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INTRODUCTION
Il sagit de dfinir la notion dadministration et dtudier, de manire gnrale, lvolution des
institutions administratives.
Dun point de vue matriel, ladministration est le fait, la fonction dadministrer alors que
dun point de vue organique, ladministration renvoie aux organes qui exercent cette fonction.
En ralit ces 2 sens sont lis. Aussi, il est ncessaire de dfinir la mission dadministration.
Paragraphe 1] La dfinition de la mission dadministration
En ralit, ladministration a 2 sries de missions lies la poursuite de lintrt gnral. En
effet, larticle 12 de la Dclaration des Droit de lHomme et du Citoyen le prcise bien :
ladministration publique est institue pour lavantage de tous et non pour lutilit
particulire de ceux auxquels elle est confie .
Alors, la premire mission de ladministration concerne lexcution des lois. Aussi,
ladministration joue le rle de gendarme , ce qui lamne, ce titre, prendre des mesures
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individuelles visant un administr (en particulier) mais aussi des mesures rglementaires c'est-dire de porte gnrale qui complte et prcise les lois. Ainsi, ladministration est charge
de faire respecter les lois comme les mesures quelle adopte elle-mme.
Puis, ladministration exerce une mission de prestation de biens ou de services destine la
satisfaction de lintrt gnral, que lon dsigne sous le nom gnral de service public .
Cette mission connaitra alors un fort dveloppement au 19e sicle du fait de la cration de
lEtat Providence . De ce fait, dautres activits seront prises en charges par
ladministration (transports ferroviaire, urbain, ducation, activits culturelles,).
Donc, il existe 2 grandes catgories de service public :
Les services publics administratifs
Les services publics industriels et commerciaux
Lide gnrale tant que les services publics administratifs sont les activits quune
entreprise prive ne pourrait pas exercer alors que les services publics industriels et
commerciaux sont les services analogues ceux quune entreprise prive pourrait exercer.
Alors, si le nomen de ces institutions laisse penser que ces services nont en charge que des
domaines administratifs, ce nest pas le cas. En effet, elles ne se limitent pas aux activits de
service public administratif. De mme, ces institutions ne sont pas ncessairement soumises
un droit drogatoire, le droit administratif, et ne voient pas leurs contentieux ncessairement
jugs par le Juge administratif.
En principe, les institutions administratives sont soumises ce droit administratif et juges par
ces derniers Juges. En effet, ds la loi des 16 et 24 Aout 1790, il a t interdit aux juridictions
judiciaires de troubler, de quelque manire que ce soit, les oprations des corps
administratifs . Donc, depuis cette loi, les juridictions judiciaires ne peuvent plus citer
devant elles les administrateurs pour raison de leur fonction c'est--dire quelles ne peuvent
plus juger les administrations. Cette fonction a alors t confie une juridiction particulire :
la juridiction administrative.
Par ailleurs, en principe, elles sont soumises un droit particulier. En effet, les rgles de droit
priv sont apparues inadaptes pour encadrer une activit tendant la satisfaction de lintrt
gnral ; do lapparition du droit administratif. [LArrt Blanco issu du Tribunal des conflits
et datant du 8 Janvier 1873 justifie lexistence du droit administratif par la spcificit des
activits de ladministration]. Pourtant on ne peut pas rduire les institutions administratives
aux institutions rgies par le droit administratif et dont le contentieux rlve des juridictions
administratives. En effet, certaines activits administrations relvent dun rgime juridique de
droit priv appliqu par des Juges judiciaires ; cest notamment le cas des services publics
industriels et commerciaux. [LArrt du Tribunal des conflits en date du 22 Janvier 1921 a
prcis que les services publics industriels et commerciaux relvent de la comptence du droit
priv].
Donc si la mission dadministrer est, en principe, rgie par le droit administratif et relve de la
comptence du Juge administratif, il existe quand mme des exceptions importantes.
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rglement confie un service public une personne de droit priv, celle-ci possde des
institutions dites administratives .
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du Roi qui mettra en place une administration plus rationnelle et plus dpendante de lui, au
niveau central comme local.
A) Ladministration centrale
Cette administration centrale est caractrise par le dclin des grands officiers. Si certains ont
disparu, ceux qui restaient ont perdu leur pouvoir, leur fonction administrative et ne se
concentraient plus que sur leur fonction administrative. Le seul qui a fait exception cette
tendance est le chancelier, qui deviendra un vritable ministre de la Justice.
Se mettra galement en place une administration des finances diriges par un surintendant des
finances. La charge sera cependant supprime par Louis XIV en 1661. Est alors mis en place
un contrleur gnral des finances dont les pouvoirs taient rduits. Enfin, se mettront en
place 4 autres ministres : Le secrtariat dEtat la maison du Roi (ministre de lintrieur)
Le secrtariat dEtat la guerre
Le secrtariat dEtat la marine
Le secrtariat dEtat aux affaires trangres
Ainsi, taient prsents 6 ministres. Cependant, ceux-ci ne formaient pas un Gouvernement
collgial. Ce ntaient que des collaborateurs individuels du Monarque (nomms et rvoqus
par le Monarque seul). A certaines priodes, il existait un 1er Ministre charg de coordonner
laction des ministres mais il ntait pas institu systmatiquement.
Louis XIV, par une ordonnance de 1661 va rorganiser le Conseil du Roi. Plus prcisment, il
le divisera en plusieurs formations dont certaines dentres elles avaient des comptences
administratives. Cest notamment le cas de 3 formations :
Le Conseil den haut (qui traitait les affaires les plus importantes). Mais, ny sigeaient que
les personnes convoques par le Roi lui-mme.
