Nmero 11 setembro/outubro/novembro 2007 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1888

QUESTES FUNDAMENTAIS DE TCNICA LEGISLATIVA

Gilmar Mendes

Ministro do Supremo Tribunal Federal; Professor Adjunto da

Universidade de Braslia - UnB; Mestre em Direito pela
Universidade de Braslia - UnB (1988), Doutor em Direito pela
Universidade de Mnster

1. INTRODUO
A moderna doutrina constitucional ressalta que a utilizao de frmulas
obscuras ou criptogrficas, motivadas por razes polticas ou de outra ordem,
contraria princpios bsicos do prprio Estado de Direito, como os princpios da
segurana jurdica, clareza e de preciso da norma jurdica1.
O Estado de Direito busca submeter todas as relaes ao regime da lei.
da essncia do sistema democrtico, por outro lado, que as decises
fundamentais para a vida da sociedade sejam tomadas pelo Poder Legislativo,
instituio fundamental do regime democrtico representativo.
Assim, v-se o legislador confrontado com ampla e variada demanda por
novas normas. A competncia legislativa implica responsabilidade e impe ao
legislador a obrigao de empreender as providncias essenciais reclamadas.
Compete a ele no s a concretizao genrica da vontade constitucional.
Cumpre-lhe, igualmente, colmatar as lacunas ou corrigir os defeitos
identificados na legislao em vigor. O poder de legislar converte-se, pois, num
dever de legislar.
A instituio de mecanismos especiais destinados ao controle judicial da
omisso legislativa, tais como o mandado de injuno (CF, art. 5, LXXI) e a
ao direta de controle da omisso (CF, art. 103, 2), revela que o prprio

. Cf. sobre o assunto, dentre outros, Degenhart, Christoph. Staatsrecht. 3. ed.

Heidelberg, 1987. p. 102.

sistema constitucional passou a reconhecer a existncia de pretenso edio

de um ato normativo2.
Assinale-se, por outro lado, que as exigncias da vida moderna no s
impem ao legislador um dever de agir, mas tambm lhe cobram uma resposta
rpida e eficaz aos problemas que se colocam (dever de agir com a possvel
presteza e eficcia). exatamente a formulao apressada (e, no raras
vezes, irrefletida) de atos normativos que acaba ocasionando as suas maiores
deficincias: a incompletude, a incompatibilidade com a sistemtica vigente,
incongruncia, inconstitucionalidade, etc.
Nunca demasiado enfatizar a delicadeza da tarefa confiada ao
legislador. A generalidade, a abstrao e o efeito vinculante que caracterizam a
lei revelam no s a grandeza, mas tambm a problemtica que marcam a
atividade legislativa. A despeito dos cuidados tomados na feitura da lei (os
estudos minudentes, os prognsticos realizados com base em levantamentos
cuidadosos, etc.), no h como deixar de caracterizar o seu afazer como uma
experincia. Trata-se, porm, da mais difcil das experincias, a "experincia
com o destino humano".3
Essas peculiaridades do processo de elaborao legislativa foram
percebidas por Victor Nunes Leal, que anotou, a propsito:
"Tal o poder da lei que a sua elaborao reclama precaues
severssimas. Quem faz a lei como se estivesse acondicionando
materiais explosivos. As conseqncias da impreviso e da impercia no
sero to espetaculares, e quase sempre s de modo indireto atingiro o
manipulador, mas podem causar danos irreparveis".4

Os riscos envolvidos no afazer legislativo exigem peculiar cautela de

todos aqueles que se ocupam do difcil processo de elaborao normativa. Eles
esto obrigados a colher variada gama de informaes sobre a matria que
deve ser regulada, pesquisa esta que no pode ficar limitada a aspectos
estritamente jurdicos. certo que se faz mister realizar minuciosa investigao
no mbito legislativo, doutrinrio e jurisprudencial. Imprescindvel revela-se,
igualmente, a anlise da repercusso econmica, social e poltica do ato
legislativo.
Somente a realizao dessa complexa pesquisa, que demanda a
utilizao de conhecimentos interdisciplinares, poder fornecer elementos
seguros para a escolha dos meios adequados para atingir os fins almejados.

. Mandado de Injuno n 107. Relator: Ministro Moreira Alves, in: Dirio da Justia de
29 de setembro de 1990.
3

Jahrreiss. Groesse und Not der Gesetzgebung. 1953. p. 5.

Cf. Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. p. 22.

1.1. FUNES DAS NORMAS JURDICAS

As normas jurdicas cumprem, no Estado de Direito, a nobre tarefa de
concretizar a Constituio. Elas devem criar os fundamentos de justia e
segurana que assegurem um desenvolvimento social harmnico dentro de um
contexto de paz e de liberdade.
Esses complexos objetivos da norma jurdica so expressos nas
funes:
-- de integrao: A lei cumpre uma funo de integrao ao
compensar as diferenas jurdico-polticas no quadro da formao da vontade
do Estado (desigualdades sociais, desigualdades regionais, etc.);
-- de planificao A lei o instrumento bsico de organizao,
definio e distribuio de competncias;
-- de proteo: A lei cumpre uma funo de proteo contra o arbtrio,
ao vincular os prprios rgos do Estado;
-- de regulao: A lei cumpre uma funo reguladora ao direcionar
condutas mediante modelos;
-- de inovao: A lei cumpre uma funo de inovao na ordem
jurdica e no plano social.

1.2. O CARTER SUBSIDIRIO DA ATIVIDADE LEGISLATIVA

certo que a lei exerce um papel deveras relevante na ordem jurdica
do Estado de Direito. Assinale-se, porm, que os espaos no ocupados pelo
legislador no so dominados pelo caos ou pelo arbtrio.
Embora a competncia para editar normas, no tocante matria, quase
no conhea limites (universalidade da atividade legislativa), a atividade
legislativa , e deve continuar sendo, uma atividade subsidiria. Significa dizer
que o exerccio da atividade legislativa est submetido ao princpio da
necessidade, isto , que a promulgao de leis suprfluas ou iterativas
configura abuso do poder de legislar.5 que a presuno de liberdade, que
lastreia o Estado de Direito democrtico, pressupe um regime legal mnimo,
que no reduza ou restrinja, imotivada ou desnecessariamente, a liberdade de
ao no mbito social. As leis ho de ter, pois, um fundamento objetivo,6
devendo mesmo ser reconhecida a inconstitucionalidade das normas que
estabelecem restries dispensveis.7
5

Sobre o assunto, cf. Christian Pestalozza, "Gesetzgebung in Rechtsstaat, Neue

Juristiche Wochenschrift, 1981, p. 2082 (2083).
6

Id. Ibid. p. 2082 (2083).

Sobre o assunto, cf. as decises da Corte Constitucional Alem (BVerfGE,17, 306

(313); 55, 159 (165)).

