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IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO


MANUAL PRTICO
DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA


JOO PAULO LORDELO



3 EDIO - REVISADA
Maro de 2016




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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

JOO PAULO LORDELO


Graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (2009), com perodo sanduche na
Universidade de Santiago de Compostela (ES). Especialista em Direito do Estado (2009). Mestre em
Direito Pblico pela Universidade Federal da Bahia (2013). Membro da Academia Brasileira de Direito
Processual Civil. Professor em diversas instituies de ensino superior, ps-graduao e cursos
preparatrios para carreiras pblicas. Aprovado em concurso para Procurador do Estado (PE),
Defensor Pblico Federal (DPU), Juiz de Direito (BA) e Procurador da Repblica (Ministrio Pblico
Federal - 1 colocao no concurso).
Ex-Defensor Pblico Federal (2010-2014), Procurador da Repblica (MPF) na Bahia.
Editor do site http://www.joaolordelo.com.
























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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA JOO PAULO LORDELO

MANUAL PRTICO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


ATUALIZADA EM 25/02/2016

Sumrio:
1. Noes Introdutrias
1.1. Probidade administrativa
1.2. Improbidade administrativa
2. Fontes
2.1. Constituio Federal
2.2. Lei 8.429/92
3. Competncia para legislar sobre improbidade
4. Natureza do ato de improbidade
5. Elementos
5.1. Sujeito passivo do ato de improbidade
5.2. Sujeito ativo do ato de improbidade
6. O ato de improbidade
6.1. Natureza do ato
6.2. Modalidades
6.3. Elemento subjetivo (culpa/dolo)
7. Sanes aplicveis
7.1. Aplicao das sanes
7.2. As sanes
8. Procedimento administrativo
9. Ao de improbidade
10. Informativos de jurisprudncia


1. Noes Introdutrias
1.1. Probidade administrativa

O administrador probo aquele que possui retido de conduta, atendendo s exigncias de
honestidade, lealdade, boa-f e cumprindo/respeitando os princpios ticos. As idias vinculadas
probidade so: honestidade, retido, lealdade, boa f, princpios ticos e morais etc.

A improbidade administrativa , portanto, a corrupo administrativa, o ato contrrio
honestidade, boa-f, honradez, correo de atitude. o inverso da probidade, consumando-se
quando houver violao a qualquer um dos parmetros citados acima. O administrador que no
honesto age com improbidade administrativa.

Segundo JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, ao de improbidade administrativa aquela em
que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administrao,
perpetradas por administradores pblicos e terceiros, e a conseqente aplicao das sanes
legais, com o escopo de preservar o princpio da moralidade administrativa.

1.1.1 Diferena entre probidade e moralidade

A doutrina busca distinguir probidade de moralidade, pois ambas so previstas na CF.


1 corrente (Wallace Paiva Martins Jnior) A probidade (espcie) um
subprincpio da moralidade (gnero).
2 corrente (Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves) A probidade conceito
mais amplo do que o de moralidade, porque aquela no abarcaria apenas elementos
morais.
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3 corrente (Jos dos Santos Carvalho Filho) Em ltima instncia, as expresses se


equivalem, tendo a Constituio mencionado a moralidade como princpio (art. 37) e a
improbidade como leso ao mesmo princpio.

1.2. Improbidade administrativa

Conceito: Improbidade o termo tcnico para tratar da corrupo que se perfaz com a prtica
de ilegalidade (violao da ordem jurdica) e o desvirtuamento da funo pblica.

A expresso improbidade administrativa a terminologia/designativo tcnico para definir a
corrupo administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da funo pblica somado
violao da ordem jurdica. A ao de improbidade , assim, um importante instrumento de controle
judicial dos atos que a lei caracteriza como mprobos. Exemplos:

CONCEITO INELSTICO DE IMPROBIDADADE (STJ) Para a Primeira Turma do STJ, o
conceito de ato de improbidade inelstico, ou seja, no pode ser ampliado para abranger situaes
que no tenham sido contempladas no momento de sua criao. De acordo com recente precedente
do STJ, a LIA tem um sujeito especfico: o agente pblico frente coisa pblica a que foi chamado a
administrar.

Veja: O fato de a probidade ser atributo de toda atuao do agente pblico pode suscitar o
equvoco interpretativo de que qualquer falta por ele praticada, por si s, representaria quebra desse
atributo e, com isso, o sujeitaria s sanes da Lei 8.429/1992. Contudo, o conceito jurdico de ato de
improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do direito sancionador, no daqueles
que a doutrina chama de elsticos, isto , daqueles que podem ser ampliados para abranger
situaes que no tenham sido contempladas no momento da sua definio. Dessa forma,
considerando o inelstico conceito de improbidade, v-se que o referencial da Lei 8.429/1992 o
ato do agente pblico frente coisa pblica a que foi chamado a administrar (REsp 1.558.038-PE,
Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 - Informativo 573).

Ateno: poucos meses aps o precedente acima ter sido publicado, a 1 Seo do STJ
decidiu que A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica. Entendeu,
na oportunidade, que as mitigaes feitas em precedentes anteriores ocorrem apenas naqueles
casos sem gravidade, sem densidade jurdica relevante e sem demonstrao do elemento subjetivo.
Veja:
Primeira Seo
DIREITO ADMINISTRATIVO. CARACTERIZAO DE TORTURA COMO ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica.
[...] Tais disposies evidenciam que o legislador teve preocupao redobrada em estabelecer
que a grave desobedincia - por parte de agentes pblicos - ao sistema normativo em vigor
pode significar ato de improbidade. Com base nessas premissas, a Segunda Turma j teve
oportunidade de decidir que "A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da atividade
pblica todos os agentes que demonstraram pouco apreo pelo princpio da juridicidade,
denotando uma degenerao de carter incompatvel com a natureza da atividade
desenvolvida" (REsp 1.297.021-PR, DJe 20/11/2013). certo que o STJ, em alguns momentos,
mitiga a rigidez da interpretao literal dos dispositivos acima, porque "no se pode
confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade ilegalidade tipificada e
qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudncia
do STJ considera indispensvel, para a caracterizao de improbidade, que a conduta do

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agente seja dolosa, para a tipificao das condutas descritas nos artigos 9 e 11 da Lei
8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30-AM, Corte Especial,
DJe 28/9/2011). A referida mitigao, entretanto, ocorre apenas naqueles casos sem
gravidade, sem densidade jurdica relevante e sem demonstrao do elemento subjetivo.
De qualquer maneira, a detida anlise da Lei n. 8.429/1992 demonstra que o legislador, ao
dispor sobre o assunto, no determinou expressamente quais seriam as vtimas mediatas ou
imediatas da atividade desonesta para fins de configurao do ato como mprobo. Imps, sim,
que o agente pblico respeite o sistema jurdico em vigor e o bem comum, que o fim ltimo
da Administrao Pblica. [...].
Por isso, o primordial verificar se, dentre todos os bens atingidos pela postura do agente,
existe algum que seja vinculado ao interesse e ao bem pblico. Se assim for, como
consequncia imediata, a Administrao Pblica ser vulnerada de forma concomitante. No
caso em anlise, trata-se de discusso sobre sria arbitrariedade praticada por policial, que,
em tese, pode ter significado gravssimo atentado contra direitos humanos. Com efeito, o
respeito aos direitos fundamentais, para alm de mera acepo individual, fundamento
da nossa Repblica, conforme o art. 1, III, da CF, e objeto de preocupao permanente da
Administrao Pblica, de maneira geral. De to importante, a prevalncia dos direitos
humanos, na forma em que disposta no inciso II do art. 4 da CF, vetor de regncia da
Repblica Federativa do Brasil nas suas relaes internacionais. No por outra razo,
inmeros so os tratados e convenes assinados pelo nosso Estado a respeito do tema.
Dentre vrios, lembra-se a Conveno Americana de Direito Humanos (promulgada pelo
Decreto n. 678/1992), que j no seu art. 1, dispe explicitamente que os Estados signatrios
so obrigados a respeitar as liberdades pblicas. E, de forma mais eloquente, os arts. 5 e 7
da referida conveno reforam as suas disposies introdutrias ao prever, respectivamente,
o "Direito integridade pessoal" e o "Direito liberdade pessoal". A essas previses,
oportuno ressaltar que o art. 144 da CF taxativo sobre as atribuies gerais das foras de
segurana na misso de proteger os direitos e garantias acima citados. Alm do mais,
injustificvel pretender que os atos mais gravosos dignidade da pessoa humana e aos
direitos humanos, entre os quais a tortura, praticados por servidores pblicos, mormente
policiais armados, sejam punidos apenas no mbito disciplinar, civil e penal, afastando-se a
aplicao da Lei da Improbidade Administrativa. Essas prticas ofendem diretamente a
Administrao Pblica, porque o Estado brasileiro tem a obrigao de garantir a integridade
fsica, psquica e moral de todos, sob pena de inmeros reflexos jurdicos, inclusive na ordem
internacional. Pondere-se que o agente pblico incumbido da misso de garantir o respeito
ordem pblica, como o caso do policial, ao descumprir com suas obrigaes legais e
constitucionais de forma frontal, mais que atentar apenas contra um indivduo, atinge toda
a coletividade e a prpria corporao a que pertence de forma imediata. Ademais,
pertinente reforar que o legislador, ao prever que constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de lealdade s instituies, findou por tornar de interesse
pblico, e da prpria Administrao em si, a proteo da imagem e das atribuies dos
entes/entidades pblicas. Disso resulta que qualquer atividade atentatria a esse bem por
parte de agentes pblicos tem a potencialidade de ser considerada como improbidade
administrativa. Afora isso, a tortura perpetrada por policiais contra presos mantidos sob a sua
custdia tem outro reflexo jurdico imediato. Ao agir de tal forma, o agente pblico cria, de
maneira praticamente automtica, obrigao ao Estado, que o dever de indenizar, nos
termos do art. 37, 6, da CF. Na hiptese em anlise, o ato mprobo caracteriza-se quando
se constata que a vtima foi torturada em instalao pblica, ou melhor, em delegacia de
polcia. Por fim, violncia policial arbitrria no ato apenas contra o particular-vtima, mas
sim contra a prpria Administrao Pblica, ferindo suas bases de legitimidade e
respeitabilidade. Tanto assim que essas condutas so tipificadas, entre outros estatutos, no
art. 322 do CP, que integra o Captulo I ("Dos Crimes Praticados por Funcionrio Pblico
contra a Administrao Pblica"), que por sua vez est inserido no Ttulo XI ("Dos Crimes
contra a Administrao Pblica"), e tambm nos arts. 3 e 4 da Lei n. 4.898/1965, que trata
do abuso de autoridade. Em sntese, atentado vida e liberdade individual de particulares,
praticado por agentes pblicos armados - incluindo tortura, priso ilegal e "justiciamento" -,
afora repercusses nas esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade
administrativa, porque, alm de atingir a pessoa-vtima, alcana, simultaneamente, interesses
caros Administrao em geral, s instituies de segurana pblica em especial, e ao prprio

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Estado Democrtico de Direito. Precedente citado: REsp 1.081.743-MG, Segunda Turma,


julgado em 24/3/2015. REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em
26/8/2015, DJe 17/2/2016.