Le Conseil des dpches (qui soccupait de ladministration courante) dans lequel tous les
ministres sigeaient.
Le Conseil royal des finances (qui rglait les questions budgtaires et financires).
B) Ladministration locale
A cette poque, apparaitra une bauche de la distinction entre dcentralisation et
dconcentration. La premire dsignant lexistence dautonomies locales et la seconde
lexistence dautorits administratives reprsentant le Roi, les intrts locaux dans les villes.
Et, la dcentralisation sous la monarchie administrative concernait tant les provinces que les
villes et les paroisses.
Les provinces correspondaient aux anciens fiefs des Seigneurs fodaux mais toutes sont
rentres dans lorbite royale. Lautonomie des provinces tait dsormais des plus rduites
puisque elles taient, pour lessentielles, diriges par des agents nomms par le Roi.
Thoriquement, les provinces taient diriges par un Gouverneur. Mais le Roi sen mfiant
puisque craignant de voir la fodalit renaitre, leur pouvoir tait restreint. A compt de Louis
XIV, les Gouverneurs ne se dplaceront mme plus dans leurs provinces.
Fonction dsormais simplement honorifique.
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Toutefois certaines provinces conserveront une autonomie relative. Dans ces pays dEtat, qui
correspondaient des provinces priphriques rattaches tardivement au Royaume, se
trouvaient des Assembles locales reprsentatives.
(Exemples : Bretagne, Bourgogne, Languedoc, Flandre, Provence,)
Dans les pays dEtat, ces Assembles conservaient des comptences, des pouvoirs en matire
administrative et fiscale. Les autres provinces navaient, en revanche, aucune autonomie
relle.
Au niveau des villes et des paroisses, lautonomie acquise pendant la priode fodale
subsistait mais tendait se rduire. De manire gnrale, le Roi se mfiait des autonomies
locales et tentait de contrler les corps autonomes en mettant fin aux privilges qui, soit ne
venaient pas de lui ou soit avaient t consentit par lui il y a trs longtemps.
Cest ainsi quapparaitront, ct des autonomies locales, des organes dpendants
entirement du Roi et chargs de contrler ces autonomies ; cela constituera la naissance de la
dconcentration moderne.
Cest ainsi quapparaitra, en 1630, lintendant de justice, police et finance, commissaire des
parties pour lexcution des ordres du Roi. Lintendant tait nomm et rvoqu par le Roi et
plac la tte dune circonscription nomme intendance. Ils exeraient dans leur intendance
des fonctions administratives, de police mais aussi des fonctions judiciaires. Donc, lintendant
prsentait des similitudes avec le prfet daujourdhui. Cependant, il ntait pas plac sous le
contrle du Gouvernement (contrairement son quivalent, le prfet) mais sous le contrle
dun secrtaire dEtat. Ainsi, au niveau du Gouvernement central, chaque secrtaire dEtat
exerait un contrle sur un certain nombre dintendants.
A lchelon infrieur de lintendant, il existait un autre agent royal : le subdlgu plac la
tte dune subdlgation.
Il existait toutefois des administrations spcialises, notamment en matire fiscale : les
gnralits diriges par un collge de trsoriers gnraux.
La carte des gnralits correspond celle des intendances
Enfin, il existait, en province, des Parlements qui correspondaient une dconcentration
judiciaire mais pas seulement. En effet, les Parlements (au nombre de 13 au 18e sicle) taient
chargs de rendre la Justice mais aussi dassurer lenregistrement des ordonnances royales et
de veiller leur excution. Or, ces Parlements vont chercher contrler ces ordonnances
royales et empiter sur les fonctions administratives, notamment en rendant des arrts de
rglement c'est--dire des actes qui ne tranchent pas un litige mais qui ont une porte gnrale
et abstraite. Et, cet empitement a t rendu possible par la trs large indpendance dont
disposaient les Parlementaires par rapport au Roi. En effet, la fonction de Parlementaires tait
un office c'est--dire que son titulaire a achet sa charge. Etant propritaire de la charge, il ne
pourra tre rvoqu par le Roi bien quagissant en son nom.
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Conseil dlibrant lu, un directoire excutif lu et, enfin, un Procureur syndique lu dont la
mission est de suivre les affaires et de les requrir. En ce qui concerne les communes, les
organes sont reprsents par un corps municipal, un Maire et un Procureur de la commune.
Seuls les noms changent car les vocations restent les mmes.
La sparation des pouvoirs c'est--dire que les Parlements sont supprims et les Tribunaux
qui les remplacent sont rduits des fonctions judiciaires.
Cela dit, cette organisation ne durera pas du fait du contexte politique qui compromettra la
mise en uvre de la rforme.
Dabord, ds lpoque des directoires (an 3), luniformit du statut des communes est
supprime. Dsormais, il existait un statut diffrent selon la taille de celles-ci.
Aussi, les communes de moins de 5.000 habitants taient regroupes en cantons, dirigs par
une Assemble de canton, les communes de 5.000 100.000 habitants revtaient le statut de
droit commun et celles de plus de 100.000 habitants revtaient le statut darrondissement.
Le contexte de guerre civile imposera un retour la centralisation ; et ce de la manire
suivante : lAssemble nationale envoyait en province des agents ou commissaire de la
Rpublique exerant une autorit absolue sur les institutions locales.