1.3. VINCULAO NORMATIVA

CONSTITUCIONALIDADE

DO

LEGISLADOR

CONTROLE

DE

A atividade legislativa h de ser exercida em conformidade com as

normas constitucionais (CF, art. 1, pargrafo nico e art. 5). Da mesma
forma, o poder regulamentar (CF, art. 84,IV) deve ser exercido dentro dos
limites estabelecidos pela lei. Isso significa que a ordem jurdica no tolera
contradies entre normas jurdicas ainda que situadas em planos diversos.
Nem sempre se logra observar esses limites normativos com o
necessrio rigor. Fatores polticos ou razes econmico-financeiras ou de outra
ndole acabam prevalecendo no processo legislativo, dando azo aprovao
de leis manifestamente inconstitucionais ou de regulamentos flagrantemente
ilegais. Assinale-se, porm, que a aprovao da lei no garante sequer a sua
aplicao, pois muito provvel -- sobretudo quando se tratar de matria
concernente a direitos individuais -- que as questes controvertidas sejam
submetidas ao Judicirio.
A Constituio de 1988 ampliou as possibilidades de questionar a
constitucionalidade das leis e dos atos normativos do Poder Pblico. O
constituinte preservou ntegro o sistema de controle incidental de normas,
permitindo que qualquer Juiz ou Tribunal afaste a aplicao da lei
inconstitucional no caso concreto.
A par desse amplo sistema de controle de constitucionalidade difuso,
houve por bem o constituinte ampliar, de forma significativa, o chamado
controle abstrato de normas (Ao Direta de Inconstitucionalidade), que, no
modelo anteriormente consagrado, somente podia ser instaurado pelo
Procurador-Geral da Repblica. Nos termos da Constituio de 1988, podem
propor a ao direta de inconstitucionalidade os seguintes rgos ou
autoridades:
a) Presidente da Repblica;
b) Mesa do Senado Federal;
c) Mesa da Cmara dos Deputados;
d) Mesa de Assemblia Legislativa;
e) Governador de Estado;
f) Procurador-Geral da Repblica;
g) Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
h) Partido poltico com representao no Congresso Nacional;
i) Confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

A amplitude outorgada ao controle abstrato de normas acabou por

conferir-lhe quase o significado de uma ao popular de inconstitucionalidade,
pois permite que qualquer um do povo logre induzir um dos entes legitimados a
propor a ao direta de inconstitucionalidade pretendida.
Assinale-se, ainda, que, tal como a Constituio de 1967/69 (art. 119, I,
"p"), a Constituio de 1988 (art. 102, I, "p") outorgou ao Supremo Tribunal
Federal a competncia para conceder medida cautelar nas aes diretas de
inconstitucionalidade. Assim, o Tribunal poder suspender, liminarmente, a
execuo do ato normativo, se considerar presentes os pressupostos relativos
plausibilidade jurdica da argio (fumus boni juris) e possibilidade de que
a aplicao da lei venha acarretar danos irreparveis ou de difcil reparao
(periculum in mora).
Todo esse complexo instrumentarium de controle de constitucionalidade
est a recomendar a todos os partcipes do processo de elaborao de leis
especial cautela no exame da constitucionalidade das proposies normativas.
Mesmo aqueles que se orientam por parmetros de ndole marcadamente
pragmtica devem estar advertidos de que, j do prisma estritamente prtico,
eventual ofensa Constituio no dever trazer qualquer utilidade, pois
muito provvel que se suspenda a eficcia do dispositivo questionado antes
mesmo de sua aplicao.

2. SISTEMTICA DA LEI
As leis destinam-se a disciplinar uma variedade imensa de situaes.
Da parecer recomendvel que o legislador redija as leis dentro de um esprito
de sistema, tendo em vista no s a coerncia e harmonia interna de suas
disposies, mas tambm a sua adequada insero no sistema jurdico como
um todo.8
Essa classificao e sistematizao expressam no s uma
caracterstica da cientificidade do Direito, mas correspondem tambm s
exigncias mnimas de segurana jurdica, na medida em que impedem uma
ruptura arbitrria com a sistemtica consagrada na aplicao do direito9.
Costuma-se distinguir a sistemtica da lei em sistemtica interna
(compatibilidade teleolgica e ausncia de contradio lgica) e sistemtica
externa (estrutura da lei).

Cf. Leal, Victor Nunes. "Tcnica Legislativa", in: Estudos de direito pblico, Rio de
Janeiro, 1960. p. 7 (19).
9

Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. p. 98.

2.1. SISTEMTICA INTERNA

Como mencionado, a existncia de um sistema interno deve, sempre
que possvel, evitar a configurao de contradies lgicas, teleolgicas, ou
valorativas. Tem-se uma contradio lgica se, v.g., a conduta autorizada pela
norma "A" proibida pela norma "B". Verifica--se uma contradio valorativa se
se identificam incongruncias de contedo axiolgico dentro do sistema. o
que resulta, v.g., da consagrao de normas discriminatrias dentro de um
sistema que estabelece a igualdade como princpio basilar. Constata-se uma
contradio teleolgica se h uma contradio entre os objetivos perseguidos
por disposies diversas, de modo que a observncia de um preceito importa
na nulificao dos objetivos visados pela outra.10
2.2. SISTEMTICA EXTERNA
O exame da estrutura bsica de uma lei talvez constitua a forma mais
adequada de apreender aspectos relevantes de sua sistemtica externa.
Tomemos como exemplo a estrutura da Constituio de 1988:
Constituio Federal de 1988
PREMBULO
TTULO I
Dos Princpios Fundamentais (arts. 1 a 4)

TTULO II
Dos Direitos e Garantias Fundamentais
CAPTULO I
Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos (art. 5)
CAPTULO II
Dos Direitos Sociais (arts. 6 a 11)
CAPTULO III
Da Nacionalidade (arts. 12 e 13)
CAPTULO IV

10

Hill, Herrmann. Id.ibid. p.98. Noll, Peter. Gesetzgebungslehre. Reimbek bei Hamburg,
1973. p. 207 s.

Dos Direitos Polticos (arts. 14 a 16)

CAPTULO V
Dos Partidos Polticos (art. 17)

TTULO III
Da Organizao do Estado
CAPTULO I
Da Organizao Poltico-Administrativa (arts. 18 e 19)
CAPTULO II
Da Unio (arts. 20 a 24)

CAPTULO III
Dos Estados Federados (arts. 25 a 28)
CAPTULO IV
Dos Municpios (arts. 29 a 31)

CAPTULO V
Do Distrito Federal e dos Territrios
SEO I
Do Distrito Federal (art. 32)
SEO II
Dos Territrios (art. 33)

CAPTULO VI
Da Interveno (arts. 34 a 36)
CAPTULO VII
Da Administrao Pblica
7

SEO I
Disposies Gerais (arts. 37 e 38)
SEO II
Dos Servidores Pblicos Civis (arts. 39 a 41)
SEO III
Dos Servidores Pblicos Militares (art. 42)
SEO IV
Das Regies (art. 43)
(...)