2. Fontes

Historicamente, o primeiro diploma constitucional brasileiro a tratar da improbidade
administrativa foi a Constituio de 1946.

2.1. Constituio Federal
Art. 37, 4: Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Art. 14, 9, CF: Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou
emprego na administrao direta ou indireta. (Redao dada pela EC de Reviso n 4, de
1994).
Art. 15, V: vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos
casos de: V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4..
Art. 85, V: So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem
contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administrao;

2.2. Lei 8.429/92

O art. 37, 4 da CF regulamentado pela Lei 8.429/92, de mbito NACIONAL, que marcou a
histria da Administrao Pblica, ampliando o rol e a eficcia das penalidades, embora ainda no
seja aplicada como deveria.

Logo que surgiu, este diploma comeou a ser chamado de Lei do Colarinho Branco. Vrias
foram as tentativas de tentar fulmin-lo pela inconstitucionalidade, todas elas sem sucesso.

3. Competncia para legislar sobre improbidade

Como no h previso expressa na Constituio, a doutrina entende que a competncia para
legislar sobre improbidade da Unio, o que faz com que a Lei 8.429/92 tenha natureza NACIONAL
(e no meramente federal).

Para concluir isso, a doutrina faz o seguinte raciocnio: o art. 37, 4 prev como sanes para
o ato de improbidade: ressarcimento (direito civil), indisponibilidade de bens, suspenso de direitos
polticos (direito eleitoral), perda do cargo, emprego ou funo. A competncia para legislar
sobre essas medidas, de acordo com o art. 22 da CF/88, da Unio. Assim, cabe Unio dispor
sobre improbidade.

A competncia da Unio para legislar sobre improbidade administrativa se estende
definio dos sujeitos passivo e ativo, tipologia da improbidade, s sanes e prescrio.
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Mas atente: a Lei 8.429/92 consagra normas relativas a matrias diversas, as quais merecem,
portanto, tratamento jurdico diferenciado quanto competncia legislativa:
Normas que tratem de direito civil, eleitoral e processual A competncia privativa da
Unio (art. 22, I da CF), sendo a lei de improbidade considerada NACIONAL nesse ponto. Essa
a maior parte da lei e, portanto, a regra. Ex: so de direito eleitoral as sanes suspenso
dos direitos polticos e perda da funo pblica (de natureza poltica-penal); so de direito
civil as sanes de indisponibilidade de bens e ressarcimento; so de processo civil os arts. 16
a 18 da lei.
Normas procedimentais de direito processual civil Nessa hiptese, a competncia
concorrente da Unio, Estados e DF (Municpios no). A Unio ter competncia para fixar as
normas gerais que devero ser observadas pelos Estados/DF ao exercerem sua competncia
de legislar de forma de suplementar (art. 24, 2). Ainda assim, a lei 8.429/92 mantm seu
carter NACIONAL.
Normas de direito administrativo A competncia ser de cada ente poltico, sendo
possvel que os Estados, DF e Municpios tratem de maneira diversa. Logo, neste ponto, a Lei
8.429/92 considerada FEDERAL, se destinando apenas Unio. Ex: so as normas que
tratam dos direitos/deveres dos servidores declarao de bens, v.g.; processo
administrativo disciplinar; afastamento cautelar do agente etc.

A Lei 8.429 possui normas de carter nacional (seu ncleo), normas federais.


4. Natureza do ato de improbidade

A questo que se pe saber qual a natureza do ilcito de improbidade (penal, civil, poltica
sui generis etc.). Imaginemos que um servidor pblico desviou R$5.000.000,00. Este servidor
certamente praticou crime (aplica-se o CP), infrao funcional (aplicando-se seu estatuto) e ato de
improbidade administrativa.

Julgando a ADI 2797, o STF entendeu que o ilcito de improbidade tem natureza jurdica civil
(apesar de algumas sanes acabarem atingindo a esfera poltica).

Contudo, nada impede que uma mesma conduta seja submetida a diferentes esferas de
responsabilidade (penal, administrativa, etc.). Essas responsabilidades so reguladas por diplomas
distintos:
Crime CP (ao penal)
Infrao funcional Estatuto (processo administrativo disciplinar)
Improbidade Lei 8.429 (ao de improbidade administrativa)

Para punir o administrador por ato de improbidade, necessria uma ao de natureza civil,
qual seja: ao de improbidade (para alguns, trata-se de ao civil pblica, para outros, cuida-se de
ao coletiva singular). A maioria da doutrina processualista entende que a ao de improbidade
uma AO CIVIL PBLICA com caractersticas especficas.

A ao de improbidade distingue-se, ainda, da ao popular:


Ao popular

Ao de improbidade administrativa

A ao popular (Lei 4.717/65) tem lugar quando se quer Na ao de improbidade, o objetivo


anular o ato e, no mximo, a condenao por perdas e punir o administrador/servidor mprobo
danos.
(pode cumular pedido de anulao de
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ato)


QUESTO (V OU F): a apurao e a sano de atos de improbidade administrativa podem ser
efetuadas pela via administrativa. CERTO.

Obs.: o ato de improbidade (que deve ser apurado em ao civil pblica perante o Poder
Judicirio) no se confunde com a infrao disciplinar de improbidade, prevista na Lei 8.112/90
(ainda que ambos os atos gerem como conseqncia a demisso do servidor). Assim, a infrao
disciplinar de improbidade pode ser reconhecida pela via administrativa, inclusive gerando a pena de
demisso do servidor.
MS PREVENTIVO. ATO DE IMPROBIDADE. APLICAO DA PENA. AO JUDICIAL OU PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. . MS 15.054-DF, STJ Inf. 474, 23/05/2011.
a) A apurao e a sano de atos de improbidade administrativa podem ser efetuadas pela via
administrativa, no se exigindo a via judicial, em razo da independncia das instncias civil,
penal e administrativa. b) O que distingue o ato de improbidade administrativa da infrao
disciplinar de improbidade, quando coincidente a hiptese de fato, a natureza da infrao,
pois a lei funcional 8.112/90 tutela a conduta funcional do servidor, enquanto a lei de
improbidade dispe sobre sanes aplicveis a todos os agentes pblicos, servidores ou no.
Da que mesmo as improbidades no previstas ou fora dos limites da Lei n. 8.429/1992
envolvendo servidores continuam sujeitas lei estatutria.


4.1 Independncia das instncias

Em regra, os diferentes processos aos quais o administrador est sujeito, nas suas diferentes
reas, no se comunicam. Ou seja: as instncias de responsabilidade do administrador so
independentes, de modo que so possveis conseqncias diferentes nos processos penais, cveis e
administrativos (afinal os ilcitos so distintos).

Excepcionalmente, haver comunicao entre os processos e a deciso de um ir vincular a
deciso dos demais, se houver absolvio penal por INEXISTNCIA DE FATO ou NEGATIVA DE
AUTORIA. Neste caso, a deciso absolutria produzir o efeito absolutrio nas demais instncias.
Essa regra est prevista no art. 126 da Lei 8.112; art. 935 do CC; e art. 66 do CPP.
Art. 935 do CC. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo questionar
mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questes se
acharem decididas no juzo criminal.
Art. 126 da lei 8.112. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.

Informaes importantes:
Se o sujeito for absolvido, no processo penal, por insuficincia de provas, no haver
qualquer comunicao (no h conseqncias nas outras instncias), podendo vir a ser
condenado nos demais processos (insuficincia de provas no gera comunicao).
O mesmo ocorre se o sujeito que foi absolvido no processo criminal, em razo da ausncia de
dolo (o agente praticou o ato apenas na forma culposa, o que no era exigido pelo tipo), pois
nas outras esferas pode ser exigida apenas a culpa, por exemplo.
Se, no processo penal, ficar configurada uma excludente, essa matria faz coisa julgada para
os demais processos. Observe-se que isso no significa a absolvio automtica; o que se
reconhece a existncia da excludente, mas ainda podem remanescer as conseqncias
jurdicas do ato, como por exemplo, a obrigao de reparar os danos civis.
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Existe obrigatoriedade de suspenso dos processos nas outras esferas


enquanto no advm a deciso criminal? NO.
No h obrigatoriedade, mas o administrador pode faz-lo, a depender do caso
concreto.
A jurisprudncia admite prova emprestada aproveitada pelas demais esferas (inclusive
interceptao telefnica), sempre respeitando a ampla defesa e o contraditrio. Isso muito
comum na via administrativa.

4.2 Ao de Improbidade X Crimes de responsabilidade agentes polticos

QUESTO (V OU F): os agentes polticos no respondem por atos de improbidade. ERRADO.


Muito j se discutiu sobre a possibilidade de um mesmo agente se sujeitar Lei de
Improbidade e s sanes por crimes de responsabilidade. Tal fato ganha relevo no caso de agentes
polticos, tendo em vista que figuram como possveis responsveis na Lei n. 1.079/50 (crimes de
responsabilidade).

Inicialmente, a jurisprudncia se inclinou para a seguinte orientao: se o ato de improbidade
previr sano de natureza poltica, no seria possvel que o agente responda, ao mesmo tempo,
tambm por crime de responsabilidade, sob pena de haver bis in idem dessa natureza de sano.
Ou o agente responde por um diploma ou por outro. Esse posicionamento no prevalece mais.

Em 2007, julgando um caso envolvendo Ministro de Estado, o STF firmou o posicionamento de
que os agentes polticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, no
respondem por improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de
responsabilidade (Rcl 2138, de 13/06/2007). Tal entendimento no prevalece mais, seja no STF, seja
no STF.

Atualmente, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia assente quanto aplicao
da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes polticos. (STJ, AgRg nos EREsp 1294456/SP, DJ
13/05/2015).

Ademais, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, para o fim de alinhar-se
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, alterou seu entendimento para afirmar que "a ao de
improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instncias ordinrias, ainda que
proposta contra agente poltico que tenha foro privilegiado no mbito penal e nos crimes de
responsabilidade" (AgRg na Rcl 12.514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, DJe 26/09/2013). No mesmo
sentido: AgRg na Pet 9.669/RJ, Rel. Min. Og Fernandes, Corte Especial, DJe 6/10/2014; AgRg no
REsp 1.364.439/RJ, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/9/2014; AIA 45/AM, Rel. Min.
Laurita Vaz, Corte Especial, DJe 19/3/2014.