II] Ladministration napolonienne
Napolon a procd de profondes rformes ds le moment du Consulat. Tout dabord il
rformera ladministration centrale puis ladministration territoriale.
A) Ladministration centrale
Celle-ci tait renforce avec un retour la primaut de lexcutif. Aussi, les ministres ne
conservaient quun rle rduit (dagent administratif) et tait dsormais clairement au service
dun pouvoir politique incarn par lexcutif (1er Consul et Empereur).
La 2nde rforme de Napolon sera dtoffer ladministration centrale en crant le Conseil
dEtat et la Cour des comptes.
Le Conseil dEtat fut cr dans la Constitution de lan 8 c'est--dire en 1799. Celui-ci tait
aussi et exclusivement un organe administratif puisque ntait charg uniquement de
conseiller lexcutif dans son activit gouvernementale et administrative. Par la suite
seulement, viendront se greffer des fonctions juridictionnelles ses comptences.
La Cour des comptes, cre en 1807, tait ds le dpart la fois une institution
administrative et une juridiction. Son volution sera donc moindre.
B) Ladministration territoriale
Les rformes napoloniennes marqurent une trs nette recentralisation pour cette
administration territoriale. En effet, la loi du 28 pluvise an 8 a institu le Prfet ; Prfet
nomm par le Gouvernement et reprsentant lEtat dans le dpartement. Aussi, il avait sous
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son autorit des sous Prfet ayant pour ressort larrondissement. Mais, lun et lautre tait des
agents de lEtat, le reprsentant dans leur circonscription.
Bien que linstitution prfectorale sinspirait des intendants de lancien rgime, le Prfet
napolonien tait plus puissant. De plus, le rle des administrations locales lues dcroitra
notamment avec la suppression de llection (puisque les institutions anciennement lues
taient nommes par le Gouvernement et sur proposition du Prfet [pour le dpartement] et du
sous Prfet [pour larrondissement]), la restriction de leurs comptences et un excutif confi
aux agents de lEtat (respectivement au Prfet et sous Prfet).
Concernant les communes, cette recentralisation tait moins nette mais le schma gnral
restait trs proche. En effet, il existait toujours un Conseil municipal et un Maire mais ceux-ci
taient nomms. L encore ctait le Prfet qui dcidait des membres du Conseil municipal
(aprs consultation dune liste tablie par le peuple) et du nom Maire (par le Prfet ou par le
Gouvernement sur proposition du Prfet [pour les communes de plus de 5.000 habitants]).
Cependant, les communes conserveront des comptences plus larges que celles des
dpartements bien que leur autonomie soit rduite.
Ainsi, il en rsulte que ladministration locale napolonienne tait principalement un modle
dconcentr du fait que celle ci soit assure par des agents de lEtat et non plus des agents
lus.
III] Les volutions de ladministration franaise depuis le 19e sicle
Il y a donc eu une volution du modle napolonien et non pas rvolution.
A) Ladministration dEtat
1- Ladministration nationale
Ces volutions de ladministration nationale sont au nombre de 2.
a) Le dveloppement de ladministration nationale
Le schma dorganisation napolonien est rest pertinent avec une administration subordonn
lexcutif. Sagissant de celui-ci, ses pouvoirs ont vari selon les rgimes politiques mais
cette variation est reste sans incidence sur ladministration.
Variation purement politique.
Depuis le 19e sicle, mme lorsque le Parlement a dtenu des pouvoirs trs importants il na
jamais dtenu celui de diriger ladministration.
La France tait caractrise par une grande instabilit politique mais par une grande stabilit
administrative. Ainsi, linstabilit politique comme gouvernementale qui a caractris certains
rgimes politiques na pas affect la stabilit administrative (puisque les administrations
taient dirigs par des agents non politiques).
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En revanche, ce qui a fluctu est le rle politique du ministre. En effet, celui-ci a volu en
fonction des rgimes politiques. Tout dabord, le ministre a regagn un rle politique (par
rapport lpoque napolonienne o il ntait quun agent administratif), ensuite, la structure
du Gouvernement a volu vers un rgime parlementaire c'est--dire comportant un excutif
bicphale. Aussi, le chef de lEtat et le chef du Gouvernement seront les entits et autorits
administratives suprmes du rgime franais.
Influence sur ladministration.
Enfin, ladministration centrale a connu un dveloppement quantitatif phnomnal
sexprimant plusieurs nivaux :
Laugmentation du nombre de ministres et de ministres (les 6 ministres de lpoque
rvolutionnaire seront remplacs par un Gouvernement de prs de 40 membres dont 16
ministres de plein exercice).
Laugmentation des effectifs administratifs des ministres. En effet, les ministres taient
eux-mmes entours dune administration de plus en plus importante.
Ce dveloppement est majoritairement du des donnes dordre politique (changement au
sein du Gouvernement, de la condition des ministres). Mais, lexplication fondamentale
rsulte de laccroissement des champs dintervention de lEtat.
b) La tendance la sparation des fonctions
Au cours du 19e sicle, va apparaitre une sparation trs nette entre la fonction dadministrer
et de juger ladministration. Pourtant, cette sparation des fonctions ne va avoir que des
consquences limites dun point de vue institutionnel. En effet, dans une large mesure, les 2
fonctions restaient confies aux mmes institutions mais par des formations distinctes. Donc,
les 2 fonctions sont remplies par des institutions distinctes au sein dun mme organe.
(Exemple : La Cour des comptes et, plus tard, le Conseil dEtat connaitra cette confusion).