A sistematizao das leis mais complexas observa, entre ns, o seguinte

esquema bsico: Livros, Ttulos, Captulos, Sees, Subsees e Artigos.
2.2.1. ARTIGO
Artigo a unidade bsica para apresentao, diviso ou agrupamento
de assuntos num texto normativo. No tocante numerao, consagrou-se a
prxis de at o artigo nono (Art. 9) adotar a numerao ordinal. A partir do de
nmero 10, emprega-se o algarismo arbico correspondente, seguido de
ponto-final (Art. 10.). Os artigos sero designados pela abreviatura "Art." sem
trao antes do incio do texto. Os textos dos artigos sero iniciados com letra
maiscula e encerrados com ponto-final, exceto quando tiverem incisos, caso
em que sero encerrados por dois-pontos (v. Apndice "O Padro Imprensa
Nacional").
Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em pargrafos e incisos; e
estes, em alneas.
2.2.2. PARGRAFOS ()
Os pargrafos constituem, na tcnica legislativa, a imediata diviso de
um artigo, ou, como anotado por Arthur Marinho, "(...) pargrafo sempre foi,
numa lei, disposio secundria de um artigo em que se explica ou modifica a
disposio principal"11.
O pargrafo representado pelo sinal grfico .

11

Marinho, Arthur de Sousa. Sentena de 29 de setembro de 1944, in Revista de

direito administrativo. vol. I, p. 227 (229). Cf. tambm Pinheiro, Hesio Fernandes. Tcnica
legislativa. 1962. p. 100.

Tambm em relao ao pargrafo, consagra-se a prtica da numerao

ordinal at o nono ( 9) e cardinal a partir do pargrafo dez ( 10). No caso de
haver apenas um pargrafo, adota-se a grafia Pargrafo nico (e no nico).
Os textos dos pargrafos sero iniciados com letra maiscula e encerrados
com ponto-final.
2.2.3. INCISOS E ALNEAS
Os incisos so utilizados como elementos discriminativos de artigo se o
assunto nele tratado no puder ser condensado no prprio artigo ou no se
mostrar adequado a constituir pargrafo12. Os incisos so indicados por
algarismos romanos e as alneas por letras13.
As alneas ou letras constituem desdobramentos dos incisos e dos
pargrafos. A alnea ou letra ser grafada em minsculo e seguida de
parntese: a); b); c); etc. O desdobramento das alneas faz-se com nmeros
cardinais, seguidos de ponto (v.g. 1. ; 2. ; etc.).
Por exemplo, art. 5 da Constituio:
"Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania;
LXXII - conceder-se- habeas-data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por
processo sigiloso, judicial ou administrativo;
(...)
1 As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm
aplicao imediata.

12

Pinheiro, Hesio Fernandes. Tcnica legislativa, 1962. p. 104.

13

Id. ibid. p. 104-105.

 2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem

outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte."
Na elaborao dos artigos devem ser observadas algumas regras
bsicas, tal como recomendado por Hesio Fernandes Pinheiro:14
a) cada artigo deve tratar de um nico assunto;
b) o artigo conter, exclusivamente, a norma geral, o princpio. As
medidas complementares e as excees devero ser expressas em
pargrafos;
c) quando o assunto requerer discriminaes, o enunciado compor o
artigo, e os elementos de discriminao sero apresentados sob a forma de
incisos;
d) as expresses devem ser usadas em seu sentido vulgar, salvo se se
tratar de assunto tcnico, quando ento ser preferida a nomenclatura tcnica,
peculiar ao setor de atividades sobre o qual se pretende legislar;
e) as frases devem ser concisas;
f) nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser reservados
definio dos objetivos perseguidos pelo legislador e limitao de seu campo
de aplicao.
2.2.4. AGRUPAMENTO DE ARTIGOS
a) Das Sees
A Seo o conjunto de artigos que versam sobre o mesmo tema. As
sees so indicadas por algarismos romanos (v.g.: Seo I; Seo II; etc.).
Eventualmente, as Sees subdividem-se em Subsees.
b) Dos Captulos
O Captulo formado por um agrupamento de Sees.
c) Ttulo
O Ttulo engloba um conjunto de Captulos.
d) Livro
Nas leis mais extensas -- normalmente, na legislao codificada --, os
conjuntos de Ttulos so reunidos em Livros.

14

Id. ibid. pp. 84 s.

10

2.2.5.CRITRIOS DE SISTEMATIZAO
Embora o legislador disponha de uma margem relativamente ampla de
discricionariedade para eleger os critrios de sistematizao da lei, no pode
subsistir dvida de que esses critrios devem guardar adequao com a
matria regulada. No concebvel, por exemplo, que o legislador sistematize
a Parte Especial do Cdigo Penal segundo as penas previstas.1
Algumas regras bsicas podem ser enunciadas, a propsito:;
a) as matrias que guardem afinidade objetiva devem ser tratadas em
um mesmo contexto;
b) procedimentos devem ser disciplinados segundo uma ordem
cronolgica;
c) a sistemtica da lei deve ser concebida de modo a permitir que ela
fornea resposta questo jurdica a ser disciplinada e no a qualquer outra
indagao;
d) deve-se guardar fidelidade bsica com o sistema escolhido, evitando
a constante mistura de critrios;
e) institutos diversos devem ser tratados separadamente.
A natureza e as peculiaridades de cada disciplina jurdica tm influncia
decisiva sobre o modelo de sistematizao a ser adotado, como se pode
depreender de alguns exemplos:
(1) Classificao segundo os bens tutelados - Parte Especial do Cdigo
Penal

Parte Especial
Ttulo I - Dos crimes contra a pessoa
Ttulo II - Dos crimes contra o patrimnio
Ttulo III - Dos crimes contra a propriedade imaterial
Ttulo IV - Dos crimes contra a organizao do trabalho
Ttulo V - Dos crimes contra o sentimento religioso e contra o respeito
aos mortos
Ttulo VI - Dos crimes contra os costumes
Ttulo VII - Dos crimes contra a famlia
15

Noll, Peter. Gesetzgebungslehre. Reimbeck bei Hamburg, 1973. p. 223.