Outrossim, o STF:
EMENTA: AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FORO POR PRERROGATIVA
DE FUNO. 1. A ao civil pblica por ato de improbidade administrativa que tenha por ru
parlamentar deve ser julgada em Primeira Instncia. 2. Declarao de inconstitucionalidade
do art. 84, 2, do CPP no julgamento da ADI 2797. 3. Mantida a deciso monocrtica que
declinou da competncia. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento (STF, Tribunal
Pleno, Pet 3067 AgR / MG - MINAS GERAIS, DJ 19/11/2014 ).


Mesmo antes de consolidado tal entendimento, j havia sido sedimentada a ideia segundo a
qual tanto ex-prefeitos quanto prefeitos respondem por atos de improbidade (REsp 949.452-SP; REsp
861.419-D e AgRg no Ag 685.351-PR), estando fora de discusso, eis que no figuram no rol das
autoridades submetidas Lei 1.079/1950 (crimes de responsabilidade). O prefeito no est sujeito
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Lei 1.079/50, mas responde por crime de responsabilidade previsto no Decreto 201/67. Tal Decreto
traz infraes de natureza criminal, e no poltica.

5. Elementos
5.1. Sujeito passivo do ATO de improbidade

Como explica CARVALHO FILHO, sujeito passivo do ATO de improbidade a pessoa jurdica que a
lei indica como vtima do ato de improbidade. Nem sempre essa pessoa se qualifica como pessoa
eminentemente administrativa (a lei ampliou a noo, a fim de alcanar tambm algumas entidades
que, sem integrar a Administrao, guardam algum tipo de conexo com ela).

Imaginemos que um servidor pblico que atue em uma autarquia pratique ato de
improbidade. Veja:
O sujeito ativo do ato de improbidade o ru da ao de improbidade.
A autarquia que sofre o prejuzo sujeito passivo do ato, mas na ao de
improbidade pode ser autora.

O sujeito passivo dispe, concorrentemente com o Ministrio Pblico, de legitimidade ad
causam para ajuizar a ao de improbidade.

O art. 1 da LIA define quem seja o sujeito passivo do ato de improbidade:


Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio
pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta
lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal
ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja
concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual,
limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos
cofres pblicos.



A partir deste dispositivo, possvel concluir que pode figurar como sujeito passivo (vtima)
do ato de improbidade:
a) A Administrao Direta Entes polticos: Unio, Estados, Municpios e DF.
b) A Administrao Indireta Autarquias, fundaes pblicas, empresa pblica e sociedade

de economia mista (quanto s empresas estatais, irrelevante saber se so prestadoras de


servio ou no, pois a lei no faz distino). O motivo pelo qual o legislador destacou a
administrao fundacional justifica-se por razes histricas, j que, ao tempo da
promulgao da Lei, ainda no havia consenso acerca da fundao pblica. Os territrios
tambm podem sofrer ato de improbidade, caracterizando-se como autarquias.

c) Empresas incorporadas pelo Poder Pblico So as empresas compradas pelo Poder

Pblico.

d) Entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra ainda com

mais de 50% do patrimnio ou da receita anual So as pessoas jurdicas de direito


privado que esto fora da administrao, mas que Estado participa com mais de 50% do
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patrimnio/receita anual. Ex: entidade cujo imvel doado pelo Poder Pblico equivalha a
70% de seu patrimnio.
e) Entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio de rgo

pblico, bem como aquelas entidades para cuja criao ou custeio o errio haja
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimnio ou da receita anual
Exemplos: instituio filantrpica que receba tais benefcios; pessoa jurdica de direito
privado que est fora da administrao, mas que o Estado participa com menos de 50%.
Nestes casos, a sano patrimonial limitada repercusso do ilcito sobre a contribuio
dos cofres pblicos. Alm disso, se o ato no se relacionar com o patrimnio, o agente no
estar sujeito s sanes da Lei 8.429/92.
Questo (TRT/PE 2010): Pratica ato de improbidade administrativa, nos termos da lei 8.429/92,
o gerente de empresa da qual a Unio participe com 35% do capital, que revela a amigo segredo
corporativo, sem causar prejuzo empresa. ERRADO, em razo do previsto no p. n. do art. 1
da lei.


Observa-se que BASTA QUE HAJA DINHEIRO PBLICO ENVOLVIDO para configurar ato de
improbidade, importe esse dinheiro pblico na totalidade, na maioria ou apenas em parte do
patrimnio ou receita anual da entidade.
Para tirar dvidas, tambm so sujeitos passivos do ato de improbidade, observado o contexto do
ato:

Sindicato o sindicato pode ser sujeito passivo de ato de improbidade porque o sindicato
recebe contribuio sindical (= TRIBUTO, benefcio fiscal).

Conselhos de classe ou autarquia profissional Podem sofrer ato de improbidade porque


so autarquias profissionais (esto abrangidos pelo caput). Apesar de a OAB ser considerada
uma pessoa jurdica sui generis pelo STF, permanece com todos os benefcios das autarquias,
de modo que tambm poder ser sujeito passivo de ato de improbidade.

Partido poltico Tambm pode sofrer ato de improbidade, pois recebe repasse de
dinheiro pblico por meio do fundo partidrio (deve realizar prestao de contas).

Pessoas de cooperao governamental (servio social autnomo) Normalmente,


enquadram-se no caput, pois quase a totalidade de seu custeio decorre do Estado.

Organizaes no governamentais de entidades do 3 setor (OS, OSCIP, entidade de apoio)


So entes de cooperao e podem sofrer atos de improbidade administrativa, estando
sujeitas ao caput ou ao pargrafo nico do art. 1, conforme a extenso das vantagens.

Os templos religiosos podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade (podem ser
sujeitos ativos como terceiros beneficirios).


I. Extenso da ao de improbidade


A extenso da ao de improbidade vai depender da quantidade de dinheiro estatal investido
no sujeito passivo:
a) Estado participa com mais de 50% (caput) A ao de improbidade deve discutir a
TOTALIDADE do desvio, sendo que todas as medidas tero esse montante como referncia.
Ou seja, a ao de improbidade no se limitar ao valor com o qual o Estado participa,
abrangendo todo o desvio.
b) Estado participa com menos de 50% (p. n.) A discusso em ao de improbidade
limitada ao montante investido pelo Estado, NO abrangendo a totalidade do desvio.
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Ex: se foram desviados 800 mil, mas o Estado s contribuiu com 500 mil, a
sano patrimonial limitada ao valor da contribuio estatal no patrimnio
da entidade. No que se refere ao restante do desvio atinge apenas a esfera
privada , este valor pode ser discutido em ao autnoma, a ser movida pela
prpria empresa e no pelo Estado.
c) Estado participa com exatamente 50% No h previso legal. Para CARVALHO FILHO, a
entidade deve ser abrangida no pargrafo nico, por possibilitar menores gravames ao sujeito
ativo do ato de improbidade (interpretao in bonan partem).

5.2. Sujeito ativo do ATO de improbidade
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas no artigo anterior.


Sujeito ativo do ato de improbidade o autor mprobo da conduta. Em alguns casos, no
pratica o ato em si, mas oferece sua colaborao, ciente da desonestidade do comportamento. Em
outros, obtm benefcios do ato de improbidade, muito embora sabedor de sua origem escusa.

Denomina-se sujeito ativo aquele que:

Pratica o ato de improbidade

Concorre para sua prtica ou

Dele extrai vantagens indevidas


5.2.1 Agentes pblicos

Inicialmente, so sujeitos ativos do ato de improbidade os agentes pblicos.


O conceito de agente pblico abrange: o servidor pblico; o empregado pblico (servidor
governamental de direito privado) e o particular em colaborao (mesrio e jurado, por exemplo).
Considera-se agente pblico todo aquele que exerce, ainda que temporariamente ou sem
remunerao, mandato, cargo, emprego ou funo pblica.

5.2.2 Empregados e dirigentes de concessionrios e permissionrios de servios pblicos
respondem por atos de improbidade?

Segundo JOS DOS SANTOS e outros doutrinadores, estas pessoas no se sujeitam LIA, pois,
apesar de prestarem servio pblico por delegao, no se enquadram no modelo da lei. As tarifas
que auferem dos usurios so o preo pelo uso do servio e resultam de contrato administrativo
firmado com o concedente/permitente. Desse modo, o Estado, em regra, no lhe destina benefcios,
auxlios ou contravenes.

5.2.3 Presidente da Repblica

A jurisprudncia do STJ, inclusive da Corte Especial, expe entendimento segundo o qual,
"excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da Repblica (art. 85, V),
cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), no h norma
constitucional alguma que imunize os agentes polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de
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qualquer das sanes por ato de improbidade previstas no art. 37, 4.." (Rcl 2.790/SC, DJe de
04/03/2010 e Rcl 2.115, DJe de 16.12.09).
H, portanto, precedente do STJ no sentido de que o Presidente da Repblica no se sujeita
LIA, diferentemente dos demais agentes polticos.
O STF, por sua vez, possui precedente admitindo a aplicao da LIA a Presidente da
Repblica, com competncia do juzo de primeiro grau:
STF. Pet 3894 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL
rgo Julgador: Tribunal Pleno
DJe-185 DIVULG 19-09-2013 PUBLIC 20-09-2013
EMENTA Agravo regimental em petio. Interpelao judicial. Procurador-Geral da Repblica.
Supostas prticas de atos de improbidade administrativa e de crimes de responsabilidade
pelo Presidente da Repblica. Incompetncia originria do STF. Precedentes. Agravo
regimental no provido.

5.2.4 Questes especiais


Agentes pblicos com atribuio consultiva Alguns agentes so responsveis pela elaborao
de pareceres, que so atos enunciativos, em cujo contedo se consigna apenas a opinio
pessoal e tcnica do parecerista. Em razo disso, Jos dos Santos diz que, como o parecer no
contm densidade para a produo de efeitos externos; ao contrrio, depende sempre do ato
administrativo decisrio final, em regra, o parecerista no responde por ato de improbidade.
Contudo, ressalta JOS DOS SANTOS que se a sua atuao for calcada em DOLO, CULPA INTENSA,
ERRO GRAVE OU INESCUSVEL, servindo como suporte para o ato final, ser ela caracterizada
como ato de improbidade. Neste caso, pode tambm a autoridade que aprova o parecer ser
enquadrada, se agir em conluio.
Pergunta-se: na ao de improbidade, o agente pode se valer do corpo jurdico do rgo para
se defender (expensas do errio), ou deve contratar advogado? Segundo JOS DOS SANTOS, se o
ato foi praticado pelo agente como representante do rgo pblico, lcito que se socorra
daquelas providncias, porque a defesa ser a do prprio rgo estatal. o caso, v.g., do agente
que acusado de contratao com dispensa indevida de licitao ou do Promotor de Justia
acusado de violar a legalidade ou a imparcialidade.
Se a improbidade decorrer de ato do agente em benefcio prprio, no poder provocar gastos
ao errio, devendo ento arcar com as despesas com sua defesa.
Estagirios Em 2015, decidiu a Segunta Turma do STJ que o estagirio que atua no servio
pblico, ainda que transitoriamente, remunerado ou no, est (SIM) sujeito a
responsabilizao por ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992). REsp 1.352.035-RS,
Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015 (Informativo 568).

