, y
su propiedad no se prescribe contra la Nacin, en ningn
caso, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 2519
del Cdigo Civil."
Tambin el ya citado Cdigo Fiscal, ley 110 de 1912 que
en su artculo 61 advirti que
El dominio de los baldos no puede adquirirse por
prescripcin".
Finalmente, la Ley 160 de 1994 mantiene el espritu y
finalidad de la legislacin anterior al sealar en su artculo
65 que
La propiedad de los terrenos baldos adjudicables, slo
puede adquirirse mediante ttulo traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a travs del Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, o por las entidades pblicas en las que
se delegue esta facultad.
"Los ocupantes de tierras baldas, por ese solo hecho, no
tienen la calidad de poseedores conforme al Cdigo Civil, y
frente a la adjudicacin por el Estado slo existe una mera
expectativa".
De otro lado, la sentencia C-595/95 reconoce su calidad
imprescriptible en cuanto advierte que Bien poda el
82
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la

imprescriptibilidad de terrenos baldos, como en efecto lo
hizo. Si la prescripcin adquisitiva o usucapin es un modo
de adquirir el dominio de los bienes corporales, races o
muebles, que estn en el comercio, al igual que los dems
derechos reales, por haberse posedo durante el tiempo y con
las condiciones sealadas por la ley, la imprescriptibilidad
significa que no es posible adquirir la propiedad de tales
bienes, as se hayan ocupado durante largo tiempo, que es
precisamente lo que ocurre con las tierras baldas, cuyo
rgimen difiere del consagrado en el Cdigo Civil.
Estas
circunstancias
son
las
que
imponen
necesariamente precisar, sin margen de duda, si el bien

efectivamente corresponde a la propiedad particular para
derivar de ello su prescriptibilidad, lo cual no puede
establecerse
con
apoyo
en
la
magnfica
generosa
presuncin del artculo 762 del C.C.

Por lo dems, los bienes del dominio privado del Estado,
en un todo distinto a los baldos, fueron prescriptibles hasta
el 1 de julio de 1971 cuando la totalidad de la titularidad
estatal se torn imprescriptible en atencin a la reglas del
artculo 413 del C de P. Civil.
3 La regla del numeral 6 del artculo 375 del Cdigo
general del proceso inhibe tajantemente la viabilidad de la
promocin de la va extraordinaria de la revisin al amparo
hipottico- de la causal 7 del artculo 380 del C de P. Civil
83
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
equivalente a idntico numeral en el artculo 355 del Cdigo

general del proceso, sencillamente porque se trata de
informar al Incoder, no de notificarle el auto admisorio
de la demanda.
3.
Las
presunciones
propias
del
derecho
privado,
especialmente en lo concerniente a la posesin, las estimo

impredicables en materia de baldos, no slo por la
imprescriptibilidad de este tipo de bienes sino tambin
porque el artculo 762 del C.C las refiere a bienes de
propiedad particular exclusivamente.
4. Por lo dems, las diligencias a que aluden los artculos
48 y ss de la ley 160 de 1994 respecto de la clarificacin de
la propiedad, deslinde y recuperacin de baldos por parte
de la entidad pblica competente, no eximen de la
verificacin y acreditacin de la calidad de propiedad
particular del bien debatido en el proceso jurisdiccional de
pertenencia.
En los anteriores trminos dejo fundamentado mi
salvamento de voto con las razones que en mi opinin
constituan la base para mantener la decisin que conceda
la tutela constitucional.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
84
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Magistrado
85
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
SALVAMENTO DE VOTO
Con el mayor
respeto
hacia los Magistrados que
suscribieron la providencia, me permito discrepar de la

decisin que adopt la Sala, con sustento en las razones
expresadas en el proyecto de sentencia que present en un
asunto similar, las cuales expongo a continuacin:
() aunque la accin de tutela no tiene el propsito de sustituir o
desplazar a los funcionarios a quienes constitucional y legalmente
corresponde
dirimir
los
conflictos
que
se
encuentran
bajo
su
competencia, es procedente cuando la vulneracin recae sobre derechos

de superior valor, en cuyo caso no es admisible desconocer dicha
realidad sustancial y negar su examen so pretexto de la desatencin de
requerimientos instrumentales, sin reparar, adems, en el grave
perjuicio que entraara mantener una decisin judicial contraria al
ordenamiento jurdico.
2.2. Por otra parte, el INCODER no tiene actualmente un medio de
defensa judicial diferente que resulte idneo y eficaz para debatir los
hechos en que sustenta la violacin y reclamar su salvaguarda por va
de restablecer el orden jurdico que considera transgredido.
En efecto, si se pensara en el recurso extraordinario de revisin,
debe repararse en que desde su configuracin por los canonistas en la
Edad Media hasta su consagracin en nuestro actual Cdigo de
Procedimiento Civil, se ha caracterizado por su naturaleza excepcional,
extraordinaria, limitada y taxativa, de ah que su admisibilidad se
concreta a los casos en los que la controversia fue dirimida por medios
intolerablemente injustos, los cuales constituyen hechos nuevos y
distintos a los que debieron ser expuestos y analizados en las
86
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
instancias.
En ese sentido, se ha expresado que:
En virtud de su naturaleza restringida o limitada, para la
procedencia de la revisin no basta que la sentencia haya sido
irregularmente proferida o se pretenda que est mal fundada; su
admisibilidad se subordina a la expresa invocacin de causas precisas
sealadas en la ley y no por simple mal juzgamiento. No estar, pues,
avenida con la naturaleza excepcional del recurso la conducta del juez
que, so pretexto de velar por la recta aplicacin del derecho, rebase los
lmites objetivos que la ley ha puesto al recurso de revisin; al ampliar
de su propia cuenta tales limitaciones, siembra el desconcierto y la
inseguridad, y de paso desvirta los fines de la revisin.21
Por tales razones, los errores o deficiencias en la valoracin de
las pruebas, la indebida aplicacin normativa, o aspectos como la falta
de claridad en torno de la naturaleza prescriptible de un predio, es
decir, si este es privado o baldo, no pueden ser aducidos como motivos
de revisin.
Los
reclamos
dirigidos
atacar
la
fundamentacin
argumentativa y razonabilidad de la sentencia, o a discutir el tema

sustancial objeto de la controversia, tambin resultan extraos a ese
instrumento.
As lo ha sealado la Corte al sostener que las apreciaciones
erradas, por valorar mal las pruebas o interpretar errneamente los
contratos, o no aplicar una regla de derecho o aplicarla indebidamente
o interpretarla torcidamente, no constituyen causas que autoricen la
revisin. (CSJ SC, 29 Abr. 1980; reiterada en CSJ SC 076, 11 Mar.
1991).
Explic que dicho instituto evidentemente excluye los errores de
21
MURCIA BALLN, Humberto. Recurso de Revisin Civil. 1981, p. 125.
87
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
juicio ataederos con la aplicacin del derecho sustancial, la

interpretacin de las normas y la apreciacin de los hechos y de las
pruebas que le pueden ser imputados al sentenciador (CSJ SC, 22
Sep. 1999, Rad. 7421)
Son innumerables las decisiones que, a semejanza de las que
vienen de citarse, han insistido en que una deficiente o errnea
valoracin de los medios materiales de conviccin no autorizan jams
la procedencia de la revisin, pues tal vicio no se subsume en ninguna
de las causales previstas en el artculo 380 de la ley procesal.
Es ms, en toda la tradicin jurisprudencial de esta Corporacin
no existe un solo caso en el que el mencionado recurso haya
prosperado por la supuesta causal de deficiente motivacin de la
sentencia, que en este caso se relaciona con la falta de verificacin de
la calidad o naturaleza de imprescriptible de un bien objeto de
pertenencia, lo que es explicable porque en la prctica no se configura
algn motivo de los establecidos por la norma, pues, por su esencia
misma, los errores de argumentacin en que incurren los jueces -y la
ausencia de motivacin o deficiencias en esta- escapan a su mbito de
aplicacin.
En la solicitud de amparo, el INCODER afirm que el estudio
realizado por el juzgado acerca de la naturaleza jurdica del predio es
altamente deficiente, por tanto inobserva que el bien carece de
antecedentes registrales, titulares de derechos reales sobre el predio o
titulares inscritos, lo cual podra llevarlo a inferir que se trataba de un
bien baldo de la Nacin, y que el sentenciador inaplic la norma que
precepta que esos bienes son de carcter imprescriptible, de lo cual se
deduce que la censura recae sobre la valoracin de las probanzas y la
motivacin del fallo, cuestionamientos que no encuentran apoyo en las
88
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
causales establecidas en el artculo 380 del Cdigo de Procedimiento