11

Ttulo VIII - Dos crimes contra a incolumidade pblica

Ttulo IX - Dos crimes contra a paz pblica
Ttulo X - Dos crimes contra a f pblica
Ttulo XI - Dos crimes contra a administrao pblica

(2) Classificao segundo os institutos jurdicos e as relaes jurdicas - Cdigo Civil

Parte Especial
(a) Livro I
Do Direito de Famlia
Ttulo I
Do casamento
Ttulo II
Dos efeitos jurdicos do casamento
Ttulo III
Do regime dos bens entre os cnjuges
Ttulo IV
Da dissoluo da sociedade conjugal e da proteo da pessoa dos filhos
Ttulo V
Das relaes de parentesco
(3) Classificao segundo a ordem cronolgica dos procedimentos Cdigo de Processo Civil
Ttulo VIII
Captulo I - Da petio inicial
Captulo II - Da resposta do ru (...)
Captulo VI - Das provas (...)
Captulo VIII - Da sentena e da coisa julgada (...)
Ttulo X - Dos recursos

12

3. REQUISITOS ESSENCIAIS QUE DEVEM SER OBSERVADOS NA

FORMULAO DE DISPOSIES LEGAIS OU REGULAMENTARES
Alguns princpios constitucionais balizam a formulao das disposies
legais. Do princpio do Estado de Direito e de alguns postulados dele derivados
podem-se inferir alguns requisitos que devem nortear a elaborao de atos
normativos.
O princpio do Estado de Direito exige que as normas jurdicas sejam
dotadas de alguns atributos, tais como preciso ou determinabilidade, clareza,
densidade suficiente16 para permitir a definio das posies juridicamente
protegidas e o controle de legalidade da ao administrativa.
3.1. CLAREZA E DETERMINAO DAS NORMAS
O princpio da segurana jurdica, elemento fundamental do Estado de
Direito, exige que as normas sejam pautadas pela preciso e clareza,
permitindo que o destinatrio das disposies possa identificar a nova situao
jurdica e as conseqncias que dela decorrem. Devem ser evitadas, assim, as
formulaes obscuras, imprecisas, confusas ou contraditrias.
3.2. O PRINCPIO DA RESERVA LEGAL
A Constituio consagra, no art. 37, a idia de que a administrao
pblica est submetida, entre outros princpios, ao da legalidade, que abrange
postulados de supremacia da lei e o princpio da reserva legal.
Supremacia da lei expressa a vinculao da Administrao ao Direito, o
postulado de que o ato administrativo que contraria norma legal invlido. O
princpio da reserva legal exige que qualquer interveno na esfera individual
(restries ao direito de liberdade ou ao direito de propriedade) seja autorizada
por lei.
Esse princpio est sintetizado, na Constituio (art. 5, II), pela seguinte
frmula:
"Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei".

Os postulados do Estado de Direito, da Democracia (art. 1) e o princpio

da reserva legal (CF, art. 5, II) impem que as decises normativas
fundamentais sejam tomadas diretamente pelo legislador.
Assinale-se, a propsito, que a utilizao de frmulas legais
exageradamente genricas e a outorga de competncia para sua concretizao
a rgos administrativos, mediante expedio de atos regulamentares

16

Cf. sobre o assunto Canotilho, J.J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra, 1986. p.

310.

13

(regulamentos, instrues, portarias), podem configurar ofensa ao princpio

estrito da legalidade, caracterizando, ademais, ilegtima delegao legislativa.
A doutrina assinala, majoritariamente, que h delegao indevida
quando se permite ao regulamento inovar inicialmente na ordem jurdica,
atribuindo-se-lhe a definio de requisitos necessrios ao surgimento de direito,
dever, obrigao ou restrio. Explicitando esse entendimento, sustenta Celso
Antonio Bandeira de Mello que "inovar quer dizer introduzir algo cuja
preexistncia no se pode conclusivamente deduzir da lei regulamentada".
Verifica-se a inovao proibida toda vez que no seja possvel "afirmar-se que
aquele especfico direito, dever, obrigao, limitao incidentes sobre algum
no estavam institudos e identificados na lei regulamentada".17
verdade que a identificao de uma delegao legislativa indevida, em
virtude da adoo de clusulas de contedo abdicatrio ou demissrio, h de
ser feita em cada caso. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal fornece,
todavia, elementos para que se estabelea uma orientao mais ou menos
segura sobre o assunto.
Embora considerasse nulas as autorizaes legislativas incondicionadas
ou de carter demissrio, a doutrina dominante sempre entendeu legtimas as
autorizaes fundadas no enunciado da lei formal, desde que do ato legislativo
constassem os "standards", isto , "os princpios jurdicos inerentes espcie
legislativa.18 Esforando-se por sistematizar esse entendimento, afirma Carlos
Maximiliano que seriam inconstitucionais as leis cujo contedo se cingisse ao
seguinte enunciado:
"O Poder Executivo autorizado a reorganizar o Tribunal de Contas".

Aceitam-se, porm, como legtimas frmulas que enunciem, v.g.:

"Fica o Poder Executivo autorizado a reorganizar o Ensino Superior,
sobre as seguintes bases: 1) s obtm matrcula os bacharis em letras
diplomados por ginsios oficiais; 2) (...)".19

Na elaborao da lei devem ser evitadas as autorizaes legislativas

puras ou incondicionadas, de ntido e inconfundvel carter renunciativo. Elas
representam inequvoca desero da obrigao de deliberar politicamente e
podem caracterizar afronta ao princpio da reserva legal.

17

Mello, Celso Antonio Bandeira de. Ato administrativo e direito dos administrados. So
Paulo, Revista dos Tribunais, 1981. p. 98.
18

"Mandado de Segurana n 17.145". Relator: Ministro Gonalves de Oliveira. in:

Revista Trimestral de Jurisprudncia, n 50. p. 472. "Recurso Extraordinrio n 76.729". Relator:
Ministro Aliomar Baleeiro. in: Revista Trimestral de Jurisprudncia, n 71. p. 477.
19

Maximiliano, Carlos. Comentrios Constituio brasileira de 1946. Rio de Janeiro,

1954, vol I. p. 411.

14

Assim, os rgos incumbidos de elaborar projetos de lei, bem como

aqueles competentes para exercer o controle de juridicidade dessas
disposies, devem verificar se as proposies formuladas contm os
elementos essenciais que permitam identificar no s a sua finalidade, mas
tambm o prprio contedo da deciso para o caso concreto.
3.2.1. RESERVA LEGAL QUALIFICADA
Alm do princpio genrico da legalidade, consagrado no art. 5, II, da
Constituio, exige o Texto Constitucional, de forma expressa, que algumas
providncias sejam precedidas de especfica autorizao legislativa, vinculada
a determinada situao ou destinada a atingir determinado objetivo (reserva
legal qualificada).
Assim, estabelece-se, no art. 5, XIII, da Constituio Federal, ser "livre
o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes
profissionais que a lei estabelecer". Da mesma forma, consagra-se no art. 5,
XXIII, que "a propriedade atender a sua funo social". Eventuais restries
liberdade de exerccio profissional somente podem ser levadas a efeito no
tocante s qualificaes profissionais. As restries ao direito de propriedade
somente se legitimam, igualmente, se tiverem por escopo assegurar a sua
funo social.
3.2.2. PRINCPIO DA LEGALIDADE E DA ANTERIORIDADE NO MBITO PENAL E
TRIBUTRIO
A Constituio consagra, no art. 5, XXXIX, expressa exigncia de
previso legal para a definio de crime e a cominao de pena, e probe a
retroatividade da lei penal (art. 5, XL). Exige, pois, que o crime seja previsto
em lei escrita, sendo vedada a utilizao de analogia em relao s normas
incriminadoras, e defeso o emprego de frmulas vagas ou indeterminadas.
Como acentua Soler, "a s existncia de lei prvia no basta; esta lei deve
reunir certos caracteres: deve ser concretamente definitria de uma ao, deve
traar uma figura cerrada em si mesma, por fora da qual se conhea no
somente qual a conduta compreendida, seno tambm qual a no
compreendida"20 (Cf. tambm infra: 3.2.4., "Densidade da Norma").
Da mesma forma, a instituio ou elevao de tributos somente pode ser
levada a efeito mediante lei formal (CF, art. 150, I - princpio da legalidade).
vedada, ademais, a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em
que haja sido publicada a lei que os houver institudo ou aumentado (CF, art.
150, III, "b" - princpio da anterioridade). Finalmente, probe a Constituio a
cobrana de tributos em relao a fato gerador ocorrido antes do incio da
vigncia das leis que os houverem institudo ou aumentado (CF, art. 150, III, "a"
- princpio da irretroatividade).21
20