5.2.5 Terceiros estranhos Administrao (art. 3)
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo
agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma direta ou indireta.


Terceiros estranhos Administrao tambm podem responder por improbidade, desde que
induzam, concorram ou se beneficiem dos atos. Por bvio, este terceiro no se submete a todas as
sanes de improbidade, mas s compatveis (ex: no pode, v.g., perder funo pblica).
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O TERCEIRO NO PODE PRATICAR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, SOZINHO, MAS
APENAS SE ESTIVER, DE ALGUM MODO, VINCULADO AO AGENTE. A conduta mproba no
genericamente a de prestar auxlio, mas sim a de induzir, concorrer ou se beneficiar. Induzir
plantar, incutir a idia do ilcito em outrem. Concorrer, por sua vez, significa participar do ilcito,
prestando auxlio material ao agente.

MUITA ATENO: NO CONSTITUI ATO DE IMPROBIDADE O FATO DE O TERCEIRO INSTIGAR
O AGENTE PRTICA DO ILCITO. Instigar, como se sabe, tem o sentido de incentivar, fomentar,
estimular o agente que j se preordenara. Diverge, portanto da conduta de quem induz (que planta
a idia), no podendo os termos ser objeto de interpretao ampliativa in malam partem.

Observaes:
a) O terceiro, quando beneficirio, s poder ser responsabilizado por ao dolosa.
Comportamento culposo no se compatibiliza com a percepo de vantagem indevida.
b) Existia controvrsia sobre se terceiro poderia ser pessoa jurdica. Rogrio Pacheco Alves e
Emerson Garcia, na linha do Superior Tribunal de Justia, entendem possvel a
responsabilidade tanto da pessoa fsica quanto da pessoa jurdica, pois esta pode sofrer as
sanes compatveis com sua natureza (como a proibio de contratar com o Estado).
Para o STJ, Considerando que as pessoas jurdicas podem ser beneficiadas e condenadas
por atos mprobos, de se concluir que, de forma correlata, podem figurar no polo
passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompanhada de seus scios.
(STJ, 1T, REsp 970393/CE, DJ 21/06/2012).


5.2.6 Herdeiros

Os herdeiros podem responder por ato de improbidade (como sucessores), mas estaro
sujeitos apenas s sanes patrimoniais, e at os limites da herana.

5.2.7. Agentes de fato

So agentes de fato aqueles com vcio na sua investidura, possuindo direito remunerao,
por uma questo de boa-f. Com efeito, tais agentes respondem por improbidade. O agente de fato
pode ser:
i.

Putativo (nomeao irregular) ou;

ii.

Necessrio (apenas colabora em situao excepcional).


6. O ato de improbidade
6.1. Natureza do ato
O ato de improbidade no precisa ser ato administrativo (embora possa s-lo). Encontramos
atos de improbidade em meras condutas administrativas; nas omisses; em atos administrativos
etc.

Certamente, muitos atos de improbidade so tambm atos administrativos. o que ocorre,
v.g., com os atos praticados durante o processo licitatrio.

6.2. Modalidades
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A Lei rotula 3 modalidades diferentes de atos de improbidade, em ordem de gravidade. Isso
est nos artigos 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, que traz um rol exemplificativo enorme.
Obs: Para CARVALHO FILHO, o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001, art. 52) prev uma
quarta modalidade, considerando como ato de improbidade certo atos ou omisses relativos
ordem urbanstica, determinando a aplicao da Lei 8.429/92.

6.2.1 Atos de improbidade que geram ENRIQUECIMENTO ILCITO (art. 9)


Os atos que geram enriquecimento ilcito esto previstos no art. 9 da Lei 8.429/92. Repise-se
que a lista apresentada exemplificativa, de modo que, se a conduta no estiver prevista em
nenhum dos incisos, ainda assim possvel se tratar de ato de improbidade com enriquecimento
ilcito.

Com efeito, dispensvel o dano ao errio nesta modalidade de ato mprobo. A conduta no
exige leso aos cofres pblicos.

O ato do art. 9 o mais grave de todos, sendo punido de maneira mais severa. A questo
que se pe saber qual o limite dos atos que geram enriquecimento ilcito.
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato,
funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem
econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou
locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art.
1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou
locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor
de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura
ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao
falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo
pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio
ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de
qualquer natureza;

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X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato
de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.

Observaes:

Inciso I: Por praxe administrativa (e de acordo com orientao na esfera federal), tolera-se o
presente dado ao administrador, no valor de at R$100,00. Mas veja: esse limite somente
tolerado se a conduta no violar outros dispositivos.

Inciso VII: Questo importante diz respeito ao crescimento patrimonial incompatvel. O


servidor tem obrigao de prestar anualmente informaes sobre sua evoluo patrimonial.
comum a situao de servidores pblicos que no ganham muito dinheiro, mas possuem bens
como avies, carros carssimos etc. Para evitar isso, todo ano o servidor pblico deve realizar
uma declarao de bens, que deve ser compatvel com a sua remunerao.
Para parte da doutrina, sobretudo no MP, a evoluo patrimonial indevida do servidor uma
causa OBJETIVA de responsabilidade. Assim, ser nus do servidor demonstrar que seu
patrimnio no ilcito, mprobo.

Inciso II: possvel lembrar tambm do chamado superfaturamento, algo comum na


Administrao Pblica. Se o agente pblico, em nome da Administrao, compra por valores
fora daqueles praticados no mercado, ganhando algo em troca, isso gera ato de improbidade
com enriquecimento ilcito e, conseqentemente, sano pelo art. 9 da LIA.


6.2.2 Atos de improbidade administrativa que causam LESO AO ERRIO (art. 10)

O ato de improbidade de que cuida o art. 10 da LIA exige expressamente a ocorrncia de
prejuzo/dano ao errio. Errio o dinheiro pblico, mas a jurisprudncia tem entendido que o
termo patrimnio pblico tem que ser interpretado de maneira ampla, para englobar, alm do
patrimnio financeiro, outros valores (ex: leso ao patrimnio histrico, cultural, artstico, moral,
paisagstico etc.).

Muitas vezes, os mesmos atos que causam enriquecimento ilcito geram leso ao errio.
Nesse caso, prevalece a conduta mais grave (enriquecimento ao errio).

Muita ateno: O QUE DEFINE A MODALIDADE DO ATO DE IMPROBIDADE A AO DO
AGENTE. Se no houve enquadramento por enriquecimento ilcito do agente, mas o terceiro se
enriquece, o ato um s: leso ao errio (para o agente e o terceiro). Ex.: contrato superfaturado,
sendo que o agente pblico no se enriqueceu (apenas um amigo dele, dono da empresa que vendeu
de forma superfaturada). H dano ao errio e no enriquecimento ilcito, pois o que importa a
conduta do servidor.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou
omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento
ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular,
de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

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II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e
regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio
de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por
parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo
superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais
ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; (Vide Lei n
13.019, de 2014) (Vigncia)
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito
conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios
pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na
lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n 11.107,
de 2005)
XVI a XXI - (Vide Lei n 13.019, de 2014) (Vigncia)

Vejamos exemplos:
Inciso III: Questo interessante diz respeito doao de patrimnio pblico fora das
exigncias legais. Neste caso, h evidente prtica de ato de improbidade. O Poder Pblico, em
regra, no pode doar seu patrimnio a particulares, j que este patrimnio pertence ao povo.
As exigncias para a alienao de bens pblicos esto previstas no art. 17 da Lei 8.666/93.
Inciso X: Do mesmo modo, o administrador que omisso no que diz respeito
administrao tributria tambm pode praticar ato de improbidade administrativa. Assim, a
negligncia na cobrana de tributo tambm constitui ato de improbidade por gerar leso ao
errio. Ex: agente que no fiscaliza e no cobra ISS e IPTU devidos Administrao.
A negligncia na fiscalizao e cobrana quanto execuo do contrato administrativo
tambm importa em ato de improbidade por gerar prejuzo ao errio. A omisso da
Administrao na cobrana das dvidas em geral tambm pode gerar dano ao errio.
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Ex.: Contrato de concesso de uso de bem pblico em que a empresa, em troca dessa
utilizao, a empresa pagaria R$5.000,00. Apesar o contrato ser vlido e estar em andamento,
a empresa est em adimplemento. A administrao tem que cuidar da execuo do contrato.
Devemos lembrar que a resciso unilateral do contrato uma clusula exorbitante que deve
ser manejada pelo administrador.
O administrador que utiliza o dinheiro pblico para fazer promoo pessoal realiza ato de
improbidade por leso ao errio. ATENO: A promoo pessoal por meio de propagada,
proibida no art. 37, 1 da CF, pode caracterizar leso ao errio ou violao aos princpios da
administrao (se, por exemplo, o agente fizer a propaganda com seu dinheiro pessoal).
Por bvio, havendo moderao, o administrador pblico pode divulgar as obras realizadas,
sempre com carter informativo. Por outro lado, durante o perodo de propaganda eleitoral,
o administrador pblico poder fazer associaes do seu nome aos feitos, sem que isto
consista em promoo pessoal, afastando a reprimenda.

Mais uma vez, o art. 10 traz rol meramente exemplificativo:


6.2.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os PRINCPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA (art. 11)

A lista prevista no art. 11 da LIA prev atos que esto sujeitos a sanes mais leves.


Exemplo clssico de ato de improbidade por violao a princpio da Administrao ocorre
quando negada a devida publicidade dos atos administrativos. Relembre-se que, com a desculpa
de publicar determinado ato administrativo, no poder o agente pblico fazer promoo pessoal.

Tambm merece ateno a situao de administradores pblicos que se utilizam de terceiros
contratados com dinheiro pblico para fazer promoo pessoal. Neste caso, o fato de o agente
pblico se utilizar de terceiros no impede a punio por ato de improbidade administrativa.

Outros exemplos:

Exemplo de violao de princpio da administrao muito cobrado: desvio de finalidade (viola


o interesse pblico). Ex: remoo sem ser por necessidade do servio, mas por interesses
pessoais do agente.