Civil.
Los nicos mecanismos en que podra pensarse son los de
Clarificacin
de
la
propiedad
Recuperacin
de
baldos
indebidamente ocupados o apropiados establecidos en el artculo 48

de la Ley 160 de 1994 y reglamentados primero por el Decreto 2663 de
1994 y despus por el Decreto 1465 de 2013 que los ajust al Cdigo
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 2011). El objeto del primero es clarificar la situacin
jurdica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para
identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el
saneamiento de la propiedad privada (art. 39 Dcto. 1465/13) y del
segundo recuperar y restituir al patrimonio del estado las tierras
baldas adjudicables, las inadjudicables y las dems de propiedad de
la Nacin, que se encuentren indebidamente ocupadas por los
particulares (artculo 36, ibdem).
Sin embargo, es necesario reparar en que, por una parte segn lo
preceptuado por el artculo 86 de la Constitucin Poltica, el requisito de
subsidiariedad de la accin de tutela est supeditado a la inexistencia
de otro medio de defensa judicial y los indicados instrumentos no
tienen ese carcter sino que corresponden a unos
procedimientos
administrativos especiales agrarios 22, y por otra en que no existe la

relacin directa entre la herramienta defensiva y la efectividad del
derecho que se exige para que la primera pueda considerarse idnea y
eficaz (T-097 de 2014), toda vez que a travs de esas actuaciones no es
posible lograr que la determinacin judicial presuntamente constitutiva
De acuerdo con el artculo 2 del Decreto 1465 de 2013, dichas actuaciones
pueden adelantarse de oficio o a solicitud de los procuradores agrarios, de cualquier
entidad pblica, de las comunidades u organizaciones campesinas o de cualquier
persona natural o jurdica; quienes podrn intervenir en el procedimiento iniciado.
22
89
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
de va de hecho, sea dejada sin valor ni efectos jurdicos.

En consecuencia, ninguna otra va, adems del amparo
constitucional, le quedaba a la entidad para invocar la proteccin de
derechos superiores, pero an si as fuera, es decir, en el hipottico
evento de existir otro medio de defensa judicial, el estudio del amparo
se torna obligatorio porque la vulneracin denunciada afecta intereses
que no son particulares sino de toda la comunidad, relacionados con la
proteccin del patrimonio de la Nacin.
3. La sentencia proferida en la primera instancia de este trmite
constitucional no advirti que el yerro cometido por el juzgador
accionado en la valoracin de los medios de prueba recaudados y su
omisin de decretar otras de oficio, justificaba la procedencia de la
tutela, dado que se incurri en un defecto fctico que solo es susceptible
de correccin por esta va.
En efecto, ningn anlisis realiz el sentenciador respecto a si

haba lugar a establecer que el fundo era de propiedad particular; si se
trataba de un baldo adjudicable susceptible de adquirirse por el modo
de la ocupacin bajo la presuncin establecida en el artculo 1 de la
Ley 200 de 1936, o si era un predio que nunca sali del dominio del
Estado y en consecuencia, de carcter imprescriptible.
El inmueble pretendido carece de antecedente registral segn se

desprende del certificado expedido por el Registrador de Instrumentos
Pblicos de Paz de Ariporo, en el cual indic que: ()
() 3.1. De acuerdo con lo estatuido por el numeral 5 del artculo

407 del Cdigo de Procedimiento Civil, norma aplicable a la fecha de
presentacin de la demanda de pertenencia y salvo lo dispuesto en el
90
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
artculo 52 de la Ley 9 de 1989 respecto de la usucapin sobre

viviendas de inters social23, a dicho libelo debe acompaarse un
certificado del registrador de instrumentos pblicos en donde consten
las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a
registro, o que no aparece ninguna como tal... (se resalta), salvo que se
trate de los casos sealados .
El primero, es decir aquel que indica los titulares de derechos

reales principales, es el que se conoce como certificado de tradicin y
libertad que contiene la historia jurdica del predio desde la apertura
del folio de matrcula inmobiliaria, en tanto el segundo, que expresa que
no aparece ningn titular, corresponde al denominado certificado
negativo o especial. A esta ltima modalidad, corresponde el que fue
aportado por los actores.
La certificacin del Registrador de Instrumentos Pblicos -ha

dicho la Sala- est destinada a cumplir mltiples funciones, entre ellas:
dar cuenta de la existencia del inmueble; permitir que se establezca
quin es el propietario actual; proporcionar informacin sobre los
titulares inscritos de derechos reales principales contra los cuales ha de
dirigirse la demanda; instrumentar la publicidad del proceso, pues el
artculo 692 del Cdigo de Procedimiento Civil instituye la inscripcin
de la demanda como medida cautelar forzosa en los procesos de
pertenencia; contribuir a garantizar la defensa de las personas que
pudieran tener derechos sobre el inmueble, y hacer las veces de medio
para la identificacin del inmueble pues los datos que all se consignan
sirven para demostrar si el predio pretendido realmente existe, como
Esa norma exime de la obligacin de aportar el certificado en los casos en que no

sea posible, en los cuales no ser necesario sealar como demandado a una
persona determinada, y el juez de la causa debe oficiar al registrador para que
expida dicho documento, pero solo es aplicable a este tipo de pertenencias.
23
91
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
tambin para saber si es susceptible de ser ganado por prescripcin

(CSJ SC, 4 Sep. 2006, Rad. 1999-01101-01).
3.2. Es posible que tal como lo contempla la norma citada, en

dicho documento no aparezca ninguna persona como titular de
derechos reales principales, e incluso es probable que el predio no
cuente con un folio de matrcula inmobiliaria, ya sea porque hace parte
de otro de mayor extensin; no tiene antecedente registral de actos
dispositivos en vigencia del sistema implementado a partir del Decreto
1250 de 1970; o por cuanto corresponde a un terreno baldo
adjudicable con explotacin econmica (art. 1 Ley 200 de 1936).
Tal circunstancia, esto es, la de no contar con un antecedente

registral no constituye, en modo alguno, un obstculo para la admisin
de la demanda, ni para adelantar la accin, como tampoco de ella
puede colegirse que el inmueble es un terreno baldo, lo que equivaldra
a desconocer la existencia de bienes privados respecto de los cuales no
se ha realizado una formalizacin e inscripcin de la cadena de ttulos
traslaticios del dominio.
Esa es la posicin que ha asumido la jurisprudencia de esta