ap. Fragoso, Heleno. Lies de direito penal. Rio de Janeiro, 1985. p. 96.

21

Cf. Colho, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988. 2. ed. Rio
de Janeiro, 1990. p. 279 s.

15

3.2.3. A RESERVA LEGAL E O PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE

A simples existncia de lei no se afigura suficiente para legitimar a
interveno no mbito dos direitos e liberdades individuais. Faz-se mister,
ainda, que as restries sejam proporcionais, isto , que sejam "adequadas e
justificadas pelo interesse pblico" e atendam "ao critrio de razoabilidade".22
Em outros termos, tendo em vista a observncia do princpio da
proporcionalidade, cabe analisar no s a legitimidade dos objetivos
perseguidos pelo legislador, mas tambm a adequao dos meios
empregados, a necessidade de sua utilizao, bem como a razoabilidade, isto
, a ponderao entre a restrio a ser imposta aos cidados e os objetivos
pretendidos.23
Exame da Constitucionalidade da Lei Restritiva de Direito (Quadro
adaptado com base no modelo desenvolvido por Pieroth e Schlink
(Grundrechte - Staatsrecht II, 1988, p. 85).
I - A conduta regulada pela lei est contemplada no mbito de proteo
de determinado direito fundamental?
II - A disciplina contida na lei configura uma interveno no mbito de
proteo do direito fundamental?
III - Essa interveno justifica-se do prisma constitucional?
1. Observaram-se, na elaborao da lei, as normas bsicas sobre a
competncia legislativa e sobre o processo legislativo?
2.
a) nos direitos individuais submetidos restrio legal qualificada: a lei
satisfaz os requisitos especiais previstos na Constituio?
b) nos direitos submetidos restrio legal simples: a lei afeta outros
direitos individuais ou valores constitucionais?
c) nos direito individuais no submetidos restrio legal expressa:
identifica-se conflito ou coliso de direitos ou entre direito e valor constitucional
que possa legitimar o estabelecimento de restrio?
3. A restrio atende ao princpio da proporcionalidade?

22

"Representao n 930". Relator: Ministro Rodrigues Alckmin. in: Dirio da Justia de

2 de setembro de 1977.
23

Cf. sobre o assunto, Mendes, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade:

aspectos jurdicos e polticos. So Paulo, 1990. p. 48 s. V. tambm Castro, Carlos Roberto
Siqueira. O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constituio do Brasil, Rio
de Janeiro, 1989. p. 153 s.

16

4. O ncleo essencial do direito fundamental foi preservado?

5. A lei suficientemente genrica ou aplicvel apenas a determinado
caso (lei casustica)?
6. A lei restritiva suficientemente clara e determinada, permitindo que o
eventual atingido identifique a situao jurdica e as conseqncias que dela
decorrem?
3.2.4. DENSIDADE DA NORMA
A generalidade e a abstrao constituem apangio da lei. Esses
atributos concorrem para uma maior inteligibilidade da lei, facilitando a sua
aplicao a uma universalidade de situaes ou de pessoas. O princpio da
reserva legal exige no s expressa autorizao legislativa para interveno no
mbito dos direitos individuais, mas pressupe tambm que a previso legal
contenha uma disciplina suficientemente concreta (densa, determinada).24
essa densidade suficiente que, de um lado, h de definir as posies
juridicamente protegidas e, de outro, pautar a ao do Estado.
A exigncia relativa a uma adequada densidade da norma assume
peculiar relevo no mbito do Direito Penal, porquanto eventual incriminao
vaga ou imprecisa de certos fatos poderia reduzir a segurana jurdica,
nulificando a garantia que se pretende alcanar com o princpio da reserva
legal.
3.2.5. A LEI E O RESPEITO AO DIREITO ADQUIRIDO, AO ATO JURDICO
PERFEITO E COISA JULGADA
A Constituio Federal de 1988 reproduz no art. 5, XXXVI, frmula j
tradicional do Direito Constitucional brasileiro, segundo a qual "a lei no
prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada". Tratase de postulado fundamental de segurana jurdica, pedra angular do Estado
de Direito.
Com a consagrao dessa frmula, impe o constituinte que o legislador
no s respeite as situaes jurdicas individuais consolidadas, mas que
tambm preserve os efeitos que ho de se protrair. Da mesma forma, exige-se
que lei respeite a coisa julgada, abrangida tanto a coisa julgada formal, que
impede a discusso da questo decidida no mesmo processo, quanto a coisa
julgada material, que obsta discusso da questo decidida em outro
processo.25

24

Cf., sobre o assunto, Canotilho, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 4. ed.
Coimbra, 1986. p. 310.
25

Cf. Pontes de Miranda. Comentrios Constituio de 1967, com a emenda n 1, de

1969. Rio de Janeiro, 1987. tomo V, p. 101 s. Bastos, Celso Ribeiro. Curso de direito
constitucional. 13. ed. 1990. p. 199 s.

17

3.3. AS REMISSES LEGISLATIVAS

A remisso constitui tcnica legislativa conhecida. Enquanto a remisso
norma de um mesmo texto legislativo no se afigura problemtica (remisso
interna), as remisses a outros textos legislativos (remisso externa) so
passveis de sofrer objees de ndole constitucional, pois podem afetar a
clareza e preciso da norma jurdica.26 Particularmente problemticas afiguramse as remisses encadeadas, isto , a remisso a dispositivos que, por sua
vez, remetem a outras proposies.
A remisso pura e simples a disposies constantes de outra lei pode
preparar dificuldades adicionais, uma vez que, em caso de revogao ou
alterao do texto a que se fez referncia, subsistir, quase inevitavelmente, a
dvida sobre o efetivo contedo da norma.27
Recomenda-se, por isso, que, se as remisses forem inevitveis, sejam
elas formuladas de tal modo que permitam ao intrprete apreender o seu
sentido sem ter de compulsar o texto referido.
Acentue-se, ademais, que a remisso a atos secundrios, como
regulamentos ou portarias, pode configurar afronta aos princpios da reserva
legal e da independncia entre os poderes.