Plus rcemment (annes 70) est apparue une 2nde sparation des fonctions au sein des
administrations dEtat entre les fonctions purement excutives et gouvernementales et celles
qui sont confies des autorits administratives indpendantes. Sest donc cr un systme de
domaines bien dtermins et dfinis.
Tendance de dveloppement dadministrations spcialises dans des secteurs bien
dtermins mais tout en cumulant des pouvoirs administratifs et juridictionnels (afin de
sanctionner).
2- Ladministration dconcentre
En matire dadministration dconcentre, le modle napolonien fut peu remis en cause. En
effet, du point de vue de lorganisation des administrations, la seule nouveaut tenait
linstitution du Prfet de rgion sigeant dans des circonscriptions rgionales. Aussi, il existait
des Prfets de rgion, des Prfets et des sous Prfets.
Aussi, la principale volution concernait le rle des administrations dconcentres. Le rle de
celles-ci a volu selon 2 mouvements :
Par rapport aux institutions dcentralises (cest dire aux collectivits locales), le rle des
administrations dconcentres a globalement dclin. En effet, la dcentralisation sest
accompagne dun dclin du rle des Prfets qui ntaient plus les maitres des
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administrations, des collectivits locales. On dira que leur rle sest transform puisque tait
davantage un rle de contrle et moins un rle de direction. Donc, ils avaient des comptences
daction moins tendues mais des comptences de contrle plus importantes.
Par rapport aux institutions centrales, nationales, le rle des institutions dconcentres sest
en revanche accru. Depuis une loi du 6 Fvrier 1992, lorganisation administrative de lEtat
est en principe dconcentre c'est--dire que lchelon national ne conserve que les matires
prsentant une dimension nationale ou les matires dont la loi interdit de les confier des
autorits locales.
Donc, ladministration dconcentre a rcupr des comptences de ladministration centrale
mais a, en revanche, perdu un certain nombre de ses comptences au niveau local.
B) Ladministration dcentralise
Celle-ci est exerce par des personnes publiques autres que lEtat. Cette dcentralisation est
de 2 natures.
1- La dcentralisation territoriale
(Intressant les collectivits locales)
Ici, il y a eu une volution importante par rapport lpoque napolonienne. En effet, le 19e
sicle a vu se dvelopper la notion de personnalit morale. Et, celle-ci a conduit reconnaitre
aux collectivits locales une personnalit propre et distincte de celle de lEtat et, par
consquent, le droit de poursuivre des intrts spcifiques. Cependant, jusquau 19e sicle, il
existera tout de mme des administrations locales reprsentant les lus locaux.
Cette personnalit morale fut donc reconnue aux communes puis aux dpartements (par une
loi du 10 Mai 1838). En revanche, elle ne sera jamais reconnue aux arrondissements. Donc,
ceux-ci ne pourront jamais se dvelopper comme collectivits locales bien que conservant des
Assembles, des Conseils darrondissement jusqu la loi dOctobre 1840. Aussi,
larrondissement ne subsistera plus que comme circonscription de lEtat.
En revanche, une loi du 2 Mars 1982 crera une nouvelle catgorie de collectivit locale : la
rgion. Il sagira la dune volution importante puisque depuis la rvolution tous les rgimes
staient refuss crer une collectivit locale rgionale. Cela sest opr du fait dune
volont de ne pas rtablir les provinces dancien rgime et dune tradition unitaire de lEtat
franais et, par consquent, dune mfiance vis--vis de ces collectivits rgionales (trop
puissantes et pouvant porter atteinte lunit de lEtat).
En revanche, il a fallu leur attribuer une certaine autonomie. A cet gard, la conqute de
lautonomie locale a t longue. En effet, pour que les collectivits locales puissent tre
considres comme rellement autonomes, il tait ncessaire quelles runissent 3 conditions :
Les collectivits locales devaient sadministrer par des institutions lues et non plus
nommes par lEtat.
Progressivement, les institutions des collectivits locales ont t lues. Ceci sera le cas trs tt
pour les Assembles dlibrantes.
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(Illustration : Les Conseils municipaux sont lus depuis la loi du 21 Mars 1831
Les Conseil gnraux sont lus depuis la loi du 22 Juin 1833).
Pour les excutifs locaux, la conqute de llection a t plus longue. Sagissant des Maires, le
19e sicle a t marqu par un mouvement incessant entre lection et nomination. Alors,
llection ne simposera dfinitivement qu partir de la loi du 28 Mars 1882.
Concernant lexcutif dpartemental, le Prfet restera nomm par lEtat durant longtemps.
Alors, ds la loi du 2 Mars 1982, le dpartement va acqurir un excutif lu et constituant le
Conseil Gnral.
Elles devaient disposer de comptences effectives.
Pour les communes, lautonomie en termes de comptence fut acquise assez vite puisque une
loi du 5 Avril 1884 leur attribuera des comptences tendues.
Pour les dpartements, en revanche, les comptences sont restes rduites jusquaux lois de
dcentralisation de 1982 et 1983. Jusqu celles-ci leurs comptences restrent rduites. En
1982 et 1983, plusieurs lois tendront les comptences des collectivits locales. Aussi seront
attribues des comptences la rgion, tendues celles des communes et, enfin, tendues les
comptences des dpartements ( un degr moindre). Donc, chacun des niveaux des
collectivits locales verra leurs comptences stendre.
Enfin, la loi du 13 Aout 2004 marquera une nouvelle extension des comptences des
collectivits locales puisque leurs attribuant toutes de nouvelles comptences.