Exemplo: prefeito que vende bem a seu irmo pelo preo correto, em licitao secreta, que
ningum ficou sabendo. No h enriquecimento ilcito do prefeito nem leso ao errio (pois
foi vendido pelo preo de mercado). H violao ao princpio da publicidade, pois o
administrador tem o dever de publicar seus atos. O administrador que publica o dirio oficial
de 31/12 em fevereiro tambm viola a publicidade.

A violao ao sigilo funcional tambm gera ato de improbidade administrativa. Assim, o


servidor no pode vender ou simplesmente vazar informaes privilegiadas. Mesmo que no
se consiga provar a venda (que caracterizaria a leso ao errio), se for possvel provar que a
informao vazou j h improbidade pela violao aos princpios da administrao.

No possvel a concesso inicial de vantagens especiais em concurso para quem j


servidor pblico. Ex: previso de ponto a mais na prova de ttulo categoria de servidores.

Contratao de servidor sem concurso publico caracteriza ato de improbidade, pois viola
princpios da administrao. Na verdade, todas as contrataes irregulares, que suprem o
quadro permanente sem concurso pblico, podem representar ato de improbidade.

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Dica importante: se uma mesma conduta gera enriquecimento ilcito, dano ao errio e
violao a princpios, deve ser escolhida a modalidade mais grave (PRINCPIO DA CONSUNO).
muito comum aparecer em provas condutas que podem se encaixar tanto no art. 9 quanto no art.
10 e no art. 11 da LIA. Neste caso, deve ser seguida uma ordem de gravidade (primeiro sempre a
medida mais grave, afastando-se as outras). A ao de agente que define o ato de improbidade.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto,
na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de
mercadoria, bem ou servio.
VIII - descumprir as normas relativas celebrao, fiscalizao e aprovao de contas de
parcerias firmadas pela administrao pblica com entidades privadas. (Redao
dada pela Lei n 13.019, de 2014) (Vigncia)

IX - deixar de cumprir a exigncia de requisitos de acessibilidade previstos na legislao.
(Includo pela Lei n 13.146, de 2015) (Vigncia)

6.2.4 Ordem urbanstica



O art. 52 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) estabeleceu que, sem prejuzo da punio de
outros agentes pblicos e da aplicao de outras sanes cabveis, o prefeito incorre em improbidade
administrativa nos termos da Lei 8.429/92, em vrias situaes em que desrespeita obrigaes
impostas pelo referido Estatuto.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras
sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429,
de 2 de junho de 1992, quando:
I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel
incorporado ao patrimnio pblico, conforme o disposto no 4o do art. 8o desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art.
26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de
uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no
1o do art. 33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4o do art. 40 desta
Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3o
do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

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VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo
valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.


Esta norma tutela a ordem urbanstica do Municpio. No se exige enriquecimento ilcito,
nem mesmo dano ao errio e seu elemento subjetivo o DOLO.

6.3. Elemento subjetivo

No que concerne ao elemento subjetivo do ato de improbidade, a lei de improbidade s
expressa quando trata da leso ao errio (art. 10), que admite as modalidades CULPOSA e DOLOSA.

Em relao aos arts. 9 e 11 (enriquecimento ilcito e violao ao princpios administrativos)
no h qualquer posicionamento nesse sentido, o que leva a doutrina e jurisprudncia majoritria
entenderem somente ser possvel a modalidade DOLOSA. O MP luta contra esse entendimento, mas
em vo.
Enriquecimento ilcito

Dano ao errio

Violao aos
princpios

Estatuto da cidade

Ato punido apenas por Ato punido por Ato punido s por Ato punido s por DOLO
DOLO
DOLO ou CULPA.
DOLO.
Praticado o ato com
culpa, haver infrao
funcional, mas no
improbidade.

7. Sanes aplicveis (art. 12)

As sanes aplicveis ao ato de improbidade esto previstas no art. 12 da LIA. Este dispositivo
traz um rol sancionatrio mais extenso do que aquele previsto na Constituio (que traz rol mnimo,
no havendo inconstitucionalidade). Por exemplo, a CF no prev a multa civil, nem a proibio de
contratar.

Para cada espcie de ato (art. 9, 10 ou 11) existem algumas sanes cabveis, definidas em 3
listas. A regra que o juiz pode escolher qual penalidade ir aplicar, dentro da lista prevista para cada
tipo de ato de improbidade. Ele no poder, porm, misturar penalidades previstas para o ato de
enriquecimento com as previstas para o ato de leso ao errio (ainda que o ato do agente
configure as duas penalidades).

Enriquecimento ilcito
(art. 9)

Dano ao errio
(art. 10)

Devoluo daquilo acrescido


Devoluo daquilo acrescido
1 ilicitamente (por parte do
ilicitamente pelo TERCEIRO
AGENTE e de TERCEIRO)
2 Ressarcimento de danos

Ressarcimento de danos

Violao a princpios
(art. 11)
No h acrscimo de bens.
Ressarcimento
(pelo terceiro)1

de

danos

Neste caso, possvel que o terceiro cause o dano. Se o agente tiver causado o dano, a hiptese do art. 10, e no do art. 11.

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Perda de funo (pena Perda de funo (pena Perda de funo (pena


3 aplicada apenas ao agente aplicada apenas ao agente aplicada apenas ao agente
pblico)
pblico)
pblico)
Suspenso
de
direitos Suspenso
de
direitos Suspenso
de
direitos
4 polticos no prazo de 8 a 10 polticos no prazo de 5 a 8 polticos no prazo de 3 a 5
anos
anos
anos
5

Multa civil de at 100x o


Multa civil de at 3x o valor Multa civil de at 2x o valor
valor da remunerao mensal
acrescido ilicitamente
do dano ao errio
do agente

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
6
creditcios, no prazo de 10
anos2.

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
creditcios, no prazo de 5
anos.

Proibio de contratar e de
receber benefcios fiscais e
creditcios, no prazo de 3
anos.



Registre-se que o magistrado, considerando cada caso concreto, no precisa aplicar todas as
sanes previstas para cada ato (nesta mesma linha: STJ), no se podendo falar em aplicao de
pena em bloco. Apesar disso, o magistrado, embora no seja obrigado a aplicar todas as sanes
de cada lista, no poder mistur-las para um mesmo ato.
Observaes:

ATENO: A perda de funo e a suspenso de direitos polticos so sanes que somente


podem ser aplicadas em caso de trnsito em julgado da deciso, embora o servidor possa ser
afastado durante o processo (afastamento preventivo, de natureza cautelar e no
sancionatria).

No caso do dano ao errio, a pena de devoluo do acrescido ilicitamente se refere ao


terceiro, pois se o agente houvesse se enriquecido ilicitamente, seria aplicvel o art. 9 e no
o 10. Lembrar que a conduta do agente (e no de terceiros) que define a modalidade da
improbidade.

Para autores como CARVALHO FILHO, lcito ao juiz socorrer-se dos elementos de valorao
previstos no art. 59 do CP (circunstncias judiciais), inteiramente adequados fixao das
sanes de improbidade.

No caso da penalidade de proibio de contratar e de receber benefcios fiscais e creditcios, o


prazo fixo, no podendo ser quantificado pelo juiz: de 10, 5 ou 3 anos, e no de at 10,
at 5 ou at 3.
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao
especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes:
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do

Veja que, neste caso, a Lei no utiliza a palavra at, informao que j fora cobrada em concursos.

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dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes
o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do
dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.


7.1. Aplicao das sanes

Segundo o art. 21 da Lei de improbidade, seja qual for o ato de improbidade, possvel a
aplicao das sanes, que:
a) Independe da efetiva ocorrncia do dano ao patrimnio pblico (em sentido econmico),
salvo quanto pena de ressarcimento Em relao a ela, inclusive, h quem entenda que
no se trata de sano. Nos casos em que no houver o efetivo prejuzo, ser possvel aplicar
outras penalidades, mas no o ressarcimento.
b) Independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo
tribunal ou conselho de contas Isso se justifica no fato de que o Tribunal de Contas faz
fiscalizao por amostragem, no conferindo todas as contas do administrador. Por conta
disso, possvel que determinado ato de improbidade passe sem ser percebido, o que
legitima a sua punio.


Atente: nos casos de rejeio de contas ou aprovao com ressalva pelo Tribunal de Contas,
h evidente indcio de ato de improbidade, impondo-se a comunicao dessa deciso ao rgo
competente, para apurao.
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.


7.2. As sanes

PERDA DE BENS E VALORES Cuida-se da perda dos bens ilicitamente acrescidos com a
prtica do ato de improbidade.

RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO Para fins de ressarcimento, at mesmo os bens do


agente anteriores ao ato de improbidade ficam sujeitos penhorabilidade. Alm disso, a
indenizabilidade do dano moral no caso de improbidade admitida por quase toda a
doutrina.

PERDA DA FUNO PBLICA A punio se aplica exclusivamente aos agentes pblicos,


no se estendendo a terceiro. Ela abrange no s servidores, como tambm empregados
pblicos. Para parte da doutrina, essa sano no incidiria sobre os aposentados, cuja
vinculao jurdica j sofreu prvia extino, eis que a relao previdenciria somente se
extingue por meio da cassao de aposentadoria. O STJ, no entanto, entende possvel a
cassao da aposentadoria: A Lei 8.429/92 no comina, expressamente, a pena de
cassao de aposentadoria a agente pblico condenado pela prtica de atos de
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improbidade em sentena transitada em julgado. Todavia, consequncia lgica da


condenao pena de demisso pela conduta mproba infligir a cassao de aposentadoria
a servidor aposentado no curso de Ao de Improbidade. (STJ, MS 20444/DF, S1 - PRIMEIRA
SEO, DJe 11/03/2014).
A perda da funo gnero que envolve: perda de mandato (cassao), cargo (demisso),
emprego (resciso do contrato com culpa do empregado) e funo (revogao da
designao).
Em relao aos agentes dotados de vitaliciedade magistrados, membros do MP e dos
Tribunais de Contas -, nada impede a aplicao da LIA.
Mas atente: neste caso, entende parte da doutrina que a sano de perda da funo pblica
no pode ser aplicada por um juiz de primeira instncia, mas apenas pelo respectivo
tribunal. Ressalte-se, todavia, que a questo polmica. Justamente por isso, existem
precedentes, no STF e no STJ, no sentido de que cabe aos respectivos tribunais julgar juzes e
membros do MP por ato de improbidade, criando-se um foro por prerrogativa de funo (STF,
Pet 3211, 2008; STJ, AgRg na Rcl 2115, 2009). Posteriormente, porm, os tribunais passaram a
afirmar, genericamente, a ausncia de foro por prerrogativa de funo na LIA.
Em 2015, a Primeira Turma do STJ surpreendeu a todos, decidindo que possvel, no
mbito de ao civil pblica de improbidade administrativa, a condenao de membro do
Ministrio Pblico pena de perda da funo pblica prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992.
Para ao STJ, a Lei 8.429/1992 aplicvel aos agentes polticos, dentre os quais se incluem os
magistrados e promotores. O fato de a LC 75/1993 e a Lei 8.625/1993 preverem a garantia da
vitaliciedade aos membros do MP e a necessidade de ao judicial para aplicao da pena de
demisso no induz concluso de que estes no podem perder o cargo em razo de
sentena proferida na ao civil pblica por ato de improbidade administrativa. Isso porque,
conquanto a lei estabelea a necessidade de ao judicial especfica para a aplicao da perda
do cargo, as hipteses previstas nas referidas normas dizem respeito a fatos apurados no
mbito administrativo, da porque se prev a necessidade de autorizao do Conselho
Superior do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao judicial (art. 57, XX, da LC 75/1993
e 2o do art. 38 da Lei 8.625/1993).
Em sntese, decidiu o STJ que Promotores de Justia (e, portanto, tambm Juzes de Direito)
respondem por ato de improbidade administrativa em primeiro grau, podendo sofrer, nessa
instncia, a pena de perda de funo (REsp 1.191.613-MG, Rel. Min. Benedito Gonalves,
julgado em 19/3/2015, DJe 17/4/2015 - Informativo 560).