4. DESENVOLVIMENTO DE UMA LEI28

4.1. CONSIDERAES PRELIMINARES
A atividade legislativa no constitui um sistema linear e unidimensional
no qual os atores procedem de forma previsvel ou planejada. Ao revs, a
atividade legislativa formada por um conjunto de interesses diferenciados e
relaes de fora no complexo campo poltico.29 Embora os procedimentos
atinentes formao da lei estejam previstos de modo mais ou menos
detalhado na Constituio, no subsiste dvida de que a metodologia
empregada na elaborao das leis no observa, necessariamente, um
programa previamente definido. possvel, todavia, fixar planos para a

26

Cf., sobre o assunto, Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre.

Heidelberg, 1982. p. 115. Bielsa, Rafael, Los conceptos jurdicos y su terminologa, Buenos
aires, 1987. p. 223.
27

Bielsa, Rafael. Id. ibid. p. 223.

28

Veja sobre o assunto tambm o apndice em anexo.

29

Cf. sobre o assunto, Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre.

Heidelberg, 1982. p. 53.

18

elaborao legislativa, como ocorre, normalmente, nos Planos de Governo, nos

quais se estabelecem as diretrizes para a legislatura vindoura.
No obstante, muitas iniciativas, no plano legislativo, so determinadas
por circunstncias ou eventos imprevistos ou imprevisveis, que exigem uma
pronta ao do legislador. Assim, a despeito de toda a boa vontade e
organizao, no se afigura possvel planejar, de forma absolutamente
satisfatria, a ao legislativa.
Deve-se concluir, pois, que a impossibilidade de um planejamento
rigoroso da atividade legislativa acaba por fazer com que o desenvolvimento da
lei dependa, no raras vezes, de impulsos isolados.
Cumpre diferenar os impulsos de ndole jurdica daqueles de carter
marcadamente poltico. Os primeiros decorrem, normalmente, de uma
exigncia expressamente estabelecida na Constituio, isto , de um dever
constitucional de legislar. Alguns exemplos de inequvocos deveres impostos
ao legislador podem ser mencionados:
a) CF, art. 5, XXIX:
"a lei assegurar aos autores de inventos industriais privilgio
temporrio para sua utilizao, bem como proteo s criaes industriais,
propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos,
tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnolgico e econmico
do Pas";

b) CF, art. 5, XXXII:

"o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor";
c) CF, art. 7:
"So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que
visem melhoria de sua condio social:
I - relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem
justa causa, nos termos de lei complementar, que prever indenizao
compensatria, dentre outros direitos;
(...)
IV - salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de
atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, com moradia,
alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder
aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim;
(...)

19

XI - participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da

remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa,
conforme definido em lei".
s vezes, pode-se derivar um dever constitucional de legislar de
princpios gerais consagrados na Constituio, como os postulados da
Democracia, do Estado de Direito e Social e da dignidade da pessoa humana.
Outras vezes esse dever torna-se manifesto em virtude de uma deciso judicial
proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos processos de mandado de
injuno ou na ao direta de controle da omisso (CF, artigos 5, LXXI, e 103,
2).
A deciso poltica de deflagrar o processo legislativo decorre, muitas
vezes, de iniciativas de rgos da sociedade civil, tais como:
-- as resolues aprovadas nas convenes partidrias;
-- as propostas formuladas por associaes, rgos de classe,
sindicatos, igrejas, etc.
-- a discusso nos rgos de opinio pblica.
4.2. O PROCESSO LEGISLATIVO INTERNO
Alm do processo legislativo disciplinado na Constituio (processo
legislativo "externo"), identifica a doutrina o chamado processo legislativo
"interno", que se refere ao modus faciendi adotado para a tomada da deciso
legislativa
No se pode negar que, a despeito de sua relativa informalidade, o
processo legislativo "interno" traduz um esforo de racionalizao dos
procedimentos de deciso, que configura uma exigncia do prprio Estado de
Direito. A doutrina esfora-se por identificar o roteiro bsico observado na
definio de uma deciso legislativa.
4.2.1. IDENTIFICAO E DEFINIO DO PROBLEMA
Antes de decidir sobre as providncias a serem empreendidas, cumpre
identificar o problema a ser enfrentado. Realizada a identificao do problema,
em virtude de impulsos externos (manifestaes de rgos de opinio pblica,
crticas de segmentos especializados) ou graas atuao dos mecanismos
prprios de controle, cumpre delimit-lo, de forma precisa. A reunio de
informaes exatas sobre uma situao considerada inaceitvel ou
problemtica imprescindvel tanto para evitar a construo de falsos
problemas,30
quanto para afastar o perigo de uma avaliao errnea
(superestimao ou subestimao).

30

Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. p. 62 s.

20

4.2.2. ANLISE DA SITUAO QUESTIONADA E DE SUAS CAUSAS

A complexidade do processo de elaborao de lei e as srias
conseqncias que podem advir do ato legislativo exigem que a instaurao do
processo de elaborao legislativa seja precedido de rigorosa anlise dos fatos
relevantes (apontar as distores existentes, suas eventuais causas), do
exame de todo o complexo normativo em questo (anlise de julgados,
pareceres, crticas doutrinrias, etc.), bem como de acurado levantamento de
dados sobre a questo (audincia de entidades representativas e dos atingidos
ou afetados pelo problema, etc.).31
A anlise da situao questionada deve contemplar as causas ou
complexo de causas que eventualmente determinaram ou contriburam para o
seu desenvolvimento. Essas causas podem originar--se de influncias
diversas, tais como condutas humanas, desenvolvimentos sociais ou
econmicos, influncias da poltica nacional ou internacional, conseqncias de
novos problemas tcnicos, efeitos de leis antigas, mudanas de concepo,
etc.32
4.2.3. DEFINIO DOS OBJETIVOS PRETENDIDOS
Para verificar a adequao dos meios a serem utilizados deve-se
proceder a uma anlise dos objetivos que devem ser atingidos com a
aprovao da proposta. A ao do legislador, nesse mbito, no difere,
fundamentalmente, da atuao do homem comum, caracterizando-se mais por
saber exatamente o que no quer, sem precisar o que efetivamente pretende.33
A avaliao emocional dos problemas, a crtica generalizada e, s
vezes, irrefletida sobre o estado de coisas dominante acabam por permitir que
predominem as solues negativistas, que tm, fundamentalmente, por escopo
suprimir a situao questionada sem contemplar, de forma detida e racional,
outras possveis alternativas ou as causas determinantes desse estado de
coisas negativo. Outras vezes deixa-se orientar por sentimento inverso,
buscando, pura e simplesmente, a preservao do status quo.
Essas duas posies podem levar, nos seus extremos, a uma imprecisa
definio dos objetivos a serem alcanados. A definio da deciso legislativa
deve ser precedida de uma rigorosa avaliao das alternativas existentes, seus
prs e contras. A existncia de alternativas diversas para a soluo do
problema no s amplia a liberdade do legislador, como tambm permite a
melhoria da qualidade da deciso legislativa.34

31

Noll, Peter. Gesetzgebungslehre. Reimbeck bei Hamburg, 1971. p. 83.