Corporacin al puntualizar que ... no es vlido sostener que, ante la
ausencia de titulares de derechos reales en el certificado de registro
inmobiliario correspondiente, ste tenga que considerarse como baldo,
ni tampoco que si la ley autoriza en esas condiciones el inicio del
proceso de pertenencia es para que en l se acredite por el actor que se
dan las condiciones de los artculos 3o. y 4o. de la Ley 200 de 1936...
y para iniciar el proceso de pertenencia no es indispensable la
existencia de titulares de derechos reales sobre el predio objeto de la
92
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
pretensin, ni que ste se halle inscrito en el respectivo registro

inmobiliario (CSJ SC, 31 Oct. 1994, Rad. 4306).
De no figurar persona alguna como titular de derecho real, el

proceso se adelanta contra personas indeterminadas, situacin
plenamente aceptada por el ordenamiento jurdico, sobre la cual se ha
indicado lo siguiente:
() As se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de
declaracin de pertenencia estar conformado por la persona o
personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de
derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo
o habitacin- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificar del auto
admisorio de la demanda, permitindoles iniciar la correspondiente
defensa de sus derechos. Si en ese documento no se seala a nadie
con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se
dara lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra
personas indeterminadas.
() Puede suceder que en relacin con el bien exista total certeza
por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos
derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas
no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo
respectivo
donde conste que no aparece ninguna persona como
titular de derechos reales sujetos a registro. Caso en el cual podr

admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse
curso a la actuacin en los trminos sealados en el Cdigo de
Procedimiento Civil. (C-275 de 2006).
La proteccin de las personas indeterminadas citadas al proceso

se garantiza a travs del emplazamiento que en forma obligatoria debe
93
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
realizarse,
sin
que
eso
conlleve
necesariamente
una
decisin
estimatoria de las pretensiones, porque en virtud de sus atribuciones

constitucionales
legales,
el
juez
siempre
deber
valorar
el
cumplimiento de los requisitos fijados por el legislador para la

prescripcin adquisitiva de la propiedad, entre los cuales se encuentra
el de que se pueda adquirir por el modo de la usucapin, es decir, que
sea susceptible de apropiacin privada o prescriptible.
Son las circunstancias de cada caso en particular las que

determinarn si un inmueble que carece de antecedente registral es de
dominio privado, o corresponde a un bien fiscal adjudicable como lo
son los terrenos baldos, los cuales estn afectados al cumplimiento de
una finalidad de inters pblico, y en la valoracin que al efecto se
realice es primordial el anlisis de aspectos como la naturaleza agraria
o urbana del bien, la poca de inicio de la posesin, el tipo de
prescripcin adquisitiva alegada, los actos posesorios ejecutados, la
extensin superficiaria del fundo y la normatividad vigente, de modo
que no es posible asentar reglas absolutas en defensa del carcter
privado del predio, como tampoco de su calidad de pblico.
4. Tratndose de predios agrarios, condicin que se predica del

bien pretendido por los demandantes de la pertenencia y que el
INCODER considera baldo, son diversas las normas que han regulado
lo concerniente a su ocupacin, posesin y propiedad, estableciendo
regmenes distintos en cuanto al instituto de la prescripcin adquisitiva,
los cuales resear la Sala comenzando desde el ao 1936 en atencin
a la vinculacin de esas regulaciones con el caso que se analiza.
4.1. Ley 200 de 1936:
94
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
El artculo 1 de esa regulacin, modificado por el artculo 2 de

la Ley 4 de 1973, establece:
Se presume que no son baldos, sino de propiedad privada, los

fundos posedos por particulares, entendindose que dicha posesin
consiste en la explotacin econmica del suelo por medio de hechos
positivos propios de dueo, como las plantaciones o sementeras, la
ocupacin con ganados y otros de igual significacin econmica.
El cerramiento y la construccin de edificios no constituyen por s

solos pruebas de explotacin econmica pero s pueden considerarse
como elementos complementarios de ella. La presuncin que establece
este Artculo se extiende tambin a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotacin econmica
del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este,
aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el
ensanche de la misma explotacin. Tales porciones pueden ser
conjuntamente hasta una extensin igual a la mitad de la explotada y
se reputan posedas conforme a este Artculo (se destaca).
El artculo 4 del Decreto 059 de 1938 precis que la

enumeracin de hechos positivos propios de dueo que trae el
artculo 1o. de la Ley 200 de 1936 no es taxativa sino por va de
ejemplo y, en consecuencia, toda otra forma de explotacin econmica
que se manifieste por medio de hechos positivos propios de dueo,
tiene los mismos efectos jurdicos, que atribuyen el artculo 1o. y dems
disposiciones de la Ley 200 de 1936, a las plantaciones o sementeras
y a la ocupacin con ganados.
95
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Sobre dicha presuncin iuris tantum, esta Corporacin ha

sostenido que significa que el terreno baldo viene a pertenecer a quien
lo haya posedo econmicamente (CSJ SC, 31 Ene. 1963, G.J. T. CI
2266, pg. 36 a 49), inferencia que es la que armoniza con el inciso 2
del artculo 762 del C.C., segn la cual el poseedor es reputado dueo,
mientras otra persona no justifique serlo, y como lo ha dicho en forma
insistente la Corte, la figura que instituye el artculo 1 de la ley 200 de
1936 bajo la forma de una presuncin, es el modo constitutivo de la
ocupacin, porque si a la Nacin le basta la posesin econmica de la
tierra balda para considerarla o presumirla de dominio particular,
quiere decir que es suficiente esa sola posesin para adquirir la
propiedad de los baldos, a menos que el colono se haya establecido en
tierras no susceptibles de ocupacin por hallarse reservadas o
destinadas por la Nacin a un uso o servicio pblico, sobre las cuales
no puede darse una posesin creadora de derechos (G.J., CI, pg. 44)
(CSJ SC, 28 Ago. 1995, t. CCXXXVII, V. 2, p. 615; se destaca).
De ah que se haya indicado que por el modo constitutivo de la

ocupacin, dicho fundo le pertenece a quien lo ha posedo. Basta
entonces esa sola ocupacin de la tierra balda en la forma exigida en
la ley, para que surja el derecho de propiedad en el colono, que debe
reconocer el Estado mediante la correspondiente resolucin de
adjudicacin, toda vez que el dominio de aquel se produce por virtud
del modo originario de la ocupacin. La resolucin administrativa de
adjudicacin en cuestin se limita, reitrase, a constatar y reconocer el
hecho preexistente de la ocupacin en las condiciones exigidas por el
artculo 1 de la ley 200 de 1936, ya consumada real y materialmente,
por todo lo cual la inscripcin de dicho acto en el registro pblico cumple
simplemente una funcin publicitaria (CSJ SC, 28 Ago. 1995, Rad.
4127; el subrayado es propio).
96
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
En su momento, explic la doctrina que la disposicin citada

consagraba una innovacin al rgimen de tierras primigeniamente
regulado por los artculos 675 y siguientes de la codificacin civil, al
invertir la presuncin de la propiedad de los inmuebles, pues a partir
de la Ley 200 de 1936, la posesin ejercida mediante la explotacin
econmica de un predio en la forma sealada por su artculo 1 permite
presumir el dominio privado y nicamente en ausencia de sta, el bien
poda tenerse como baldo.
Se dijo, entonces, que las modificaciones principales que

introdujo la Ley 200 de 1936 fueron la relativa a la presuncin que
ampara ahora la propiedad de los particulares, y no la del Estado; la
segunda, como consecuencia de la anterior, la referente a la persona
favorecida con la presuncin, es decir, los particulares, quienes, por lo
mismo, estn exentos, respecto de la Nacin, de la carga de la prueba
del dominio; y tercera la concerniente a una nueva calidad de la
posesin; que es la de ser econmica.24
En ese orden de ideas, se tiene claro que en virtud de la
presuncin de dominio consagrada a favor del particular en el artculo
1 de la citada ley en relacin con el fundo -sostuvo la Corte-,
sera al Estado a quien le correspondera acreditar, para enervar los
efectos de la accin petitoria en comento [pertenencia], que l no ha
salido nunca de su patrimonio, por cuanto sobre l recaera la carga de
la prueba en contrario. De manera que si el actor ejerce posesin
econmica sobre el predio rural pretendido en usucapin, en ningn
caso podr exigrsele acreditar que ese bien no es baldo por haber
salido del dominio del Estado y haber pasado a ser de propiedad
GMEZ, Jos J. Rgimen de Tierras (Ley 200 de 1936). Universidad Externado de
Colombia. Reimpresin. 1983.
24
97
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
privada, pues constituye un error desconocer que, demostrndose por

parte del usucapiente posesin econmica sobre el bien, en principio l
tiene la calidad de propietario, no slo cuando el proceso se adelanta
sin la comparecencia personal del Estado, sino cuando ste interviene
en esa forma discutindole dominio al actor (CSJ SC, 9 Mar. 1939,
G.J. XLVII, p. 798; CSJ SC, 31 Oct. 1994, Rad. 4306; CSJ SC, 28 Ago.
2000, Rad. 5448; nfasis agregado).
Se concluye que la aludida presuncin consagra un principio de