PERDA DOS DIREITOS POLTICOS A sentena, na ao de improbidade, tem que ser


expressa quanto aplicao da sano de suspenso de direitos polticos, contrariamente ao
que ocorre na sentena penal.

MULTA CIVIL A natureza da multa civil de sano civil (no-penal) e no tem natureza
indenizatria. A Indenizao consuma-se pela sano de reparao integral do dano. O
produto da multa destinado pessoa lesada. No havendo adimplemento espontneo,
aplicam-se as regras do CPC.

PROIBIO DE CONTRATAR E RECEBER BENEFCIOS Em relao a tais penalidades, no h


ensejo para excluir os benefcios genricos (ex: as isenes gerais), o que violaria o princpio
da impessoalidade tributria.
Essa penalidade gera, ipso facto, o impedimento de participar de licitaes, estas verdadeiro
pressuposto para a celebrao de contratos.
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8. Procedimento administrativo

O procedimento administrativo relacionado improbidade administrativa est previsto nos
artigos 14 a 16 da lei 8.429/92, inexistindo qualquer peculiaridade.

Segundo dispe o art. 14, qualquer pessoa pode representar autoridade administrativa
competente para instaurar processo de investigao sobre condutas de improbidade. Na verdade, o
dispositivo incuo, j que a CF assegura direito de representao.

Diz a lei que a representao deve ser escrita ou reduzida a termo, sob pena de o pedido ser
rejeitado. Contudo, a jurisprudncia tem admitido a instaurao de procedimento investigatrio at
mesmo em caso de denncia annima, quando esta oferecer indcios de veracidade e seriedade,
argumentando-se com a circunstncia de que, se o Poder Pblico pode faz-lo de ofcio, poder
aceitar a investigao provocada (STJ, MS 7.069-DF).

Instaurado o procedimento administrativo, se houver indcios veementes de prtica de atos
de improbidade, o rgo de apurao representar ao Ministrio Pblico ou ao rgo jurdico da
pessoa interessada, para o fim de ser requerida em juzo a decretao do ARRESTO dos bens do
agente ou terceiro. O art. 15 alude ao seqestro, mas essa medida se direciona a bens previamente
determinados, o que no o caso.

Poder ser decretada tambm, mediante provocao judicial, a INDISPONIBILIDADE DE BENS
(art. 7), sento desnecessrios requisitos cautelares (no se exige periculum in mora). Assim decidiu
o STJ no AgRg no REsp 1460770 / PA, 2T, DJe 21/05/2015:
firme o entendimento no STJ, de que a decretao de indisponibilidade dos bens no se
condiciona comprovao de dilapidao efetiva ou iminente de patrimnio, porquanto
visa, justamente, a evitar dilapidao patrimonial futura. Nesse sentido: Recurso Especial
Repetitivo 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleo Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acrdo Ministro
Og Fernandes, Primeira Seo, DJe 19.9.2014; AgRg no REsp 1.314.088/DF, Rel. Ministro Og
Fernandes, Segunda Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.407.616/SC, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014;
AgRg no AREsp 287.242/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
13.11.2013; AgRg no REsp 1.375.481/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no REsp 1.414.569/BA, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda
Turma, DJe 13.5.2014; REsp 1.417.942/PB, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe 16/12/2013; AgRg no AREsp 415.405/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 11.12.2013; AgRg nos EREsp 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Primeira Seo, DJe 7.6.2013; AgRg no AgRg no REsp 1.328.769/BA, Rel. Ministra
Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; REsp 1.319.583/MT, Rel. Ministra Eliana
Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; AgRg no AREsp 144.195/SP, Rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, DJe 9/4/2013; [...]



Alm disso, o STJ j firmou entendimento no sentido de que, tratando-se de ao civil por
improbidade administrativa, a indisponibilidade de bens pode alcanar quantos forem necessrios
ao ressarcimento do dano, INCLUSIVE OS ADQUIRIDO ANTES DO ILCITO. Precedentes: REsp n
762.894/GO, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJe de 04.08.2008, REsp n 806.301/PR, Rel. Min. LUIZ FUX,
DJe de 03.03.2008, REsp n 702.338/PR, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe de 11.09.2008.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar
enriquecimento ilcito, caber autoridade administrativa responsvel pelo inqurito
representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

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Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair sobre bens que
assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilcito.

PAD X Ao de improbidade

Para aplicar a pena de perda de funo deve ter uma ao judicial de improbidade em que o
juiz vai condenar o servidor e aplicar a pena.

Se o servidor pblico federal, deve ser aplicada a pena do estatuto (lei 8.112), que prev o
processo administrativo disciplinar. Ao mesmo tempo em que ocorre o processo administrativo
disciplinar possvel uma ao de improbidade, pois so esferas diferentes. Enquanto na ao de
improbidade a pena a perda da funo, no processo administrativo disciplinar e pena aplicada a
de demisso.

O TCU e a autoridade responsvel pelo PAD devem comunicar o MP do que est acontecendo,
o qual dever ajuizar a ao de improbidade, se for o caso. O MP no precisa ser comunicado para
poder instaurar a ao judicial.

9. Ao de improbidade
9.1 Natureza

Muito j se discutiu sobre a natureza da ao de improbidade administrativa. Prevalece se
tratar de uma ao JUDICIAL, que a maioria da doutrina entende ter natureza de ao civil pblica,
embora tenha regras prprias (procedimento prprio), em alguns aspectos, previstas na Lei 8.429.
Cuida-se, portanto, de uma ao civil pblica por ato de improbidade.

A Lei 8.429 prev algumas regras procedimentais, aplicveis ao de improbidade. Repita-se
que uma mesma infrao pode consistir, ao mesmo tempo, em crime e ato de improbidade (natureza
cvel).

Obs.1: para o STJ, a indicao errnea ou inadequada do dispositivo concernente conduta
do ru no impede que o juiz profira sentena fundada em dispositivo diverso. O RU DEFENDE-SE
DOS FATOS QUE LHE SO IMPUTADOS, independentemente da norma em que se fundou o autor da
ao. No haver, pois, na espcie, qualquer violao ao princpio da congruncia.

Constitucionalidade da lei 8.429/92

Foram propostas duas ADIs discutindo a constitucionalidade da lei 8.429/92: 2182 e 4295.


A ADI 2182/DF discutia a constitucionalidade formal da lei 8.429/92, alegando a violao do
processo legislativo previsto no art. 65 da CF (procedimento bicameral para a aprovao de leis). H
6 meses, o STF declarou a constitucionalidade formal da lei 8.429/90 (por 7X1). O STF sustenta que,
quando se tem uma apresentao de substitutivo, no h apresentao de novo projeto, mas sim
emendas ao projeto original. Assim, quando o Senado apresentou as alteraes e devolveu para a
Cmara, esta tem atribuio para concluir a lei.
A ADI 4295/DF foi iniciada pelo PNN discutindo a inconstitucionalidade material da lei
8.429/90. Ela aponta que 13 dispositivos so inconstitucionais com base na teoria da OVERBREADTH
DOCTRINE (teoria da nulidade da norma pela excessiva abertura do texto). Os dispositivos
impugnados so muito abertos/amplos (enriquecimento sem causa, violao da moralidade
etc.), permitindo o arbtrio judicial e o abuso. Como a lei sancionatria, no poderia abrigar
normas to abertas. O STF ainda no julgou essa ADI.
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9.2 Legitimidade

Os legitimados ativos ad causam so o Ministrio Pblico (principal autor da ao de
improbidade) e a pessoa jurdica lesada (sujeito passivo do ato de improbidade art. 1 da LIA), em
legitimidade concorrente. Neste ponto, algumas observaes so interessantes:

Quando o autor a pessoa jurdica lesada, o MP atua como custos legis obrigatrio.

Se quem ajuza a ao o MP, dever ser notificada a pessoa jurdica lesada para
participar do processo em litisconsrcio, se quiser. A pessoa jurdica lesada poder
abster-se de contestar o pedido.
Obs.: estando o MP na qualidade de parte, ser aplicvel, no que couber, o sistema da Lei
4.717/75, que regula a ao popular. Embora a maioria da doutrina entenda que a ao
de improbidade da ao de civil pblica, a legitimidade no aquela prevista na lei de
ao civil pblica, mas sim a prevista na lei de improbidade, no art. 1.

9.3 Competncia

Essa questo j foi decidida vrias vezes, ainda suscitando controvrsias.