Elles devaient disposer dun rel pouvoir de dcision c'est--dire que le droit de regard de
lEtat sur lexercice de leurs activits ne devait pas tre trop troit.
Cela soprera de manire rcente puisque cest seulement la loi du 2 Mars 1982 qui allgera
le contrle de lEtat sur les collectivits territoriales. Pour rsumer, le Prfet perd avec cette
loi, le pouvoir dannuler lui mme les actes des collectivits locales. Depuis cette loi, il ne
peut que les contester devant le juge administratif.
Par la rvision constitutionnelle du 28 Mars 2003, cette autonomie des collectivits locales se
trouvera officialise. Toutefois, cette autonomie franaise reste rduite par rapport celle qui
existe dans certains Etats europens. En particulier, les collectivits locales franaises ne
disposent pas du pouvoir lgislatif puisque seul lEtat en dispose. Cest justement ce qui
confre aux collectivits territoriales des comptences limites.
De plus, la dcentralisation franaise souffre de lmiettement communal. En effet, la carte
des communes reste pour lessentiel celle de 1789 qui, elle-mme, reprenait la carte des
anciennes paroisses. En 2 sicles, le nombre des communes sest certes rduit, mais celle-ci
fut faible. Aussi, les communes franaises sont la fois trop nombreuses et trop petites. En
effet, parmi ces communes, limmense majorit ne compte que 500 habitants. Il a donc fallu
rsoudre ce problme. Alors, la loi a tent dencourager les fusions de communes (loi du 16
Juillet 1971). Mais, ces dispositifs successifs ont chous. Aussi, face lchec de la fusion de
communes, sest dvelopp un principe coopration inter communale consistant les faire
travailler ensemble sans les fusionner.
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Bien quelles existaient ds la fin du 19e sicle, a connu un dveloppement important partir
des annes 1990. La loi du 6 Fvrier 1992, complte par une autre loi du 12 Juillet 1999, va
mettre en place des structures inter communales qui dpasseront le cadre de la simple
coopration pour atteindre une forme plus aboutie de fdration de communes, aussi appele
intgration inter communales.
Celles-ci sappelleront respectivement leur taille : La communaut urbaine
Les communauts dagglomration
Les communauts de commune.
Or, la nature de ces communauts pose problme car elles ne sont pas reconnues comme des
collectivits locales alors quelles disposent de moyens financiers souvent suprieurs et de
comptences souvent tendues. Alors, faut-il reconnaitre un nouvel chelon de collectivit
locale savoir la communaut (ou chelon) inter communal(e).
Mais, cette ventualit a toujours t rejete en raison de la peur des communes de disparaitre.
Enfin, la dcentralisation franaise se heurtera la contestation du dpartement. En effet,
celui-ci voit son existence de plus en plus remis en cause puisque jug trop petit et pas assez
efficaces par rapport la rgion mais trop grand par rapport aux communes (c'est--dire pour
grer des dossiers de proximit). Aussi, la commission ATTALI (dans un rapport du 23
Janvier 2008) a propos la suppression du dpartement. Cette suppression parait cependant
improbable pour 3 raisons :
Raison idologique c'est--dire lattachement aux dpartements issus de la Rvolution
franaise. Sest dvelopp un sentiment dhritage rvolutionnaire qui a marqu les esprits.
Raison politique c'est--dire que les Conseillers gnraux (dont la plupart sont des
Parlementaires) sont fermement partisans des dpartements et, par consquent, ne souhaitent
pas cette suppression.
Raison dordre pratique c'est--dire que la majorit des Etats de la taille comparable celle
de la France connaissent galement trois chelons de collectivits locales.
2- La dcentralisation fonctionnelle
La dcentralisation fonctionnelle ou technique est apparue au cours du 19e sicle. Elle
consiste attribuer la personnalit morale certains services de lEtat ou des collectivits
locales, aboutissant la cration de personnes morale spcialise.
La plupart de ces personnes morales spcialises ainsi cre sont regroupes dans des
tablissements publics. Ce mouvement de dcentralisation technique sexplique de 2 faons :
Lextension des comptences des personnes publiques.
La ncessit de confrer ces personnes publiques une certaine autonomie financire et de
dcision en leur attribuant la personnalit juridique.
Cette dcentralisation fonctionnelle et technique a galement connue une variante puisque
certaines personnes spcialises ainsi cres nont pas t dotes de la personnalit morale de
droit public mais de droit priv. (Exemples : Associations ou socits). Ce mouvement sest
amplifi au cours des 20 dernires annes avec la transformation de personnes publiques en
personnes prives.
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Tendance la privatisation
Apparaitra donc cot du secteur public, un secteur semi public c'est--dire que des
institutions prives greront des affaires publiques sous le contrles de services publics. Mais,
lextension du secteur public ne suffira pas simplifier la dlimitation du champ daction des
institutions administratives.
Partie 1] LEtat
LEtat peut tre dfinit comme la personne public, territorial initial.
LEtat est une personne territoriale car il nait de la mise en place dune organisation
politique et juridique gouvernant une population rassemble sur un territoire. Autrement dit,
lEtat gouverne et gre un territoire. Son champ de comptence tient donc en ce
gouvernement du territoire.
De plus, lEtat est une personne initiale car il se caractrise par la dtention de la
souverainet c'est--dire le pouvoir absolu, le pouvoir de dterminer lui-mme ses
comptences, sans autres limites que celles quil se fixe lui-mme. En clair, tout est
potentiellement du domaine de comptence de lEtat sil dcide dintervenir. Aussi, sil
nintervient pas ou dcide quil ne peut intervenir, cest parce quil le veut bien.