prueba de dominio en favor del particular (CSJ SC, 31 Oct. 1994, Rad.
4306) y aunque no es de derecho sino legal (art. 1, Decreto 59 de 1958)
y por lo tanto puede ser desvirtuada, nicamente cedera ante la
prueba de que la explotacin econmica se ha realizado sobre un
terreno reservado o destinado para un uso o servicio pblico, cuya
naturaleza es la de ser imprescriptible, o la demostracin de que no se
ejerci la posesin calificada reclamada por la ley.
De lo contrario, es decir, si la explotacin econmica tuvo lugar

sobre un terreno rural, conforme a la citada ley se presume que no es
baldo, esto es, que sali del dominio de la Nacin y pertenece a quien
la explota, de modo que en este caso al actor le basta acreditar la
posesin en los trminos ya indicados del artculo 1 de la Ley 200 de
1936 para que se presuma dueo, y es al Estado a quien, en caso de
oposicin, le corresponde demostrar, en virtud de la presuncin de
dominio ya aludida y consagrada all en favor del poseedor
demandante, que el correspondiente bien no ha salido nunca de su
patrimonio (CSJ SC, 31 Oct. 1994, Rad. 4306).
En ese sentido, esta Corporacin, con anterioridad a la sentencia
citada, haba sostenido que:
98
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
La posesin econmica que consagra el artculo 1o. de esta ley

[200 de 1936] est referida a la presuncin de propiedad que establece,
en desarrollo de la presuncin general de dominio que estatuye el
artculo 762 del C.C., pero nicamente en relacin con la Nacin, puesto
que es para calificar las tierras as posedas, de propiedad privada y
no baldos. Se trata de una presuncin a favor de los particulares y en
contra de la Nacin, con que el art. 1o. reform la presuncin tradicional
de dominio establecida en el artculo 675 del C.C. y 44 del C.F. 25 (CSJ
SC, 22 Jun. 1956, G.J. T. LXXXIII, p. 74; CSJ SC, 31 Jul. 1962, G.J. T.
XCIX, p. 172).
Y aadi:
La ley 200 de 1936 no tiene aplicacin sino para definir lo
relativo al dominio territorial cuando se lo disputen el Estado y los
particulares y cuando en consecuencia, se enfrente el Estado a
cualquier
pretendido
propietario
para
disputar
su
dominio.
Precisamente para definir en esos casos la situacin jurdica de la

tierra y saber a quin corresponde en definitiva su dominio en las
presunciones sealadas en sus casos dudosos, establece la Ley 200
las presunciones que deben actuar en el campo de nuestro derecho
probatorio y que interesan, sobre todo, a la prueba del dominio
territorial. Antes de expedir la Ley 200 era difcil en la mayora de los
casos acreditar el dominio privado de las tierras, y de all que en casi
todos los litigios entre la Nacin y los particulares, stos salan
perdidosos en las controversias en que se disputaba acerca de la
propiedad territorial, para decidir si sta le perteneca al Estado en
calidad de baldo o a los asociados, por haber entrado vlidamente en
La primera de esas normas refiere que Son bienes de la Unin todas las tierras
que estando situadas dentro de los lmites territoriales carecen de otro dueo y la
segunda daba la misma definicin a los terrenos baldos, que en condicin de tales
pertenecan al Estado.
25
99
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
el patrimonio privado. A resolver estos conflictos obedeci la expedicin

del estatuto de la tierra (CSJ SC, 11 Ago. 1943, G.J. LVI, p. 46; CSJ
SC, 15 Jul. 1952, G.J. LXXII, p. 785, citadas en CSJ SC, 31 Oct. 1994,
Rad. 4306).
Citando la sentencia de 2 de septiembre de 1964, esta Sala
indic que si quien incorpora su trabajo a los baldos de la Nacin y los
mejora con edificaciones, plantaciones o sementeras que acrecienta la
riqueza publica, adquiere de inmediato el dominio de suelo, no por
transferencias alguna, sino por el modo originario de la ocupacin con
que el ordenamiento protege y respalda al poseedor econmico de
tierras sin otro dueo que el Estado y la adjudicacin posterior
encaminada a solemnizar la titularidad, ha de basarse en la prueba
que demuestre plenamente haberse cumplido en las condiciones legales
del modo adquisitivo por ocupacin, no se comprende el por qu esa
misma consideracin, es decir, la de ser dueo que ostenta igualmente
el poseedor econmico de un predio rstico en los trminos del artculo
762 del C.C., no le es a ste en cambio suficiente para obtener la
declaracin de pertenencia en todos aquellos casos en que pruebe,
adems, que esa posesin se ha prolongado y con los dems requisitos
que exige la ley (CSJ SC, 31 Oct. 1994, Rad. 4306; el subrayado no es
del texto).
Por otra parte, la Ley 200 instituy una prescripcin adquisitiva

que coexiste con la ordinaria y la extraordinaria a que hacen referencia
los artculos 2528 y 2531 del Cdigo Civil, cuyos trminos de
consumacin fueron reducidos a veinte aos por el artculo 1 de la Ley
50 de 1936, y posteriormente a 5 y 10 aos por la Ley 791 de 2002.
Esa usucapin agraria especial se consagr en favor de quin,

creyendo de buena fe que se trata de tierras baldas posea en los
100
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
trminos del artculo 1 de esta ley, durante cinco (5) aos continuos,
terrenos de propiedad privada no explotados por su dueo en la poca
de la ocupacin, ni comprendidos dentro de las reservas de la
explotacin, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artculo.
Pargrafo: Esta prescripcin no cubre si no el terreno aprovechado o
cultivado con trabajos agrcolas, industriales o pecuarios y que se haya
posedo quieta y pacficamente durante los cinco (5) aos continuos y
se suspenden en favor de los absolutamente incapaces y de los
menores adultos (art. 12, modificado por art. 4 Ley 4 de 1973).
Del precepto se extrae que los requisitos para la prosperidad de

esa usucapin especial son los siguientes: (i) que recaiga sobre un
inmueble de propiedad privada; (ii) que el ocupante debe creer -de
buena fe- al momento de ocuparlo, que es baldo; (iii) que el propietario
no lo haya explotado econmicamente a la fecha de su ocupacin, ni
corresponda a una zona de reserva; (iv) el trmino es de 5 aos y (v)
que
el
poseedor
realice
la
explotacin
mediante
cerramientos,
plantaciones o sementeras, cultivos, ocupacin con ganados y actos de

similar significacin econmica (art. 1, Ley 4 de 1973), extendindose
la prescripcin adquisitiva nicamente a los espacios as explotados.
Por consiguiente, el prescribiente que invoca la anterior norma

como fundamento de sus pretensiones y demuestra en el proceso que
ha ejercido una posesin sobre el bien agrario consistente en actos de
explotacin econmica en los trminos del artculo 1 de la Ley 200 de
1936 con la creencia de que el bien es baldo, consolidando aquella por
el trmino de 5 aos en vigencia de esa ley, adems de estar
amparado por la presuncin de dominio privado contenida en ella, tiene
derecho a obtener la declaracin de pertenencia, sin que ninguna
persona pueda disputarle posteriormente su dominio.
101
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Lo anterior porque, siendo la usucapin un modo originario de

hacerse a la propiedad de las cosas ajenas (art. 765 C.C.) -ha
destacado esta Corporacin- se configura por los hechos, es decir,
cuando se cumplen los requisitos
propios que
la estructuran,
independientemente de que el poseedor haya o no demandado su