No seu texto original, a Lei 8.429/92 previa que a competncia para julgar a ao seria do juiz
de primeira instncia;
Em 2002, uma alterao absurda do art. 84, 1 e 2 do CPP estabeleceu que a ao de
improbidade estaria sujeita ao foro por prerrogativa de funo (igual ao crime comum).
o

Art. 84, 1 do CPP. A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos
administrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam iniciados
aps a cessao do exerccio da funo pblica. (Includo pela Lei n 10.628, de 24.12.2002) (Vide
ADIN n 2797)
o

2 A ao de improbidade, de que trata a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, ser proposta


perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionrio ou
autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo pblica,
o
observado o disposto no 1 . (Includo pela Lei n 10.628, de 24.12.2002) (Vide ADIN n 2797)

A regra do art. 84 do CPP foi objeto de controle de constitucionalidade (ADI 2860 e ADI 2797).
Nestas duas aes, o Supremo decidiu: a competncia para processar a julgar a ao da
primeira instncia; no h foro privilegiado na improbidade administrativa, pois somente a
Constituio pode tratar do foro especial. Fundamentos:
a) Impossibilidade de a norma infraconstitucional criar competncia dos tribunais
superiores (foi ampliada a competncia constitucional do STF e STJ pela lei federal
10.628/2002)
b) Natureza cvel (e no penal) da ao de improbidade administrativa.
Posteriormente, na contramo desse posicionamento, houve uma deciso do STF (PET AgR
3053/DF, j.13/03/2008) entendendo que compete ao STF julgar ao de improbidade contra
seus membros e uma deciso do STJ (Rcl. 2790/SC, j. 04/03/2010) que aplica foro
privilegiado ao Governador, na mesma linha do STF;
Ocorre que as decises mais recentes (sejam no STF ou STJ) afirmam, genericamente, inexistir
foro por prerrogativa de funo para fins de improbidade (STJ, AgRg no AREsp 553972 / MG,
DJe 03/02/2015). Tal entendimento se consolidou.
STF, Pet 3067 AgR / MG - MINAS GERAIS

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Julgamento: 19/11/2014
rgo Julgador: Tribunal Pleno
EMENTA: AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FORO POR PRERROGATIVA
DE FUNO. 1. A ao civil pblica por ato de improbidade administrativa que tenha por ru
parlamentar deve ser julgada em Primeira Instncia. 2. Declarao de inconstitucionalidade
do art. 84, 2, do CPP no julgamento da ADI 2797. 3. Mantida a deciso monocrtica que
declinou da competncia. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento.


9.4 Medidas cautelares

As medidas cautelares possveis na ao de improbidade devem ser requeridas pelo MP ao
juzo competente. S h uma medida cautelar entre as previstas na lei 8.429/92 que pode ocorrer na
esfera administrativa: o AFASTAMENTO TEMPORRIO DO SERVIDOR.
Este afastamento no tem prazo (durar enquanto for necessrio para a instruo do
processo);
Este afastamento ocorre com remunerao.

9.5 Vedao para a transao

Na ao civil pblica, muito comum o chamado termo de ajustamento de conduta, que
consiste em verdadeira transao. Para o posicionamento clssico, na literalidade da LIA, tal acordo
no possvel na ao de improbidade. Para a concepo tradicional, no se admite qualquer
acordo/transao/composio nas aes de improbidade, por expressa previso legal.

Esse entendimento, todavia, tem sido flexibilizado nos dias atuais, em ateno tutela
especfica e melhor proteo do patrimnio pblico. No mbito do MPF, j foram celebrados alguns
TAC em AIA. Autores como ANTONIO DO PASSO CABRAL, FREDIE DIDIER e NICOLAO DINO, na linha da 5CCR
do MPF, entendem que o dispositivo necessita ter uma interpretao de acordo com as mudanas
legislativas ocorridas aps a edio da LIA. A ttulo de exemplo, admite-se a convencionalidade at
mesmo em processos penais (transao penal, suspenso condicional do processo etc.). No mbito
do Ministrio Pblico, o que prevalece.

Nesse sentido, a Medida Provisria n. 703/2015 revogou a previso do art. 17, 1, da LIA:
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou
pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput. (Revogado
pela Medida provisria n 703, de 2015)


9.6 Pedidos

Na ao de improbidade, h dois pedidos:


a) Pedido originrio, de natureza declaratria O reconhecimento da conduta de
improbidade;
b) Pedido subseqente, de natureza condenatria A aplicao das sanes e
ressarcimento do prejuzo. Para a doutrina, o autor deve ser especfico na formulao dos
pedidos, salvo o ressarcimento do prejuzo, que pode ser genericamente formulado.
Apesar disso, h precedentes do STJ admitindo, at mesmo, a aplicao de sanes que
no foram requeridas pela parte autora. Para o STJ, o juiz no est adstrito aos pedidos
do autor, mas sim aos fatos.
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possvel cumular outro pedidos, como a nulidade do ato administrativo, obrigao de fazer,
no fazer etc.

Dica prtica: em peas processuais, caso seja exigida uma AIA, importante narrar a conduta
do agente mprobo com base nos artigos 9 e 10, mas, ao final, sempre, fazer um pedido subsidirio,
com base no art. 11.

9.7. Defesa preliminar

O procedimento judicial da lei de improbidade especial e comporta defesa preliminar.
Assim, inicialmente o ru notificado para oferecer manifestao escrita e apresentar documentos,
no prazo de 15 dias. Essa fase ainda no forma a relao processual. Em seguida, o magistrado, no
prazo de 30 dias, decidir se recebe ou no a inicial (deciso est atacvel por agravo de
instrumento). Somente aps recebida a petio inicial, o ru citado para apresentar contestao.

A referida regra foi claramente inspirada no procedimento de defesa prvia previsto nos arts.
513 a 518 do Cdigo de Processo Penal, que regula o processo e o julgamento "dos crimes de
responsabilidade dos funcionrios pblicos". Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal pacificou o
entendimento que o eventual descumprimento da referida fase constitui nulidade relativa: HC
110.361/SC, 2 Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje de 31.7.12 (STJ, EREsp 1008632/RS, DJe
09/03/2015).

9.8 Destinao do recurso

A destinao dos valores na ao de improbidade tambm diferente da ao civil pblica.
Na ao civil pblica, quando h ressarcimento, normalmente o dinheiro destinado a um fundo com
finalidade especfica. Na ao de improbidade, o dinheiro angariado destinado pessoa jurdica
lesada.
Aes civis pblicas

Aes de improbidade

Os valores obtidos com a ao so destinados Os valores so destinados pessoa jurdica lesada,


a um fundo constitudo para tanto.
ressaltava a multa por dano extrapatrimonial
coletivo.

9.9 Prescrio

A lei de improbidade administrativa prev o prazo prescricional a depender do agente
mprobo:
a) Servidor em mandato, cargo em comisso ou funo de confiana 5 anos do fim do
mandato ou cargo em comisso (a fluncia do prazo fica suspensa at o termo final da
atividade temporria).
Pergunta-se: e no caso de mandatos sucessivos?
Neste caso, segundo entendimento do STJ, o prazo de 5 anos contado do
trmino do ltimo mandato, respeitando-se a ratio do dispositivo.
b) Servidor efetivo ou emprego pblico Ser o prazo que disciplina a lei especfica para as
faltas punidas com demisso a bem do servio pblicos. Este prazo deve ser conferido no
estatuto dos servidores. Detalhe: no caso da demisso, os estatutos geralmente prevem o
prazo de 5 anos, contados do conhecimento da infrao (Lei 8.112, art. 142, pargrafo nico).
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Na hiptese de o fato tambm constituir crime, a Lei 8.112 prev a aplicao da prescrio
penal (art. 142, 2).
Observe que a LIA no cuida da hiptese de o mesmo agente praticar ato mprobo no
exerccio cumulativo de cargo efetivo e de cargo comissionado. Neste caso, entende o STJ que
por interpretao teleolgica, h de prevalecer o prazo previsto para o cargo/emprego
efetivo, pelo simples fato de o vnculo entre agente e Administrao Pblica no cessar com a
exonerao do cargo em comisso.
Segundo entendimento doutrinrio, o mesmo prazo dever ser analogicamente aplicado aos
servidores pblicos temporrios, em razo da omisso legislativa.
c)

Terceiro que atua em conjunto com agente pblico Neste caso, h divergncia na
doutrina. No STJ, prevalece que se aplica o mesmo prazo prescricional aplicvel ao agente
envolvido.


Obs. 1: Como o procedimento da ao de improbidade administrativa possui duas fases, para
garantir que a prescrio no ocorrer durante a 1 fase (juzo prvio de admissibilidade, em que
possibilitada a defesa preliminar), o STJ tem jurisprudncia pacfica no sentido de que a prescrio
interrompe com a propositura da ao3, no importando quando e como ocorra a citao.
Obs. 2: Quanto natureza jurdica do prazo h 2 correntes:
1 Corrente Essa doutrina entende que os prazos previstos so DECADENCIAIS porque,
como a ao de improbidade administrativa gera uma mudana no status jurdico do ru
(acarreta a perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios fiscais ou creditcios), tem carter
predominantemente constitutivo.
2 Corrente FREDIE DIDIER e HERMES ZANETI, contudo, apontam que os prazos so
materialmente PRESCRICIONAIS porque geram a prescrio da pretenso punitiva da
administrao pblica em face do agente pblico imputado. Reforando essa tese, o STJ
tem julgados no sentido de que o prazo prescricional no caso do inciso II (ato praticado no
exerccio de cargo efetivo ou emprego pblico) o do crime correspondente, quando
assim determinado na legislao especfica.

Obs.3: Lembra-se que enquanto a ao de improbidade prescreve no prazo legal, a reparao
dos prejuzos por parte do agente imprescritvel (art. 37, 5 da CR: 5 - A lei estabelecer os
prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.). Assim, eventual AIA
ajuizada pode seguir unicamente em relao ao pleito de ressarcimento, caso haja a prescrio
relativamente s outras sanes, sendo desnecessrio ajuizar outra demanda.
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do
representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha
conhecimento.
2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta
no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a
representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata apurao
dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma prevista nos

Na verdade, que o prazo interruptivo retroage data da propositura da ao

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arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor


militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou
Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato
de improbidade.
Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas poder, a
requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio
Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do
seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico.
1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do
Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos
tratados internacionais.
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.
2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias complementao
do ressarcimento do patrimnio pblico.

Precedentes importantes sobre prescrio:


STJ, 2T, AgRg no REsp 1326220 / AL DJ 02.10.2014. 4. No h falar em prescrio,
pois a pretenso de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio imprescritvel,
"mesmo se cumulada com a ao de improbidade administrativa (art. 37, 5, da
CF)" (AREsp 79268/MS, Rel. Ministra ELIANA CALMON).
STJ, S1, MS 17535 / DF, DJ 10.09.2014 2. Prescrio. O prazo prescricional de
cinco anos em relao s infraes punveis com demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso, a teor do
disposto no art. 142, I, da Lei n 8.112/90. Todavia, nas hipteses em que as
infraes administrativas cometidas pelo servidor forem objeto de AES PENAIS
EM CURSO, observam-se os prazos prescritivos da lei penal, consoante a
determinao do art. 142, 2, da Lei n 8.112/90.
O termo inicial do prazo prescricional da ao de improbidade contado da cincia
inequvoca, pelo titular da referida demanda, da ocorrncia do ato mprobo, sendo
desinfluente o fato de o ato de improbidade ser de notrio conhecimento de outras
pessoas que no aquelas que detm a legitimidade ativa para a causa (STJ ED-REsp
999.324).
Se o ato mprobo for imputado a agente pblico no exerccio de mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana (artigo 23, inciso I), o prazo prescricional para a
propositura da ao destinada a levar a efeitos as sanes previstas na Lei de
Improbidade Administrativa de 5 anos, iniciando-se a contagem no primeiro dia aps
a cessao do vnculo (STJ REsp 1.060.529).
No caso de reeleio, o termo do lapso prescricional s se aperfeioa aps o trmino
do segundo mandato (STJ REsp 1.153.079).