Donc, il existe une diffrence vidente entre lEtat et les autres personnes publiques puisque
toutes les personnes publiques autres que lEtat sont cres, organises et contrles par celuici. Ces collectivits locales nont donc pas dautres comptences que celles que lEtat leur
attribue.
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Concrtement, cela ne signifie pas que le pouvoir rglementaire ait t transfr en totalit au
Prsident de la Rpublique. En effet, en pratique seuls 5% des dcrets sont dlibrs en
Conseil des ministres. Mais, cest le Prsident lui-mme qui dcide lesquels.
Etendue du pouvoir prsidentiel. Aussi, en pratique il sattribue comptence pour signer
les dcrets quil juge comme tant les plus importants.
Il nexiste quune hypothse dans laquelle le Prsident ne signe pas les dcrets dlibrs en
Conseil des ministres ; laquelle concerne les fois o le Prsident est empch de prsider ce
Conseil.
Alors, dans ce cas (o le Prsident ne peut pas prsider le Conseil), larticle 21, alina 4 de la
Constitution prvoit que de manire exceptionnelle, le Conseil des ministres peut tre
prsid par le Premier Ministre, selon un ordre du jour dtermin ainsi quen vertu dune
dlgation expresse du chef de lEtat . Par consquent, si le Prsident de la Rpublique ne
peut pas le prsider, le Conseil ne tient pas sauf si celui-ci dlgue cette comptence au
Premier Ministre.
b) Ltendue du pouvoir dapprciation du Prsident de la Rpublique
La question est de savoir sil est libre de refuser de signer les dcrets et ordonnances dlibrs
lors des Conseils des ministres ? Aussi, a-t-il comptence lie ou un pouvoir discrtionnaire ?
Cette question se posant uniquement en priode de cohabitation, la pratique est rare. Hors
priode de cohabitation, on imagine mal un quelconque dsaccord. Aussi, le problme se pose
lors des cohabitations lorsque le Gouvernement propose des dcrets et ordonnances la
signature du chef de lEtat. Comme la Constitution ne donne aucun indice sur ltendue du
pouvoir dapprciation du Prsident, il est ncessaire de ne se fier uniquement la pratique.
Donc, en 1986, le Prsident Mitterrand a refus de signer 3 ordonnances que lui avait propos
le Gouvernement de Chirac. On peut donc en dduire que le Prsident a bien un pouvoir
discrtionnaire.
En rgle gnrale, lorsquun dsaccord existe entre le chef du Gouvernement et le chef de
lEtat, le texte nest pas inscrit lordre du jour du Conseil des ministres.
Cest donc rellement le chef de lEtat qui exerce le pouvoir rglementaire.
En revanche, cela ne veut pas dire que le Prsident de la Rpublique dcide seul des
ordonnances et des dcrets dlibrs en Conseil des ministres. En effet, larticle 19 de la
Constitution impose le contreseing pour les dcrets et ordonnances dlibrs en Conseil des
ministres c'est--dire quoutre la signature du Prsident, le Premier Ministre et les ministres
responsables doivent contresigner ces actes. Mais, il ne sagit que dune simple obligation de
forme puisque ce contreseing ne fait pas des Ministres les coauteurs des dcrets et
ordonnances. Il nempche quil sagit dune formalit indispensable puisquen cas de refus
de contreseing, le texte ne peut entrer en vigueur.
Cela ne prend son rel intrt quen priode de cohabitation. Alors, il est concevable que
le Premier Ministre refuse de signer des actes et empcher le Prsident dexercer son pouvoir
rglementaire.
Donc, pour les dcrets et ordonnances dlibrs en Conseil des ministres, le Prsident et le
Premier Ministre disposent donc dun fort pouvoir dempchement.
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2- Le pouvoir de nomination
La encore, comme pour le pouvoir rglementaire, le Prsident nest pas le dtenteur du
pouvoir de principe (puisque ce pouvoir appartient, en principe, au Premier Ministre). Mais, il
dispose dune comptence dattribution. En vertu de larticle 13, alina 2 de la Constitution, le
Prsident nomme certains emplois civils et militaires, numrs soit par le Constitution soit
par la loi.
Le Prsident nomme certains emplois pourvus par dcrets dlibrs en Conseil des
ministres. Il existe 3 sources permettant didentifier les emplois pourvus par ces dcrets :
Larticle 13, alina 3 de la Constitution concerne les plus hauts magistrats administratifs
(Conseillers dEtat et Conseillers la Cour des comptes), les directeurs dadministrations
centrales (c'est--dire les plus hauts fonctionnaires), les principales autorits dconcentres de
lEtat (Prfet, Recteurs de lAcadmie, Ambassadeurs), les officiers gnraux et le grand
chancelier de la Lgion dhonneur.
Mais, cette liste est complte par une loi organique qui vient complter la Constitution.
Lordonnance portant loi organique du 28 Novembre 1958 concerne les plus hauts magistrats
du Parquet et un certains nombre de dirigeants dentreprises publiques ou dtablissement
publics. (Exemple : Directeur gnral de la SNCF).
Enfin, dautres textes spcifiques organisent tels ou tels emplois de la fonction publique
prvoient certains cas.
Le Prsident de la Rpublique nomme certains emplois par voie de dcret simple c'est-dire non dlibrs en Conseil des ministres. La loi organique de 1958 donne une liste des ces
emplois.