reconocimiento, o de que se hubiere resuelto favorablemente su
solicitud, mediante sentencia judicial en firme, providencia sta que es
meramente declarativa de haber operado la adquisicin, de ah que el
detentador de una cosa con nimo de seor y dueo se vuelve su
propietario, apenas cumple los requisitos legales necesarios para ello
(CSJ SC, 1 Sep. 2014, Rad. 2002-02246-01; se destaca).
A ese respecto se ha recalcado que la posesin pacfica, pblica
y no interrumpida por determinado nmero de aos, es el fenmeno
que engendra el ttulo y no la decisin judicial. Es injurdico sostener
que la prueba del dominio del prescribiente dimana exclusivamente de
la sentencia declarativa registrada a que se refieren los artculos 758 y
2534 del C.C., es decir, que ella es fundamento de una tradicin (CSJ
SC, 28 Feb. 1955).
Si el usucapiente no se acoge a la prescripcin adquisitiva de
corto tiempo, sino que acude a la ordinaria o a la extraordinaria
previstas en el Cdigo Civil, deber acreditar los elementos axiolgicos
de la accin (singularidad e identidad del bien y posesin material
pacfica y continua por el lapso previsto en la ley mediante actos
propios del dueo), y estar amparado por la presuncin del artculo 1
de la Ley 200, siempre que se consolide el trmino de usucapin en
vigencia de dicha reglamentacin.
102
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Tanto si se invoca la prescripcin agraria especial, como si es

aducida la ordinaria o la extraordinaria de la codificacin sustantiva, el
demandante no est exonerado de aportar el certificado del registrador
de instrumentos pblicos al que alude el numeral 5 del artculo 407
del estatuto procesal, que ser el de tradicin y libertad si el bien
tiene folio de matrcula inmobiliaria, o el denominado especial o
negativo en caso contrario, en el cual se especificar la circunstancia
de no figurar titulares de derechos reales principales, precisamente
porque el fundo carece de antecedentes registrales.
4.2. El Decreto 508 de 1974:
Estableci un procedimiento por la va abreviada para sanear el
dominio de pequeas propiedades rurales, entendindose por tales las
que no excedan de 15 hectreas, localizadas fuera de los lmites
legalmente determinados del rea de la respectiva poblacin (parg.
1, art. 1).
De acuerdo con lo estatuido por su artculo 1, el procedimiento
es aplicable a la prescripcin agraria, de que trata el artculo 4o. de la
Ley 4a. de 1973, que reform el artculo 12 de la Ley 200 de 1936 y a
las prescripciones ordinaria y extraordinaria, atribuyndose la
competencia para conocer el asunto al juez civil del circuito del lugar de
ubicacin del inmueble (artculo 2).
Segn el artculo 6, la persona que pretenda adquirir el dominio
por usucapin del tipo de fundo mencionado, deber haberlo posedo
en los trminos del artculo 1o. de la Ley 200 de 1936, durante el
tiempo exigido para cada tipo de prescripcin, es decir por cinco aos
si se invoca la prescripcin agraria especial; por diez aos si se trata de
la ordinaria consolidada antes de entrar en rigor la Ley 791 de 2002;
103
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
por veinte aos si es la extraordinaria que se consolid con

anterioridad a la vigencia de esa reglamentacin; por cinco aos si el
actor invoca la usucapin ordinaria y se acoge a lo establecido en esta
ltima ley o comienza su posesin bajo el imperio de la misma; o por
diez aos tratndose de la prescripcin extraordinaria con posesin
iniciada en vigencia de la Ley 791 o que comenz antes y el
usucapiente se acogi a ese rgimen.
En todos los casos deber acreditarse la explotacin econmica
del predio y que la extensin del mismo no supera las 15 hectreas.
El prescribiente, bien sea que invoque la usucapin de corto
tiempo (art. 12, Ley 200 de 1936), o que aduzca alguna de las
modalidades
de
prescripcin
contempladas
en
el
Cdigo
Civil
(ordinaria: arts. 2528 y 2529; extraordinaria: arts. 2531 y 2532),

consolidada cualquiera de ellas bajo el imperio de la Ley 200 o del
Decreto 508 de 1974 sobre un terreno rural explotado econmicamente
al cual no se le ha asignado folio de matrcula inmobiliaria, debe
allegar con su demanda el certificado del registrador de instrumentos
pblicos, pero este, como es lgico suponerlo, ser el negativo o
especial, esto es, aquel que certifica que no existen titulares de
derechos reales principales, circunstancia que, como antes se explic,
no es indicativa per se de que sea propiedad de la Nacin.
Esta reglamentacin estuvo vigente hasta el 1 de enero de 2016,
fecha en la que entraron en vigor las normas del Cdigo General del
Proceso que hasta entonces no lo haban hecho.
4.3. El Decreto 2282 de 1989:
Al modificar el Cdigo de Procedimiento Civil, mantuvo la
pertenencia de pequeas propiedades rurales (para inmuebles de
104
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
hasta
15
hectreas)
por
el
procedimiento
abreviado
bajo
las
modalidades de prescripcin adquisitiva previstos en el Decreto 508 de

1974 (agraria especial, ordinaria y extraordinaria); y las pertenencias
de predios con extensin superior a la sealada en esa normativa bajo
el proceso ordinario de mayor cuanta.
4.4. El Decreto 2303 de 1989:
Cre la jurisdiccin agraria y atribuy a los jueces de esa
especialidad el conocimiento de las controversias sobre bienes rurales.
En cuanto a las pertenencias, reconoci las dos diferenciadas con
anterioridad en razn a la cabida del predio y a ambas les asign el
trmite del proceso ordinario agrario, atendiendo adicionalmente las
particularidades que para cada una de ellas establecen el Decreto 508
de 1974 y el artculo 407 del estatuto procesal.
4.5. La Ley 9 de 1989
De acuerdo con su artculo 44, por vivienda de inters social
deba entenderse aquella solucin de vivienda cuyo precio de
adquisicin o adjudicacin fuera inferior a 100 salarios mnimos legales
mensuales en las ciudades de 100.000 habitantes o menos; menor a
120 s.m.l.m. en las urbes con ms de 100.000 pobladores pero menos
de 500.000, y 135 s.m.l.m. en ciudades con ms de 500.000
habitantes.
Dicha norma fue modificada por el artculo 3 de la Ley 2 de
1991 y luego sustituida por el artculo 91 de la Ley 388 de 1997
conforme a la cual, las soluciones tipo VIS correspondan a las que:
() se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los
hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el
Gobierno Nacional establecer el tipo y precio mximo de las soluciones
105
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos,

las caractersticas del dficit habitacional, las posibilidades de acceso
al crdito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de
recursos de crdito disponibles por parte del sector financiero y la suma
de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda.
En todo caso, los recursos en dinero o en especie que destinen el
Gobierno Nacional, en desarrollo de obligaciones legales, para
promover la vivienda de inters social se dirigir prioritariamente a
atender la poblacin ms pobre del pas, de acuerdo con los
indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y los resultados de
los estudios de ingresos y gastos."
El artculo 51 estableci que a partir del 1 de enero de 1990, el
tiempo necesario para la prescripcin adquisitiva de las viviendas de
inters social se reduca a cinco aos tratndose de la extraordinaria, y
a tres aos el de la ordinaria, siendo vlida la posesin acumulada a
la mencionada fecha.
Quiere decir lo anterior que el usucapiente de una vivienda de
inters social rural podr adquirir el derecho de dominio apenas cumpla
los requisitos legales para ello, esto es, al vencimiento del trmino
establecido en el artculo 51 de la Ley 9 de 1989, segn la
prescripcin invocada sea la ordinaria o la extraordinaria, con
independencia de que haya demandado su reconocimiento o se hubiere
accedido a su solicitud mediante sentencia, porque sta es meramente
declarativa de haber operado la adquisicin (CSJ SC, 1 Sep. 2014,
Rad. 2002-02246-01), dado que es la posesin ejercida en los trminos
de ley la que engendra el ttulo y cumplidos tales presupuestos, el
prescribiente es dueo (CSJ SC, 12 Abr. 2004, Rad. 7077).
106
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Se exceptuaron de la usucapin los bienes de propiedad de los