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Na hiptese em que o agente se mantm em cargo comissionado por perodos


sucessivos, o momento do trmino do ltimo exerccio, vale dizer, quando da
extino do vnculo (STJ REsp 1.179.085)
Se o ato mprobo for imputado a terceiro, pessoa jurdica ou natural, estranho ao
servio pblico, o prazo prescricional para a propositura da ao destinada a levar a
efeitos as sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa , em princpio, o
mesmo aplicvel ao servidor pblico ou agente poltico envolvido, porquanto se
supe que no haveria como o ilcito ocorrer sem o seu concurso ou na condio de
beneficirio de seus atos (STJ REsp 704.323)
No se admite prescrio intercorrente na AIA. O inciso I do artigo 23, da Lei
8.492/1992, no d guarida tese de que a prolao de sentena aps 5 anos do
ajuizamento da ao acarreta a prescrio intercorrente (STJ REsp 1.142.292). A ao
de improbidade administrativa ajuizada tempestivamente no pode ser prejudicada
pela decretao de prescrio, em razo da demora no cumprimento da citao,
atribuvel exclusivamente aos servios judicirios, nos termos do verbete 106 da
Smula do Superior Tribunal de Justia (STJ REsp 700.038). Assim, ainda que
inexistente a notificao prevista no artigo 17, pargrafo 7, da Lei 8.429/92, a
citao interrompe o prazo prescricional, retroagindo, nos termos do artigo 219,
pargrafo 1, do Cdigo de Processo Civil, data da propositura da ao (STJ REsp
681.161).

QUESTO ESTILO MPF:


1. A respeito da prescrio na ao de improbidade administrativa, assinale a alternativa incorreta:
A) O termo inicial do prazo prescricional da ao de improbidade contado da cincia inequvoca,
pelo titular da referida demanda, da ocorrncia do ato mprobo, sendo desinfluente o fato de o ato
de improbidade ser de notrio conhecimento de outras pessoas que no aquelas que detm a
legitimidade ativa para a causa CERTO.
B) Na hiptese em que o agente se mantm em cargo comissionado por perodos sucessivos, o
termo inicial do prazo prescricional o momento do trmino do ltimo exerccio, quando da
extino do vnculo CERTO
C) A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia reconhece a aplicao do instituto da prescrio
intercorrente s aes de improbidade administrativa ERRADO
D) Se o ato mprobo for imputado a terceiro, pessoa jurdica ou natural, estranho ao servio
pblico, o prazo prescricional para a propositura da ao destinada a levar a efeitos as sanes
previstas na Lei de Improbidade Administrativa , em princpio, o mesmo aplicvel ao servidor
pblico ou agente poltico envolvido CERTO.
GABARITO: LETRA C

10. Informativos de jurisprudncia
10.1 Recebimento da inicial
A ao de improbidade administrativa, alm das condies genricas da ao, exige ainda a
presena da justa causa. STJ. 1a Turma. REsp 952.351-RJ, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia
Filho, julgado em 4/10/2012.
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A falta de notificao do acusado para apresentar defesa prvia na ao de improbidade


administrativa (art. 17, 7o, da Lei n. 8.429/1992) causa de NULIDADE RELATIVA do feito,
devendo ser alegada em momento oportuno e devidamente comprovado o prejuzo parte.
STJ. 1a Turma. EDcl no REsp 1.194.009-SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgados em
17/5/2012.
Para o STJ, existindo meros indcios de cometimento de atos enquadrados como
improbidade administrativa, a petio inicial da ao de improbidade deve ser recebida
pelo juiz, pois, na fase inicial prevista no art. 17, 7o, 8o e 9o, da Lei n. 8.429/92, vale o
princpio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse
pblico.
No ensejam o reconhecimento de ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992)
eventuais abusos perpetrados por agentes pblicos durante abordagem policial, caso os
ofendidos pela conduta sejam particulares que no estavam no exerccio de funo pblica.
O fato de a probidade ser atributo de toda atuao do agente pblico pode suscitar o
equvoco interpretativo de que qualquer falta por ele praticada, por si s, representaria
quebra desse atributo e, com isso, o sujeitaria s sanes da Lei 8.429/1992. Contudo, o
conceito jurdico de ato de improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do
direito sancionador, no daqueles que a doutrina chama de elsticos, isto , daqueles que
podem ser ampliados para abranger situaes que no tenham sido contempladas no
momento da sua definio. Dessa forma, considerando o inelstico conceito de improbidade,
v-se que o referencial da Lei 8.429/1992 o ato do agente pblico frente coisa pblica a
que foi chamado a administrar (REsp 1.558.038-PE, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho,
julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 - Informativo 573).

10.2 Indisponibilidade de bens
Para a decretao da indisponibilidade de bens pela prtica de ato de improbidade
administrativa que tenha causado leso ao patrimnio pblico, no se exige que seu
requerente demonstre a ocorrncia de periculum in mora.
A presuno quanto existncia dessa circunstncia milita em favor do requerente da medida
cautelar, estando o periculum in mora implcito no comando normativo descrito no art. 7o da
Lei n. 8.429/1992, conforme determinao contida no art. 37, 4o, da CF. STJ. 2a Turma.
AgRg no REsp 1.229.942-MT, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 6/12/2012.
A indisponibilidade pode ser decretada antes do recebimento da petio inicial da ao de
improbidade. A jurisprudncia do STJ no sentido de que a decretao da indisponibilidade e
do sequestro de bens em improbidade administrativa possvel antes do recebimento da
ao (AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado
em 07/03/2013, DJe 13/03/2013).
Tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a improbidade, conforme
permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens pode ser decretada antes mesmo de
encerrado esse procedimento. nesse sentido a jurisprudncia do STJ.
Essa indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o ru. admissvel a
concesso de liminar inaudita altera pars para a decretao de indisponibilidade e sequestro
de bens, visando assegurar o resultado til da tutela jurisdicional, qual seja, o ressarcimento
ao Errio.
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Pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado no esteja se
desfazendo de seus bens. A indisponibilidade dos bens visa, justamente, a evitar que ocorra a
dilapidao patrimonial. No razovel aguardar atos concretos direcionados sua
diminuio ou dissipao. Exigir a comprovao de que tal fato esteja ocorrendo ou prestes a
ocorrer tornaria difcil a efetivao da medida cautelar e, muitas vezes, incua (Min. Herman
Benjamin).
Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens que o acusado possua antes da suposta
prtica do ato de improbidade. A indisponibilidade pode recair sobre bens adquiridos tanto
antes como depois da prtica do ato de improbidade.
A indisponibilidade pode recair sobre bem de famlia. Segundo o STJ, o carter de bem de
famlia de imvel no tem a fora de obstar a determinao de sua indisponibilidade nos
autos de ao civil pblica, pois tal medida no implica em expropriao do bem (REsp
1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 16/05/2013).
A indisponibilidade decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos valores ao
Errio ou tambm para custear o pagamento da multa civil? Para custear os dois. (STJ. AgRg
no REsp 1311013 / RO).
necessrio que o Ministrio Pblico (ou outro autor da ao de improbidade), ao formular
o pedido de indisponibilidade, faa a indicao individualizada dos bens do ru? NO. A
jurisprudncia do STJ est consolidada no sentido de que desnecessria a individualizao
dos bens sobre os quais se pretende fazer recair a indisponibilidade prevista no art. 7o,
pargrafo nico, da Lei n. 8.429/92 (AgRg no REsp 1307137/BA, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, 2a Turma, julgado em 25/09/2012). A individualizao somente necessria para a
concesso do sequestro de bens, previsto no art. 16 da Lei n. 8.429/92.
A indisponibilidade de bens constitui uma sano? NO. A indisponibilidade de bens no
constitui propriamente uma sano, mas medida de garantia destinada a assegurar o
ressarcimento ao errio (DPE/MA CESPE 2011).

10.3 Reexame necessrio

A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia de ao de improbidade


administrativa no est sujeita ao reexame necessrio previsto no art. 19 da Lei de Ao
Popular (Lei 4.717/1965). Isso porque essa espcie de ao segue um rito prprio e tem
objeto especfico, disciplinado na Lei 8.429/1992, no cabendo, neste caso, analogia,
paralelismo ou outra forma de interpretao, para importar instituto criado em lei diversa. A
ausncia de previso da remessa de ofcio, na hiptese em anlise, no pode ser vista como
uma lacuna da Lei de Improbidade que precisa ser preenchida, mormente por ser o reexame
necessrio instrumento de exceo no sistema processual, devendo, portanto, ser
interpretado restritivamente. REsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho,
julgado em 4/9/2014.

10.4 Prescrio
O prazo prescricional em ao de improbidade administrativa movida contra prefeito
reeleito s se inicia aps o trmino do segundo mandato, ainda que tenha havido
descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato em razo da anulao de pleito
eleitoral, com posse provisria do Presidente da Cmara, por determinao da Justia
Eleitoral, antes da reeleio do prefeito em novas eleies convocadas. De fato, a reeleio
pressupe mandatos consecutivos. A legislatura, por sua vez, corresponde, atualmente, a um
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perodo de quatro anos, no caso de prefeitos. O fato de o Presidente da Cmara Municipal ter
assumido provisoriamente, conforme determinao da Justia Eleitoral, at que fosse
providenciada nova eleio, no descaracterizou a legislatura. Assim, prevalece o
entendimento jurisprudencial pacfico desta Corte, no sentido de que, no caso de agente
poltico detentor de mandato eletivo ou de ocupantes de cargos de comisso e de confiana
inseridos no polo passivo da ao de improbidade administrativa, a contagem do prazo
prescricional inicia-se com o fim do mandato. Exegese do art. 23, I, da Lei 8.429/1992. Nesse
sentido: AgRg no AREsp 161.420-TO, Segunda Turma, DJe 14/4/2014 (REsp 1.414.757-RN,
Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 6/10/2015, DJe 16/10/2015 - Informativo 571).


10.5 Competncia

Compete Justia Estadual e no Justia Federal processar e julgar ao civil pblica


de improbidade administrativa na qual se apure irregularidades na prestao de contas, por
ex- prefeito, relacionadas a verbas federais transferidas mediante convnio e incorporadas
ao patrimnio municipal, a no ser que exista manifestao de interesse na causa por parte
da Unio, de autarquia ou empresa pblica federal. STJ, 1 Seo - CC 131.323-TO, Rel. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho, julgado em 25/3/2015, DJe 6/4/2015 - Informativo 559).
Lembre-se: a competncia cvel, na JF, distribuda em razo da pessoa. Logo, necessria a
presena, por exemplo, da Unio, MPF etc.

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