Remarque : 1- Depuis la rvision du 23 Juillet 2008 (dernire rvision constitutionnelle),
certains emplois auxquels pourvoit le Prsident de la Rpublique sont soumis un avis
parlementaire. La Constitution prcise que le Prsident ne peut passer outre un vto qui serait
form par une majorit suprieure 3/5 dans chacune des commissions comptentes de
chacune des Assembles. Lide est que le Prsident propose un nom quil transmet aux 2
Assembles. Au sein de celles-ci, les 2 commissions parlementaires donnent leur avis.
Cette procdure est applicable aux membres du Conseil Constitutionnel nomms par le
Prsident. Il est prvu galement que le dfenseur des droits soit nomm selon cette mme
procdure. Pour le reste, cest une loi organique qui fixera la liste exhaustive des emplois.
Cependant, celle-ci nest pas encore t adopte.
2- Dune part le Prsident a un pouvoir discrtionnaire dans lexercice de son pouvoir de
nomination. Mais, inversement, ces dcrets de nomination sont soumis une procdure de
contreseing (prvue par larticle 19 de la Constitution). Aussi, en priode de cohabitation,
Prsident et Premier Ministre peuvent sempcher mutuellement afin de trouver un accord.
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Donc, hors priode de cohabitation, le Prsident dtient un rle politique et administratif bien
plus tendu que celui qui rsulte de la Constitution.
Cela dit, cette augmentation reste assez modeste puisque les services de la prsidence de la
Rpublique comptent 500 personnes. On distingue 3 catgories de services.
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Le pouvoir rglementaire
Le pouvoir de nomination
1- Le pouvoir rglementaire
Larticle 21, alina 1er de la Constitution dispose que le Premier Ministre est charg de
lexcution des lois et dtient le pouvoir rglementaire .
Depuis 1958, il existe en France 2 catgories de rglements :
Les rglements dapplication des lois qui viennent prciser et complter les lois.
Les rglements autonomes c'est--dire qui interviennent non pas en complment de loi
mais titre initial dans les matires qui ne relve pas du domaine de la loi.
Les articles 34 et 37 de la Constitution distinguent les matires dans lesquels les
lgislateurs peuvent intervenir sans loi.
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Aussi, le Premier Ministre est comptent pour prendre les 2 catgories de rglement. Aussi, ce
pouvoir rglementaire de celui-ci prend la forme de dcret puisque il agit par cette voie.
La seule limite que pose la Constitution au pouvoir rglementaire du Premier Ministre est
larticle 13 qui attribue comptence au Prsident de la Rpublique pour signer les dcrets et
ordonnances dlibrs en Conseil des ministres. En revanche, les dcrets et ordonnances non
dlibrs en Conseil des ministres relve de la seule comptence du Premier Ministre (sauf
disposition constitutionnelle expresse).
Larrt Sicard du Conseil dEtat du 27 Avril 1962 prcise que le Prsident de la
Rpublique nest pas comptent pour signer les dcrets non dlibrs en Conseil des
ministres . Aussi, pour autant, un dcret non dlibr en Conseil des ministres et sign par le
Prsident de la Rpublique nest pas illgal de ce seul fait. En ralit, le Conseil dEtat estime
que lauteur vritable du dcret est le Premier Ministre qui a contresign ce dcret (en vertu
de larticle 19 de la Constitution). Aussi, il sera responsable de toutes les consquences qui
sy attachent c'est--dire quil pourra modifier seul ce dcret. Donc, dans cet arrt, le Conseil
dEtat requalifie le dcret du Prsident de la Rpublique en dcret du Premier Ministre.
Ainsi, le Conseil dEtat parviendra sauvegarder le dcret tout en confirmant la
comptence du Premier Ministre.
Au regard de cette jurisprudence, la rpartition du pouvoir rglementaire est claire.
Mais, ce pouvoir rglementaire nest pas un pouvoir propre puisque soumis une
obligation de contreseing. En effet, le dcret se doit dtre contresigner par les ministres
chargs de son excution (en vertu de larticle 22 de la Constitution).
Selon le Conseil dEtat, la notion de ministre charg de lexcution au sens de larticle 22
sont tous les ministres qui, de prs ou de loin, ont particip lexcution du dcret alors que
les ministres responsables au sens de larticle 19 ne correspondent qu ceux qui ont eu une
vocation privilgie excuter le dcret.
De plus, le juge a reconnu au Premier Ministre un pouvoir rglementaire plus important et
tendu encore que celui rsultant de la Constitution puisque en faisant (de par la
jurisprudence) le dtenteur du pouvoir de police administrative au niveau national. Alors,
mme sans texte, il est comptent pour prendre des mesures de police, de protection de lordre
public au niveau national.
Ce pouvoir permet au Premier Ministre dintervenir dans toutes les matires o lordre public
est en cause ou menac, y compris dans les matires qui relvent de la loi. (Exemple : Cest
sur le fondement de ce pouvoir que le Premier Ministre a impos le port de la ceinture de
scurit ou linterdiction de fumer dans les lieux publics).
Mais, selon larticle 21, alina 2 de la Constitution, le Premier Ministre peut dlguer son
pouvoir rglementaire aux ministres.
2- Le pouvoir de nomination
En effet, en vertu de larticle 21, alina 1er de la Constitution, le Premier Ministre nomme aux
emplois civils et militaires de lEtat. Aussi, il nomme les fonctionnaires de lEtat avec comme
seul limite le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique accord par larticle 13.