municipios y de las juntas de accin comunal, respecto de los cuales se
estatuy que no podran adquirirse por ese modo (pargrafo artculo
51).
En los procesos de pertenencia de este tipo de viviendas no se
exige aportar el certificado del registrador de instrumentos pblicos al
demandante que no pueda allegarlo. En tal caso, segn lo dispuesto en
el artculo 52:
(..) no ser necesario sealar como demandado a persona
determinada, y en la misma demanda se solicitar oficiar el registrador
para que en el trmino de quince (15) das, allegue al juzgado la
certificacin solicitada. Si no lo hiciere dentro del trmino anterior, el
juez admitir la demanda y el registrador responder por los perjuicios
que pudiera ocasionarle al dueo del inmueble.
El registrador no ser responsable ante el propietario del
inmueble o ante terceros si los interesados o el juez que solicitare el
certificado de tradicin referido, no aportaren los elementos de juicio
indispensables para la expedicin, tales como el nmero de matrcula
inmobiliaria o ttulo antecedente con sus respectivos datos de registro,
nombre, direccin, ubicacin y linderos que faciliten a la oficina la
localizacin inequvoca del inmueble. Las sentencias que acojan las
pretensiones de las demandas de pertenencia de viviendas de inters
social no sern consultadas.
Este precepto, sin embargo, fue sustituido expresamente por la
Ley 388 de 1997 (num. 2 art. 138).
4.6. La Ley 160 de 1994
107
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Expedida en virtud de lo dispuesto en los artculos 63 y 64 de la

Constitucin Poltica de Colombia de 1991 26, plantea un rgimen
completamente distinto al impuesto por la Ley 200 de 1936 y
preservado por el Decreto 578 de 1974 en lo que respecta a la
presuncin de dominio privado sobre los predios agrarios explotados
econmicamente.
En efecto, el artculo 48 precepta que:
De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales
14, 15 y 16 del artculo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, previa obtencin de la informacin necesaria,
adelantar los procedimientos tendientes a:
1. Clarificar la situacin de las tierras desde el punto de vista de
la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio
del Estado.
A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar
propiedad privada sobre la respectiva extensin territorial, se requiere
como prueba el ttulo originario expedido por el Estado que no haya
perdido su eficacia legal, o los ttulos debidamente inscritos otorgados
con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso no menor del trmino que sealan las leyes
para la prescripcin extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad
privada por medio de ttulos debidamente inscritos con anterioridad a
la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o
que estn reservados, o destinados para cualquier servicio o uso
pblico.
2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nacin de las de los
particulares.
Artculo 63: Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico
de la Nacin y los dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables; Artculo 64: Es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad
social, recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos,
asistencia tcnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de
los campesinos.
26
108
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
3. Determinar cundo hay indebida ocupacin de terrenos

baldos.
PARGRAFO. Para asegurar la proteccin de los bienes y
derechos conforme al artculo 63 de la Constitucin Poltica y la
Ley 70 de 1993, el INCORA podr adelantar procedimientos de
delimitacin de las tierras de resguardo, o las adjudicadas a las
comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares. (se
destaca).
Los incisos subrayados del numeral 1 de la norma hacen
referencia al procedimiento administrativo de clarificacin de la
propiedad, que se adelanta para cumplir la funcin asignada al
INCORA (hoy INCODER) por el numeral 15 del artculo 12 de la Ley 160
consistente en identificar las tierras que pertenecen al Estado y
facilitar el saneamiento de la propiedad privada, y puede iniciarse de
oficio o a solicitud de los Procuradores Agrarios, de las comunidades
campesinas,
indgenas
negras,
de
las
entidades
pblicas
correspondientes (art. 1 Dcto. 2663 de 1994).

Significa lo anterior que antes el INCORA y actualmente el
INCODER puede adelantar dicha actuacin en cualquier momento y
frente a toda persona, siempre que considere que un terreno puede
pertenecer al Estado, pero contrario al rgimen impuesto por la Ley 200
de 1936 que presuma la propiedad privada de los predios rurales en
razn de su explotacin econmica, el artculo 48 de la Ley 160 de 1994
presume la propiedad del Estado sobre tales bienes y por eso le exige al
particular demostrar su derecho de dominio.
As dimana de la previsin contenida en los incisos subrayados
de ese precepto, de los cuales surgen varias conclusiones:
109
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
1. Se establece una regla que es aplicable a partir de la vigencia

de la presente ley, lo que quiere decir que con anterioridad sta no
exista;
2. Conforme a esa directriz, el particular tiene que acreditar
propiedad privada sobre la respectiva extensin territorial, lo que
quiere decir que no se presume su derecho de dominio.
3. La propiedad privada sobre el inmueble se demostrar
nicamente con el ttulo originario expedido por el Estado que no haya
perdido su eficacia legal, o los ttulos debidamente inscritos otorgados
con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso no menor del trmino que sealan las leyes
para la prescripcin extraordinaria.
4. Lo dispuesto en relacin con la prueba de la propiedad
privada por medio de ttulos debidamente inscritos con anterioridad a
la presente Ley no se aplica a terrenos no adjudicables, o que estn
reservados, o destinados para cualquier servicio o uso pblico,
contrario
sensu,
es
aplicable
respecto
de
los
bienes
fiscales
adjudicables o baldos.
Se colige de lo anterior que el artculo 48 de la Ley 160 de 1994
modific la carga de la prueba de la naturaleza privada de un predio
agrario, pues le impone al particular demostrarla mientras que antes se
hallaba exento de hacerlo.
Con otras palabras, bajo el imperio de la Ley 200 de 1936, los
particulares que ejercan posesin sobre terrenos rurales consistente en
la explotacin econmica del suelo por medio de hechos positivos
propios de dueo, estaban relevados de demostrar que el inmueble era
de propiedad privada dado que esto lo presuma el legislador.
110
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Por efecto de esa presuncin, al Estado le corresponda, si quera

desvirtuarla, probar el hecho contrario al que le daba origen o serva de
presupuesto para su aplicacin, esto es, que sobre el predio no se
ejerca la posesin calificada exigida por la ley.
En ese sentido, el Consejo de Estado, citando al profesor Jos J.
Gmez sostuvo que a partir de la Ley 200 de 1936, la posesin permite
presumir la propiedad privada y, slo a falta de sta, se entiende que el
bien es baldo (CE, 27 Abr. 2006, Rad. 1986-06117-01), siendo esa
una presuncin -se reitera- a favor de los particulares y en contra de la
Nacin con que el art. 1o. reform la presuncin tradicional de dominio
establecida en el artculo 675 del C.C. y 44 del C.F., aplicable
nicamente en la relacin del Estado con los particulares puesto que es
para calificar las tierras posedas, de propiedad privada y no baldos
(CSJ SC, 22 Jun. 1956, t. LXXXIIII, p. 74; CSJ SC, 31 Jul. 1962, t.
XCIX, p. 172).
Empero, la Ley 160 de 1994 modific esa situacin, pues le
impuso al particular la carga de demostrar la propiedad privada, lo que
claramente se colige de los apartes destacados por la Sala del artculo
48 transcrito, y as lo dispuso el artculo 7 del Decreto 2663 de 1994
que la reglament al estatuir que en las diligencias administrativas de
clarificacin de la propiedad y en los procesos judiciales que se sigan
como consecuencia del mismo, la carga de la prueba corresponde a los
particulares, actuacin que -se recuerda- podr adelantarse cuando, por
cualquier razn, el INCODER, el Ministerio Pblico, las comunidades
indgenas, campesinas o negras, las entidades pblicas y ahora
111
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
cualquier persona natural o jurdica27 considere que el predio podra ser