32

Hill, Hermann. Id. ibid. p. 69.

33

Noll, Peter. Gesetzgebungslehre. Reimbeck bei Hamburg, 1971. p. 83.

34

Noll, Peter. Gesetzgebungslehre. Reimbeck bei Hamburg, 1971. p. 107.

21

4.2.4. CRTICA DAS PROPOSTAS

Antes de decidir sobre a alternativa a ser positivada, devem--se avaliar
e contrapor as alternativas existentes sob dois pontos de vista:
a) de uma perspectiva puramente objetiva, cumpre verificar se a anlise
sobre os dados fticos e prognsticos se mostra consistente;
b) de uma perspectiva axiolgica, impe-se aferir, com a utilizao de
critrios de probabilidade (prognsticos), se os meios a serem empregados se
mostram adequados a produzir as conseqncias desejadas. Devem-se
contemplar, igualmente, as suas deficincias e eventuais efeitos colaterais
negativos.35
A crtica das proposies formuladas deve indagar se as medidas a
implementar so compatveis com o princpio da proporcionalidade, que exige
que a interveno no mbito do direito individual seja no s indispensvel,
mas tambm adequada e razovel.36 exatamente a observncia do princpio
da proporcionalidade que recomenda que, no conjunto de alternativas
existentes, seja eleita aquela que, embora tenha a mesma efetividade, afete de
forma menos intensa a situao individual.
Na avaliao das alternativas, no se devem perder de vista aspectos
relevantes relativos aplicao e execuo da lei (anlises das repercusses
econmico-financeiras; exame da relao custo-benefcio; testes e
experimentos relacionados com as possveis conseqncias que podero advir
da aplicao do novo modelo legal; etc.).
Na comparao das alternativas, deve-se dar preferncia quelas que
se mostrem compatveis com todo o sistema jurdico (harmonia com o sistema
jurdico).37
Finalmente, compete avaliar o grau de aceitabilidade pelos cidados das
medidas propostas e de sua factibilidade ou exeqibilidade. Tanto a
possibilidade de resistncia sria contra a aplicao de determinada norma por
parte dos eventuais atingidos, quanto a probabilidade de que ela venha a ser
objeto de impugnaes judiciais fundadas, ho de ser levadas em conta na
formulao das proposies normativas.

35

Peter Noll, ob. cit. p. 120. Hermann Hill, Einfhrung in die Gesetzgebungslehre,
Heidelberg, 1982, p. 74.
36

Sobre o assunto v. "3.2.3.A Reserva Legal e o Pricpio da Proporcionalidade".

37

Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. p. 77.

22

4.2.5. CONTROLE DE RESULTADOS

A metodologia empregada para obteno da deciso legislativa estaria
incompleta se entendssemos que a tarefa do legislador se encerra com a
edio do ato normativo. Uma planificao mais rigorosa do processo de
elaborao legislativa exige um cuidadoso controle das diversas
conseqncias produzidas pelo novo ato normativo.
Mencionem-se algumas formas de controle a posteriori dos resultados
da lei:
a) afirma-se, ordinariamente, que o legislador est submetido no s ao
dever de legislar, mas tambm a um dever geral de aferio e de adequao
dos atos legislativos j em vigor. Esse dever de adequao manifesta-se,
especialmente, naquelas decises legislativas tomadas com base em
prognsticos ou em juzos de probabilidade, tal como ocorre com os Planos
Econmicos e com as leis que disciplinam realidades tcnico-cientficas;38
b) outra forma convencional de controle so os chamados "relatrios de
experincias", elaborados com a finalidade de avaliar e sistematizar os
resultados e experincias colhidos com a aplicao da lei. No tocante
execuo oramentria, houve por bem o prprio constituinte estabelecer
exigncia de elaborao e publicao de relatrio circunstanciado (CF, art. 165,
3). A elaborao desses relatrios pode ser prevista, igualmente, em lei ou
ser requerida por iniciativa parlamentar (CF, art. 58, III);
c) a anlise das decises judiciais, proferidas no mbito do controle
judicial da constitucionalidade das leis e da legitimidade dos atos
administrativos, permite, igualmente, aferir os resultados obtidos na aplicao e
execuo da lei;
d) outras modalidades de controle devem ser contempladas, tais como
as crticas cientficas, as manifestaes dos cidados, atravs de rgos de
representao ou isoladamente, crticas de rgos de imprensa, etc.
A falta de um efetivo controle de resultados pode ensejar a configurao
de inconstitucionalidade por omisso, uma vez que o legislador est obrigado a
proceder a permanente atualizao e adequao das normas.
4.3. QUESTES QUE DEVEM SER ANALISADAS NA ELABORAO DE
ATOS NORMATIVOS NO MBITO DO PODER EXECUTIVO;
Devem ser examinadas sobretudo as seguintes questes:
1. Deve ser tomada alguma providncia?
2. Quais as alternativas disponveis?

38

Hill, Hermann. Einfhrung in die Gesetzgebungslehre. Heidelberg, 1982. p. 80.

23

3. Deve a Unio tomar alguma providncia? Dispe ela de competncia

constitucional ou legal para faz-lo?
4. Deve ser proposta uma lei?
5. Deve ser tomada alguma providncia neste momento?
6. A densidade que se pretende conferir ao ato normativo a
apropriada?
7. Deve a lei ter prazo de vigncia limitado?
8. O ato normativo corresponde s expectativas dos cidados e
inteligvel para todos?
9. O ato normativo exeqvel?
10. Existe uma relao equilibrada entre custos e benefcios?
Na anlise de cada uma das questes que compem o referido
declogo deve ser observado o seguinte roteiro:

1. Deve ser tomada alguma providncia?

1.1. Qual o objetivo pretendido?
1.2. Quais as razes que determinaram a iniciativa?
1.3. Neste momento, como se apresenta a situao no plano ftico e no
plano jurdico?
1.4. Que falhas ou distores foram identificadas?
1.5. Que repercusses tem o problema que se apresenta no mbito da
economia, cincia, tcnica e jurisprudncia?
1.6. Qual o nmero de atingidos pelo problema, e qual o nmero de
casos a resolver?
1.7. O que poder acontecer se nada for feito? (e.g. O problema tornarse- mais grave? Permanecer estvel? Poder ser superado pela prpria
dinmica social, sem a interveno do Estado? Com que conseqncias?)
2. Quais as alternativas disponveis?
2.1. Qual foi o resultado da anlise do problema? Onde se situam as
causas do problema? Sobre quais causas pode incidir a ao que se pretende?
2.2. Quais os instrumentos de ao que parecem adequados para
alcanar os objetivos pretendidos, no todo ou em parte? (e.g. Medidas
24

destinadas aplicao e execuo de dispositivos j existentes; trabalhos junto

opinio pblica; amplo entendimento; acordos; investimentos; programas de
incentivo; auxlio para que os prprios atingidos pelo problema envidem
esforos que contribuam para sua resoluo; instaurao de processo judicial
com vistas resoluo do problema).
2.3. Quais os instrumentos de ao que parecem adequados
considerando-se os seguintes aspectos:
a) desgaste e encargos para os cidados e a economia;
b) eficcia (preciso, grau de probabilidade de consecuo do objetivo
pretendido);
c) custos e despesas para o oramento pblico;
d) efeitos sobre o ordenamento jurdico e sobre metas j estabelecidas;
e) efeitos colaterais e outras conseqncias;
f) entendimento e aceitao por parte dos interessados e dos
responsveis pela execuo;
g) possibilidade de impugnao no Judicirio.

3. Deve a Unio tomar alguma providncia? Dispe ela de

competncia constitucional ou legal para faz-lo?
3.1. Poderia a ao ser empreendida pelos Estados ou Municpios com
os recursos de que dispem?
3.2. Por que a Unio deve agir? Qual o fundamento constitucional para a
iniciativa?
3.3. Em que medida deve a competncia da Unio ser esgotada?
4. Deve ser proposta uma lei?
4.1. A matria a ser regulada est submetida ao princpio da reserva
legal?
4.2. Por que deve a matria ser regulada pelo Congresso Nacional?
4.3. Se no for o caso de se propor uma lei: deve a matria ser
disciplinada por um regulamento? Por que no seriam suficientes simples
portarias?
4.4 Existe fundamento legal suficiente para a edio de ato normativo
secundrio? Qual?

25

5. Deve ser tomada alguma providncia neste momento?

5.1. Quais as situaes-problema e os outros contextos correlatos que
devem ainda ser considerados e pesquisados? Por que, ento, deve ser
tomada alguma providncia neste momento?
5.2. Por que no podem ser aguardadas outras alteraes necessrias,
que se possam prever, para que sejam contempladas em um mesmo ato
normativo?

6. A densidade que se pretende conferir ao ato normativo a

apropriada?
6.1. O projeto
programticas?

de

ato

normativo

est

isento

de

disposies

6.2. Pode a densidade da norma (a diferenciao e o detalhamento) ser

limitada por frmulas genricas (tipificao e utilizao de conceitos amplos e
de clusulas gerais ou atribuio de competncia discricionria)?
6.3. Podem os detalhes ou eventuais alteraes ser confiados ao poder
regulamentador do Estado ou da Unio?
6.4. No teria a matria j sido regulada em outras disposies de
hierarquia superior (regras redundantes que poderiam ser evitadas)? Por
exemplo, em:
-- tratado devidamente aprovado pelo Congresso Nacional;
-- lei federal (em relao a regulamento);
-- regulamento (em relao a portaria).
6.5. Quais as regras j existentes que sero afetadas pela disposio
pretendida? So essas regras dispensveis?

7. Deve a lei ter prazo de vigncia limitado?

7.1. a lei necessria apenas por perodo limitado?
7.2. No seria o caso de editar-se uma lei temporria, submetida a um
perodo probatrio?

26

8. O ato normativo corresponde s expectativas dos cidados e

inteligvel para todos?
8.1. O novo ato normativo ser entendido e aceito pelos cidados?
8.2. As limitaes liberdade individual e demais restries impostas
so indispensveis? Por exemplo:
-- proibies, necessidade de autorizaes;
-- comparecimento obrigatrio perante autoridade;
-- indispensabilidade de requerimento;
-- dever de prestar informaes;
-- imposio de multas e penas;
-- outras sanes.
Podem as medidas restritivas ser substitudas por outras?
8.3. Em que medida os requisitos necessrios formulao de pedidos
perante autoridades poderia ser reduzido a um mnimo aceitvel?
8.4. Podem os atingidos pela regra entender o vocabulrio utilizado, a
organizao e a extenso das frases e das disposies, a sistemtica, a lgica
e a abstrao?
9. O ato normativo exeqvel?
9.1. Por que no se renuncia a um novo sistema de controle por parte da
administrao?
9.2. As disposies podem ser aplicadas diretamente?
9.3. Podem as disposies administrativas que estabelecem normas de
conduta ou probem determinadas prticas ser aplicadas com os meios
existentes?
9.4. necessrio incluir disposies sobre proteo jurdica? Por que as
disposies gerais no so suficientes?
9.5. Por que no podem ser dispensadas:
a) as regras sobre competncia e organizao?
b) a criao de novos rgos e comisses consultivas?
c) a interveno da autoridade?
d) exigncias relativas elaborao de relatrios?

27

e) outras exigncias burocrticas?

9.6. Quais os rgos ou instituies
responsabilidade pela execuo das medidas?

que

devem

assumir

9.7. Com que conflitos de interesse pode-se prever que o executor das
medidas ver-se- confrontado?
9.8. Dispe o executor das medidas da necessria discricionariedade?
9.9. Qual a opinio das autoridades incumbidas de executar as
medidas quanto clareza dos objetivos pretendidos e possibilidade de sua
execuo?
9.10. A regra pretendida foi submetida a testes sobre a possibilidade de
sua execuo com a participao das autoridades encarregadas de aplic-la?
Por que no? A que concluso se chegou?
10. Existe uma relao equilibrada entre custos e benefcios?
10.1. Qual o nus a ser imposto aos atingidos pela norma? (Calcular ou,
ao menos, avaliar a dimenso desses custos.)
10.2. Podem os atingidos pela norma, em particular as pequenas e
mdias empresas, suportar esses custos adicionais?
10.3. As medidas pretendidas impem despesas adicionais ao
oramento da Unio, dos Estados e dos Municpios? Quais as possibilidades
existentes para enfrentarem esses custos adicionais?
10.4. Procedeu-se a uma anlise da relao custo-benefcio? A que
concluso se chegou?
10.5. De que forma sero avaliados a eficcia, o desgaste e eventuais
efeitos colaterais do novo ato normativo aps sua entrada em vigor?
(O questionrio baseou-se em Resoluo de 11 de dezembro de 1984
do Governo da Repblica Federal da Alemanha, destinada a controlar e
racionalizar a elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo.)

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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:

Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
MENDES, Gilmar. Questes Fundamentais de Tcnica Legislativa. Revista Eletrnica sobre a
Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 11,
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Disponvel
na
Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
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