Mais, l encore, le contreseing des ministres chargs de lexcution du dcret de nomination
est requis. Alors, tous les fonctionnaires de lEtat doivent, en principe, tre nomms par un
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dcret du Premier Ministre. Mais, concrtement, tous ne peuvent pas tre nomms par celuici ; cest pourquoi il en dlgue trs largement lexercice aux ministres (en vertu de larticle
21, alina 2 de la Constitution) ou au profit dautres autorits administratives autres que les
ministres (en vertu de lordonnance portant loi organique de 1958).
Les dlgations sont donc nombreuses puisque le Premier Ministre ne conserve que les
pouvoirs les plus importants.
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Aussi, les Secrtaires dEtat ne sigent pas de plein droit au Conseil des ministres
(contrairement au ministre dlgu) mais y est appel que lorsque les dlibrations touchent
ses comptences propres. Nanmoins, en principe, le Secrtaire dEtat na pas
dadministration propre.
Actuellement, on compte 21 Secrtaires dEtat alors quil ny en avait pas dans le
Gouvernement de Villepin.
Le Gouvernement de Fillon se singularise par la prsence de 2 membres qui portent
respectivement le titre de haut commissaire et commissaire. La diffrence entre haut
commissaire (ou commissaire) et Secrtaire dEtat tient au fait que le commissaire est charg
de missions prcises et spcialises (contrairement au Secrtaire dEtat). De plus, bien
qutant en dessous dans le protocole (ou la hirarchie), il assiste de plein droit au Conseil des
ministres (l encore linverse des Secrtaires dEtat). Donc, le statut de commissaire
tmoigne de la volont du Gouvernement de marquer sa priorit pour une politique prcise.
Actuellement, Martin Hirsch est le haut commissaire (aux solidarits actives) et Yazid
Sabeg est commissaire (pour la diversit et lgalit des chances).
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Rare sont les ministres qui sont absolument permanents. En effet, il est toujours possible de
supprimer, transformer ou de crer un nouveau ministre selon lvolution et les attributions
de lEtat. (Exemples : Au 18e sicle, lducation tait de la comptence exclusive de lEglise.
Aussi, le ministre du travail nexiste que depuis le dbut du 20e sicle. Et, jusquen 1905, il
existait un ministre charg de lorganisation des cultes. Enfin, le ministre des colonies sest
transform en ministre de lOutre Mer, depuis la dcolonisation).
La structure ministrielle est donc souple et volutive
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Jurisprudence dgage (non pas pour les ministres mais les autorits administratives
indpendantes) dune dcision du Conseil Constitutionnel datant du 17 Janvier 1989. Cette
jurisprudence sapplique donc toutes les autorits autres que le Premier Ministre c'est--dire
tous les ministres (prcision apporte par la dcision du 22 Janvier 1990). De plus, larticle
21 ne soppose pas un tel transfert mais ne le dresse pas non plus.
Le ministre dtient un pouvoir rglementaire limit en sa qualit de chef de service.
I] Le cabinet du ministre
Ce cabinet est dirig par un directeur de cabinet et compos de membres choisis et rvoqus
par le ministre (ce sont donc des collaborateurs personnels du ministre). On trouve 2 types de
membres dans de tel cabinet : des amis, conseillers politiques et des techniciens c'est--dire
des fonctionnaires du ministre appels au cabinet par le ministre lui-mme.
Pour corriger une tendance laugmentation des effectifs des cabinets ministriels, un dcret
de 1948 a limit ces effectifs 10 membres pour un cabinet de ministre et 7 pour un cabinet
de secrtaire dEtat. Mais, cot de ce nombre officiel de membre, existe un nombre
officieux. Ce cabinet a une double fonction : politique et administrative. Politiquement, il
assiste et conseille le ministre. Administrativement, il est le relais entre le ministre et ses
services c'est--dire que cest lui qui communique les instructions du ministre et veille leur
mise en uvre.
dordonnance et sur certains projets de dcrets. Les autres dcrets (et actes administratifs)
peuvent faire lobjet dun avis facultatif. Depuis la rvision constitutionnelle du 23 Juillet
2008, les propositions de loi c'est--dire les textes de loi par un Parlementaire peuvent
galement tre soumises au Conseil dEtat sauf si leurs auteurs sy opposent.
Lorsquil rend un avis sur un texte, le Conseil dEtat le contrle sous tous ses aspects
(dopportunit mais aussi de lgalit, y compris sous ses aspects de constitutionnalit). Donc,
le Conseil dEtat est le seul comptent pour contrler la constitutionnalit des lois au
contentieux. Donc, le Conseil dEtat se reconnait en tant quautorit administrative, un
pouvoir quil ne se reconnait pas en tant que juge.
Aussi, il existe une conciliation entre la fonction consultative et la fonction de contentieux du
Conseil dEtat. Ce cumul est quitable. Alors, est ce quitable que la mme institution
participe pour avis llaboration des actes, pour ensuite tre amen les juger. Le Conseil
dEtat nest pas en contrarit avec le Conseil Europen des Droits de lHomme puisque ces
fonctions ne sont pas exerces par les mmes conseillers dEtat.
Alors, ce cumul de fonction est-il quitable ? Selon la Cour des Droits de lHomme, il lest
mais il est ncessaire que ces fonctions non juridictionnelles et juridictionnelles ne se
chevauchent pas. La Cour des comptes ne peut donc pas juger et poursuivre les comptes dun
comptable public si elle la voqu dans son rapport public.
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