baldo.
En conclusin, y dado que las presunciones no son un medio de
prueba sino que en virtud suya se produce una liberacin, dispensa o
exencin de prueba28 para la persona favorecida con ella, el trnsito
entre el rgimen de la Ley 200 de 1936 y el Decreto 578 de 1974 de una
parte y la Ley 160 de 1994 de otra, determin que mientras bajo las
primeras al particular se le liber de probar que el predio rural es de
propiedad privada, en vigencia de la segunda se le impuso la obligacin
de demostrarlo, lo que implica que el conflicto de normas se presenta en
el campo de la carga de la prueba, y en esa materia, se ha dicho que el
juez debe aplicar las [leyes] que rijan al tiempo del proceso, aunque su
vigencia se haya iniciado cuando ste estaba en curso.29
En ese orden de ideas, aunque la citada ley no derog en forma

expresa la Ley 200 ni su artculo 1 y al suprimir del ordenamiento la
Ley 4 de 1973 mantuvo vigentes los artculos 2 y 4 que modificaron
los preceptos 1 y 12 de esa reglamentacin e incluso algunas de sus
normas remiten al artculo 130, el rgimen que impuso ya no permite
sostener la vigencia de la presuncin de ser de propiedad privada los
fundos posedos por particulares, entendindose que dicha posesin
consiste en la explotacin econmica del suelo por medio de hechos
27
Artculo 2 del Decreto 1465 de 2013, normativa que reglamenta los

procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificacin de la propiedad,
delimitacin o deslinde de las tierras de la Nacin, extincin del derecho de
dominio, recuperacin de baldos indebidamente ocupados o apropiados y reversin
de baldos adjudicados.
DEVIS ECHANDA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Pruebas
Judiciales. Tomo II. Medelln: Biblioteca Jurdica Dike. 1994, p. 545.
29
DEVIS ECHANDA, Hernando, Op. Cit., p. 143.
30
Los arts. 52 y 58 de la Ley 160 establecen la extincin del derecho de dominio
sobre fundos privados a favor de la Nacin por dejar de ejercer posesin en la forma
establecida en el art. 1 de la Ley 200, y que la explotacin econmica debe ser
regular y estable.
28
112
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
positivos propios de dueo, como las plantaciones o sementeras, la

ocupacin con ganados y otros de igual significacin econmica (art. 1
Ley 200/36), pues rie con lo estatuido por el artculo 48 de la Ley 160
de 1994.
Ahora bien, de acuerdo con lo estatuido por el artculo 3 de la

Ley 153 de 1887, una disposicin legal se considera insubsistente no
solo por declaracin expresa del legislador o por existir una ley nueva
que regula ntegramente la materia, sino tambin por incompatibilidad
con disposiciones especiales posteriores y esa divergencia es la que se
presenta entre la presuncin de dominio en favor de los particulares
contenida en el artculo 1 de la Ley 200 de 1936 y el artculo 48 de la
Ley 160 de 1994 que cre el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino.
En esta especie de conflicto normativo, en el que se encuentran

involucradas dos disposiciones: una anterior a la otra y ambas
relativas a un asunto especial, concerniente a la naturaleza jurdica de
los inmuebles rsticos, segn lo previsto en los artculos 2 y 3 de la
citada Ley 153 de 1887 y en el artculo 5 de la Ley 57 de 1887,
prevalece la que por su contenido y alcance est caracterizada por una
mayor especialidad que la otra, la cual corresponde al artculo 48 de la
Ley 160 de 1994.
Por consiguiente, a partir del 3 de agosto de 1994, fecha en que

entr en vigor ese estatuto, los poseedores de terrenos rurales que no
consolidaron la prescripcin adquisitiva en vigencia de la Ley 200 o
bajo el Decreto 578 de 1974, no pueden alegar en su favor la
presuncin consagrada en el artculo 1 de la Ley sobre rgimen de
tierras de 1936 en virtud de la cual se hallaban exentos, respecto de
113
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
la Nacin, de la carga de la prueba del dominio 31, porque la Ley 160 de

1994 le exige acreditar la propiedad privada.
Aunque tanto la citada reglamentacin como la Ley 200 de 1936

fueron derogadas por la Ley 1152 de 2007, recobraron su vigencia
luego de que la ltima fuera declarada inexequible por la sentencia C175 de 2009.
4.7. La Ley 1152 de 2007:
Por medio de esta se dict el Estatuto de Desarrollo Rural, que en
su captulo II de clarificacin de la propiedad y deslinde de tierras
abord los siguientes temas:
a) Defini la posesin agraria como la consistente en la
explotacin econmica regular y estable del suelo, por medio de hechos
positivos propios de dueo, como los cultivos, sementeras, plantaciones
forestales o agroforestales, la ocupacin con ganados y otros de igual
significacin econmicaEn los predios rurales, el cerramiento y la
construccin de edificios no constituyen por s solos pruebas de
explotacin econmica, pero s pueden considerarse como elementos
complementarios de ella (artculo 136).
b) Para la prescripcin adquisitiva de los fundos rurales
privados, remiti a la aplicacin de los artculos 2518 a 2541 del
Cdigo Civil y a la Ley 791 de 2002 (artculo 137).
c) Seal, adems, las pruebas admisibles para acreditar
propiedad privada (artculo 138).
31
GMEZ, Jos J. Op. Cit.
114
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
d) Estableci que en los procedimientos previstos en ese captulo

as como en los procesos judiciales de revisin, la carga de la prueba
corresponde a los particulares (artculo 141).
Esta normativa entr en vigor el 25 de julio de 2007 y derog las
Leyes 160 de 1994, 4 de 1973 y 200 de 1936, salvo los artculos 20 a
23 con las modificaciones que les introdujo la Ley 100 de 1944.
En consecuencia, los poseedores de predios rurales que se
presuman de dominio privado por la explotacin econmica cuyo
trmino de prescripcin adquisitiva se consolid durante la vigencia de
esta reglamentacin an si dicho lapso inici con anterioridad a esa
poca, no podan invocar en su favor la presuncin del artculo 1 de la
Ley 200 de 1936, porque amn de que derog dicha ley, la Ley 1152
estableca el deber del particular de probar su derecho de dominio
sobre el predio agrario.
Mediante sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, la ley fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional, ocasionando que las
leyes derogadas recobraran su vigencia, eso s, con salvaguarda de las
situaciones jurdicas que se consolidaron desde su promulgacin y
hasta esa determinacin, pues al fallo se le reconocieron efectos ex
nunc.
4.8. La Ley 1182 de 2008:
Cre un proceso especial que tuvo vigencia hasta el 11 de enero
de 2013, conocido por jueces civiles y promiscuos municipales para
sanear los ttulos que conllevan falsa tradicin a favor de los
poseedores de inmuebles no superiores a media hectrea en el sector
urbano y a diez hectreas si eran predios rurales.
115
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
En dicho trmite era necesario acreditar la posesin material

durante el tiempo establecido para la usucapin ordinaria (cinco aos)
con explotacin econmica si el bien era de naturaleza agraria.
4.9. La Ley 1561 de 2012:
Sustituy la normatividad anterior y en procura de promover el
acceso a la propiedad, implement una accin judicial para otorgar
ttulo de dominio al poseedor material de inmuebles urbanos y rurales
de pequea entidad econmica y sanear los ttulos generadores de
falsa tradicin.
Para la usucapin de fundos agrarios exigi al interesado
demostrar posesin material, pblica, pacfica e ininterrumpida por el
trmino de cinco (5) aos para posesiones regulares y de diez (10) aos
para posesiones irregulares, sobre un predio de propiedad privada
cuya extensin no exceda la de una (1) Unidad Agrcola Familiar (UAF),
establecida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) o
por quien cumpla las respectivas funciones, entendiendo por posesin
material la explotacin econmica, la vivienda rural y la conservacin
ambiental, certificada por la autoridad competente.
Consolidada la prescripcin adquisitiva bajo cualquiera de los
cuatro ltimos regmenes, el poseedor est llamado a adquirir el
derecho de dominio, pero no obra en su favor la presuncin de que el
inmueble es de propiedad privada.
En el presente asunto ()aunque se trata de un predio rural
explotado econmicamente con actividades agropecuarias, no se invoc
la prescripcin adquisitiva agraria especial prevista en el artculo 12 de
la Ley 200 de 193632, la cual -ha precisado la jurisprudencia de esta
32
Modificado por el artculo 4 de la Ley 4 de 1973.
116
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
Corte- solo tiene lugar cuando:

() por la ausencia de toda mejora, cerramientos, construcciones
o hechos que revelen la explotacin econmica anterior del suelo en los
trminos del artculo 1o. de la mencionada ley, d ocasin a presumir
de buena fe al colono que penetra en ellas, que se trata de tierras
baldas de la Nacin susceptibles de la apropiacin mediante su
explotacin econmica y que las mismas no estn comprendidas dentro
de las reservas de explotacin, que corresponde a todo predio rural, de
acuerdo con lo dispuesto en el mismo precepto" (G.J. LXVIII, pg. 582).
La buena fe exigida al poseedor como condicin para estructurar
esta especie de prescripcin, radica en su convencimiento de estar
penetrando en tierras baldas, es decir, no adjudicadas por el Estado,
cimentado en la ausencia de vestigios de explotacin econmica del
predio por parte de eventual dueo. (CSJ SC, 10 Ago. 1998, Rad. 4829;
en el mismo sentido: CSJ SC6504, 27 May. 2015, Rad. 2002-0020501).
5.1. Dado que no cumplan los requisitos de la prescripcin
adquisitiva especial agraria, los demandantes solicitaron declarar que
adquirieron el dominio del predio rstico por prescripcin extraordinaria
al haberlo posedo por un perodo de ms de veinte (20) aos, en forma
quieta, tranquila, pacfica e ininterrumpida, con claras muestras de
mando y seoro33 e invocaron, entre otras disposiciones, los artculos
(...) 2531 a 2534 del Cdigo Civil34, normas a cuyos dictados
decidieron acogerse, y por consiguiente, el asunto deba ser resuelto
conforme al rgimen de usucapin previsto en la codificacin citada.
33
34
Folio 8, c. 1, Rad. 2012-00248 (pertenencia).

Ibdem.
117
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
De lo anterior se colige que las normas aplicables eran los

artculos 2531 y 2532 del Cdigo Civil en cuanto a la modalidad de
prescripcin invocada y el trmino exigido para la posesin; el Decreto
2303 de 1989 respecto del trmite del proceso (ordinario agrario) y la
Ley 160 de 1994, pues segn las pruebas recaudadas y lo
manifestado por los demandantes, los veinte aos de posesin
requeridos por la ley transcurrieron entre 1979 y 1999, y para este
ltimo ao ya se encontraba vigente la ltima ley mencionada.
La Ley 160 -se reitera- en su artculo 48 impuso al particular la
carga de demostrar que el bien detentado materialmente es de
naturaleza privada, con lo cual est presumiendo su naturaleza de
baldo, y desterrando del ordenamiento jurdico la presuncin contraria
establecida en el artculo 1 de la Ley 200 de 1936, relativa al carcter
privado de los fundos posedos por particulares, entendindose que
dicha posesin consiste en la explotacin econmica del suelo por
medio de hechos positivos propios de dueo, como las plantaciones o
sementeras, la ocupacin con ganados y otros de igual significacin
econmica.
5.2. El juez accionado no repar en que atendiendo que en virtud
al rgimen de prescripcin adquisitiva invocado (extraordinaria de la
codificacin civil), los actores consolidaron ese modo de adquirir el
derecho de dominio bajo el imperio de la Ley 160 de 1994, de ah que
no era posible considerarlos amparados por la norma de 1936
conforme
la
cual
se
presumira
que
el
predio
explotado
econmicamente por los actores era de propiedad privada y no baldo.

Lo anterior denota un anlisis incompleto de la normatividad
aplicable y la omisin de su deber de indagar sobre la naturaleza
jurdica del bien, dado que, tal como ya se explic en esta providencia,
tampoco poda colegir su carcter pblico de la sola circunstancia de
118
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
carecer de historia registral, de ah que, previo a dictar sentencia, debi

proceder al decreto oficioso de pruebas (arts. 179 y 180 C.P.C.) en tanto
que las recaudadas no eran suficientes para determinar que el
inmueble era susceptible de adquirirse por usucapin en tanto
corresponda a un bien privado y no a un terreno baldo, condicin sta
que en el proceso de pertenencia es un elemento axiolgico de la
accin.
En conclusin, en mi criterio, y por las razones aqu

expuestas, no debi revocarse lo resuelto por el Tribunal, sino
modificar la orden de proteccin impartida, toda vez que, tal
como lo expres, la vinculacin de INCODER al proceso de
pertenencia no resultaba obligatoria, de ah que no se incurri
en ninguna causal de nulidad de lo actuado a partir del auto
admisorio de la demanda; lo procedente -considero- era
conceder el amparo; dejar sin valor y efecto la sentencia
proferida por el juzgador accionado, y ordenarle que, previo el
recaudo de los medios de prueba necesarios para verificar el
cumplimiento de los presupuestos esenciales de la accin,
principalmente el relativo a la prescriptibilidad del inmueble,
dictara el fallo que, en derecho, correspondiera.
En los trminos que preceden, dejo expresadas las
razones que motivan mi discrepancia con lo decidido.
ARIEL SALAZAR RAMREZ

Magistrado
119
Radicacin n. 85001-22-08-003-2015-00235-01
120

STC5201 2016

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Repblica de Colombia

Corte Suprema de Justicia

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Bogot, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil

Decdese la impugnacin interpuesta frente a la

1. Mediante apoderado judicial, la entidad actora

presuntamente lesionados por la autoridad jurisdiccional

Desarrollo Rural, por cuanto no requiri el ttulo originario

incurri en defecto sustantivo y orgnico al adjudicar la

3. Implora, por tanto invalidar el juicio objeto de

1.1. Respuesta del accionado y vinculada

a. El Juzgado Promiscuo del Circuito deprec la

() [L]as pretensiones del Incoder carecen de aptitud para ser

una defensa del inters general sobre los bienes

baldos, tales pedimentos no pueden ventilarse por va de

b. La Procuradura Veintitrs Judicial II Ambiental y

1.2. La sentencia impugnada

Concedi la salvaguarda tras inferir:

() [E]l bien a usucapir no tena registro inmobiliario; no

En consecuencia, dispuso la anulacin del juicio

La formul la Sociedad Agrcola Orocu precisando i)

1. Se duele el Instituto Colombiano de Desarrollo

2. Sobre el tema, esta Sala

concedido auxilios impetrados con similar acontecer fctico

y jurdico, siguiendo parcialmente la postura adoptada por

2014, rad. Judicial II del

puede ejercer accin

Estima aplicables los

Invalid el juicio, Es necesario vincular

Invalid el juicio, Es necesario vincular

para esclarecer si el bien

para esclarecer si el bien

del Invalid el juicio, Es necesario vincular

Circuito de incluido el fallo de a

para esclarecer si el bien

Invalid el juicio, Es necesario vincular

para esclarecer si el bien

del Invalid el juicio, Es necesario vincular

Circuito de incluido el fallo de a

para esclarecer si el bien

Invalid el juicio, Es necesario vincular

para esclarecer si el bien

Circuito de Accin de revisin

dos Es necesario vincular

all esclarecer si el bien

Invalid el juicio, Es necesario vincular

a los hoy planteados.

para esclarecer si el bien

a los hoy planteados.

a los hoy planteados.

No obstante las plurales decisiones que sobre el

En ellas, esta Sala no ha afirmado que los inmuebles

Esta Corte en amplio debate desde la llegada de este

plenamente con todos los integrantes de la Sala de

bien acudiendo a la gida del Cdigo General del Proceso,

causado perjuicios al recurrente.

concordancia con el numeral 1 del precepto 6 del Decreto

legislador en favor de las partes o para adelantarse a las

El trmite de un proceso declarativo de pertenencia,

derechos reales sujetos a registro () (art. 407 del C. de P. C.

Sentencia de 20 de marzo de 2012, exp. 2012-00192-01

En consecuencia, si la tesis central del resguardo

iudicium rescindens del cual an no ha